.

Козбаненко В.А., Коломийцев С.П., Слепцов Н.С. 2002 – Государственное управление. Основы теории и организации в 2 т., Т.2 (книга)

Язык: русский
Формат: реферат
Тип документа: Word Doc
0 44228
Скачать документ

Козбаненко В.А., Коломийцев С.П., Слепцов Н.С. 2002 – Государственное
управление. Основы теории и организации в 2 т., Т.2

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

РАЗДЕЛ II. СИСТЕМА ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ

Глава 7. Организационно-функциональная структура государственного
управления

Стратегия определяет структуру. А. Чандлер

% 1. Древо целей и принципы государственного управления

Когда человек не знает, к какой

пристани держит путь, аля него

ни один ветер не будет попутным.

Сенека

Многие не дают своим принципам

пустить корни и то и дело

вырывают их, как дети вырывают

цветы, которые они посадили,

чтобы посмотреть, растут ли они.

Г. Лонгфелло

Организационно-функциональная структура государствен- , ного
управления – цель государственного управления – древо целей в
государственном управлении – виды целей: классификация, обусловленность
и обоснованность – принципы государственного управления: классификация и
систематизация

Система государственного управления, как и всякое социально
организованное образование, состоит из функционально объединенных
связями подсистем (элементов), которые обладают специфическими
свойствами, благодаря чему и находят свое место в структуре организации.
Организацией- л, но-функциональная структура государственного управления
представ- ) ляет собой определенным образом организованный,
функционально взаимосвязанный состав системообразующих элементов
(структурных частей): госу- * дарственные институты, обеспечивающие
функционирование системы управ-

^___________$ 1. Древо целей и принципы государственного управления

ления, в их вертикальной и горизонтальной зависимости, в организационном
взаимодействии и соподчиненности. Она определяется факторами
организационно-функциональной устойчивости: подсистемами целей и
принципов; разграничением компетенции, распределением функций и
полномочий между субъектами и объектами управления; подсистемами
используемых форм, методов, средств и ресурсов управления.

Построение организационно-функциональной структуры управления начинается
с определения его целей. Цель государственного управления заключается в
создании оптимальных условий достижения определенного уровня состояния
общества и государства в соответствии с намеченными перспективами их
развития.

Цели государств отличаются большим разнообразием. Однако нет практически
ни одного политического режима, который хотя бы формально, демагогически
не выдвигал в качестве главной цели благосостояние граждан (подданных)
своего государства. В этом отношении характерен пример России.
Исторические условия ее развития, геополитическое положение, трагические
последствия политических экспериментов XX в. предопределили традиционный
подход к человеку не как к цели, а как к средству, с помощью которого
власти предержащие решали выдвигаемые ими задачи, которые, несмотря на
всю их грандиозность, так и не привели Россию к экономическому
процветанию. Однако, даже учитывая все сложности нынешней экономической
и политической ситуации, можно с большой долей уверенности и надежды
утверждать, что в России возобладала тенденция отношения к народу как
субъекту формирования целей государственного управления.

Согласно ныне действующей Конституции Российская Федерация является
социальным государством, политика которого направлена на создание
условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Это главная, конституционно провозглашенная цель российского
государства, магистральное направление его внутренней и внешней
политики. В ней берет начало древо целей государственного управления,
которое имеет четко выраженную иерархическую структуру в зависимости от
масштабов, сложностей, приоритетности решаемых государством задач.

При достижении главной цели обычно доминирует один из двух способов:
директивное управление или терминальное управление. Первый представляет
собой систему жесткого программирования, второй – свободного
программирования движения к цели Выбор путей представляет собой
определение обеспечивающих целей и в конечном счете может играть
решающую роль в достижении заданных целей. В ряде случаев система
обеспечивающих целей превращается в самоцель, а государство и общество
становятся ее заложниками, как это имеет место при тиранических режимах.

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

По мере реализации основных и обеспечивающих целей возникает огромное
многообразие побочных целей, призванных обеспечивать целостность,
динамизм и надежную управляемость государства как системы. Сформировать
структуру целей государственного управления, расположить их в строго
иерархическом порядке, проследить взаимосвязь между целями разного
содержания, их логику и взаимную увязку при достижении основной цели
позволяет прием, получивший название «древа целей». Древо целей в
государственном управлении есть способ формирования структуры целей
программы государственного развития, обеспечивающий взаимосвязь
множества целей и подцелей разного содержания (социальных, политических,
экономических, духовных и т.д.), их согласование для достижения
качественных изменений в заданном направлении. Древо целей имеет
иерархическую структуру. В ней, по существу, представлена общая
стратегия государственного управления, что придает ему
системно-организованный характер.

Древо целей государственного управления образует конкретную систему
зависимости, позволяющую определить место и роль каждой конкретной цели
в процессе ее осуществления, разграничить их по степени важности при
существующих условиях управленческой деятельности. Формирование древа
целей государственного управления происходит ‘по восходящей от общего к
частному. Отправным началом служит главная цель. От нее берут начало
отдельные составляющие промежуточные цели, которые в свою очередь
расчленяются на более частные, восходя к своей вершине. Тем самым
происходят целеполагание, целеопределение и целеутверждение
осуществления государственного управления.

Хотя построение древа целей – технико-методологический прием, который не
несет в своей основе идеологической и политической нагрузки, сама^
совокупность элементов, составляющих «ствол», «ветви», «крону» и другие
элементы древа, дает достаточно полное представление о характере
государства, социальной направленности его целей, их приоритетности и
средствах достижения.

Идея представить систему целей государственного управления в виде древа,
уходящего «корнями» (средствами коммуникации) в «почву» (социум),
родилась не случайно. В самом деле, общество, государство, с точки
зрения жизнедеятельности, развития и функционирования, приспособления к
условиям существования, принципиально не отличается от живого организма.
И то, и другое – системы, где совершаются процессы, которые могут быть
описаны категориями теории систем. В частности, к обществу и государству
применимо такое свойство системы, как стремление к достижению целей
последовательного совершенствования, отработки механизмов обеспечения
жизнедеятельности. Сравнение социума с «почвой», которая питает древо
целей, тоже не случайно. В этом находит подтверждение мысль классика о

______________$ 1. Древо целей и принципы государственного управления

том, что человечество ставит перед собой только те задачи, которые оно в
состоянии решить. Если питательная среда не в состоянии обеспечить
жизнедеятельность древа целей, последнее погибает, какими бы прекрасными
порывами ни руководствовались его создатели.

При формировании древа целей государственного управления субъект
управления должен обладать исчерпывающей информацией о потребностях и
интересах общества, социальных групп, граждан государства, т.е. о нуждах
общества в государственном управлении. Ему необходимо иметь отчетливое
представление о ресурсной базе в самом широком смысле, включая
материальные, финансовые, интеллектуальные, организационные возможности,
правовое обеспечение и т.д. Это должно по возможности свести к минимуму
элемент субъективизма при определении целей управления.

Обусловленность и обоснованность целей государственного управления
определяются многими параметрами: характером общественных отношений,
проведением реформ, решением стратегических задач, закономерностями
общественного развития, историческим опытом, природными и человеческими
ресурсами, демократизмом, правозаконностью, духовными ценностями,
культурными традициями, интеллектуальным потенциалом, национальным
характером и др. При этом должны учитываться закономерности и тенденции
общественного развития, а также исторический опыт страны. События
последнего десятилетия в России показали, насколько важно при
определении целей трансформации общества в новое качественное состояние
учитывать уроки истории. «Знание своего прошлого, – писал В.О.
Ключевский, – облегчает выбор: оно не только потребность мыслящего ума,
но и существенное условие сознательной и корректной деятельности.
Вырабатывающееся из него историческое сознание дает обществу, им
владеющему, тот глазомер, то чутье минуты, которые предохраняют его как
от косности, так и от торопливости».

Утверждение демократии и рыночных отношений не должно проводиться любой
ценой. Демонтаж тоталитарной системы может и должен быть значительно
менее болезненным, чем проведение иллюзорного социалистического
эксперимента, поскольку, во-первых, человечество обладает необходимым
опытом, во-вторых, переход осуществляется к принципиально нормальной
системе человеческих отношений. Реформы не должны противоречить
интересам и чаяниям народа, в противном случае люди отвернутся от
реформаторов. Реформы станут вполне продуктивными только тогда, когда
большинство народа осознает их жизненную необходимость для России.

Всякая цель может быть достижимой только в том случае, если она реальна,
если ее достижение обеспечено природными и человеческими ресурсами.
Следует иметь в виду, что и те и другие истощаются. Истощение первых
зако-‘ .номерно и при бурном развитии научно-технического прогресса идет
достаточно быстро и необратимо. Поэтому человечество постоянно
озабоченно их по-

‘\

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

иском. Истощение человеческих ресурсов связано с неблагоприятными
условиями, вызываемыми серьезными социальными катаклизмами. При
определенных обстоятельствах, вызванных войнами, особенно гражданскими,
голодом, репрессиями и т.д., может наступить так называемая
отрицательная селекция, вызванная гибелью в короткий исторический срок
наиболее пассионарной части населения и резко снижающая
интеллектуальный, нравственный и творческий потенциал населения.
Жертвами отрицательной селекции стали в свое время Древняя Греция и
Древний Рим, утратившие свои позиции на мировой арене. По крайней мере
дважды ее пережила Россия: в период смутного временит начала XVII в. и в
XX в. от начала Первой мировой войны. Наряду с другими факторами это
сказалось на динамике объективно необходимых преобразований в нашей
стране на современном этапе. Требуются определенное время и условия для
восстановления человеческого потенциала.

С точки зрения организации и функционирования государственного
управления, формирования и осуществления целеполагания огромным
потенциалом обладает демократия. Не случайно в современном мире только
государства, избравшие демократическую форму организации власти,
добились высокого развития экономики, уровня жизни, социальной защиты.
Демократически организованное общество предоставляет наиболее широкий
спектр прав и свобод гражданам государства, вовлекает их в процесс
выработки и определения целей государственного развития, дает им
реальную возможность влиять на государственную власть и контролировать
ее. «Демократия, – отмечал А. Токвиль, – не обеспечивает людям наиболее
квалифицированное управление, но она производит то, что часто не могут
создать способнейшие правительства, а именно – всепроникающую и неуемную
активность, сверхмощную силу и неотделимую от нее энергию, которая
способна творить чудеса, какими бы неблагоприятными ни были
обстоятельства. Таковы истинные преимущества демократии». Цели
государственного управления в условиях демократии обретают надежную
поддержку со стороны гражданского общества. Гражданское общество
обладает огромным демократическим потенциалом и является своего рода
питательной средой, в которой может жить и развиваться демократия.
Только в условиях демократии и развитого гражданского общества народ
становится субъектом формирования целей государственного управления, у
него появляется доверие к этим целям, реальное ощущение своей
причастности к политике государства, чувство гражданской
ответственности.

Со времен Сократа человечеству известно, что самый надежный путь
цивилизованного достижения цели – это путь следования требованиям права
и закона. Только имея в своих руках хорошо отлаженный механизм
реализации права, общество с помощью государства способно обеспечить
себе прочные гарантии желаемого продвижения к поставленным целям.
Механизм

8

»

______________$ /. Древо целей и принципы государственного управления

реализации права предполагает наряду с правовой системой высокий уровень
правовой культуры, а также последовательный курс государственной власти
на защиту законных прав и свобод человека и гражданина. Идею правового
государства мы с полным основанием можем рассматривать как одно из
величайших достижений цивилизации, а практику его построения – как
определяющую цель мирового сообщества. Поэтому все без исключения цели
государственного управления должны оцениваться с точки зрения их
соответствия праву и закону. Правовое государство не может возникнуть
сразу. Конституционное закрепление основных его положений – только
предпосылка. Поэтому правовое государство – это также программная цель,
реализация которой будет проходить поэтапно, в соответствии с
достижением обществом определенной стадии зрелости, высокого уровня
правосознания граждан и власти. Очень важной стороной в этом процессе
является преодоление традиционного для российского менталитета правового
нигилизма как в сознании рядовых граждан, так и в деятельности
государственных органов и облеченных властью лиц. Сейчас к этому
добавилась проблема преодоления противоречий в российской правовой
системе, когда законодательства субъектов Российской Федерации с самого
начала оказались отягощенными многочисленными противоречиями с
Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Важным условием целеполагания в государственном управлении является
организация. С помощью организации происходит упорядочение и
рационализация выработки целей государственного управления, а также
объединение и сплочение людей для их достижения. Назначение организации
состоит в том, чтобы заблаговременно иметь все необходимое для
достижения поставленной цели. Практическое осуществление древа целей
всегда сопряжено с внесением необходимых поправок и корректировок.
Всякий раз, когда возникает эта задача, появляется потребность в
организационной работе. Путем грамотной организации можно быстрее и с
минимальными издержками достичь поставленные цели.

При определении целей государственного управления необходимо опираться
на интеллектуальный багаж, накопленный человечеством, а также на
духовные ценности общества, культурные традиции конкретного государства.
Только при этом условии поставленные цели будут иметь достаточные
основания. В деле организации управления весомое слово сказала западная
цивилизация. Ее опыт исключительно важен. Однако слепое его копирование
может привести к противоположным результатам. Арнольд Тойнби справедливо
возражал против необоснованного «западоцентризма», искусственного
принижения других цивилизаций. Примером продуманного подхода к этой
проблеме может служить Япония.

История знает немало примеров, когда благие намерения, опирающиеся на не
вполне достоверные или неполные знания, на поверку оказывались кра-

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

сивыми утопиями, а их реализация превращалась в полную противоположность
первоначальному замыслу. Так, определение коммунизма, данное Карлом
Марксом в его работе «Критика Готской программы», послужившее основой
целеполагания в государственном управлении целого ряда стран, при
ближайшем рассмотрении, свободном от идеологических штампов, оказывается
в глубоком противоречии с основополагающим принципом формальной логики –
принципом достаточного основания, который требует, чтобы каждое
утверждение основывалось на научно доказанных положениях. При
осуществлении крупных реформ и преобразований реформаторы обязаны
учитывать национальный характер, менталитет, национальные традиции.
Непонимание или нежелание учитывать их неминуемо приводит к большим
сложностям при реализации целей государственного управления, а нередко –
и к полному их провалу. Примерами могут служить неудачные попытки
копирования опыта США при создании ряда федераций в Латинской Америке,
трудности, с которыми столкнулись реформы последнего десятилетия в нашей
стране, и т/д.

При формулировании целей государственного управления необходимо исходить
из наличия адекватных им средств их достижения. На протяжении всего
двадцатого столетия Россия являла пример такого несоответствия, когда
трагические результаты, дискредитирующие великие идеи, были следствием
негодных средств, злой воли лидеров и т.д. Но это – упрощенный подход. В
самой идее, если она умозрительна и противоречит природе социального
организма, заложена основа насильственного осуществления.
Проанализируйте любую социальную утопию, и вы обнаружите ее антигуманную
сущность.

Выдвигая определенные цели, субъект управления должен иметь в виду по
крайней мере два обстоятельства. Во-первых, проверить, решены ли задачи,
стоявшие перед обществом и государством на предыдущем этапе, особенно,
если это этапы переломные, исторически судьбоносные. Политологический
анализ прошлого позволяет обнаружить те тенденции в общественном
развитии, которые не смогли быть реализованы в силу тех или иных причин,
но не утратили при этом своей жизненной силы, а только оказались
временно забытыми. Так было, например, в октябре 1917 г. в России. Это
позволило видным представителям русской эмиграции еще в начале 1920-х
гг. достаточно точно определить временной отрезок коммунистического
эксперимента. Во-вторых, формулируя цели будущего развития, необходимо
предусмотреть возможности их корректировки в случае социальных
флуктуации (от лат. Яисйшйо – колебание, отклонение). Определив
тенденции общественного развития и оценив возможности, можно с высокой
степенью вероятности предвидеть события. Для предотвращения стихийности
их развития и возможных негативных последствий следует просчитать
варианты и модели их возможного проявления, т.е. составить прогноз
развития событий. Современные технические средства и методики позволяют
осуществить программиро-

_________$ /. Древо целей и принципы государственного управления

вание наиболее приемлемого варианта такого развития. И уже на этой
основе определить образ действий, исполнителей, средства, сроки,
последовательность реализации намеченных целей, т.е. планирование. Риск
при этом неизбежен. Нужно только хорошо представлять его степень.
Планирование, таким образом, выступает необходимым атрибутом управления.

При структурировании целей государственного управления следует исходить
из логики исторического процесса развития государства как системы, в
которой каждая предыдущая цель детерминирует последующую. Естественно,
что наряду с общей определяющей целью государство выдвигает множество
иных весьма значимых целей, но все они призваны развивать и дополнять
основную цель. Таким образом, можно выделить цепь основных видов целей
государственного управления: общественно-политические – социальные –
духовные – экономические – организационные –
деятельностно-праксиологи-ческие – информационные – разъяснительные.

