Козбаненко В.А., Коломийцев С.П., Слепцов Н.С. 2002 - Государственное управление. Основы теории и организации в 2 т., Т.2 (книга)

Козбаненко В.А., Коломийцев С.П., Слепцов Н.С. 2002 – Государственное
управление. Основы теории и организации в 2 т., Т.2

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

РАЗДЕЛ II. СИСТЕМА ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ

Глава 7. Организационно-функциональная структура государственного
управления

Стратегия определяет структуру. А. Чандлер

% 1. Древо целей и принципы государственного управления

Когда человек не знает, к какой

пристани держит путь, аля него

ни один ветер не будет попутным.

Сенека

Многие не дают своим принципам

пустить корни и то и дело

вырывают их, как дети вырывают

цветы, которые они посадили,

чтобы посмотреть, растут ли они.

Г. Лонгфелло

Организационно-функциональная структура государствен- , ного
управления – цель государственного управления – древо целей в
государственном управлении – виды целей: классификация, обусловленность
и обоснованность – принципы государственного управления: классификация и
систематизация

Система государственного управления, как и всякое социально
организованное образование, состоит из функционально объединенных
связями подсистем (элементов), которые обладают специфическими
свойствами, благодаря чему и находят свое место в структуре организации.
Организацией- л, но-функциональная структура государственного управления
представ- ) ляет собой определенным образом организованный,
функционально взаимосвязанный состав системообразующих элементов
(структурных частей): госу- * дарственные институты, обеспечивающие
функционирование системы управ-

^___________$ 1. Древо целей и принципы государственного управления

ления, в их вертикальной и горизонтальной зависимости, в организационном
взаимодействии и соподчиненности. Она определяется факторами
организационно-функциональной устойчивости: подсистемами целей и
принципов; разграничением компетенции, распределением функций и
полномочий между субъектами и объектами управления; подсистемами
используемых форм, методов, средств и ресурсов управления.

Построение организационно-функциональной структуры управления начинается
с определения его целей. Цель государственного управления заключается в
создании оптимальных условий достижения определенного уровня состояния
общества и государства в соответствии с намеченными перспективами их
развития.

Цели государств отличаются большим разнообразием. Однако нет практически
ни одного политического режима, который хотя бы формально, демагогически
не выдвигал в качестве главной цели благосостояние граждан (подданных)
своего государства. В этом отношении характерен пример России.
Исторические условия ее развития, геополитическое положение, трагические
последствия политических экспериментов XX в. предопределили традиционный
подход к человеку не как к цели, а как к средству, с помощью которого
власти предержащие решали выдвигаемые ими задачи, которые, несмотря на
всю их грандиозность, так и не привели Россию к экономическому
процветанию. Однако, даже учитывая все сложности нынешней экономической
и политической ситуации, можно с большой долей уверенности и надежды
утверждать, что в России возобладала тенденция отношения к народу как
субъекту формирования целей государственного управления.

Согласно ныне действующей Конституции Российская Федерация является
социальным государством, политика которого направлена на создание
условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Это главная, конституционно провозглашенная цель российского
государства, магистральное направление его внутренней и внешней
политики. В ней берет начало древо целей государственного управления,
которое имеет четко выраженную иерархическую структуру в зависимости от
масштабов, сложностей, приоритетности решаемых государством задач.

При достижении главной цели обычно доминирует один из двух способов:
директивное управление или терминальное управление. Первый представляет
собой систему жесткого программирования, второй – свободного
программирования движения к цели Выбор путей представляет собой
определение обеспечивающих целей и в конечном счете может играть
решающую роль в достижении заданных целей. В ряде случаев система
обеспечивающих целей превращается в самоцель, а государство и общество
становятся ее заложниками, как это имеет место при тиранических режимах.

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

По мере реализации основных и обеспечивающих целей возникает огромное
многообразие побочных целей, призванных обеспечивать целостность,
динамизм и надежную управляемость государства как системы. Сформировать
структуру целей государственного управления, расположить их в строго
иерархическом порядке, проследить взаимосвязь между целями разного
содержания, их логику и взаимную увязку при достижении основной цели
позволяет прием, получивший название «древа целей». Древо целей в
государственном управлении есть способ формирования структуры целей
программы государственного развития, обеспечивающий взаимосвязь
множества целей и подцелей разного содержания (социальных, политических,
экономических, духовных и т.д.), их согласование для достижения
качественных изменений в заданном направлении. Древо целей имеет
иерархическую структуру. В ней, по существу, представлена общая
стратегия государственного управления, что придает ему
системно-организованный характер.

Древо целей государственного управления образует конкретную систему
зависимости, позволяющую определить место и роль каждой конкретной цели
в процессе ее осуществления, разграничить их по степени важности при
существующих условиях управленческой деятельности. Формирование древа
целей государственного управления происходит ‘по восходящей от общего к
частному. Отправным началом служит главная цель. От нее берут начало
отдельные составляющие промежуточные цели, которые в свою очередь
расчленяются на более частные, восходя к своей вершине. Тем самым
происходят целеполагание, целеопределение и целеутверждение
осуществления государственного управления.

Хотя построение древа целей – технико-методологический прием, который не
несет в своей основе идеологической и политической нагрузки, сама^
совокупность элементов, составляющих «ствол», «ветви», «крону» и другие
элементы древа, дает достаточно полное представление о характере
государства, социальной направленности его целей, их приоритетности и
средствах достижения.

Идея представить систему целей государственного управления в виде древа,
уходящего «корнями» (средствами коммуникации) в «почву» (социум),
родилась не случайно. В самом деле, общество, государство, с точки
зрения жизнедеятельности, развития и функционирования, приспособления к
условиям существования, принципиально не отличается от живого организма.
И то, и другое – системы, где совершаются процессы, которые могут быть
описаны категориями теории систем. В частности, к обществу и государству
применимо такое свойство системы, как стремление к достижению целей
последовательного совершенствования, отработки механизмов обеспечения
жизнедеятельности. Сравнение социума с «почвой», которая питает древо
целей, тоже не случайно. В этом находит подтверждение мысль классика о

______________$ 1. Древо целей и принципы государственного управления

том, что человечество ставит перед собой только те задачи, которые оно в
состоянии решить. Если питательная среда не в состоянии обеспечить
жизнедеятельность древа целей, последнее погибает, какими бы прекрасными
порывами ни руководствовались его создатели.

При формировании древа целей государственного управления субъект
управления должен обладать исчерпывающей информацией о потребностях и
интересах общества, социальных групп, граждан государства, т.е. о нуждах
общества в государственном управлении. Ему необходимо иметь отчетливое
представление о ресурсной базе в самом широком смысле, включая
материальные, финансовые, интеллектуальные, организационные возможности,
правовое обеспечение и т.д. Это должно по возможности свести к минимуму
элемент субъективизма при определении целей управления.

Обусловленность и обоснованность целей государственного управления
определяются многими параметрами: характером общественных отношений,
проведением реформ, решением стратегических задач, закономерностями
общественного развития, историческим опытом, природными и человеческими
ресурсами, демократизмом, правозаконностью, духовными ценностями,
культурными традициями, интеллектуальным потенциалом, национальным
характером и др. При этом должны учитываться закономерности и тенденции
общественного развития, а также исторический опыт страны. События
последнего десятилетия в России показали, насколько важно при
определении целей трансформации общества в новое качественное состояние
учитывать уроки истории. «Знание своего прошлого, – писал В.О.
Ключевский, – облегчает выбор: оно не только потребность мыслящего ума,
но и существенное условие сознательной и корректной деятельности.
Вырабатывающееся из него историческое сознание дает обществу, им
владеющему, тот глазомер, то чутье минуты, которые предохраняют его как
от косности, так и от торопливости».

Утверждение демократии и рыночных отношений не должно проводиться любой
ценой. Демонтаж тоталитарной системы может и должен быть значительно
менее болезненным, чем проведение иллюзорного социалистического
эксперимента, поскольку, во-первых, человечество обладает необходимым
опытом, во-вторых, переход осуществляется к принципиально нормальной
системе человеческих отношений. Реформы не должны противоречить
интересам и чаяниям народа, в противном случае люди отвернутся от
реформаторов. Реформы станут вполне продуктивными только тогда, когда
большинство народа осознает их жизненную необходимость для России.

Всякая цель может быть достижимой только в том случае, если она реальна,
если ее достижение обеспечено природными и человеческими ресурсами.
Следует иметь в виду, что и те и другие истощаются. Истощение первых
зако-‘ .номерно и при бурном развитии научно-технического прогресса идет
достаточно быстро и необратимо. Поэтому человечество постоянно
озабоченно их по-

‘\

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

иском. Истощение человеческих ресурсов связано с неблагоприятными
условиями, вызываемыми серьезными социальными катаклизмами. При
определенных обстоятельствах, вызванных войнами, особенно гражданскими,
голодом, репрессиями и т.д., может наступить так называемая
отрицательная селекция, вызванная гибелью в короткий исторический срок
наиболее пассионарной части населения и резко снижающая
интеллектуальный, нравственный и творческий потенциал населения.
Жертвами отрицательной селекции стали в свое время Древняя Греция и
Древний Рим, утратившие свои позиции на мировой арене. По крайней мере
дважды ее пережила Россия: в период смутного временит начала XVII в. и в
XX в. от начала Первой мировой войны. Наряду с другими факторами это
сказалось на динамике объективно необходимых преобразований в нашей
стране на современном этапе. Требуются определенное время и условия для
восстановления человеческого потенциала.

С точки зрения организации и функционирования государственного
управления, формирования и осуществления целеполагания огромным
потенциалом обладает демократия. Не случайно в современном мире только
государства, избравшие демократическую форму организации власти,
добились высокого развития экономики, уровня жизни, социальной защиты.
Демократически организованное общество предоставляет наиболее широкий
спектр прав и свобод гражданам государства, вовлекает их в процесс
выработки и определения целей государственного развития, дает им
реальную возможность влиять на государственную власть и контролировать
ее. «Демократия, – отмечал А. Токвиль, – не обеспечивает людям наиболее
квалифицированное управление, но она производит то, что часто не могут
создать способнейшие правительства, а именно – всепроникающую и неуемную
активность, сверхмощную силу и неотделимую от нее энергию, которая
способна творить чудеса, какими бы неблагоприятными ни были
обстоятельства. Таковы истинные преимущества демократии». Цели
государственного управления в условиях демократии обретают надежную
поддержку со стороны гражданского общества. Гражданское общество
обладает огромным демократическим потенциалом и является своего рода
питательной средой, в которой может жить и развиваться демократия.
Только в условиях демократии и развитого гражданского общества народ
становится субъектом формирования целей государственного управления, у
него появляется доверие к этим целям, реальное ощущение своей
причастности к политике государства, чувство гражданской
ответственности.

Со времен Сократа человечеству известно, что самый надежный путь
цивилизованного достижения цели – это путь следования требованиям права
и закона. Только имея в своих руках хорошо отлаженный механизм
реализации права, общество с помощью государства способно обеспечить
себе прочные гарантии желаемого продвижения к поставленным целям.
Механизм

______________$ /. Древо целей и принципы государственного управления

реализации права предполагает наряду с правовой системой высокий уровень
правовой культуры, а также последовательный курс государственной власти
на защиту законных прав и свобод человека и гражданина. Идею правового
государства мы с полным основанием можем рассматривать как одно из
величайших достижений цивилизации, а практику его построения – как
определяющую цель мирового сообщества. Поэтому все без исключения цели
государственного управления должны оцениваться с точки зрения их
соответствия праву и закону. Правовое государство не может возникнуть
сразу. Конституционное закрепление основных его положений – только
предпосылка. Поэтому правовое государство – это также программная цель,
реализация которой будет проходить поэтапно, в соответствии с
достижением обществом определенной стадии зрелости, высокого уровня
правосознания граждан и власти. Очень важной стороной в этом процессе
является преодоление традиционного для российского менталитета правового
нигилизма как в сознании рядовых граждан, так и в деятельности
государственных органов и облеченных властью лиц. Сейчас к этому
добавилась проблема преодоления противоречий в российской правовой
системе, когда законодательства субъектов Российской Федерации с самого
начала оказались отягощенными многочисленными противоречиями с
Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Важным условием целеполагания в государственном управлении является
организация. С помощью организации происходит упорядочение и
рационализация выработки целей государственного управления, а также
объединение и сплочение людей для их достижения. Назначение организации
состоит в том, чтобы заблаговременно иметь все необходимое для
достижения поставленной цели. Практическое осуществление древа целей
всегда сопряжено с внесением необходимых поправок и корректировок.
Всякий раз, когда возникает эта задача, появляется потребность в
организационной работе. Путем грамотной организации можно быстрее и с
минимальными издержками достичь поставленные цели.

При определении целей государственного управления необходимо опираться
на интеллектуальный багаж, накопленный человечеством, а также на
духовные ценности общества, культурные традиции конкретного государства.
Только при этом условии поставленные цели будут иметь достаточные
основания. В деле организации управления весомое слово сказала западная
цивилизация. Ее опыт исключительно важен. Однако слепое его копирование
может привести к противоположным результатам. Арнольд Тойнби справедливо
возражал против необоснованного «западоцентризма», искусственного
принижения других цивилизаций. Примером продуманного подхода к этой
проблеме может служить Япония.

История знает немало примеров, когда благие намерения, опирающиеся на не
вполне достоверные или неполные знания, на поверку оказывались кра-

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

сивыми утопиями, а их реализация превращалась в полную противоположность
первоначальному замыслу. Так, определение коммунизма, данное Карлом
Марксом в его работе «Критика Готской программы», послужившее основой
целеполагания в государственном управлении целого ряда стран, при
ближайшем рассмотрении, свободном от идеологических штампов, оказывается
в глубоком противоречии с основополагающим принципом формальной логики –
принципом достаточного основания, который требует, чтобы каждое
утверждение основывалось на научно доказанных положениях. При
осуществлении крупных реформ и преобразований реформаторы обязаны
учитывать национальный характер, менталитет, национальные традиции.
Непонимание или нежелание учитывать их неминуемо приводит к большим
сложностям при реализации целей государственного управления, а нередко –
и к полному их провалу. Примерами могут служить неудачные попытки
копирования опыта США при создании ряда федераций в Латинской Америке,
трудности, с которыми столкнулись реформы последнего десятилетия в нашей
стране, и т/д.

При формулировании целей государственного управления необходимо исходить
из наличия адекватных им средств их достижения. На протяжении всего
двадцатого столетия Россия являла пример такого несоответствия, когда
трагические результаты, дискредитирующие великие идеи, были следствием
негодных средств, злой воли лидеров и т.д. Но это – упрощенный подход. В
самой идее, если она умозрительна и противоречит природе социального
организма, заложена основа насильственного осуществления.
Проанализируйте любую социальную утопию, и вы обнаружите ее антигуманную
сущность.

Выдвигая определенные цели, субъект управления должен иметь в виду по
крайней мере два обстоятельства. Во-первых, проверить, решены ли задачи,
стоявшие перед обществом и государством на предыдущем этапе, особенно,
если это этапы переломные, исторически судьбоносные. Политологический
анализ прошлого позволяет обнаружить те тенденции в общественном
развитии, которые не смогли быть реализованы в силу тех или иных причин,
но не утратили при этом своей жизненной силы, а только оказались
временно забытыми. Так было, например, в октябре 1917 г. в России. Это
позволило видным представителям русской эмиграции еще в начале 1920-х
гг. достаточно точно определить временной отрезок коммунистического
эксперимента. Во-вторых, формулируя цели будущего развития, необходимо
предусмотреть возможности их корректировки в случае социальных
флуктуации (от лат. Яисйшйо – колебание, отклонение). Определив
тенденции общественного развития и оценив возможности, можно с высокой
степенью вероятности предвидеть события. Для предотвращения стихийности
их развития и возможных негативных последствий следует просчитать
варианты и модели их возможного проявления, т.е. составить прогноз
развития событий. Современные технические средства и методики позволяют
осуществить программиро-

1О

_________$ /. Древо целей и принципы государственного управления

вание наиболее приемлемого варианта такого развития. И уже на этой
основе определить образ действий, исполнителей, средства, сроки,
последовательность реализации намеченных целей, т.е. планирование. Риск
при этом неизбежен. Нужно только хорошо представлять его степень.
Планирование, таким образом, выступает необходимым атрибутом управления.

При структурировании целей государственного управления следует исходить
из логики исторического процесса развития государства как системы, в
которой каждая предыдущая цель детерминирует последующую. Естественно,
что наряду с общей определяющей целью государство выдвигает множество
иных весьма значимых целей, но все они призваны развивать и дополнять
основную цель. Таким образом, можно выделить цепь основных видов целей
государственного управления: общественно-политические – социальные –
духовные – экономические – организационные –
деятельностно-праксиологи-ческие – информационные – разъяснительные.

Цели общественно-политического развития имеют особую значимость. В них
выражена общая направленность государственного курса на долгую
перспективу. Ошибки в определении этих целей имеют, как правило, тяжелые
последствия. Так, с принятием в 1960-е гг. программы коммунистического
строительства в СССР была провозглашена цель – «нынешнее поколение
советских людей будет жить при коммунизме». При этом также выдвигалась
цель «догнать и перегнать Америку». Цели общественно-политического
развития носят комплексный характер и определяют качественное состояние
общества как системы. Конституция Российской Федерации 1993 гг.,
закрепив федеративную форму государственного устройства и
демократиче-кий строй, изменила всю систему парадигм общественного
развития и предопределила общественно-политические цели государственного
управления. Это коренным образом повлияло на все остальные цели
государственного управления. При этом необходимо иметь в виду
традиционные особенности российского менталитета, сформированного под
влиянием многовекового жестко централизованного государственного
управления.

Цели социального развития определяются общественно-политическим курсом
государства. Применительно к современной России они включают обеспечение
условий для развития социальной структуры, создания «среднего класса» –
опоры политической стабильности, достижения достойного человека уровня и
качества жизни.

Весьма деликатной сферой государственного управления является духовная
жизнь общества. Исторический опыт передовых стран показал, насколько
велико было влияние духовного настроя, общеобразовательного и научного
потенциала на развитие их экономики, политики, культуры, образа жизни.
Сохранив, несмотря на поражение во Второй мировой войне, свои достижения
в области образования и культуры, тщательно оберегая нацио-

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

нальные традиции, Западная Германия и Япония, например, смогли в
короткий исторический срок бросить вызов крупнейшим государствам мира.
Цели государства в области управления духовной жизнью не имеют ничего
общего с духовным насилием, навязыванием идеологических штампов,
всепроникающей цензурой. Они заключаются в создании оптимальных условий,
в том числе экономических, для развития духовной культуры, обеспечения
свободного доступа к ее ценностям широких слоев населения.

Целями государственного управления в экономической сфере являются
определение долгосрочной стратегии экономического развития страны,
создание оптимальных условий ее реализации для обеспечения реального и
устойчивого роста материального благосостояния граждан. В области
управления производственными процессами цели государства состоят в том,
чтобы обеспечить хозяйственную самостоятельность и высокую активность
управляемых объектов, их умение действовать в условиях как внутренней,
так и международной конкуренции.

Организационные цели государственного управления заключаются в создании
системы функциональных и организационных структур, их
инсти-туциализации, способной обеспечить соответствующее влияние
субъекта управления на объект управления.

Деятельностно-праксиологические цели предполагают оптимизацию
человеческого фактора и конкретизацию деятельности всех структур и
составных частей управляемой системы на основе максимального приближения
к совершенной деятельности с точки зрения ее эффективности.

Информационные цели государственного управления предполагают
установление социальных коммуникаций через прямые и обратные связи между
субъектом и объектом управления, призванных обеспечить оптимальный объем
и достоверность информации о состоянии управляемой системы, для
оперативной корректировки управляющего воздействия на объект управления.
Без этого условия абсолютно невозможно принятие правильных решений.

С информационными целями тесно связаны разъяснительные цели, которые
играют важную роль в государственном управлении, поскольку граждане
государства должны отчетливо представлять себе, какие задачи решает
государство, какими мотивами руководствуются органы власти при принятии
тех или иных, в том числе и непопулярных, решений. Поскольку в
управлении всегда присутствует элемент принуждения и ограничения свободы
деятельности управляемого объекта, то аргументированная информация о
протекающих в обществе процессах, объясняющая их объективную
необходимость, значительно ослабляет социальную напряженность, оказывает
мобилизующее воздействие.

Приведенная классификация целей государственного управления отражает их
горизонтальный срез и не дает еще представления об их субордина-

______________$ 1. Древо целей и принципы государственного управления

ции. Для того, чтобы расположить их по значимости, требуется построение
древа целей государственного управления.

Цели государственного управления формируются исходя из целей
государства, преследующих реализацию его общественных функций. Основной
стратегической целью, стержнем государственной политики, стволом, от
которого, как ветви, идут все остальные цели государственного
управления, выступает обозначенная в начале главы конституционная цель
создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие
человека. Поскольку управленческие цели намечаются и формулируются
людьми, они носят субъективный характер. Но, будучи выражением реальных
потребностей общества на определенном этапе его развития, они объективны
по своей сути.

Достижение стратегической цели разбивается на этапы, временные отрезки,
в течение которых с учетом меняющихся обстоятельств и наличия
определенных ресурсов выдвигаются оперативные цели, которые в свою
очередь могут подразделяться на множество целей или блоков, носящих
более частный характер.

Корректировка движения по направлению достижения стратегических целевых
установок осуществляется посредством тактических целей. Последние
требуют от субъекта управления высокого управленческого мастерства,
способности быстрого реагирования на происходящие события. Поэтому
тактические цели еще именуют обеспечивающими.

Цели государственного управления могут быть классифицированы и по другим
основаниям. Например, по объему они могут быть общими или частными.
Общие охватывают весь комплекс государственного управления. Частные –
отдельные подсистемы. По результатам цели государственного управления
могут быть конечными и промежуточными. По времени они могут быть
перспективными (отдаленными, близкими) или непосредственными. По
отношению к главным целям могут возникать побочные (вторичные), которые
нередко связаны с преодолением разного рода препятствий при достижении
основных целей.

Каждому историческому периоду в развитии производительных сил и
общественных отношений соответствует своя система целей государственного
управления. Однако эти цели не должны носить волюнтаристского характера
и призваны отвечать проверенной мировой практикой системе требований.
Они должны быть научно обоснованными, обусловленными объективными
тенденциями общественного развития, социально мотивированными, иметь
достаточное ресурсное обеспечение и системную организацию.

Реализация целей государственного управления основывается на базисных
положениях, которые заключаются в принципах государственного управления.
Принципы (от лат. «рппаршт») – это исходные, фундаментальные положения,
ориентиры, проверенные теорией и практикой. Они содер-

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

жат в себе закономерности, отношения, взаимосвязи, которые путем проб и
ошибок человечество накопило в течение многих веков. «Управление, –
писал президент Международной академии управления Гарольд Кунц, –
искусство, подобное медицине или инженерному делу, которое должно
полагаться на лежащую в его основе науку – концепции, теории, принципы и
методы».

По своей природе принципы объективны, познаваемы и функциональны. В
отличие от закономерностей, которые действуют независимо от воли людей,
принципы реализуются в результате их сознательной деятельности, будучи
определенным образом поняты и интерпретированы ими. В силу этого они
достаточно часто отягощены элементами субъективизма. Однако данное
обстоятельство не дает оснований считать принципы по сути своей
субъективными. Действенность принципов государственного управления
значительно повышается, а их объективный характер проявляется наиболее
полно, если они находят соответствующее правовое закрепление. Например,
в теории управления известна группа принципов делегирования полномочий.
Они могут с успехом применяться в различных отраслях управленческой
деятельности, а могут и не применяться или применяться выборочно. Однако
при создании федерации принцип разграничения предметов ведения федерации
и ее субъектов получает конституционное закрепление. Что касается,
например, разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти ее субъектов, то возникла необходимость в принятии специального
федерального закона, который закрепил бы порядок и принципы этого
важнейшего аспекта федеративных отношений.

Поскольку государственное управление многообразно по избранным целям и
решаемым задачам, то наиболее существенные, специфические, объективно
необходимые, устойчивые связи и отношения, присущие именно этому виду
управленческой деятельности, выявляются и находят должное обоснование в
заложенных в ее основу принципах. Таким образом, принципы
государственного управления – это фундаментальные, научно обоснованные и
по большей части законодательно закрепленные положения, в соответствии с
которыми строится и функционирует система государственного управления.
Отступление от того или иного принципа может вызвать серьезные сбои во
всей системе. Социальный организм изобилует таким количеством связей и
отношений, что порой даже самое на первый взгляд незначительное
отклонение или разрыв в какой либо цепочке взаимоотношений влечет за
собой цепную реакцию с непредсказуемыми последствиями.

В отечественной и зарубежной науке существуют различные подходы к
классификации и систематизации принципов управления. С учетом специфики
государственного управления можно выделить следующие подсистемы (блоки)
принципов управления: общие (общесистемные), организаци-

______________$ /. Древо цепей и принципы государственного управления

онно-технологические, частные. Первые раскрывают содержательную и
общецелевую направленность управления, вторые – ее организационную и
технологическую стороны, третьи касаются главным образом
непосредственного руководства деятельностью людей, участников
управленческого процесса и исполнителей.

Данная классификация не является исчерпывающей. Признанный авторитет в
теории администрирования Анри Файоль утверждал, что число принципов
управления не ограничено, и что любое правило, любое административное
средство занимает свое место среди принципов, во всяком случае на все то
время, пока опыт утверждает его в этом высоком звании. Поскольку
охватить все богатство принципов, используемых в практике
государственного управления, – задача изначально непосильная,
остановимся на рассмотрении общесистемных принципов, имеющих наиболее
существенное значение для этого вида деятельности.

Имея в виду, что общество рассматривается как система, блок
общесистемных принципов можно подразделить на социально-ценностные и
социально-функциональные. К первой подгруппе относятся: гуманизм,
демократизм, социальная ориентированность управления и др. Вторую
подгруппу образуют: системность, научная обоснованность, объективность,
правовая упорядоченность, законность, федерализм, разделение власти,
публичность, саморегулирование, каузальность (причинность),
дополнительность, информационная достаточность, оптимальность
(эффективность), эволюционизм, вероятность, прямой и обратной связей и
др.

Говоря об общесистемных принципах управления, следует иметь в виду, что
общество как система принципиально подчиняется всем требованиям теории
систем, однако фактор человеческого целеполагания существенным образом
отличает его от всех иных систем живой и неживой природы. В обществе как
субъект, так и объект управления в равной мере обладают социальной
активностью, и субъект управления не может не считаться с реакцией на
свою деятельность объекта управления. Поэтому названные общие принципы в
равной мере применимы к управлению всеми сферами1 общества, в том числе
и к государственному управлению.

Общество представляет собой сложную систему, и поэтому ведущим принципом
управления по праву можно считать принцип системности. По характеристике
взаимодействия с окружающей средой системы бывают закрытые (замкнутые) и
открытые. Также и общества (государства) могут быть закрытыми и
открытыми. Первые жестко детерминированы волей субъекта управления,
обратная связь между субъектом и объектом управления для них не имеет
существенного значения. Управление движением этой системы для достижения
цели осуществляется посредством принципа директивного управления.
Типичным примером такого подхода была советская плановая система.

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления____

Произвольно задавалась цель, заранее определялась траектория движения к
ней, которая корректировалась различными директивными указаниями. Хотя
планирование носило тотальный (всеобъемлющий) характер, осуществлявшие
его органы не были в состоянии обеспечить достоверность и полноту
информации, которая ложилась в ее основу В результате советская
директивно-плановая экономика оказалась крайне неэффективной и
расточительной. Второй вид – открытое общество, свободное от жестко
заданного варианта развития, предполагает плюралистический подход и в
качестве принципа достижения цели использует принцип терминального
управления, т.е. свободного программирования движения В этом случае
система самоорганизуется, что обеспечивает ей поддержание равновесия и
устойчивости путем своевременной корректировки курса на основе
обновления информации и прогнозирования движения. Данный подход
позволяет системе быть более адаптированной к негативным воздействиям
внешней среды, ошибкам управления и т.д., что в конечном счете
обеспечивает ей более высокую эффективность по сравнению с закрытой
системой. Правда, в этом случае усложняются весь процесс выработки
решений и вся система управления в целом.

В современной практике управления используются оба эти принципа. Все
зависит от характера решаемых задач. Умелое их сочетание способно
повысить эффективность управления. Решая рутинные задачи, не требующие
поиска неординарных подходов, можно эффективно применять директивный
метод, освободив его от наиболее одиозных приемов. Там, где невозможно
избежать случайностей и дать заранее точный прогноз, следует отдать
предпочтение всесторонней проработке принимаемых решений, анализу всех
возможных вариантов их реализации, координации усилий на различных
направлениях.

Основное содержание принципа научной обоснованности заключается в том,
что в основе всех управленческих действий лежат научные подходы и
методы.

Центральным звеном в системе управления являются люди, а значит
современное демократическое правовое социальное государство может быть
таковым только при условии следования принципу гуманизма (от лат.
питание -человечный). Суть его в том, чтобы во всей деятельности
государства и его властных структур во главу угла ставились интересы
человека. Именно во имя этой высшей цели и осуществляется
государственное управление.

Человек – это «клетка» социального организма. Если человек деятелен и
активен, то возможности общества, эффективность его развития многократно
возрастают. Как отмечает известный японский менеджер Акио Мориата, при
том же оборудовании и сырье японцы добиваются лучшего качества, потому
что его дают не станки, а люди. Поэтому и для достижения целей
государственного управления важно следовать принципу социальной
ориентированности управления.

______________$ 1. Древо целей и принципы государственного управления

Мировой опыт, особенно двух последних столетий, неопровержимо
свидетельствует, что наибольших успехов в экономическом и социальном
развитии достигли страны, избравшие демократический путь развития. В
этом отношении принцип демократизма в управлении сыграл роль величайшего
стимулятора. Данный принцип аккумулирует в себе преимущества многих
рассмотренных выше принципов. Он как бы соприкасается своими гранями с
принципами прямой и обратной связей, информационной достаточности,
объективности и др. Он позволяет полнее учитывать интересы граждан,
объединять их усилия для достижения целей государственного управления, в
нем полнее проявляется диалектическая связь государства и гражданского
общества. Неудачи демократических реформ в России при отсутствии у
нашего народа развитых демократических традиций в значительной степени
дискредитировали само понятие «демократия» в сознании части населения. В
результате многие понимают демократию как власть определенной группы
людей, «демократов», в то время как демократия — это власть самого
народа. Конечно, у демократии есть немало изъянов, особенно на первых
этапах трансформации тоталитарного общества в демократическое, когда
свободу и ответственность зачастую путают с волей и произволом.

Применительно к процессам управления принцип демократизма вовсе не
исключает элементов централизма. Административные и самоуправленческие
начала находятся здесь в диалектическом единстве, взаимно дополняют друг
друга. Единство этих начал способно уберечь общество, с одной стороны,
от административного произвола, а с другой – от хаоса и анархии.

При достижении целей государственного управления, особенно в области
экономики, высокую эффективность продемонстрировала практика, основанная
на принципе индикативного планирования, которое при отсутствии
директивное™ ориентирует общество и государство на достижение реальных
целей, используя для этого экономические, политические, правовые,
административные и иные рычаги. Своими успехами в послевоенном развитии
во второй половине XX в. Германия, Япония, Италия, Франция и некоторые
другие государства обязаны в значительной степени активной роли
государства и индикативному планированию. Именно это обстоятельство
позволило им использовать мировой научный потенциал для
квалифицированного составления планов; разнообразить методы и
инструментарий их реализации, избежав догматизма и узости подходов;
обеспечить твердость государственной линии в условиях политической
нестабильности, которая нередко сопровождала ход осуществления
непопулярных реформ и программ; постепенно создать атмосферу социального
партнерства, ослабить классовую конфронтацию, добиться национального
согласия в отношении главных целей социально-экономического и
политического развития общества.

2 За, 5093

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

Принцип демократизма корреспондируется с принципом публичности
государственного управления. Он предполагает широкое участие граждан в
государственном управлении как через непосредственное волеизъявление,
так и опосредствованно – через институты представительства на основе
осуществления их активного и пассивного избирательного права, открытость
и подконтрольность деятельности государственных и муниципальных органов
власти, а также через многие другие формы народного волеизъявления в
решении государственных дел.

Управление делами демократического общества и государства невозможно без
правового обеспечения. В этом состоит одно из основных назначений самого
права. Достижение целей государственного управления должно основываться
на принципе законности. Выдающаяся роль законов в жизни общества людьми
понята давно. В Евангелии от Матфея говорится: «Бремя закона легко, иго
его – благо». Опытный администратор Древнего Рима Цицерон утверждал:
«Государство – это общество Закона». И далее: «Без закона и
правительства ни дом, ни горбд, ни нация, ни раса, ни природа, ни сама
Вселенная не могут существовать». Демократическое государство по
определению преследует цели служения обществу, утверждения
справедливости, защиты интересов граждан, их прав и свобод. Этим же
целям подчинена деятельность властных структур всех уровней, должностных
лиц. Закон обязателен для всех, и отступление от него не может быть
оправдано никакими ссылками на целесообразность. Если для достижения
целей государственного управления та или иная правовая норма стала
серьезным препятствием, она должна быть в законном порядке изменена или
отменена. В законах государства заключена высшая справедливость. Однако
не во всяких, а только в правовых законах. Вновь обратимся к авторитету
Цицерона, который считал: «Праведный закон – разум в согласии с
природой». К сожалению, история изобилует примерами неправовых законов,
антигуманных, несправедливых, нарушающих естественные права личности,
служащих интересам узкой группы людей.

При достижении целей государственного управления используется принцип
правовой упорядоченности. Прежде всего он предполагает иерархию
нормативных правовых актов, а в федеративном государстве – безусловное
соответствие законодательства субъектов федерации федеральному
законодательству.

Величайшим достижением мировой цивилизации является открытие принципа
разделения власти. Данный принцип создает гарантии надежности системы
государственной власти и управления, придает им гибкость и динамизм при
возникновении кризисных ситуаций. Однако действенность этого принципа в
полной мере реализуется лишь тогда, когда он подкреплен наличием
механизма «сдержек и противовесов».

______________$ /. Древо целей и принципы государственного управления

В настоящее время в практике государственного управления все большее
распространение получает принцип федерализма. Суть его в том, чтобы
путем разграничения предметов ведения между федеральным центром и
субъектами федерации наиболее эффективно использовать региональные
возможности, особенно если речь идет о крупных государствах, в которых
составляющие его части значительно различаются между собой. Данный
принцип применим не только к федеративным государствам. Он с успехом
может применяться и в так называемых регионалистских унитарных
государствах, территории которых состоят из автономных единиц, не
являющихся субъектами федерации (например, Испания, Италия, Филиппины и
др.).

Оптимальность функционирования системы государственного управления может
быть достигнута при условии следования принципу объективности, который
предполагает учитывание объективно существующих закономерностей и
соразмерности поставленных целей возможностям их достижения. Нельзя,
например, ставить цель предотвратить шторм или кризисные явления в
экономике. Но вполне можно» опираясь на достижения современной науки,
обойти в океане бушующую стихию и в случае экономического потрясения
принять своевременные меры по смягчению его социальных последствий. В
равной мере ошибаются те, кто считает, что волюнтаристским путем можно
наперекор здравому смыслу, даже путем принятия «хороших» законов, решать
сложные социальные проблемы без достаточных на то оснований, как и те,
кто склонен абсолютизировать объективную закономерность, сводя ее до
уровня фатальности.

Однако реальная жизнь ломает любые схемы прежде всего потому, что в ней
велико значение случайного. Истина, что «случай ненадежен, но щедр»,
имеет глубокий смысл потому, что. порою именно случай открывает
непредвиденные возможности для социального и политического творчества.
Достижения синергетики (науки об общих закономерностях самоорганизации,
саморегулирования, становления устойчивых структур в открытых системах)
позволили по-новому взглянуть на проблему необходимости и случайности,
вписать последнюю в цепь закономерных событий. Это особенно усиливает
роль государственного управления, требуя от профессиональных политиков и
чиновников не только знания объективных закономерностей, но и умения
принимать адекватные решения в неординарных условиях.

Первейшей целью любой системы, государства в том числе, является
сохранение своего гомеостаза (от греч. Ьогпоюв – подобный, одинаковый и
513515 – неподвижность, состояние), т.е. способности к самосохранению и
восстановлению равновесия. В управлении системой это достигается путем
следования принципу саморегулирования. Быстро меняющаяся конъюнктура
мирового рынка, геополитическая ситуация, смена приоритетов в
межгосударственных отношениях стремительно формируют новый облик
мирового

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

сообщества. Все больше растет понимание, что мир во всем его
многообразии – это самоорганизующаяся, саморегулирующаяся система,
которая требует от мирового сообщества, и прежде всего от тех, кому
доверено управлять политическими процессами, высокой ответственности за
будущее планеты. Отсюда и цели государственного управления должны быть
адекватны масштабам современных глобальных проблем. Принцип
саморегулирования имеет особое значение для России с ее традиционно
высоким уровнем централизации экономики и функций управления, поскольку
сегодня она переживает процесс создания рыночной экономики. Известно,
что механизм саморегулирования лежит в основе рыночного механизма.

Принцип каузальности (от лат. саизаИз – причинный, саиза – причина),
т.е. причинности в теории государственного управления, – один из
наиболее общих принципов, устанавливающий допустимые пределы влияния
друг на друга социальных событий, происходящих в результате принимаемых
решений. Он подчеркивает генетическую связь между отдельными состояниями
видов и форм системы государственного управления в процессе его
осуществления.

Всякий, кто связан с управлением, знает, что в реальной жизни постоянно
приходится сталкиваться как с заранее предсказуемыми закономерными
явлениями, так и со всякого рода непредвиденными обстоятельствами,
которые дополняют либо взаимоисключают друг друга. Типичным примером
может служить взаимоотношение государства и гражданского общества. В
данном случае действует принцип дополнительности. Суть его в том, чтобы
нормативное регулирование дополнять процессом спонтанного
саморегулирования, обеспечивая при этом баланс этих двух начал.

Чем выше степень открытости общества, чем сильнее в нем демократические
начала, тем большую значимость приобретает в нем принцип обратной связи
между субъектом и объектом управления. Принцип обратной связи может быть
включен также в группу организационно-технологических принципов, но
применительно к принципам государственного управления логично
рассматривать его в качестве базового, поскольку он играет значительную
роль в функционировании политической системы. Субъект управления должен
своевременно и точно знать реакцию объекта управления для того, чтобы
оперативно корректировать управленческие решения. Обратная связь
выполняет в известной степени контрольную функцию в отношении работников
государственного аппарата управления.

С принципом обратной связи тесно связан принцип информационной
достаточности. Интенсивность коммуникационных процессов и объем
информационных потоков в обществе постоянно нарастают, и благодаря им
усиливается связь элементов системы. Правильное использование данного
принципа должно упорядочивать информацию путем ее агрегирова-20

______________§ 1. Древо целей и принципы государственного управления

ния по мере того, как поднимается уровень ее получателя. В противном
случае верхний управленческий уровень окажется перегруженным избыточной
информацией. Следует иметь в виду, что чрезмерное обобщение может
снизить содержательность информации. Важным условием действенности
управления является достоверность информации. При ее искажении
управленческие ошибки неизбежны. Ограниченность и недостоверность
информации, постоянные приписки и сокрытие истинного положения дел
пагубно сказались на развитии советского общества, в значительной
степени предопределили трагический финал его истории.

Движение к поставленной цели будет тем успешнее, чем последовательнее
субъект управления будет следовать принципу оптимальности. Существует
мнение, что оптимальность – это достижение максимального результата при
минимальных затратах. Однако затраты должны быть достаточными, не
превышающими при этом необходимых пределов. В противном случае
достижение результата может осуществляться за счет ухудшения условий
труда, нарушений законодательства, приписок и т.д. Таким образом, для
оптимальности управления необходимы следующие условия: наличие
функционально соответствующих управляемому объекту органов управления;
принятие управленческих решений на основе объективной информации,
адекватно отражающей состояние объекта управления; наличие достаточных
ресурсных возможностей для решения поставленных задач; наличие хорошо
отлаженного механизма обратной связи.

Важным принципом государственного управления, доказавшим, особенно в
период новой и новейшей истории, свое несомненное превосходство,
является принцип эволюционизма. Он обеспечивает плавный,
последовательный, планомерный, созидательный характер управления. На его
основе управляемая система приводится в соответствие с новыми условиями,
в ходе ее совершенствования удается избежать социальных и политических
катаклизмов, хаоса и кризисов. Предсказать в деталях развитие социальных
систем практически невозможно в силу их неравности и нелинейности, а
также зависимости развития социальных процессов от статистических
закономерностей. Даже при наличии хорошо спланированного курса в
обществе возникают многочисленные случайные флуктуации (колебания),
накопление которых приводит его в состояние бифуркации (от лат. Ы/игсш –
раздвоенный), т.е. разветвления. В результате возникает
многовариантность дальнейшего развития. Побеждает, как правило, тот
вариант, для реализации которого имеется больше исторических шансов,
причем это не означает, что он сам по себе наилучший. Следование
принципу эволюционизма позволяет сохранить ранее достигнутое,
присоединив к нему то, что содеяно на новом историческом этапе. В
качестве примера можно привести традиционный английский консерватизм,
который вовсе не помешал этой стране занять одно из лидирующих мест в
мировом сообществе. Традиционно

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

иную позицию занимали власти предержащие в России. Со времен Владимира
Святого и по сей день утверждение нового начинается у нас с полного
разрушения старого, что всякий раз лишает наше общество преемственности
собственных исторических традиций.

Едва ли возможно переоценить значение в теории и практике
государственного управления принципа вероятности. Многовариантность
развития исторического процесса говорит о том, что он по природе своей
вероятен, заранее строго не определен и не запрограммирован. Принятие
тех или иных управленческих решений может повлечь за собой далеко не
предсказуемые последствия. Однако хорошо поставленное управление
процессами государственного развития, умелое применение его принципов,
вовлечение в процессы политического творчества возможно большего числа
граждан государства способны в значительной степени ослабить воздействие
негативных последствий нежелательных случайностей. Отсюда – принцип
социального прогнозирования (предвидения). Помимо всего прочего он
помогает значительно уменьшить риск принятия неправильного решения.

На основе блока организационно-технологических принципов управления
реализуется организационно-распорядительная и
административно-исполнительная деятельность органов государственной
власти. Среди этой группы принципов особое значение имеют принципы
разделения труда, иерархичности, оптимального сочетания централизации и
децентрализации, единоначалия, сочетания федерального, регионального и
местного управления, конкретности, единства распорядительства, одного
начальника, делегирования полномочий, диапазона управления, и т.д.
Начало разработки данных принципов положено в трудах М. Вебера и А.
Файоля. Они активно разрабатываются в теории и практике отечественного
управления. Эти принципы не являются специфическими для государственного
управления, но могут успешно в нем применяться.

Так, принцип разделения труда означает наделение соответствующего органа
или должностного лица определенными конкретными правами и обязанностями,
возложение на него ответственности за решение поставленных перед ним
задач.

Принцип иерархичности означает ответственность нижестоящих структур
управления перед вышестоящими, причем каждый служащий административной
иерархии отвечает за весь доверенный ему участок работы и за
деятельность подчиненных ему лиц. Таким образом, формируется скалярная
(от лат. зса1ап5 – ступенчатый) цепочка, звенья которой контролируются в
иерархической последовательности и их деятельность оперативно
корректируется вышестоящими структурами.

Принцип оптимального сочетания централизма и децентрализма

позволяет избежать двух крайностей. С одной стороны, он позволяет
избе-22

______________§ 1. Древо целей и принципы государственного управления

жать анархии, ставит определенные законом пределы «самодеятельности»,
что особенно актуально, например, в период становления федеративных
отношений, когда власти субъектов федерации стремятся взять на себя
несвойственные им полномочия. С другой стороны, он создает необходимые
условия для развития здоровой инициативы на местах, гарантирует защиту
законных прав нижестоящих структур.

Принцип сочетания федерального, регионального и местного управления
достаточно сложен, и его специфика для каждой страны (не обязательно
федерации) уникальна. Он является как бы оборотной стороной принципа
разграничения предметов ведения и полномочий, обеспечивая единство при
децентрализации управления, и тесно связан с принципом субсидиарности
(от лат. зиЫсиагшз – резервный, вспомагательный), предполагающим, в
частности, решение возникающих вопросов управления на том уровне, где
они возникают. Принцип сочетания единоначалия с коллегиальностью
позволяет повысить уровень ответственности должностных лиц и вовлечь в
выработку решений руководящих работников разного уровня.

Принцип единства распорядительства означает, что приказы и распоряжения
для каждого конкретного работника исходят от одного начальника, что
обеспечивает оперативность, ответственность, четкость, единство

требований.

Принцип одного начальника непосредственно Связан с предыдущим, и его
специфика заключается в том, что каждый нижестоящий работник должен
напрямую подчиняться, выполнять указания и докладывать одному
вышестоящему должностному лицу.

Благодаря принципу делегирования полномочий удается разгрузить
вышестоящего руководителя (вышестоящую инстанцию) от решения рутинных
вопросов, которые возлагаются на подчиненных (нижестоящую инстанцию) и
за которые последние несут ответственность.

Суть принципа диапазона управления заключается в том, что любой
вышестоящий начальник несет ответственность за деятельность строго
определенного числа подчиненных ему лиц.

Организационно-технологические принципы, связанные с древом целей
государственного управления, можно классифицировать в соответствии с их
назначением. Существуют методики, позволяющие объединить их по крайней
мере в четыре группы: структурно-целевые, структурно-функциональные,
структурно-организационные, структурно-процессуальные.

К структурно-целевым принципам относятся: согласованность,
непротиворечивость, взаимодополняемость и иерархия целей
государственного управления; последовательность в достижении всей
совокупности целей, когда достигнутые результаты становятся источником
последующих целей;

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

дифференциация управленческих функций государственных органов в
соответствии с их местом и ролью в государственном управлении.

Структурно-функциональные принципы включают: правовое закрепление
управленческих функций в компетенции соответствующих органов
государственной власти; концентрацию управленческих функций и
необходимых для этой цели ресурсов в руках компетентного органа в
соответствии с интересами и потребностями объекта управления;
комбинирование действий организационных структур для исключения
дублирования и параллелизма в их работе и др.

Структурно-организационные принципы предполагают: единство системы
государственной власти, что при наличии принципа ее разделенности по
горизонтали (законодательная, исполнительная, судебная) и по вертикали
(федеральная, региональная) обеспечивает целостность, согласованность и
последовательность процессов государственного управления;
территориально-отраслевую обусловленность организационных структур;
сочетание коллегиальности и единоначалия и др.

Организация государственно-управленческой деятельности подчиняется
структурно-процессуальным принципам: соответствия элементов (методов,
форм и стадий) управленческой деятельности органов государственной
власти их функциям и организации; конкретизации управленческой
деятельности и личной ответственности за ее результаты; стимулирования
рациональной и эффективной управленческой деятельности.

Достижение целей государственного управления предполагает активизацию
человеческого фактора. Этому служат частные принципы управления.
Превращение людей в «колесики и винтики», породившее всеобщую
безответственность при всеобщей имитации социальной активности, привело
советское общество к системному кризису, поразившему самую его сущность
– человека. Однако в странах, достигших высокого уровня развития, была
решена эта главная задача – активизация человеческого фактора и с
помощью частных принципов достигались стратегические цели.

Впервые вопрос о частных принципах управления поставил известный
американский ученый Гаррингтон Эмерсон. Он сформулировал их в книге
«Двенадцать принципов производительности» (1912), это:

• точно поставленные идеалы или цели;

• здравый смысл;

• компетентная консультация;

• дисциплина;

• справедливое отношение к персоналу;

• быстрый, надежный, полный, точный и постоянный учет;

• диспетчеризация;

§ 1. Древо целей и принципы государственного управления

• нормы и расписания;

• нормализация условий;

• нормирование операций;

• писаные стандартные инструкции;

• вознаграждение за производительность.

Эти принципы можно считать классическими. Они не утрачивают своего
значения со временем.

Блок частных принципов принято делить на две группы.

1. Принципы, применяемые в различных подсистемах
или сферах общества (экономической, социально-политической, духовной).
Так, в экономической сфере применяются принципы экономического
планирования, хозрасчета, распределения, маркетинга, ценообразования и
т.д. Например, три принципа маркетинга (по Ф. Котлеру): отыщите
потребности и удовлетворите их; производите то, что можете продать,
вместо того, чтобы пытаться продать то, что можете производить; любите
клиента, а не товар. Планово-распределительная система полностью
игнорировала эти принципы, что сделало наши товары практически
неконкурентоспособными на мировом рынке. Даже временное отступление от
этих принципов вызвало резкое ослабление позиций США на мировом
автомобильном рынке в 1970-х гг. Одной из главных целей «рейганомики»
было исправление создавшегося положения.

2. Принципы функционирования различных
институтов, целенаправленной деятельности государства в какой-либо
специфической сфере. Например, существуют принципы государственной
службы, принципы подбора кадров, принципы обучения и воспитания и т.д.

В Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской
Федерации» перечислены 12 принципов организации и действия
государственной службы. В них отражена степень познания правовых явлений
в сфере государственно-служебных отношений, представлений, которые
составляют основу правовой доктрины о государственной службе в
Российской Федерации.

К частным принципам управления относятся” и такие, которые в равной мере
могут быть применены как в государственной деятельности, так и в
деятельности коммерческих организаций. В них проявляются как
общецивилиза-ционные, так и сугубо специфически-национальные подходы.
Например, американская фирма по производству компьютеров «1ВМ» в
управлении придерживается принципов уважения к личности, пожизненной
занятости, равных возможностей для всех. Японская компания «Мицусита
электрик» руководствуется семью принципами, в число которых входят:
объективность, справедливость, сплоченность, благоустройство,
скромность, гармония, оценка.

Дейл Карнеги разработал целую серию принципов (правил) общения людей
между собЗй в самых разных сферах и ситуациях. Отметим лишь те,

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления____

которые ближе всего подходят к рассматриваемой нами проблеме и
«соблюдение которых позволяет действовать на людей, не оскорбляя их и не
вызывая у них чувства обиды»:

• начинайте с похвалы и искреннего признания достоинств
собеседника;

• указывайте на ошибки других не прямо, а косвенно;

• сначала поговорите о собственных ошибках, а затем уж
критикуйте своего собеседника;

• задавайте собеседнику вопросы, вместо того, чтобы ему
что-то приказывать;

• дайте людям спасти свой престиж;

• выражайте людям одобрение по поводу малейшей их удачи и
отмечайте каждый их успех;

• будьте чистосердечны в своей оценке и щедры на похвалу;

• создавайте людям хорошую репутацию, которую они будут
стараться оправдать;

• прибегайте к поощрению;

• создавайте впечатление, что ошибка, которую вы хотите
видеть исправленной, легко исправима;

• делайте так, чтобы то, на что вы побуждаете людей, казалось
им нетрудным;

• добивайтесь, чтобы люди были рады сделать то, что вы
предлагаете.

Как уже отмечалось, принципы государственного управления имеют одну
характерную особенность. Будучи объективными по сути, они всегда
реализуются через осознанную деятельность людей. Чем выше поднимается
человек по служебной лестнице, тем важнее превращение принципов в его
личное убеждение, жизненную позицию.

Показателен в этом отношении пример выдающегося американского ученого и
государственного деятеля Бенджамина Франклина (1710-1790), который
выработал для себя 13 принципов поведения в повседневной жизни и строго
им следовал. Вот эти принципы: сдержанность, молчаливость, порядок,
решительность, бережливость, деятельность, откровенность,
справедливость, умеренность, чистоплотность, спокойствие, целомудрие,
скромность. Каждую неделю он посвящал особое время упражнению в одной из
этих добродетелей, чтобы ввести ее в привычку, и так много лет подряд.

Научно обоснованная постановка целей государственного управления
исключительно важна, потому что именно они обусловливают формирование и
функционирование определенного механизма управления, содержание и
принципы, стиль управленческой деятельности, выбор ее форм, методов,
средств и технологических приемов.

$ 1. Древо целей и принципы государственного управления

Контрольные вопросы

1. Что понимается под древом целей
государственного управления и в чем его смысловое значение?

2. Каковы основания для классификации
принципов государственного управления?

3. Охарактеризуйте блоки принципов
государственного управления.

Литература

Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право
Российской Федерации: Учебник. – М, 1997.

Атаманчук Г.В.’Теория государственного управления: Курс лекций. – М.,
1997.

БахрахД.Н. Административное право: Учебник для вузов. – М., 1996.
Гэйбрейт Джон К. Экономические теории и цели общества / Пер с англ. -М.,
1976.

Карнеги Д. Как завоевывать друзей и оказывать влияние на людей / Пер. с
англ.-М., 1994.

КноррингВ.И. Искусство управления. – М., 1997. Общая теория управления:
Курс лекций. – М., 1994.

Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального
управления. Вып. 2. – М., 1994.

Социальное управление: Словарь / Под ред. В.И. Добренькова, И.М.
Слепен-кова.-М., 1994.

Социальный менеджмент. – М., 1999.

Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. – М., 1998.
Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления / Пер. с англ. Т.
1-5.-М., 1992.

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления

§ 2. Система функций, формы, методы и средства государственного
управления

Благая цель может сообщить

ценность только таким средствам,

которые достаточны и действительно

ведут к цели. Л. Юм

Система функций государственного управления – функции государственного
управления: социально-организационные, внутриорганизационные, общие,
специфические – формы государственного управления: правовые,
организационные – методы государственного управления: методы
функционирования органов государственной власти, методы обеспечения
реализации целей и функций государственного управления – средства
государственного управления

В зависимости от того, каковы целевые установки и на каких принципах
государство их реализует, выстраивается система функций, выбираются
формы, методы и средства, через которые осуществляется государственное
управление. Они могут видоизменяться или приобретать специфические
очертания своей содержательной сущности в зависимости от того, на каком
конкретно-историческом этапе своего развития находится государство и
какой политический режим определяет характер государственной власти.

Реализация целей государственного управления осуществляется через
систему функций, т.е. взаимосвязанную совокупность стандартизированных
действий субъекта управления, нормативно регулируемых и контролируемых
уполномоченными на то государственными и социальными институтами. В
системе функций раскрывается назначение и значимость выполняемых
действий. Функции государственного управления – это роль, которую
выполняет государственный аппарат (управляющая система государства или
ее элементы) для того, чтобы побудить, направить, организовать
общественную жизнедеятельность (управляемые государством объекты),
оказать на нее влияние для достижения поставленных целей. В функциях
государственного управления проявляется сущность этого вида
деятельности.

Государство представляет собой целостный субъект управления, и его
управленческая деятельность, реализуемая через отдельные функции, охва-

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

тывает всю иерархию государственных органов, их звеньев и подсистем.
Общественные функции государства как социального института воплощаются
через реализацию его управленческих функций, которые оно выполняет кай
властный институт политической системы. В свою очередь функции
государственного управления реализуются через управленческие функции
государственных органов. По субъекту воздействия, по объему (масштабу),
по средствам и по характеру воздействия на объект управления их можно
разделять на социально-организационные и внутриорганизационные.

Социально-организационные функции государственного управления направлены
на все многообразие общественных процессов, происходящих во
внутригосударственной жизни. В них заключен основной смысл
управленческой деятельности государства, реализуется его предназначение
по выполнению своих обязанностей перед обществом. Для Российской
Федерации в настоящее время характерна рассогласованность в действиях
органов государственной власти разных уровней, что вызвано серьезными
противоречиями в российской правовой системе. На практике это
проявляется не только в отступлениях правовых актов субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления от требований федерального
законодательства, но и в конкретных действиях руководителей
государственных и муниципальных органов и их должностных лиц.

Внутриорганизационные функции государственного управления нацелены на
организацию, упорядочение, активизацию деятельности всех структур
государственного аппарата, придание ей определенности и динамизма.
Стоит, однако, иметь в виду, что реализация внутренних функций при всей
их значимости может принимать гипертрофированные формы, и тогда
государственный аппарат начинает работать на себя, создавая видимость
деятельности. Это зависит от многих факторов, в том числе от характера
решаемых задач и от уровня управленческой культуры. Направленность этой
группы функций сообразуется с вертикальным и горизонтальным построением
организационной структуры управления, а также с целями и содержанием
деятельности разных управляемых объектов.

По содержанию и глубине воздействия на систему общественных отношений
функции государственного управления делятся на общие и специфические.

Общие функции государственного управления отражают сущностные моменты и
присутствуют практически в любом управленческом взаимодействии его
субъектов и объектов. В теории управления в числе таких наиболее
значимых функций выделяются следующие: организация, планирование,
прогнозирование, мотивация, регулирование, контроль.

Само понятие «организация» имеет два значения: а) функция управления,
обеспечивающая политическую, экономическую, правовую, социаль-

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

но-психологическую, техническую и иную упорядоченность; б) коллектив
людей, объединенных достижением конкретных, общих для них целей. В
функциональном смысле суть ее – в единстве этих двух значений – выразили
американские специалисты в области менеджмента Т. Питере и Р. Уо-термен
в работе «В поисках эффективного управления». Они рассматривают
организацию в единстве семи основных переменных: структуры, стратегии,
системы и процедур управления, общих для всех ценностных установок,
совокупности приобретенных навыков, умения, стиля управления, системы
кадров. В самом деле, группа людей, лишенная всех перечисленных выше
составляющих, теряет признаки организации и не может рассматриваться как
социальный организм. Таким образом, организация в качестве функции
государственного управления состоит в определении организационных
положений, устанавливающих порядок управления и процессуального
регулирования: регламентов, нормативов, инструкций, требований,
ответственности и др.

Должным образом налаженная организации управления создает оптимальные
условия для эффективного функционирования системы путем упорядоченного и
рационального использования материальных, духовных, интеллектуальных и
иных резервов управляющего субъекта. При этом государственное управление
осуществляется с учетом политической и экономической конъюнктуры,
характера задач, которые решает государство на соответствующем
историческом этапе, а также реальных возможностей, которыми располагает
общество.

Функция планирования в государственном управлении выражается в
постановке целей, определении необходимых для их достижения ресурсных
затрат, способов и сроков, а также форм и методов поэтапного контроля за
деятельностью объекта управления, силами которого достигается реализация
планового задания. В период демонтажа советской планово-распорядительной
системы всеобъемлющего государственного планирования в российском
обществе возникло предубеждение в отношении планирования вообще, что
само по себе неверно. Планирование, если оно опирается на точность
расчетов, научную обоснованность критериев, исчерпывающий анализ
исходных данных, потенциальных возможностей и средств достижения целей
государства и общества – необходимое условие развития любого социального
организма.

Планирование должно быть тесно увязано с прогнозированием. Функция
прогнозирования в государственном управлении представляет собой
выработку обоснованного суждения о будущем развитии общества или его
вариантов, путей и сроков его достижения. Прогноз является надежным
инструментом принятия стратегического управленческого решения. При этом
прогнозирование должно опираться на достоверное знание и точную

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

информацию, учитывать материальные и духовные возможности общества,
исключать эмоции «текущего момента» и слепую веру в «светлое будущее».

Основоположник позитивной социологии Огюст Конт так оценивал значимость
знания в управлении: «Знать, чтобы предвидеть, предвидеть, чтобы
управлять». В советском государстве (считалось, что протекающие в нем
процессы основаны на единственно достоверном знании закономерностей
общественного развития) планировалось все: от космических программ до
производства детских игрушек. В основе как долгосрочного, так и текущего
планирования лежал марксистско-ленинский прогноз будущего устройства
общества, сомнение в достоверности которого рассматривалось как
недопустимая ересь. По этому поводу тонко замечено: «Фома Аквинат знал,
что верит. Ленин верил, что знает». И если сам В.И. Ленин в конце жизни
позволил себе усомниться в абсолютной достоверности такого знания, его
последователи подобной мысли не допускали. Поэтому цели все больше
превращались в авантюру, планирование утрачивало реалистический
характер, выполнение планов осуществлялось в значительной степени
административными средствами в принудительном порядке, что в конечном
итоге должно было и привело к дискредитации советской системы
планирования. Формирование базовых элементов современной общественной
системы при благоприятных тенденциях позволяет предположить, что Россия
наконец-то преодолеет перманентное состояние волюнтаристских
экспериментов, бесконечных поисков, проб и ошибок в определении
перспектив стратегического развития.

При таких условиях может успешно осуществляться, например, планирование
законотворческой деятельности в масштабах как государства в целом, так и
субъектов Российской Федерации. С этой целью изучается качественное
состояние правовой базы, наличие в ней пробелов, потребности в правовом
регулировании отдельных сфер общественных отношений, мировой опыт,
устанавливаются сроки, определяются исполнители (субъекты права
законодательной инициативы), закладывается механизм реализации
принимаемых нормативных правовых актов, прогнозируются возможные
последствия их принятия и т.д.

Важным элементом научного планирования в государственном управлении
является моделирование социальных процессов. В данном контексте речь
идет не о методе моделирования, а о необходимости наличия в руках
управляющего субъекта различных вариантов развития системы под влиянием
возможного изменения внешних обстоятельств: изменений конъюнктуры
мирового рынка, геополитической ситуации, природных, технических и иных
катаклизмов и т.д.

Мотивацию как управленческую функцию принято чаще всего рассматривать
применительно к ограниченным, локальным системам. Муд-

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного у
правления^____

рость руководителя здесь заключается в том, чтобы не столько
сформировать мотивы деятельности людей, сколько их познать, уловить и
сообразовать в соответствии с ними действия по руководству системой.
Применительно к государственному управлению функция мотивации
принципиально та же, но отличается масштабом и содержанием. Мотивация на
общегосударственном уровне приобретает вид национальной идеи. При этом
идеи, овладевшие массами, становятся, по мнению Карла Маркса,
материальной силой. Жизнь доказала бесспорность этого положения во всем
его величии и трагизме. Наиболее зримо и осязаемо это проявляется в
тоталитарных и авторитарных режимах (идеи коммунистического равенства,
национал-социализма, чучхе, перонизма, религиозного фундаментализма и
др.). В демократических обществах и в обществах, переживающих стадию
демократических трансформаций, функции глобальных идей не менее значимы.
Примерами могут служить «американская мечта», идеи национального
возрождения, например, в послевоенных Германии, Японии, Италии.
Расставшись с коммунистической идеологией, пока не обрела приемлемой и
перспективной общенациональной идеи Россия. Какой она будет, трудно
предположить. Сегодня в российском обществе идет явный и скрытый
(спонтанный) ее поиск. Но можно с уверенностью сказать, что в числе
составляющих этой идеи должны быть целостность страны и единство
российского народа.

Регулирование является важной функцией современного государственного
управления. Оно может рассматриваться в широком и узком смысле.
Государство путем издания законов, подзаконных и судебных актов
устанавливает определенные общие правила поведения участников
общественных отношений, т.е. нормативно регулирует их. Это –
государственное регулирование в широком смысле. Таким образом,
осуществляется государственное регулирование общественных отношений;
корректировка и контроль за исполнением правовых предписаний;
координируется, направляется и стимулируется деятельность участников
общественных отношений, а также обеспечивается защита их законных прав и
интересов; определяются приоритеты в структурной политике и многое
другое.

В узком смысле государственное регулирование выступает в качестве
функции государственного управления в конкретных сферах, охватывая
отдельные стороны социально-политических, экономических и духовных
отношений. Так, основными рычагами государственного регулирования в
социально-экономической сфере являются: государственный бюджет,
государственная система заказов на товары и услуги, государственная
налоговая система, стандарты, таможенные, тарифы, пошлины, федеральные
целевые программы, определение приоритетов развития отраслей, ценовая
политика и т.д. Проводя в масштабах государства политику приватизации
или

§ 2. Система функций, формы, методы и средства ____ государственного
управлении

национализации, применяя процедуры банкротства несостоятельных
предприятий, государство осуществляет свое регулирующее воздействие.
Вмешательство государства в рыночные процессы может осуществляться
прямым и косвенным регулированием. Например, прямое регулирование
ценообразования – лимитирование цен и их субсидирование из средств
госбюджета; косвенное – через налоговую, инвестиционную и кредитную
политику, госзаказы частным компаниям и т.д.

Роль государственного регулирования особенно возросла в 1930-е гг.,
когда мировой кризис и «Великая депрессия» до основания потрясли
экономические и политические устои западных стран. Под влиянием прежде
всего научно-технического прогресса и связанного с ним изменения
положения работника в системе производства возникла острая необходимость
путем законного и оперативного государственно-властного вмешательства
обеспечить согласованную и слаженную работу всех звеньев системы
государственного управления с целью преодоления кризиса.

Впервые в полном объеме государственное регулирование было осуществлено
в США с введением «Нового курса» президента-демократа Ф. Рузвельта,
пришедшего на смену республиканцу Г. Гуверу с его политикой «свободного
рыночного хозяйства», которая, вызвав острые социально-экономические
катаклизмы и резкую социальную поляризацию общества, чуть было не
привела к смене общественно-политической системы. Это означало, что
демократическое государство не может быть только «ночным сторожем»
интересов собственников, а должно в необходимом объеме брать на себя
функцию регулятора общественных отношений. Государственное регулирование
осуществляется в интересах всего общества и должно опираться на
соответствующую правовую базу, создавая благоприятные экономические,
правовые и организационные условия для предпринимательской деятельности.
При этом государственные органы не должны вмешиваться непосредственно в
производственную, хозяйственную и финансовую деятельность предприятий,
организаций, учреждений, если это прямо не предусмотрено
законодательством. К сожалению, при проведении рыночных реформ в России
в силу целого ряда причин как объективного, так и субъективного порядка
не были в полной мере использованы рычаги государственного
регулирования, при осуществлении которых к тому же были допущены
серьезные просчеты, что привело к социально-экономическим деформациям.

Функцию контроля в государственном управлении можно рассматривать как с
точки зрения упорядочения деятельности государственных структур, так и с
точки зрения гармонизации общественных отношений. С помощью контроля
выявляются отклонения в управляемой системе от заданных параметров и
принимаются меры для приведения ее в состояние

3. За. 5ПЗ

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

соответствия с ними. Этим контроль, в частности, отличается от надзора,
где надзирающий только констатирует отклонение и информирует
соответствующие инстанции, компетентные принимать управленческие
решения. Функция контроля призвана обеспечивать дисциплину, законность,
соблюдение режима деятельности и результативность субъектов и объектов
государственного управления. В этом отношении контрольные функции
смыкаются с государственным регулированием, повышают его эффективность.

Роль, которую играет контроль в государственном управлении, зависит в
значительной степени от характера политического режима. Тоталитарные
режимы доводят систему государственного (и его разновидности
-партийного) контроля до степени высокого совершенства, превращая его в
мощный рычаг воздействия на все стороны жизни общества и государства.
При этом для осуществления контрольных функций привлекается огромное
число людей, за которыми, в свою очередь, также необходимо устанавливать
контроль. Известно, что перед Второй мировой войной в СССР стало
правилом, что каждый директор в ряде отраслей ежедневно в установленное
время суток докладывал министру о выполнении текущего задания, а
последний в свою очередь докладывал высшему руководству страны. В
условиях надвигающейся военной угрозы это было объективной
необходимостью. Завершилась же эпоха тотального контроля на
трагикомической ноте: людей стали «отлавливать» в магазинах, куда они
вынуждены были ходить в рабочее время – вечером прилавки были пусты.
Контроль при этом носил преимущественно закрытый характер.

Если подходить к контролю с точки зрения теории управления, то он должен
удовлетворять следующим требованиям: оперативности, гласности,
объективности, целесообразности. Контрольная функция заключается в
выявлении отклонений и корректировке управленческих воздействий.
Государственный контроль может носить как общий, так и специфический
характер. Виды его при этом многообразны. В Российской Федерации
контрольные функции осуществляют различные органы государственной
власти: представительные органы власти – парламентский контроль
(Федеральное Собрание, законодательные (представительные) органы
субъектов федерации); исполнение федерального бюджета – бюджетный
контроль (Счетная палата); Президент РФ – президентский контроль
(надведомст-венный); Правительство РФ – правительственный контроль
(межведомственный контроль); органы исполнительной власти (ведомственный
контроль); суды Российской Федерации – судебный контроль, в том числе
конституционный.

Специфические функции государственного управления находят свое
врплощение в конкретных проявлениях всего многообразия возникающих на
практике ситуаций, где необходимо действовать только от имени госу-

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

дарства, реализуя его компетенцию. В их числе можно назвать функции
правоприменения, проведения выборов и референдумов, государственный
статистический учет (перепись населения), лицензирование видов
деятельности, регулирование особых правовых режимов (президентского
правления, чрезвычайного положения, свободных экономических зон) и ряд
других.

Функции государственного управления реализуются, как правило, в
известных организационно-правовых формах. Следует иметь в виду, что сам
термин «форма» имеет несколько значений: установленный образец
чего-либо; внешний вид, внешние очертания; способ существования
какого-либо явления. Форма содержательна, она организует содержание,
придает ему законченность и стройность. В формах государственного
управления компетенция государственных органов обретает свое предметное
содержание. Формы государственного управления — это отработанные
практикой устойчивые способы фиксации функциональной организации и
совокупности оптимальных приемов и методов, с помощью которых субъектом
управления достигаются поставленные цели.

Многообразие организационно-правовых форм государственного управления
обусловлено широким диапазоном функций, выполняемых государством и его
органами, их сложностью и пространственно-временной протяженностью. Сама
форма государства с ее специфическими особенностями, преломляющимися
через формы правления, государственного устройства и через политический
режим, во многом, если не в главном, сказывается на характере и
содержании организационно-правовых форм государственного управления.
Выбор форм государственного управления зависит от типа общественных
отношений, организации производственно-хозяйственной деятельности,
политической системы, правящего режима, характера компетенции
управляющего органа. Командно-административная система использует, как
правило, жесткие формы управляющего воздействия, всеохватывающего
планирования, строгие нормы отчетности и контроля, ориентируясь главным
образом на количественные показатели. Основной упор здесь делается не на
правовые формы регулирования отношений, а на директивно оформленные
решения в административном порядке. Рыночным отношениям присущ
принципиально иной подход. Государственно-управленческая деятельность
строится в соответствии с нормами права, спектр которых достаточно
широк.

В самом общем виде формы государственного управления можно разделить на
два блока: правовые и организационные.

Правовые формы с точки зрения их содержания и механизма применения
являются предметом права и подробно рассматриваются в курсе правовых
дисциплин. К ним относятся: издание нормативных правовых актов и
индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, при-

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

нятие государственных программ, регистрация, лицензирование, применение
различных административных мер и др. Эти формы, в которых проявляется
характерное для государственного управления юридическое волеизъявление
управляющего субъекта, предполагают наступление определенных юридических
последствий. Имеется в виду издание соответствующих правовых актов или
совершение других юридически значимых действий, например, регистрации,
лицензирования, выдачи справок, документов на управление транспортными
средствами и т.д.

В организационных формах государственного управления реализуется
деятельность государственных органов по руководству и управлению
процессами социальных преобразований, осуществляемых в государстве и
обществе. Эти формы включают в себя принятие государственно значимых
решений по стратегическим и тактическим вопросам, определение путей и
средств их реализации, принятие оперативных мер воздействия при
возникновении тех или иных нестандартных ситуаций. Для выработки
оптимальных вариантов решения той или иной государственно значимой
проблемы проводятся сессии, заседания, совещания, конференции,
экспертизы, консультации и согласования, а также другие мероприятия.
Если правовая форма предполагает императивность и формальную
определенность в волеизъявлении управляющего субъекта, то
организационные формы подвижны, динамичны, предполагают сопоставление
различных точек зрения, дискуссии, поиски компромиссов, рассмотрение
альтернативных вариантов, линий поведения для достижения поставленных
целей. Через них материализуются правовые формы управления,
функционирует механизм реализации права. Важной организационной формой
государственного управления является принятие управленческого решения,
процесс которого разбивается на несколько фаз: определение, вычленение и
актуализация проблемы; формулирование проблемы и анализ ресурсной базы
для ее решения; принятие самого решения и определение путей его
реализации.

Постановка той или иной социальной проблемы либо инициируется субъектом
управления, исходя из анализа перспектив общественного развития, либо
заявляет о себе обострением противоречий, которые в случае
несвоевременного реагирования компетентных органов перерастают в
конфликтные ситуации. Поэтому искусство государственного управления
включает в себя, с одной стороны, определение круга актуальных проблем и
очередности их решения, а с другой – наличие хорошо поставленной службы
мониторинга, своевременно информирующей органы государственной власти о
возникновении элементов социальной напряженности.

При изучении успешного опыта передовых стран в области государственного
планирования, регулирования, и особенно организационной деятельности
возникает естественное желание перенести его в отечественную

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

практику. Однако история свидетельствует, что механического
заимствования в этом деле быть не может. Необходима адаптация принятых
за рубежом форм, приемов и методов к национальным особенностям жизни и
культуры стран и народов. Для России это особенно актуально, поскольку
на протяжении многих веков она остается страной несостоявшихся реформ, в
чем организационный фактор сыграл далеко не последнюю роль, а
определение целей, выбор средств их достижения традиционно сопровождался
серьезными политическими и организационными просчетами по причинам как
объективного, так и субъективного характера. На них хотя бы кратко
следует остановить внимание, сделав небольшое отступление в историю
вопроса.

Россия по своему геополитическому положению находится на стыке двух
цивилизаций: западной и восточной. Не давая их качественной оценки,
отметим лишь то, что западная цивилизация на протяжении многих веков
развивается в русле рационализма, реформаторства и четкой организации.
Восточной цивилизации больше присущи образность мышления, традиционный
консерватизм. Поэтому, начиная с XVI в., Запад устойчиво занимает
лидирующие позиции в историческом «соревновании» цивилизаций. Находясь
на стыке этих цивилизаций и впитав их ценности, Россия не стала их
механическим соединением, а пошла по пути формирования своей уникальной
цивилизации, которая еще находится в стадии развития. Поэтому не следует
смотреть на Россию свысока и навязывать ей чужие модели развития. Тем
более, что в конце XIX – начале XX в. мы показали миру способность к
резкому рывку без утраты своей самобытности. Однако цепь тяжелейших
потрясений, пережитых в XX столетии нашей страной, весьма неблагоприятно
сказалась на ее судьбе. Все это наложило определенный отпечаток на
национальное самосознание, на способность сконцентрироваться на
проведении реформ, создать организационные предпосылки их необратимости.

В одно и то же время мы можем демонстрировать небывалую
организованность, сплоченность и самоотверженность, рядом с которыми
идут полная беспечность и безответственность. Тому есть несколько
причин. Во-первых, выработанные в многовековой борьбе за выживание
чувство единения (соборность), целостность духовной жизни и культуры,
многократно усиленные долгим господством общинных отношений и
определяющим влиянием православия. Во-вторых, это постоянное принесение
отдельной личности в жертву государственной необходимости. Так было во
время реформ Петра I, которые проводились по законам, «писаным кнутом»
(А. Герцен), так было и в годы советской власти, которая, используя
механизм тотального принуждения и мощный пропагандистский аппарат,
сумела укрепить в сознании большинства народа исторически сложившие-

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

ся стереотипы негативного отношения к основным ценностям современной
европейской (западной) цивилизации, в основе которой лежала личная
свобода и индивидуальная ответственность. В-третьих, Россия, будучи
многонациональным и многоконфессиональным государством, до сих пор не
сформировала единой национальной общности. Это создает огромные
организационные трудности как для выработки, так и для реализации
общенациональных целей и задач. В-четвертых, крайне высокая склонность
большинства населения к популизму,” вере в сильную личность, готовность
идти на жертвы и любой ценой обеспечивать выполнение выдвинутых ею
целей, особенно если они облечены в форму созвучных национальному
менталитету государственнических ценностей. Как ни парадоксально, но
последнее обстоятельство во многом объясняет живучесть в российском
обществе иждивенческих тенденций, надежд не на собственные силы, а на
мудрость и снисходительность власти в устройстве жизни людей. Это
результат многовекового патернализма, присущего российской внутренней
государственной политике. Поэтому организационные формы командного,
принудительного характера, свойственные главным образом экстремальным
ситуациям, были для большинства людей привычны, понятны и действовали
эффективно. И напротив, ослабление государственного диктата,
демократизация общественных отношений, поощрение личной инициативы,
которыми сопровождаются социальные реформы, создавали порой
непреодолимые организационные трудности.

При выработке масштабных управленческих решений следует избегать
тенденциозности в оценках аргументов оппонирующей стороны, столь
присущей российскому менталитету. Для современной России это особенно
важно, поскольку принципы, в соответствии с которыми замыслены
современные реформы, не вписываются в политическую и экономическую
ситуацию, в которой она оказалась. К тому же и спектр противоборствующих
сил на ее политической арене достаточно широк и противоречив. Эти
обстоятельства требуют от субъекта государственного управления особого
внимания к общественной оценке проводимых социальных преобразований, к
выбору наиболее приемлемых организационных форм для их претворения в
жизнь.

В выборе организационных форм большую роль играет политическая интуиция,
основанная прежде всего на глубоком понимании существа решаемых проблем.
Политическая мудрость заключается не в том, чтобы заставить любыми
способами осуществить директивное указание, а в том, чтобы в ходе
рациональной дискуссии остановиться на наиболее перспективном и
приемлемом варианте решения проблемы, избежать ее упрощения, заранее
блокировав контраргументы оппонирующей стороны. Политическая практика
изобилует примерами того, что при принятии решения 38

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

государственного масштаба искусственно создаются условия, облегчающие
прохождение заранее выдвинутой управленческой модели и затрудняющие
обсуждение и принятие других вариантов.

В известной мере организационной формой государственного управления
можно считать преодоление конфликтов и достижение компромисса.
Существует мнение, что противоречий и конфликтов можно избежать с
помощью соответствующей правовой базы и предупредительных мер в форме
нахождения согласия. Стремиться к этому надо, но осуществить в полной
мере невозможно, как невозможно и создать идеальные отношения в
обществе. Противоречия и конфликты в обществе были, есть и будут. К тому
же социальные противоречия и конфликты объективны, они, как и боль в
живом организме, играют помимо прочего позитивную роль, свидетельствуя о
неблагополучии и необходимости принятия соответствующих мер. Чем выше
уровень демократизма, тем активнее идет процесс столкновения точек
зрения, творческих поисков, а это всегда чревато возникновением
противоречий и конфликтных ситуаций. Поэтому опасен не сам конфликт, а
степень его развития, стадия, на которой он обнаружен. Своевременно
принятые меры по его разрешению, высокий уровень гласности и
информированности общества создают основу для того, чтобы конфликтная
ситуация привела не к кризису, а к достижению нового качественно более
высокого уровня общественного развития.

Мировая практика выработала немало способов поиска оптимальных форм
профилактики конфликтов. Например, в Канаде всякая более или менее
значимая для федерации проблема решается на совещании первых лиц
исполнительной власти федерации и ее субъектов. Эта организационная
форма помогает своевременно предотвратить возникновение конфликтов,
быстрее прийти к компромиссу. Конечно, политика – это искусство
компромисса, но компромисс возможен только при одном условии:
противоречия между спорящими сторонами не являются абсолютно
антагонистическими и имеют в конце концов общую платформу для принятия
согласованного решения путем взаимных уступок. Так, в федеративном
государстве между федеральным центром и субъектами федерации, между
отдельными субъектами, особенно на национальной и территориальной
почвах, могут возникать противоречия. Однако, если господствует общая
тенденция к сохранению целостности и единства государства, эти
противоречия в итоге разрешаются компромиссом. Когда же это условие
отсутствует, проблема не имеет положительного решения и следует взвесить
цену сохранения $(а(и$ §ио. В качестве примера можно привести также
кэмп-девидские соглашения, положившие начало урегулированию
арабо-израильских отношений в 1960-х гг. Там был применен принцип
«переговоров без поражения». Впервые в мировой истории удалось найти
такую форму разреше-

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

ния казалось бы непреодолимого конфликта, которая позволила враждующим
сторонам достичь соглашения, не потеряв при этом политического лица.

При этом важно иметь в виду, что внешняя сторона разрешения конфликта,
тем более если он имеет общегосударственный масштаб, вовсе не означает
еще устранения породивших его внутренних причин, которые могут
обнаружить себя уже в иных условиях и в иной форме. Например, пытаясь
разрешить весь комплекс противоречий и конфликтов, достигших своего пика
в октябре 1917 г., большевики в конечном счете не решили проблем,
выдвинутых на повестку дня Февральской революцией, а только отодвинули
их решение, что с очевидностью обнаружилось в конце 1980-х гг.
Разрешение конфликтной ситуации требует как минимум изучения различных
ее вариантов, экспертизы всего комплекса средств, прогнозирования
последствий каждого варианта.

Ход современных российских реформ выявил не только их концептуальную
уязвимость, но и серьезные недостатки с точки зрения правовых и
организационных форм управления их ходом. Жизнь показала, что властные
структуры постоянно находятся в состоянии цугцванга, т.е. в случае
провала одного варианта не имеют в запасе лучшего, а все возможные
одинаково малоприемлемы. Ведь при наличии запасных вариантов решения
проблем всегда можно быстро провести необходимую корректировку, сохраняя
положительные наработки. Опыт послевоенной Италии свидетельствует, что
частой сменой правительств не только предотвращался политический кризис,
разряжалась социально-психологическая напряженность, но и сохранялось
все положительное от деятельности предшествующих кабинетов. Результат
очевиден.

Формы государственного управления по большей части выступают не в
«чистом» виде, а в комплексном сочетании. Организационные формы
подкрепляются принятием соответствующих решений, имеющих определенные
правовые последствия. Правовые формы нуждаются в организационной
упорядоченности их осуществления.

