.

Козбаненко В.А., Коломийцев С.П., Слепцов Н.С. 2002 – Государственное управление. Основы теории и организации в 2 т., Т.2 (книга)

Язык: русский
Формат: реферат
Тип документа: Word Doc
0 44191
Скачать документ

Козбаненко В.А., Коломийцев С.П., Слепцов Н.С. 2002 – Государственное
управление. Основы теории и организации в 2 т., Т.2

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

РАЗДЕЛ II. СИСТЕМА ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ

Глава 7. Организационно-функциональная структура государственного
управления

Стратегия определяет структуру. А. Чандлер

% 1. Древо целей и принципы государственного управления

Когда человек не знает, к какой

пристани держит путь, аля него

ни один ветер не будет попутным.

Сенека

Многие не дают своим принципам

пустить корни и то и дело

вырывают их, как дети вырывают

цветы, которые они посадили,

чтобы посмотреть, растут ли они.

Г. Лонгфелло

Организационно-функциональная структура государствен- , ного
управления – цель государственного управления – древо целей в
государственном управлении – виды целей: классификация, обусловленность
и обоснованность – принципы государственного управления: классификация и
систематизация

Система государственного управления, как и всякое социально
организованное образование, состоит из функционально объединенных
связями подсистем (элементов), которые обладают специфическими
свойствами, благодаря чему и находят свое место в структуре организации.
Организацией- л, но-функциональная структура государственного управления
представ- ) ляет собой определенным образом организованный,
функционально взаимосвязанный состав системообразующих элементов
(структурных частей): госу- * дарственные институты, обеспечивающие
функционирование системы управ-

^___________$ 1. Древо целей и принципы государственного управления

ления, в их вертикальной и горизонтальной зависимости, в организационном
взаимодействии и соподчиненности. Она определяется факторами
организационно-функциональной устойчивости: подсистемами целей и
принципов; разграничением компетенции, распределением функций и
полномочий между субъектами и объектами управления; подсистемами
используемых форм, методов, средств и ресурсов управления.

Построение организационно-функциональной структуры управления начинается
с определения его целей. Цель государственного управления заключается в
создании оптимальных условий достижения определенного уровня состояния
общества и государства в соответствии с намеченными перспективами их
развития.

Цели государств отличаются большим разнообразием. Однако нет практически
ни одного политического режима, который хотя бы формально, демагогически
не выдвигал в качестве главной цели благосостояние граждан (подданных)
своего государства. В этом отношении характерен пример России.
Исторические условия ее развития, геополитическое положение, трагические
последствия политических экспериментов XX в. предопределили традиционный
подход к человеку не как к цели, а как к средству, с помощью которого
власти предержащие решали выдвигаемые ими задачи, которые, несмотря на
всю их грандиозность, так и не привели Россию к экономическому
процветанию. Однако, даже учитывая все сложности нынешней экономической
и политической ситуации, можно с большой долей уверенности и надежды
утверждать, что в России возобладала тенденция отношения к народу как
субъекту формирования целей государственного управления.

Согласно ныне действующей Конституции Российская Федерация является
социальным государством, политика которого направлена на создание
условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Это главная, конституционно провозглашенная цель российского
государства, магистральное направление его внутренней и внешней
политики. В ней берет начало древо целей государственного управления,
которое имеет четко выраженную иерархическую структуру в зависимости от
масштабов, сложностей, приоритетности решаемых государством задач.

При достижении главной цели обычно доминирует один из двух способов:
директивное управление или терминальное управление. Первый представляет
собой систему жесткого программирования, второй – свободного
программирования движения к цели Выбор путей представляет собой
определение обеспечивающих целей и в конечном счете может играть
решающую роль в достижении заданных целей. В ряде случаев система
обеспечивающих целей превращается в самоцель, а государство и общество
становятся ее заложниками, как это имеет место при тиранических режимах.

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

По мере реализации основных и обеспечивающих целей возникает огромное
многообразие побочных целей, призванных обеспечивать целостность,
динамизм и надежную управляемость государства как системы. Сформировать
структуру целей государственного управления, расположить их в строго
иерархическом порядке, проследить взаимосвязь между целями разного
содержания, их логику и взаимную увязку при достижении основной цели
позволяет прием, получивший название «древа целей». Древо целей в
государственном управлении есть способ формирования структуры целей
программы государственного развития, обеспечивающий взаимосвязь
множества целей и подцелей разного содержания (социальных, политических,
экономических, духовных и т.д.), их согласование для достижения
качественных изменений в заданном направлении. Древо целей имеет
иерархическую структуру. В ней, по существу, представлена общая
стратегия государственного управления, что придает ему
системно-организованный характер.

Древо целей государственного управления образует конкретную систему
зависимости, позволяющую определить место и роль каждой конкретной цели
в процессе ее осуществления, разграничить их по степени важности при
существующих условиях управленческой деятельности. Формирование древа
целей государственного управления происходит ‘по восходящей от общего к
частному. Отправным началом служит главная цель. От нее берут начало
отдельные составляющие промежуточные цели, которые в свою очередь
расчленяются на более частные, восходя к своей вершине. Тем самым
происходят целеполагание, целеопределение и целеутверждение
осуществления государственного управления.

Хотя построение древа целей – технико-методологический прием, который не
несет в своей основе идеологической и политической нагрузки, сама^
совокупность элементов, составляющих «ствол», «ветви», «крону» и другие
элементы древа, дает достаточно полное представление о характере
государства, социальной направленности его целей, их приоритетности и
средствах достижения.

Идея представить систему целей государственного управления в виде древа,
уходящего «корнями» (средствами коммуникации) в «почву» (социум),
родилась не случайно. В самом деле, общество, государство, с точки
зрения жизнедеятельности, развития и функционирования, приспособления к
условиям существования, принципиально не отличается от живого организма.
И то, и другое – системы, где совершаются процессы, которые могут быть
описаны категориями теории систем. В частности, к обществу и государству
применимо такое свойство системы, как стремление к достижению целей
последовательного совершенствования, отработки механизмов обеспечения
жизнедеятельности. Сравнение социума с «почвой», которая питает древо
целей, тоже не случайно. В этом находит подтверждение мысль классика о

______________$ 1. Древо целей и принципы государственного управления

том, что человечество ставит перед собой только те задачи, которые оно в
состоянии решить. Если питательная среда не в состоянии обеспечить
жизнедеятельность древа целей, последнее погибает, какими бы прекрасными
порывами ни руководствовались его создатели.

При формировании древа целей государственного управления субъект
управления должен обладать исчерпывающей информацией о потребностях и
интересах общества, социальных групп, граждан государства, т.е. о нуждах
общества в государственном управлении. Ему необходимо иметь отчетливое
представление о ресурсной базе в самом широком смысле, включая
материальные, финансовые, интеллектуальные, организационные возможности,
правовое обеспечение и т.д. Это должно по возможности свести к минимуму
элемент субъективизма при определении целей управления.

Обусловленность и обоснованность целей государственного управления
определяются многими параметрами: характером общественных отношений,
проведением реформ, решением стратегических задач, закономерностями
общественного развития, историческим опытом, природными и человеческими
ресурсами, демократизмом, правозаконностью, духовными ценностями,
культурными традициями, интеллектуальным потенциалом, национальным
характером и др. При этом должны учитываться закономерности и тенденции
общественного развития, а также исторический опыт страны. События
последнего десятилетия в России показали, насколько важно при
определении целей трансформации общества в новое качественное состояние
учитывать уроки истории. «Знание своего прошлого, – писал В.О.
Ключевский, – облегчает выбор: оно не только потребность мыслящего ума,
но и существенное условие сознательной и корректной деятельности.
Вырабатывающееся из него историческое сознание дает обществу, им
владеющему, тот глазомер, то чутье минуты, которые предохраняют его как
от косности, так и от торопливости».

Утверждение демократии и рыночных отношений не должно проводиться любой
ценой. Демонтаж тоталитарной системы может и должен быть значительно
менее болезненным, чем проведение иллюзорного социалистического
эксперимента, поскольку, во-первых, человечество обладает необходимым
опытом, во-вторых, переход осуществляется к принципиально нормальной
системе человеческих отношений. Реформы не должны противоречить
интересам и чаяниям народа, в противном случае люди отвернутся от
реформаторов. Реформы станут вполне продуктивными только тогда, когда
большинство народа осознает их жизненную необходимость для России.

Всякая цель может быть достижимой только в том случае, если она реальна,
если ее достижение обеспечено природными и человеческими ресурсами.
Следует иметь в виду, что и те и другие истощаются. Истощение первых
зако-‘ .номерно и при бурном развитии научно-технического прогресса идет
достаточно быстро и необратимо. Поэтому человечество постоянно
озабоченно их по-

‘\

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

иском. Истощение человеческих ресурсов связано с неблагоприятными
условиями, вызываемыми серьезными социальными катаклизмами. При
определенных обстоятельствах, вызванных войнами, особенно гражданскими,
голодом, репрессиями и т.д., может наступить так называемая
отрицательная селекция, вызванная гибелью в короткий исторический срок
наиболее пассионарной части населения и резко снижающая
интеллектуальный, нравственный и творческий потенциал населения.
Жертвами отрицательной селекции стали в свое время Древняя Греция и
Древний Рим, утратившие свои позиции на мировой арене. По крайней мере
дважды ее пережила Россия: в период смутного временит начала XVII в. и в
XX в. от начала Первой мировой войны. Наряду с другими факторами это
сказалось на динамике объективно необходимых преобразований в нашей
стране на современном этапе. Требуются определенное время и условия для
восстановления человеческого потенциала.

С точки зрения организации и функционирования государственного
управления, формирования и осуществления целеполагания огромным
потенциалом обладает демократия. Не случайно в современном мире только
государства, избравшие демократическую форму организации власти,
добились высокого развития экономики, уровня жизни, социальной защиты.
Демократически организованное общество предоставляет наиболее широкий
спектр прав и свобод гражданам государства, вовлекает их в процесс
выработки и определения целей государственного развития, дает им
реальную возможность влиять на государственную власть и контролировать
ее. «Демократия, – отмечал А. Токвиль, – не обеспечивает людям наиболее
квалифицированное управление, но она производит то, что часто не могут
создать способнейшие правительства, а именно – всепроникающую и неуемную
активность, сверхмощную силу и неотделимую от нее энергию, которая
способна творить чудеса, какими бы неблагоприятными ни были
обстоятельства. Таковы истинные преимущества демократии». Цели
государственного управления в условиях демократии обретают надежную
поддержку со стороны гражданского общества. Гражданское общество
обладает огромным демократическим потенциалом и является своего рода
питательной средой, в которой может жить и развиваться демократия.
Только в условиях демократии и развитого гражданского общества народ
становится субъектом формирования целей государственного управления, у
него появляется доверие к этим целям, реальное ощущение своей
причастности к политике государства, чувство гражданской
ответственности.

Со времен Сократа человечеству известно, что самый надежный путь
цивилизованного достижения цели – это путь следования требованиям права
и закона. Только имея в своих руках хорошо отлаженный механизм
реализации права, общество с помощью государства способно обеспечить
себе прочные гарантии желаемого продвижения к поставленным целям.
Механизм

8

»

______________$ /. Древо целей и принципы государственного управления

реализации права предполагает наряду с правовой системой высокий уровень
правовой культуры, а также последовательный курс государственной власти
на защиту законных прав и свобод человека и гражданина. Идею правового
государства мы с полным основанием можем рассматривать как одно из
величайших достижений цивилизации, а практику его построения – как
определяющую цель мирового сообщества. Поэтому все без исключения цели
государственного управления должны оцениваться с точки зрения их
соответствия праву и закону. Правовое государство не может возникнуть
сразу. Конституционное закрепление основных его положений – только
предпосылка. Поэтому правовое государство – это также программная цель,
реализация которой будет проходить поэтапно, в соответствии с
достижением обществом определенной стадии зрелости, высокого уровня
правосознания граждан и власти. Очень важной стороной в этом процессе
является преодоление традиционного для российского менталитета правового
нигилизма как в сознании рядовых граждан, так и в деятельности
государственных органов и облеченных властью лиц. Сейчас к этому
добавилась проблема преодоления противоречий в российской правовой
системе, когда законодательства субъектов Российской Федерации с самого
начала оказались отягощенными многочисленными противоречиями с
Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Важным условием целеполагания в государственном управлении является
организация. С помощью организации происходит упорядочение и
рационализация выработки целей государственного управления, а также
объединение и сплочение людей для их достижения. Назначение организации
состоит в том, чтобы заблаговременно иметь все необходимое для
достижения поставленной цели. Практическое осуществление древа целей
всегда сопряжено с внесением необходимых поправок и корректировок.
Всякий раз, когда возникает эта задача, появляется потребность в
организационной работе. Путем грамотной организации можно быстрее и с
минимальными издержками достичь поставленные цели.

При определении целей государственного управления необходимо опираться
на интеллектуальный багаж, накопленный человечеством, а также на
духовные ценности общества, культурные традиции конкретного государства.
Только при этом условии поставленные цели будут иметь достаточные
основания. В деле организации управления весомое слово сказала западная
цивилизация. Ее опыт исключительно важен. Однако слепое его копирование
может привести к противоположным результатам. Арнольд Тойнби справедливо
возражал против необоснованного «западоцентризма», искусственного
принижения других цивилизаций. Примером продуманного подхода к этой
проблеме может служить Япония.

История знает немало примеров, когда благие намерения, опирающиеся на не
вполне достоверные или неполные знания, на поверку оказывались кра-

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

сивыми утопиями, а их реализация превращалась в полную противоположность
первоначальному замыслу. Так, определение коммунизма, данное Карлом
Марксом в его работе «Критика Готской программы», послужившее основой
целеполагания в государственном управлении целого ряда стран, при
ближайшем рассмотрении, свободном от идеологических штампов, оказывается
в глубоком противоречии с основополагающим принципом формальной логики –
принципом достаточного основания, который требует, чтобы каждое
утверждение основывалось на научно доказанных положениях. При
осуществлении крупных реформ и преобразований реформаторы обязаны
учитывать национальный характер, менталитет, национальные традиции.
Непонимание или нежелание учитывать их неминуемо приводит к большим
сложностям при реализации целей государственного управления, а нередко –
и к полному их провалу. Примерами могут служить неудачные попытки
копирования опыта США при создании ряда федераций в Латинской Америке,
трудности, с которыми столкнулись реформы последнего десятилетия в нашей
стране, и т/д.

При формулировании целей государственного управления необходимо исходить
из наличия адекватных им средств их достижения. На протяжении всего
двадцатого столетия Россия являла пример такого несоответствия, когда
трагические результаты, дискредитирующие великие идеи, были следствием
негодных средств, злой воли лидеров и т.д. Но это – упрощенный подход. В
самой идее, если она умозрительна и противоречит природе социального
организма, заложена основа насильственного осуществления.
Проанализируйте любую социальную утопию, и вы обнаружите ее антигуманную
сущность.

Выдвигая определенные цели, субъект управления должен иметь в виду по
крайней мере два обстоятельства. Во-первых, проверить, решены ли задачи,
стоявшие перед обществом и государством на предыдущем этапе, особенно,
если это этапы переломные, исторически судьбоносные. Политологический
анализ прошлого позволяет обнаружить те тенденции в общественном
развитии, которые не смогли быть реализованы в силу тех или иных причин,
но не утратили при этом своей жизненной силы, а только оказались
временно забытыми. Так было, например, в октябре 1917 г. в России. Это
позволило видным представителям русской эмиграции еще в начале 1920-х
гг. достаточно точно определить временной отрезок коммунистического
эксперимента. Во-вторых, формулируя цели будущего развития, необходимо
предусмотреть возможности их корректировки в случае социальных
флуктуации (от лат. Яисйшйо – колебание, отклонение). Определив
тенденции общественного развития и оценив возможности, можно с высокой
степенью вероятности предвидеть события. Для предотвращения стихийности
их развития и возможных негативных последствий следует просчитать
варианты и модели их возможного проявления, т.е. составить прогноз
развития событий. Современные технические средства и методики позволяют
осуществить программиро-

_________$ /. Древо целей и принципы государственного управления

вание наиболее приемлемого варианта такого развития. И уже на этой
основе определить образ действий, исполнителей, средства, сроки,
последовательность реализации намеченных целей, т.е. планирование. Риск
при этом неизбежен. Нужно только хорошо представлять его степень.
Планирование, таким образом, выступает необходимым атрибутом управления.

При структурировании целей государственного управления следует исходить
из логики исторического процесса развития государства как системы, в
которой каждая предыдущая цель детерминирует последующую. Естественно,
что наряду с общей определяющей целью государство выдвигает множество
иных весьма значимых целей, но все они призваны развивать и дополнять
основную цель. Таким образом, можно выделить цепь основных видов целей
государственного управления: общественно-политические – социальные –
духовные – экономические – организационные –
деятельностно-праксиологи-ческие – информационные – разъяснительные.

Цели общественно-политического развития имеют особую значимость. В них
выражена общая направленность государственного курса на долгую
перспективу. Ошибки в определении этих целей имеют, как правило, тяжелые
последствия. Так, с принятием в 1960-е гг. программы коммунистического
строительства в СССР была провозглашена цель – «нынешнее поколение
советских людей будет жить при коммунизме». При этом также выдвигалась
цель «догнать и перегнать Америку». Цели общественно-политического
развития носят комплексный характер и определяют качественное состояние
общества как системы. Конституция Российской Федерации 1993 гг.,
закрепив федеративную форму государственного устройства и
демократиче-кий строй, изменила всю систему парадигм общественного
развития и предопределила общественно-политические цели государственного
управления. Это коренным образом повлияло на все остальные цели
государственного управления. При этом необходимо иметь в виду
традиционные особенности российского менталитета, сформированного под
влиянием многовекового жестко централизованного государственного
управления.

Цели социального развития определяются общественно-политическим курсом
государства. Применительно к современной России они включают обеспечение
условий для развития социальной структуры, создания «среднего класса» –
опоры политической стабильности, достижения достойного человека уровня и
качества жизни.

Весьма деликатной сферой государственного управления является духовная
жизнь общества. Исторический опыт передовых стран показал, насколько
велико было влияние духовного настроя, общеобразовательного и научного
потенциала на развитие их экономики, политики, культуры, образа жизни.
Сохранив, несмотря на поражение во Второй мировой войне, свои достижения
в области образования и культуры, тщательно оберегая нацио-

11

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

нальные традиции, Западная Германия и Япония, например, смогли в
короткий исторический срок бросить вызов крупнейшим государствам мира.
Цели государства в области управления духовной жизнью не имеют ничего
общего с духовным насилием, навязыванием идеологических штампов,
всепроникающей цензурой. Они заключаются в создании оптимальных условий,
в том числе экономических, для развития духовной культуры, обеспечения
свободного доступа к ее ценностям широких слоев населения.

Целями государственного управления в экономической сфере являются
определение долгосрочной стратегии экономического развития страны,
создание оптимальных условий ее реализации для обеспечения реального и
устойчивого роста материального благосостояния граждан. В области
управления производственными процессами цели государства состоят в том,
чтобы обеспечить хозяйственную самостоятельность и высокую активность
управляемых объектов, их умение действовать в условиях как внутренней,
так и международной конкуренции.

Организационные цели государственного управления заключаются в создании
системы функциональных и организационных структур, их
инсти-туциализации, способной обеспечить соответствующее влияние
субъекта управления на объект управления.

Деятельностно-праксиологические цели предполагают оптимизацию
человеческого фактора и конкретизацию деятельности всех структур и
составных частей управляемой системы на основе максимального приближения
к совершенной деятельности с точки зрения ее эффективности.

Информационные цели государственного управления предполагают
установление социальных коммуникаций через прямые и обратные связи между
субъектом и объектом управления, призванных обеспечить оптимальный объем
и достоверность информации о состоянии управляемой системы, для
оперативной корректировки управляющего воздействия на объект управления.
Без этого условия абсолютно невозможно принятие правильных решений.

С информационными целями тесно связаны разъяснительные цели, которые
играют важную роль в государственном управлении, поскольку граждане
государства должны отчетливо представлять себе, какие задачи решает
государство, какими мотивами руководствуются органы власти при принятии
тех или иных, в том числе и непопулярных, решений. Поскольку в
управлении всегда присутствует элемент принуждения и ограничения свободы
деятельности управляемого объекта, то аргументированная информация о
протекающих в обществе процессах, объясняющая их объективную
необходимость, значительно ослабляет социальную напряженность, оказывает
мобилизующее воздействие.

Приведенная классификация целей государственного управления отражает их
горизонтальный срез и не дает еще представления об их субордина-

12

______________$ 1. Древо целей и принципы государственного управления

ции. Для того, чтобы расположить их по значимости, требуется построение
древа целей государственного управления.

Цели государственного управления формируются исходя из целей
государства, преследующих реализацию его общественных функций. Основной
стратегической целью, стержнем государственной политики, стволом, от
которого, как ветви, идут все остальные цели государственного
управления, выступает обозначенная в начале главы конституционная цель
создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие
человека. Поскольку управленческие цели намечаются и формулируются
людьми, они носят субъективный характер. Но, будучи выражением реальных
потребностей общества на определенном этапе его развития, они объективны
по своей сути.

Достижение стратегической цели разбивается на этапы, временные отрезки,
в течение которых с учетом меняющихся обстоятельств и наличия
определенных ресурсов выдвигаются оперативные цели, которые в свою
очередь могут подразделяться на множество целей или блоков, носящих
более частный характер.

Корректировка движения по направлению достижения стратегических целевых
установок осуществляется посредством тактических целей. Последние
требуют от субъекта управления высокого управленческого мастерства,
способности быстрого реагирования на происходящие события. Поэтому
тактические цели еще именуют обеспечивающими.

Цели государственного управления могут быть классифицированы и по другим
основаниям. Например, по объему они могут быть общими или частными.
Общие охватывают весь комплекс государственного управления. Частные –
отдельные подсистемы. По результатам цели государственного управления
могут быть конечными и промежуточными. По времени они могут быть
перспективными (отдаленными, близкими) или непосредственными. По
отношению к главным целям могут возникать побочные (вторичные), которые
нередко связаны с преодолением разного рода препятствий при достижении
основных целей.

Каждому историческому периоду в развитии производительных сил и
общественных отношений соответствует своя система целей государственного
управления. Однако эти цели не должны носить волюнтаристского характера
и призваны отвечать проверенной мировой практикой системе требований.
Они должны быть научно обоснованными, обусловленными объективными
тенденциями общественного развития, социально мотивированными, иметь
достаточное ресурсное обеспечение и системную организацию.

Реализация целей государственного управления основывается на базисных
положениях, которые заключаются в принципах государственного управления.
Принципы (от лат. «рппаршт») – это исходные, фундаментальные положения,
ориентиры, проверенные теорией и практикой. Они содер-

13

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

жат в себе закономерности, отношения, взаимосвязи, которые путем проб и
ошибок человечество накопило в течение многих веков. «Управление, –
писал президент Международной академии управления Гарольд Кунц, –
искусство, подобное медицине или инженерному делу, которое должно
полагаться на лежащую в его основе науку – концепции, теории, принципы и
методы».

По своей природе принципы объективны, познаваемы и функциональны. В
отличие от закономерностей, которые действуют независимо от воли людей,
принципы реализуются в результате их сознательной деятельности, будучи
определенным образом поняты и интерпретированы ими. В силу этого они
достаточно часто отягощены элементами субъективизма. Однако данное
обстоятельство не дает оснований считать принципы по сути своей
субъективными. Действенность принципов государственного управления
значительно повышается, а их объективный характер проявляется наиболее
полно, если они находят соответствующее правовое закрепление. Например,
в теории управления известна группа принципов делегирования полномочий.
Они могут с успехом применяться в различных отраслях управленческой
деятельности, а могут и не применяться или применяться выборочно. Однако
при создании федерации принцип разграничения предметов ведения федерации
и ее субъектов получает конституционное закрепление. Что касается,
например, разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти ее субъектов, то возникла необходимость в принятии специального
федерального закона, который закрепил бы порядок и принципы этого
важнейшего аспекта федеративных отношений.

Поскольку государственное управление многообразно по избранным целям и
решаемым задачам, то наиболее существенные, специфические, объективно
необходимые, устойчивые связи и отношения, присущие именно этому виду
управленческой деятельности, выявляются и находят должное обоснование в
заложенных в ее основу принципах. Таким образом, принципы
государственного управления – это фундаментальные, научно обоснованные и
по большей части законодательно закрепленные положения, в соответствии с
которыми строится и функционирует система государственного управления.
Отступление от того или иного принципа может вызвать серьезные сбои во
всей системе. Социальный организм изобилует таким количеством связей и
отношений, что порой даже самое на первый взгляд незначительное
отклонение или разрыв в какой либо цепочке взаимоотношений влечет за
собой цепную реакцию с непредсказуемыми последствиями.

В отечественной и зарубежной науке существуют различные подходы к
классификации и систематизации принципов управления. С учетом специфики
государственного управления можно выделить следующие подсистемы (блоки)
принципов управления: общие (общесистемные), организаци-

14

______________$ /. Древо цепей и принципы государственного управления

онно-технологические, частные. Первые раскрывают содержательную и
общецелевую направленность управления, вторые – ее организационную и
технологическую стороны, третьи касаются главным образом
непосредственного руководства деятельностью людей, участников
управленческого процесса и исполнителей.

Данная классификация не является исчерпывающей. Признанный авторитет в
теории администрирования Анри Файоль утверждал, что число принципов
управления не ограничено, и что любое правило, любое административное
средство занимает свое место среди принципов, во всяком случае на все то
время, пока опыт утверждает его в этом высоком звании. Поскольку
охватить все богатство принципов, используемых в практике
государственного управления, – задача изначально непосильная,
остановимся на рассмотрении общесистемных принципов, имеющих наиболее
существенное значение для этого вида деятельности.

Имея в виду, что общество рассматривается как система, блок
общесистемных принципов можно подразделить на социально-ценностные и
социально-функциональные. К первой подгруппе относятся: гуманизм,
демократизм, социальная ориентированность управления и др. Вторую
подгруппу образуют: системность, научная обоснованность, объективность,
правовая упорядоченность, законность, федерализм, разделение власти,
публичность, саморегулирование, каузальность (причинность),
дополнительность, информационная достаточность, оптимальность
(эффективность), эволюционизм, вероятность, прямой и обратной связей и
др.

Говоря об общесистемных принципах управления, следует иметь в виду, что
общество как система принципиально подчиняется всем требованиям теории
систем, однако фактор человеческого целеполагания существенным образом
отличает его от всех иных систем живой и неживой природы. В обществе как
субъект, так и объект управления в равной мере обладают социальной
активностью, и субъект управления не может не считаться с реакцией на
свою деятельность объекта управления. Поэтому названные общие принципы в
равной мере применимы к управлению всеми сферами1 общества, в том числе
и к государственному управлению.

Общество представляет собой сложную систему, и поэтому ведущим принципом
управления по праву можно считать принцип системности. По характеристике
взаимодействия с окружающей средой системы бывают закрытые (замкнутые) и
открытые. Также и общества (государства) могут быть закрытыми и
открытыми. Первые жестко детерминированы волей субъекта управления,
обратная связь между субъектом и объектом управления для них не имеет
существенного значения. Управление движением этой системы для достижения
цели осуществляется посредством принципа директивного управления.
Типичным примером такого подхода была советская плановая система.

15

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления____

Произвольно задавалась цель, заранее определялась траектория движения к
ней, которая корректировалась различными директивными указаниями. Хотя
планирование носило тотальный (всеобъемлющий) характер, осуществлявшие
его органы не были в состоянии обеспечить достоверность и полноту
информации, которая ложилась в ее основу В результате советская
директивно-плановая экономика оказалась крайне неэффективной и
расточительной. Второй вид – открытое общество, свободное от жестко
заданного варианта развития, предполагает плюралистический подход и в
качестве принципа достижения цели использует принцип терминального
управления, т.е. свободного программирования движения В этом случае
система самоорганизуется, что обеспечивает ей поддержание равновесия и
устойчивости путем своевременной корректировки курса на основе
обновления информации и прогнозирования движения. Данный подход
позволяет системе быть более адаптированной к негативным воздействиям
внешней среды, ошибкам управления и т.д., что в конечном счете
обеспечивает ей более высокую эффективность по сравнению с закрытой
системой. Правда, в этом случае усложняются весь процесс выработки
решений и вся система управления в целом.

В современной практике управления используются оба эти принципа. Все
зависит от характера решаемых задач. Умелое их сочетание способно
повысить эффективность управления. Решая рутинные задачи, не требующие
поиска неординарных подходов, можно эффективно применять директивный
метод, освободив его от наиболее одиозных приемов. Там, где невозможно
избежать случайностей и дать заранее точный прогноз, следует отдать
предпочтение всесторонней проработке принимаемых решений, анализу всех
возможных вариантов их реализации, координации усилий на различных
направлениях.

Основное содержание принципа научной обоснованности заключается в том,
что в основе всех управленческих действий лежат научные подходы и
методы.

Центральным звеном в системе управления являются люди, а значит
современное демократическое правовое социальное государство может быть
таковым только при условии следования принципу гуманизма (от лат.
питание -человечный). Суть его в том, чтобы во всей деятельности
государства и его властных структур во главу угла ставились интересы
человека. Именно во имя этой высшей цели и осуществляется
государственное управление.

Человек – это «клетка» социального организма. Если человек деятелен и
активен, то возможности общества, эффективность его развития многократно
возрастают. Как отмечает известный японский менеджер Акио Мориата, при
том же оборудовании и сырье японцы добиваются лучшего качества, потому
что его дают не станки, а люди. Поэтому и для достижения целей
государственного управления важно следовать принципу социальной
ориентированности управления.

16

______________$ 1. Древо целей и принципы государственного управления

Мировой опыт, особенно двух последних столетий, неопровержимо
свидетельствует, что наибольших успехов в экономическом и социальном
развитии достигли страны, избравшие демократический путь развития. В
этом отношении принцип демократизма в управлении сыграл роль величайшего
стимулятора. Данный принцип аккумулирует в себе преимущества многих
рассмотренных выше принципов. Он как бы соприкасается своими гранями с
принципами прямой и обратной связей, информационной достаточности,
объективности и др. Он позволяет полнее учитывать интересы граждан,
объединять их усилия для достижения целей государственного управления, в
нем полнее проявляется диалектическая связь государства и гражданского
общества. Неудачи демократических реформ в России при отсутствии у
нашего народа развитых демократических традиций в значительной степени
дискредитировали само понятие «демократия» в сознании части населения. В
результате многие понимают демократию как власть определенной группы
людей, «демократов», в то время как демократия — это власть самого
народа. Конечно, у демократии есть немало изъянов, особенно на первых
этапах трансформации тоталитарного общества в демократическое, когда
свободу и ответственность зачастую путают с волей и произволом.

Применительно к процессам управления принцип демократизма вовсе не
исключает элементов централизма. Административные и самоуправленческие
начала находятся здесь в диалектическом единстве, взаимно дополняют друг
друга. Единство этих начал способно уберечь общество, с одной стороны,
от административного произвола, а с другой – от хаоса и анархии.

При достижении целей государственного управления, особенно в области
экономики, высокую эффективность продемонстрировала практика, основанная
на принципе индикативного планирования, которое при отсутствии
директивное™ ориентирует общество и государство на достижение реальных
целей, используя для этого экономические, политические, правовые,
административные и иные рычаги. Своими успехами в послевоенном развитии
во второй половине XX в. Германия, Япония, Италия, Франция и некоторые
другие государства обязаны в значительной степени активной роли
государства и индикативному планированию. Именно это обстоятельство
позволило им использовать мировой научный потенциал для
квалифицированного составления планов; разнообразить методы и
инструментарий их реализации, избежав догматизма и узости подходов;
обеспечить твердость государственной линии в условиях политической
нестабильности, которая нередко сопровождала ход осуществления
непопулярных реформ и программ; постепенно создать атмосферу социального
партнерства, ослабить классовую конфронтацию, добиться национального
согласия в отношении главных целей социально-экономического и
политического развития общества.

2 За, 5093

17

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

Принцип демократизма корреспондируется с принципом публичности
государственного управления. Он предполагает широкое участие граждан в
государственном управлении как через непосредственное волеизъявление,
так и опосредствованно – через институты представительства на основе
осуществления их активного и пассивного избирательного права, открытость
и подконтрольность деятельности государственных и муниципальных органов
власти, а также через многие другие формы народного волеизъявления в
решении государственных дел.

Управление делами демократического общества и государства невозможно без
правового обеспечения. В этом состоит одно из основных назначений самого
права. Достижение целей государственного управления должно основываться
на принципе законности. Выдающаяся роль законов в жизни общества людьми
понята давно. В Евангелии от Матфея говорится: «Бремя закона легко, иго
его – благо». Опытный администратор Древнего Рима Цицерон утверждал:
«Государство – это общество Закона». И далее: «Без закона и
правительства ни дом, ни горбд, ни нация, ни раса, ни природа, ни сама
Вселенная не могут существовать». Демократическое государство по
определению преследует цели служения обществу, утверждения
справедливости, защиты интересов граждан, их прав и свобод. Этим же
целям подчинена деятельность властных структур всех уровней, должностных
лиц. Закон обязателен для всех, и отступление от него не может быть
оправдано никакими ссылками на целесообразность. Если для достижения
целей государственного управления та или иная правовая норма стала
серьезным препятствием, она должна быть в законном порядке изменена или
отменена. В законах государства заключена высшая справедливость. Однако
не во всяких, а только в правовых законах. Вновь обратимся к авторитету
Цицерона, который считал: «Праведный закон – разум в согласии с
природой». К сожалению, история изобилует примерами неправовых законов,
антигуманных, несправедливых, нарушающих естественные права личности,
служащих интересам узкой группы людей.

При достижении целей государственного управления используется принцип
правовой упорядоченности. Прежде всего он предполагает иерархию
нормативных правовых актов, а в федеративном государстве – безусловное
соответствие законодательства субъектов федерации федеральному
законодательству.

Величайшим достижением мировой цивилизации является открытие принципа
разделения власти. Данный принцип создает гарантии надежности системы
государственной власти и управления, придает им гибкость и динамизм при
возникновении кризисных ситуаций. Однако действенность этого принципа в
полной мере реализуется лишь тогда, когда он подкреплен наличием
механизма «сдержек и противовесов».

18

______________$ /. Древо целей и принципы государственного управления

В настоящее время в практике государственного управления все большее
распространение получает принцип федерализма. Суть его в том, чтобы
путем разграничения предметов ведения между федеральным центром и
субъектами федерации наиболее эффективно использовать региональные
возможности, особенно если речь идет о крупных государствах, в которых
составляющие его части значительно различаются между собой. Данный
принцип применим не только к федеративным государствам. Он с успехом
может применяться и в так называемых регионалистских унитарных
государствах, территории которых состоят из автономных единиц, не
являющихся субъектами федерации (например, Испания, Италия, Филиппины и
др.).

Оптимальность функционирования системы государственного управления может
быть достигнута при условии следования принципу объективности, который
предполагает учитывание объективно существующих закономерностей и
соразмерности поставленных целей возможностям их достижения. Нельзя,
например, ставить цель предотвратить шторм или кризисные явления в
экономике. Но вполне можно» опираясь на достижения современной науки,
обойти в океане бушующую стихию и в случае экономического потрясения
принять своевременные меры по смягчению его социальных последствий. В
равной мере ошибаются те, кто считает, что волюнтаристским путем можно
наперекор здравому смыслу, даже путем принятия «хороших» законов, решать
сложные социальные проблемы без достаточных на то оснований, как и те,
кто склонен абсолютизировать объективную закономерность, сводя ее до
уровня фатальности.

Однако реальная жизнь ломает любые схемы прежде всего потому, что в ней
велико значение случайного. Истина, что «случай ненадежен, но щедр»,
имеет глубокий смысл потому, что. порою именно случай открывает
непредвиденные возможности для социального и политического творчества.
Достижения синергетики (науки об общих закономерностях самоорганизации,
саморегулирования, становления устойчивых структур в открытых системах)
позволили по-новому взглянуть на проблему необходимости и случайности,
вписать последнюю в цепь закономерных событий. Это особенно усиливает
роль государственного управления, требуя от профессиональных политиков и
чиновников не только знания объективных закономерностей, но и умения
принимать адекватные решения в неординарных условиях.

Первейшей целью любой системы, государства в том числе, является
сохранение своего гомеостаза (от греч. Ьогпоюв – подобный, одинаковый и
513515 – неподвижность, состояние), т.е. способности к самосохранению и
восстановлению равновесия. В управлении системой это достигается путем
следования принципу саморегулирования. Быстро меняющаяся конъюнктура
мирового рынка, геополитическая ситуация, смена приоритетов в
межгосударственных отношениях стремительно формируют новый облик
мирового

2-

19

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

сообщества. Все больше растет понимание, что мир во всем его
многообразии – это самоорганизующаяся, саморегулирующаяся система,
которая требует от мирового сообщества, и прежде всего от тех, кому
доверено управлять политическими процессами, высокой ответственности за
будущее планеты. Отсюда и цели государственного управления должны быть
адекватны масштабам современных глобальных проблем. Принцип
саморегулирования имеет особое значение для России с ее традиционно
высоким уровнем централизации экономики и функций управления, поскольку
сегодня она переживает процесс создания рыночной экономики. Известно,
что механизм саморегулирования лежит в основе рыночного механизма.

Принцип каузальности (от лат. саизаИз – причинный, саиза – причина),
т.е. причинности в теории государственного управления, – один из
наиболее общих принципов, устанавливающий допустимые пределы влияния
друг на друга социальных событий, происходящих в результате принимаемых
решений. Он подчеркивает генетическую связь между отдельными состояниями
видов и форм системы государственного управления в процессе его
осуществления.

Всякий, кто связан с управлением, знает, что в реальной жизни постоянно
приходится сталкиваться как с заранее предсказуемыми закономерными
явлениями, так и со всякого рода непредвиденными обстоятельствами,
которые дополняют либо взаимоисключают друг друга. Типичным примером
может служить взаимоотношение государства и гражданского общества. В
данном случае действует принцип дополнительности. Суть его в том, чтобы
нормативное регулирование дополнять процессом спонтанного
саморегулирования, обеспечивая при этом баланс этих двух начал.

Чем выше степень открытости общества, чем сильнее в нем демократические
начала, тем большую значимость приобретает в нем принцип обратной связи
между субъектом и объектом управления. Принцип обратной связи может быть
включен также в группу организационно-технологических принципов, но
применительно к принципам государственного управления логично
рассматривать его в качестве базового, поскольку он играет значительную
роль в функционировании политической системы. Субъект управления должен
своевременно и точно знать реакцию объекта управления для того, чтобы
оперативно корректировать управленческие решения. Обратная связь
выполняет в известной степени контрольную функцию в отношении работников
государственного аппарата управления.

С принципом обратной связи тесно связан принцип информационной
достаточности. Интенсивность коммуникационных процессов и объем
информационных потоков в обществе постоянно нарастают, и благодаря им
усиливается связь элементов системы. Правильное использование данного
принципа должно упорядочивать информацию путем ее агрегирова-20

______________§ 1. Древо целей и принципы государственного управления

ния по мере того, как поднимается уровень ее получателя. В противном
случае верхний управленческий уровень окажется перегруженным избыточной
информацией. Следует иметь в виду, что чрезмерное обобщение может
снизить содержательность информации. Важным условием действенности
управления является достоверность информации. При ее искажении
управленческие ошибки неизбежны. Ограниченность и недостоверность
информации, постоянные приписки и сокрытие истинного положения дел
пагубно сказались на развитии советского общества, в значительной
степени предопределили трагический финал его истории.

Движение к поставленной цели будет тем успешнее, чем последовательнее
субъект управления будет следовать принципу оптимальности. Существует
мнение, что оптимальность – это достижение максимального результата при
минимальных затратах. Однако затраты должны быть достаточными, не
превышающими при этом необходимых пределов. В противном случае
достижение результата может осуществляться за счет ухудшения условий
труда, нарушений законодательства, приписок и т.д. Таким образом, для
оптимальности управления необходимы следующие условия: наличие
функционально соответствующих управляемому объекту органов управления;
принятие управленческих решений на основе объективной информации,
адекватно отражающей состояние объекта управления; наличие достаточных
ресурсных возможностей для решения поставленных задач; наличие хорошо
отлаженного механизма обратной связи.

Важным принципом государственного управления, доказавшим, особенно в
период новой и новейшей истории, свое несомненное превосходство,
является принцип эволюционизма. Он обеспечивает плавный,
последовательный, планомерный, созидательный характер управления. На его
основе управляемая система приводится в соответствие с новыми условиями,
в ходе ее совершенствования удается избежать социальных и политических
катаклизмов, хаоса и кризисов. Предсказать в деталях развитие социальных
систем практически невозможно в силу их неравности и нелинейности, а
также зависимости развития социальных процессов от статистических
закономерностей. Даже при наличии хорошо спланированного курса в
обществе возникают многочисленные случайные флуктуации (колебания),
накопление которых приводит его в состояние бифуркации (от лат. Ы/игсш –
раздвоенный), т.е. разветвления. В результате возникает
многовариантность дальнейшего развития. Побеждает, как правило, тот
вариант, для реализации которого имеется больше исторических шансов,
причем это не означает, что он сам по себе наилучший. Следование
принципу эволюционизма позволяет сохранить ранее достигнутое,
присоединив к нему то, что содеяно на новом историческом этапе. В
качестве примера можно привести традиционный английский консерватизм,
который вовсе не помешал этой стране занять одно из лидирующих мест в
мировом сообществе. Традиционно

21

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

иную позицию занимали власти предержащие в России. Со времен Владимира
Святого и по сей день утверждение нового начинается у нас с полного
разрушения старого, что всякий раз лишает наше общество преемственности
собственных исторических традиций.