Цели общественно-политического развития имеют особую значимость. В них
выражена общая направленность государственного курса на долгую
перспективу. Ошибки в определении этих целей имеют, как правило, тяжелые
последствия. Так, с принятием в 1960-е гг. программы коммунистического
строительства в СССР была провозглашена цель – «нынешнее поколение
советских людей будет жить при коммунизме». При этом также выдвигалась
цель «догнать и перегнать Америку». Цели общественно-политического
развития носят комплексный характер и определяют качественное состояние
общества как системы. Конституция Российской Федерации 1993 гг.,
закрепив федеративную форму государственного устройства и
демократиче-кий строй, изменила всю систему парадигм общественного
развития и предопределила общественно-политические цели государственного
управления. Это коренным образом повлияло на все остальные цели
государственного управления. При этом необходимо иметь в виду
традиционные особенности российского менталитета, сформированного под
влиянием многовекового жестко централизованного государственного
управления.

Цели социального развития определяются общественно-политическим курсом
государства. Применительно к современной России они включают обеспечение
условий для развития социальной структуры, создания «среднего класса» –
опоры политической стабильности, достижения достойного человека уровня и
качества жизни.

Весьма деликатной сферой государственного управления является духовная
жизнь общества. Исторический опыт передовых стран показал, насколько
велико было влияние духовного настроя, общеобразовательного и научного
потенциала на развитие их экономики, политики, культуры, образа жизни.
Сохранив, несмотря на поражение во Второй мировой войне, свои достижения
в области образования и культуры, тщательно оберегая нацио-

11

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

нальные традиции, Западная Германия и Япония, например, смогли в
короткий исторический срок бросить вызов крупнейшим государствам мира.
Цели государства в области управления духовной жизнью не имеют ничего
общего с духовным насилием, навязыванием идеологических штампов,
всепроникающей цензурой. Они заключаются в создании оптимальных условий,
в том числе экономических, для развития духовной культуры, обеспечения
свободного доступа к ее ценностям широких слоев населения.

Целями государственного управления в экономической сфере являются
определение долгосрочной стратегии экономического развития страны,
создание оптимальных условий ее реализации для обеспечения реального и
устойчивого роста материального благосостояния граждан. В области
управления производственными процессами цели государства состоят в том,
чтобы обеспечить хозяйственную самостоятельность и высокую активность
управляемых объектов, их умение действовать в условиях как внутренней,
так и международной конкуренции.

Организационные цели государственного управления заключаются в создании
системы функциональных и организационных структур, их
инсти-туциализации, способной обеспечить соответствующее влияние
субъекта управления на объект управления.

Деятельностно-праксиологические цели предполагают оптимизацию
человеческого фактора и конкретизацию деятельности всех структур и
составных частей управляемой системы на основе максимального приближения
к совершенной деятельности с точки зрения ее эффективности.

Информационные цели государственного управления предполагают
установление социальных коммуникаций через прямые и обратные связи между
субъектом и объектом управления, призванных обеспечить оптимальный объем
и достоверность информации о состоянии управляемой системы, для
оперативной корректировки управляющего воздействия на объект управления.
Без этого условия абсолютно невозможно принятие правильных решений.

С информационными целями тесно связаны разъяснительные цели, которые
играют важную роль в государственном управлении, поскольку граждане
государства должны отчетливо представлять себе, какие задачи решает
государство, какими мотивами руководствуются органы власти при принятии
тех или иных, в том числе и непопулярных, решений. Поскольку в
управлении всегда присутствует элемент принуждения и ограничения свободы
деятельности управляемого объекта, то аргументированная информация о
протекающих в обществе процессах, объясняющая их объективную
необходимость, значительно ослабляет социальную напряженность, оказывает
мобилизующее воздействие.

Приведенная классификация целей государственного управления отражает их
горизонтальный срез и не дает еще представления об их субордина-

12

______________$ 1. Древо целей и принципы государственного управления

ции. Для того, чтобы расположить их по значимости, требуется построение
древа целей государственного управления.

Цели государственного управления формируются исходя из целей
государства, преследующих реализацию его общественных функций. Основной
стратегической целью, стержнем государственной политики, стволом, от
которого, как ветви, идут все остальные цели государственного
управления, выступает обозначенная в начале главы конституционная цель
создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие
человека. Поскольку управленческие цели намечаются и формулируются
людьми, они носят субъективный характер. Но, будучи выражением реальных
потребностей общества на определенном этапе его развития, они объективны
по своей сути.

Достижение стратегической цели разбивается на этапы, временные отрезки,
в течение которых с учетом меняющихся обстоятельств и наличия
определенных ресурсов выдвигаются оперативные цели, которые в свою
очередь могут подразделяться на множество целей или блоков, носящих
более частный характер.

Корректировка движения по направлению достижения стратегических целевых
установок осуществляется посредством тактических целей. Последние
требуют от субъекта управления высокого управленческого мастерства,
способности быстрого реагирования на происходящие события. Поэтому
тактические цели еще именуют обеспечивающими.

Цели государственного управления могут быть классифицированы и по другим
основаниям. Например, по объему они могут быть общими или частными.
Общие охватывают весь комплекс государственного управления. Частные –
отдельные подсистемы. По результатам цели государственного управления
могут быть конечными и промежуточными. По времени они могут быть
перспективными (отдаленными, близкими) или непосредственными. По
отношению к главным целям могут возникать побочные (вторичные), которые
нередко связаны с преодолением разного рода препятствий при достижении
основных целей.

Каждому историческому периоду в развитии производительных сил и
общественных отношений соответствует своя система целей государственного
управления. Однако эти цели не должны носить волюнтаристского характера
и призваны отвечать проверенной мировой практикой системе требований.
Они должны быть научно обоснованными, обусловленными объективными
тенденциями общественного развития, социально мотивированными, иметь
достаточное ресурсное обеспечение и системную организацию.

Реализация целей государственного управления основывается на базисных
положениях, которые заключаются в принципах государственного управления.
Принципы (от лат. «рппаршт») – это исходные, фундаментальные положения,
ориентиры, проверенные теорией и практикой. Они содер-

13

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

жат в себе закономерности, отношения, взаимосвязи, которые путем проб и
ошибок человечество накопило в течение многих веков. «Управление, –
писал президент Международной академии управления Гарольд Кунц, –
искусство, подобное медицине или инженерному делу, которое должно
полагаться на лежащую в его основе науку – концепции, теории, принципы и
методы».

По своей природе принципы объективны, познаваемы и функциональны. В
отличие от закономерностей, которые действуют независимо от воли людей,
принципы реализуются в результате их сознательной деятельности, будучи
определенным образом поняты и интерпретированы ими. В силу этого они
достаточно часто отягощены элементами субъективизма. Однако данное
обстоятельство не дает оснований считать принципы по сути своей
субъективными. Действенность принципов государственного управления
значительно повышается, а их объективный характер проявляется наиболее
полно, если они находят соответствующее правовое закрепление. Например,
в теории управления известна группа принципов делегирования полномочий.
Они могут с успехом применяться в различных отраслях управленческой
деятельности, а могут и не применяться или применяться выборочно. Однако
при создании федерации принцип разграничения предметов ведения федерации
и ее субъектов получает конституционное закрепление. Что касается,
например, разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти ее субъектов, то возникла необходимость в принятии специального
федерального закона, который закрепил бы порядок и принципы этого
важнейшего аспекта федеративных отношений.

Поскольку государственное управление многообразно по избранным целям и
решаемым задачам, то наиболее существенные, специфические, объективно
необходимые, устойчивые связи и отношения, присущие именно этому виду
управленческой деятельности, выявляются и находят должное обоснование в
заложенных в ее основу принципах. Таким образом, принципы
государственного управления – это фундаментальные, научно обоснованные и
по большей части законодательно закрепленные положения, в соответствии с
которыми строится и функционирует система государственного управления.
Отступление от того или иного принципа может вызвать серьезные сбои во
всей системе. Социальный организм изобилует таким количеством связей и
отношений, что порой даже самое на первый взгляд незначительное
отклонение или разрыв в какой либо цепочке взаимоотношений влечет за
собой цепную реакцию с непредсказуемыми последствиями.

В отечественной и зарубежной науке существуют различные подходы к
классификации и систематизации принципов управления. С учетом специфики
государственного управления можно выделить следующие подсистемы (блоки)
принципов управления: общие (общесистемные), организаци-

14

______________$ /. Древо цепей и принципы государственного управления

онно-технологические, частные. Первые раскрывают содержательную и
общецелевую направленность управления, вторые – ее организационную и
технологическую стороны, третьи касаются главным образом
непосредственного руководства деятельностью людей, участников
управленческого процесса и исполнителей.

Данная классификация не является исчерпывающей. Признанный авторитет в
теории администрирования Анри Файоль утверждал, что число принципов
управления не ограничено, и что любое правило, любое административное
средство занимает свое место среди принципов, во всяком случае на все то
время, пока опыт утверждает его в этом высоком звании. Поскольку
охватить все богатство принципов, используемых в практике
государственного управления, – задача изначально непосильная,
остановимся на рассмотрении общесистемных принципов, имеющих наиболее
существенное значение для этого вида деятельности.

Имея в виду, что общество рассматривается как система, блок
общесистемных принципов можно подразделить на социально-ценностные и
социально-функциональные. К первой подгруппе относятся: гуманизм,
демократизм, социальная ориентированность управления и др. Вторую
подгруппу образуют: системность, научная обоснованность, объективность,
правовая упорядоченность, законность, федерализм, разделение власти,
публичность, саморегулирование, каузальность (причинность),
дополнительность, информационная достаточность, оптимальность
(эффективность), эволюционизм, вероятность, прямой и обратной связей и
др.

Говоря об общесистемных принципах управления, следует иметь в виду, что
общество как система принципиально подчиняется всем требованиям теории
систем, однако фактор человеческого целеполагания существенным образом
отличает его от всех иных систем живой и неживой природы. В обществе как
субъект, так и объект управления в равной мере обладают социальной
активностью, и субъект управления не может не считаться с реакцией на
свою деятельность объекта управления. Поэтому названные общие принципы в
равной мере применимы к управлению всеми сферами1 общества, в том числе
и к государственному управлению.

Общество представляет собой сложную систему, и поэтому ведущим принципом
управления по праву можно считать принцип системности. По характеристике
взаимодействия с окружающей средой системы бывают закрытые (замкнутые) и
открытые. Также и общества (государства) могут быть закрытыми и
открытыми. Первые жестко детерминированы волей субъекта управления,
обратная связь между субъектом и объектом управления для них не имеет
существенного значения. Управление движением этой системы для достижения
цели осуществляется посредством принципа директивного управления.
Типичным примером такого подхода была советская плановая система.

15

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления____

Произвольно задавалась цель, заранее определялась траектория движения к
ней, которая корректировалась различными директивными указаниями. Хотя
планирование носило тотальный (всеобъемлющий) характер, осуществлявшие
его органы не были в состоянии обеспечить достоверность и полноту
информации, которая ложилась в ее основу В результате советская
директивно-плановая экономика оказалась крайне неэффективной и
расточительной. Второй вид – открытое общество, свободное от жестко
заданного варианта развития, предполагает плюралистический подход и в
качестве принципа достижения цели использует принцип терминального
управления, т.е. свободного программирования движения В этом случае
система самоорганизуется, что обеспечивает ей поддержание равновесия и
устойчивости путем своевременной корректировки курса на основе
обновления информации и прогнозирования движения. Данный подход
позволяет системе быть более адаптированной к негативным воздействиям
внешней среды, ошибкам управления и т.д., что в конечном счете
обеспечивает ей более высокую эффективность по сравнению с закрытой
системой. Правда, в этом случае усложняются весь процесс выработки
решений и вся система управления в целом.

В современной практике управления используются оба эти принципа. Все
зависит от характера решаемых задач. Умелое их сочетание способно
повысить эффективность управления. Решая рутинные задачи, не требующие
поиска неординарных подходов, можно эффективно применять директивный
метод, освободив его от наиболее одиозных приемов. Там, где невозможно
избежать случайностей и дать заранее точный прогноз, следует отдать
предпочтение всесторонней проработке принимаемых решений, анализу всех
возможных вариантов их реализации, координации усилий на различных
направлениях.

Основное содержание принципа научной обоснованности заключается в том,
что в основе всех управленческих действий лежат научные подходы и
методы.

Центральным звеном в системе управления являются люди, а значит
современное демократическое правовое социальное государство может быть
таковым только при условии следования принципу гуманизма (от лат.
питание -человечный). Суть его в том, чтобы во всей деятельности
государства и его властных структур во главу угла ставились интересы
человека. Именно во имя этой высшей цели и осуществляется
государственное управление.

Человек – это «клетка» социального организма. Если человек деятелен и
активен, то возможности общества, эффективность его развития многократно
возрастают. Как отмечает известный японский менеджер Акио Мориата, при
том же оборудовании и сырье японцы добиваются лучшего качества, потому
что его дают не станки, а люди. Поэтому и для достижения целей
государственного управления важно следовать принципу социальной
ориентированности управления.

16

______________$ 1. Древо целей и принципы государственного управления

Мировой опыт, особенно двух последних столетий, неопровержимо
свидетельствует, что наибольших успехов в экономическом и социальном
развитии достигли страны, избравшие демократический путь развития. В
этом отношении принцип демократизма в управлении сыграл роль величайшего
стимулятора. Данный принцип аккумулирует в себе преимущества многих
рассмотренных выше принципов. Он как бы соприкасается своими гранями с
принципами прямой и обратной связей, информационной достаточности,
объективности и др. Он позволяет полнее учитывать интересы граждан,
объединять их усилия для достижения целей государственного управления, в
нем полнее проявляется диалектическая связь государства и гражданского
общества. Неудачи демократических реформ в России при отсутствии у
нашего народа развитых демократических традиций в значительной степени
дискредитировали само понятие «демократия» в сознании части населения. В
результате многие понимают демократию как власть определенной группы
людей, «демократов», в то время как демократия — это власть самого
народа. Конечно, у демократии есть немало изъянов, особенно на первых
этапах трансформации тоталитарного общества в демократическое, когда
свободу и ответственность зачастую путают с волей и произволом.

Применительно к процессам управления принцип демократизма вовсе не
исключает элементов централизма. Административные и самоуправленческие
начала находятся здесь в диалектическом единстве, взаимно дополняют друг
друга. Единство этих начал способно уберечь общество, с одной стороны,
от административного произвола, а с другой – от хаоса и анархии.

При достижении целей государственного управления, особенно в области
экономики, высокую эффективность продемонстрировала практика, основанная
на принципе индикативного планирования, которое при отсутствии
директивное™ ориентирует общество и государство на достижение реальных
целей, используя для этого экономические, политические, правовые,
административные и иные рычаги. Своими успехами в послевоенном развитии
во второй половине XX в. Германия, Япония, Италия, Франция и некоторые
другие государства обязаны в значительной степени активной роли
государства и индикативному планированию. Именно это обстоятельство
позволило им использовать мировой научный потенциал для
квалифицированного составления планов; разнообразить методы и
инструментарий их реализации, избежав догматизма и узости подходов;
обеспечить твердость государственной линии в условиях политической
нестабильности, которая нередко сопровождала ход осуществления
непопулярных реформ и программ; постепенно создать атмосферу социального
партнерства, ослабить классовую конфронтацию, добиться национального
согласия в отношении главных целей социально-экономического и
политического развития общества.

2 За, 5093

17

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

Принцип демократизма корреспондируется с принципом публичности
государственного управления. Он предполагает широкое участие граждан в
государственном управлении как через непосредственное волеизъявление,
так и опосредствованно – через институты представительства на основе
осуществления их активного и пассивного избирательного права, открытость
и подконтрольность деятельности государственных и муниципальных органов
власти, а также через многие другие формы народного волеизъявления в
решении государственных дел.

Управление делами демократического общества и государства невозможно без
правового обеспечения. В этом состоит одно из основных назначений самого
права. Достижение целей государственного управления должно основываться
на принципе законности. Выдающаяся роль законов в жизни общества людьми
понята давно. В Евангелии от Матфея говорится: «Бремя закона легко, иго
его – благо». Опытный администратор Древнего Рима Цицерон утверждал:
«Государство – это общество Закона». И далее: «Без закона и
правительства ни дом, ни горбд, ни нация, ни раса, ни природа, ни сама
Вселенная не могут существовать». Демократическое государство по
определению преследует цели служения обществу, утверждения
справедливости, защиты интересов граждан, их прав и свобод. Этим же
целям подчинена деятельность властных структур всех уровней, должностных
лиц. Закон обязателен для всех, и отступление от него не может быть
оправдано никакими ссылками на целесообразность. Если для достижения
целей государственного управления та или иная правовая норма стала
серьезным препятствием, она должна быть в законном порядке изменена или
отменена. В законах государства заключена высшая справедливость. Однако
не во всяких, а только в правовых законах. Вновь обратимся к авторитету
Цицерона, который считал: «Праведный закон – разум в согласии с
природой». К сожалению, история изобилует примерами неправовых законов,
антигуманных, несправедливых, нарушающих естественные права личности,
служащих интересам узкой группы людей.

При достижении целей государственного управления используется принцип
правовой упорядоченности. Прежде всего он предполагает иерархию
нормативных правовых актов, а в федеративном государстве – безусловное
соответствие законодательства субъектов федерации федеральному
законодательству.

Величайшим достижением мировой цивилизации является открытие принципа
разделения власти. Данный принцип создает гарантии надежности системы
государственной власти и управления, придает им гибкость и динамизм при
возникновении кризисных ситуаций. Однако действенность этого принципа в
полной мере реализуется лишь тогда, когда он подкреплен наличием
механизма «сдержек и противовесов».