Методы и средства государственного управления достаточно разнообразны.
Среди нихчмогут быть как чисто механистические, так и несущие известную
идеологическую нагрузку. Они могут быть направлены как на достижение
социально значимых позитивных целей, идущих на пользу об- . ществу и
государству, так и на манипулирование общественным мнением, обман,
принуждение, провокации и т.д. По своему содержанию методы и средства не
вполне совпадают, но в деле государственного управления, когда имеется в
виду способ достижения его целей, их трудно разделить. Они выступают в
единстве, актуализируя ту или иную сторону процесса государственного
управления. Например, построение древа целей можно 4О

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

одновременно рассматривать как форму, метод и средство организации
формирования и движения к достижению целей, их структурирования. Методы
нравственного воздействия закрепляются и оказываются эффективными только
благодаря созданию соответствующего морального климата,
характеризующегося последовательностью, определенностью и дисциплиной.
Методы – категории нематериальные, средства, как правило, – материальны.
Метод – это то, как делается, средство – при помощи чего делается.

Под методами государственного управления понимаются официальные способы
властного воздействия государственных органов на процессы общественного
и государственного развития, на деятельность государственных структур и
конкретных должностных лиц в пределах их компетенции и в установленном
порядке.

Средства государственного управления – это инструментарий, набор
конкретных и чаще всего овеществленных предметов, используемых в данном
процессе. В государственном управлении средства могут быть техническими
(средства труда государственных служащих, электронные, космические),
специальными (средства военные, правоохранительные, таможенного и
пограничного контроля, обеспечения госбезопасности, денежной эмиссии,
гражданской обороны, дипломатические), информационными и
коммуникационными (средства правительственной связи и информации) и др.

Таким образом, с помощью методов и средств государственного управления
осуществляются функции государственного управления, достигаются цели,
которые ставит перед собой субъект государственного управления.
Разнообразие методов и средств государственного управления позволяет
сделать процесс управления гибким, динамичным, эффективным. Проблема
соотношения целей, методов и средств их достижения становится особенно
актуальной в том случае, когда способы реализации целей обретают
характер, противоречащий их содержанию и назначению. «Никакая цель, –
заметил по этому поводу Альберт Эйнштейн, – не высока настолько, чтобы
оправдывала недостойные средства для ее достижения».

Методы государственного управления можно классифицировать по различным
основаниям, например, по способам формирования и обеспечения реализации
управляющего воздействия они делятся на методы функционирования органов
государственной власти и методы обеспечения реализации целей и функций
государственного управления.

К методам функционирования органов государственной власти относятся те,
посредством которых осуществляется государственное управление,
разрабатываются, принимаются и реализуются властно-управленческие
решения. Хотя эти методы непосредственно связаны с практической
реализацией государственной власти, ее управляющим воз-

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

действием на объекты управления в соответствии с интересами и волей
государства, они могут быть использованы и для обеспечения реализации
целей и функций государственного управления, поскольку в них содержатся
механизмы установления взаимоотношений между субъектом и объектом
государственного управления, реализации компетенции субъектов
управления, целенаправленного воздействия на субъекты управления для
решения управленческих задач в соответствии с властно-юридическими
полномочиями органов государственной власти.

Методы функционирования органов государственной власти можно
квалифицировать в качестве прямого административного или косвенного
регулирующего воздействия со стороны органов государственной власти на
соответствующие объекты управления независимо от конкретной области
общественной жизни.

К первой группе относятся методы правового регулирования, убеждения,
принуждения, публичного администрирования, государственного контроля и
др. Ко второй – воспитания, демократизации управления, размещения
государственных заказов, налогообложения, определения таможенной
стоимости товара и др.

Методом правового регулирования государство через свои органы
осуществляет воздействие на общественные отношения, дозволяя их
участникам совершать действия правового характера, предоставляя им
соответствующие права и налагая на них определенные обязанности, а также
дает возможность выбора вариантов поведения в пределах, установленных
правовыми нормами.

Метод убеждения наиболее предпочтителен в государственном управлении.
Еще Сократ утверждал, что «тот, кто чувствует достаточно силы в самом
себе, чтобы владеть умами, не станет прибегать к насилию: к чему ему
устранять человека других взглядов, когда в его же интересах дружеским
убеждением привлечь его на свою сторону». Использование этого метода
требует авторитета власти, создания определенных условий, социального
климата, наличия веских аргументов. Как правило, средствами убеждения
стимулируется мотивация должностного поведения. Даже если объектом
убеждающего воздействия в необходимости реализации общественно значимых
целей являются коллективы людей или большие социальные группы, сам
процесс убеждения носит личностный характер. Этот метод в деятельности
органов государственной власти применяется довольно часто для связей с
общественностью, например, при проведении референдумов. При этом
результаты убеждающего воздействия, если они достигнуты, дают
значительно больший эффект, чем меры принуждения.

Однако в государственном управлении невозможно полагаться только на
метод убеждения. Если метод убеждения оказывается нерезультатив-42

§ 2. Система функций, формы, методы и средства ____государственного
управления

ным, неизбежным становится использование метода принуждения, например,
когда возникает угроза государственной целостности, совершаются
преступные деяния и т.д. Однако в любом случае метод принуждения должен
рассматриваться как вынужденно необходимый.

Общественные отношения по поводу власти и управления в государстве
являются предметом публично-правового регулирования. Публичность, т.е.
открытость, гласность, означает общественную значимость да’н-ной сферы
деятельности. Государственное строительство, формирование и
функционирование государственных и муниципальных властных структур,
правовой системы и многое другое, касающееся укрепления государства и
его институтов, достигается с помощью метода публичного
администрирования, под которым понимается совокупность способов
воздействия государства на его граждан, система мер, применяемых
государственными институтами, посредством которых реализуются функции
государственного управления. Применение метода публичного
администрирования позволяет обеспечивать устойчивость общественных
институтов, активизирует сферы экономической, политической, духовной
жизни общества, создает условия и гарантии для частного
администрирования. Эффективность этого метода подтверждается на примере
стран, занимающих в настоящее время лидирующие позиции в мире.
Государственное управление, в процессе осуществления которого
реализуются решения государственной власти, носит публичный характер.
Публичность выражается прежде всего в том, что именно государственное
управление Обеспечивает соблюдение общих, публичных интересов, имея в
своем распоряжении «публичную» материальную основу – государственное
имущество, налоги, финансы и т.д. Осуществляемые в России преобразования
требуют известной переоценки, наполняя йовым содержанием метод
публичного администрирования.

Методом государственного контроля обеспечивается соблюдение законов и
других правовых актов, издаваемых государственными органами. Этот метод
имеет широкий диапазон применения, о чем будет сказано ниже. Кроме того,
система государственного контроля имеет свою специфику в различных
странах, и изучение международного опыта несомненно приносит большую
пользу.

Что касается многочисленных методов косвенного регулирующего
воздействия, то их значение можно проиллюстрировать на примере метода
налогообложения. На протяжении всего хода российских реформ именно
просчеты в системе налогообложения оказывали резко негативное
воздействие на все стороны хозяйственной жизни, значительно затрудняя
реализацию целей государственного управления.

Методы обеспечения реализации целей и функций государственного
управления ввиду их многообразия и специфики целесообразно рас-

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

сматривать в виде проблемных блоков, т.е. отдельно методы
социально-политические, экономические, правовые, административные,
кадровые, контрольные, социально-психологические, идеологические,
морального воздействия.

Социально-политическими методами управляющего воздействия создаются
условия для проявления трудовой и политической активности людей,
реализации заложенных в человеке потенциальных возможностей, организации
занятости населения, обеспечения его бытовых условий, предоставления
социальных услуг, сервиса, т.е. всего того, что делает жизнь достойной
человеческого существования. Здесь могут применяться самые различные
социологические методы, определенным образом ориентированные на решение
круга задач развития социальной сферы. Например, созданием центров
занятости населения, центров психологической поддержки инвалидов,
незанятого населения и безработных, реабилитационных центров, центров по
оказанию юридической помощи какой-либо определенной категории населения
снимается социальное напряжение в обществе, открываются реальные
возможности большому числу людей решить свои сложные жизненные проблемы.
В этих центрах разрабатываются свои методы, учитывающие специфику
контингента, с которым ведется работа.

Разнообразны способы вовлечения граждан государства в процессы
политической деятельности на разных уровнях и в различных формах. Многие
методы этой группы являются новыми для нашего государства, например,
все, что связано с формированием и функционированием органов
государственной власти и местного самоуправления. Отдельные методы
деятельности органов государственного управления не всегда бывают
понятны населению, могут встречать и психологическое неприятие,
поскольку российские граждане в основном привыкли к методам командным,
они и по сей день возлагают больше надежд на воздействие должностного
лица, чем, например, на судебные органы. Да и суды часто не в состоянии
обеспечить им необходимую защиту прав и свобод.

Блок экономических методов государственного управления определяется
ролью, которую играет экономика в жизни государства. Экономические
интересы людей являются определяющими, а эффективность государственного
управления в конечном счете измеряется тем, как живут люди, каков их
уровень благосотояния. Именно благодаря созданию условий для высокого
жизненного уровня ведущие страны мира обеспечили социальный мир,
цивилизованные формы разрешения противоречий и конфликтов.

Экономические методы государственного управления в Российской Федерации
основываются на положениях федеральной Конституции, которая признает и
защищает равным образом все формы собственности, обязывает государство
обеспечивать свободу экономической деятельности и

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

поддерживать конкуренцию. При этом Конституция РФ и законодательство
запрещают монополизацию этой деятельности и недобросовестную
конкуренцию.

Государство широко применяет для достижения управленческих целей
экономические методы: приватизацию, проведение налоговой, бюджетной,
финансовой политики, материальное стимулирование, применение
материальных санкций, предоставление субвенций и дотаций регионам,
поддержку депрессивных территорий и т.д.

Важным рычагом в руках государства является законодательное
регулирование экономики, которое осуществляется как на федеральном, так
и на региональном уровнях. При этом необходимо, чтобы методы
экономического воздействия применялись гибко, не становились тормозом в
реализации целей и функций государственного управления.

Среди правовых средств государственного управления (не надо смешивать с
правовым регулированием государственного управления) важное место
принадлежит правотворческому методу, суть которого заключается в том,
чтобы своевременно выявить потребности правового обеспечения
управленческого процесса, разработать и принять соответствующие
нормативные правовые акты, а также предусмотреть их социальные
последствия. Конституцией страны закладываются основы государственности,
закрепляются основные принципы государственной организации. Конституция
Российской Федерации 1993 г., например, создала только юридические
предпосылки для перехода к подлинному федерализму, гражданскому
обществу, правовому государству. После ее принятия начинается работа по
реализации ее демократического и гуманитарного потенциала. В полной мере
это можно отнести и к вопросам государственного управления. В Послании
Президента РФ Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох» обращалось
внимание парламентариев на необходимость скорейшего законодательного
закрепления общих принципов организации и деятельности законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, порядка принятия федеральных
конституционных законов и федеральных законов, установления четкой
правовой регламентации деятельности государственных органов и отдельных
чиновников. Развивая конституционные положения методом правотворчества,
субъекты этой деятельности не должны путать творческий подход с
отступлением от принципиальных положений Основного Закона. Тем не менее
на сегодняшний день действует масса различных нормативных правовых
актов, в которых содержатся такие противоречия. В посланиях Президента
РФ неоднократно ставился вопрос о разработке программы административных
реформ. Ее цель – упорядочить систему и

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

структуру органов исполнительной власти, повысив тем самым эффективность
управления страной.

В этой связи все большую роль начинает играть такое сравнительно новое
для отечественной науки направление, как законодательная социология. Оно
позволяет рассматривать законотворческий процесс на стадиях:
предзаконодателъной, где изучается потребность в принятии
соответствующих правовых актов; собственно законодательной, включающей
подготовку и принятие правового акта при широком его обсуждении; и
постзаконодательной, на которой изучается с помощью социологических
методов влияние принятого правового акта на круг регулируемых им
общественных отношений, отношение к нему граждан государства и возможные
социальные последствия его принятия. Использование социологических
методов может существенно повысить качество законотворческого процесса,
способствовать оперативному обновлению и совершенствованию
законодательства, более строгому подходу к разработке концепции проектов
нормативных правовых актов.

При реализации функций государственного управления могут возникать
различные непредвиденные ситуации, требующие неординарных решений.
Наряду с этим имеют место и злоупотребления, превышение властных
полномочий. Методами правоохранительной деятельности компетентные
органы, на которые законодательством страны возложены соответствующие
обязанности, прежде всего должны обеспечивать защиту конституционных
прав и свобод человека и гражданина, должностного лица. Эти методы, в
свою очередь, могут рассматриваться в качестве базовых, на основе
которых строятся методы правоприменительной деятельности, методы
предупреждения противоправных действий со стороны как субъекта, так и
объекта управления.

Оперативно-исполнительным методом достигается эффективность действия
федеральной конституции, федерального законодательства, а также
законодательства субъектов федерации, нормативных правовых актов органов
местного самоуправления. Органы исполнительной власти должны
своевременно принимать соответствующие подзаконные акты, а также
обеспечивать действенный контроль за выполнением уже принятых.

К административным методам относятся те, которыми пользуются
государственные органы исполнительной власти в отношении управляемого
объекта, чтобы побудить его соблюдать установленные нормы поведения. В
административных методах раскрывается действие механизма исполнительной
власти, практическое осуществление ее управленческих функций. Арсенал
этих приемов обширен, но в основном они сводятся к тому, чтобы создать
определенный механизм реализации властных полномочий субъекта
управления, что является частью общего механизма реали-

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

зации права. Этот механизм включает: управленческую вертикаль,
предполагающую четкую субординацию; обязательность выполнения
распоряжений вышестоящей инстанции, принимаемых ею в одностороннем
порядке или в отдельных случаях по согласованию с объектом управления.
При этом невыполнение указаний вышестоящей инстанции влечет за собой
применение административных либо иных юридических санкций. Кроме того,
необходимо обеспечить своевременное создание соответствующих норм и
доведение их до исполнителя.

Применение административных методов носит характер прямого
управленческого воздействия, т.е. издания нормативного правового акта,
распоряжения, предписания, команды, в которых находит прямое выражение
воля управляющего субъекта. В этом проявляется властная природа
управления. Следует иметь в виду, что реализация воли субъекта
управления осуществляется через сознательную деятельность управляемого
объекта, будь то организация или отдельная личность. Поэтому при выборе
методов воздействия на управляемый субъект необходим дифференцированный
подход, включающий как методы убеждения, так и методы принуждения.
Однако в любом случае управляющее воздействие должно носить юридически
обоснованный характер, отличаться определенностью и обоснованностью
применяемых методов.

Неправильно было бы считать, что в условиях демократического режима
административные нормы ослабляются либо утрачивают свое значение.
Напротив, демократия предполагает большую долю ответственности и там,
где это необходимо, – определенность и жесткость требований. Это
диктуется многими обстоятельствами и прежде всего усложнением
технологических процессов, ростом экологической напряженности и т.д.

Достижение целей государственного управления напрямую связано с методами
подбора и расстановки управленческих кадров, организации системы их
переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Это
большая, многоаспектная и весьма сложная проблема. Но из всех аспектов
следует выделить главный – это преодоление дилетантизма и изменение
менталитета государственного служащего. Это, как в медицине: лечить не
болезнь, а больного. В широко известной книге В. И. Терещенко
«Организация управления (опыт США)» (1965), поразившей в свое время
воображение советского читателя, автор привел интересный биографический
факт. Когда он впервые поступил на работу в одну из американских фирм,
то столкнулся с постоянной предупредительной опекой. Если он пытался
делать не свойственную ему работу, например, заточить карандаш,
посчитать на арифмометре, тут же появлялся соответствующий сотрудник и
проводил эти операции. На вопрос, не является ли это проявлением
недоверия, ему сказали, что ему полностью доверяют как специали-

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

сту, но платят высокое жалование не за малоквалифицированную
канцелярскую работу, а за ту, которую кроме него никто другой выполнить
не может. И добавили при этом, что он, как европеец, по американским
стандартам работать не умеет и должен осваивать иные методы и приемы.
Речь в сущности шла об изменении менталитета служащего.

Применительно к российской действительности можно провести некоторые
аналогии. Если взять высказывания М.Е. Салтыкова-Щедрина о российском
чиновничестве и о государственной службе, то они вполне могут служить
иллюстрацией сегодняшнего дня. Его современник, известный литератор,
критик, российский академик А. В. Ншитенко также отмечал, что у России
«две глубокие раны, требующие врачевания: невежество народа и дурная
администрация. Исцелить последнюю гораздо труднее, чем первую».
Предпринималось немало усилий поправить положение и не всегда
безуспешных. Имена М.М. Сперанского, С.Ю. Витте или П.А. Столыпина
способны украсить государственную службу любого государства. Но в целом
все возвращалось рано или поздно «на круги своя». В чем же дело? Прежде
всего в менталитете, в психологических установках. Сейчас у нас в стране
действует достаточно широкая сеть всевозможных институтов повышения
квалификации, курсов, школ по подготовке и переподготовке управленческих
кадров, но инерция прошлого слишком велика. Что касается советской
управленческой науки, то в ней были безусловные достижения, но и система
управления народным хозяйством, и система государственного управления
были адаптированы к требованиям административно-командной системы, в
которой цель оправдывала средства, а цена достижений не играла
какой-либо роли. Таким образом, в годы социалистического строительства
сложились свои специфические формы управленческой деятельности,
организации, собственные методы и средства, несовместимые с функциями
открытого общества, утвердились особые стереотипы мышления, которые в
новых условиях неприемлемы. Более того, в сознании их носителей прочно
утвердился стереотип, согласно которому эти формы и методы считались
наиболее научными и прогрессивными. Поэтому центральный вопрос кадровой
политики – это ломка стереотипов, изменение менталитета, вот почему
методы работы с кадрами входят в число приоритетных в ряду
рассматриваемых нами.

Контрольные методы включают в себя методы предварительного, текущего и
последующего контроля, выборочной проверки, документальной и фактической
ревизии. Речь идет прежде всего о том, какими способами и приемами
должны осуществляться контрольные функции государственного управления.
Административно-командная система создала свои формы и методы контроля,
которые в условиях демократического государства применяться не могут. С
другой стороны, у нас не созданы механизмы, с по-

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

мощью которых деятельность государственных органов и должностных лиц
подвергалась бы эффективному контролю со стороны общества. В этом смысле
мы продолжаем оставаться закрытым обществом с высоким уровнем коррупции
и злоупотреблений властью. Достоянием гласности факты злоупотреблений
становятся тогда, когда ущерб государству уже нанесен, а поправить
положение часто не представляется возможным. Существенную роль в этом
играет отсутствие механизма реализации права. Однако создание такого
механизма- также дело достаточно сложное и долгое. Оно заключается не
только в принятии специальных нормативных правовых актов, но и в
правовой культуре, изменении статуса государственных служащих, создании
для них системы гарантий, повышении уровня их ответственности и т.д.

При достижении целей государственного управления все большую значимость
приобретает искусство воздействия на личность и социальную группу. Это
достигается социально-психологическими методами. С их помощью
формируются социальные установки, ценностные ориентации, групповое
сознание, а также ориентация на лидера. Цели государственного управления
таким образом персонифицируются. Поэтому достаточно широко в практике
современных государств при формировании древа целей государственного
управления, определении методов и средств их достижения используются
популистские приемы. Популизм – явление древнее, известное со времен
античности. Популизм особенно бывает эффективен в переходные
исторические периоды, в моменты революционных потрясений, когда большие
массы людей теряют четкие политические ориентиры. В этом случае на
политической сцене возникают фигуры, которые предлагают на первый взгляд
простые, понятные, доступные сознанию широких масс способы решения
сложных проблем. Несостоятельность их обнаруживается позже. Следует
оговориться, что элементы популизма присутствуют в деятельности
практически каждого политика, но при наличии у него серьезной
политической и социально-экономической программы являются всего лишь
вспомогательным средством борьбы за власть. Популизм опасен тогда, когда
достижение политической власти становится самоцелью отдельного человека
или политического движения. История показывает, что подобного рода
популисты легко играли на народных симпатиях и настроениях. Придя к
власти и стремясь ее удержать любым путем, они чаще всего прибегают к
насилию и террору как методу государственного управления. По этому
поводу поэт не случайно сказал:

Как можно отнять у народа свободу? Ее надо просто доверить народу.

Популисты и популистские движения всегда апеллируют к народу как к
последней инстанции, льстят ему, клянутся в любви. Это обман, посколь-

4. Зак 5693

^”

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

ку любить всех людей нельзя и, по большому счету, не нужно, потому что
«народ» – понятие собирательное и включает в свой состав даже тех
субъектов, которых любить просто невозможно, например, насильников и
убийц. Народ нужно уважать и чувствовать высокую ответственность перед
ним за то доверие, которое он оказывает. Поэтому популисты не уважают, а
часто и презирают народ, используя его доверие в корыстных целях,
бросают ему лозунги, в которые сами не верят. Следует помнить мудрое
предостережение К. Маркса, что нации, как и женщине, следует быть
осторожной в отношении заезжих гастролеров. Существует мнение, что
популизм не является в строгом смысле методом государственного
управления, хотя его элементы в нем не исключаются, что он имеет место
только при определении стратегических целей. С этим нельзя согласиться.
Во-первых, создавая общий политический фон, популизм определенным
образом модифицирует методы и средства государственного управления.
Во-вторых, популистские методы могут использоваться на различных уровнях
управляющего воздействия, порождая местнические, узковедомственные,
националистические, сепаратистские и иные тенденции.

По месту и роли в ряду способов управляющего воздействия к
соци-•ально-политическим и срциально-психологическим методам тесно
примыкают методы политической агитации, пропаганды и разъяснения
политики государства, той линии, которую оно проводит, и тех мер и
средств, которые использует для достижения общенациональных целей. Эти
меры не всегда популярны, но они бывают абсолютно необходимы, и’граждане
должны обладать достаточной информацией о том, что и для какой цели
делается в их государстве. В истории известно немало таких примеров, и
они всегда приносили пользу. Но подчеркнем еще раз: агитация и
пропаганда не должны превращаться в средство манипуляции сознанием
людей. Надежные гарантии против этого создают укрепление принципов
демократизма, свобода слова, независимость средств массовой информации,
безусловное право меньшинства свободно выражать свою точку зрения на
события, происходящие в стране, и на политику, проводимую
правительством.

Особо следует остановиться на методах морального воздействия. Существует
распространенное мнение, и оно не лишено оснований, что мораль,
политика, государственное управление – трудно сопоставимые понятия.
Слишком много фактов подтверждают эту максиму. Однако абсолютной
зависимости здесь нет и быть не может. Интуитивно граждане государства
всегда стремятся к тому, чтобы ими управляли честные люди. Это
стремление выразил крылатой фразой Томас Джефферсон: «Единственное
качество, достаточное для управления обществом и государством, это –
честность». Уже цитированный выше Александр Никитенко однако с горечью
констатировал: «Редко власть принадлежит умнейшим, еще реже

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

людям честным. Но людям того и другого рода вместе – почти никогда».
Поэтому уповать на то, что вдруг все или большинство управленцев станут
ни с того ни с сего пользоваться только нравственными методами и
средствами, является опасной иллюзией.

В свое время Марксом была выведена зависимость между нравственностью и
интересом. Стало быть, чтобы управлять в соответствии с нормами морали,
достигать целей государственного управления нравственными средствами,
люди, стоящие у власти, должны быть заинтересованными в том, чтобы
поступать нравственно, потому что безнравственные действия объективно
должны противоречить их личному интересу. Сказанное отнюдь не означает,
что проблема нравственного воспитания таким образом уходит на второй
план и утрачивает свою актуальность. Однако полагаться только на
добросовестность и порядочность каждого управленца, значит подвергать
государство и его граждан серьезной опасности. Вместо того, чтобы
заниматься мало продуктивным морализаторством, нужно создавать ту
обстановку социальной необходимости, в которой нравственное поведение и
личный интерес совпадают.

Нравственное воспитание людей, в том числе и управленческих кадров, не
должно носить абстрактного характера, а должно основываться на
безусловном требовании уважать человека как абсолютную ценность. Для
этого должны создаваться и определенные условия. Несколько поколений
советских людей воспитывались на примерах нравственного подвига людей,
которые при внимательном рассмотрении просто вынуждены были исправлять
ситуацию, созданную разгильдяями и непрофессионалами или откровенными
проходимцами и карьеристами. Аморальность подобных методов руководства
объяснили применительно к достижениям сталинской эпохи итальянские
исследователи Курцио Малапарте и Иньяцио Силоне. О личности самого
Сталина они писали: «Он был терпелив и скрупулезен, лишен иллюзий и скуп
на слова, его сила крылась в его презрении к индивидууму, в отсутствии
принципов « угрызений совести».

Среди методов морального воздействия весьма продуктивны поощрения и
нравственное осуждение. Последнее нередко имеет большее воздействие, чем
административное или иное наказание. Однако применение этих методов
требует известных умений и навыков, которые детально разработаны в
педагогике, психологии, теории управления. Они требуют специального и
профессионального рассмотрения.

Методы нравственного руководства требуют также создания определенного
морального климата, который характеризуется доминирующими установками.
Во-первых, и прежде всего это патриотизм. Он заключается не в том, чтобы
слепо восторгаться всем отечественным, а в том, чтобы стыдиться того,
что дискредитирует Отечество: производства плохой про-

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

дукции, принятия опрометчивых решений и т.д. Долг перед отечеством — это
нравственный стыд за бездеятельность или деятельность, приносящую ущерб
своему государству. Во-вторых, утверждение духовных ценностей, важнейшей
среди которых является уважение к человеку, его достоинству, правам и
свободам. Уважение к человеку должно стать жизненной позицией того, кто
так или иначе причастен к управлению людьми, обществом и государством.
Именно позицией, потому что теоретически об этом знает каждый. Но
нравственной максимой личного поведения эта очень простая, на первый
взгляд, истина может стать только в результате собственного открытия, к
которому человек идет иногда долгие годы через многие жизненные
испытания, используя опыт общения и работы с людьми.

Общим требованием к средствам, которыми руководствуется субъект
государственного управления в демократическом, правовом социальном
государстве, выступает их соответствие целям этого государства,
следовательно, они должны быть гуманными, правовыми, нравственными.
Достижение цели любыми средствами, в том числе и неправедными, не может
быть приемлемым в современном обществе. Размышления о средствах
государственного управления, о взаимоотношениях государства и общества,
о соотношении целей и средств их достижения содержатся во многих
исторических памятниках Древней Индии, Китая, Вавилона, а также в
Библии, Коране, Слове Будды, других религиозных источниках, трудах
классиков античности, мыслителей эпохи Возрождения. Огромный вклад в
исследование средств государственного управления внесли Н. Макиавелли,
Д. Локк, Т. Гоббс, Ш. Монтескье, представители отечественной и
зарубежной политической и правовой мысли последующих эпох.

В наше время данная проблема из академической сферы переместилась в
плоскость реальной политики и управленческой практики. Способы
достижения целей государства все больше становятся под контроль
гражданского общества. Они осуществляются через представительные органы
власти, через институты непосредственной демократии,
организационно-правовые формы гражданского контроля, а также с помощью
организационно-технических средств, средств массовой информации,
коммуникации, сбора и обработки информации, подготовки и проведения
мероприятий и др.

Следует также иметь в виду, что в практике государственного управления
отдельных стран имели и до сих пор имеют место антигуманные,
террористические, насильственные методы и средства, которые осуждаются
международным сообществом. Они применяются тоталитарными, диктаторскими
режимами. Цели этих режимов формально подаются как общенациональные и
необходимые с точки зрения обеспечения государственного порядка, защиты
национальных интересов и т.д. Начиная со второй половины XIX в., когда
были приняты первые международные конвенции, пре-

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
_____________государственного управления

дусматривающие защиту индивидов, национальных и иных меньшинств, жертв
войны, запрещающие рабство, и по настоящее время принято более сотни
универсальных конвенций и договоров и более двух сотен – региональных,
главным образом европейских. Среди них – Устав ООН (1945), Всеобщая
декларация прав человека (1948), Европейская конвенция о защите прав
человека и основных свобод (1950), Международный пакт о гражданских и
политических правах (1966), Европейская конвенция по предупреждению
пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или
наказания (1987) и др. При этом одним из главных приоритетов
правозащитной деятельности ООН провозглашается борьба против пыток, а
также жестоких, бесчеловечных или унижающих человеческое достоинство
видов обращения и наказания. Запрещение подобных акций относится к числу
абсолютных, а это означает, что ни одно государство не может сослаться
ни на чрезвычайное положение, ни на какие иные исключительные
обстоятельства, включая состояние войны или ее угрозу, для оправдания
таких действий. Точно так же для официальных должностных лиц не может
служить оправданием приказ вышестоящего начальника о применении
запрещенных международным правом методов и средств.

Рассматривая методы, следует иметь в виду и средства. Например, метод
убеждения в качестве средства использует, в частности, аргументацию.
Метод контроля в качестве средства предполагает ревизии, справки,
отчеты, проверки и т.д. Нравственные методы в качестве средств
предполагают дисциплину, порядок и определенный режим.

Контрольные вопросы

1. Определите понятие функций
государственного управления и назовите их виды.

2. Что такое регулирование и какова его
роль в государственном управлении?

3. Что такое формы государственного
управления и каковы их виды?

4. Дайте общую характеристику методов и
средств государственного управления. Охарактеризуйте специфику методов
функционирования органов государственной власти.

5. Какое влияние оказывают нравственные
начала на практику государственного управления?

Глава?.

Организационно-функциональная структура государственного управления

§ I. Сущность, предмет и метод правового регулирования
__________________государственного управления

Литература

Аверьянов В. Б, Функции и организационная структура государственного
управления. – Киев, 1984.

Бурков В.Н., Ириков В.А, Модели и методы управления организационными
системами. – М., 1994.

Виханский О.С. Стратегическое управление. – М., 1995. Козбаненко В.А.
Правовые основы государственного управления: Учебное и
научно-практическое пособие. – М., 2002.

Кунц Г., О’Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ
управленческих функций. В 2 т. / Пер. с англ. – М., 1981. Методы и формы
государственного управления. – М., 1977. Функционирование
государственного аппарата управления. – М., 1998.

Глава 8. Правовое регулирование отношений государственного управления

Право есть власть сообщества. 3. Фрейл

% 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования государственного
управления

Сущность права состоит в равновесии

двух нравственных интересов:

личной своболы и общего блятя.

В.С. Соловьев

Правовое регулирование – правоотношения – правовые отношения
государственного управления: внешние, внутриоргани-зационные – правовое
регулирование государственного управления: сущность, предмет, метод –
полномочия – компетенция: исключительная, совместная – ведение –
правовой статус государственного органа – властеотношения в сфере
государственного управления

Государственное управление как один из важнейших видов социального
управления может быть исследовано с различных точек зрения:
исторической, политологической, правовой, экономической,
организационной, институциональной, технологической, психологической,
социологической, этической и др. С юридической точки зрения
государственное управление представляет собой особую сферу
правоотношений, которые складываются между государством и обществом,
органами государственной власти, их должностными лицами,
государственными служащими и гражданами, их организациями при
взаимодействии по поводу осуществления государственной власти и
управления делами общества и государства.

Исходными моментами в понимании сути правового регулирования
общественных отношений государственного управления в современную эпоху
признания демократических ценностей правового государства и гражданского
общества служат представления об их месте и роли в создании условий для
развития свободной и ответственной личности. От этого во многом зависит,
каковы будут последствия строительства государства и управления им. Так,
если в одном случае во главу угла поставить понимание государства как
машины классового господства, диктатуры и насилия, а в другом –
приоритеты

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления

социального развития на основе ограниченного законом государственного
вмешательства в те сферы, где это социально оправдано, политически
необходимо и экономически эффективно, то и результаты государственного
управления будут принципиально иными. Именно поэтому естественной
основой понимания правового регулирования отношений государственного
управления становится рассмотрение государства, осуществляемой им власти
и управления как правовых явлений, т.е. обусловленных правом и законом.

Со времен древнего Рима право ()ш) в широком смысле не просто
совокупность национальных законов (1ех), обязательных для граждан
государства, а явление социальное, содержащее в себе представления людей
о своих общих потребностях, интересах и воле, о совпадающих идеалах и
ценностях, о гуманизме и справедливости, о нужном и желаемом, важном и
должном в частном и общественном поведении. По верному замечанию Л
Фейербаха, «право первоначально не зависит от закона, а наоборот, закон
зависит от права Закон закрепляет только то, что является правом и по
праву, только превращает право в долг для других». С помощью права
многообразие проявлений общественной жизнедеятельности людей получает
свою упорядоченность в их личных, коллективных и общественных
взаимосвязях. Правовое регулирование общественных отношений вводит их в
определенные рамки публичных (с государственной властью) и международных
отношений, играя конструктивную, созидательную роль, примиряя и
согласовывая личное и коллективное, частное и общественное,
индивидуальное и всеобщее. Как гласит античный афоризм, «право — это
искусство добра и справедливости».

В различных странах сложились разнообразные обычаи и традиции, условия и
культура общественной и частной жизни. Государство, занимая свое
исключительное место в политической системе общества, обеспечивает
различными способами условия взаимного существования и деятельности
многих других институтов своего сообщества. Государство, являясь
субъектом всей правовой системы, обеспечивает каждому отдельному
субъекту права -от гражданина до общества в целом – возможности
самовыражения, саморазвития и самоутверждения как в собственных
границах, так и в масштабах всей человеческой цивилизации или ее
геополитических подсистем.

Зависимость и связанность государства и права исторически предопределяет
состояние и возможности правовых механизмов в обществе, с помощью
которых регулируются общественные отношения. «Право не зависит от
государства в такой мере, чтобы государство могло освободить себя от
самого права, – отмечал Г Еллинек. – В его власти, – как фактической,
так и юридической, – придать тот или другой характер правопорядку, но не
решать вопрос о его существованию). Действительный же правопорядок в
обществе невозможен без развитой демократической государственности. Дело
в том, что зависимость и связанность государства и права ведут к важным
последствиям в обществе, с чем сопряжено применение правовых механизмов
регу-

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования

государственного управления

лирования общественной жизнедеятельности. Потребность цивилизованного
человеческого общества в правовом регулировании, как и в самом
государстве, объясняется, очевидно, природой и культурой человека.

Природа человека как биосоциального существа не состоит исключительно из
любви и добра. Она изначально диктуется потребностью выжить, занять
положение в обществе и, вместе с тем, желанием получить защиту от
кого-то свыше. Она содержит в себе также зло и агрессивность. В ней
сочетаются добродетели и пороки, что, в свою очередь, зависит уже от
конкретной культуры (ведь, у папуасов, например, съесть человека – не
порок, а ритуальная трапеза). Все это и формирует сложную палитру
частной и общественной жизни людей. И если для проявления любви и добра
действительно нужны свобода и плюралистическое гражданское общество,
регулируемые институтами семьи, собственности и моральными нормами, то
для преодоления зла и агрессивности актуально государство, основанное на
праве. Такие общечеловеческие интересы и ценности как, например, власть,
деньги и слава, влекут, за редким исключением, всех людей, являются
значимыми для них. Но ничто так не разделяет их и не сталкивает друг с
другом, как именно эти же интересы и ценности. Государство как форма
общества, как сообщество людей, связанных юридическими узами
гражданства, государство как аппарат профессионалов, занятых реализацией
функций власти и управления, используя правовые механизмы принуждения,
призвано оказывать свое управляющее, организующее и регулирующее
воздействие в целях нормализации общественных отношений и их
гармонизации по поводу всеобщих потребностей, интересов и благ. В
условиях демократии это достигается путем праводательной деятельности
государства в лице его народа как источника и первосубъекта власти, а
затем проводящих в жизнь его волю и выступающих от его имени
государственных органов и должностных лиц и всего корпуса
государственных служащих.

Правовое регулирование – юридическая функция, реализуемая государством в
процессе воздействия на общественные отношения, посредством которой
поведение участников этих отношений приводится в соответствие с
требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права, легитимность
и обязательность исполнения которых поддерживается обществом и
обеспечивается возможностями применения властной силы государства.
Собственно само правовое регулирование можно рассматривать как часть
государственного управления, поскольку эта функция принадлежит
исключительно государству, которое выступает гарантом права, обладая при
этом монополией на правоприменительную и правоохранительную
деятельность.

Общественные отношения, в которых выражен государственный интерес, т.е.
практически реализуются задачи и функции государства по управлению
делами общества, обобщенно называются государственно-управленческими
отношениями. Они возникают, изменяются и прекращаются не только в связи
с организацией и функционированием органов государственной власти в
соот-

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

ветствии с действующим законодательством, но и в связи с реализацией
функций государственной власти в соответствии с компетенцией и
полномочиями, которые осуществляются в целях управления делами общества
и государства.

Правоотношения – это общественные отношения, урегулированные нормами
права. Они возникают между людьми и их организациями в самых
разнообразных сферах деятельности. Правовые отношения государственного
управления – это урегулированные нормами права общественные отношения,
складывающиеся по поводу осуществления государственной власти в связи с
необходимостью управления делами государства и общества. Их участники
являются носителями субъективных прав и юридических обязанностей во
взаимодействии и взаимоотношениях по решению вопросов общественной
жизнедеятельности посредством государственной власти. Всякое
правоотношение индивидуализировано, т.е. складывается между отдельными
субъектами (гражданами, их организациями, государственными органами и
т.д.), связанными друг с другом правами и обязанностями, определяющими
обеспеченную законом меру возможного и должного поведения. Мера
поведения означает установление его границ (допустимых рамок).
Возможность и долженствование реализуются в конкретных действиях, в
реальном поведении. Поэтому правоотношение возникает при наступлении
предусмотренных законом юридических фактов (договоров, административных
актов, правонарушений, событий и т.д.).

У правоотношений, как и любых общественных явлений, есть своя структура
– системная совокупность взаимосвязанных обязательных элементов. Их
четыре: 1) субъекты (стороны, участники) правоотношения, наделенные
свойством правосубъектности (совокупности правоспособности и
дееспособности, включающей деликтоспособность); 2) содержание
правоотношения, т.е. субъективные права и юридические обязанности,
которыми наделяются его участники, а также их возможные поощрения и
ответственность; 3) объект (он же зачастую и предмет) правоотношения,
т.е. фактическое поведение его участников, на которое направлено
правовое регулирование; 4) основания возникновения правоотношения, т.е.
юридические факты (события).

Субъекты правоотношений – это те, кто наделены правами и обязанностями
совершать определенные действия. В сфере государственного управления это
прежде всего государственные органы, должностные лица, представители
власти, государственные служащие. В общем виде управленческие отношения
по их субъектам (сторонам, участникам) и в зависимости от конкретных
целей возникновения можно разделить на внешние и внутриорганизационные.
Внешние отношения связаны с тем воздействием, которое государственные
органы оказывают на объекты, не входящие в их организационную структуру.
Они складываются между государственными органами, их должностными
лицами, представителями власти и государственными служащими с
гражданами, их организациями общественно-политическими, коммерческими и
некоммер-

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования
________________________

государственного управления

ческими и т.п., а также негосударственными организациями, предприятиями
и учреждениями, органами местного самоуправления, иностранными
государствами, их гражданами и организациями, международными
организациями. Внутриорганизационные отношения (или внутрисистемные,
внутриаппарат-ные) имеют место в структурном
субординационно-иерархическом плане: между начальниками и подчиненными
(вышестоящими и нижестоящими), равнозначными, несоподчиненными
государственными органами, их должностными лицами и государственными
служащими.

Общим объектом правового регулирования государственного управления
являются общественные отношения, а непосредственным – поведение
субъектов в связи с осуществлением государственно-властной деятельности
по управлению делами государства и общества. В каждом конкретном
правовом отношении его стороны (участники) реализуют те предоставленные
им права и возложенные на них обязанности, которые связаны с объектом
правоотношения. Тем самым объект – это то, по поводу чего возникает
правоотношение (например, вещи, продукты человеческой деятельности,
личные нематериальные блага также могут составлять предмет
правоотношений, возникающих в связи с осуществлением функций
государственного управления).

Юридические факты дают основания возникновения, изменения либо
прекращения правоотношений, т.е. это такие факты, с наличием которых
законодатель связывает юридическое состояние правовых отношений. Они
возникают в результате юридически значимых действий (бездействия) и
событий. Их можно представить как волевые, возникающие в результате
волеизъявления, т.е. выражения воли людей (например, подача жалобы на
неправомерные действия представителя власти), и неволевые – события,
влекущие правовые последствия (например, обращение гражданина, имеющего
на то законные основания, за помощью в правоохранительные органы влечет
их обязанность компетентно отреагировать в соответствии со своими
полномочиями).

Правоотношения носят, как правило, двусторонний характер: правам одного
субъекта соответствуют обязанности другого и наоборот. Оба участника
правоотношения связаны в конечном счете с государством, которое,
устанавливая права и обязанности субъектов, гарантирует их реализацию.
Правоотношения подразделяются:

а) по своему содержанию – на материальные (возникающие в сфере
управления) и процессуальные (складывающиеся в процессе управления,
регулируя порядок и процедуры его осуществления). Как правило,
материальные отношения регулируются посредством процессуальных. Так
например, процессуальные отношения, складывающиеся в сфере управления в
связи с разрешением индивидуально-конкретных дел, регулируются
административно-процессуальными нормами (отношения, возникающие при
рассмотрении заявлений и других обращений граждан в органы
государственной власти);

Глава 8,

Правовое регулирование отношений государственного управления

б) по соотношению прав и обязанностей участников – на
вертикальные, в которых один из участников подчинен другому, и
горизонтальные, участники которых не подчинены один другому;

в) по характеру юридических фактов – на правомерные,
т.е. порожденные правомерными фактами, событиями и обстоятельствами, и
неправомерные (деликтные).

Сфера правового регулирования государственного управления определяется
не только границами практического осуществления государственной власти,
т.е. собственно работой субъектов этой деятельности государства по
реализации их задач и функций, но и всеми иными проявлениями
государственной деятельности по воздействию на общественные процессы и
отношения.

В советское время наше государство владело и распоряжалось всеми
средствами производства, всевозможными объектами непроизводственного
назначения и управляло ими непосредственно. В масштабах государственной
деятельности советской власти сложилась строго централизованная система
всеохватного планирования, распределения, учета, контроля и им подобных
видов и форм управленческой деятельности. Постсоветское государственное
строительство, особенно в начальный период либерально-демократических
реформ (первая половина 1990-х гг.), велось под лозунгами значительного
уменьшения удельного веса государственного управления в жизни общества,
в первую очередь в сфере экономики. Это повлекло неоправданный уход
государства от важнейших функций управления, позволило устраниться от
необходимого воздействия на процессы приватизации госсобственности,
формирования цивилизованной рыночной инфраструктуры и многого другого.
Умаление роли государственного управления в целом пагубно сказалось на
эффективности реформ и повлекло негативные социальные последствия, что
неминуемо отразилось на снижении уровня жизни основной массы россиян.

Политико-экономическая реформация, движение в сторону развития рыночных
отношений влияет на изменение самих форм правовой регуляции общественных
отношений, в том числе, безусловно, и тех, которые складываются в сфере
осуществления государственной власти и управления. Однако служебная роль
государства как ведущего субъекта управления сохраняется и в условиях
разгосударствления, акционирования, становления институтов частной
собственности, развития местного самоуправления и других форм
общественной и частной самодеятельности. Ведь эти общественные явления
не проявляются сами по себе, стихийно, а, напротив, требуют не только
государственной регуляции, но и поддержки, санкционирования, охраны
благоприятных, желаемых для общества и запрета негативных, обеспечения
государственного принуждения.

Для условий безраздельного господства государственной собственности,
т.е. почти полного обобществления продуктов жизнедеятельности,
характерно непосредственное вторжение государственного управления во все

§ I. Сущность, предмет и метод правового регулирования
________________________________государственного управления

ее сферы. При переходе к условиям плюрализма и равенства перед законом
всех форм собственности преимущественной становится тенденция косвенного
государственного управления, что в экономической сфере проявляется в
формах государственного регулирования. Этим подчеркивается
самостоятельность корпоративного управления различных структур, их
юридическое обособление Ввиду этого проводится курс на обеспечение
нормальных условий для их успешной деятельности, на выработку
государственной политики и установление организационно-правовых основ
рыночных отношений, на стимулирование предпринимательства, конкуренции и
т.п.

В современных условиях правовое регулирование государственного
управления в России преимущественно фокусируется на:

– разработке правовых механизмов реализации государственной
политики, выражающейся, например, в общефедеральных и региональных
(субъектов федерации) целевых программах (по приватизации,
демонополизации, инве^-стациям, жилищной реформе,
топливно-энергетическому снабжению и т.д.);

-установлении правовых основ хозяйственной деятельности, например,
государственного стимулирования предпринимательства, обеспечения
равноправия всех форм собственности, охраны прав собственника, защиты
прав потребителя, пресечения монополизма и недобросовестной конкуренции
и т.п.;

-создании нормативной базы для эффективного управления предприятиями,
организациями и учреждениями государственного сектора; регулировании
функционирования различных объектов негосударственного сектора;
координации функционирования национализированного и
денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного и
административно-политического строительства;

– обеспечении и реализации прав и обязанностей физических и
юридических лиц в сфере государственного управления;

-осуществлении государственного контроля и надзора за работой
управляемых и регулируемых сфер общественной жизнедеятельности.

В законодательных и иных правовых актах государственных органов
представительной и исполнительной властей определяются конкретные пути,
по которым должно вестись правовое регулирование в целях
совершенствования и повышения эффективности государственного управления.
На современном этапе развития российского общества приоритетной формой
правового регулирования государственного управления признается
законодательная. Однако на практике оно ведется преимущественно в
подзаконном порядке.

Правовое регулирование в различных сферах общественной жизни имеет свои
особенности и специфическое выражение, что следует учитывать при его
анализе и оценке. Отличия правового регулирования государственного
управления в том, что оно имеет свой особый предмет. К нему относятся те
общественные отношения, которые подвергаются правовому регулированию в
данной сфере осуществления государственной власти и управления. Отличия
заклю-

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

чаются также и в том, что здесь имеется и свой особый метод правового
регулирования, который есть сочетание юридических средств и техники. Его
составляют, главным образом, юридические определения средств, способов и
процедур реализации государственной власти в управленческих процессах и
отношениях государства и общества в целом, отдельных граждан и их
организаций. Например, регулирование и защита прав и свобод человека и
гражданина, национальных меньшинств, а также налоговое, таможенное,
финансовое, валютное, кредитное и другие виды государственного
регулирования осуществляются в рамках федерального правового
регулирования (ст. 71 Конституции РФ), а регулирование режима
пограничных зон, вопросов владения, пользования и распоряжения землей,
недрами, водными и другими природными ресурсами, административное,
административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное и другое
регулирование осуществляются в соответствии с предметами совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).
Поэтому нельзя согласиться с трактовкой правового регулирования
государственного управления только как «деятельности государства по
организации государственных органов и установлению правил их
функционирования» (Атаманчук Г.В. Теория государственного управления:
Курс лекций. – М., 1997. С. 207.), так как это весьма узкое понимание,
не отражающее многих аспектов этого процесса.

Понятие’ «правовое регулирование» более широкое, охватывающее такие
разновидности, как нормативное, законодательное регулирование. В свою
очередь, нормативное регулирование шире законодательного, так как
подразумевает, в отличие от законодательного (в форме законов), введение
правовых норм другими актами, например, международными договорами
Российской Федерации, обладающими большей юридической силой, чем законы
(ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), либо указами Президента РФ (ст. 90) или
постановлениями Правительства РФ (ст. 115), имеющими нормативный
характер подзаконного значения. Субъекты Российской Федерации вправе
осуществлять собственное правовое регулирование, включая законодательное
(ст. 76). Кроме того, по видам законодательства правовое регулирование
может быть отраслевым: конституционное, административное,
административно-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное,
гражданское, гражданско-процессуальное, трудовое, финансовое и т.д. В
зависимости от сферы правоотношений, которые подлежат тому или иному
виду правового регулирования, определяется предмет такого регулирования.

Система российского права состоит из отраслей, отличающихся друг от
друга предметом (объектом) и методом регулирования. Под предметом
понимаются общественные отношения, складывающиеся в той или иной сфере
жизнедеятельности общества. Все юридические отрасли охватывают
общественные отношения, урегулированные нормами права, но каждая отрасль
имеет свой предмет регулирования – определенный круг общественных от-

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования
________________________________государственного управления

ношений. Предметом конституционного (государственного) права как ведущей
отрасли российского права являются общественные отношения, возникающие в
связи с закреплением и регулированием основ конституционного строя
Российской Федерации, взаимоотношений между государством и личностью,
федеративного устройства, организации и деятельности системы
государственной власти и местного самоуправления. Предметом
административного права являются общественные отношения в сфере
исполнительно-распорядительной деятельности государства, в которых
стороны участвуют как носители прав и обязанностей, установленных и
обеспеченных административно-правовыми нормами.

В настоящее время госслужащие находятся в специфическом режиме правового
регулирования, что обусловлено публично-правовой природой госслужбы. Это
связано с тем, что теория права традиционно различает публичные
(административные для госслужащих) и частные правоотношения, возникающие
у госслужащих при исполнении ими должностных обязанностей. В
публично-правовой сфере участники правоотношений обладают особым
статусом, т.е. возможностью использовать властно-управленческие
полномочия, решать государственные, социально значимые (и в этом смысле
политические) задачи, открывающие путь для решения множества других,
более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью
различных отраслей законодательства. Госслужащие выступают
представителями публичной организации государства (госорганов) и
непосредственными исполнителями его публично-властной воли, а
следовательно являются субъектами публично-правовых отношений, т.е. они
– субъекты публичного права. Профилирующей отраслью регулятивного типа
среди отраслей публичного права является административное право,
использующее специфический метод централизованного, властного
регулирования. Такой административный режим характерен для госслужащих и
муниципальных служащих, также являющихся субъектами публичного права.

Предметом (объектом) правового регулирования государственного управления
являются общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и
деятельности органов государственной власти для решения многообразных
дел, вопросов, представляющих всеобщий интерес, и социально значимых
проблем различной масштабности. В более конкретном плане его предметное
содержание составляют цели, функции, государственно-правовые институты,
структуры, принципы, организационно-правовые средства, меры, формы,
методы, стадии, процедуры, операции и многие другие элементы
государственного управления. Оно направлено на юридически формальные,
главным образом государственно-правовые явления, которые имеют место в
управленческих процессах и отношениях.

Государственное управление в широком смысле как управление делами
государства и общества осуществляют все госорганы. Это управление реали-

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

зуется прежде всего в законодательной, исполнительной и правосудной
формах (видах) властной деятельности государства. Все эти формы (виды)
деятельности государства преследуют единые цели и задачи, но при этом
каждой (каждому) из них присущ своеобразный круг (область)
ответственности (компетенции), что обусловлено особенностями
управленческих функций.

Государственное управление в узком смысле понимается как исполнительная
деятельность, т.е. один из видов деятельности государства по управлению
делами общества. Этому управлению свойственны такие черты, как:
организующий публично-властный характер; функциональная реализуемость
непосредственно в процессе исполнительной деятельности в сферах
межотраслевых (финансы, налоги, госстандарты, статистика и др.),
администра-1 тивно-политической (оборона, внутренние дела,
госбезопасность, иностранные дела и др.), социально-культурной
(образование, наука, здравоохранение, культура и др.),
хозяйственно-экономической (промышленность, транспорт и связь, торговля
и др.); наличие единой системы специально уполномоченных на то субъектов
властно-управленческой деятельности; подзаконный и правоприменительный
характер деятельности. Поскольку управление в узком смысле
исполнительной деятельности государства является одной из форм
деятельности, то, наряду с другими, оно носит государственно-властный
характер. Субъекты государственного управления, осуществляющие
исполнительные функции, наделены государственными властными полномочиями
и выступают от имени государства.

Правовое регулирование государственного управления есть упорядочение тех
сторон общественной жизнедеятельности, которые выражают всеобщую волю,
потребности и интересы в реализации прав и свобод личности, гуманизм,
социальную справедливость, историческую преемственность, устойчивость и
надежность общественных процессов и отношений, посредством
нормотворческой и нормоприменительной деятельности уполномоченных
государственных органов в сфере управления государственными делами.

Сущность правового регулирования государственного управления определяют
его функциональное предназначение и соответствующие способы и технологии
юридического обеспечения осуществления властной воли государства.
Важнейшими среди них являются: установление общеприемлемых условий
нормальной упорядоченности общественных отношений, общих правил
общественной жизнедеятельности; актуализация господства всеобщей воли,
выражаемой государством, в настоящей и текущей
государственно-управленческой деятельности, легитимации и юридического
единства государственных органов в рамках единого публично-правового
лица, форм и методов его планомерной деятельности, балансирования
интересов; выработка арсенала средств государственного управления,
обеспечивающего целостность и централизующую роль закона в
государственной жизни. По сути содержанием такого регулирования
становятся не столько технологии прак-

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулированы
_______________________________государственного управления

тического осуществления управленческой деятельности, сколько технологии
выработки, принятия и реализации государственных решений как механизмы
обеспечения эффективности государственного управления, стратегические
средства влияния государства на социум, на процессы его формирования,
функционирования и развития.

Главный смысл правового регулирования государственного управления
заключается в осуществлении целей удовлетворения индивидуальных,
национальных и общечеловеческих солидарных интересов. Это достигается
способами планомерной, централизующей деятельности органов
государственной власти, что, впрочем, никак не обозначает централизма,
противодействующего местным и иным гражданским инициативам, а напротив,
предполагает их. Акцент на использование здесь исключительно внешних
средств также важен, поскольку десакрализация государства способствует
отделению его от какой-либо реакционной идеократии, стремящейся всегда
подчинить политической власти внутренний мир человека. Нелишне также
отметить, что планомерная деятельность государства никоим образом не
предполагает тоталитарного планирования любых общественных процессов и
действий. Речь идет именно о государственном планировании и
прогнозировании в процессе управления общественными делами. Это является
формой демократии, так как, во-первых, позволяет наметить желаемые
ориентиры развития и показать гражданину, какие действия намерено
предпринять государство и каким образом оно следует выстраиванию своих
отношений с ним, во-вторых, осуществляется в правотворческих процедурах,
обеспечивающих легитимацию намеченных планов. Четко выраженная правовая
форма регуляции государственного управления отражает его миссию в
обществе по обеспечению удовлетворения и равновесия интересов
посредством связанной правом деятельности в направлении общественного
развития.

Важнейшая особенность, которую следует учитывать в правовом
регулировании государственного управления, – то, что оно относится к
явлениям долженствования, а не свободного волеизъявления (произвольного
поведения) участников этих отношений. Государственное управление
имманентно связано с осуществлением государственной власти, а это
предопределяет специфику его правового опосредствования и организации.
Оно осуществляется не потому, что это кому-то выгодно, желательно или по
каким-либо иным субъективным причинам, а потому, что оно объективно
необходимо как постоянная потребность общества в своей управляемости. В
публично-правовой сфере государственные органы, оставаясь юридическими
лицами, т.е. полноправными субъектами гражданских правоотношений, в
отличие от других субъектов гражданского права, не только вправе, но
обязаны совершать определенные действия, направленные на воплощение тех
функций и той компетенции, которые им присущи в соответствии с
предоставленными полномочиями. Именно поэтому все совершаемые в процессе
осуществления государственной вла-

5. Зш, 5693

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления_____*_____

сти и государственного управления действия должны быть урегулированы
правовыми нормами, устанавливающими четкие юридические пределы должного
и возможного, поощряемого и запрещенного для соответствующих субъектов.
Здесь действует не принцип: «разрешено все, что не запрещено законом», а
напротив: «разрешено только то, что разрешено законом и запрещено все,
что им не разрешено». Это обусловлено тем, что правовые пробелы в
регулировании государственно-управленческой деятельности снижают ее
уровень, дают почву для негативных проявлений в работе госаппарата,
открывают дорогу злоупотреблениям и произволу со стороны госслужащих. В
силу сказанного отношения государственного управления регулируются
преимущественно нормами конституционного и административного права.

В Российской Федерации государственная власть организуется и
осуществляется на началах федерализма. В отличие от большинства
федераций современного мира, в России допускаются три способа
регулирования в данной сфере: конституционный, законодательный и
договорный. Четко определенные конституционные границы необходимы для
понимания субъектной характеристики высших органов государственной
власти. Это означает, что конституционным или законодательным путем
проводится разграничение предметов ведения и полномочий (компетенции)
между федеральными органами государственной власти и аналогичными
органами государственной власти субъектов федерации. Важная роль при
этом принадлежит договорному регулированию посредством Федеративного
договора и иных договоров о подобном разграничении (ч. 3 ст. 11
Конституции РФ). Регламентация разграничения компетенции Российской
Федерации и входящих в ее состав субъектов проводится суммарно, т.е.
применительно к законодательным и исполнительным органам государственной
власти (ст. 71-72). Так, по отношению к Федеральному Собранию РФ данная
проблема решается прежде всего в ст. 102-103 Конституции РФ; к
Правительству РФ – ст. 114. Конкретизация этого разграничения между
соответствующими субъектами государственной власти осуществляется при
оформлении их организационно-правового статуса.

Установление компетенции и наделение соответствующими
государственно-властными полномочиями для ее реализации государственных
органов и их должностных лиц – также одна из важных частей предмета
правового регулирования государственного управления. Полномочия –
совокупность прав и обязанностей государственного органа, должностного
лица, которыми они наделяются для реализации определенной им
компетенции. Под их компетенцией следует понимать определенный
конституцией, законом или подзаконным актом объем полномочий госоргана
или должностного лица, за рамки которого они не могут выходить в своей
деятельности. В данном случае не действует принцип «разрешено все, что
не запрещено». Четкая фиксация полномочий и разграничения компетенций
органов государственной власти раз-

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования
_______________________________государственного управления

ных уровней – один из важных способов реализации принципа разделения
властей, причем, особенно значимый для федеративных государств.

В числе основных задач, решаемых российской Конституцией, – определение
и соответственно разграничение компетенции между высшими органами
государственной власти (по горизонтали) и разграничение компетенции
центральной и региональной властей (по вертикали). Если определенный
круг вопросов отнесен к полномочиям одного определенного органа власти
(и тем самым другой орган не вправе заниматься этим кругом вопросов), то
речь идет об исключительной компетенции данного госоргана. Однако
возможна и совместная компетенция (как по горизонтали, так и по
вертикали), когда один и тот же круг вопросов могут решать два госоргана
и даже более, но, как правило, при приоритете одного из них, обычно
вышестоящего по государственной иерархии.

Решая вопросы о компетенции, Конституция РФ самого этого понятия не
использует. Она либо перечисляет полномочия соответствующего органа
государственной власти, либо употребляет синонимическое понятие
«ведение», как например при разграничении компетенции по вертикали между
федерацией и ее субъектами (ст. 71-73). В гл. 4 Конституции РФ
определена компетенция Президента РФ по формированию других органов
государства (например, назначать с согласия Госдумы Председателя
Правительства РФ и назначать по своему усмотрению высшее командование
Вооруженных Сил), в сфере отношений с парламентом (назначать выборы в
Госдуму и ее роспуск в предусмотренных случаях), в области внешней
политики (вести международные переговоры и подписывать
межгосударственные соглашения), по обеспечению государственной
безопасности (вводить военное и чрезвычайное положение в предусмотренных
законом случаях) и др. Большинство из этих полномочий принадлежит
исключительно Президенту РФ и входит в его исключительную компетенцию.
Но есть и такие сферы, действовать в которых правомочны и другие высшие
государственные органы: никто, кроме Президента РФ, не может награждать
орденами, но вести переговоры и подписывать международные договоры может
также Председатель Правительства РФ. В гл. 5 Конституции РФ определена
как общая, по существу не ограниченная ничем кроме Конституции,
законодательная компетенция парламента, так и собственная компетенция
каждой из палат – Совета Федерации (ст. 102) и Государственной Думы (ст.
103). Статья 114 определяет компетенцию Правительства РФ, ст. 125 –
полномочия Конституционного Суда РФ и т.д. В то же время компетенция
некоторых других, вводимых Конституцией РФ государственных органов, не
определяется, а передается в ведение федерального закона. Таковы,
например, институт Уполномоченного по правам человека, Счетная палата. В
отличие от прежних конституций, по существу не определена компетенция
Генерального прокурора РФ.

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

Предметом правового регулирования Федеративного и иных договоров
является разграничение компетенции и полномочий органов государственной
власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам соответствующего
ведения и другим вопросам федеративных отношений. Такое регулирование
путем договоров между органами государственной власти федерации и
входящих в ее состав членов можно рассматривать как способ регламентации
вопросов конституционного права.

В Конституции РФ для характеристики предметов или объектов правового
регулирования, правомочия по которым принадлежат федеральным органам
государственной власти (ст. 71) либо совместно органам государственной
власти РФ и субъектов РФ (ст. 72), а также для определения компетенции
Совета Федерации (ст. 102) и Государственной Думы (ст. 103) Федерального
Собрания РФ, употребляется понятие «ведение». Данное понятие по аналогии
используется в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации.
Ведение органов государственной власти относится к предмету правового
регулирования государственного управления.

Ведение, будучи понятием конституционным, означает правомочия на
совершение властно-управленческой деятельности в определенных сферах
государственной и общественной жизни. В числе правомочий по конкретным
вопросам большое значение уделяется определению тех из них, которые
предоставляют возможность издавать законы и иные нормативные правовые
акты. Ведение правомочий и вопросов предмета или объекта правового
регулирования традиционно сопрягается с определенными государственными
образованиями (структурами) либо отдельными государственными органами.
Цель ведения – разграничить полномочия и предметы (объекты) правового
регулирования и упорядочить тем самым деятельность различных
государственных структур и соответствующую нормативную систему. Следует
учитывать, что действующее российское законодательство фиксирует функции
и компетенцию не самой государственной власти как
государственно-правового института, а лишь субъектов, реализующих тот
или иной ее вид на определенном уровне государственной организации
(например, статус федеральных органов государственной власти).

Правовой статус государственного органа остается центральным моментом в
правовом регулировании государственного управления. Он состоит из трех
групп элементов, имеющих юридический смысл. Первая – положение госоргана
в общей структуре государственного аппарата и его принадлежность к виду
властно-управленческой деятельности (законодательная, исполнительная,
судебная), уровню (федеральный, субъектов федерации, местный),
специализированным подсистемам (общей компетенции, правоохранительной,
военной и т.д.). По признакам этой группы определяются вертикальные и
горизонтальные взаимосвязи госорганов в их иерархии, субординации и
соподчинении. Вторая – компетенция госоргана как юридическое

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования
________________________________государственного управления

выражение совокупности выполняемых им функций и полномочий в
определенной сфере деятельности. Третья – организационная структура,
принципы, формы, методы и процедуры функционирования госоргана, порядок
ведения определенных вопросов и т.п. Правовой статус органов
государственной власти определяется Конституцией РФ, конституциями
(уставами) субъектов РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ и
иными нормативными правовыми актами (например, указами Президента РФ о
структуре федеральных органов исполнительной власти, положениями об
органах государственной власти и др.). Все органы государственной власти
обладают административной правосубъектностью.

Сущностным содержанием правового регулирования можно считать его
нормативную основу – разработку и юридическое закрепление (установление)
в актах государственных органов норм (правил) поведения людей в
определенных общественных отношениях.

Особенности предмета правового регулирования государственного управления
связаны с юридическим определением средств, способов и процедур
реализации государственной власти в управленческих процессах. Одной из
важных его частей является деятельность государства по организации
государственных органов и установлению правил их функционирования путем
создания юридических норм, закрепленных в нормативно-правовых актах. В
более конкретном плане его предметную область составляют вопросы
упорядочения целеполагания, организации и функционирования структур
государственной власти, определения их статуса, компетенции и
полномочий, принципов, форм, методов, средств и процедур деятельности по
осуществлению управленческих функций во властеотношениях.

Властеотношения, складывающиеся в результате государственного управления
и образующие предмет его правового регулирования, представляют собой
отношения между:

– государством (его органами) и обществом, гражданами; в этих
отношениях реализуются государственно-управляющие воздействия –
управление делами общества посредством государственного аппарата;

– государственными органами по поводу их статуса, предметов
ведения в осуществлении функций государственной власти и управления и
соответственно разделения компетенции и полномочий;

-людьми (гражданами и лицами без гражданства, с двойным гражданством,
негражданами – жителями страны) в связи с их участием во
властно-управленческих отношениях, причем в качестве субъектов и
объектов государственно-волевого воздействия, например, как
государственных служащих, обеспечивающих исполнение полномочий органов
государственной власти, так и участников общественной жизнедеятельности,
которые, выступая физическими и юридическими лицами, соприкасаются с
государством (органами государственной власти).

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления___________

Государство с помощью права, осуществляя регулятивную функцию,
использует определенную совокупность правовых средств и способов
регулирующего воздействия на управленческие отношения, на действия их
участников. Это — методы правового регулирования общественных отношений.
Любая отрасль российского права использует в качестве средств правового
регулирования три юридические возможности: предписание, запрет,
дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств
правового воздействия на общественные отношения. Различия между
отраслями права, помимо предмета, можно провести по степени или
удельному весу практического использования того или иного средства. Так,
уголовному праву наиболее присущи запреты, гражданскому – дозволения,
административному – предписания и т.д.

Предписания – позитивное связывание, т.е. возложение прямой юридической
обязанности совершать какие-либо действия в условиях, предусмотренных
правовой нормой.

Запрещения – возложение прямой юридической обязанности не совершать
какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Дозволения – юридические разрешения совершать в условиях,
предусмотренных правовой нормой, те или иные действия, либо
воздерживаться от их совершения по своему усмотрению.

Правовое регулирование есть процесс воздействия государства на
общественные отношения с помощью юридических норм (норм права). В
результате происходит нормативно-правовое упорядочение общественных
отношений. Этот процесс основывается на предмете и методе правового
регулирования. Предметом правового регулирования является определенная
форма общественных отношений, которая закрепляется соответствующей
группой юридических норм. Отношения, связанные с государственным
управлением, являются предметом комплексного регулирования различными
отраслями права, но преимущественно и главным образом конституционного и
административного. Под методом правового регулирования понимается способ
воздействия юридических норм на общественные отношения. Метод правового
регулирования характеризуется следующими чертами: а) он свойствен только
государству в лице его органов; б) касается лишь юридических норм; в)
действенность юридических норм обеспечивается государственным
принуждением.

Отрасли права используют в своих регулятивных целях с учетом
особенностей общественных отношений (предмет) единые правовые средства
(метод) в их различном сочетании. Особенности предмета правового
регулирования государственного управления обусловливают специфику его
метода. Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств права.
В этом смысле право служит юридической формой модели управления,
закрепляющей юридическое неравенство, асимметрию субъектов
властно-управленческих отношений. Это связано с подчинением одной
стороны другой, которое может

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования
______________________________государственного управления

быть линейным (связи типа «начальник – подчиненный») или функциональным
(связи типа «инспектор – контролируемый»).

Метод правового регулирования отношений государственного управления –
это комплекс приемов, способов и средств юридического воздействия на
социально-правовую сферу в целом, ее отдельные сегменты и
соответствующие элементы в процессе упорядочения общественных отношений
по поводу государственной власти и управления. Это – способ
осуществления регулятивных функций права в данной сфере общественных
отношений, средство воздействия социальных управляющих систем (субъекты
правового регулирования), входящих в государственный аппарат, на
социальные управляемые системы (объекты). В своей совокупности
применяемые средства, способы и приемы, составляющие метод правового
регулирования государственного управления, показывают, как и каким
образом государство решает свои задачи в целях общественного развития.
Важно также учитывать, что их воплощение на практике производно от
политического режима государства. Несмотря на все их многообразие, они в
своей совокупности распространяются на всех участников регулируемых
общественных отношений, включая и сами государственные органы, издающие
нормы права. Метод правового регулирования должен быть обязательно
юридически оформлен и иметь нормативное выражение, ибо правовое
регулирование всегда нормативно.

Правовые средства, используемые в праворегулировании государственного
управления, объединены регулятивными началами, т.е. все они
функционируют в особом, характерном именно для данной среды правовом
режиме. В специфическом юридическом режиме в системе государственного
управления выделяются конкретные средства и приемы правового
регулирования, существует специфика их регулятивных свойств. Вместе с
тем здесь обнаруживается специфика, которая пронизывает все содержание
правового регулирования государственного управления. Его особенности
проявляются в сочетании и при доминировании используемых средств,
приемов и способов регулирования, таких как: дозволения, запреты,
связывание, подчиненность, подотчетность и подконтрольность, доверие
государства, верность служащих, правовое стимулирование и правовое
ограничение. Например, правовое стимулирование, согласно общепризнанной
точке зрения, включает в себя как позитивные (субъективные права,
льготы, поощрения), так и негативные (запреты, обязанности, меры
принуждения, взыскания, наказания) воздействия. Наряду с этим можно
указать и на особенности, присущие тем или иным видам правового
регулирования.

Механизм административно-правового регулирования включает в себя
следующие специфические средства:

1) предписания – когда одной стороне регулируемых отношений
предоставляется определенный объем юридически властных полномочий по
отношению к другой стороне, которая обязана подчиняться первой. Так,
гос-

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

органы, госслужащие, выступающие должностными лицами и представителями
власти, наделяются юридически властными полномочиями и реализуют их в
отношении многих субъектов права: граждан, учреждений, предприятий,
организаций;

2) односторонность волеизъявления – принцип
правового регулирования, по которому только один из участников отношений
имеет юридически властное значение в принятии решения. Такой
компетенцией обладают субъекты государственной власти;

3) подчиненность субъектов права
предписаниям, исходящим от тех должностных лиц, которые наделены
соответствующими полномочиями и компетенцией;

4) использование в определенных случаях
установленных в нормативных правовых актах дозволений, при которых
участники регулируемых управленческих отношений находятся в равноправных
отношениях.

Административно-правовые средства отличаются определенной спецификой и
направлены, прежде всего, в адрес главных субъектов административного
права — государственных органов и государственных служащих. Важнейшая
особенность здесь в том, что они, во-первых, сами устанавливают
специфические методы и формы административно-правового режима, а,
во-вторых, они же и применяют специфические административно-правовые
средства. Вместе с тем административно-правовые средства могут
устанавливаться нормами других отраслей права. Например, предписания –
нормами финансового, налогового права; дозволения — нормами земельного,
экологического, таможенного права и др. Однако здесь тоже имеются
различия. Так, по методу правового регулирования финансовое право, на
первый взгляд, совпадает с административным правом: тот же метод
властных предписаний и неравенство субъектов правоотношений. Но
административное право не регулирует финансовых отношений, их специфика
диктует необходимость применения финансово-правового метода. Большая
часть подобных предписаний исходит от кредитно-финансовых органов
государства, специально занятых такой деятельностью. С точки зрения
финансового регулирования актуальны меры государственного принуждения в
налоговой сфере, меры ответственности (в том числе финансовой),
финансового контроля, деятельность госслужащих и их статус в органах
налоговой инспекции и полиции, процессуальные вопросы их деятельности и
т.д.

В зависимости от субъекта (источника) правового регулирования, которым
выступает госорган, уполномоченный на издание соответствующих правовых
норм, производим их смысл и содержание, а также конкретные юридические
средства (способы регулирования). Смысл и содержание правовых норм
обусловливаются способами юридического воздействия (правового
регулирования) на поведение участников управленческих процессов во
властеотношениях. По способам правового регулирования вообще и приме-

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования
_______________________________государственного управления

нительно к субъекту государственного управления, в частности, различают:
А) централизованное, Б) децентрализованное и В) субсидиарное.

А) централизованное, императивное регулирование (метод субординации),
ведется на властно-категоричных началах органами государственной власти
сверху донизу в объеме их компетенции и по кругу объектов юрисдикции.
Таково, например, правовое регулирование федеральных органов власти по
предметам ведения Российской Федерации; подобным образом отношения
государственного управления регулируются органами власти субъектов
Российской Федерации по предметам их ведения.

Б) децентрализованное, диспозитивное регулирование (метод координации),
которое позволяет осуществлять правовое регулирование посредством
согласования (в форме заключения договоров, принятия совместных актов и
т.п.), поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной
власти. Этот способ включает в себя три возможности регулирования
общественных отношений: 1) дозволение совершать известные действия
правового характера; 2) наделение определенными правами участников
общественных отношений, урегулированных нормами права; 3) предоставление
лицам, участвующим в определенных взаимоотношениях, возможности выбора
варианта своего поведения. Фактически – это способ регулирования
отношений между равноправными сторонами (субъектами). Он предоставляет
им самим решать вопрос о форме и способе своих взаимоотношений,
урегулированных правом. Надо заметить, что в условиях демократизации
государственной жизни и ввиду компетенционной самостоятельности органов
государственной власти как федерального уровня, так и субъектов
федерации, а также уровня местного самоуправления подобное
координационное правовое регулирование управленческих процессов
приобретает все большее значение. На практике в целях улучшения правовой
упорядоченности всевозможных проявлений государственного управления
важно находить оптимум сочетания централизованного и децентрализованного
регулирования, не впадая в крайности одного их них.

В) субсидиарное (вспомогательное) регулирование применяется как
дополняемое нормами другой отрасли права, затрагивающей данную сферу
общественных отношений. Например, государственная служба Российской
Федерации регулируется комплексом нормативных правовых актов различных
отраслей законодательства – конституционного, административного,
трудового, финансового и др. Так, отношения между госслужащими и их
работодателем – государством по поводу исполнения ими служебных
обязанностей регулируются общими нормами трудового законодательства.
Однако ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31
июля 1995 г. устанавливает, что действие российского законодательства о
труде распространяется на госслужащих с особенностями, предусмотренными
данным законом (ч. 3 ст. 4).

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

При выборе средств и способов правового регулирования государственного
управления практическую значимость имеет то, как и с помощью каких
нормативных положений целесообразнее определять правовой статус,
компетенцию и полномочия государственных органов для реализации ими
своих функций. Реально это выражается в том порядке правового
регулирования, который используется: общедозволительный или исчерпывающе
запретительный («дозволено все, кроме…»), исчерпывающе разрешительный
(«запрещено все, кроме…») либо обязывающе-правомочный (обязанность
использовать предоставленные законом полномочия). Каждый из них можно
обнаружить в правовом статусе и компетенции госорганов при доминировании
позитивного связывания. Объясняется это тем, что компетенция, которой
наделяются органы государственной власти, выступает по отношению к ним
обязывающей. В ней могут содержаться дозволения или запреты на
определенные решения и действия, но в любом случае властные полномочия
госоргана, вытекающие из его компетенции, подлежат обязательной
реализации. И это – еще одно из отличий органов государственной власти
от субъектов частного права, из-за чего государственное управление, как
уже отмечалось, регулируется преимущественно нормами конституционного и
административного права. И именно поэтому здесь чаще всего действует не
диспозитивный, а императивный метод правового регулирования,
преобладание которого, впрочем, характерно для всех отраслей публичного
права.

Таким образом, сущностью правового регулирования государственного
управления является нормативное закрепление целесообразных правил
поведения людей в отношениях по поводу осуществления государственной
власти и управления. Возникающие при этом взаимосвязи и взаимодействия
составляют предметную область правового регулирования отношений
государственного управления. Соответственно этому используется метод
правового регулирования государственного управления – комплекс приемов,
способов и средств формирования и упорядочения реализации
государственно-управленческих воздействий на государственно-правовые
институты и элементы, общественное сознание, поведение и деятельность в
данной сфере. Все эти явления, имея функциональную определенность,
образуют структуру правового регулирования государственного управления,
находя юридическое отражение и закрепление в правовых формах.

Контрольные вопросы

1. Охарактеризуйте сущностные основы правового регулирования отношений
государственного управления.

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования
________________________________государственного управления

2. Очертите предметную область правового
регулирования государственного управления.

3. Какие отрасли российского права
доминируют в регулировании отношений государственного управления?
Выделите особенности их предмета и метода.

4. Какие юридические средства, приемы и
способы составляют в своей совокупности метод правового регулирования
государственного управления?

Литература

Алексеев С.С. Общая теория права. Т.1,2. – М., 1981.

Алехин А.П., Кармолщкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право. – М.,
1996.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. – М.,
1997.

Бачило И.Л. Организация государственного управления: правовые проблемы.
-М., 1995.

Иеринг Р. Борьба за право / Пер. с нем. – М., 1991.

Козбаненко В.А. Правовое регулирование и правовое обеспечение
государственного управления: сущность и содержание: Учебно-методическое
пособие. -М., 2002.

Правовые и организационные аспекты государственного управления. – М.,
1998.

Сорокин В.Д. Метод правового регулирования: теоретические проблемы. -М.,
1976.

Глава &

Правовое регулирование отношений государственного управления

§ 2. Формы и структура правового регулирования государственного
управления

Организации и их формы

невозможны без правовых норм,

регулирующих их.

Б.А. Кисгяковский

Механизм правового регулирования отношений государственного управления –
правовые формы – формы правового регулирования отношений
государственного управления – правовые акты: нормативные, ненормативные
– структура видов правового регулирования

Государство посредством органов государственной власти регулирует
определенные сферы общественных процессов и отношений, устанавливая
правила и порядок поведения и деятельности субъектов этих отношений. Для
этого оно использует весь находящийся в его распоряжении арсенал
возможностей юридического воздействия на социум. Такое воздействие, имея
правовой характер и выражение, осуществляется при помощи механизма
правового регулирования. Он приводится в действие в результате
применения взаимоувязанных и согласованно функционирующих элементов,
условно образующих в своей совокупности сам этот механизм. Тем самым
механизм правового регулирования отношений государственного управления с
известной долей условной схематизации может быть представлен следующим
образом (см. схему).

Механизм правового регулирования отношений государственного управления –
это единая система юридических элементов, при помощи которых
обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные
отношения в сфере осуществления властно-управленческих функций
государства, которые организуются в соответствии с задачами общества.
Структура данного механизма включает такие элементы, как нормы права и
его принципы, объективированные в законах, подзаконных нормативных и
иных правовых актах; правовые отношения; правовая ответственность;
правовое сознание; юридические факты; акты применения норм права, акты
реализации прав и обязанностей; государственно-правовые институты,
оргструктуры, организационно-правовые меры, средства, методы, формы и
другие элементы юридического опосредствования социально значимых
явлений, процессов и отношений. Субъекты права при этом так или иначе
реагируют на требования и дозволения государственной воли. Их
положительная реакция образует правомерное поведение, отвечающее
установленному правопорядку. Отклоняющееся от юридически властных
предписаний поведение образует правонарушения.

§ 2. Формы и структура правового регулирования
______________________________государственного управления

Схема 1. Механизм правового регулирования отношений государственного
управления

Пояснение к схеме. Государство (посредством органов государственной
власти), используя механизм правового регулирования (состоящий из:
государственно-правовых институтов; структур (органов) власти;
организационно-правовых средств и мер; правовых форм и методов; норм
права; правовой ответственности; правового

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

сознания; юридических фактов), воздействует на общественные отношения
(складывающиеся как вовне, так и внутри государственного аппарата),
субъектами которых являются народ, граждане, их организации и сами
органы государственной власти, должностные лица, представители власти,
государственные служащие.

Механизм правового регулирования в принципе един для всех отраслей
права. В многообразной государственно-управленческой практике находят
применение все известные юридической науке виды и формы правового
регулирования общественных процессов и отношений. Это связано с
необходимостью широкого охвата правовым регулированием фактически всех
явлений, возникающих в данной сфере. Особенно это важно в связи с
необходимостью возможно более полной и единообразной правовой регуляции
осуществления властных полномочий государственными органами и их
должностными лицами. Но это же и усложняет структуру правового
регулирования отношений государственного управления. Важно подчеркнуть,
что элементы правового регулирования, их потенциал и процедура действия,
их восприятие массой людей должны соответствовать общественным запросам,
надежно обеспечивая упорядочение и гармоничное развитие социального
пространства. Здесь, однако не должно быть чрезмерной зарегулированности
конкретных государственно-управленческих действий, которые должны
совершаться с учетом компетенционной самостоятельности и инициативы
государственных органов и государственных служащих.

Используемые формы правового регулирования предопределяются формой
государства, которую характеризуют форма государственного устройства,
форма правления, политический и государственный режимы. Правовое
демократическое государство с экономической системой, свободной от пут
тоталитарного администрирования и общественного распределения,
использует исключительно правовые способы воздействия на сферы
общественных отношений. Правда, формы правового регулирования во всех
государствах обычно типичны (с учетом известных отличий в государствах,
принадлежащих к так называемым англосаксонской, континентальной либо
мусульманской правовым семьям). Главные различия заключаются в
нормативном содержании, которое облечено в правовые формы.

Правовые формы в теории права, в науке конституционного права -форма
государства, форма государственного устройства, форма правления; в
гражданском праве – форма собственности (в соответствии с Конституцией
РФ и Гражданским кодексом РФ признаются и гарантируются равноправные
формы собственности: государственная (федеральная и субъектов
федерации), муниципальная, частная, а также допускаются иные формы
собственности); таможенное оформление – процедура помещения товаров и
транспортных средств под определенный таможенный режим и завершения
действия этого режима в соответствии с Таможенным кодексом РФ; формы
осу-

§ 2. Формы и структура правового регулирования
_____________государственного управления

ществления государственной власти (например, принятие нормативных
правовых актов); формы контроля народа за деятельностью государства, его
органов и должностных лиц (например, посредством институтов
референдумов, выборов и отзывов должностных лиц как местного значения,
так и общегосударственного); и т.д. Работа государственной администрации
проходит в многообразных правовых формах: правотворчество,
правоприменение, правоохранение, правосудие, правозащита, юрисдикция и
т.п. Правовые формы связаны с изданием правовых актов (законы и
подзаконные акты, управленческие (административные) акты), которые
влекут возникновение, изменение или прекращение тех или иных
правоотношений между их субъектами. К правовым формам относятся и формы
правового регулирования общественных отношений.

Формы правового регулирования отношений государственного управления –
правовые формы, используемые для определения юридического состояния и
регламентации институтов, процессов и отношений государственного
управления с целью придания им должной структурной организованности и
официально выраженной фиксации. Они должны соответствовать
содержательной сущности и функциональному предназначению его элементов с
точки зрения их целесообразного закрепления и обеспечения эффективной
реализуемости.