Едва ли возможно переоценить значение в теории и практике
государственного управления принципа вероятности. Многовариантность
развития исторического процесса говорит о том, что он по природе своей
вероятен, заранее строго не определен и не запрограммирован. Принятие
тех или иных управленческих решений может повлечь за собой далеко не
предсказуемые последствия. Однако хорошо поставленное управление
процессами государственного развития, умелое применение его принципов,
вовлечение в процессы политического творчества возможно большего числа
граждан государства способны в значительной степени ослабить воздействие
негативных последствий нежелательных случайностей. Отсюда – принцип
социального прогнозирования (предвидения). Помимо всего прочего он
помогает значительно уменьшить риск принятия неправильного решения.

На основе блока организационно-технологических принципов управления
реализуется организационно-распорядительная и
административно-исполнительная деятельность органов государственной
власти. Среди этой группы принципов особое значение имеют принципы
разделения труда, иерархичности, оптимального сочетания централизации и
децентрализации, единоначалия, сочетания федерального, регионального и
местного управления, конкретности, единства распорядительства, одного
начальника, делегирования полномочий, диапазона управления, и т.д.
Начало разработки данных принципов положено в трудах М. Вебера и А.
Файоля. Они активно разрабатываются в теории и практике отечественного
управления. Эти принципы не являются специфическими для государственного
управления, но могут успешно в нем применяться.

Так, принцип разделения труда означает наделение соответствующего органа
или должностного лица определенными конкретными правами и обязанностями,
возложение на него ответственности за решение поставленных перед ним
задач.

Принцип иерархичности означает ответственность нижестоящих структур
управления перед вышестоящими, причем каждый служащий административной
иерархии отвечает за весь доверенный ему участок работы и за
деятельность подчиненных ему лиц. Таким образом, формируется скалярная
(от лат. зса1ап5 – ступенчатый) цепочка, звенья которой контролируются в
иерархической последовательности и их деятельность оперативно
корректируется вышестоящими структурами.

Принцип оптимального сочетания централизма и децентрализма

позволяет избежать двух крайностей. С одной стороны, он позволяет
избе-22

______________§ 1. Древо целей и принципы государственного управления

жать анархии, ставит определенные законом пределы «самодеятельности»,
что особенно актуально, например, в период становления федеративных
отношений, когда власти субъектов федерации стремятся взять на себя
несвойственные им полномочия. С другой стороны, он создает необходимые
условия для развития здоровой инициативы на местах, гарантирует защиту
законных прав нижестоящих структур.

Принцип сочетания федерального, регионального и местного управления
достаточно сложен, и его специфика для каждой страны (не обязательно
федерации) уникальна. Он является как бы оборотной стороной принципа
разграничения предметов ведения и полномочий, обеспечивая единство при
децентрализации управления, и тесно связан с принципом субсидиарности
(от лат. зиЫсиагшз – резервный, вспомагательный), предполагающим, в
частности, решение возникающих вопросов управления на том уровне, где
они возникают. Принцип сочетания единоначалия с коллегиальностью
позволяет повысить уровень ответственности должностных лиц и вовлечь в
выработку решений руководящих работников разного уровня.

Принцип единства распорядительства означает, что приказы и распоряжения
для каждого конкретного работника исходят от одного начальника, что
обеспечивает оперативность, ответственность, четкость, единство

требований.

Принцип одного начальника непосредственно Связан с предыдущим, и его
специфика заключается в том, что каждый нижестоящий работник должен
напрямую подчиняться, выполнять указания и докладывать одному
вышестоящему должностному лицу.

Благодаря принципу делегирования полномочий удается разгрузить
вышестоящего руководителя (вышестоящую инстанцию) от решения рутинных
вопросов, которые возлагаются на подчиненных (нижестоящую инстанцию) и
за которые последние несут ответственность.

Суть принципа диапазона управления заключается в том, что любой
вышестоящий начальник несет ответственность за деятельность строго
определенного числа подчиненных ему лиц.

Организационно-технологические принципы, связанные с древом целей
государственного управления, можно классифицировать в соответствии с их
назначением. Существуют методики, позволяющие объединить их по крайней
мере в четыре группы: структурно-целевые, структурно-функциональные,
структурно-организационные, структурно-процессуальные.

К структурно-целевым принципам относятся: согласованность,
непротиворечивость, взаимодополняемость и иерархия целей
государственного управления; последовательность в достижении всей
совокупности целей, когда достигнутые результаты становятся источником
последующих целей;

23

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

дифференциация управленческих функций государственных органов в
соответствии с их местом и ролью в государственном управлении.

Структурно-функциональные принципы включают: правовое закрепление
управленческих функций в компетенции соответствующих органов
государственной власти; концентрацию управленческих функций и
необходимых для этой цели ресурсов в руках компетентного органа в
соответствии с интересами и потребностями объекта управления;
комбинирование действий организационных структур для исключения
дублирования и параллелизма в их работе и др.

Структурно-организационные принципы предполагают: единство системы
государственной власти, что при наличии принципа ее разделенности по
горизонтали (законодательная, исполнительная, судебная) и по вертикали
(федеральная, региональная) обеспечивает целостность, согласованность и
последовательность процессов государственного управления;
территориально-отраслевую обусловленность организационных структур;
сочетание коллегиальности и единоначалия и др.

Организация государственно-управленческой деятельности подчиняется
структурно-процессуальным принципам: соответствия элементов (методов,
форм и стадий) управленческой деятельности органов государственной
власти их функциям и организации; конкретизации управленческой
деятельности и личной ответственности за ее результаты; стимулирования
рациональной и эффективной управленческой деятельности.

Достижение целей государственного управления предполагает активизацию
человеческого фактора. Этому служат частные принципы управления.
Превращение людей в «колесики и винтики», породившее всеобщую
безответственность при всеобщей имитации социальной активности, привело
советское общество к системному кризису, поразившему самую его сущность
– человека. Однако в странах, достигших высокого уровня развития, была
решена эта главная задача – активизация человеческого фактора и с
помощью частных принципов достигались стратегические цели.

Впервые вопрос о частных принципах управления поставил известный
американский ученый Гаррингтон Эмерсон. Он сформулировал их в книге
«Двенадцать принципов производительности» (1912), это:

• точно поставленные идеалы или цели;

• здравый смысл;

• компетентная консультация;

• дисциплина;

• справедливое отношение к персоналу;

• быстрый, надежный, полный, точный и постоянный учет;

• диспетчеризация;

24

§ 1. Древо целей и принципы государственного управления

• нормы и расписания;

• нормализация условий;

• нормирование операций;

• писаные стандартные инструкции;

• вознаграждение за производительность.

Эти принципы можно считать классическими. Они не утрачивают своего
значения со временем.

Блок частных принципов принято делить на две группы.

1. Принципы, применяемые в различных подсистемах
или сферах общества (экономической, социально-политической, духовной).
Так, в экономической сфере применяются принципы экономического
планирования, хозрасчета, распределения, маркетинга, ценообразования и
т.д. Например, три принципа маркетинга (по Ф. Котлеру): отыщите
потребности и удовлетворите их; производите то, что можете продать,
вместо того, чтобы пытаться продать то, что можете производить; любите
клиента, а не товар. Планово-распределительная система полностью
игнорировала эти принципы, что сделало наши товары практически
неконкурентоспособными на мировом рынке. Даже временное отступление от
этих принципов вызвало резкое ослабление позиций США на мировом
автомобильном рынке в 1970-х гг. Одной из главных целей «рейганомики»
было исправление создавшегося положения.

2. Принципы функционирования различных
институтов, целенаправленной деятельности государства в какой-либо
специфической сфере. Например, существуют принципы государственной
службы, принципы подбора кадров, принципы обучения и воспитания и т.д.

В Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской
Федерации» перечислены 12 принципов организации и действия
государственной службы. В них отражена степень познания правовых явлений
в сфере государственно-служебных отношений, представлений, которые
составляют основу правовой доктрины о государственной службе в
Российской Федерации.

К частным принципам управления относятся” и такие, которые в равной мере
могут быть применены как в государственной деятельности, так и в
деятельности коммерческих организаций. В них проявляются как
общецивилиза-ционные, так и сугубо специфически-национальные подходы.
Например, американская фирма по производству компьютеров «1ВМ» в
управлении придерживается принципов уважения к личности, пожизненной
занятости, равных возможностей для всех. Японская компания «Мицусита
электрик» руководствуется семью принципами, в число которых входят:
объективность, справедливость, сплоченность, благоустройство,
скромность, гармония, оценка.

Дейл Карнеги разработал целую серию принципов (правил) общения людей
между собЗй в самых разных сферах и ситуациях. Отметим лишь те,

25

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления____

которые ближе всего подходят к рассматриваемой нами проблеме и
«соблюдение которых позволяет действовать на людей, не оскорбляя их и не
вызывая у них чувства обиды»:

• начинайте с похвалы и искреннего признания достоинств
собеседника;

• указывайте на ошибки других не прямо, а косвенно;

• сначала поговорите о собственных ошибках, а затем уж
критикуйте своего собеседника;

• задавайте собеседнику вопросы, вместо того, чтобы ему
что-то приказывать;

• дайте людям спасти свой престиж;

• выражайте людям одобрение по поводу малейшей их удачи и
отмечайте каждый их успех;

• будьте чистосердечны в своей оценке и щедры на похвалу;

• создавайте людям хорошую репутацию, которую они будут
стараться оправдать;

• прибегайте к поощрению;

• создавайте впечатление, что ошибка, которую вы хотите
видеть исправленной, легко исправима;

• делайте так, чтобы то, на что вы побуждаете людей, казалось
им нетрудным;

• добивайтесь, чтобы люди были рады сделать то, что вы
предлагаете.

Как уже отмечалось, принципы государственного управления имеют одну
характерную особенность. Будучи объективными по сути, они всегда
реализуются через осознанную деятельность людей. Чем выше поднимается
человек по служебной лестнице, тем важнее превращение принципов в его
личное убеждение, жизненную позицию.

Показателен в этом отношении пример выдающегося американского ученого и
государственного деятеля Бенджамина Франклина (1710-1790), который
выработал для себя 13 принципов поведения в повседневной жизни и строго
им следовал. Вот эти принципы: сдержанность, молчаливость, порядок,
решительность, бережливость, деятельность, откровенность,
справедливость, умеренность, чистоплотность, спокойствие, целомудрие,
скромность. Каждую неделю он посвящал особое время упражнению в одной из
этих добродетелей, чтобы ввести ее в привычку, и так много лет подряд.

Научно обоснованная постановка целей государственного управления
исключительно важна, потому что именно они обусловливают формирование и
функционирование определенного механизма управления, содержание и
принципы, стиль управленческой деятельности, выбор ее форм, методов,
средств и технологических приемов.

$ 1. Древо целей и принципы государственного управления

Контрольные вопросы

1. Что понимается под древом целей
государственного управления и в чем его смысловое значение?

2. Каковы основания для классификации
принципов государственного управления?

3. Охарактеризуйте блоки принципов
государственного управления.

Литература

Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право
Российской Федерации: Учебник. – М, 1997.

Атаманчук Г.В.’Теория государственного управления: Курс лекций. – М.,
1997.

БахрахД.Н. Административное право: Учебник для вузов. – М., 1996.
Гэйбрейт Джон К. Экономические теории и цели общества / Пер с англ. -М.,
1976.

Карнеги Д. Как завоевывать друзей и оказывать влияние на людей / Пер. с
англ.-М., 1994.

КноррингВ.И. Искусство управления. – М., 1997. Общая теория управления:
Курс лекций. – М., 1994.

Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального
управления. Вып. 2. – М., 1994.

Социальное управление: Словарь / Под ред. В.И. Добренькова, И.М.
Слепен-кова.-М., 1994.

Социальный менеджмент. – М., 1999.

Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. – М., 1998.
Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления / Пер. с англ. Т.
1-5.-М., 1992.

26

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления

§ 2. Система функций, формы, методы и средства государственного
управления

Благая цель может сообщить

ценность только таким средствам,

которые достаточны и действительно

ведут к цели. Л. Юм

Система функций государственного управления – функции государственного
управления: социально-организационные, внутриорганизационные, общие,
специфические – формы государственного управления: правовые,
организационные – методы государственного управления: методы
функционирования органов государственной власти, методы обеспечения
реализации целей и функций государственного управления – средства
государственного управления

В зависимости от того, каковы целевые установки и на каких принципах
государство их реализует, выстраивается система функций, выбираются
формы, методы и средства, через которые осуществляется государственное
управление. Они могут видоизменяться или приобретать специфические
очертания своей содержательной сущности в зависимости от того, на каком
конкретно-историческом этапе своего развития находится государство и
какой политический режим определяет характер государственной власти.

Реализация целей государственного управления осуществляется через
систему функций, т.е. взаимосвязанную совокупность стандартизированных
действий субъекта управления, нормативно регулируемых и контролируемых
уполномоченными на то государственными и социальными институтами. В
системе функций раскрывается назначение и значимость выполняемых
действий. Функции государственного управления – это роль, которую
выполняет государственный аппарат (управляющая система государства или
ее элементы) для того, чтобы побудить, направить, организовать
общественную жизнедеятельность (управляемые государством объекты),
оказать на нее влияние для достижения поставленных целей. В функциях
государственного управления проявляется сущность этого вида
деятельности.

Государство представляет собой целостный субъект управления, и его
управленческая деятельность, реализуемая через отдельные функции, охва-

28

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

тывает всю иерархию государственных органов, их звеньев и подсистем.
Общественные функции государства как социального института воплощаются
через реализацию его управленческих функций, которые оно выполняет кай
властный институт политической системы. В свою очередь функции
государственного управления реализуются через управленческие функции
государственных органов. По субъекту воздействия, по объему (масштабу),
по средствам и по характеру воздействия на объект управления их можно
разделять на социально-организационные и внутриорганизационные.

Социально-организационные функции государственного управления направлены
на все многообразие общественных процессов, происходящих во
внутригосударственной жизни. В них заключен основной смысл
управленческой деятельности государства, реализуется его предназначение
по выполнению своих обязанностей перед обществом. Для Российской
Федерации в настоящее время характерна рассогласованность в действиях
органов государственной власти разных уровней, что вызвано серьезными
противоречиями в российской правовой системе. На практике это
проявляется не только в отступлениях правовых актов субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления от требований федерального
законодательства, но и в конкретных действиях руководителей
государственных и муниципальных органов и их должностных лиц.

Внутриорганизационные функции государственного управления нацелены на
организацию, упорядочение, активизацию деятельности всех структур
государственного аппарата, придание ей определенности и динамизма.
Стоит, однако, иметь в виду, что реализация внутренних функций при всей
их значимости может принимать гипертрофированные формы, и тогда
государственный аппарат начинает работать на себя, создавая видимость
деятельности. Это зависит от многих факторов, в том числе от характера
решаемых задач и от уровня управленческой культуры. Направленность этой
группы функций сообразуется с вертикальным и горизонтальным построением
организационной структуры управления, а также с целями и содержанием
деятельности разных управляемых объектов.

По содержанию и глубине воздействия на систему общественных отношений
функции государственного управления делятся на общие и специфические.

Общие функции государственного управления отражают сущностные моменты и
присутствуют практически в любом управленческом взаимодействии его
субъектов и объектов. В теории управления в числе таких наиболее
значимых функций выделяются следующие: организация, планирование,
прогнозирование, мотивация, регулирование, контроль.

Само понятие «организация» имеет два значения: а) функция управления,
обеспечивающая политическую, экономическую, правовую, социаль-

29

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

но-психологическую, техническую и иную упорядоченность; б) коллектив
людей, объединенных достижением конкретных, общих для них целей. В
функциональном смысле суть ее – в единстве этих двух значений – выразили
американские специалисты в области менеджмента Т. Питере и Р. Уо-термен
в работе «В поисках эффективного управления». Они рассматривают
организацию в единстве семи основных переменных: структуры, стратегии,
системы и процедур управления, общих для всех ценностных установок,
совокупности приобретенных навыков, умения, стиля управления, системы
кадров. В самом деле, группа людей, лишенная всех перечисленных выше
составляющих, теряет признаки организации и не может рассматриваться как
социальный организм. Таким образом, организация в качестве функции
государственного управления состоит в определении организационных
положений, устанавливающих порядок управления и процессуального
регулирования: регламентов, нормативов, инструкций, требований,
ответственности и др.

Должным образом налаженная организации управления создает оптимальные
условия для эффективного функционирования системы путем упорядоченного и
рационального использования материальных, духовных, интеллектуальных и
иных резервов управляющего субъекта. При этом государственное управление
осуществляется с учетом политической и экономической конъюнктуры,
характера задач, которые решает государство на соответствующем
историческом этапе, а также реальных возможностей, которыми располагает
общество.

Функция планирования в государственном управлении выражается в
постановке целей, определении необходимых для их достижения ресурсных
затрат, способов и сроков, а также форм и методов поэтапного контроля за
деятельностью объекта управления, силами которого достигается реализация
планового задания. В период демонтажа советской планово-распорядительной
системы всеобъемлющего государственного планирования в российском
обществе возникло предубеждение в отношении планирования вообще, что
само по себе неверно. Планирование, если оно опирается на точность
расчетов, научную обоснованность критериев, исчерпывающий анализ
исходных данных, потенциальных возможностей и средств достижения целей
государства и общества – необходимое условие развития любого социального
организма.

Планирование должно быть тесно увязано с прогнозированием. Функция
прогнозирования в государственном управлении представляет собой
выработку обоснованного суждения о будущем развитии общества или его
вариантов, путей и сроков его достижения. Прогноз является надежным
инструментом принятия стратегического управленческого решения. При этом
прогнозирование должно опираться на достоверное знание и точную

30

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

информацию, учитывать материальные и духовные возможности общества,
исключать эмоции «текущего момента» и слепую веру в «светлое будущее».

Основоположник позитивной социологии Огюст Конт так оценивал значимость
знания в управлении: «Знать, чтобы предвидеть, предвидеть, чтобы
управлять». В советском государстве (считалось, что протекающие в нем
процессы основаны на единственно достоверном знании закономерностей
общественного развития) планировалось все: от космических программ до
производства детских игрушек. В основе как долгосрочного, так и текущего
планирования лежал марксистско-ленинский прогноз будущего устройства
общества, сомнение в достоверности которого рассматривалось как
недопустимая ересь. По этому поводу тонко замечено: «Фома Аквинат знал,
что верит. Ленин верил, что знает». И если сам В.И. Ленин в конце жизни
позволил себе усомниться в абсолютной достоверности такого знания, его
последователи подобной мысли не допускали. Поэтому цели все больше
превращались в авантюру, планирование утрачивало реалистический
характер, выполнение планов осуществлялось в значительной степени
административными средствами в принудительном порядке, что в конечном
итоге должно было и привело к дискредитации советской системы
планирования. Формирование базовых элементов современной общественной
системы при благоприятных тенденциях позволяет предположить, что Россия
наконец-то преодолеет перманентное состояние волюнтаристских
экспериментов, бесконечных поисков, проб и ошибок в определении
перспектив стратегического развития.

При таких условиях может успешно осуществляться, например, планирование
законотворческой деятельности в масштабах как государства в целом, так и
субъектов Российской Федерации. С этой целью изучается качественное
состояние правовой базы, наличие в ней пробелов, потребности в правовом
регулировании отдельных сфер общественных отношений, мировой опыт,
устанавливаются сроки, определяются исполнители (субъекты права
законодательной инициативы), закладывается механизм реализации
принимаемых нормативных правовых актов, прогнозируются возможные
последствия их принятия и т.д.

Важным элементом научного планирования в государственном управлении
является моделирование социальных процессов. В данном контексте речь
идет не о методе моделирования, а о необходимости наличия в руках
управляющего субъекта различных вариантов развития системы под влиянием
возможного изменения внешних обстоятельств: изменений конъюнктуры
мирового рынка, геополитической ситуации, природных, технических и иных
катаклизмов и т.д.

Мотивацию как управленческую функцию принято чаще всего рассматривать
применительно к ограниченным, локальным системам. Муд-

31

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного у
правления^____

рость руководителя здесь заключается в том, чтобы не столько
сформировать мотивы деятельности людей, сколько их познать, уловить и
сообразовать в соответствии с ними действия по руководству системой.
Применительно к государственному управлению функция мотивации
принципиально та же, но отличается масштабом и содержанием. Мотивация на
общегосударственном уровне приобретает вид национальной идеи. При этом
идеи, овладевшие массами, становятся, по мнению Карла Маркса,
материальной силой. Жизнь доказала бесспорность этого положения во всем
его величии и трагизме. Наиболее зримо и осязаемо это проявляется в
тоталитарных и авторитарных режимах (идеи коммунистического равенства,
национал-социализма, чучхе, перонизма, религиозного фундаментализма и
др.). В демократических обществах и в обществах, переживающих стадию
демократических трансформаций, функции глобальных идей не менее значимы.
Примерами могут служить «американская мечта», идеи национального
возрождения, например, в послевоенных Германии, Японии, Италии.
Расставшись с коммунистической идеологией, пока не обрела приемлемой и
перспективной общенациональной идеи Россия. Какой она будет, трудно
предположить. Сегодня в российском обществе идет явный и скрытый
(спонтанный) ее поиск. Но можно с уверенностью сказать, что в числе
составляющих этой идеи должны быть целостность страны и единство
российского народа.

Регулирование является важной функцией современного государственного
управления. Оно может рассматриваться в широком и узком смысле.
Государство путем издания законов, подзаконных и судебных актов
устанавливает определенные общие правила поведения участников
общественных отношений, т.е. нормативно регулирует их. Это –
государственное регулирование в широком смысле. Таким образом,
осуществляется государственное регулирование общественных отношений;
корректировка и контроль за исполнением правовых предписаний;
координируется, направляется и стимулируется деятельность участников
общественных отношений, а также обеспечивается защита их законных прав и
интересов; определяются приоритеты в структурной политике и многое
другое.

В узком смысле государственное регулирование выступает в качестве
функции государственного управления в конкретных сферах, охватывая
отдельные стороны социально-политических, экономических и духовных
отношений. Так, основными рычагами государственного регулирования в
социально-экономической сфере являются: государственный бюджет,
государственная система заказов на товары и услуги, государственная
налоговая система, стандарты, таможенные, тарифы, пошлины, федеральные
целевые программы, определение приоритетов развития отраслей, ценовая
политика и т.д. Проводя в масштабах государства политику приватизации
или

32

§ 2. Система функций, формы, методы и средства ____ государственного
управлении

национализации, применяя процедуры банкротства несостоятельных
предприятий, государство осуществляет свое регулирующее воздействие.
Вмешательство государства в рыночные процессы может осуществляться
прямым и косвенным регулированием. Например, прямое регулирование
ценообразования – лимитирование цен и их субсидирование из средств
госбюджета; косвенное – через налоговую, инвестиционную и кредитную
политику, госзаказы частным компаниям и т.д.

Роль государственного регулирования особенно возросла в 1930-е гг.,
когда мировой кризис и «Великая депрессия» до основания потрясли
экономические и политические устои западных стран. Под влиянием прежде
всего научно-технического прогресса и связанного с ним изменения
положения работника в системе производства возникла острая необходимость
путем законного и оперативного государственно-властного вмешательства
обеспечить согласованную и слаженную работу всех звеньев системы
государственного управления с целью преодоления кризиса.

Впервые в полном объеме государственное регулирование было осуществлено
в США с введением «Нового курса» президента-демократа Ф. Рузвельта,
пришедшего на смену республиканцу Г. Гуверу с его политикой «свободного
рыночного хозяйства», которая, вызвав острые социально-экономические
катаклизмы и резкую социальную поляризацию общества, чуть было не
привела к смене общественно-политической системы. Это означало, что
демократическое государство не может быть только «ночным сторожем»
интересов собственников, а должно в необходимом объеме брать на себя
функцию регулятора общественных отношений. Государственное регулирование
осуществляется в интересах всего общества и должно опираться на
соответствующую правовую базу, создавая благоприятные экономические,
правовые и организационные условия для предпринимательской деятельности.
При этом государственные органы не должны вмешиваться непосредственно в
производственную, хозяйственную и финансовую деятельность предприятий,
организаций, учреждений, если это прямо не предусмотрено
законодательством. К сожалению, при проведении рыночных реформ в России
в силу целого ряда причин как объективного, так и субъективного порядка
не были в полной мере использованы рычаги государственного
регулирования, при осуществлении которых к тому же были допущены
серьезные просчеты, что привело к социально-экономическим деформациям.

Функцию контроля в государственном управлении можно рассматривать как с
точки зрения упорядочения деятельности государственных структур, так и с
точки зрения гармонизации общественных отношений. С помощью контроля
выявляются отклонения в управляемой системе от заданных параметров и
принимаются меры для приведения ее в состояние

3. За. 5ПЗ

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

соответствия с ними. Этим контроль, в частности, отличается от надзора,
где надзирающий только констатирует отклонение и информирует
соответствующие инстанции, компетентные принимать управленческие
решения. Функция контроля призвана обеспечивать дисциплину, законность,
соблюдение режима деятельности и результативность субъектов и объектов
государственного управления. В этом отношении контрольные функции
смыкаются с государственным регулированием, повышают его эффективность.

Роль, которую играет контроль в государственном управлении, зависит в
значительной степени от характера политического режима. Тоталитарные
режимы доводят систему государственного (и его разновидности
-партийного) контроля до степени высокого совершенства, превращая его в
мощный рычаг воздействия на все стороны жизни общества и государства.
При этом для осуществления контрольных функций привлекается огромное
число людей, за которыми, в свою очередь, также необходимо устанавливать
контроль. Известно, что перед Второй мировой войной в СССР стало
правилом, что каждый директор в ряде отраслей ежедневно в установленное
время суток докладывал министру о выполнении текущего задания, а
последний в свою очередь докладывал высшему руководству страны. В
условиях надвигающейся военной угрозы это было объективной
необходимостью. Завершилась же эпоха тотального контроля на
трагикомической ноте: людей стали «отлавливать» в магазинах, куда они
вынуждены были ходить в рабочее время – вечером прилавки были пусты.
Контроль при этом носил преимущественно закрытый характер.

Если подходить к контролю с точки зрения теории управления, то он должен
удовлетворять следующим требованиям: оперативности, гласности,
объективности, целесообразности. Контрольная функция заключается в
выявлении отклонений и корректировке управленческих воздействий.
Государственный контроль может носить как общий, так и специфический
характер. Виды его при этом многообразны. В Российской Федерации
контрольные функции осуществляют различные органы государственной
власти: представительные органы власти – парламентский контроль
(Федеральное Собрание, законодательные (представительные) органы
субъектов федерации); исполнение федерального бюджета – бюджетный
контроль (Счетная палата); Президент РФ – президентский контроль
(надведомст-венный); Правительство РФ – правительственный контроль
(межведомственный контроль); органы исполнительной власти (ведомственный
контроль); суды Российской Федерации – судебный контроль, в том числе
конституционный.

Специфические функции государственного управления находят свое
врплощение в конкретных проявлениях всего многообразия возникающих на
практике ситуаций, где необходимо действовать только от имени госу-

34

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

дарства, реализуя его компетенцию. В их числе можно назвать функции
правоприменения, проведения выборов и референдумов, государственный
статистический учет (перепись населения), лицензирование видов
деятельности, регулирование особых правовых режимов (президентского
правления, чрезвычайного положения, свободных экономических зон) и ряд
других.

Функции государственного управления реализуются, как правило, в
известных организационно-правовых формах. Следует иметь в виду, что сам
термин «форма» имеет несколько значений: установленный образец
чего-либо; внешний вид, внешние очертания; способ существования
какого-либо явления. Форма содержательна, она организует содержание,
придает ему законченность и стройность. В формах государственного
управления компетенция государственных органов обретает свое предметное
содержание. Формы государственного управления — это отработанные
практикой устойчивые способы фиксации функциональной организации и
совокупности оптимальных приемов и методов, с помощью которых субъектом
управления достигаются поставленные цели.

Многообразие организационно-правовых форм государственного управления
обусловлено широким диапазоном функций, выполняемых государством и его
органами, их сложностью и пространственно-временной протяженностью. Сама
форма государства с ее специфическими особенностями, преломляющимися
через формы правления, государственного устройства и через политический
режим, во многом, если не в главном, сказывается на характере и
содержании организационно-правовых форм государственного управления.
Выбор форм государственного управления зависит от типа общественных
отношений, организации производственно-хозяйственной деятельности,
политической системы, правящего режима, характера компетенции
управляющего органа. Командно-административная система использует, как
правило, жесткие формы управляющего воздействия, всеохватывающего
планирования, строгие нормы отчетности и контроля, ориентируясь главным
образом на количественные показатели. Основной упор здесь делается не на
правовые формы регулирования отношений, а на директивно оформленные
решения в административном порядке. Рыночным отношениям присущ
принципиально иной подход. Государственно-управленческая деятельность
строится в соответствии с нормами права, спектр которых достаточно
широк.

В самом общем виде формы государственного управления можно разделить на
два блока: правовые и организационные.

Правовые формы с точки зрения их содержания и механизма применения
являются предметом права и подробно рассматриваются в курсе правовых
дисциплин. К ним относятся: издание нормативных правовых актов и
индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, при-

35

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

нятие государственных программ, регистрация, лицензирование, применение
различных административных мер и др. Эти формы, в которых проявляется
характерное для государственного управления юридическое волеизъявление
управляющего субъекта, предполагают наступление определенных юридических
последствий. Имеется в виду издание соответствующих правовых актов или
совершение других юридически значимых действий, например, регистрации,
лицензирования, выдачи справок, документов на управление транспортными
средствами и т.д.

В организационных формах государственного управления реализуется
деятельность государственных органов по руководству и управлению
процессами социальных преобразований, осуществляемых в государстве и
обществе. Эти формы включают в себя принятие государственно значимых
решений по стратегическим и тактическим вопросам, определение путей и
средств их реализации, принятие оперативных мер воздействия при
возникновении тех или иных нестандартных ситуаций. Для выработки
оптимальных вариантов решения той или иной государственно значимой
проблемы проводятся сессии, заседания, совещания, конференции,
экспертизы, консультации и согласования, а также другие мероприятия.
Если правовая форма предполагает императивность и формальную
определенность в волеизъявлении управляющего субъекта, то
организационные формы подвижны, динамичны, предполагают сопоставление
различных точек зрения, дискуссии, поиски компромиссов, рассмотрение
альтернативных вариантов, линий поведения для достижения поставленных
целей. Через них материализуются правовые формы управления,
функционирует механизм реализации права. Важной организационной формой
государственного управления является принятие управленческого решения,
процесс которого разбивается на несколько фаз: определение, вычленение и
актуализация проблемы; формулирование проблемы и анализ ресурсной базы
для ее решения; принятие самого решения и определение путей его
реализации.

Постановка той или иной социальной проблемы либо инициируется субъектом
управления, исходя из анализа перспектив общественного развития, либо
заявляет о себе обострением противоречий, которые в случае
несвоевременного реагирования компетентных органов перерастают в
конфликтные ситуации. Поэтому искусство государственного управления
включает в себя, с одной стороны, определение круга актуальных проблем и
очередности их решения, а с другой – наличие хорошо поставленной службы
мониторинга, своевременно информирующей органы государственной власти о
возникновении элементов социальной напряженности.

При изучении успешного опыта передовых стран в области государственного
планирования, регулирования, и особенно организационной деятельности
возникает естественное желание перенести его в отечественную

36

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

практику. Однако история свидетельствует, что механического
заимствования в этом деле быть не может. Необходима адаптация принятых
за рубежом форм, приемов и методов к национальным особенностям жизни и
культуры стран и народов. Для России это особенно актуально, поскольку
на протяжении многих веков она остается страной несостоявшихся реформ, в
чем организационный фактор сыграл далеко не последнюю роль, а
определение целей, выбор средств их достижения традиционно сопровождался
серьезными политическими и организационными просчетами по причинам как
объективного, так и субъективного характера. На них хотя бы кратко
следует остановить внимание, сделав небольшое отступление в историю
вопроса.

Россия по своему геополитическому положению находится на стыке двух
цивилизаций: западной и восточной. Не давая их качественной оценки,
отметим лишь то, что западная цивилизация на протяжении многих веков
развивается в русле рационализма, реформаторства и четкой организации.
Восточной цивилизации больше присущи образность мышления, традиционный
консерватизм. Поэтому, начиная с XVI в., Запад устойчиво занимает
лидирующие позиции в историческом «соревновании» цивилизаций. Находясь
на стыке этих цивилизаций и впитав их ценности, Россия не стала их
механическим соединением, а пошла по пути формирования своей уникальной
цивилизации, которая еще находится в стадии развития. Поэтому не следует
смотреть на Россию свысока и навязывать ей чужие модели развития. Тем
более, что в конце XIX – начале XX в. мы показали миру способность к
резкому рывку без утраты своей самобытности. Однако цепь тяжелейших
потрясений, пережитых в XX столетии нашей страной, весьма неблагоприятно
сказалась на ее судьбе. Все это наложило определенный отпечаток на
национальное самосознание, на способность сконцентрироваться на
проведении реформ, создать организационные предпосылки их необратимости.

В одно и то же время мы можем демонстрировать небывалую
организованность, сплоченность и самоотверженность, рядом с которыми
идут полная беспечность и безответственность. Тому есть несколько
причин. Во-первых, выработанные в многовековой борьбе за выживание
чувство единения (соборность), целостность духовной жизни и культуры,
многократно усиленные долгим господством общинных отношений и
определяющим влиянием православия. Во-вторых, это постоянное принесение
отдельной личности в жертву государственной необходимости. Так было во
время реформ Петра I, которые проводились по законам, «писаным кнутом»
(А. Герцен), так было и в годы советской власти, которая, используя
механизм тотального принуждения и мощный пропагандистский аппарат,
сумела укрепить в сознании большинства народа исторически сложившие-

37

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

ся стереотипы негативного отношения к основным ценностям современной
европейской (западной) цивилизации, в основе которой лежала личная
свобода и индивидуальная ответственность. В-третьих, Россия, будучи
многонациональным и многоконфессиональным государством, до сих пор не
сформировала единой национальной общности. Это создает огромные
организационные трудности как для выработки, так и для реализации
общенациональных целей и задач. В-четвертых, крайне высокая склонность
большинства населения к популизму,” вере в сильную личность, готовность
идти на жертвы и любой ценой обеспечивать выполнение выдвинутых ею
целей, особенно если они облечены в форму созвучных национальному
менталитету государственнических ценностей. Как ни парадоксально, но
последнее обстоятельство во многом объясняет живучесть в российском
обществе иждивенческих тенденций, надежд не на собственные силы, а на
мудрость и снисходительность власти в устройстве жизни людей. Это
результат многовекового патернализма, присущего российской внутренней
государственной политике. Поэтому организационные формы командного,
принудительного характера, свойственные главным образом экстремальным
ситуациям, были для большинства людей привычны, понятны и действовали
эффективно. И напротив, ослабление государственного диктата,
демократизация общественных отношений, поощрение личной инициативы,
которыми сопровождаются социальные реформы, создавали порой
непреодолимые организационные трудности.

При выработке масштабных управленческих решений следует избегать
тенденциозности в оценках аргументов оппонирующей стороны, столь
присущей российскому менталитету. Для современной России это особенно
важно, поскольку принципы, в соответствии с которыми замыслены
современные реформы, не вписываются в политическую и экономическую
ситуацию, в которой она оказалась. К тому же и спектр противоборствующих
сил на ее политической арене достаточно широк и противоречив. Эти
обстоятельства требуют от субъекта государственного управления особого
внимания к общественной оценке проводимых социальных преобразований, к
выбору наиболее приемлемых организационных форм для их претворения в
жизнь.

В выборе организационных форм большую роль играет политическая интуиция,
основанная прежде всего на глубоком понимании существа решаемых проблем.
Политическая мудрость заключается не в том, чтобы заставить любыми
способами осуществить директивное указание, а в том, чтобы в ходе
рациональной дискуссии остановиться на наиболее перспективном и
приемлемом варианте решения проблемы, избежать ее упрощения, заранее
блокировав контраргументы оппонирующей стороны. Политическая практика
изобилует примерами того, что при принятии решения 38

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

государственного масштаба искусственно создаются условия, облегчающие
прохождение заранее выдвинутой управленческой модели и затрудняющие
обсуждение и принятие других вариантов.

В известной мере организационной формой государственного управления
можно считать преодоление конфликтов и достижение компромисса.
Существует мнение, что противоречий и конфликтов можно избежать с
помощью соответствующей правовой базы и предупредительных мер в форме
нахождения согласия. Стремиться к этому надо, но осуществить в полной
мере невозможно, как невозможно и создать идеальные отношения в
обществе. Противоречия и конфликты в обществе были, есть и будут. К тому
же социальные противоречия и конфликты объективны, они, как и боль в
живом организме, играют помимо прочего позитивную роль, свидетельствуя о
неблагополучии и необходимости принятия соответствующих мер. Чем выше
уровень демократизма, тем активнее идет процесс столкновения точек
зрения, творческих поисков, а это всегда чревато возникновением
противоречий и конфликтных ситуаций. Поэтому опасен не сам конфликт, а
степень его развития, стадия, на которой он обнаружен. Своевременно
принятые меры по его разрешению, высокий уровень гласности и
информированности общества создают основу для того, чтобы конфликтная
ситуация привела не к кризису, а к достижению нового качественно более
высокого уровня общественного развития.

Мировая практика выработала немало способов поиска оптимальных форм
профилактики конфликтов. Например, в Канаде всякая более или менее
значимая для федерации проблема решается на совещании первых лиц
исполнительной власти федерации и ее субъектов. Эта организационная
форма помогает своевременно предотвратить возникновение конфликтов,
быстрее прийти к компромиссу. Конечно, политика – это искусство
компромисса, но компромисс возможен только при одном условии:
противоречия между спорящими сторонами не являются абсолютно
антагонистическими и имеют в конце концов общую платформу для принятия
согласованного решения путем взаимных уступок. Так, в федеративном
государстве между федеральным центром и субъектами федерации, между
отдельными субъектами, особенно на национальной и территориальной
почвах, могут возникать противоречия. Однако, если господствует общая
тенденция к сохранению целостности и единства государства, эти
противоречия в итоге разрешаются компромиссом. Когда же это условие
отсутствует, проблема не имеет положительного решения и следует взвесить
цену сохранения $(а(и$ §ио. В качестве примера можно привести также
кэмп-девидские соглашения, положившие начало урегулированию
арабо-израильских отношений в 1960-х гг. Там был применен принцип
«переговоров без поражения». Впервые в мировой истории удалось найти
такую форму разреше-

39

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

ния казалось бы непреодолимого конфликта, которая позволила враждующим
сторонам достичь соглашения, не потеряв при этом политического лица.

При этом важно иметь в виду, что внешняя сторона разрешения конфликта,
тем более если он имеет общегосударственный масштаб, вовсе не означает
еще устранения породивших его внутренних причин, которые могут
обнаружить себя уже в иных условиях и в иной форме. Например, пытаясь
разрешить весь комплекс противоречий и конфликтов, достигших своего пика
в октябре 1917 г., большевики в конечном счете не решили проблем,
выдвинутых на повестку дня Февральской революцией, а только отодвинули
их решение, что с очевидностью обнаружилось в конце 1980-х гг.
Разрешение конфликтной ситуации требует как минимум изучения различных
ее вариантов, экспертизы всего комплекса средств, прогнозирования
последствий каждого варианта.

Ход современных российских реформ выявил не только их концептуальную
уязвимость, но и серьезные недостатки с точки зрения правовых и
организационных форм управления их ходом. Жизнь показала, что властные
структуры постоянно находятся в состоянии цугцванга, т.е. в случае
провала одного варианта не имеют в запасе лучшего, а все возможные
одинаково малоприемлемы. Ведь при наличии запасных вариантов решения
проблем всегда можно быстро провести необходимую корректировку, сохраняя
положительные наработки. Опыт послевоенной Италии свидетельствует, что
частой сменой правительств не только предотвращался политический кризис,
разряжалась социально-психологическая напряженность, но и сохранялось
все положительное от деятельности предшествующих кабинетов. Результат
очевиден.

Формы государственного управления по большей части выступают не в
«чистом» виде, а в комплексном сочетании. Организационные формы
подкрепляются принятием соответствующих решений, имеющих определенные
правовые последствия. Правовые формы нуждаются в организационной
упорядоченности их осуществления.

Методы и средства государственного управления достаточно разнообразны.
Среди нихчмогут быть как чисто механистические, так и несущие известную
идеологическую нагрузку. Они могут быть направлены как на достижение
социально значимых позитивных целей, идущих на пользу об- . ществу и
государству, так и на манипулирование общественным мнением, обман,
принуждение, провокации и т.д. По своему содержанию методы и средства не
вполне совпадают, но в деле государственного управления, когда имеется в
виду способ достижения его целей, их трудно разделить. Они выступают в
единстве, актуализируя ту или иную сторону процесса государственного
управления. Например, построение древа целей можно 4О

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

одновременно рассматривать как форму, метод и средство организации
формирования и движения к достижению целей, их структурирования. Методы
нравственного воздействия закрепляются и оказываются эффективными только
благодаря созданию соответствующего морального климата,
характеризующегося последовательностью, определенностью и дисциплиной.
Методы – категории нематериальные, средства, как правило, – материальны.
Метод – это то, как делается, средство – при помощи чего делается.

Под методами государственного управления понимаются официальные способы
властного воздействия государственных органов на процессы общественного
и государственного развития, на деятельность государственных структур и
конкретных должностных лиц в пределах их компетенции и в установленном
порядке.

Средства государственного управления – это инструментарий, набор
конкретных и чаще всего овеществленных предметов, используемых в данном
процессе. В государственном управлении средства могут быть техническими
(средства труда государственных служащих, электронные, космические),
специальными (средства военные, правоохранительные, таможенного и
пограничного контроля, обеспечения госбезопасности, денежной эмиссии,
гражданской обороны, дипломатические), информационными и
коммуникационными (средства правительственной связи и информации) и др.

Таким образом, с помощью методов и средств государственного управления
осуществляются функции государственного управления, достигаются цели,
которые ставит перед собой субъект государственного управления.
Разнообразие методов и средств государственного управления позволяет
сделать процесс управления гибким, динамичным, эффективным. Проблема
соотношения целей, методов и средств их достижения становится особенно
актуальной в том случае, когда способы реализации целей обретают
характер, противоречащий их содержанию и назначению. «Никакая цель, –
заметил по этому поводу Альберт Эйнштейн, – не высока настолько, чтобы
оправдывала недостойные средства для ее достижения».