18

______________$ /. Древо целей и принципы государственного управления

В настоящее время в практике государственного управления все большее
распространение получает принцип федерализма. Суть его в том, чтобы
путем разграничения предметов ведения между федеральным центром и
субъектами федерации наиболее эффективно использовать региональные
возможности, особенно если речь идет о крупных государствах, в которых
составляющие его части значительно различаются между собой. Данный
принцип применим не только к федеративным государствам. Он с успехом
может применяться и в так называемых регионалистских унитарных
государствах, территории которых состоят из автономных единиц, не
являющихся субъектами федерации (например, Испания, Италия, Филиппины и
др.).

Оптимальность функционирования системы государственного управления может
быть достигнута при условии следования принципу объективности, который
предполагает учитывание объективно существующих закономерностей и
соразмерности поставленных целей возможностям их достижения. Нельзя,
например, ставить цель предотвратить шторм или кризисные явления в
экономике. Но вполне можно» опираясь на достижения современной науки,
обойти в океане бушующую стихию и в случае экономического потрясения
принять своевременные меры по смягчению его социальных последствий. В
равной мере ошибаются те, кто считает, что волюнтаристским путем можно
наперекор здравому смыслу, даже путем принятия «хороших» законов, решать
сложные социальные проблемы без достаточных на то оснований, как и те,
кто склонен абсолютизировать объективную закономерность, сводя ее до
уровня фатальности.

Однако реальная жизнь ломает любые схемы прежде всего потому, что в ней
велико значение случайного. Истина, что «случай ненадежен, но щедр»,
имеет глубокий смысл потому, что. порою именно случай открывает
непредвиденные возможности для социального и политического творчества.
Достижения синергетики (науки об общих закономерностях самоорганизации,
саморегулирования, становления устойчивых структур в открытых системах)
позволили по-новому взглянуть на проблему необходимости и случайности,
вписать последнюю в цепь закономерных событий. Это особенно усиливает
роль государственного управления, требуя от профессиональных политиков и
чиновников не только знания объективных закономерностей, но и умения
принимать адекватные решения в неординарных условиях.

Первейшей целью любой системы, государства в том числе, является
сохранение своего гомеостаза (от греч. Ьогпоюв – подобный, одинаковый и
513515 – неподвижность, состояние), т.е. способности к самосохранению и
восстановлению равновесия. В управлении системой это достигается путем
следования принципу саморегулирования. Быстро меняющаяся конъюнктура
мирового рынка, геополитическая ситуация, смена приоритетов в
межгосударственных отношениях стремительно формируют новый облик
мирового

2-

19

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

сообщества. Все больше растет понимание, что мир во всем его
многообразии – это самоорганизующаяся, саморегулирующаяся система,
которая требует от мирового сообщества, и прежде всего от тех, кому
доверено управлять политическими процессами, высокой ответственности за
будущее планеты. Отсюда и цели государственного управления должны быть
адекватны масштабам современных глобальных проблем. Принцип
саморегулирования имеет особое значение для России с ее традиционно
высоким уровнем централизации экономики и функций управления, поскольку
сегодня она переживает процесс создания рыночной экономики. Известно,
что механизм саморегулирования лежит в основе рыночного механизма.

Принцип каузальности (от лат. саизаИз – причинный, саиза – причина),
т.е. причинности в теории государственного управления, – один из
наиболее общих принципов, устанавливающий допустимые пределы влияния
друг на друга социальных событий, происходящих в результате принимаемых
решений. Он подчеркивает генетическую связь между отдельными состояниями
видов и форм системы государственного управления в процессе его
осуществления.

Всякий, кто связан с управлением, знает, что в реальной жизни постоянно
приходится сталкиваться как с заранее предсказуемыми закономерными
явлениями, так и со всякого рода непредвиденными обстоятельствами,
которые дополняют либо взаимоисключают друг друга. Типичным примером
может служить взаимоотношение государства и гражданского общества. В
данном случае действует принцип дополнительности. Суть его в том, чтобы
нормативное регулирование дополнять процессом спонтанного
саморегулирования, обеспечивая при этом баланс этих двух начал.

Чем выше степень открытости общества, чем сильнее в нем демократические
начала, тем большую значимость приобретает в нем принцип обратной связи
между субъектом и объектом управления. Принцип обратной связи может быть
включен также в группу организационно-технологических принципов, но
применительно к принципам государственного управления логично
рассматривать его в качестве базового, поскольку он играет значительную
роль в функционировании политической системы. Субъект управления должен
своевременно и точно знать реакцию объекта управления для того, чтобы
оперативно корректировать управленческие решения. Обратная связь
выполняет в известной степени контрольную функцию в отношении работников
государственного аппарата управления.

С принципом обратной связи тесно связан принцип информационной
достаточности. Интенсивность коммуникационных процессов и объем
информационных потоков в обществе постоянно нарастают, и благодаря им
усиливается связь элементов системы. Правильное использование данного
принципа должно упорядочивать информацию путем ее агрегирова-20

______________§ 1. Древо целей и принципы государственного управления

ния по мере того, как поднимается уровень ее получателя. В противном
случае верхний управленческий уровень окажется перегруженным избыточной
информацией. Следует иметь в виду, что чрезмерное обобщение может
снизить содержательность информации. Важным условием действенности
управления является достоверность информации. При ее искажении
управленческие ошибки неизбежны. Ограниченность и недостоверность
информации, постоянные приписки и сокрытие истинного положения дел
пагубно сказались на развитии советского общества, в значительной
степени предопределили трагический финал его истории.

Движение к поставленной цели будет тем успешнее, чем последовательнее
субъект управления будет следовать принципу оптимальности. Существует
мнение, что оптимальность – это достижение максимального результата при
минимальных затратах. Однако затраты должны быть достаточными, не
превышающими при этом необходимых пределов. В противном случае
достижение результата может осуществляться за счет ухудшения условий
труда, нарушений законодательства, приписок и т.д. Таким образом, для
оптимальности управления необходимы следующие условия: наличие
функционально соответствующих управляемому объекту органов управления;
принятие управленческих решений на основе объективной информации,
адекватно отражающей состояние объекта управления; наличие достаточных
ресурсных возможностей для решения поставленных задач; наличие хорошо
отлаженного механизма обратной связи.

Важным принципом государственного управления, доказавшим, особенно в
период новой и новейшей истории, свое несомненное превосходство,
является принцип эволюционизма. Он обеспечивает плавный,
последовательный, планомерный, созидательный характер управления. На его
основе управляемая система приводится в соответствие с новыми условиями,
в ходе ее совершенствования удается избежать социальных и политических
катаклизмов, хаоса и кризисов. Предсказать в деталях развитие социальных
систем практически невозможно в силу их неравности и нелинейности, а
также зависимости развития социальных процессов от статистических
закономерностей. Даже при наличии хорошо спланированного курса в
обществе возникают многочисленные случайные флуктуации (колебания),
накопление которых приводит его в состояние бифуркации (от лат. Ы/игсш –
раздвоенный), т.е. разветвления. В результате возникает
многовариантность дальнейшего развития. Побеждает, как правило, тот
вариант, для реализации которого имеется больше исторических шансов,
причем это не означает, что он сам по себе наилучший. Следование
принципу эволюционизма позволяет сохранить ранее достигнутое,
присоединив к нему то, что содеяно на новом историческом этапе. В
качестве примера можно привести традиционный английский консерватизм,
который вовсе не помешал этой стране занять одно из лидирующих мест в
мировом сообществе. Традиционно

21

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

иную позицию занимали власти предержащие в России. Со времен Владимира
Святого и по сей день утверждение нового начинается у нас с полного
разрушения старого, что всякий раз лишает наше общество преемственности
собственных исторических традиций.

Едва ли возможно переоценить значение в теории и практике
государственного управления принципа вероятности. Многовариантность
развития исторического процесса говорит о том, что он по природе своей
вероятен, заранее строго не определен и не запрограммирован. Принятие
тех или иных управленческих решений может повлечь за собой далеко не
предсказуемые последствия. Однако хорошо поставленное управление
процессами государственного развития, умелое применение его принципов,
вовлечение в процессы политического творчества возможно большего числа
граждан государства способны в значительной степени ослабить воздействие
негативных последствий нежелательных случайностей. Отсюда – принцип
социального прогнозирования (предвидения). Помимо всего прочего он
помогает значительно уменьшить риск принятия неправильного решения.

На основе блока организационно-технологических принципов управления
реализуется организационно-распорядительная и
административно-исполнительная деятельность органов государственной
власти. Среди этой группы принципов особое значение имеют принципы
разделения труда, иерархичности, оптимального сочетания централизации и
децентрализации, единоначалия, сочетания федерального, регионального и
местного управления, конкретности, единства распорядительства, одного
начальника, делегирования полномочий, диапазона управления, и т.д.
Начало разработки данных принципов положено в трудах М. Вебера и А.
Файоля. Они активно разрабатываются в теории и практике отечественного
управления. Эти принципы не являются специфическими для государственного
управления, но могут успешно в нем применяться.

Так, принцип разделения труда означает наделение соответствующего органа
или должностного лица определенными конкретными правами и обязанностями,
возложение на него ответственности за решение поставленных перед ним
задач.

Принцип иерархичности означает ответственность нижестоящих структур
управления перед вышестоящими, причем каждый служащий административной
иерархии отвечает за весь доверенный ему участок работы и за
деятельность подчиненных ему лиц. Таким образом, формируется скалярная
(от лат. зса1ап5 – ступенчатый) цепочка, звенья которой контролируются в
иерархической последовательности и их деятельность оперативно
корректируется вышестоящими структурами.

Принцип оптимального сочетания централизма и децентрализма

позволяет избежать двух крайностей. С одной стороны, он позволяет
избе-22

______________§ 1. Древо целей и принципы государственного управления

жать анархии, ставит определенные законом пределы «самодеятельности»,
что особенно актуально, например, в период становления федеративных
отношений, когда власти субъектов федерации стремятся взять на себя
несвойственные им полномочия. С другой стороны, он создает необходимые
условия для развития здоровой инициативы на местах, гарантирует защиту
законных прав нижестоящих структур.

Принцип сочетания федерального, регионального и местного управления
достаточно сложен, и его специфика для каждой страны (не обязательно
федерации) уникальна. Он является как бы оборотной стороной принципа
разграничения предметов ведения и полномочий, обеспечивая единство при
децентрализации управления, и тесно связан с принципом субсидиарности
(от лат. зиЫсиагшз – резервный, вспомагательный), предполагающим, в
частности, решение возникающих вопросов управления на том уровне, где
они возникают. Принцип сочетания единоначалия с коллегиальностью
позволяет повысить уровень ответственности должностных лиц и вовлечь в
выработку решений руководящих работников разного уровня.

Принцип единства распорядительства означает, что приказы и распоряжения
для каждого конкретного работника исходят от одного начальника, что
обеспечивает оперативность, ответственность, четкость, единство

требований.

Принцип одного начальника непосредственно Связан с предыдущим, и его
специфика заключается в том, что каждый нижестоящий работник должен
напрямую подчиняться, выполнять указания и докладывать одному
вышестоящему должностному лицу.

Благодаря принципу делегирования полномочий удается разгрузить
вышестоящего руководителя (вышестоящую инстанцию) от решения рутинных
вопросов, которые возлагаются на подчиненных (нижестоящую инстанцию) и
за которые последние несут ответственность.

Суть принципа диапазона управления заключается в том, что любой
вышестоящий начальник несет ответственность за деятельность строго
определенного числа подчиненных ему лиц.

Организационно-технологические принципы, связанные с древом целей
государственного управления, можно классифицировать в соответствии с их
назначением. Существуют методики, позволяющие объединить их по крайней
мере в четыре группы: структурно-целевые, структурно-функциональные,
структурно-организационные, структурно-процессуальные.

К структурно-целевым принципам относятся: согласованность,
непротиворечивость, взаимодополняемость и иерархия целей
государственного управления; последовательность в достижении всей
совокупности целей, когда достигнутые результаты становятся источником
последующих целей;

23

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

дифференциация управленческих функций государственных органов в
соответствии с их местом и ролью в государственном управлении.

Структурно-функциональные принципы включают: правовое закрепление
управленческих функций в компетенции соответствующих органов
государственной власти; концентрацию управленческих функций и
необходимых для этой цели ресурсов в руках компетентного органа в
соответствии с интересами и потребностями объекта управления;
комбинирование действий организационных структур для исключения
дублирования и параллелизма в их работе и др.

Структурно-организационные принципы предполагают: единство системы
государственной власти, что при наличии принципа ее разделенности по
горизонтали (законодательная, исполнительная, судебная) и по вертикали
(федеральная, региональная) обеспечивает целостность, согласованность и
последовательность процессов государственного управления;
территориально-отраслевую обусловленность организационных структур;
сочетание коллегиальности и единоначалия и др.

Организация государственно-управленческой деятельности подчиняется
структурно-процессуальным принципам: соответствия элементов (методов,
форм и стадий) управленческой деятельности органов государственной
власти их функциям и организации; конкретизации управленческой
деятельности и личной ответственности за ее результаты; стимулирования
рациональной и эффективной управленческой деятельности.

Достижение целей государственного управления предполагает активизацию
человеческого фактора. Этому служат частные принципы управления.
Превращение людей в «колесики и винтики», породившее всеобщую
безответственность при всеобщей имитации социальной активности, привело
советское общество к системному кризису, поразившему самую его сущность
– человека. Однако в странах, достигших высокого уровня развития, была
решена эта главная задача – активизация человеческого фактора и с
помощью частных принципов достигались стратегические цели.

Впервые вопрос о частных принципах управления поставил известный
американский ученый Гаррингтон Эмерсон. Он сформулировал их в книге
«Двенадцать принципов производительности» (1912), это:

• точно поставленные идеалы или цели;

• здравый смысл;

• компетентная консультация;

• дисциплина;

• справедливое отношение к персоналу;

• быстрый, надежный, полный, точный и постоянный учет;

• диспетчеризация;

24

§ 1. Древо целей и принципы государственного управления

• нормы и расписания;

• нормализация условий;

• нормирование операций;

• писаные стандартные инструкции;

• вознаграждение за производительность.

Эти принципы можно считать классическими. Они не утрачивают своего
значения со временем.

Блок частных принципов принято делить на две группы.

1. Принципы, применяемые в различных подсистемах
или сферах общества (экономической, социально-политической, духовной).
Так, в экономической сфере применяются принципы экономического
планирования, хозрасчета, распределения, маркетинга, ценообразования и
т.д. Например, три принципа маркетинга (по Ф. Котлеру): отыщите
потребности и удовлетворите их; производите то, что можете продать,
вместо того, чтобы пытаться продать то, что можете производить; любите
клиента, а не товар. Планово-распределительная система полностью
игнорировала эти принципы, что сделало наши товары практически
неконкурентоспособными на мировом рынке. Даже временное отступление от
этих принципов вызвало резкое ослабление позиций США на мировом
автомобильном рынке в 1970-х гг. Одной из главных целей «рейганомики»
было исправление создавшегося положения.

2. Принципы функционирования различных
институтов, целенаправленной деятельности государства в какой-либо
специфической сфере. Например, существуют принципы государственной
службы, принципы подбора кадров, принципы обучения и воспитания и т.д.

В Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской
Федерации» перечислены 12 принципов организации и действия
государственной службы. В них отражена степень познания правовых явлений
в сфере государственно-служебных отношений, представлений, которые
составляют основу правовой доктрины о государственной службе в
Российской Федерации.

К частным принципам управления относятся” и такие, которые в равной мере
могут быть применены как в государственной деятельности, так и в
деятельности коммерческих организаций. В них проявляются как
общецивилиза-ционные, так и сугубо специфически-национальные подходы.
Например, американская фирма по производству компьютеров «1ВМ» в
управлении придерживается принципов уважения к личности, пожизненной
занятости, равных возможностей для всех. Японская компания «Мицусита
электрик» руководствуется семью принципами, в число которых входят:
объективность, справедливость, сплоченность, благоустройство,
скромность, гармония, оценка.

Дейл Карнеги разработал целую серию принципов (правил) общения людей
между собЗй в самых разных сферах и ситуациях. Отметим лишь те,

25

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления____

которые ближе всего подходят к рассматриваемой нами проблеме и
«соблюдение которых позволяет действовать на людей, не оскорбляя их и не
вызывая у них чувства обиды»:

• начинайте с похвалы и искреннего признания достоинств
собеседника;

• указывайте на ошибки других не прямо, а косвенно;

• сначала поговорите о собственных ошибках, а затем уж
критикуйте своего собеседника;

• задавайте собеседнику вопросы, вместо того, чтобы ему
что-то приказывать;

• дайте людям спасти свой престиж;

• выражайте людям одобрение по поводу малейшей их удачи и
отмечайте каждый их успех;

• будьте чистосердечны в своей оценке и щедры на похвалу;

• создавайте людям хорошую репутацию, которую они будут
стараться оправдать;

• прибегайте к поощрению;

• создавайте впечатление, что ошибка, которую вы хотите
видеть исправленной, легко исправима;

• делайте так, чтобы то, на что вы побуждаете людей, казалось
им нетрудным;

• добивайтесь, чтобы люди были рады сделать то, что вы
предлагаете.