Важнейшими формами средств, входящих в механизм правового регулирования
государственного управления, являются правовые акты. Они представляют
собой правовые формы официальных документов, порождающих определенные
юридические последствия, создающих юридическое состояние и направленных
на регулирование определенных общественных отношений. Их подразделяют на
нормативные, т.е. содержащие нормы права, регулирующие определенные
сферы общественных отношений, и ненормативные (индивидуальные),
порождающие права и обязанности только у тех субъектов, которым они
адресованы. Отсюда они имеют двоякую природу правового регулирования.
Во-первых, составляют общие правила поведения людей, а, во-вторых, –
образуют индивидуальные акты, определяющие на основе правовой нормы
обязанности и права участников правоотношений. Акт применения норм права
включается в механизм как официально оформленное средство реализации
прав, обязанностей и мер юридической ответственности. Например, в
административно-правовом отношении как элементе правового регулирования
государственного управления индивидуализируются положения той или иной
нормы административного права, определяются характер, права и
обязанности участников правоотношения.

Государственное управление отражает множественные проявления возникающих
в связи с этим общественных отношений, происходящих при этом процессов и
складывающихся взаимосвязей. Все эти государственно-управ-

Глава 8.

Проводов регулирование отношений государственного управления

ленческие отношения, явления, процессы и взаимосвязи должны быть
урегулированы в необходимых правовых формах при помощи юридических норм.
Для правового регулирования в нормативной форме большое значение имеет
то, какие виды правовых норм используются применительно к определенным
отношениям. Классификация норм, используемых в механизме правового
регулирования, в полной мере относится и к сфере государственного
управления. Выделяются следующие виды правовых норм:

– по предмету регулирования: материальные и процессуальные;

– по характеру предписания: обязывающие, управомочивающие,
запрещающие, поощряющие,

– по форме предписания или методу воздействия
(регулирования): категорические (императивные), рекомендательные,
диспозитивные;

– по назначению: регулятивные, процессуальные, охранительные,
специализированные, оперативные, коллизионные;

– по действию в пространстве: общегосударственные –
федеральные, региональные – субъектов федерации, местные –
локально-территориальные, межрегиональные – в пределах нескольких
территориальных образований, международные – трансграничные, т.е.
действующие в разных государствах безотносительно их суверенитета;

– по времени действия: постоянные, временные;

– по субъектам регулирования: общие и специальные –
регулируют поведение граждан (физических лиц), деятельность госорганов,
субъектов различных видов деятельности (юридических лиц);

-по отраслям права: административно-правовые, уголовно-правовые,
гражданско-правовые и др.;

– по нормативному содержанию (текстуальному смыслу):
абсолютно определенные, относительно определенные, дефинитивные,
декларативные, ситуационные, альтернативные, факультативные, основные
(генеральные), детализирующие, вариативные, общие, особенные.

Нормативное регулирование (нормоустановление) есть определение системы
правил, порядка и процедур общественной жизнедеятельности в сфере
осуществления государственной власти и управления посредством
обеспечения реализации функций права уполномоченными субъектами
властно-управленческих отношений и легитимированных доверием и
признанием общества (народа). Разработка и юридическое закрепление в
актах государственных органов норм (правил, установлений) поведения
людей и порядка ведения общественно значимых дел – суть нормативного
регулирования.

Для воздействия на множество общественных отношений в сфере
государственного управления используются нормы различных отраслей права.
В зависимости от отраслевой принадлежности юридических норм различают
конституционное, административное, трудовое, гражданское, уголовное и
любое иное регулирование. Вместе с тем правовое регулирование может

§ 2. Формы и структура правового регулирования
_____________государственного управления

быть не только моноотраслевым, но и комплексным. Это происходит тогда,
когда для полноты регулирования определенных отношений прибегают к
нормам других отраслей права. Именно поэтому праворегулирование
отношений государственного управления имеет не только моноотраслевой, но
и комплексно-отраслевой характер. Комплексность (сложность) такого
пра-ворегулирования заключается в том, что, во-первых, здесь имеется
объективная потребность в использовании множества правовых норм самых
разных отраслей права (как публичного, так и частного), а, во-вторых,
оно состоит из отдельных, весьма обособленных пединститутов.

Рассмотрение нормативной структуры праворегулирования государственного
управления по первому основанию комплексности включает в себя нормы
многих отраслей права, регламентирующих государственно-управленческие
отношения. Второе основание комплексности правового регулирования-
наличие в институтах правового регулирования нескольких пединститутов.

Теория права обосновывает, что организация и осуществление
государственного управления определяются преимущественно нормами
публичного права. Публичное .право представляет собой
функционально-структурную подсистему права, выражающую государственные,
межгосударственные и общественные отношения. Предмет публично-правового
регулирования включает широкий круг объектов воздействия и весьма
специфичен в этом. Здесь юридический приоритет принадлежит воле,
исходящей от государственных органов. Такое регулирование централизовано
и строится на началах субординации по принципу «власть – подчинение».
Соответственно выделяются следующие его отрасли: конституционное
(государственное), административное, муниципальное, уголовное,
таможенное, налоговое, банковское, международное регулирование и др. Их
главные отличия раскрываются по трем признакам: 1) объект регулирования,
т.е. круг общественных отношений; 2) методы правового регулирования; 3)
система источников права и структура нормативного массива.

В публично-правовой сфере участники правоотношений обладают особым
статусом, т.е. возможностью использовать властно-управленческие
полномочия, решать политические, государственные, социально значимые
задачи, способствуя решению многих других, более конкретных задач во
всех сферах общественной жизнедеятельности и с помощью разных отраслей
законодательства. Специфический статус государственных служащих
обусловлен его публично-правовой природой и определяется традиционными
различиями между публичным и частным правом. Если, к примеру, иметь в
виду систему госслужбы, то общая линия разграничения проводится в
отношении статуса должностных лиц. Так, одна часть правового
регулирования отраслями публичного права распространяется на
госслужащих, которые, в связи с осуществлением государственно-властных
функций, выступают от имени

Глава В.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

госоргана в отношениях с третьими лицами – организациями или гражданами;
другая часть правового регулирования касается отношений госслужащего с
госорганом по поводу собственно профессиональной (трудовой)
деятельности, а потому относится к частно-правовому регулированию, т.е.
регулированию отраслями частного права, среди которых большое место
занимают трудовое, гражданское и некоторые другие отрасли
законодательства. Административные (публично-правовые) и трудовые
(частно-правовые) отношения, возникающие у госслужащих в связи с
исполнением ими должностных обязанностей, являются самостоятельными
видами правовых отношений. И потому они регулируются различными
отраслями права.

Конституционное регулирование основывается на установленных Конституцией
РФ базовых принципах и положениях, относящихся к основам
конституционного строя (ст. 1-16), правам и свободам человека (ст.
17-64), федеративному устройству, разграничению предметов ведения между
Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 65-79), институту
президентства (ст. 80-93) и другим высшим органам государственной власти
– Правительству РФ (ст. 110-112), Федеральному Собранию РФ (ст. 94-109),
судебной власти (ст. 118-129), местному самоуправлению (ст. 134-137).
Статья 32 закрепляет право граждан на участие в управлении делами
государства как непосредственно, так и через своих представителей. Такое
участие может выражаться, например, через право избирать и быть
избранным в органы государственной власти и местного самоуправления,
право участвовать в референдуме, право на равный доступ к
государственной службе и право на участие в отправлении правосудия.

Международно-правовое регулирование предусмотрено положениями
Конституции РФ о приоритете норм международного права над правом
национальным, т.е. над нормами российского права. В ней определяется,
что общепризнанные нормы международного права и международные договоры
Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы; а
если международным договором России установлены иные правила, чем
предусмотренные законом, то применяются правила международного договора
(ч. 4 ст. 15). Это чрезвычайно значимая конституционная новелла
оказывает существенное влияние на характер функционирования российской
правовой системы. Ее значение выходит за рамки технико-юридической
проблемы имплементации норм международного права во внутреннем праве,
поскольку отныне принятые Россией международные обязательства становятся
международной частью внутригосударственного правового регулирования.
Так, после официального признания и ратификации международные договоры в
установленном порядке приобретают юридическую силу на всей территории
России. На практике данный принцип дает возможность прямого действия и
применения норм международного права различными органами государства,
включая суды.

§ 2. Формы и структура правового регулирования
_____________государственного управления

Согласно ст. 46 Конституции РФ каждый гражданин вправе обращаться в
межгосударственные органы по защите прав и свобод, если исчерпаны все
имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Поэтому многие
положения международно-правовых документов являются источником
регулирования общественных отношений государственного управления.
Например, Резолюция 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979
г. «Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка»;
Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря
1966 г., определяющий, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то
ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и
возможность участия в государственном управлении, на подлинно
демократических выборах голосовать и баллотироваться в органы власти,
(п. «а», «в» ст. 25); положение о допуске в своей стране и на общих
условиях равенства к государственной службе устанавливает в п. 2 ст. 21
Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.; ст. 3 Конвенции
о политических правах женщин от 31 марта 1953 г. гласит о равных правах
мужчин и женщин занимать должности в общественной и государственной
службе и выполнять все общественно-государственные функции,
установленные национальным законом.

Договорное регулирование имеет своей правовой основой многосторонние и
двусторонние соглашения (договоры), заключаемые между Российской
Федерацией и иностранными государствами (международно-договорное
регулирование) либо между Российской Федерацией и ее субъектами, как и
между самими субъектами федерации (внутригосударственное договорное
регулирование).

Среди правовых отраслей, входящих в систему публичного права,
профилирующей отраслью регулятивного типа является административное
право, использующее специфический метод централизованного, властного
регулирования. Такой административный режим характерен для работы
государственных и муниципальных служащих, которые выступают
представителями публичной организации: государства, органов
государственной власти и местного самоуправления. Административное
регулирование распространяет свое действие преимущественно на такие
общественные отношения, в которых исключается равенство их субъектов.

В публичном праве, затрагивающем сферу общественных, государственных
интересов, не менее важную роль играют уголовное,
уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное право, организация
судебной системы, государственного и муниципального аппарата управления,
налоговых органов, таможни, контрольно-надзорных органов, репрессивного
аппарата и т.д., выполняющих преимущественно правоохранительные функции.

аз

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

Правоохранительное регулирование – регулирование управленческих
процессов по линии контрольно-надзорных, инспекционно-ревизионных и иных
органов специальной компетенции в сфере осуществления правоохранительных
функций государства в целях защиты и обеспечения гарантий прав, свобод и
законных интересов человека и гражданина, общественной и государственной
безопасности и т.п. В порядке правоохранительного регулирования большое
значение отводится охранительным нормам, регламентирующим отношения,
связанные с юридической ответственностью и применением мер
государственного принуждения.

Уголовное регулирование заключается в установлении мер юридической
ответственности и государственного принуждения, санкционированных
нормами Уголовного кодекса РФ, который введен в действие с 1 января 1997
г. В нем, в частности, содержатся разделы: IX, посвященный преступлениям
против общественной безопасности и общественного порядка; X – против
государственной власти; XI – против военной службы; XII -против мира и
безопасности человечества. Обратим особое внимание на раздел X, само
название глав которого говорит о содержании уголовно наказуемых деяний:
гл. 29 – преступления против основ конституционного строя и безопасности
государства, под которыми понимаются, в том числе, государственная
измена (ст. 275), шпионаж (ст. 276), насильственный захват власти или
насильственное удержание власти (ст. 278), разглашение государственной
тайны (ст. 283); гл. 30 – преступления против государственной власти,
интересов государственной службы и службы в органах местного
самоуправления, имеются в виду злоупотребления должностными полномочиями
(ст. 285), отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию или
Счетной палате РФ (ст. 287), получение и дача взятки (ст. 290 и 291),
служебный подлог (ст. 292); гл. 31 – преступления против правосудия; гл.
32 – преступления против порядка управления. Именно в УК РФ даются
понятия должностного лица (примеч. к ст. 285) и представителя власти
(примеч. к ст. 318).

Финансовое регулирование во многом связано с бюджетным правом и
процессом, системой налогообложения, банковским законодательством,
которые получают в нынешних условиях все большее развитие. Поэтому оно
ведется в рамках публично-правового регулирования отношений
государственного управления в финансовой сфере. Финансовая деятельность
государства, являясь управленческой и будучи регламентированной нормами
финансового права, относится к отраслям права, обеспечивающим реальное
осуществление публичной государственной власти. Субъектом финансовой
деятельности государства выступают компетентные органы и уполномоченные
должностные лица Российской Федерации и всех ее субъектов.

§ 2. Формы и структура правового регулирования
_____________государственного управления

В первую очередь в числе отраслей частного права, затрагивающих в той
или иной мере сферу правового регулирования государственного управления,
можно обозначить трудовое право.

Трудовое регулирование (правовое регулирование посредством норм
трудового законодательства) согласно Конституции РФ находится в
совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ст. 72).
Это означает, что на федеральном уровне вырабатываются принципы и общие
основы правового регулирования общественных отношений в данной сфере,
закрепляются наиболее важные положения; а на уровне субъектов федерации
могут издаваться их собственные нормативные акты, учитывающие
региональные особенности. Многие из этих основ оказывают влияние на
деятельность государственных органов, которые выступают, например,
работодателями по отношению к наемным работникам (в том числе и
государственным служащим).

Итак, деятельность субъектов государственного управления опосредствуется
нормами не одной отрасли права, а правовыми установлениями многих других
правовых отраслей и институтов, в которых содержатся нормы материального
и процессуального права. Она также характеризуется применением не только
регулятивных, но и диспозитивных методов. Ввиду направленности
регулятивного воздействия на внутриорганизационные либо внешние
отношения можно выделить соответственно внутриорганизацион-ное и внешнее
правовое регулирование.

Материальное регулирование обеспечивается материальными нормами, которые
устанавливают статутные и институциональные элементы, определяющие
принципиальные положения в сфере ведения государственных дел. К этому
виду правового регулирования относятся нормы, устанавливающие
государственно-правовые институты, структуры, понятия государственного
управления, принципы его осуществления и правовой статус его субъектов,
их права, обязанности, правоограничения, компетенцию, а также касающиеся
вопросов государственной дисциплины, юридической ответственности,
контроля и надзора в системе государственного управления и т.д.

Процессуальное регулирование использует правовые нормы, с помощью
которых регламентируются отношения по реальному исполнению положений,
содержащихся в материальных правовых нормах. К ним относятся
специфические процессуальные положения и процедуры, например,
дисциплинарное, административное производство, конституционный,
законодательный, парламентский, административный, избирательный
процессы, процедуры прохождения государственной службы и т.д.

Государственное управление характеризуется определенными внешними
проявлениями и значимыми в правовом смысле действиями. В силу этого в
государственно-управленческой практике используются разнообразные

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

виды, формы и методы правового регулирования властного воздействия на
общественные процессы и отношения. Таким образом, в структурном плане
правовое регулирование, в зависимости от особенностей его направленности
и предметной специфики, формируется разнообразием собственных видов.
Поэтому структура правового регулирования отношений государственного
управления предстает как разнообразие его видов, которые находят здесь
свое применение.

Структура видов правового регулирования

I. Нормативное (нормоустановление)

II. А) Законодательное
(законодательство)

Б) Подзаконное

III.

IV.

А) Публично-правовое Б) Частно-правовое А) Отраслевое Б) Комплексное

(- президентское (указное)

– правительственное

– парламентское

– судебное

^- ведомственное

V. VI.

‘ – конституционное

– административное

– трудовое

– налоговое

– финансовое

– таможенное

– уголовное .-и др.

Международное А) Федеральное Б) Региональное (субъектно-федеральное)

VII. Договорное

VIII. А) Внешнее

Б) Внутриорганизационное

IX. А) Материальное Б) Процессуальное

В) Правоохранительное А) Централизованное (императивное) Б)
Децентрализованное (диспозитивное) В) Субсидиарное (вспомогательное)

§ 2. Формы и структура правового регулирования
____________государственного управления

Каждый вид государственной деятельности находит свое юридически значимое
выражение в определенных правовых формах. Они же, в свою очередь,
сообразны видам правового регулирования.

Федеративный характер современной российской государственности положил в
основание правового регулирования принцип трехуровнего законодательства:
1) общегосударственное (федеральное законодательство); 2) региональное
(законодательство субъектов федерации); 3) местного самоуправления
(муниципальное законодательство). Правда, третий уровень
законодательного регулирования, близкий по содержанию
властно-управленческой деятельности и примыкающий к первым двум, –
муниципальный, строго говоря, по Конституции РФ выведен за пределы
государственной власти. И надо признать, что это отвечает возобладавшему
в мировом сообществе пониманию организации публичной власти
демократического государства. Но актуальность проблем данного периода
становления в России местного самоуправления как института гражданского
общества и соответствующих прав граждан заключается в том, что
властеотношения между уровнями государственного и муниципального
управления остаются во многом непроясненными и неурегулированными.
Вместе с тем, поскольку муниципальные образования не входят в
федеративное устройство, целесообразнее иметь в виду нормативное
регулирование на трех уровнях: федеральном, региональном и
муниципальном. Федеральное, или региональное (субъектно-федеральное),
правовое регулирование ведется в форме правовых актов, принимаемых
органами государственной власти того или другого уровня, а муниципальное
– актов органов местного самоуправления.

Принцип разделения властей предполагает самостоятельное функционирование
органов каждой ветви единой государственной власти и различие в формах
принимаемых ими правовых актов. Так, законодательное регулирование,
которое ведут органы законодательной власти, приобретает форму законов и
постановлений, обязательных для исполнения как на всей территории
Российской Федерации (федеральные законы, а также, например,
постановления Государственной Думы об амнистии – парламентское
регулирование), так и на территориях отдельных ее субъектов (законы
конкретных субъектов федерации). Правосудие, осуществляемое судебными
органами, выражается в форме принятия приговоров, решений,
постановлений, определений – судебное регулирование. В форме издания
указов и распоряжений Президента РФ осуществляется президентское
регулирование. Правительственное регулирование оформляется в правовых
актах, которые могут издавать Правительство РФ и правительства субъектов
федерации. В порядке осуществления исполнительной и распорядительной
деятельности органами исполнительной власти, которая может выражаться в
совершении ими различных действий, характеризующих как внешние, так и
внутренние управ-

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

ленческие отношения, ведется ведомственное регулирование. В этом
проявляются осуществляемые ими управленческие функции, реализация
властных полномочий в пределах собственной компетенции.

Кроме того, правовое регулирование всегда осуществляется в
процессуальной форме, которая является его атрибутивным признаком.
Процессуальная форма – это юридическая конструкция, регламентированная
процессуальными нормами, которые закрепляют порядок и процедуры
целесообразного использования способов реализации властных полномочий.
Ее развитость – необходимое условие и показатель состояния демократии и
законности в стране, в отдельных сферах государственной жизни. В этой
связи можно рассматривать юридический процесс как форму урегулирования
управленческой деятельности уполномоченных субъектов власти,
направленной на решение конкретных юридических дел. Соответственно
выделяются законодательный процесс, а также избирательный,
конституционный, административный, уголовный, арбитражный, гражданский и
другие виды правоприменительных юридических процессов.

Таким образом, виды и формы правового регулирования, связанные с
реализацией правоустановительных, правоприменительных и
правоохранительных функций государственной власти вызывают наиболее
существенные юридические последствия. Их регламентация имеет важнейшее
значение с позиций обеспечения законности в сфере государственного
управления.

‘

Контрольные вопросы

1. Объясните смысл действия механизма
правового регулирования отношений государственного управления и
охарактеризуйте его структурные элементы.

2. Выделите правовые формы, в которых
ведется работа государственной администрации.

3. Что представляют собой формы правового
регулирования и чем предопределен их выбор применительно к
государственному управлению?

4. Как выстраивается структура видов
правового регулирования в зависимости от особенностей его направленности
и предметной специфики государственного управления?

5. Дайте характеристику правовых актов как
важнейших форм правового регулирования по юридической силе и области
применения.

§ 2. Формы и структура правового регулирования
_____________государственного у правленая

Нормативные акты

Указ Президента РФ № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу
актов Президента РФ, Правительства РФ и иных нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. – Собрание
законодательства Российской Федерации. 1996. № 22. Ст. 2663.

Литература

Алексеев С.С. Теория права. – М., 1994.

Атаманчук Г.В. Государственное управление как субъект управления
общественными процессами. – М., 1995. ОесянкоД.М. Административное
право. – М., 1996.

Права человека. Основные международные документы: Сб. документов. -М.,
1989.

Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. – М., 1998; Он
же. Публичное право. – М., 1995.

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

§ 3. Законность и дисциплина в государственном

управлении

Зякон обнаруживает свое

благотворное действие лишь тем,

кто ему повинуется.

Демокрит

Законность – целесообразность – законность в государственном управлении
– принцип законности – метод законности -режим законности – показатели
состояния законности – правопорядок – легитимность: социальная,
нормативная – дисциплина: общеобязательная, специальная –
государственная дисциплина – дисциплина в государственном управлении –
способы обеспечения законности и дисциплины: контроль, надзор,
принуждение, обжалование, поощрение, ответственность

Проблема обеспечения законности в государственном управлении имеет
принципиально важное значение для его практического осуществления. Еще
древнеримские юристы убедились в том, что «тот поступает мудро, кто
послушен велениям закона». Многие юридические изречения античности об
авторитете, силе и торжестве закона весьма выразительны: «Закон суров,
но таков закон», «Пусть обрушится небо, а закон торжествует» и т.п.

Понятийно содержание законности многозначно. Законность в обществе и
государстве в самом распространенном толковании подразумевает
повсеместное и неукоснительное соблюдение всеми субъектами общественной
и государственной жизни требований закона. Однако во избежание
одностороннего взгляда на законность ее нельзя понимать упрощенно, лишь
только как соблюдение закона. Следует иметь в виду то весьма
существенное обстоятельство, что юридические законы, которые служат
регуляторами общественных отношений, помимо критериев качества
юридико-техиического свойства (быть непротиворечивыми, однозначно
толкуемыми и т.п.), должны соответствовать объективно существующим
социальным связям, отражать справедливые и гуманные ценности, выражать
общественно полезные устремления и потребности, быть направленными на
стимулирование созидательной деятельности людей в достижении их целей,
обеспечивать равные условия для реализации интересов всеми субъектами
права, закреплять приемлемые для общества нормы (правила). Данные в
законах государства правовые нормы должны гармонировать с
морально-этическими нормами общественной нравственности,
сообразовываться с

_____________$ 3. Законность и дисциплина в государственном управлении

уровнем организационной зрелости общества, его культурой, быть
экономически обоснованными. И только при наличии достаточного количества
юридических норм высокого качества законность предстает как один из
важнейших элементов демократии и необходимое условие правового
государства. Именно здесь возникает чрезвычайно важное осознание
необходимости того, что закон должен быть правовым, справедливым.
Правда, как гласит древнелатинское изречение: «Едва ли может быть создан
закон, удобный для каждого, но если он хорош для большинства, он
полезен».

В тесном единстве с законностью находится целесообразность, т.е.
соответствие действий прежде всего органов исполнительной власти, а
также других участников управленческой деятельности тем целям, которые
стоят перед ними в общем и перед управлением – в частности. Это особенно
важно с точки зрения того, что с переходом от преобладания
административных директивно-командных методов государственного
управления к административным координационно-регулирующим значительно
расширилась компетенционная самостоятельность органов государственной
власти. Им даются возможность и право в пределах своей компетенции
самостоятельно выбирать наиболее целесообразные пути и конкретные меры
по решению поставленных перед ними задач. Законодательное регулирование
не всегда в полной мере определяет конкретные действия и условия, при
которых необходимо принимать однозначно понимаемые управленческие
решения. В связи с этим все больше появляется дозволительных правовых
норм, а целесообразность в деятельности субъектов властно-управленческих
отношений получает свое дальнейшее развитие. Однако целесообразность
возможна и допустима только тогда, когда она не противоречит законности
и приносит пользу гражданам, обществу, государству.

Под законностью в государственном управлении обычно подразумевают
принцип, режим и метод деятельности государственных органов и
должностных лиц. При этом исполнение закона в порядке государственного
управления, основанного на принципе, методе и режиме законности, ведется
исключительно в допустимых законом формах и признанными законом
способами, приемами и средствами.

Во многих статутарных документах законность рассматривается как принцип,
на котором должна основываться практическая деятельность государственных
органов и должностных лиц. Принцип законности предполагает верховенство
закона над иными нормативными правовыми актами, должностными
инструкциями и прочими документами. Согласно ему должна быть
сформирована такая правовая система, в которой законы государства во
главе с основным законом – конституцией обладают высшей юридической
силой, а все остальные правовые акты и действия, реализуемые во
исполнение содержащихся в них норм, должны им соответствовать. В
нынешних условиях в Российской Федерации назрела потребность в раз-

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления___________

работке комплексного законодательного акта, который, во-первых, детально
установил бы иерархию действующих правовых актов в их соподчинен-ности
по юридической силе и значению, а во-вторых, определил бы порядок их
принятия, вступления в юридическую силу, действия, применения и утраты
юридической силы. Введение в действие такого закона важно прежде всего
для законотворческой и правоприменительной практики. По своей
направленности он должен способствовать в том числе и упорядочению
законотворческого процесса субъектов Российской Федерации, которые
нередко еще недопустимо пренебрегают Конституцией РФ и федеральными
законами при разработке и принятии собственных правовых актов. При
характеристике принципа законности следует учитывать соотношение норм
международного права и российского законодательства. Особенно это важно,
например, при рассмотрении вопросов, касающихся прав и свобод человека.
Здесь нужно иметь в виду, что Конституция РФ установила общую норму (ч.
4 ст. 15), согласно которой правила международных договоров Российской
Федерации имеют приоритет над правилами ее внутреннего законодательства.

В качестве метода законность сводится к совокупности правовых мер, с
помощью которых юридически значимые управленческие действия совершаются
в строгих рамках закона. Метод законности охватывает различную
управленческую деятельность, обеспечивая единообразное понимание и
применение правовых норм как управляющими, так и управляемыми
государством субъектами.

Рассмотрение законности как режима ведет к отождествлению ее с таким
принятым в государстве порядком, при котором все правовые акты и
организационные действия осуществляются государственным аппаратом,
исходя из духа и буквы закона, в рамках сущности права. Наличие прочного
режима законности в государственном управлении есть, по сути, наглядное
проявление демократии, поскольку власть народа реализуется в
установлении и надлежащем исполнении законов. Поэтому режим законности
включает наличие развитой системы законов и иных правовых актов, а также
надлежащую и активную реализацию содержащихся в данных актах правовых
норм в соответствии с целями правового регулирования, интересами
личности, общества и государства. В условиях режима законности возникает
динамичное состояние соответствия общественных отношений нормам права.

Динамика состояния законности в государстве характеризуется многими
показателями. Среди них большое значение придается тому, каков уровень
эффективности в осуществлении государственными органами властных
полномочий по реализации законодательной, исполнительной и судебной
деятельности. Во многом это зависит от их слаженности в осуществлении
выполняемых функций, согласованности в реализации общегосу-

_____________$ 3. Законность и дисциплина в государственном управлении

дарственной политики, единства действий в решении насущных общественных
проблем. Юридическая правомерность деятельности органов государственной
власти – основа положительной динамики состояния законности в сфере
государственного управления.

Наиболее заметное влияние на уровень законности оказывает деятельность
исполнительно-распорядительных органов государственной власти. Ведь они
являются наиболее многочисленной и разветвленной подсистемой
государственного аппарата и именно с ними и их представителями люди чаще
всего вступают в самые разнообразные отношения. Насколько эффективна
исполнительная власть в неукоснительном’соблюдении законодательства в
его практическом воплощении в повседневной жизни, настолько показателен
уровень законности в этой сфере государственно-властной деятельности.
Поэтому борьба с управленческим произволом государственной администрации
не менее важна, чем борьба с преступностью.

Государственная служба должна ориентироваться на закон, а каждый
отдельный государственный служащий должен служить закону, а не
вышестоящему должностному лицу (министру, губернатору, мэру),
целесообразности (политической, ведомственной, региональной), чьим-либо
интересам – частным ли, социально-групповым (лоббизм) или корпоративным
(ведомственность). Служение закону – не просто общее требование, которое
лежит в основе государственно-служебной деятельности, а имеющее вполне
конкретную направленность в обеспечении действительного верховенства
закона, недопустимости его подмены какими бы то ни было «госу-.
дарственными соображениями особой важности».

Служение закону неразрывно связано с соблюдением дисциплины. В данном
случае речь идет прежде всего о дисциплине государственных служащих, а
также о дисциплине и других лиц, которые входят в сферу реализации
служебных полномочий. В сфере государственной службы действуют
императивы государственной дисциплины, а в сфере других видов службы –
дисциплина в различных ее видах (трудовая, технологическая,
производственная и т.д.). Продолжением и завершением требований
законности и дисциплины является ответственность служащих за исполнение
или ненадлежащее исполнение служебных полномочий и должностных
обязанностей.

Стоит обратить внимание и на проблему толкования и применения законов.
Пробелы здесь ведут к тому, что каждый начальник понимает и применяет их
по-своему. И тогда состояние законности вызывает тревогу Подобная
негативная практика приводит к самым пагубным последствиям как для
отдельных граждан, так и для общества в целом. Отрицательное отношение
общества к действиям властей также не способствует нормальному состоянию
законности, влечет отклонения в сложившемся правопорядке и нарушения
дисциплины. Здесь нужно учитывать, что проявление

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

негативного восприятия в общественном сознании действий, которые
предпринимают правоохранительные органы, связано, главным образом, с
недостаточной информированностью о реально достигнутых ими успехах;
критическим отношением к принуждению; пассивным отношением к
правонарушителям до тех пор, пока это не коснется кого-либо лично;
негативными фактами поведения представителей власти, сотрудников
властных органов; отсутствием четкого нормативного регулирования их
функций и технологий реализации.

Кроме того, также важен с точки зрения отслеживания состояния законности
уровень правонарушений (преступности) в стране, методикам определения
которых посвящены специальные труды российских правоведов. Например, по
тому, в каких сферах общественной деятельности совершается больше всего
преступлений, насколько они типичны, в каких регионах, какими
социальными группами и т.д., можно составить общее представление о
состоянии законности в тех или иных сферах, регионах и даже вывести
социологический портрет среднестатистического правонарушителя.

Практический смысл законности заключается в том, чтобы закон реально
действовал в жизни общества, оказывая свое регулятивное воздействие на
соответствующие сферы общественных отношений. Для поддержания законности
на должном уровне необходимо, чтобы в обществе устанавливались
благоприятные для его развития правовые нормы, которые бы обеспечивались
системой юридических средств и гарантий с соответствующими им
госструктурами и соблюдались всеми субъектами общественной и
государственной жизни (гражданами и их организациями, государственными
органами, их должностными лицами и др.). Когда выраженные в правовых
нормах (правилах поведения) позитивные связывания исполняются,
дозволения используются., а запреты соблюдаются, тогда закон реально
выполняет свою роль в жизни государства, общества и конкретного
человека. Именно здесь в определяющей степени проявляется уровень
зрелости правосознания и правовой культуры граждан.

Законность взаимосвязана, но не отождествляется с такими правовыми
явлениями, как правопорядок, легитимность и государственная дисциплина.

Правопорядок – одна из основных составных частей общественного порядка,
складывающегося в результате осуществления различных видов социальных
норм, регулирующих разнообразные сферы общественной жизни, различающихся
между собой характером и несовпадающим способом воздействия на поведение
людей (обычаи, нормы морали, внутренние правила организаций и др.).
Правовой порядок в обществе и государстве регламентируется правовыми
нормами, принятыми в установленном в данном государстве порядке. Как
определенное состояние регулируемых правом общественных отношений
правопорядок характеризуется реальным

_____________$ 3. Законность и дисциплина в государственном управлении

уровнем соблюдения законности, обеспечения и реализации субъективных
прав, юридических обязанностей всеми гражданами, органами и
организациями.

Важно различать некоторые важные аспекты понятия «легитимность» (от лат.
1е%Штш – согласный с законами, законный, правомерный). Этим юридическим
термином характеризуется социальный порядок, обладающий престижем, в
силу которого он диктует обязательные для всех людей требования и
устанавливает образцы их поведения. Здесь, правда, следует отличать
социальную легитимность (легитимность социального порядка), связанную с
его фактической значимостью для людей и проявляющуюся в их поведении, от
нормативной легитимности (легитимности правового порядка). Последняя
характеризуется формальным соответствием социального порядка законам
страны и именно в этом смысле служит показателем легитимности,
законности государственного строя, государственной власти, органов
государственной власти, должностных лиц, их действий и т.д.

При легитимном и демократическом правопорядке материальные и
процессуальные составные законодательства должны в равной мере
соответствовать правам и свободам личности, императивам свободного
существования и развития членов гражданского сообщества, гуманизму
общественных отношений, социальной справедливости. Если законность – это
показатель соответствия поступков или действий требованиям юридических
норм, то легитимность есть основа соответствия самого закона сущности
права, залог того, насколько закон отражает и воспроизводит объективное
начало общественной жизнедеятельности и тем самым признается обществом,
а государственная власть получает его доверие и становится легитимной.
Проблема легитимности воспроизводства государственной власти от
интересов и воли народа, различных государственных структур и
должностных лиц, а значит и реализуемых ими функций государственного
управления имеет серьезное политико-правовое значение. Ее обострение
ведет к отчуждению власти, недоверию к политическим лидерам страны,
инертности и отрыву госаппарата от реальных нужд населения, расцвету
бюрократизма, стремлению к подавлению оппозиционной критики и прочим
извращениям в состоянии законности. В этом смысле легитимность была
использована в 1993 г. Конституционным Судом РФ для обоснования
непредусмотренного Конституцией страны досрочного прекращения
Президентом РФ полномочий высших представительных органов – Съезда
народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской
Федерации.

Дисциплина (от лат. сИхсгрНпа – воспитание, обучение) – определенный
порядок поведения людей, соответствующий сложившимся в обществе нормам
права и морали, а также требованиям той или иной организации. В

Глава &

Правовое регулирование отношений государственного управления

обществе всегда существуют общеобязательная дисциплина и специальная
дисциплина, соблюдение которых обеспечивается внешними санкциями и
принудительными мерами.

Общеобязательная (общественная) дисциплина необходима для нормального
существования общества и государства, а также для функционирования
социальных организаций и институтов. Специальная дисцип-* 1 лина
обязательна только для членов определенной организации (трудовая,
партийная, учебная). Трудовая дисциплина – система
организационно-производственных отношений, закрепленная правовыми либо
иными социальными нормами, регулирующими совместную трудовую
деятельность, ее распорядок, обязанности и т.п. Партийная дисциплина –
непременное условие организованности и функционирования политических
партий, структурно организованных общественных объединений, выражающееся
в необходимости для их членов соблюдать уставные положения этих
организаций, руководствоваться директивами вышестоящих органов,
общепартийными решениями. Учебная дисциплина – требования выполнения
обучающих программ, планов и графиков учебного процесса, соблюдения
методических правил, образовательных стандартов, принятых для
определенной категории обучающихся (например, для студентов вузов по
специальности «государственное и муниципальное управление»).

По ряду признаков различают и иные виды дисциплины: внутреннюю, или
самодисциплину, дисциплину из соображений выгоды и дисциплину по
принуждению. Внутренняя дисциплина предполагает осознанное соблюдение
членами общества норм, регулирующих поведение людей. Такая дисциплина
поддерживается высоким самосознанием, основанном на чувстве
ответственности, понимании необходимости следовать установленным
правилам либо взятым на себя обязательствам. Дисциплина из соображений
выгоды и дисциплина по принуждению представляют собой противоположность
самодисциплине, так как поддерживаются внешними санкциями, как
отрицательными, так и положительными. Субъекты отношений подобных видов
дисциплины придерживаются предписываемых требований в расчете на
какое-либо поощрение или стремясь избежать мер воздействия (наказания).

Следует иметь в виду, что если социально обусловленные нормы поведения
людей расходятся с их личными интересами, недостаточно отвечают их
постоянно меняющимся потребностям, велика вероятность возникновения
конфликтных ситуаций. В зависимости от степени разрыва между интересами
личности и диктуемыми предписаниями дисциплины, вследствие отклонений в
поведении людей и по мере нарастания социальной напряженности возможна
даже опасность социальной нестабильности. Разрешение такого конфликта
может привести к слому механизма социального контроля,
неработоспособности его регуляторов. И это, в свою очередь, чревато
отверганием существующих норм и институтов. Но следует

§ 3. Законность и дисциплина в государственном управлении

учитывать и другое обстоятельство, при котором общественно вредной может
оказаться чрезмерно жесткая дисциплина. При такой ситуации члены
общества лишаются всякой активности, для общественных отношений
характерно отсутствие творческого начала, самостоятельности, а
общественная система в целом теряет необходимую гибкость применения
регулятивных механизмов.

В различных общественных системах дисциплина всегда определяется
господствующими здесь отношениями и служит для их поддержания. При этом
ни один из видов дисциплины не встречается изолированно, вне связи
одного с другим. В общественном регулировании поведения людей
присутствуют все виды дисциплины, удельный вес которых зависит от их
мотивации. Так, в обществах, основанных на традициях, в периоды их
устойчивого существования исторически преобладало морально-религиозное
регулирование поведения людей. Требования жесткой дисциплины отмечаются,
как правило, в закрытых (тоталитарных) общественных системах. В
обществах, где господствует индивидуалистская мораль, а в качестве
регулятивного механизма выступают материальные интересы, роль которых
здесь оказывается преобладающей – дисциплина из соображений выгоды.
Вместе с тем этим отношениям присуща нормативная дисциплина, выражаемая
в форме деловой этики, профессионального долга и т.п. Важным средством
укрепления дисциплины становятся социальный контроль, материальное и
моральное стимулирование. Во всех перечисленных случаях указанные виды
дисциплины могут дополняться и другими, например, дисциплина из личной
зависимости, чувства долга и т.п.

Нормы дисциплины, т.е. правил поведения людей, взаимоотношений между
ними, как в обществе, так и в организации (коллективе) устанавливаются с
помощью законодательства, общественных соглашений, межличностных
договоров и иных общедоступных способов.

Государственная дисциплина – соблюдение всеми организациями и гражданами
установленного государством порядка в сфере реализации функций
государственного управления, а также деятельности государственных
органов, предприятий, организаций, учреждений. Она основывается на
объективном выражении требований законности, договорных обязательств,
несовместима с ведомственным или местническим подходом к решению
общегосударственных задач. Исходя из целей служения интересам человека и
общества, государство посредством установления государственной
дисциплины стремится к достижению общественной стабильности, созданию
необходимых условий для нормального развития и жизнедеятельности во всех
сферах: социальной, правовой, экономической, культурной. В
демократических государствах такая дисциплина строится на
демократических принципах организации управления, при которых
учитывается соблюдение баланса интересов личности и государства,
неразрывно

7.з«.ию

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

увязывается с укреплением дисциплины труда, с требованиями норм морали и
нравственности.

Государственная дисциплина может быть плановая, финансовая, договорная,
технологическая, служебная и т.д. Например, плановый ее элемент
заключается в необходимости планирования государственными органами своей
деятельности, реализации запланированных программ в какой-либо сфере
своей компетенции. В области хозяйственных, коммерческих отношений
главным элементом государственной дисциплины является соблюдение
договорной дисциплины. Она выражается в точном и безусловном выполнении
юридическими и физическими лицами принятых обязательств по заключенным
ими договорам. Ослабление договорной дисциплины ведет к упадку хозяйства
страны. Требования финансовой дисциплины обязательны не только для
исполнения государственного бюджета, но также распространяются на все
субъекты финансово-экономической деятельности и обязательны для них
независимо от форм собственности. Соблюдение государственной дисциплины
при этом означает исполнение законодательства, устанавливающего систему
нормативов, в соответствии с которыми могут планироваться и
расходоваться денежные средства как государственных учреждений, так и
частных предприятий и индивидуальных предпринимателей. Существующая в
государственных органах и учреждениях служебная дисциплина направлена на
обеспечение четкой и слаженной работы служащих государственного
аппарата, требуя от каждого из них понимания своих служебных функций и
должностных обязанностей, ответственности в соответствии с занимаемой
должностью. Воинская дисциплина -обязанность всех военнослужащих
беспрекословно и точно исполнять служебные предписания, порядки и
правила, установленные военным законодательством, воинскими уставами и в
соответствии с ними подчиняться воинской субординации и приказам
командования.

Дисциплина участников управленческого процесса, регулируемого
государством, предполагает неуклонное исполнение законных требований и
обязательств не только работниками государственного аппарата, но также и
всеми гражданами страны, занятыми в различных сферах жизнедеятельности.
Формируясь и совершенствуясь под воздействием правовых норм,
закрепленных в законах, подзаконных актах, иных распорядительных
документах (приказах, инструкциях), государственная дисциплина является
важным фактором управления отношениями между людьми и их организациями.

Дисциплина в государственном управлении – определенный порядок поведения
субъектов государственно-управленческих процессов в их отношениях,
возникающих при взаимодействии с государственными органами, соблюдение
которого обеспечивается внешними санкциями и принудительными мерами. Она
необходима для нормального функционирования

____________3 3. Законность и дисциплина в государственном управлении

структур государственного аппарата, обеспечивающего государственное
управление различными сферами общественной жизнедеятельности. При этом
она выполняет важную роль в обеспечении должной организованности и
сопряженности действий всех участников управленческого процесса.

В государственном управлении дисциплина неразрывно связана с’ принципом
законности, закрепленным Конституцией РФ (ч. 2 ст. 15), в соответствии с
которым органы государственной власти, органы местного самоуправления,
должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать
Конституцию РФ, законы и иные правовые акты, содержащие общеобязательные
нормы. Дисциплина, основанная на принципе законности, является
объективным условием эффективности государственного управления.

Последовательное соблюдение требований обеспечения законности и
поддержания дисциплины на должном уровне предполагает наличие развитой
системы юридических способов и средств, гарантированных государством.
Такие способы и средства обеспечения законности и дисциплины в своей
совокупности состоят из различных правовых и организационных видов и
методов деятельности государственных органов, применяемых ими
практических приемов, операций, форм, процедур, выбор которых в
конкретных ситуациях обусловлен многими предпосылками. Среди них следует
различать общие условия (предпосылки) и специальные юридические,
организационно-правовые способы и средства.

К общим условиям относятся политические (идеологические), экономические,
организационные предпосылки формирования законности, правопорядка и
дисциплины. Так, их политические предпосылки производим от режима
демократии, развитости ее институтов: гласности, общественного мнения,
зрелости общественного сознания (в частности, правосознания,
политической и правовой культуры), авторитета государственной власти,
имиджа государственной службы и т.д. Велико значение экономических
факторов, с которыми связаны достигнутый страной уровень благосостояния,
наличие материальных ресурсов и т.д. К организационным предпосылкам
следует отнести эффективность .организационных структур аппарата
управления, квалификацию служащих и т.д.

Специальные юридические средства и способы – контроль, надзор,
принуждение, обжалование, поощрение, ответственность.

В системах социального управления контроль – важнейший вид обратной
связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о
фактическом положении дел при выполнении принятых решений, вследствие
чего они могут принимать меры с целью корректировки процесса исполнения
(на разных его стадиях) либо наказания исполнителей. Контроль в системе
государственного управления может быть внешний и внутренний. Так,
контроль, за аппаратом исполнительной власти осуществляет-

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления

ся извне: Президентом РФ, законодательными органами, судами,
прокуратурой, общественными организациями. Контроль внутри самого
госаппарата проводится в разных организационно-правовых формах. Среди
них нужно различать: 1) контроль субъектов линейной власти (такие
контрольные полномочия реализуются по властной вертикали «сверху – вниз»
органами общей компетенции в отношении подведомственных им органов) и
внутриведомственный контроль; 2) контроль субъектов/функциональной
власти (например, финансовый контроль) и другие виды над- и
межведомственного контроля. По времени осуществления различаются
контроль предварительный (например, при лицензировании), текущий (в
процессе деятельности) и последующий (по результатам деятельности). В
зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе
которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и
надзор, который ограничивается только проверкой законности, при этом
вмешательство в оперативно-хозяйственную или иную профессиональную
деятельность поднадзорного объекта не допускается.

В настоящее время в России сложились три вида надзора за законностью
управленческой деятельности органов государственной власти: судебный,
прокурорский, административный.

В порядке судебного надзора реализуются право граждан на судебную защиту
в формах рассмотрения жалоб, требований и протестов органов
государственной власти о признании незаконными административных актов,
проверка судами (судьями) законности административных актов, имеющих
значение для разрешения рассматриваемых ими дел, проверка качества
предварительного расследования по уголовным делам и т.д. Конституционный
надзор – особый вид правоохранительной деятельности судебных органов,
заключающийся в проверке соответствия законов и иных нормативных актов
конституции страны. Его осуществляет Конституционный Суд РФ. В
арбитражных судах созданы специальные коллегии по рассмотрению
хозяйственных споров организаций и предпринимателей с властными
структурами.

Надзор за законностью административной деятельности осуществляют все
действующие в Российской Федерации суды: общие, военные, арбитражные,
конституционные (уставные). Функция прокурорского надзора за точным и
единообразным исполнением законов всеми гражданами, организациями и
должностными лицами принадлежит органам прокуратуры.

Административный надзор как разновидность межотраслевого управления,
направленного на обеспечение законности, представляет собой
над-ведомственный контроль исполнительной власти за соблюдением
коллективными и индивидуальными субъектами правовых норм. Как
разновидность государственного надзора он включает в себя также судебный
и прокурорский надзор. Административным надзором занимается большое чис-

10О

_____________$ 3. Законность и дисциплина в государственном управлении

ло государственных структур, среди которых немало специализированных
ведомств, созданных для таможенного, налогового, финансового,
санитарно-эпидемиологического, экологического, радиационного и им
подобного надзора. В ходе надзорной деятельности широко используются
разнообразные меры административного принуждения: чаще всего –
пресекательные средства, реже – карательные, еще реже –
правовосстановительные санкции. Перечень органов, имеющих право
рассматривать дела об административных правонарушениях и привлекать
виновных к административной ответственности, устанавливается законом.
Субъекты административного надзора названы в действующем Кодексе РСФСР
об административных правонарушениях (гл. 16), им же определена
подведомственность различных надзорных структур.

Все разновидности правовых санкций призваны гарантировать исполнение
закона, осуществлять общую и частную превенцию правонарушений. Основные
виды принуждения – дисциплинарное, административное,
гражданско-правовое, уголовное. Они различаются основаниями и
процедурами применения. Но все они широко используются для обеспечения
законности в отношениях с государственной властью, где ей принадлежит
ведущая роль. Дисциплинарное и административное, т.е. внесудебное,
принуждения используются в процессе исполнительно-распорядительной
деятельности. Исполнительная власть инициирует, расследует, направляет в
суды уголовные дела, обеспечивает исполнение уголовных наказаний.
Принудительные меры применяются как к индивидуальным, так и к
коллективным субъектам права; как к тем, которые являются элементами
государственного аппарата, так и к тем, которые в него не включены.

Под обжалованием понимается реализация гражданами своего права
обращаться в органы государственной власти и к их должностным лицам с
требованиями, жалобами и заявлениями, содержащими оценочные суждения
негативного характера по поводу нарушения их субъективных прав,
интересов и свобод. Такое право может быть реализовано на основании
Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (с изме-.
нениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря
1995 г.). Личные и коллективные обращения граждан, направляемые в органы
государственной власти и местного самоуправления и к их должностным
лицам, служат одним из важных способов обеспечения законности в их
деятельности. На обращения граждан должны быть даны обоснованные ответы
и в установленные сроки, а там, где нарушены права человека,
соответствующие органы обязаны без проволочек вмешаться и обеспечить
соблюдение закона. Благодаря правовой основе они приобретают качества
правового средства, с помощью которого осуществляется своеобразный
контроль за работой персонала и руководителей органов власти. Они – дей-

1О1

Глава &

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

ственный инструмент противодействия чиновничьей волоките, бюрокра-тизму,
служебному произволу и всем должностным злоупотреблениям и
правонарушениям.

Побудительные мотивы правомерного поведения формируются как под влиянием
возможностей применения государственного принуждения, так и в результате
действия поощрительных стимулов. Поощрения – своеобразный способ
морального и материального стимулирования сознательного соблюдения
требований дисциплины. Так, если к ее нарушителям применяются меры
наказаний, то те, у кого нет подобных взысканий, могут быть поощрены за
добросовестный труд. Указом Президента РФ «О мерах по укреплению
дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г.
предусмотрено, что должностные лица и федеральные государственные
служащие, подвергнутые дисциплинарным взысканиям, не должны в течение
года премироваться, награждаться, повышаться в должности и
представляться к присвоению очередного квалификационного разряда, их
могут направить на внеочередную аттестацию.

Юридическая ответственность – разновидность государственного
принуждения, а меры этой ответственности – особый вид мер такого
принуждения. Она наступает на основе норм права за конкретное
правонарушение, т.е. за такое виновно совершенное деяние (действие или
бездействие), которое законодательством, а в ряде случаев другими
нормативно-правовыми актами, признано как вредное общественно опасное
и/или запрещенное. Правонарушения лодразделяются на преступления и
проступки (деликты). В зависимости от того, какое совершено
правонарушение или преступление, наступает соответствующий вид
юридической ответственности: дисциплинарная, административная,
гражданско-правовая, материальная, уголовная. Имея специфические
особенности, их общие черты выражаются в принудительном характере мер
воздействия на нарушителей, отрицательной оценке их поведения, в общей
цели, которую они преследуют в воспитании нарушителей и профилактике
правонарушений. Принцип законности предполагает, что всякий вид
юридической ответственности наступает только в случаях, предусмотренных
правовыми предписаниями государства.

Обеспечением правового характера законности как режима и механизма
соблюдения законов, правопорядка и государственной дисциплины должны
заниматься фактически все структуры государственного аппарата. Особенно
важна деятельность правоохранительных органов.

Существенна роль судебной системы. Опыт авторитаризма и тоталитаризма
наглядно показал, что власти предержащие не хотят иметь должную судебную
систему, способную охранять права и свободы людей, защищать их интересы,
применяя законы. Поэтому в демократическом пра-

1О2

^__________$ 3. Законность и дисциплина в государственном управлении

вовом государстве она должна быть развитой, подлинно авторитетной и
самостоятельной.

Важны также функции и статус органов юстиции и прокурорского надзора,
способных оперативно и с должной ответственностью применять свои
полномочия по соблюдению режима законности всеми субъектами общественной
жизнедеятельности, в том числе не допускать и вовремя пресекать всякие
отступления от требований закона в деятельности государственных органов
и должностных лиц разных уровней без оглядки на чины и звания.

Заслуживает внимания обеспечение правового характера деятельности
правоохранительных органов, связанных с применением принуждения для
восстановления нарушенного права. Они ведут борьбу с преступностью и
разнообразными правонарушениями. Не менее значима другая часть их
работы, связанная с профилактическими мероприятиями по предупреждению
асоциальных явлений криминального характера. Это выдвигает, в первую
очередь перед органами милиции, задачи целенаправленного и более тесного
взаимодействия с населением, с группами общественности по разъяснению,
убеждению, проведению совместных мероприятий по обеспечению
общественного порядка (привлечение народных дружинников и, т.д.).

Таковы сущность законности, правопорядка и дисциплины в сфере
государственного управления и виды способов их обеспечения.

Контрольные вопросы

1. Правильно ли понимать законность только
как неукоснительное соблюдение законов государства?

2. Какие показатели характеризуют уровень
состояния законности?

3. В чем содержатся отличия в понимании
законности как принципа, метода и режима?

4. Каким образом проявляется взаимосвязь
законности, правопорядка и дисциплины в государственном управлении?

5. Охарактеризуйте средства и способы
обеспечения законности и дисциплины.

Нормативные акты

Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. – Ведомости

103

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

Верховного Совета РСФСР. 1993. № 19. Ст. 683; Собрание законодательства
Российской Федерации. 1995. № 51. Ст. 4970.

Указ Президента РФ № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе
государственной службы» от 6 июня 1996 г. – СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 2868.

Литература

Бартошек М. Римское право: понятия, термины, определения / Пер. с чешек.
– М., 1989.

БахрахД.Н. Административное право. -М., 1996. Государственное и
муниципальное управление: Справочник. – М., 1997. Козбаненко В.А.
Законность, целесообразность и дисциплина в государственном управлении:
Проблемная лекция. – М., 2002. Кондратов Б.П. Общественная безопасность
и административно-правовые средства ее обеспечения. – М., 1998.
Латинская юридическая фразеология. -М., 1979. Нерсесянц В.С. Право и
закон. – М., 1983. ОвсяшоД.М. Административное право. -М., 1996. Теория
государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. – М., 1985.

$ /. Понятие, единство системы и виды государственных органов
__________________________Российской Федерации

Глава 9. Система государственных органов Российской Федерации

В правлении страны имеются

три составные части:

законы, пригодные должностные лица

и добросовестное исполнение

этих законов.

Уинстенли Джерярд

% 1. Понятие, единство системы и виды государственных органов Российской
Федерации

Правительству необходимо иметь

в своем распоряжении в качестве

орудия власти должностных лиц,

связанных чувством долга и

государственной ответственности.

П.А. Столыпин

Государственный орган – «организация» – признаки государственного органа
– государственно-властные полномочия -система государственных органов в
Российской Федерации -система федеральных органов – система органов
субъектов федерации – система органов местного управления –
конституционные принципы организации и деятельности государственных
органов – виды государственных органов – структура государ-ственныого
органа

Государство как организация публичной власти осуществляет ее, выполняя
свои многообразные функции управления общественными процессами, с
помощью образуемых в установленном порядке государственных органов. Они
являются вспомогательными институтами государственной власти,
проводниками ее решений, теми ее структурами, которые практически
реализуют властные полномочия в соответствии с определенной им
компетенцией.

Понятие «орган» может рассматриваться как часть более широкого понятия
«организация». Организация предполагает коллектив людей, объединенных
общими целями деятельности для решения поставленных задач. Орган
представляет собой конкретную разновидность организации, причем, в

105

Глава 11.

Государственная служба в системе государственного управления

Глава 11. Государственная служба в системе государственного управления

если не находиться ня службе, нечего

думать о государственных делах.

Конфуций

§ 1. Государственная служба как социально-правовой институт и сфера
деятельности

В поведении и культуре чиновников

находится та точка, где законы и

решения правительства затрагивают

единичность и проявляют свою силу

в действительности.

Г. Гегель

Профессия государственного служащего – институт государственной службы:
сущность, социально-правовые основы, принципы – законодательство о
государственной службе Российской Федерации

В любом государственно организованном обществе невозможно обойтись без
государственного управления, а значит и без государственных служащих. Их
услуги необходимы любой стране независимо от.государственного
устройства, формы правления, политической системы или правящего режима.
Именно государственные служащие выполняют практические задачи, которые
все цивилизованные общества мира возлагают на свои государства.

Государство как политически организованная сила, способная проводить в
жизнь властные предписания, оказывает управляющие воздействия на весь
ход и направленность общественных преобразований. Проводником
государственного управления является государственная служба. Она
выступает основным средством практической реализации задач и функций
государства, обеспечивая функционирование его структур, создающих
условия для нормальной жизнедеятельности общества и человека.

Опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое
надлежащим образом не организовало труд государственных служащих,
испытывает серьезные трудности, связанные с качеством государственного
управления. В зарубежном государствоведении высказывается даже мнение,
правда, не бесспорное, что хорошая администрация для общества важнее,

238

§ 1. Государственная служба как социально-правовой институт и сфера
деятельности

чем самая совершенная конституция. Канцлер Германии Бисмарк утверждал:
«С плохими законами еще можно управлять государством, но с плохими
чиновниками не помогут никакие законы». Русский император Николай 1
как-то посетовал: «Не я правлю Россией, а двадцать пять тысяч
столоначальников». С тех времен население России выросло втрое, а число
чиновников – в сорок раз. Очевидно, любой современный руководитель
государства мог бы подтвердить значимость подобных высказываний. В наше
время, когда страна и общество переходят рубеж XXI столетия, – время
надежд на то, что «невидимая рука рынка» расставит все по своим местам,
нельзя забывать, что в стране есть и вполне осязаемая «рука чиновника».
От его профессионализма, нравственных качеств и деловой активности во
многом зависит уровень качества нашей жизни. Следовательно, формирование
современной, хорошо отлаженной и эффективно действующей системы
государственной службы России относится к приоритетным направлениям
преобразований, происходящих в административно-политической сфере.

Новое государственное строительство осуществляется в условиях, когда
идет интенсивный пересмотр многих из существовавших ранее представлений
об организующем и регулирующем воздействии государства, о его функциях,
системе государственной власти, отношениях собственности. Осмысливать их
приходится с учетом кардинальных общественно-политических
преобразований, реформирования социально-экономической структуры
общества, жизненного уклада. Изменяясь, российское общество строит новое
государство, которому нужны квалифицированные специалисты, способные
эффективно реализовывать функции государства, а точнее –
государственного управления, согласно новым потребностям общественного
развития. Государственным служащим принадлежит важнейшая роль в
укреплении российской государственности, модернизации и стабилизации
общества на основах демократии и права. Государственная служба
Российской Федерации, формируемая как социальный институт, призвана
опираться на принципы взаимодействия государства и общества, соблюдения
гражданских свобод и прав человека, определяющие суть государственного
управления в его современном понимании.

Вопрос о государственной службе как профессиональной деятельности по
обеспечению полномочий органов государственной власти приобрел свою
значимость в связи с конституционным провозглашением целей строительства
демократического, правового, социально ориентированного государства.
Демократический социально-правовой характер государственной службы
проявляется в том, что она вступает в контакт с гражданским обществом и
представляет государство в его действиях по защите общественных
интересов в целом и человека – как отдельной личности.

Профессия государственного служащего есть род трудовой общественно
необходимой деятельности людей, владеющих специальными теоре-

239

Глава 11.

Государственная служба в системе государственного управления_________

тическими знаниями, навыками и умениями, приобретенными в результат»!
образовательной подготовки, опыта работы в системе государственного”!
управления. Владея специальной образовательной подготовкой,
государственный служащий профессионально занят государственным
управлением. Он нанят обществом на государственную службу для выполнения
управлен-, ческих задач, а потому в профессиональном плане он
представляет собой социального менеджера (от англ. тапа§ег – самоуправление, «1оса1
§оуеттет» – местное управление, «веН’-асЬшшзй-айоп» – местная
администрация. В Германии используется термин «8е1Ъ51уег\уа1п4ПЦ» –
самостоятельное управление. В ряде стран (Италия, Бельгия), где органы
местного самоуправления именуются коммунами, употребляется термин
«коммунальное управление». Во Франции наряду с местным самоуправлением,
обозначаемым термином «десепп-аНзапоп» – децентрализация, существуют и
органы управления, назначаемые центральной властью – префекты,
супрефекты.

Существующие модели местного самоуправления отличаются большим
разнообразием. Французская или континентальная модель характеризуется
включенностью местного самоуправления в иерархическую систему
государственной власти, подчиненностью вышестоящим органам, которые
прямо контролируют их деятельность. Автономность обеспечивается
передачей полномочий со стороны центральных органов государства.
Самостоятельность в определении структуры органов местного
самоуправления -элемент, присущий американской модели. Распространенным
типом местного самоуправления является англосаксонский. Его основной
признак – отсутствие на местах полномочных представителей центрального
правительства, опекающего выборные муниципальные органы, которые
действуют самостоятельно. Здесь отсутствует прямое подчинение
вышестоящим органам; контроль ведется косвенно через министерства и суд,
а на местах нет уполномоченных центрального правительства.

Для современной российской модели местного самоуправления характерно
смешение поселенческого и территориального признаков при формирова-‘ нии
его органов, а также отказ от их структурной унификации с органами
государственной власти. Эти отличия от зарубежных аналогов учитывают
многочисленность и разнообразие российских просторов, на которых
проживают народы с неодинаковыми уровнями хозяйственного и социального
развития, жизненного уклада, религиозных и национальных традиций. Не
случайно эти исключительные особенности проявлялись в императорской
России в том, что в ней существовало 26 систем местного самоуправления.

В теории муниципального права исторически сложились три основные
концепции организации местного самоуправления – «свободной общины»,
«государственная» и «общественная».

– Первоначально возникла теория свободной общины, разработанная
немецкими учеными XIX в. (Гнейст, Штейн, Лабанд), заимствовавшими идеи
бельгийского и французского права. Опираясь на естественное право, эта
теория доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет
неотчуждаемый характер, так же как права и свободы человека, ибо община
исторически возникает раньше государства, которое должно признавать сво-

283

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

боду общинного управления. Для этой теории характерны идеи
неотчуждаемости, неприкосновенности прав общины; обосновывается
необходимость ограничения вмешательства государства в ее дела. Уязвимым
положением было положение о признании естественного характера и
неотчуждаемости прав крупных территориальных самоуправляющихся единиц,
установленных государством. Теорию «свободной общины» сменяет
общественная теория самоуправления, которая также исходила из
противопоставления государства и общества, общественных интересов –
государственным, оставляя каждому из них отдельную сферу деятельности.
Местному самоуправлению отводилась негосударственная, преимущественно
хозяйственная деятельность. Но практика оказалась сложнее, так как
органы самоуправления выполняли не только частноправовые, но и публичные
функции, свойственные государственным органам. На этой основе получает
развитие государственная теория самоуправления (основоположники – Лоренц
Штейн и Рудольф Гнейст). Согласно их взглядам местное самоуправление –
это одна из форм организации государственного управления на местах,
которое осуществляется не правительством, а органами местного
сообщества, наделяемыми полномочиями государства. Проявившиеся
впоследствии противоречия привели к расхождениям в рамках
государственной теории по двум направлениям: политическому (Гнейст) и
юридическому (Штейн).

Сторонники политического направления, опираясь на английский опыт,
полагали, что самоуправление может быть только там, где руководящие
функции безвозмездно выполняются почетными людьми из среды местного
населения. Большинство же разделяло юридическое направление, согласно
которому самостоятельность местного самоуправления в том, что его органы
являются не собственно государственными, а исполняющими отдельные
функции государственного управления. Последователи этого направления
рассматривали общину как территориальную корпорацию, выступающую по
отношению к государству в качестве особого юридического лица публичного
права.

Теоретические положения о природе и сущности местного самоуправления,
выдвинутые в XIX в., послужили основой для развития современных
воззрений на организацию демократической системы управления обществом.
Немецкие ученые трактуют муниципальное управление как относительно
децентрализованную форму государственного управления на местности.
Наряду с этим существуют иные взгляды. Двойственность самоуправления,
выражающая сочетание самостоятельности и осуществления государственных
полномочий в решении местных дел, находит свое отражение в теории
дуализма. Из возможности трансформации современного общества в
социальное исходят сторонники реформистских муниципальных концепций
эволюционного преобразования местного самоуправления. Политическая
теория доказывает, что деятельность должностных лиц местного
самоуправле-

284

_______________$ /. Понятие и система органов местного самоуправления

ния имеет общественный, а значит политический характер. Хозяйственная
теория местного самоуправления рассматривает его как не более чем
заведование делами местного хозяйства. Теория социального обслуживания
цель муниципальной деятельности видит в благосостоянии жителей коммуны,
для чего муниципальные органы должны предлагать им оказание услуг и
заниматься их организацией.

Современная политико-правовая доктрина рассматривает местное
самоуправление как фундамент гражданского общества, без укрепления
которого грозит рухнуть вся пирамида государственной власти правового
государства. Местное самоуправление выступает основой народовластия, на
которой соединяются высшие интересы государства с повседневными
чаяниями, тревогами и устремлениями людей. Гражданин – это сначала
житель и лишь затем – участник политических отношений. Структура
государственной власти будет неустойчивой без крепкой жизнеспособной
системы местного самоуправления, так как почти все государственные
решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через
местные органы. Поэтому местное самоуправление – это самоорганизация
населения не на низшем, а на базовом уровне – там, где оно может
сорганизоваться и осуществлять свои полномочия, не обращаясь к
государству.

Принятие Конституции РФ 1993 г. положило начало новому этапу
строительства системы местного самоуправления. В Российской Федерации
возобладала концепция общественного самоуправления, относящая органы
местных сообществ к негосударственным структурам, из государственного
управления выделяется муниципальное. Конституционное закрепление нашло
положение о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему
органов государственной власти» (ст. 12). ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28
августа 1995 г. дает законодательное определение местного самоуправления
– это «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения
по решению непосредственно или через органы местного самоуправления
вопросов местного значения, исходя из интересов населения» (ст. 2).
Таким образом, российское законодательство исходит из
международно-правового понимания сущности и задач местного
самоуправления, выраженных Европейской хартией, принятой в Страсбурге 15
октября 1985 г., – право и действенная способность местных сообществ
управлять в рамках закона значительной частью общественных дел.
Законодательство отвергает единую схему местного самоуправления, что
естественно для большого федеративного государства. Оно выделено из
механизма государственной власти.

По Конституции РФ (ст. 3) народ осуществляет свою власть: а)
непосредственно; б) через государственные органы; в) через органы
местного самоуправления. Следовательно, органы местного самоуправления и
госу-

285

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществам

дарственные органы – это органы власти народа, через которые он
осуществляет свою власть. И в этом их общность. Но в первом случае эта
власть реализуется в форме местного самоуправления, а во втором –
приобретает форму государственной власти. Органы государственной власти
являются структурами государственного аппарата, а органы местного
самоуправления к ним не относятся. И в этом их организационное
несовпадение. Вместе с тем органы местного самоуправления тесно связаны
с государственными органами, взаимодействуя с ними в осуществлении
властных функций, а также в выполнении отдельных государственных
полномочий, которыми они могут наделяться. В той мере, в какой они
реализуют переданные им полномочия, они подконтрольны государству.
Деятельность органов местного самоуправления носит властный характер:
решения, принятые ими в пределах своих полномочий, обязательны на
соответствующей территории для всех предприятий, организаций,
учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений.

Государство, признавая самостоятельность местного самоуправления в
пределах его полномочий, берет на себя обязанность создавать необходимые
условия для их осуществления. В Российской Федерации местное
самоуправление осуществляется гражданами, образующими местное сообщество
в пределах городских, сельских поселений, территорий кварталов, улиц,
домов и других мест жительства с учетом исторических и иных местных
традиций. При отсутствии сформировавшегося местного сообщества и органов
местного самоуправления на определенной территории осуществляется
местное государственное управление.

Система органов местного самоуправления представляет собой совокупность
организационных форм и политико-правовых институтов прямого
волеизъявления жителей данной территории, а также выборных и других
органов, реализующих его функции. К органам местного самоуправления
относятся: а) непосредственные – собрания, сходы граждан, на которых
прямым волеизъявлением большинства жителей решаются местные вопросы (они
проводятся в небольших населенных пунктах, где для этого не образуются
представительные органы); б) представительные – те, которые избираются
непосредственно населением и которые могут именоваться муниципальным
собранием, комитетом, думой и т.д.; в) исполнительные – главы местного
самоуправления (глава администрации, мэр, староста и т.д.), избираемые
населением или представительным органом. Могут также образовываться и
органы территориального общественного самоуправления: советы
микрорайонов, уличные, домовые комитеты, союзы, ассоциации органов
местного самоуправления и т.д.

Муниципальные органы являются основным звеном в системе местного
самоуправления. Они организуют исполнение законов и других правовых
актов государства, оказывают содействие государственным органам,
расположенным на их территории, координируют деятельность органов
территори-

286

_____________$ А Понятие и система органов местного самоуправления

ального общественного самоуправления. Муниципальные органы – это органы
местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они
формируются и перед которыми ответственны за осуществление своих
полномочий. По российскому законодательству муниципальные органы (от
лат. тшшлршт, где тшш – тяжесть, бремя, тягота и сарю, геарю – беру,
принимаю) – это избираемое самоуправление, организуемое как в городах,
так и | сельской местности. Хотя в некоторых странах (например, в США)
муниципальными именуются только органы городского самоуправления.

Представительные органы местного самоуправления обеспечивают учет
интересов населения в решении вопросов, непосредственно относящихся к
условиям жизни на определенной территории, способствуют более гибкому
учету местной специфики. Будучи органами волеизъявления граждан, они
являются субъектами властно-управленческой деятельности на локальном
уровне, наиболее приближенном к повседневным нуждам людей. Они предстают
важнейшим институтом демократии, поскольку являют собой проявление
свободы граждан и механизм реализации их права участвовать в управлении
общественными делами. К их ведению относятся: принятие устава
муниципального образования, утверждение местного бюджета, установление
местных налогов и сборов, порядка распоряжения собственностью и другие
наиболее важные функции.

Администрация муниципального образования обычно имеет структуру,
состоящую из аппарата небольших подразделений (имеются в виду
департаменты, управления, отделы, комитеты, комиссии), где должностные
обязанности исполняют муниципальные служащие.

Глава местного самоуправления руководит деятельностью местной
администрации, структура которой во многом зависит от вида населенного
пункта, размеров территории, численности населения и др. Он является
высшим должностным лицом местного самоуправления и с помощью структурных
подразделений администрации осуществляет исполнительно-распорядительные
полномочия.

В организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея
приближения власти к народу. Принципиальное отличие органов местного
самоуправления от государственных – в их природе и значении: они более
тяготеют к гражданскому обществу, общественному управлению. Государство
устанавливает лишь правовые нормы функционирования местного
самоуправления, а полем реализации управленческих функций предстает
преимущественно гражданское общество. Формирование органов местного
самоуправления, их структура и принципы взаимоотношений с институтами
государственной власти находятся в зависимости от формы
национально-государственного устройства и исторических традиций. По мере
развития демократических начал в строительстве правового государства и
становле-

257

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

ния экономически состоятельного гражданского общества центр тяжести в
управлении будет смещаться в сторону местного самоуправления.

Целям гармонизации деятельности органов местного самоуправления должны
служить единство базовых начал их организации и функционирования:
суверенное право на издание коммунальных уставов, регулирование вопросов
землепользования, строительства, распоряжения промышленными объектами
местного значения и т.п.; кадровая суверенность как право
самостоятельного найма персонала, сотрудников местной администрации,
проведение кадровой политики, свободной от прямого влияния органов
государственной власти; право на организацию управления по своему
усмотрению и под свою ответственность в пределах установленных
полномочий; налоговая суверенность как право взимать муниципальные
налоги и сборы; финансовая состоятельность ведения собственного бюджета;
взаимодействие с органами государственной власти. Общие принципы
местного самоуправления, изложенные в Европейской хартии о местном
самоуправлении, закрепляют положение о том, что его органы составляют
одну из основ любого демократического строя и их осуществление
обеспечивается эффективным, приближенным к человеку управлением.

В основу местного самоуправления Российской Федерации положены следующие
принципы; самостоятельность решения населением всех вопросов местного
значения; организационное обособление в системе управления обществом и
государством; многообразие организационных форм (так, избираемые
населением самостоятельно на основе общефедеральных принципов с учетом
местных условий органы различаются по структуре и формам осуществления
местного самоуправления в малых городах и селах, на территории района
крупного мегаполиса и т.д.); соразмерность полномочий
материально-финансовым ресурсам, что предполагает наличие достаточной
экономической базы; ответственность органов и должностных лиц перед
избравшим их населением.

Среди наиболее общих функций местного самоуправления выделим следующие:
а) обеспечение участия населения в решении местных дел; б) управление
муниципальным хозяйством, финансовыми средствами, решение вопросов
владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью,
самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета, установление
местных налогов и сборов; в) обеспечение развития территории, ее
экономической инфраструктуры; г) предоставление населению
социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных
услуг; д) охрану общественного порядка, обеспечение режима законности на
данной территории (эти задачи выполняют органы местной милиции,
общественной безопасности во взаимодействии с государственными
правоохранительными органами); е) защиту интересов и прав местного
самоуправления, гарантированных федеральным законодательством (органам
государствен-

288

_____________§ 1. Понятие и система органов местного самоуправления

ной власти запрещено ограничивать права местного самоуправления,
вторгаясь в его компетенцию).

Итак, право на местное самоуправление – это естественное право, однако
самоуправляющиеся единицы не являются государством в государстве. В
интересах целостности государства, обеспечиваемой в том числе и
осуществлением власти через систему государственных и муниципальных
органов, должны действовать механизмы эффективного взаимодействия
государственного и муниципального управления.

Контрольные вопросы

1. Что понимается под местным
самоуправлением?

2. Где и в каких целях осуществляется
местное самоуправление, каковы его функции?

3. Что представляет собой система органов
местного самоуправления в Российской Федерации?

Нормативные акты

Европейская хартия местного самоуправления. Принята в Страсбурге 15
октября 1985 г. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г.
– Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). 1998. № 15.
Ст. 1695. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. – СЗ РФ.
1995. № 35. Ст. 3506; с последующими изменениями и дополнениями.
Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в
Российской Федерации» от 1997 г. – СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464. Основные
положения государственной политики в области развития местного
самоуправления в Российской Федерации. Утверждены Указом Президента РФ
от 15 октября 1999 г. № 1370. – СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

Литература

Барабашев Г.В. Местное самоуправление. – М, 1996. Кутафин О.Е, Фадеев В
И. Муниципальное право России. – М., 1996. Лагуткин А. В. Местное
самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации. – М.,
1995.

Местное самоуправление в России: история и современность. – Новгород,
1997. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. –
М., 1999. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, традиция,
практика – М., 1995.

19 Зм 5693

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

§ 2. Государственные полномочия по регулированию местного самоуправления

Как в россии ао Петря Великого, так

и в послепетровской России местные

силы вссгая несли служебные

госулярственные повинности.

П.А. Столыпин

Вопросы местного значения – государственные полномочия по регулированию
местного самоуправления – полномочия органов государственной власти
Российской Федерации – виды полномочий – система правовых гарантий
местного самоуправления – полномочия органов государственной власти
субъектов РФ – делегирование государственных полномочий – разграничение
полномочий в области местного самоуправления

Согласно Конституции Российской Федерации в государстве признается и
гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах
своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не
входят в систему органов государственной власти. Федеральный закон «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» определяет местное самоуправление как признаваемую и
гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность
деятельность населения по решению непосредственно или через органы
местного самоуправления вопросов местного значения.

Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения
жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к
таковым уставом муниципального образования в соответствии с
законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (ст. 6) определяет 30 вопросов
местного значения, которые можно сгруппировать по основным сферам
деятельности.

В экономической – комплексное социально-экономическое развитие
муниципального образования; местные финансы; муниципальная
собственность; земля, месторождения, недра.

В социальной – общественное призрение; социальная помощь; общее и
профессиональное образование; социально-культурные мероприятия;
общественный отдых; муниципальное здравоохранение; санитарный надзор;
охрана памятников и местных достопримечательностей.

290

§ 2. Государственные полномочия по регулированию _____________
местного самоуправления

В хозяйственной – эксплуатация технических систем жизнеобеспечения
(водопровод, канализация, утилизация отходов, энергетика и электрические
сети и т.д.); транспортное обслуживание; услуги связи и информации;
торговля, общественное питание; бытовое обслуживание; пожарное дело;
муниципальное жилищное строительство; экология.

Вопросы местного значения, прописанные в данном федеральном законе, в
большинстве законов субъектов Российской Федерации не только
повторяются, но и конкретизируются с учетом региональных особенностей.
Уставы муниципальных образований детально прописывают вопросы местного
самоуправления, указывая наименования и полномочия избираемых органов и
должностных лиц и определяя срок их полномочий. Муниципальные
образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы,
отнесенные к вопросам местного значения федеральными законами и законами
субъектов федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не
отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов
государственной власти.

Установление общих принципов организации местного самоуправления
отнесено Конституцией РФ к предметам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов. Социально-правовые проблемы разграничения
предметов ведения, полномочий, ресурсов и ответственности между
различными органами государственной и муниципальной власти в современном
демократическом федеративном государстве входят в число важнейших,
учитывая, что при их решении происходит определение роли и места
государственной и муниципальной власти.

Ввиду особой значимости становления местного самоуправления как одного
из основных направлений государственного строительства в Российской
Федерации законодательно закреплены полномочия государственной власти в
области местного самоуправления.

Государственные полномочия по регулированию местного самоуправления –
совокупность прав и обязанностей органов государственной власти
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, определенных
таковыми Конституцией РФ, федеральными законами, законодательными актами
субъектов Российской Федерации, реализация и последствия осуществления
которых непосредственно связаны с решением государственных, местных и
иных вопросов обеспечения жизнедеятельности населения.

Государственные полномочия по регулированию местного самоуправления
подразделяются на:

– полномочия органов государственной власти Российской Федерации;

-полномочия органов государственной власти субъектов Российской
Федерации.

Согласно ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» к полномочиям органов государствен-

19-

291

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

ной власти Российской Федерации в области местного самоуправления
относятся:

– принятие и изменение федеральных законов об общих принципах
организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением;

– обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ о
местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству;

— обеспечение гарантий осуществления предусмотренных
Конституцией РФ и федеральными законами обязанностей государства в
области местного самоуправления;

-регулирование федеральными законами порядка передачи объектов
федеральной собственности в муниципальную собственность;

— наделение органов местного самоуправления федеральным
законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им
материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления
указанных полномочий, контроль за их реализацией;

-установление государственных социальных стандартов с гарантированным
минимумом;

-регулирование отношений между федеральным и местными бюджетами;

– принятие федеральных программ развития местного
самоуправления; -компенсация местному самоуправлению дополнительных
расходов,

возникших в результате осуществления решений, принятых федеральными
органами государственной власти;

– регулирование и защита прав граждан на осуществление
местного самоуправления;

-обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного
самоуправления;

> – установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при
выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления;

– установление порядка судебной защиты и судебная защита прав
местного самоуправления;

-установление ответственности органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;

– осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности
в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления;

-регулирование особенностей организации местного самоуправления на
приграничных территориях, в закрытых административно-территориальных
образованиях;

– регулирование основ муниципальной службы.

§ 2. Государственные полномочия по регулированию __ ____местного
самоуправления

Носителем федеральных полномочий, исходя из конституционного статуса
местного самоуправления, являются палаты Федерального Собрания
-парламента Российской Федерации: Государственная Дума и Совет
Федерации. Именно они осуществляют законодательное регулирование. По
отдельным вопросам местного самоуправления (система, структура, выборы и
т.п.), особенно до их законодательной регламентации, решения принимаются
на основе указов Президента РФ. Примером тому служит Указ Президента РФ
«О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного
порядка» от 3 июня 1996 г., предусматривающий подготовку законопроектов,
связанных с формированием этих органов вне системы МВД, и рекомендующий
учитывать положения указа в уставах муниципальных образований, в
частности о выборности населением руководителей муниципальных органов
охраны общественного порядка.

По отдельным отраслевым вопросам, требующим единого подхода на всей
территории страны, принимаются постановления Правительства РФ и
ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти. Данные
нормативные акты всецело основываются на принятых законах и указах
Президента РФ. К таким подзаконным актам относится, например,
постановление Правительства РФ «Об упорядочении системы оплаты жилья и
коммунальных услуг» от 18 июня 1996 г. В нем органам исполнительной
власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано:

а) завершить переход на договорные отношения в
жилищно-коммунальном хозяйстве;

б) на основе Положения о порядке предоставления гражданам
компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг,
утвержденного настоящим постановлением, внести необходимые изменения в
действующий порядок предоставления компенсаций гражданам на оплату жилья
и др.

Одним из федеральных органов государственной власти, чей контроль за
соблюдением Конституции РФ распространяется и на сферу местного
самоуправления, является Конституционный Суд РФ. Законодательством
предусмотрено рассмотрение судами вопросов о соответствии актов органов
местного самоуправления Конституции РФ, уставу субъекта Российской
Федерации.

По своим видам полномочия разделяются на нормативно-регулирующие,
конкретно-регулирующие, обеспечивающие, контрольные, систематически
совершаемые правомерные действия. Выделение подобных разновидностей
облегчает федеральным органам осуществление полномочий.

На федеральные органы государственной власти возложена обязанность
обеспечения права граждан России на самоуправление. Федеральные органы
изучают и проверяют, как реализуются федеральные законы о местном
самоуправлении, обсуждают сообщения и информацию о взаимодействии госу-

292

293

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

дарственных органов и органов местного самоуправления, принимают и
вносят изменения в законодательные акты.

Государство создает систему правовых гарантий защиты прав местного
самоуправления. Это – правовые основы организации и деятельности
местного самоуправления, правовые гарантии финансовой, экономической и
организационной самостоятельности местного самоуправления, принципы
взаимодействия органов местного самоуправления с органами
государственной власти. Федеральные органы исполнительной власти
принимают участие в процессе подготовки проектов соответствующих законов
Российской Федерации и ее субъектов, разрабатывают научно-методические
рекомендации, проводят обмен опытом законотворчества. Однако одна из
актуальных проблем – отсутствие в законодательстве ряда субъектов
федерации норм, регулирующих порядок формирования органов местного
самоуправления, определяющих что есть нарушения федерального
законодательства о местном самоуправлении в регионах, о чем
свидетельствуют имеющиеся несоответствия и противоречия законов
субъектов федерациии Конституции РФ и федеральным законам.
Законодательство Российской Федерации обеспечивает судебную защиту прав
местного самоуправления, устанавливает запрет на ограничение прав
местного самоуправления. В соответствии с законом устанавливается
ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений,
принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

В Российской Федерации разработана и принята федеральная Программа
государственной поддержки местного самоуправления. В соответствии с ней
основными направлениями государственной поддержки местного
самоуправления являются:

– формирование правовой основы местного самоуправления;

– формирование финансово-экономической основы местного
самоуправления;

– организационно-методическая поддержка местного
самоуправления и формирование системы государственного контроля за
деятельностью местного самоуправления;

– информационная поддержка и информационное обеспечение
деятельности местного самоуправления;

-создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов
местного самоуправления

Сказанное не означает полной изоляции республик, областей и других
субъектов Российской Федерации и местного самоуправления от участия в
решении вопросов общегосударственного значения. В законах о местном
самоуправлении ряда субъектов федерации выделяются и соответствующие
вопросы государственного значения, отнесенные к совместному ведению

294

§ 2. Государственные полномочия по регулированию
________________местного самоуправления

Российской Федерации и ее субъектов. Обратимся, например, к Закону
Вологодской области «О местном самоуправлении в Вологодской области». В
его ст. 61 установлено: предметы ведения органов местного самоуправления
включают в себя вопросы местного значения и отдельные вопросы
государственного значения, переданные органам местного самоуправления.