Методы государственного управления можно классифицировать по различным
основаниям, например, по способам формирования и обеспечения реализации
управляющего воздействия они делятся на методы функционирования органов
государственной власти и методы обеспечения реализации целей и функций
государственного управления.

К методам функционирования органов государственной власти относятся те,
посредством которых осуществляется государственное управление,
разрабатываются, принимаются и реализуются властно-управленческие
решения. Хотя эти методы непосредственно связаны с практической
реализацией государственной власти, ее управляющим воз-

41

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

действием на объекты управления в соответствии с интересами и волей
государства, они могут быть использованы и для обеспечения реализации
целей и функций государственного управления, поскольку в них содержатся
механизмы установления взаимоотношений между субъектом и объектом
государственного управления, реализации компетенции субъектов
управления, целенаправленного воздействия на субъекты управления для
решения управленческих задач в соответствии с властно-юридическими
полномочиями органов государственной власти.

Методы функционирования органов государственной власти можно
квалифицировать в качестве прямого административного или косвенного
регулирующего воздействия со стороны органов государственной власти на
соответствующие объекты управления независимо от конкретной области
общественной жизни.

К первой группе относятся методы правового регулирования, убеждения,
принуждения, публичного администрирования, государственного контроля и
др. Ко второй – воспитания, демократизации управления, размещения
государственных заказов, налогообложения, определения таможенной
стоимости товара и др.

Методом правового регулирования государство через свои органы
осуществляет воздействие на общественные отношения, дозволяя их
участникам совершать действия правового характера, предоставляя им
соответствующие права и налагая на них определенные обязанности, а также
дает возможность выбора вариантов поведения в пределах, установленных
правовыми нормами.

Метод убеждения наиболее предпочтителен в государственном управлении.
Еще Сократ утверждал, что «тот, кто чувствует достаточно силы в самом
себе, чтобы владеть умами, не станет прибегать к насилию: к чему ему
устранять человека других взглядов, когда в его же интересах дружеским
убеждением привлечь его на свою сторону». Использование этого метода
требует авторитета власти, создания определенных условий, социального
климата, наличия веских аргументов. Как правило, средствами убеждения
стимулируется мотивация должностного поведения. Даже если объектом
убеждающего воздействия в необходимости реализации общественно значимых
целей являются коллективы людей или большие социальные группы, сам
процесс убеждения носит личностный характер. Этот метод в деятельности
органов государственной власти применяется довольно часто для связей с
общественностью, например, при проведении референдумов. При этом
результаты убеждающего воздействия, если они достигнуты, дают
значительно больший эффект, чем меры принуждения.

Однако в государственном управлении невозможно полагаться только на
метод убеждения. Если метод убеждения оказывается нерезультатив-42

§ 2. Система функций, формы, методы и средства ____государственного
управления

ным, неизбежным становится использование метода принуждения, например,
когда возникает угроза государственной целостности, совершаются
преступные деяния и т.д. Однако в любом случае метод принуждения должен
рассматриваться как вынужденно необходимый.

Общественные отношения по поводу власти и управления в государстве
являются предметом публично-правового регулирования. Публичность, т.е.
открытость, гласность, означает общественную значимость да’н-ной сферы
деятельности. Государственное строительство, формирование и
функционирование государственных и муниципальных властных структур,
правовой системы и многое другое, касающееся укрепления государства и
его институтов, достигается с помощью метода публичного
администрирования, под которым понимается совокупность способов
воздействия государства на его граждан, система мер, применяемых
государственными институтами, посредством которых реализуются функции
государственного управления. Применение метода публичного
администрирования позволяет обеспечивать устойчивость общественных
институтов, активизирует сферы экономической, политической, духовной
жизни общества, создает условия и гарантии для частного
администрирования. Эффективность этого метода подтверждается на примере
стран, занимающих в настоящее время лидирующие позиции в мире.
Государственное управление, в процессе осуществления которого
реализуются решения государственной власти, носит публичный характер.
Публичность выражается прежде всего в том, что именно государственное
управление Обеспечивает соблюдение общих, публичных интересов, имея в
своем распоряжении «публичную» материальную основу – государственное
имущество, налоги, финансы и т.д. Осуществляемые в России преобразования
требуют известной переоценки, наполняя йовым содержанием метод
публичного администрирования.

Методом государственного контроля обеспечивается соблюдение законов и
других правовых актов, издаваемых государственными органами. Этот метод
имеет широкий диапазон применения, о чем будет сказано ниже. Кроме того,
система государственного контроля имеет свою специфику в различных
странах, и изучение международного опыта несомненно приносит большую
пользу.

Что касается многочисленных методов косвенного регулирующего
воздействия, то их значение можно проиллюстрировать на примере метода
налогообложения. На протяжении всего хода российских реформ именно
просчеты в системе налогообложения оказывали резко негативное
воздействие на все стороны хозяйственной жизни, значительно затрудняя
реализацию целей государственного управления.

Методы обеспечения реализации целей и функций государственного
управления ввиду их многообразия и специфики целесообразно рас-

43

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

сматривать в виде проблемных блоков, т.е. отдельно методы
социально-политические, экономические, правовые, административные,
кадровые, контрольные, социально-психологические, идеологические,
морального воздействия.

Социально-политическими методами управляющего воздействия создаются
условия для проявления трудовой и политической активности людей,
реализации заложенных в человеке потенциальных возможностей, организации
занятости населения, обеспечения его бытовых условий, предоставления
социальных услуг, сервиса, т.е. всего того, что делает жизнь достойной
человеческого существования. Здесь могут применяться самые различные
социологические методы, определенным образом ориентированные на решение
круга задач развития социальной сферы. Например, созданием центров
занятости населения, центров психологической поддержки инвалидов,
незанятого населения и безработных, реабилитационных центров, центров по
оказанию юридической помощи какой-либо определенной категории населения
снимается социальное напряжение в обществе, открываются реальные
возможности большому числу людей решить свои сложные жизненные проблемы.
В этих центрах разрабатываются свои методы, учитывающие специфику
контингента, с которым ведется работа.

Разнообразны способы вовлечения граждан государства в процессы
политической деятельности на разных уровнях и в различных формах. Многие
методы этой группы являются новыми для нашего государства, например,
все, что связано с формированием и функционированием органов
государственной власти и местного самоуправления. Отдельные методы
деятельности органов государственного управления не всегда бывают
понятны населению, могут встречать и психологическое неприятие,
поскольку российские граждане в основном привыкли к методам командным,
они и по сей день возлагают больше надежд на воздействие должностного
лица, чем, например, на судебные органы. Да и суды часто не в состоянии
обеспечить им необходимую защиту прав и свобод.

Блок экономических методов государственного управления определяется
ролью, которую играет экономика в жизни государства. Экономические
интересы людей являются определяющими, а эффективность государственного
управления в конечном счете измеряется тем, как живут люди, каков их
уровень благосотояния. Именно благодаря созданию условий для высокого
жизненного уровня ведущие страны мира обеспечили социальный мир,
цивилизованные формы разрешения противоречий и конфликтов.

Экономические методы государственного управления в Российской Федерации
основываются на положениях федеральной Конституции, которая признает и
защищает равным образом все формы собственности, обязывает государство
обеспечивать свободу экономической деятельности и

44

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

поддерживать конкуренцию. При этом Конституция РФ и законодательство
запрещают монополизацию этой деятельности и недобросовестную
конкуренцию.

Государство широко применяет для достижения управленческих целей
экономические методы: приватизацию, проведение налоговой, бюджетной,
финансовой политики, материальное стимулирование, применение
материальных санкций, предоставление субвенций и дотаций регионам,
поддержку депрессивных территорий и т.д.

Важным рычагом в руках государства является законодательное
регулирование экономики, которое осуществляется как на федеральном, так
и на региональном уровнях. При этом необходимо, чтобы методы
экономического воздействия применялись гибко, не становились тормозом в
реализации целей и функций государственного управления.

Среди правовых средств государственного управления (не надо смешивать с
правовым регулированием государственного управления) важное место
принадлежит правотворческому методу, суть которого заключается в том,
чтобы своевременно выявить потребности правового обеспечения
управленческого процесса, разработать и принять соответствующие
нормативные правовые акты, а также предусмотреть их социальные
последствия. Конституцией страны закладываются основы государственности,
закрепляются основные принципы государственной организации. Конституция
Российской Федерации 1993 г., например, создала только юридические
предпосылки для перехода к подлинному федерализму, гражданскому
обществу, правовому государству. После ее принятия начинается работа по
реализации ее демократического и гуманитарного потенциала. В полной мере
это можно отнести и к вопросам государственного управления. В Послании
Президента РФ Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох» обращалось
внимание парламентариев на необходимость скорейшего законодательного
закрепления общих принципов организации и деятельности законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, порядка принятия федеральных
конституционных законов и федеральных законов, установления четкой
правовой регламентации деятельности государственных органов и отдельных
чиновников. Развивая конституционные положения методом правотворчества,
субъекты этой деятельности не должны путать творческий подход с
отступлением от принципиальных положений Основного Закона. Тем не менее
на сегодняшний день действует масса различных нормативных правовых
актов, в которых содержатся такие противоречия. В посланиях Президента
РФ неоднократно ставился вопрос о разработке программы административных
реформ. Ее цель – упорядочить систему и

45

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

структуру органов исполнительной власти, повысив тем самым эффективность
управления страной.

В этой связи все большую роль начинает играть такое сравнительно новое
для отечественной науки направление, как законодательная социология. Оно
позволяет рассматривать законотворческий процесс на стадиях:
предзаконодателъной, где изучается потребность в принятии
соответствующих правовых актов; собственно законодательной, включающей
подготовку и принятие правового акта при широком его обсуждении; и
постзаконодательной, на которой изучается с помощью социологических
методов влияние принятого правового акта на круг регулируемых им
общественных отношений, отношение к нему граждан государства и возможные
социальные последствия его принятия. Использование социологических
методов может существенно повысить качество законотворческого процесса,
способствовать оперативному обновлению и совершенствованию
законодательства, более строгому подходу к разработке концепции проектов
нормативных правовых актов.

При реализации функций государственного управления могут возникать
различные непредвиденные ситуации, требующие неординарных решений.
Наряду с этим имеют место и злоупотребления, превышение властных
полномочий. Методами правоохранительной деятельности компетентные
органы, на которые законодательством страны возложены соответствующие
обязанности, прежде всего должны обеспечивать защиту конституционных
прав и свобод человека и гражданина, должностного лица. Эти методы, в
свою очередь, могут рассматриваться в качестве базовых, на основе
которых строятся методы правоприменительной деятельности, методы
предупреждения противоправных действий со стороны как субъекта, так и
объекта управления.

Оперативно-исполнительным методом достигается эффективность действия
федеральной конституции, федерального законодательства, а также
законодательства субъектов федерации, нормативных правовых актов органов
местного самоуправления. Органы исполнительной власти должны
своевременно принимать соответствующие подзаконные акты, а также
обеспечивать действенный контроль за выполнением уже принятых.

К административным методам относятся те, которыми пользуются
государственные органы исполнительной власти в отношении управляемого
объекта, чтобы побудить его соблюдать установленные нормы поведения. В
административных методах раскрывается действие механизма исполнительной
власти, практическое осуществление ее управленческих функций. Арсенал
этих приемов обширен, но в основном они сводятся к тому, чтобы создать
определенный механизм реализации властных полномочий субъекта
управления, что является частью общего механизма реали-

46

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

зации права. Этот механизм включает: управленческую вертикаль,
предполагающую четкую субординацию; обязательность выполнения
распоряжений вышестоящей инстанции, принимаемых ею в одностороннем
порядке или в отдельных случаях по согласованию с объектом управления.
При этом невыполнение указаний вышестоящей инстанции влечет за собой
применение административных либо иных юридических санкций. Кроме того,
необходимо обеспечить своевременное создание соответствующих норм и
доведение их до исполнителя.

Применение административных методов носит характер прямого
управленческого воздействия, т.е. издания нормативного правового акта,
распоряжения, предписания, команды, в которых находит прямое выражение
воля управляющего субъекта. В этом проявляется властная природа
управления. Следует иметь в виду, что реализация воли субъекта
управления осуществляется через сознательную деятельность управляемого
объекта, будь то организация или отдельная личность. Поэтому при выборе
методов воздействия на управляемый субъект необходим дифференцированный
подход, включающий как методы убеждения, так и методы принуждения.
Однако в любом случае управляющее воздействие должно носить юридически
обоснованный характер, отличаться определенностью и обоснованностью
применяемых методов.

Неправильно было бы считать, что в условиях демократического режима
административные нормы ослабляются либо утрачивают свое значение.
Напротив, демократия предполагает большую долю ответственности и там,
где это необходимо, – определенность и жесткость требований. Это
диктуется многими обстоятельствами и прежде всего усложнением
технологических процессов, ростом экологической напряженности и т.д.

Достижение целей государственного управления напрямую связано с методами
подбора и расстановки управленческих кадров, организации системы их
переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Это
большая, многоаспектная и весьма сложная проблема. Но из всех аспектов
следует выделить главный – это преодоление дилетантизма и изменение
менталитета государственного служащего. Это, как в медицине: лечить не
болезнь, а больного. В широко известной книге В. И. Терещенко
«Организация управления (опыт США)» (1965), поразившей в свое время
воображение советского читателя, автор привел интересный биографический
факт. Когда он впервые поступил на работу в одну из американских фирм,
то столкнулся с постоянной предупредительной опекой. Если он пытался
делать не свойственную ему работу, например, заточить карандаш,
посчитать на арифмометре, тут же появлялся соответствующий сотрудник и
проводил эти операции. На вопрос, не является ли это проявлением
недоверия, ему сказали, что ему полностью доверяют как специали-

47

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

сту, но платят высокое жалование не за малоквалифицированную
канцелярскую работу, а за ту, которую кроме него никто другой выполнить
не может. И добавили при этом, что он, как европеец, по американским
стандартам работать не умеет и должен осваивать иные методы и приемы.
Речь в сущности шла об изменении менталитета служащего.

Применительно к российской действительности можно провести некоторые
аналогии. Если взять высказывания М.Е. Салтыкова-Щедрина о российском
чиновничестве и о государственной службе, то они вполне могут служить
иллюстрацией сегодняшнего дня. Его современник, известный литератор,
критик, российский академик А. В. Ншитенко также отмечал, что у России
«две глубокие раны, требующие врачевания: невежество народа и дурная
администрация. Исцелить последнюю гораздо труднее, чем первую».
Предпринималось немало усилий поправить положение и не всегда
безуспешных. Имена М.М. Сперанского, С.Ю. Витте или П.А. Столыпина
способны украсить государственную службу любого государства. Но в целом
все возвращалось рано или поздно «на круги своя». В чем же дело? Прежде
всего в менталитете, в психологических установках. Сейчас у нас в стране
действует достаточно широкая сеть всевозможных институтов повышения
квалификации, курсов, школ по подготовке и переподготовке управленческих
кадров, но инерция прошлого слишком велика. Что касается советской
управленческой науки, то в ней были безусловные достижения, но и система
управления народным хозяйством, и система государственного управления
были адаптированы к требованиям административно-командной системы, в
которой цель оправдывала средства, а цена достижений не играла
какой-либо роли. Таким образом, в годы социалистического строительства
сложились свои специфические формы управленческой деятельности,
организации, собственные методы и средства, несовместимые с функциями
открытого общества, утвердились особые стереотипы мышления, которые в
новых условиях неприемлемы. Более того, в сознании их носителей прочно
утвердился стереотип, согласно которому эти формы и методы считались
наиболее научными и прогрессивными. Поэтому центральный вопрос кадровой
политики – это ломка стереотипов, изменение менталитета, вот почему
методы работы с кадрами входят в число приоритетных в ряду
рассматриваемых нами.

Контрольные методы включают в себя методы предварительного, текущего и
последующего контроля, выборочной проверки, документальной и фактической
ревизии. Речь идет прежде всего о том, какими способами и приемами
должны осуществляться контрольные функции государственного управления.
Административно-командная система создала свои формы и методы контроля,
которые в условиях демократического государства применяться не могут. С
другой стороны, у нас не созданы механизмы, с по-

48

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

мощью которых деятельность государственных органов и должностных лиц
подвергалась бы эффективному контролю со стороны общества. В этом смысле
мы продолжаем оставаться закрытым обществом с высоким уровнем коррупции
и злоупотреблений властью. Достоянием гласности факты злоупотреблений
становятся тогда, когда ущерб государству уже нанесен, а поправить
положение часто не представляется возможным. Существенную роль в этом
играет отсутствие механизма реализации права. Однако создание такого
механизма- также дело достаточно сложное и долгое. Оно заключается не
только в принятии специальных нормативных правовых актов, но и в
правовой культуре, изменении статуса государственных служащих, создании
для них системы гарантий, повышении уровня их ответственности и т.д.

При достижении целей государственного управления все большую значимость
приобретает искусство воздействия на личность и социальную группу. Это
достигается социально-психологическими методами. С их помощью
формируются социальные установки, ценностные ориентации, групповое
сознание, а также ориентация на лидера. Цели государственного управления
таким образом персонифицируются. Поэтому достаточно широко в практике
современных государств при формировании древа целей государственного
управления, определении методов и средств их достижения используются
популистские приемы. Популизм – явление древнее, известное со времен
античности. Популизм особенно бывает эффективен в переходные
исторические периоды, в моменты революционных потрясений, когда большие
массы людей теряют четкие политические ориентиры. В этом случае на
политической сцене возникают фигуры, которые предлагают на первый взгляд
простые, понятные, доступные сознанию широких масс способы решения
сложных проблем. Несостоятельность их обнаруживается позже. Следует
оговориться, что элементы популизма присутствуют в деятельности
практически каждого политика, но при наличии у него серьезной
политической и социально-экономической программы являются всего лишь
вспомогательным средством борьбы за власть. Популизм опасен тогда, когда
достижение политической власти становится самоцелью отдельного человека
или политического движения. История показывает, что подобного рода
популисты легко играли на народных симпатиях и настроениях. Придя к
власти и стремясь ее удержать любым путем, они чаще всего прибегают к
насилию и террору как методу государственного управления. По этому
поводу поэт не случайно сказал:

Как можно отнять у народа свободу? Ее надо просто доверить народу.

Популисты и популистские движения всегда апеллируют к народу как к
последней инстанции, льстят ему, клянутся в любви. Это обман, посколь-

4. Зак 5693

^”

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

ку любить всех людей нельзя и, по большому счету, не нужно, потому что
«народ» – понятие собирательное и включает в свой состав даже тех
субъектов, которых любить просто невозможно, например, насильников и
убийц. Народ нужно уважать и чувствовать высокую ответственность перед
ним за то доверие, которое он оказывает. Поэтому популисты не уважают, а
часто и презирают народ, используя его доверие в корыстных целях,
бросают ему лозунги, в которые сами не верят. Следует помнить мудрое
предостережение К. Маркса, что нации, как и женщине, следует быть
осторожной в отношении заезжих гастролеров. Существует мнение, что
популизм не является в строгом смысле методом государственного
управления, хотя его элементы в нем не исключаются, что он имеет место
только при определении стратегических целей. С этим нельзя согласиться.
Во-первых, создавая общий политический фон, популизм определенным
образом модифицирует методы и средства государственного управления.
Во-вторых, популистские методы могут использоваться на различных уровнях
управляющего воздействия, порождая местнические, узковедомственные,
националистические, сепаратистские и иные тенденции.

По месту и роли в ряду способов управляющего воздействия к
соци-•ально-политическим и срциально-психологическим методам тесно
примыкают методы политической агитации, пропаганды и разъяснения
политики государства, той линии, которую оно проводит, и тех мер и
средств, которые использует для достижения общенациональных целей. Эти
меры не всегда популярны, но они бывают абсолютно необходимы, и’граждане
должны обладать достаточной информацией о том, что и для какой цели
делается в их государстве. В истории известно немало таких примеров, и
они всегда приносили пользу. Но подчеркнем еще раз: агитация и
пропаганда не должны превращаться в средство манипуляции сознанием
людей. Надежные гарантии против этого создают укрепление принципов
демократизма, свобода слова, независимость средств массовой информации,
безусловное право меньшинства свободно выражать свою точку зрения на
события, происходящие в стране, и на политику, проводимую
правительством.

Особо следует остановиться на методах морального воздействия. Существует
распространенное мнение, и оно не лишено оснований, что мораль,
политика, государственное управление – трудно сопоставимые понятия.
Слишком много фактов подтверждают эту максиму. Однако абсолютной
зависимости здесь нет и быть не может. Интуитивно граждане государства
всегда стремятся к тому, чтобы ими управляли честные люди. Это
стремление выразил крылатой фразой Томас Джефферсон: «Единственное
качество, достаточное для управления обществом и государством, это –
честность». Уже цитированный выше Александр Никитенко однако с горечью
констатировал: «Редко власть принадлежит умнейшим, еще реже

50

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
______________государственного управления

людям честным. Но людям того и другого рода вместе – почти никогда».
Поэтому уповать на то, что вдруг все или большинство управленцев станут
ни с того ни с сего пользоваться только нравственными методами и
средствами, является опасной иллюзией.

В свое время Марксом была выведена зависимость между нравственностью и
интересом. Стало быть, чтобы управлять в соответствии с нормами морали,
достигать целей государственного управления нравственными средствами,
люди, стоящие у власти, должны быть заинтересованными в том, чтобы
поступать нравственно, потому что безнравственные действия объективно
должны противоречить их личному интересу. Сказанное отнюдь не означает,
что проблема нравственного воспитания таким образом уходит на второй
план и утрачивает свою актуальность. Однако полагаться только на
добросовестность и порядочность каждого управленца, значит подвергать
государство и его граждан серьезной опасности. Вместо того, чтобы
заниматься мало продуктивным морализаторством, нужно создавать ту
обстановку социальной необходимости, в которой нравственное поведение и
личный интерес совпадают.

Нравственное воспитание людей, в том числе и управленческих кадров, не
должно носить абстрактного характера, а должно основываться на
безусловном требовании уважать человека как абсолютную ценность. Для
этого должны создаваться и определенные условия. Несколько поколений
советских людей воспитывались на примерах нравственного подвига людей,
которые при внимательном рассмотрении просто вынуждены были исправлять
ситуацию, созданную разгильдяями и непрофессионалами или откровенными
проходимцами и карьеристами. Аморальность подобных методов руководства
объяснили применительно к достижениям сталинской эпохи итальянские
исследователи Курцио Малапарте и Иньяцио Силоне. О личности самого
Сталина они писали: «Он был терпелив и скрупулезен, лишен иллюзий и скуп
на слова, его сила крылась в его презрении к индивидууму, в отсутствии
принципов « угрызений совести».

Среди методов морального воздействия весьма продуктивны поощрения и
нравственное осуждение. Последнее нередко имеет большее воздействие, чем
административное или иное наказание. Однако применение этих методов
требует известных умений и навыков, которые детально разработаны в
педагогике, психологии, теории управления. Они требуют специального и
профессионального рассмотрения.

Методы нравственного руководства требуют также создания определенного
морального климата, который характеризуется доминирующими установками.
Во-первых, и прежде всего это патриотизм. Он заключается не в том, чтобы
слепо восторгаться всем отечественным, а в том, чтобы стыдиться того,
что дискредитирует Отечество: производства плохой про-

51

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

дукции, принятия опрометчивых решений и т.д. Долг перед отечеством — это
нравственный стыд за бездеятельность или деятельность, приносящую ущерб
своему государству. Во-вторых, утверждение духовных ценностей, важнейшей
среди которых является уважение к человеку, его достоинству, правам и
свободам. Уважение к человеку должно стать жизненной позицией того, кто
так или иначе причастен к управлению людьми, обществом и государством.
Именно позицией, потому что теоретически об этом знает каждый. Но
нравственной максимой личного поведения эта очень простая, на первый
взгляд, истина может стать только в результате собственного открытия, к
которому человек идет иногда долгие годы через многие жизненные
испытания, используя опыт общения и работы с людьми.

Общим требованием к средствам, которыми руководствуется субъект
государственного управления в демократическом, правовом социальном
государстве, выступает их соответствие целям этого государства,
следовательно, они должны быть гуманными, правовыми, нравственными.
Достижение цели любыми средствами, в том числе и неправедными, не может
быть приемлемым в современном обществе. Размышления о средствах
государственного управления, о взаимоотношениях государства и общества,
о соотношении целей и средств их достижения содержатся во многих
исторических памятниках Древней Индии, Китая, Вавилона, а также в
Библии, Коране, Слове Будды, других религиозных источниках, трудах
классиков античности, мыслителей эпохи Возрождения. Огромный вклад в
исследование средств государственного управления внесли Н. Макиавелли,
Д. Локк, Т. Гоббс, Ш. Монтескье, представители отечественной и
зарубежной политической и правовой мысли последующих эпох.

В наше время данная проблема из академической сферы переместилась в
плоскость реальной политики и управленческой практики. Способы
достижения целей государства все больше становятся под контроль
гражданского общества. Они осуществляются через представительные органы
власти, через институты непосредственной демократии,
организационно-правовые формы гражданского контроля, а также с помощью
организационно-технических средств, средств массовой информации,
коммуникации, сбора и обработки информации, подготовки и проведения
мероприятий и др.

Следует также иметь в виду, что в практике государственного управления
отдельных стран имели и до сих пор имеют место антигуманные,
террористические, насильственные методы и средства, которые осуждаются
международным сообществом. Они применяются тоталитарными, диктаторскими
режимами. Цели этих режимов формально подаются как общенациональные и
необходимые с точки зрения обеспечения государственного порядка, защиты
национальных интересов и т.д. Начиная со второй половины XIX в., когда
были приняты первые международные конвенции, пре-

52

§ 2. Система функций, формы, методы и средства
_____________государственного управления

дусматривающие защиту индивидов, национальных и иных меньшинств, жертв
войны, запрещающие рабство, и по настоящее время принято более сотни
универсальных конвенций и договоров и более двух сотен – региональных,
главным образом европейских. Среди них – Устав ООН (1945), Всеобщая
декларация прав человека (1948), Европейская конвенция о защите прав
человека и основных свобод (1950), Международный пакт о гражданских и
политических правах (1966), Европейская конвенция по предупреждению
пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или
наказания (1987) и др. При этом одним из главных приоритетов
правозащитной деятельности ООН провозглашается борьба против пыток, а
также жестоких, бесчеловечных или унижающих человеческое достоинство
видов обращения и наказания. Запрещение подобных акций относится к числу
абсолютных, а это означает, что ни одно государство не может сослаться
ни на чрезвычайное положение, ни на какие иные исключительные
обстоятельства, включая состояние войны или ее угрозу, для оправдания
таких действий. Точно так же для официальных должностных лиц не может
служить оправданием приказ вышестоящего начальника о применении
запрещенных международным правом методов и средств.

Рассматривая методы, следует иметь в виду и средства. Например, метод
убеждения в качестве средства использует, в частности, аргументацию.
Метод контроля в качестве средства предполагает ревизии, справки,
отчеты, проверки и т.д. Нравственные методы в качестве средств
предполагают дисциплину, порядок и определенный режим.

Контрольные вопросы

1. Определите понятие функций
государственного управления и назовите их виды.

2. Что такое регулирование и какова его
роль в государственном управлении?

3. Что такое формы государственного
управления и каковы их виды?

4. Дайте общую характеристику методов и
средств государственного управления. Охарактеризуйте специфику методов
функционирования органов государственной власти.

5. Какое влияние оказывают нравственные
начала на практику государственного управления?

53

Глава?.

Организационно-функциональная структура государственного управления

§ I. Сущность, предмет и метод правового регулирования
__________________государственного управления

Литература

Аверьянов В. Б, Функции и организационная структура государственного
управления. – Киев, 1984.

Бурков В.Н., Ириков В.А, Модели и методы управления организационными
системами. – М., 1994.

Виханский О.С. Стратегическое управление. – М., 1995. Козбаненко В.А.
Правовые основы государственного управления: Учебное и
научно-практическое пособие. – М., 2002.

Кунц Г., О’Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ
управленческих функций. В 2 т. / Пер. с англ. – М., 1981. Методы и формы
государственного управления. – М., 1977. Функционирование
государственного аппарата управления. – М., 1998.

Глава 8. Правовое регулирование отношений государственного управления

Право есть власть сообщества. 3. Фрейл

% 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования государственного
управления

Сущность права состоит в равновесии

двух нравственных интересов:

личной своболы и общего блятя.

В.С. Соловьев

Правовое регулирование – правоотношения – правовые отношения
государственного управления: внешние, внутриоргани-зационные – правовое
регулирование государственного управления: сущность, предмет, метод –
полномочия – компетенция: исключительная, совместная – ведение –
правовой статус государственного органа – властеотношения в сфере
государственного управления

Государственное управление как один из важнейших видов социального
управления может быть исследовано с различных точек зрения:
исторической, политологической, правовой, экономической,
организационной, институциональной, технологической, психологической,
социологической, этической и др. С юридической точки зрения
государственное управление представляет собой особую сферу
правоотношений, которые складываются между государством и обществом,
органами государственной власти, их должностными лицами,
государственными служащими и гражданами, их организациями при
взаимодействии по поводу осуществления государственной власти и
управления делами общества и государства.

Исходными моментами в понимании сути правового регулирования
общественных отношений государственного управления в современную эпоху
признания демократических ценностей правового государства и гражданского
общества служат представления об их месте и роли в создании условий для
развития свободной и ответственной личности. От этого во многом зависит,
каковы будут последствия строительства государства и управления им. Так,
если в одном случае во главу угла поставить понимание государства как
машины классового господства, диктатуры и насилия, а в другом –
приоритеты

55

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления

социального развития на основе ограниченного законом государственного
вмешательства в те сферы, где это социально оправдано, политически
необходимо и экономически эффективно, то и результаты государственного
управления будут принципиально иными. Именно поэтому естественной
основой понимания правового регулирования отношений государственного
управления становится рассмотрение государства, осуществляемой им власти
и управления как правовых явлений, т.е. обусловленных правом и законом.

Со времен древнего Рима право ()ш) в широком смысле не просто
совокупность национальных законов (1ех), обязательных для граждан
государства, а явление социальное, содержащее в себе представления людей
о своих общих потребностях, интересах и воле, о совпадающих идеалах и
ценностях, о гуманизме и справедливости, о нужном и желаемом, важном и
должном в частном и общественном поведении. По верному замечанию Л
Фейербаха, «право первоначально не зависит от закона, а наоборот, закон
зависит от права Закон закрепляет только то, что является правом и по
праву, только превращает право в долг для других». С помощью права
многообразие проявлений общественной жизнедеятельности людей получает
свою упорядоченность в их личных, коллективных и общественных
взаимосвязях. Правовое регулирование общественных отношений вводит их в
определенные рамки публичных (с государственной властью) и международных
отношений, играя конструктивную, созидательную роль, примиряя и
согласовывая личное и коллективное, частное и общественное,
индивидуальное и всеобщее. Как гласит античный афоризм, «право — это
искусство добра и справедливости».

В различных странах сложились разнообразные обычаи и традиции, условия и
культура общественной и частной жизни. Государство, занимая свое
исключительное место в политической системе общества, обеспечивает
различными способами условия взаимного существования и деятельности
многих других институтов своего сообщества. Государство, являясь
субъектом всей правовой системы, обеспечивает каждому отдельному
субъекту права -от гражданина до общества в целом – возможности
самовыражения, саморазвития и самоутверждения как в собственных
границах, так и в масштабах всей человеческой цивилизации или ее
геополитических подсистем.

Зависимость и связанность государства и права исторически предопределяет
состояние и возможности правовых механизмов в обществе, с помощью
которых регулируются общественные отношения. «Право не зависит от
государства в такой мере, чтобы государство могло освободить себя от
самого права, – отмечал Г Еллинек. – В его власти, – как фактической,
так и юридической, – придать тот или другой характер правопорядку, но не
решать вопрос о его существованию). Действительный же правопорядок в
обществе невозможен без развитой демократической государственности. Дело
в том, что зависимость и связанность государства и права ведут к важным
последствиям в обществе, с чем сопряжено применение правовых механизмов
регу-

56

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования

государственного управления

лирования общественной жизнедеятельности. Потребность цивилизованного
человеческого общества в правовом регулировании, как и в самом
государстве, объясняется, очевидно, природой и культурой человека.

Природа человека как биосоциального существа не состоит исключительно из
любви и добра. Она изначально диктуется потребностью выжить, занять
положение в обществе и, вместе с тем, желанием получить защиту от
кого-то свыше. Она содержит в себе также зло и агрессивность. В ней
сочетаются добродетели и пороки, что, в свою очередь, зависит уже от
конкретной культуры (ведь, у папуасов, например, съесть человека – не
порок, а ритуальная трапеза). Все это и формирует сложную палитру
частной и общественной жизни людей. И если для проявления любви и добра
действительно нужны свобода и плюралистическое гражданское общество,
регулируемые институтами семьи, собственности и моральными нормами, то
для преодоления зла и агрессивности актуально государство, основанное на
праве. Такие общечеловеческие интересы и ценности как, например, власть,
деньги и слава, влекут, за редким исключением, всех людей, являются
значимыми для них. Но ничто так не разделяет их и не сталкивает друг с
другом, как именно эти же интересы и ценности. Государство как форма
общества, как сообщество людей, связанных юридическими узами
гражданства, государство как аппарат профессионалов, занятых реализацией
функций власти и управления, используя правовые механизмы принуждения,
призвано оказывать свое управляющее, организующее и регулирующее
воздействие в целях нормализации общественных отношений и их
гармонизации по поводу всеобщих потребностей, интересов и благ. В
условиях демократии это достигается путем праводательной деятельности
государства в лице его народа как источника и первосубъекта власти, а
затем проводящих в жизнь его волю и выступающих от его имени
государственных органов и должностных лиц и всего корпуса
государственных служащих.

Правовое регулирование – юридическая функция, реализуемая государством в
процессе воздействия на общественные отношения, посредством которой
поведение участников этих отношений приводится в соответствие с
требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права, легитимность
и обязательность исполнения которых поддерживается обществом и
обеспечивается возможностями применения властной силы государства.
Собственно само правовое регулирование можно рассматривать как часть
государственного управления, поскольку эта функция принадлежит
исключительно государству, которое выступает гарантом права, обладая при
этом монополией на правоприменительную и правоохранительную
деятельность.

Общественные отношения, в которых выражен государственный интерес, т.е.
практически реализуются задачи и функции государства по управлению
делами общества, обобщенно называются государственно-управленческими
отношениями. Они возникают, изменяются и прекращаются не только в связи
с организацией и функционированием органов государственной власти в
соот-

57

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

ветствии с действующим законодательством, но и в связи с реализацией
функций государственной власти в соответствии с компетенцией и
полномочиями, которые осуществляются в целях управления делами общества
и государства.

Правоотношения – это общественные отношения, урегулированные нормами
права. Они возникают между людьми и их организациями в самых
разнообразных сферах деятельности. Правовые отношения государственного
управления – это урегулированные нормами права общественные отношения,
складывающиеся по поводу осуществления государственной власти в связи с
необходимостью управления делами государства и общества. Их участники
являются носителями субъективных прав и юридических обязанностей во
взаимодействии и взаимоотношениях по решению вопросов общественной
жизнедеятельности посредством государственной власти. Всякое
правоотношение индивидуализировано, т.е. складывается между отдельными
субъектами (гражданами, их организациями, государственными органами и
т.д.), связанными друг с другом правами и обязанностями, определяющими
обеспеченную законом меру возможного и должного поведения. Мера
поведения означает установление его границ (допустимых рамок).
Возможность и долженствование реализуются в конкретных действиях, в
реальном поведении. Поэтому правоотношение возникает при наступлении
предусмотренных законом юридических фактов (договоров, административных
актов, правонарушений, событий и т.д.).

У правоотношений, как и любых общественных явлений, есть своя структура
– системная совокупность взаимосвязанных обязательных элементов. Их
четыре: 1) субъекты (стороны, участники) правоотношения, наделенные
свойством правосубъектности (совокупности правоспособности и
дееспособности, включающей деликтоспособность); 2) содержание
правоотношения, т.е. субъективные права и юридические обязанности,
которыми наделяются его участники, а также их возможные поощрения и
ответственность; 3) объект (он же зачастую и предмет) правоотношения,
т.е. фактическое поведение его участников, на которое направлено
правовое регулирование; 4) основания возникновения правоотношения, т.е.
юридические факты (события).

Субъекты правоотношений – это те, кто наделены правами и обязанностями
совершать определенные действия. В сфере государственного управления это
прежде всего государственные органы, должностные лица, представители
власти, государственные служащие. В общем виде управленческие отношения
по их субъектам (сторонам, участникам) и в зависимости от конкретных
целей возникновения можно разделить на внешние и внутриорганизационные.
Внешние отношения связаны с тем воздействием, которое государственные
органы оказывают на объекты, не входящие в их организационную структуру.
Они складываются между государственными органами, их должностными
лицами, представителями власти и государственными служащими с
гражданами, их организациями общественно-политическими, коммерческими и
некоммер-

58

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования
________________________

государственного управления

ческими и т.п., а также негосударственными организациями, предприятиями
и учреждениями, органами местного самоуправления, иностранными
государствами, их гражданами и организациями, международными
организациями. Внутриорганизационные отношения (или внутрисистемные,
внутриаппарат-ные) имеют место в структурном
субординационно-иерархическом плане: между начальниками и подчиненными
(вышестоящими и нижестоящими), равнозначными, несоподчиненными
государственными органами, их должностными лицами и государственными
служащими.

Общим объектом правового регулирования государственного управления
являются общественные отношения, а непосредственным – поведение
субъектов в связи с осуществлением государственно-властной деятельности
по управлению делами государства и общества. В каждом конкретном
правовом отношении его стороны (участники) реализуют те предоставленные
им права и возложенные на них обязанности, которые связаны с объектом
правоотношения. Тем самым объект – это то, по поводу чего возникает
правоотношение (например, вещи, продукты человеческой деятельности,
личные нематериальные блага также могут составлять предмет
правоотношений, возникающих в связи с осуществлением функций
государственного управления).

Юридические факты дают основания возникновения, изменения либо
прекращения правоотношений, т.е. это такие факты, с наличием которых
законодатель связывает юридическое состояние правовых отношений. Они
возникают в результате юридически значимых действий (бездействия) и
событий. Их можно представить как волевые, возникающие в результате
волеизъявления, т.е. выражения воли людей (например, подача жалобы на
неправомерные действия представителя власти), и неволевые – события,
влекущие правовые последствия (например, обращение гражданина, имеющего
на то законные основания, за помощью в правоохранительные органы влечет
их обязанность компетентно отреагировать в соответствии со своими
полномочиями).

Правоотношения носят, как правило, двусторонний характер: правам одного
субъекта соответствуют обязанности другого и наоборот. Оба участника
правоотношения связаны в конечном счете с государством, которое,
устанавливая права и обязанности субъектов, гарантирует их реализацию.
Правоотношения подразделяются:

а) по своему содержанию – на материальные (возникающие в сфере
управления) и процессуальные (складывающиеся в процессе управления,
регулируя порядок и процедуры его осуществления). Как правило,
материальные отношения регулируются посредством процессуальных. Так
например, процессуальные отношения, складывающиеся в сфере управления в
связи с разрешением индивидуально-конкретных дел, регулируются
административно-процессуальными нормами (отношения, возникающие при
рассмотрении заявлений и других обращений граждан в органы
государственной власти);

59

Глава 8,

Правовое регулирование отношений государственного управления

б) по соотношению прав и обязанностей участников – на
вертикальные, в которых один из участников подчинен другому, и
горизонтальные, участники которых не подчинены один другому;

в) по характеру юридических фактов – на правомерные,
т.е. порожденные правомерными фактами, событиями и обстоятельствами, и
неправомерные (деликтные).

Сфера правового регулирования государственного управления определяется
не только границами практического осуществления государственной власти,
т.е. собственно работой субъектов этой деятельности государства по
реализации их задач и функций, но и всеми иными проявлениями
государственной деятельности по воздействию на общественные процессы и
отношения.

В советское время наше государство владело и распоряжалось всеми
средствами производства, всевозможными объектами непроизводственного
назначения и управляло ими непосредственно. В масштабах государственной
деятельности советской власти сложилась строго централизованная система
всеохватного планирования, распределения, учета, контроля и им подобных
видов и форм управленческой деятельности. Постсоветское государственное
строительство, особенно в начальный период либерально-демократических
реформ (первая половина 1990-х гг.), велось под лозунгами значительного
уменьшения удельного веса государственного управления в жизни общества,
в первую очередь в сфере экономики. Это повлекло неоправданный уход
государства от важнейших функций управления, позволило устраниться от
необходимого воздействия на процессы приватизации госсобственности,
формирования цивилизованной рыночной инфраструктуры и многого другого.
Умаление роли государственного управления в целом пагубно сказалось на
эффективности реформ и повлекло негативные социальные последствия, что
неминуемо отразилось на снижении уровня жизни основной массы россиян.

Политико-экономическая реформация, движение в сторону развития рыночных
отношений влияет на изменение самих форм правовой регуляции общественных
отношений, в том числе, безусловно, и тех, которые складываются в сфере
осуществления государственной власти и управления. Однако служебная роль
государства как ведущего субъекта управления сохраняется и в условиях
разгосударствления, акционирования, становления институтов частной
собственности, развития местного самоуправления и других форм
общественной и частной самодеятельности. Ведь эти общественные явления
не проявляются сами по себе, стихийно, а, напротив, требуют не только
государственной регуляции, но и поддержки, санкционирования, охраны
благоприятных, желаемых для общества и запрета негативных, обеспечения
государственного принуждения.

Для условий безраздельного господства государственной собственности,
т.е. почти полного обобществления продуктов жизнедеятельности,
характерно непосредственное вторжение государственного управления во все

60

§ I. Сущность, предмет и метод правового регулирования
________________________________государственного управления

ее сферы. При переходе к условиям плюрализма и равенства перед законом
всех форм собственности преимущественной становится тенденция косвенного
государственного управления, что в экономической сфере проявляется в
формах государственного регулирования. Этим подчеркивается
самостоятельность корпоративного управления различных структур, их
юридическое обособление Ввиду этого проводится курс на обеспечение
нормальных условий для их успешной деятельности, на выработку
государственной политики и установление организационно-правовых основ
рыночных отношений, на стимулирование предпринимательства, конкуренции и
т.п.