Как уже отмечалось, принципы государственного управления имеют одну
характерную особенность. Будучи объективными по сути, они всегда
реализуются через осознанную деятельность людей. Чем выше поднимается
человек по служебной лестнице, тем важнее превращение принципов в его
личное убеждение, жизненную позицию.

Показателен в этом отношении пример выдающегося американского ученого и
государственного деятеля Бенджамина Франклина (1710-1790), который
выработал для себя 13 принципов поведения в повседневной жизни и строго
им следовал. Вот эти принципы: сдержанность, молчаливость, порядок,
решительность, бережливость, деятельность, откровенность,
справедливость, умеренность, чистоплотность, спокойствие, целомудрие,
скромность. Каждую неделю он посвящал особое время упражнению в одной из
этих добродетелей, чтобы ввести ее в привычку, и так много лет подряд.

Научно обоснованная постановка целей государственного управления
исключительно важна, потому что именно они обусловливают формирование и
функционирование определенного механизма управления, содержание и
принципы, стиль управленческой деятельности, выбор ее форм, методов,
средств и технологических приемов.

$ 1. Древо целей и принципы государственного управления

Контрольные вопросы

1. Что понимается под древом целей
государственного управления и в чем его смысловое значение?

2. Каковы основания для классификации
принципов государственного управления?

3. Охарактеризуйте блоки принципов
государственного управления.

Литература

Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право
Российской Федерации: Учебник. – М, 1997.

Атаманчук Г.В.’Теория государственного управления: Курс лекций. – М.,
1997.

БахрахД.Н. Административное право: Учебник для вузов. – М., 1996.
Гэйбрейт Джон К. Экономические теории и цели общества / Пер с англ. -М.,
1976.

Карнеги Д. Как завоевывать друзей и оказывать влияние на людей / Пер. с
англ.-М., 1994.

КноррингВ.И. Искусство управления. – М., 1997. Общая теория управления:
Курс лекций. – М., 1994.

Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального
управления. Вып. 2. – М., 1994.

Социальное управление: Словарь / Под ред. В.И. Добренькова, И.М.
Слепен-кова.-М., 1994.

Социальный менеджмент. – М., 1999.

Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. – М., 1998.
Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления / Пер. с англ. Т.
1-5.-М., 1992.

26

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления

§ 2. Система функций, формы, методы и средства государственного
управления

Благая цель может сообщить

ценность только таким средствам,

которые достаточны и действительно

ведут к цели. Л. Юм

Система функций государственного управления – функции государственного
управления: социально-организационные, внутриорганизационные, общие,
специфические – формы государственного управления: правовые,
организационные – методы государственного управления: методы
функционирования органов государственной власти, методы обеспечения
реализации целей и функций государственного управления – средства
государственного управления

В зависимости от того, каковы целевые установки и на каких принципах
государство их реализует, выстраивается система функций, выбираются
формы, методы и средства, через которые осуществляется государственное
управление. Они могут видоизменяться или приобретать специфические
очертания своей содержательной сущности в зависимости от того, на каком
конкретно-историческом этапе своего развития находится государство и
какой политический режим определяет характер государственной власти.

Реализация целей государственного управления осуществляется через
систему функций, т.е. взаимосвязанную совокупность стандартизированных
действий субъекта управления, нормативно регулируемых и контролируемых
уполномоченными на то государственными и социальными институтами. В
системе функций раскрывается назначение и значимость выполняемых
действий. Функции государственного управления – это роль, которую
выполняет государственный аппарат (управляющая система государства или
ее элементы) для того, чтобы побудить, направить, организовать
общественную жизнедеятельность (управляемые государством объекты),
оказать на нее влияние для достижения поставленных целей. В функциях
государственного управления проявляется сущность этого вида
деятельности.

Государство представляет собой целостный субъект управления, и его
управленческая деятельность, реализуемая через отдельные функции, охва-

28

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

тывает всю иерархию государственных органов, их звеньев и подсистем.
Общественные функции государства как социального института воплощаются
через реализацию его управленческих функций, которые оно выполняет кай
властный институт политической системы. В свою очередь функции
государственного управления реализуются через управленческие функции
государственных органов. По субъекту воздействия, по объему (масштабу),
по средствам и по характеру воздействия на объект управления их можно
разделять на социально-организационные и внутриорганизационные.

Социально-организационные функции государственного управления направлены
на все многообразие общественных процессов, происходящих во
внутригосударственной жизни. В них заключен основной смысл
управленческой деятельности государства, реализуется его предназначение
по выполнению своих обязанностей перед обществом. Для Российской
Федерации в настоящее время характерна рассогласованность в действиях
органов государственной власти разных уровней, что вызвано серьезными
противоречиями в российской правовой системе. На практике это
проявляется не только в отступлениях правовых актов субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления от требований федерального
законодательства, но и в конкретных действиях руководителей
государственных и муниципальных органов и их должностных лиц.

Внутриорганизационные функции государственного управления нацелены на
организацию, упорядочение, активизацию деятельности всех структур
государственного аппарата, придание ей определенности и динамизма.
Стоит, однако, иметь в виду, что реализация внутренних функций при всей
их значимости может принимать гипертрофированные формы, и тогда
государственный аппарат начинает работать на себя, создавая видимость
деятельности. Это зависит от многих факторов, в том числе от характера
решаемых задач и от уровня управленческой культуры. Направленность этой
группы функций сообразуется с вертикальным и горизонтальным построением
организационной структуры управления, а также с целями и содержанием
деятельности разных управляемых объектов.

По содержанию и глубине воздействия на систему общественных отношений
функции государственного управления делятся на общие и специфические.

Общие функции государственного управления отражают сущностные моменты и
присутствуют практически в любом управленческом взаимодействии его
субъектов и объектов. В теории управления в числе таких наиболее
значимых функций выделяются следующие: организация, планирование,
прогнозирование, мотивация, регулирование, контроль.

Само понятие «организация» имеет два значения: а) функция управления,
обеспечивающая политическую, экономическую, правовую, социаль-

29

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

но-психологическую, техническую и иную упорядоченность; б) коллектив
людей, объединенных достижением конкретных, общих для них целей. В
функциональном смысле суть ее – в единстве этих двух значений – выразили
американские специалисты в области менеджмента Т. Питере и Р. Уо-термен
в работе «В поисках эффективного управления». Они рассматривают
организацию в единстве семи основных переменных: структуры, стратегии,
системы и процедур управления, общих для всех ценностных установок,
совокупности приобретенных навыков, умения, стиля управления, системы
кадров. В самом деле, группа людей, лишенная всех перечисленных выше
составляющих, теряет признаки организации и не может рассматриваться как
социальный организм. Таким образом, организация в качестве функции
государственного управления состоит в определении организационных
положений, устанавливающих порядок управления и процессуального
регулирования: регламентов, нормативов, инструкций, требований,
ответственности и др.

Должным образом налаженная организации управления создает оптимальные
условия для эффективного функционирования системы путем упорядоченного и
рационального использования материальных, духовных, интеллектуальных и
иных резервов управляющего субъекта. При этом государственное управление
осуществляется с учетом политической и экономической конъюнктуры,
характера задач, которые решает государство на соответствующем
историческом этапе, а также реальных возможностей, которыми располагает
общество.

Функция планирования в государственном управлении выражается в
постановке целей, определении необходимых для их достижения ресурсных
затрат, способов и сроков, а также форм и методов поэтапного контроля за
деятельностью объекта управления, силами которого достигается реализация
планового задания. В период демонтажа советской планово-распорядительной
системы всеобъемлющего государственного планирования в российском
обществе возникло предубеждение в отношении планирования вообще, что
само по себе неверно. Планирование, если оно опирается на точность
расчетов, научную обоснованность критериев, исчерпывающий анализ
исходных данных, потенциальных возможностей и средств достижения целей
государства и общества – необходимое условие развития любого социального
организма.

Планирование должно быть тесно увязано с прогнозированием. Функция
прогнозирования в государственном управлении представляет собой
выработку обоснованного суждения о будущем развитии общества или его
вариантов, путей и сроков его достижения. Прогноз является надежным
инструментом принятия стратегического управленческого решения. При этом
прогнозирование должно опираться на достоверное знание и точную

30

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

информацию, учитывать материальные и духовные возможности общества,
исключать эмоции «текущего момента» и слепую веру в «светлое будущее».

Основоположник позитивной социологии Огюст Конт так оценивал значимость
знания в управлении: «Знать, чтобы предвидеть, предвидеть, чтобы
управлять». В советском государстве (считалось, что протекающие в нем
процессы основаны на единственно достоверном знании закономерностей
общественного развития) планировалось все: от космических программ до
производства детских игрушек. В основе как долгосрочного, так и текущего
планирования лежал марксистско-ленинский прогноз будущего устройства
общества, сомнение в достоверности которого рассматривалось как
недопустимая ересь. По этому поводу тонко замечено: «Фома Аквинат знал,
что верит. Ленин верил, что знает». И если сам В.И. Ленин в конце жизни
позволил себе усомниться в абсолютной достоверности такого знания, его
последователи подобной мысли не допускали. Поэтому цели все больше
превращались в авантюру, планирование утрачивало реалистический
характер, выполнение планов осуществлялось в значительной степени
административными средствами в принудительном порядке, что в конечном
итоге должно было и привело к дискредитации советской системы
планирования. Формирование базовых элементов современной общественной
системы при благоприятных тенденциях позволяет предположить, что Россия
наконец-то преодолеет перманентное состояние волюнтаристских
экспериментов, бесконечных поисков, проб и ошибок в определении
перспектив стратегического развития.

При таких условиях может успешно осуществляться, например, планирование
законотворческой деятельности в масштабах как государства в целом, так и
субъектов Российской Федерации. С этой целью изучается качественное
состояние правовой базы, наличие в ней пробелов, потребности в правовом
регулировании отдельных сфер общественных отношений, мировой опыт,
устанавливаются сроки, определяются исполнители (субъекты права
законодательной инициативы), закладывается механизм реализации
принимаемых нормативных правовых актов, прогнозируются возможные
последствия их принятия и т.д.

Важным элементом научного планирования в государственном управлении
является моделирование социальных процессов. В данном контексте речь
идет не о методе моделирования, а о необходимости наличия в руках
управляющего субъекта различных вариантов развития системы под влиянием
возможного изменения внешних обстоятельств: изменений конъюнктуры
мирового рынка, геополитической ситуации, природных, технических и иных
катаклизмов и т.д.

Мотивацию как управленческую функцию принято чаще всего рассматривать
применительно к ограниченным, локальным системам. Муд-

31

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного у
правления^____

рость руководителя здесь заключается в том, чтобы не столько
сформировать мотивы деятельности людей, сколько их познать, уловить и
сообразовать в соответствии с ними действия по руководству системой.
Применительно к государственному управлению функция мотивации
принципиально та же, но отличается масштабом и содержанием. Мотивация на
общегосударственном уровне приобретает вид национальной идеи. При этом
идеи, овладевшие массами, становятся, по мнению Карла Маркса,
материальной силой. Жизнь доказала бесспорность этого положения во всем
его величии и трагизме. Наиболее зримо и осязаемо это проявляется в
тоталитарных и авторитарных режимах (идеи коммунистического равенства,
национал-социализма, чучхе, перонизма, религиозного фундаментализма и
др.). В демократических обществах и в обществах, переживающих стадию
демократических трансформаций, функции глобальных идей не менее значимы.
Примерами могут служить «американская мечта», идеи национального
возрождения, например, в послевоенных Германии, Японии, Италии.
Расставшись с коммунистической идеологией, пока не обрела приемлемой и
перспективной общенациональной идеи Россия. Какой она будет, трудно
предположить. Сегодня в российском обществе идет явный и скрытый
(спонтанный) ее поиск. Но можно с уверенностью сказать, что в числе
составляющих этой идеи должны быть целостность страны и единство
российского народа.

Регулирование является важной функцией современного государственного
управления. Оно может рассматриваться в широком и узком смысле.
Государство путем издания законов, подзаконных и судебных актов
устанавливает определенные общие правила поведения участников
общественных отношений, т.е. нормативно регулирует их. Это –
государственное регулирование в широком смысле. Таким образом,
осуществляется государственное регулирование общественных отношений;
корректировка и контроль за исполнением правовых предписаний;
координируется, направляется и стимулируется деятельность участников
общественных отношений, а также обеспечивается защита их законных прав и
интересов; определяются приоритеты в структурной политике и многое
другое.

В узком смысле государственное регулирование выступает в качестве
функции государственного управления в конкретных сферах, охватывая
отдельные стороны социально-политических, экономических и духовных
отношений. Так, основными рычагами государственного регулирования в
социально-экономической сфере являются: государственный бюджет,
государственная система заказов на товары и услуги, государственная
налоговая система, стандарты, таможенные, тарифы, пошлины, федеральные
целевые программы, определение приоритетов развития отраслей, ценовая
политика и т.д. Проводя в масштабах государства политику приватизации
или

32

§ 2. Система функций, формы, методы и средства ____ государственного
управлении

национализации, применяя процедуры банкротства несостоятельных
предприятий, государство осуществляет свое регулирующее воздействие.
Вмешательство государства в рыночные процессы может осуществляться
прямым и косвенным регулированием. Например, прямое регулирование
ценообразования – лимитирование цен и их субсидирование из средств
госбюджета; косвенное – через налоговую, инвестиционную и кредитную
политику, госзаказы частным компаниям и т.д.

Роль государственного регулирования особенно возросла в 1930-е гг.,
когда мировой кризис и «Великая депрессия» до основания потрясли
экономические и политические устои западных стран. Под влиянием прежде
всего научно-технического прогресса и связанного с ним изменения
положения работника в системе производства возникла острая необходимость
путем законного и оперативного государственно-властного вмешательства
обеспечить согласованную и слаженную работу всех звеньев системы
государственного управления с целью преодоления кризиса.

Впервые в полном объеме государственное регулирование было осуществлено
в США с введением «Нового курса» президента-демократа Ф. Рузвельта,
пришедшего на смену республиканцу Г. Гуверу с его политикой «свободного
рыночного хозяйства», которая, вызвав острые социально-экономические
катаклизмы и резкую социальную поляризацию общества, чуть было не
привела к смене общественно-политической системы. Это означало, что
демократическое государство не может быть только «ночным сторожем»
интересов собственников, а должно в необходимом объеме брать на себя
функцию регулятора общественных отношений. Государственное регулирование
осуществляется в интересах всего общества и должно опираться на
соответствующую правовую базу, создавая благоприятные экономические,
правовые и организационные условия для предпринимательской деятельности.
При этом государственные органы не должны вмешиваться непосредственно в
производственную, хозяйственную и финансовую деятельность предприятий,
организаций, учреждений, если это прямо не предусмотрено
законодательством. К сожалению, при проведении рыночных реформ в России
в силу целого ряда причин как объективного, так и субъективного порядка
не были в полной мере использованы рычаги государственного
регулирования, при осуществлении которых к тому же были допущены
серьезные просчеты, что привело к социально-экономическим деформациям.

Функцию контроля в государственном управлении можно рассматривать как с
точки зрения упорядочения деятельности государственных структур, так и с
точки зрения гармонизации общественных отношений. С помощью контроля
выявляются отклонения в управляемой системе от заданных параметров и
принимаются меры для приведения ее в состояние

3. За. 5ПЗ

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

соответствия с ними. Этим контроль, в частности, отличается от надзора,
где надзирающий только констатирует отклонение и информирует
соответствующие инстанции, компетентные принимать управленческие
решения. Функция контроля призвана обеспечивать дисциплину, законность,
соблюдение режима деятельности и результативность субъектов и объектов
государственного управления. В этом отношении контрольные функции
смыкаются с государственным регулированием, повышают его эффективность.

Роль, которую играет контроль в государственном управлении, зависит в
значительной степени от характера политического режима. Тоталитарные
режимы доводят систему государственного (и его разновидности
-партийного) контроля до степени высокого совершенства, превращая его в
мощный рычаг воздействия на все стороны жизни общества и государства.
При этом для осуществления контрольных функций привлекается огромное
число людей, за которыми, в свою очередь, также необходимо устанавливать
контроль. Известно, что перед Второй мировой войной в СССР стало
правилом, что каждый директор в ряде отраслей ежедневно в установленное
время суток докладывал министру о выполнении текущего задания, а
последний в свою очередь докладывал высшему руководству страны. В
условиях надвигающейся военной угрозы это было объективной
необходимостью. Завершилась же эпоха тотального контроля на
трагикомической ноте: людей стали «отлавливать» в магазинах, куда они
вынуждены были ходить в рабочее время – вечером прилавки были пусты.
Контроль при этом носил преимущественно закрытый характер.

Если подходить к контролю с точки зрения теории управления, то он должен
удовлетворять следующим требованиям: оперативности, гласности,
объективности, целесообразности. Контрольная функция заключается в
выявлении отклонений и корректировке управленческих воздействий.
Государственный контроль может носить как общий, так и специфический
характер. Виды его при этом многообразны. В Российской Федерации
контрольные функции осуществляют различные органы государственной
власти: представительные органы власти – парламентский контроль
(Федеральное Собрание, законодательные (представительные) органы
субъектов федерации); исполнение федерального бюджета – бюджетный
контроль (Счетная палата); Президент РФ – президентский контроль
(надведомст-венный); Правительство РФ – правительственный контроль
(межведомственный контроль); органы исполнительной власти (ведомственный
контроль); суды Российской Федерации – судебный контроль, в том числе
конституционный.