К вопросам государственного значения, в решении которых в соответствии с
законодательством в целях реализации государственных социальных
стандартов принимают участие органы местного самоуправления, относятся:

– защита прав и свобод человека и гражданина;

– охрана природной’среды;

– организация рационального землепользования и
природопользования;

– организация здравоохранения, образования, социального
обеспечения, занятости и социальной защищенности населения, развития
культуры, физкультуры и спорта.

Органам местного самоуправления может передаваться решение других
вопросов государственного значения. Причем органы местного
самоуправления могут привлекаться к осуществлению федеральных и
региональных государственных программ.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации
в области местного самоуправления определены ст. 5 Закона РФ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К
этим полномочиям относятся:

1) принятие и изменение законов субъектов РФ о местном
самоуправлении, контроль за их соблюдением;

2) обеспечение соответствия законов субъектов РФ о местном
самоуправлении Конституции РФ и законам РФ;

3) регулирование порядка передачи и передача объектов
собственности субъектов РФ в муниципальную собственность;

4) регулирование отношений между бюджетами субъектов РФ и
местными бюджетами;

5) обеспечение сбалансированности минимальных местных
бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

6) наделение органов местного самоуправления законом
отдельными полномочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых
средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль
за их реализацией;

7) принятие региональных программ развития местного
самоуправления;

8) защита прав граждан на осуществление местного
самоуправления;

9) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного
самоуправления;

10) обеспечение государственных минимальных социальных
стандартов;

295

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

11) установление и изменение порядка образования,
объединения, пре* • образования или упразднения муниципальных
образований, установление и изменение их границ и наименований;

12) компенсация местному самоуправлению дополнительных
расходов, возникших в результате решений, принятых органами
государственной вла» сти субъектов РФ;

13) регулирование законами в соответствии с настоящим
федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с
учетом исторических и иных местных традиций;

14) законодательство о муниципальной службе;

15) принятие и изменение законов субъектов РФ об
административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением
местного самоуправления;

16) установление порядка регистрации уставов муниципальных
образований.

Законодательное регулирование субъектами федерации организации и
развития местного самоуправления должно осуществляться при
непосредственном участии местных сообществ через различные формы
волеизъявления граждан. Контроль со стороны органов государственной
власти за деятельностью органов местного самоуправления ограничивается
обеспечением соответствия их действий Конституции РФ, федеральному и
региональному законодательству. Отмена решений органов местного
самоуправления производится ими самими или по решению судебной власти. В
судебном же порядке разрешаются и вопросы о вмешательстве в дела
местного самоуправления со стороны государственных органов.

Российское конституционное право, по сравнению с законодательством
других государств, предусматривает разделение полномочий органов
местного самоуправления на собственные и государственные. К собственным
полномочиям относят те, которые признает за местным самоуправлением
государство и которые обеспечивают самостоятельное решение вопросов
местного значения. К государственным полномочиям относят те, которые
Российская Федерация или ее субъекты делегируют местному самоуправлению.

Федеральным законодательством исполнение государственных полномочий в
области местного самоуправления закреплено за государственными органами
Российской Федерации и субъектов федерации, а также за органами местного
самоуправления, которым переданы или делегированы отдельные
государственные полномочия.

В первом случае на территории муниципального образования создаются
государственные структуры, которые будут исполнять государственные
полномочия. Например, территория Свердловской области была разделена на
шесть управленческих округов с государственной исполнительной властью на
местах. При делении на округа учитывались демографический, экономи-

296

§ 2. Государственные полномочия по регулированию _____местного
самоуправления

ческий, исторический и административный факторы. В качестве аргументов в
пользу такого решения выдвигалась необходимость:

-создания единой системы вертикальной исполнительной государственной
власти;

– приближения государственной власти к населению;

– более полного и глубокого информирования органов
государственной власти о социально-экономическом развитии местных
сообществ;

– более комплексного анализа развития территории, состоящей из
нескольких муниципальных образований.

Основными государственными полномочиями в округах стали: социальная
поддержка и занятость населения, управление чрезвычайными ситуациями,
охрана окружающей среды, противопожарная безопасность, регулирование
земельных отношений и другие полномочия. Указанные полномочия связаны с
реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением
государственной социальной политики, а также включены в список вопросов
местного значения, следовательно должны решаться совместно органами
государственной власти и органами местного самоуправления.

Основные недостатки опыта Свердловской области – это необходимость
создания новых управленческих структур, которым будет сложно вписываться
в систему управления территорией, и двойственность решения
социально-экономических проблем.

Второй подход связан с делегированием части государственных полномочий
органам местного самоуправления.

Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления
– это предоставление органами государственной власти Российской
Федерации или субъекта федерации принадлежащих им полномочий органам и
должностным лицам местного самоуправления.

Делегирование органами государственной власти своих полномочий органам
местного самоуправления осуществляется на основе следующих принципов:

– законности и целесообразности;

– социально-экономической обоснованности;

– реальности и гласности осуществления делегированных
полномочий;

– материально-финансовой обеспеченности делегируемых
полномочий;

– подконтрольности осуществления делегируемых полномочий.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями осуществляется на основании федерального закона или закона
субъекта федерации и в пределах полномочий, составляющих их предметы
ведения или находящихся в границах компетенции органов государственной
власти. В законах о передаче государственных полномочий органам местного
самоуправления должна быть обоснована целесооб-

297

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государствам и
обществом

разность такого делегирования и его практическая полезность.
Делегирование государственных полномочий не может нарушать или
ограничивать права и гарантии местного самоуправления, установленные
законодательством России.

Делегирование государственных полномочий производится в интересах
социально-экономического развития муниципального образования и
территории субъекта Российской Федерации, с учетом возможности и
реальности их осуществления органами местного самоуправления.
Делегируемые государственные полномочия не могут создавать препятствия
для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения
и ухудшать социально-экономическое положение муниципального образования.
В процессе делегирования государственных полномочий должен соблюдаться
принцип гласности, информированности населения об объеме делегированных
полномочий и их финансовой обеспеченности.

Органы государственной власти при делегировании своих полномочий в
полном объеме компенсируют органам местного самоуправления расходы на их
осуществление и представляют реальные гарантии материально-финансовой
обеспеченности при решении вопроса о такой передаче. Органы местного
самоуправления осуществлют переданные им государственные полномочия в
той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми
ресурсами. При неполном обеспечении материальными и финансовыми
ресурсами делегированных полномочий глава муниципального образования
вносит представление государственным органам власти о невозможности
осуществления переданных полномочий в полном объеме и дает свои
предложения о пределах и степени их выполнения. Органы государственной
власти принимают решение по поводу внесенных предложений либо
рассматривают спорные вопросы в суде.

Органы государственной власти, делегировавшие полномочия органам
местного самоуправления, вправе осуществлять контроль за их реализацией,
проверять законность и целесообразность решений органов местного
самоуправления, принимаемых для осуществления переданных полномочий.
Орган государственной власти вправе приостановить решение органов
местного самоуправления, принимаемое по поводу осуществления
делегированных полномочий, в случае, если оно противоречит
законодательству.

Органы государственной власти для осуществления контроля за
делегированными государственными полномочиями вправе:

– производить проверки деятельности органов местного
самоуправления и целевого использования средств, передаваемых на
реализацию государственных полномочий;

– запрашивать и получать в срок информацию, необходимые
документы от органов и должностных лиц местного самоуправления о
выполнении переданных полномочий;

298

§ 2. Государственные полномочия по регулированию ____________местного
самоуправления

– назначать уполномоченных представителей государственной
власти для оперативного контроля за осуществлением делегированных
полномочий и целевым использованием выделенных на эти цели ресурсов;

– проводить методическую работу и координацию деятельности
органов местного самоуправления по вопросам осуществления переданных
государственных полномочий.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями органов государственной власти осуществляется в таких
организационно-правовых формах, как:

– делегирование по закону Российской Федерации;

– делегирование по закону субъекта федерации;

-делегирование на основе договоров и соглашений между исполнительными
органами государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления
(при обязательной ратификации всех договоров и соглашений
законодательным органом субъекта РФ и представительным органом местного
самоуправления).

Практика делегирования на основе договоров применяется в ряде субъектов
Российской Федерации, хотя отчасти противоречит федеральному
законодательству.

Делегирование государственных полномочий может быть разовым, на
определенный срок или бессрочным. Например, к разовому следует отнести
предоставление муниципального жилья военнослужащим, работникам налоговых
служб и другим категориям государственных служащих; к срочному
-предоставление бесплатного проезда на муниципальном транспорте
отдельным категориям граждан, обеспечение выплаты пособий гражданам,
имеющим детей; к бессрочному – государственную регистрацию актов
гражданского состояния, выполнение задач паспортно-визовой службы,
военный

учет граждан и др.

Государственные полномочия могут делегироваться всем муниципальным
образованиям или только отдельным муниципалитетам.

Основной формой делегирования государственных полномочий является
делегирование по закону. При этом не допускается делегирование
полномочий, относящихся к исключительной компетенции законодательного и
исполнительного органов государственной власти и изменяющих устав
субъекта РФ, а также обеспечивающих защиту прав и свобод граждан.

При делегировании государственных полномочий органам местного
самоуправления по закону проект данного закона заблаговременно
направляется представительным органам соответствующих муниципальных
образований для согласования и мотивированного заключения. Возражения
органов местного самоуправления относительно характера, объема
делегируемых полномочий и порядка их финансирования подлежат
рассмотрению в комиссиях законодательных органов государственной власти.

299

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

Государственные полномочия органов власти могут быть делегированы
местному самоуправлению по договору, который в обязательном порядке
должен отражать:

– цели, объем и характер делегируемых полномочий;

– порядок их осуществления и срок действия договора;

– взаимные права и обязанности по реализации делегированных
полномочий;

– объем и порядок материально-финансового обеспечения
делегированных полномочий;

– формы и меры ответственности сторон за нарушение условий
договора;

– условия расторжения договора и возможности возврата
делегированных полномочий.

Указанный договор подписывается главами администраций субъекта РФ и
соответствующего муниципального образования и вступает в силу после его
утверждения законом субъекта федерации и решением представительного
органа местного самоуправления.

Договор может предусматривать заключение на его основе соглашений между
органами исполнительной власти субъекта РФ и соответствующего
муниципального образования о делегировании и принятии государственных
полномочий.

Осуществление делегированных государственных полномочий органами
местного самоуправления строится на соответствии российскому
законодательству и законодательству субъектов РФ. Органы местного
самоуправления свободны в выборе форм и методов реализации переданных
государственных полномочий. Вместе с тем они несут ответственность за
осуществление переданных им государственных полномочий в той мере, в
какой эти полномочия обеспечены органами государственной власти
материально-финансовыми ресурсами, а также насколько выполнимы иные
обязательства, необходимые для реализации этих полномочий.

Законодательный орган государственной власти вправе принять к своему
рассмотрению любой вопрос о разграничении полномочий между органами
исполнительной государственной власти и органами местного
самоуправления.

Разграничение полномочий в области решения вопросов местного
самоуправления – делегирование государственных полномочий, передача
полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной
власти, определение прав и обязанностей органов государственной власти и
местного самоуправления при решении вопросов, представляющих взаимный
интерес.

Компетенция органов государственной власти и органов местного
самоуправления разделяется по уровню значимости выполняемых задач и
масштабом проблем, в силу чего происходит вертикальное разграничение
полномо-

300

§ 2. Государственные полномочия по регулированию
________________местного самоуправления

чий. Органы государственной власти реализуют полномочия в сферах
общегосударственного значения, таких как оборона и безопасность,
внутренняя и внешняя политика, внешнеэкономические отношения,
судоустройство и т.д. Органы муниципального управления занимаются
решением специфических проблем местного сообщества, как-то:
благоустройство территории, жилищно-коммунальное хозяйство, озеленение и
т.д. При этом, однако не всегда можно вполне определенно выделить
вопросы исключительно местного значения, связанные с интересами только
жителей конкретного муниципального образования. Так, к вопросам местного
самоуправления относят народное образование, что представляется не
совсем верным. За счет местных бюджетов можно строить и содержать
образовательные учреждения, оплачивать труд педагогов, но подготовка
кадров, разработка учебных образовательных стандартов, программ и
методик обучения имеют государственное значение. Такой подход, очевидно,
и должен лежать в основе разграничения полномочий между органами
государственной власти и местного самоуправления.

Возвращение государственных полномочий, делегированных органам местного
самоуправления, возможно по собственной инициативе делегировавших
государственных органов, если при сложившихся условиях эти полномочия
могут быть наиболее эффективно выполнены органами государственной
власти. Такое возвращение оформляется законом с обязательным
заблаговременным извещением об этом органов местного самоуправления.

Возвращение делегированных полномочий по инициативе органов местного
самоуправления допускается в том случае, если выполнение переданных
полномочий становится невозможным по причинам, не зависящим от органов
местного самоуправления. Мотивированное представление об этом
представительный орган местного самоуправления вносит в законодательный
орган государственной власти; при установлении достоверности указанных
причин невыполнения или невозможности их оперативного устранения
исполнительный орган государственной власти вносит в законодательный
орган проект закона о возвращении государственных полномочий.

Возвращение государственных полномочий, делегированных по договору,
возможно в случае нарушений условий договора одной из сторон и если эти
нарушения привели к ненадлежащему выполнению или создали условия,
затрудняющие исполнение государственных полномочий органами местного
самоуправления. При недостижении соглашения сторон по спорным вопросам
решение о возвращении делегированных полномочий рассматривается в суде.

Передача государственных полномочий на уровень местного самоуправления
является одним из способов укрепления сотрудничества органов
государственной власти и местного самоуправления в их взаимодействии по
осуществлению государственного и муниципального управления.

301

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе у правления государством и
обществом

Контрольные вопросы

1. Какие основные государственные
полномочия в области местного самоуправления закреплены за органами
государственой власти Российской Федерации?

2. Каким образом органы государственной
власти субъектов Росийской Федерации принимают участие в регулировании
местного самоуправления?

3. Каковы принципы и механизм
делегирования государственных полномочий органам местного
самоуправления?

4. Какие основные организационно-правовые
формы и методы делегирования государственных полномочий используются в
современной российской практике становления местного самоуправления?

Литература

Государственное управление и самоуправление: Очерки истории / Семьянинов
В.П., Кожурин В.С. и др. – М., 1995.

Гипьченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. – М., 1998.
Замртаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. – М.,
1999.

Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» / Отв. ред. Ю.А.
Тихомиров. – М., 1997.

Красин Ю.Л. Две точки зрения на полномочия областных и муниципальных
органов власти. – Томск, 1998.

Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право.
Вып.2.-М., 1998.

Писарев А.Н. Муниципальное право: Учебное пособие. – М., 1997.
Самоуправление в Российской Федерации: практическое и методическое
пособие / Под ред. Ю. В. Якутина – М., 1998.

Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. – М.,
1998.

§ 3. Взаимодействие государственного и ________муниципального управления

% 3. Взаимодействие государственного и муниципального управления

Муниципальные законы служат

опорой болрствующему,

а не спящему.

Л. Пачоли

Муниципальное управление – механизм взаимодействия государственных и
муниципальных органов – принципы взаимодействия – формы взаимоотношений
– государственно-муниципальные организации – направления взаимодействия
– элементы механизма взаимодействия

Местное самоуправление занимает особое место в общей системе управления
государством. Оно осуществляет связь между государством и населением.
Местное самоуправление обладает всеми признаками власти и прежде всего
главным – обязательностью его решений для населения, проживающего на
территории муниципального образования. Осуществление местного
самоуправления обеспечивается посредством реализации функций
муниципального управления. Для этого муниципальными сообществами
создаются органы местного самоуправления. Являясь неотъемлемой частью
общего механизма управления государством, местное самоуправление имеет
отличительные особенности от органов государственной власти, а именно:

– является властью подзаконной, действующей в рамках
законодательства, принимаемого органами государственной власти;

– возникает лишь в том случае, когда определены предметы его
ведения;

– должно иметь достаточные собственные материально-финансовые
ресурсы для решения вопросов местного значения;

– требует обязательного наличия представительства населения в
муниципальных органах власти.

В настоящих условиях формирования российской государственности местное
самоуправление признается самостоятельной властью, производной от
государственной, действующей с позволения государства и в рамках
государственных законов.

Определение предметов ведения органов местного самоуправления происходит
как за счет предложений населения соответствующей территории, так и в
русле единой государственной политики. Государство возлагает на органы
местного самоуправления право и обязанность ответственно исполнять часть
общественных дел самостоятельно и ряд государственных

303

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

функций с передачей или делегированием полномочий по принятию от имени
государства общеобязательных решений

Таким образом, муниципальное управление – это деятельность органов
местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных
интересов, осуществляемая в определенных законом формах; организованный
процесс руководства, регулирования и контроля со стороны органов
местного самоуправления за развитием общественной жизни на данной
территории.

Государственное и муниципальное управления различаются не только тем,
что осуществляются на разных уровнях организации власти, но также
отличаются по целям, задачам, субъектам и объектам управления,
реализуемым функциям, полномочиям и управленческим технологиям и
процедурам. В рамках государственного управления реализуются функции
управления в различных сферах общественной жизнедеятельности:
политической, экономической, социальной и т.д. Государственное
управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства
по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на
общественные отношения, т.е. это практическая деятельность органов
государственной власти в масштабах всего общества. Муниципальное
управление имеет свойства более узкого уровня: управленческое
воздействие опирается на права, обязанности и ответственность органов
власти местного самоуправления и локализуется в пределах местного
сообщества, т.е. распространяется на население, проживающее на
территории определенного муниципального образования. Муниципальное
управление осуществляет функции управления по решению вопросов местного
значения, исходя из локальных интересов населения, его исторических,
национальных и иных особенностей и традиций, реализуя закрепленные
государственным правом полномочия.

По признаку масштабности государственное и муниципальное управления как
виды социального управления направлены на обеспечение жизнедеятельности
граждан и их организаций как в обществе-государстве, так и в отдельных
местностях – муниципальных образованиях (в городе, районе, селе,
станице, ауле, поселке и т.п.). При этом оба эти вида социального
управления имеют особое предназначение и обладают специфическими
свойствами и признаками, так как, действуя в рамках единого
государственного пространства, они реализуются на определенных
управленческих уровнях. Вместе с тем в муниципальном управлении в
определенном смысле можно обнаружить симбиоз функций, реализация которых
обусловлена тем, что местное самоуправление имеет как собственные, так и
переданные государством полномочия. Следовательно, местная
(муниципальная) власть и государственная власть, а значит и
муниципальное и государственное управление тесно взаимосвязаны: у них
один источник власти — народ, они выполняют общую для всех функцию:
обеспечивают нормальные условия жизнедеятельности граждан, призваны
защищать их права, свободы и законные интересы.

304

§ 3. Взаимодействие государственного и муниципального управления

Муниципальное управление активно взаимодействует с государственным
управлением по вопросам, сочетающим триединый интерес: государства в
целом, его отдельного региона (субъекта федерации) и конкретного
местного сообщества.

Механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов –
система отношений органов власти в процессе совместного решения
вопросов, представляющих общий интерес, без передачи друг другу
полномочий.

Детельность органов государственной власти и органов местного
самоуправления строится на принципах взаимодействия:

• законности,

• добровольности;

• учета совместных интересов и взаимной ответственности;

• сохранения независимости муниципальной власти.

Взаимодействие органов государственного и муниципального управления при
решении вопросов, имеющих взаимный интерес, а также принимаемые при этом
правовые акты должны основываться на соблюдении требований федерального
законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации,
уставов муниципальных образований и исключать возможность произвольных
действий их участников.

При заключении договоров и соглашений о совместной деятельности и иных
форм взаимодействия должна быть соблюдена добровольность. Не допускается
включение в сферу договорных отношений тех муниципальных образований,
которые не изъявили желания участвовать в совместном решении задач и
функций.

В договорах и соглашениях, определяющих взаимные права и обязанности
государственных и муниципальных органов, должны быть учтены законные
интересы и права каждого из участников, а также юридическая
ответственность сторон за неисполнение обязательств. Акты о совместном
решении вопросов органами государственной власти и органами местного
самоуправления не могут ограничивать гарантированную Конституцией РФ и
федеральными законами самостоятельность местного самоуправления и
нарушать уставы и положения муниципальных образований.

Основными формами взаимоотношений государственных и муниципальных
органов власти, осуществляемых без взаимной передачи полномочий друг
другу, являются договоры и соглашения, а также совместное создание
государственно-муниципальных организаций, выполняющих общие задачи и
функции.

Договорная форма взаимоотношений является основной и применяется во всех
случаях, когда условия взаимодействия требуют детального определения
прав, обязанностей и ответственности договаривающихся сторон, а также
если они связаны с расходованием финансовых средств, обу-

ЗО5

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

словливающих обязательное утверждение договора законодательным органом
государственной власти и представительным органом местного
самоуправления.

Соглашения заключаются между главами государственных и муниципальных
органов исполнительной власти по вопросам, касающимся компетенции
органов исполнительной власти и не требующим дополнительных финансовых
ресурсов помимо запланированных бюджетных и внебюджетных ассигнований
финансового года на проводимые мероприятия.

Для организации постоянного взаимодействия и решения отдельных вопросов,
а также для разработки условий заключаемых договоров и соглашений органы
государственной власти и органы местного самоуправления создают
совместные координационные, консультативные, совещательные и иные
постоянно или временно действующие рабочие группы, решения которых носят
рекомендательный характер. Рабочие органы готовят проекты правовых актов
и проверяют условия, обязательные для включения в договоры и соглашения,
вырабатывают согласительные процедуры решения вопросов, готовят
предложения по совершенствованию механизма взаимодействия органов
государственной и муниципальной власти по вопросам, имеющим взаимный
интерес.

Договоры и соглашения подписываются главами исполнительных органов
власти, а те, которые не требуют утверждения со стороны законодательного
органа государственной власти и представительного органа муниципального
образования вступают в силу с момента их подписания должностными лицами,
представляющими договаривающиеся стороны. Все остальные договоры и
соглашения вступают в силу после их утверждения в представительных
органах власти. Документы, затрагивающие права и законные интересы
населения территории, вступают в силу после их официального
опубликования в средствах массовой информации.

Договоры и соглашения в обязательном порядке должны определять источники
финансирования совместных мероприятий и иных актов взаимодействия
государственных и муниципальных органов власти и устанавливать
обязательства сторон по обеспечению этого взаимодействия
материально-финансовыми ресурсами.

При осуществлении совместной деятельности путем создания
государственно-муниципальных организаций органы государственной и
муниципальной власти создают наблюдательные советы и иные
централизованные учреждения, компетенция которых определяется уставами
этих организаций. Государственно-муниципальная организация – это, по
гражданскому праву Российской Федерации, коммерческая организация в
форме унитарного предприятия, образуемого в случаях, предусмотренных
законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях по
решению органов исполнительной власти на базе имущества, находящегося в
государственной

306

§ 3. Взаимодействие государственного и ________муниципального управления

и муниципальной собственности. Руководство им основывается на праве
оперативного управления либо на праве хозяйственного ведения.

Взаимодействие органов государственной и муниципальной власти по
В9просам, представляющим взаимный интерес или имеющим значение для
населения субъекта Российской Федерации и отдельных муниципальных
образований, определяется такими направлениями, как:

– разработка и реализация долгосрочных программ и планов
социально-экономического развития территорий;

-выполнение задач и функций, отнесенных федеральным законодательством к
совместному ведению государственных (региональных) и муниципальных
органов;

-решение отдельных вопросов, когда взаимная передача полномочий
невозможна или не состоялась по различным причинам;

– координация усилий для выполнения задач, имеющих большое
значение для населения субъекта федерации и муниципальных образований
(укрепление общественного порядка, социальная помощь, занятость
населения, здравоохранение, охрана природы, реформирование экономики,
выравнивание социально-экономического положения и др.);

– обеспечение внутреннего разделения труда и специализации
муниципальных образований, налаживание кооперации между субъектами
хозяйствования;

– создание условий для структурной перестройки муниципального
хозяйства;

– формирование нормативно-правовой базы для решения вопросов
местного самоуправления и его реформирования в новых условиях;

– создание совместных государственно-муниципальных организаций.

Указанные направления взаимодействия государственных и муниципальных
органов власти должны обеспечивать развитие территории как единого
социально-экономического комплекса.

Механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов власти
включает следующие элементы:

1) научно-методическое и
проектно-планировочное обеспечение, определяющее место каждого
муниципального образования в перспективном социально-экономическом
развитии территории;

2) правовое обеспечение (законодательное
разграничение предметов ведения и компетенций государственных и
муниципальных органов власти; процедура и механизм делегирования своих
полномочий друг другу; установление договорных отношений по организации
экономического взаимодействия между муниципальными образованиями и
субъектом федерации, между хозяйствующими субъектами и органами местного
самоуправления; законодательное закрепление земельного и
градостроительного зонирования);

20*

307

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

3) финансово-хозяйственный механизм,
включающий инвентаризацию материально-финансовых ресурсов территории,
контроль за их рациональным использованием, формирование регионального
фонда поддержки муниципальных образований;

4) формирование муниципальной собственности
(разграничение собственности на территории муниципальных образований,
передача земли, объектов общегородского и общехозяйственного значения);

5) организация непрерывной системы обучения
муниципальных служащих.

В качестве примера рассмотрим механизм взаимодействия государственного и
муниципального управления в сфере землепользования.

Землепользование – это сфера хозяйственной деятельности, включающая учет
и оценку земли, определение эффективных форм земельной собственности,
управление развитием земельных отношений и использованием земель для
хозяйственных целей. В процессе землепользования возникают правовые и
экономические отношения между органами государственной и муниципальной
власти по вопросам владения, пользования и распоряжения земельными
участками. Показателями эффективности этих отношений являются снижение
процента земельных споров и рост дохода от использования земли, а также
повышение стоимости земли.

Экономические отношения в области землепользования являются результатом
земельной политики. Выбор приоритетов при разработке государственной
земельной политики зависит от многих факторов, включая национальные
особенности и традиции, обеспеченность страны земельными ресурсами,
политическую ситуацию в государстве и т. д.

К полномочиям федерального органа законодательной власти в области
землепользования можно отнести:

• принятие Земельного кодекса РФ и других федеральных
актов, регулирующих земельные отношения;

• установление порядка отнесения земель к федеральным и
распоряжения и управления ими;

• определение специального режима для отдельных категорий
земель;

• утверждение единых принципов платы за землю, базовых ставок
земельных платежей и регистрации прав на земельные участки в порядке
ведения государственного земельного кадастра.

К компетенции Правительства РФ относятся:

• принятие правовых актов, регулирующих
земельные отношения;

• территориальное планирование землепользования;

• установление границ особо охраняемых
территорий федерального значения;

• распоряжение и управление землями федерального значения;

308

§ 3. Взаимодействие государственного и ________муниципального управления

• выкуп земель, находящихся в частной или муниципальной
собственности, для федеральных нужд;

• организация государственного контроля за использованием и
охраной земель, ведение государственного земельного кадастра и
мониторинга земель, лицензирование землеустроительных работ;

• разработка и реализация федеральных программ повышения
плодородия, использования и охраны почв;

• иные полномочия в соответствии с федеральным
законодательством. Полномочия органов законодательной власти субъекта
Российской Федерации в области землепользования следующие:

• принятие региональных законов в рамках федерального
законодательства, регулирующих земельные отношения на территории
субъекта РФ;

• утверждение порядка отнесения земель региона к
государственной, муниципальной и частной собственности;

• установление платы за землю;

• установление минимальных и максимальных размеров земельных
участков для различных видов землепользования;

• определение территорий с особым режимом землепользования;

• утверждение порядка распоряжения и управления землями
субъектов РФ;

• утверждение и изменение границ
административно-территориальных и муниципальных образований;

• утверждение региональных программ рационального
использования и охраны земельных ресурсов и порядка их финансирования из
бюджета субъекта РФ;

• иные полномочия в среде регулирования земельных
отношений.

К полномочиям органов исполнительной власти субъекта Российской
Федерации следует отнести:

• принятие региональных организационно-правовых актов
управления в соответствии с федеральным законодательством и
законодательством субъекта федерации;

• управление и распоряжение государственными земельными
ресурсами, территориальное планирование их использования и зонирование;

• выкуп земель для нужд субъекта федерации;

• государственную регистрацию прав на земельные участки;

• организацию землеустройства, ведение земельного кадастра и
мониторинга земель;

• участие в рассмотрении и утверждении генеральных планов
городов, поселков и сел для учета интересов соседних поселений и планов
территориального развития региона;

• иные полномочия в соответствии с земельным
законодательством.

309

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

К компетенции органов местного самоуправления в области регулирования
земельных отношений следует отнести:

• принятие правовых актов, регулирующих земельные отношения
на территории муниципального образования при условии их соответствия
федеральному и региональному земельному законодательству;

• планирование землепользования;

• организацию разработки проектной документации по
планировке и застройке территорий;

• утверждение генеральных планов городов, поселков и сел;
регламентацию использования земельных участков специального назначения;

• распоряжение и управление муниципальными землями;

• выкуп земель, находящихся в частной и государственной
собственности, для муниципальных нужд;

• организацию контроля за использованием и охраной земель;

• разрешение споров между землепользователями;

• другие полномочия.

Экономические отношения между государственными и муниципальными органами
власти в области землепользования складываются по следующим основным
направлениям:

• организация использования земель для хозяйственных целей;

• распределение платежей за землю;

• экономический механизм регулирования земельных отношений и
политики землепользования;

• финансовая поддержка муниципальных образований субъектами РФ;

‘ – проведение инвентаризации земель и разграничение земель по формам
собственности;

• комплексная оценка земель и формирование базовой реальной
стоимости земли;

-распределение федеральных финансовых ресурсов, выделяемых на
территориальное развитие;

• платежи за передачу земли из муниципальной собственности в
государственную и наоборот.

Правовой механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов
власти в области землепользования включает Земельный кодекс и систему
нормативных правовых актов, разрабатываемых на федеральном, региональном
и местном уровнях.

Таким образом, взаимодействие органов государственной власти и местного
самоуправления – важнейшая многоплановая проблема, затрагивающая все
стороны жизнедеятельности общества: политические,
социально-экономические, финансовые и прочие. Достижение баланса во
взаимоотношениях между органами различных властно-управленческих уровней

310

§ 3. Взаимодействие государственного и _______муниципального управления

требует от всех участников данного процесса сложных и комплексных
решений на основе взаимного согласия и понимания роли и ответственности
каждой из властных составляющих государственного и муниципального
управления.

Контрольные вопросы

1. Что представляет собой муниципальное
управление? Назовите особенности, отличающие его от государственного
управления.

2. Какие существуют элементы механизма
взаимодействия государственных и муниципальных органов власти?

3. В чем заключаются основные принципы
взаимодействия государственного и муниципального управления?

4. По каким основным направлениям
происходит взаимодействие государственных и муниципальных органов власти
в области землепользования?

Нормативные акты

Указ Президента РФ № 1370 «Об утверждении основных положений
государственной политики в области развития местного самоуправления в
Российской Федерации» от 15 октября 1999 г.

Литература

Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. – М., 1998. Воронин А.Г.,
Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством:
Учебное пособие. -М., 1998.

Зотов В. Б. Территориальное управление: методология, теория, практика.
-М., 1998.

Местное самоуправление: Сборник нормативных актов. – М., 1998.
Региональные особенности местного самоуправления (взаимодействие теории
и практики): Сб. науч. и учебно-методич. материалов. – М., 1998. Субъект
Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершенствования
экономического взаимодействия. – М., 1999. Таболин В.В. Право
муниципального управления. – М., 1997.

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

§ 4. Муниципальная служба: правовые основы

Каждый святой сумеет сотворить

чуло, но не каждый сможет

прилично управлять гостиницей.

Марк Твен

Муниципальная служба – принципы организации муниципальной службы –
муниципальные служащие – статус муниципальных служащих – муниципальные
должности

Практическое исполнение многих функций местного самоуправления
возлагается на формируемый в настоящее время институт муниципальной
службы. Являясь, с одной стороны, институтом гражданского общества, а с
другой – институтом власти, она представляет собой социально
организованный механизм претворения полномочий и компетенции местного
самоуправления в процессе осуществления муниципального управления. Такая
ее институциональная двойственность позволяет обеспечивать объективно
необходимые потребности местных сообществ в эффективном управлении
прежде всего социально-экономическими процессами и служить каналом
«обратной связи» между обществом и структурами публичной власти, начиная
с самого первого уровня. Общие функции, выполняемые муниципальной
службой, обусловлены, с одной стороны, ее социальным предназначением по
осуществлению муниципального управления, а с другой -связаны с
организацией реализации задач по исполнению, проведению в жизнь решений,
принятых органами местного самоуправления. От эффективности
муниципальной службы во многом зависит социальная полезность
образованных населением муниципальных структур.

Однако нельзя забывать, что в истории российского государства институты
местного самоуправления и деятельность их служащих уже имели свою
правовую регламентацию. Впервые система муниципальной службы, отличная
от службы государственной, получила свое правовое регулирование и
развитие во второй половине XIX в. В начале 1990-х гг. с провозглашением
демократизации и децентрализации государственного управления
возобновились потребности в организации местного самоуправления и
муниципальной службы как самостоятельного вида публичной службы. Понятия
«муниципальная служба» и «муниципальный служащий» вошли в оборот вместе
с развитием современного российского законодательства о местном
самоуправлении, разработкой теории муниципального права. В настоящее
время эти понятия объединяют всех служащих, занятых профес-

312

§ 4. Муниципальная служба: правовые основы

сиональной деятельностью по обеспечению исполнения полномочий органов
местного самоуправления.

Полномочия по правовому регулированию муниципальной службы разделены
между органами государственной власти: федеральными и субъектов
Российской Федерации, а часть этих полномочий отнесена к компетенции
органов местного самоуправления.

Основы муниципальной службы регулируются нормативно-правовыми актами
Российской Федерации. В соответствии с федеральным законодательством
организация и функционирование муниципальной службы регламентируются
законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. К ведению
субъектов РФ относится законодательное обеспечение муниципальной службы
на соответствующей территории. Субъекты РФ вправе издавать законы о
муниципальной службе в пределах своей компетенции, разрабатывать
подробные нормы порядка ее прохождения в данном регионе, определять
общий статус муниципальных служащих и требования к муниципальным
должностям. Вопросы о правовом положений муниципальных служащих могут
содержаться также в уставах соответствующих муниципальных образований.

Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового
положения муниципальных служащих установлены ФЗ «Об основах
муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. В
соответствии с ним она основана на принципах: верховенства Конституции
РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ над иными нормативными
правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении
муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав
муниципальных служащих; приоритета прав и свобод человека и гражданина,
их непосредственного действия; самостоятельности органов местного
самоуправления в пределах их полномочий; профессионализма и
компетентности муниципальных служащих; ответственности муниципальных
служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных’
обязанностей; равного доступа граждан к муниципальной службе в
соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; единства
основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской
Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций; правовой
и социальной защищенности муниципальных служащих; внепартийности
муниципальной службы.

Муниципальная служба определяется российским законом как
профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного
самоуправления по исполнению полномочий муниципальных должностей, не
являющихся выборными. Муниципальной признается должность,
предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с
законом субъекта РФ, а также должность в органах местного самоуправления
с

313

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

установленным кругом обязанностей, прав и ответственности по исполнению
и обеспечению полномочий данного органа. Такая должность включается в
штатное расписание должностей муниципальной службы, утверждаемое главой
муниципального образования в соответствии со структурой управления,
закрепляемой в уставе муниципального образования.

Муниципальные должности подразделяются законом на: 1) выборные
(депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, избранные
должностные лица, на которых действие настоящего закона не
распространяется) и 2) иные, т.е. замещаемые путем заключения трудового
договора гражданами, обладающими статусом муниципальных служащих.
Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются
нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в
соответствии с реестром таких должностей, утверждаемым законом субъекта
федерации.

Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации,
исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в
соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности
по муниципальной должности за денежное вознаграждение, выплачиваемое за
счет средств местного бюджета. Лица, не замещающие муниципальные
должности и занимающиеся техническим обеспечением деятельности органов
местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.

Признаки муниципальной службы можно обозначить: а) как особый вид
публичной службы, т.е. службы в органах местной публичной власти; б) как
профессиональную деятельность на постоянной основе и за денежное
вознаграждение; в) как деятельность по исполнению и обеспечению
полномочий органов местного самоуправления.

Муниципальная служба имеет свои особенности прежде всего в
территориальном масштабе, а также структурно-организационные. Ее
территориальный масштаб не ограничивается административным делением той
или иной местности. По ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» территориально-правовой
структурой, обеспечивающей реализацию права граждан на местное
самоуправление, является муниципальное образование. Его
публично-правовой статус и критерии, по которым заселенная территория
признается таковым, допускают, что муниципальное образование может
создаваться в пределах городского, сельского поселений, нескольких
поселений, объединенных общей территорией, части поселения, иной
населенной территории, где осуществляется местное самоуправление,
имеются его выборные органы, муниципальная собственность и местный
бюджет. Поэтому структурно-организационный масштаб муниципальной службы
– органы местного самоуправления. Кроме того, по своему объему и
численному составу муниципальная служба значи-

314

§ 4. Муниципальная служба; правовые основы

тельно превосходит многие из всех других видов службы, в том числе и
государственную. Правда, в полной мере это произойдет после того, как
муниципальная служба будет сформирована полностью во всех субъектах
федерации и когда в состав муниципальных образований войдут учреждения и
организации, работники которых приобретут статус муниципальных служащих.
Можно выделить и другие отличия муниципальной службы: ее правовое
регулирование ведется как государственное со стороны федеральных органов
власти и органов власти субъектов федерации и как собственное местное,
локализованное в системе органов местного самоуправления. Формирование
корпуса муниципальных служащих – прерогатива органов местного
самоуправления.

Минимально необходимые расходы муниципальных образований на
муниципальную службу учитываются федеральными органами государственной
власти и субъектов РФ при определении минимальных объемов местных
бюджетов.

Законами субъектов Российской Федерации устанавливаются: соотношение
муниципальных должностей муниципальной службы и государственных
должностей государственной службы с учетом квалификационных требований,
предъявляемых к соответствующим должностям; квалификационные разряды,
порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении
муниципальных служащих на иные муниципальные либо государственные
должности, а также при увольнении с муниципальной службы. Условия
предоставления муниципальным служащим отпусков, пенсионного обеспечения
и порядок исчисления их стажа определяются федеральными законами и
законами субъектов федерации. При этом стаж муниципальной службы
приравнивается к стажу государственной службы, а время работы на
должностях муниципальной службы засчитывается в стаж, исчисляемый для
предоставления льгот и гарантий законодательством о государственной
службе. В соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ
уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами
органов местного самоуправления устанавливаются требования к
муниципальным должностям, права и обязанности муниципальных служащих,
порядок прохождения ими службы, управления ею, а также их поощрения,
дисциплинарная ответственность, гарантии, денежное содержание.

Регулирование правового статуса муниципальных служащих относится к
специальным нормативно-правовым актам. Так, правовые нормы о статусе
муниципальных служащих установлены федеральным законодательством, в
законах субъектов РФ о муниципальной службе, организуемой в органах
местного самоуправления на территориях соответствующих муниципальных
образований. На этой законодательной основе каждое муниципальное
образование принимает свой устав, в котором закрепляются условия и
порядок

315

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

организации муниципальной службы. Помимо норм, определяющих правовое
положение муниципального служащего, его статус содержит полномочия
должностного лица в системе местного самоуправления. В наиболее общем
виде они определяются федеральными законами, а более детально
конкретизируются уставами муниципальных образований.

Неотъемлемым элементом правового статуса муниципального служащего
являются ограничения, которые связаны с муниципальной службой. В целом
для муниципальных служащих предусмотрены те же ограничения, что и для
государственных служащих: не заниматься другой оплачиваемой
деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой; не быть
депутатом законодательных представительных органов, выборным должностным
лицом; не быть поверенным по делам третьих лиц в органе местного
самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо
который непосредственно подчинен или подконтролен ему; не использовать в
неслужебных целях средства материально-технического, финансового и
информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию; не
получать гонорары за публикации в качестве муниципального служащего; не
участвовать в забастовках и др.

Местное население является основным потребителем муниципальных
управленческих услуг. Поэтому оценка качества и результативности
выполняемых муниципальной службой управленческих функций остается за
местным сообществом, которое может влиять на ее организационную,
кадровую политику, выражая свое мнение путем выборов, принятия решений
на местном референдуме, отказывая в доверии тем или иным должностным
лицам и др. Общим критерием эффективности работы муниципальных служащих
может быть степень реального достижения поставленных целей при
исполнении ими своих должностных обязанностей.

Контрольные вопросы

1. Каким образом ведется правовое
регулирование муниципальной службы в Российской Федерации; каким образом
разграничиваются полномочия между органами власти федеральными и
субъектов федерации по вопросам регулирования муниципальной службы?

2. Кто является муниципальным служащим и
какова классификация муниципальных должностей?

3. Охарактеризуйте основы правового
статуса муниципального служащего.

316

§ 4. Муниципальная служба: правовые основы

Нормативные акты

Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской
Федерации» от 8 января 1998 г. – Собрание законодательства Российской
Федерации. 1998. №2. Ст. 224.

Литература

Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. – М., 1999.

Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России. – М., 1998.

Комментарий к Федеральному закону «Об основах муниципальной службы в

Российской Федерации» / Рук. авт. колл., отв. ред. В.И. Шкатулла. – М.,

2001.

Немчинов А.А., Володин А.М. Муниципальная служба: Справочное пособие. –

М., 2002.

Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмитриева. 2-е

изд.-М., 2002.

Шугрина Е.С. Муниципальное право. – М., 1999.

Глава 13.

Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности

Глава 13. Государственное управление сферами общественной
жизнедеятельности

Слявя, величие, могущество государства!

Как пусты и лишены смысла эти

слова рядом со словами свобода,

зажиточность и счастье граждан!

Л. Жокур

§ 1. Государственное управление

социально-экономическими процессами,

народнохозяйственными комплексами,

сферой труда и занятости

Путь к богатству страны состоит

в экономном расходовании вещей

и обеспечении достатка народу;

кроме того, нужно уметь сохранять

излишки вещей.

Экономное расходование вещей

должно определяться ритуалом,

достаток народу должен быть

обеспечен путем правильного

управления государством.

Сюнь-Цзы

Социально-экономические процессы: естественные, общественные –
государственное управление социально-экономическими процессами:
сущность, основные направления и функции -неоконсервативный подход –
неокейнсианский подход – структурная политика – приватизация – конверсия
– народнохозяйственные комплексы – государственное управление
народнохозяйственными комплексами – казенный сектор – коммерческий
сектор – государственное управление в сфере труда и занятости – трудовая
теория экономического роста – генеральное соглашение – региональное
соглашение – территориальное соглашение – отраслевое (тарифное)
соглашение – коллективный договор – минимальный размер оплаты труда –
занятость

318

§ 1. Государственное управление социально-экономическими процессами,
__________народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости

Вопрос о необходимости и пределах государственно-управленческих
воздействий на экономику имеет принципиальное значение. Часто
употребляемое понятие «управление экономикой» в силу глобальности и
неконкретности управляемого объекта вряд ли отвечает его реальному
содержанию. Такое понятие отражает скорее дореформенную (советскую)
практику централизованного государственного планирования и управления
народным хозяйством страны и совершенно неприемлемо для объективного
отражения изменившейся роли российского государства и его
институциональных воздействий на экономику, по крайней мере в ее
структурном смысле. С другой стороны, в современной практике промышленно
развитых стран господствующее положение занимает идея экономического
регулирования, т.е. делается акцент на том, что решение хозяйственных
задач основывается на приоритете экономических критериев и методов, хотя
такой подход не отрицает роли политических, социальных, организационных
и других аспектов, связанных с его реализацией.

Обобщая отечественный и^ зарубежный опыт и учитывая
взаимообусловленность экономических и социальных реформ, можно сделать
вывод, что в условиях рынка наиболее адекватной формой управленческих
воздействий государства, необходимых для формирования и поддержания
стабильного курса экономического роста и социального развития, является
управление экономическими и социальными процессами или, в общем виде,
социально-экономическими процессами. Сочетая преимущества комплексного
подхода к государственному управлению во всей полноте относящихся к нему
функций (а не только регулирования) с определением конкретных
экономических и социальных процессов как объектов реальных
управленческих воздействий, концепция управления
социально-экономическими процессами призвана служить теоретической
основой создания эффективных средств институционального регулирования
экономики. Для этого необходимо разобраться прежде всего в вопросах
того, что представляют собой социально-экономические процессы, какова их
природа и как можно управлять ими.

В экономике как общественной сфере трудовой и хозяйственной деятельности
постоянно происходят два рода процессов, которые по своему характеру
различаются соответственно как естественные и общественные. Естественные
процессы совершаются между человеком и природой с помощью применяемых им
средств труда в целях создания материальных (вещественных) или
интеллектуальных продуктов. Общественные процессы характеризуют
взаимоотношения между людьми по поводу обеспечения производства или
приобретения указанных продуктов и их потребления. На основе интеграции
естественных и общественных процессов, опосредствуемых процессами
рыночного и институционального регулирования, формируются
социально-экономические процессы, которые могут быть определены как

319

Глава 13.

Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____

совокупность процессов создания и функционирования
социально-экономической системы, характеризующих динамику изменения ее
параметров на том или ином уровне хозяйствования.

Государственное управление социально-экономическими процессами означает
целенаправленное воздействие на естественные и общественные процессы для
обеспечения желательных изменений в состоянии экономики и социальной
сферы. Его сущность находит отражение в динамике изменения таких
показателей, как объем реализованной продукции (в том числе на экспорт)
и темпы ее обновления, уровень прибыли и платежеспособности,
использования производственных мощностей и других ресурсов, валовой
внутренний продукт (ВВП) с выделением в нем доли трудовых (и
инвестиционных) доходов населения, ВВП на душу населения и на одного
работающего, фонд заработной платы, индекс потребительских цен
(инфляция), прожиточный минимум (в среднем на душу населения),
численность населения с доходами ниже прожиточного минимума, уровень
безработицы и др. На основе анализа и оценки показателей фактического
состояния экономики и социально-трудовой сферы прогнозируются возможные
изменения их с учетом научно-технологических и социальных факторов как в
стратегическом плане, так и в тактическом, в зависимости от
складывающихся тенденций в изменении рыночной ситуации, обусловленных
реально происходящими социально-экономическими процессами.

В зависимости от функционального и целевого назначения можно выделить
три основных направления государственного управления
социально-экономическими процессами. Первое нацелено на процессы,
обусловленные фазами экономического цикла или проведением экономических
реформ и их социальными последствиями. В этом направлении государство
воздействует на процессы посредством осуществления мер антикризисного
регулирования – предотвращения и ликвидации неплатежеспособности и
банкротства, преодоления спада производства и достижения стабилизации с
последующим наращиванием объема конкурентоспособной продукции и услуг,
снижения безработицы и роста доходов трудящихся. Второе направление –
госуправление общеэкономическими процессами, обусловленными
необходимостью оптимального использования таких эффективных регуляторов
экономики, как ценообразование, налогообложение, кредитование и
инвестиции в развитие предпринимательства и технологической базы
товаропроизводителей. В третьем направлении государственное управление
охватывает процессы, связанные с улучшением использования имеющихся
природных, материальных, трудовых и финансовых ресурсов.

Экономические процессы формирования и складывающихся спроса и
предложения на рынке товаров и услуг регулируются со стороны государства
выбором той или иной стратегии решения этой задачи в зависимости

320

от поставленной цели. В теории и практике этот вопрос решается
по-разному, например, исходя из зрелости общества с точки зрения
приверженности автократическим или демократическим традициям, степени
использования рыночных механизмов и т.п. В странах с развитой рыночной
экономикой различают два принципиально разных подхода. Первый основан на
теории неоконсерватизма, развившейся на базе классической школы, которая
ориентирует на регулирование совокупного предложения на микроуровне,
отдавая предпочтение использованию мер по линии кредитно-денежной
политики. Второй подход следует неокейнсианской теории приоритетной роли
совокупного спроса на макроуровне с преимущественным использованием
поощрительных мер государства в области налогово-бюджетной политики.

В отличие от классической концепции, отражающей точку зрения сторонников
приоритета предложения, где закономерно реализуемая производственная
функция, качественно-количественные показатели продукции и национальный
доход зависят от факторов труда, модель Дж. Кейнса исходит из того, что
объем продукции или национальный доход определяется совокупным спросом
на товары и частными инвестициями, т.е. формально экономика находится в
состоянии равновесия, если совокупное предложение исчерпывается
совокупным спросом.

Практика показала, что и тот и другой подходы имеют существенные
ограничения в условиях своего применения, определяемых проводимой
политикой альтернативного выбора между двумя стратегиями: «предложение
рождает спрос» и «спрос рождает предложение». Эти ограничения связаны с
характером товара, его принадлежностью к тому или иному сегменту рынка и
динамикой соотношения спроса и предложения, а также с обеспеченностью
производственной базой. Естественно считать, что при создании новых,
предприятий (или производства) необходима приоритетная поддержка спроса,
а при наличии свободных производственных мощностей -поддержка
предложения. Это значит, что обращение к той или иной стратегии может
быть ограничено временем ее применения, соответствующим
продолжительности конкретной ситуации. Во всех случаях необходима оценка
социально-экономических последствий выбора стратегии регулирующих
воздействий по критериям роста прибыли и улучшения занятости.
Следовательно, в одной и той же экономической системе могут одновременно
применяться различные подходы в рамках общей концепции регулирования
спроса и предложения.

Экономический рост в условиях рынка непосредственно проявляется не
только в увеличении предложения, т.е. количества и ассортимента
производимых товаров и услуг, хотя такая односторонняя оценка нередко
встречается на практике. Функциональная зависимость совокупного
предложения от совокупного спроса, как и обратная их зависимость,
обуслов-

21. 3., 5693

321

Глава 13.

Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____

ливает необходимость институциональной поддержки роста и предложения и
спроса в их системной взаимосвязи. Основные меры государственного
управления для решения этой задачи заключаются в создании политических и
экономических условий, обеспечивающих:

• рост платежеспособности спроса населения на потребительские
товары и услуги путем поэтапного повышения уровня реальных доходов
(трудовых и социальных) и соответствующего расширения потребительской
корзины, что будет стимулировать развитие отечественного производства
этих товаров и услуг; повышение их качества, стабилизацию и последующее
снижение цен на них;

• рост платежеспособности спроса товаропроизводителей на
необходимые средства производства, промежуточные товары и услуги на
основе стимулирования развития межотраслевых производств путем создания
специализированных фирм со смешанным капиталом, интеграции крупного и
малого предпринимательства в сфере производства, применения эффективных
форм субконтрактных отношений;

• наиболее полное использование имеющихся производственных
мощностей предприятий и фирм при проведении их приватизации, конверсии,
процедур банкротства и других форм реорганизации в целях сохранения и
роста предложения товаров и услуг и связанных с этим рабочих мест;

• сбалансированность спроса и предложения на муниципальном и
региональном уровнях с учетом ориентации на экспорт и импорт товаров,
самообеспечения производства и потребления путем установления
соответствующих оптимальных пропорций.

Указанные меры требуют для своей реализации соответствующих
законодательных актов, обеспечивающих надежную правовую основу
экономических процессов в сочетании с политическими решениями, исходя из
диалектического характера закономерности изменений спроса и предложения
в их взаимообусловленности. Эти изменения, естественно, отражают
интересы производителей и потребителей, что необходимо учитывать при
определении приоритетных направлений политического курса в
государственном регулировании экономической сферы общественной
жизнедеятельности.

Заслуживает внимания вопрос о правоотношении государства с владельцами и
руководителями предприятий (фирм). Такое положение, когда директор,
работающий по найму, злоупотребляет своим служебным статусом и действует
в своих личных интересах, т.е. отождествляя себя с предприятием,
отражает отсутствие четкости в определении признанных законом
собственников предприятий. Отсюда следует, что предпочтительным является
такое государственное регулирование экономики, при котором государство,
не вмешиваясь в оперативную деятельность предприятия, тем более в сферу
внутрикорпоративных отношений, устанавливает необходимые правовые,

322

экономические и социальные нормативы, вводя их в практику
законодательным путем.

Функции государственного управления экономическими и социальными
процессами определяются исходя из положения, что экономические и
социальные процессы, отражая динамику состояния экономики, сами вместе с
тем выполняют роль не только объектов управленческих воздействий, но и
средств их осуществления. Кроме того, специфика государственного
управления рассматриваемыми процессами, в отличие от управления
производственными процессами, заключается в более широком аналитическом,
исследовательском характере поиска государственных решений в сочетании с
оперативностью их реализации. Это предопределяет необходимость
подготовки экономистов-аналитиков широкого профиля, ориентированных на
управление экономическими и социальными процессами во всех сферах
экономики с учетом дальнейшей отраслевой специализации. Следует учесть
возрастающее значение этой деятельности с точки зрения экономических и
социальных последствий принимаемых решений.

Первая функция государственного управления экономическими и социальными
процессами – анализ и оценка этих процессов с целью выявления
фактического состояния регулируемой экономической системы (группы
предприятий, фирм, отрасли, региона) по установленным позитивным и
негативным критериям. Эта функция осуществляется путем систематического
проведения мониторинга по данным статистической отчетности и
непосредственного изучения экономических и социальных процессов на
предприятиях и в фирмах с учетом действия факторов рыночного и
институционального регулирования. При этом используются первичные и
производные (расчетные) показатели, допускающие количественную оценку. К
их числу относятся такие показатели, как валовой внутренний продукт в
текущих и сопоставимых ценах; его структура по направлениям
использования; соотношение спроса и предложения на потребительские и
инвестиционные товары; рентабельность; капитальные вложения и их
структура; объем продукции и ее реализации; индексы цен; удельный вес
убыточных предприятий; сумма убытков; балансовая прибыль; налоги;
задолженность покупателей поставщикам по кредитам банков, в том числе
просроченная; прожиточный минимум; объем денежных доходов;
среднемесячная заработная плата в расчете на одного работающего;
численность трудовых ресурсов, занятых в экономике; численность
работников, находящихся в отпусках по инициативе администрации;
численность безработных; удельный вес работников, занятых в условиях, не
отвечающих санитарно-гигиеническим нормам и требованиям безопасности, и
др. Кроме того, рекомендуется использовать качественные оценки факторов,
не поддающихся количественному измерению.

2Г

325

Глава 13.

Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____

Вторая функция – прогнозирование тенденций развития действующих
экономических и социальных процессов, основанное на результатах их
анализа и оценки. Разработка прогноза ожидаемых изменений состояния
экономики на рассматриваемом уровне ведется в два этапа. На первом этапе
рассчитываются ожидаемые показатели при сохранении существующих внешних
условий (конъюнктуры рынка и политики институционального регулирования),
а также внутренних факторов (структурных и технологических изменений),
т.е. путем простой экстраполяции показателей, а на втором – с учетом
указанных факторов. При наличии ряда вариантов прогноза каждый из них
должен сопровождаться оценкой возможных экономических и социальных
последствий в зависимости от срока, на который рассчитан прогноз, и от
его назначения: долгосрочный, необходимый для выработки стратегических
решений, или краткосрочный – для решений текущего, тактического
характера.

Третья функция – стратегическое планирование развития экономических и
социальных процессов. Эта функция имеет цель определить, обосновать и
принять оптимальные решения по выбору приоритетных направлений
положительного изменения динамики рассматриваемых процессов путем
осуществления мер антикризисного регулирования для обеспечения курса
экономического роста в прогнозируемом периоде. Первостепенное значение
при этом имеют такие приоритетные направления, как приватизация и
национализация, т.е. изменение форм собственности; конверсия
предприятий, т.е. переориентация на выпуск другой, пользующейся спросом
продукции с максимальным использованием имеющейся технологической базы и
квалифицированных работников; реорганизация структур предприятий, их
разукрупнение или слияние; создание субконтрактных систем,
обеспечивающих взаимодействие больших и малых предприятий и фирм –
поставщиков конечной и промежуточной продукции; развитие информационных,
инновационных, производственных и социальных инфраструктур.
Эффективность каждой из выбираемых мер оценивается их влиянием на
динамику улучшения социально-экономических результатов деятельности
предприятий и фирм, отраслей и регионов.

Четвертая функция – организация процессов экономического регулирования.
Она заключается в разработке и совершенствовании экономических
механизмов, предназначенных для целенаправленного изменения действующей
практики в соответствии с принятыми направлениями стратегического
планирования и исходя из реального состояния экономики страны.
Экономические механизмы выражают своего рода экономическую технологию,
т.е. последовательность операций регулирующих воздействий на
естественные и общественные процессы в экономике в целях увеличения
объема производства пользующихся спросом товаров и услуг, улучшения их
качества с учетом потребительских свойств, обеспечения платежеспо-

324

собности экономических субъектов и получения прибыли за счет минимизации
затрат всех видов ресурсов на единицу реализованной продукции и создания
гибких систем стимулирования экономического роста путем предоставления
возможности дифференцированного регулирования уровня цен, налогов,
кредитов, инвестиций, раздела продукции. Следовательно, исходя из
принципов системного подхода, проектное решение по каждому
экономическому механизму определяет цель его создания и
функционирования, состав действующих в нем юридических и физических лиц
с разграничением их прав и полномочий, применяемые формы и методы их
согласованных действий по достижению поставленной цели с учетом
взаимосвязи с другими экономическими механизмами. На этой основе
создается и совершенствуется система нормативов, регламентирующих
экономические, социальные и организационно-правовые отношения субъектов
экономического регулирования.

Пятая функция – реализация проектных и нормативных решений, принятых для
этой цели. Основная форма реализации – разработка и утверждение программ
введения новых экономических механизмов (и корректировки действующих), а
также связанных с ними процессов экономического регулирования с
использованием нормативных методов (или аналитических – при отсутствии
нормативов). Программы государственного управления экономическими
процессами и создания необходимых для этого экономических механизмов
целесообразно рассматривать в органическом единстве с государственными
программами социально-экономического развития или программами
оптимизации труда на всех уровнях хозяйствования при решении
стратегических и тактических задач. Процесс реализации проектных и
нормативных решений с необходимым программным, методическим и
информационным обеспечением после соответствующего утверждения вводится
в действие. При этом рассматриваемая функция в порядке обратной связи
служит логической основой для контроля за ходом реализации решений,
соответствующей корректировки и осуществления первой функции – анализа и
оценки экономических и социальных процессов.

Важнейшим экономическим рычагом системы государственного управления в
сфере экономики является структурная политика. Она определяет
воздействие государства на всю совокупность структурных частей
экономики, формирование и развитие отраслевых и межотраслевых структур,
их территориальное размещение, организационно-институциональные
пропорции, обеспечение ресурсами и функционирование в условиях рынка
(как внутреннего, так и внешнего). Структурная политика направлена на
создание гармонично развивающегося многоотраслевого высокотехнологичного
комплекса товаропроизводственных структур (с учетом территориальных
условий их функционирования), обеспечивающих рост благосос-

325

Глава 13.

Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____

тояния населения и занятость его социально активной части, укрепление
безопасности страны и интеграцию российской экономики в систему
мирохозяйственных связей. Эта политика исходит из принципов
преемственности целей структурной перестройки в перспективах и
среднесрочного периодов и необходимости соизмерения и сопряжения
поставленных целей с реальными финансовыми возможностями и
ограничениями, связанными с состоянием инфраструктуры экономики. В
частности, целями проводимых Правительством России структурных
преобразований по среднесрочной программе являются: повышение
конкурентоспособности, «прозрачность» в деятельности и финансовой
отчетности инфраструктурных монополий; интенсификация развития частного
сектора; повышение эффективности налогово-бюджетной сферы; стабилизации
благоприятных условий для развития финансового сектора и притока
инвестиций. Преобразования в отраслях экономики, представляющих собой
инфраструктурные (естественные) монополии, нацелены на повышение
эффективности их функционирования и тем самым конкурентоспособности;
укрепление платежно-расчетной дисциплины; сокращение роли бартера в
структуре взаимных платежей.

По отдельным отраслям меры государственного управления по среднесрочной
программе предусматривают: в электроэнергетике – оптимизацию управления
и диверсификацию структуры собственности, обеспечивающие развитие
конкурентных отношений и тем самым – достижение более высокой
эффективности отечественной электроэнергетики; в газовой промышленности
– создание привлекательного климата для дальнейших инвестиций; повышение
эффективности во всех звеньях цепочки поставок газа; обеспечение
«прозрачности» в деятельности и отчетности РАО «Газпром» и тем самым
улучшение условий конкуренции; усовершенствование методов регулирования
цен на продукцию и услуги отрасли; сокращение объемов сжигания газа в
факелах до минимального уровня; в нефтяной промышленности -обеспечение
недискриминационного доступа к трубопроводным мощностям,
совершенствование государственного регулирования, создание
благоприятного инвестиционного климата и, как результат, – повышение
эффективности транспортировки добываемой в стране нефти; на
железнодорожном транспорте – приспособление структуры российских
железных дорог к рыночной экономике, обеспечение эффективного
обслуживания клиентов по разумной цене, постепенную отмену перекрестного
субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых, создание условий
для широкого участия частного сектора в деятельности предприятий, не
связанных с организацией и обеспечением перевозок и
аварийно-восстановительных работ; в жилищно-коммунальном хозяйстве –
устранение противоречий между коммерческой устойчивостью предприятий
коммунального хозяйства, обслужи-

326

§ 1. Государственное управление социально-экономическими процессами,
народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости

вающих население, и возможностью оплаты коммунальных услуг со стороны
малообеспеченного населения.

3/4

>@LN??3/4Aueth6

’

”

@N?Ath8

”

’

ph9N

’

yyyy`„?gdO=ae?kd

–

’

†!

ue%

„2

ph5z

ue%

–

3/45

”

†G

aeP

-Q

hO=ae,4Y

°i

¤o

–z

~‚

‚?

‚„

r…

L‰

‘

@™

Oe!

®i

°i

¤o

”z

–z

|‚

~‚

‚?

?„

‚„

p…

r…

J‰

L‰

*‹

‘

-‘

‘

>™

@™

TH?

Oe!

ue!

th!

hO=aeAOe!

th!

Z¤

d§

oe«

H°

V±

l±

¬?