В современных условиях правовое регулирование государственного
управления в России преимущественно фокусируется на:

– разработке правовых механизмов реализации государственной
политики, выражающейся, например, в общефедеральных и региональных
(субъектов федерации) целевых программах (по приватизации,
демонополизации, инве^-стациям, жилищной реформе,
топливно-энергетическому снабжению и т.д.);

-установлении правовых основ хозяйственной деятельности, например,
государственного стимулирования предпринимательства, обеспечения
равноправия всех форм собственности, охраны прав собственника, защиты
прав потребителя, пресечения монополизма и недобросовестной конкуренции
и т.п.;

-создании нормативной базы для эффективного управления предприятиями,
организациями и учреждениями государственного сектора; регулировании
функционирования различных объектов негосударственного сектора;
координации функционирования национализированного и
денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного и
административно-политического строительства;

– обеспечении и реализации прав и обязанностей физических и
юридических лиц в сфере государственного управления;

-осуществлении государственного контроля и надзора за работой
управляемых и регулируемых сфер общественной жизнедеятельности.

В законодательных и иных правовых актах государственных органов
представительной и исполнительной властей определяются конкретные пути,
по которым должно вестись правовое регулирование в целях
совершенствования и повышения эффективности государственного управления.
На современном этапе развития российского общества приоритетной формой
правового регулирования государственного управления признается
законодательная. Однако на практике оно ведется преимущественно в
подзаконном порядке.

Правовое регулирование в различных сферах общественной жизни имеет свои
особенности и специфическое выражение, что следует учитывать при его
анализе и оценке. Отличия правового регулирования государственного
управления в том, что оно имеет свой особый предмет. К нему относятся те
общественные отношения, которые подвергаются правовому регулированию в
данной сфере осуществления государственной власти и управления. Отличия
заклю-

61

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

чаются также и в том, что здесь имеется и свой особый метод правового
регулирования, который есть сочетание юридических средств и техники. Его
составляют, главным образом, юридические определения средств, способов и
процедур реализации государственной власти в управленческих процессах и
отношениях государства и общества в целом, отдельных граждан и их
организаций. Например, регулирование и защита прав и свобод человека и
гражданина, национальных меньшинств, а также налоговое, таможенное,
финансовое, валютное, кредитное и другие виды государственного
регулирования осуществляются в рамках федерального правового
регулирования (ст. 71 Конституции РФ), а регулирование режима
пограничных зон, вопросов владения, пользования и распоряжения землей,
недрами, водными и другими природными ресурсами, административное,
административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное и другое
регулирование осуществляются в соответствии с предметами совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).
Поэтому нельзя согласиться с трактовкой правового регулирования
государственного управления только как «деятельности государства по
организации государственных органов и установлению правил их
функционирования» (Атаманчук Г.В. Теория государственного управления:
Курс лекций. – М., 1997. С. 207.), так как это весьма узкое понимание,
не отражающее многих аспектов этого процесса.

Понятие’ «правовое регулирование» более широкое, охватывающее такие
разновидности, как нормативное, законодательное регулирование. В свою
очередь, нормативное регулирование шире законодательного, так как
подразумевает, в отличие от законодательного (в форме законов), введение
правовых норм другими актами, например, международными договорами
Российской Федерации, обладающими большей юридической силой, чем законы
(ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), либо указами Президента РФ (ст. 90) или
постановлениями Правительства РФ (ст. 115), имеющими нормативный
характер подзаконного значения. Субъекты Российской Федерации вправе
осуществлять собственное правовое регулирование, включая законодательное
(ст. 76). Кроме того, по видам законодательства правовое регулирование
может быть отраслевым: конституционное, административное,
административно-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное,
гражданское, гражданско-процессуальное, трудовое, финансовое и т.д. В
зависимости от сферы правоотношений, которые подлежат тому или иному
виду правового регулирования, определяется предмет такого регулирования.

Система российского права состоит из отраслей, отличающихся друг от
друга предметом (объектом) и методом регулирования. Под предметом
понимаются общественные отношения, складывающиеся в той или иной сфере
жизнедеятельности общества. Все юридические отрасли охватывают
общественные отношения, урегулированные нормами права, но каждая отрасль
имеет свой предмет регулирования – определенный круг общественных от-

62

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования
________________________________государственного управления

ношений. Предметом конституционного (государственного) права как ведущей
отрасли российского права являются общественные отношения, возникающие в
связи с закреплением и регулированием основ конституционного строя
Российской Федерации, взаимоотношений между государством и личностью,
федеративного устройства, организации и деятельности системы
государственной власти и местного самоуправления. Предметом
административного права являются общественные отношения в сфере
исполнительно-распорядительной деятельности государства, в которых
стороны участвуют как носители прав и обязанностей, установленных и
обеспеченных административно-правовыми нормами.

В настоящее время госслужащие находятся в специфическом режиме правового
регулирования, что обусловлено публично-правовой природой госслужбы. Это
связано с тем, что теория права традиционно различает публичные
(административные для госслужащих) и частные правоотношения, возникающие
у госслужащих при исполнении ими должностных обязанностей. В
публично-правовой сфере участники правоотношений обладают особым
статусом, т.е. возможностью использовать властно-управленческие
полномочия, решать государственные, социально значимые (и в этом смысле
политические) задачи, открывающие путь для решения множества других,
более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью
различных отраслей законодательства. Госслужащие выступают
представителями публичной организации государства (госорганов) и
непосредственными исполнителями его публично-властной воли, а
следовательно являются субъектами публично-правовых отношений, т.е. они
– субъекты публичного права. Профилирующей отраслью регулятивного типа
среди отраслей публичного права является административное право,
использующее специфический метод централизованного, властного
регулирования. Такой административный режим характерен для госслужащих и
муниципальных служащих, также являющихся субъектами публичного права.

Предметом (объектом) правового регулирования государственного управления
являются общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и
деятельности органов государственной власти для решения многообразных
дел, вопросов, представляющих всеобщий интерес, и социально значимых
проблем различной масштабности. В более конкретном плане его предметное
содержание составляют цели, функции, государственно-правовые институты,
структуры, принципы, организационно-правовые средства, меры, формы,
методы, стадии, процедуры, операции и многие другие элементы
государственного управления. Оно направлено на юридически формальные,
главным образом государственно-правовые явления, которые имеют место в
управленческих процессах и отношениях.

Государственное управление в широком смысле как управление делами
государства и общества осуществляют все госорганы. Это управление реали-

63

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

зуется прежде всего в законодательной, исполнительной и правосудной
формах (видах) властной деятельности государства. Все эти формы (виды)
деятельности государства преследуют единые цели и задачи, но при этом
каждой (каждому) из них присущ своеобразный круг (область)
ответственности (компетенции), что обусловлено особенностями
управленческих функций.

Государственное управление в узком смысле понимается как исполнительная
деятельность, т.е. один из видов деятельности государства по управлению
делами общества. Этому управлению свойственны такие черты, как:
организующий публично-властный характер; функциональная реализуемость
непосредственно в процессе исполнительной деятельности в сферах
межотраслевых (финансы, налоги, госстандарты, статистика и др.),
администра-1 тивно-политической (оборона, внутренние дела,
госбезопасность, иностранные дела и др.), социально-культурной
(образование, наука, здравоохранение, культура и др.),
хозяйственно-экономической (промышленность, транспорт и связь, торговля
и др.); наличие единой системы специально уполномоченных на то субъектов
властно-управленческой деятельности; подзаконный и правоприменительный
характер деятельности. Поскольку управление в узком смысле
исполнительной деятельности государства является одной из форм
деятельности, то, наряду с другими, оно носит государственно-властный
характер. Субъекты государственного управления, осуществляющие
исполнительные функции, наделены государственными властными полномочиями
и выступают от имени государства.

Правовое регулирование государственного управления есть упорядочение тех
сторон общественной жизнедеятельности, которые выражают всеобщую волю,
потребности и интересы в реализации прав и свобод личности, гуманизм,
социальную справедливость, историческую преемственность, устойчивость и
надежность общественных процессов и отношений, посредством
нормотворческой и нормоприменительной деятельности уполномоченных
государственных органов в сфере управления государственными делами.

Сущность правового регулирования государственного управления определяют
его функциональное предназначение и соответствующие способы и технологии
юридического обеспечения осуществления властной воли государства.
Важнейшими среди них являются: установление общеприемлемых условий
нормальной упорядоченности общественных отношений, общих правил
общественной жизнедеятельности; актуализация господства всеобщей воли,
выражаемой государством, в настоящей и текущей
государственно-управленческой деятельности, легитимации и юридического
единства государственных органов в рамках единого публично-правового
лица, форм и методов его планомерной деятельности, балансирования
интересов; выработка арсенала средств государственного управления,
обеспечивающего целостность и централизующую роль закона в
государственной жизни. По сути содержанием такого регулирования
становятся не столько технологии прак-

64

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулированы
_______________________________государственного управления

тического осуществления управленческой деятельности, сколько технологии
выработки, принятия и реализации государственных решений как механизмы
обеспечения эффективности государственного управления, стратегические
средства влияния государства на социум, на процессы его формирования,
функционирования и развития.

Главный смысл правового регулирования государственного управления
заключается в осуществлении целей удовлетворения индивидуальных,
национальных и общечеловеческих солидарных интересов. Это достигается
способами планомерной, централизующей деятельности органов
государственной власти, что, впрочем, никак не обозначает централизма,
противодействующего местным и иным гражданским инициативам, а напротив,
предполагает их. Акцент на использование здесь исключительно внешних
средств также важен, поскольку десакрализация государства способствует
отделению его от какой-либо реакционной идеократии, стремящейся всегда
подчинить политической власти внутренний мир человека. Нелишне также
отметить, что планомерная деятельность государства никоим образом не
предполагает тоталитарного планирования любых общественных процессов и
действий. Речь идет именно о государственном планировании и
прогнозировании в процессе управления общественными делами. Это является
формой демократии, так как, во-первых, позволяет наметить желаемые
ориентиры развития и показать гражданину, какие действия намерено
предпринять государство и каким образом оно следует выстраиванию своих
отношений с ним, во-вторых, осуществляется в правотворческих процедурах,
обеспечивающих легитимацию намеченных планов. Четко выраженная правовая
форма регуляции государственного управления отражает его миссию в
обществе по обеспечению удовлетворения и равновесия интересов
посредством связанной правом деятельности в направлении общественного
развития.

Важнейшая особенность, которую следует учитывать в правовом
регулировании государственного управления, – то, что оно относится к
явлениям долженствования, а не свободного волеизъявления (произвольного
поведения) участников этих отношений. Государственное управление
имманентно связано с осуществлением государственной власти, а это
предопределяет специфику его правового опосредствования и организации.
Оно осуществляется не потому, что это кому-то выгодно, желательно или по
каким-либо иным субъективным причинам, а потому, что оно объективно
необходимо как постоянная потребность общества в своей управляемости. В
публично-правовой сфере государственные органы, оставаясь юридическими
лицами, т.е. полноправными субъектами гражданских правоотношений, в
отличие от других субъектов гражданского права, не только вправе, но
обязаны совершать определенные действия, направленные на воплощение тех
функций и той компетенции, которые им присущи в соответствии с
предоставленными полномочиями. Именно поэтому все совершаемые в процессе
осуществления государственной вла-

5. Зш, 5693

65

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления_____*_____

сти и государственного управления действия должны быть урегулированы
правовыми нормами, устанавливающими четкие юридические пределы должного
и возможного, поощряемого и запрещенного для соответствующих субъектов.
Здесь действует не принцип: «разрешено все, что не запрещено законом», а
напротив: «разрешено только то, что разрешено законом и запрещено все,
что им не разрешено». Это обусловлено тем, что правовые пробелы в
регулировании государственно-управленческой деятельности снижают ее
уровень, дают почву для негативных проявлений в работе госаппарата,
открывают дорогу злоупотреблениям и произволу со стороны госслужащих. В
силу сказанного отношения государственного управления регулируются
преимущественно нормами конституционного и административного права.

В Российской Федерации государственная власть организуется и
осуществляется на началах федерализма. В отличие от большинства
федераций современного мира, в России допускаются три способа
регулирования в данной сфере: конституционный, законодательный и
договорный. Четко определенные конституционные границы необходимы для
понимания субъектной характеристики высших органов государственной
власти. Это означает, что конституционным или законодательным путем
проводится разграничение предметов ведения и полномочий (компетенции)
между федеральными органами государственной власти и аналогичными
органами государственной власти субъектов федерации. Важная роль при
этом принадлежит договорному регулированию посредством Федеративного
договора и иных договоров о подобном разграничении (ч. 3 ст. 11
Конституции РФ). Регламентация разграничения компетенции Российской
Федерации и входящих в ее состав субъектов проводится суммарно, т.е.
применительно к законодательным и исполнительным органам государственной
власти (ст. 71-72). Так, по отношению к Федеральному Собранию РФ данная
проблема решается прежде всего в ст. 102-103 Конституции РФ; к
Правительству РФ – ст. 114. Конкретизация этого разграничения между
соответствующими субъектами государственной власти осуществляется при
оформлении их организационно-правового статуса.

Установление компетенции и наделение соответствующими
государственно-властными полномочиями для ее реализации государственных
органов и их должностных лиц – также одна из важных частей предмета
правового регулирования государственного управления. Полномочия –
совокупность прав и обязанностей государственного органа, должностного
лица, которыми они наделяются для реализации определенной им
компетенции. Под их компетенцией следует понимать определенный
конституцией, законом или подзаконным актом объем полномочий госоргана
или должностного лица, за рамки которого они не могут выходить в своей
деятельности. В данном случае не действует принцип «разрешено все, что
не запрещено». Четкая фиксация полномочий и разграничения компетенций
органов государственной власти раз-

66

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования
_______________________________государственного управления

ных уровней – один из важных способов реализации принципа разделения
властей, причем, особенно значимый для федеративных государств.

В числе основных задач, решаемых российской Конституцией, – определение
и соответственно разграничение компетенции между высшими органами
государственной власти (по горизонтали) и разграничение компетенции
центральной и региональной властей (по вертикали). Если определенный
круг вопросов отнесен к полномочиям одного определенного органа власти
(и тем самым другой орган не вправе заниматься этим кругом вопросов), то
речь идет об исключительной компетенции данного госоргана. Однако
возможна и совместная компетенция (как по горизонтали, так и по
вертикали), когда один и тот же круг вопросов могут решать два госоргана
и даже более, но, как правило, при приоритете одного из них, обычно
вышестоящего по государственной иерархии.

Решая вопросы о компетенции, Конституция РФ самого этого понятия не
использует. Она либо перечисляет полномочия соответствующего органа
государственной власти, либо употребляет синонимическое понятие
«ведение», как например при разграничении компетенции по вертикали между
федерацией и ее субъектами (ст. 71-73). В гл. 4 Конституции РФ
определена компетенция Президента РФ по формированию других органов
государства (например, назначать с согласия Госдумы Председателя
Правительства РФ и назначать по своему усмотрению высшее командование
Вооруженных Сил), в сфере отношений с парламентом (назначать выборы в
Госдуму и ее роспуск в предусмотренных случаях), в области внешней
политики (вести международные переговоры и подписывать
межгосударственные соглашения), по обеспечению государственной
безопасности (вводить военное и чрезвычайное положение в предусмотренных
законом случаях) и др. Большинство из этих полномочий принадлежит
исключительно Президенту РФ и входит в его исключительную компетенцию.
Но есть и такие сферы, действовать в которых правомочны и другие высшие
государственные органы: никто, кроме Президента РФ, не может награждать
орденами, но вести переговоры и подписывать международные договоры может
также Председатель Правительства РФ. В гл. 5 Конституции РФ определена
как общая, по существу не ограниченная ничем кроме Конституции,
законодательная компетенция парламента, так и собственная компетенция
каждой из палат – Совета Федерации (ст. 102) и Государственной Думы (ст.
103). Статья 114 определяет компетенцию Правительства РФ, ст. 125 –
полномочия Конституционного Суда РФ и т.д. В то же время компетенция
некоторых других, вводимых Конституцией РФ государственных органов, не
определяется, а передается в ведение федерального закона. Таковы,
например, институт Уполномоченного по правам человека, Счетная палата. В
отличие от прежних конституций, по существу не определена компетенция
Генерального прокурора РФ.

5*

67

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

Предметом правового регулирования Федеративного и иных договоров
является разграничение компетенции и полномочий органов государственной
власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам соответствующего
ведения и другим вопросам федеративных отношений. Такое регулирование
путем договоров между органами государственной власти федерации и
входящих в ее состав членов можно рассматривать как способ регламентации
вопросов конституционного права.

В Конституции РФ для характеристики предметов или объектов правового
регулирования, правомочия по которым принадлежат федеральным органам
государственной власти (ст. 71) либо совместно органам государственной
власти РФ и субъектов РФ (ст. 72), а также для определения компетенции
Совета Федерации (ст. 102) и Государственной Думы (ст. 103) Федерального
Собрания РФ, употребляется понятие «ведение». Данное понятие по аналогии
используется в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации.
Ведение органов государственной власти относится к предмету правового
регулирования государственного управления.

Ведение, будучи понятием конституционным, означает правомочия на
совершение властно-управленческой деятельности в определенных сферах
государственной и общественной жизни. В числе правомочий по конкретным
вопросам большое значение уделяется определению тех из них, которые
предоставляют возможность издавать законы и иные нормативные правовые
акты. Ведение правомочий и вопросов предмета или объекта правового
регулирования традиционно сопрягается с определенными государственными
образованиями (структурами) либо отдельными государственными органами.
Цель ведения – разграничить полномочия и предметы (объекты) правового
регулирования и упорядочить тем самым деятельность различных
государственных структур и соответствующую нормативную систему. Следует
учитывать, что действующее российское законодательство фиксирует функции
и компетенцию не самой государственной власти как
государственно-правового института, а лишь субъектов, реализующих тот
или иной ее вид на определенном уровне государственной организации
(например, статус федеральных органов государственной власти).

Правовой статус государственного органа остается центральным моментом в
правовом регулировании государственного управления. Он состоит из трех
групп элементов, имеющих юридический смысл. Первая – положение госоргана
в общей структуре государственного аппарата и его принадлежность к виду
властно-управленческой деятельности (законодательная, исполнительная,
судебная), уровню (федеральный, субъектов федерации, местный),
специализированным подсистемам (общей компетенции, правоохранительной,
военной и т.д.). По признакам этой группы определяются вертикальные и
горизонтальные взаимосвязи госорганов в их иерархии, субординации и
соподчинении. Вторая – компетенция госоргана как юридическое

68

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования
________________________________государственного управления

выражение совокупности выполняемых им функций и полномочий в
определенной сфере деятельности. Третья – организационная структура,
принципы, формы, методы и процедуры функционирования госоргана, порядок
ведения определенных вопросов и т.п. Правовой статус органов
государственной власти определяется Конституцией РФ, конституциями
(уставами) субъектов РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ и
иными нормативными правовыми актами (например, указами Президента РФ о
структуре федеральных органов исполнительной власти, положениями об
органах государственной власти и др.). Все органы государственной власти
обладают административной правосубъектностью.

Сущностным содержанием правового регулирования можно считать его
нормативную основу – разработку и юридическое закрепление (установление)
в актах государственных органов норм (правил) поведения людей в
определенных общественных отношениях.

Особенности предмета правового регулирования государственного управления
связаны с юридическим определением средств, способов и процедур
реализации государственной власти в управленческих процессах. Одной из
важных его частей является деятельность государства по организации
государственных органов и установлению правил их функционирования путем
создания юридических норм, закрепленных в нормативно-правовых актах. В
более конкретном плане его предметную область составляют вопросы
упорядочения целеполагания, организации и функционирования структур
государственной власти, определения их статуса, компетенции и
полномочий, принципов, форм, методов, средств и процедур деятельности по
осуществлению управленческих функций во властеотношениях.

Властеотношения, складывающиеся в результате государственного управления
и образующие предмет его правового регулирования, представляют собой
отношения между:

– государством (его органами) и обществом, гражданами; в этих
отношениях реализуются государственно-управляющие воздействия –
управление делами общества посредством государственного аппарата;

– государственными органами по поводу их статуса, предметов
ведения в осуществлении функций государственной власти и управления и
соответственно разделения компетенции и полномочий;

-людьми (гражданами и лицами без гражданства, с двойным гражданством,
негражданами – жителями страны) в связи с их участием во
властно-управленческих отношениях, причем в качестве субъектов и
объектов государственно-волевого воздействия, например, как
государственных служащих, обеспечивающих исполнение полномочий органов
государственной власти, так и участников общественной жизнедеятельности,
которые, выступая физическими и юридическими лицами, соприкасаются с
государством (органами государственной власти).

69

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления___________

Государство с помощью права, осуществляя регулятивную функцию,
использует определенную совокупность правовых средств и способов
регулирующего воздействия на управленческие отношения, на действия их
участников. Это — методы правового регулирования общественных отношений.
Любая отрасль российского права использует в качестве средств правового
регулирования три юридические возможности: предписание, запрет,
дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств
правового воздействия на общественные отношения. Различия между
отраслями права, помимо предмета, можно провести по степени или
удельному весу практического использования того или иного средства. Так,
уголовному праву наиболее присущи запреты, гражданскому – дозволения,
административному – предписания и т.д.

Предписания – позитивное связывание, т.е. возложение прямой юридической
обязанности совершать какие-либо действия в условиях, предусмотренных
правовой нормой.

Запрещения – возложение прямой юридической обязанности не совершать
какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Дозволения – юридические разрешения совершать в условиях,
предусмотренных правовой нормой, те или иные действия, либо
воздерживаться от их совершения по своему усмотрению.

Правовое регулирование есть процесс воздействия государства на
общественные отношения с помощью юридических норм (норм права). В
результате происходит нормативно-правовое упорядочение общественных
отношений. Этот процесс основывается на предмете и методе правового
регулирования. Предметом правового регулирования является определенная
форма общественных отношений, которая закрепляется соответствующей
группой юридических норм. Отношения, связанные с государственным
управлением, являются предметом комплексного регулирования различными
отраслями права, но преимущественно и главным образом конституционного и
административного. Под методом правового регулирования понимается способ
воздействия юридических норм на общественные отношения. Метод правового
регулирования характеризуется следующими чертами: а) он свойствен только
государству в лице его органов; б) касается лишь юридических норм; в)
действенность юридических норм обеспечивается государственным
принуждением.

Отрасли права используют в своих регулятивных целях с учетом
особенностей общественных отношений (предмет) единые правовые средства
(метод) в их различном сочетании. Особенности предмета правового
регулирования государственного управления обусловливают специфику его
метода. Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств права.
В этом смысле право служит юридической формой модели управления,
закрепляющей юридическое неравенство, асимметрию субъектов
властно-управленческих отношений. Это связано с подчинением одной
стороны другой, которое может

70

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования
______________________________государственного управления

быть линейным (связи типа «начальник – подчиненный») или функциональным
(связи типа «инспектор – контролируемый»).

Метод правового регулирования отношений государственного управления –
это комплекс приемов, способов и средств юридического воздействия на
социально-правовую сферу в целом, ее отдельные сегменты и
соответствующие элементы в процессе упорядочения общественных отношений
по поводу государственной власти и управления. Это – способ
осуществления регулятивных функций права в данной сфере общественных
отношений, средство воздействия социальных управляющих систем (субъекты
правового регулирования), входящих в государственный аппарат, на
социальные управляемые системы (объекты). В своей совокупности
применяемые средства, способы и приемы, составляющие метод правового
регулирования государственного управления, показывают, как и каким
образом государство решает свои задачи в целях общественного развития.
Важно также учитывать, что их воплощение на практике производно от
политического режима государства. Несмотря на все их многообразие, они в
своей совокупности распространяются на всех участников регулируемых
общественных отношений, включая и сами государственные органы, издающие
нормы права. Метод правового регулирования должен быть обязательно
юридически оформлен и иметь нормативное выражение, ибо правовое
регулирование всегда нормативно.

Правовые средства, используемые в праворегулировании государственного
управления, объединены регулятивными началами, т.е. все они
функционируют в особом, характерном именно для данной среды правовом
режиме. В специфическом юридическом режиме в системе государственного
управления выделяются конкретные средства и приемы правового
регулирования, существует специфика их регулятивных свойств. Вместе с
тем здесь обнаруживается специфика, которая пронизывает все содержание
правового регулирования государственного управления. Его особенности
проявляются в сочетании и при доминировании используемых средств,
приемов и способов регулирования, таких как: дозволения, запреты,
связывание, подчиненность, подотчетность и подконтрольность, доверие
государства, верность служащих, правовое стимулирование и правовое
ограничение. Например, правовое стимулирование, согласно общепризнанной
точке зрения, включает в себя как позитивные (субъективные права,
льготы, поощрения), так и негативные (запреты, обязанности, меры
принуждения, взыскания, наказания) воздействия. Наряду с этим можно
указать и на особенности, присущие тем или иным видам правового
регулирования.

Механизм административно-правового регулирования включает в себя
следующие специфические средства:

1) предписания – когда одной стороне регулируемых отношений
предоставляется определенный объем юридически властных полномочий по
отношению к другой стороне, которая обязана подчиняться первой. Так,
гос-

71

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

органы, госслужащие, выступающие должностными лицами и представителями
власти, наделяются юридически властными полномочиями и реализуют их в
отношении многих субъектов права: граждан, учреждений, предприятий,
организаций;

2) односторонность волеизъявления – принцип
правового регулирования, по которому только один из участников отношений
имеет юридически властное значение в принятии решения. Такой
компетенцией обладают субъекты государственной власти;

3) подчиненность субъектов права
предписаниям, исходящим от тех должностных лиц, которые наделены
соответствующими полномочиями и компетенцией;

4) использование в определенных случаях
установленных в нормативных правовых актах дозволений, при которых
участники регулируемых управленческих отношений находятся в равноправных
отношениях.

Административно-правовые средства отличаются определенной спецификой и
направлены, прежде всего, в адрес главных субъектов административного
права — государственных органов и государственных служащих. Важнейшая
особенность здесь в том, что они, во-первых, сами устанавливают
специфические методы и формы административно-правового режима, а,
во-вторых, они же и применяют специфические административно-правовые
средства. Вместе с тем административно-правовые средства могут
устанавливаться нормами других отраслей права. Например, предписания –
нормами финансового, налогового права; дозволения — нормами земельного,
экологического, таможенного права и др. Однако здесь тоже имеются
различия. Так, по методу правового регулирования финансовое право, на
первый взгляд, совпадает с административным правом: тот же метод
властных предписаний и неравенство субъектов правоотношений. Но
административное право не регулирует финансовых отношений, их специфика
диктует необходимость применения финансово-правового метода. Большая
часть подобных предписаний исходит от кредитно-финансовых органов
государства, специально занятых такой деятельностью. С точки зрения
финансового регулирования актуальны меры государственного принуждения в
налоговой сфере, меры ответственности (в том числе финансовой),
финансового контроля, деятельность госслужащих и их статус в органах
налоговой инспекции и полиции, процессуальные вопросы их деятельности и
т.д.

В зависимости от субъекта (источника) правового регулирования, которым
выступает госорган, уполномоченный на издание соответствующих правовых
норм, производим их смысл и содержание, а также конкретные юридические
средства (способы регулирования). Смысл и содержание правовых норм
обусловливаются способами юридического воздействия (правового
регулирования) на поведение участников управленческих процессов во
властеотношениях. По способам правового регулирования вообще и приме-

72

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования
_______________________________государственного управления

нительно к субъекту государственного управления, в частности, различают:
А) централизованное, Б) децентрализованное и В) субсидиарное.

А) централизованное, императивное регулирование (метод субординации),
ведется на властно-категоричных началах органами государственной власти
сверху донизу в объеме их компетенции и по кругу объектов юрисдикции.
Таково, например, правовое регулирование федеральных органов власти по
предметам ведения Российской Федерации; подобным образом отношения
государственного управления регулируются органами власти субъектов
Российской Федерации по предметам их ведения.

Б) децентрализованное, диспозитивное регулирование (метод координации),
которое позволяет осуществлять правовое регулирование посредством
согласования (в форме заключения договоров, принятия совместных актов и
т.п.), поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной
власти. Этот способ включает в себя три возможности регулирования
общественных отношений: 1) дозволение совершать известные действия
правового характера; 2) наделение определенными правами участников
общественных отношений, урегулированных нормами права; 3) предоставление
лицам, участвующим в определенных взаимоотношениях, возможности выбора
варианта своего поведения. Фактически – это способ регулирования
отношений между равноправными сторонами (субъектами). Он предоставляет
им самим решать вопрос о форме и способе своих взаимоотношений,
урегулированных правом. Надо заметить, что в условиях демократизации
государственной жизни и ввиду компетенционной самостоятельности органов
государственной власти как федерального уровня, так и субъектов
федерации, а также уровня местного самоуправления подобное
координационное правовое регулирование управленческих процессов
приобретает все большее значение. На практике в целях улучшения правовой
упорядоченности всевозможных проявлений государственного управления
важно находить оптимум сочетания централизованного и децентрализованного
регулирования, не впадая в крайности одного их них.

В) субсидиарное (вспомогательное) регулирование применяется как
дополняемое нормами другой отрасли права, затрагивающей данную сферу
общественных отношений. Например, государственная служба Российской
Федерации регулируется комплексом нормативных правовых актов различных
отраслей законодательства – конституционного, административного,
трудового, финансового и др. Так, отношения между госслужащими и их
работодателем – государством по поводу исполнения ими служебных
обязанностей регулируются общими нормами трудового законодательства.
Однако ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31
июля 1995 г. устанавливает, что действие российского законодательства о
труде распространяется на госслужащих с особенностями, предусмотренными
данным законом (ч. 3 ст. 4).

73

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

При выборе средств и способов правового регулирования государственного
управления практическую значимость имеет то, как и с помощью каких
нормативных положений целесообразнее определять правовой статус,
компетенцию и полномочия государственных органов для реализации ими
своих функций. Реально это выражается в том порядке правового
регулирования, который используется: общедозволительный или исчерпывающе
запретительный («дозволено все, кроме…»), исчерпывающе разрешительный
(«запрещено все, кроме…») либо обязывающе-правомочный (обязанность
использовать предоставленные законом полномочия). Каждый из них можно
обнаружить в правовом статусе и компетенции госорганов при доминировании
позитивного связывания. Объясняется это тем, что компетенция, которой
наделяются органы государственной власти, выступает по отношению к ним
обязывающей. В ней могут содержаться дозволения или запреты на
определенные решения и действия, но в любом случае властные полномочия
госоргана, вытекающие из его компетенции, подлежат обязательной
реализации. И это – еще одно из отличий органов государственной власти
от субъектов частного права, из-за чего государственное управление, как
уже отмечалось, регулируется преимущественно нормами конституционного и
административного права. И именно поэтому здесь чаще всего действует не
диспозитивный, а императивный метод правового регулирования,
преобладание которого, впрочем, характерно для всех отраслей публичного
права.

Таким образом, сущностью правового регулирования государственного
управления является нормативное закрепление целесообразных правил
поведения людей в отношениях по поводу осуществления государственной
власти и управления. Возникающие при этом взаимосвязи и взаимодействия
составляют предметную область правового регулирования отношений
государственного управления. Соответственно этому используется метод
правового регулирования государственного управления – комплекс приемов,
способов и средств формирования и упорядочения реализации
государственно-управленческих воздействий на государственно-правовые
институты и элементы, общественное сознание, поведение и деятельность в
данной сфере. Все эти явления, имея функциональную определенность,
образуют структуру правового регулирования государственного управления,
находя юридическое отражение и закрепление в правовых формах.

Контрольные вопросы

1. Охарактеризуйте сущностные основы правового регулирования отношений
государственного управления.

74

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования
________________________________государственного управления

2. Очертите предметную область правового
регулирования государственного управления.

3. Какие отрасли российского права
доминируют в регулировании отношений государственного управления?
Выделите особенности их предмета и метода.

4. Какие юридические средства, приемы и
способы составляют в своей совокупности метод правового регулирования
государственного управления?

Литература

Алексеев С.С. Общая теория права. Т.1,2. – М., 1981.

Алехин А.П., Кармолщкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право. – М.,
1996.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. – М.,
1997.

Бачило И.Л. Организация государственного управления: правовые проблемы.
-М., 1995.

Иеринг Р. Борьба за право / Пер. с нем. – М., 1991.

Козбаненко В.А. Правовое регулирование и правовое обеспечение
государственного управления: сущность и содержание: Учебно-методическое
пособие. -М., 2002.

Правовые и организационные аспекты государственного управления. – М.,
1998.

Сорокин В.Д. Метод правового регулирования: теоретические проблемы. -М.,
1976.

Глава &

:

Правовое регулирование отношений государственного управления

§ 2. Формы и структура правового регулирования государственного
управления

Организации и их формы

невозможны без правовых норм,

регулирующих их.

Б.А. Кисгяковский

Механизм правового регулирования отношений государственного управления –
правовые формы – формы правового регулирования отношений
государственного управления – правовые акты: нормативные, ненормативные
– структура видов правового регулирования

Государство посредством органов государственной власти регулирует
определенные сферы общественных процессов и отношений, устанавливая
правила и порядок поведения и деятельности субъектов этих отношений. Для
этого оно использует весь находящийся в его распоряжении арсенал
возможностей юридического воздействия на социум. Такое воздействие, имея
правовой характер и выражение, осуществляется при помощи механизма
правового регулирования. Он приводится в действие в результате
применения взаимоувязанных и согласованно функционирующих элементов,
условно образующих в своей совокупности сам этот механизм. Тем самым
механизм правового регулирования отношений государственного управления с
известной долей условной схематизации может быть представлен следующим
образом (см. схему).

Механизм правового регулирования отношений государственного управления –
это единая система юридических элементов, при помощи которых
обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные
отношения в сфере осуществления властно-управленческих функций
государства, которые организуются в соответствии с задачами общества.
Структура данного механизма включает такие элементы, как нормы права и
его принципы, объективированные в законах, подзаконных нормативных и
иных правовых актах; правовые отношения; правовая ответственность;
правовое сознание; юридические факты; акты применения норм права, акты
реализации прав и обязанностей; государственно-правовые институты,
оргструктуры, организационно-правовые меры, средства, методы, формы и
другие элементы юридического опосредствования социально значимых
явлений, процессов и отношений. Субъекты права при этом так или иначе
реагируют на требования и дозволения государственной воли. Их
положительная реакция образует правомерное поведение, отвечающее
установленному правопорядку. Отклоняющееся от юридически властных
предписаний поведение образует правонарушения.

76

§ 2. Формы и структура правового регулирования
______________________________государственного управления

Схема 1. Механизм правового регулирования отношений государственного
управления

Пояснение к схеме. Государство (посредством органов государственной
власти), используя механизм правового регулирования (состоящий из:
государственно-правовых институтов; структур (органов) власти;
организационно-правовых средств и мер; правовых форм и методов; норм
права; правовой ответственности; правового

77

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

сознания; юридических фактов), воздействует на общественные отношения
(складывающиеся как вовне, так и внутри государственного аппарата),
субъектами которых являются народ, граждане, их организации и сами
органы государственной власти, должностные лица, представители власти,
государственные служащие.

Механизм правового регулирования в принципе един для всех отраслей
права. В многообразной государственно-управленческой практике находят
применение все известные юридической науке виды и формы правового
регулирования общественных процессов и отношений. Это связано с
необходимостью широкого охвата правовым регулированием фактически всех
явлений, возникающих в данной сфере. Особенно это важно в связи с
необходимостью возможно более полной и единообразной правовой регуляции
осуществления властных полномочий государственными органами и их
должностными лицами. Но это же и усложняет структуру правового
регулирования отношений государственного управления. Важно подчеркнуть,
что элементы правового регулирования, их потенциал и процедура действия,
их восприятие массой людей должны соответствовать общественным запросам,
надежно обеспечивая упорядочение и гармоничное развитие социального
пространства. Здесь, однако не должно быть чрезмерной зарегулированности
конкретных государственно-управленческих действий, которые должны
совершаться с учетом компетенционной самостоятельности и инициативы
государственных органов и государственных служащих.

Используемые формы правового регулирования предопределяются формой
государства, которую характеризуют форма государственного устройства,
форма правления, политический и государственный режимы. Правовое
демократическое государство с экономической системой, свободной от пут
тоталитарного администрирования и общественного распределения,
использует исключительно правовые способы воздействия на сферы
общественных отношений. Правда, формы правового регулирования во всех
государствах обычно типичны (с учетом известных отличий в государствах,
принадлежащих к так называемым англосаксонской, континентальной либо
мусульманской правовым семьям). Главные различия заключаются в
нормативном содержании, которое облечено в правовые формы.

Правовые формы в теории права, в науке конституционного права -форма
государства, форма государственного устройства, форма правления; в
гражданском праве – форма собственности (в соответствии с Конституцией
РФ и Гражданским кодексом РФ признаются и гарантируются равноправные
формы собственности: государственная (федеральная и субъектов
федерации), муниципальная, частная, а также допускаются иные формы
собственности); таможенное оформление – процедура помещения товаров и
транспортных средств под определенный таможенный режим и завершения
действия этого режима в соответствии с Таможенным кодексом РФ; формы
осу-

78

§ 2. Формы и структура правового регулирования
_____________государственного управления

ществления государственной власти (например, принятие нормативных
правовых актов); формы контроля народа за деятельностью государства, его
органов и должностных лиц (например, посредством институтов
референдумов, выборов и отзывов должностных лиц как местного значения,
так и общегосударственного); и т.д. Работа государственной администрации
проходит в многообразных правовых формах: правотворчество,
правоприменение, правоохранение, правосудие, правозащита, юрисдикция и
т.п. Правовые формы связаны с изданием правовых актов (законы и
подзаконные акты, управленческие (административные) акты), которые
влекут возникновение, изменение или прекращение тех или иных
правоотношений между их субъектами. К правовым формам относятся и формы
правового регулирования общественных отношений.

Формы правового регулирования отношений государственного управления –
правовые формы, используемые для определения юридического состояния и
регламентации институтов, процессов и отношений государственного
управления с целью придания им должной структурной организованности и
официально выраженной фиксации. Они должны соответствовать
содержательной сущности и функциональному предназначению его элементов с
точки зрения их целесообразного закрепления и обеспечения эффективной
реализуемости.

Важнейшими формами средств, входящих в механизм правового регулирования
государственного управления, являются правовые акты. Они представляют
собой правовые формы официальных документов, порождающих определенные
юридические последствия, создающих юридическое состояние и направленных
на регулирование определенных общественных отношений. Их подразделяют на
нормативные, т.е. содержащие нормы права, регулирующие определенные
сферы общественных отношений, и ненормативные (индивидуальные),
порождающие права и обязанности только у тех субъектов, которым они
адресованы. Отсюда они имеют двоякую природу правового регулирования.
Во-первых, составляют общие правила поведения людей, а, во-вторых, –
образуют индивидуальные акты, определяющие на основе правовой нормы
обязанности и права участников правоотношений. Акт применения норм права
включается в механизм как официально оформленное средство реализации
прав, обязанностей и мер юридической ответственности. Например, в
административно-правовом отношении как элементе правового регулирования
государственного управления индивидуализируются положения той или иной
нормы административного права, определяются характер, права и
обязанности участников правоотношения.

Государственное управление отражает множественные проявления возникающих
в связи с этим общественных отношений, происходящих при этом процессов и
складывающихся взаимосвязей. Все эти государственно-управ-

79

Глава 8.

Проводов регулирование отношений государственного управления

ленческие отношения, явления, процессы и взаимосвязи должны быть
урегулированы в необходимых правовых формах при помощи юридических норм.
Для правового регулирования в нормативной форме большое значение имеет
то, какие виды правовых норм используются применительно к определенным
отношениям. Классификация норм, используемых в механизме правового
регулирования, в полной мере относится и к сфере государственного
управления. Выделяются следующие виды правовых норм:

– по предмету регулирования: материальные и процессуальные;

– по характеру предписания: обязывающие, управомочивающие,
запрещающие, поощряющие,

– по форме предписания или методу воздействия
(регулирования): категорические (императивные), рекомендательные,
диспозитивные;

– по назначению: регулятивные, процессуальные, охранительные,
специализированные, оперативные, коллизионные;

– по действию в пространстве: общегосударственные –
федеральные, региональные – субъектов федерации, местные –
локально-территориальные, межрегиональные – в пределах нескольких
территориальных образований, международные – трансграничные, т.е.
действующие в разных государствах безотносительно их суверенитета;

– по времени действия: постоянные, временные;

– по субъектам регулирования: общие и специальные –
регулируют поведение граждан (физических лиц), деятельность госорганов,
субъектов различных видов деятельности (юридических лиц);

-по отраслям права: административно-правовые, уголовно-правовые,
гражданско-правовые и др.;

– по нормативному содержанию (текстуальному смыслу):
абсолютно определенные, относительно определенные, дефинитивные,
декларативные, ситуационные, альтернативные, факультативные, основные
(генеральные), детализирующие, вариативные, общие, особенные.

Нормативное регулирование (нормоустановление) есть определение системы
правил, порядка и процедур общественной жизнедеятельности в сфере
осуществления государственной власти и управления посредством
обеспечения реализации функций права уполномоченными субъектами
властно-управленческих отношений и легитимированных доверием и
признанием общества (народа). Разработка и юридическое закрепление в
актах государственных органов норм (правил, установлений) поведения
людей и порядка ведения общественно значимых дел – суть нормативного
регулирования.