Специфические функции государственного управления находят свое
врплощение в конкретных проявлениях всего многообразия возникающих на
практике ситуаций, где необходимо действовать только от имени госу-

34

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

дарства, реализуя его компетенцию. В их числе можно назвать функции
правоприменения, проведения выборов и референдумов, государственный
статистический учет (перепись населения), лицензирование видов
деятельности, регулирование особых правовых режимов (президентского
правления, чрезвычайного положения, свободных экономических зон) и ряд
других.

Функции государственного управления реализуются, как правило, в
известных организационно-правовых формах. Следует иметь в виду, что сам
термин «форма» имеет несколько значений: установленный образец
чего-либо; внешний вид, внешние очертания; способ существования
какого-либо явления. Форма содержательна, она организует содержание,
придает ему законченность и стройность. В формах государственного
управления компетенция государственных органов обретает свое предметное
содержание. Формы государственного управления — это отработанные
практикой устойчивые способы фиксации функциональной организации и
совокупности оптимальных приемов и методов, с помощью которых субъектом
управления достигаются поставленные цели.

Многообразие организационно-правовых форм государственного управления
обусловлено широким диапазоном функций, выполняемых государством и его
органами, их сложностью и пространственно-временной протяженностью. Сама
форма государства с ее специфическими особенностями, преломляющимися
через формы правления, государственного устройства и через политический
режим, во многом, если не в главном, сказывается на характере и
содержании организационно-правовых форм государственного управления.
Выбор форм государственного управления зависит от типа общественных
отношений, организации производственно-хозяйственной деятельности,
политической системы, правящего режима, характера компетенции
управляющего органа. Командно-административная система использует, как
правило, жесткие формы управляющего воздействия, всеохватывающего
планирования, строгие нормы отчетности и контроля, ориентируясь главным
образом на количественные показатели. Основной упор здесь делается не на
правовые формы регулирования отношений, а на директивно оформленные
решения в административном порядке. Рыночным отношениям присущ
принципиально иной подход. Государственно-управленческая деятельность
строится в соответствии с нормами права, спектр которых достаточно
широк.

В самом общем виде формы государственного управления можно разделить на
два блока: правовые и организационные.

Правовые формы с точки зрения их содержания и механизма применения
являются предметом права и подробно рассматриваются в курсе правовых
дисциплин. К ним относятся: издание нормативных правовых актов и
индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, при-

35

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

нятие государственных программ, регистрация, лицензирование, применение
различных административных мер и др. Эти формы, в которых проявляется
характерное для государственного управления юридическое волеизъявление
управляющего субъекта, предполагают наступление определенных юридических
последствий. Имеется в виду издание соответствующих правовых актов или
совершение других юридически значимых действий, например, регистрации,
лицензирования, выдачи справок, документов на управление транспортными
средствами и т.д.

В организационных формах государственного управления реализуется
деятельность государственных органов по руководству и управлению
процессами социальных преобразований, осуществляемых в государстве и
обществе. Эти формы включают в себя принятие государственно значимых
решений по стратегическим и тактическим вопросам, определение путей и
средств их реализации, принятие оперативных мер воздействия при
возникновении тех или иных нестандартных ситуаций. Для выработки
оптимальных вариантов решения той или иной государственно значимой
проблемы проводятся сессии, заседания, совещания, конференции,
экспертизы, консультации и согласования, а также другие мероприятия.
Если правовая форма предполагает императивность и формальную
определенность в волеизъявлении управляющего субъекта, то
организационные формы подвижны, динамичны, предполагают сопоставление
различных точек зрения, дискуссии, поиски компромиссов, рассмотрение
альтернативных вариантов, линий поведения для достижения поставленных
целей. Через них материализуются правовые формы управления,
функционирует механизм реализации права. Важной организационной формой
государственного управления является принятие управленческого решения,
процесс которого разбивается на несколько фаз: определение, вычленение и
актуализация проблемы; формулирование проблемы и анализ ресурсной базы
для ее решения; принятие самого решения и определение путей его
реализации.

Постановка той или иной социальной проблемы либо инициируется субъектом
управления, исходя из анализа перспектив общественного развития, либо
заявляет о себе обострением противоречий, которые в случае
несвоевременного реагирования компетентных органов перерастают в
конфликтные ситуации. Поэтому искусство государственного управления
включает в себя, с одной стороны, определение круга актуальных проблем и
очередности их решения, а с другой – наличие хорошо поставленной службы
мониторинга, своевременно информирующей органы государственной власти о
возникновении элементов социальной напряженности.

При изучении успешного опыта передовых стран в области государственного
планирования, регулирования, и особенно организационной деятельности
возникает естественное желание перенести его в отечественную

36

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

практику. Однако история свидетельствует, что механического
заимствования в этом деле быть не может. Необходима адаптация принятых
за рубежом форм, приемов и методов к национальным особенностям жизни и
культуры стран и народов. Для России это особенно актуально, поскольку
на протяжении многих веков она остается страной несостоявшихся реформ, в
чем организационный фактор сыграл далеко не последнюю роль, а
определение целей, выбор средств их достижения традиционно сопровождался
серьезными политическими и организационными просчетами по причинам как
объективного, так и субъективного характера. На них хотя бы кратко
следует остановить внимание, сделав небольшое отступление в историю
вопроса.

Россия по своему геополитическому положению находится на стыке двух
цивилизаций: западной и восточной. Не давая их качественной оценки,
отметим лишь то, что западная цивилизация на протяжении многих веков
развивается в русле рационализма, реформаторства и четкой организации.
Восточной цивилизации больше присущи образность мышления, традиционный
консерватизм. Поэтому, начиная с XVI в., Запад устойчиво занимает
лидирующие позиции в историческом «соревновании» цивилизаций. Находясь
на стыке этих цивилизаций и впитав их ценности, Россия не стала их
механическим соединением, а пошла по пути формирования своей уникальной
цивилизации, которая еще находится в стадии развития. Поэтому не следует
смотреть на Россию свысока и навязывать ей чужие модели развития. Тем
более, что в конце XIX – начале XX в. мы показали миру способность к
резкому рывку без утраты своей самобытности. Однако цепь тяжелейших
потрясений, пережитых в XX столетии нашей страной, весьма неблагоприятно
сказалась на ее судьбе. Все это наложило определенный отпечаток на
национальное самосознание, на способность сконцентрироваться на
проведении реформ, создать организационные предпосылки их необратимости.

В одно и то же время мы можем демонстрировать небывалую
организованность, сплоченность и самоотверженность, рядом с которыми
идут полная беспечность и безответственность. Тому есть несколько
причин. Во-первых, выработанные в многовековой борьбе за выживание
чувство единения (соборность), целостность духовной жизни и культуры,
многократно усиленные долгим господством общинных отношений и
определяющим влиянием православия. Во-вторых, это постоянное принесение
отдельной личности в жертву государственной необходимости. Так было во
время реформ Петра I, которые проводились по законам, «писаным кнутом»
(А. Герцен), так было и в годы советской власти, которая, используя
механизм тотального принуждения и мощный пропагандистский аппарат,
сумела укрепить в сознании большинства народа исторически сложившие-

37

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

ся стереотипы негативного отношения к основным ценностям современной
европейской (западной) цивилизации, в основе которой лежала личная
свобода и индивидуальная ответственность. В-третьих, Россия, будучи
многонациональным и многоконфессиональным государством, до сих пор не
сформировала единой национальной общности. Это создает огромные
организационные трудности как для выработки, так и для реализации
общенациональных целей и задач. В-четвертых, крайне высокая склонность
большинства населения к популизму,” вере в сильную личность, готовность
идти на жертвы и любой ценой обеспечивать выполнение выдвинутых ею
целей, особенно если они облечены в форму созвучных национальному
менталитету государственнических ценностей. Как ни парадоксально, но
последнее обстоятельство во многом объясняет живучесть в российском
обществе иждивенческих тенденций, надежд не на собственные силы, а на
мудрость и снисходительность власти в устройстве жизни людей. Это
результат многовекового патернализма, присущего российской внутренней
государственной политике. Поэтому организационные формы командного,
принудительного характера, свойственные главным образом экстремальным
ситуациям, были для большинства людей привычны, понятны и действовали
эффективно. И напротив, ослабление государственного диктата,
демократизация общественных отношений, поощрение личной инициативы,
которыми сопровождаются социальные реформы, создавали порой
непреодолимые организационные трудности.

При выработке масштабных управленческих решений следует избегать
тенденциозности в оценках аргументов оппонирующей стороны, столь
присущей российскому менталитету. Для современной России это особенно
важно, поскольку принципы, в соответствии с которыми замыслены
современные реформы, не вписываются в политическую и экономическую
ситуацию, в которой она оказалась. К тому же и спектр противоборствующих
сил на ее политической арене достаточно широк и противоречив. Эти
обстоятельства требуют от субъекта государственного управления особого
внимания к общественной оценке проводимых социальных преобразований, к
выбору наиболее приемлемых организационных форм для их претворения в
жизнь.

В выборе организационных форм большую роль играет политическая интуиция,
основанная прежде всего на глубоком понимании существа решаемых проблем.
Политическая мудрость заключается не в том, чтобы заставить любыми
способами осуществить директивное указание, а в том, чтобы в ходе
рациональной дискуссии остановиться на наиболее перспективном и
приемлемом варианте решения проблемы, избежать ее упрощения, заранее
блокировав контраргументы оппонирующей стороны. Политическая практика
изобилует примерами того, что при принятии решения 38

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

государственного масштаба искусственно создаются условия, облегчающие
прохождение заранее выдвинутой управленческой модели и затрудняющие
обсуждение и принятие других вариантов.

В известной мере организационной формой государственного управления
можно считать преодоление конфликтов и достижение компромисса.
Существует мнение, что противоречий и конфликтов можно избежать с
помощью соответствующей правовой базы и предупредительных мер в форме
нахождения согласия. Стремиться к этому надо, но осуществить в полной
мере невозможно, как невозможно и создать идеальные отношения в
обществе. Противоречия и конфликты в обществе были, есть и будут. К тому
же социальные противоречия и конфликты объективны, они, как и боль в
живом организме, играют помимо прочего позитивную роль, свидетельствуя о
неблагополучии и необходимости принятия соответствующих мер. Чем выше
уровень демократизма, тем активнее идет процесс столкновения точек
зрения, творческих поисков, а это всегда чревато возникновением
противоречий и конфликтных ситуаций. Поэтому опасен не сам конфликт, а
степень его развития, стадия, на которой он обнаружен. Своевременно
принятые меры по его разрешению, высокий уровень гласности и
информированности общества создают основу для того, чтобы конфликтная
ситуация привела не к кризису, а к достижению нового качественно более
высокого уровня общественного развития.

Мировая практика выработала немало способов поиска оптимальных форм
профилактики конфликтов. Например, в Канаде всякая более или менее
значимая для федерации проблема решается на совещании первых лиц
исполнительной власти федерации и ее субъектов. Эта организационная
форма помогает своевременно предотвратить возникновение конфликтов,
быстрее прийти к компромиссу. Конечно, политика – это искусство
компромисса, но компромисс возможен только при одном условии:
противоречия между спорящими сторонами не являются абсолютно
антагонистическими и имеют в конце концов общую платформу для принятия
согласованного решения путем взаимных уступок. Так, в федеративном
государстве между федеральным центром и субъектами федерации, между
отдельными субъектами, особенно на национальной и территориальной
почвах, могут возникать противоречия. Однако, если господствует общая
тенденция к сохранению целостности и единства государства, эти
противоречия в итоге разрешаются компромиссом. Когда же это условие
отсутствует, проблема не имеет положительного решения и следует взвесить
цену сохранения $(а(и$ §ио. В качестве примера можно привести также
кэмп-девидские соглашения, положившие начало урегулированию
арабо-израильских отношений в 1960-х гг. Там был применен принцип
«переговоров без поражения». Впервые в мировой истории удалось найти
такую форму разреше-

39

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

ния казалось бы непреодолимого конфликта, которая позволила враждующим
сторонам достичь соглашения, не потеряв при этом политического лица.

При этом важно иметь в виду, что внешняя сторона разрешения конфликта,
тем более если он имеет общегосударственный масштаб, вовсе не означает
еще устранения породивших его внутренних причин, которые могут
обнаружить себя уже в иных условиях и в иной форме. Например, пытаясь
разрешить весь комплекс противоречий и конфликтов, достигших своего пика
в октябре 1917 г., большевики в конечном счете не решили проблем,
выдвинутых на повестку дня Февральской революцией, а только отодвинули
их решение, что с очевидностью обнаружилось в конце 1980-х гг.
Разрешение конфликтной ситуации требует как минимум изучения различных
ее вариантов, экспертизы всего комплекса средств, прогнозирования
последствий каждого варианта.

Ход современных российских реформ выявил не только их концептуальную
уязвимость, но и серьезные недостатки с точки зрения правовых и
организационных форм управления их ходом. Жизнь показала, что властные
структуры постоянно находятся в состоянии цугцванга, т.е. в случае
провала одного варианта не имеют в запасе лучшего, а все возможные
одинаково малоприемлемы. Ведь при наличии запасных вариантов решения
проблем всегда можно быстро провести необходимую корректировку, сохраняя
положительные наработки. Опыт послевоенной Италии свидетельствует, что
частой сменой правительств не только предотвращался политический кризис,
разряжалась социально-психологическая напряженность, но и сохранялось
все положительное от деятельности предшествующих кабинетов. Результат
очевиден.

Формы государственного управления по большей части выступают не в
«чистом» виде, а в комплексном сочетании. Организационные формы
подкрепляются принятием соответствующих решений, имеющих определенные
правовые последствия. Правовые формы нуждаются в организационной
упорядоченности их осуществления.

Методы и средства государственного управления достаточно разнообразны.
Среди нихчмогут быть как чисто механистические, так и несущие известную
идеологическую нагрузку. Они могут быть направлены как на достижение
социально значимых позитивных целей, идущих на пользу об- . ществу и
государству, так и на манипулирование общественным мнением, обман,
принуждение, провокации и т.д. По своему содержанию методы и средства не
вполне совпадают, но в деле государственного управления, когда имеется в
виду способ достижения его целей, их трудно разделить. Они выступают в
единстве, актуализируя ту или иную сторону процесса государственного
управления. Например, построение древа целей можно 4О

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

одновременно рассматривать как форму, метод и средство организации
формирования и движения к достижению целей, их структурирования. Методы
нравственного воздействия закрепляются и оказываются эффективными только
благодаря созданию соответствующего морального климата,
характеризующегося последовательностью, определенностью и дисциплиной.
Методы – категории нематериальные, средства, как правило, – материальны.
Метод – это то, как делается, средство – при помощи чего делается.

Под методами государственного управления понимаются официальные способы
властного воздействия государственных органов на процессы общественного
и государственного развития, на деятельность государственных структур и
конкретных должностных лиц в пределах их компетенции и в установленном
порядке.

Средства государственного управления – это инструментарий, набор
конкретных и чаще всего овеществленных предметов, используемых в данном
процессе. В государственном управлении средства могут быть техническими
(средства труда государственных служащих, электронные, космические),
специальными (средства военные, правоохранительные, таможенного и
пограничного контроля, обеспечения госбезопасности, денежной эмиссии,
гражданской обороны, дипломатические), информационными и
коммуникационными (средства правительственной связи и информации) и др.

Таким образом, с помощью методов и средств государственного управления
осуществляются функции государственного управления, достигаются цели,
которые ставит перед собой субъект государственного управления.
Разнообразие методов и средств государственного управления позволяет
сделать процесс управления гибким, динамичным, эффективным. Проблема
соотношения целей, методов и средств их достижения становится особенно
актуальной в том случае, когда способы реализации целей обретают
характер, противоречащий их содержанию и назначению. «Никакая цель, –
заметил по этому поводу Альберт Эйнштейн, – не высока настолько, чтобы
оправдывала недостойные средства для ее достижения».

Методы государственного управления можно классифицировать по различным
основаниям, например, по способам формирования и обеспечения реализации
управляющего воздействия они делятся на методы функционирования органов
государственной власти и методы обеспечения реализации целей и функций
государственного управления.

К методам функционирования органов государственной власти относятся те,
посредством которых осуществляется государственное управление,
разрабатываются, принимаются и реализуются властно-управленческие
решения. Хотя эти методы непосредственно связаны с практической
реализацией государственной власти, ее управляющим воз-

41

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

действием на объекты управления в соответствии с интересами и волей
государства, они могут быть использованы и для обеспечения реализации
целей и функций государственного управления, поскольку в них содержатся
механизмы установления взаимоотношений между субъектом и объектом
государственного управления, реализации компетенции субъектов
управления, целенаправленного воздействия на субъекты управления для
решения управленческих задач в соответствии с властно-юридическими
полномочиями органов государственной власти.

Методы функционирования органов государственной власти можно
квалифицировать в качестве прямого административного или косвенного
регулирующего воздействия со стороны органов государственной власти на
соответствующие объекты управления независимо от конкретной области
общественной жизни.

К первой группе относятся методы правового регулирования, убеждения,
принуждения, публичного администрирования, государственного контроля и
др. Ко второй – воспитания, демократизации управления, размещения
государственных заказов, налогообложения, определения таможенной
стоимости товара и др.