t? c? U? ? ¤ ¤ ¤ ¤ X¤ Z¤ dY fY †Y ?Y b§ d§ I? ?? °? ?? o« oe« t v ? ? 3/4 ¦® A® T? V? p? o? o? ° F° H° ?° e° T± V± X± j± l± ? ? ?? ¬? Oe? O? ? ? 😕 ^Jph3 r? t? ? c? O? U? ? ? p? r? ?? ?? ae? ae? µ µ Xµ Zµ ?µ µ µ cµ · · ?3/4 ?3/4 ?3/4 1/43/4 O3/4 U3/4 B? D? ?Ae ?Ae EE IE &N (N ON O jO lO .O 4O ’O ”O ?O ?O ?O °O ?O FOe HOe tO ? r? ?? ae? µ Zµ µ cµ · ?3/4 1/43/4 D? ?Ae IE (N lO ”O ?O ?O HOe ?a Bi Ji Uei Zo ?u ‚th Oy tO zO BU †U JTH RTH -ss &ss ?a Uea ia ?a @i Bi Hi Ji ni ri Ui Uei Xo Zo oo o Eoe eoe ?u ?u ¦u au ?th ‚th dy Oy Oy Oy 6Oy . n ph9?????????????????????? ? ? ? и ? ? ?????????????????????? ? ? ? ? ? ? ? ж и ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ph?? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ???????? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ph;? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? hO=ae=? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? AE a ? TH ? ? Ue TH hO=aeBкорпоративное управление и защита прав инвесторов на основе применения санкций за нарушение этих прав при передаче активов материнским (аффилированным) компаниям, при неисполнении требований о раскрытии информации и за незаконный выпуск ценных бумаг, а также при ликвидации финансовых пирамид; развитие рынка труда и защита прав работников на основе Трудового кодекса Российской Федерации, призванного привести трудовое законодательство в соответствие с требованиями рыночной экономики; развитие рынка земли и недвижимости путем дальнейшей разработки законодательных и институциональных основ собственности на землю и объекты недвижимости; преобразование бухгалтерского учета и аудита на основе практического освоения международных стандартов и методов финансового учета и аудиторской деятельности; либерализация режима прямых иностранных инвестиций и режима внешней торговли на основе обеспечения справедливых условий иностранным инвесторам, устранения барьеров во внешней торговле в соответствии с мировой практикой. Одной из важнейших сфер государственного управления социально-экономическими процессами является выработка и проведение политики конверсии военно-промышленного комплекса (ВПК). Конверсия представляет собой процесс перевода предприятий оборонных отраслей на выпуск гражданской продукции в целях предотвращения экономических и социальных издержек, связанных с их закрытием, обеспечения использования творческого потенциала высококвалифицированных кадров и передовой технологической базы этих предприятий при сохранении необходимой оборонной достаточности страны. Основополагающий политический аспект проблемы конверсии состоит в разработке государственной военной доктрины, предусматривающей необходимый уровень обороноспособности страны, оснащенности вооруженных сил современной техникой, организацию ее производства и свя- 327 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ занное с этим кадровое обеспечение. На этой основе разрабатываются аспекты политики регионов, областей и предприятий и соответствующие предметно-целевые программы конверсии. Для характеристики конверсионных процессов используются три показателя: глубина конверсии (удельный вес оборонной продукции в общем объеме производства), темп конверсии (изменение объема производства оборонной продукции по сравнению с данными прошлого года) и потенциал конверсии (размеры высвобождающихся финансовых и материальных ресурсов, которые могут быть переориентированы на другую продукцию). Применение «двойных» технологий позволяет установить рациональный критерий замещения технологий на уровне 50-70%. Названные выше меры в основном направлены на создание финансовых предпосылок для разработки и осуществления структурных преобразований в экономике. Прежде всего в отраслях, представляющих собой инфраструктурные (естественные) монополии. Между тем современная концепция структурной перестройки экономики, исходя из принципов системного подхода, предполагает включение в ее орбиту всех необходимых отраслей экономики, развитие рыночной инфраструктуры, не ограничиваясь естественными монополиями (при всем их значении), формирование сетей взаимодействия товаропроизводителей и потребителей. Речь идет о формировании структуры экономики на всех уровнях хозяйствования, которая отличается в условиях рынка изменением отраслевых соотношений ^объемов производства различных видов продукции с учетом совокупного спроса и совокупного предложения в зависимости от проводимой государством экономической политики. В существующей практике экономическая структура классифицируется с точки зрения основных пропорций на макроуровне (соотношения между потреблением и накоплением, ВВП и национальным доходом и т.д.); на межотраслевом уровне (соотношения между промышленностью и сельским хозяйством, материальным и нематериальным производством, добывающей и обрабатывающей промышленностью и т.д.), на внутриотраслевом уровне (например, между производством чугуна и стали, фуражного зерна и хлебобулочных изделий и т.д.). Лежащий в основе приведенной классификации отраслевой признак в условиях развития корпоративных форм хозяйствования приобретает все более условный характер, поскольку в рамках корпорации интегрируются производства разных отраслей. Поэтому классификация структур по отраслевому признаку должна быть дополнена признаком конечного продукта. Возникает соображение о целесообразности отнесения так называемых отраслей естественной монополии к отраслям производственной и социальной инфраструктуры, поскольку их продукция потребляется не только всеми отраслями и сферами экономики, но и непосредственно населением. Для максимального удовлетворения потребительского спроса на 328 § 1. Государственное управление социально-экономическими процессами, __________народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости конечную продукцию необходимы два условия: должна повышаться ее доля в общем объеме продукции и она должна быть доступной для потребителя. Например, отсутствие достаточно развитой сети нефтеперерабатывающих заводов и внутреннего рынка нефтепродуктов приводит к возникновению топливного кризиса и росту цен на горючее, а на внешнем рынке - к снижению эффективности нефтяного бизнеса за счет роста экспорта сырья (и даже отдельных компонентов), Определяя позицию в отношении структурной перестройки экономики, необходимо прежде всего задаться вопросами: в какой мере она необходима, чем она вызывается и какие последствия ее реализации можно прогнозировать? Например, в результате поспешной массовой приватизации и связанной с ней криминализации экономики целые отрасли почти полностью остались за бортом успеха на том основании, что производимая ими продукция не может конкурировать с аналогичными зарубежными образцами. Даже нередко из уст некоторых экономистов и политиков можно было услышать, что если мы не умеем делать хорошие автомобили, лекарства, продукты питания, то надо эти товары не производить, а импортировать - таков закон рынка (добавим - нерегулируемого государством). Такая линия наименьшего сопротивления привела к невосполнимым экономическим и социальным потерям. За прошедшие годы неуклонно снижался объем производства отечественных товаров и соответственно росла безработица при заполнении потребительского рынка продукцией иностранных фирм. Но этого можно было избежать, если бы вместо непоколебимой веры задававших тон реформаторов в возможность трансформации экономики путем преобразований на макроэкономическом (т.е. виртуальном) уровне была осознана та истина, что настоящая (реальная или физическая) экономика создается только товаро-производственными структурами (предприятиями, фирмами, корпорациями) в тесном взаимодействии и при поддержке со стороны территориальных или отраслевых структур. Следовательно, принятию макроэкономических решений государства должен предшествовать микро- и мезоэкономический анализ, в результате которого наряду с оценкой платежеспособности каждой группы самоуправляемых предприятий и каждой самоуправляемой территории определяются возможности и условия их успешного функционирования на основе рационального использования имеющихся производственных мощностей и ресурсов. Для этого должны разрабатываться соответствующие проекты и сметы с их реализацией на конкурсной основе. В качестве потенциальных источников финансирования этих работ могут быть использованы средства фондов Мингосимущества (за счет увеличения балансовой стоимости находящихся в эксплуатации основных фондов) и фондов занятости (за счет средств, выделяемых на создание рабочих мест), а также средств самих собственников приватизируемых предприятий. Для этого необходимы ме- 329 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ ханизмы использования указанных фондов с целью финансирования работ по восстановлению и реорганизации деятельности «ремонтопригодных» предприятий. Тем самым будет создана нормативная основа формирования рынка предприятий. Организация государственного управления социально-экономическими процессами имеет своей целью выработку оптимальной стратегии и тактики (концепций, прогнозов, программ) развития экономики (в целом, по секторам и регионам) с подготовкой необходимых институциональных решений и действий. Эффективность осуществления государством его роли в экономике страны зависит от ее отраслевой и региональной структуризации, от квалификации государственных служащих. Системная управленческая взаимосвязь органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления - необходимое условие их эффективного функционирования. Объединяющим началом здесь являются те или иные формы управленческих воздействий на экономику и социальное развитие страны. Наиболее общим определением сущности задач и функций рассматриваемых органов является управление социально-экономическими процессами соответственно в масштабах Российской Федерации, субъекта федерации либо города, района, других местностей, При разграничении полномочий органов государственной власти и местного самоуправления целесообразно использовать такой характерный признак, как соотношение (удельный вес) управленческой стратегии и тактики с учетом относительной стабильности социально-экономической системы на каждом уровне. Так, если на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации преобладающее значение (70-80% от общего объема деятельности) имеют стратегические решения нормативного характера, рассчитанные преимущественно на среднесрочную и долгосрочную перспективы, то на местном уровне в такой же степени преобладают тактические решения оперативного характера на основе использования нормативных решений, хотя и здесь разрабатываются программы социально-экономического развития на ближайшую и среднесрочную перспективу. Сложность государственного управления процессами, происходящими в той или иной курируемой производственной отрасли экономики, обусловлена тем, что при этом необходимо учитывать процессы, происходящие за ее пределами - в сфере потребления продуктов и услуг. В этой связи рассматриваемые системы предъявляют особо высокие требования к уровню компетентности занятых в них руководителей и специалистов, качеству и эффективности их труда. Применительно к макроуровню субъектом труда выступает институциональный орган, на который возложены функции расчета, анализа и прогнозирования экономического роста на основе разработки программ оптимизации экономической среды. Важным моментом при разработке технологий 330 § 1. Государственное управление социально-экономическими процессами, __________народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости выполнения этих функций является максимально возможное сближение информационной базы и методов расчета показателей темпов экономического роста в целях обеспечения их взаимоувязки и сводимости на всех уровнях хозяйствования снизу доверху. Становление цивилизованной, социально ориентированной рыночной экономики в России зависит от методов и способов государственного управления народнохозяйственными комплексами. Они представляют собой совокупности отраслей народного хозяйства (промышленный комплекс, топливно-энергетический комплекс, агрокомплекс, транспортный комплекс, комплекс связи и др.), подотраслей (например, в промышленности - машиностроительный комплекс, металлургический, нефтехимический и др.), в которых осуществляются производство промышленной, сельскохозяйственной и иной продукции, перевозка грузов, оказание информационных, транспортных и иных услуг и т.д. Система государственного управления народнохозяйственными комплексами должна соответствовать принципам рыночной организации таким образом, чтобы она могла в полной мере задействовать не только механизм рыночной конкуренции, но и оказывать эффективное государственное регулирование. Такое регулирование осуществляется косвенно, через экономические рычаги, а также посредством координационно-организационного влияния со стороны государственных органов. Однако это не означает, что прямые государственные решения совсем отпадают. Они применяются и в рыночных условиях, но приобретают возможность целенаправленного воздействия на социально-экономические процессы. В настоящее время государственное управление распространяется преимущественно на государственный сектор экономики, а по отношению к негосударственному применяется регулирование в основном через налоги, гарантии, дотации, таможенные тарифы, пошлины и т.д. Роль государственного управления народнохозяйственными комплексами в рыночных условиях в большей мере сводится к тому, чтобы создавать, организовывать и поддерживать благоприятные условия для всех субъектов экономической деятельности независимо от форм собственности. Целями государственного управления в этой сфере становятся обеспечение равных возможностей для самостоятельно хозяйствующих субъектов, для развития конкурентной среды на рынке товаров и услуг; защита прав потребителя; гарантирование нормального функционирования жизненно важных для всей страны народнохозяйственных комплексов, в том числе ВПК и топливно-энергетического комплекса (ТЭК), имеющих стратегическое и оборонное значение. Задачи и функции, порожденные изменениями социально-экономической ситуации, предопределяют изменения в структуре, функциях и полномочиях органов государственной власти, главным образом, исполнитель- 331 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ ной, осуществляющих государственное управление в сфере хозяйственной деятельности: в промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте, в связи и других областях народного хозяйства. В структуре органов исполнительной власти общее управление народнохозяйственными комплексами осуществляется Правительством РФ, имеющим в своем составе экономические и отраслевые министерства. Так, социально-экономическую политику проводит Министерство экономического развития и торговли РФ, которое определяет пути и методы развития российской экономики. Полномочия по осуществлению государственного управления в ключевых направлениях этого развития закреплено за отдельными функциональными ведомствами. Например, управление конкретными отраслями народно-хозяйственных комплексов выполняют: Министерство путей сообщения РФ, Министерство по атомной энергии РФ, Министерство энергетики РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, Министерство по связи и информатизации РФ и ряд других. Организационной формой государственного управления отраслями ВПК является сеть специализированных федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих реализацию государственной политики в соответствующей отрасли. Например, Российское агентство по судостроению утверждено государственным заказчиком федеральной целевой программы «Российские верфи», а также формирует совместно с Министерством обороны РФ и другими государственными заказчиками государственную программу вооружения, государственный оборонный заказ, включая проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по разработке нового вооружения и военной техники, подготовку их серийного производства, создание необходимой испытательной стендовой базы, организацию их исполнения. В ведении Российского агентства по судостроению находятся 76 государственных предприятий и организаций. Кроме того, определены 94 акционерных общества, в отношении которых агентство осуществляет единую государственную политику в сфере проведения работ по разработке, производству, ремонту и утилизации продукции военного и гражданского назначения. Между государственным органом и находящейся в его ведении производственной сфере, в отличие от дореформенной практики применения административно-командных методов, в условиях рынка должны формироваться отношения делового партнерства как отношения между заказчиком и исполнителем. При этом имеются определенные отличия между казенными и коммерческими предприятиями. Предприятия казенного сектора, состоящего из некоммерческих предприятий и предприятий, ориентированных главным образом на государственный спрос или на выполнение 332 § 1. Государственное управление социально-экономическими процессами, _________народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости общественно значимых функций, полная коммерциализация которых либо невозможна, либо нецелесообразна, должны находиться в непосредственном ведении соответствующих правительственных ведомств. Это предприятия базисной инфраструктуры, имеющие общенациональное значение и работающие в режиме фиксированных цен (предприятия электроэнергетики, железные дороги, аэропорты, морские и речные порты, трубопроводы, почта, телеграф, основные телекоммуникационные сети); предприятия оборонной промышленности, не подлежащие конверсии и ориентированные в основном на государственный спрос; некоторые предприятия, производящие товары медицинского и социального назначения (детское питание, инструменты для инвалидов). В силу некоммерческого характера этих предприятий, их социальной значимости и большого внешнего эффекта их функционирования контроль государственных органов за их управлением должен быть постоянным, а ответственность государства по их обязательствам - полной. Остальные предприятия государственного сектора относятся к категории коммерческих и должны работать, исходя из тех же критериев эффективности производства, что и частные предприятия, самостоятельно обеспечивая свое выживание в условиях рыночной конкуренции. Отвечающие за их состояние государственные органы ограничиваются контролем за деятельностью администрации с точки зрения общепринятых критериев эффективности производства и фактически выполняют функции акционеров. Это относится к предприятиям как полностью находящимся в государственной собственности, так и с долевым государственным участием. К коммерческому сектору могут быть отнесены все предприятия, ориентирующиеся на платежеспособный спрос и способные к самостоятельному воспроизводству. Такие предприятия могут работать практически во всех отраслях производственной сферы. Государство несет ограниченную ответственность по обязательствам этих предприятий в размере вложенной в них государственной собственности. Они могут существовать в форме унитарных или арендных предприятий, акционерных обществ. В последнем случае степень государственного контроля пропорциональна доле государственной собственности, оформленной в виде обыкновенных акций или паев. В собственности государства может быть и «золотая акция», дающая право вето по ключевым решениям акционеров. Если государству принадлежит контрольный пакет или «золотая акция», соответствующий государственный орган фактически будет контролировать Деятельность предприятия и полностью ее определять, если нет - государство будет лишь одним из акционеров. Казенное предприятие должно полностью контролироваться соответствующим государственным органом, пользуясь в то же время оперативной самостоятельностью в повседневной хозяйственной деятельности. Назначение руководителя такого предприятия в 333 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ зависимости от его важности может производиться правительством или курирующим правительственным ведомством самостоятельно или по согласованию с соответствующим фондом государственного имущества. При этом руководитель обязан заключить с курирующим ведомством целевой срочный контракт, в соответствии с которым устанавливаются обязательства в отношения увеличения стоимости реальных активов предприятия, уточнения стратегии его развития, повышения уровня занятости, инвестиций, цен на производимую продукцию и оплаты труда против соответствующих обязательств государства в поддержку планов развития производства. Такие контракты не должны регламентировать весь объем деятельности предприятия, предоставляя ему большие возможности самостоятельно развиваться в рыночной среде. Общепризнанная в мире возрастающая роль человеческого фактора в развитии экономики определяет и роль государственного управления в сфере труда и занятости. Эти вопросы в условиях социально-экономического кризиса, охватившего Россию в 90-е гг. XX в., приобретают особо важное значение. Конституция РФ безусловного права на труд не провозглашает, но подчеркивает право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены; право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискредитации; устанавливает введение федеральным законом минимального размера оплаты труда, ниже которого оплата запрещена; право на защиту от безработицы; право на индивидуальные и коллективные споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения; признает право работающих на забастовку. Целями государственного регулирования трудовых отношений являются содействие трудоустройству безработных и их материальная поддержка, повышение квалификации трудового потенциала страны и согласование решений в области развития экономики с основными мерами по регулированию рынка труда и социальной поддержки безработных. Исходя из принципов социального партнерства эти вопросы решаются на федеральном уровне. В роли основных субъектов принятия решений выступают Правительство РФ, Министерство труда и социального развития РФ и Всероссийский совет независимых профсоюзов с их отраслевыми и региональными службами и подразделениями, а также другие заинтересованные органы государственной власти и местного самоуправления, общественные организации и объединения. Общее управление в области труда и занятости возложено на Министерство труда и социального развития РФ, которое вместе с подведомственными ему организациями, учреждениями и соответствующими органами субъектов федерации образует единую государственную систему управления социально-трудовыми отношениями и разъяснения по применению нормативных актов в области труда и социальных вопросов в Российской Федерации. 334 § 1. Государственное управление социально-экономическими процессами, _________народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости В качестве методологической основы государственного управления в сфере труда и занятости, ориентированной на социально-экономическое развитие, может быть представлена трудовая теория экономического роста, построенная на следующих принципиальных положениях. 1. Экономический рост рассматривается как цель и критерий создания материальной основы процветания социально-экономического общества. Исходя из этого, трудовая теория экономического роста определяет его главным источником всемерное развитие производства материальных и интеллектуальных продуктов на основе максимального использования человеческого капитала трудоспособной части общества и создания условий для эффективного, приносящего доход труда. 2. Проблемы экономического роста должны быть предметом изучения и практических решений не только на макроуровне, но и на уровне предприятий и фирм, муниципальных органов власти в предвидении у достижения согласованных решений хозяйствующих субъектов всех уровней - то-варопроизводственного, предпринимательского и институционального - на основе разграничения, преемственной связи и интеграции их функций. Несмотря на различие функционального назначения и роли указанных субъектов, объединяющим моментом является то, что все они заняты тем или другим видом интеллектуальной трудовой деятельности. 3. Приобщение субъектов микроэкономики к решению проблем экономического роста обусловлено их влиянием на формирование соответствующих макроэкономических показателей. В частности, уровень инфляции, безработицы, дефицит бюджета, государственные расходы в немалой степени зависят от экономического поведения предприятий и фирм. Трудовая теория экономического роста ориентирована на системное рассмотрение их деятельности на принципах делового партнерства в целях сбалансирования интересов всех уровней хозяйствования, включая государственный аппарат. 4. Экономический рост обусловлен увеличением объема производственных мощностей и эффективностью их использования. Как известно, производственная мощность связана с наличными возможностями вещественных условий производства, в первую очередь тех, которые зависят от орудий труда, при ведущей роли труда работников, непосредственно использующих их. Поэтому трудовая теория экономического роста не только рассматривает проблему увеличения объема производственных мощностей в условиях полной занятости (что носит в известной мере абстрактный характер), но и ориентирована на обеспечение соизмеримости имеющихся мощностей (прежде всего технологического оборудования) с трудоемкостью производимой на них продукции. На этом принципе, как показала практика, может успешно решаться задача поиска поставщиков и потреби- 335 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ телей, размещения заказов на производство продукции при максимальном согласовании интересов субъектов спроса и предложения. 5. Трудовая теория экономического роста выдвигает на первый план его интеллектуальное обеспечение на основе системного решения проблем технологии, организации и стимулирования трудовой деятельности в рамках предприятия, фирмы, отрасли, региона, имея в виду переход к высокой технологии, прогрессивным формам организации эффективного груда, поощрение творческой активности всех участников совместного труда по обеспечению конкурентоспособности продукции, проведение инвестиционной политики, ориентированной на оптимальное сочетание экономических и социальных критериев, а также на повышение доходности интеллектуального труда и цены интеллектуального товара в сопоставлении с материальным. Правовой основой государственного управления в сфере труда и занятости являются соответствующие федеральные законы. Так, российское законодательство о труде закрепляет и конкретизирует систему трудовых прав и свобод, устанавливает государственные гарантии их соблюдения и защиты, регулирует отношения работников и работодателей, возникающие в связи с заключением и реализацией трудовых договоров, коллективных договоров и соглашений. В частности, предусмотрены: участие Правительства РФ вместе с общероссийскими объединениями профсоюзов и общероссийскими объединениями работодателей в качестве сторон генерального соглашения, устанавливающего общие принципы регулирования социально-трудовых отношений; участие работников в управлении организацией и в ее прибыли; основные государственные гарантии по оплате труда работников; нормирование труда и обеспечение нормальных условий работы, соответствующих требованиям охраны труда и безопасности производства. В условиях рыночной экономики, а также в силу социальной важности трудовые отношения нуждаются в квалифицированном государственном регулировании и обеспечении социального партнерства со стороны государства на принципах равноправия сторон, взаимной заинтересованности и ответственности за выполнение принятых решений. Механизмом такого регулирования, устанавливающим основные принципы и условия проведения согласованной социально-экономической политики, стали двух- и трехсторонние комиссии по разрешению трудовых споров. Интересы трудящихся представляют общероссийские профсоюзы и другие уполномоченные работниками общероссийские представительные органы; предпринимателей представляет совет объединений работодателей, координирующий действия предпринимателей в сфере социально-трудовых отношений; государство представлено органами исполнительной власти и Федеральным Собранием РФ. Каждая сторона разрабатывает комплексные меры, 336 § 1. Государственное управление социально-экономическими процессами, __________народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости необходимые для реализации принятых на себя обязательств, контролируемые секретариатом Российской трехсторонней комиссии. При формировании и регулировании социально-трудовых отношений существенное влияние оказывают меры институционального воздействия, направленные на социальное развитие, социальное обслуживание и социальную защиту работающих, широкое применение принципов социального партнерства путем разработки и введения в действие соответствующих законодательных актов. Основной задачей регулирования социально-трудовых отношений является согласование интересов участвующих в них субъектов, прежде всего собственников средств производства и рабочей силы. В случае несовпадения интересов или нарушения обязательств сторон возникают трудовые конфликты все чаше перерастающие в социально-трудовые конфликты, разрешение которых требует разработки соответствующей технологии, основанной на использовании специальной отрасли социальной науки - теории конфликтологии. Преодоление пороков, присущих распределительным принципам хозяйствования при решении экономических и социальных задач (как-то: концентрация прав принятия оперативных распределительных решений в одних руках, необоснованный рост управленческого аппарата, коррупция и бюрократизм должностных лиц, пренебрежение интересами работников и потребителей), зависит от степени развития демократических принципов во , всей системе общественных, прежде всего социально-трудовых, отношений. Для предотвращения возможности волевых и бесконтрольных решений и действий должностных лиц, нарушающих общепризнанные нормы социальной справедливости - свободу выбора профессии и предоставления возможности получения соответствующего образования, обеспечения занятости с приемлемыми условиями труда, заработной платы и социального обслуживания, необходимо широко использовать зарекомендовавшие себя в практике методы демократизации социально-трудовых отношений, включая переход от бюрократических (многозвенных) структур управления к демократическим (без промежуточных звеньев, посредников), совмещение работающими их основных функций с управленческими и обслуживающими функциями, демократизацию процессов обсуждения и принятия решений о деятельности предприятия, обеспечение прямой заинтересованности работающих в результатах деятельности предприятия путем их участия в прибылях. В процессе реализации социального партнерства в отечественной практике сложилось определенное разделение функций между государством, предприятиями (работодателями) и профсоюзами, которое не всегда строго соблюдается. Результативность трехстороннего диалога возможна при четком разделении функций и ответственности партнеров. Так, в функции государства входит создание законодательных актов, предусматривающих со- 22. За. 5893 337 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ блюдение минимальных норм и гарантий оплаты и условий труда, занятости, социальной защиты. Функции предпринимателей (работодателей) заключаются в создании благоприятных условий труда работников, расширении занятости и обеспечении ее продуктивности, увеличении доли оплаты труда в себестоимости продукции (услуг) при соблюдении установленных норм и гарантий. В функции профсоюзов входит защита экономических и социаль-• ных интересов трудящихся во всем их комплексе. В России с 1992 г. введена практика ежегодного заключения генеральных соглашений по социально-экономическим вопросам между федеральным правительством, общероссийскими объединениями профсоюзов, иными уполномоченными работниками общероссийскими, представительными органами и общероссийскими объединениями работодателей. Такое соглашение призвано ограничивать уровень безработицы в Российской Федерации. Для обеспечения реализации Генерального соглашения Правительство РФ разрабатывает план мероприятий, обязательный к исполнению всеми федеральными органами власти. Контроль за выполнением плана мероприятий Правительства РФ возложен на Министерство труда и социального развития РФ, которое ежеквартально информирует Российскую трехстороннюю комиссию о ходе его выполнения. В отдельных отраслях заключаются отраслевые соглашения, для чего формируются отраслевые комиссии в составе соответствующих представителей профсоюзов и их объединений, с одной стороны, и представителей объединения работодателей - с другой, на принципах паритетного и полномочного представителв-ства. На отраслевом уровне признано целесообразным заключать трехсторонние отраслевые (тарифные) соглашения между общероссийскими отраслевыми профсоюзами, иными уполномоченными работниками, общероссийскими органами представительной власти, работодателями (объединениями работодателей), которым делегированы права на ведение переговоров и заключение отраслевых (тарифных) соглашений Министерством труда и социального развития РФ. Отраслевые соглашения регулируют вопросы социальных гарантий, занятости, условий труда, направления социально-экономического развития и заработной платы. На уровне субъекта федерации действуют региональные соглашения, регулирующие социально-трудовые отношения и контролируемые соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ. На уровне административно-территориального образования условия труда, социальные льготы и гарантии, связанные с его территориальными особенностями, регулируются территориальными соглашениями, заключаемыми с участием соответствующего органа местного самоуправления. На уровне предприятий, в учреждениях и организациях - коллективными договорами. При этом уровень минимальных гарантий последовательно повышается: от исходного, наиболее низкого - в генеральном соглашении, несколько более высокого - в отраслевых 338 § 1. Государственное управление социально-экономическими процессами, __________народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости тарифных соглашениях, еще более высокого - в территориальных соглашениях и до максимального - в коллективных договорах предприятий. Велико влияние государства на отношения в области оплаты труда между отраслями и категориями работников с помощью тарифной системы, трансфертов и других рычагов. Минимальный размер оплаты труда устанавливается Федеральным Собранием РФ с целью защиты работников с низкой квалификацией и обеспечения минимального прожиточного минимума. Однако минимальный уровень заработной платы фактически упал ниже стоимости минимальной потребительской корзины, учитывающей лишь самые основные потребности человека, и даже ниже уровня бедности, определяемого физиологическим минимумом потребления. Так, на январь 1995 г. минимальная заработная плата обеспечивала лишь 12% физиологического минимума и перестала быть фактором социальной защиты населения, утратив функцию обеспечения минимального прожиточного минимума. В целях обеспечения государственного контроля за соблюдением законодательства о труде создана Федеральная инспекция при Министерстве труда и социального развития РФ, образующая совместно с отраслевыми и государственными инспекциями труда субъектов РФ, районов и городов единую систему контроля и надзора за выполнением трудового законодательства всеми предприятиями всех форм собственности. Подразделения трудовой инспекции контролируют соблюдение законодательства о социальном страховании, об охране труда, о занятости, о возмещении вреда, причиненного здоровью работника, о коллективных договорах и соглашениях. На эти подразделения возложена защита работников от незаконных действий со стороны работодателей и должностных лиц, в том числе приостановление работы подразделений при выявленных нарушениях и наложение на виновных штрафов. Проблемы труда неотделимы от проблем занятости. Эта связь выражается в том, что занятость есть форма реализации совокупной способности людей к трудовой деятельности. Исходя из этого, занятость как социально-экономическая категория характеризует различные формы участия трудоспособной части населения в общественно полезной деятельности с получением соответствующих доходов. Федеральным законом «О занятости населения» установлено исключительное право граждан распоряжаться своими способностями к производительному и творческому труду. Принуждение (в какой-либо форме) к труду не допускается, за исключением случаев, особо оговоренных законодательством. В то же время установлена ответственность государства за создание условий для реализации права граждан на труд. Большую значимость имеет Федеральная служба занятости России, комитеты и центры занятости субъектов РФ, центры занятости районов и 2г 339 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ городов, не являющиеся структурными подразделениями исполнительных органов власти на местах. Они призваны осуществлять государственную политику занятости населения и смягчать проблемы безработицы. Особое внимание государственные органы должны уделять поддержке людей с ограниченной трудоспособностью, инвалидов, длительно безработных, женщин, молодежи, лиц, освобожденных из мест заключения, и других менее защищенных и более всего нуждающихся в этом групп населения. Для повышения занятости этих социальных групп применяется стимулирование работодателей за счет средств фонда занятости населения и квотирования для них рабочих мест. С этой целью государственные органы организуют общественные работы и предоставляют налоговые льготы предприятиям, содействующим их осуществлению. Для оказания помощи гражданам по содействию занятости создан Государственный фонд занятости населения РФ, формируемый за счет обязательных страховых взносов работодателей, заработков работающих, ассигнований из федерального и других бюджетов, размеры которых утверждаются федеральным законодательством. Государство регулирует также трудоустройство граждан России за рубежом путем лицензирования. Дисбаланс между спросом и предложением на рынке труда всегда означает отступление от условий полной и эффективной занятости. Если предложение превышает спрос, то имеет место явная безработица, а при превышении спроса над предложением и реальной потребностью - скрытая безработица. Следовательно, занятость и безработица - взаимообусловленные социально-экономические категории. Исходной базой анализа и регулирования рынков труда является оценка фактического уровня безработицы в зависимости от отнесения его к одной из трех зон. Первая зона - от 1,0 до 2,0% - естественный уровень безработицы. Принадлежность к этой зоне характеризует нормальное состояние рынка труда с учетом экономической, социальной и демографической структуры региона, а также проводимой политики в отношении стабилизации и текучести персонала предприятий. Вторая зона - свыше 2,0 до 10% - допустимый уровень безработицы, характеризующийся наличием инфляционных процессов на рынке труда, т.е. снижением цены рабочей силы по мере увеличения разрыва между предложением рабочей силы и платежеспособным спросом на нее, но в пределах сохранения стабильности общей экономической ситуации путем институционального регулирования. Третья зона - свыше 10% -социально опасный уровень безработицы, который приобретает характер неуправляемой гиперинфляции рабочей силы, ее обесценения, обвальной безработицы. Значительные различия в уровне и условиях социально-экономического развития регионов России вызывают необходимость дифференцированного подхода к установлению допустимого уровня безработицы в зависимости от 340 § 1. Государственное управление социально-экономическими процессами, __________народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости таких факторов, как: удельный вес населения в трудоспособном возрасте (чем он больше, тем труднее найти работу); занятость трудоспособного населения в сельском хозяйстве (чем она выше, тем больше вероятность безработицы из-за сезонности работы); доля трудоспособного населения, занятого в домашнем хозяйстве (чем она выше, тем меньше безработица); уровень производительности труда, определяемый отношением ВВП к численности занятых (при его повышении и неизменном объеме производства численность занятых сокращается); уровень дохода на душу населения (чем он выше, в частности, чем выше уровень социальной помощи безработным, тем может быть выше и безработица); уровень располагаемых средств фонда занятости (чем он выше, тем безработица ниже). Система анализа и регулирования рынков труда имеет целью улучшение занятости работников на предприятиях для обеспечения эффективного использования трудового потенциала и предотвращения безработицы сверх допустимого уровня в целом по региону. При разработке и осуществлении соответствующих мероприятий предприятия нуждаются в организационной и экономической поддержке со стороны местных и региональных органов власти по двум взаимосвязанным направлениям: первое - содействие в поиске заказчиков - потребителей производимой продукции и поставщиков материалов, а также в предоставлении налоговых льгот и кредитов в целях развития производства; второе - помощь в укомплектовании недостающими работниками и в трудоустройстве высвобождаемых. Тем самым обеспечивается взаимодействие систем анализа и регулирования региональных рынков труда с системами управления персоналом на предприятиях при осуществлении функций определения структуры персонала и потребности в работниках, подбора и укомплектования личного состава работников, организации служб управления персоналом на предприятиях. Контрольные вопросы 1. В чем сущность социально-экономических процессов как объектов государственного управления? 2. Охарактеризуйте функции государственного управления социально-экономическими процессами. 3. Каковы основные направления структурной перестройки экономики? 4. В чем отличие роли государственного управления в централизованной и рыночной экономике? 5. Как осуществляется государственное управление в сфере труда и занятости? 541 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности Нормативные акты Федеральный закон «О занятости населения в Российской Федерации» от 20 апреля 1996 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №17. Ст. 1915. Литература Глазьев С. Экономика и политика (эпизоды борьбы). - М., 1994. Парсаданов Г.А., Жшкша А.Н., Антонов В.А. Введение в государственное управление. Кн. 2. Экономика и финансы. - М., 1998. Слезингер Г.Э. Труд в условиях рыночной экономики: Учебное пособие. - М., 1996. Эффективность государственного управления / Пер. с англ.; под общ. ред. С.А. Батчикова и С.Ю. Глазьева. - М., 1998. $ 2. Государственное управление социально-культурной сферой § 2. Государственное управление социально-культурной сферой если всем подлинным какого-либо государства перестает нравится жить в нем, это свидетельствует о том, что в управлении этим государством есть какой-то изъян. П. Гольбах Социально-культурная сфера - социальная политика госу-. дарства - социальная защита - социальное страхование - критерии и ориентиры социальной политики государства - уровень жизни - минимальный потребительский бюджет - потребительская корзина - прожиточный минимум - органы государственной власти в социально-культурной сфере - государственное управление здравоохранением, культурой, образованием, наукой - национальные отношения - национальная политика - государственно-церковные отношения Конституция Российской Федерации провозглашает ее социально-ориентированным государством, призванным обеспечить достойную жизнь и свободное развитие каждого человека. Она гарантирует основные социальные права граждан: право на труд и отдых, фиксированную продолжительность рабочего дня, защиту материнства и детства и др. Государство призвано защитить права своих граждан на бесплатное образование и здравоохранение, способствовать развитию социальных услуг. Многообразие всех этих задач государственного управления находит отражение в социально-культурной сфере, под которой понимается система разносторонних отношений между людьми, принимающими участие в социально-духовной жизни, широкий круг общественных (национальных, межнациональных, религиозных, творческих и т.д.) отношений, при которых удовлетворяются интересы людей и решаются их проблемы в области образования, науки, культуры и искусства, здравоохранения, социальной защищенности, проведения досуга, творческой деятельности и др. Значение государственного управления в социально-культурной сфере состоит в регулировании с помощью правовых, экономических и административных рычагов социально значимых процессов, оказывающих влияние на жизненные ситуации людей. Государственное управление в этой сфере общественной жизнедеятельности должно быть направлено на утверждение такого образа жизни, который способствует полноценному развитию лично- 343 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ сти, на поддержание на должном уровне общественно-полезной активности и мотивации населения, на создание равных условий для удовлетворения интересов и потребностей разных групп населения и конкретно каждого человека, на формирование морально и психологически устойчивой, социально дееспособной и ответственной личности как основы здорового и благополучного общества. К основным функциям государственного управления социально-культурной сферой относятся: создание благоприятных условий для воспроизводства населения страны, сохранения здоровья и работоспособности населения; организация профессиональной подготовки кадров для народного хозяйства; укрепление семьи и забота о подрастающем поколении; сохранение и приумножение культурного достояния; организация отдыха и досуга населения; создание благоприятных условий для занятий наукой, туризмом, спортом и т.д. Для достижения этих целей с помощью целенаправленной социальной политики, должно происходить снятие социальных деформаций и своевременное разрешение социальных конфликтов с тем, чтобы соблюдались основные параметры социальной справедливости, шло снижение издержек от противоречий между частной экономической выгодой и общественной пользой. Для успешной реализации поставленных целей в социальной сфере чрезвычайно важно наличие реалистичной концепции государственного регулирования и сбалансированной системы эффективного использования имеющихся ресурсов (интеллектуальных, организационных, материально-финансовых и др.). Здесь важно также органически соединить деятельность федеральных, региональных и местных органов власти. Социальная политика государства - это целенаправленная деятельность государственных органов по управлению социально-культурной сферой общества, направленная на все более полное удовлетворение его нужд, повышение благосостояния населения и соблюдение основополагающих принципов социальной справедливости. Социальную политику нельзя оторвать от устоявшихся в обществе представлений и ценностей. Она влияет на отношения между государством и человеком через регулирование взаимодействия государства и общества, составляющих его социальные групп, принадлежность к которым определяет содержание социальных интересов людей. Одним из механизмов такой гармонизации отношений и сочетания общественных интересов является социальная защита. Социальная защита -это комплекс мер, осуществляемых государством в различных сферах деятельности, обеспечивающих доступ каждого члена общества к минимально необходимому комплексу социальных благ, способствующих преодолению социального неравенства и поддержке наиболее уязвимых слоев населения, семей, граждан. В настоящее время институт социальной защиты включает в 344 § 2. Государственное управление социально-культурной сферой себя социальное страхование, социальную помощь, государственное обеспечение и государственные и частные фонды. В своей деятельности государственные органы в области социальной защиты руководствуются законами, устанавливающими государственные стандарты обслуживания населения, нуждающегося в социальной поддержке, например, «Об основах социального обслуживания населения», «О ветеранах» и такими федеральными целевыми программами, как: «Социальная поддержка инвалидов», «Развитие социального обслуживания семьи и детей». Субъектами социальной защиты являются не только государственные, но и муниципальные органы, частные организации, учреждения и институты, осуществляющие и контролирующие процессы защиты населения. В переходный период, характеризующийся тяжелым экономическим кризисом, государство оказалось перед необходимостью сокращения форм социальной защиты и передачи части задач общественным фондам и организациям. Вместе с тем, государство контролирует деятельность всех организаций, учреждений и фондов социальной защиты при помощи административных, правовых и экономических рычагов воздействия. Оказание помощи пенсионерам, инвалидам, людям, потерявшим работу и находящимся ниже черты бедности, - в этот период одна из самых основных задач правительства, призванного смягчать негативные социальные последствия реформ для широких слоев населения, подразумевая, что по мере улучшения ситуации в экономике, повышения доходов и жизненного уровня населения, расширения занятости и собираемости налогов возможно постепенное все более полное решение насущных общественных проблем. В этих условиях ориентация с принципа социального равенства меняется на принцип равных возможностей. Однако в общем социальная политика, осуществляемая государством в переходный период, представляется как мозаичное сочетание старых порядков и элементов новизны. В переходное время, чтобы защитить обездоленных, пришлось усиливать налоговый пресс, а это способствовало еще большему давлению на налогоплательщика, разорению предприятий и подрыву налоговой базы, что, в свою очередь, ведет к появлению дополнительной массы неимущих, которым нужна социальная помощь, и т.д. Поэтому в этот период необходимо избегать слишком щедрых программ социальных выплат, тяжелым бременем ложащихся на федеральный бюджет и препятствующих сокращению бюджетного дефицита. Стержнем социальной помощи в переходный период являются не сколько дотации и программы помощи, сколько повышение производительности труда и улучшение положения в экономике. Обеспечить эффективную поддержку социально незащищенных слоев можно только в условиях экономического роста и при повышении личной ответственности граждан за свое материальное благополучие. Система предоставляемых государством льгот 345 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ и субсидий должна постепенно переходить от роли социальной защиты к роли социального стимулирования. Государство не может не сохранять важного положения в социальной сфере. Предусмотренные бюджетом расходы на социальные программы не подлежат секвестру. Большая часть средств на поддержку социально уязвимых групп населения - престарелых, инвалидов, безработных - выделяется через социальные внебюджетные фонды: фонд социального страхования, фонд медицинского страхования, пенсионный фонд, фонд занятости. В приоритетном порядке выделяются средства на реализацию федеральных программ: по социальной поддержке инвалидов, развитию социального обслуживания семьи и детей и т.д. С целью повышения действенности социальной помощи семьям сочетание трудовой деятельности с выполнением семейных обязанностей и воспитанием детей реализуется президентская программа «Дети России». Важной частью государственного управления социальной сферой продолжает оставаться руководство системой социального страхования как по страховым случаям и временной потере нетрудоспособности, так и по пенсионному обеспечению. Государство способствует введению системы дополнительного пенсионного обеспечения из негосударственных пенсионных фондов. Несмотря на наличие этих крупных программ социальных выплат значительная часть населения не охватывается ими в достаточной мере, а некоторые вообще не получают никакой государственной помощи. Попытки правительства сформировать комплексную систему социальной защиты не дали ощутимых результатов. Уровень жизни россиян в 1990-е гг. продолжал неуклонно падать. Об этом свидетельствуют статистические данные, составляющие в своей совокупности критерии и ориентиры социальной политики государства, которые выражаются в общепринятых в мировой практике показателях социального развития, таких как: индекс человеческого развития, уровень образования, средняя продолжительность жизни, соотношение рождаемости и смертности, естественный прирост населения, калорийность питания, уровень бедности, безработицы, структура потребления, государственные расходы по направлениям социальной сферы и т.д. Они используются государством в качестве инструментов социальной политики. С их помощью ведется оценка уровня жизни, определяются минимальные размеры заработной платы, пенсий, других социальных выплат и пособий. Они служат критерием малообеспеченности и адресной поддержки самых уязвленных групп населения. Уровень жизни - важнейший показатель, характеризующий потребление населением материальных и духовных благ и степень удовлетворения потребностей в этих благах, отражающий благосостояние населения, благополучие общества в целом и каждого человека в отдельности. Уровень жизни характеризуется системой количественных и качественных показателей объ- 346 ____________$ 2. Государственное управление социально-культурной сферой емов реальных доходов на душу населения, уровнем и структурой потребления продовольствия, товаров и услуг, уровнем и динамикой цен на основные предметы потребления, размером квартплаты, коммунальных платежей, налоговых выплат, транспортных расходов, социальных выплат, жилищно-бытовыми условиями, возможностью пользоваться общедоступными благами, уровнем образования, медицинского обслуживания, средней продолжительностью жизни, удельным весом населения, находящимся за чертой бедности. К концу 1990-х гг. около 35 млн россиян, что составляет более четверти всего населения, находилось за чертой бедности. Эта черта характеризуется такими показателями, как минимальный потребительский бюджет, потребительская корзина и прожиточный минимум. Минимальный потребительский бюджет включает более 300 наименований продуктов питания, непродовольственных товаров, услуг, а также налоги и другие обязательные платежи и исчисляется на основе потребительской корзины, представляющей нижнюю границу нормального потребления в представлении населения и необходимых биологических потребностей человека. В середине 1990-х гг. в Российской Федерации было введено понятие «прожиточный (физиологический) минимум», этот минимум должен использоваться для планирования поддержки малообеспеченных слоев населения и расчета минимальной оплаты труда и пенсий. Прожиточный (физиологический) минимум - это стоимостная оценка минимально необходимых продуктов питания и услуг, которые нужны для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности; она не пользуется для фиксации официальной черты бедности. Данный минимум включает стоимость набора из 35 минимально необходимых видов продуктов питания и расходы на непродовольственные товары, исчисляемые по отношению к стоимости продовольственной корзины. Практика второй половины 1990-х гг. показала, что размеры установле*-ных пенсий и минимальной заработной платы значительно отстают от прожиточного минимума, что грубо нарушает законодательство. Так, по данным Госкомстата РФ прожиточный минимум в 1996 г. составлял 312 тыс. рублей, в то время как минимальная заработная плата составляла всего 183,5 тыс. рублей, а максимальная пенсия - всего 330 тыс. рублей. В ситуации, когда механизм зарабатывания средств на социальные нужды не сложился и правительство не в состоянии обеспечить прожиточный минимум, приоритетной целью его социальной политики должна стать ликвидация разрыва между прожиточным минимумом и доходами наиболее нуждающихся слоев населения. Для укрепления социальной защиты населения необходимо пересматривать одновременно как размеры социальных пособий, так и масштабы их применения. Крайне необходимо поднять минимальный размер пенсий до уровня прожиточного минимума, что воплощено в законе о пенсионном обеспечении, но на практике не выполняется. 347 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ Пособия на детей - также важный источник социальной помощи государства многим бедным семьям, хотя эти пособия выплачиваются всем семьям с детьми, а не только социально уязвимым. Целесообразно было бы разработать и осуществить программу социальных выплат для наиболее нуждающихся с тщательно проработанным механизмом ее адресной направленности. Правительство должно взять на себя обеспечение минимальных социальных гарантий - увязку в законодательном порядке минимальных размеров заработной платы и других социальных выплат с прожиточным минимумом, а также предоставление бесплатных и льготных гарантированных социальных услуг в области здравоохранения, образования, культуры, содержания жилья для малоимущих слоев населения. Для Российской Федерации социальная политика государства в сфере защиты малоимущего и нетрудоспособного населения должна ориентироваться на выравнивание межрегиональных различий в доходах, социальной инфраструктуре, жилье, во введении единых государственных социальных стандартов. Программы поддержки депрессивных регионов должны предусматривать принятие дополнительных мер по социальной поддержке населения и объектов социальной инфраструктуры. В реализации вопросов социального обеспечения участвуют органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. К их ведению отнесено формирование и осуществление единой государственной политики в области социального обеспечения и поддержки тех групп населения, которые нуждаются в защите со стороны государства; разработка и реализация федеральных и отраслевых программ по социальной поддержке инвалидов, пожилых, малообеспеченных и многодетных семей; управление учреждениями социального обслуживания; разработка социальных норм и нормативов; лицензирование деятельности по социальному обслуживанию; создание совместно с органами исполнительной власти государственной системы социального обслуживания населения и содействие развитию негосударственных организаций, действующих в сфере социального обслуживания населения. Между Российской Федерацией и субъектами РФ разграничивается ответственность за финансирование расходов в социальной сфере. При решении социальных проблем координируется взаимодействие органов власти на уровнях федеральном, субъектов федерации и местного самоуправления. Однако эффективность всей существующей системы социальной защиты подрывается недостатками, связанными с ее финансированием, низкими реальными размерами пособий и задержками с их выплатами, общей неэффективностью системы адресной помощи и неполным охватом нуждающихся слоев населения. Федеральным органом исполнительной власти, непосредственно осуществляющим руководство деятельностью по претворению единой государственной политики в области социального обеспечения и поддержки тех групп 348 ____________$ 2. Государственное управление социально-культурной сферой населения, которые нуждаются в защите со стороны государства, является Министерство труда и социального развития РФ. Совместно с органами социального обеспечения субъектов РФ и Пенсионным фондом РФ оно разрабатывает также государственную политику в области пенсионного обеспечения и контролирует назначение, перерасчет и выплаты государственных пенсий. Конституция РФ гарантирует каждому гражданину право на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальную защищенность в случае утраты здоровья. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, согласно Конституции РФ, оказывается бесплатно за счет средств бюджета, страховых взносов и других поступлений. Вместе с тем здравоохранение России переживает в настоящее время глубокий кризис, связанный как с тяжелым социально-экономическим положением страны в целом, с трудностями перехода к рыночной экономике, с недооценкой органами государственной власти роли здравоохранения в развитии общества, проявляющейся в «остаточном» финансировании, не обеспечивающем нормальное функционирование отрасли, так и с недостатками в управлении организацией планирования деятельности органов и учреждений самого здравоохранения в новых экономических условиях, с неудовлетворительной межведомственной и внутриведомственной координацией медицинского обслуживания населения с учетом изменившихся особенностей. «Остаточный» принцип финансирования здравоохранения привел к снижению объема медицинской помощи и качества ее оказания. Продолжительность жизни россиян к концу 1990-х гг. снизилась до 62 лет. С конца 1991 г. растет естественная убыль населения, достигшая в 1995 г. 1 млн человек. В этих условиях основными направлениями реформирования отечественного здравоохранения провозглашаются: переход от бюджетного к бюджетно-страховому финансированию, изыскание дополнительных источников финансирования; совершенствование организации управления здравоохранением в условиях развития рыночных отношений; обеспечение многообразия форм собственности и форм хозяйствования при приоритетном развитии государственной и муниципальной систем здравоохранения; совершенствование форм медицинского обслуживания; управления медперсоналом с помощью экономических и организационных методов; разработка федеральных и территориальных программ здравоохранения, их согласованность, исключающая дублирование и нерациональное использование средств; государственная поддержка отечественной медицинской и фармацевтической промышленности, государственный контроль за качеством и ценами на продукцию медицинской и фармацевтической промышленности; развитие рынка платных медицинских услуг при обеспечении населения бесплатной медицинской помощью в социально гарантируемых 349 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ руемых объемах. Важной проблемой государственного управления является сохранение санаторно-курортной базы, приведение ее в соответствие с новыми программами в области здравоохранения. Реформирование здравоохранения России в связи с формированием рыночных экономических отношений должно быть направлено прежде всего на улучшение медицинского обслуживания, повышение его качества, обеспечение доступности для населения медицинской помощи. Всемирная организация здравоохранения рекомендует создание смешанной системы здравоохранения, при которой доля государственных расходов должна составлять не менее 60%, доля медицинского страхования - не более 30%, доля частной медицины - не более 10%. Для реализации этой задачи в Российской Федерации введено обязательное и добровольное медицинское страхование, осуществляемое в соответствии с Законом РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», гарантирующим объем и условия бесплатной медицинской помощи в соответствии с программами обязательного медицинского страхования. Добровольное медицинское страхование осуществляется на основании программ добровольного медицинского страхования за счет средств организаций и личных средств граждан. Государство осуществляет контроль за деятельностью медицинских страховых компаний. Вместе с тем крайне необходимо внести изменения в законодательную базу обязательного медицинского страхования, направленные на уменьшение количества создаваемых и уже созданных посреднических структур, отвлекающих на себя значительные финансовые средства. Важной формой контроля государства является государственное лицензирование. Все учреждения здравоохранения выполняют свои функции только при наличии сертификатов соответствия условий их деятельности установленным стандартам согласно решениям лицензионных комиссий, создаваемых соответствующими государственными органами. Необходима оптимальная модель сочетания механизмов государственного регулирования с управлением в частном секторе медицины. В систему здравоохранения входят лечебные, лечебно-профилактические, научно-исследовательские, санитарно-эпидемиологические, аптечные, родильные, образовательные учреждения, предприятия по производству медицинской техники, лекарств и органы управления здравоохранением. Общие вопросы здравоохранения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Организационные начала государственного, муниципального и частного здравоохранения и вопросы компетенции Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в вопросах здравоохранения и его финансирования закреплены в «Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан», принятых 22 июля 1993 г. Государственное управление здравоохранением регламентируется законами РФ: «О санитарно-эпиде- 350 _______$ 2. Государственное управление социально-культурной сферой миологическом благополучии населения» от 19 апреля 1991 г., устанавливающим формы специализированного административного надзора; «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека» от 24 февраля 1995 г., предоставляющего гарантии государства по профилактике ВИЧ, бесплатной медицинской помощи инфицированным, социально-бытовой помощи им и т.д.; «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» от 2 июля 1992 г. и др. Для разрешения проблем в деле осуществления здравоохранения населения принят ряд государственных программ: в декабре 1992 г. - «Защита населения России»; 14 ноября 1994 г. - «Безопасное материнство», ориентированная на разработку дополнительных мер, снижающих риск для здоровья и жизни беременных женщин; 5 июня 1994 г. - «Вакцино-профилактика», ставящая целью преодолеть ухудшение эпидемиологической обстановки в отношении целого ряда инфекционных заболеваний и повысить эффективность вакцинации населения; 30 июля 1994 г. - «Совершенствование оказания скорой и неотложной медицинской помощи населению Российской Федерации», направленная на решение задач, укрепляющих и развивающих службу скорой медицинской помощи. С целью улучшения состояния здоровья населения и обеспечения санитарно-эпидемиологического и ветеринарного благополучия 5 июня 1994 г. утверждена Федеральная целевая программа по охране страны от завоза и распространения особо опасных инфекционных заболеваний людей, животных и растений, а также токсичных веществ. Кроме того, принят целый ряд других значимых актов, таких как: Указ Президента РФ «О гарантиях прав граждан на охрану здоровья при распространении рекламы» от 17 февраля 1995 г.; Федеральная целевая программа развития и совершенствования Всероссийской службы медицины катастроф от 30 июля 1994 г.; Положение о порядке установления ВТЭК степени утраты трудоспособности от 23 апреля 1994 г. и др. В настоящее время для организации управления в области здравоохранения характерным является отсутствие единой системы управления, что негативно сказывается на медицинском обслуживании населения. Поэтому важнейшей задачей является упрочнение позиций государственных органов. Вместе с тем в связи с изменениями функций органов управления здравоохранением, переходом от распределительных к координирующим, организующим требуется структурная перестройка органов управления здравоохранением. В условиях расширения прав и полномочий административно-территориальных образований необходима определенная вертикальная со-подчиненность всех звеньев здравоохранения в целях устранения внутриведомственной разобщенности. К государственной системе органов управления в области здравоохранения относится Министерство здравоохранения Российской Федера- 351 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ ции — федеральный орган исполнительной власти в области управления и охраны здоровья. Оно разрабатывает основы государственной политики здравоохранения; реализует федеральные целевые и государственные научно-технические программы по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, помощи инвалидам, обеспечению населения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения; обеспечивает санитарно-эпидемиологическое благополучие населения; контролирует качество предоставляемой медицинской помощи; организует лицензирование и сертификацию медицинской и фармацевтической деятельности; разрабатывает нормативы и стандарты в области здравоохранения и обеспечивает контроль за их выполнением; организует подготовку и повышение квалификации кадров и научно-исследовательскую деятельность; осуществляет финансово-экономическую, инвестиционную политику и некоторые другие виды деятельности; координирует взаимодействие систем здравоохранения, в том числе и ведомственного. Государственная санитарно-эпидемиологическая служба Российской Федерации, представляющая собой систему органов, предприятий и учреждений, обеспечивает санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, профилактику заболеваний, выявление и ликвидацию вредного влияния среды обитания человека на его здоровье. Важной ее функцией является государственный надзор за соблюдением санитарного законодательства Российской Федерации. В субъектах РФ нет единообразия в формах органов управления здравоохранением. Действуют министерства, департаменты, главные управления, отделы здравоохранения, что объяснимо распределением предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, статусом и территориальными масштабами деятельности их органов. На них возложены: контроль за выполнением федерального законодательства; реализация на практике федеральных программ по развитию здравоохранения; разработка и реализация региональных программ; развитие в регионах сети учреждений государственной системы здравоохранения; координация деятельности государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения. Органы управления здравоохранением субъектов федерации лицензируют деятельность медицинских и фармакологических учреждений на их территории, контролируют деятельность муниципальных комиссий, выдают разрешения на применение новых методов диагностики и лечения. На уровне местного самоуправления органы управления здравоохранением осуществляют задачи и функции, подобные возложенным на государственные органы, контроль за соблюдением законодательства в области здравоохранения, в том числе занимаются развитием и определением характера деятельности сети учреждений муниципальной системы здравоохранения; созданием условий для развития частной системы здравоохранения; 352 ____________$ 2. Государственное управление социально-культурной сферой контролем соблюдения стандартов качества медицинской помощи; обеспечением на своей территории граждан лекарственными средствами; проведением профилактических, санитарно-гигиенических, противоэпидемиологи-ческих мероприятий; координацией деятельности государственных и муниципальных систем здравоохранения; осуществлением мер по охране семьи, материнства, отцовства и детства. По поручению органов власти субъектов РФ органы местного самоуправления лицензируют на своей территории медицинскую и фармацевтическую деятельность. Конституция РФ предоставляет каждому гражданину право на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры и доступ к культурным ценностям. Она гарантирует свободу литературного, художественного и других видов творчества и преподавания; обеспечивает охрану законом интеллектуальной собственности. Конституция обязывает каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. Приоритетные направления государственного управления в сфере культуры определены «Основами законодательства Российской Федерации 0 культуре» от 9 октября 1992 г. К главным целям относятся: предоставление для всех без исключения граждан возможностей творческого развития и доступа к культурным ценностям, создание условий для сохранения и развития культуры всех народов, проживающих в Российской Федерации, развитие творческого потенциала российского общества и охрана историко-культурного наследия. Государственная поддержка учреждений культуры направлена прежде всего на повышение эффективности ресурсов, выделяемых на развитие культуры и на преодоление разрыва между культурными потребностями общества и возможностями их реализации из-за ограниченности их материально-технической базы. Государственное финансирование культуры определено законодательством Российской Федерации в размере 2% от расходной части федерального бюджета. Важное значение для государственного управления в сфере культуры имеют законы: «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г., регламентирующий деятельность СМИ; «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» от 1 декабря 1995 г.; «Об информации, информатизации и защите информации» от 25 января 1995 г.; «О государственной поддержке кинематографии» от 22 августа 1996 г. и «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в средствах массовой информации» от 5 декабря 1994 г. Контроль за вывозом и ввозом культурных ценностей также регулируется так называемых законом о реституциях. Руководство федеральными библиотеками реализуется в соответствии с ФЗ «О библиотечном деле» от 23 ноября 1994 г. а— » Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ Важная роль в поддержке культуры со стороны государства отводится Федеральной целевой программе «Развитие и сохранение культуры и искусства», финансируемой в основном за счет федерального бюджета и обеспечивающей государственную поддержку и развитие материально-технической базы учреждений культуры, доступность услуг для населения учреждений культуры и сохранение национальных культур народов России. Организационно-правовой статус федеральных объектов культуры определяется Правительством РФ, которым утверждено также положение о государственном своде особо важных объектов культурного наследия народов Российской Федерации. Государственное управление культурой осуществляется на основе взаимодействия органов государственной власти РФ, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Предусматривается также участие и негосударственных организаций, фондов, творческих союзов. Министерство культуры Российской Федерации разрабатывает и осуществляет государственную политику в области культуры; создает условия для сохранения и развития культуры всех народов, проживающих на территории Российской Федерации; осуществляет государственную политику охраны историко-культурного наследия, а также гражданам в реализации конституционных прав в области культуры; содействует развитию сферы досуга; развивает и координирует международные культурные связи; осуществляет подготовку творческих кадров высшей квалификации. Оно осуществляет возложенные на него задачи во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, творческими союзами, другими общественными организациями, деятелями культуры, как самостоятельно, так и через органы управления культурой, созданных в субъектах РФ, в чьем непосредственном ведении находятся большинство объектов культуры. В системе федеральных органов исполнительной власти вопросами культуры ведают: Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещанию и средствам массовой коммуникации; Федеральная архивная служба, являющаяся федеральным органом исполнительной власти, находящаяся в ведении Правительства РФ и Президента РФ, регулирующая и координирующая деятельность государственных и ведомственных архивов, а также контролирующая соблюдение действующего законодательства в области архивного дела; Федеральная служба России по сохранению культурных ценностей, являющаяся специально уполномоченным органом государственного контроля в сфере культуры и регулирующая вопросы ввоза и вывоза культурных ценностей. Исполнительные органы субъектов РФ участвуют в реализации федеральных и региональных программ с учетом местных и национальных особенностей; содействуют развитию культуры в муниципальных образования; 354 ____________$ 2. Государственное управление социально-культурной сферой формируют территориальные органы государственного регулирования в области культуры; создают организации культуры соответствующего подчинения и т.д. Органы местного самоуправления в области культуры создают условия для деятельности муниципальных учреждений культуры и средств массовой информации; принимают участие в формировании местных фондов развития культуры; создают, регистрируют и ликвидируют муниципальные учреждения культуры; организуют строительство муниципальных учреждений культуры и контролируют условия их аренды; руководят работой местных периодических изданий, местных теле- и радиостудий. На них возложен контроль за сохранением памятников истории и культуры. Конституция РФ провозглашает право каждого гражданина на образование, причем государство гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. При этом общее образование является обязательным. Право на получение бесплатного высшего образования осуществляется на конкурсной основе в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Конституция РФ провозглашает установление федеральных государственных образовательных стандартов и поддержку различных форм образования и самообразования, в том числе в разного рода негосударственных образовательных учреждениях. Общие вопросы управления образованием отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Реализация конституционного права на образование предусмотрена специальным комплексным правовым актом - ФЗ «Об образовании» в редакции от 12 июля 1995. Основой государственной политики в области образования является Федеральная программа развития образования, утверждаемая федеральным законом, базирующаяся на образовательных стандартах, включающих федеральные и национальные компоненты. Деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений осуществляется в соответствии с государственной политикой в области образования согласно потребностям городского и сельского населения в сочетании с региональными, национальными, демографическими особенностями. Образование осуществляется в учреждениях различных типов: дошкольных; общеобразовательных; начального, среднего и высшего профессиональных; других учреждениях, осуществляющих образовательный процесс. Деятельность образовательных учреждений регулируется типовыми положениями и разработанными на их основе уставами, а также положениями о лицензировании, аккредитации и аттестации. Лицензирование проводится государственным органом управления образованием или уполномоченным органом местного самоуправления на основании Временного 355 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ положения о лицензировании учреждений среднего, высшего и послевузовского профессионального образования в Российской Федерации от 7 июля 1994 г. Аккредитация образовательного учреждения ведет к признанию его юридических прав. Государственная аккредитация проводится уполномоченными органами государственного управления на основании результатов проводимой аттестации, устанавливающей содержание, качество, уровень образования и соответствие образовательного учреждения государственным стандартам. Министерство образования Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную политику в области общего, начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального и дополнительного образования. Оно разрабатывает и обеспечивает выполнение программ в^сфере образования; устанавливает требования к содержанию образования и учебных планов и программ. Ведомственные органы управления образованием осуществляют руководство образовательными учреждениями, министерство же осуществляет только общее руководство ими; разрабатывает совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами и реализует целевые федеральные и международные программы, федеральные компоненты соответствующих государственных стандартов; устанавливает контрольные цифры приема слушателей и общий порядок приема граждан в государственные учреждения образования; осуществляет межотраслевое и межрегиональное регулирование системы соответствующих видов образования и их лицензирование, аттестацию и государственную аккредитацию. Важную роль в решении задач, стоящих перед вузами, играет Высший аттестационный комитет Российской Федерации, являющийся федеральным органом исполнительной власти и осуществляющий присуждение научным и научно-педагогическим кадрам ученых степеней и присвоение научным работникам ученых званий. Органам образования субъектов РФ (в республиках это министерства или комитеты, в других субъектах РФ - департаменты, главные управления или отделы образования), являющимся единственными специализированными органами, занимающимися вопросами образования на всей территории субъекта федерации, подконтрольны подведомственные им образовательные учреждения всех видов. К компетенции органов управления образованием субъектов федерации относятся: осуществление федеральной политики в области образования на территории субъекта РФ, разработка и реализация региональных программ развития образования с учетом национальных и региональных особенностей; формирование государственных органов управления образованием и назначение их руководителей; создание, ликвидация и лицензирование образовательных учреждений; установление национально-региональных компонентов государственно-образовательных стандартов; 356 ____________$ 2. Государственное управление социально-культурной сферой организация издания учебной литературы, подготовки и переподготовки педагогических кадров; обеспечение соблюдения законодательства в области образования и т. д. К компетенции органов местного самоуправления относятся: создание и ликвидация муниципальных органов управления образованием и школьных округов, в некоторых случаях назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений; планирование, организация, регулирование и контроль деятельности муниципальных органов управления образованием и образовательных учреждений по осуществлению государственной политики в области образования на соответствующей территории; обеспечение возможности выбора проживающими гражданами общеобразовательного учреждения; создание и ликвидация муниципальных образовательных учреждений; решение вопросов финансирования образования, собственности, строительства и др. Конституция РФ возлагает на РФ задачу проведения единой государственной политики в области науки и управления федеральными научными учреждениями. Вместе с тем общие вопросы науки отнесены к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. В зависимости от характера решаемых задач наука делится на: а) фундаментальную, финансируемую из бюджета, б) прикладную, организация управления которой осуществляется соответствующими отраслями, и в) вузовскую. Большую роль в регулировании научной деятельности играют: Патентный Закон РФ от 23 сентября 1992 г., Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» от 25 января 1995 г., Указ Президента РФ «О государственных научных центрах Российской Федерации» от 22 июня 1993 г. и ряд принятых во исполнение этого указа постановлений Правительства РФ, решающих конкретные вопросы организации и функционирования научных центров. Министерство промышленности, науки и технической политики Российской Федерации, являющееся федеральным органом исполнительной власти, обеспечивает формирование и практическую реализацию научно-технической политики, осуществляет мероприятия по сохранению и развитию научно-технического потенциала Российской Федерации. В своей деятельности оно активно взаимодействует с Российской Академией наук, отраслевыми академиями, другими научными сообществами, заинтересованными органами федеральной и региональной исполнительной власти, научной гуманитарной и инженерно-технической общественностью. Важную роль в организации науки играют Российская Академия наук, являющаяся общероссийской самоуправляющейся организацией, действующей на основе законодательства Российской Федерации, и отраслевые 357 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ академии наук, действующие на основе уставов, утвержденных Правительством РФ. Комитет по патентам и товарным знакам решает комплекс вопросов, связанных с патентованием и правами на использование изобретений. Высший аттестационный комитет Российской Федерации осуществляет контроль и координацию деятельности в области аттестации научных кадров и проводит экспертизу научных и технических программ и проектов'. Ведомственные научные учреждения проводят исследования по прикладным направлениям науки, осуществляя свою деятельность в рамках научно-исследовательских и других учреждений, входящих в систему соответствующих министерств и других федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Свой вклад в развитие науки вносят также высшие учебные заведения, выполняющие научную работу по договорам с министерствами и ведомствами на основе сотрудничества с учреждениями Российской Академии наук. Они руководят подготовкой научно-преподавательских кадров и используют научно-технический потенциал для решения задач обновления производства и проведения социально-экономических преобразований. Эффективная организация научной деятельности упирается в выбор между жестким управлением и гибкой самоорганизацией. Первый тип целенаправленной организации науки преследует строго определенные цели, средствами достижения которых служат государственное финансирование и планирование результатов (например, программы космических исследований, ядерной энергетики и т.п.), что более характерно для госучреждений. Ему альтернативен второй тип - различные формы самоорганизации, в частности, Российский научный гуманитарный фонд (РГНФ), целью которого является поддержка исследователей на конкурсной основе. Нельзя отдать однозначное предпочтение тому или другому из указанных типов, у каждого из них есть свои достоинства и недостатки Следует помнить, что тотальное государственное управление абсолютно всем было одной из главных причин краха социалистической системы. Учитывая последующий десятилетний опыт рыночных отношений, нельзя отказываться от государственного регулирования, но надо разумно сочетать его методы с механизмами самоорганизации и позитивной автономии учреждений науки, как, впрочем, образования, культуры и других учреждений социально-культурной сферы. В области национальных отношений, участие государства проявляется в его воздействии через систему органов и должностных лиц на развитие и гармонизацию национальных отношений в процессе реализации национальной политики. Она представляет собой систему мер, проводимых государством в отношении наций и народностей, этнических общностей и групп. Ее реализация в процессе государственного управления должна быть направлена на создание условий для их полноценного социально- 358 §2. Государственное управление социально-культурной сферой экономического и национально-культурного развития, разрешения межэтнических противоречий, упрочнения гражданской и духовно-нравственной общности, поддержание межнационального мира и согласия в достижении реального равноправия всех наций и народностей, проживающих на территории государства. Процесс разработки и принятия государственных решений в области национальных отношений представляет собой социальную технологию, включающую совокупность конкретных шагов, связанных с выявлением реально существующего положения в национальных отношениях и определением актуальных проблем в этой области. Государственное регулирование в области национальных отношений совершается в рамках федеративных отношений в пределах разграничения полномочий между федеральными и региональными органами власти. На уровне субъектов федерации регулирование национальных отношений отнесено к их внутренним делам. Принимаемые органами власти субъектов РФ решения, как показывает практика, чаще всего опираются на собственное видение существующих проблем, без прямого регулирования со стороны федеральных органов, что в некоторых случаях ведет к обострению межэтнической напряженности. Другой проблемой является децентрализован-ность и множественность структур, регулирующих и контролирующих вопросы управления в области национальных отношений на федеральном уровне, между которыми отсутствует необходимая координация. Так, на федеральном уровне одно время действовали Министерство по делам национальностей и федеративным отношениям; Министерство по региональной политике; Комитет Российской Федерации по делам Севера. Предметы их ведения часто дублировали друг друга из-за недостаточно четкого их определения, что усложняло процедуры принятия согласованных управленческих решений как на местах, так и на федеральном уровне. Поэтому они были упразднены, а их функции переданы вновь образованному Министерству по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ. Однако его деятельность на практике оказалась неэффективной, что повлекло упразднение этого министерства. Проблема поиска стабильного регулирования межнациональных отношений является основополагающей для бесконфликтного существования государства. Речь идет о путях выработки консенсусных форм разрешения этнополитической напряженности в стране. В демократическом государстве должен действовать механизм, основанный на законе и работающий на согласие социальных и этнических групп, достижение межнационального консенсуса, согласование национальных интересов с помощью властных органов. Построение российского федеративного государства с гармонично учтенными интересами всех этнических общностей невозможно без деятельности, направленной на восстановление исторической справедливости и создание системы государственной защиты национальных меньшинств. Задача государственных структур в данном случае состоит в том, чтобы создать оп- 359 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ тимальные условия для интерактивных связей между государством и национальностями, что позволит развиваться конструктивному межнациональному сотрудничеству. В 1995 г. был принят федеральный закон «О национально-культурной автономии». Основная его направленность - обеспечение реального равноправия различных этнических общностей в последовательной реализации прав и свобод человека, связанных с его национальной принадлежностью. Закон позволяет более полноценно реализовывать механизм регулирования национальных отношений и достижения этнополитической стабильности в российском обществе. Особая роль в оптимизации отношений между государством и нациями принадлежит Концепции национальной политики РФ. Основные ее положения демонстрируют преемственность исторических традиций в решении национальных проблем. В содержательную ткань Концепции органически включено положение об исторически складывающемся взаимодействии двух начал - этнического и территориального. Реализация Концепции национальной политики дает возможность сконцентрировать усилия государства и национальных общностей на достижении компромисса в их взаимоотношениях. Важными инструментами в ее осуществления служат федеральные законы, обеспечивающие воплощение принципов электоральной демократии: «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Выборы в органы власти РФ и ее субъектов, а также в органы местного самоуправления проводятся с учетом региональных и национальных условий, состояния нормативной базы и этнополитической обстановки. Этнополитический диалог способствует перерастанию положений Концепции национальной политики в плоскость этносоциальных норм. Создается ситуация, при которой формируется правовая культура всего многонационального российского народа, способствующая стабилизации общественно- политической ситуации в стране, а значит и межнациональному миру. При реализации Концепции национальной политики следует учитывать специфику современности. Основными источниками реальных угроз обострения межнациональных отношений на современном этапе являются попытки формирования на территории Российской Федерации анклавов по этническому принципу; углубление социально-экономического неравенства различных народов, этнических групп, рост этнических перемещений, миграция беженцев и вынужденных переселенцев; массовое нарушение прав и свобод в отдельных регионах федерации. Пагубное влияние на этот процесс оказывает сохранение стремления некоторых национальных элит к переделу территории, большему суверенитету и расширению границ власти. Сюда следует отнести и то, что усиливает межнациональную напря* 360 ____________$ 2. Государственное управление социально-культурной сферой женность, препятствуя реализации программ по локализации этнополити-ческих конфликтов. Нельзя не замечать, что в ряде регионов, особенно в крупных городах, допускаются случаи некорректного отношения к гражданам «некоренной» национальности, их необоснованного задержания представителями правоохранительных органов. Такие действия формируют у населения образ «криминального этноса». Немалую лепту в нагнетание межнациональной напряженности вносят некорректные выступления средств массовой информации, игнорирующие необходимость проявлений особой взвешенности, такта, деликатности в том, что касается национальных чувств, национального достоинства народов, межнациональных отношений и конфликтов. Дело зачастую доходит до грубых оскорблений и унижений, попрания национального самосознания народов, разжигания межнациональной розни. Большую роль играют неудачи и провалы экономического реформирования: резкий спад производства и на этой основе заметное понижение жизненного уровня, безработица усиливают неприятие проводимой государством экономической политики и обусловливают, особенно в республиках и национальных автономиях, низкий «рейтинг» принимаемых федеральными органами власти решений, стимулируя центробежные тенденции, сепаратизм не только национальный, но и региональный, создающий угрозу единству и целостности России. Необходимыми условиями для межнационального согласия являются: создание соответствующей этнополитической идеологии, нахождения консенсуса в качестве общенациональной идеи; устранение асимметричности в положении субъектов федерации и реальном воплощении конституционного принципа их равноправия; разрешение противоречий между центром и регионами и проблем национального суверенитета на принципах экстерриториальной и национально-культурной автономии, законодательного закрепления их; внедрение в практику механизмов предотвращения и урегулирования межнациональных конфликтов; всесторонний учет национальных факторов в ходе осуществления различных государственных реформ. Деятельность государства в области национальной политики сможет быть результативной и конструктивной, если она будет исходить из принципов уважения самостоятельности сложившихся национально-государственных, национально-территориальных и других образований; признания реального равноправия всех народов России во всех областях общественной жизни; исключения жесткой регламентации и конструирования универсальных схем жизнедеятельности субъектов федерации; добровольности участия наций в интеграционных процессах и недопустимости волюнтаризма в национальных вопросах. Конституция РФ 1993 г. отводит свободе совести важное место в системе гражданских прав и свобод. Российская Федерация провозглашается свет- 361 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ ским государством, в котором никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. Конституция запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, национальной, расовой, языковой или религиозной принадлежности. Государство обязуется уважать убеждения своих граждан в соответствии с конституционным принципом свободы совести, если эти убеждения не противоречат закону и не ущемляют права и интересы других граждан. Исторический путь каждой религии и каждого государственного образования строится на специфических особенностях их взаимоотношений. Если иметь в виду исторический опыт России, можно отметить следующие этапы в государственно-церковных отношениях: 1) религиозная монополизация государственной и общественной жизни (Х1У-ХУ1 вв.); 2) борьба за преобладание светской власти над духовной (ХУ1-ХУП вв.); 3) контроль со стороны государства за духовной жизнью страны -привилегированное положение православия при определенной доле веротерпимости - признание права исповедовать некоторые другие религии (ХУ1И-ХХ вв.); 4) провозглашение в РСФСР свободы вероисповедания и свободы совести. Принятый в январе 1918 г. «Декрет о свободе совести, церковных и религиозных обществах» объявлял об отделении церкви от государства, школы от церкви и формально провозглашал свободу вероисповедания как свободу в выборе религий и отправления религиозных обрядов, свободу совести как свободу веры или атеизма. Однако явно превалировало стремление придать атеизму господствующее положение. Согласно бытовавшему стереотипу само существование религии в советском обществе рассматривалось как сохранение «родимых пятен» предыдущей эпохи. В советский период деятельность религиозных организаций регулировалась различными нормативными актами, основная часть которых была принята в 20-30-е гг. XX в. Многие нормы этого права исходили из волюнтаристского представления о неизбежном скором отмирании религии как таковой. Как показало время, установка на быстрое «изживание» религии оказалась на практике бессмысленной. В октябре 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял Закон «О свободе вероисповеданий», при всех его недостатках выражающий более трезвый взгляд на реально существующее положение вещей. Свобода вероисповедания гарантируется этим законом и основывается на пяти определяющих принципах: - равноправие граждан независимо от их отношения к религии; - отделение религиозных и атеистических объединений от государства; 362 ____________$ 2. Государственное управление социально-культурной сферой - светский характер государственного образования; - равенство всех религиозных объединений перед законом; — наличие специальных законодательных актов, обеспечивающих реализацию свободы вероисповеданий и устанавливающих ответственность за их нарушение. Но реальность внесла свои коррективы. Сложившаяся в этой сфере в начале 1990-х гг. бесконтрольность со стороны государства привела к тому, что какая угодно религиозная или псевдорелигиозная организация оказалась в состоянии пропагандировать свои доктрины и создавать организационные структуры, развертывать образовательные программы. В стране появились тоталитарные секты, проповедники и миссии, преследующие коммерческие и неблаговидные цели, порой нарушающие законы, пропагандирующие религиозную и национальную рознь. В этих условиях 1 октября 1997 г. вступил в силу новый Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях», подготовленный комитетом Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, явившийся плодом разумного компромисса, сочетающего интересы государства и требования религиозных организаций с учетом правовой и исторической ситуации, сложившейся в России. Закон призван усовершенствовать процедурную часть взаимоотношений государства с религиозными объединениями. Православие упомянуто в преамбуле закона в особой строке, что подчеркивает его вклад в становление государственности России. В преамбуле выделены также ислам, буддизм и иудаизм, «составляющие неотъемлемую часть исторического наследия народов России». Закон подтверждает право на свободу вероисповедания, не предусматривает никаких радикальных перемен в положении конфессий, но меняет заявительный принцип регистрации религиозных объединений на разрешительный. Это увязывается с необходимостью проведения религиоведческой экспертизы с целью изучения новых религиозных организаций, впервые заявляющих о себе на территории Российской Федерации, чтобы исключить легализацию тоталитарных сект и нерелигиозных организаций, пытающихся зарегистрироваться как религиозные, стремясь таким образом получить льготы в налогообложении. Устанавливается 15-летний срок пребывания религиозной организации на территории России, для того чтобы она могла приобрести статус юридического лица и действовать на общих основаниях. Закон требует от новых религиозных групп, которые хотят действовать официальным образом, устав и возможность контролировать исполнение этого устава. Государство в соответствии с законом получило право в будущем воспрепятствовать деятельности религиозных групп, проповедующих распад семьи, ненависть к родителям, практикующих поборы со своих адептов, наносящих им психологические травмы и занимающихся другой дея- 363 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ тельностью под видом религиозной. С другой стороны, выделенные в качестве традиционных конфессий и проверенные вероисповедания могут претендовать на особый статус по отношению к государству и на определенные финансовые и налоговые льготы. С 1995 г. действует Совет при Президенте Российской Федерации по взаимодействию с религиозными объединениями, являющийся консультативным органом, осуществляющим предварительное рассмотрение вопросов и подготовку для президента предложений, касающихся его взаимодействия с религиозными объединениями. Он работает на общественных началах и не выступает цензором, ограничивающим деятельность каких-либо конфессий, как это было с Советом по делам религии при Совмине СССР. ___________$ 2. Государственное управление социально-культурной сферой Реформирование социальной сферы в условиях перехода к рыночной экономике / Под ред. Н.С. Слепцова. - М., 1998. Розанваллон П. Новый социальный вопрос. Переосмысливая государство всеобщего благосостояния / Пер. с фр. - М., 1997. Социальная политика в период перехода к рынку: проблемы и решения: Сб. статей / Под ред. А. Ослунда и М. Дмитриева. - М., 1996. Социально-трудовая сфера России в переходный период: реалии и перспективы.-М., 1996. Контрольные вопросы 1. Назовите основные задачи государственного управления в социально-культурной сфере. 2. Какими средствами реализуется социальная политика государства и какие критерии характеризуют уровень жизни? 3. В чем заключается специфика государственного управления в областях: образования, науки и техники, культуры, здравоохранения, социальной защиты населения? 4. Какие государственные органы компетентны в вопросах государственного управления в разных областях социально-культурной сферы? 5. Каков характер государственного регулирования в области национальных и религиозных отношений в Российской Федерации? Литература Взаимосвязь социальной работы и социальной политики / Пер. с англ.; под ред. Т. Шанина. - М., 1997 Государственное регулирование экономики и социальный комплекс. - М., 1997. Григорьева И А Социальная политика и социальное реформирование в России в 1990-х годах. - СПб., 1998. Кадомцева С.В. Экономические основы системы социальной защиты. - М., 1997. Религия, свобода совести, государственно-церковные отношения в России. -М., 1997. 364 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности § 3. Государственное управление административно-политической сферой Цель государства -главным образом обеспечение безопасности. Т. Гоббс Административно-политическая сфера - оборона - Вооруженные Силы РФ - Министерство обороны РФ - Генеральный штаб - военный округ - мобилизация - гражданская оборона -безопасность - Совет безопасности РФ - органы безопасности -внутренние дела - органы внутренних дел - Министерство внутренних дел РФ - милиция - юстиция - органы юстиции - служба судебных приставов - нотариат - иностранные дела - Министерство иностранных дел РФ - посольство Государственное управление административно-политической сферой имеет ряд существенных особенностей. Оно в основном находится в исключительном ведении Российской Федерации. Действительно, ст. 71 Конституции РФ относит к ведению РФ внешнюю политику и международные отношения; оборону и безопасность; определение статуса и защиту государственной границы. Правда, отдельные вопросы государственного управления в данной сфере остаются предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ. Согласно ст. 72 Конституции РФ это обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон. Исключительными управленческими полномочиями в административно-политической сфере в соответствии с Конституцией РФ и законодательством обладает Президент РФ. Согласно ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ глава государства руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих, в частности, вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. Данное положение отражается в указах Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти. Так, Президенту РФ непосредственно подчинены Министерство внутренних дел РФ, Министерство обороны РФ, Министерство иностранных дел РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная пограничная служба РФ и некоторые другие федеральные органы исполнительной власти. Наблюдается тенденция по расширению полномочий Президента РФ в административно-366 § 3. Государственное управление административно-политической сферой политической сфере за счет переподчинения ему отдельных федеральных органов исполнительной власти. Указом Президента РФ от 7 декабря 1998 г. № 1483 главе государства были переподчинены Министерство юстиции РФ и Федеральная служба налоговой полиции РФ, ранее находившиеся в ведении Правительства РФ. Тем самым компетенция Правительства РФ как органа, осуществляющего исполнительную власть, в административно-политической сфере заметно сужена. Это обстоятельство - важнейшая особенность рассматриваемой сферы государственного управления. Таким образом, административно-политическая сфера представляет собой комплексную сферу государственного управления, охватывающую оборону, безопасность, внутренние дела, юстицию, иностранные дела, которая обеспечивает защиту прав и свобод личности (в том числе путем применения мер административного принуждения), поступательное развитие гражданского общества, стабильный экономический порядок и демократический политический режим российского государства. В рамках изучения государственного управления административно-политической сферой традиционно рассматривалась оборона. В любую историческую эпоху для государства, общества, каждого гражданина существует необходимость защиты от внешней военной угрозы. Для России с ее протяженными границами, сложной геополитической обстановкой на многих сопредельных территориях оборона всегда оставалась одним из самых приоритетных направлений деятельности государства. Согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона «Об обороне» от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ под обороной понимается система политических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. В целях обороны создаются Вооруженные Силы Российской Федерации (ВС РФ), устанавливаются воинская обязанность граждан РФ и военно-транспортная обязанность органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и различных организаций независимо от форм собственности, а также собственников транспортных средств. ВС РФ - государственная организация, которая составляет основу обороны страны. Согласно Указу Президента РФ от 16 июля 1997 г. № 725 с 1 января 1999 г. численность военнослужащих ВС РФ установлена в 1,2 млн человек. ВС РФ предназначены для отражения внешней агрессии, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории страны, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами РФ. К обороне также привлекаются Пограничные войска РФ, внутренние войска МВД РФ, Железнодорожные войска РФ, войска Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ, войска гражданской обороны. Кроме того, для выполнения отдельных задач в области обороны привлекаются инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования при феде- 367 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ ральных органах исполнительной власти, Служба внешней разведки, органы федеральной службы безопасности. В соответствии с ч. 1 ст. 87 Конституции РФ Президент РФ является Верховным Главнокомандующим ВС РФ. Он осуществляет руководство ВС РФ, издает в пределах своих полномочий обязательные для исполнения ВС РФ приказы и директивы. Управление ВС РФ осуществляет министр обороны РФ через Министерство обороны РФ и Генеральный штаб ВС РФ, которые являются основными органами военного управления ВС РФ. Особое место в системе государственного управления обороной принадлежит Министерству обороны РФ. Согласно ст. 14 ФЗ «Об обороне» данное министерство обеспечивает мобилизационную готовность ВС РФ; координирует и финансирует работы, выполняемые в целях обороны; разрабатывает концепцию строительства ВС РФ; заказывает и финансирует производство и закупку вооружений и военной техники, продовольствия, вещевого и другого имущества для ВС РФ, других войск, воинских формирований и органов; а также осуществляет иные функции. Обширными управленческими полномочия в области обороны наделен Генеральный штаб ВС РФ, функции которого определены в ст. 15 ФЗ «Об обороне». В частности, Генеральный штаб ВС РФ разрабатывает предложения по военной доктрине РФ и планы строительства ВС РФ; осуществляет разведывательную деятельность в целях обороны и безопасности; устанавливает количественные нормы приема граждан РФ на военную службу, военных сборов и призыва по мобилизации от субъектов РФ; разрабатывает План применения ВС РФ, Мобилизационный план ВС РФ и Федеральную государственную программу оперативного оборудования территории РФ в целях обороны; организует мобилизационное и стратегическое развертывание ВС РФ, других войск, воинских формирований и органов. Для организации управления обороной имеет значение дислокация ВС РФ. В соответствии с Указом Президента РФ «О военно-административном делении Российской Федерации» от 27 июля 1998 г. № 900 в РФ образованы семь военных округов (Ленинградский, Московский, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный), а также самостоятельная военно-административная единица - Калининградский особый район в административных границах Калининградской области, который не входит в состав военных округов Вооруженных Сил РФ. Положение о военном округе Вооруженных Сил РФ утверждено Указом Президента РФ от 27 июля 1998 г. № 981. Военный округ является основной военно-административной единицей РФ, общевойсковым оперативно-стратегическим территориальным объединением ВС РФ. Он предназначен для осуществления мер по подготовке к вооруженной защите и для вооруженной защиты РФ, целостности и неприкосновенности ее территории в установленных границах ответственности. Границы ответственности военного округа устанавливаются Генеральным штабом ВС РФ. В состав воен- 368 § 3. Государственное управление административно-политической сферой ного округа как объединения ВС РФ входят органы военного управления, объединения, соединения, воинские части, организации ВС и военные комиссариаты на его территории. Военным округам придан статус оперативно-стратегических командований ВС РФ на соответствующих стратегических направлениях. В пределах своих границ они осуществляют функции оперативного руководства объединениями, соединениями и воинскими частями видов и родов войск ВС РФ. Часть 1 ст. 59 Конституции РФ устанавливает обязанность гражданина РФ защищать Отечество. В соответствии с ч. 1 ст. 1 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ в РФ действует воинская обязанность граждан, которая предусматривает воинский учет; обязательную подготовку к военной службе; призыв на военную службу; прохождение военной службы по призыву; пребывание в запасе; призыв на военные сборы и прохождение военных сборов в период пребывания в запасе. Первоначальная постановка на воинский учет граждан мужского пола осуществляется в период с 1 января по 31 марта в год достижения ими возраста 17 лет. Граждане мужского пола состоят на воинском учете до достижения ими возраста 60 лет. Комплектование ВС РФ осуществляется по призыву и по контракту. Призыву на военную службу подлежат граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет на основании указов Президента РФ. Перспективной задачей военной реформы, проводимой в РФ, является переход к профессиональной армии. Комплектование ВС РФ и других войск должно осуществляться по контракту с отменой призыва на военную службу. Указ Президента РФ от 16 мая 1996 г. № 722'предусматривал завершить эти мероприятия к весне 2000 г. Значение эффективного управления обороной резко повышается в военное время, в период действия режима военного положения. Это требует концентрации для нужд обороны всех ресурсов государства и общества. С этой целью проводится мобилизация. Согласно ч. 1 ст. 1 ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» от 23 февраля 1997 г. Кг 31-ФЗ под мобилизацией понимается комплекс мероприятий по переводу экономики РФ, экономики субъектов РФ и экономики муниципальных образований, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций на работу в условиях военного времени, а ВС РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований - на организацию и приведение их в полную боевую готовность к ведению военных действий. Мобилизация может быть общей или частичной. Призыв граждан на военную службу по мобилизации проводится в соответствии с федеральными законами. Статья 12 Закона о мобилизационной подготовке и мобилизации предусматривает создание мобилизационных органов, которые организуют мероприятия по мобилизационной подготовке и мобилизации, организуют контроль за их проведением. Согласно ч. 4 ст. 12 ФЗ «Об обороне» для 24. З.