Для воздействия на множество общественных отношений в сфере
государственного управления используются нормы различных отраслей права.
В зависимости от отраслевой принадлежности юридических норм различают
конституционное, административное, трудовое, гражданское, уголовное и
любое иное регулирование. Вместе с тем правовое регулирование может

80

§ 2. Формы и структура правового регулирования
_____________государственного управления

быть не только моноотраслевым, но и комплексным. Это происходит тогда,
когда для полноты регулирования определенных отношений прибегают к
нормам других отраслей права. Именно поэтому праворегулирование
отношений государственного управления имеет не только моноотраслевой, но
и комплексно-отраслевой характер. Комплексность (сложность) такого
пра-ворегулирования заключается в том, что, во-первых, здесь имеется
объективная потребность в использовании множества правовых норм самых
разных отраслей права (как публичного, так и частного), а, во-вторых,
оно состоит из отдельных, весьма обособленных пединститутов.

Рассмотрение нормативной структуры праворегулирования государственного
управления по первому основанию комплексности включает в себя нормы
многих отраслей права, регламентирующих государственно-управленческие
отношения. Второе основание комплексности правового регулирования-
наличие в институтах правового регулирования нескольких пединститутов.

Теория права обосновывает, что организация и осуществление
государственного управления определяются преимущественно нормами
публичного права. Публичное .право представляет собой
функционально-структурную подсистему права, выражающую государственные,
межгосударственные и общественные отношения. Предмет публично-правового
регулирования включает широкий круг объектов воздействия и весьма
специфичен в этом. Здесь юридический приоритет принадлежит воле,
исходящей от государственных органов. Такое регулирование централизовано
и строится на началах субординации по принципу «власть – подчинение».
Соответственно выделяются следующие его отрасли: конституционное
(государственное), административное, муниципальное, уголовное,
таможенное, налоговое, банковское, международное регулирование и др. Их
главные отличия раскрываются по трем признакам: 1) объект регулирования,
т.е. круг общественных отношений; 2) методы правового регулирования; 3)
система источников права и структура нормативного массива.

В публично-правовой сфере участники правоотношений обладают особым
статусом, т.е. возможностью использовать властно-управленческие
полномочия, решать политические, государственные, социально значимые
задачи, способствуя решению многих других, более конкретных задач во
всех сферах общественной жизнедеятельности и с помощью разных отраслей
законодательства. Специфический статус государственных служащих
обусловлен его публично-правовой природой и определяется традиционными
различиями между публичным и частным правом. Если, к примеру, иметь в
виду систему госслужбы, то общая линия разграничения проводится в
отношении статуса должностных лиц. Так, одна часть правового
регулирования отраслями публичного права распространяется на
госслужащих, которые, в связи с осуществлением государственно-властных
функций, выступают от имени

Глава В.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

госоргана в отношениях с третьими лицами – организациями или гражданами;
другая часть правового регулирования касается отношений госслужащего с
госорганом по поводу собственно профессиональной (трудовой)
деятельности, а потому относится к частно-правовому регулированию, т.е.
регулированию отраслями частного права, среди которых большое место
занимают трудовое, гражданское и некоторые другие отрасли
законодательства. Административные (публично-правовые) и трудовые
(частно-правовые) отношения, возникающие у госслужащих в связи с
исполнением ими должностных обязанностей, являются самостоятельными
видами правовых отношений. И потому они регулируются различными
отраслями права.

Конституционное регулирование основывается на установленных Конституцией
РФ базовых принципах и положениях, относящихся к основам
конституционного строя (ст. 1-16), правам и свободам человека (ст.
17-64), федеративному устройству, разграничению предметов ведения между
Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 65-79), институту
президентства (ст. 80-93) и другим высшим органам государственной власти
– Правительству РФ (ст. 110-112), Федеральному Собранию РФ (ст. 94-109),
судебной власти (ст. 118-129), местному самоуправлению (ст. 134-137).
Статья 32 закрепляет право граждан на участие в управлении делами
государства как непосредственно, так и через своих представителей. Такое
участие может выражаться, например, через право избирать и быть
избранным в органы государственной власти и местного самоуправления,
право участвовать в референдуме, право на равный доступ к
государственной службе и право на участие в отправлении правосудия.

Международно-правовое регулирование предусмотрено положениями
Конституции РФ о приоритете норм международного права над правом
национальным, т.е. над нормами российского права. В ней определяется,
что общепризнанные нормы международного права и международные договоры
Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы; а
если международным договором России установлены иные правила, чем
предусмотренные законом, то применяются правила международного договора
(ч. 4 ст. 15). Это чрезвычайно значимая конституционная новелла
оказывает существенное влияние на характер функционирования российской
правовой системы. Ее значение выходит за рамки технико-юридической
проблемы имплементации норм международного права во внутреннем праве,
поскольку отныне принятые Россией международные обязательства становятся
международной частью внутригосударственного правового регулирования.
Так, после официального признания и ратификации международные договоры в
установленном порядке приобретают юридическую силу на всей территории
России. На практике данный принцип дает возможность прямого действия и
применения норм международного права различными органами государства,
включая суды.

82

§ 2. Формы и структура правового регулирования
_____________государственного управления

Согласно ст. 46 Конституции РФ каждый гражданин вправе обращаться в
межгосударственные органы по защите прав и свобод, если исчерпаны все
имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Поэтому многие
положения международно-правовых документов являются источником
регулирования общественных отношений государственного управления.
Например, Резолюция 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979
г. «Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка»;
Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря
1966 г., определяющий, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то
ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и
возможность участия в государственном управлении, на подлинно
демократических выборах голосовать и баллотироваться в органы власти,
(п. «а», «в» ст. 25); положение о допуске в своей стране и на общих
условиях равенства к государственной службе устанавливает в п. 2 ст. 21
Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.; ст. 3 Конвенции
о политических правах женщин от 31 марта 1953 г. гласит о равных правах
мужчин и женщин занимать должности в общественной и государственной
службе и выполнять все общественно-государственные функции,
установленные национальным законом.

Договорное регулирование имеет своей правовой основой многосторонние и
двусторонние соглашения (договоры), заключаемые между Российской
Федерацией и иностранными государствами (международно-договорное
регулирование) либо между Российской Федерацией и ее субъектами, как и
между самими субъектами федерации (внутригосударственное договорное
регулирование).

Среди правовых отраслей, входящих в систему публичного права,
профилирующей отраслью регулятивного типа является административное
право, использующее специфический метод централизованного, властного
регулирования. Такой административный режим характерен для работы
государственных и муниципальных служащих, которые выступают
представителями публичной организации: государства, органов
государственной власти и местного самоуправления. Административное
регулирование распространяет свое действие преимущественно на такие
общественные отношения, в которых исключается равенство их субъектов.

В публичном праве, затрагивающем сферу общественных, государственных
интересов, не менее важную роль играют уголовное,
уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное право, организация
судебной системы, государственного и муниципального аппарата управления,
налоговых органов, таможни, контрольно-надзорных органов, репрессивного
аппарата и т.д., выполняющих преимущественно правоохранительные функции.

аз

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

Правоохранительное регулирование – регулирование управленческих
процессов по линии контрольно-надзорных, инспекционно-ревизионных и иных
органов специальной компетенции в сфере осуществления правоохранительных
функций государства в целях защиты и обеспечения гарантий прав, свобод и
законных интересов человека и гражданина, общественной и государственной
безопасности и т.п. В порядке правоохранительного регулирования большое
значение отводится охранительным нормам, регламентирующим отношения,
связанные с юридической ответственностью и применением мер
государственного принуждения.

Уголовное регулирование заключается в установлении мер юридической
ответственности и государственного принуждения, санкционированных
нормами Уголовного кодекса РФ, который введен в действие с 1 января 1997
г. В нем, в частности, содержатся разделы: IX, посвященный преступлениям
против общественной безопасности и общественного порядка; X – против
государственной власти; XI – против военной службы; XII -против мира и
безопасности человечества. Обратим особое внимание на раздел X, само
название глав которого говорит о содержании уголовно наказуемых деяний:
гл. 29 – преступления против основ конституционного строя и безопасности
государства, под которыми понимаются, в том числе, государственная
измена (ст. 275), шпионаж (ст. 276), насильственный захват власти или
насильственное удержание власти (ст. 278), разглашение государственной
тайны (ст. 283); гл. 30 – преступления против государственной власти,
интересов государственной службы и службы в органах местного
самоуправления, имеются в виду злоупотребления должностными полномочиями
(ст. 285), отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию или
Счетной палате РФ (ст. 287), получение и дача взятки (ст. 290 и 291),
служебный подлог (ст. 292); гл. 31 – преступления против правосудия; гл.
32 – преступления против порядка управления. Именно в УК РФ даются
понятия должностного лица (примеч. к ст. 285) и представителя власти
(примеч. к ст. 318).

Финансовое регулирование во многом связано с бюджетным правом и
процессом, системой налогообложения, банковским законодательством,
которые получают в нынешних условиях все большее развитие. Поэтому оно
ведется в рамках публично-правового регулирования отношений
государственного управления в финансовой сфере. Финансовая деятельность
государства, являясь управленческой и будучи регламентированной нормами
финансового права, относится к отраслям права, обеспечивающим реальное
осуществление публичной государственной власти. Субъектом финансовой
деятельности государства выступают компетентные органы и уполномоченные
должностные лица Российской Федерации и всех ее субъектов.

84

§ 2. Формы и структура правового регулирования
_____________государственного управления

В первую очередь в числе отраслей частного права, затрагивающих в той
или иной мере сферу правового регулирования государственного управления,
можно обозначить трудовое право.

Трудовое регулирование (правовое регулирование посредством норм
трудового законодательства) согласно Конституции РФ находится в
совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ст. 72).
Это означает, что на федеральном уровне вырабатываются принципы и общие
основы правового регулирования общественных отношений в данной сфере,
закрепляются наиболее важные положения; а на уровне субъектов федерации
могут издаваться их собственные нормативные акты, учитывающие
региональные особенности. Многие из этих основ оказывают влияние на
деятельность государственных органов, которые выступают, например,
работодателями по отношению к наемным работникам (в том числе и
государственным служащим).

Итак, деятельность субъектов государственного управления опосредствуется
нормами не одной отрасли права, а правовыми установлениями многих других
правовых отраслей и институтов, в которых содержатся нормы материального
и процессуального права. Она также характеризуется применением не только
регулятивных, но и диспозитивных методов. Ввиду направленности
регулятивного воздействия на внутриорганизационные либо внешние
отношения можно выделить соответственно внутриорганизацион-ное и внешнее
правовое регулирование.

Материальное регулирование обеспечивается материальными нормами, которые
устанавливают статутные и институциональные элементы, определяющие
принципиальные положения в сфере ведения государственных дел. К этому
виду правового регулирования относятся нормы, устанавливающие
государственно-правовые институты, структуры, понятия государственного
управления, принципы его осуществления и правовой статус его субъектов,
их права, обязанности, правоограничения, компетенцию, а также касающиеся
вопросов государственной дисциплины, юридической ответственности,
контроля и надзора в системе государственного управления и т.д.

Процессуальное регулирование использует правовые нормы, с помощью
которых регламентируются отношения по реальному исполнению положений,
содержащихся в материальных правовых нормах. К ним относятся
специфические процессуальные положения и процедуры, например,
дисциплинарное, административное производство, конституционный,
законодательный, парламентский, административный, избирательный
процессы, процедуры прохождения государственной службы и т.д.

Государственное управление характеризуется определенными внешними
проявлениями и значимыми в правовом смысле действиями. В силу этого в
государственно-управленческой практике используются разнообразные

85

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

виды, формы и методы правового регулирования властного воздействия на
общественные процессы и отношения. Таким образом, в структурном плане
правовое регулирование, в зависимости от особенностей его направленности
и предметной специфики, формируется разнообразием собственных видов.
Поэтому структура правового регулирования отношений государственного
управления предстает как разнообразие его видов, которые находят здесь
свое применение.

Структура видов правового регулирования

I. Нормативное (нормоустановление)

II. А) Законодательное
(законодательство)

Б) Подзаконное

III.

IV.

А) Публично-правовое Б) Частно-правовое А) Отраслевое Б) Комплексное

(- президентское (указное)

– правительственное

– парламентское

– судебное

^- ведомственное

V. VI.

‘ – конституционное

– административное

– трудовое

– налоговое

– финансовое

– таможенное

– уголовное .-и др.

Международное А) Федеральное Б) Региональное (субъектно-федеральное)

VII. Договорное

VIII. А) Внешнее

Б) Внутриорганизационное

IX. А) Материальное Б) Процессуальное

В) Правоохранительное А) Централизованное (императивное) Б)
Децентрализованное (диспозитивное) В) Субсидиарное (вспомогательное)

X.

86

§ 2. Формы и структура правового регулирования
____________государственного управления

Каждый вид государственной деятельности находит свое юридически значимое
выражение в определенных правовых формах. Они же, в свою очередь,
сообразны видам правового регулирования.

Федеративный характер современной российской государственности положил в
основание правового регулирования принцип трехуровнего законодательства:
1) общегосударственное (федеральное законодательство); 2) региональное
(законодательство субъектов федерации); 3) местного самоуправления
(муниципальное законодательство). Правда, третий уровень
законодательного регулирования, близкий по содержанию
властно-управленческой деятельности и примыкающий к первым двум, –
муниципальный, строго говоря, по Конституции РФ выведен за пределы
государственной власти. И надо признать, что это отвечает возобладавшему
в мировом сообществе пониманию организации публичной власти
демократического государства. Но актуальность проблем данного периода
становления в России местного самоуправления как института гражданского
общества и соответствующих прав граждан заключается в том, что
властеотношения между уровнями государственного и муниципального
управления остаются во многом непроясненными и неурегулированными.
Вместе с тем, поскольку муниципальные образования не входят в
федеративное устройство, целесообразнее иметь в виду нормативное
регулирование на трех уровнях: федеральном, региональном и
муниципальном. Федеральное, или региональное (субъектно-федеральное),
правовое регулирование ведется в форме правовых актов, принимаемых
органами государственной власти того или другого уровня, а муниципальное
– актов органов местного самоуправления.

Принцип разделения властей предполагает самостоятельное функционирование
органов каждой ветви единой государственной власти и различие в формах
принимаемых ими правовых актов. Так, законодательное регулирование,
которое ведут органы законодательной власти, приобретает форму законов и
постановлений, обязательных для исполнения как на всей территории
Российской Федерации (федеральные законы, а также, например,
постановления Государственной Думы об амнистии – парламентское
регулирование), так и на территориях отдельных ее субъектов (законы
конкретных субъектов федерации). Правосудие, осуществляемое судебными
органами, выражается в форме принятия приговоров, решений,
постановлений, определений – судебное регулирование. В форме издания
указов и распоряжений Президента РФ осуществляется президентское
регулирование. Правительственное регулирование оформляется в правовых
актах, которые могут издавать Правительство РФ и правительства субъектов
федерации. В порядке осуществления исполнительной и распорядительной
деятельности органами исполнительной власти, которая может выражаться в
совершении ими различных действий, характеризующих как внешние, так и
внутренние управ-

87

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

ленческие отношения, ведется ведомственное регулирование. В этом
проявляются осуществляемые ими управленческие функции, реализация
властных полномочий в пределах собственной компетенции.

Кроме того, правовое регулирование всегда осуществляется в
процессуальной форме, которая является его атрибутивным признаком.
Процессуальная форма – это юридическая конструкция, регламентированная
процессуальными нормами, которые закрепляют порядок и процедуры
целесообразного использования способов реализации властных полномочий.
Ее развитость – необходимое условие и показатель состояния демократии и
законности в стране, в отдельных сферах государственной жизни. В этой
связи можно рассматривать юридический процесс как форму урегулирования
управленческой деятельности уполномоченных субъектов власти,
направленной на решение конкретных юридических дел. Соответственно
выделяются законодательный процесс, а также избирательный,
конституционный, административный, уголовный, арбитражный, гражданский и
другие виды правоприменительных юридических процессов.

Таким образом, виды и формы правового регулирования, связанные с
реализацией правоустановительных, правоприменительных и
правоохранительных функций государственной власти вызывают наиболее
существенные юридические последствия. Их регламентация имеет важнейшее
значение с позиций обеспечения законности в сфере государственного
управления.

Контрольные вопросы

1. Объясните смысл действия механизма
правового регулирования отношений государственного управления и
охарактеризуйте его структурные элементы.

2. Выделите правовые формы, в которых
ведется работа государственной администрации.

3. Что представляют собой формы правового
регулирования и чем предопределен их выбор применительно к
государственному управлению?

4. Как выстраивается структура видов
правового регулирования в зависимости от особенностей его направленности
и предметной специфики государственного управления?

5. Дайте характеристику правовых актов как
важнейших форм правового регулирования по юридической силе и области
применения.

88

§ 2. Формы и структура правового регулирования
_____________государственного у правленая

Нормативные акты

Указ Президента РФ № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу
актов Президента РФ, Правительства РФ и иных нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. – Собрание
законодательства Российской Федерации. 1996. № 22. Ст. 2663.

Литература

Алексеев С.С. Теория права. – М., 1994.

Атаманчук Г.В. Государственное управление как субъект управления
общественными процессами. – М., 1995. ОесянкоД.М. Административное
право. – М., 1996.

Права человека. Основные международные документы: Сб. документов. -М.,
1989.

Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. – М., 1998; Он
же. Публичное право. – М., 1995.

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

§ 3. Законность и дисциплина в государственном

управлении

Зякон обнаруживает свое

благотворное действие лишь тем,

кто ему повинуется.

Демокрит

Законность – целесообразность – законность в государственном управлении
– принцип законности – метод законности -режим законности – показатели
состояния законности – правопорядок – легитимность: социальная,
нормативная – дисциплина: общеобязательная, специальная –
государственная дисциплина – дисциплина в государственном управлении –
способы обеспечения законности и дисциплины: контроль, надзор,
принуждение, обжалование, поощрение, ответственность

Проблема обеспечения законности в государственном управлении имеет
принципиально важное значение для его практического осуществления. Еще
древнеримские юристы убедились в том, что «тот поступает мудро, кто
послушен велениям закона». Многие юридические изречения античности об
авторитете, силе и торжестве закона весьма выразительны: «Закон суров,
но таков закон», «Пусть обрушится небо, а закон торжествует» и т.п.

Понятийно содержание законности многозначно. Законность в обществе и
государстве в самом распространенном толковании подразумевает
повсеместное и неукоснительное соблюдение всеми субъектами общественной
и государственной жизни требований закона. Однако во избежание
одностороннего взгляда на законность ее нельзя понимать упрощенно, лишь
только как соблюдение закона. Следует иметь в виду то весьма
существенное обстоятельство, что юридические законы, которые служат
регуляторами общественных отношений, помимо критериев качества
юридико-техиического свойства (быть непротиворечивыми, однозначно
толкуемыми и т.п.), должны соответствовать объективно существующим
социальным связям, отражать справедливые и гуманные ценности, выражать
общественно полезные устремления и потребности, быть направленными на
стимулирование созидательной деятельности людей в достижении их целей,
обеспечивать равные условия для реализации интересов всеми субъектами
права, закреплять приемлемые для общества нормы (правила). Данные в
законах государства правовые нормы должны гармонировать с
морально-этическими нормами общественной нравственности,
сообразовываться с

90

_____________$ 3. Законность и дисциплина в государственном управлении

уровнем организационной зрелости общества, его культурой, быть
экономически обоснованными. И только при наличии достаточного количества
юридических норм высокого качества законность предстает как один из
важнейших элементов демократии и необходимое условие правового
государства. Именно здесь возникает чрезвычайно важное осознание
необходимости того, что закон должен быть правовым, справедливым.
Правда, как гласит древнелатинское изречение: «Едва ли может быть создан
закон, удобный для каждого, но если он хорош для большинства, он
полезен».

В тесном единстве с законностью находится целесообразность, т.е.
соответствие действий прежде всего органов исполнительной власти, а
также других участников управленческой деятельности тем целям, которые
стоят перед ними в общем и перед управлением – в частности. Это особенно
важно с точки зрения того, что с переходом от преобладания
административных директивно-командных методов государственного
управления к административным координационно-регулирующим значительно
расширилась компетенционная самостоятельность органов государственной
власти. Им даются возможность и право в пределах своей компетенции
самостоятельно выбирать наиболее целесообразные пути и конкретные меры
по решению поставленных перед ними задач. Законодательное регулирование
не всегда в полной мере определяет конкретные действия и условия, при
которых необходимо принимать однозначно понимаемые управленческие
решения. В связи с этим все больше появляется дозволительных правовых
норм, а целесообразность в деятельности субъектов властно-управленческих
отношений получает свое дальнейшее развитие. Однако целесообразность
возможна и допустима только тогда, когда она не противоречит законности
и приносит пользу гражданам, обществу, государству.

Под законностью в государственном управлении обычно подразумевают
принцип, режим и метод деятельности государственных органов и
должностных лиц. При этом исполнение закона в порядке государственного
управления, основанного на принципе, методе и режиме законности, ведется
исключительно в допустимых законом формах и признанными законом
способами, приемами и средствами.

Во многих статутарных документах законность рассматривается как принцип,
на котором должна основываться практическая деятельность государственных
органов и должностных лиц. Принцип законности предполагает верховенство
закона над иными нормативными правовыми актами, должностными
инструкциями и прочими документами. Согласно ему должна быть
сформирована такая правовая система, в которой законы государства во
главе с основным законом – конституцией обладают высшей юридической
силой, а все остальные правовые акты и действия, реализуемые во
исполнение содержащихся в них норм, должны им соответствовать. В
нынешних условиях в Российской Федерации назрела потребность в раз-

91

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления___________

работке комплексного законодательного акта, который, во-первых, детально
установил бы иерархию действующих правовых актов в их соподчинен-ности
по юридической силе и значению, а во-вторых, определил бы порядок их
принятия, вступления в юридическую силу, действия, применения и утраты
юридической силы. Введение в действие такого закона важно прежде всего
для законотворческой и правоприменительной практики. По своей
направленности он должен способствовать в том числе и упорядочению
законотворческого процесса субъектов Российской Федерации, которые
нередко еще недопустимо пренебрегают Конституцией РФ и федеральными
законами при разработке и принятии собственных правовых актов. При
характеристике принципа законности следует учитывать соотношение норм
международного права и российского законодательства. Особенно это важно,
например, при рассмотрении вопросов, касающихся прав и свобод человека.
Здесь нужно иметь в виду, что Конституция РФ установила общую норму (ч.
4 ст. 15), согласно которой правила международных договоров Российской
Федерации имеют приоритет над правилами ее внутреннего законодательства.

В качестве метода законность сводится к совокупности правовых мер, с
помощью которых юридически значимые управленческие действия совершаются
в строгих рамках закона. Метод законности охватывает различную
управленческую деятельность, обеспечивая единообразное понимание и
применение правовых норм как управляющими, так и управляемыми
государством субъектами.

Рассмотрение законности как режима ведет к отождествлению ее с таким
принятым в государстве порядком, при котором все правовые акты и
организационные действия осуществляются государственным аппаратом,
исходя из духа и буквы закона, в рамках сущности права. Наличие прочного
режима законности в государственном управлении есть, по сути, наглядное
проявление демократии, поскольку власть народа реализуется в
установлении и надлежащем исполнении законов. Поэтому режим законности
включает наличие развитой системы законов и иных правовых актов, а также
надлежащую и активную реализацию содержащихся в данных актах правовых
норм в соответствии с целями правового регулирования, интересами
личности, общества и государства. В условиях режима законности возникает
динамичное состояние соответствия общественных отношений нормам права.

Динамика состояния законности в государстве характеризуется многими
показателями. Среди них большое значение придается тому, каков уровень
эффективности в осуществлении государственными органами властных
полномочий по реализации законодательной, исполнительной и судебной
деятельности. Во многом это зависит от их слаженности в осуществлении
выполняемых функций, согласованности в реализации общегосу-

92

_____________$ 3. Законность и дисциплина в государственном управлении

дарственной политики, единства действий в решении насущных общественных
проблем. Юридическая правомерность деятельности органов государственной
власти – основа положительной динамики состояния законности в сфере
государственного управления.

Наиболее заметное влияние на уровень законности оказывает деятельность
исполнительно-распорядительных органов государственной власти. Ведь они
являются наиболее многочисленной и разветвленной подсистемой
государственного аппарата и именно с ними и их представителями люди чаще
всего вступают в самые разнообразные отношения. Насколько эффективна
исполнительная власть в неукоснительном’соблюдении законодательства в
его практическом воплощении в повседневной жизни, настолько показателен
уровень законности в этой сфере государственно-властной деятельности.
Поэтому борьба с управленческим произволом государственной администрации
не менее важна, чем борьба с преступностью.

Государственная служба должна ориентироваться на закон, а каждый
отдельный государственный служащий должен служить закону, а не
вышестоящему должностному лицу (министру, губернатору, мэру),
целесообразности (политической, ведомственной, региональной), чьим-либо
интересам – частным ли, социально-групповым (лоббизм) или корпоративным
(ведомственность). Служение закону – не просто общее требование, которое
лежит в основе государственно-служебной деятельности, а имеющее вполне
конкретную направленность в обеспечении действительного верховенства
закона, недопустимости его подмены какими бы то ни было «госу-.
дарственными соображениями особой важности».

Служение закону неразрывно связано с соблюдением дисциплины. В данном
случае речь идет прежде всего о дисциплине государственных служащих, а
также о дисциплине и других лиц, которые входят в сферу реализации
служебных полномочий. В сфере государственной службы действуют
императивы государственной дисциплины, а в сфере других видов службы –
дисциплина в различных ее видах (трудовая, технологическая,
производственная и т.д.). Продолжением и завершением требований
законности и дисциплины является ответственность служащих за исполнение
или ненадлежащее исполнение служебных полномочий и должностных
обязанностей.

Стоит обратить внимание и на проблему толкования и применения законов.
Пробелы здесь ведут к тому, что каждый начальник понимает и применяет их
по-своему. И тогда состояние законности вызывает тревогу Подобная
негативная практика приводит к самым пагубным последствиям как для
отдельных граждан, так и для общества в целом. Отрицательное отношение
общества к действиям властей также не способствует нормальному состоянию
законности, влечет отклонения в сложившемся правопорядке и нарушения
дисциплины. Здесь нужно учитывать, что проявление

93

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

негативного восприятия в общественном сознании действий, которые
предпринимают правоохранительные органы, связано, главным образом, с
недостаточной информированностью о реально достигнутых ими успехах;
критическим отношением к принуждению; пассивным отношением к
правонарушителям до тех пор, пока это не коснется кого-либо лично;
негативными фактами поведения представителей власти, сотрудников
властных органов; отсутствием четкого нормативного регулирования их
функций и технологий реализации.

Кроме того, также важен с точки зрения отслеживания состояния законности
уровень правонарушений (преступности) в стране, методикам определения
которых посвящены специальные труды российских правоведов. Например, по
тому, в каких сферах общественной деятельности совершается больше всего
преступлений, насколько они типичны, в каких регионах, какими
социальными группами и т.д., можно составить общее представление о
состоянии законности в тех или иных сферах, регионах и даже вывести
социологический портрет среднестатистического правонарушителя.

Практический смысл законности заключается в том, чтобы закон реально
действовал в жизни общества, оказывая свое регулятивное воздействие на
соответствующие сферы общественных отношений. Для поддержания законности
на должном уровне необходимо, чтобы в обществе устанавливались
благоприятные для его развития правовые нормы, которые бы обеспечивались
системой юридических средств и гарантий с соответствующими им
госструктурами и соблюдались всеми субъектами общественной и
государственной жизни (гражданами и их организациями, государственными
органами, их должностными лицами и др.). Когда выраженные в правовых
нормах (правилах поведения) позитивные связывания исполняются,
дозволения используются., а запреты соблюдаются, тогда закон реально
выполняет свою роль в жизни государства, общества и конкретного
человека. Именно здесь в определяющей степени проявляется уровень
зрелости правосознания и правовой культуры граждан.

Законность взаимосвязана, но не отождествляется с такими правовыми
явлениями, как правопорядок, легитимность и государственная дисциплина.

Правопорядок – одна из основных составных частей общественного порядка,
складывающегося в результате осуществления различных видов социальных
норм, регулирующих разнообразные сферы общественной жизни, различающихся
между собой характером и несовпадающим способом воздействия на поведение
людей (обычаи, нормы морали, внутренние правила организаций и др.).
Правовой порядок в обществе и государстве регламентируется правовыми
нормами, принятыми в установленном в данном государстве порядке. Как
определенное состояние регулируемых правом общественных отношений
правопорядок характеризуется реальным

94

_____________$ 3. Законность и дисциплина в государственном управлении

уровнем соблюдения законности, обеспечения и реализации субъективных
прав, юридических обязанностей всеми гражданами, органами и
организациями.

Важно различать некоторые важные аспекты понятия «легитимность» (от лат.
1е%Штш – согласный с законами, законный, правомерный). Этим юридическим
термином характеризуется социальный порядок, обладающий престижем, в
силу которого он диктует обязательные для всех людей требования и
устанавливает образцы их поведения. Здесь, правда, следует отличать
социальную легитимность (легитимность социального порядка), связанную с
его фактической значимостью для людей и проявляющуюся в их поведении, от
нормативной легитимности (легитимности правового порядка). Последняя
характеризуется формальным соответствием социального порядка законам
страны и именно в этом смысле служит показателем легитимности,
законности государственного строя, государственной власти, органов
государственной власти, должностных лиц, их действий и т.д.

При легитимном и демократическом правопорядке материальные и
процессуальные составные законодательства должны в равной мере
соответствовать правам и свободам личности, императивам свободного
существования и развития членов гражданского сообщества, гуманизму
общественных отношений, социальной справедливости. Если законность – это
показатель соответствия поступков или действий требованиям юридических
норм, то легитимность есть основа соответствия самого закона сущности
права, залог того, насколько закон отражает и воспроизводит объективное
начало общественной жизнедеятельности и тем самым признается обществом,
а государственная власть получает его доверие и становится легитимной.
Проблема легитимности воспроизводства государственной власти от
интересов и воли народа, различных государственных структур и
должностных лиц, а значит и реализуемых ими функций государственного
управления имеет серьезное политико-правовое значение. Ее обострение
ведет к отчуждению власти, недоверию к политическим лидерам страны,
инертности и отрыву госаппарата от реальных нужд населения, расцвету
бюрократизма, стремлению к подавлению оппозиционной критики и прочим
извращениям в состоянии законности. В этом смысле легитимность была
использована в 1993 г. Конституционным Судом РФ для обоснования
непредусмотренного Конституцией страны досрочного прекращения
Президентом РФ полномочий высших представительных органов – Съезда
народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской
Федерации.

Дисциплина (от лат. сИхсгрНпа – воспитание, обучение) – определенный
порядок поведения людей, соответствующий сложившимся в обществе нормам
права и морали, а также требованиям той или иной организации. В

95

Глава &

Правовое регулирование отношений государственного управления

обществе всегда существуют общеобязательная дисциплина и специальная
дисциплина, соблюдение которых обеспечивается внешними санкциями и
принудительными мерами.

Общеобязательная (общественная) дисциплина необходима для нормального
существования общества и государства, а также для функционирования
социальных организаций и институтов. Специальная дисцип-* 1 лина
обязательна только для членов определенной организации (трудовая,
партийная, учебная). Трудовая дисциплина – система
организационно-производственных отношений, закрепленная правовыми либо
иными социальными нормами, регулирующими совместную трудовую
деятельность, ее распорядок, обязанности и т.п. Партийная дисциплина –
непременное условие организованности и функционирования политических
партий, структурно организованных общественных объединений, выражающееся
в необходимости для их членов соблюдать уставные положения этих
организаций, руководствоваться директивами вышестоящих органов,
общепартийными решениями. Учебная дисциплина – требования выполнения
обучающих программ, планов и графиков учебного процесса, соблюдения
методических правил, образовательных стандартов, принятых для
определенной категории обучающихся (например, для студентов вузов по
специальности «государственное и муниципальное управление»).

По ряду признаков различают и иные виды дисциплины: внутреннюю, или
самодисциплину, дисциплину из соображений выгоды и дисциплину по
принуждению. Внутренняя дисциплина предполагает осознанное соблюдение
членами общества норм, регулирующих поведение людей. Такая дисциплина
поддерживается высоким самосознанием, основанном на чувстве
ответственности, понимании необходимости следовать установленным
правилам либо взятым на себя обязательствам. Дисциплина из соображений
выгоды и дисциплина по принуждению представляют собой противоположность
самодисциплине, так как поддерживаются внешними санкциями, как
отрицательными, так и положительными. Субъекты отношений подобных видов
дисциплины придерживаются предписываемых требований в расчете на
какое-либо поощрение или стремясь избежать мер воздействия (наказания).

Следует иметь в виду, что если социально обусловленные нормы поведения
людей расходятся с их личными интересами, недостаточно отвечают их
постоянно меняющимся потребностям, велика вероятность возникновения
конфликтных ситуаций. В зависимости от степени разрыва между интересами
личности и диктуемыми предписаниями дисциплины, вследствие отклонений в
поведении людей и по мере нарастания социальной напряженности возможна
даже опасность социальной нестабильности. Разрешение такого конфликта
может привести к слому механизма социального контроля,
неработоспособности его регуляторов. И это, в свою очередь, чревато
отверганием существующих норм и институтов. Но следует

96

§ 3. Законность и дисциплина в государственном управлении

учитывать и другое обстоятельство, при котором общественно вредной может
оказаться чрезмерно жесткая дисциплина. При такой ситуации члены
общества лишаются всякой активности, для общественных отношений
характерно отсутствие творческого начала, самостоятельности, а
общественная система в целом теряет необходимую гибкость применения
регулятивных механизмов.

В различных общественных системах дисциплина всегда определяется
господствующими здесь отношениями и служит для их поддержания. При этом
ни один из видов дисциплины не встречается изолированно, вне связи
одного с другим. В общественном регулировании поведения людей
присутствуют все виды дисциплины, удельный вес которых зависит от их
мотивации. Так, в обществах, основанных на традициях, в периоды их
устойчивого существования исторически преобладало морально-религиозное
регулирование поведения людей. Требования жесткой дисциплины отмечаются,
как правило, в закрытых (тоталитарных) общественных системах. В
обществах, где господствует индивидуалистская мораль, а в качестве
регулятивного механизма выступают материальные интересы, роль которых
здесь оказывается преобладающей – дисциплина из соображений выгоды.
Вместе с тем этим отношениям присуща нормативная дисциплина, выражаемая
в форме деловой этики, профессионального долга и т.п. Важным средством
укрепления дисциплины становятся социальный контроль, материальное и
моральное стимулирование. Во всех перечисленных случаях указанные виды
дисциплины могут дополняться и другими, например, дисциплина из личной
зависимости, чувства долга и т.п.

Нормы дисциплины, т.е. правил поведения людей, взаимоотношений между
ними, как в обществе, так и в организации (коллективе) устанавливаются с
помощью законодательства, общественных соглашений, межличностных
договоров и иных общедоступных способов.

Государственная дисциплина – соблюдение всеми организациями и гражданами
установленного государством порядка в сфере реализации функций
государственного управления, а также деятельности государственных
органов, предприятий, организаций, учреждений. Она основывается на
объективном выражении требований законности, договорных обязательств,
несовместима с ведомственным или местническим подходом к решению
общегосударственных задач. Исходя из целей служения интересам человека и
общества, государство посредством установления государственной
дисциплины стремится к достижению общественной стабильности, созданию
необходимых условий для нормального развития и жизнедеятельности во всех
сферах: социальной, правовой, экономической, культурной. В
демократических государствах такая дисциплина строится на
демократических принципах организации управления, при которых
учитывается соблюдение баланса интересов личности и государства,
неразрывно

7.з«.ию

97

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

увязывается с укреплением дисциплины труда, с требованиями норм морали и
нравственности.

Государственная дисциплина может быть плановая, финансовая, договорная,
технологическая, служебная и т.д. Например, плановый ее элемент
заключается в необходимости планирования государственными органами своей
деятельности, реализации запланированных программ в какой-либо сфере
своей компетенции. В области хозяйственных, коммерческих отношений
главным элементом государственной дисциплины является соблюдение
договорной дисциплины. Она выражается в точном и безусловном выполнении
юридическими и физическими лицами принятых обязательств по заключенным
ими договорам. Ослабление договорной дисциплины ведет к упадку хозяйства
страны. Требования финансовой дисциплины обязательны не только для
исполнения государственного бюджета, но также распространяются на все
субъекты финансово-экономической деятельности и обязательны для них
независимо от форм собственности. Соблюдение государственной дисциплины
при этом означает исполнение законодательства, устанавливающего систему
нормативов, в соответствии с которыми могут планироваться и
расходоваться денежные средства как государственных учреждений, так и
частных предприятий и индивидуальных предпринимателей. Существующая в
государственных органах и учреждениях служебная дисциплина направлена на
обеспечение четкой и слаженной работы служащих государственного
аппарата, требуя от каждого из них понимания своих служебных функций и
должностных обязанностей, ответственности в соответствии с занимаемой
должностью. Воинская дисциплина -обязанность всех военнослужащих
беспрекословно и точно исполнять служебные предписания, порядки и
правила, установленные военным законодательством, воинскими уставами и в
соответствии с ними подчиняться воинской субординации и приказам
командования.

Дисциплина участников управленческого процесса, регулируемого
государством, предполагает неуклонное исполнение законных требований и
обязательств не только работниками государственного аппарата, но также и
всеми гражданами страны, занятыми в различных сферах жизнедеятельности.
Формируясь и совершенствуясь под воздействием правовых норм,
закрепленных в законах, подзаконных актах, иных распорядительных
документах (приказах, инструкциях), государственная дисциплина является
важным фактором управления отношениями между людьми и их организациями.

Дисциплина в государственном управлении – определенный порядок поведения
субъектов государственно-управленческих процессов в их отношениях,
возникающих при взаимодействии с государственными органами, соблюдение
которого обеспечивается внешними санкциями и принудительными мерами. Она
необходима для нормального функционирования

98

____________3 3. Законность и дисциплина в государственном управлении

структур государственного аппарата, обеспечивающего государственное
управление различными сферами общественной жизнедеятельности. При этом
она выполняет важную роль в обеспечении должной организованности и
сопряженности действий всех участников управленческого процесса.

В государственном управлении дисциплина неразрывно связана с’ принципом
законности, закрепленным Конституцией РФ (ч. 2 ст. 15), в соответствии с
которым органы государственной власти, органы местного самоуправления,
должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать
Конституцию РФ, законы и иные правовые акты, содержащие общеобязательные
нормы. Дисциплина, основанная на принципе законности, является
объективным условием эффективности государственного управления.

Последовательное соблюдение требований обеспечения законности и
поддержания дисциплины на должном уровне предполагает наличие развитой
системы юридических способов и средств, гарантированных государством.
Такие способы и средства обеспечения законности и дисциплины в своей
совокупности состоят из различных правовых и организационных видов и
методов деятельности государственных органов, применяемых ими
практических приемов, операций, форм, процедур, выбор которых в
конкретных ситуациях обусловлен многими предпосылками. Среди них следует
различать общие условия (предпосылки) и специальные юридические,
организационно-правовые способы и средства.

К общим условиям относятся политические (идеологические), экономические,
организационные предпосылки формирования законности, правопорядка и
дисциплины. Так, их политические предпосылки производим от режима
демократии, развитости ее институтов: гласности, общественного мнения,
зрелости общественного сознания (в частности, правосознания,
политической и правовой культуры), авторитета государственной власти,
имиджа государственной службы и т.д. Велико значение экономических
факторов, с которыми связаны достигнутый страной уровень благосостояния,
наличие материальных ресурсов и т.д. К организационным предпосылкам
следует отнести эффективность .организационных структур аппарата
управления, квалификацию служащих и т.д.

Специальные юридические средства и способы – контроль, надзор,
принуждение, обжалование, поощрение, ответственность.

В системах социального управления контроль – важнейший вид обратной
связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о
фактическом положении дел при выполнении принятых решений, вследствие
чего они могут принимать меры с целью корректировки процесса исполнения
(на разных его стадиях) либо наказания исполнителей. Контроль в системе
государственного управления может быть внешний и внутренний. Так,
контроль, за аппаратом исполнительной власти осуществляет-

99

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления

ся извне: Президентом РФ, законодательными органами, судами,
прокуратурой, общественными организациями. Контроль внутри самого
госаппарата проводится в разных организационно-правовых формах. Среди
них нужно различать: 1) контроль субъектов линейной власти (такие
контрольные полномочия реализуются по властной вертикали «сверху – вниз»
органами общей компетенции в отношении подведомственных им органов) и
внутриведомственный контроль; 2) контроль субъектов/функциональной
власти (например, финансовый контроль) и другие виды над- и
межведомственного контроля. По времени осуществления различаются
контроль предварительный (например, при лицензировании), текущий (в
процессе деятельности) и последующий (по результатам деятельности). В
зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе
которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и
надзор, который ограничивается только проверкой законности, при этом
вмешательство в оперативно-хозяйственную или иную профессиональную
деятельность поднадзорного объекта не допускается.

В настоящее время в России сложились три вида надзора за законностью
управленческой деятельности органов государственной власти: судебный,
прокурорский, административный.

В порядке судебного надзора реализуются право граждан на судебную защиту
в формах рассмотрения жалоб, требований и протестов органов
государственной власти о признании незаконными административных актов,
проверка судами (судьями) законности административных актов, имеющих
значение для разрешения рассматриваемых ими дел, проверка качества
предварительного расследования по уголовным делам и т.д. Конституционный
надзор – особый вид правоохранительной деятельности судебных органов,
заключающийся в проверке соответствия законов и иных нормативных актов
конституции страны. Его осуществляет Конституционный Суд РФ. В
арбитражных судах созданы специальные коллегии по рассмотрению
хозяйственных споров организаций и предпринимателей с властными
структурами.

Надзор за законностью административной деятельности осуществляют все
действующие в Российской Федерации суды: общие, военные, арбитражные,
конституционные (уставные). Функция прокурорского надзора за точным и
единообразным исполнением законов всеми гражданами, организациями и
должностными лицами принадлежит органам прокуратуры.