Методом правового регулирования государство через свои органы
осуществляет воздействие на общественные отношения, дозволяя их
участникам совершать действия правового характера, предоставляя им
соответствующие права и налагая на них определенные обязанности, а также
дает возможность выбора вариантов поведения в пределах, установленных
правовыми нормами.

Метод убеждения наиболее предпочтителен в государственном управлении.
Еще Сократ утверждал, что «тот, кто чувствует достаточно силы в самом
себе, чтобы владеть умами, не станет прибегать к насилию: к чему ему
устранять человека других взглядов, когда в его же интересах дружеским
убеждением привлечь его на свою сторону». Использование этого метода
требует авторитета власти, создания определенных условий, социального
климата, наличия веских аргументов. Как правило, средствами убеждения
стимулируется мотивация должностного поведения. Даже если объектом
убеждающего воздействия в необходимости реализации общественно значимых
целей являются коллективы людей или большие социальные группы, сам
процесс убеждения носит личностный характер. Этот метод в деятельности
органов государственной власти применяется довольно часто для связей с
общественностью, например, при проведении референдумов. При этом
результаты убеждающего воздействия, если они достигнуты, дают
значительно больший эффект, чем меры принуждения.

Однако в государственном управлении невозможно полагаться только на
метод убеждения. Если метод убеждения оказывается нерезультатив-42

§ 2. Система функций, формы, методы и средства ____государственного
управления

ным, неизбежным становится использование метода принуждения, например,
когда возникает угроза государственной целостности, совершаются
преступные деяния и т.д. Однако в любом случае метод принуждения должен
рассматриваться как вынужденно необходимый.

Общественные отношения по поводу власти и управления в государстве
являются предметом публично-правового регулирования. Публичность, т.е.
открытость, гласность, означает общественную значимость да’н-ной сферы
деятельности. Государственное строительство, формирование и
функционирование государственных и муниципальных властных структур,
правовой системы и многое другое, касающееся укрепления государства и
его институтов, достигается с помощью метода публичного
администрирования, под которым понимается совокупность способов
воздействия государства на его граждан, система мер, применяемых
государственными институтами, посредством которых реализуются функции
государственного управления. Применение метода публичного
администрирования позволяет обеспечивать устойчивость общественных
институтов, активизирует сферы экономической, политической, духовной
жизни общества, создает условия и гарантии для частного
администрирования. Эффективность этого метода подтверждается на примере
стран, занимающих в настоящее время лидирующие позиции в мире.
Государственное управление, в процессе осуществления которого
реализуются решения государственной власти, носит публичный характер.
Публичность выражается прежде всего в том, что именно государственное
управление Обеспечивает соблюдение общих, публичных интересов, имея в
своем распоряжении «публичную» материальную основу – государственное
имущество, налоги, финансы и т.д. Осуществляемые в России преобразования
требуют известной переоценки, наполняя йовым содержанием метод
публичного администрирования.

Методом государственного контроля обеспечивается соблюдение законов и
других правовых актов, издаваемых государственными органами. Этот метод
имеет широкий диапазон применения, о чем будет сказано ниже. Кроме того,
система государственного контроля имеет свою специфику в различных
странах, и изучение международного опыта несомненно приносит большую
пользу.

Что касается многочисленных методов косвенного регулирующего
воздействия, то их значение можно проиллюстрировать на примере метода
налогообложения. На протяжении всего хода российских реформ именно
просчеты в системе налогообложения оказывали резко негативное
воздействие на все стороны хозяйственной жизни, значительно затрудняя
реализацию целей государственного управления.

Методы обеспечения реализации целей и функций государственного
управления ввиду их многообразия и специфики целесообразно рас-

43

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

сматривать в виде проблемных блоков, т.е. отдельно методы
социально-политические, экономические, правовые, административные,
кадровые, контрольные, социально-психологические, идеологические,
морального воздействия.

Социально-политическими методами управляющего воздействия создаются
условия для проявления трудовой и политической активности людей,
реализации заложенных в человеке потенциальных возможностей, организации
занятости населения, обеспечения его бытовых условий, предоставления
социальных услуг, сервиса, т.е. всего того, что делает жизнь достойной
человеческого существования. Здесь могут применяться самые различные
социологические методы, определенным образом ориентированные на решение
круга задач развития социальной сферы. Например, созданием центров
занятости населения, центров психологической поддержки инвалидов,
незанятого населения и безработных, реабилитационных центров, центров по
оказанию юридической помощи какой-либо определенной категории населения
снимается социальное напряжение в обществе, открываются реальные
возможности большому числу людей решить свои сложные жизненные проблемы.
В этих центрах разрабатываются свои методы, учитывающие специфику
контингента, с которым ведется работа.

Разнообразны способы вовлечения граждан государства в процессы
политической деятельности на разных уровнях и в различных формах. Многие
методы этой группы являются новыми для нашего государства, например,
все, что связано с формированием и функционированием органов
государственной власти и местного самоуправления. Отдельные методы
деятельности органов государственного управления не всегда бывают
понятны населению, могут встречать и психологическое неприятие,
поскольку российские граждане в основном привыкли к методам командным,
они и по сей день возлагают больше надежд на воздействие должностного
лица, чем, например, на судебные органы. Да и суды часто не в состоянии
обеспечить им необходимую защиту прав и свобод.

Блок экономических методов государственного управления определяется
ролью, которую играет экономика в жизни государства. Экономические
интересы людей являются определяющими, а эффективность государственного
управления в конечном счете измеряется тем, как живут люди, каков их
уровень благосотояния. Именно благодаря созданию условий для высокого
жизненного уровня ведущие страны мира обеспечили социальный мир,
цивилизованные формы разрешения противоречий и конфликтов.

Экономические методы государственного управления в Российской Федерации
основываются на положениях федеральной Конституции, которая признает и
защищает равным образом все формы собственности, обязывает государство
обеспечивать свободу экономической деятельности и

44

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

поддерживать конкуренцию. При этом Конституция РФ и законодательство
запрещают монополизацию этой деятельности и недобросовестную
конкуренцию.

Государство широко применяет для достижения управленческих целей
экономические методы: приватизацию, проведение налоговой, бюджетной,
финансовой политики, материальное стимулирование, применение
материальных санкций, предоставление субвенций и дотаций регионам,
поддержку депрессивных территорий и т.д.

Важным рычагом в руках государства является законодательное
регулирование экономики, которое осуществляется как на федеральном, так
и на региональном уровнях. При этом необходимо, чтобы методы
экономического воздействия применялись гибко, не становились тормозом в
реализации целей и функций государственного управления.

Среди правовых средств государственного управления (не надо смешивать с
правовым регулированием государственного управления) важное место
принадлежит правотворческому методу, суть которого заключается в том,
чтобы своевременно выявить потребности правового обеспечения
управленческого процесса, разработать и принять соответствующие
нормативные правовые акты, а также предусмотреть их социальные
последствия. Конституцией страны закладываются основы государственности,
закрепляются основные принципы государственной организации. Конституция
Российской Федерации 1993 г., например, создала только юридические
предпосылки для перехода к подлинному федерализму, гражданскому
обществу, правовому государству. После ее принятия начинается работа по
реализации ее демократического и гуманитарного потенциала. В полной мере
это можно отнести и к вопросам государственного управления. В Послании
Президента РФ Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох» обращалось
внимание парламентариев на необходимость скорейшего законодательного
закрепления общих принципов организации и деятельности законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, порядка принятия федеральных
конституционных законов и федеральных законов, установления четкой
правовой регламентации деятельности государственных органов и отдельных
чиновников. Развивая конституционные положения методом правотворчества,
субъекты этой деятельности не должны путать творческий подход с
отступлением от принципиальных положений Основного Закона. Тем не менее
на сегодняшний день действует масса различных нормативных правовых
актов, в которых содержатся такие противоречия. В посланиях Президента
РФ неоднократно ставился вопрос о разработке программы административных
реформ. Ее цель – упорядочить систему и

45

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

структуру органов исполнительной власти, повысив тем самым эффективность
управления страной.

В этой связи все большую роль начинает играть такое сравнительно новое
для отечественной науки направление, как законодательная социология. Оно
позволяет рассматривать законотворческий процесс на стадиях:
предзаконодателъной, где изучается потребность в принятии
соответствующих правовых актов; собственно законодательной, включающей
подготовку и принятие правового акта при широком его обсуждении; и
постзаконодательной, на которой изучается с помощью социологических
методов влияние принятого правового акта на круг регулируемых им
общественных отношений, отношение к нему граждан государства и возможные
социальные последствия его принятия. Использование социологических
методов может существенно повысить качество законотворческого процесса,
способствовать оперативному обновлению и совершенствованию
законодательства, более строгому подходу к разработке концепции проектов
нормативных правовых актов.

При реализации функций государственного управления могут возникать
различные непредвиденные ситуации, требующие неординарных решений.
Наряду с этим имеют место и злоупотребления, превышение властных
полномочий. Методами правоохранительной деятельности компетентные
органы, на которые законодательством страны возложены соответствующие
обязанности, прежде всего должны обеспечивать защиту конституционных
прав и свобод человека и гражданина, должностного лица. Эти методы, в
свою очередь, могут рассматриваться в качестве базовых, на основе
которых строятся методы правоприменительной деятельности, методы
предупреждения противоправных действий со стороны как субъекта, так и
объекта управления.

Оперативно-исполнительным методом достигается эффективность действия
федеральной конституции, федерального законодательства, а также
законодательства субъектов федерации, нормативных правовых актов органов
местного самоуправления. Органы исполнительной власти должны
своевременно принимать соответствующие подзаконные акты, а также
обеспечивать действенный контроль за выполнением уже принятых.

К административным методам относятся те, которыми пользуются
государственные органы исполнительной власти в отношении управляемого
объекта, чтобы побудить его соблюдать установленные нормы поведения. В
административных методах раскрывается действие механизма исполнительной
власти, практическое осуществление ее управленческих функций. Арсенал
этих приемов обширен, но в основном они сводятся к тому, чтобы создать
определенный механизм реализации властных полномочий субъекта
управления, что является частью общего механизма реали-

46

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

зации права. Этот механизм включает: управленческую вертикаль,
предполагающую четкую субординацию; обязательность выполнения
распоряжений вышестоящей инстанции, принимаемых ею в одностороннем
порядке или в отдельных случаях по согласованию с объектом управления.
При этом невыполнение указаний вышестоящей инстанции влечет за собой
применение административных либо иных юридических санкций. Кроме того,
необходимо обеспечить своевременное создание соответствующих норм и
доведение их до исполнителя.

Применение административных методов носит характер прямого
управленческого воздействия, т.е. издания нормативного правового акта,
распоряжения, предписания, команды, в которых находит прямое выражение
воля управляющего субъекта. В этом проявляется властная природа
управления. Следует иметь в виду, что реализация воли субъекта
управления осуществляется через сознательную деятельность управляемого
объекта, будь то организация или отдельная личность. Поэтому при выборе
методов воздействия на управляемый субъект необходим дифференцированный
подход, включающий как методы убеждения, так и методы принуждения.
Однако в любом случае управляющее воздействие должно носить юридически
обоснованный характер, отличаться определенностью и обоснованностью
применяемых методов.

Неправильно было бы считать, что в условиях демократического режима
административные нормы ослабляются либо утрачивают свое значение.
Напротив, демократия предполагает большую долю ответственности и там,
где это необходимо, – определенность и жесткость требований. Это
диктуется многими обстоятельствами и прежде всего усложнением
технологических процессов, ростом экологической напряженности и т.д.

Достижение целей государственного управления напрямую связано с методами
подбора и расстановки управленческих кадров, организации системы их
переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Это
большая, многоаспектная и весьма сложная проблема. Но из всех аспектов
следует выделить главный – это преодоление дилетантизма и изменение
менталитета государственного служащего. Это, как в медицине: лечить не
болезнь, а больного. В широко известной книге В. И. Терещенко
«Организация управления (опыт США)» (1965), поразившей в свое время
воображение советского читателя, автор привел интересный биографический
факт. Когда он впервые поступил на работу в одну из американских фирм,
то столкнулся с постоянной предупредительной опекой. Если он пытался
делать не свойственную ему работу, например, заточить карандаш,
посчитать на арифмометре, тут же появлялся соответствующий сотрудник и
проводил эти операции. На вопрос, не является ли это проявлением
недоверия, ему сказали, что ему полностью доверяют как специали-

47

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

сту, но платят высокое жалование не за малоквалифицированную
канцелярскую работу, а за ту, которую кроме него никто другой выполнить
не может. И добавили при этом, что он, как европеец, по американским
стандартам работать не умеет и должен осваивать иные методы и приемы.
Речь в сущности шла об изменении менталитета служащего.

Применительно к российской действительности можно провести некоторые
аналогии. Если взять высказывания М.Е. Салтыкова-Щедрина о российском
чиновничестве и о государственной службе, то они вполне могут служить
иллюстрацией сегодняшнего дня. Его современник, известный литератор,
критик, российский академик А. В. Ншитенко также отмечал, что у России
«две глубокие раны, требующие врачевания: невежество народа и дурная
администрация. Исцелить последнюю гораздо труднее, чем первую».
Предпринималось немало усилий поправить положение и не всегда
безуспешных. Имена М.М. Сперанского, С.Ю. Витте или П.А. Столыпина
способны украсить государственную службу любого государства. Но в целом
все возвращалось рано или поздно «на круги своя». В чем же дело? Прежде
всего в менталитете, в психологических установках. Сейчас у нас в стране
действует достаточно широкая сеть всевозможных институтов повышения
квалификации, курсов, школ по подготовке и переподготовке управленческих
кадров, но инерция прошлого слишком велика. Что касается советской
управленческой науки, то в ней были безусловные достижения, но и система
управления народным хозяйством, и система государственного управления
были адаптированы к требованиям административно-командной системы, в
которой цель оправдывала средства, а цена достижений не играла
какой-либо роли. Таким образом, в годы социалистического строительства
сложились свои специфические формы управленческой деятельности,
организации, собственные методы и средства, несовместимые с функциями
открытого общества, утвердились особые стереотипы мышления, которые в
новых условиях неприемлемы. Более того, в сознании их носителей прочно
утвердился стереотип, согласно которому эти формы и методы считались
наиболее научными и прогрессивными. Поэтому центральный вопрос кадровой
политики – это ломка стереотипов, изменение менталитета, вот почему
методы работы с кадрами входят в число приоритетных в ряду
рассматриваемых нами.

Контрольные методы включают в себя методы предварительного, текущего и
последующего контроля, выборочной проверки, документальной и фактической
ревизии. Речь идет прежде всего о том, какими способами и приемами
должны осуществляться контрольные функции государственного управления.
Административно-командная система создала свои формы и методы контроля,
которые в условиях демократического государства применяться не могут. С
другой стороны, у нас не созданы механизмы, с по-

48

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

мощью которых деятельность государственных органов и должностных лиц
подвергалась бы эффективному контролю со стороны общества. В этом смысле
мы продолжаем оставаться закрытым обществом с высоким уровнем коррупции
и злоупотреблений властью. Достоянием гласности факты злоупотреблений
становятся тогда, когда ущерб государству уже нанесен, а поправить
положение часто не представляется возможным. Существенную роль в этом
играет отсутствие механизма реализации права. Однако создание такого
механизма- также дело достаточно сложное и долгое. Оно заключается не
только в принятии специальных нормативных правовых актов, но и в
правовой культуре, изменении статуса государственных служащих, создании
для них системы гарантий, повышении уровня их ответственности и т.д.

При достижении целей государственного управления все большую значимость
приобретает искусство воздействия на личность и социальную группу. Это
достигается социально-психологическими методами. С их помощью
формируются социальные установки, ценностные ориентации, групповое
сознание, а также ориентация на лидера. Цели государственного управления
таким образом персонифицируются. Поэтому достаточно широко в практике
современных государств при формировании древа целей государственного
управления, определении методов и средств их достижения используются
популистские приемы. Популизм – явление древнее, известное со времен
античности. Популизм особенно бывает эффективен в переходные
исторические периоды, в моменты революционных потрясений, когда большие
массы людей теряют четкие политические ориентиры. В этом случае на
политической сцене возникают фигуры, которые предлагают на первый взгляд
простые, понятные, доступные сознанию широких масс способы решения
сложных проблем. Несостоятельность их обнаруживается позже. Следует
оговориться, что элементы популизма присутствуют в деятельности
практически каждого политика, но при наличии у него серьезной
политической и социально-экономической программы являются всего лишь
вспомогательным средством борьбы за власть. Популизм опасен тогда, когда
достижение политической власти становится самоцелью отдельного человека
или политического движения. История показывает, что подобного рода
популисты легко играли на народных симпатиях и настроениях. Придя к
власти и стремясь ее удержать любым путем, они чаще всего прибегают к
насилию и террору как методу государственного управления. По этому
поводу поэт не случайно сказал:

Как можно отнять у народа свободу? Ее надо просто доверить народу.