К. 5893 5Й9 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ мобилизационного развертывания ВС РФ создается запас военнообученных людских ресурсов. Руководство мобилизационной подготовкой и мобилизацией осуществляет Правительство РФ. Составной частью государственного управления обороной являются мероприятия по организации и ведению гражданской обороны. Правовой основой для их проведения является ФЗ «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ. Согласно ст. 1 данного Закона гражданская оборона представляет собой систему мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории РФ от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. Среди основных задач гражданской обороны можно выделить такие, как эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы; предоставление населению убежищ и средств индивидуальной защиты; борьба с пожарами, возникшими при ведении военных действий или вследствие этих действий; срочное восстановление функционирования- необходимых коммунальных служб в военное время. План гражданской обороны, структура и состав врйск гражданской обороны, их штатная численность, а также Положение о войсках, гражданской обороны утверждаются Президентом РФ. Организацией и ведением гражданской обороны руководит Правительство РФ. Органами, осуществляющими управление гражданской обороной, являются специально уполномоченные на решение этих задач федеральные органы исполнительной власти; структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти; структурные подразделения (работники) организаций. В структуру федеральных органов исполнительной власти входит Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС РФ). На территориях субъектов РФ и муниципальных образований руководство гражданской обороной осуществляют главы региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, которые по должности являются начальниками гражданской обороны. Кроме того, ч. 2 ст. 12 ФЗ «О гражданской обороне» предусматривает возможность создания на территории субъектов РФ органов управления гражданской обороной. Эти органы комплектуются военнослужащими войск гражданской обороны, их руководители назначаются министром МЧС РФ по согласованию с начальником гражданской обороны соответствующей территориальной единицы. Также предусматривается создание сил гражданской обороны, в которые входят воинские формирования, специально предназначенные для решения задач в области гражданской обороны, организационно объединенные в войска гражданской обороны, а также гражданские организации гражданской обороны. Наряду с обороной, в административно-политическую сферу входит безопасность, которая также представляет собой не менее значимую область 370 § 3. Государственное управление административно-политической сферой государственного управления. Сфера государственной безопасности - это комплексная область деятельности, обеспеченная законодательством и системой специальных органов исполнительной власти, построенной на его основе. Следует особо отметить: именно безопасность государства является одним из основных условий нормального развития человека и общества. Согласно ст. 1 Закона РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. № 2446-1 под безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Жизненно важные интересы представляют собой совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. К основным объектам безопасности относятся: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Обеспечение безопасности не отождествляется только со сферой государственной безопасности, как это было в СССР. Вот почему в Советском Союзе существовал единый брган управления в области безопасности - Комитет государственной безопасности (КГБ) СССР. После его реформирования в 1991 г. из состава КГБ СССР были выведены отдельные самостоятельные подразделения. Они во многом составили прообраз современной системы государственных органов управления в области безопасности. В настоящее время в рассматриваемой сфере управления действуют следующие органы исполнительной власти: Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ РФ); Служба внешней разведки РФ (СВР РФ); Федеральная служба охраны РФ (ФСО РФ); Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ {ФАПСИ); Федеральная пограничная служба РФ (ФПС РФ). В постсоветский период также был создан государственный орган по вопросам безопасности, ранее аналогов не имевший, - Совет безопасности Российской Федерации (СБ РФ), который в соответствии с п. ж ст. 83 Конституции РФ формирует и возглавляет Президент РФ. Статус СБ РФ должен определяться федеральным законом, который пока не принят. СБ РФ действует на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 10 июля 1996 г. № 1024. СБ РФ является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности. Постоянные члены СБ РФ назначаются Президентом РФ по представлению секретаря СБ РФ. Решения СБ РФ принимаются на его заседаниях постоянными членами простым большинством голосов. СБ РФ в соответствии с основными задачами его деятельности образует постоянные межведомственные комиссии (ст. 19 Закона РФ «О безопасности»). Согласно Указу Прези- 24. 371 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ дента РФ от 19 сентября 1997 г. № 1037 образованы 10 межведомственных комиссий СБ РФ: по проблемам оборонно-промышленного комплекса; по оборонной безопасности; по охране здоровья населения; по федеральной конституционной безопасности; по информационной безопасности; по пограничной политике; по экологической безопасности; по международной безопасности; по защите прав граждан и общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией; по экономической безопасности. Деятельность СБ РФ обеспечивает его аппарат, который действует на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 24 марта 1998 г. № 294. Аппарат СБ РФ является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ. В его структуру входят секретарь СБ РФ, его заместители, руководитель аппарата СБ РФ, семь управлений (внутренней государственной и общественной безопасности; международных отношений; экономических проблем безопасности; оборонно-промышленной безопасности; военного строительства; военной инспекции; информационных проблем безопасности), Секретариат СБ РФ, отделы. Для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности образуются государственные органы обеспечений безопасности (ст. 4 Закона РФ «О безопасности»). Руководство деятельностью органов федеральной службы безопасности РФ осуществляют Президент РФ и Правительство РФ. Правовую основу деятельности органов безопасности составляет ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ. Согласно ст. 2 данного Закона органы федеральной службы безопасности представляют собой единую централизованную систему, в которую входят: Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ РФ); управления (отделы) ФСБ РФ по отдельным регионам и субъектам РФ (территориальные органы безопасности); управления (отделы) ФСБ РФ в Вооруженных Силах РФ, войсках и иных воинских формированиях, а также в их органах управлениях (органы безопасности в войсках). Территориальные органы безопасности и органы безопасности в войсках находятся в прямом подчинении ФСБ РФ. Деятельность органов федеральной службы безопасности осуществляется по двум основным направлениям: контрразведывательная деятельность и борьба с преступностью. Под контрразведывательной деятельностью понимается деятельность ФСБ по выявлению, предупреждению, пресечению разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности РФ. Органы федеральной службы безопасности также осуществляют разведывательную деятельность в целях получения информации об угрозах безопасности РФ. Эта деятельность ведется во взаимодействии с органами внешней разведки РФ/ ФСБ России является федеральным органом исполнительной власти, непосредственно реализующим основные направления деятельности органов 372 § 3. Государственное управление административно-политической сферой федеральной службы безопасности. ФСБ РФ в пределах своих полномочий осуществляет государственное управление в сфере обеспечения безопасности, координирует контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление. ФСБ РФ возглавляет директор на правах федерального министра, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ. Он несет персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на ФСБ РФ и органы федеральной службы безопасности. Должности Директора ФСБ РФ соответствует воинское звание генерал армии. ФСБ РФ действует на основании положения, утвержденного Указом Президента РФ от 6 июля 1998 г. № 806. Руководство ФСБ РФ и подразделения, непосредственно входящие в ее структуру, составляют центральный аппарат. Среди подразделений, входящих в структуру центрального аппарата службы, можно выделить департаменты: контрразведки; по борьбе с терроризмом; экономической безопасности; анализа, прогноза и стратегического планирования. Особым направлением обеспечения безопасности, актуальность которого в современной России исключительно велика, является борьба с терроризмом. Правовые и организационные основы борьбы с терроризмом в РФ, порядок координации деятельности государственных органов и должностных лиц в данной сфере определяются ФЗ «О борьбе с терроризмом» от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ. Статья 6 данного Закона устанавливает круг субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом. Основным субъектом руководства борьбой с терроризмом является Правительство РФ. Субъектами, непосредственно осуществляющими борьбу с терроризмом, являются ФСБ РФ, МВД РФ, СВР РФ, ФСО РФ, Министерство обороны РФ, ФПС РФ, ФАПСИ. Предусматривается возможность создания Федеральной антитеррористической комиссии и аналогичных координационных органов на региональном уровне. Наряду с безопасностью неотъемлемой составляющей административно-политической сферы государственного управления являются внутренние дела. Период экономических и политических реформ в России сопровождается объективными трудностями переходного периода: безработица, невыплата заработной платы, падение реальных доходов населения и как следствие - снижение уровня жизни и люмпенизация значительной части населения, образование многочисленных маргинальных групп. Подобное положение вполне закономерно порождает рост общего количества правонарушений, многие из которых совершаются организованной преступностью. Объектами противоправных посягательств чаще всего становятся личность, собственность, общественный порядок. В подобных условиях демократические институты государства подвергаются серьезным испытаниям. При этом особая нагрузка ложится на органы внутренних дел, деятельность которых традиционно была направлена на защиту граждан, общественного порядка от 373 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ любых форм противоправных посягательств. Поэтому обеспечение эффективности государственного управления внутренними делами - актуальнейшая задача российского государства. Полномочиями общего характера в сфере управления внутренними делами обладают Президент РФ и российское Правительство. Так, согласно ч. 1 ст. 114 Конституции РФ и ст. 19 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно-опасными явлениями. Кроме того, Правительство РФ также разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов. Непосредственное государственное управление внутренними делами возложено на систему органов внутренних дел. В нее входят Министерство внутренних дел РФ (МВД РФ); министерства, главные управления, управления, отделы внутренних дел субъектов РФ; органы внутренних дел городов, районов, районов в городах; управления (линейные управления, отделы, отделения) внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте; управления (отделы) на особо важных и режимных объектах; региональные управления по борьбе с организованной преступностью; Государственная противопожарная служба; территориальные органы управления учреждениями с особыми условиями хозяйственной деятельности; окружные управления материально-технического и военного снабжения, а также иные подразделения, предприятия, учреждения, организации. В систему МВД РФ входят внутренние войска. Центральное звено системы органов управления внутренними делами - МВД РФ, которое действует на основании положения, утвержденного Указом Президента РФ от 18 июля 1996 г. № 1039. МВД РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственно реализующим основные планы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск. Министерство подчиняется Президенту РФ по вопросам, отнесенным к его компетенции Конституцией и законодательными актами РФ, а также Правительству РФ. МВД РФ выполняетет обширные функции, которые наглядно характеризует структура центрального аппарата министерства. В соответствии с Указом Президента РФ от 24 апреля 1998 г. № 433 среди подразделений центрального аппарата можно выделить главные управления: 1) внутренних дел на транспорте; 2) государственной инспекции безопасности дорожного движения; 3) обеспечения охраны общественного порядка; 4) противопожарной службы; а также 5) паспортно-визовое управление; 6) главное ко- 374 § 3. Государственное управление административно-политической сферой мандование внутренних войск и др. МВД РФ организует и непосредственно осуществляет оперативно-розыскную и экспертно-криминалистическую деятельность, меры по борьбе с организованной преступностью, коррупцией, незаконным оборотом оружия и наркотических средств, незаконными вооруженными формированиями. В качестве самостоятельного подразделения в систему МВД входит Государственная противопожарная служба (ГПС МВД РФ), действующая на основании Положения, утвержденного постановлением Совета Министров -Правительства РФ от 23 августа 1993 г. № 849. Служба создана с целью защиты жизни и здоровья людей, материальных ценностей от пожаров, организации и осуществления государственного надзора за пожарной безопасностью населенных пунктов, а также предприятий, учреждений, организаций независимо от их организационно-правовых форм. В систему органов ГПС входят: Главное управление ГПС МВД РФ; управления (отделы) ГПС органов внутренних дел субъектов РФ; подразделения и иные органы управления ГПС. Органами управления государственной противопожарной службы являются: Главное управление ГПС; Специальное управление ГПС, входящее в состав Главного управления ГПС; управления, отделы, отделения и войсковые части Специального управления ГПС. Среди наиболее значимых функций ГПС можно выделить организацию и осуществление тушения пожаров и проведение связанных с ними первоочередных аварийно-спасательных мероприятий; производство дознания по делам о пожарах и о нарушении правил пожарной безопасности; надзор за соблюдением законодательства в области пожарной безопасности и требований пожарной безопасности, стандартов, норм и правил; выдачу лицензий на отдельные видь! деятельности в области пожарной безопасности. В качестве перспективной задачи реформирования системы органов государственного управления внутренними делами рассматривается переподчинение ГПС МВД РФ государственной противопожарной службе МЧС РФ. В систему МВД РФ входит милиция. В соответствии со ст. 1 Закона РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г. милиция представляет собой систему государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения. В своей деятельности милиция подчиняется МВД РФ. Руководство милицией осуществляет министр внутренних дел. Задачами милиции являются: 1) обеспечение личной безопасности граждан; 2) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; 3) раскрытие преступлений; 4) охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; 5) оказание помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществле- 375 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ нии их законных прав и интересов в пределах, установленных Законом РСФСР «О милиции». Согласно ст. 7 вышеназванного Закона милиция подразделяется на криминальную и общественной безопасности (местную милицию). Основными задачами криминальной милиции являются предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых обязательно производство предварительного следствия. Кроме того, криминальная милиция организует и осуществляет розыск лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством. В состав криминальной милиции входят оперативно-розыскные, научно-технические и иные подразделения, необходимые для решения поставленных перед ней задач и оказания помощи милиции общественной безопасности (местной милиции). Численность криминальной милиции устанавливается Правительством РФ. Милиция общественной безопасности наиболее приближена к нуждам граждан. Ее основными задачами являются обеспечение охраны общественного порядка и общественной безопасности, предупреждение и пресечение преступлений, по которым производство предварительного следствия не обязательно, оказание в пределах своей компетенции помощи гражданам, предприятиям, организациям, учреждениям. Наряду с Законом РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г. правовую основу ее деятельности составляет Положение, утвержденное Указом Президента РФ от 12 февраля 1993 г. № 209. Среди подразделений, входящих в состав милиции общественной безопасности, можно выделить такие, как: дежурные части; участковые инспекции; изоляторы для временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц; специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке; подразделения патрульно-постовой службы, в том числе отряды ОМОН; подразделения государственной инспекции безопасности дорожного движения; подразделения лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью. Согласно ч. 2 ст. 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ к вопросам местного значения относятся охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью. Поэтому милиция общественной безопасности находится в двойном подчинении. По вопросам организации охраны правопорядка и безопасности отделы внутренних дел муниципальных образований одновременно подчиняются вышестоящим органам внутренних дел и органам местного самоуправления. 376 § 3. Государственное управление административно-политической сферой Начальники отделов милиции общественной безопасности назначаются и освобождаются от должности по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления. Перспективной задачей по совершенствованию государственного управления в области внутренних дел остается формирование муниципальных органов охраны общественного порядка. В целях ее реализации согласно Указу Президента РФ от 17 сентября 1998 г. № 1115 в ряде муниципальных образований проводится эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления (например, на территории Республики Карелия, Новгородской и Саратовской областей, в городах: Ставрополь (Ставропольский край), Иркутск и Братск (Иркутская область), Тольятти (Самарская область) и ряде других). В систему МВД РФ входят внутренние войска МВД РФ (ВВ МВД РФ). В соответствии со ст. 2 ФЗ «О внутренних войсках Министерство внутренних дел Российской Федерации» от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ ВВ МВД РФ совместно с органами внутренних дел участвуют в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения, а также реализуют другие задачи, возложенные на них законодательством. Общее руководство ВВ МВД РФ осуществляет Президент РФ, непосредственное - министр внутренних дел. Глава государства утверждает состав, численность и структуру ВВ МВД РФ. Закон предусматривает должность Главнокомандующего внутренними войсками, который одновременно является заместителем министра внутренних дел, осуществляющим управление внутренними войсками. В центральном аппарате МВД РФ предусмотрено такое структурное подразделение, как Главное командование ВВ МВД РФ. На территории России создано семь округов внутренних войск, которые являются оперативно-территориальными объединениями ВВ МВД РФ. На 1 января 1999 г. их численность составляла 203 тыс. человек. Основы (концепция) государственной политики по военному строительству на период до 2005 г. предполагают реформирование внутренних войск и создание в перспективе на их базе Федеральной гвардии. Составной частью административно-политической сферы государственного управления является область юстиции. По мере развития правовой системы России, укрепления в нашей стране демократических институтов, последовательно возрастает роль и значение органов юстиции, расширяется сфера их деятельности. Данный процесс происходит не только за счет появления у органов юстиции новых полномочий, обусловленных изменениями законодательства, но и за счет перераспределения в пользу Министерства юстиции РФ (Минюста РФ) полномочий, ранее входивших в компетенцию других федеральных органов исполнительной власти, таких, например, как МВД РФ и Министерство экономики РФ. Одновременно Минюст РФ утратил функцию организационного обеспечения деятельности судов, которая перешла к Судебному департаменту при Верховном Суде РФ, образованному 377 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ в соответствии со ст. 31 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ. Тем не менее четко просматривается тенденция укрепления в России системы органов юстиции, которые реализуют задачи по укреплению законности, обеспечивают защиту конституционных прав и свобод граждан. Минюст РФ действует на основании Положения, утвержденного постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 4 ноября 1993 г. № 1187. Минюст РФ и входящие в его систему органы обеспечивают реализацию государственной политики в сфере юстиции. На них возлагаются следующие основные задачи: организационно-правовое обеспечение судебной реформы; организация и развитие системы юридических услуг; государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, общественных объединений, включая религиозные, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти; юридическая экспертиза правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ; руководство пенитенциарной системой; организация нотариальной службы и ряд других. После вступления в силу ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ на учреждения юстиции возлагается функция государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Согласно ч. 1 ст. 2 данного Закона государственная регистрация - это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Государственная регистрация проводится учреждением юстиции на территории регистрационного округа по месту нахождения недвижимого имущества. Порядок создания и структура учреждений юстиции по регистрации прав, а также принципы их размещения определяются субъектами РФ по согласованию с Министерством юстиции РФ. Примерное положение о данном учреждении юстиции утверждено постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 288. На территории регистрационного округа действует только одно соответствующее учреждение юстиции. Создание системы учреждений юстиции по государственной регистрации, прав на недвижимое имущество и сделок с ним должно осуществляться субъектами федерации поэтапно с учетом их условий и должно было бы завершиться к 1 января 2000 г. Так, в российской столице в соответствии с распоряжением мэра Москвы от 8 апреля 1998 г. № 341-РМ также была принята Программа поэтапного развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на период до 2000 года, в рамках которой образован Московский городской комитет по государственной регистрации. Регистратор прав на недвижимое имущество и сделок с ним является государственным служащим, который назначается на должность и освобождается от должности Минюстом РФ по согласованию с органами исполнительной власти соответствую- 378 § 3. Государственное у правление административно-политической сферой щего субъекта РФ. Права на недвижимое имущество и сделки с ним подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав. Регистрация удостоверяется свидетельством. За нее взимается плата. Правила ведения реестра и форма свидетельства утверждены постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219. Контроль за соблюдением учреждениями юстиции указанных правил осуществляет Минюст РФ. Государственная регистрация носит открытый характер. Информация о зарегистрированных правах на объекты недвижимого имущества предоставляется учреждениями юстиции за плату, размер которой устанавливается субъектами РФ, однако он не может превышать максимальный размер, установленный Правительством РФ. Многие федеральные законы не являются правовыми актами прямого действия. Они предполагают издание органами исполнительной власти подзаконных правовых актов, конкретизирующих их положения. В рамках собственной исполнительно-распорядительной деятельности органы исполнительной власти также издают значительное количество правовых актов управления, в том числе нормативного характера. Ведомственное нормотворчество получило в России широкое распространение. Поэтому важнейшим направлением деятельности Минюста РФ является государственная регистрация ведомственных нормативных правовых актов. В соответствии с Указом Президента РФ «О мерах по развитию органов юстиции Российской Федерации» от 2 мая 1996 г. № 642 на Министерство юстиции РФ возложены функции контроля за соответствием ведомственных правовых актов Конституции РФ, федеральным законам, правовым актам Президента РФ и Правительства РФ. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009. Государственной регистрации в Минюсте РФ подлежат только те нормативные правовые акты, которые затрагивают права и обязанности человека и гражданина; устанавливают правовой статус организаций; имеют межведомственный характер. Государственная регистрация нормативного правового акта - это совокупность неразрывно связанных между собой действий регистрирующего органа. Она включает в себя юридическую экспертизу соответствия правового акта законодательству РФ; принятие решения о необходимости его государственной регистрации; присвоение регистрационного номера; занесение правового акта в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Ведение Государственного реестра осуществляет Минюст РФ. Государственная регистрация правовых актов производится Минюстом РФ в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необходимости этот срок может быть продлен, но не более чем на 10 дней. Зарегистрированному нормативному акту присваивается регистра- 379 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ ционный номер. Его копия подлежит официальному опубликованию. В государственной регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при юридической экспертизе будет установлено его несоответствие законодательству РФ. Отказ в государственной регистрации должен быть мотивированным. После вступления России в Совет Европы началась передача уголовно-исполнительной системы МВД РФ в ведение Минюста РФ. Она проводится в соответствии с рекомендациями Кабинета Министров Совета Европы о единых европейских пенитенциарных правилах. Начало было положено Указом Президента РФ «О реформировании уголовно-исполнительной системы МВД РФ» от 8 октября 1997 г. № 1100, согласно которому была создана специальная правительственная комиссия. В дальнейшем Указом Президента РФ от 28 июля 1998 г. № 904 уголовно-исполнительная система МВД РФ с входящими в ее состав центральными и территориальными органами, предприятиями, организациями и имуществом окончательно передавалась в ведение Министерства юстиции РФ в срок до 1 сентября 1998 г. Данный шаг направлен на гуманизацию современной российской пенитенциарной системы. Это тем более важно, что количество отбывающих наказание в виде лишения свободы, в России весьма велико и составляет на 1 января 1999 г. 719,5 тыс. человек. Неотъемлемым атрибутом демократического государства является свободная, основанная на законе деятельность общественных объединений. Именно они обеспечивают идеологическое и политическое многообразие гражданского общества. Конституция РФ закрепляет среди прав человека и гражданина право на объединение (ч. 1 ст. 30), а также провозглашает равенство общественных объединений перед законом (ч. 4 ст. 13). Демократизация всех сфер общественной деятельности привела к резкому росту числа общественных объединений, повышению их роли и значения в политической жизни страны. Так, по данным Минюста РФ только за период с 1991 по 1997 г. было зарегистрировано 65 597 общественных объединений, из которых более 5 тыс. - это партии и движения. Государство не вмешивается в деятельность общественных объединений. Однако очевидно, что она должна строиться на прочной правовой основе и нуждается в определенном упорядочении. В этой области заметно выросло значение органов юстиции. В соответствии с ФЗ «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. № 85-ФЗ на них возлагается функция государственной регистрация общественных объединений и контроль за их деятельностью. Правда, закон позволяет общественным объединениям действовать без государственной регистрации, но в этом случае они не приобретают статус юридического лица. Согласно ст. 5 указанного Закона под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для 38О § 3. Государственное управление административно-политической сферой реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. По территориальной сфере деятельности общественные объединения делятся не общероссийские, межрегиональные, региональные, местные. Кроме того, в РФ могут создаваться и действовать международные общественные объединения. Государственная регистрация общероссийского и международного общественных объединений производится Минюстом РФ. Государственная регистрация межрегионального общественного объединения производится органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего органа общественного объединения, а регионального и местного - органами юстиции соответствующих субъектов РФ Зарегистрированные общественные объединения включаются в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления. Документом, удостоверяющим государственную регистрацию, является свидетельство о государственной регистрации. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован в суде. Следует также отметить, что в соответствии со ст. 38 ФЗ «Об общественных объединениях» органы юстиции, регистрирующие общественные объединения, осуществляют контроль за соответствием их деятельности уставным целям. Они вправе запрашивать у руководящих органов общественных объединений их распорядительные документы, направлять своих представителей для участия в проводимых общественными объединениями мероприятиях. В случае выявления нарушений общественным объединением законодательства и совершения действий, противоречащих уставным целям, регистрирующий орган юстиции вправе вынести руководящему органу общественного объединения письменное предупреждение с указанием конкретных оснований его вынесения. Предупреждение может быть обжаловано в суде После двух письменных предупреждений, если эти предупреждения не были признаны судом не основанными на законе, орган юстиции вправе подать заявление в суд о приостановлении деятельности общественного объединения. Утверждение в России конституционного принципа разделения властей привело к укреплению и развитию судебной системы, повышению ее значения и авторитета в жизни общества и государства. Судебная система должна стать эффективным инструментом защиты прав и свобод граждан, приоритет которых провозглашает Конституция РФ. Однако ожидаемый результат судебной реформы вряд ли будет достигнут, если не будет создан действенный механизм исполнения судебных решений, вступивших в законную силу. С этой целью создана служба судебных приставов. В соответствии со ст. 5 ФЗ «О судебных приставах» о 21 июля 1997 г № 118-ФЗ Минюст РФ образует службу судебных приставов, которая входит в систему его органов. Она состоит из департамента судебных приставов Минюста РФ, службы судебных приставов Управления военных судов Минюста РФ, службы судебных приставов органов юстиции субъектов РФ, а также районных, межрайонных и 381 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ соответствующих им подразделений судебных приставов. Службу судебных приставов возглавляет главный судебный пристав РФ, который по должности является заместителем министра юстиции РФ. Его назначает Правительство РФ по представлению министра юстиции РФ. Минюст РФ осуществляет организационное и методическое руководство деятельностью службы судебных приставов через главного судебного пристава. Судебные приставы в зависимости от исполняемых обязанностей подразделяются на судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов, и судебных приставов - исполнителей, претворяющих в жизнь вступившие в законную силу судебные решения. Повышение роли личности в обществе, кардинальное изменение всего уклада общественных отношений, прежде всего отношений собственности, которые произошли в постсоветский период, закономерно привели к бурному развитию гражданского законодательства, совершенствованию правового механизма защиты прав и свобод человека и гражданина, что в свою очередь потребовало принципиального пересмотра статуса нотариальной службы, значение которой резко возросло. Нотариат призван обеспечить защиту прав и свобод граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени РФ. Основы законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1 (далее - Основы) закрепили параллельное существование государственных нотариальных контор и нотариусов, занимающихся частной практикой. Вместе с тем государство сохранило обширные полномочия по организации и регулированию деятельности нотариата, которые осуществляет Министерство юстиции РФ. Правда, управление нотариатом в настоящее время имеет существенную особенность. Дело в том, что Минюст РФ в основном осуществляет свои полномочия в данной сфере при участии профессиональных объединений нотариусов. Таковыми являются нотариальные палаты в субъектах РФ, а также Федеральная нотариальная палата, представляющая собой объединение нотариальных палат субъектов РФ. Нотариальные палаты 'являются некоммерческими организациями. Так, согласно ст. 3 Основ нотариальная деятельность подлежит лицензированию. Соответствующая лицензия выдается уполномоченными органами юстиции субъектов РФ лицам, прошедшим стажировку и успешно сдавшим квалификационный экзамен. Квалификационная комиссия образуется при органах юстиции субъектов РФ с участием представителя нотариальной палаты соответствующего субъекта РФ. Одновременно при Минюсте РФ на паритетных началах с Федеральной нотариальной палатой образуется Апелляционная комиссия по рассмотрению жалоб на решения квалификационных комиссий. Положения о квалификационной и апелляционной комиссии утверждаются Минюстом РФ совместно с Федеральной нотариальной палатой. В соответствии со ст. 12 Основ должность нотариуса учреж-' 382 § 3. Государственное управление административно-политической сферой дается и ликвидируется органом юстиции совместно с нотариальной палатой. Количество должностей нотариусов в нотариальном округе определяется органом юстиции совместно с нотариальной палатой. Наделение нотариуса полномочиями производится на основе рекомендации нотариальной палаты Минюстом РФ или по его поручению органом^юстиции субъекта РФ на конкурсной основе из числа лиц, имеющих лицензии. Нотариальный округ образует в соответствии с административно-территориальным делением РФ. Открытие и упразднение государственных нотариальных контор является прерогативой Минюста РФ. Значимой проблемой является контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей. Статья 34 Основ устанавливает, что применительно к нотариусам, работающим в государственных нотариальных конторах, его осуществляют органы юстиции, а нотариусов, занимающихся частной практикой, контролируют нотариальные палаты. Проверка организации работы нотариуса проводится один раз в четыре года. Очевидно, что Минюст РФ и его органы в наибольшей степени регулируют только деятельность государственных нотариальных контор. Неотъемлемой составляющей административно-политической сферы государственного управления является область иностранных дел, которая характеризуется заметной особенностью. Несмотря на явное ослабление позиций России на международной арене, которое произошло в постсоветский период, наша страна как постоянный член Совета Безопасности Организации Объединенных Наций, государство, обладающее ядерным оружием и огромным научно-техническим потенциалом, прежде всего в военной области, продолжает оказывать определяющее влияние на мировую политику. Окончание военного противостояния двух общественно-политических систем и прекращение холодной войны привели к коренному изменению международной обстановки. Члены мирового сообщества постепенно приходят к осознанию необходимости формирования многополярного мира, повышению статуса ООН и других международных организаций, в том числе региональных, таких, например, как Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, Совет глав государств Содружества Независимых Государств. Поэтому, для поддержания подобающего статуса Российского государства объективно повышается потребность в эффективном управлении иностранными делами. Управление иностранными делами всегда было прерогативой высшего политического руководства страны. Конституция РФ наделяет Президента РФ исключительными полномочиями в области проведения внешней политики, составной частью которой является управление иностранными делами. В соответствии со ст. 86 Конституции РФ глава государства осуществляет руководство внешней политикой; ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ и ратификационные грамоты; принимает ве- 383 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ рительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. В значительной степени конституционные полномочия Президента РФ в сфере внешнеполитической деятельности обеспечивает Управление Президента РФ по внешней и оборонной политике. Оно является самостоятельным структурным подразделением президентской Администрации, которое действует на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 19 сентября 1997 г. № 1030. Среди основных задач Управления Президента РФ по внешней и оборонной политике можно выделить: представление Президенту РФ для подписания верительных и отзывных грамот; участие в подготовке содержательной части зарубежных визитов Президента РФ; контроль за выполнением указов и распоряжений Президента РФ по оперативным внешнеполитическим вопросам; участие в подготовке предложений по кадровым вопросам, касающимся сферы внешней политики. Одним из наиболее приоритетных направлений российской внешней политики является углубление сотрудничества и дальнейшее развитие интеграции с бывшими республиками СССР, входящими в Содружество Независимых Государств. Главу Российского государства в отношениях с органами государственной власти стран Содружества представляет полномочный представитель Президента РФ, действующий на основании Положения, утвержденного президентским Указом от 9 июля 1998г. №812. Обширными полномочиями по управлению иностранными делами обладает Правительство РФ и Министерство иностранных дел Российской Федерации (МИД России). Полномочия Правительства РФ очерчены в ст. 21 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. Правительство РФ осуществляет руководство в сфере обеспечения отношений РФ с иностранными государствами, международными организациями; обеспечивает представительство РФ в иностранных государствах и международных организациях; в пределах своих полномочий заключает международные договоры РФ, обеспечивает выполнение обязательств РФ по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров и их обязательств; отстаивает геополитические интересы РФ, защищает граждан РФ за пределами ее территории и ряд других. МИД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области отношений РФ с иностранными государствами и международными организациями. Оно действует на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 14 марта 1995 г. № 271. Основными задачами МИД России являются: разработка общей стратегии внешней политики РФ и представление соответствующих предложений Президенту РФ; реализация внешнеполитического курса РФ; координация международных связей субъектов РФ; обеспечение дипломатиче- 384 § 3. Государственное управление административно-политической сферой скими средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности, других интересов России на международной арене; защита прав и интересов граждан и юридических лиц РФ за рубежом; обеспечение дипломатических и консульских отношений РФ с иностранными государствами, сношений с международными организациями; координация деятельности и контроль за работой других федеральных органов исполнительной власти в целях проведения единой политической линии РФ в отношениях с иностранными государствами и международными организациями. Кроме того, согласно ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» от 10 июля 1995 г. № 101-ФЗ МИД России предоставлены широкие полномочия по обеспечению заключения РФ международных договоров. В частности, МИД РФ представляет предложения Президенту РФ и Правительству РФ по вопросам, входящим в их компетенцию; ведет единую государственную регистрацию и учет международных договоров РФ; осуществляет в установленных случаях функции депозитария многосторонних международных договоров. Министр иностранных дел РФ скрепляет своей подписью ратификационные грамоты международных договоров РФ, подписанных Президентом РФ. В систему МИД России входят дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, представительства РФ при международных организациях, представительства министерства на территории РФ, иные предприятия, учреждения и организации, созданные для обеспечения его деятельности. При решении задач, находящихся в его компетенции, МИД РФ прежде всего опирается на систему зарубежных органов. Организационными формами дипломатических представительств являются посольства и миссии. Они образуются в тех странах, с которыми у РФ установлены дипломатические отношения. Низовым звеном системы государственного управления иностранными делами является посольство. Его деятельность осуществляется на основании Положения о Посольстве РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 28 октября 1996 г. № 1497. Посольство является государственным органом внешних сношений, который осуществляет представительство РФ в государстве пребывания. Оно обеспечивает проведение единой политической линии РФ в отношениях с государством пребывания. Можно выделить следующие основные задачи и функции посольства в государстве пребывания: представительство РФ в государстве пребывания; обеспечение национальных интересов, реализация внешнеполитического курса РФ в государстве пребывания; сбор информации о государстве пребывания; защита в государстве пребывания прав и интересов граждан и юридических лиц РФ, а также имущественных прав и интересов РФ с учетом законодательства государства пребывания, и ряд других. Посольство возглавляется чрезвычайным и полномочным послом РФ. Он яв- 25 Эт 9693 385 Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____ ляется высшим официальным представителем РФ, аккредитованным в государстве пребывания. Рассмотрение организации государственного управления отдельными областями деятельности, составляющими административно-политическую сферу российского общества, позволяет сделать некоторые выводы и обобщения. Прежде всего ясно, что административно-политическая сфера не однородна. Она объединяет тесно связанные между собой и взаимодополняющие области государственного управления: оборону, безопасность, внутренние дела, юстицию, иностранные дела. Учитывая специфику данных областей, исключительными управленческими полномочиями в административно-политической сфере обладает Президент РФ, который осуществляет руководство деятельностью соответствующих федеральных органов исполнительной власти (Минобороны РФ, ФСБ РФ, МВД РФ, Минюста РФ, МИД РФ). Очевидно, что такое положение сужает в данной сфере компетенцию Правительства РФ, которое согласно ч. 1 ст. НО Конституции РФ осуществляет исполнительную власть. В административно-политической сфере сохраняется жесткое централизованное управление. Более того, в период экономической нестабильности переходного периода, локальных вооруженных конфликтов, роста националистических настроений и политического экстремизма, наконец, сложной, и в целом неблагоприятной для России внешнеполитической обстановки конца 90-х гг. XX столетия вполне оправданным выглядит не только его сохранение, но и дальнейшее усиление. Еще одной существенной" особенностью административно-политической сферы является широкая возможность государственных органов, действующих в ее рамках, использовать меры административного принуждения. Поэтому актуальна проблема контроля и надзора за законностью и обоснованностью их применения. В общем, эффективное государственное управление административно-политической сферой имеет решающее значение для обеспечения прав и свобод личности, поступательного развития гражданского общества, нормальной работы государственных институтов, а в конечном счете - для стабильного положения в любой другой сфере государственного управления. Контрольные вопросы 1. В чем состоят особенности государственного управления административно-политической сферой в России? 2. Чем обусловлена важность государственного управления обороной и безопасностью страны и как оно организовано? 3. Каково значение милиции в системе органов государственного управления внутренними делами? 555 $ 3. Государственное управление административно-политической сферой 4. В чем проявляется возрастание роли государственного управления юстицией в Российской Федерации? 5. Что представляет собой Министерство иностранных дел как орган государственного управления иностранными делами; каковы его задачи, функции, система? Литература Агапов А.Б. Федеральное административное право: Курс лекций. - М., 1997. Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. - М., 1999. БахрахД.Н. Административное право. Особенная часть. - М., 1997. Вельский К.С. Феноменология административного права. - Смоленск, 1995. Габричидзе Б.Н. Елисеев Б.А. Российское административное право. - М., 1998. Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. - М., 1997. ОвсянкоД.М. Административное право. Учебное пособие. - М., 1997. Степашин С.В. Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности РФ. Автореферат дис. г..докт. юрид. наук. - СПб., 1994. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998. 25* Глава 14. Межотраслевое государственное управление Глава 14. Межотраслевое государственное управление Мудрость — это способность предвидеть отдаленные последствия совершаемых действий, готовность пожертвовать сиюминутной выгодой ради большего блягя в будущем и умение управлять тем, что управляемо, не сокрушаясь из-за того, что неуправляемо. Р. Акофф § 1. Сущность и виды межотраслевого государственного управления Великие нации не беднеют из-за расточительства и неблагоразумия частных лиц, но они нередко беднеют в результате расточительствя и неблагоразумия государственной власти. А. Смит Государственное межотраслевое управление - административные методы управления - экономические методы управления - прямое государственное управление - косвенное государственное управление - стратегия социально-экономического развития Современная рыночная экономика не может эффективно функционировать без вмешательства государства. Зародившись как институт политической власти, государство тем не менее всегда занималось экономической деятельностью, вмешиваясь в действие субъектов экономической жизни. В XVII в. такое вмешательство ограничивалось стимулированием внешней и внутренней торговли. В XVIII в. за государством были прочно закреплены такие базовые функции, как оборона, обеспечение безопасности граждан и их имущества, гарантии исполнения контрактов. Эти функции сохранились за государством и в XIX столетии. И хотя в этот период роль государства в перераспределении доходов была незначительной, а ограниченные средства государственного бюджета формировались главным образом за счет тамо- 388 ________$ 1. Сущность и виды межотраслевого государственного управления женных пошлин и акцизов, государство активно поддерживало развитие отдельных отраслей. Так, в США в 40-е гг. XIX в., благодаря поддержки правительством работ по прокладке первой телеграфной линии между Вашингтоном и Балтимором, получила развитие телекоммуникационная отрасль. Правительство США в XIX в. финансировало строительство шоссейных и железных дорог, создавало государственные университеты и поддерживало сельское хозяйство. Так продолжалось до начала XX столетия когда произошли существенные изменения в экономическом развитии. Вследствие усиления концентрации производства, усложнения экономических связей, усиления милитаризации экономики в XX столетии, государство все активнее начинает вмешиваться в регулирование экономических отношений. После «Великой депрессии» 1929-1933 гг. окончательно утвердилась система активного участия государства в управлении рыночным хозяйством. Стало ясно, что для поддержания стабильности экономического развития и смягчения циклических колебаний государство должно регулировать размер совокупного спроса и накопления, участвовать в распределении ресурсов и валового внутреннего продукта, проводить активную кредитно-денежную политику, принимать участие в развитии ключевых отраслей промышленности, создании экономической и социальной инфраструктуры, решении социальных проблем. Так возникло государственное межотраслевое управление, которое сегодня представляет собой систему мер законодательного, регулирующего и контролирующего характера, осуществляемых государственными органами в целях регулирования макроэкономических пропорций и поддержания устойчивого и динамичного развития общественного производства. Межотраслевое государственное управление существенно отличалось от поддержки государством развития отдельных отраслей, которое существовало до этого. Объектом межотраслевого управления являлась уже не отдельная отрасль, а национальное хозяйство в целом, представляющее собой совокупность отраслей и видов экономической деятельности. Одновременно государство превращалось в экономический субъект, действующий на уровне общества в целом. Менялись и его функции. Межотраслевое управление могло осуществляться государством только в рамках выбранной им стратегии социально-экономического развития. Намечая долгосрочные ориентиры социально-экономической стратегии, государство определяло систему общенациональных приоритетов и целей и на основании этого осуществляло общую координацию экономических процессов. В рамках этой общей координации государство разрабатывало научно-техническую, инвестиционную, промышленную политику и регулировало межотраслевые пропорции. 389 Глава 14. Межотраслевое государственное управление Государство не только разрабатывало такую стратегию, но и выступало активным субъектом ее реализации. Такое участие государства осуществляется сегодня посредством либо административных, либо экономических методов. Межотраслевое государственное управление посредством административных методов не требует прямого расходования государственных средств и не предусматривает создания дополнительных материальных стимулов. Оно базируется на силе государственной власти и включает меры запрета, разрешения или принуждения. Административные методы предусматривают создание правовой базы, экономического законодательства, регулирующего взаимоотношения субъектов экономических отношений. Любой экономический субъект обязан соблюдать правила экономического поведения, установленные государством. В противном случае трудно добиться устойчивого развития всего общественного производства. Государство принимает законы о защите прав собственности, ограничивает отдельные виды экономической деятельности и проявление монополистических тенденций, пресекает недобросовестную конкуренцию. Вместе с тем государство не только определяет правила поведения хозяйствующих субъектов, но и следит за тем, чтобы эти нормы неукоснительно соблюдались. С этой целью государство создает соответствующие институты, обеспечивающие и контролирующие выполнение правовых норм. В отличие от административных, экономические методы межотраслевого государственного управления связаны с использованием средств государства (государственных финансов). Эти методы подразделяются на методы прямого и косвенного государственного регулирования. К методам прямого воздействия на экономику относится деятельность государства в рамках государственного сектора, где оно выступает непосредственным субъектом экономических отношений. В условиях рыночной экономики это в основном те отрасли, которые из-за низкой рентабельности не представляют интереса для частного капитала или требуют больших капиталовложений без надежды на их скорую и немедленную отдачу (фундаментальная наука, оборона). Сюда относятся также отрасли, где частные инвестиции связаны с высокими рисками и дорогостоящими проектами (космос, атомная энергетика и др.), а также отрасли инфраструктуры и отрасли, производящие нематериальные общественные блага (здравоохранение, образование). Прямое государственное управление осуществляется средствами бюджетной политики. За счет средств государственного бюджета государство не только финансирует отдельные отрасли хозяйства, но и поддерживает депрессивные отрасли и предприятия, которым угрожает банкротство, а также отрасли, обеспечивающие технологические прорывы и конкурентные преимущества в сфере научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. 390 ________$ 1. Сущность и виды межотраслевого государственного управления Увеличивая финансовые возможности предприятий за счет бюджетных средств или государственных заказов, государство содействует ускоренному развитию отдельных отраслей экономики, создает предпосылки для появления новых производств, современных технологий, ускорения научно-технической революции. Перераспределяя финансовые ресурсы между уровнями бюджетной системы, государство решает проблемы по выравниванию уровней экономического и социального развития разных регионов. Таким образом, оно обеспечивает комплексное развитие отдельных районов, рациональное использование природных богатств, благодаря чему осуществляются прогрессивные сдвиги в размещении производительных сил по отдельным районам и территориям. Наряду с прямыми, в последнее время все большее значение приобретают косвенные методы государственного межотраслевого управления. К ним относятся рычаги кредитно-денежной, налоговой, амортизационной, валютной и внешнеэкономической политики. С помощью этих методов государство воздействует на поведение хозяйствующих субъектов, их интересы и стимулы и, в конечном счете, на складывающиеся межотраслевые пропорции. Поэтому действие косвенных регуляторов, в отличие от прямых, носит автоматический, безадресный характер. Так, с помощью налоговой политики государство может воздействовать на инвестиционную активность фирм в той или иной отрасли, поддерживать отдельные отрасли, стимулировать или, наоборот, сдерживать развитие отдельных производств. Предоставляя отсрочки налоговых платежей, налоговые льготы, государство расширяет возможности отдельных фирм для наиболее эффективного инвестирования денежных ресурсов (например, в случае освобождения от налогообложения части прибыли, направляемой на научные разработки, проведение природоохранных мероприятий и т.д.). Санкции, наоборот, ограничивают деятельность фирм, усиливая материальную ответственность хозяйствующих субъектов за конечные результаты своей деятельности. Стимулировать развитие отдельных отраслей государство может также посредством политики ускоренной амортизации, направленной на быстрое списание основного капитала. Изменяя ставки и порядок амортизационного списания, государство регулирует ту часть чистой прибыли, которая может быть освобождена от налогов и использована для новых капиталовложений. Для регулирования межотраслевых пропорций государство широко использует возможности кредитно-денежной политики. Регулируя уровень процентной ставки, государство оказывает воздействие на инвестиционный процесс, способствуя или, наоборот, сдерживая развитие отдельных отраслей. Государство также само может выступать в качестве кредитора, предос- 391 Глава 14. Межотраслевое государственное управление тавляя льготные кредиты для поддержки приоритетных отраслей экономики и видов деятельности. В регулировании межотраслевых пропорций государство активно использует политику цен. Устанавливая верхний предел цен, государство сдерживает производство отдельных видов товаров и развитие отдельных отраслей. Таким же образом государство предотвращает развитие монополистических тенденций в экономике. Напротив, в целях стимулирования производства государство устанавливает более высокие цены, по которым чаще всего оно само покупает товары у производителя. Стимулируя или ограничивая экспорт или импорт товаров, услуг и капитала государство регулирует межотраслевые пропорции и развитие отдельных отраслей. Немаловажную роль при этом играют государственные гарантии экспортных кредитов и инвестиций за рубежом, таможенное регулирование, меры по привлечению иностранного капитала в экономику страны, определение условий его функционирования (с точки зрения отраслевой направленности и технического уровня). В целом единство прямых и косвенных методов государственного воздействия позволяет направлять экономические ресурсы на развитие наиболее перспективных отраслей, обеспечивающих устойчивое и динамичное развитие общественного производства. Поэтому в государственном механизме межотраслевого управления одинаково важны не только бюджетное финансирование ( прямые расходы государства), но и платежи в бюджет, осуществляемые экономическими субъектами через налоги, льготы или санкции. В нашей стране вплоть до конца 80-х гг. преобладали прямые методы государственного регулирования экономики. Государство не только активно поддерживало отдельные отрасли, но и посредством директивного планирования осуществляло управление экономикой в целом. Переход от плановой экономики к рыночной поставил перед российским государством новые задачи. С одной стороны, необходимо было сократить прямое государственное вмешательство в экономику, главным образом за счет государственного сектора экономики. А с другой стороны, коренным образом перестроить систему межотраслевого государственного управления путем перехода от административных к преимущественно косвенным (экономическим) методам управления. Решение этой задачи в России сегодня осложняется продолжающимся спадом экономики, неустойчивостью и крайней ограниченностью государственных финансов, а также отсутствием опыта такого рода преобразований в мировой практике. В условиях переходной экономики особенно велика роль государства в разработке и обосновании стратегии социально-экономического развития страны на длительную перспективу. Именно в рамках этой стратегии государство должно вырабатывать конкретные способы и методы межотраслевого го- 392 _______$ 1. Сущность и виды межотраслевого государственного управления сударственного управления, направленные на преодоление экономического спада, стимулирование экономического роста и защиту российских товаропроизводителей. Контрольные вопросы 1. Что такое межотраслевое государственное управление и когда оно возникло? 2. В чем отличие административных и экономических методов межотраслевого государственного управления? 3. Какую роль в системе межотраслевого государственного управления играют прямые и косвенные методы государственного регулирования? Литература Албегова ИМ, Емцов Р.Г., Холопов А.В. Государственная экономическая политика: опыт перехода к рынку. - М., 1998. Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: Учебное пособие. - М., 1995. Егоров Е.В. Экономика общественного сектора России: Курс лекций. - М., 1998. Курс переходной экономики: Учебник для вузов / Под ред. акад. Л.И. Абалкина.-М., 1997. СтиглицДж. Ю. Экономика государственного сектора / Пер. с англ. - М., 1997. Толстошеее В.В. Региональное экономическое право России. - М., 1999. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов. - М., 1996. Глава 14. Межотраслевое государственное управление § 2. Особенности государственного управления в области финансов, кредитов и страхования Дайте мне хорошую политику ияаям вам хорошие финансы. А. Тюрго Государственные финансы - бюджетный процесс - бюджетное право - государственный бюджет - бюджетное регулирование - бюджетный дефицит - дотации - субвенции - субсидии -бюджетная инициатива - кредитные отношения - учетная (дисконтная) политика - ставка рефинансирования - политика обязательных резервов - система страхования - государственное управление рынком страховых услуг - обязательное страхование - государственные страховые организации Общее управление финансами осуществляется высшими органами государственной власти, объектом непосредственного государственного управления является лишь часть финансовых средств, составляющих собственность государства. На другие составные части финансовых отношений, какими являются финансы предприятий и система страхования (за исключением государственного страхования), государство может воздействовать лишь косвенным образом, через налоговую, ценовую, амортизационную или бюджетную политику. Финансами предприятий и страховых компаний управляют финансовые службы и органы управления предприятиями и страховыми компаниями. Таким образом, непосредственным объектом государственного финансового управления являются прежде всего государственные финансы. Государственные финансы представляют собой систему отношений по формированию той части финансовых ресурсов, которая мобилизуется государством в государственных и местных бюджетах, специальных фондах и государственных предприятиях и используется для выполнения государством своих функций. В Российской Федерации государственные финансы включают государственный федеральный бюджет, государственные бюджеты субъектов федерации, местные бюджеты, государственные внебюджетные фонды и финансы государственных предприятий. Через государственные финансы государство концентрирует в своих руках большую массу денежных средств, что дает ему возможность активно воздействовать на экономическую конъюнктуру, направлять денежные средства на решение наиболее важных экономических и социальных задач, регулиро- 394 § 2. Особенности государственного управления в области _____________________________финансов, кредитов и страхования вать межотраслевую структуру общественного производства, а также решать задачи выравнивания уровней экономического и социального развития разных регионов страны. Такая деятельность государства находит свое отражение в бюджетном процессе. Бюджетный процесс - это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, по утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также контролю за их исполнением. Бюджетный процесс регулируется нормами бюджетного права, которое представляет собой совокупность юридических норм, определяющих бюджетную систему государства, компетенцию центральных и местных органов власти по составлению бюджета, распределению доходов и расходов между отдельными видами бюджетов. Управление финансами в Российской Федерации осуществляют высшие органы государственной власти и управления - Президент РФ и Федеральное Собрание РФ. Оно осуществляется путем принятия финансового законодательства, утверждения проекта федерального бюджета и отчета о его исполнении. Важнейшими финансовыми органами, участвующими в разработке финансовой политики государства и осуществляющими управление финансами, являются также Министерство финансов РФ и его органы на местах. Управление государственными финансами включает: 1) разработку и утверждение государственного бюджета (бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов), бюджета государственных внебюджетных фондов, основных показателей деятельности государственных предприятий; 2) оперативное управление государственными финансовыми ресурсами; 3) контроль за использованием государственных финансовых средств. Разработка и утверждение государственного бюджета является одной из главных функций государства и одним из наиболее действенных способов воздействия на экономическое развитие страны. Государственный бюджет - это годовой план государственных расходов и источников их финансового покрытия. Поэтому бюджетное планирование представляет собой определение той части финансовых ресурсов, которая в предстоящий период (один год) может быть мобилизована в государственный бюджет и использована на общегосударственные цели. Составление проекта бюджета - исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления. Непосредственное составле- 395 Глава 14. Межотраслевое государственное управление ние проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Составление бюджета основывается на: • бюджетном послании Президента РФ, которое направляется Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году; • прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год; • основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующих территорий на очередной финансовый год; • прогнозе сводного финансового баланса (баланса всех доходов и расходов) по соответствующей территории; • плане развития государственного и муниципального сектора экономики соответствующей территории. На этапе формирования федерального бюджета Правительство России разрабатывает план-прогноз основных макроэкономических показателей функционирования экономики страны на очередной финансовый год. На основании этого прогноза Минфин РФ разрабатывает основные характеристики федерального бюджета, определяет распределение расходов бюджета на очередной финансовый год, предельные объемы финансирования по получателям бюджетных средств, а также федеральные целевые программы, подлежащие финансированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом году. Важное значение на этой стадии имеет процесс бюджетного регулирования, которое представляет собой сбалансирование государственного бюджета (соответствие расходов государственного бюджета его доходам), а также сбалансирование нижестоящих бюджетов за счет вышестоящих. Такое сбалансирование имеет большое значение для выработки государством налоговой и кредитной политики на очередной финансовый год. Так, превышение расходов над доходами - бюджетный дефицит, ведет к увеличению государственного долга и росту налогов. Поэтому разработка основных показателей проекта федерального бюджета осуществляется одновременно с выработкой предложений об изменении минимальных размеров оплаты труда и изменениями в налоговом законодательстве. Регулирование межбюджетных отношений осуществляется путем определения части налоговых платежей, зачисляемых в доход нижестоящего бюджета, а также размера дотаций, субвенций и субсидий. Дотации - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов. 396 § 2. Особенности государственного управления в области _____________________________финансов, кредитов и страхования Субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов. Субсидии - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого .уровня бюджетной системы Российской Федерации на условиях долевого финансирования целевых расходов. Составленный проект бюджета представляется правительством на утверждение высшему законодательному органу (парламенту). Права парламента в отношении бюджета в различных странах различны, но все они сводятся к праву вносить изменения в проект бюджета, утверждать его и требовать отчета о.его исполнении. Право вносить изменения в проект бюджета и в действующее финансовое законодательство носит название «бюджетная инициатива». Правительство РФ обязано внести на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году. В свою очередь Государственная Дума рассматривает проект бюджета в четырех чтениях. При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального бюджета в первом чтении обсуждаются его концепция и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации, проект программы государственных внешних заимствований в части источников внешнего финансирования дефицита государственного бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета (доходы, расходы, дефицит). Во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, а также размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. В третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделениям функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и главным распорядителям средств федерального бюджета; распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов федерации по каждому из них; расходы федерального бюджета на финансирование целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год, Программы государственных внешних заимствований Российской Федерации. При рассмотрении проекта федерального бюджета в четвертом чтении Государственная Дума голосует за него в целом. Внесение в него поправок не допускается. 397 Глава 14. Межотраслевое государственное управление Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. А после одобрения его Советом Федерации направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Государственное управление финансами предполагает не только разработку и утверждение бюджета, но и оперативное управление финансовыми ресурсами в течение всего срока действия закона о федеральном бюджете. Эту работу осуществляют главным образом Министерство финансов и его территориальные органы. Минфин РФ обеспечивает предоставление бюджетных средств, бюджетных ссуд и бюджетных кредитов. Оно выступает в качестве эмитента государственных ценных бумаг, проводит регистрацию эмиссии государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг, ведет государственные книги (реестры) внутреннего и внешнего долга России, осуществляет управление государственным долгом страны, организует работу по привлечению иностранных кредитных ресурсов, разрабатывает программу предоставления гарантий Правительства РФ на привлечение иностранных кредитов третьими сторонами и определяет порядок предоставления таких гарантий, проводит проверки финансового состояния получателей бюджетных средств, а также проверки получателей бюджетных инвестиций по соблюдению ими условий получения и эффективности использования указанных средств. Оперативное управление государственными финансовыми ресурсами осуществляется также специально созданным в составе Минфина РФ органом - Федеральным казначейством. На него возложен учет всех операций по государственным финансовым ресурсам, ведение счетов и управление бюджетными средствами на основе принципа единства кассы. Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета. При таком порядке исполнение бюджета осуществляется только через единый главный счет Федерального казначейства, с которого производятся любые платежи из федерального бюджета и который находится в Банке России. Все остальные счета, открываемые в коммерческих банках и других кредитных учреждениях, через которые проходят бюджетные средства, могут быть только транзитными, т.е. на этих счетах не могут накапливаться остатки бюджетных средств. Таким образом, Федеральное казначейство обеспечивает учет всех денежных бюджетных средств, направляемых их получателям, контролирует своевременность перечисления бюджетных средств. 398 § 2. Особенности государственного управления в области ___________________________финансов, кредитов и страхования Федеральное казначейство осуществляет не только оперативное управление, но и контроль за использованием государственных финансовых средств. Оно ведет предварительный и текущий контроль за операциями с бюджетными средствами распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций и других участников бюджетного процесса. Совместно с Государственной налоговой службой РФ Главное управление Федерального казначейства собирает и обрабатывает информацию о получении налогов и других платежей в федеральный бюджет. Казначейство занимается также сбором и анализом информации о состоянии финансов страны, прогнозированием объема государственных финансовых ресурсов. Совместно с Центральным банком РФ органы казначейства должны осуществлять обслуживание внешнего долга России. Для контроля за использованием государственных бюджетных и внебюджетных средств органы казначейства наделены большими правами. Они могут осуществлять проверки денежных документов на предприятиях и в учреждениях любой формы собственности, применять к нарушителям штрафные санкции, принудительно взыскивать используемые не по назначению бюджетные средства. Организационно казначейство представляет собой единую систему органов, в которую входят Главное управление федерального казначейства Ми- ^ нистерства финансов России и территориальные органы. Текущий контроль за использованием бюджетных средств федерального и иных уровней бюджета осуществляет также Минфин, которое организует финансовый контроль, проверки и ревизии юридических лиц - получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций. Министерство финансов, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований составляют систему внутреннего финансового контроля за расходованием бюджетных средств, внутреннего аудита. Однако кроме внутреннего аудита в России получила развитие система внешнего независимого аудита в виде Счетной палаты РФ. Она осуществляет надзор за целевым использованием бюджетных средств, проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год. Кроме того, Счетная палата РФ проводит анализ предоставления бюджетных инвестиций, обязательств по государственным гарантиям, осуществляет проверку предоставления и погашения бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, плановых заданий по предоставлению государственных услуг и соблюдению нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, делает анализ заключенных договоров с точки зрения обеспечения государственных интересов. 399 Глава 14. Межотраслевое государственное управление В некоторых странах контроль за использованием бюджетных средств возложен на широкий спектр институтов. Это не только органы исполнительной власти, внешний аудит, но и учреждения, привлекаемые на контрактной основе (университеты, научно-исследовательские центры), а также неправительственные общественные организации, которые проводят свой анализ бюджетных предложений и бюджетной политики. Так, в США существует Центр бюджетных и политических приоритетов (СеШег оп Виё§е1; ало" РоИсу РпогШез), который представляет собой объединение неправительственных общественных организаций, занимающихся анализом бюджетных решений на федеральном и местном уровнях. Существуют также группы интересов (группы, представляющие врачей, фермеров, большие города и т.п.), которые занимаются анализом бюджетной политики с точки зрения интересов своей группы. Наличие такого многообразия институтов, контролирующих использование бюджетных средств, является надежной гарантией того, что бюджетная политика будет осуществляться в интересах большинства. В странах с развитой рыночной экономикой непосредственным объектом государственного управления является сфера не только финансовых, но и кредитных отношений. Прямое государственное воздействие на развитие кредитной системы проявляется через разработку государственными органами законов и инструкций, регламентирующих различные сферы деятельности кредитно-финансовых институтов. Так, в большинстве стран государство в законодательном порядке определяет минимальный размер уставного капитала коммерческих банков, что повышает не только финансовую дисциплину владельцев банков (в случае краха им есть что терять), но и защищает вкладчиков в случае разорения банка. Во многих странах государство устанавливает лимиты кредитования банком одного клиента (обычно от 15 до 20% капитала банка), что также является одним из средств повышения устойчивости коммерческих банков. Государство может также устанавливать финансовые санкции, налагаемые на владельцев банка, его директора и управляющих в случае краха банка. Так, до середины 30-х гг. XX в. власти США требовали от акционеров потерпевшего крах банка возмещения своих обязательств в двойном размере. В настоящее время в большинстве стран банкам предъявляются обязательные требования в отношении прозрачности финансовой отчетности. Все это стимулирует банки к наиболее осмотрительному поведению на рынке. Наиболее действенное воздействие на состояние кредитно-денежной сферы осуществляется государством через центральный банк. Именно главный государственный банк в большинстве стран достаточно жестко регулирует деятельность коммерческих банков. Он лицензирует банковскую дея- 4ОО § 2. Особенности государственного управления в области _____________________________финансов, кредитов и страхования тельность, ограничивает размеры кредитов, вкладов, определяет минимальный размер уставного капитала. Такой контроль центрального банка над банковской системой имеет цель укрепить ликвидность кредитно-финансовых институтов, обеспечить надежность и устойчивость кредитно-денежной системы страны. Основными методами кредитно-денежной политики Центрального банка России (далее ЦБ РФ) является учетная политика, проводимые им операции на открытом рынке и регулирование нормы обязательных резервов. Эти инструменты оказывают непосредственное воздействие на величину денежной массы, уровень процента. Таким образом, государство в лице ЦБ РФ регулирует поток инвестиций, уровень инфляции, а в конечном счете- рост валового внутреннего продукта. Учетная (дисконтная) политика активно применяется государством с середины XIX в., когда в большинстве стран произошло расширение функций государственного банка по кредитованию коммерческих банков под их долговые обязательства. Так возникла учетная ставка, т.е. ставка, по которой государственный банк осуществлял учет векселей коммерческих банков. Сегодня учетная ставка, или ставка рефинансирования, -это ставка, по которой ЦБ РФ выдает кредиты коммерческим банкам. Повышая ставку по кредитам, ЦБ РФ сокращает число заимствований и кредитных операций, ставки коммерческих банков также увеличиваются, условия кредитования ухудшаются, происходит удорожание денег. Напротив, снижая учетную ставку, ЦБ РФ создает благоприятную ситуацию для пополнения ресурсов коммерческих банков, увеличения кредитных ресурсов и роста денежной массы. В целях управления кредитными ресурсами, ЦБ РФ широко использует операции на открытом рынке, которые представляют собой продажу или покупку ЦБ РФ государственных ценных бумаг по заранее объявленному курсу. Покупая ценные бумаги у коммерческих банков или частных лиц, ЦБ РФ увеличивает резервы коммерческих банков и общий объем денежной массы. Продавая ценные бумаги, ЦБ РФ уменьшает количество денег в обращении. Но одновременно Правительство РФ получает денежные средства для покрытия дефицита государственного бюджета. Для поддержания объема денежной массы в определенных размерах и регулирования ликвидности коммерческих банков, ЦБ РФ широко использует политику обязательных резервов. Смысл этой политики состоит в том, что коммерческие банки обязаны хранить часть банковских депозитов на беспроцентном счете ЦБ РФ. Норма резервов может меняться в зависимости от экономической конъюнктуры. Ее увеличение ведет к ограничению кредитной экспансии коммерческих банков, уменьшению предложения денег. Заемные средства становятся дороже, что снижает деловую активность, а 26. з« 5в«з 4О1 Глава 14. Межотраслевое государственное управление объем производства сокращается. Напротив, снижение нормы обязательных резервов ведет к расширению объема кредитных ресурсов, росту предложения денег. Процентная ставка снижается, увеличивается спрос на кредитные ресурсы, растет деловая активность. По разным странам эти нормы колеблются от 5 до 20 %. Функционирование современного рыночного хозяйства невозможно также без системы страхования. Это определяется тем, что в условиях рыночной экономики более высокой является степень страхового риска, который связан не только с возможностью возникновения стихийных бедствий, но и с такими явлениями, как экономические кризизы, спады производства, инфляция и т.д. Поэтому страхование во всех странах - это такой сектор экономики, который призван обеспечить социально-экономическую стабильность в обществе. Страхование осуществляется за счет страховых фондов, формируемых из уплачиваемых страховых взносов. Эти фонды могут создаваться как в обязательном, так и в добровольном порядке. До 1992 г. в России действовала система исключительно государственного страхования. Общегосударственный (централизованный) страховой фонд играл важную роль для обеспечения устойчивости плановой экономики. В рамках государственного страхования, возглавляемого Госстрахом, существовали фонды государственного имущественного и личного страхования, фонд страхования внешнеэкономических интересов государства и фонд государственного социального страхования. Государство одновременно выполняло функции страховщика и страхователя. Страхование осуществлялось на основе общесоюзного законодательства, правил и инструкций, издаваемых Министерством финансов СССР. В 1992 г. на базе Правления Госстраха была создана Российская государственная страховая компания (Росгосстрах). На страховом рынке появились также негосударственные страховые компании. В большинстве стран с рыночной экономикой существуют и действуют несколько видов страховых фондов: - централизованный страховой фонд, который формируется за счет общегосударственных ресурсов и находится в распоряжении правительства; - фонд самострахования, создаваемый каждым субъектом хозяйствования исходя из его возможностей; - фонд страхования, который формируется как плата за риски, которые берут на свою ответственность страховые компании. В целом, страховой рынок - это сложная система, включающая различные структурные звенья. И этот рынок, также как и сфера финансово-кредитных отношений, нуждается в государственном регулировании. Мировой опыт свидетельствует, что свобода действий страховых организаций на страховом рынке может осуществляться только в рамках государ- 402 $ 2. Особенности государственного управления в области _____________________________финансов, кредитов и страхования ственного регулирования и контроля. Государственное управление рынком страховых услуг реализуется через создание необходимой правовой базы, регламентирующей деятельность страховых компаний. Страховое дело регламентируется законодательными актами гражданского и хозяйственного права, а также специальным законодательством. Это законодательство определяет сферу государственного регулирования страховой деятельности, меры по защите прав страхователей, порядок ограничения монополистической деятельности и развитие конкурентного страхового рынка. Государство регулирует также распределение между страховыми компаниями прав на обязательные виды страхования. Оно может посредством налоговой политики поощрять отдельные виды страхования, например те, которые решают социальные проблемы. На страховом рынке стихийно складывающаяся структура страховых операций имеет отрицательные последствия, поэтому государство регулирует соотношение добровольных и обязательных видов страхования. Обязательное страхование имеет силу закона, а страховая ответственность в таком случае наступает автоматически, с момента появления объекта страхования. Обязательное страхование не ограничивается каким-либо периодом, а его сфера рассчитана на определенный круг страхователей и имеет законом установленные пределы и формы страховой защиты. Так, в Российской Федерации в обязательном порядке осуществляются: - государственное обязательное страхование пассажиров от несчастных случаев на воздушном, железнодорожном, морском, внутреннем водном и автомобильном транспорте; -обязательное страхование имущества особой важности, принадлежащего гражданам, гибель которого затрагивает не только личные, но и общественные интересы; 1 -обязательное страхование строений и сооружений, сданных в аренду или другой вид пользования; - обязательное страхование работников предприятий с особо опасными условиями работы; - государственное обязательное личное страхование военнослужащих и военнообязанных, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел; - государственное обязательное личное страхование сотрудников федеральной налоговой службы; - обязательное медицинское страхование граждан. Остальные виды личного и имущественного страхования осуществляются на добровольной основе. Государственное управление рынком страховых услуг осуществляется также посредством создания государственных страховых организаций, ж- 403 Глава 14. Межотраслевое государственное управление которые действуют на рынке наряду с негосударственными страховыми компаниями, создаваемые в форме АО, обществ взаимного страхования и перестраховочных компаний. Мировой опыт свидетельствует, что в создании страховых организаций, специализирующихся на страховании особо крупных рисков (например, космических исследований), иностранных инвестиций, участие государства (непосредственно или посредством долевого участия в страховых компаниях, создаваемых в виде АО) является обязательным. Основное звено в системе государственного страхования - инспекции. Они осуществляют проведение большинства видов добровольного и обязательного страхования - заключают договоры, осуществляют страховую оценку имущества, определяют размер страховых сумм. Страховые агенты наделяются правом от имени органов государственного страхования заключать с гражданами договоры добровольного страхования, получать по этим договорам страховые платежи и выдавать страховые свидетельства. Организация государственного страхования предполагает также участие в нем многих государственных и общественных организаций Таким образом, государственное управление в области финансово-кредитных отношений имеет свои особенности. Государство может непосредственно воздействовать лишь на часть финансовых ресурсов - государственные финансы. Управление системой кредитных отношений и страхования осуществляется преимущественно посредством косвенных (экономических) методов. Контрольные вопросы 1. Что является объектом государственного управления в сфере финансовых отношений? 2. Что такое оперативное управление финансовыми ресурсами? Каким образом в Российской Федерации осуществляется контроль за использованием государственных финансовых средств? 3. С помощью каких экономических инструментов государство осуществляет управление в сфере кредитных отношений? 4. В чем особенности государственного управления рынком страховых услуг? Нормативные акты Бюджетный кодекс Российской Федерации. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823. 4О4 § 2. Особенности государственного управления в области ______________финансов, кредитов и страхования Литература Бюджетный процесс в Российской Федерации: Учебное пособие / Баранова Л.Г., Врублевская О.В. и др. - М., 1998. Дадашев А.З., Черник Д.Г. Финансовая система России: Учебное пособие. -М., 1997. Поляков В.П., Московкина Л.А. Основы денежного обращения и кредита. -М., 1995. Общая теория финансов: Учебник / Под ред. Л.А. Дробозиной. - М., 1995. Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования. - М., 1996. Уткин Э.А. Финансовое управление. - М., 1997. Глава 14. Межотраслевое государственное управление % 3. Специфика государственного управления налогообложением и таможенного регулирования Благосостояние государства обеспечивают не те деньги, которые оно ежегодно отпускает чиновникам, а те, что оно оставляет в карманах граждан. И.Этвес Налоги - государственное управление налогообложением -налоговые органы - таможенные органы - налоговое планирование - налоговое регулирование - налоговый контроль - налоговая полиция - государственная таможенная политика - таможенные пошлины - экспортные квоты - квотирование импорта - лицензии - Государственная таможенная служба РФ В условиях рыночной экономики одним из главных методов косвенного воздействия на экономическое развитие является осуществляемая государством налоговая и таможенная политика. Налоги - это обязательные платежи, взимаемые государством (центральными и местными органами власти) с физических и юридических лиц. Они, представляют собой реальную сумму денежных средств, мобилизуемых госу-| дарством для покрытия своих расходов. Через налоговую политику происходит перераспределение созданного в обществе продукта, сосредоточение его части в руках государства в целях удовлетворения общественных потребностей. Но в то же время посредством налоговой и таможенной политики государство осуществляет регулирование воспроизводственных пропорций, управление экспортно-импортной деятельностью, стимулирует или сдерживает темпы роста производства, инфляции и цен, проводит антимонопольную политику. Налоговый механизм способствует перераспределению доходов граждан, обеспечивает социальную защиту неимущих, выступает регулятором личных доходов населения. Недостатки налоговой и таможенной политики могут привести к резкому снижению поступлений налогов в бюджет, могут нарушить баланс межбюджетных отношений, ухудшить показатели платежного баланса страны или привести к усилению социальной напряженности в обществе. Вот почему государственное управление в сфере налогообложения и таможенной политики -это не просто составная часть сферы управления, но одна из наиболее социально значимых сфер управленческих действий. § 5. Специфика государственного управления налогообложением и ________________________________таможенного регулирования Государственное управление налогообложением представляет собой совокупность методов, приемов и средств, посредством которых органы государственной власти направляют и координируют налоговые действия. Государственное управление налогообложением включает: 1) систему органов управления (законодательные и административные налоговые органы); 2) совокупность норм и правил, регламентирующих налоговые действия и налоговую практику, а также определяющих меры ответственности за нарушение налогового законодательства. Отличительной особенностью государственного управления в сфере налогообложения является участие в управлении не только специальных органов, но и вовлечение в процесс управления всех органов законодательной и исполнительной власти - Совета Федерации, Государственной Думы, Счетной палаты, органов Министерства финансов, а также Конституционного Суда РФ. Кроме того, в управление налоговыми процессами вовлечены негосударственные организации. Неотъемлемой частью процесса управления налогообложением является также деятельность правоохранительных органов, аудиторских, адвокатских и консультационных служб. Налоговыми органами в Российской Федерации являются Министерство по налогам и сборам РФ (МНС РФ) и его территориальные подразделения. Налоговые органы несут ответственность за соблюдение законодательства о налогах и сборах, осуществляют учет налогоплательщиков, проводят разъяснительную работу по применению законодательства о налогах и сборах, о порядке исчисления и уплаты налогов. Они осуществляют также возврат или зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, пеней и штрафов. Ответственность по взиманию налогов и сборов при перемещении товаров через границу Российской Федерации несут таможенные органы - Государственный таможенный комитет РФ (ГТК РФ) и его территориальные подразделения. Помимо налоговых и таможенных органов прием и взимание налогов и сборов, а также контроль за их уплатой могут осуществляться государственными органами исполнительной власти, исполнительными органами местного самоуправления и другими уполномоченными органами. Вопросы об отсрочке и рассрочке уплаты налогов и сборов, а также ряд других вопросов могут решаться Министерством финансов РФ, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований. Главными задачами государственного управления в области налоговой и таможенной политики являются: 1) прогнозирование объемов налоговых поступлений на основе прогнозных расчетов роста доходности предприятий; 406 4О7 Глава 14. Межотраслевое государственное управление 2) совершенствование и разработка новых концепций налогообложения и налоговой системы в целом; 3) разработка правовых основ налогообложения; 4) обеспечение условий функционирования конкретного налогового механизма; 5) составление налоговых обоснований для обеспечения протекционистской политики в области внешнеэкономической деятельности; 6) создание системы учета и контроля за сбором налогов. В целом государственное управление в области налоговой и таможенной политики включает: налоговое планирование, налоговое регулирование и налоговый контроль. Особенности налогового планирования и прогнозирования состоят в том, что оно должно опираться на фундаментальные познания политических, экономических и юридических наук. Оно включает: - оценку ситуации за истекший период; - прогноз социально-экономического развития на предстоящий период и основанную на этом оценку уровня предполагаемых объемов налоговых поступлений; - разработку концепции налогообложения; - утверждение конкретных ставок налогов и сборов; - утверждение бюджета по налогам. Главной задачей налогового планирования является обеспечение потребностей бюджета. При этом очень важным является определение оптимального состава государственных расходов и их соответствия общественно-необходимым потребностям, которые призвано удовлетворять государство за счет средств государственного бюджета. Это крайне трудная задача, поскольку совершенно по-разному трактуется само понятие «общественно-необходимые потребности». По-разному определяется и состав этих потребностей в разных странах. В большинстве стран в практике налогового планирования широко используются математические модели, посредством которых устанавливаются оптимальные соотношения государственных доходов и расходов и на основании этого оценивается состав и структура применяемых в стране схем налогообложения. Оптимизация государственных расходов создает условия для конструирования рационального налогообложения, не подрывающего основ предпринимательской деятельности. Налоговое регулирование как составная часть государственного налогового управления включает методы воздействия налоговой политики на регулирование инвестиционных процессов, обновление технологии, балансирование бюджета, решение социальных задач. В процессе текущего налогового регулирования применяются как поощрительные методы в виде налоговых 4ОВ § 3. Специфика государственного управления налогообложением и ________________________________таможенного регулирования льгот, так и санкционные методы в виде начисления штрафов, обращения сумм недоимки на имущество налогоплательщика или его дебиторов, процедур банкротства и т.д. Значение налогового регулирования усиливалось по мере возрастания государственного вмешательства в экономику. И сегодня налоги как активные составляющие перераспределительных процессов оказывают серьезное влияние на воспроизводство, стимулируя или сдерживая его темпы, усиливая или ослабляя накопление капитала, расширяя или уменьшая платежеспособный спрос населения. И, наконец, налоговый контроль представляет собой действия, осуществляемые органами государственного контроля в процессе наблюдения за правильностью исчисления, своевременностью и полнотой поступления налогов и платежей в бюджет и внебюджетные фонды от юридических и физических лиц. В соответствии с Законом РСФСР «О государственной налоговой службе РФСФР» от 21 марта 1991 г. контроль за полным и своевременным поступлением налогов в бюджет призваны осуществлять органы МНС РФ. МНС РФ имеет инспекции в субъектах федерации, в городах и районах. Они являются единой системой контроля за соблюдением налогового законодательства и осуществляют свои функции как в отношении федеральных, так и региональных и местных налогов. Инспекции независимы от региональных и местных органов власти, что соответствует принципу единства государственной налоговой политики. В систему налоговых органов РФ, кроме МНС РФ, входят федеральные органы налоговой полиции, функционирующие на основании Закона РФ «О федеральных органах налоговой полиции» от 24 июня 1993 г. Налоговая полиция входит в систему правоохранительных структур и выполняет функции по предупреждению, выявлению и расследованию нарушений законодательства о налогах и сборах, являющихся преступлениями или административными правонарушениями. Выполняя функции контроля, государственные налоговые инспекции на предприятиях любых форм собственности имеют право проверять финансовые документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы, декларации и другие документы, связанные с начислением и уплатой налогов. Они могут также требовать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе проверок, производить обследование любых производственных, складских и иных помещений. В случае непредоставления бухгалтерских отчетов, балансов и т.д., инспекции имеют право приостанавливать операции предприятий и организаций, могут изымать документы, свидетельствующие о сокрытии доходов или об иных объектах налогообложения. 4О9 Глава 14. Межотраслевое государственное управление Сам по себе сбор налогов требует определенных затрат. Это и расходы на содержание налоговой службы, так как налоговые службы вынуждены содержать многочисленный персонал для проверки правильности выплат., Это и затраты времени и средств плательщиков, связанные с определением причитающихся с них налоговых сумм, их перечислением в бюджет, а также на услуги налоговых консультантов. Все эти виды затрат входят в состав административных издержек налогообложения. И если они являются чрезмерными, то это существенно снижает эффективность налогообложения. Поэтому снижение затрат на осуществление налоговой политики при выработке эффективной модели налогообложения часто является не менее значимым, чем та или иная система налогообложения. В большинстве стран законом, регламентирующим правовой, экономический и организационный порядок функционирования системы налогообложения, а также права, обязательства и ответственность сторон, участвующих в налоговых правоотношениях, является Налоговый кодекс. Он устанавливает налоговую систему, правила налогового производства и регламент налоговой ответственности. В России Налоговый кодекс (часть первая) был принят в июле 1998 г. и с первого января 1999 г. вступил в действие. Одновременно продолжалась работа над частью второй Налогового кодекса РФ. Помимо Налогового кодекса налоговые отношения регулируются системой таможенного, арбитражного, административного, уголовного и гражданского законодательства. Кроме того, силу закона имеют международные договоры, заключаемые между странами в целях избежания двойного налогообложения. В России, как и в других странах, налоговое законодательство строится в строгом соответствии с Конституцией, а установление федеральных налогов, их правовое регулирование находится в ведении высших органов государственной власти. Неотъемлемой частью государственного управления с целью привлечения доходов государственного бюджета является таможенная политика. Таможенные пошлины и тарифы являются разновидностями налогов во внешнеэкономической деятельности, которые взимаются при перевозке товаров через границу. Посредством механизма таможенной политики государство может весьма эффективно ограничивать количество ввозимых в страну товаров, создавая тем самым благоприятные условия для развития внутреннего рынка и защиты его от иностранной конкуренции. Посредством экспортных пошлин государство ограничивает вывоз товаров. Но и в том и в другом случае государство увеличивает количество средств, поступаемых в государственный бюджет. Иногда государство в целях регулирования товарных, потоков устанавливает преференциальные (особо льготные) таможенные пошлины, которые либо равны нулю, либо минимальны, т.е. в таком случае товар ввозится 41О § 3. Специфика государственного управления налогообложением и _________________________________таможенного регулирования беспошлинно. Очень часто право использовать преференциальные пошлины получают страны, входящие в зоны свободной торговли, таможенные и экономические союзы. Государство может также использовать карательные или антидемпинговые пошлины для того, чтобы не допустить на внутренний рынок иностранные товары. В ряде случаев иностранные импортеры идут на'выплату повышенного тарифа с целью завоевать национальный рынок другой страны. В таком случае государство прибегает к количественным ограничениям ввозимого товара. Количественные ограничения позволяют национальным производителям сохранить за собой определенную долю рынка. Для регулирования объема вывозимого товара государство использует экспортные квоты. Чаще всего они используются в целях уменьшения вывоза сырья из страны, а также для того, чтобы исключить повышение цен на сырье на внутреннем рынке, возникающее вследствие увеличения экспорта. Квотирование экспорта широко используется в России. В начале 1990-х гг. общий объем товаров, экспорт которых квотировался, составлял 70%. Российское государство широко использует также квотирование импорта. Особенность государственного таможенного регулирования состоит в том, что международная правовая система исключает возможность принятия односторонних мер по повышению или уменьшению таможенно-тарифных ставок. Поскольку изменение тарифов одной страны может привести к ухудшению платежного баланса другой страны, то для изменения тарифов требуются консультации на международном уровне. В сфере таможенного регулирования государство широко использует лицензии, которые представляют собой разрешение, предоставляемое государством на импорт или экспорт какого-либо товара. Квоты и лицензии - это неценовые способы регулирования внешней торговли. Государственная таможенная служба Российской Федерации и современное законодательство, регулирующее ее деятельность, сформировались лишь к середине 1990-х гг. Нормативное обеспечение налогового регламента, действующего на таможне, разрабатывается МНС РФ совместно Государственным таможенным комитетом РФ и согласуется с Министерством финансов РФ. В целях регулирования торговых отношений с другими странами 9 октября 1992 г. был принят Закон РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» № 3615-1, а 13 октября 1995 г. - ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» № 157-ФЗ, в соответствии с которыми предусматривалось формирование Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю. Сегодня эта служба осуществляет единую государственную политику в области валютных, экспортно-импортных и иных внешнеэкономических операций. Она обеспечивает организацию единой системы контроля за соблюдением резидентами и нере- 411 Глава 14. Межотраслевое государственное управление зидентами нормативных актов, регулирующих валютные операции, проверяет обоснованность платежей по внешнеторговым операциям и переводов капитала за границу. Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю состоит из центрального аппарата и региональных органов. В настоящее время совершенствование налоговой и таможенной политики -это наиболее сложная область деятельности государства. Однако именно она способна сегодня оказать самое существенное воздействие на экономическое развитие России. До сих пор преобладающей функцией налоговой системы России является фискальная функция и совершенно неразвита регулирующая функция. Сама налоговая политика осуществляется непоследовательно, сочетает высокое налоговое бремя и огромное число налоговых льгот. Структура налоговых доходов совершенно не увязана с ролью того или иного сектора в современной российской экономике. Так, удельный вес рынка финансовых услуг в производстве валового национального продукта превышает 20%, а в налоговых поступлениях его доля составляет всего 5%. Косвенные налоги у нас значительно превышают прямые. Нестабильной является и сама проводимая государством налоговая политика, когда условия налогообложения могут меняться несколько раз в год. В целом действующая сегодня налоговая и таможенная политика в России не способна преодолеть спад производства. Она слабо увязана также с решением социальных задач и привлечением инвестиций в экономику. Поэтому перед органами государственной власти стоят сегодня сложные задачи по пересмотру основ налогообложения. Необходимо создать такую налоговую систему, которая бы в наибольшей степени стимулировала инвестиции и экономический рост, способствовала структурно-технологическому совершенствованию производства, сбалансированию экономических интересов. Контрольные вопросы 1. Что такое государственное управление налогообложением? 2. Каковы главные задачи государственного управления в области налоговой и таможенной политики? 3. Что включает в себя налоговое планирование? Каковы основные методы налогового регулирования? 4. Что такое таможенная политика государства? В чем заключаются особенности государственного регулирования в данной области? Нормативные акты Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая. Официальный текст. - М, 1998 (с последующими изменениями и дополнениями). 412 § 3. Специфика государственного управления налогообложением и ______________________________таможенного регулирования Таможенный кодекс Российской Федерации от 18 июня 1993 г. в ред. федеральных законов от 19 июня 1995 г. № 89-ФЗ и от 27 декабря 1995 г. № 211-ФЗ. Литература Мещерякова О.В. Налоговые системы развитых стран мира. - М., 1995. Налоги и налоговое право / Под ред. А.В. Брызгалина. - М., 1997. Налоги и налогообложение / Под ред. И.Г. Русакова, В.Н. Кашина. - М., 1998. Налоговые системы зарубежных стран: Учебное пособие / Под ред. В. Князева, Д. Черника. - М., 1995. ОкуневаЛ.П. Налоги и налогообложение в России. -М., 1996. Основы налогового права: Учебно-методическое пособие / Под ред. С.Г. Пе-пеляева.-М., 1995. Российское таможенное право: Учебник для вузов / Под ред. Б.Н. Габри-чидзе.-М, 1998. Таможенное право. Учебник / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. - М., 1998. Химичева Н.И. Налоговое право. - М., 1997. Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение: Учебник. - М., 1998. Глава 14. Межотраслевое государственное управление § 4. Государственное антимонопольное регулирование Главный недостаток капитализма — неравное распределение блат, главное преимущество социализма — равное распределение лишений. У. Черчилль Конкуренция - монополия - антимонопольная политика - государственное антимонопольное регулирование экономики: американская и европейская модели - «доминирующее положение» -государственный антимонопольный орган - естественная монополия - государственные монополии Разработка и проведение антимонопольной политику относится к числу важнейших экономических функций современного государства. Данная функция характеризует не только деятельность тех государств, в которых уже имеется социально ориентированная рыночная экономика, но и тех, которые идут по пути строительства такой экономики, как, например, Россия. Проведение антимонопольной политики опирается на вывод, согласно которому общество несет экономические и иные потери от вытеснения рыночной конкуренции монополией. Следовательно, общество будет получать экономическую выгоду, препятствуя развитию монополии или прекращая ее деятельность там, где она уже существует. Конкуренция - это состязательность хозяйствующих субъектов, самостоятельные действия которых эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия производства товаров и их обращение на соответствующем рынке. Конкуренция относится к таким свойствам рыночной экономики, без которых рыночная экономика вообще не существует. Антиподом конкуренции является монополия. В узком, строгом смысле монополия - это отрасль, состоящая из одной фирмы, которая единственная производит уникальный продукт. Однако на практике чаще используется понятие монополии в более широком смысле. В этом смысле под монополией подразумевают такое объединение, в которое входит одна или незначительное количество фирм отрасли, производящих и продающих основную долю каких-либо товаров и услуг. Эти фирмы осуществляют монопольную власть на рынке, что означает осуществление ими контроля за ценой, объемом производства и направлениями продаж производимых ими товаров и услуг. 414 § 4. Государственное антимонопольное регулирование Следует иметь в виду, что в роли монополии не обязательно выступает очень крупная фирма. Главное - удельный вес фирмы (фирм) в производстве и сбыте конкретного вида продукции. Иными словами, более важен относительный, а не абсолютный размер фирмы, хотя, как показывает опыт, абсолютный и относительный размеры фирмы довольно часто «идут рука об руку». В зависимости от степени монопольной власти, которой располагают хозяйствующие субъекты в своей отрасли, выделяют такие рыночные структуры, как: 1) совершенная конкуренция; 2) монополистическая конкуренция; 3) олигополия; 4) чистая монополия. Если в первой из названных структур фирмы вообще не имеют никакой монопольной власти, то в последней одна фирма обладает абсолютной монопольной властью на рынке. Но в реальной жизни эти структуры почти не встречаются, а преобладают промежуточные структуры: монополистическая конкуренция как более конкурентная рыночная структура и олигополия как монополистическая структура (в широком понимании этого термина). Сравнение опыта функционирования различных рыночных структур свидетельствует о том, что усиление монопольной власти отдельных фирм в рыночных отраслевых структурах приводит к общественным экономическим потерям. Эти потери проявляются, во-первых, в более высоких ценах, которые приходится платить потребителям за продукцию фирм-монополистов, по сравнению с ценами на аналогичную продукцию на конкурентных рынках. Во-вторых, приобретение фирмой монопольной власти зачастую приводит к сознательному ограничению производства отдельных видов товаров и услуг с целью поддержания высоких цен. Это означает, что монополия приводит к неэффективному распределению ресурсов между различными отраслями, к их недоиспользованию в монополизированных отраслях. В-третьих, монополия зачастую ведет к техническому застою производства, к ухудшению условий производства и качества продукции. Как отмеченные, так и не названные негативные моменты монополизма в экономике заставляют современные государства разрабатывать и проводить антимонопольную политику. Антимонопольная политика - это комплекс мер государственного управления, направленных на предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности, обеспечение всем хозяйствующим субъектам равных условий конкуренции и недопущение недобросовестной конкуренции. Государственное антимонопольное регулирование экономики включает в себя два связанных между собой направления (аспекта): 1) разработку и принятие специального антимонопольного законодательства; 2) формирование системы органов, осуществляющих антимонопольное регулирование и контролирующих соблюдение антимонопольного законодательства. 415 Глава 14. Межотраслевое государственное управление Корни антимонопольного регулирования уходят в глубь веков. Первым антимонопольным законом общего характера, где впервые используется и сам термин «монополия», принято считать конституцию о ценах императора Зенона (483). В ней говорилось: «Мы приказываем, чтобы ни одно лицо не позволило себе осмелиться осуществлять монополию на какой-либо вид одежды или на рыбу, или на какую-либо вещь, служащую в качестве продовольствия или предназначенную для другого использования». В экономической и юридической литературе по антимонопольному регулированию экономики принято различать две основные его модели: американскую и европейскую. Американская модель строится на принципе запрещения монополии как структурной единицы независимо от социально-экономических последствий ее деятельности. Сторонники такого подхода, который получил наименование «структуралистского», утверждают, что отрасль, имеющая монополистическую структуру, и вести себя будет как монополист. Следовательно, экономические действия отраслей с монополистической структурой обязательно будут негативными с общественной точки зрения и должны подпадать под действие антимонопольного законодательства. В данной модели антимонопольного регулирования предполагается в основном форма правоприменительного процесса и судебное преследование нарушителей. Европейская модель в отличие от американской делает упор на принцип контроля за злоупотреблениями. При таком подходе, именуемом в литературе «бихевиористским», акцентируется внимание не на структуре отрасли, а на поведении отдельных хозяйствующих субъектов. В этой модели используется «правило разумного подхода», которое провозглашает незаконной не всякую монополию, а лишь ту, социально-экономические последствия деятельности которой имеют для общества негативный характер. Такой подход требует создания специальной системы административных органов, призванных постоянно анализировать и контролировать состояние конкуренции на различных рынках. В случае необходимости эти органы используют корректирующие, регулирующие и запретительные меры преимущественно административного характера. В последние десятилетия различия между этими двумя моделями уменьшаются. При этом их сближение идет в сторону европейской модели, когда антимонопольное регулирование деятельности хозяйствующих субъектов осуществляется не столько на основе их относительных и абсолютных размеров, сколько с учетом социально-экономических последствий их деятельности для общества. Российская практика антимонопольного регулирования тяготеет больше к европейской модели. Это находит выражение в содержании российского антимонопольного законодательства, а также в полномочиях и практической дея- 416 § 4. Государственное антимонопольное регулирование тельности федеральных антимонопольных органов. Последние включены в систему исполнительной власти и используют главным образом административно-организационные методы осуществления антимонопольной политики. Начало антимонопольному регулированию в России было положено принятием 22 марта 1991 г. Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Этот Закон, подвергшийся значительной переработке в 1995 г., стал самым ярко выраженным рыночным актом в российской правовой системе. В целом же антимонопольное законодательство Российской Федерации состоит из Конституции РФ, названного Закона, издаваемых в соответствии с ним федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ. Система антимонопольного регулирования экономики включает следующие элементы: - понятие монополиста, его качественные и количественные характеристики; - виды монополистической деятельности, подлежащей государственному регулированию; - перечень форм недобросовестной конкуренции, подлежащей запрещению; - определение системы антимонопольных органов, их задач, функций и полномочий; - меры ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Важнейшим элементом в системе антимонопольного регулирования экономики в каждой стране является само понятие монополиста как субъекта, деятельность которого и подлежит регулированию. В российском антимонопольном законодательстве содержание и количественные критерии монополиста определяются через понятие «доминирующее положение». Это понятие - центральное в Законе о конкуренции. Согласно этому Закону доминирующее положение - это исключительное положение хозяйствующего субъекта (нескольких хозяйствующих субъектов на рынке) определенного товара, дающее ему (им) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем рынке или затруднять доступ на него другим хозяйствующим субъектам. В настоящее время в России доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара составляет 65% и более. В некоторых случаях, по установлению антимонопольного органа, доминирующим может быть признано положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке составляет менее 65%. Однако не может быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара не превышает 35%. Все ,7 417 27. 3» 5893 Глава 14. Межотраслевое государственное управление названные количественные характеристики хозяйствующего субъекта как монополиста относятся к рынкам товаров, не имеющих заменителей, либо взаимозаменяемых товаров. По отношению к рынкам иных товаров определение количественных границ монополиста не имеет строгого и однозначного решения. Другим важнейшим элементом в системе антимонопольного регулирования является определение видов монополистической деятельности, представляющих злоупотребление хозяйствующим субъектом (или группой лиц) доминирующим положением на рынке. К ним относятся все действия, которые имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции: - изъятие товаров из обращения с целью создания дефицита и повышения цен; - навязывание контрагенту неприемлемых для него условий договора; - принуждение к заключению «связанных контрактов»; - нарушение установленного порядка ценообразования; - создание препятствий доступу на рынок другим хозяйствующим субъектам; -установление монопольно высоких (низких) цен; - необоснованный отказ от заключения договора с отдельными покупателями при наличии возможности производства соответствующего товара и др. Как один из видов монополистической деятельности, подлежащей запрещению в России, рассматриваются соглашения конкурирующих хозяйствующих субъектов, могущих иметь в совокупности долю на рынке определенного товара более 35%, если такие соглашения приводят к ограничению конкуренции в виде установления согласованных цен, разделов рынков, ограничения доступа на рынок других продавцов. В отдельных случаях разрешаются соглашения, преодолевающие барьер в 35%, если хозяйствующие субъекты докажут, что положительный эффект от такого соглашения превышает возможные его негативные последствия для рынка. Одним из элементов в любой системе антимонопольного регулирования является также перечень форм недобросовестной конкуренции, которые не допускаются. В России к ним относят: - распространение ложных сведений, способных причинить убытки другому хозяйствующему субъекту или нанести ущерб его деловой репутации; - ложную информацию о потребительских свойствах и месте изготовления товара; -некорректное сравнение хозяйствующим субъектом своих товаров с товарами других хозяйствующих субъектов; - продажу товаров с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности, торговых марок, фирменных знаков; 418 § 4. Государственное антимонопольное регулирование -получение, использование, разглашение научно-технической, производственной или торговой информации без согласия ее владельца. Непременный элемент любой системы антимонопольного регулирования - это совокупность антимонопольных органов, их задачи, функции и полномочия. В России главный государственный антимонопольный орган- это Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП), который создает в регионах свои территориальные отделения. К основным его задачам относятся: -содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства; -предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; -государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства. Этот орган вправе давать хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства и об устранении их последствий, о принудительном разделении данных субъектов или выделении структурных подразделений из их состава, о расторжении или об изменении договоров, противоречащих антимонопольному законодательству, о заключении договора с другим хозяйствующим субъектом, перечислении в федеральный бюджет прибыли, полученной в результате нарушения антимонопольного законодательства. В западных странах известны случаи принудительного роспуска объединений, вынужденной продажи активов с целью ограничения деятельности монополий. Но такие меры не должны применяться бездумно. Не всякое крупное производство подлежит разделу. Вредно разрушать интегрированное предприятие, составные части которого жестко связаны технологически. МАП осуществляет государственный контроль за созданием, реорганизацией, ликвидацией коммерческих организаций и их объединений на предмет их соответствия требованиям антимонопольного законодательства. Кроме того, этот орган обязан контролировать соблюдение антимонопольного законодательства при приобретении акций или долей в уставном капитале коммерческих организаций. Система антимонопольного регулирования включает в себя также и меры ответственности за нарушения антимонопольного законодательства. В России это в основном меры административно-организационного воздействия, хотя в некоторых случаях предусматриваются и более строгие санкции. В экономике современных государств всегда существуют такие сферы, в которых сохранение и поддержание рыночной конкуренции нецелесообразно по причине ее экономической неэффективности или по иным причи- 2Г 419 Глава 14. Межотраслевое государственное управление нам, среди которых следует назвать такую, как обеспечение системы национальной безопасности страны. Антимонопольная политика, следовательно, не означает ликвидации монополизма вообще. Она должна опираться на основательную инвентаризацию рынков, на их разграничение на конкурентные рынки и в принципе неконкурентные, т.е. такие, где сохранение монополии экономически оправданно. Сферы экономики, исключенные из рыночной конкуренции, - это так называемые естественные и государственные монополии. Естественная монополия - такое состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства). Товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. Мировой опыт свидетельствует, что такие условия производства характерны для так называемых предприятий общественного пользования, к которым, в частности, относятся предприятия электро-, водо- и газоснабжения, телефонная служба и т.д. Согласно Федеральному закону «О естественных монополиях» от 17 августа 1995 г. к ним отнесены: -транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; -транспортировка газа по трубопроводам; - услуги по передаче электрической и тепловой энергии; - железнодорожные перевозки; - услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; - услуги общедоступной электрической и почтовой связи. Естественная монополия, как и всякая монополия, несет в себе возможность злоупотребления монопольной властью со стороны ее субъектов. Эти злоупотребления возможны в вопросах назначения цен и тарифов на товары и услуги отраслей - естественных монополистов, при определении объемов производства, распределении продукции между отдельным потребителям и др. С целью недопущения злоупотреблений государство должно регулировать деятельность естественных монополий, разрабатывая особый правовой режим такого регулирования. В России применяются следующие методы регулирования естественных монополий: - ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения цен (тарифов) или их предельного уровня; 420 § 4. Государственное антимонопольное регулирование -определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребности в товаре, производимом субъектом естественной монополии. Государственное регулирование естественных монополий основывается на соблюдении принципа баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий. Наряду с естественными монополиями из сферы рыночной конкуренции могут быть иключены и иные сферы деятельности, называемые государственными монополиями. Сохранение конкуренции в этих отраслях нецелесообразно не только в силу ее экономической неэффективности, но и по причине особой роли этих отраслей в формировании общих условий экономического и социального развития страны, обеспечении национальной безопасности, а также из-за особой социальной значимости производимых товаров и услуг. В качестве субъектов государственной монополии в России выступают, как правило, государственные унитарные предприятия, имеющие лицензии на осуществление определенных видов деятельности. Видами государственной монополии являются денежно-эмиссионная деятельность, осуществляемая Центральным банком страны, некоторые виды внешнеэкономической деятельности (экспорт и импорт отдельных товаров), зачастую производство и сбыт алкогольной продукции и др. Режим государственной монополии имеет исключительный характер, его виды и границы определяются специальными законами. Таким образом, антимонопольная политика государства не означает тотального разрушения монополизма. Она предполагает сохранение некоторых видов монополий, обеспечивая их государственное регулирование. Суть и смысл любой антимонопольной политики состоит в том, чтобы использовать выгоды крупномасштабной экономики и нейтрализовать ее возможные негативные последствия, связанные с ослаблением конкуренции. Именно сочетание этих двух подходов и составляет практически наиболее трудноразрешимую, меняющуюся в зависимости от ситуации правовую и экономическую задачу. Система антимонопольного регулирования в России складывается с учетом богатого зарубежного опыта в этой области. Но она имеет ряд существенных особенностей. Во-первых, она формируется в условиях, когда в России устойчивые рыночные связи находятся лишь в стадии становления, в стране созданы только основы рыночной экономики, не преодолен полностью государственно-административный монополизм. Неразвитость многих рыночных структур в России, отсутствие некоторых из них усиливают нагрузку на систему государственного антимонопольного регулирования. Задачи антимонопольного регулирования в России шире, чем просто сохранение 421 Глава 14. Межотраслевое государственное управление и защита конкуренции, ее необходимо создавать заново. Следует иметь в виду, что антимонопольное законодательство само по себе не создает систему свободного -предпринимательства и конкуренции. Оно успешно может действовать в условиях уже существующей конкурентной рыночной системы, защищая и поддерживая последнюю. Во-вторых, в России монополистическая деятельность включает в себя не только деятельность хозяйствующих субъектов, но и деятельность государственных органов и органов местного само-управления. Поэтому антимонопольное регулирование в России распространяется и на деятельность всех этих субъектов. Не следует преувеличивать возможности административного вмешательства в процессы концентрации и монополизации производства. Практика показывает, что юридические препятствия не предотвращают рыночную концентрацию. Просто сам этот процесс принимает другие формы. Например, запрещение слияний и поглощений фирм в одной и той же отрасли вызывает активизацию конгломератных слияний. Или запрещение сговора в ценах заставляет компании прибегать к слиянию, как это было в США в начале века. Тем не менее борьба с монополистическими злоупотреблениями необходима. Когда концентрация экономической мощи не встречает противодействия ни экономического, ни юридического, экономика погружается в состояние застоя. Контрольные вопросы 1. В чем состоит содержание конкуренции? В чем проявляется монопольная власть фирмы? Каковы основные типы рыночных структур? 2. Охарактеризуйте основные элементы системы антимонопольного регулирования экономики. Чем различаются американская и европейская модели антимонопольного регулирования? 3. Что такое естественная монополия и как осуществляется ее государственное регулирование? Назовите наиболее распространенные виды современных государственных монополий. Каковы особенности антимонопольной политики в России? 4. Нормативные акты Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». - Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499. 422 § 4. Государственное антимонопольное регулирование Федеральный закон «О естественных монополиях» от 17 августа 1995 г. -Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 34. Ст. 3426. Литература Егоров Е.В. Экономика общественного сектора России: Курс лекций. - М., 1998. Монополизм и антимонопольная политика / Отв. ред. А.В. Барышева. - М., 1994. О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране. - Российская газета. 1998.17 ноября. Тотьев К.Ю. Конкуренция и монополии. Правовые аспекты регулирования: Учебное пособие. -М., 1996. Глава 14. Межотраслевое государственное управление § 5. управление государственным имуществом В каждом государстве следует различать блага, которые имеют потребительную ценность, не имея продажной, от богатств, имеющих и потребительную, и продажную ценность. Ф. Кенэ Управление королевскими апартаментами обходится дороже, чем управление государством. Кардинал Ришелье Государственный сектор экономики - государственная собственность - государственное имущество - разграничение государственной собственности: принципы - управление государственным имуществом: система, объекты, субъекты, органы (Министерство имущественных отношений РФ, Российский фонд федерального имущества, Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку, Федеральная служба России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению, территориальные органы Минимущества, орган по управлению государственным имуществом субъекта РФ, орган местного самоуправления по управлению имуществом), принципы, методы (организационно-правовые, организационно-экономические) - государственное унитарное предприятие - муниципальное унитарное предприятие - казенное предприятие - государственная корпорация Виды и формы собственности, характер отношений собственности служат определяющими признаками экономической системы. В соответствии с Конституцией РФ, все формы собственности равны, и предприятия, находящиеся в какой-либо собственности, не имеют преимущества по данному основанию. При определении подходов к управлению государственным имуществом принято Положение о том, что в рыночной экономике государство играет двойственную роль. С одной стороны, оно активно формирует рыночную среду путем издания нормативных актов, регулирующих деятельность всех субъектов рынка, а с другой - выполняет хозяйственные и социально-экономические функции, выступая на рынке в качестве одного из участников. Находящиеся во владении, пользовании и распоряжении государства различные материальные объекты, будучи включенными в общий экономический 424 § 5. Управление государственным имуществом оборот, составляют государственный сектор экономики. В этой связи следует различать понятия государственной собственности и государственного имущества. Государственная собственность - одна из форм собственности, указывающая на принадлежность вещей, материальных и нематериальных ценностей государству. Субъектами-распорядителями здесь являются государственные органы, а объектами могут быть природные ресурсы, основные средства, здания, сооружения, оборудование, продовольствие, материальные ресурсы, финансы, драгоценности, информация, культурные и духовные ценности, т.е. совокупность вещей, материальных и нематериальных ценностей, принадлежащих государству - государственное имущество. По видам государственная собственность может быть федеральной либо субъектов федерации. Соответственно проводится разграничение государственной собственности - установление границ государственной собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Разграничение государственной собственности в Российской Федерации должно строиться на следующих принципах: законности и целесообразности, социально-экономической обоснованности, иерархичности построения отношений собственности, достаточности, локальности и ограниченности использования собственности, инфраструктурной целостности имущественного комплекса, эффективности использования собственности, подконтрольности использования собственности. В исключительной собственности Российской Федерации находятся: • средства федерального бюджета и внебюджетных федеральных фондов; • средства и имущество Центрального банка Российской Федерации; • золотой запас Российской Федерации; , • государственная казна; • культурные и исторические ценности федерального значения; • археологические природные памятники федерального значения; • памятники градостроительства и архитектуры федерального значения; • охраняемые природные территории федерального значения; • имущество, необходимое для функционирования и развития федеральных энергетических систем; • космические летательные аппараты, искусственные спутники Земли; • расщепляющиеся материалы; • имущество Вооруженных Сил Российской Федерации, железнодорожных, пограничных и внутренних войск, органов безопасности, органов внутренних дел Российской Федерации; • имущество федеральных министерств, ведомств, учреждений, предприятий и организаций, учрежденных Российской Федерацией; 425 Глава 14. Межотраслевое государственное управление • имущество предприятий и организаций, приватизация которых запрещена; • мосты и дороги федерального значения; • федеральные природные ископаемые; • водные запасы; • ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны; • леса; 1 государственные запасы и мобилизационные резервы, а также предприятия, обеспечивающие их сохранение; 1 все предприятия, производящие системы и элементы вооружения, взрывчатые и отравляющие вещества, расщепляющиеся и радиоактивные материалы, военное снаряжение; 1 защищенные рабочие помещения запасных пунктов управления всех органов государственной власти и управления, а также объекты связи и инженерной инфраструктуры; • государственные предприятия и организации, имеющие стратегическое значение для обеспечения национально-государственной безопасности страны, в том числе для ее социально-экономического развития. К объектам федеральной собственности могут относиться: - земля; -денежные средства; -акции и иные ценные бумаги; - доли (вклады) Российской Федерации в капитале акционерных обществ; - производственные и административные здания; -жилищный фонд; -долги иностранных государств; -интеллектуальная собственность, нематериальные активы; -любое иное имущество. Состав объектов федеральной собственности, в том числе находящихся за рубежом, должен определяться федеральным законом. В государственной собственности субъектов Российской Федерации находятся: - природные объекты (земля, недра, водоемы, растительный и животный мир), переданные федеральным законом и иными нормативными правовыми актами в собственность субъекта Российской Федерации; - средства бюджета субъекта Российской Федерации; - средства внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации; - средства валютных фондов субъекта Российской Федерации; -имущество, закрепленное за государственными предприятиями и государственными учреждениями субъекта Российской Федерации, пакеты ак- 426 § 5. Управление государственным имуществом ций и доли (вклады) в уставных капиталах хозяйственных обществ и товариществ; - имущество, созданное или приобретенное за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации или переданное ему в собственность в установленном законом порядке; -объекты государственной собственности субъекта Российской Федерации, находящиеся за пределами его территории, в соответствии с соглашениями, договорами, по другим законным основаниям; - ценные бумаги, финансовые активы, депозиты в банковских учреждениях; - имущество представительных и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации; — иное имущество, необходимое для решения задач, стоящих перед органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Состав объектов государственной собственности субъекта Российской Федерации определяется региональным законодательством. В муниципальной собственности находятся: - средства местных бюджетов, местных валютных фондов; - имущество органов местного самоуправления; - земли и другие природные ресурсы, переданные федеральными законами и законодательными актами субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность; - имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями; - муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации; - жилищный фонд и нежилые помещения; - объекты инженерной инфраструктуры; - дороги местного значения; -здания, сооружения и предметы, являющиеся памятниками истории, архитектуры и культуры местного значения; - ценные бумаги; - плоды, продукция, доходы, полученные от использования муниципальной собственности; - иное движимое и недвижимое имущество, необходимое для решения вопросов местного значения. Состав объектов муниципальной собственности определяется федеральным законодательством, законами субъектов РФ о местном самоуправлении, уставами муниципальных образований. Преобразование форм и отношений собственности осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Правовым основанием 427 Глава 14. Межотраслевое государственное управление преобразования форм и отношений федеральной собственности являются решения Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ или Министерства имущественных отношений РФ. Не подлежат передаче в государственную собственность субъектов РФ и в муниципальную собственность имущественные объекты, отнесенные законом к исключительной федеральной собственности. Перечень объектов федеральной собственности, не подлежащих передаче в государственную собственность субъектов РФ, а также муниципальную собственность, формируется Минимуществом, представляется на согласование Правительства РФ и утверждается решением парламента Российской Федерации. Передача объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов РФ осуществляется на возмездной или безвозмездной основе. Из федеральной собственности в муниципальную собственность на безвозмездной основе передаются объекты жилищно-коммунального хозяйства и инженерной инфраструктуры. Правовым основанием преобразования форм и отношений государственной собственности субъектов РФ являются решения законодательного органа власти субъекта федерации, постановления главы исполнительной власти субъекта РФ или распоряжения регионального комитета по управлению государственным имуществом в случаях, определяемых законодательными актами субъекта федерации. Собственность субъекта РФ, созданная или приобретенная за счет средств регионального бюджета или в результате хозяйственной деятельности государственных предприятий, передается в федеральную или муниципальную собственность, а также в ведение органов государственной власти Российской Федерации, других субъектов РФ и органов местного самоуправления в порядке, установленном законодательными актами субъекта федерации. Не подлежат передаче в федеральную и муниципальную собственность объекты государственной собственности субъекта РФ, имеющие общерегиональное значение. Перечень объектов государственной собственности субъекта РФ, не подлежащих передаче в федеральную и муниципальную собственность, формируется региональным комитетом по управлению государственным имуществом, представляется на согласование главе исполнительной власти субъекта РФ и утверждается решением законодательного органа власти субъекта федерации. Решение о передаче объектов собственности субъектов РФ в федеральную и муниципальную собственность принимается по инициативе: • органов государственной власти Российской Федерации; • органов государственной власти субъектов Российской Федерации; • органов местного самоуправления; 428 § 5. Управление государственным имуществом \ - органов по управлению государственным имуществом в Российской Федерации. Передача объектов государственной собственности субъектов РФ в федеральную и муниципальную собственность осуществляется на возмездной или безвозмездной основе. Из государственной собственности в муниципальную на безвозмездной основе передаются объекты жилищно-коммунального хозяйства и инженерной инфраструктуры и объекты социально-культурного значения. Муниципальная собственность может быть передана в государственную собственность субъектов РФ и в собственность других муниципальных образований. Порядок передачи объектов муниципальной собственности регулируется региональным законодательством о местном самоуправлении и уставами муниципальных образований. На основе разграничения осуществляется управление государственным имуществом - целенаправленное воздействие на объекты использования государственного имущества в,интересах государства, связанное с'установлением правил, условий использования государственного имущества, с учетом общественных интересов. В Российской Федерации оно осуществляется на федеральном и региональном уровнях. Система управления государственным имуществом - совокупность согласованных методов и средств, применяемых в процессе управления государственным имуществом для достижения заданных целей посредством специально созданных органов. Объектами управления государственным имуществом являются: - государственное имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения за государственными унитарными предприятиями или на праве оперативного управления за государственными казенными предприятиями, государственными учреждениями, либо предприятия в целом, находящиеся в государственной собственности как имущественные комплексы; -находящиеся в государственной собственности акции, доли (вклады) хозяйственных обществ и товариществ, а также имеющееся у них государственное имущество, не вошедшее в уставный (складочный) капитал; -иное находящееся в государственной собственности движимое и недвижимое имущество, в том числе переданное в пользование, аренду, залог и по иным основаниям; - денежные средства и ценные бумаги; - нематериальные активы государственных предприятий и учреждений; -результаты хозяйственного и иного использования государственного имущества (продукция, доходы, плоды), а также имущество, приобретенное государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями; 429 Глава 14. Межотраслевое государственное управление - имущество, приобретенное за счет средств государственного бюджета. Субъектами управления государственным имуществом являются: Правительство РФ и уполномоченные им органы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, юридические и физические лица. Их совокупность составляет систему орган^» управления государственным имуществом. От имени Российской Федерации правомочия собственника в пределах установленной законодательством компетенции осуществляет Правительство РФ. Федеральным органом по управлению государственным имуществом является Министерство имущественных отношений Российской Федерации (Минимущество). Оно взаимодействует с Федеральной комиссией по ценным бумагам и фондовому рынку - по вопросам управления государственными пакетами акций и другими ценными бумагами; с Российским фондом федерального имущества - по вопросам продажи находящихся в государственной собственности пакетов акций; с Федеральной службой по делам о несостоятельности и финансовому озд9ровлению - по вопросам предотвращения несостоятельности (банкротства) и восстановлению платежеспособности госпредприятий. Минимущество проводит единую государственную политику в области реформирования имущественных отношений с целью обеспечения эффективного управления, распоряжения и рационального использования федеральной собственности. Оно решает следующие задачи: - координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в области управления и распоряжения федеральной собственностью, в том числе в области регулирования рынка недвижимости, взаимодействия по этим вопросам с органами исполнительной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления; -создания системы учета и контроля использования федерального имущества и обеспечения ее эффективного функционирования; -обеспечения деятельности своих территориальных органов и подведомственных организаций; - защиты имущественных интересов Российской Федерации, методического и правового обеспечения процессов приватизации и управления федеральной собственностью. Минимущество осуществляет следующие функции: -управляет и распоряжается в установленном порядке федеральным имуществом, в том числе имуществом, закрепленным за федеральными государственными казенными предприятиями, государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями, а также управляет и распоряжается находящимися в федеральной собственности акциями, долями (вкладами) хозяйственных обществ и товариществ; 430 §5. Управление государственным имуществом - от имени Российской Федерации приобретает имущество и осуществляет имущественные права, выступает полномочным представителем Правительства РФ по вопросам правопреемства; - передает имущество, находящееся в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов федерации и муниципальную собственность; -закрепляет государственное имущество, находящееся в федеральной собственности, в хозяйственное ведение государственных унитарных предприятий и в оперативное управление государственных казенных предприятий и государственных учреждений; ' - принимает в установленном .порядке решения о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных предприятий и учреждений; - выступает учредителем хозяйственных обществ и товариществ с государственным участием; -разрабатывает и утверждает государственные программы и планы приватизации и национализации, организует и контролирует их реализацию; - отчитывается о ходе выполнения государственных программ приватизации и национализации перед Правительством РФ; -разрабатывает проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам управления и распоряжения объектами федеральной собственности, а также организует правовое обеспечение и осуществляет методическое руководство в этой области; - готовит и представляет в Правительство РФ прогноз, а также контролирует поступления в федеральный бюджет средств от использования имущества, отнесенного к федеральной собственности, принимает необходимые меры для обеспечения этих поступлений; - обеспечивает защиту имущественных прав и интересов государства; —• - осуществляет, в том числе через свои территориальные органы, контроль за управлением и распоряжением объектами федеральной собственности, их использованием по назначению и сохранностью; - приобретает за счет средств федерального бюджета акции, доли (вклады) хозяйственных обществ и товариществ, а также обменивает акции, находящиеся в государственной собственности, на акции инвестиционных фондов и иных акционерных обществ в соответствии с антимонопольным законодательством; - отчитывается перед Правительством РФ об использовании государственного имущества; — принимает иные решения в соответствии с федеральным законодательством и иными нормативными правовыми актами, а также в соответствии с Положением о министерстве, утверждаемом Правительством РФ. 431 Глава 14. Межотраслевое государственное управление Российский фонд федерального имущества является специализированным федеральным учреждением, осуществляющим от имени Российской Федерации права по владению, пользованию и распоряжению акциями и долями (вкладами) в уставных (складочных) капиталах хозяйственных обществ и товариществ, находящимися в федеральной собственности, а также представительство в их органах управления в случаях, установленных законодательством. В своей деятельности фонд подотчетен Правительству РФ. Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку является федеральным органом по проведению государственной политики в области регулирования рынка ценных бумаг, контролю за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг, обеспечению прав инвесторов, акционеров и вкладчиков. Федеральная служба России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению является федеральным органом, осуществляющим исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и организационные функции, предусмотренные законодательством РФ о несостоятельности (банкротстве). Управление федеральным имуществом на территории субъектов Российской Федерации осуществляют территориальные органы Минимущества, чья компетенция устанавливается федеральным законодательством. Управление государственным имуществом субъектов Российской Федерации осуществляют органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов федерации. Компетенция, функции и задачи органов по управлению государственным имуществом субъекта РФ определяются региональным законодательством. Уполномоченным органом, осуществляющим управление имуществом субъекта федерации, является соответствующий орган по управлению государственным имуществом (например, комитет или иной орган), созданный по решению субъекта РФ. Комитет может наделяться полномочиями территориального органа Минимущества. По вопросам приватизации, управления и распоряжения федеральной собственностью комитет подотчетен Минимуществу, а по вопросам приватизации, управления и распоряжения государственной собственностью субъекта Российской Федерации - главе исполнительной власти субъекта РФ. Председатель комитета назначается и освобождается от должности органами государственной власти субъекта РФ по согласованию с Минимуществом. К ведению комитета относятся: - разработка перечней имущественных объектов, передаваемых в государственную собственность субъектов РФ из федеральной собственности; - ведение реестра государственной собственности субъекта РФ; 432 §5. Управление государственным имуществом -формирование уставного капитала коммерческих и некоммерческих организаций, создаваемых с участием субъекта РФ; - утверждение устава государственного унитарного предприятия; -заключение договоров о закреплении государственной собственности субъекта РФ за предприятиями и учреждениями, контроль за их исполнением; - подготовка заключений и проведение юридических действий по созданию, ликвидации или реорганизации государственных предприятий и учреждений, находящихся в собственности субъекта РФ, с учетом антимонопольного законодательства; - приватизация государственного имущества субъекта РФ, сдача его в аренду, внесение или выдача разрешения на внесение его в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ, согласование залоговых сделок с государственным имуществом субъекта РФ, а также иные формы распоряжения этим имуществом в пределах компетенции комитета; -разработка программ приватизации и национализации государственного имущества субъекта РФ, а также разработка и утверждение планов приватизации и изменений к ним; - продажа объектов приватизации в соответствии с утвержденными планами приватизации, продажа акций приватизируемых предприятий, объектов недвижимости, а также земельных участков под приватизированными предприятиями, заключение договоров купли-продажи; -приобретение за счет средств регионального бюджета акций, долей (вкладов) хозяйственных обществ и товариществ в государственную собственность субъекта РФ; - участие в формировании рынка ценных бумаг на территории субъекта РФ; - изъятие закрепленного за предприятием, учреждением на праве оперативного управления или хозяйственного ведения излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества и передача его другим предприятиям и учреждениям или включение в состав казны субъекта РФ; - осуществление контроля за сохранностью и использованием по назначению имущества субъекта РФ; - осуществление залога акций, долей (вкладов) хозяйственных обществ и товариществ, находящихся в государственной собственности субъекта РФ, и передача их в доверительное управление; - контроль за поступлением в региональный бюджет дивидендов по акциям, долям (вкладам), находящимся в государственной собственности, а также арендной платы от сданного в аренду государственного имущества; - принятие иных решений в соответствии с федеральными законами и законами субъекта федерации. Органы местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований могут создавать органы по управлению муниципаль- 28. 3« 5693 433 Глава 14. Межотраслевое государственное управление ным имуществом. Функции по управлению государственным имуществом они могут выполнять в пределах делегированных им органами государственной власти субъекта РФ полномочий. Делегирование полномочий по управлению государственным имуществом органам местного самоуправления осуществляется: • по закону субъекта Российской Федерации; • по решению главы исполнительной власти субъекта РФ; • по договору и соглашениям между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Договор о делегировании государственных полномочий в сфере управления государственным имуществом органам местного самоуправления должен содержать: о цели, объем и характер делегированных полномочий; о порядок их осуществления; о срок действия договора; о взаимные права и обязанности по реализации полномочий; о объем и порядок их финансового обеспечения; о формы и меры ответственности сторон за нарушение договора; о условия расторжения договора и возврата делегированных полномочий в области управления имуществом. Возвращение государственных полномочий в сфере управления государственным имуществом осуществляется: - по инициативе органов государственной власти субъекта РФ, если при сложившихся условиях эти полномочия могут более эффективно выполняться органами государственной власти субъекта федерации; - по инициативе органов местного самоуправления, если выполнение переданных полномочий становится невозможным по не зависящим от них причинам; - в случае нарушения условий договора одной из сторон и если эти нарушения привели к ненадлежащему выполнению или создали условия, затрудняющие исполнение государственных полномочий органами местного самоуправления. Контроль за использованием государственного имущества осуществляют Государственная Дума, Правительство РФ и Минимущество в пределах их компетенции, а также Счетная палата РФ, Главное контрольное управление Президента РФ, специальные органы государственного финансового контроля, в том числе Государственная контрольно-ревизионная служба РФ, иные органы ведомственного контроля за управлением государственным имуществом. Координация и разграничение сферы деятельности органов государственного контроля за управлением госимуществом осуществляется в 434 §5. Управление государственным имуществом соответствии с разграничением функций и полномочий органов законодательной и исполнительной власти. Государственная Дума Российской Федерации: а) рассматривает отчет Правительства РФ об управлении государственным имуществом; б) проводит депутатские слушания по вопросам управления объектами государственной собственности; в) контролирует поступление в федеральный бюджет средств, полученных от распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности (в том числе его приватизации, продажи), а также средств, полученных от управления объектами государственной собственности; г) осуществляет иные контрольные полномочия в соответствии с федеральными законами. Правительство Российской Федерации: а) контролирует работу Министерства государственного имущества по управлению и ведению учета объектов государственной собственности; б) утверждает отчеты Министерства государственного имущества по управлению объектами государственной собственности; ' в) принимает меры по устранению нарушений законодательства об управлении объектами государственной собственности. Минимущество: а) проводит проверки использования объектов государственной собственности; б) запрашивает и получает информацию по вопросам, связанным с использованием объектов государственной собственности; в) проводит по поручению Правительства РФ ревизию объектов государственной собственности, составляет и представляет в Правительство акты по ее результатам. Управление государственным имуществом должно строиться на следующих принципах: законности', разграничения полномочий между субъектами управления государственным имуществом; подотчетности и подконтрольности', гласности', самостоятельности пользователей', эффективности; обеспечения условий для развития состязательности (конкуренции); обязательности отчислений в бюджет средств от использования государственного имущества (платности). Методы управления государственным имуществом - способы воздействия на имущественные объекты для достижения поставленных целей. В управлении государственным имуществом используются: - организационно-правовые методы - распорядительные воздействия субъектов управления государственным имуществом на имущественные отношения в форме административных указаний, установления правил, регули- 2В- 4*5 Глава 14. Межотраслевое государственное управление § 5. Управление государственным имуществом рующих процессы передачи прав собственности, выработки порядка и стандартных процедур управления государственным имуществом; -организационно-экономические методы - воздействие субъектов управления государственным имуществом на экономические интересы участников имущественных отношений посредством преобразования форм собственности, регулирования деятельности предприятий, использующих государственное имущество. К организационно-правовым методам управления государственным имуществом следует отнести те, которые регламентированы российским законодательством. Хозяйственное ведение. Передача государственного имущества в хозяйственное ведение регламентируется Гражданским кодексом РФ, иными нормативными правовыми актами. Передача государственного имущества в хозяйственное ведение государственным унитарным предприятиям осуществляется на основе распоряжения федерального министерства по управлению государственным имуществом по поручению Президента Российской Федерации или Правительства РФ. Государственное унитарное предприятие -коммерческая организация, ни наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. В подобной форме могут быть созданы и муниципальные унитарные предприятия. Имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или в муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Унитарное предприятие не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества. Правовое положение унитарного предприятия определяется Гражданским кодексом РФ и законом о государственных и муниципальных предприятиях. Имущество, переданное на праве хозяйственного ведения, используется государственным унитарным предприятием в пределах, установленных Гражданским кодексом РФ, федеральным законодательством, уставом, договором (контрактом), заключаемым Минимуществом с руководителем государственного унитарного предприятия. Государственные унитарные предприятия без письменного согласия Минимущества, его территориальных органов не вправе распоряжаться государственным имуществом - продавать, сдавать в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ или распоряжаться им иным способом. Фактическая передача имущества в хозяйственное ведение осуществляется после заключения договора на право хозяйственного ведения, в котором отражаются условия передачи имущества. Право хозяйственного ведения на имущество прекращается по основаниям и в порядке, предусмотренном законодательством для прекращения права собственности, а также в случаях 436 правомерного изъятия имущества у предприятия по решению Минимущества, его территориальных органов и региональных комитетов по управлению имуществом. Право хозяйственного ведения не может быть передано другим юридическим или физическим лицам. Государственное имущество, переданное в хозяйственное ведение, подлежит обязательному страхованию. Договор хозяйственного ведения подлежит учету в реестре договоров Минимущества РФ. Оперативное управление. Передача государственного имущества в оперативное управление государственным казенным предприятиям, государственным учреждениям осуществляется на основе распоряжения Минимущества по поручению Президента РФ или Правительства РФ. Государственное имущество, переданное на праве оперативного управления, используется строго по целевому назначению, в соответствии с заданиями Правительства РФ или уполномоченного им органа, а также с назначением имущества в пределах, установленных федеральным законодательством. Казенное предприятие, государственное учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, продавать, передавать в аренду, вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ, отдавать в залог и производить другие действия, которые могут повлечь за собой отчуждение государственного имущества. Фактическая передача государственного имущества в оперативное управление осуществляется после заключения договора, в котором отражаются условия передачи государственного имущества. Право оперативного управления не может быть передано другим юридическим или физическим лицам. Из права оперативного управления излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению государственное имущество может быть изъято решением Правительства РФ или уполномоченного им органа. Договор оперативного управления подлежит учету в реестре договоров Минимущества. Управление пакетами государственных акций хозяйственных обществ и товариществ, закрепленных в федеральной собственности, осуществляется Правительством РФ или уполномоченным органом в порядке, определенном федеральным законодательством. Минимущество формирует федеральный перечень акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, акции которых закреплены в федеральной собственности, а также в отношении которых принято решение об использовании специального права («Золотая акция»). В перечень включаются акционерные общества, которые: - производят продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства; - осуществляют свою деятельность в качестве субъектов естественных монополий; 437 Глава 14. Межотраслевое государственное управление - занимают доминирующее положение на потенциально конкурентном товарном рынке и подлежат реорганизации в целях создания конкурентной среды на этом рынке; -акции которых подлежат внесению в уставные капиталы других акционерных обществ, в том числе холдинговых компаний. Закрепленные в федеральной собственности акции акционерных обществ, не включенные в перечень, подлежат продаже в порядке, установленном законодательством о приватизации, с принятием при необходимости решения об использовании в отношении таких акционерных обществ специального права («Золотая акция»). Правительство РФ ежегодно представляет Президенту РФ предложения о внесении изменений и дополнений в указанный перечень. Минимущество в пределах предоставленных ему полномочий управляет закрепленными в федеральной собственности пакетами акций приватизированных предприятий путем представления интересов Российской Федерации в органах управления акционерного общества уполномоченными лицами -представителями Российской Федерации или путем передачи акций в доверительное управление. Управление деятельностью акционерных обществ 6 преимущественной долей государственных акций - государственных корпораций осуществляется на основе договора о государственном представительстве. Если контрольный пакет акций акционерного общества принадлежит Российской Федерации, ее представители принимают участие в общих собраниях акционеров, участвуют в работе совета директоров. Генеральный директор назначается Правительством РФ. Если Российской Федерации принадлежит более 10% акций акционерного общества, представитель государства принимает участие в работе совета директоров. Если Российской Федерации принадлежит менее 10% акций акционерного общества, принадлежащие Российской Федерации пакеты акций передаются в доверительное управление. Порядок назначения представителей в открытые акционерные общества, их права, обязанности и ответственность, а также порядок передачи принадлежащих РФ пакетов акций акционерных обществ в доверительное управление, права, обязанности и ответственность доверительного управляющего должны определяться федеральным законом. В процессе управления принадлежащими Российской Федерации пакетами акций Минимущество: - рассматривает вопросы оптимизации величины находящихся в федеральной собственности пакетов акций акционерных обществ; 438 § 5. Управление государственным имуществом - принимает решения о досрочной продаже пакетов акций, о продлении срока закрепления в федеральной собственности пакетов акций, о продаже пакетов акций; - готовит предложения Правительству РФ о порядке управления находящимися в федеральной собственности пакетами акций, об использовании специального права («Золотая акция») или о закреплении в федеральной собственности акций открытых акционерных обществ, а также о прекращении этих прав; - осуществляет контроль за перечислением дивидендов по принадлежащим Российской Федерации акциям. Управление пакетами акций приватизируемых предприятий, находящимися в федеральной собственности, до истечения срока их реализации осуществляет Российский фонд федерального имущества. Он самостоятельно определяет виды и количество акций, находящихся в федеральной собственности и реализуемых в текущем финансовом году, исходя из заданий обеспечения доходов федерального бюджета и с учетом ограничений, связанных с сохранением режима государственного контроля за деятельностью акционерных обществ, а также со способами продажи акций предприятий определенных отраслей, устанавливаемых Государственной программой приватизации. Указанные задания включаются составной частью в федеральный бюджет. Продажа акций, находящихся в государственной собственности, осуществляется на фондовой бирже, на аукционах и конкурсах, иными способами в соответствии с действующим законодательством. В Российской Федерации осуществляется единая централизованная система учета долей (вкладов) государства и хранения пакетов акций, находящихся в федеральной собственности. Операции с ценными бумагами и участие в капитале. Минимущество совместно с Федеральной комиссией по ценным бумагам и фондовому рынку, Российским фондом федерального имущества по поручению Правительства РФ за счет бюджетных средств, а также за счет других средств, полученных от использования государственного имущества, по нормативам, утвержденным Правительством РФ, формирует и управляет портфелем ценных бумаг. Министерство имущественных отношений: - проводит подготовку и осуществляет приватизационные работы, формирующие портфель ценных бумаг; - передает в залог ценные бумаги, находящиеся в государственной собственности; -реинвестирует дивиденды от ценных бумаг, а также доходы, полученные от прироста курсовой стоимости; - конвертирует ценные бумаги, находящиеся в государственной собственности; 439 Глава 14. Межотраслевое государственное управление — анализирует рынок ценных бумаг; - инвестирует бюджетные средства в ценные бумаги; — готовит решения о продаже ценных бумаг и их производных; - осуществляет иные действия, приводящие к смене собственника ценных бумаг (обмен, дарение, безвозмездная передача в собственность, слияние (раздел, выделение) портфелей ценных бумаг при слиянии (разделе, выделении) юридических лиц, совершение платежа ценными бумагами при взносе средств в уставный капитал, удовлетворение требований кредиторов). Участие государства в капитале хозяйственных обществ и товариществ осуществляется путем внесения вкладов государственного имущества. Вкладом является принадлежащая Российской Федерации доля в имуществе, находящемся в общей собственности двух или более лиц, или в уставном (складочном) капитале хозяйственных обществ и товариществ. Вклады могут вноситься как в объекты, находящиеся в общей долевой, так и в общей совместной собственности, в коммерческие и некоммерческие организации, за исключением полного и коммандитного товарищества, политических партий, иных организаций. В качестве вклада государственного имущества могут выступать: здания, сооружения, денежные средства, ценные бумаги, а также имущественные и неимущественные права в том случае, если они имеют денежную оценку. Право инициировать решение о внесении вклада имеют Правительство РФ, отраслевые министерства и ведомства, Федеральное Собрание, Минимущества, Российский фонд федерального имущества. Решение о внесении вклада государственным имуществом или путем перечисления средств государственного бюджета вносится Правительством РФ в Государственную Думу вместе с проектом закона о государственном бюджете на очередной год. Учредительный договор коммерческой организации, в которую предполагается внести вклад государственного имущества, со стороны Российской Федерации подписывает представитель Минимущества. При этом в уставе указанной коммерческой организации должны быть закреплены минимальная доля уставного капитала, принадлежащая Российской Федерации, а также право государства изъять вклад в случае нецелесообразности дальнейшего участия государства в деятельности этой коммерческой организации. Учредительный договор некоммерческой организации, в которую предполагается внести вклад государственного имущества, со стороны Российской Федерации подписывает представитель Минимущества по согласованию с отраслевым министерством или ведомством. Минимущество участвует в управлении коммерческими и некоммерческими организациями, в уставном капитале которых имеется вклад Российской Федерации, непосредственно или через доверенных лиц. Условия договора с доверенным лицом, договора с доверительным собственником устанавливают- 440 $ 5. Управление государственным имуществом ся Правительством РФ. Решения о ликвидации, реорганизации, изменении профиля деятельности коммерческой организации, в уставном капитале которой имеется вклад Российской Федерации, Минимущество согласовывает с Правительством РФ. Инициировать изменение величины вклада могут органы государственной власти РФ, отраслевое министерство или ведомство, Российский фонд федерального имущества, Минимущество, представители государства в органах управления, доверительные управляющие. В случае выделения средств государственного бюджета на строительство, техническое перевооружение и реконструкцию хозяйственных обществ и товариществ с государственным участием, доля государства в уставном капитале указанных организаций должна увеличиваться пропорционально объему вложенных средств. Лица, уполномоченные участвовать в управлении коммерческой организацией, в которой имеется вклад государственного имущества, должны информировать Минимущество о возможности принятия решений по изменению уставного капитала. Отчуждение и изъятие вклада (части вклада) производится на основании постановления Правительства РФ. Правительство РФ не вправе принимать решение об использовании предприятия как имущественного комплекса, его подразделений, филиалов, представительств в качестве вклада без согласования с трудовым коллективом этого предприятия в порядке, аналогичном порядку согласования с трудовым коллективом решения о приватизации предприятия. Право доверительного управления государственным имуществом распространяется на пакеты акций, вклады (доли) в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ, находящиеся в государственной собственности. В доверительное управление может быть передано имущество, не включенное в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ. Ука-т занное имущество остается в государственной собственности, управление им осуществляется в соответствии с договором о доверительном управлении. Передача государственного имущества в доверительное управление осуществляется исключительно на конкурсной основе. В процессе доверительного . управления пакетами акций и долями государства в уставном капитале хозяйственных обществ и товариществ не допускается их отчуждение, а также действия, направленные на уменьшение доли государства. Договор доверительного управления пакетами акций, находящимися в государственной собственности, заключается с юридическими лицами, гражданами РФ в случае, если Правительство РФ или уполномоченный им орган не назначили представителя Российской Федерации в органах управления указанных акционерных обществ. Договор доверительного управления не может заключаться с юридическим лицом, одним из учредителей которого является Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления. Передача в доверительное управление пакетов акций, как и 441 Глава 14. Межотраслевое государственное управление долей (вкладов) государства в уставном капитале хозяйственных обществ и товариществ, не влечет за собой передачу права собственности на них. Минимущества, Российский фонд федерального имущества вправе принять решение о приобретении дополнительных акций акционерного общества с государственным участием на общих основаниях за счет средств федерального бюджета с передачей их в доверительное управление тому же доверительному управляющему, о чем заключается дополнительное соглашение к договору о доверительном управлении. По договору доверительного управления пакетами акций или долями (вкладами) Российской Федерации в уставном капитале хозяйственных обществ и товариществ Правительство РФ или уполномоченные им органы передают пакеты акций на срок не более 3-5 лет доверительному управляющему. Договор о доверительном управлении пакетам акций и долями (вкладами) государства в уставном капитале хозяйственных обществ и товариществ должен содержать: - сведения о пакете акций, передаваемых в доверительное управление (количество, номинальная цена и другие сведения); - условия о передаче в федеральный бюджет дивидендов, получаемых по акциям; - указание органа, которому передается пакет акций в случае прекращения доверительного управления, в том числе и до наступления срока окончания договора о доверительном управлении; - срок, на который заключается договор; - размер и форма вознаграждения доверительного управляющего; - условия страхования передаваемого в доверительное управление имущества или передачи в залог имущества управляющего в обеспечение договора доверительного управления. Доверительный управляющий передает в залог денежную сумму, которая учитывается на балансе Российского фонда федерального имущества отдельной строкой. В случае расторжения договора доверительного управления ввиду нарушений доверительным управляющим его условий сумма залога переходит в федеральную собственность и перечисляется в федеральный бюджет, а причиненные убытки возмещаются в полном объеме. Доверительный управляющий: -участвует в принятии решений органами управления хозяйственных обществ и товариществ; -сообщает Российскому фонду федерального имущества о принятых решениях, которые влекут за собой уменьшение доли государства в уставном капитале указанных обществ; - контролирует перечисление дивидендов в федеральный бюджет. 442 $ 5. Управление государственным имуществом Договор доверительного управления подлежит учету в реестре договоров Минимущества. Право сдачи федерального государственного имущества в аренду, за исключением земельных участков, принадлежит исключительно Министерству государственного имущества. Оно вправе сдавать в аренду предприятия, структурные единицы предприятий, производства, цеха, иные подразделения предприятий, предприятия как единые имущественные комплексы, отдельные здания, помещения, включая нежилые помещения в жилых домах и встроено-пристроенные помещения, сооружения, оборудование, транспортные средства, инвентарь, инструмент, другие материальные ценности, в том числе находящиеся на балансе государственных унитарных предприятий, государственных учреждений, государственных казенных предприятий. Арендаторами государственного имущества могут выступать юридические лица и граждане РФ, совместные предприятия, международные объединения и организации с участием российских и иностранных юридических лиц, а также иностранные юридические лица и граждане. Передача государственного имущества в аренду осуществляется на бесконкурсной или конкурсной основе. Передача государственного имущества в аренду на бесконкурсной основе осуществляется на основании распоряжения Минимущества по поручению Президента РФ, Правительства РФ. Передача государственного имущества в аренду на конкурсной основе осуществляется по итогам проведения конкурса (аукциона) на право аренды. Условия и порядок проведения конкурса (аукциона), критерии выбора победителя, порядок создания и работы конкурсной комиссии определяет Минимущество. За пользование государственным имуществом арендатор уплачивает арендную плату. Величина арендной платы рассчитывается в соответствии с методикой, утверждаемой Минимуществом. Базовые ставки арендной платы пересматриваются не чаще одного раза в год, при этом их ежегодное повышение не может превышать размера, установленного законодательством. Арендная плата, взимаемая за сдачу в аренду государственного имущества Российской Федерации, подлежит перечислению в федеральный бюджет. Фактическая передача госимущества в аренду осуществляется после заключения договора аренды. Договор аренды, заключенный без участия Минимущества, является недействительным. В договоре аренды должны быть отражены: о состав арендуемого имущества; о сроки, периодичность и условия выплаты арендной платы; о величина арендной платы; о условия взаимных расчетов и компенсаций; о права и обязанности арендатора и арендодателя; 443 Глава 14. Межотраслевое государственное управление •о условия оплаты коммунальных услуг и услуг по техническому обслуживанию и эксплуатации арендованного имущества; о ответственность за нарушение договора аренды, в том числе в случае несвоевременной или неполной выплаты арендных платежей; о порядок расторжения договора аренды. Не допускается установление льгот по арендной плате, имеющих индивидуальный характер. Арендатор, принимающий государственное имущество Российской Федерации, заключает договор обязательного страхования или вносит задаток (гарантийное обеспечение) за пользование арендованным имуществом. Средства гарантийного обеспечения хранятся на специальном счете Минимущества и возвращаются арендатору по истечении срока договора аренды. Арендатор вправе сдавать государственное имущество в субаренду только по согласованию с Минимуществом. По договору аренды государственного предприятия как имущественного комплекса арендатору передается движимое и недвижимое имущество, а также могут быть переданы имущественные права предприятия: право пользования землей, недрами, водными ресурсами, право на обозначения, индивидуализирующие деятельность предприятия, и другие исключительные права. Договор аренды имущественного комплекса заключается на срок не менее 10 лет. По окончании срока договора Минимущество вправе принять решение о продаже имущества либо о продлении срока действия договора. При этом первоочередное право приобрести имущество и продлить срок действия договора имеет арендатор. По договору аренды предприятия как имущественного комплекса арендатору могут быть переведены долги предприятия при наличии письменного согласия кредиторов. В случае отказа кредиторов на перевод долгов государственное предприятие может быть передано арендатору только после завершения расчетов с кредиторами. После заключения договора аренды предприятия как имущественного комплекса государственное предприятие утрачивает права юридического лица. Права и обязанности по отношению к работникам предприятия переходят от государственного предприятия к арендатору в порядке, предусмотренном законодательством РФ. Имущественный комплекс передается арендатору по передаточному акту. Подготовка комплекса к передаче осуществляется уполномоченными государственными органами, принимающими решение о передаче имущественного комплекса в аренду. Расходы, связанные с подготовкой комплекса к передаче, поровну несут вышеуказанные органы и арендатор. Передаточный акт является неотъемлемой частью договора аренды. Договоры аренды государственного имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за государственными унитарными предприятиями, а также на праве оператив- 444 § 5. Управление государственным имуществом ного управления за государственными казенными предприятиями, заключаются этими предприятиями с согласия Минимущества. Лизинг государственного имущества. Объектом лизинга является любое государственное имущество, движимое и недвижимое, относимое к основным средствам, кроме имущества, запрещенного к свободному обращению на рынке, предназначенное для предпринимательской деятельности. Субъектами лизинговых отношений с государственным имуществом являются: — лизингодатель - Минимущество и его территориальные органы, которые осуществляют передачу в лизинг специально приобретенного для этого имущества; -лизингополучатель - государственные предприятия и учреждения, другие юридические и физические лица, получающие имущество, предназначенное для предпринимательской деятельности, во владение и пользование по договору лизинга, определяемое Министерством государственного имущества на конкурсной основе; - продавец лизингового имущества - любое предприятие-изготовитель объекта лизинга или другое лицо, продающее объекты лизинга; -лизинговые компании - организации, созданные при участии федеральных или муниципальных органов и финансируемые, полностью или частично, за счет средств соответствующих бюджетов, а также региональные организации, созданные для поддержки малого предпринимательства и получившие лицензию на проведение лизинговых операций, выполняющие функции лизингодателя; - торговый агент - предприятие, обеспечивающее приобретение объекта лизинга у продавца и передачу его по договору лизингополучателю. При заключении лизинговых сделок с государственным имуществом лизинговая компания: о разрабатывает и реализует на основе лизинговых схем инвестиционные проекты для государственных предприятий; о проводит анализ заявок государственных предприятий на получение оборудования в лизинг, на соответствие приоритетным направлениям, а также заданиям на выполнение государственного заказа; о формирует предложение объектов лизинга; о предоставляет информационные и консультационные услуги по подбору и использованию предмета лизинга; о проводит анализ финансово-хозяйственной деятельности лизингополучателей; о предоставляет государственным предприятиям имущество, приобретаемое не за счет бюджетных средств, на условиях лизинга. 445 Глава 14. Межотраслевое государственное управление Фактическая передача государственного имущества в лизинг осуществляется после заключения договора лизинга в соответствии с Гражданским кодексом РФ. Договор лизинга должен содержать: о перечень имущества, передаваемого в лизинг; о стоимость имущества, передаваемого в лизинг; о срок лизинга; о права и обязанности лизингодателя и лизингополучателя; о порядок приемки имущества лизингополучателем; о порядок страхования имущества; о порядок использования имущества; о величину и периодичность выплаты лизинговых платежей; о порядок передачи прав на имущество. Финансирование приобретения оборудования с использованием механизма финансового лизинга для государственных предприятий и организаций осуществляется при согласовании с отраслевыми министерствами и ведомствами и Минимуществом. Целевые средства для финансирования инвестиционных проектов в области технического перевооружения и модернизации государственных предприятий, реализуемых с помощью операций финансового лизинга, планируются при формировании проекта государственного бюджета. Имущество, приобретаемое за счет бюджетных средств, не является собственностью лизингодателя. Минимущество передает государственное имущество в собственность пользователя после того, как пользователь имущества по договору о лизинге возместит в бюджет средства, затраченные на приобретение имущества. Опцион на покупку лизингового имущества по истечении срока договора не является обязательным условием договора лизинга. Привлечение средств коммерческих банков для финансирования лизинговых сделок осуществляется путем заключения генеральных соглашений о сотрудничестве между Правительством РФ, коммерческими банками и лизинговыми компаниями. Правительство РФ предоставляет коммерческим банкам обеспечение или гарантирует такое обеспечение. В зависимости от предоставленного обеспечения заключается договор поручительства или договор залога государственного имущества. Договор лизинга подлежит учету в реестре договоров Минимущества. Наем помещений государственного жилищного фонда. Минимущество через уполномоченные им органы передает жилые помещения государственного жилищного фонда в наем. Сдача жилого помещения в наем не влечет передачу права собственности на него. Основанием для передачи жилого помещения в домах государственного жилищного фонда в наем является договор найма. Фактическая передача осуществляется на основании акта передачи жилого помещения. 446 § 5. Управление государственным имуществом Наймодателем по договору найма жилого помещения может быть собственник или орган, уполномоченный собственником сдавать жилое помещение в наем. Право заключать договора найма на жилые помещения, находящиеся в государственной собственности, может быть предоставлено собственником иным юридическим лицам на конкурсной основе. Передача имущества на правах социального найма осуществляется по договору на основании решения собственника или уполномоченного им органа гражданам, признанным собственником нуждающимися в улучшении жилищных условий в пределах социальной нормы жилья в соответствии с жилищным законодательством РФ. Объектом договора социального найма может быть только изолированное жилое помещение, пригодное для постоянного проживания, в виде отдельной квартиры (или комнаты), отвечающее санитарным и техническим нормам. В соответствии с договором социального найма, наймодатель передает нанимателю жилое помещение в пользование на срок, установленный договором. Наниматель обязуется'использовать его для проживания, своевременно вносить плату за пользование им и оплачивать коммунальные услуги. Договор социального найма подписывается нанимателем и совершеннолетними членами его семьи. Передача имущества на правах коммерческого найма осуществляется по договору гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий. Объектом договора коммерческого найма жилых помещений может быть изолированное жилое помещение, пригодное для постоянного проживания, в виде отдельной квартиры (или комнаты), отвечающее санитарным и техническим нормам. В коммерческий наем может быть передан жилой дом или его часть. В соответствии с договором коммерческого найма, наймодатель передает нанимателю жилое помещение без ограничения размеров за договорную плату во временное владение и пользование. Наниматель обязуется использовать жилое помещение для проживания и своевременно вносить плату за пользование им и оплачивать коммунальные услуги, выполнять другие условия договора. Граждане, постоянно проживающие с нанимателем, имеют равные с ним права по пользованию жилыми помещениями. В договоре коммерческого найма должны быть указаны граждане, которые будут постоянно проживать с нанимателем. Граждане, которым предоставлены жилые помещения по договору коммерческого найма, имеют право на выкуп, в том числе с рассрочкой платежа, занимаемого ими жилого помещения по согласованию с наймодателем. Плата за коммерческий наем аккумулируется на расчетных счетах организаций, осуществляющих 'управление жилищным фондом, и используется на4восстановление и капитальный ремонт жилищного фонда, а также для расчетов с ресурсоснабжающими и подрядными организациями. Средства, 447 Глава 14. Межотраслевое государственное управление полученные в счет выкупа жилого помещения, предоставленного по договору коммерческого найма, используются в порядке, установленном законодательством. Безвозмездное пользование государственным имуществом. Государственное имущество может быть передано во временное безвозмездное пользование на основании постановления Правительства РФ федеральным органам государственной власти, федеральным государственным учреждениям, федеральным государственным казенным предприятиям. Фактическая передача государственного имущества в безвозмездное пользование осуществляется после заключения договора между Минимуще-ством, государственным предприятием или учреждением, на балансе которого находится соответствующее имущество, и получателем имущества. Имущество учитывается на балансе юридического лица, в собственности которого оно находится. Минимущество имеет право распоряжаться переданным в безвозмездное пользование государственным имуществом, т.е. продавать или передавать его в аренду. Процесс передачи и возврата государственного имущества регулируется общими нормами Гражданского кодекса РФ. Контроль за соблюдением условий договора безвозмездного пользования осуществляют Минимущество, его территориальные органы и балансодержатель. Договор безвозмездного пользования подлежит учету в реестре договоров Минимущества. Залог государственного имущества. Правительство РФ имеет право привлекать заемные средства, предоставляя в качестве залога государственное имущество, включая предприятия, здания, сооружения, строения потребительского назначения, ценные бумаги (акции предприятий) и иные активы, а также имущественные права, за исключением имущества, изъятого из гражданского оборота, требований, неразрывно связанных с личностью кредитора и иных прав, уступка которых другому лицу запрещена законодательством. Залогодателем от имени Правительства РФ при использовании в качестве предмета залога имущества, находящегося в государственной собственности, выступает Минимущество. Залогодержателем является кредитор по обеспеченному залогом обязательству. Размер и характер государственного имущества и имущественных прав, из которых формируется предмет залога, зависят от требований и условий, выдвигаемых кредитором, и согласовываются в ходе переговоров с ним. Залог должен обеспечивать удовлетворение требований залогодержателя в объеме, достаточном для погашения основного долга, выплаты процентов по кредиту, а также иметь ресурс для уплаты неустойки, возмещения убытков, причиненных просрочкой исполнения, и расходов по взысканию. Объекты залога, находящиеся в государственной собственности, не передаются залогодержателю (кредитору). Заложенное государственное иму- 448 § 5. Управление государственным имуществом щество подлежит обязательному государственному страхованию за счет залогодателя в размере обеспеченного залогом требования. Минимущество совместно с заинтересованными лицами проводит работу по выбору и подготовке объектов залога: о отбор имущественных объектов и прав для формирования предмета залога по каждому отобранному для кредитования проекту; о сбор, проверку и оформление необходимой документации по объектам залога; о проведение оценки объекта залога; о подготовку предложений по вопросам страхования объекта залога, управления заложенным имуществом и его реализации в случае невозврата кредита. Право залога возникает с момента заключения договора залога. Договор залога должен содержать: - перечень имущества, являющегося предметом залога; - стоимость имущества, переданного в залог; - порядок пользования предметом залога; - существо, размеры и сроки исполнения обязательств, обеспечиваемых залогом; - объем требований залогодержателя, обеспечиваемых залогом; ! -другие нормы, установленные действующим законодательством. Для залогового обеспечения кредитных сделок, для финансирования инвестиционных проектов Правительство РФ может создавать залоговый фонд -обновляемый и дополняемый по мере необходимости перечень имущественных объектов, используемых в качестве предмета залога. Залоговый фонд формируется из имущественных объектов, находящихся в государственной собственности. По каждому инвестиционному проекту готовится и оформляется отдельный предмет залога. Его стоимость определяется необходимой для залогового обеспечения кредита суммой. Имущественные объекты включаются в залоговый фонд постановлением Правительства РФ на основании предложений Минимущества. Операции с объектами, внесенными в залоговый фонд, а также с правами на них не допускаются. Если залогодателем является государственное унитарное предприятие, оформление и заключение договора о залоге согласовывается с соответствующим министерством (ведомством) и Минимуществом и его территориальными органами. Гарантии по кредитному договору предоставляются в виде поручительства Правительства РФ. Поручитель обязуется перед кредитором отвечать за полное или частичное исполнение заемщиком своих обязательств в пределах, предусмотренных поручительством. Залоговый фонд Правительства РФ при этом не используется. 29. 3«. 5693 449 Глава 14. Межотраслевое государственное управление Отбор инвестиционных проектов для залогового кредитования осуществляется на конкурсной основе. Заявки на реализацию инвестиционных проектов на условиях залогового кредитования с использованием залогового фонда или поручительства Правительства РФ готовят отраслевые министерства и ведомства. Минимущество проводит проверку материалов заявки, касающихся залогового обеспечения кредитования проекта: документов, подтверждающих права заемщика на имущество; данных по оценке стоимости объекта залога. Решение о возможности реализации проектов на условиях залогового кредитования принимает Правительство РФ или уполномоченный им орган, определяя при этом вид залогового кредитования, схему финансирования и конкретный объект (объекты) залога для каждого отобранного проекта. В целях гарантированного поступления в федеральный бюджет средств от использования принадлежащего государству имущества передача в залог находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации и подлежащих продаже, производится по итогам проведения залоговых аукционов. Перечень пакетов акций, выставляемых на залоговые аукционы, определяется Минимуществом. Сумма, вырученная от продажи акций, подлежит перечислению в федеральный бюджет за вычетом суммарного объема требований залогодержателя по соответствующему договору залога и суммы комиссионного вознаграждения. Заложенное государственное имущество подлежит обязательному государственному страхованию за счет залогодателя в размере обеспеченного залогом требования. Договор залога подлежит учету в реестре договоров Минимущества. Ипотека государственного имущества. Ипотека (залог государственного недвижимого имущества) осуществляется по решению Правительства РФ. Залогодателем государственного недвижимого имущества выступает Минимущество, его территориальные органы. Правительство РФ выступает в роли гаранта возврата ипотечных кредитов, полученных государственными предприятиями. Без разрешения залогодержателя залогодатель не вправе передавать государственное недвижимое имущество в залог, совершать сделки, направленные на отчуждение государственного недвижимого имущества, если иное не предусмотрено договором об ипотеке. Ипотека здания или сооружения, находящегося в государственной собственности, допускается только с одновременной ипотекой по тому же договору земельного участка, на котором находится это здание или сооружение, либо части этого участка, функционально обеспечивающей закладываемый объект, либо принадлежащего залогодателю права аренды этого участка или соответствующей его части. На принадлежащее залогодателю право постоянного пользования земельным участком, на котором находится государственное предприятие, здание или сооружение, находящееся в государственной собственности, право залога не 450 $ 5. Управление государственным имуществом распространяется. При обращении взыскания на такое предприятие, здание или сооружение, лицо, которое приобретает это имущество в собственность, приобретает право пользования земельным участком на тех же условиях и в том же объеме, что и залогодатель государственного недвижимого имущества. Не допускается ипотека государственного имущества, изъятого из оборота; государственного имущества, на которое в соответствии с федеральным законом не может быть обращено взыскание; государственного жилищного фонда, а также имущества, в отношении которого в установленном федеральным законодательством порядке предусмотрена обязательная приватизация или приватизация которого запрещена. В договоре об ипотеке должны быть указаны: - предмет ипотеки; - оценочная стоимость закладываемого имущества; -существо, размер, срок исполнения обязательства, обеспечиваемого ипотекой. В случае реализации заложенного государственного имущества, на которое обращено взыскание, суммы, подлежащие перечислению залогодателю в порядке и очередности, определенной законодатедьством РФ, зачисляются в государственный бюджет. При ипотеке государственного предприятия как единого имущественного комплекса право залога распространяется на все входящее в его состав имущество, движимое и недвижимое, включая материальные и нематериальные активы, в том числе здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, готовую продукцию, права требования, исключительные права, в том числе приобретенные в период ипотеки, если иное не предусмотрено договором. Состав передаваемого в ипотеку имущества государственного предприятия и оценка его стоимости определяются на основе полной инвентаризации данного имущества. Акт инвентаризации, бухгалтерский баланс и заключение независимого аудитора о составе и стоимости имущества государственного предприятия, являются обязательными приложениями к договору об ипотеке. Залогодатель вправе пользоваться и распоряжаться имуществом, переданным в ипотеку, а также вносить изменения в состав данного имущества, если это не влечет уменьшения указанной в договоре об ипотеке общей стоимости имущества, относящегося к предприятию, а также не нарушает других условий договора об ипотеке. В противном случае залогодатель обязан получить разрешение залогодержателя. Залогодатель вправе извлекать из госимущества, заложенного по договору об ипотеке, доходы. Залогодержатель не приобретает прав на эти доходы, если иное не предусмотрено договором. В случае непринятия залогодателем мер по "обеспечению сохранности заложенного государственного имущества, его неэффективного использования, что может привести к уменьшению стоимости имущества, залогодержа- 29- 451 Глава 14. Межотраслевое государственное управление тель вправе обратиться в суд с требованием о досрочном выполнении обеспеченного ипотекой обязательства или введении ипотечного контроля за деятельностью залогодержателя. Договор ипотеки должен быть нотариально удостоверен, подлежит учету в реестре договоров Минимущества и регистрации в порядке, установленном законодательством. Коммерческая концессия и хранение. Государственные предприятия и учреждения, обладающие комплексом исключительных прав, принадлежащих государству на правах собственности, в том числе правом на фирменное наименование и (или) коммерческое обозначение, на охраняемую коммерческую информацию, а также на другие объекты исключительных прав - права на изобретения, полезные модели, промышленные образцы, секреты производства, товарный знак, знак обслуживания и другие объекты, охраняемые патентным законодательством, могут предоставлять их для использования в предпринимательской деятельности по договору коммерческой концессии. Государственное имущество, включая деньги и ценные бумаги, может быть передано на хранение в коммерческую или некоммерческую организацию, осуществляющую хранение в качестве одной из целей ее профессиональной деятельности. К обязательствам хранения применяются правила, установленные в Гражданском кодексе РФ. Организационно-экономические методы управления государственным имуществом включают: консалтинг, маркетинг, планирование и программирование, контроллинг и мониторинг, аудит и оценку имущества, инвентаризацию и учет, страхование. Консалтинг в системе управления государственным имуществом направлен на организацию взаимодействия Правительства РФ и уполномоченных им органов с субъектами рыночной инфраструктуры по вопросам управления и распоряжения госимуществом. Консалтинг использует совокупность приемов, повышающих эффективность управления государственным имуществом путем реорганизации и реинжиниринга структур управления, а также систем мониторинга. Профессиональной консалтинговой деятельностью в сфере управления госимуществом имеют право заниматься профессиональные консультанты - юридические и физические лица на условиях и в порядке, определенном Минимуществом. Результатом консалтинга в сфере управления государственным имуществом являются следующие консультационные продукты: - программы управления государственным имуществом; - программы подготовки нормативных правовых документов органов государственного управления; - комплекты нормативных правовых документов (положений, должностных инструкций, регламентов, типовых форм документов, стандартов и 452 § 5. Управление государственным имуществом др.), обеспечивающих деятельность субъектов управления государственным имуществом; -методики управления государственной собственностью, в том числе использования ситуационного анализа для обоснования стратегии управления государственным имуществом; - системы мониторинга эффективности управления государственным имуществом: - методики проведения маркетинговых, социологических, иных исследований; - бизнес-планы приватизируемых и национализируемых предприятий и коммерческих организаций, использующих государственное имущество. Отбор консультантов осуществляется на конкурсной основе. Перечень консалтинговых работ, правила и порядок проведения конкурсов по привлечению организаций, занимающихся консалтинговой деятельностью, определяются Минимуществом. Конкурс проводится открытым по составу участников и закрытым по форме подачи конкурсных предложений. Для проведения конкурса Минимущество и Российский фонд федерального имущества формируют конкурсную комиссию. Председателем конкурсной комиссии является представитель Минимущества. По итогам конкурса Минимущества и Российский фонд федерального имущества, с одной стороны, и победитель (победители) конкурса, с другой, заключают соглашение о предоставлении права на заключение договора на выполнение консалтинговой деятельности. Соглашение заключается сроком на один год и может продлеваться на тот же срок и на тех же условиях, но не более двух раз. Закрытый конкурс на выполнение работ по консалтингу проводится среди консультантов, с которыми заключено соглашение. Оплата услуг консультанта производится в соответствии с нормативами оплаты работ, являющимися неотъемлемой частью конкурсного предложения консультанта. Маркетинг позволяет органам управления государственным имуществом выявить потребности потенциальных пользователей и покупателей госимущества и удовлетворить эти потребности при обеспечении соответствующей государственной выгоды. Маркетинг имущества включает: о выявление характеристик имущественных объектов, формирующих спрос на рынке; о исследование рыночных факторов, влияющих на стоимость и доходность имущественных объектов; о обеспечение продаж, в том числе по государственному заказу; о учет конкуренции и характеристик конъюнктуры рынка; о определение перечня услуг, связанных с управлением имуществом; о продвижение на рынок государственного имущества, предназначенного для продажи в процессе приватизации или иных сделок. 453 Глава 14. Межотраслевое государственное управление Маркетинг осуществляется на всех стадиях жизненного цикла имущественного комплекса соответствующими структурными звеньями Минимущества и его территориальных органов или профессиональными маркетологами, привлекаемыми на конкурсной основе. Направления маркетинговых исследований, правила и порядок проведения конкурса по привлечению внешних маркетологов определяются Минимуществом. Планирование и программирование использования государственного имущества относятся к основным методам эффективного управления. Планирование определяет направления эффективного использования объектов государственной собственности исходя из определенной собственником цели управления, назначения объекта, рыночных факторов, определяющих ценность объекта. Посредством долгосрочного, среднесрочного и краткосрочного планирования решаются следующие основные задачи в сфере управления государственным имуществом: I -разработка и реализация программ приватизации и национализации объектов государственной собственности: - принятие решений о создании, реорганизации и управлении имуществом унитарных предприятий и государственных учреждений, подбор и заключение контрактов с руководителями предприятий, находящихся в государственной собственности; - координация деятельности органов управления по разработке и реализации комплексных программ развития приоритетных направлений предпринимательской деятельности; - обеспечение проведения единой политики Правительства РФ в вопросах управления государственным имуществом; -разработка государственных целевых программ использования госимущества в отдельных отраслях и сферах деятельности. Функции планирования и программирования в системе управления1 государственным имуществом выполняет Мингосимущество и его территориальные органы. Контроллинг как метод управления государственным имуществом включает совокупность действий и условий проведения внутреннего аудита, а также систему управления результатами и затратами, связанными с использованием государственного имущества, включая движимое и недвижимое имущество, а также объекты интеллектуальной собственности и нематериальные активы, с учетом рыночных факторов, основанную на использовании информационных технологий управления. Сферой контроллинга являются результаты использования государственного имущества, в том числе пакетов акций, долей (вкладов) в уставных капиталах хозяйственных обществ и товариществ, закрепленных в государственной собственности. Система контрол- 454 § 5. Управление государственным имуществом линга включает экономический анализ финансово-хозяйственной деятельности и принятие решений по результатам этого анализа. Минимущество, его территориальные органы совместно с отраслевыми министерствами и ведомствами формируют штат государственных служащих -государственных менеджеров-контроллеров. Государственные контроллеры назначаются на государственные унитарные предприятия, имеющие нестабильное экономическое положение, и осуществляют там контрольные функции. Они информируют Минимущество и его территориальные органы о финансово-экономическом состоянии предприятия и организации системы управления. На основании сведений, полученных от государственных контроллеров, Мингосимущество принимает решения о дальнейшем развитии предприятия. Контроллинг осуществляется на этапах стратегического и тактического управления государственным" имуществом. В целях контроля за состоянием и эффективностью использования имущества Минимущества, отраслевые министерства и ведомства осуществляют мониторинг государственного имущества по следующим направлениям: ведение финансово-хозяйственной деятельности государственных предприятий, учреждений, хозяйственных обществ и товариществ с государственным участием; оценка стоимости государственного портфеля акций; управление недвижимым имуществом. Минимущество или уполномоченные им органы выполняют работы по проектированию, организации и эксплуатации системы мониторинга: - определяют набор параметров и критериев, достаточных для заблаговременного принятия мер и проведения профилактических работ, обеспечивающих стабильное функционирование имущественных объектов и системы управления госимуществом в целом; -создают системы слежения и регистрации технических, социальных, экономических, экологических параметров имущественного объекта, системы управления и окружающей среды; -разрабатывают нормативные материалы, формулирующие функции мониторинга в управлении имуществом и содержащие стандартные значения указанных параметров. Аудит использования государственного имущества направлен на установление достоверности отчетности об использовании имущества государственными предприятиями и учреждениями, хозяйственными обществами и товариществами с государственным участием, а также соответствия совершенных ими действий нормативным актам РФ. Государственные предприятия и учреждения проходят в сроки и с периодичностью, установленной Минимуществом, обязательный аудит российскими организациями, прошедшими сертификацию в федеральных органах исполнительной власти и имеющими лицензию на право проведения аудита 455 Глава 14. Межотраслевое государственное управление государственного имущества установленного образца. Не допускается участие в аудите государственного имущества иностранных компаний, компаний с иностранными инвестициями, российских организаций, имеющих аффилированных лиц, а также аудиторов - физических лиц. Аффилированными лицами признаются: а) член совета директоров (наблюдательного совета) организации-аудитора; б) лицо, занимающее должность в иных органах управления организации-аудитора; в) акционер (акционеры), владеющий совместно со своим аффилированным лицом (лицами) 20 или более процентами голосующих акций организации-аудитора; г) указанные выше лица, их супруги, родители, дети, братья, сестры, а также все их аффилированные лица, являющиеся стороной сделки или участвующие в ней в качестве представителя или посредника, а также владеющие 20 или более процентами голосующих акций, долей (вкладов) иностранного юридического лица, выступающего стороной сделки или участвующего в ней в качестве представителя или посредника, или занимающие должности в органах управления иностранного юридического лица, являющегося стороной сделки или участвующего в ней в качестве представителя или посредника. Решение о привлечении аудитора принимает Минимущество по результатам открытого конкурса. Порядок и условия проведения конкурса определяет Правительство РФ по представлению Минимущества. Аудиторская проверка осуществляется на основании договора, в котором должны быть указаны: о направления и объемы планируемой проверки; о содержание заключительных документов; о условия и порядок приемки результатов аудиторской проверки. Решение о привлечении аудиторской фирмы к проверке бухгалтерской (финансовой) отчетности хозяйственных обществ и товариществ с государственным участием согласовывается с их органами управления. Аудиторская фирма утверждается органами управления акционерного общества. Представитель государства голосует пакетом акций, которым он управляет. По итогам аудита представитель государства готовит доклад, который должен включать результаты завершенной аудиторской проверки, оценку и рекомендации по повышению эффективности использования государственного имущества. Оплата расходов на проведение аудита государственного имущества осуществляется за счет средств субъекта управления. Внутренний (операционный) аудит включает оценку внутренних ресурсов, находящихся под контролем предприятия: зданий, земли, оборудования, технологий, патентов, а также трудовых, финансовых, маркетинговых и других ресурсов. Обязанности внутреннего аудитора госпредприятия: 456 §5. Управление государственным имуществом о обзор достоверности и целостности финансовой и производственной информации и средств, использованных для идентификации, измерения, классификации и изложения такой информации; о изучение наличия и сохранности активов предприятия; о изучение причин и факторов отклонения фактических показателей финансово-хозяйственной деятельности предприятия от плана; о оценка эффективности использования ресурсов; о оценка степени достижения целей и задач управления. Объектом оценки является государственное движимое и недвижимое имущество, права собственности, результаты интеллектуальной деятельности, созданные с использованием государственного имущества, обязательства (долги) государственных предприятий или предприятий, использующих государственное имущество. Оценку государственного имущества осуществляют независимые оценщики. Оценщик не может быть учредителем, собственником, акционером или должностным лицом юридического лица, заказчиком или физическим лицом, имеющим имущественный интерес в объекте оценки. Оценка государственного имущества проводится в целях: - определения рыночной стоимости госимущества в процессе приватизации, выкупа акций, долей (вкладов), в процессе эмиссии новых акций, в процессе продажи неплатежеспособных государственных предприятий, а также иных сделок; - налогообложения имущества и доходов; - определения балансовой стоимости; - определения ликвидационной стоимости; - залога; - страхования. Заказчиками на проведение работ по оценке государственного имущества являются Минимущество, его территориальные органы, министерства и ведомства, государственные предприятия, иные участники гражданско-правовых сделок, объектом которых выступает государственное имущество. Договор на выполнение работ по оценке государственного имущества должен содержать сведения о профессиональном образовании оценщика; название и номер аттестата (сертификата), а также сведения об учреждении, выдавшем этот документ; общие требования^ содержанию отчета об оценке. Отчет об оценке государственного имущества должен содержать: - описание объекта оценки; - основание для оценки; - описание используемых методик и обоснование выбора метода оценки; - результаты оценки. 