Административный надзор как разновидность межотраслевого управления,
направленного на обеспечение законности, представляет собой
над-ведомственный контроль исполнительной власти за соблюдением
коллективными и индивидуальными субъектами правовых норм. Как
разновидность государственного надзора он включает в себя также судебный
и прокурорский надзор. Административным надзором занимается большое чис-

10О

_____________$ 3. Законность и дисциплина в государственном управлении

ло государственных структур, среди которых немало специализированных
ведомств, созданных для таможенного, налогового, финансового,
санитарно-эпидемиологического, экологического, радиационного и им
подобного надзора. В ходе надзорной деятельности широко используются
разнообразные меры административного принуждения: чаще всего –
пресекательные средства, реже – карательные, еще реже –
правовосстановительные санкции. Перечень органов, имеющих право
рассматривать дела об административных правонарушениях и привлекать
виновных к административной ответственности, устанавливается законом.
Субъекты административного надзора названы в действующем Кодексе РСФСР
об административных правонарушениях (гл. 16), им же определена
подведомственность различных надзорных структур.

Все разновидности правовых санкций призваны гарантировать исполнение
закона, осуществлять общую и частную превенцию правонарушений. Основные
виды принуждения – дисциплинарное, административное,
гражданско-правовое, уголовное. Они различаются основаниями и
процедурами применения. Но все они широко используются для обеспечения
законности в отношениях с государственной властью, где ей принадлежит
ведущая роль. Дисциплинарное и административное, т.е. внесудебное,
принуждения используются в процессе исполнительно-распорядительной
деятельности. Исполнительная власть инициирует, расследует, направляет в
суды уголовные дела, обеспечивает исполнение уголовных наказаний.
Принудительные меры применяются как к индивидуальным, так и к
коллективным субъектам права; как к тем, которые являются элементами
государственного аппарата, так и к тем, которые в него не включены.

Под обжалованием понимается реализация гражданами своего права
обращаться в органы государственной власти и к их должностным лицам с
требованиями, жалобами и заявлениями, содержащими оценочные суждения
негативного характера по поводу нарушения их субъективных прав,
интересов и свобод. Такое право может быть реализовано на основании
Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (с изме-.
нениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря
1995 г.). Личные и коллективные обращения граждан, направляемые в органы
государственной власти и местного самоуправления и к их должностным
лицам, служат одним из важных способов обеспечения законности в их
деятельности. На обращения граждан должны быть даны обоснованные ответы
и в установленные сроки, а там, где нарушены права человека,
соответствующие органы обязаны без проволочек вмешаться и обеспечить
соблюдение закона. Благодаря правовой основе они приобретают качества
правового средства, с помощью которого осуществляется своеобразный
контроль за работой персонала и руководителей органов власти. Они – дей-

1О1

Глава &

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

ственный инструмент противодействия чиновничьей волоките, бюрокра-тизму,
служебному произволу и всем должностным злоупотреблениям и
правонарушениям.

Побудительные мотивы правомерного поведения формируются как под влиянием
возможностей применения государственного принуждения, так и в результате
действия поощрительных стимулов. Поощрения – своеобразный способ
морального и материального стимулирования сознательного соблюдения
требований дисциплины. Так, если к ее нарушителям применяются меры
наказаний, то те, у кого нет подобных взысканий, могут быть поощрены за
добросовестный труд. Указом Президента РФ «О мерах по укреплению
дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г.
предусмотрено, что должностные лица и федеральные государственные
служащие, подвергнутые дисциплинарным взысканиям, не должны в течение
года премироваться, награждаться, повышаться в должности и
представляться к присвоению очередного квалификационного разряда, их
могут направить на внеочередную аттестацию.

Юридическая ответственность – разновидность государственного
принуждения, а меры этой ответственности – особый вид мер такого
принуждения. Она наступает на основе норм права за конкретное
правонарушение, т.е. за такое виновно совершенное деяние (действие или
бездействие), которое законодательством, а в ряде случаев другими
нормативно-правовыми актами, признано как вредное общественно опасное
и/или запрещенное. Правонарушения лодразделяются на преступления и
проступки (деликты). В зависимости от того, какое совершено
правонарушение или преступление, наступает соответствующий вид
юридической ответственности: дисциплинарная, административная,
гражданско-правовая, материальная, уголовная. Имея специфические
особенности, их общие черты выражаются в принудительном характере мер
воздействия на нарушителей, отрицательной оценке их поведения, в общей
цели, которую они преследуют в воспитании нарушителей и профилактике
правонарушений. Принцип законности предполагает, что всякий вид
юридической ответственности наступает только в случаях, предусмотренных
правовыми предписаниями государства.

Обеспечением правового характера законности как режима и механизма
соблюдения законов, правопорядка и государственной дисциплины должны
заниматься фактически все структуры государственного аппарата. Особенно
важна деятельность правоохранительных органов.

Существенна роль судебной системы. Опыт авторитаризма и тоталитаризма
наглядно показал, что власти предержащие не хотят иметь должную судебную
систему, способную охранять права и свободы людей, защищать их интересы,
применяя законы. Поэтому в демократическом пра-

1О2

^__________$ 3. Законность и дисциплина в государственном управлении

вовом государстве она должна быть развитой, подлинно авторитетной и
самостоятельной.

Важны также функции и статус органов юстиции и прокурорского надзора,
способных оперативно и с должной ответственностью применять свои
полномочия по соблюдению режима законности всеми субъектами общественной
жизнедеятельности, в том числе не допускать и вовремя пресекать всякие
отступления от требований закона в деятельности государственных органов
и должностных лиц разных уровней без оглядки на чины и звания.

Заслуживает внимания обеспечение правового характера деятельности
правоохранительных органов, связанных с применением принуждения для
восстановления нарушенного права. Они ведут борьбу с преступностью и
разнообразными правонарушениями. Не менее значима другая часть их
работы, связанная с профилактическими мероприятиями по предупреждению
асоциальных явлений криминального характера. Это выдвигает, в первую
очередь перед органами милиции, задачи целенаправленного и более тесного
взаимодействия с населением, с группами общественности по разъяснению,
убеждению, проведению совместных мероприятий по обеспечению
общественного порядка (привлечение народных дружинников и, т.д.).

Таковы сущность законности, правопорядка и дисциплины в сфере
государственного управления и виды способов их обеспечения.

Контрольные вопросы

1. Правильно ли понимать законность только
как неукоснительное соблюдение законов государства?

2. Какие показатели характеризуют уровень
состояния законности?

3. В чем содержатся отличия в понимании
законности как принципа, метода и режима?

4. Каким образом проявляется взаимосвязь
законности, правопорядка и дисциплины в государственном управлении?

5. Охарактеризуйте средства и способы
обеспечения законности и дисциплины.

Нормативные акты

Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. – Ведомости

103

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

Верховного Совета РСФСР. 1993. № 19. Ст. 683; Собрание законодательства
Российской Федерации. 1995. № 51. Ст. 4970.

Указ Президента РФ № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе
государственной службы» от 6 июня 1996 г. – СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 2868.

Литература

Бартошек М. Римское право: понятия, термины, определения / Пер. с чешек.
– М., 1989.

БахрахД.Н. Административное право. -М., 1996. Государственное и
муниципальное управление: Справочник. – М., 1997. Козбаненко В.А.
Законность, целесообразность и дисциплина в государственном управлении:
Проблемная лекция. – М., 2002. Кондратов Б.П. Общественная безопасность
и административно-правовые средства ее обеспечения. – М., 1998.
Латинская юридическая фразеология. -М., 1979. Нерсесянц В.С. Право и
закон. – М., 1983. ОвсяшоД.М. Административное право. -М., 1996. Теория
государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. – М., 1985.

$ /. Понятие, единство системы и виды государственных органов
__________________________Российской Федерации

Глава 9. Система государственных органов Российской Федерации

В правлении страны имеются

три составные части:

законы, пригодные должностные лица

и добросовестное исполнение

этих законов.

Уинстенли Джерярд

% 1. Понятие, единство системы и виды государственных органов Российской
Федерации

Правительству необходимо иметь

в своем распоряжении в качестве

орудия власти должностных лиц,

связанных чувством долга и

государственной ответственности.

П.А. Столыпин

Государственный орган – «организация» – признаки государственного органа
– государственно-властные полномочия -система государственных органов в
Российской Федерации -система федеральных органов – система органов
субъектов федерации – система органов местного управления –
конституционные принципы организации и деятельности государственных
органов – виды государственных органов – структура государ-ственныого
органа

Государство как организация публичной власти осуществляет ее, выполняя
свои многообразные функции управления общественными процессами, с
помощью образуемых в установленном порядке государственных органов. Они
являются вспомогательными институтами государственной власти,
проводниками ее решений, теми ее структурами, которые практически
реализуют властные полномочия в соответствии с определенной им
компетенцией.

Понятие «орган» может рассматриваться как часть более широкого понятия
«организация». Организация предполагает коллектив людей, объединенных
общими целями деятельности для решения поставленных задач. Орган
представляет собой конкретную разновидность организации, причем, в

105

Глава 11.

Государственная служба в системе государственного управления

Глава 11. Государственная служба в системе государственного управления

если не находиться ня службе, нечего

думать о государственных делах.

Конфуций

§ 1. Государственная служба как социально-правовой институт и сфера
деятельности

В поведении и культуре чиновников

находится та точка, где законы и

решения правительства затрагивают

единичность и проявляют свою силу

в действительности.

Г. Гегель

Профессия государственного служащего – институт государственной службы:
сущность, социально-правовые основы, принципы – законодательство о
государственной службе Российской Федерации

В любом государственно организованном обществе невозможно обойтись без
государственного управления, а значит и без государственных служащих. Их
услуги необходимы любой стране независимо от.государственного
устройства, формы правления, политической системы или правящего режима.
Именно государственные служащие выполняют практические задачи, которые
все цивилизованные общества мира возлагают на свои государства.

Государство как политически организованная сила, способная проводить в
жизнь властные предписания, оказывает управляющие воздействия на весь
ход и направленность общественных преобразований. Проводником
государственного управления является государственная служба. Она
выступает основным средством практической реализации задач и функций
государства, обеспечивая функционирование его структур, создающих
условия для нормальной жизнедеятельности общества и человека.

Опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое
надлежащим образом не организовало труд государственных служащих,
испытывает серьезные трудности, связанные с качеством государственного
управления. В зарубежном государствоведении высказывается даже мнение,
правда, не бесспорное, что хорошая администрация для общества важнее,

238

§ 1. Государственная служба как социально-правовой институт и сфера
деятельности

чем самая совершенная конституция. Канцлер Германии Бисмарк утверждал:
«С плохими законами еще можно управлять государством, но с плохими
чиновниками не помогут никакие законы». Русский император Николай 1
как-то посетовал: «Не я правлю Россией, а двадцать пять тысяч
столоначальников». С тех времен население России выросло втрое, а число
чиновников – в сорок раз. Очевидно, любой современный руководитель
государства мог бы подтвердить значимость подобных высказываний. В наше
время, когда страна и общество переходят рубеж XXI столетия, – время
надежд на то, что «невидимая рука рынка» расставит все по своим местам,
нельзя забывать, что в стране есть и вполне осязаемая «рука чиновника».
От его профессионализма, нравственных качеств и деловой активности во
многом зависит уровень качества нашей жизни. Следовательно, формирование
современной, хорошо отлаженной и эффективно действующей системы
государственной службы России относится к приоритетным направлениям
преобразований, происходящих в административно-политической сфере.

Новое государственное строительство осуществляется в условиях, когда
идет интенсивный пересмотр многих из существовавших ранее представлений
об организующем и регулирующем воздействии государства, о его функциях,
системе государственной власти, отношениях собственности. Осмысливать их
приходится с учетом кардинальных общественно-политических
преобразований, реформирования социально-экономической структуры
общества, жизненного уклада. Изменяясь, российское общество строит новое
государство, которому нужны квалифицированные специалисты, способные
эффективно реализовывать функции государства, а точнее –
государственного управления, согласно новым потребностям общественного
развития. Государственным служащим принадлежит важнейшая роль в
укреплении российской государственности, модернизации и стабилизации
общества на основах демократии и права. Государственная служба
Российской Федерации, формируемая как социальный институт, призвана
опираться на принципы взаимодействия государства и общества, соблюдения
гражданских свобод и прав человека, определяющие суть государственного
управления в его современном понимании.

Вопрос о государственной службе как профессиональной деятельности по
обеспечению полномочий органов государственной власти приобрел свою
значимость в связи с конституционным провозглашением целей строительства
демократического, правового, социально ориентированного государства.
Демократический социально-правовой характер государственной службы
проявляется в том, что она вступает в контакт с гражданским обществом и
представляет государство в его действиях по защите общественных
интересов в целом и человека – как отдельной личности.

Профессия государственного служащего есть род трудовой общественно
необходимой деятельности людей, владеющих специальными теоре-

239

Глава 11.