Популисты и популистские движения всегда апеллируют к народу как к
последней инстанции, льстят ему, клянутся в любви. Это обман, посколь-

4. Зак 5693

^”

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

ку любить всех людей нельзя и, по большому счету, не нужно, потому что
«народ» – понятие собирательное и включает в свой состав даже тех
субъектов, которых любить просто невозможно, например, насильников и
убийц. Народ нужно уважать и чувствовать высокую ответственность перед
ним за то доверие, которое он оказывает. Поэтому популисты не уважают, а
часто и презирают народ, используя его доверие в корыстных целях,
бросают ему лозунги, в которые сами не верят. Следует помнить мудрое
предостережение К. Маркса, что нации, как и женщине, следует быть
осторожной в отношении заезжих гастролеров. Существует мнение, что
популизм не является в строгом смысле методом государственного
управления, хотя его элементы в нем не исключаются, что он имеет место
только при определении стратегических целей. С этим нельзя согласиться.
Во-первых, создавая общий политический фон, популизм определенным
образом модифицирует методы и средства государственного управления.
Во-вторых, популистские методы могут использоваться на различных уровнях
управляющего воздействия, порождая местнические, узковедомственные,
националистические, сепаратистские и иные тенденции.

По месту и роли в ряду способов управляющего воздействия к
соци-•ально-политическим и срциально-психологическим методам тесно
примыкают методы политической агитации, пропаганды и разъяснения
политики государства, той линии, которую оно проводит, и тех мер и
средств, которые использует для достижения общенациональных целей. Эти
меры не всегда популярны, но они бывают абсолютно необходимы, и’граждане
должны обладать достаточной информацией о том, что и для какой цели
делается в их государстве. В истории известно немало таких примеров, и
они всегда приносили пользу. Но подчеркнем еще раз: агитация и
пропаганда не должны превращаться в средство манипуляции сознанием
людей. Надежные гарантии против этого создают укрепление принципов
демократизма, свобода слова, независимость средств массовой информации,
безусловное право меньшинства свободно выражать свою точку зрения на
события, происходящие в стране, и на политику, проводимую
правительством.

Особо следует остановиться на методах морального воздействия. Существует
распространенное мнение, и оно не лишено оснований, что мораль,
политика, государственное управление – трудно сопоставимые понятия.
Слишком много фактов подтверждают эту максиму. Однако абсолютной
зависимости здесь нет и быть не может. Интуитивно граждане государства
всегда стремятся к тому, чтобы ими управляли честные люди. Это
стремление выразил крылатой фразой Томас Джефферсон: «Единственное
качество, достаточное для управления обществом и государством, это –
честность». Уже цитированный выше Александр Никитенко однако с горечью
констатировал: «Редко власть принадлежит умнейшим, еще реже

50

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

людям честным. Но людям того и другого рода вместе – почти никогда».
Поэтому уповать на то, что вдруг все или большинство управленцев станут
ни с того ни с сего пользоваться только нравственными методами и
средствами, является опасной иллюзией.

В свое время Марксом была выведена зависимость между нравственностью и
интересом. Стало быть, чтобы управлять в соответствии с нормами морали,
достигать целей государственного управления нравственными средствами,
люди, стоящие у власти, должны быть заинтересованными в том, чтобы
поступать нравственно, потому что безнравственные действия объективно
должны противоречить их личному интересу. Сказанное отнюдь не означает,
что проблема нравственного воспитания таким образом уходит на второй
план и утрачивает свою актуальность. Однако полагаться только на
добросовестность и порядочность каждого управленца, значит подвергать
государство и его граждан серьезной опасности. Вместо того, чтобы
заниматься мало продуктивным морализаторством, нужно создавать ту
обстановку социальной необходимости, в которой нравственное поведение и
личный интерес совпадают.

Нравственное воспитание людей, в том числе и управленческих кадров, не
должно носить абстрактного характера, а должно основываться на
безусловном требовании уважать человека как абсолютную ценность. Для
этого должны создаваться и определенные условия. Несколько поколений
советских людей воспитывались на примерах нравственного подвига людей,
которые при внимательном рассмотрении просто вынуждены были исправлять
ситуацию, созданную разгильдяями и непрофессионалами или откровенными
проходимцами и карьеристами. Аморальность подобных методов руководства
объяснили применительно к достижениям сталинской эпохи итальянские
исследователи Курцио Малапарте и Иньяцио Силоне. О личности самого
Сталина они писали: «Он был терпелив и скрупулезен, лишен иллюзий и скуп
на слова, его сила крылась в его презрении к индивидууму, в отсутствии
принципов « угрызений совести».

Среди методов морального воздействия весьма продуктивны поощрения и
нравственное осуждение. Последнее нередко имеет большее воздействие, чем
административное или иное наказание. Однако применение этих методов
требует известных умений и навыков, которые детально разработаны в
педагогике, психологии, теории управления. Они требуют специального и
профессионального рассмотрения.

Методы нравственного руководства требуют также создания определенного
морального климата, который характеризуется доминирующими установками.
Во-первых, и прежде всего это патриотизм. Он заключается не в том, чтобы
слепо восторгаться всем отечественным, а в том, чтобы стыдиться того,
что дискредитирует Отечество: производства плохой про-

51

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

дукции, принятия опрометчивых решений и т.д. Долг перед отечеством — это
нравственный стыд за бездеятельность или деятельность, приносящую ущерб
своему государству. Во-вторых, утверждение духовных ценностей, важнейшей
среди которых является уважение к человеку, его достоинству, правам и
свободам. Уважение к человеку должно стать жизненной позицией того, кто
так или иначе причастен к управлению людьми, обществом и государством.
Именно позицией, потому что теоретически об этом знает каждый. Но
нравственной максимой личного поведения эта очень простая, на первый
взгляд, истина может стать только в результате собственного открытия, к
которому человек идет иногда долгие годы через многие жизненные
испытания, используя опыт общения и работы с людьми.

Общим требованием к средствам, которыми руководствуется субъект
государственного управления в демократическом, правовом социальном
государстве, выступает их соответствие целям этого государства,
следовательно, они должны быть гуманными, правовыми, нравственными.
Достижение цели любыми средствами, в том числе и неправедными, не может
быть приемлемым в современном обществе. Размышления о средствах
государственного управления, о взаимоотношениях государства и общества,
о соотношении целей и средств их достижения содержатся во многих
исторических памятниках Древней Индии, Китая, Вавилона, а также в
Библии, Коране, Слове Будды, других религиозных источниках, трудах
классиков античности, мыслителей эпохи Возрождения. Огромный вклад в
исследование средств государственного управления внесли Н. Макиавелли,
Д. Локк, Т. Гоббс, Ш. Монтескье, представители отечественной и
зарубежной политической и правовой мысли последующих эпох.

В наше время данная проблема из академической сферы переместилась в
плоскость реальной политики и управленческой практики. Способы
достижения целей государства все больше становятся под контроль
гражданского общества. Они осуществляются через представительные органы
власти, через институты непосредственной демократии,
организационно-правовые формы гражданского контроля, а также с помощью
организационно-технических средств, средств массовой информации,
коммуникации, сбора и обработки информации, подготовки и проведения
мероприятий и др.

Следует также иметь в виду, что в практике государственного управления
отдельных стран имели и до сих пор имеют место антигуманные,
террористические, насильственные методы и средства, которые осуждаются
международным сообществом. Они применяются тоталитарными, диктаторскими
режимами. Цели этих режимов формально подаются как общенациональные и
необходимые с точки зрения обеспечения государственного порядка, защиты
национальных интересов и т.д. Начиная со второй половины XIX в., когда
были приняты первые международные конвенции, пре-

52

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
_____________государственного управления

дусматривающие защиту индивидов, национальных и иных меньшинств, жертв
войны, запрещающие рабство, и по настоящее время принято более сотни
универсальных конвенций и договоров и более двух сотен – региональных,
главным образом европейских. Среди них – Устав ООН (1945), Всеобщая
декларация прав человека (1948), Европейская конвенция о защите прав
человека и основных свобод (1950), Международный пакт о гражданских и
политических правах (1966), Европейская конвенция по предупреждению
пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или
наказания (1987) и др. При этом одним из главных приоритетов
правозащитной деятельности ООН провозглашается борьба против пыток, а
также жестоких, бесчеловечных или унижающих человеческое достоинство
видов обращения и наказания. Запрещение подобных акций относится к числу
абсолютных, а это означает, что ни одно государство не может сослаться
ни на чрезвычайное положение, ни на какие иные исключительные
обстоятельства, включая состояние войны или ее угрозу, для оправдания
таких действий. Точно так же для официальных должностных лиц не может
служить оправданием приказ вышестоящего начальника о применении
запрещенных международным правом методов и средств.

Рассматривая методы, следует иметь в виду и средства. Например, метод
убеждения в качестве средства использует, в частности, аргументацию.
Метод контроля в качестве средства предполагает ревизии, справки,
отчеты, проверки и т.д. Нравственные методы в качестве средств
предполагают дисциплину, порядок и определенный режим.

Контрольные вопросы

1. Определите понятие функций
государственного управления и назовите их виды.

2. Что такое регулирование и какова его
роль в государственном управлении?

3. Что такое формы государственного
управления и каковы их виды?

4. Дайте общую характеристику методов и
средств государственного управления. Охарактеризуйте специфику методов
функционирования органов государственной власти.

5. Какое влияние оказывают нравственные
начала на практику государственного управления?

53

Глава?.

Организационно-функциональная структура государственного управления

§ I. Сущность, предмет и метод правового регулирования
__________________государственного управления

Литература

Аверьянов В. Б, Функции и организационная структура государственного
управления. – Киев, 1984.

Бурков В.Н., Ириков В.А, Модели и методы управления организационными
системами. – М., 1994.

Виханский О.С. Стратегическое управление. – М., 1995. Козбаненко В.А.
Правовые основы государственного управления: Учебное и
научно-практическое пособие. – М., 2002.

Кунц Г., О’Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ
управленческих функций. В 2 т. / Пер. с англ. – М., 1981. Методы и формы
государственного управления. – М., 1977. Функционирование
государственного аппарата управления. – М., 1998.

Глава 8. Правовое регулирование отношений государственного управления

Право есть власть сообщества. 3. Фрейл

% 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования государственного
управления

Сущность права состоит в равновесии

двух нравственных интересов:

личной своболы и общего блятя.

В.С. Соловьев

Правовое регулирование – правоотношения – правовые отношения
государственного управления: внешние, внутриоргани-зационные – правовое
регулирование государственного управления: сущность, предмет, метод –
полномочия – компетенция: исключительная, совместная – ведение –
правовой статус государственного органа – властеотношения в сфере
государственного управления

Государственное управление как один из важнейших видов социального
управления может быть исследовано с различных точек зрения:
исторической, политологической, правовой, экономической,
организационной, институциональной, технологической, психологической,
социологической, этической и др. С юридической точки зрения
государственное управление представляет собой особую сферу
правоотношений, которые складываются между государством и обществом,
органами государственной власти, их должностными лицами,
государственными служащими и гражданами, их организациями при
взаимодействии по поводу осуществления государственной власти и
управления делами общества и государства.

Исходными моментами в понимании сути правового регулирования
общественных отношений государственного управления в современную эпоху
признания демократических ценностей правового государства и гражданского
общества служат представления об их месте и роли в создании условий для
развития свободной и ответственной личности. От этого во многом зависит,
каковы будут последствия строительства государства и управления им. Так,
если в одном случае во главу угла поставить понимание государства как
машины классового господства, диктатуры и насилия, а в другом –
приоритеты

55

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления

социального развития на основе ограниченного законом государственного
вмешательства в те сферы, где это социально оправдано, политически
необходимо и экономически эффективно, то и результаты государственного
управления будут принципиально иными. Именно поэтому естественной
основой понимания правового регулирования отношений государственного
управления становится рассмотрение государства, осуществляемой им власти
и управления как правовых явлений, т.е. обусловленных правом и законом.

Со времен древнего Рима право ()ш) в широком смысле не просто
совокупность национальных законов (1ех), обязательных для граждан
государства, а явление социальное, содержащее в себе представления людей
о своих общих потребностях, интересах и воле, о совпадающих идеалах и
ценностях, о гуманизме и справедливости, о нужном и желаемом, важном и
должном в частном и общественном поведении. По верному замечанию Л
Фейербаха, «право первоначально не зависит от закона, а наоборот, закон
зависит от права Закон закрепляет только то, что является правом и по
праву, только превращает право в долг для других». С помощью права
многообразие проявлений общественной жизнедеятельности людей получает
свою упорядоченность в их личных, коллективных и общественных
взаимосвязях. Правовое регулирование общественных отношений вводит их в
определенные рамки публичных (с государственной властью) и международных
отношений, играя конструктивную, созидательную роль, примиряя и
согласовывая личное и коллективное, частное и общественное,
индивидуальное и всеобщее. Как гласит античный афоризм, «право — это
искусство добра и справедливости».

В различных странах сложились разнообразные обычаи и традиции, условия и
культура общественной и частной жизни. Государство, занимая свое
исключительное место в политической системе общества, обеспечивает
различными способами условия взаимного существования и деятельности
многих других институтов своего сообщества. Государство, являясь
субъектом всей правовой системы, обеспечивает каждому отдельному
субъекту права -от гражданина до общества в целом – возможности
самовыражения, саморазвития и самоутверждения как в собственных
границах, так и в масштабах всей человеческой цивилизации или ее
геополитических подсистем.

Зависимость и связанность государства и права исторически предопределяет
состояние и возможности правовых механизмов в обществе, с помощью
которых регулируются общественные отношения. «Право не зависит от
государства в такой мере, чтобы государство могло освободить себя от
самого права, – отмечал Г Еллинек. – В его власти, – как фактической,
так и юридической, – придать тот или другой характер правопорядку, но не
решать вопрос о его существованию). Действительный же правопорядок в
обществе невозможен без развитой демократической государственности. Дело
в том, что зависимость и связанность государства и права ведут к важным
последствиям в обществе, с чем сопряжено применение правовых механизмов
регу-

56

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования

государственного управления

лирования общественной жизнедеятельности. Потребность цивилизованного
человеческого общества в правовом регулировании, как и в самом
государстве, объясняется, очевидно, природой и культурой человека.

Природа человека как биосоциального существа не состоит исключительно из
любви и добра. Она изначально диктуется потребностью выжить, занять
положение в обществе и, вместе с тем, желанием получить защиту от
кого-то свыше. Она содержит в себе также зло и агрессивность. В ней
сочетаются добродетели и пороки, что, в свою очередь, зависит уже от
конкретной культуры (ведь, у папуасов, например, съесть человека – не
порок, а ритуальная трапеза). Все это и формирует сложную палитру
частной и общественной жизни людей. И если для проявления любви и добра
действительно нужны свобода и плюралистическое гражданское общество,
регулируемые институтами семьи, собственности и моральными нормами, то
для преодоления зла и агрессивности актуально государство, основанное на
праве. Такие общечеловеческие интересы и ценности как, например, власть,
деньги и слава, влекут, за редким исключением, всех людей, являются
значимыми для них. Но ничто так не разделяет их и не сталкивает друг с
другом, как именно эти же интересы и ценности. Государство как форма
общества, как сообщество людей, связанных юридическими узами
гражданства, государство как аппарат профессионалов, занятых реализацией
функций власти и управления, используя правовые механизмы принуждения,
призвано оказывать свое управляющее, организующее и регулирующее
воздействие в целях нормализации общественных отношений и их
гармонизации по поводу всеобщих потребностей, интересов и благ. В
условиях демократии это достигается путем праводательной деятельности
государства в лице его народа как источника и первосубъекта власти, а
затем проводящих в жизнь его волю и выступающих от его имени
государственных органов и должностных лиц и всего корпуса
государственных служащих.

Правовое регулирование – юридическая функция, реализуемая государством в
процессе воздействия на общественные отношения, посредством которой
поведение участников этих отношений приводится в соответствие с
требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права, легитимность
и обязательность исполнения которых поддерживается обществом и
обеспечивается возможностями применения властной силы государства.
Собственно само правовое регулирование можно рассматривать как часть
государственного управления, поскольку эта функция принадлежит
исключительно государству, которое выступает гарантом права, обладая при
этом монополией на правоприменительную и правоохранительную
деятельность.

Общественные отношения, в которых выражен государственный интерес, т.е.
практически реализуются задачи и функции государства по управлению
делами общества, обобщенно называются государственно-управленческими
отношениями. Они возникают, изменяются и прекращаются не только в связи
с организацией и функционированием органов государственной власти в
соот-

57

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

ветствии с действующим законодательством, но и в связи с реализацией
функций государственной власти в соответствии с компетенцией и
полномочиями, которые осуществляются в целях управления делами общества
и государства.

Правоотношения – это общественные отношения, урегулированные нормами
права. Они возникают между людьми и их организациями в самых
разнообразных сферах деятельности. Правовые отношения государственного
управления – это урегулированные нормами права общественные отношения,
складывающиеся по поводу осуществления государственной власти в связи с
необходимостью управления делами государства и общества. Их участники
являются носителями субъективных прав и юридических обязанностей во
взаимодействии и взаимоотношениях по решению вопросов общественной
жизнедеятельности посредством государственной власти. Всякое
правоотношение индивидуализировано, т.е. складывается между отдельными
субъектами (гражданами, их организациями, государственными органами и
т.д.), связанными друг с другом правами и обязанностями, определяющими
обеспеченную законом меру возможного и должного поведения. Мера
поведения означает установление его границ (допустимых рамок).
Возможность и долженствование реализуются в конкретных действиях, в
реальном поведении. Поэтому правоотношение возникает при наступлении
предусмотренных законом юридических фактов (договоров, административных
актов, правонарушений, событий и т.д.).