457 Глава 14. Межотраслевое государственное управление Оценщик государственного имущества имеет право самостоятельно выбирать методы оценки; запрашивать необходимую информацию у третьих лиц, включая федеральные органы государственной власти, субъектов федерации, органы местного самоуправления; привлекать к работе других специалистов, если это не запрещено договором об оценке. Оценщик государственного имущества обязан: о обеспечить сохранность документов, полученных от заказчика; о не разглашать информацию в течение срока, определенного договором об оценке; о хранить отчеты об оценке; о в случаях, предусмотренных законодательными актами, предоставлять информацию, которая содержится в отчете об оценке, правоохранительным и судебным органам. Оценщик государственного имущества несет материальную ответственность за недостоверность результатов оценки и сопровождает сделки с госимуществом, оценку которого он выполнял. Независимая оценка проводится в обязательном порядке в следующих случаях: при заключении сделок с объектами государственной собственности; при получении ипотечного кредита; при выкупе или изъятии объектов собственности для государственных нужд; при конвертации акций слияния или раздела акционерных обществ, акции которых находятся в государственной собственности. Минимущество осуществляет административное регулирование оценочной деятельности, координирует деятельность министерств и ведомств и профессиональных объединений, а также согласует требования к оценщикам в целях аттестации и аккредитации, разрабатывает правила осуществления оценочной деятельности и федеральные стандарты оценки государственного имущества. Размер вознаграждения за работу по оценке госимущества определяется договором об оценке и не может зависеть от стоимости оцениваемого имущества. Отраслевые министерства и ведомства совместно с Государственным комитетом по статистике и Министерством финансов проводят инвентаризацию государственного имущества и представляют предложения о повышении эффективности его использования. Инвентаризация государственного имущества обязательна в случаях: передачи имущества в аренду; выкупа, продажи имущества; реорганизации и ликвидации государственного предприятия; составления годовой отчетности; смены материально ответственных лиц; выявления фактов хищения имущества; стихийных бедствий, чрезвычайных ситуаций. Порядок и сроки инвентаризации определяются руководителем государственного предприятия, за исключением случаев, когда проведение инвентаризации обязательно в соответствии с федеральным законодательством. 458 § 5. Управление государственным имуществом Объекты государственной собственности подлежат обязательному государственному учету, который осуществляется в виде общего и специализированного учета. Общий учет объектов государственного имущества ведется Правительством РФ в лице Минимущества в реестре федерального имущества, который представляется на утверждение Государственной Думы и подлежит ежегодному уточнению и изменению одновременно с представлением федерального бюджета на очередной год. В реестре федерального имущества должны содержаться: о наименование объектов государственной собственности; о местонахождение объектов государственного имущества; о балансовая стоимость объектов государственного имущества; ; о сведения о правах третьих лиц на объекты государственного имущества; о сведения о всех видах лицензий и разрешений, выданных третьими лицами в отношении объектов государственного имущества. Юридические лица и граждане вправе ознакомиться со сведениями, содержащимися в реестре федерального имущества, в соответствии с федеральным законодательством. Специализированный учет объектов государственного имущества ведет соответствующий орган государственной власти, определяемый Правительством РФ. Специализированному учету подлежат: о средства бюджета и внебюджетных фондов; о объекты, составляющие казну Российской Федерации; о здания, сооружения, не завершенные строительством объекты, нежилые помещения; о объекты исторического и культурного наследия; о земельные ресурсы; о водные ресурсы; олесные ресурсы; о полезные ископаемые. Комитеты по управлению государственным имуществом субъектов Российской Федерации ведут следующие сводные реестры государственного имущества: - государственных казенных предприятий и учреждений; - государственных унитарных предприятий; - приватизируемых предприятий; -акционируемых предприятий; - государственных предприятий-монополистов; -государственных предприятий, имеющих неудовлетворительную структуру баланса; -хозяйственных обществ и товариществ, часть акций, вкладов (долей) которых находится в государственной собственности; 459 Глава 14. Межотраслевое государственное управление - имущества, находящегося в государственной собственности и сданного в залог; -договоров аренды имущества, находящегося в государственной собственности; - другие реестры в соответствии с федеральным законодательством. Названные реестры содержат основные сведения о государственных предприятиях и учреждениях, в том числе коды и полное наименование, подчиненность, местонахождение, вид деятельности, данные о руководстве, организационно-правовой форме и форме собственности, балансовой стоимости основных фондов, численности работников, уставном капитале, доле государства. Государственное имущество, переданное в хозяйственное ведение, аренду, лизинг, доверительное управление, подлежит обязательному имущественному страхованию от рисков полной или частичной его утраты за счет средств юридического лица, которому оно передано. Страхованию также подлежит гражданская ответственность указанного юридического лица. Минимущество имеет право создать государственное унитарное предприятие - страховую компанию, наделив его соответствующими полномочиями по страхованию, а также провести на конкурсной основе аккредитацию страховых компаний для участия в страховании государственного имущества. Страхование государственного имущества регулируется законодательством о страховании и условиями договора страхования. Предприятия государственного сектора делятся в соответствии с российским законодательством на государственные унитарные предприятия и акционерные общества. В настоящее время в России из 2,6 млн юридических лиц более половины имеют форму акционерного общества. Некоторые из них учреждены по решению Правительства, значительное число преобразовано путем приватизации государственных и муниципальных предприятий, многие созданы как дочерние компании или, напротив, холдинги, объединяющие несколько самостоятельных структур, и даже крупные финансово-промышленные группы, контролирующие целые сектора рынка. Наконец, часть акционерных обществ образована путем объединения частных капиталов физических лиц. Во многих акционерных обществах соучредителями выступают иностранные участники -корпорации, компании, фирмы, банки, фонды. Более трех тысяч акционерных обществ имеют закрепленные в федеральной собственности акции. Управление государственным имуществом требует постоянной корректировки: меняются границы государственного сектора, усложняется сама экономика, развиваются регулирующие ее институты. Особые проблемы существуют в трансформирующейся экономике, преодолевающей как чрезмерное огосударствление, так и гипертрофированное разгосударствление. В этих условиях управление объектами государственной собственности является важным моментом государственного регулирования всей национальной экономики. 460 § 5. Управление государственным имуществом Нормативные акты Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 ноября 1994 г. -Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301, с последующими изменениями и дополнениями; Часть вторая от 26 января 1996 г. -СЗ РФ. № 5. Ст. 410, с последующими изменениями и дополнениями. Федеральный закон «Об акционерных обществах» от 26 декабря 1995 г. -СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 1, с последующими изменениями и дополнениями. Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. - Российская газета. 1997. 2 августа. Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности пункта 7 статьи 21 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 июля 2001 г. - Российская газета. 2001. 1 августа. Контрольные вопросы 1. Назовите объекты управления государственным имуществом. 2. Какие методы используются в управлении государственным имуществом? 3. На каких принципах проводится разграничение государственной собственности и управление ею? 4. Какие органы образуют систему управления государственным имуществом? 5. Что понимается под системой управления государственным имуществом? Литература Григорьев В.В., Острина И.А., Руднев А.В. Управление муниципальной недвижимостью: Учебно-практическое пособие. - М., 2001. Муниципальная собственность / Под ред. М.А. Подобеда. - М., 2001. Отнюкова Г.Д. Приватизация государственных и муниципальных предприятий: Учебник. - М., 1999. Поршнев А.Г., Масленников В.В., Руднев А.В. Основы управления государственным имуществом Российской Федерации. - М., 1998. Скворцов О.Ю. Приватизационное право: Учебное пособие. - М., 2001. Управление государственной собственностью: Учебник / Под. ред. В.И. Ко-искина.-М., 1997. Глава 14. Межотраслевое государственное управление § 6. Государственное регулирование внешнеэкономической деятельности Реальное богатство государства заключается в высшей степени независимости от других государств в своих потребностях и в наибольшем избытке для вывоза. Форбонне Внешнеэкономическая деятельность (ВЭД) - система органов государственного регулирования ВЭД - таможенно-тарифное регулирование - пошлина - протекционизм - таможенный тариф - режим наиболее благоприятствуемой нации - тарифные льготы - нетарифные ограничения (внешнеторговое квотирование, лицензирование, технические процедуры) - акциз - прямое и косвенное субсидирование экспортеров - кредитование, страхование и гарантирование экспорта - Федеральная программа комплексного развития экспорта Либерализация внешнеэкономической деятельности (ВЭД) в России создала условия для выхода на внешние рынки большого числа хозяйствующих субъектов, осуществляющих различные внешнеэкономические операции. ВЭД реализуется в таких основных формах, как: внешняя торговля, производственное кооперирование, научно-техническое сотрудничество, совместное предпринимательство на территории страны и за рубежом, привлечение иностранной рабочей силы и капитала, участие в работе международных организаций и объединений. Интенсивность ВЭД, ее структура, географическая направленность в значительной степени зависят от методов государственного регулирования, в том числе и от национальных правовых режимов в этой области. Целями государственного регулирования ВЭД в России являются защита ее экономического суверенитета, обеспечение экономической безопасности, стимулирование развития национальной экономики и обеспечение условий эффективной интеграции страны в мировую экономику. В условиях рыночной экономики меняется характер воздействия государства на ВЭД - происходит переход от непосредственного управления ею путем централизованного, жесткого планирования и директивных указаний сверху к методам индикативного (необязательного для исполнителей) государственного регулирования, использования по преимуществу 462 § 6. Государственное регулирование внешнеэкономической деятельности косвенных рычагов воздействия и установления «правил игры» для участников ВЭД. В России сложилась система органов государственного регулирования ВЭД, охватывающая все иерархические уровни управления - федеральный, региональный, местный. На федеральном уровне высшим органом, осуществляющим регулирование ВЭД, является Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), которое вправе принимать, изменять, отменять законы, регулирующие внешнюю торговлю, совместное предпринимательство и другие формы внешнеэкономического сотрудничества. Энергичному и быстрому воздействию на регулирование различных форм ВЭД способствуют указы Президента России. В регулировании ВЭД России принимают участие Министерство экономического развития и торговли (Минэкономторг), Государственный таможенный комитет (ГТК), Центральный банк РФ иг другие органы исполнительной власти. Так, на Минэкономторг возложены следующие функции: выработка стратегии внешнеэкономической политики и обеспечение ее проведения всеми субъектами ВЭД на основе координации их действий в соответствии с международными договорами России; разработка единой валютной, кредитной, ценовой политики; осуществление контроля за соблюдением всеми участниками ВЭД законов и условий международных договоров; сотрудничество с различными международными и межправительственными комиссиями по вопросам развития и регулирования ВЭД; подготовка и заключение внешнеторговых договоров и соглашений с разными странами; координация и согласование ВЭД с Минэкономики, Министерством иностранных дел, Центробанком, Минфином и др.; осуществл'е-ние нетарифного регулирования ВЭД. Государственные органы осуществляют и оперативное регулирование ВЭД. Например, Правительство РФ, Минэкономторг, ГТК могут приостановить операции участников ВЭД в случае поставки недоброкачественной продукции и товаров; невыполнения обязательных экспортных поставок при одновременном экспорте аналогичных товаров в других формах; экспорта по необоснованно низким ценам или импорта по завышенным ценам; сообщения ложной информации в рекламе, таможенной, финансовой и регистрационной документации. Приостановка внешнеэкономических операций применяется как к отечественным субъектам ВЭД, так и к зарубежным, допустившим нарушения законодательства. Важная роль в регулировании ВЭД принадлежит Центробанку России, который заключает межбанковские соглашения, представляет интересы страны в отношениях с центральными банками других государств, международными банками и другими финансово-кредитными учреждениями. Центробанк проводит все виды валютных операций, разрабатывает условия и правила 463 Глава 14. Межотраслевое государственное управление § 6. Государственное регулирование внешнеэкономической деятельности обращения в стране иностранной валюты и ценных бумаг, регулирует курс рубля по отношению к валютам других стран, издает нормативные акты, выдает лицензии банкам на осуществление валютных операций. В отраслевом разрезе государственное регулирование ВЭД осуществляется соответствующими федеральными министерствами, которые определяют экономические интересы государства в той или иной области, занимаются вопросами освоения российскими компаниями мирового рынка, а также вопросами межправительственного сотрудничества. Специальные подразделения в составе министерств ориентированы на привлечение инвестиций в Россию и «сопровождение» инвестиционных проектов. В условиях экономической реформы центр тяжести регулирования ВЭД переносится т региональный уровень. В пределах полномочий, определяемых Конституцией РФ и другими законодательными актами (например, Федеральным законом «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 13 октября 1995 г.), каждая из ветвей региональной власти (законодательная, исполнительная, судебная) осуществляет контроль и управление деятельностью участников внешнеэкономических связей, расположенных на территории региона. Наибольшее значение в оперативном управлении ВЭД на уровне региона имеют администрация региона и ее структурные подразделения, созданные с этой целью. Департамент (или управление) внешнеэкономических связей при администрации региона призван содействовать интеграции производственного, финансового, интеллектуального потенциалов территории, а также ресурсов и возможностей предприятий в сферу международной кооперации, обеспечивать защиту интересов и эффективность осуществления иностранных инвестиций на территории региона. Все многообразие средств государственного регулирования ВЭД можно сгруппировать в три основных блока (или направления). Первый из них - это меры общего характера, направленные на укрепление национальной экономики и ее позиций в системе мирового хозяйства), ведущие в конечном счете к повышению конкурентоспособности промышленности страны и ее продукции. Регулирование ВЭД - это регулирование всей национальной экономики, ее конъюнктурных состояний и качественно-структурного развития. Это меры антимонопольной политики, пресечение недобросовестной конкуренции, разработка и реализация государственных экономических программ, стимулирование научно-технического развития, создание необходимой нормативной базы и институциональной структуры. Меры такого рода создают общеэкономический базис ВЭД. Второй блок - это специальные инструменты и механизмы, стимулирующие или сдерживающие соответствующие виды ВЭД. Рассмотрим более подробно механизм внешнеторгового регулирования, который включа- 464 ет несколько основных элементов: таможенно-тарифное регулирование, нетарифное регулирование (квоты и лицензирование), механизм конвертируемости валюты и политику обменного курса. Таможенно-тарифное регулирование (установление экспортных и импортных пошлин) является главным инструментом внешнеторговой политики, призванным защитить отдельные отрасли от иностранный конкуренции и нейтрализовать преимущества иностранных фирм. Основным инструментом таможенно-тарифного регулирования являются таможенные пошлины. Пошлина - это обязательный взнос, взимаемый таможенными органами при ввозе/вывозе товара. Разработка эффективной структуры таможенных пошлин является довольно сложной задачей, поскольку подразумевает достижение нескольких противоречивых целей. Потенциальный конфликт возникает из необходимости открыть отечественную экономику для иностранной конкуренции и одновременно обеспечить защиту «чувствительных» отраслей национальной экономики (протекционизм - защита отечественных производителей - традиционно является главной функцией пошлин). При этом может возникнуть необходимость реализации фискальной функции, если имеется большой бюджетный дефицит. В зависимости от направления движения товаров пошлина может быть ввозной (импортная), вывозной (экспортная) и транзитной, которая взимается за перемещение товара через таможенную территорию. Развитые страны в основном используют импортные пошлины. Экспортные пошлины в настоящее время встречаются в практике отдельных развивающихся стран и рассматриваются как временная мера, имеющая целью предотвратить нехватку товара внутри страны и истощение ресурсов, а также пополнить казну. В России экспортные пошлины являются временной мерой и взимаются при вывозе некоторых ведущих товаров российского экспорта (таких, как нефть, руды ряда металлов, углеводы, пшеница, рыба, целлюлоза, удобрения и др.). Таможенный тариф - это свод ставок таможенных пошлин, применяемых к товарам, перемещаемым через таможенную границу. Для того, чтобы различия в национальных системах регулирования не затрудняли международную торговлю, страны мира постепенно унифицируют свои системы на общих принципах. С этой целью создан Совет таможенного сотрудничества (Всемирная таможенная организация), членом которого с 1992 г. является и Россия. Товары в таможенном тарифе РФ классифицируются в соответствии с Товарной номенклатурой ВЭД, разработанной на основе так называемой Гармонизированной системы описания и кодирования товаров (ГС), рекомендованной Международной торговой палатой для использования в миро- 465 Глава 14. Межотраслевое государственное управление вой торговле, и Комбинированной тарифно-статистической номенклатуры Европейского Сообщества (КН ЕС). В зависимости от способа исчисления ставок пошлин выделяют адвалорные пошлины, начисляемые в процентах к таможенной стоимости товаров; специфические, начисляемые в установленном денежном размере за физическую единицу облагаемого товара (за 1 кг, за 1 л или 1 шт.); и комбинированные, сочетающие оба названных вида таможенного обложения. Ставки ввозных пошлин определяются Правительством РФ в пределах, установленных Законом РФ «О таможенном тарифе» (от 21 мая 1993 г.). На один и тот же товар действует несколько различных тарифов: с высокой, средней и низкой ставкой пошлин. Предельные ставки таможенных пошлин (50% от базовой ставки) применяются к товарам, происходящим из стран, в торгово-политических отношениях с которыми Россия использует (на условиях взаимности) режим наиболее благопрнятствуемой нации (режим наибольшего благоприятствования), установленный законодательными органами. При этом режиме хозяйствующие субъекты договорившихся стран пользуются таможенными, налоговыми и другими привилегиями в стране партнера. На товары из стран, торгово-политические отношения с которыми не предусматривают режим наибольшего благоприятствования, а также на товары, страна происхождения которых не установлена, ставки ввозных таможенных пошлин увеличиваются вдвое. Для стимулирования развития внешней торговли с отдельными странами к ним применяются различные тарифные льготы, так называемых тарифные преференции (возврат ранее уплаченных пошлин, освобождение от их оплаты, снижение ставки и др.). Например, льготы устанавливаются в отношении товаров, происходящих из развивающихся стран, пользующихся системой преференций РФ, пересматриваемой не реже одного раза в пять лет Правительством РФ. Для того, чтобы воспользоваться правом на получение тарифных льгот, необходимо представить таможенным органам специальный документ - сертификат происхождения товара, подтверждающий, что данный товар полностью произведен в соответствующей стране или подвергся существенной обработке на ее предприятиях. Возможен и беспошлинный ввоз. Так, от пошлины освобождаются транспортные средства, выполняющие международные гуманитарные перевозки, и „имущество, необходимое для их эксплуатации; товары, ввозимые или вывозимые с таможенной территории РФ для служебного пользования иностранцами; валюта РФ, иностранная валюта, ценные бумаги в соответствии с законами России; товары, перемещаемые через таможенную границу РФ физическими лицами и не предназначенные для производственной или коммерческой деятельности и т.п. Освобождается от обложения таможенной пошлиной экспорт товаров для государственных нужд (вклю- 466 § 6. Государственное регулирование внешнеэкономической деятельности чая поставки нефти, газового конденсата и продуктов их переработки, осуществляемые предприятиями, контрольный пакет акций которых принадлежит государству). В отдельных случаях устанавливаются так называемых специальные пошлины, призванные защитить отечественные товары от конкуренции с дешевыми импортными товарами. Например, антидемпинговая пошлина применяется в случае ввоза в Россию иностранных товаров по ценам более низким, чем их стоимость в стране вывоза. Компенсационные пошлины вводятся в случае ввоза товаров, при производстве которых прямо или косвенно использовались субсидии. Помимо таможенных пошлин в мире существует более 50 способов нетарифного ограничения внешней торговли. К нетарифным барьерам относятся различные налоги и сборы; регламентирование внешней торговли путем ее количественного ограничения (квотирования) или полного запрещения; лицензирование; санитарные требования; национальные стандарты с точки зрения безопасности, соблюдения экологических норм, специальных предписаний в отношении качества, технических и потребительских свойств ввозимых товаров; административно-бюрократические проволочки и т.п. Одной из таких мер является установление акцизных сборов. Акциз - вид косвенных налогов, включаемых в тариф или цену товаров преимущественно массового потребления и оплачиваемых покупателем. Суммы акцизов вносят в бюджет находящиеся на территории Российской Федерации организации, включая предприятия с иностранными инвестициями и филиалы предприятий, которые реализуют произведенные ими подакцизные товары. Ставки акцизов на товары бывают трех видов: 1) единые -для товаров, сорта которых внутри группы мало отличаются по качеству и ценам (соль, спички, сахар); 2) дифференцированные - для товаров, классифицируемых по качественным признакам: цвету, крепости и т.п. (вина, ткани и т.д.); 3) средние - для однородных товаров, сорта которых имеют разный уровень цен (табачные изделия). По способу взимания акцизы делятся на индивидуальные, устанавливаемые на отдельные виды товаров и услуг и взимаемые по твердым /ставкам с единицы измерения товара (услуг), и универсальные, взимаемые с валового оборота. При ввозе на территорию России товаров, подлежащих акцизному обложению, порядок их взимания установлен Федеральным законом «Об акцизах» в редакции ФЗ от 7 марта 1996 г., другими актами таможенного законодательства. Внешнеторговое квотирование - это количественное или стоимостное ограничение экспорта/импорта, вводимое на определенный срок по отдельным товарам и услугам, странам и группам стран. Квотирование позволяет бороться с дефицитом платежного баланса более эффективно, чем тарифный протекционизм. В отличие от таможенного тарифа использова- зо- 467 Глава 14. Межотраслевое государственное управление ние квоты позволяет четко ограничить объем импорта/экспорта. Повышение, например, импортных пошлин может увеличить общую сумму платежей и почти не затронуть объема импорта, введение же импортной квоты гарантирует его сокращение. С другой стороны, импортная квота может быть полезна лишь при наличии конкуренции на внутреннем рынке квотируемого товара. В противном случае предприятие, монополизировавшее внутренний рынок, будет поддерживать высокие цены и искусственно создавать дефицит данной продукции. Это - одна из причин, по которым квотирование импорта в России практически не применяется. Квотирование экспорта используется в тех случаях, когда цены какого-либо товара на внутреннем рынке ниже, чем на мировом. При неограниченных масштабах экспорта может возникнуть нехватка данного товара на внутреннем рынке. В России квотирование экспорта обусловлено международными обязательствами страны. Мировая торговля некоторыми видами товаров (например, текстилем) регулируется специальными международными соглашениями. Эти соглашения предусматривают ограничение вывоза определенных товаров странами-экспортерами, что позволяет сохранить соответствующую отрасль в странах-импортерах. В целях выполнения международных обязательств России осуществляется квотирование экспорта карбида кремния, нитрата аммония, нитей и пряжи, тканей, одежды, одеял, пледов, кухонного и постельного белья, прочих готовых текстильных изделий, необработанного алюминия. Внешнеторговые операции с отдельными видами товаров (например, вывоз квотируемых товаров, товаров двойного-мирного и военного - назначения, ядерных материалов, драгоценных металлов и камней, наркотических и психотропных средств, ядов) осуществляются на основе лицензирования -письменного разрешения на вывоз (ввоз) указанного товара в установленный срок. Поскольку торговые операции с этими товарами затрагивают не только экономические,- но и другие национальные интересы (такие, как безопасность, защита окружающей среды, сохранение культурного достояния и т.д.), то торговая сделка нуждается в одобрении соответствующих государственных органов. Лицензия выдается на определенный период времени и оформляется только на один вид товаров. К нетарифным ограничениям импорта относятся и технические процедуры. Они устанавливаются в законодательном порядке государственными организациями и представляют собой комплекс мероприятий по проверке соответствия импортируемой продукции требованиям международных и национальных стандартов (по санитарным, радиационным и другим показателям), отраслевых норм и технических предписаний. Подобные процедуры могут серьезно осложнить сбыт ряда товаров.' 468 § 6. Государственное регулирование внешнеэкономической деятельности Барьером на пути импорта товаров могут стать различные обязательные требования к маркировке и этикетированию товара. В последнее время одним из новых требований, предъявляемых к импортируемым товарам, становится возможность облегченной утилизации последних, в частности, путем вторичной переработки. В связи с этим возникла и получает распространение специальная «экомаркировка» на упаковке «экологически дружественных» товаров в виде определенных символов («зеленый дельфин», «голубой ангел», «белый лебедь» и др.), играющая к тому же роль рекламы. Конвертируемость национальной валюты и политика обменного курса являются важными составляющими регулирования внешней торговли. Так, значительное понижение обменного курса стимулирует расширение экспортного сектора, ограничивает импорт и может позволить избежать трудностей с платежным балансом. Третий блок - прямое содействие компаниям-изготовителям в осуществлении ими ВЭД. Например, поддержка экспортных производств являлась составной частью общеэкономической стратегии государств, добившихся социально-экономического успеха во второй половине XX в. Активно стимулируя экспорт, государство решает несколько задач. Во-первых, содействие экспорту способствует расширению спроса на продукцию национального производства. Во-вторых, экспорт обеспечивает поступление валюты, чтобы импортировать необходимые товары, новые технологии и информацию, которые не производятся в данной стране. В-третьих, увеличение валютных поступлений обеспечивает погашение национального долга, стабилизацию национальной валюты. Меры, принимаемые государственными органами по стимулированию экспорта и ее национальных производителей, носят самый разнообразный характер. Рассмотрим некоторые из них. Прямое субсидирование экспорта - наиболее простой и традиционно используемый способ материального стимулирования внешних поставок национальными производителями и повышения ценовбй конкурентоспособности их товаров. Оно осуществляется в виде доплат фирмам и компаниям дотаций из бюджета для устранения разницы между себестоимостью продукции и экспортными ценами для получения прибылей. Ныне оно применяется преимущественно при вывозе сельскохозяйственной продукции. При этом Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ) призывает страны-участницы ограничивать субсидирование экспорта, чтобы не вызывать дестабилизацию международной торговли, принятие контрмер другими странами. Соглашение разрешает стране-импортеру вводить компенсационную пошлину на ввоз товара, экспорт которого субсидируется, если ее экономика несет от этого ущерб. 469 Глава 14. Межотраслевое государственное управление Помимо прямых дотаций из бюджета применяются средства косвенного стимулирования экспорта. Косвенное субсидирование экспортеров осуществляется через сеть коммерческих банков, которым государство выдает специальные дотации на уменьшение кредитных ставок экспортерам. Косвенным субсидированием принято считать налоговые льготы экспортерам, освобождение их от пошлин на импорт сырья и материалов (или возврат им пошлин, уже уплаченных ), снижение тарифов государственным» компаниями (транспортными, энергетическими и другими), а также передачу экспортерам правительственных, в том числе и военных, заказов по стабильным и, как правило, высоким ценам. Часто налоговые льготы предоставляются посредническим организациям. Весьма действенным является и другой вид поддержки экспортеров -их непосредственное кредитование. Кредитование экспортеров может быть внутренним и внешним. Внутреннее кредитование осуществляется через государственный банк предоставлением среднесрочных (до пяти лет) и долгосрочных (до 20-30 лет) кредитов на развитие экспортного производства в национальной и свободно конвертируемой валюте. Предоставление кредита осуществляется на благоприятных условиях по стабильным ставкам. Внешнее кредитование нацелено на выделение кредитов импортерам в форме финансовых и товарных кредитов. Государство производит субсидирование из бюджета как фирменных, так и банковских кредитов, которые являются целевыми и должны быть использованы иностранными получателями только для закупки товаров у фирмы - поставщика экспортной продукции. Традиционное средство государственной поддержки экспорта - страхование и гарантирование экспортных кредитов для обеспечения защиты экспортеров от различных видов рисков. Страхование экспорта имеет два направления: внутреннее и внешнее. Внутреннее страхование осуществляется государством за счет бюджетных средств при крупных капиталовложениях в экспортное производство с целью уменьшить потери от производственных рисков. Осуществляя внешнее страхование, государство за счет бюджета берет на себя часть политических и коммерческих рисков по экспорту. К политическим рискам относятся войны, правительственные перевороты, резкие изменения политической обстановки, забастовки. Все эти факторы затрудняют или вообще срывают исполнение контрактов. К коммерческим рискам относятся колебания валютных курсов, банкротства, изменения в таможенной и налоговой системах. Страхование экспортных операций осуществляют государственные организации или фирмы и корпорации, получающие дотации из бюджета. Страховые государственные организации, как правило, обеспечивают 80-90% суммы 47О § 6. Государственное'регулирование внешнеэкономической деятельности сделки по ставкам значительно более низким, чем частные страховые фирмы. Например, в США они составляют 1-2% суммы контракта, в Японии - 0,3%. С целью расширения внешнеторгового потенциала и увеличения экспорта Правительству РФ было рекомендовано разработать Федеральную программу комплексного развития экспорта. Как приоритетное направление в ней выделяется расширение производства и вывоза готовых промышленных товаров, потенциально конкурентоспособных на мировом рынке (тяжелое машиностроение, химия, черная и цветная металлургия и др.) Программа должна включать мероприятия по развитию институциональной, финансовой и информационной инфраструктуры экспорта. Предусматривается комплекс мер по стимулированию экспорта готовой продукции, технологий и «ноу-хау», например, возврат отечественным производителям уплаченного налога на добавленную стоимость после пересечения товаром границы, а также снижение на 50% налога на прибыль, полученную от реализации экспортной продукции. Ставится вопрос о льготном кредитовании экспортных секторов, в первую очередь машиностроительного экспорта, и о предоставлении коммерческим банкам, участвующим в финансировании экспорта, централизованных валютных кредитов. Из средств, выделяемых на государственную поддержку экспорта, предполагается одну четверть направить на прямые субсидии и три четверти - на страхование, государственные гарантии возврата экспортных кредитов. Одно из непременных условий конкурентоспособности изготовителей промышленных изделий - их информированность о рынке, возможностях и поведении конкурентов, нововведениях и о многих других характеристиках, позволяющих им иметь полное представление о внешней среде, тенденциях ее развития в текущий момент и в перспективе. Только при таком условии компания-производитель может быть гарантирована от неприятных неожиданностей 'и осознанно формировать и осуществлять свою научно-техническую, производственную, сбытовую политику, умело противостоять своим конкурентам. Одновременно с применением административных и экономических методов государственного регулирования ВЭД проводится организационная, статистическая, исследовательская и информационная работа. Государственные органы (а также полугосударственные организации) оказывают экспортерам значительные информационные и консультативные услуги. Государственные органы осуществляют сбор статистических материалов, анализ состояния и оценку перспектив ВЭД, издают справочники. С помощью посольств, торговых миссий и представительств государственные службы получают коммерческую информацию, находят иностранных контрагентов. 471 Глава 14. Межотраслевое государственное управление Государственные учреждения осуществляют также активное продвижение национальных товаров на внешние рынки путем проведения выставок, международных симпозиумов, конференций и с помощью других форм ознакомления представителей деловых кругов разных стран с отечественными достижениями в экономике, науке, технике, а также посредст-вам создания за границей торговых, торгово-информационных центров. Под патронажем государственных учреждений регулярно организуются зарубежные поездки бизнесменов. Например, Министерство торговли США, имея примерно 150 представительств в более чем 70 странах - основных торговых партнерах США - регулярно организует поездки за границу торговых делегаций, проводит показы каталогов американских фирм. Развита за рубежом и система морального поощрения экспортеров. Она включает организацию национальных конкурсов с награждением победителей медалями, призами, дипломами и т.д. Обладание такими наградами повышает престиж компании, укрепляет ее деловую репутацию, служит дополнительным средством повышения конкурентоспособности ее продукции. Таким образом, государство в условиях рыночной экономики располагает широким набором средств воздействия на ВЭД. Контрольные вопросы 1. Какова структура государственного регулирования ВЭД и каков механизм внешнеторгового регулирования? 2. Какие вопросы государственного регулирования ВЭД находятся в ведении РФ, в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ? Каковы полномочия субъектов РФ в области ВЭД? 3. Какие методы применяются в государственном регулировании ВЭД? 4. В чем состоит особенность количественных методов ограничения внешней торговли? 5. Какие меры косвенного воздействия используются для стимулирования ВЭД? Нормативные акты Федеральный закон «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 13 октября 1995 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 42. Ст. 3923. Закон РФ «Об акцизах» в ред. ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах»» от 7 марта 1996 г. - СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1016. 472 § 6. Государственное регулирование внешнеэкономической деятельности Закон РФ «О таможенном тарифе» от 21 мая 1993 г. - Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1993. № 23. Ст. 821; СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3204; № 48. Ст. 4567. Литература Внешнеэкономическая деятельность предприятия: основы: Учебник для вузов / Под ред. Л.Е. Стровского. - М., 1996. Реформа внешнеторговой политики / Албегова И.М., Емцов Р.Г., Холопов А.В. Государственная экономическая политика / Под общей ред. проф. А.В. Сидо-ровича. - М., 1998. Экономика внешних связей России / Под ред. А.С. Булатова. - М., 1995. Глава 14. Межотраслевое государственное управление § 7. Государственное управление в области охраны окружающей среды и природопользования Не обвиняйте природу, оия сделала свое дело, делайте теперь свое. А- Мильтон Окружающая природная среда - природные ресурсы - экс-терналии (внешние эффекты) - охрана окружающей среды -природопользование - принцип нормативного качественного состояния окружающей среды - макроэкономические меры -система специальных механизмов и инструментов - экологические налоги - ускоренная амортизация - платежи за загрязнение - продажа прав на загрязнение - финансирование природоохранных предприятий - экологические фонды - государственные субсидии - платное природопользование - штрафы - экологические программы Обеспечение экологической безопасности в сфере хозяйственной деятельности становится все более важной функцией государства. Острота и необходимость решения экологических проблем, которые во все большей степени приобретают глобальный характер, осознаны сегодня практически во всех странах мира. Очевидно, что экологическая деградация окружающей среды и биосферы (опустынивание, обезлесение, дефицит сырья, парниковый эффект, истощение озонового слоя, кислотные дожди, дефицит пресной воды, загрязнение Мирового океана, исчезновение некоторых видов животных и растений и др.) может привести к непредсказуемым последствиям и будет угрожать самому существованию человека как вида. Вместе с тем решить данную проблему только за счет чисто рыночных механизмов невозможно. Рыночная система является эффективной при использовании и распределении ресурсов, имеющих денежную оценку, и дает сбои при использовании ресурсов с заниженной ценой или вообще бесплатных, к которым относятся и природные ресурсы. Природные ресурсы - это ресурсы, образовавшиеся в окружающей природной среде (естественной среде обитания и производственной деятельности человека) в результате естественных процессов. К ним можно отнести элементы литосферы, гидросферы и атмосферы, а также солнечное излучение, тепло Земли, рельеф местности, климат, растительность, сообщества живых и неживых организмов и т.п. Большинство природных ре- 474 § 7. Государственное управление в области охраны ______окружающей среды и природопользования сурсов не имеет рыночной стоимости, так как они не продаются на рынке (например, чистый воздух, ландшафты и пр.). При использовании природных ресурсов возникают так называемые экстерналии (внешние эффекты). Это издержки, которые трудно оценить количественно (придать им денежное выражение). Они не принимаются во внимание субъектами производства и/или не зависят от них. Как правило, они представляют собой издержки для общества, а иногда - и для будущих поколений. Открытый доступ ко многим природным ресурсам приводит к их сверхэксплуатации, часто вплоть до полной деградации. Варварская вырубка лесов, неумеренное рыболовство, безграничные выбрасы в атмосферу промышленных отходов и многое другое является примером такой сверхэксплуатауции. Все тому подобное нарушает экобаланс несмотря на то, что экосистемы обладают способностью поглощать загрязнения и отходы без ущерба природной среде (например, тропические или манговые леса, ассимилирующая способность морей). Поэтому здесь особенно важны контрольные функции природоохранных органов государства и комплекс его управляющих и регулирующих воздействий на создание условий, при которых всем хозяйственно-производственным субъектам выгодно заботиться об экологической обстановке. Неэффективность рыночного механизма, так называемые провалы рынка, в области охраны окружающей среды и природопользования обусловливает необходимость государственного регулирования процессов природопользования. Охрана окружающей среды - совокупность всех мероприятий государства, направленных на сохранение, восстановление и улучшение благоприятных естественных природных условий. Природопользование - совокупность воздействий человека на географическую оболочку Земли, рассматриваемых в комплексе (в отличие от отраслевых понятий - водопользования, землепользования, лесопользования и т.п.). Правовое регулирование отношений по охране окружающей среды и природопользованию ведется на основе законодательства Российской Федерации. Целью государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования в России является переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и при-родно-ресурсного потенциала в интересах удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей. Особенность системы государственного регулирования природоохранной деятельности состоит в наличии нескольких уровней регулирования: общегосударственного, регионального, местного. В последние годы прослеживается тенденция увеличения количества органов государственного управле- 475 Глава 14. Межотраслевое государственное управление ния, включая отраслевые министерства, ответственные за состояние окружающей среды на «своем участке» и расширение их функций в этой области. Практически во всех развитых странах появились центральные органы, осуществляющие руководство природоохранной политикой в национальном масштабе. Например, в США в соответствии с Актом о национальной политике в области окружающей среды (1969) созданы федеральное Агентство по охране окружающей среды, имеющее свои отделения в ряде штатов, и совет по ее качеству при президенте. В нашей стране единую государственную политику в области охраны окружающей среды и природопользования осуществляют Министерство природных ресурсов РФ (МПР России) и Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Указанные федеральные органы осуществляют координационные функции, разрабатывают и издают соответствующие нормативные правовые акты и контролируют их выполнение. Поиск эффективных государственных регуляторов в области охраны окружающей среды и природопользования начался на рубеже 60-70-х гг. XX в., когда экологические проблемы резко обострились. В этот период государственное регулирование было направлено на ликвидацию последствий накопленного загрязнения. Принимаемые меры касались в основном негативных итогов производственной деятельности и почти не затрагивали первопричин деградации окружающей среды. Акцент делался на законодательных ограничениях вредных воздействий на окружающую среду, государственном нормировании и контроле, а также на санкциях. Важнейшим принципом принимаемых законов по охране природы стал принцип «загрязнитель платит», введенный Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в 1972 г. Осуществлялось безвозмездное субсидирование природоохранной деятельности. Экономическому регулированию, стимулированию охраны природы в этом период уделялось мало внимания. Ограниченность такого подхода очевидна. Однако он был оправдан, так как в ряде случаев приходилось срочно спасать нарушенные прошлой деятельностью экосистемы. 1980-е гг. ознаменовались попытками широкого использования экономических регуляторов для стимулирования природоохранной деятельности в рыночной экономике. Сейчас в мире в этой области насчитывается свыше 80 различных экономических инструментов, включающих мониторинг окружающей среды, управление процессами природопользования, финансирование и стимулирование природоохранной деятельности. В настоящее время в области охраны окружающей среды сложился своеобразный симбиоз из административных и рыночных механизмов (так называе- 476 § 7. Государственное управление в области охраны ______окружающей среды и природопользования 1 мый смешанный механизм). И поиск оптимальных эколого-экономических регуляторов продолжается. В основу проведения экологической политики и ее финансирования в большинстве развитых стран был положен принцип нормативного качественного состояния окружающей среды, которое достигается путем установления стандартов на загрязнения различного рода. Нормативное регулирование служит сегодня основным каналом воздействия экологической политики на хозяйственную деятельность, инвестиционную активность, инновационный процесс. Законодательная деятельность в области охраны окружающей среды получила быстрое распространение. В развитых странах приняты законы и акты, регламентирующие нормы, процедуры природопользования, дающие методические рекомендации, декларирующие природоохранные принципы. В них закреплена роль государства по регулированию природосберегающей деятельности, определены права и обязанности природопользователей. В специальных природоохранных законах вводится система стандартов, инструментов и рычагов регулирования, устанавливаются санкции в отношении нарушителей правовых норм. В России комплексный Закон «Об охране окружающей природной среды» был принят в 1991 г. Эффективная экологическая политика государства основывается на гибком сочетании макроэкономических мер и мероприятий, имеющих собственно экологическую направленность. Макроэкономические меры -это меры, которые проводятся в рамках всей экономики или на уровне отдельных секторов (народнохозяйственных комплексов). Они могут не иметь в явном виде экологических целей. Среди таких мероприятий можно выделить структурную перестройку, изменение обменного курса национальной валюты, сокращение дефицита государственного бюджета, финансово-кредитную политику, либерализацию внешней торговли, усиление роли частного сектора, институциональные преобразования, реформы цен и налогообложения в основных секторах экономики, создание условий для иностранных инвестиций и т.д. Все эти мероприятия, механизмы и реформы неизбежно в той или иной степени сказываются на экологической ситуации. Так, осуществляемый в России переход к рынку предполагает задание жестких экологических рамок для альтернативных вариантов развития. В условиях жесткой конкуренции, массовых банкротств, ужесточения финансовой ситуации для предприятий (вне зависимости от их типа - государственных, кооперативных, акционерных, частных, и от сферы деятельности -промышленность, сельское хозяйство и т.д.) одной из первых жертв борьбы за выживание становится природа. Предприятия стремятся всячески экономить на природоохранных мерах, на приобретении экологического 477 Глава 14. Межотраслевое государственное управление оборудования, так как экологические затраты не увеличивают выпуск основной производственной продукции, кроме того или скрываются выбросы и сбросы загрязняющих веществ, захоронения отходов для того, чтобы избежать платы за них, штрафов и т.д. С учетом отдаленных эколого-экономических последствий недостаточный учет экологических аспектов ведения хозяйства при проведении макроэкономических преобразований может привести к разрушению природной среды, что в конечном счете разрушит и саму экономику, и рынок. На макроэкономическом уровне государственное регулирование должно носить экологосбалансированный характер. Например, суть экологически ориентированного изменения структуры экономики состоит в стабилизации роста и объемов производства природоэксплуатирующих, ресурсодобывающих отраслей при быстром развитии на современной технологической основе всех производств, связанных с преобразованием природного вещества. Речь идет о глобальном перераспределении трудовых, материальных, финансовых ресурсов в пользу ресурсосберегающих отраслей и видов деятельности. Такая структурная перестройка экономики позволит значительно уменьшить природоемкость производимой продукции и услуг, снизить нагрузку на окружающую среду и сократить общую потребность в природных ресурсах. Система специальных механизмов и инструментов, непосредственно связанных с охраной окружающей среды и эксплуатацией природных ресурсов, включает мероприятия, имеющие собственно экологическую направленность и ожидаемый экологический эффект. Ее основными элементами являются: - непосредственное осуществление государством различных мер природоохранного характера (организация и финансирование соответствующих НИОКР, подготовка специалистов, установка очистительных сооружений и осуществление мероприятий по отдельным объектам, выполнение обязательств в рамках международных программ и организаций); - контрольно-запретительное регулирование (экологическая экспертиза, экологические нормативы и ограничения, соглашения между государством и корпорациями, государственное инспектирование предприятий, приостановление деятельности, экономические и административные санкции: платежи за загрязнение, штрафы за нарушение природоохранных законов); - государственное экономическое стимулирование и поддержка природоохранной деятельности частного сектора (косвенные субсидии, займы и кредиты под низкие проценты, ускоренная амортизация экологически чистой техники, налоговые льготы, создание бюджетных и внебюджетных экологических фондов); 478 § 7. Государственное управление в области охраны ______окружающей среды и природопользования - меры государства, побуждающие природопользователей к охране окружающей среды (побудительные отчисления за загрязнение, купля-продажа прав на загрязнение); - формирование и реализация экологических программ. Эти мероприятия нацелены на охрану окружающей среды и улучшение использования природных ресурсов. Данные меры носят в большинстве случаев вспомогательный (компенсирующий) и локальный характер по отношению к макроэкономическим мероприятиям. В случае появления негативных экологических эффектов от проведения «большой» экономической политики, государство бывает вынуждено реализовывать дополнительные экологические программы или мероприятия для стабилизации ухудшающейся экологической ситуации. Таким образом, государство устанавливает цели природоохранной политики, определяет ее приоритеты и разрабатывает нормы взаимоотношений с (между) природопользователями, т.е. правила, которые и составляют экономический механизм. Сам же этот механизм функционирует на рыночной основе с элементами мер принуждения как экономического, так и неэкономического характера. Рассмотрим более подробно систему экономических инструментов государственного регулирования природоохранной деятельности. Особенно широко используемым и эффективным инструментом считаются налоги. Экологические налоги (их часто называют «зелеными») призваны решать по крайней мере две задачи: во-первых, сделать стоимость продукции более соответствующей затратам, в том числе природных ресурсов, и ущербам, наносимым окружающей среде; во-вторых, способствовать компенсации экологического ущерба самим загрязнителем, а не всем обществом (т.е. способствовать реализации принципа «загрязнитель платит»). «Зеленые» налоги могут выполнять стимулирующую роль для развития эколо-госбалансированных производств и видов деятельности, а также «подавлять» природоемкую деятельность. Здесь государство дает только первоначальный толчок, с помощью налогов воздействуя на цены, а все остальное по идее должны делать рыночные механизмы - воздействовать на поведение производителя и потребителя, на спрос и предложение продукции в зависимости от степени ее экологичности и пр. В общем случае для производителей устанавливаются налоговые льготы с учетом уровня проведения природоохранных мероприятий, экологичности вида деятельности. При осуществлении эффективной природоохранной деятельности целесообразно уменьшение налогооблагаемой прибыли, например, на сумму, которую предприятие реинвестировало на природоохранные цели. В ряде случаев налоги вообще могут не взиматься. Например, от налогообложения освобождаются экологические фонды. 479 Глава 14. Межотраслевое государственное управление В экологоориентированной налоговой системе выделяются четыре аспекта: отраслевой, технологический, региональный и продуктовый. Например, в начале природо-продуктовой цепочки, соединяющей первичные природные факторы производства с конечной продукцией, налоги на природо-эксплуатирующие отрасли и сектора могут играть роль пресса, подавляющего природоемкую деятельность или переориентирующего ее на эколо-госбалансированную. При этом пониженные налоги должны применяться при применении ресурсосберегающих и малоотходных технологий. В регионах с напряженной экологической ситуацией система налогообложения должна быть направлена на стимулирование дополнительных затрат на природоохранные мероприятия. Повышенные налоги могут использоваться при обложении экологически опасной продукции - озоноразрушающих препаратов, этилированного бензина, пестицидов, энергоемкой техники и пр. В Норвегии, например, за счет налогов на минеральные удобрения и пестициды финансируются программы развития экологосбалансированного сельского хозяйства. Хорошо апробированной в мире мерой для стимулирования природоохранных мероприятий является практика ускоренной амортизации основных фондов (увеличение амортизационных отчислений). Ускоренная амортизация экологически чистой техники или очистного оборудования позволяет уменьшить сумму, облагаемую налогами, и тем самым увеличить чистую прибыль предприятия. Важным элементом системы государственного регулирования природопользования являются платежи за загрязнение природной среды. Россия является одной из первых стран в мире, применившей эти платежи на практике. Платежи за загрязнения призваны компенсировать экономический ущерб, наносимый предприятиями природной среде в процессе своей деятельности. В соответствии с этим платежи выполняют две функции: во-первых, стимулируют предприятия сокращать выбросы вредных веществ, во-вторых, являются источником последующего аккумулирования денежных средств, предназначенных на ликвидацию негативных экологических последствий производства. В настоящее время применяются три вида платежей: за загрязнение атмосферы, за сброс в водоемы загрязняющих веществ, за размещение отходов. В России применяются две ставки платежей: базовая, соответствующая выбросам (сбросам) загрязняющих веществ в пределах установленных нормативов, и за сверхлимитные загрязнения, равная пятикратному значению базовой ставки. В целях учета региональной особенности сумма платежей корректируется на коэффициент экологической ситуации. Например, для воздуха, воды и почвы (в случае размещения отходов) он изменяется в диапазоне от 1 до 2. 480 § 7. Государственное управление в области охраны ______окружающей среды и природопользования Местные органы власти имеют достаточно широкие возможности влияния на изменение нормативов платежей за загрязнение окружающей среды. Все согласования предельно допустимых выбросов и определение лимитов осуществляются на региональном уровне исполнительными органами в лице комитетов по охране природы. Корректировка коэффициентов экологической ситуации находится в компетенции законодательной власти региона. Иногда, в случае экстремальных ситуаций с загрязнением, коэффициент увеличивается в 1,5-2 раза по сравнению с рекомендованным для данной области или города. В переходный период развития экономики система платежей за загрязнение носит скорее «мягкий, догоняющий» характер. Будучи «встроенной» в экономический механизм, не ориентированный на экологическую безопасность, она призвана ослабить негативные последствия хозяйственной деятельности. Функция накопления денежных ресурсов для государственного управления в области природопользования в России сегодня является главной и проще реализуемой. Однако в перспективе при переходе к природосберегающим производствам стимулирующая роль платежей будет усиливаться. Государство содействует развитию рыночных механизмов в природоохранной области. Например, способствует формированию рынка природных ресурсов, созданию ипотечной системы, системы экологического страхования. В развитых странах, например, в США, с помощью государства формируются рыночные механизмы продажи прав на загрязнение. Одним из важнейших принципов подобного рынка является право на продажу различного рода выбросов и сбросов. Упрощенная схема такой торговли состоит в следующем. В рамках ограниченной территории законодательно вводится лимит на определенную сумму выбросов (сбросов) загрязняющих веществ. Данная сумма загрязнений не может быть превышена при новом строительстве. Эта система регулирования получила красноречивое название «принцип пузыря» (ЬиЬЫе рппара!). В этих условиях вновь строящееся или реконструируемое предприятие, желающее расширить свое производство, попадает в рамки жестких экологических ограничений на возможности собственного увеличения загрязнения окружающей среды в регионе. Поэтому перед предприятием стоит выбор: или создать надежную систему очистки у себя, или купить право на дополнительное загрязнение у другого предприятия. В результате общая сумма загрязнений не увеличивается, а сумма расходов на охрану окружающей среды минимизируется. В случае введения жестких ставок налогов на загрязнение можно ожидать широкой 'купли-продажи прав на загрязнение между предприятиями, что положительно скажется на охране окружающей среды в целом. 31. Зак. 5693 481 Глава 14, Межотраслевое государственное управление Финансирование природоохранных мероприятий является важным элементом всей системы государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования. Подавляющая часть капиталовложений по линии экологической безопасности делается за счет1 государственных средств - на эти цели расходуется 1-2% ВВП. В последние годы финансирование природоохранных мероприятий в Российской Федерации претерпело существенные изменения. Основная масса (80-90%) капитальных вложений, выделяемых на природоохранные мероприятия, раньше шла на строительство водоохранных сооружений и очистку воздуха, остальная часть предназначалась на охрану земельных ресурсов, ведение лесного хозяйства, содержание заповедников и других охраняемых территорий. В настоящее время государственные капиталовложения направляются на финансирование крупных федеральных и региональных программ, а также на те виды деятельности (научной, заповедной и т.п.), которые не имеют других источников обеспечения. Текущие природоохранные мероприятия должны финансироваться из целевых источников, основанных на платежах за загрязнение, а также из средств экологических фондов. При таком подходе ликвидируются недостатки, присущие централизованным капитальным вложениям (их обезличен-ность, ограниченность, субъективность, возможность нецелевого использования), а также формируются условия для реализации принципа «загрязнитель платит». При этом платит не вообще, а в том месте, где загрязняет, так как экологические фонды, куда поступают платежи, носят в первую очередь региональный характер. В России региональные экологические фонды функционируют с 1992 г. Среди основных задач, возложенных на экологические фонды, можно выделить следующие: финансирование и кредитование программ и научно-технических проектов, направленных на улучшение состояния окружающей среды и обеспечение экологической безопасности населения; мобилизацию финансовых ресурсов на природоохранные мероприятия и программы; экономическое стимулирование рационального природопользования, внедрение экологически чистых технологий; содействие в развитии экологического воспитания и образования. Региональность является важной характеристикой экологических фондов. Территории, страдающие от Загрязнения «своих» предприятий, получают независимый источник финансирования. Только 10% средств, перечисляемых предприятиями, идет затем и федеральный фонд, остальные деньги остаются на местах. Все решения о финансировании тех или иных мероприятий принимаются местной законодательной властью, а подготовкой предложений и контролем за целевым использованием средств занимаются исполнительные органы. 482 § 7. Государственное управление в области охраны ______окружающей среды и природопользования Важное место в системе государственного регулирования природоохранной деятельности занимают государственные субсидии (денежные пособия). Система государственных субсидий ориентируется на стимулирование экологосбалансированной деятельности. В развитых странах применяется предоставление субсидий на НИОКР по охране окружающей среды, субсидий местным органам на строительство очистных сооружений и др. Широко применяется предоставление государственных низкопроцентных займов на приобретение части очистного оборудования. Практикуется также выпуск специальных безналоговых займов. Более точному учету экологических факторов в экономике, а также рациональному использованию природных ресурсов способствует законодательное введение платного природопользования. Выделяют следующие виды платежей: 1) за право пользования природными ресурсами; 2) на воспроизводство и охрану природных ресурсов. Плата за пользование природными ресурсами связана с изъятием ренты. Распространение системы платы за природные ресурсы в России началось в основном с 1992 г., после принятия законов РФ «О плате за землю», «О недрах» и др. Платежи на воспроизводство и охрану природных ресурсов являются компенсацией их затрат в процессе производства. Существенное значение в системе платного природопользования должны приобрести экологические штрафы, различного рода санкции за нерациональное использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды. К числу внеэкономических рычагов можно отнести прямые запреты на производство, административные решения по закрытию предприятий, а также привлечение к уголовной ответственности. Для реализации важнейших экологических целей, имеющих стратегическое значение, большую роль играют разработка и реализация экологических программ. Каждая такая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс мероприятий, направленный на эффективное решение экологических проблем. В зависимости от цели их реализация возможна на международном уровне, внутри отдельной страны, на региональном уровне. Во многих странах приняты комплексные программы природопользования по всей природо-продуктовой цепочке и по всем биосредам, подкрепленные соответствующими диверсифицированными законодательствами. В реализации программ обычно ведущую роль играет государство, так как необходимость быстрой концентрации значительных ресурсов, сложность проблемы и неопределенность экономической эффективности делают целесообразным использование прямого регулирования при поддерживающей роли рыночных инструментов. В России федеральные целевые программы необходимы для реабилитации зон экологического бедствия зг 483 Глава 14. Межотраслевое государственное управление (Чернобыльская зона), охраны особо ценных природных объектов (таких, как озеро Байкал, речные системы, бассейны морей), выполнения международных обязательств (по охране озонового слоя, сохранению биоразнообразия и др.) и т.п. Всемирный характер экологических проблем, обостряющихся в современных условиях, предполагает совместные усилия разных стран по их решению. Участие государств в международном сотрудничестве по охране окружающей среды (подписание и реализация двусторонних и многосторонних соглашений и программ, участие в работе международных организаций и т.п.) позволяет выработать общие принципы, механизмы и инструменты, регулирующие и регламентирующие природопользование в международном масштабе. Особенно важны проблемы рачительного природопользования в России, обладающей 30% мировых запасов природных ресурсов, но пока все еще приходится лишь надеяться, что государство сумеет эффективно и бережливо ими распоряжаться. Контрольные вопросы 1. Чем вызвана необходимость государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования? 2. Какой принцип лежит в основе экологической политики государства? 3. В чем состоит суть экологосбалансированного макроэкономического регулирования ? 4. Каковы основные элементы системы специальных механизмов и инструментов государственного регулирования, имеющих экологическую направленность? 5. Что такое продажа прав на загрязнение? Для чего необходимы экологические программы? Нормативные акты Закон РФ «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. -Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 10. Ст. 457. Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. -Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 48. Ст. 4556. Государственный доклад «О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1995 году». - М., 1996. 484 § 7. Государственное управление в области охраны ______окружающей среды и природопользования Указ Президента РФ «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» от 1 апреля 1996 г. № 440. - Российская газета. 1996. 9 апреля. Указ Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» от 16 декабря 1993 г. № 2144. - Собрание актов Президента и Правительства РФ. № 51. Ст. 4932. Литература Бобылев С.Н., Ходжаев А.Ш. Экономика природопользования. - М., 1997. Программа действий по охране окружающей среды для Центральной и Восточной Европы // Организация экономического сотрудничества и развития. Всемирный банк. 1995. Урсул А.Д., Уяедов В.А. Государство и экология. - М., 1996. Глава 14. Межотраслевое государственное управление § 8 Государственное регулирование развития малого предпринимательства ... Чтобы принадлежащих частным людям собственно фабрики и мануфактуры не инако разумеемы были, как собственное имение, которым каждый может свободно распоряжаться, не требуя никакого дозволения от начальства. Из Указа Екатерины II Процесс регулирования сферы малого предпринимательства - «смешанная экономика» - частное предпринимательство -малое предпринимательство - субъекты малого предпринимательства - имущественная ответственность предпринимателей и малых предприятий - функции малого предпринимательства Определение понятия «государственное регулирование малого предпринимательства» и практическое осуществление подразумеваемых действий включает две стороны проблемы. На макроуровне под процессом регулирования сферы малого предпринимательства следует понимать систему целенаправленного воздействия на предпринимательский процесс, организованный на определенном уровне хозяйства, где сочетаются рыночное и регулируемое начала. Здесь могут преследоваться различные цели регулирования сферы, которая может составлять предпринимательский и некоммерческий секторы, представляя «смешанный тип экономики». Регулятивная цель государства на макроуровне состоит в обеспечении стабильности социально-экономических отношений, устойчивости национального хозяйства к конъюнктурным колебаниям и поддержании его эффективности как в целом, так и в главной составляющей — в мелком предпринимательском секторе. «Смешанная экономика» - это не только разные формы собственности и субъекты хозяйственной деятельности, но и отличающиеся друг от друга принципы и критерии работы. В рамках «смешанной экономики» каждая ее составляющая играет особую роль. Так, государственный сектор незаменим в осуществлении социальной политики государства. Предприятия частного сектора сохраняют рыночные отношения, дающие простор максимальному проявлению инициативы. При этом конкуренция занимает одно из главных мест в экономическом механизме. Акционерные общества, объединяющие главным образом коллективных членов на муниципальном и региональном 486 § 8 Государственное регулирование развития _________малого предпринимательства уровнях, малые частные предприятия создают рабочие места и сглаживают негативные социальные последствия безработицы. На микроэкономическом уровне развитие «смешанной экономики» основано на внутрифирменном сотрудничестве государственного и частного капитала в ассоциированной форме смешанных государственно-частных предприятий сферы конкурентной экономики, в том числе и при участии иностранного капитала. Смешанные предприятия в виде акционерных обществ превращаются в преобладающую форму такой части «смешанной экономики», как государственный сектор. Значительную долю в рыночной «смешанной экономике» составляет малое предпринимательство (малый бизнес). Такова идеальная модель «смешанной экономики». Однако в реальной действительности социальные, политические и идеологические факторы значительно искажают систему отношений внутри нее и порождают своеобразие конкретно-исторических и национальных проявлений. В современных условиях под влиянием хозяйственной практики возникла необходимость в пересмотре существующих представлений о потенциальных возможностях негосударственной экономики. В углубленном изучении нуждаются вопросы сравнительной эффективности малого и крупного предпринимательства в отдельных отраслях. В этой связи следует более глубоко проанализировать предпринимательство как экономическую категорию, разобраться в его сущностном содержании, определить критерии и границы действия предпринимательства, провести разграничение функций собственника и предпринимателя. Процесс разграничения функций собственника и предпринимателя имеет общеэкономическое значение. Он был проанализирован еще К. Марксом, который различал капитал-собственность и капитал-функцию, определяя их двойственную природу. Капитал-собственность он представлял как «простую собственность на капитал вне процесса производства», «собственность на капитал как таковую», «титул собственности». Капитал-функцию он характеризовал как деятельную собственность в виде функционирующего капитала. При этом подчеркивалось, что лицо, применяющее капитал, если даже оно работало с собственным капиталом, распадается на два лица - простого собственника капитала и лицо, применяющее капитал. Сам капитал по отношению к образующим его категориям прибыли распадается на экономический и финансовый капитал: во-первых, - капитал-собственность, т.е. капитал вне процесса производства, сам по себе приносящий процент; во-вторых, - капитал в процессе производства, который как капитал, совершающий процесс, приносит предпринимательский доход. Представляется очень важным, что здесь различаются не только понятия «Тсалитал-собственность» (капитал вне процесса производства) и «капитал-функция» (капитал в процессе производства), но также и понятия «собствен- 487 Глава 14. Межотраслевое государственное управление ник» (капиталист) и «хозяйствующий субъект» (лицо, применяющее капитал). Данное методологическое положение позволяет определить, что в процессе производства (при любой форме собственности) существуют два субъекта собственности: первый является представителем «собственности как таковой» и второй - представитель «собственности-функции». Причем различать эти категории возможно и необходимо при осуществлении хозяйствования не только заемного (ссудного) капитала, но и собственного. На основе марксовой концепции в публикациях различается «присвоение средств производства как объектов собственности (присвоение в собственность)» и их «присвоение как объектов хозяйствования (присвоение-хозяйствование)», соответственно - функций собственника и функций хозяйствующего субъекта. Разграничение названных понятий позволяет прийти к выводу, что персонификация присвоения средств производства как собственности-функции отвечает природе предпринимательства. Присвоение же собственности-достояния не отвечает его природе и не является основой предпринимательской деятельности. Данная посылка позволяет с научных позиций оценить сущность предпринимательства, используя логику раздвоения собственности на капитал-собственность и капитал-функцию. Таким образом, на основе методологии раздвоения собственности можно различать присвоение средств производства как объектов собственности (присвоение собственности) и их присвоение как объектов хозяйствования (присвоение хозяйствования), соответственно различаются и субъекты: собственник и хозяйствующий субъект (предприниматель). При этом присвоение субъектом собственности-функции и в то же время собственности-достояния понимается как частное предпринимательство. Присвоение собственности-функции отдельным лицом, группой лиц понимается как предпринимательство. Глубинный смысл присвоения средств производства как объектов хозяйствования состоит в том, чтобы экономически приблизить собственность к непосредственным производителям (предпринимателям), гармонично соединить личностный и материально-технический факторы производства, обеспечить эффективное функционирование и развитие собственности. А это означает превращение предпринимателей в обособленных товаропроизводителей, экономически ответственных за результаты своей хозяйственной деятельности. Малым формам предпринимательства в условиях становления и развития рыночных отношений отводится особая роль. Сам термин «малое предпринимательство» имеет универсальный, синтетический характер. В научной, учебной литературе делались попытки дать определение малому предпринимательству. При этом некоторые авторы отождествляют его с «малым бизнесом», другие, напротив, пытаются разграничить эти понятия. Анализ отечественного законодательства позволяет прийти к выводу, что более правильно определение «малое предпринимательство», а 488 § 8 Государственное регулирование развития ___4______малого предпринимательства термин «малый бизнес» позаимствован из зарубежной лексики и есть не что иное, как синоним. По мнению некоторых аналитиков, малый бизнес - эта любая экономическая деятельность в малых предприятиях, приносящая прибыль. Малое же предпринимательство - это такой малый бизнес, в котором главным субъектом является предприниматель, рационально соединяющий факторы производства (землю, труд, капитал) на личной инициативной, инновационной рисковой основе под полную экономическую ответственность с целью получения добавочной прибыли, предпринимательского дохода. Возникает закономерный вопрос, в чем же заключается принципиальное различие в этих определениях? Более того, малое предпринимательство определяется через понятие малого бизнеса и наоборот, что, на наш взгляд, методологически не оправданно. Законодательно понятие «малое предпринимательство» надлежащим образом не определено, хотя называются критерии, по которым предприятие относится к числу малых. Исходя из указанных в Федеральном законе «О государственной поддержке малого предпринимательства» от 14 июня 1995 г. критериев, под малым предпринимательством мы понимаем экономическую деятельность субъекта экономических отношений, имеющего статус предпринимателя без образования юридического лица либо статус малого предприятия с определенным числом работающих, объемом прибыли, производящего продукцию и оказывающего услуги, испытывая при этом риск и неопределенность. В соответствии с действующим законодательством к субъектам малого предпринимательства относятся предприятия, в которых средняя численность работников за отчетный период не превышает следующих предельных уровней: в промышленности, в строительстве и на транспорте - 100 человек; в сельском хозяйстве и в научно-технической сфере - 60 человек; в оптовой торговле - 50 человек; в розничной торговле и бытовом обслуживании населения - 30 человек; в остальных отраслях и при осуществлении других видов деятельности - 50 человек. До 1995 г. критерии отнесения предприятий к субъектам малого предпринимательства были несколько иными. Так, в соответствии с инструкцией Государственной налоговой службы «О порядке исчисления и уплаты в бюджет налога на прибыль предприятий и организаций» к субъектам малого предпринимательства относились и соответственно имели льготы предприятия со среднесписочной численностью работающих не превышающей 200 человек, в том числе: в промышленности и строительстве - до 200 человек; в науке и научном обслуживании - до 100 человек; в других отраслях производственной сферы - до 50 человек; в отраслях непроизводственной сферы и розничной торговле - до 15 человек. Анализ названных нормативных актов позволяет сделать вывод о некотором прогрессе в численной категории работающих в зависимости от отрасли. 489 Глава 14. Межотраслевое государственное управление В любой предпринимательской деятельности присутствует элемент риска. Под риском понимается действие наудачу в надежде на счастливый исход. Из этого следует, что достижение желаемой цели в предпринимательской деятельности без риска и ответственности невозможно. Имущественная ответственность предпринимателей и малых предприятий по своему объему может быть различной. Законодательством предусматривается в зависимости от организационно-правовой формы предпринимательства полная либо частичная материальная ответственность. В первом случае предприниматель отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом на праве собственности, в другом - лишь имуществом предприятия) без обращения взыскания на имущество учредителей, за исключением его собственного вклада в уставном капитале. Ответственность предприниматель может нести: - в добровольном порядке, когда виновный добровольно возмещает причиненный ущерб в соответствии с условиями договора, либо в иных случаях, предусмотренных законодательством; -во внесудебном (административно-правовом) порядке на основании решения (акта) соответствующего органа государственной власти; - на основании судебного решения по иску. На наш взгляд, малое предпринимательство как наиболее гибкая форма предпринимательства должно прежде всего стимулировать развитие научно-технического прогресса, отечественной промышленности и производства товаров. В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть вопрос об экономической обусловленности, обоснованности и эффективности малого предпринимательства как социально-экономического явления. Под экономической обусловленностью малого предпринимательства понимается совокупность (система) социально-экономических факторов, влияющих на возникновение, развитие и трансформацию малого предпринимательства как экономического явления. Экономическая обоснованность малого предпринимательства как социально-экономического явления заключается в экономической целесообразности его существования и развития. Малое предпринимательство имеет ряд функций в развитии рыночных экономических отношений. К основным таким функциям можно отнести: - экономическую - служит катализатором развития рыночных отношений, помимо этого создается довольно значительная часть валового национального продукта (ВНП); - социальную - снимается часть социального напряжения путем создания дополнительных рабочих мест, формируется новый средний класс; - политическую - влияет на внутреннюю и внешнюю политику. 490 § 8 Государственное регулирование развития _________малого предпринимательства Экономическая эффективность малого предпринимательства во многом определяется его экономической обусловленностью и обоснованностью и представляет собой степень достижения положительного социально-экономического результата. Этот результат - в достижении положительных сдвигов в экономике, таких как: приостановление спада производства; развитие антиинфляционных процессов; снижение уровня безработицы; увеличение доли экспорта на международном рынке и т.п. В целом же экономическое назначение и содержание малого предпринимательства определяются его экономической обусловленностью, обоснованностью и эффективностью, что подтверждается богатым зарубежным опытом. Для России этот опыт весьма поучителен. Как в этом плане обстоят дела в развитых странах Запада? Обратимся к опыту Японии. В недрах малого бизнеса родились и выросли практически все самые крупные современные наукоемкие производства и фирмы: «Хонда», «Ниссан» и др. Государство на национальном и местном (префектурном) уровне проводит политику поддержки мелкого бизнеса на стадиях его учреждения, становления, структурной перестройки. Основные направления этой политики - законодательные, финансово-кредитные, налоговые мероприятия Почти во всех развитых странах существуют центральные правительственные органы, отвечающие за содействие малому бизнесу (в США это Администрация малого бизнеса, в Японии - Управление малого и среднего бизнеса). В Японии более 500 местных торгово-промышленных палат и их филиалов оказывают разнообразную финансовую, консультационную образовательную помощь мелкому бизнесу. Местные органы власти помогают мелким и мельчайшим компаниям и бизнесменам-индивидуалам. Государство финансирует деятельность малого бизнеса с помощью специального фонда поддержки малых предприятий и народного фонда, закладываемых в бюджет через финансовую корпорацию мелкого и среднего бизнеса, а также национальную финансовую корпорацию и банк «Соко-Чукин». Их отделения имеются во всех префектурах и крупных городах. Для оказания финансовой помощи малым предприятиям Торговая палата Японии имеет разветвленную сеть местных отделений. Наконец, значительную часть финансовой поддержки малому бизнесу оказывают частные банки при посредничестве государственных и общественных фондов. В США для льготного кредитования мелких компаний государство соз-дало^сеть, состоящую из 600 специализированных банков. В Японии широкое применение получила практика предоставления компаниям малого бизнеса коммерческих кредитов, при этом гарантии и страховые обязательства берет на себя-государство. Действует развернутая система налоговых льгот малому бизнесу, которая предусматривает изъятие из подлежащего налогообложению дохода индивидуальной компании условной суммы на огога- 491 Глава 14. Межотраслевое государственное управление ту труда самого хозяина и членов его семьи (на уровне средней по стране ставки для данной профессии); защиту от налогообложения части прибыли мелких корпораций. Кроме того, компания может иметь дополнительные налоговые льготы, если она участвует в одной из приоритетных государственных программ (в их числе структурная перестройка производства, техническое обновление продукции и др.). Очень широко распространены льготные займы мелкому бизнесу со стороны государственных центральных и местных финансовых учреждений. Особо льготным режимом пользуются мелкие компании, участвующие в национальных и региональных программах научно-технического прогресса, структурной конверсии, развитии экономики районов. Экономический смысл льгот состоит в том, что норма процента по займу находится на уровне учетной ставки процента, тогда как обычный коммерческий кредит мелкая компания может получить лишь под более высокий процент. Сектор мелкого предпринимательства выполняет важные функции в экономике развитых стран. Во-первых, он обеспечивает необходимую мобильность в условиях рынка, создает глубокую специализацию и разветвленную кооперацию производства, без которых немыслима его высокая эффективность. Во-вторых, он способен не только быстро заполнить образующиеся ниши в потребительской сфере, но и сравнительно быстро окупаться, применяя подчас самое современное оборудование и технологии. В-третьих, мелкий бизнес создает необходимую для рынка атмосферу конкуренции, многообразие форм, быстро возникающих и исчезающих, обладает готовностью мгновенно среагировать на любые изменения рыночной конъюнктуры. В-четвертых, а это, пожалуй, самое главное - он создает ту среду и тот дух предпринимательства, без которых ни одна рыночная экономика, построенная прежде всего на личной заинтересованности и инициативе производителей, невозможна. Мелкие предприятия являются также оптимальной формой производства в условиях повышенного риска. Таким образом, предприятия и все, что связано с их деятельностью, составляют важный и органичный элемент организационной структуры современного общественного производства. О важности развития предпринимательства и малых предприятий в нашей стране серьезно заговорили только в последнее время в связи с проблемой насыщения потребительского рынка товарами и услугами. Тем не менее до конца важность этой проблемы для перехода к рынку не осознана не только специалистами и руководителями, но и многими экономистами. В то время, когда в США, например, из 19 млн различных самостоятельных фирм свыше 90% составляют мелкие, в Японии из 10 млн - 9,9 млн; все они производят около 5% ВНП своих стран. Наша экономика пока находится на стадии научно-практических дискуссий по поводу путей и направлений проведения реформ и роли в ней малого бизнеса. Во многих экономических исследованиях последних лет рассматривается такое понятие, как «критическая масса» 492 § 8 Государственное регулирование развития _________малого предпринимательства малых предприятий (частного сектора экономики в целом), обеспечивающая устойчивость этого сектора и необратимость его развития. По экспертным оценкам в условиях России для этого необходимо не менее 3-5 млн малых предприятий, производящих около 30% ВНП. В настоящее время по официальным данным в России около 600 тыс. таких предприятий. Обобщая вышеизложенное можно заметить, что становление и развитие малого предпринимательства может проходить в условиях, способствующих развитию инициативы, стремления к достижению высоких результатов в работе и особых экономических условий, в которых формируются данные процессы. Эти условия требуют создания благоприятной внешней среды, включающей законодательную и финансовую стабильность в обществе, психологическую готовность людей воспринять новый тип руководителя-менеджера, предпринимателя, создания благоприятного законодательного и экономического пространства для широкого поля деятельности предприимчивых людей. Для решения этих задач необходимо продуманное государственное регулирование, прежде всего налоговое, создание инкубаторов и фондов поддержки, государственное стимулирование развития предпринимательства. Демократизация всех сторон общественной жизни всецело зависит от того, насколько глубоко народ осознает ее необходимость, насколько серьезно и энергично включается в процесс экономических и социальных преобразований, насколько созрели условия для перемен, насколько готово само государство и его руководство для проведения неимоверно сложной работы по перестройке всего общественного уклада, созданию новых условий для функционирования субъектов хозяйствования в государстве. Контрольные вопросы 1. Что служит основой предпринимательской деятельности? 2. Как соотносятся отношения собственности и предпринимательство? 3. Каковы механизмы государственного воздействия на развитие предпринимательства? 4. Какие критерии лежат в основе государственного регулирования развитием малого предпринимательства? Нормативные акты Федеральный закон «О государственной поддержке малого предпринимательства» от 14 июня 1995 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №25. Ст. 2343. 493 Глава 14. Межотраслевое государственное управление Постановление Правительства РФ «О федеральной Программе государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 1998-1999 гг.» от 3 июля 1998 г. № 697. Литература Арабаджи Г. И. Система поддержки предпринимательства: управление и организация. Дис.... канд. экон. наук. - М., 1993. Быстрое Г.В. Рыночное самоуправление малых предприятий. - М., 1991. Гаврилов А И. Предпринимательство и предприимчивость как основа обновления экономики. - Н. Новгород, 1998. Одинцов А А. Управление защитой предпринимательства. - М., 1995. Предпринимательское право: Курс лекций / Под ред. Н.И. Клейн. - М., 1993. Яковлев В.М. Малое предпринимательство в России: проблемы переходного периода. -М., 1994. Государственный образовательный стандарт ____высшего профессионального образования Приложения Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования специальности «Государственное и муниципальное управление» Министерство образования Российской Федерации . «УТВЕРЖДАЮ» Заместитель Министра образования Российской Федерации В. Д. Шадриков 2 марта 2000 г. Номер государственной регистрации 686 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЙ СТАНДАРТ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ специальность 061000 -«Государственное и муниципальное управление» Квалификация - менеджер Вводится с даты утверждения МОСКВА 2000 495 Приложения 2.3.2. Статьи в газетах Борьба с коррупцией в системе государственной службы // Российские вести. 1997. 20 февраля. № 33 (1200). 2.3.3.Материалы государственных архивов и текущего делопроизводства Дело конституционно-демократической партии / Государственный архив РФ (ГА РФ), ф. 523, оп. 1, д. 336 (1), п.,1 (л. 13). 3. Другие источники указываются автором в произвольной форме с учетом общепринятых правил ссылок на неопубликованные материалы. Такими могут быть, например, данные социологических опросов, проведенных автором, сведения, почерпнутые из выступления должностного лица, переданные через электронные СМИ, и др. Указатель понятий, определений и терминов, вынесенных в подзаголовки и разъясняемых в тексте каждого параграфа соответствующей главы Указатель понятий, определений и терминов, вынесенных в подзаголовки и разъясняемых в тексте каждого параграфа соответствующей главы авторитаризм -1, 108 адаптивность -1, 24 административная этика -1, 178 административно-политическая сфера- II, 367 административно-политическая элита -1,205 административные методы межотраслевого управления - II, 390 административный уровень -1, 63 Администрация Президента РФ - II, 120 акты Правительства РФ - II, 134 акты Президента РФ - II, 119 акциз - II, 467 анализ влияния -1, 251 анализ политических рисков -1,231 аналитик -1, 308 аналитические исследования: мониторинговые, инициируемые, кумулятивные -1,310 антимонопольная политика- II, 415 аппарат главы администрации, комитеты, управления, отделы краевой (областной) администрации - II, 177, 178 Аппарат Правительства РФ - II, 134 аппарат суда - II, 150 аппараты палат парламента - II, 126 аренда государственного имущества - II, 443 аспекты системного решения проблем регионального управления - II, 230 аудит использования государственного имущества - II, 455 безвозмездное пользование государственным имуществом - И, 448 безопасность - II, 371 бизнес-моделирование в государственном управлении -1,323 бизнес-управление -1, 64 бихевиоризм -1, 73 бюджет субъекта федерации - II, 191 бюджетная инициатива - II, 397 бюджетное право - II, 395 бюджетное регулирование - II, 396 бюджетный дефицит - II, 396 бюджетный процесс - II, 395 бюджетный федерализм - И, 191 бюрократизм -1,154 бюрократическое управление -1,149 бюрократия -1,147 567 Приложения бюрократия как организация -1, 147 бюрократия как социальная группа-1, 148 бюропатологии -1,150 ведение - И, 68 ведомства - II, 138 верховный главнокомандующий - II, 117 Верховный Суд РФ - II, 149 взаимодействие -1,19 взаимосвязь государственной власти и государственного управления -1,346 виды государственного управления: координационное, субординационное, федеральное, региональное (субъектно-федеральное), муниципальное частное (корпоративное), отраслевое (функциональное), территориальное, стратегическое, тактическое, оперативное, антикризисное, доверительное, административное воздействие, экономическое управление -1,116-118 виды государственной политики -1, 218 виды государственной службы (II, 264): федеральная - II, 265 субъектов федерации - II, 265 гражданская - II, 268 общеадминистративная - II, 266 специализированная - II, 266 правоохранительная - II, 267 военная - II, 269 войсковая - II, 270 военизированная - II, 270 виды государственных органов - II, 111 виды государственных решений: политические, административные -1,258 виды коммуникаций -1, 173 виды полномочий - II, 293 виды социальных интересов -1,133 виды управления -1,16 виды федеральных органов исполнительной власти - II, 140 виды целей государственного управления: классификация, обусловленность и обоснованность - II, 7,11,12 виды, формы и способы разрешения конфликтов -1,188-197 властеотношения в сфере государственного управления - II, 69 властный потенциал бюрократии -1, 154 власть главы государства -1,340 внешнеэкономическая деятельность (ВЭД) - II, 462 внешние функции государства: оборонная, дипломатическая, внешнеэкономическая, внешнеполитическая, культурно-информационная, глобального сотрудничества-I, 113,114 внутренние дела- II, 373 внутренние функции государства: экономическая, политическая, социальная, правоохранительная, экологическая -1,113 военный округ- II, 368 Вооруженные Силы РФ - II, 367 568 Указатель понятий, определений и терминов, вынесенных в подзаголовки и ________разъясняемых в тексте каждого параграфа соответствующей главы вопросы местного значения - II, 290 вторичные субъекты государственной власти -1, 333 выполнение решений -1,61 высшее должностное лицо субъекта федерации - II, 173 Высший Арбитражный Суд РФ - II, 149 гарант конституции - И, 117 генеральное соглашение - II, 338 Генеральный штаб ВС РФ - II, 368 глава государства - II, 117 государственная власть -1,329 государственная дисциплина - II, 97 Государственная Дума - II, 124 государственная информация -1,159 государственная кадровая политика -1,206 государственная политика-1,213 государственная политика в области науки - II, 357 государственная собственность - И, 425 государственная таможенная политика- II, 410 Государственная таможенная служба РФ - II, 411 «государственная школа» -1, 74 государственно-властные полномочия - II, 107 I государственное антимонопольное регулирование экономики: американская и европейская модели - И, 415, 416 государственное имущество - II, 425 государственное межотраслевое управление - II, 389 государственное решение -1,257 государственное управление -1,67,346 , государственное унитарное предприятие - II, 436 государственное управление в современной России -1,68 государственное управление в сфере труда и занятости - II, 334 государственное управление здравоохранением - II, 350 государственное управление налогообложением - II, 407 государственное управление народнохозяйственными комплексами - II, 331 государственное управление образованием - II, 355 государственное управление рынком страховых услуг - II, 403 государственное управление социально-экономическими процессами: сущность, основные направления и функции - II, 320, 323 государственно-муниципальные организации - II, 306 государственно-управленческое решение -1,257 государственно-церковные отношения - II, 362 государственные корпорации - II, 438 государственные монополии - II, 421 государственные полномочия по регулированию местного самоуправления - И, 291 государственные резервы -1,202 государственные страховые организации - II, 403 государственные субсидии - II, 483 государственные финансы - II, 394 569 Приложения государственный антимонопольный орган - II, 419 государственный бюджет - II, 395 государственный комитет - II, 141 государственный менеджмент -1, 78 государственный орган - II, 106 государственный режим -1, 103 ' государственный сектор экономики - И, 425 государственный служащий - II, 251 государственный учет - II, 459 государственный этикет -1,178 государство -1, 86 гражданская оборона - И, 370 гражданские ресурсы -1, 209 группы интересов -1, 142 делегирование государственных полномочий - II, 297 демографические ресурсы -1,203 демократия -1, 104 депрессивный регион - И, 216 депутат-II, 125 дисциплина в государственном управлении - II, 98 дисциплина: общеобязательная, специальная - II, 95,96 доверительное управление государственным имуществом - II, 441 договор о государственном представительстве - II, 438 договор о разграничении предметов ведения и полномочий - II, 201 документооборот в системе государственного управления -1,268 «доминирующее положение» - II, 417 допустимое решение -1, 274 дотации - II, 396 древо целей в государственном управлении - II, 6 единая государственная система делопроизводства -1,269 единство государственной власти -1, 351 естественная монополия - II, 420 «жесткая» ситуация -1,291 задачи принятия решений -1, 272 закон -1, 349 закон Паркинсона -1,156 законность - II, 90 законность в государственном управлении - II, 91 законодательная власть -1, 340 законодательные органы власти субъекта федерации - II, 171 законодательство о государственной службе Российской Федерации - II, 249 законы управления -1, 39 залог государственного имущества - II, 448 занятость - II, 339 изъяны бюрократии -1,153 имидж-I, 176 имущественная ответственность предпринимателей и малых предприятий - II, 490 570 Указатель понятий, определений и терминов, вынесенных в подзаголовки и ________разъясняемых в тексте каждого параграфа соответствующей главы имущественное страхование -II, 460 инвентаризация государственного имущества - II, 458 инвестиционная деятельность - II, 193 иностранные дела - II, 383 институт государственной службы: сущность, социально-правовые основы, принципы - II, 245, 247, 248 институт делегирования полномочий - II, 205 институт президентства - II, 114 институциональная теория -1, 79 институциональный уровень -1, 62 инструменты коммуникаций -1, 175 информационная модель -1,166 информационная потребность -1. 163 информационно-аналитическая деятельность -1, 307 информационные ресурсы -1, 164 информационные технологии -1,162 информационный статус -1, 161 ипотека государственного имущества - И, 450 исполнительная власть -1, 340 кадрово-политические мероприятия - II, 274 кадровые службы - II, 274 кадровые ресурсы -1, 200 кадры государственных органов -1,205 казенное предприятие - II, 437 казенный сектор - II, 332 камералистика -1, 70 качество управления -1, 32 квотирование импорта - И, 411 классификация государственных решений -1, 267 классификация государственных служащих - II, 258 классическая школа -1, 72 клиентелы-1, 144 коллективный договор - II, 338 комитеты и комиссии - II, 125 коммерческая концессия и хранение - II, 452 коммерческий сектор - И, 333 коммуникация -1,165 компетенция: исключительная, совместная - II, 66, 67 конверсия - II, 327 конкуренция - II, 414 консалтинг в управлении государственным имуществом - II, 452 конституированный федерализм - II, 164 конституционное государство -1, 89 конституционные основы единства государственной власти в Российской Федерации -1, 355 571 Приложения конституционные принципы организации и деятельности государственных органов-И, 110 конституционный кризис -1, 185 конституционный статус Президента РФ - II, 117 Конституционный Суд РФ - II, 147 контроллинг - II, 454 контроль-I, 61 контрольная власть -1,341 конфедерация -1,102 конфликт интересов - II, 203 конфликт полномочий - II, 203 конфликтные теории бюрократии -1,152 концепции происхождения государства -1, 86 концепция конституционного демократического государства -1, 88 корпоративизм -1, 141 косвенное государственное управление - II, 391 кредитные отношения - II, 400 кредитование, страхование и гарантирование экспорта - II, 470 критерии выбора альтернатив государственной политики -1, 229 критерии и ориентиры социальной политики государства- И, 346 культура власти -1, 178 культура государственного управления -1, 177 культура государственных организаций -1,177 культура управления -1, 36 культурно-информационные ресурсы -1,202 легитимность: социальная, нормативная - П, 95 лизинг государственного имущества - II, 445 лицензии - II, 411 лоббизм-I, 136 макроуправление -1, 76 макроэкономические меры - II, 477 малое предпринимательство - II, 489 маркетинг в управлении государственным имуществом - II, 453 маркетинговая модель государства - I, 94 массовая коммуникация -1, 165 междисциплинарный подход -1, 75 местное самоуправление: исторические формы - II, 281 метамодель -1,315 метод законности - II, 92 методологические подходы к изучению государственной власти -1, 326 методология «мягких» систем - I, 301 методология изучения государственного управления -1, 77 методы государственного управления: методы функционирования органов государственной власти, методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления - И, 41,43 572 Указатель понятий, определений и терминов, вынесенных в подзаголовки и ________разъясняемых в тексте каждого параграфа соответствующей главы методы теории государственного управления: структурно-функциональный, институциональный, поведенческий, сравнительный, исторический -1, 81, 82 методы управления государственным имуществом: организационно-правовые, организационно-экономические - II, 435 механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов - II, 305 механизм выявления и управления рисками -1,233 механизм кадрового обеспечения государственных органов - II, 276 механизм определения политических целей и приоритетов -1, 228 механизм правового регулирования отношений государственного управления -11,76 механизм реализации государственной политики -1, 236 микроуправление -1, 76 милиция - II, 375 минимальный потребительский бюджет - II, 347 минимальный размер оплаты труда - II, 339 министерство - II, 140 Министерство внутренних дел РФ - II, 374 Министерство имущественных отношений РФ - II, 430 Министерство иностранных дел РФ - II, 384 Министерство обороны РФ - II, 368 мировоззрение -1, 51 многомерный статистический анализ - I, 311 мобилизация - II, 369 модели местного самоуправления - II, 283 модели государственного управления: традиционная, рациональная, маркетинговая-1,118,121 модели разработки государственной политики -1,217 модель «точности» - I, 313 монархия: абсолютная, дуалистическая, парламентская -1,95,96 мониторинг -1, 246 мониторинг государственного имущества - II, 455 мониторинг и контроль -1,288 монополия — II, 414 мотивационные ресурсы -1,202 муниципальная служба- II, 313 муниципальное право - II, 282 муниципальное унитарное предприятие - II, 436 муниципальное управление - II, 304 муниципальные должности - II, 314 муниципальные органы - II, 287 муниципальные служащие - II, 314 «мягкая» ситуация -1,292 наем помещений государственного жилищного фонда - II, 446 налоги - II, 406 налоговая полиция - II, 409 налоговое планирование - II, 408 573 Приложения налоговое регулирование - II, 408 налоговые органы - II, 407 налоговый контроль - II, 409 направления взаимодействия - II, 307 народнохозяйственные комплексы - II, 331 национальная политика - II, 358 национальные отношения - II, 358 неограниченные изменения -1, 290 неокейнсианская теория - II, 321 неоконсервативная теория - II, 321 неструктурированные проблемы -1, 274 нетарифные ограничения (внешнеторговое квотирование, лицензирование, технические процедуры) - II, 467, 468 «новая» парадигма — 1,275 нормативная юридическая система -1, 349 нормативные ресурсы -1,201 нормы права -1,260 нотариат-II, 382 оборона - II, 367 общественное мнение -1, 172 общественность -1,171 общественные проблемы -1,224 объект управления -1,15 объекты управления государственным имуществом - II, 429 обязательное страхование - II, 403 ограниченные изменения -1,291 окружающая природная среда - II, 474 окружающая социальная среда -1, 59 оперативное управление государственным имуществом -II, 437 операции с ценными бумагами и участие в капитале - II, 439 операционально замкнутая система -1,277 оптимальное решение -1,274 орган по управлению государственным имуществом субъекта РФ - II, 432 орган местного самоуправления по управлению имуществом - II, 433 организационное развитие -1,299 организационно-правовые меры - II, 275 организационно-правовые методы управления государственным имуществом -II, 435 организационно-функциональная структура государственного управления - II, 4 организационно-экономические методы управления государственным имуществом - II, 436 организация - II, 105 организация государственной службы - II, 272 органы безопасности - II, 372 органы власти субъекта федерации - II, 170 органы внутренних дел - II, 374 574 Указатель понятий, определений и терминов, вынесенных в подзаголовки и ________разъясняемых в тексте каждого параграфа соответствующей главы органы государственной власти в социально-культурной сфере - II, 348 органы исполнительной власти - II, 137 органы исполнительной власти субъекта федерации: правительство, орган отраслевого управления (министерство), областная (краевая) администрация - II, 175,176 органы юстиции - II, 378 особенности российского федерализма - II, 166 ответственность Президента РФ - II, 119 отношения между субъектами федерации - II, 194 отношения управления -1,20 отраслевое (тарифное) соглашение - II, 338 охрана окружающей среды - II, 475 оценка государственного имущества - II, 457 оценка реализации государственной политики: типы оценок, оценочные исследования -1, 248,249 оценка эффективности государственного управленческого решения: техническая, экономическая-I, 320,321

Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter

Козбаненко В.А., Коломийцев С.П., Слепцов Н.С. 2002 – Государственное управление. Основы теории и организации в 2 т., Т.2 (книга)