Государственная служба в системе государственного управления_________

тическими знаниями, навыками и умениями, приобретенными в результат»!
образовательной подготовки, опыта работы в системе государственного”!
управления. Владея специальной образовательной подготовкой,
государственный служащий профессионально занят государственным
управлением. Он нанят обществом на государственную службу для выполнения
управлен-, ческих задач, а потому в профессиональном плане он
представляет собой социального менеджера (от англ. тапа§ег < тапа§е управлять) - управленца, т.е. специалиста в области управления, в том числе и в государственной сфере, в отличие от инженера (от фр. ш@ешеиг) - специалиста с высшим образованием в какой-либо области техники. По букве и духу действующего законодательства государственные служащие Российской Федерации представляют собой профессиональный слой людей, занятых управленческим трудом в различных областях государственно-властной деятельности.Корпус государственных служащих тесно примыкает к лидирующей политической элите («ведущему слою» по И. Ильину). Госслужащие нацелены прежде всего на обеспечение реализации функций власти, политики, управления.Социально-правовой характер профессиональной деятельности госслужащего раскрывается в его участии в практической реализации политической линии, определяемой избранными народом руководителями, сочетающей индивидуальный, общенародный и государственный интересы. Такой социальный статус делает чиновника обладателем делегированной официальной власти. Объем этой власти может быть большим или меньшим в зависимости от занимаемого им положения, но власть у чиновника есть всегда. Наличие в ее основе, волевого компонента предполагает при этом зависимость от подчиненности во властных отношениях Русский философ И. Ильин так определил характер властных отношений: «Властвовать - значит как бы налагать свою волю на волю других; однако с тем, чтобы это наложение добровольно принималось теми, кто подчиняется».Власть госслужащих, принадлежащая им по праву государственного управления, имеет триединое значение: во-первых, - способность, возможность и право оказывать воздействие на поведение и деятельность людей с помощью различных средств (закона, авторитета, воли, принуждения); во-вторых, - система соответствующих институтов и органов, принимающих властные решения; в-третьих, - лица, облеченные соответствующими властными полномочиями.Особый характер профессиональной деятельности государственных служащих обусловливается спецификой выполняемых задач по реализации функций государства, их общественно-полезной масштабностью. Выделение государственно-служебной деятельности как профессии среди других видов социального управления (структурами бизнеса, политическими организациями, профсоюзами и т.д.) позволяет определить присущие ей характеристики:240§ 1. Государственная служба как социально-правовой институт и сфера деятельности• сфера профессиональной деятельности - органы государственной власти;• род занятий - государственная служба;• предмет труда - информация, которая также и средство воздействия на управляемых (обслуживаемых) наряду с принуждением, побуждением, поощрением и т.д.;• продукты труда - управленческие решения и их последствия. Работа госслужащих имеет свои профессиональные особенности: -участие во властных и управленческих структурах, а значит возможность влияния на принятие и реализацию решений, исходящих от государства;• знание законодательства и следование нормам права;— требования государственной дисциплины, регламентированность аппаратной работы;• умение находить оригинальные решения для конкретной ситуации; -высокий уровень ответственности за принимаемые решения и совершаемые действия;-подверженность морально-психологическим нагрузкам, связанным с условиями службы;-публично-правовой характер отношений с гражданами и организациями, с которыми они вступают во взаимодействие в процессе выполнения функций государственного управления.Государственная служба обеспечивает реализацию полномочий государственных органов и должностных лиц, наделенных государственной властью. Как постоянно действующий институт, не зависящий от срока полномочий избираемых органов власти, она объективно сориентирована на сохранение преемственности осуществления управленческих функций, которые производны от политической власти. В этом смысле соотношение таких понятий, как власть, политика, право, государственное управление, которые являются основными категориями профессионально^ деятельности государственных служащих, в решающей мере определяет характер их взаимодействия с участниками социального процесса.Государственные служащие выступают субъектами государственного управления, находясь во взаимосвязи с его объектами - общественными, государственными, муниципальными, частными институтами, организациями, гражданами, иностранцами и лицами без гражданства. Что же касается сферы государственного управления как профессии государственных служащих, то представления о ней и критерии профессионального отбора выстраиваются в зависимости от идеалов и норм научной рациональности, а также под влиянием общественно-государственных ценностей, доминирующих политических ориентиров и личностных предпочтений. В этом смысле значительная часть требований к профессиональной деятельности государственных служащих формируется исходя из установок политической культуры,16 3.^5693 2*1Глава 11.Государственная служба в системе государственного управления__________управленческих способностей и нравственно-волевых предпочтений. Современный корпус госслужащих должен соответствовать высоким требованиям, которые предъявляются сегодня к их профессионализму и компетентности, знаниям и опыту, личностным моральным, деловым, психологическим и физическим качествам, способности прогрессивно мыслить и умело выполнять стоящие перед ними задачи, достигая служебно-целевой результативности.В одном из популярных отечественных кинофильмов прозвучали слова, ставшие крылатыми: «Есть такая профессия - Родину защищать». Это -профессия офицера, который находится на государственной службе. Если перефразировать, то о государственном служащем можно сказать: «Есть такая профессия - Родине служить». Для госслужащего это значит прежде всего служить людям своей страны так, чтобы не было «за державу обидно». Служить не абстрактному понятию, не ради принципа, возведенного в куб, не слепо следуя инструкции, начальственному указанию, не ради корысти. Служить Родине - это совсем даже и не чиновничий крикливо-бумажный «ура-патриотизм», от которого много шуму и пышных фраз, да проку нет. Для этого мало быть высоким профессионалом. Здесь нужно иметь призвание.Человек, избравший своим профессиональным делом государственную службу, должен обладать не только профессиональными (приобретенными) качествами, но и моральными и деловыми достоинствами, воспитанными в нем. Можно сказать, что госслужащий - это особый тип личности, как, например, тип личности ученого, политика, художника, предпринимателя, врача, преподавателя, военного. Среди качеств человека, которые могут определять его склонность к госслужбе, можно назвать черты лидерства, коммуникабельность, умение работать в команде, способность брать ответственность на себя, дисциплинированность, самоорганизованность, умение руководить и подчиняться, быстро и пунктуально выполнять необходимые действия, внимательность и тактичность в общении с окружающими, настроенность на доброжелательное отношение к людям, чувство оптимизма, уверенности в своих силах и желание сочетать личные интересы с общественными, чувство долга.При формировании кадрового корпуса госслужбы, т.е. профессионалов госуправления, изначально значимо то, каковы побудительные мотивы человека, приходящего на работу в орган государственной власти. Большинство тех, кто избирает своей профессиональной деятельностью госслужбу, ориентировано на добросовестное исполнение должностных обязанностей, они хотят использовать свой интеллектуально-творческий потенциал в интересах общества. Их предпочтения вполне очевидны: перспективы служебного и профессионального роста, стремление занять достойное место в обществе, реализовать себя в качестве управленца в определенной сфере госдеятельности, иметь постоянную работу с гарантированным уровнем оплаты социальных льгот. Такая установка содержит немалый заряд оптимизма, способству-242§ 1. Государственная служба как социально-правовой институт и сфера деятельностиет благоприятному социально-психологическому климату в государственном аппарате. Другое дело, что не всякий, кто стремится стать госчиновником, готов признать при необходимости свою неспособность компетентно исполнять служебные функции, соответствовать занимаемой должности. Ведь роль госслужащего не сводится только к механическому выполнению бюрократических задач. Выступая в статусе должностного лица, управленца от имени государства, ему нельзя забывать о том, что в каком бы чине он ни состоял, он всегда служит не конкретному начальнику (президенту, министру, губернатору, мэру), а призван выражать и защищать своими действиями интересы граждан. Однако же проза жизни свидетельствует о том, что синдром власти, корысть и амбиции нередко берут верх над представлениями об идеалах долга перед отечеством. В этой связи не следует игнорировать и обратную (или «теневую») мотивацию поступления на госслужбу. Недекларируемое, а потому скрытое побуждение руководствуется не общественно значимыми, целями, а весьма обыденными вещами: кто-то не смог найти себя в бизнесе; у кого-то есть влиятельные покровители; кому-то нужны возможности для налаживания личных контактов, обретения связей; некоторые не прочь потешить свое самолюбие в строительстве карьеры, пользуясь рычагами власти; а иные видят в определенной должности доходное место. Нельзя отрицать, что такое, к сожалению, возможно.Для современных российских политических условий характерно выдвижение системы новых требований к профессионализму госслужащих/ вытекающих из новых политических и экономических реалий, что впрямую связано с изменением функций государства и государственного управления, Эти изменения предопределены прежде всего коренной перестройкой отношений собственности и власти, состоявшимся переходом к новой общественной системе, основы конституционного строя и государственного устройства которой установлены Конституцией Российской Федерации 1993 г.Государственный служащий призван, с одной стороны, на охрану и обеспечение государственных интересов и общества в целом, а с другой, - он должен с уважением относиться к разнообразным формам собственности и видам деятельности, защищать интересы, права и свободы граждан. И тот и другой интересы взаимосвязаны, здесь нет политических приоритетов для государственных служащих.Наряду с установками и ценностями политической культуры профессии государственного служащего формируются требования управленческой культуры. Достижения управленческих наук конца XX столетия, в том числе и менеджмента в государственной сфере, требуют от государственного служащего профессионального владения управленческими технологиями. Их удельный вес и степень заинтересованности ими могут значительно меняться под влиянием исходной управленческой ситуации. Это зависит как от уровня социального развития, так и от смены режима управления при переходе от16- 243Глава 11.Государственная служба в системе государственного управления__________стабильных условий к экстремальным (кризисное управление) либо обратно (управление развитием) или от одного объекта управления к другому. Подтверждение тому дает история развития отечественной и зарубежной государственной службы. Например, в истории госслужбы США выделяют целый ряд периодов, переходы в пределах которых существенно меняли принципы и содержание административного управления и требования к профессионализму госслужащих: правление «наследников и джентльменов», правление «людей, пробившихся собственными силами», возобладание принципа «общего блага», господство «научного управления». А в истории нашей госслужбы можно выделить, например, такие периоды, как дворянский - «служения царю и отечеству», партийно-советской номенклатуры - «преданности идеалам коммунизма», либеральный - «правления демократов», на смену которым приходят центристы-прагматики.Проблемы нравственной сформированное™, воспитания чувств гражданского долга, моральной ответственности, надежности государственных служащих представляются сверхактуальными, особенно в настоящее время длящихся социальных реформ, обостренных экономическим кризисом. Если проблемы подготовки в области профессиональных знаний и умений сообразно новейшим требованиям решаются, то личностно-нравственный уровень госчиновников никак нельзя признать соответствующим идеальным представлениям. По этому поводу уместно вспомнить фразу Теодора Рузвельта: «Вор, не получивший начального образования, может украсть что-нибудь из товарного вагона; но если он окончил университет, он способен украсть целую железную дорогу». К сожалению, это одна из давних бед российского чиновничества, пагубно сказывающаяся на его морально-нравственном облике. Нередко к ней добавляются еще и безволие, равнодушие, безответственность и некомпетентность в решении государственных проблем, что также подрывает авторитет госслужащего. Избавиться от этих явлений, которые создают ощущение даже не дилетантизма в профессиональной деятельности, но асоциальности, возможно лишь с помощью целого комплека социальных, организационно-правовых, финансово-экономических мер. Они должны приниматься на общегосударственном уровне, в нормативной форме, т.е. в централизованном порядке.В настоящее время, когда идет становление новой российской государственности, процесс реформирования государственной службы еще не завершен. Продолжается поиск оптимального соотношения политико-правовых, деловых, нравственных, этических начал в профессии госслужащего. Но очевидно, что в результате должна сложиться такая модель системы государственной службы, которая будет отвечать нормативно-ценностным установкам и в то же время будет соотноситься с реалиями жизни, опираться на методы научного анализа. При этом крайне важно, чтобы весь процесс моделирования государственной службы был подчинен установке на создание усло-244§ 1. Государственная служба как социально-правовой институт и сфера деятельностивий. когда престижно и выгодно служить государству честно, добросовестно, на благо общества и в интересах человека. От того, кем принимаются управленческие решения, а значит, каким образом они проводятся на практике и воплощаются в жизнь, зависит состояние государства и его граждан, общества в целом и каждого человека.Как институциональное понятие государственная служба отличается многогранным и сложным содержанием, выражает важное и противоречивое общественное явление. Характеристики государственной службы как одного из социальных институтов, обладающих специфическим содержанием, определяются глубинными свойствами конкретного общества, его политическим развитием, традициями, государственным устройством. Институциона-лизация государственной службы в концентрированной форме отражает существующие в данном обществе экономические, политические, духовные отношения и способ организации социального управления.Конституция РФ 1993 г. определяет государство как демократическое, федеративное, правовое, социальное и светское. Все эти пять важнейших свойств современной российской государственности должны найти концептуальное отражение в законодательстве и практике государственной службы. Понятийное содержание государственной службы как социальной публично-правовой категории заключается в том, что она представляет собой нормативно установленный механизм профессионального обеспечения реализации властных полномочий по исполнению законодательства в интересах граждан, защиты их прав и свобод.Государственная служба призвана обеспечивать реализацию функций власти государства. Однако современное государство само по себе не является первоисточником властных полномочий. Они ему делегированы народом. В демократическом процессе, в поступательном развитии положительного взаимодействия органов власти с укрепляющимся гражданским обществом меняется само государство. По мере своей демократизации оно становится правовым и социальным. Этим же изменениям подвергается и государственная служба. Оставаясь государственно-правовым институтом, она приобретает в своем воздействии на человека и общество социальную ориентацию, изменяющую приоритеты государственного служения. Выступая от имени государства, она становится менее директивной, но более обслуживающей общество и человека в той мере, в какой она способствует реализации его интересов, прав и свобод как гражданина и суверенной личности.В социальном плане государственная служба представляет собой институт взаимодействия общества и государства, госаппарата и общественных структур, госслужащего и гражданина. В этом смысле система госслужбы обеспечивает выполнение функций регулятора поведения людей в различных социальных отношениях, порождаемых потребностями, интересами, склонностями, привычками, инстинктами и другими побуждениями.245Глава 11.Государственная служба в системе государственного управления___________Именно на госслужбу возлагается решение задач по обеспечению социальных гарантий и прав граждан, определяемых Конституцией РФ и законодательством. Государственное служение обществу должно помогать человеку решать его проблемы, способствовать удовлетворению его социальных потребностей.По мере становления и укрепления в общественно-государственной жизни провозглашаемых Конституцией РФ приоритетов развития, госслужба будет все в большей мере выражать и защищать интересы не только государства как института организованной власти, но и всех граждан, каждого человека. В ст. 2 Конституции РФ определен правовой статус личности, провозглашено: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Поэтому, далее, в ст. 18, устанавливается, что именно права и свободы человека и гражданина «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Для государственной службы важно обратить внимание на подчеркнутые нами слова, поскольку они раскрывают сущность государственно-служебной деятельности, указывая на подчиненность ее правам и свободам гражданина и человека как высшей ценности. Не государство наделяет человека жизненными правами и свободами - они принадлежат ему от рождения и неотчуждаемы. Реализация этих основополагающих конституционных положений (а они признаны непосредственно действующими) значительно обогащает деятельностное содержание госслужбы как социально-правового института, ставит ее в прямую зависимость не столько от государства, сколько от граждан, народа. Чиновник государства призван конституцией служить прежде всего человеку. Общество выше государства, которое есть лишь форма организации общественных отношений, их регулирования посредством государственного управления. Госслужба, выступая проводником госуправления, руководствуется приоритетами развития общества, приумножения его духовного и материального благосостояния.Процесс создания государственной службы как социальной, повернутой к обществу, к человеку структуры государства, требует новых акцентов в работе чиновников. Усиление функции служения людям позволит придать корпоративной культуре новый импульс, связанный с качеством социального обслуживания людей. Выражением этого может стать азбучный для сферы быта и услуг принцип: «клиент всегда должен быть доволен». Для общества было бы весьма желательно и полезно, чтобы этот принцип мышления был воспринят не только предпринимателями, но и чиновниками государства.Разумеется воплощение конституционных идеалов в обыденной жизни, учитывая опыт не только отечественной, но и всемирной истории и современные проблемы российской государственности, процесс становления госслужбы, отвечающей таким целям и задачам, будет весьма длительным и тернистым. Действительность такова, что поиск путей и новых технологий245$ /. Государственная служба как социально-правовой институт и сфера деятельностиправового и кадрового обеспечения госслужбы Российской Федерации ведется не всегда, отвечая насущным задачам, передовых устремлений общественной мысли.Государственная служба представляет собой необходимый и важный элемент структуры государства. Она выполняет связующую роль между государством и обществом. Главный критерий выделения ее сущности заключен в ее основном предназначении - профессионально выполнять и компетентно реализовывать функции государственного управления по организации и регулированию общества. В претворении задач и функций государства по руководству обществом состоит функциональное назначение государственной службы.Сущность госслужбы имеет социальную обусловленность, так как преследует общественно-полезные цели и задачи, состоящие в служении общенародным интересам. Решая многие общественные и государственные задачи госслужба выполняет функции обеспечения, исполнения и реализации государственной власти, которая должна служить обществу.Имея тесную связь с реализацией власти, технологией и механизмом управления, госслужба нацелена на выполнение функций социальной организации, планирования и прогнозирования, разработки и исполнения решений, социальной коммуникации, координации, контроля, информирования. На современном этапе функционирования госслужбы все более доминирующей становится тенденция производства государственных социальных услуг - образовательных, воспитательных, правовой защиты, безопасности и т.д. Если исходить из сущности госслужбы как административной деятельности, то можно выделить такие функции: информационно-аналитические, организационно-технические, экспертные, соблюдения управленческих процедур и выполнения управленческих решений, финансово-хозяйственные, правовые, кадровые.Как важная сфера государственно-управленческой деятельности государственная служба организуется на определенных началах, основах, чем придается четкий ориентир ее правовому регулированию и деятельности государственных служащих. Социально-правовые основы госслужбы образуют официально провозглашаемые приоритеты и направления общественного развития, соответствующие им установки и цели государственного строительства, а также нормативно установленные принципы и основы организации и функционирования госслужбы.Социальным началом здесь выступают прежде всего приоритеты и ценности гражданского общества, правового демократического государства, интересы, права и свободы человека и гражданина (обеспечение и защита прав и свобод личности, верховенство закона, гласность, демократизм службы и т.п.). Социальная роль госслужбы, ее социальный статус предопределены характером общественно-экономического строя, политической системы, типом госу-247Глава П.Государственная служба в системе государственного управления__________дарства, внутренним устройством госаппарата, характером механизма его функционирования, персональным составом корпуса госслужащих Диалектика взаимодействия субъекта и объекта госуправления подчиняет цели и задачи государственно-служебных взаимоотношений потребностям и воле социума, его первосубъекта — народа. В конечном счете эффективность госслужбы, ее социальная полезность определяются тем, как, каким образом и насколько качественно она обслуживает потребности человека, помогает ему в жизни.Правовое начало госслужбы составляют юридические нормы, принципы, установления, регламентирующие порядок формирования и практики ее осуществления. В юридическом смысле госслужба принадлежит к публично-правовой сфере, регулирующей общественную, государственную жизнь человека. Госслужба всегда связана с властью, что предопределяет специфику ее правового опосредствования и организации. В ней много императивного -должного, необходимого, обязательного, того, что непременно следует осуществлять независимо от желания или воли лица, находящегося на госслужбе или с ней соприкасающегося. Здесь проявляется отличие госслужбы от труда, относящегося к частной жизни человека (по крайней мере в свободном обществе), где частноправовые отношения регулируются гражданским законодательством.К принципам, определяющим демократическую сущность государственной службы, относятся те, которые постулируют воплощение идеалов социальной справедливости в государственно-служебной практике. В Российской Федерации государственная служба строится на принципах, установленных Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. (ст. 5):1) верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными актами; 2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; 3) единства системы госвласти, разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами; 4) разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную; 5) равного доступа граждан к госслужбе; 6) обязательности для госслужащих решений вышестоящих госорганов и руководителей; 7) единства основных требований, предъявляемых к госслужбе; 8) профессионализма и компетентности госслужащих; 9) гласности; 10) ответственности госслужащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; 11) внепартийности и внерелигиозности; 12) стабильности кадров.Таким образом, государственная служба Российской Федерации должна олицетворять собой единство элементов двух групп. С одной стороны - системы правовых институтов, определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства и применения государственной власти. А с другой, - совокупности людей, специально подготовленных и профессионально занятых в госаппарате для воплощения социальной роли государства.248§ 1. Государственная служба как социально-правовой институт и сфера деятельностиТакое единство придает государственной службе параметры социального публично-правового института, занимающего самостоятельное место среди государственных, правовых и общественных институтов.Конституционно-правовые основы государственной службы Российской Федерации образует система законодательных и иных нормативных правовых актов конституционного, административного, административно-процессуального, трудового и социального законодательства.Федеративный характер современной российской государственности положил в конституционное основание правового регулирования государственной службы принцип двухуровневого законодательства: 1) общегосударственного (федеральное законодательство), 2) регионального (законодательство субъектов РФ).Законодательство о государственной службе Российской Федерации состоит из Конституции РФ и федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Весьма обширно госслужба регулируется подзаконными актами: указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, актами министерств и других федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с конституционным принципом федерализма законодательство о госслужбе делится на два уровня: федеральный и региональный (субъектов РФ). Вместе с тем государством регулируются основы организации муниципальной службы в органах местного самоуправления. На эту службу распространяются нормы, относящиеся к государственной службе, но только в той части, в какой они не урегулированы ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. и ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. На государственных и муниципальных служащих распространяется действие законодательства о труде с особенностями, предусмотренными законами о них.Правовой базой для организации и регулирования госслужбы и кадровых мероприятий, как уже отмечалось является ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. Он определяет основы организации госслужбы и правового положения госслужащего, порядок поступления на службу, условия ее прохождения, устанавливает социально-правовую защищенность госслужащих, а также элементы кадровой работы - проведение испытательных сроков, аттестаций, квалификационных экзаменов, присвоение чинов (разрядов), поощрений и др. Основные принципы и положения данного закона распространяются на всех государственных служащих независимо от уровня и вида государственной службы. Ее особенности в отдельных госорганах могут устанавливаться специальными федеральными законами только на основании и в соответствии с данным законом.249Глава 11.Государственная служба в системе государственного управленияКонтрольные вопросы1. Как Вы понимаете профессиональный характер государственно-служебной деятельности по осуществлению функций государственного управления?2. Что представляет собой государственная служба как социально-правовой институт?3. Дайте характеристику законодательства о государственной службе Российской Федерации.ЛитератураВебер М. Избранные произведения. - М, 1990.Воробьев В.В. Проблемы становления и тенденции развития государственной службы России. - М., 1999.Государственная служба: комплексный подход / Отв. ред. А.В. Оболонский. -М., 1999.Государственная служба: теория и организация. - Ростов-на-Дону, 1998. Государственный служащий как человек и профессионал. - М., 1996. Калачева Т.Г. Профессионализм государственных служащих субъекта Российской Федерации: методологический и методический подходы к анализу проблемы. - Н. Новгород, 1998.Козбаненко В.А. Основы государственной службы и кадровой политики Российской Федерации. - М., 1999.Наздранев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. - М., 1999.Профессионализм в системе государственной службы. - Ростов-на-Дону, 1997. Старшее Ю.Н. Служебное право. - М., 1996.§ 2. Основы правового статуса и классификации _____________государственных служащих% 2. Основы правового статуса и классификации государственных служащихВсякому теперь кажется, что онмог бы наделять много лобря на местеи в должности другого, и только неможет сделать его в своей должности.Это причина всех зол.Н. В. ГогольИмеешь ли служение, пребывай вслужении... начальник ли,начальствуй с усердием...Апостол ПавелГосударственный служащий - правовой статус государственного служащего: обязанности, права, ограничения, гарантии, обеспечение, ответственность - правовой статус государственного служащего субъекта Российской Федерации - классификация государственных служащихПонятие государственного служащего и основы его правового статуса определены ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. (далее ФЗ «Об основах ГС РФ»). В соответствии с его ст. 3 государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Статья 21 данного Закона добавляет обязательные условия, при которых гражданин России может претендовать на занятие должности государственной службы: предельный возраст не моложе 18 и не старше 60 лет, необходимость владеть государственным языком, иметь профессиональное образование.Правовой статус государственного служащего возникает на основе законодательства в связи с замещением государственной должности. Именно должность в государственном аппарате является базовой характеристикой правового положения государственного служащего. Общие особенности в правовом положении госслужащих - производные от статуса госслужбы как организационного и правового института. По своей сути правовой статус государственного служащего - это установленные и гарантированные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющих должност-251Глава 11.Государственная служба в системе государственного управления__________Vные обязанности, в области государственно-служебных отношений. С изменением характера этих отношений, меняется и правовой статус госслужащего (например, повышение, понижение, временное исполнение и т.д.).Основы правового статуса государственных служащих даны в гл. 3 ФЗ «Об основах ГС РФ» (ст. 9-20). Их составляют шесть групп государственно-служебных норм, которые определяют: 1) обязанности, 2) права, ^ограничения, 4) гарантии, 5) обеспечение, 6) ответственность госслужащих. И действительно, установление обязанностей служащего делает необходимым установление его прав, а наличие обязанностей и прав порождает различные ограничения, а также потребность в гарантиях, обеспечении и ответственности. Вместе с тем обязанности, права, ограничения, гарантии, обеспечение и ответственность устанавливаются обычно не персонально для каждого госслужащего, а для должности, которую он занимает. Поэтому эти группы государственно-служебных норм имеют подчиненное значение от задач и функций государственных органов. Нормы, составляющие основу правового статуса государственных служащих, дифференцируются на общие и особенные. Об-х щими считаются те, которые свойственны всем госслужащим, независимо от категорий и групп занимаемых ими должностей. Полный объем прав и обязанностей госслужащих индивидуален по каждой должности в зависимости от функций и задач госорганов, их компетенции и полномочий. Для осуществления специальных полномочий госслужащим законодательством могут предоставляться особые права и обязанности, которые затем конкретизируются в типовых и индивидуальных должностных инструкциях.Основные обязанности госслужащих, согласно ст. 10 ФЗ «Об основах ГС РФ», связаны с необходимостью:1) обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Кон-.ституции РФ, реализацию законов РФ и ее субъектов, в том числе регулирующих сферу их полномочий;2) добросовестно исполнять должностные обязанности;3) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;4) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих руководителей в порядке подчиненности, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;5) в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения;6) соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции;7) поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих служебных обязанностей;252§ 2. Основы правового статуса и классификации _____________государственных служащих8) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие им известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь, достоинство граждан.Кроме того, госслужащие обязаны не совершать действий, приводящих к подрыву авторитета госслужбы, исполнять предоставленные полномочия надлежащим образом.Для исполнения общеслужебных обязанностей госслужащим предоставляются общеслужебные права, которые перечислены в ст. 9 ФЗ «Об основах ГС РФ»:1) посещать в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности;2) участвовать по своей инициативе в конкурсах на замещение вакантных должностей госслужбы;3) продвигаться по службе и получать дополнительное вознаграждение за добросовестный труд с учетом его результатов, стажа и уровня квалификации;4) проходить переподготовку (переквалификацию) и осуществлять повышение квалификации за счет средств госбюджета;5) получать пенсионное обеспечение с учетом стажа госслужбы;6) вносить предложения по совершенствованию госслужбы в любые инстанции, минуя непосредственное начальство;7) обращаться в суд для разрешения споров, связанных с госслужбой, в тот числе по вопросам проведения конкурса, аттестации, квалификационного экзамена, прохождения госслужбы, дисциплинарной ответственности и т.д.;8) объединяться в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;9) требовать проведения расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;10) знакомиться со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщать к личному делу свои объяснения.Для отдельных категорий государственных служащих предусмотрены и некоторые другие служебные права, которые устанавливаются специальными законами. Прежде всего это касается сотрудников правоохранительных органов, которые наделяются правами применения физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия, задержания преступников.С целью предотвращения злоупотреблений в деятельности государственных служащих и создания условий их независимости от различного рода государственных и негосударственных структур, исходя из того, что корпус госслужащих должен быть постоянно занят только делами государственно-служебными без каких-либо отвлечений на дела посторонние и не допускать255Глава 11.Государственная служба в системе государственного управления__________использования служебного положения в личных целях отдельных служащих, законодательство устанавливает для них ряд ограничений. Их правовая природа в том, что они являются юридическими категориями - правами, входящими в статус гражданина, которых он лишается пока состоит на государственной службе.Ограничения, установленные ФЗ «Об основах ГС РФ», двоякого рода. Одни ограничения установлены в форме запретов на период реализации госслужащими своих служебных полномочий (ст. 11). Другие ограничения вводятся уже при поступлении лица на госслужбу (ст. 21), т.е. относятся к гражданину, еще не ставшему госслужащим, но сохраняют свое действие и после того, как гражданин стал госслужащим. Настоящий закон установил следующие ограничения. По ст. 11: а) относящиеся к политической деятельности - не быть депутатом органов законодательной (представительной) власти и местного самоуправления; не бастовать; не использовать служебное положение в интересах общественно-политических объединений; б) преследующие цели рационального труда госслужащих в интересах службы и недопущения использования служебного положения в личных интересах, например, не заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и преподавательской, творческой; не заниматься предпринимательской деятельностью лично или через подставных лиц; не получать гонорары за публикации и выступления в качестве госслужащего; не быть поверенными в делах третьих лиц в госоргане и др. Что касается ограничений, перечисленных в ст. 21, то здесь надо иметь в виду, что любое из ограничений, отсутствующее при поступлении на госслужбу, может появиться уже после того, как лицо стало госслужащим. Возникновение таких ограничений влечет, например, приобретение гражданства иностранного государства, появление близкого родства или заболевания, препятствующих исполнению должностных обязанностей, и т.п.Для выполнения госслужащим своих служебных полномочий ему предоставляются вышеупомянутым законом (ст. 15-20) определенные гарантии и материальное обеспечение. Так, каждому госслужащему гарантируются: 1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей; 2) денежное содержание и иные выплаты; 3) ежегодный оплачиваемый отпуск; 4) медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода на пенсию; 5) переподготовка и повышение квалификации; 6) обязательность согласия на перевод на другую должность; 7) пенсионное обеспечение за выслугу лет; 8) обязательное государственное страхование; 9) обязательное социальное страхование; 10) защита его и членов семьи от насилия и угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей. Установлены также гарантии при ликвидации госоргана или сокращении его штата. Госслужащим в зависимости от условий прохождения службы в порядке, установленном законодательством, предоставляется жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспорт-254$ 2. Основы правового статуса и классификации государственных служащихных расходов и ряд других материально обеспечительных гарантий и социальных льгот. Общие особенности правового статуса госслужащих состоят и в том, что осуществляемые ими полномочия - федеральные, т.е. определенные ст. 71 и частично ст. 72 Конституции РФ для федеральных органов государственной власти, а для госслужащих субъектов РФ - полномочия, осуществляемые госорганами субъектов РФ в пределах совместного ведения с РФ и предоставленной компетенции на территории соответствующего субъекта РФ. Соотношение полномочий госсслужащих федеральных и субъектных органов государственной власти определяется и регулируется общим правилом, установленным в ст. 76 Конституции РФ: законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. Это требование относится, как следует из смысла данного положения Конституции, к любому правовому предписанию, в том числе и к актам, принимаемым государственными служащими.В зависимости от характера правонарушений, совершенных государственными служащими, они могут привлекаться к различным видам юридической ответственности: дисциплинарной, административной, материальной, гражданской и уголовной. Главным основанием привлечения к ответственности является конкретное правонарушение, т.е. такое деяние (действие или бездействие), которое законодательством, а в ряде случаев другими нормативно-правовыми актами, признано как вредное и/или запрещенное. Правонарушения делятся на преступления и проступки (деликты). Проступки могут быть административные, дисциплинарные и служебные.Основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок, т.е. виновное нарушение служебных обязанностей, правил внутреннего трудового распорядка, в частности, трудовой дисциплины. Под нарушением дисциплины понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине государственного служащего возложенных на него обязанностей. Должностные лица отдельных категорий государственных служащих подлежат ответственности также и за поступки, морально не совместимые с достоинством и назначением службы. Уставы о дисциплине государственных служащих некоторых категорий устанавливают ответственность за недостойное поведение, даже если оно имело место не при исполнении ими служебных обязанностей.Дисциплинарные взыскания применяются, как правило, в порядке служебного подчинения только определенным кругом субъектов линейной власти, в пределах их компетенции и установленного перечня таких взысканий. Перечень дисциплинарных взысканий не может произвольно изменяться субъектами их применения. Согласно ст. 14 ФЗ «Об основах ГС РФ» за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) могут налагаться органом или руководителем, имеющим право назначать его на должность,255Глава 11.Государственная служба в системе государственного управления___________следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупреждение о неполном служебном соответствии; 5) увольнение. Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более, чем на месяц), до решения вопроса о его. дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 г.) установлено, что суд, рассматривая жалобы граждан на незаконные действия государственных служащих, вправе налагать на них дисциплинарные взыскания. В соответствии с этим же законом и государственные служащие, подвергнутые дисциплинарным или административным взысканиям, могут обжаловать решения своих руководителей.Указом Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г. предусмотрено, что должностные лица и федеральные государственные служащие, подвергнутые дисциплинарным взысканиям, не должны в течение года премироваться, награждаться, повышаться в должности и представляться к присвоению очередного квалификационного разряда, однако их могут направить на внеочередную аттестацию.В случае сомнения государственного служащего в правомерности отданного ему приказа (распоряжения), он должен письменно сообщить об этом руководителям: издавшему приказ (распоряжение), своему непосредственному, вышестоящему. Если вышестоящий руководитель в письменной форме подтвердит необходимость исполнения отданного распоряжения, то государственный служащий обязан его исполнить. При этом ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного приказа (распоряжения) несет подтвердивший его руководитель. Исключение в таких ситуациях составляют те приказы (распоряжения), исполнение которых влечет нарушение административного или уголовного законодательства.Порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий установлен в настоящее время нормами трудового права. Взыскания налагаются в течение одного месяца со дня обнаружения проступка, т.е. со дня, когда об этом стало известно руководителю совершившего его государственного служащего. Но позднее шести месяцев дисциплинарные взыскания не налагаются. Дисциплинарные взыскания объявляются приказом (распоряжением) руководителя. Сведения о них, кроме увольнения с государственной службы за нарушения трудовой дисциплины, в трудовую книжку не записываются. Эти взыскания снимаются автоматически, если в течение года государственный служащий не будет подвергнут новому взысканию, либо досрочно по решению руководителя или суда.Основанием административной ответственности является административный проступок. Административный проступок - это посягающее на256§ 2. Основы правового статуса и классификации _____________государственных служащихгосударственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления, противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. К административной ответственности привлекаются государственные служащие, чаще всего должностные лица, за нарушение вмененных им в обязанность общеобязательных правил, предусмотренных Кодексом об административных правонарушениях РСФСР и другими актами (например, Таможенным кодексом РФ), содержащими административные санкции. Поэтому основанием административной ответственности государственных служащих выступает деяние, которое одновременно расценивается и как административный, и как дисциплинарный проступок.Характерной особенностью административной ответственности является то, что она наступает при совершении административного правонарушения, имеющего степень общественной опасности большую, чем дисциплинарный проступок, но меньшую, чем уголовное преступление. Государственные служащие, совершившие административное правонарушение, несут ответственность перед государством в лице полномочного административного органа или компетентного лица, имеющего соответствующие полномочия по применению мер административного взыскания. Все государственные служащие как граждане России несут административную ответственность на общих основаниях. К должностным лицам государственной службы, находящимся при исполнении своих обязанностей, применяются только два вида административных взысканий: предупреждение и штраф.Уголовная ответственность наступает за совершение преступлений. Государственные служащие независимо от их должностного положения несут уголовную ответственность наравне со всеми гражданами Российской Федерации (ст. 4 УК РФ). В Особенной части Уголовного кодекса РФ должностные преступления, касающиеся в том числе и государственных служащих, связаны с такими тяжкими преступлениями, как государственная измена, злоупотребление властью или служебным положением, превышение власти или должностных полномочий, халатность, получение взятки, служебный подлог, и другими. По статьям гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» УК РФ госслужащие, не относящиеся к числу должностных лиц, привлекаются к уголовной ответственности в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями.Материальная ответственность наступает за служебный проступок, причинивший материальный ущерб организации (государственному органу), и выражается в возмещении виновным служащим причиненного им вреда. Материальная ответственность носит правовосстановительный характер, в отличие от дисциплинарной, административной и уголовной ответственности, ко-25717. Зм. 5693Глава 11.Государственная служба в системе государственного управления__________торая имеет карательное значение. Материальная ответственность государственных служащих бывает, как правило, ограниченной. Они несут ее в размере прямого ущерба, но не более своего среднемесячного заработка. Полная материальная ответственность означает, что ущерб возмещается в полном размере. Она наступает, если, например, ущерб причинен не при исполнении служебных обязанностей, когда служащий был в нетрезвом состоянии, когда с ним заключен договор о полной материальной ответственности.Возмещение материального ущерба не рассматривается в качестве дисциплинарного взыскания и может применяться наряду с ним. Этот вид ответственности наступает либо в административном порядке либо по суду. В соответствии с ч. 3 ст. 7 ФЗ «Об основах ГС РФ» на государственных служащих распространяется законодательство о труде с особенностями, предусмотренными данным законом. В соответствии со ст. 122 Кодекса законов о труде РФ к числу полномочий должностных лиц (государственных органов), связанных с возмещением материального ущерба в административном порядке, относится их право при отказе работника добровольно возместить причиненный по его вине ущерб отдать распоряжение о возмещений такового путем удержания из зарплаты соответствующей суммы. Но при условии, что сумма, подлежащая возмещению, не превышает среднемесячного заработка государственного служащего. В других случаях вопрос о возмещении имущественного и иного материального ущерба решается в порядке гражданского судопроизводства.Правовой статус госслужащего субъекта РФ состоит из двух частей (или из двух видов норм): 1) норм федерального закона, определяющих статус госслужащего независимо от видов и уровней госслужбы; и 2) норм закона о государственной службе соответствующего субъекта РФ, которые на основе федерального закона определяют статус госслужащего данного субъекта РФ, дополняя его собственными нормами с учетом местных особенностей.Основные стороны правового статуса государственных служащих в определенной мере характеризует их классификация по различным основаниям, прежде всего по видам госслужбы, по должностным и квалификационным критериям и т.д.Многочисленность корпуса государственных служащих, различия в объемах их полномочий в зависимости от занимаемой должности, а также необходимость четко установленного порядка в служебных отношениях, обеспечения заинтересованности служащих в своей работе, вызывают потребность в обоснованной классификации государственных служащих.Для официальной классификации госслужащих целесообразно избрать такие основания, которые установлены законодательством о государственной службе. Но могут быть также и другие классификационные признаки, позволяющие идентифицировать государственных служащих, определить место каждого из них в системе госслужбы, в иерархии служебных отношений (см. табл. 26).255§ 2. Основы правового статуса и классификации ____________государственных служащихКлассификация государственных служащихТаблица 26№ Классификационные Классификационные Основания клас-признаки группы сификации1 Принцип разделения Госслужащие органов вла- Конституция РФ,государственной власти сти: 1 ) законодательных ст. 10, 129(представительных),2) исполнительных,3) судебных,4) прокуратуры2 Принцип федерализма Госслужащие: 1) федеральных, Конституция РФ, ст. 1; п. «т» ст. 71;2) региональных (субъек- ФЗ «Об основахтов РФ) органов власти ГС РФ», п.З ст. 23 Категории государственных должностей Госслужащие: 1) категории «Б» - «патро- ФЗ «Об основах ГС РФ», п.2 ст. 2;натные», или временные, п. бет. 21т.е. ограниченные срокомполномочий лиц, избран-ных на должности, преду-смотренные Конституциейи законами РФ и законода-тельством субъектов РФ;2) категории «В» - «карь-ерные», т.е. проходящиеслужбу на условиях трудо-вого договора, заключен-ного на неопределенныйсрок4 Группы государственных должностей государст- Госслужащие: 1) высшие (5-я группа); ФЗ «Об основах ГС РФ», п. 1 ст. 6венной службы 2) главные (4-я группа);3) ведущие (3-я группа);4) старшие (2-я группа);5) младшие (1-я группа)17*259Глава 11.Государственная служба в системе государственного управленияПродолжение табл. 265 Квалификационные раз- Госслужащие: ФЗ «Об основахряды 1) действительный госу- ГС РФ», п. 3 ст. 7дарственный советник РФ;2) государственный совет-ник РФ;3) советник РФ;4) советник госслужбы;5) референт госслужбы6 Функциональные группы Госслужащие: Указы Президента1) руководители органов РФ о Реестре го-исполнительной власти сударственных(кроме министров), замес- должностей госу-тители руководителей ор- дарственнойганов государственной службы РФвласти; -2) руководители аппаратов(кроме руководителей ап-паратов органов государ-ственной власти, отнесен-ных к категории «А») иструктурных подразделе-ний государственных ор-ганов;3) управляющие деламигосударственных органов;4) помощники руководите-лей государственных орга-нов;5) советники, эксперты,консультанты, референтыгосударственных органов;6) специалисты государст-венных органов7 Виды государственно- Госслужащие: ФЗ «Об основахслужебной деятельности 1) гражданские; ГС РФ», п. 2 ст. 4;2) военные (военнослужа- п. 5 ст. 7щие)260§ 2. Основы правового статуса и классификации _________государственных служащихПродолжение табл. 268 Функциональная роль в процессе государственного управления Госслужащие, выполняющие функции: 1) общеадминистративные (обеспечивают ФЗ «Об основах ГС РФ», п. 2 ст. 3президентские, парламент-ские, правительственные полномочия); 2) специализированные (обеспечивают полномо-чия налоговых, диплома-тических, контрольно-надзорных, избирательных, правозащитных, фи-нансово-кредитных органов); 3) правоохранительные (обеспечивают полномо-чия органов юстиции, суда,прокуратуры и других органов правоохраны); 4) военизированные (обес-печивают полномочияпротивопожарных, спасательных и других органов); 5) военные (обеспечивают оборонные функции государственных органов) •9 Виды государственно-правовых образований в составе РФ Госслужащие: 1) республик; 2) краев; 3) областей; 4) городов федерального Конституция РФ, ч. 1 ст. 5значения; 5) автономной области; 6) автономных округов -261Глава 11.Государственная служба в системе государственного управления__________Продолжение табл. 2610 Организационно-правовые формы государственных органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ Госслужащие: 1 ) министерств, 2) госкомитетов; 3) комитетов; 4) федеральных служб; 5) федеральных надзоров; 6) российских агентств; 7) департаментов местных администраций; 8) управлений местных администраций Указы Президента РФ «О структуре органов исполнительной власти РФ»; акты глав субъектов РФ о структуре органов исполнительной власти11 Характер полномочий Госслужащие: 1 ) должностные лица; 2) представители власти; 3) функционеры (т.е. лица, выполняющие определенные управленческие функции) Уголовный кодекс РФ, примеч. к ст. 285, примеч. к ст. 31812 Специализация государственных должностей государственной службы По перечням специализаций должностей госслужбы, прилагаемым к их реестрам в соответствии с указами Президента РФ и актами глав субъектов РФ ФЗ «Об основах ГС РФ», п. 2 ст. 613 ИныеКлассификация по данным основаниям относится ко всем государственным служащим, так как каждый из них состоит в определенной группе должностей, учрежденных в государственных органах власти. Кроме того, важными критериями ранжирования госслужащих являются уровень их профессионализма и компетентности, готовность и способность к несению соответствующей службы, знания и умения для выполнения задач различного профиля в рамках определенного круга служебных обязанностей. Поэтому далее классификация госслужащих может быть продолжена по иным основаниям. Выделение психологического и акмеологического оснований для создания служебно-должностных типологий позволяет классифицировать госслужащих по характеристикам принятия решений в процессе профессиональной деятельности. В этом случае госслужащих можно разделить: на лиц, принимающих решения, подлежащие исполнению на федеральном или региональном (субъект федерации) уровне; лиц, принимающих решения, касающиеся отдельных организационных структур и систем государственного управления; лиц, осуществляющих информационно-аналитическое обеспе-262§ 2. Основы правового статуса и классификации _.___________государственных служащихчение принимаемых решений; лиц, осуществляющих выполнение функций государственных органов, реализацию и контроль принятых решений.Иные основания классификации госслужащих не противопоставляются тем, которые предусмотрены законом, так как не имеют самостоятельного организационно-правового значения.Предложенная классификация государственных служащих может стать основой для структурно-функциональной и кадровой организации государственной службы, а также для проведения прикладных исследований деятельности кадров государственного аппарата. Это важно и с точки зрения эффективности госслужбы, так как по результатам труда госслужащих могут быть выявлены условия и факторы ее повышения.Контрольные вопросы1. Чем определяется правовой статус государственного служащего и как Вы можете его охарактеризовать?2. Что является основанием для привлечения госслужащих к различным видам юридической ответственности?3. По каким основаниям может быть проведена классификация государственных служащих и какое она имеет значение для характеристки их статуса?ЛитератураКозбаненко В.А. Юридическая ответственность государственных служащих. -М., 2002.Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Отв. ред. Л.А. Окуньков. - М., 1998. Стартов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. - М., 2002. Чиканова Л.Н. Государственные служащие. Комментарии. Разъяснения. Рекомендации. - М.» 1998.Глава П.Государственная служба в системе государственного управления§ 3. Виды государственной службыПоднимаясь вверхпо административной лестнице,мы на каждой ступени убеждаемся,что ступень эта точно такжесуществует не аля уловольствия тех,кто стоит выше, а аля обслуживаниятех, кто работает ниже.Г. ЭмерсонВиды государственной службы: федеральная - субъектов федерации - гражданская - общеадминистративная - специализированная - правоохранительная - военная - войсковая - военизированнаяГосударственная служба имеет многоцелевой функционально-деятель-ностный характер, обеспечивая исполнение всего объема полномочий структур государственного аппарата (госорганов). Выполнение госслужбой многочисленных и разнообразных задач и функций является основанием ее структурной дифференциации и специализации по видам профессиональной государственно-служебной деятельности. Эта деятельность призвана обеспечивать реализацию государственно-управленческих задач и функций, присущих органам государственной власти. Госорганы власти по современному российскому законодательству являются единственной организационной формой осуществления госслужбы. Дифференциация госорганов по предмету их ведения, т.е. по объему и структуре реализуемых государственно-властных полномочий и компетенции по отраслям и сферам госдеятельности, создает основу для разделения госслужбъ! на виды. Вопрос о видах государственной службы приобретает значение именно по причине многообразия государственно-служебной деятельности, что связано с проблемой модернизации и повышения эффективности госслужбы в процессе ее совершенствования. Понимание этого вопроса необходимо прежде всего для уяснения сложившейся структуры госслужбы Российской Федерации а также задач ее оптимизации в целях приведения в соответствие с основополагающими принципами системного единства, рациональной организации, правовой типичности.Госслужба, как деятельность по исполнению государственных задач и функций существует в госорганах различных организационно-правовых форм с различной организационной структурой. При этом они могут видоизменяться в результате преобразований, реорганизаций, межсистемных,264§ 3. Виды государственной службывнутриорганизационных изменений и т.п. Причем от принадлежности госоргана к тому или иному виду законодательной, исполнительной или судебной государственно-властной деятельности в смысле его отношения к парламенту, правительству или суду, производив! и названия той госслужбы, которая в них организуется и функционирует. Собственное же наименование госоргана, будь то Федеральное Собрание, Конституционный или арбитражный суд, равно как и министерство, госкомитет, служба, агентство или надзор, значения не имеет. Государственная служба Российской Федерации имеет многоплановую структуру, определяемую:а) конституционно-федеративным устройством государства; иб) функционально-видовыми особенностями деятельности госорганов. По условию «а» структура госслужбы включает два равноправных попредметам совместного ведения горизонтально-видовых уровня: федеральную госслужбу, находящуюся в ведении РФ, и госслужбу субъектов РФ (субъектную), находящуюся в их ведении (п. «т» ст. 71, ст. 72, 73, 76-78 Конституции РФ, ч. 3 ст. 2 ФЗ «Об основах ГС РФ».) Можно было бы назвать также близкий по смыслу деятельности примыкающий к ним уровень муниципальной службы, но действующим законодательством она выведена за дамки ГС.По условию «б» образуется вертикально-видовой уровень структуры госслужбы РФ. Организуемая в госорганах по сферам и отраслям госвласти и управления госслужба может быть подразделена на гражданскую и военную. Многофункциональность и специфическая обособленность деятельности госорганов предполагает основания, по которым могут быть выделены и различные подвиды госслужбы, которые к настоящему времени сложились или находятся в стадии формирования. Им свойственны особые функции, внутриотраслевое своеобразие и компетенция, реализация которых осуществляется отдельными госорганами в законодательно установленном порядке.По принципу разделения власти, т.е. в зависимости от вида государственной власти, в органах которой замещают должности госслужащие, можно различать госслужбу:- представительной (законодательной) власти, называемую парламентской:- исполнительной власти, называемую правительственной, т.е. осуществляемую в аппарате правительства и органах исполнительной власти по сферам госрегулирования (управления);- судебной власти, называемую судебной, т.е. осуществляемую в аппаратах судов всех инстанций. Вне этих органов госвласти остается госслужба в органах прокуратуры, так как ее принадлежность к той или иной ветви власти представляется проблематичной. Механическое же включение статей о прокуратуре в главу «Судебная власть» ныне действующей Конституции РФ произошло скорее по юридико-техническим причинам, а потому не имеет концептуально-правового обоснования.265Глава 11.Государственная служба в системе государственного управления__________Характерной особенностью в функционировании видов госслужбы являются различия в компетенции и предметах ведения госорганов, т.е. в содержании государственно-властных функций, обеспечиваемых государственно-служебной деятельностью.Общая или общеадминистративная (управленческая) госслужба- это служба в органах госвласти общей компетенции, т.е. в органах, содержание государственно-служебной деятельности которых не отличается однородной функционально-профессиональной спецификой. К этому подвиду относятся:-президентская госслужба в Администрации Президента РФ, в том числе в аппаратах Совета Безопасности, представителей Президента РФ; в администрациях глав субъектов РФ;- парламентская госслужба в аппаратах палат Федерального Собрания РФ (в Совете Федерации и Государственной Думе); в аппаратах законодательных собраний субъектов РФ;- правительственная госслужба в Аппарате Правительства РФ; в аппаратах правительств субъектов РФ; а также- исполнительная госслужба, в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ, регулирующих различные сферы деятельности: социальную (Минкультуры, Минтруда, Минобразования, Госкомспорт и др.), хозяйственно-экономическую (Минэкономики, Госкомимущество, Минфин и др.), инфраструктуру (Минтранс, Минсвязи, Минэнерго, Госкомстат, Госкомитет по жилищной и строительной политике, Комитет по машиностроению, и др.), сельское хозяйство (Минсельхоз) и т.д. Исполнительная госслужба, названная так условно, бесспорно является составной частью правительственной ГС. Она организуется и осуществляется с непременным учетом функционального многообразия отраслевой специфики сфер госдеятельности.Специализированная госслужба - это реализация особо установленных полномочий госслужащими с соответствующей профессиональной специализацией, исполняющими должностные обязанности в госорганах, имеющими особую (специальную) компетенцию, как правило, для регулирования преимущественно однородной деятельности (по соответствующим предметам ведения). Специализированная госслужба выделяется как вид гражданской госслужбы в зависимости от функциональной специфики и особенностей компетенции соответствующих госорганов, а также необходимого специального профессионального образования для исполнения полномочий по соответствующим госдолжностям госслужбы (ч. 2 ст. 6 ФЗ «Об основах ГС РФ»). К специализированным видам госслужбы относятся такие, которые по своему предметно-деятельностному содержанию отличаются рядом характерных особенностей. Эти особенности отражают профессиональную специализацию государственно-служебной деятельности по реали-255$ 3. Виды государственной службызации задач и функций, возложенных на специально образованный для этих целей госорган. Специализация государственно-служебной деятельности определяется в зависимости от функциональных особенностей госоргана, особенностей предмета ведения и специальной профессионально-образовательной квалификации госслужащих, необходимой для реализации их должностных правомочий, и компетенции, установленной для данного госоргана. Такие госорганы образуются специальными правовыми актами (специальными законами), и в соответствии со специальным правовым регулированием организуется и функционирует госслужба специализированных видов. К специализированным видам госслужбы, согласно действующему законодательству и сложившейся системе госорганов, можно отнести:- налоговую госслужбу (ГНС);-правозащитную госслужбу (в аппарате Уполномоченного по правам человека);-контрольно-надзорную госслужбу (в контрольно-надзорных госорганах: Госатомнадзоре, Счетной палате, Министерстве по антимонопольной политике, Госгортехнадзоре, других службах федерального контроля и надзора транспорта, связи, различных инспекциях и т.д., сотрудники которых в силу служебных обязанностей соприкасаются с населением, взаимодействуют с должностными лицами и другими представителями предприятий, учреждений и организаций, осуществляют специальные контрольно-надзорные функции, являясь представителями власти);-финансово-кредитную госслужбу (в финансово-кредитных госорганах: Центральном банке РФ, Федеральном казначействе, госбанках субъектов РФ);-избирательную госслужбу (в аппаратах избирательных комиссий: ЦИК РФ, избирательных комиссиях субъектов РФ); и-альтернативную гражданскую службу, предусмотренную в соответствии с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 59).Специальные функции и специальная компетенция присущи также специально уполномоченным госорганам, которые призваны заниматься правоохранительной деятельностью. Она осуществляется путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неукоснительном соблюдении законодательно установленных порядка, правил и процедур. Именно на такие органы возложены задачи обеспечения законности и сохранения правопорядка. В широко распространенной литературе и разговорной речи их нередко называют спецорганами или компетентными органами, а службу в них - спецслужбой. Госслужба в правоохранительных органах, называемая правоохранительной, осуществляется на должностях, учрежденных:257Глава 11.Государственная служба в системе государственного управления__________-в аппаратах органов суда (Конституционный Суд РФ, арбитражные суды, суды общей юрисдикции, в том числе и военные, всех инстанций), называемую судебной госслужбой;- в органах прокуратуры (в Генеральной прокуратуре РФ и прокуратурах, входящих в систему прокуратуры по Конституции РФ (ст. 129) и закону о прокуратуре (ст. 11)), называемую прокурорской госслужбой;- в органах внутренних дел - в милиции (МВД), называемую милиией-ской госслужбой;-в органах налоговой полиции (ФСНП), называемую налогово-поли-иейской госслужбой;- в таможенных органах (ГТК), называемую таможенной госслужбой;- в органах федеральной службы безопасности (ФСБ), называемую гос-службой безопасности',- в органах службы внешней разведки (СВР), называемую разведывательной госслужбой;- в органах юстиции (Минюсте, органах и подразделениях, входящих в его систему), называемую госслужбой юстииии: ,-в госнотариате (государственных нотариальных конторах), называемую нотариальной госслужбой.Правоохранительная и военная госслужбы во многих отношениях близки и имеют общую специфику, что отражено в действующем российском законодательстве о соответствующих госорганах. По этим основаниям госслужба в правоохранительных и военных органах может быть отнесена к обоим видам госслужбы. Так, офицеры, находящиеся на службе во внутренних войсках, выполняют правоохранительные функции, являясь военнослужащими. В свою очередь, госслужащие правоохранительных органов, занимающие должности, например, в органах милиции, службе безопасности, имеют статус военнослужащих. Сотрудники этих госорганов проходят военную службу с учетом особенностей, предусмотренных специальным законодательством, что обусловлено спецификой выполнения служебных обязанностей. На военнослужащих МВД, ФСБ, СВР, ФСНП, ГТК, ФПС, ФАПСИ и др., т.е. на лиц рядового и начальствующего состава (сотрудников), распространяются положения, регламентирующие прохождение службы в Вооруженных Силах, а на работников, т.е. на лиц, не имеющих специальных или воинских званий, - общие положения федерального законодательства о труде.В ФЗ «Об основах ГС РФ» нет указаний о том, что данный закон устанавливает основы всех видов госслужбы, как тех, которые сложились, так и тех.образование которых возможно, в том числе нет упоминаний о военной службе. Фактически данный Закон установил основы гражданской госслужбы, так как госслужба в ряде отдельных госорганов уже была урегулирована. К тому же специальные законы, регулирующие какой-либо особый вид госу-268§ 3. Виды государственной службыдарственно-служебной деятельности, имеют большую силу, чем ФЗ «Об основах ГС РФ».Военная служба по ФЗ«О воинской обязанности и военной службе» -особый вид федеральной госслужбы РФ в составе частей и учреждений Вооруженных Сил, других войск и военных структур России (Пограничные войска, Внутренние войска, войска ФСБ, войска СВР, войска ФАПСИ, Железнодорожные войска, войска гражданской обороны). Вопросы военной службы регулируются обширным военным законодательством. Военную госслужбу отличает от гражданской ряд особенностей, которые также присущи некоторым видам правоохранительной службы. Эти отличия характеризуются следующими признаками: а) особыми условиями труда, сопряженными с риском; б) профессиональной спецификой; в) служебными обязанностями, в которые входят защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан, материальных ценностей; г) наличием особых дисциплинарных уставов, положений о дисциплине, учитывающих особенности должностных функций и условия службы сотрудников таких госорганов; д) особыми условиями и порядком поступления на службу, ее прохождения (имеются в виду соблюдение более строгих правил несения службы, связанных с необходимостью дисциплины, субординации, выполнения приказов, способность выдерживать порой критические физические и психологические нагрузки, быть в постоянной готовности к ним и т.п.), присвоения специальных званий, проведения испытательного срока, аттестации, прекращения службы; е) умением обращаться с оружием и спецсредствами; ж) наличием определенного в нормативных административно-правовых актах статуса военнослужащих с установленным кругом прав, обязанностей, дисциплинарной ответственности, особым порядком привлечения к видам правовой ответственности (прежде всего административной и материальной); з) обеспечением денежным содержанием, социальными льготами; и) ношением форменной одежды, знаков различия и другой внешней атрибутикой.Однако, в отличие от службы в Вооруженных Силах, диапазон правоохранительной службы не замыкается, естественно, на решении задач защиты обороноспособности страны. У правоохранительных видов госслужбы более широкий функционально-деятельностный спектр. В отличие от военнослужащих, проходящих службу в Вооруженных Силах, военнослужащие правоохранительных органов, как правило, наделены полномочиями представителя власти, т.е. их властные полномочия публичного характера выходят за пределы данного правоохранительного госоргана. Из числа госслужащих правоохранительных органов представителями власти признаются, например, сотрудники милиции, налоговой полиции, органов ФСБ. Их распорядительные дейст-вия(полномочия) могут распространяться на граждан и юридических лиц, организационно не подчиненных им по службе. Как представители власти сог трудники правоохранительных органов наделены правом давать обязательные указания для этих лиц, применять меры принуждения и т.д. В этом смысле269Глава П.Государственная служба в системе государственного управления__________должностные лица Вооруженных Сил представителями власти не являются (по крайней мере, в мирное время и не в условиях чрезвычайного положения). Поэтому, чтобы избежать терминологической путаницы, понятие «военная служба» следует употреблять применительно к службе в Вооруженных Силах и военных структурах РФ, т.е. прежде всего в войсках и других воинских формированиях. Этот подвид военной госслужбы можно условно именовать войсковой службой, которая делится по видам и родам войск, подчиненных Министерству обороны и другим силовым ведомствам (войска службы безопасности (ФСБ), внутренние войска (МВД), войска спецсвязи (ФАПСИ), войска службы внешней разведки (СВР), войска Федеральной службы охраны (ФСО), пограничные войска (ФПС), войска гражданской обороны (МЧС), железнодорожные войска). Особенности правоохранительной госслужбы и некоторых других видов гражданской госслужбы, например, таких как фельдъегерская, гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, сотрудники которых являются военнослужащими, отражает термин «военизированная госслужба». К военизированной госслужбе могут быть отнесены:- охранная (по подведомственности - в МВД, МПС, ФСО и т.д.);- пожарная (в Государственной противопожарной службе МВД);- фельдъегерская (в Государственной фельдъегерской службе МинсвязиРФ);— правительственной связи (ФАПСИ);- спасательная (Аварийно-спасательная и Горно-спасательная службы МЧС);- чрезвычайных ситуаций (МЧС);- казачья (в войсковых обществах, зачисленных на государственную службу).Сообразно тому, как выстраиваются объем и структура, отражающие виды госвласти, отрасли и сферы управления, а также в зависимости от содержания и характера исполнения госслужащими возложенных на них обязанностей, проводится правовое оформление госслужбы с учетом ее специфики в различных госорганах. Правовые основы организации госслужбы закрепляются в актах общего характера, а также в специальных актах, касающихся отдельных госорганов власти. Основополагающими актами общего характера для формирования института госслужбы РФ является Конституция РФ и ФЗ «Об основах ГС РФ». Они заложили правовой фундамент для дальнейшего законодательства, регулирующего госслужбу РФ по уровням и видам.Контрольные вопросы1. Какие причины являются основаниями специализации государственной службы и выделения ее видов?27О§ 3. Виды государственной службы2. Дифференцируйте государственную службу по видам и подвидам и охарактеризуйте их.3. Что отличает военную службу от гражданской?4. Назовите характерные черты, по которым совпадают и различаются военный и правоохранительный виды государственной службы.Нормативные актыФедеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990.Закон РФ «О воинской обязанности и военной службе» от 11 февраля 1993 г. -Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1993. № 9. Ст. 325; в ред. последующих федеральных законов.ЛитератураКозбаненко В.А. Основы государственной службы и кадровой политики Российской Федерации. - М., 1999.Манохин В.М. Служба и служащий Российской Федерации: правовое регулирование.-М., 1997.ОесянкоД.М. Государственная служба Российской Федерации. - М., 1996. Сергун П.П. Служба в органах внутренних дел: Справочник. - М., 1997. Спецслужбы России: законы и комментарии / Авт.-сост. А.Ю. Шумилов. -М., 1997.Глава 11.Государственная служба в системе государственного управления§ 4. управление государственной службойесли, управляя царством,не заботиться о служащих,то страна булет потеряна.Мо-ЦзыИскусство управления состоитв искусстве быть честным.И*А. БунинОрганизация государственной службы - система органов управления государственной службой - Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ - кадровые службы -кадрово-политические мероприятия - организационно-правовые меры - механизм кадрового обеспечения государственных органов - управление персоналом государственной службыВопросы управления государственной службой включены современным российским законодательством в комплекс отношений, подлежащих регулированию с точки зрения обеспечения ее эффективной организации. Все то, что относится к организации государственной службы - учреждение государственных должностей, определение их статуса, установление квалификационных разрядов и порядка их присвоения, весь обширный перечень норм и правил прохождения государственной службы, задачи по формированию кадрового состава государственных органов, функции управления персоналом, проведение кадрово-политических и организационно-правовых мероприятий, обеспечение эффективности государственной службы и т.д., - составляет предмет и содержание управления государственной службой. Значимость проблем управления государственной службой возрастает потому, что они требуют решения на общегосударственном уровне, в нормативной форме, т.е. в централизованном порядке. Для руководства этой деятельностью предусмотрено создание специальных государственных органов.ФЗ «Об основах ГС РФ» устанавливает трехзвенную систему органов управления персоналом госслужбы. В этой системе управления кадрами госслужбы должны быть четко определены функции и задачи каждого звена управления, каждого структурного подразделения, а также порядок взаимодействия между ними. Система органов управления государственной службой включает: Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ в качестве федерального органа, органы по вопросам государственной службы субъектов РФ, кадровые службы государственных органов.272§ 4. Управление государственной службойНа основе общегосударственной кадровой политики для всей системы государственной службы Российской Федерации в каждом государственном органе разрабатывается своя конкретная кадровая политика, вытекающая из его целей, задач и основных функций. Здесь кадровая политика проводится через аппарат, его структуры и персонал.Общее руководство кадровой деятельностью государственных органов осуществляют их руководители - Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Парламента РФ, председатели судов РФ, министры и другие руководители федеральных органов власти, а на региональном уровне - руководители субъектов РФ, главы органов законодательной и исполнительной власти.Наиболее широкими полномочиями в сфере государственной службы наделен Президент РФ. Он подписывает законы и издает указы по вопросам государственной службы, в которых выражается проводимая им кадровая политика; утверждает Реестр государственных должностей государственной службы РФ; присваивает квалификационные разряды и воинские звания высших рангов; награждает государственными наградами. Им единолично принимаются решения о назначении на должности и освобождении от них многих руководящих должностных лиц государства.Решениями Правительства РФ назначаются на должности и освобождаются от них заместители федеральных министров, руководители и заместители федеральных органов исполнительной власти, кроме тех, кого назначает Президент РФ. По решению Правительства РФ назначаются члены коллегий федеральных органов власти, не входящие в них по должности.Непосредственное руководство кадровой деятельностью органов государственной власти осуществляют руководители их аппаратов. Они ведают всеми вопросами, касающимися организационного обеспечения деятельности государственных служащих.Координацией деятельности по реализации задач, вытекающих из положений ФЗ «Об основах ГС РФ», должен заниматься Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ. Задачи и функции этого совета определены данным законом (ст. 26). Установлена также норма паритетного представительства в его составе высших органов государственной власти Российской Федерации - Президента, Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства, Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов. В составе Администрации Президента РФ образованы управления по кадровой политике и работе с кадрами, в составе Аппарата Правительства РФ действует департамент государственной службы и кадров. В свою очередь, в каждом органе государственной власти имеются кадровые службы, являющиеся их структурными подразделениями.При осуществлении кадровой политики органы управления государственной службой решают многие вопросы, касающиеся подготовки проектов18 З.К 5693 273Глава 11.Государственная служба в системе государственного управления__________нормативно-правовых актов и реализации их положений на практике, исполняют решения по кадровым назначениям и проводят мероприятия, отвечающие требованиям формирования кадрового состава государственного аппарата. Объем полномочий и функции кадровой деятельности госорганов регламентируются соответствующими правовыми актами.Практическим воплощением проводимой руководством страны кадровой политики и организационно-правовых мероприятий в конкретном государственном органе занимаются специально образуемые в их структуре подразделения - кадровые службы (ст. 28 ФЗ «Об основах ГС РФ»). На практике они могут именоваться по-разному: совет, департамент, управление, отдел, служба. При этом они всегда подчинены непосредственно руководителям государственных органов. Кадровые службы госорганов оформляют все назначения на должности, выполняют мероприятия по штатному учету, планированию и прогнозированию численности кадров государственной службы и всего персонала государственных органов, занимаются проведением конкурсов на замещение вакантных должностей, аттестаций и квалификационных экзаменов, организацией профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих.Основными задачами и направлениями деятельности кадровых служб органов государственной власти, как федеральных, так и субъектов федерации, являются:- проведение конкурсов и аттестаций;-оформление решений, связанных с прохождением государственной службы, ведение личных дел;- консультирование;- анализ и прогнозирование кадровых ситуаций;-организация профессиональной подготовки (переподготовки) и повышение квалификации, а также организация практики и стажировок государственных служащих.Реализация всего комплекса кадровых мер по обеспечению государственного аппарата корпусом необходимых специалистов осуществляется с помощью специально разрабатываемых технологий и методов подбора и продвижения государственных служащих, обмена кадровой информацией, оценки кадров, формирования управленческих «команд» для решения определенных задач.Кадрово-политические мероприятия заключаются в разработке и практическом претворении целей и задач, вытекающих из принятой государством доктрины кадровой политики. Такими мероприятиями, которые должны проводиться в системе госслужбы, могут быть: «связи с общественностью»; социальная реклама и пропаганда (от лат. ргора%апАа - распространение) передового опыта, широкое информирование общественности об успехах, достигнутых на государственном поприще определенными органами274§ 4. Управление государственной службойи их представителями; действия, направленные на создание благоприятного социально-психологического климата в среде госслужащих, формирование их положительного образа, общественного мнения в пользу доверия к государству, людям, избравшим своей профессией государственную службу обществу. Кадрово-политическими мерами, проводимыми в госорганах, являются установки, которыми должны руководствоваться кадровые службы. Например, такие установки, как «кадровая политика МИД заключается в том, чтобы происходила ротация дипкорпуса, шло постоянное обновление персонала зарубежных представительств» или «кадровая политика МВД ориентирует кадровые службы на то, чтобы в органы милиции приходили молодые люди, отслужившие в армии». Рекрутирование кадров «секретных служб» (ФСБ и др.) строится на установке о том, чтобы сюда принимались те, кому было сделано предложение или дана рекомендация своих сотрудников, а приход по собственному желанию здесь вызывает сомнения. С помощью кадрово-политических мероприятий может регулироваться качественный состав госслужащих: через возрастные предпочтения, соотношение мужчин и женщин и т.д.Обеспечение эффективности государственной службы подразумевает систему мер организационно-правового характера, проводимых в целях осуществления кадровой политики. К таким мерам относятся те, которые касаются организации и функционирования государственного аппарата, формирования организационной структуры аппаратов органов государственной власти и управления, а также комплекс мер по формированию профессионального корпуса государственных служащих. Подобные меры разрабатываются и осуществляются в рамках кадровой политики в системе государственной службы и проводятся в жизнь органами, ведающими кадровыми вопросами. Организационно-правовые меры могут быть: а) организационно-штатными (формирование штатного расписания, утверждение штатной численности, установление организационно-штатной структуры аппарата, формирование кадрового резерва, утверждение должностных инструкций); б) организационно-распорядительными (назначения на должности и увольнения, распределение должностных обязанностей и поручений, направления на повышение квалификации, применение мер материального и морального поощрений, дисциплинарного воздействия).Основной организационно-правовой мерой является назначение на должность. Не менее значимо увольнение, принятие отставки либо ее отклонение. Среди подобных мер следует отметить такой способ замещения должностей государственной службы, как назначение по результатам конкурса (ст. 22 ФЗ «Об основах ГС РФ»). Он - показатель демократичности кадровых решений, в какой-то мере условие меньшего субъективизма. К организационно-правовым мерам, кроме конкурсов на замещение вакантных должностей, относятся также аттестации и квалификационные экзамены,18- 275Глава П.Государственная служба в системе государственного управления__________присвоение квалификационных разрядов, меры поощрений и мотивации труда госслужащих методами материального стимулирования (в том числе -премии, льготы на бесплатный проезд в городском транспорте и т.п.), персональная оценка труда госслужащих, регламентация статусов, служебной дисциплины, внутреннего трудового распорядка в госоргане, установление и применение мер ответственности, разработка и утверждение штатного расписания госоргана, должностных инструкций, реестрирование должностей, установление порядка ведения личных дел, других стандартов кадровой работы, определяющих порядок ведения отчетности, делопроизводства, классификации служащих, информационного и ресурсного обеспечения, иных форм и процедур служебной деятельности.При выполнении организационно-правовых мероприятий крайне важно учитывать фундаментальный управленческий постулат, который гласит: соотношение функций, полномочий и ответственности должно находиться в эквивалентном состоянии. Его можно выразить формулой: Ф=П=О, где Ф -функции, П - полномочия, О - ответственность. Если Ф больше, чем П, появляются «завалы» в работе, человек не может справиться с задачами. Когда П больше Ф, открывается почва для злоупотреблений. В случае, когда О больше Ф и П, человек перестает совершать определенные действия, вмененные ему в обязанность, из-за боязни ошибок и наказаний за них. То же будет и в ситуации, когда О меньше Ф и П, так как тогда рождается губительное чувство безнаказанности, порождаемое безответственностью.Кадровая политика и проводимые в ее развитие организационно-правовые меры, как и всякие волеизъявления людей, субъективны по формам, механизмам, технологиям выражения и реализации. Это во многом определяется субъективными действиями отдельных людей - политических лидеров, руководителей государственных органов, зависит от их образа мыслей, личных симпатий и многого другого. «Кадровый вопрос» всегда был и останется, пожалуй, самым деликатным управленческим вопросом. Поэтому важно, чтобы кадровая политика, а тем более кадровые мероприятия не стали выражением произвола, вседозволенности, волевого администрирования, волюнтаризма.Преодоление субъективизма и своеволия в осуществлении кадровых мероприятий во многом зависит от действенности механизма кадрового обеспечения государственных органов. Он представляет собой определенный порядок организации кадровой работы, комплекс реализуемых на практике мер (правовых, организационных, социально-экономических, образовательных, воспитательных и др.), форм, методов и средств,- посредством которых реализуется кадровая политика, основанная на определенных принципах.В принципах кадровой политики находят материализацию ее концептуальные исходные идеи и цели. В этих принципах методологически выражаются суть политической линии, основополагающие установки и требования, ведущие приоритеты, которыми следует руководствоваться в решении кад-276§ 4. Управление государственной службойровых вопросов. Принципы кадровой политики в системе государственной службы, безусловно, не противоречат принципам, установленным ФЗ «Об основах ГС РФ». Проводимая в госорганах кадровая политика должна исходить из демократических приоритетов: создавать условия для нормальных человеческих взаимоотношений в коллективе и не в последнюю очередь -между руководителями и подчиненными; создавать условия, в которых сотрудники готовы отождествлять свои интересы с интересами службы (общества, государства) и выполнять служебные задачи с оптимальной отдачей; содействовать разрешению конфликтов и ослаблению эмоционально-психологической напряженности. Существо подобных кадрово-политических установок может быть выражено в следующих принципах:- гуманизма (заботы о людях);- развития личности (как ценностный ориентир);- мотивации (стимулирования заинтересованности, удовлетворения интересов с целью повышения качества служебного труда);- эффективности (оптимального использования труда); -коммуникации (передачи информации в процессе общения междулюдьми);- деловой ответственности («делегирования»-разделения компетенции -передачи компетенции принятия решений сверху вниз);-равноправия (в возможностях продвижения по службе на основе предпочтений личных заслуг и профессиональных достоинств).В основу кадровой политики могут быть положены и принципы, преломляющие на язык практики управленческой деятельности задачи и содержательные требования: подбор кадров не только по деловым, профессионально-квалификационным критериям, но и по нравственным качествам на основе всесторонней и непредвзятой оценки; открытость и гласность в решении всех кадровых вопросов с учетом общественного мнения; сбалансированное сочетание необходимости обновления кадров с сохранением их преемственности.Разработка и осуществление кадрово-политических и организационно-правовых мероприятий в системе госслужбы в процессе ее формирования и дальнейшего развития указывают на объективную потребность управления персоналом государственной службы. Для реализации кадровой политики в системе госслужбы необходимо современное научно-информационное обеспечение, позволяющее совершенствовать методы работы с персоналом госорганов, разрабатывать технологии кадровых процессов. Управление персоналом госслужбы предполагает выполнение определенного алгоритма действий: планирование и прогнозирование численной потребности госорганов в квалифицированных кадрах; составление заказов для образовательных учреждений; разработка приоритетов в квалификационных и морально-этических требованиях для кандидатов на должности, по их профессиональной подготовке, обучению и отбору; проведение мероприятий по оптимизации условий прохожде-277Глава П.Государственная служба в системе государственного управления__________ния службы, рациональной организации труда служащих; совершенствование кадровых технологий и методов оценки служебной деятельности; ведение реестров и составление резервов кадрового состава госорганов; улучшение статистического учета и отчетности; установление стандартов служебного делопроизводства; создание банка данных государственно-служебной информации, координация научно-информационного обеспечения, в том числе и коммуникативных процессов; обеспечение соблюдения социально-правовых гарантий; направление деятельности по преодолению негативных явлений в госаппарате; регулирование выполнения многих других функций кадровой работы. Руководство всеми подобными действиями осуществляется в процессе управления государственной службой, которое представляет собой административно-организующую деятельность руководителей госорганов с помощью специально созданных структур. В этом смысле управление кадрами госорганов охватывает всю совокупность административных мер, связанных с человеком от его приема на госслужбу до увольнения.Управление государственной службой в своих главных целях преследует публичные интересы общества в создании эффективно действующей системы госслужбы, отвечающей демократическим потребностям в получении социально-управленческих услуг, предоставляемых государственным аппаратом. Таким образом, управление персоналом госслужбы как функция кадровой политики основывается не только на общенормативных, но и на организационно-технологических принципах системности и целостности, централизации и децентрализации, иерархичности и субординации, координации, рациональной организации, минимальной затратности, правовой типичности (процессуальной регламентации), стабильности и преемственности кадрового состава госорганов.Модернизация государственного управления и повышение эффективности государственно-служебной деятельности во многом зависят от решения общегосударственных задач в общеполитическом и социально-экономическом плане, от правового регулирования в процессе совершенствования общего и специального законодательства, а также от управления государственной службой Российской Федерации.Контрольные вопросы1. Что составляет содержание организации государственной службы и предмет управления ею?2. Назовите государственные органы, ведающие вопросами управления государственной службой, и их функции.27»§4. У'правление государственной службой3. В чем заключаются кадрово-политические и организационно-правовые мероприятия, проводимые в системе госслужбы Российской Федерации.Нормативные актыУказ Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации» от 3 июня 1993 г. - Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 23. Ст. 2108.Указ Президента Российской Федерации «Об управлении федеральной государственной службой» от 12 февраля 1994 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 8. Ст. 568.Указ Президента Российской Федерации «О Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации» от 1 декабря 1995 г. № 1208 в ред. Указа Президента РФ от 6 февраля 1996 г. № 152. - Российская газета. 1996.13 февраля.Указ Президента Российской Федерации «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г. № 810. - СЗ РФ. 1996. № 24. Ст. 2868.Указ Президента Российской Федерации «О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих» от 1 февраля 1995 г. № 103. - СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3358.ЛитератураБахрахД.Н., Хазанов С.Д. Государственная администрация, ее органы и служащие: Анатомия государственной администрации. - Екатеринбург, 1999. Манохин В.М. Служба и служащий Российской Федерации: правовое регулирование. -М, 1997.Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. -М., 1996.Старшее Ю.Н. Служебное право. - М., 1996.Управление персоналом в системе государственной службы. - М., 1997. Яковлев А.И. Эффективность государственной службы. - Ижевск, 1999.Глава 12.Местное самоуправление в общей системе управления государством и обществомГлава 12. Местное самоуправление в общей системе управления государством и обществомЕжели общество лишеносамодеятельности, то оностановится неспособным кустройству своих дел и лажемяло-помялу утрачиваетпредставление об отечестве.М.Е. Салтыков-Щедрин§ 1. Понятие и система органов местного самоуправленияВстарь богатейшими странамибыли те, природа которых быланаиболее обильна; ныне жебогатейшие страны те, в которыхчеловек наиболее деятелен.Г. БокльМестное самоуправление: исторические формы, теоретические концепции, модели - муниципальное право - система органов местного самоуправления - муниципальные органы - принципы, функцииКак понятие местное самоуправление отражает многообразное общественное явление, возникающее в социальной организации под влиянием целого комплекса исторических, географических, политических, экономических, национальных и других особенностей. Для существования местного самоуправления нужны определенные условия: общность местных интересов и осознание необходимости их согласования с региональными и общегосударственными при четком разграничении собственности, компетенции и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления; наличие достаточной инфраструктуры, финансово-экономические возможности и другие ресурсы территории, позволяющие проживающему на ней населению собственными силами решать местные проблемы; деятельностная инициатива и желание граждан самостоятельно и ответственно заниматься делами управления. Суть местного самоуправления в том, что оно призвано решать проблемы населения, объединенного общими условиями проживания.280______________31- Понятие и система органов местного самоуправленияТрадиции местного самоуправления старше самого государства и, значит, государственного управления. В этом смысле положение государства как первоначального субъекта общественного правления, давшего права на самоуправление, не исторично. История общинного, городского самоуправления уходят корнями в глубину веков: к полисной демократии античного мира, городской и сельской общинам сословных государств средневековья. Некоторые государства фактически зарождались из местного самоуправления (США, Канада). Вместе с тем, возникновение и усиление государственной организации не повлекли отмены функций местного самоуправления, которое было интегрировано в общую систему государственного управления.В основе учения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что население и образуемые им органы гораздо лучше могут сами решать задачи повышения уровня и качества жизни, эффективнее помогать людям, нежели государственные органы, государственные чиновники при централизованном управлении местными делами. Местное самоуправление позволяет демократизировать сам процесс управления, обеспечиваемый аппаратом, менее бюрократизированным и более приближенным к повседневным нуждам людей, чем громоздкий аппарат государства.Местное самоуправление рассматривается с различных позиций и трактуется в разных смыслах: в социально-философском - как вид социальной самоорганизации; в политико-правовом - как форма народовластия и способ решения гражданами вопросов местного значения; с функциональной точки зрения - как род профессиональной деятельности - управление. В то же время местное самоуправление - это основополагающий принцип осуществления власти, который в сочетании с принципом ее разделения, определяет систему управления демократического правового государства. Оно также представляет собой способ организации и различные формы осуществления власти населением как непосредственно, так и через избираемые им органы и должностных лиц. Таким образом, местное самоуправление - это способ организации власти и многообразие форм деятельности граждан, совместно проживающих на определенной территории, для самостоятельного и под свою ответственность решения проблем и вопросов местного значения, управляя делами местного хозяйства по праву, признаваемому и гарантированному государством.Российский и мировой исторический опыт предлагает большое разнообразие организационных форм местного самоуправления: земства, местные советы народных депутатов, муниципальные (коммунальные) органы - магистрат, ландрат, ратуша, местная администрация (во главе с бургомистром, мэром) и др.Проявления местного самоуправления обнаруживаются на разных этапах русской государственности. Еще в ранний период зарождения государства (Х-Х1 вв.) его территория делилась на самоуправляемые «земли» и «волости». При Иване IV полномочиями для выполнения поручений централь-281Глава 12.Местное самоуправление в общей системе управления государствам и обществомной власти на местах пользовались земские и губные старосты, избираемые населением. Петровская модернизация «по-европейски» привела к созданию городского самоуправления - появилась ратуша в Москве и выборные магистраты в других городах, а в провинции - земские избы. Екатерина II хотела создать местные сословные общества с правами «по внутреннему управлению сих обществ», что было отражено в Учреждении о губерниях (1775), Жалованной грамоте дворянству (1785), грамоте на права и выгоды городов (1785). Значительны оказались земская (1864) и городская (1870) реформы Александра П. Свое теоретическое обоснование они получили в трудах В. И. Пешкова, А. В. Васильчикова и других, сторонников общественной концепции самоуправления. В результате местные органы, хотя и возникли благодаря реформам «сверху», приобрели характер широкого общественного самоуправления. Однако недостатки в его практике вследствие постоянной розни между правительственной администрацией и учреждениями местного самоуправления побудили Александра III к пересмотру полномочий земских и городских органов. Теоретическую базу «контрреформ» последней трети XIX в. составила государственная теория самоуправления. После Февральской революции 1917 г. попытку провести реформу местного самоуправления предприняло Временное правительство, издав закон о земской реформе, которой не дано было осуществиться. В советский период опыт местного самоуправления царской России оказался невостребованным. Идея муниципализации отвергалась как буржуазная, не приемлемая для социалистического государства, власть которого строилась по принципу демократического централизма. К ней обратились в середине 1980-х гг., что было связано с «перестройкой» государственного управления, в том числе и с реформированием системы местных советов. Исторический же экскурс свидетельствует, что Россия не знала коммунального движения, подобного западноевропейскому, а процесс формирования местного самоуправления носит во многом импровизационный характер.В российском государствоведении вопросы муниципального управления являлись предметом исследования дореволюционных юристов и деятелей общественного городского и земского движений. В настоящий период воссоздания отечественного самоуправления местных сообществ отношения, возникающие в процессе его осуществления, подпадают под регулирование муниципального права, являющегося комплексной отраслью государственного (конституционного) права. Сферой такого регулирования охватываются отношения по реализации органами местного самоуправления, во-первых, «собственных» полномочий, т.е. тех, которые им необходимы для самостоятельного решения вопросов местной жизни, и, во-вторых, - отдела ных государственных полномочий, которыми они могут наделяться законом, либо делегированных органами государственной власти.282__________ $ 1. Понятие и система органов местного самоуправленияПонятие местного самоуправления, используемое в разных странах, имеет сходное смысловое содержание. В Англии в зависимости от уровня местной власти употребляются термины «5е1Г-§оуегптепЬ> – самоуправление, «1оса1
§оуеттет» – местное управление, «веН’-асЬшшзй-айоп» – местная
администрация. В Германии используется термин «8е1Ъ51уег\уа1п4ПЦ» –
самостоятельное управление. В ряде стран (Италия, Бельгия), где органы
местного самоуправления именуются коммунами, употребляется термин
«коммунальное управление». Во Франции наряду с местным самоуправлением,
обозначаемым термином «десепп-аНзапоп» – децентрализация, существуют и
органы управления, назначаемые центральной властью – префекты,
супрефекты.