У правоотношений, как и любых общественных явлений, есть своя структура
– системная совокупность взаимосвязанных обязательных элементов. Их
четыре: 1) субъекты (стороны, участники) правоотношения, наделенные
свойством правосубъектности (совокупности правоспособности и
дееспособности, включающей деликтоспособность); 2) содержание
правоотношения, т.е. субъективные права и юридические обязанности,
которыми наделяются его участники, а также их возможные поощрения и
ответственность; 3) объект (он же зачастую и предмет) правоотношения,
т.е. фактическое поведение его участников, на которое направлено
правовое регулирование; 4) основания возникновения правоотношения, т.е.
юридические факты (события).

Субъекты правоотношений – это те, кто наделены правами и обязанностями
совершать определенные действия. В сфере государственного управления это
прежде всего государственные органы, должностные лица, представители
власти, государственные служащие. В общем виде управленческие отношения
по их субъектам (сторонам, участникам) и в зависимости от конкретных
целей возникновения можно разделить на внешние и внутриорганизационные.
Внешние отношения связаны с тем воздействием, которое государственные
органы оказывают на объекты, не входящие в их организационную структуру.
Они складываются между государственными органами, их должностными
лицами, представителями власти и государственными служащими с
гражданами, их организациями общественно-политическими, коммерческими и
некоммер-

58

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования
________________________

государственного управления

ческими и т.п., а также негосударственными организациями, предприятиями
и учреждениями, органами местного самоуправления, иностранными
государствами, их гражданами и организациями, международными
организациями. Внутриорганизационные отношения (или внутрисистемные,
внутриаппарат-ные) имеют место в структурном
субординационно-иерархическом плане: между начальниками и подчиненными
(вышестоящими и нижестоящими), равнозначными, несоподчиненными
государственными органами, их должностными лицами и государственными
служащими.

Общим объектом правового регулирования государственного управления
являются общественные отношения, а непосредственным – поведение
субъектов в связи с осуществлением государственно-властной деятельности
по управлению делами государства и общества. В каждом конкретном
правовом отношении его стороны (участники) реализуют те предоставленные
им права и возложенные на них обязанности, которые связаны с объектом
правоотношения. Тем самым объект – это то, по поводу чего возникает
правоотношение (например, вещи, продукты человеческой деятельности,
личные нематериальные блага также могут составлять предмет
правоотношений, возникающих в связи с осуществлением функций
государственного управления).

Юридические факты дают основания возникновения, изменения либо
прекращения правоотношений, т.е. это такие факты, с наличием которых
законодатель связывает юридическое состояние правовых отношений. Они
возникают в результате юридически значимых действий (бездействия) и
событий. Их можно представить как волевые, возникающие в результате
волеизъявления, т.е. выражения воли людей (например, подача жалобы на
неправомерные действия представителя власти), и неволевые – события,
влекущие правовые последствия (например, обращение гражданина, имеющего
на то законные основания, за помощью в правоохранительные органы влечет
их обязанность компетентно отреагировать в соответствии со своими
полномочиями).

Правоотношения носят, как правило, двусторонний характер: правам одного
субъекта соответствуют обязанности другого и наоборот. Оба участника
правоотношения связаны в конечном счете с государством, которое,
устанавливая права и обязанности субъектов, гарантирует их реализацию.
Правоотношения подразделяются:

а) по своему содержанию – на материальные (возникающие в сфере
управления) и процессуальные (складывающиеся в процессе управления,
регулируя порядок и процедуры его осуществления). Как правило,
материальные отношения регулируются посредством процессуальных. Так
например, процессуальные отношения, складывающиеся в сфере управления в
связи с разрешением индивидуально-конкретных дел, регулируются
административно-процессуальными нормами (отношения, возникающие при
рассмотрении заявлений и других обращений граждан в органы
государственной власти);

59

Глава 8,

Правовое регулирование отношений государственного управления

б) по соотношению прав и обязанностей участников – на
вертикальные, в которых один из участников подчинен другому, и
горизонтальные, участники которых не подчинены один другому;

в) по характеру юридических фактов – на правомерные,
т.е. порожденные правомерными фактами, событиями и обстоятельствами, и
неправомерные (деликтные).

Сфера правового регулирования государственного управления определяется
не только границами практического осуществления государственной власти,
т.е. собственно работой субъектов этой деятельности государства по
реализации их задач и функций, но и всеми иными проявлениями
государственной деятельности по воздействию на общественные процессы и
отношения.

В советское время наше государство владело и распоряжалось всеми
средствами производства, всевозможными объектами непроизводственного
назначения и управляло ими непосредственно. В масштабах государственной
деятельности советской власти сложилась строго централизованная система
всеохватного планирования, распределения, учета, контроля и им подобных
видов и форм управленческой деятельности. Постсоветское государственное
строительство, особенно в начальный период либерально-демократических
реформ (первая половина 1990-х гг.), велось под лозунгами значительного
уменьшения удельного веса государственного управления в жизни общества,
в первую очередь в сфере экономики. Это повлекло неоправданный уход
государства от важнейших функций управления, позволило устраниться от
необходимого воздействия на процессы приватизации госсобственности,
формирования цивилизованной рыночной инфраструктуры и многого другого.
Умаление роли государственного управления в целом пагубно сказалось на
эффективности реформ и повлекло негативные социальные последствия, что
неминуемо отразилось на снижении уровня жизни основной массы россиян.

Политико-экономическая реформация, движение в сторону развития рыночных
отношений влияет на изменение самих форм правовой регуляции общественных
отношений, в том числе, безусловно, и тех, которые складываются в сфере
осуществления государственной власти и управления. Однако служебная роль
государства как ведущего субъекта управления сохраняется и в условиях
разгосударствления, акционирования, становления институтов частной
собственности, развития местного самоуправления и других форм
общественной и частной самодеятельности. Ведь эти общественные явления
не проявляются сами по себе, стихийно, а, напротив, требуют не только
государственной регуляции, но и поддержки, санкционирования, охраны
благоприятных, желаемых для общества и запрета негативных, обеспечения
государственного принуждения.

Для условий безраздельного господства государственной собственности,
т.е. почти полного обобществления продуктов жизнедеятельности,
характерно непосредственное вторжение государственного управления во все

60

§ I. Сущность, предмет и метод правового регулирования
________________________________государственного управления

ее сферы. При переходе к условиям плюрализма и равенства перед законом
всех форм собственности преимущественной становится тенденция косвенного
государственного управления, что в экономической сфере проявляется в
формах государственного регулирования. Этим подчеркивается
самостоятельность корпоративного управления различных структур, их
юридическое обособление Ввиду этого проводится курс на обеспечение
нормальных условий для их успешной деятельности, на выработку
государственной политики и установление организационно-правовых основ
рыночных отношений, на стимулирование предпринимательства, конкуренции и
т.п.

В современных условиях правовое регулирование государственного
управления в России преимущественно фокусируется на:

– разработке правовых механизмов реализации государственной
политики, выражающейся, например, в общефедеральных и региональных
(субъектов федерации) целевых программах (по приватизации,
демонополизации, инве^-стациям, жилищной реформе,
топливно-энергетическому снабжению и т.д.);

-установлении правовых основ хозяйственной деятельности, например,
государственного стимулирования предпринимательства, обеспечения
равноправия всех форм собственности, охраны прав собственника, защиты
прав потребителя, пресечения монополизма и недобросовестной конкуренции
и т.п.;

-создании нормативной базы для эффективного управления предприятиями,
организациями и учреждениями государственного сектора; регулировании
функционирования различных объектов негосударственного сектора;
координации функционирования национализированного и
денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного и
административно-политического строительства;

– обеспечении и реализации прав и обязанностей физических и
юридических лиц в сфере государственного управления;

-осуществлении государственного контроля и надзора за работой
управляемых и регулируемых сфер общественной жизнедеятельности.

В законодательных и иных правовых актах государственных органов
представительной и исполнительной властей определяются конкретные пути,
по которым должно вестись правовое регулирование в целях
совершенствования и повышения эффективности государственного управления.
На современном этапе развития российского общества приоритетной формой
правового регулирования государственного управления признается
законодательная. Однако на практике оно ведется преимущественно в
подзаконном порядке.

Правовое регулирование в различных сферах общественной жизни имеет свои
особенности и специфическое выражение, что следует учитывать при его
анализе и оценке. Отличия правового регулирования государственного
управления в том, что оно имеет свой особый предмет. К нему относятся те
общественные отношения, которые подвергаются правовому регулированию в
данной сфере осуществления государственной власти и управления. Отличия
заклю-

61

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

чаются также и в том, что здесь имеется и свой особый метод правового
регулирования, который есть сочетание юридических средств и техники. Его
составляют, главным образом, юридические определения средств, способов и
процедур реализации государственной власти в управленческих процессах и
отношениях государства и общества в целом, отдельных граждан и их
организаций. Например, регулирование и защита прав и свобод человека и
гражданина, национальных меньшинств, а также налоговое, таможенное,
финансовое, валютное, кредитное и другие виды государственного
регулирования осуществляются в рамках федерального правового
регулирования (ст. 71 Конституции РФ), а регулирование режима
пограничных зон, вопросов владения, пользования и распоряжения землей,
недрами, водными и другими природными ресурсами, административное,
административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное и другое
регулирование осуществляются в соответствии с предметами совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).
Поэтому нельзя согласиться с трактовкой правового регулирования
государственного управления только как «деятельности государства по
организации государственных органов и установлению правил их
функционирования» (Атаманчук Г.В. Теория государственного управления:
Курс лекций. – М., 1997. С. 207.), так как это весьма узкое понимание,
не отражающее многих аспектов этого процесса.

Понятие’ «правовое регулирование» более широкое, охватывающее такие
разновидности, как нормативное, законодательное регулирование. В свою
очередь, нормативное регулирование шире законодательного, так как
подразумевает, в отличие от законодательного (в форме законов), введение
правовых норм другими актами, например, международными договорами
Российской Федерации, обладающими большей юридической силой, чем законы
(ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), либо указами Президента РФ (ст. 90) или
постановлениями Правительства РФ (ст. 115), имеющими нормативный
характер подзаконного значения. Субъекты Российской Федерации вправе
осуществлять собственное правовое регулирование, включая законодательное
(ст. 76). Кроме того, по видам законодательства правовое регулирование
может быть отраслевым: конституционное, административное,
административно-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное,
гражданское, гражданско-процессуальное, трудовое, финансовое и т.д. В
зависимости от сферы правоотношений, которые подлежат тому или иному
виду правового регулирования, определяется предмет такого регулирования.

Система российского права состоит из отраслей, отличающихся друг от
друга предметом (объектом) и методом регулирования. Под предметом
понимаются общественные отношения, складывающиеся в той или иной сфере
жизнедеятельности общества. Все юридические отрасли охватывают
общественные отношения, урегулированные нормами права, но каждая отрасль
имеет свой предмет регулирования – определенный круг общественных от-

62

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования
________________________________государственного управления

ношений. Предметом конституционного (государственного) права как ведущей
отрасли российского права являются общественные отношения, возникающие в
связи с закреплением и регулированием основ конституционного строя
Российской Федерации, взаимоотношений между государством и личностью,
федеративного устройства, организации и деятельности системы
государственной власти и местного самоуправления. Предметом
административного права являются общественные отношения в сфере
исполнительно-распорядительной деятельности государства, в которых
стороны участвуют как носители прав и обязанностей, установленных и
обеспеченных административно-правовыми нормами.

В настоящее время госслужащие находятся в специфическом режиме правового
регулирования, что обусловлено публично-правовой природой госслужбы. Это
связано с тем, что теория права традиционно различает публичные
(административные для госслужащих) и частные правоотношения, возникающие
у госслужащих при исполнении ими должностных обязанностей. В
публично-правовой сфере участники правоотношений обладают особым
статусом, т.е. возможностью использовать властно-управленческие
полномочия, решать государственные, социально значимые (и в этом смысле
политические) задачи, открывающие путь для решения множества других,
более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью
различных отраслей законодательства. Госслужащие выступают
представителями публичной организации государства (госорганов) и
непосредственными исполнителями его публично-властной воли, а
следовательно являются субъектами публично-правовых отношений, т.е. они
– субъекты публичного права. Профилирующей отраслью регулятивного типа
среди отраслей публичного права является административное право,
использующее специфический метод централизованного, властного
регулирования. Такой административный режим характерен для госслужащих и
муниципальных служащих, также являющихся субъектами публичного права.

Предметом (объектом) правового регулирования государственного управления
являются общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и
деятельности органов государственной власти для решения многообразных
дел, вопросов, представляющих всеобщий интерес, и социально значимых
проблем различной масштабности. В более конкретном плане его предметное
содержание составляют цели, функции, государственно-правовые институты,
структуры, принципы, организационно-правовые средства, меры, формы,
методы, стадии, процедуры, операции и многие другие элементы
государственного управления. Оно направлено на юридически формальные,
главным образом государственно-правовые явления, которые имеют место в
управленческих процессах и отношениях.

Государственное управление в широком смысле как управление делами
государства и общества осуществляют все госорганы. Это управление реали-

63

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

зуется прежде всего в законодательной, исполнительной и правосудной
формах (видах) властной деятельности государства. Все эти формы (виды)
деятельности государства преследуют единые цели и задачи, но при этом
каждой (каждому) из них присущ своеобразный круг (область)
ответственности (компетенции), что обусловлено особенностями
управленческих функций.

Государственное управление в узком смысле понимается как исполнительная
деятельность, т.е. один из видов деятельности государства по управлению
делами общества. Этому управлению свойственны такие черты, как:
организующий публично-властный характер; функциональная реализуемость
непосредственно в процессе исполнительной деятельности в сферах
межотраслевых (финансы, налоги, госстандарты, статистика и др.),
администра-1 тивно-политической (оборона, внутренние дела,
госбезопасность, иностранные дела и др.), социально-культурной
(образование, наука, здравоохранение, культура и др.),
хозяйственно-экономической (промышленность, транспорт и связь, торговля
и др.); наличие единой системы специально уполномоченных на то субъектов
властно-управленческой деятельности; подзаконный и правоприменительный
характер деятельности. Поскольку управление в узком смысле
исполнительной деятельности государства является одной из форм
деятельности, то, наряду с другими, оно носит государственно-властный
характер. Субъекты государственного управления, осуществляющие
исполнительные функции, наделены государственными властными полномочиями
и выступают от имени государства.

Правовое регулирование государственного управления есть упорядочение тех
сторон общественной жизнедеятельности, которые выражают всеобщую волю,
потребности и интересы в реализации прав и свобод личности, гуманизм,
социальную справедливость, историческую преемственность, устойчивость и
надежность общественных процессов и отношений, посредством
нормотворческой и нормоприменительной деятельности уполномоченных
государственных органов в сфере управления государственными делами.

Сущность правового регулирования государственного управления определяют
его функциональное предназначение и соответствующие способы и технологии
юридического обеспечения осуществления властной воли государства.
Важнейшими среди них являются: установление общеприемлемых условий
нормальной упорядоченности общественных отношений, общих правил
общественной жизнедеятельности; актуализация господства всеобщей воли,
выражаемой государством, в настоящей и текущей
государственно-управленческой деятельности, легитимации и юридического
единства государственных органов в рамках единого публично-правового
лица, форм и методов его планомерной деятельности, балансирования
интересов; выработка арсенала средств государственного управления,
обеспечивающего целостность и централизующую роль закона в
государственной жизни. По сути содержанием такого регулирования
становятся не столько технологии прак-

64

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулированы
_______________________________государственного управления

тического осуществления управленческой деятельности, сколько технологии
выработки, принятия и реализации государственных решений как механизмы
обеспечения эффективности государственного управления, стратегические
средства влияния государства на социум, на процессы его формирования,
функционирования и развития.

Главный смысл правового регулирования государственного управления
заключается в осуществлении целей удовлетворения индивидуальных,
национальных и общечеловеческих солидарных интересов. Это достигается
способами планомерной, централизующей деятельности органов
государственной власти, что, впрочем, никак не обозначает централизма,
противодействующего местным и иным гражданским инициативам, а напротив,
предполагает их. Акцент на использование здесь исключительно внешних
средств также важен, поскольку десакрализация государства способствует
отделению его от какой-либо реакционной идеократии, стремящейся всегда
подчинить политической власти внутренний мир человека. Нелишне также
отметить, что планомерная деятельность государства никоим образом не
предполагает тоталитарного планирования любых общественных процессов и
действий. Речь идет именно о государственном планировании и
прогнозировании в процессе управления общественными делами. Это является
формой демократии, так как, во-первых, позволяет наметить желаемые
ориентиры развития и показать гражданину, какие действия намерено
предпринять государство и каким образом оно следует выстраиванию своих
отношений с ним, во-вторых, осуществляется в правотворческих процедурах,
обеспечивающих легитимацию намеченных планов. Четко выраженная правовая
форма регуляции государственного управления отражает его миссию в
обществе по обеспечению удовлетворения и равновесия интересов
посредством связанной правом деятельности в направлении общественного
развития.

Важнейшая особенность, которую следует учитывать в правовом
регулировании государственного управления, – то, что оно относится к
явлениям долженствования, а не свободного волеизъявления (произвольного
поведения) участников этих отношений. Государственное управление
имманентно связано с осуществлением государственной власти, а это
предопределяет специфику его правового опосредствования и орг