Существующие модели местного самоуправления отличаются большим
разнообразием. Французская или континентальная модель характеризуется
включенностью местного самоуправления в иерархическую систему
государственной власти, подчиненностью вышестоящим органам, которые
прямо контролируют их деятельность. Автономность обеспечивается
передачей полномочий со стороны центральных органов государства.
Самостоятельность в определении структуры органов местного
самоуправления -элемент, присущий американской модели. Распространенным
типом местного самоуправления является англосаксонский. Его основной
признак – отсутствие на местах полномочных представителей центрального
правительства, опекающего выборные муниципальные органы, которые
действуют самостоятельно. Здесь отсутствует прямое подчинение
вышестоящим органам; контроль ведется косвенно через министерства и суд,
а на местах нет уполномоченных центрального правительства.

Для современной российской модели местного самоуправления характерно
смешение поселенческого и территориального признаков при формирова-‘ нии
его органов, а также отказ от их структурной унификации с органами
государственной власти. Эти отличия от зарубежных аналогов учитывают
многочисленность и разнообразие российских просторов, на которых
проживают народы с неодинаковыми уровнями хозяйственного и социального
развития, жизненного уклада, религиозных и национальных традиций. Не
случайно эти исключительные особенности проявлялись в императорской
России в том, что в ней существовало 26 систем местного самоуправления.

В теории муниципального права исторически сложились три основные
концепции организации местного самоуправления – «свободной общины»,
«государственная» и «общественная».

– Первоначально возникла теория свободной общины, разработанная
немецкими учеными XIX в. (Гнейст, Штейн, Лабанд), заимствовавшими идеи
бельгийского и французского права. Опираясь на естественное право, эта
теория доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет
неотчуждаемый характер, так же как права и свободы человека, ибо община
исторически возникает раньше государства, которое должно признавать сво-

283

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

боду общинного управления. Для этой теории характерны идеи
неотчуждаемости, неприкосновенности прав общины; обосновывается
необходимость ограничения вмешательства государства в ее дела. Уязвимым
положением было положение о признании естественного характера и
неотчуждаемости прав крупных территориальных самоуправляющихся единиц,
установленных государством. Теорию «свободной общины» сменяет
общественная теория самоуправления, которая также исходила из
противопоставления государства и общества, общественных интересов –
государственным, оставляя каждому из них отдельную сферу деятельности.
Местному самоуправлению отводилась негосударственная, преимущественно
хозяйственная деятельность. Но практика оказалась сложнее, так как
органы самоуправления выполняли не только частноправовые, но и публичные
функции, свойственные государственным органам. На этой основе получает
развитие государственная теория самоуправления (основоположники – Лоренц
Штейн и Рудольф Гнейст). Согласно их взглядам местное самоуправление –
это одна из форм организации государственного управления на местах,
которое осуществляется не правительством, а органами местного
сообщества, наделяемыми полномочиями государства. Проявившиеся
впоследствии противоречия привели к расхождениям в рамках
государственной теории по двум направлениям: политическому (Гнейст) и
юридическому (Штейн).

Сторонники политического направления, опираясь на английский опыт,
полагали, что самоуправление может быть только там, где руководящие
функции безвозмездно выполняются почетными людьми из среды местного
населения. Большинство же разделяло юридическое направление, согласно
которому самостоятельность местного самоуправления в том, что его органы
являются не собственно государственными, а исполняющими отдельные
функции государственного управления. Последователи этого направления
рассматривали общину как территориальную корпорацию, выступающую по
отношению к государству в качестве особого юридического лица публичного
права.

Теоретические положения о природе и сущности местного самоуправления,
выдвинутые в XIX в., послужили основой для развития современных
воззрений на организацию демократической системы управления обществом.
Немецкие ученые трактуют муниципальное управление как относительно
децентрализованную форму государственного управления на местности.
Наряду с этим существуют иные взгляды. Двойственность самоуправления,
выражающая сочетание самостоятельности и осуществления государственных
полномочий в решении местных дел, находит свое отражение в теории
дуализма. Из возможности трансформации современного общества в
социальное исходят сторонники реформистских муниципальных концепций
эволюционного преобразования местного самоуправления. Политическая
теория доказывает, что деятельность должностных лиц местного
самоуправле-

284

_______________$ /. Понятие и система органов местного самоуправления

ния имеет общественный, а значит политический характер. Хозяйственная
теория местного самоуправления рассматривает его как не более чем
заведование делами местного хозяйства. Теория социального обслуживания
цель муниципальной деятельности видит в благосостоянии жителей коммуны,
для чего муниципальные органы должны предлагать им оказание услуг и
заниматься их организацией.

Современная политико-правовая доктрина рассматривает местное
самоуправление как фундамент гражданского общества, без укрепления
которого грозит рухнуть вся пирамида государственной власти правового
государства. Местное самоуправление выступает основой народовластия, на
которой соединяются высшие интересы государства с повседневными
чаяниями, тревогами и устремлениями людей. Гражданин – это сначала
житель и лишь затем – участник политических отношений. Структура
государственной власти будет неустойчивой без крепкой жизнеспособной
системы местного самоуправления, так как почти все государственные
решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через
местные органы. Поэтому местное самоуправление – это самоорганизация
населения не на низшем, а на базовом уровне – там, где оно может
сорганизоваться и осуществлять свои полномочия, не обращаясь к
государству.

Принятие Конституции РФ 1993 г. положило начало новому этапу
строительства системы местного самоуправления. В Российской Федерации
возобладала концепция общественного самоуправления, относящая органы
местных сообществ к негосударственным структурам, из государственного
управления выделяется муниципальное. Конституционное закрепление нашло
положение о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему
органов государственной власти» (ст. 12). ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28
августа 1995 г. дает законодательное определение местного самоуправления
– это «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения
по решению непосредственно или через органы местного самоуправления
вопросов местного значения, исходя из интересов населения» (ст. 2).
Таким образом, российское законодательство исходит из
международно-правового понимания сущности и задач местного
самоуправления, выраженных Европейской хартией, принятой в Страсбурге 15
октября 1985 г., – право и действенная способность местных сообществ
управлять в рамках закона значительной частью общественных дел.
Законодательство отвергает единую схему местного самоуправления, что
естественно для большого федеративного государства. Оно выделено из
механизма государственной власти.

По Конституции РФ (ст. 3) народ осуществляет свою власть: а)
непосредственно; б) через государственные органы; в) через органы
местного самоуправления. Следовательно, органы местного самоуправления и
госу-

285

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществам

дарственные органы – это органы власти народа, через которые он
осуществляет свою власть. И в этом их общность. Но в первом случае эта
власть реализуется в форме местного самоуправления, а во втором –
приобретает форму государственной власти. Органы государственной власти
являются структурами государственного аппарата, а органы местного
самоуправления к ним не относятся. И в этом их организационное
несовпадение. Вместе с тем органы местного самоуправления тесно связаны
с государственными органами, взаимодействуя с ними в осуществлении
властных функций, а также в выполнении отдельных государственных
полномочий, которыми они могут наделяться. В той мере, в какой они
реализуют переданные им полномочия, они подконтрольны государству.
Деятельность органов местного самоуправления носит властный характер:
решения, принятые ими в пределах своих полномочий, обязательны на
соответствующей территории для всех предприятий, организаций,
учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений.

Государство, признавая самостоятельность местного самоуправления в
пределах его полномочий, берет на себя обязанность создавать необходимые
условия для их осуществления. В Российской Федерации местное
самоуправление осуществляется гражданами, образующими местное сообщество
в пределах городских, сельских поселений, территорий кварталов, улиц,
домов и других мест жительства с учетом исторических и иных местных
традиций. При отсутствии сформировавшегося местного сообщества и органов
местного самоуправления на определенной территории осуществляется
местное государственное управление.

Система органов местного самоуправления представляет собой совокупность
организационных форм и политико-правовых институтов прямого
волеизъявления жителей данной территории, а также выборных и других
органов, реализующих его функции. К органам местного самоуправления
относятся: а) непосредственные – собрания, сходы граждан, на которых
прямым волеизъявлением большинства жителей решаются местные вопросы (они
проводятся в небольших населенных пунктах, где для этого не образуются
представительные органы); б) представительные – те, которые избираются
непосредственно населением и которые могут именоваться муниципальным
собранием, комитетом, думой и т.д.; в) исполнительные – главы местного
самоуправления (глава администрации, мэр, староста и т.д.), избираемые
населением или представительным органом. Могут также образовываться и
органы территориального общественного самоуправления: советы
микрорайонов, уличные, домовые комитеты, союзы, ассоциации органов
местного самоуправления и т.д.

Муниципальные органы являются основным звеном в системе местного
самоуправления. Они организуют исполнение законов и других правовых
актов государства, оказывают содействие государственным органам,
расположенным на их территории, координируют деятельность органов
территори-

286

_____________$ А Понятие и система органов местного самоуправления

ального общественного самоуправления. Муниципальные органы – это органы
местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они
формируются и перед которыми ответственны за осуществление своих
полномочий. По российскому законодательству муниципальные органы (от
лат. тшшлршт, где тшш – тяжесть, бремя, тягота и сарю, геарю – беру,
принимаю) – это избираемое самоуправление, организуемое как в городах,
так и | сельской местности. Хотя в некоторых странах (например, в США)
муниципальными именуются только органы городского самоуправления.

Представительные органы местного самоуправления обеспечивают учет
интересов населения в решении вопросов, непосредственно относящихся к
условиям жизни на определенной территории, способствуют более гибкому
учету местной специфики. Будучи органами волеизъявления граждан, они
являются субъектами властно-управленческой деятельности на локальном
уровне, наиболее приближенном к повседневным нуждам людей. Они предстают
важнейшим институтом демократии, поскольку являют собой проявление
свободы граждан и механизм реализации их права участвовать в управлении
общественными делами. К их ведению относятся: принятие устава
муниципального образования, утверждение местного бюджета, установление
местных налогов и сборов, порядка распоряжения собственностью и другие
наиболее важные функции.

Администрация муниципального образования обычно имеет структуру,
состоящую из аппарата небольших подразделений (имеются в виду
департаменты, управления, отделы, комитеты, комиссии), где должностные
обязанности исполняют муниципальные служащие.

Глава местного самоуправления руководит деятельностью местной
администрации, структура которой во многом зависит от вида населенного
пункта, размеров территории, численности населения и др. Он является
высшим должностным лицом местного самоуправления и с помощью структурных
подразделений администрации осуществляет исполнительно-распорядительные
полномочия.

В организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея
приближения власти к народу. Принципиальное отличие органов местного
самоуправления от государственных – в их природе и значении: они более
тяготеют к гражданскому обществу, общественному управлению. Государство
устанавливает лишь правовые нормы функционирования местного
самоуправления, а полем реализации управленческих функций предстает
преимущественно гражданское общество. Формирование органов местного
самоуправления, их структура и принципы взаимоотношений с институтами
государственной власти находятся в зависимости от формы
национально-государственного устройства и исторических традиций. По мере
развития демократических начал в строительстве правового государства и
становле-

257

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

ния экономически состоятельного гражданского общества центр тяжести в
управлении будет смещаться в сторону местного самоуправления.

Целям гармонизации деятельности органов местного самоуправления должны
служить единство базовых начал их организации и функционирования:
суверенное право на издание коммунальных уставов, регулирование вопросов
землепользования, строительства, распоряжения промышленными объектами
местного значения и т.п.; кадровая суверенность как право
самостоятельного найма персонала, сотрудников местной администрации,
проведение кадровой политики, свободной от прямого влияния органов
государственной власти; право на организацию управления по своему
усмотрению и под свою ответственность в пределах установленных
полномочий; налоговая суверенность как право взимать муниципальные
налоги и сборы; финансовая состоятельность ведения собственного бюджета;
взаимодействие с органами государственной власти. Общие принципы
местного самоуправления, изложенные в Европейской хартии о местном
самоуправлении, закрепляют положение о том, что его органы составляют
одну из основ любого демократического строя и их осуществление
обеспечивается эффективным, приближенным к человеку управлением.

В основу местного самоуправления Российской Федерации положены следующие
принципы; самостоятельность решения населением всех вопросов местного
значения; организационное обособление в системе управления обществом и
государством; многообразие организационных форм (так, избираемые
населением самостоятельно на основе общефедеральных принципов с учетом
местных условий органы различаются по структуре и формам осуществления
местного самоуправления в малых городах и селах, на территории района
крупного мегаполиса и т.д.); соразмерность полномочий
материально-финансовым ресурсам, что предполагает наличие достаточной
экономической базы; ответственность органов и должностных лиц перед
избравшим их населением.

Среди наиболее общих функций местного самоуправления выделим следующие:
а) обеспечение участия населения в решении местных дел; б) управление
муниципальным хозяйством, финансовыми средствами, решение вопросов
владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью,
самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета, установление
местных налогов и сборов; в) обеспечение развития территории, ее
экономической инфраструктуры; г) предоставление населению
социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных
услуг; д) охрану общественного порядка, обеспечение режима законности на
данной территории (эти задачи выполняют органы местной милиции,
общественной безопасности во взаимодействии с государственными
правоохранительными органами); е) защиту интересов и прав местного
самоуправления, гарантированных федеральным законодательством (органам
государствен-

288

_____________§ 1. Понятие и система органов местного самоуправления

ной власти запрещено ограничивать права местного самоуправления,
вторгаясь в его компетенцию).

Итак, право на местное самоуправление – это естественное право, однако
самоуправляющиеся единицы не являются государством в государстве. В
интересах целостности государства, обеспечиваемой в том числе и
осуществлением власти через систему государственных и муниципальных
органов, должны действовать механизмы эффективного взаимодействия
государственного и муниципального управления.

Контрольные вопросы

1. Что понимается под местным
самоуправлением?

2. Где и в каких целях осуществляется
местное самоуправление, каковы его функции?

3. Что представляет собой система органов
местного самоуправления в Российской Федерации?

Нормативные акты

Европейская хартия местного самоуправления. Принята в Страсбурге 15
октября 1985 г. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г.
– Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). 1998. № 15.
Ст. 1695. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. – СЗ РФ.
1995. № 35. Ст. 3506; с последующими изменениями и дополнениями.
Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в
Российской Федерации» от 1997 г. – СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464. Основные
положения государственной политики в области развития местного
самоуправления в Российской Федерации. Утверждены Указом Президента РФ
от 15 октября 1999 г. № 1370. – СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

Литература

Барабашев Г.В. Местное самоуправление. – М, 1996. Кутафин О.Е, Фадеев В
И. Муниципальное право России. – М., 1996. Лагуткин А. В. Местное
самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации. – М.,
1995.

Местное самоуправление в России: история и современность. – Новгород,
1997. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. –
М., 1999. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, традиция,
практика – М., 1995.

19 Зм 5693

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

§ 2. Государственные полномочия по регулированию местного самоуправления

Как в россии ао Петря Великого, так

и в послепетровской России местные

силы вссгая несли служебные

госулярственные повинности.

П.А. Столыпин

Вопросы местного значения – государственные полномочия по регулированию
местного самоуправления – полномочия органов государственной власти
Российской Федерации – виды полномочий – система правовых гарантий
местного самоуправления – полномочия органов государственной власти
субъектов РФ – делегирование государственных полномочий – разграничение
полномочий в области местного самоуправления

Согласно Конституции Российской Федерации в государстве признается и
гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах
своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не
входят в систему органов государственной власти. Федеральный закон «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» определяет местное самоуправление как признаваемую и
гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность
деятельность населения по решению непосредственно или через органы
местного самоуправления вопросов местного значения.

Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения
жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к
таковым уставом муниципального образования в соответствии с
законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (ст. 6) определяет 30 вопросов
местного значения, которые можно сгруппировать по основным сферам
деятельности.

В экономической – комплексное социально-экономическое развитие
муниципального образования; местные финансы; муниципальная
собственность; земля, месторождения, недра.

В социальной – общественное призрение; социальная помощь; общее и
профессиональное образование; социально-культурные мероприятия;
общественный отдых; муниципальное здравоохранение; санитарный надзор;
охрана памятников и местных достопримечательностей.

290

§ 2. Государственные полномочия по регулированию _____________
местного самоуправления

В хозяйственной – эксплуатация технических систем жизнеобеспечения
(водопровод, канализация, утилизация отходов, энергетика и электрические
сети и т.д.); транспортное обслуживание; услуги связи и информации;
торговля, общественное питание; бытовое обслуживание; пожарное дело;
муниципальное жилищное строительство; экология.

Вопросы местного значения, прописанные в данном федеральном законе, в
большинстве законов субъектов Российской Федерации не только
повторяются, но и конкретизируются с учетом региональных особенностей.
Уставы муниципальных образований детально прописывают вопросы местного
самоуправления, указывая наименования и полномочия избираемых органов и
должностных лиц и определяя срок их полномочий. Муниципальные
образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы,
отнесенные к вопросам местного значения федеральными законами и законами
субъектов федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не
отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов
государственной власти.

Установление общих принципов организации местного самоуправления
отнесено Конституцией РФ к предметам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов. Социально-правовые проблемы разграничения
предметов ведения, полномочий, ресурсов и ответственности между
различными органами государственной и муниципальной власти в современном
демократическом федеративном государстве входят в число важнейших,
учитывая, что при их решении происходит определение роли и места
государственной и муниципальной власти.

Ввиду особой значимости становления местного самоуправления как одного
из основных направлений государственного строительства в Российской
Федерации законодательно закреплены полномочия государственной власти в
области местного самоуправления.

,

Государственные полномочия по регулированию местного самоуправления –
совокупность прав и обязанностей органов государственной власти
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, определенных
таковыми Конституцией РФ, федеральными законами, законодательными актами
субъектов Российской Федерации, реализация и последствия осуществления
которых непосредственно связаны с решением государственных, местных и
иных вопросов обеспечения жизнедеятельности населения.

Государственные полномочия по регулированию местного самоуправления
подразделяются на:

– полномочия органов государственной власти Российской Федерации;

-полномочия органов государственной власти субъектов Российской
Федерации.

Согласно ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» к полномочиям органов государствен-

19-

291

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

ной власти Российской Федерации в области местного самоуправления
относятся:

– принятие и изменение федеральных законов об общих принципах
организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением;

– обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ о
местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству;

— обеспечение гарантий осуществления предусмотренных
Конституцией РФ и федеральными законами обязанностей государства в
области местного самоуправления;

-регулирование федеральными законами порядка передачи объектов
федеральной собственности в муниципальную собственность;

— наделение органов местного самоуправления федеральным
законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им
материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления
указанных полномочий, контроль за их реализацией;

-установление государственных социальных стандартов с гарантированным
минимумом;

-регулирование отношений между федеральным и местными бюджетами;

– принятие федеральных программ развития местного
самоуправления; -компенсация местному самоуправлению дополнительных
расходов,

возникших в результате осуществления решений, принятых федеральными
органами государственной власти;

– регулирование и защита прав граждан на осуществление
местного самоуправления;

-обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного
самоуправления;

> – установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при
выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления;

– установление порядка судебной защиты и судебная защита прав
местного самоуправления;

-установление ответственности органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;

– осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности
в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления;

-регулирование особенностей организации местного самоуправления на
приграничных территориях, в закрытых административно-территориальных
образованиях;

– регулирование основ муниципальной службы.

§ 2. Государственные полномочия по регулированию __ ____местного
самоуправления

Носителем федеральных полномочий, исходя из конституционного статуса
местного самоуправления, являются палаты Федерального Собрания
-парламента Российской Федерации: Государственная Дума и Совет
Федерации. Именно они осуществляют законодательное регулирование. По
отдельным вопросам местного самоуправления (система, структура, выборы и
т.п.), особенно до их законодательной регламентации, решения принимаются
на основе указов Президента РФ. Примером тому служит Указ Президента РФ
«О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного
порядка» от 3 июня 1996 г., предусматривающий подготовку законопроектов,
связанных с формированием этих органов вне системы МВД, и рекомендующий
учитывать положения указа в уставах муниципальных образований, в
частности о выборности населением руководителей муниципальных органов
охраны общественного порядка.

По отдельным отраслевым вопросам, требующим единого подхода на всей
территории страны, принимаются постановления Правительства РФ и
ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти. Данные
нормативные акты всецело основываются на принятых законах и указах
Президента РФ. К таким подзаконным актам относится, например,
постановление Правительства РФ «Об упорядочении системы оплаты жилья и
коммунальных услуг» от 18 июня 1996 г. В нем органам исполнительной
власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано:

а) завершить переход на договорные отношения в
жилищно-коммунальном хозяйстве;

б) на основе Положения о порядке предоставления гражданам
компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг,
утвержденного настоящим постановлением, внести необходимые изменения в
действующий порядок предоставления компенсаций гражданам на оплату жилья
и др.

Одним из федеральных органов государственной власти, чей контроль за
соблюдением Конституции РФ распространяется и на сферу местного
самоуправления, является Конституционный Суд РФ. Законодательством
предусмотрено рассмотрение судами вопросов о соответствии актов органов
местного самоуправления Конституции РФ, уставу субъекта Российской
Федерации.

По своим видам полномочия разделяются на нормативно-регулирующие,
конкретно-регулирующие, обеспечивающие, контрольные, систематически
совершаемые правомерные действия. Выделение подобных разновидностей
облегчает федеральным органам осуществление полномочий.

На федеральные органы государственной власти возложена обязанность
обеспечения права граждан России на самоуправление. Федеральные органы
изучают и проверяют, как реализуются федеральные законы о местном
самоуправлении, обсуждают сообщения и информацию о взаимодействии госу-

292

293

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

дарственных органов и органов местного самоуправления, принимают и
вносят изменения в законодательные акты.

Государство создает систему правовых гарантий защиты прав местного
самоуправления. Это – правовые основы организации и деятельности
местного самоуправления, правовые гарантии финансовой, экономической и
организационной самостоятельности местного самоуправления, принципы
взаимодействия органов местного самоуправления с органами
государственной власти. Федеральные органы исполнительной власти
принимают участие в процессе подготовки проектов соответствующих законов
Российской Федерации и ее субъектов, разрабатывают научно-методические
рекомендации, проводят обмен опытом законотворчества. Однако одна из
актуальных проблем – отсутствие в законодательстве ряда субъектов
федерации норм, регулирующих порядок формирования органов местного
самоуправления, определяющих что есть нарушения федерального
законодательства о местном самоуправлении в регионах, о чем
свидетельствуют имеющиеся несоответствия и противоречия законов
субъектов федерациии Конституции РФ и федеральным законам.
Законодательство Российской Федерации обеспечивает судебную защиту прав
местного самоуправления, устанавливает запрет на ограничение прав
местного самоуправления. В соответствии с законом устанавливается
ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений,
принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

В Российской Федерации разработана и принята федеральная Программа
государственной поддержки местного самоуправления. В соответствии с ней
основными направлениями государственной поддержки местного
самоуправления являются:

– формирование правовой основы местного самоуправления;

– формирование финансово-экономической основы местного
самоуправления;

– организационно-методическая поддержка местного
самоуправления и формирование системы государственного контроля за
деятельностью местного самоуправления;

– информационная поддержка и информационное обеспечение
деятельности местного самоуправления;

-создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов
местного самоуправления

Сказанное не означает полной изоляции республик, областей и других
субъектов Российской Федерации и местного самоуправления от участия в
решении вопросов общегосударственного значения. В законах о местном
самоуправлении ряда субъектов федерации выделяются и соответствующие
вопросы государственного значения, отнесенные к совместному ведению

294

§ 2. Государственные полномочия по регулированию
________________местного самоуправления

Российской Федерации и ее субъектов. Обратимся, например, к Закону
Вологодской области «О местном самоуправлении в Вологодской области». В
его ст. 61 установлено: предметы ведения органов местного самоуправления
включают в себя вопросы местного значения и отдельные вопросы
государственного значения, переданные органам местного самоуправления.

К вопросам государственного значения, в решении которых в соответствии с
законодательством в целях реализации государственных социальных
стандартов принимают участие органы местного самоуправления, относятся:

– защита прав и свобод человека и гражданина;

– охрана природной’среды;

– организация рационального землепользования и
природопользования;

– организация здравоохранения, образования, социального
обеспечения, занятости и социальной защищенности населения, развития
культуры, физкультуры и спорта.

Органам местного самоуправления может передаваться решение других
вопросов государственного значения. Причем органы местного
самоуправления могут привлекаться к осуществлению федеральных и
региональных государственных программ.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации
в области местного самоуправления определены ст. 5 Закона РФ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К
этим полномочиям относятся:

1) принятие и изменение законов субъектов РФ о местном
самоуправлении, контроль за их соблюдением;

2) обеспечение соответствия законов субъектов РФ о местном
самоуправлении Конституции РФ и законам РФ;

3) регулирование порядка передачи и передача объектов
собственности субъектов РФ в муниципальную собственность;

4) регулирование отношений между бюджетами субъектов РФ и
местными бюджетами;

5) обеспечение сбалансированности минимальных местных
бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

6) наделение органов местного самоуправления законом
отдельными полномочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых
средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль
за их реализацией;

7) принятие региональных программ развития местного
самоуправления;

8) защита прав граждан на осуществление местного
самоуправления;

9) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного
самоуправления;

10) обеспечение государственных минимальных социальных
стандартов;

295

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

11) установление и изменение порядка образования,
объединения, пре* • образования или упразднения муниципальных
образований, установление и изменение их границ и наименований;

12) компенсация местному самоуправлению дополнительных
расходов, возникших в результате решений, принятых органами
государственной вла» сти субъектов РФ;

13) регулирование законами в соответствии с настоящим
федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с
учетом исторических и иных местных традиций;

14) законодательство о муниципальной службе;

15) принятие и изменение законов субъектов РФ об
административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением
местного самоуправления;

16) установление порядка регистрации уставов муниципальных
образований.

Законодательное регулирование субъектами федерации организации и
развития местного самоуправления должно осуществляться при
непосредственном участии местных сообществ через различные формы
волеизъявления граждан. Контроль со стороны органов государственной
власти за деятельностью органов местного самоуправления ограничивается
обеспечением соответствия их действий Конституции РФ, федеральному и
региональному законодательству. Отмена решений органов местного
самоуправления производится ими самими или по решению судебной власти. В
судебном же порядке разрешаются и вопросы о вмешательстве в дела
местного самоуправления со стороны государственных органов.

Российское конституционное право, по сравнению с законодательством
других государств, предусматривает разделение полномочий органов
местного самоуправления на собственные и государственные. К собственным
полномочиям относят те, которые признает за местным самоуправлением
государство и которые обеспечивают самостоятельное решение вопросов
местного значения. К государственным полномочиям относят те, которые
Российская Федерация или ее субъекты делегируют местному самоуправлению.

Федеральным законодательством исполнение государственных полномочий в
области местного самоуправления закреплено за государственными органами
Российской Федерации и субъектов федерации, а также за органами местного
самоуправления, которым переданы или делегированы отдельные
государственные полномочия.

В первом случае на территории муниципального образования создаются
государственные структуры, которые будут исполнять государственные
полномочия. Например, территория Свердловской области была разделена на
шесть управленческих округов с государственной исполнительной властью на
местах. При делении на округа учитывались демографический, экономи-

296

§ 2. Государственные полномочия по регулированию _____местного
самоуправления

ческий, исторический и административный факторы. В качестве аргументов в
пользу такого решения выдвигалась необходимость:

-создания единой системы вертикальной исполнительной государственной
власти;

– приближения государственной власти к населению;

– более полного и глубокого информирования органов
государственной власти о социально-экономическом развитии местных
сообществ;

– более комплексного анализа развития территории, состоящей из
нескольких муниципальных образований.

Основными государственными полномочиями в округах стали: социальная
поддержка и занятость населения, управление чрезвычайными ситуациями,
охрана окружающей среды, противопожарная безопасность, регулирование
земельных отношений и другие полномочия. Указанные полномочия связаны с
реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением
государственной социальной политики, а также включены в список вопросов
местного значения, следовательно должны решаться совместно органами
государственной власти и органами местного самоуправления.

Основные недостатки опыта Свердловской области – это необходимость
создания новых управленческих структур, которым будет сложно вписываться
в систему управления территорией, и двойственность решения
социально-экономических проблем.

Второй подход связан с делегированием части государственных полномочий
органам местного самоуправления.

Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления
– это предоставление органами государственной власти Российской
Федерации или субъекта федерации принадлежащих им полномочий органам и
должностным лицам местного самоуправления.

Делегирование органами государственной власти своих полномочий органам
местного самоуправления осуществляется на основе следующих принципов:

– законности и целесообразности;

– социально-экономической обоснованности;

– реальности и гласности осуществления делегированных
полномочий;

– материально-финансовой обеспеченности делегируемых
полномочий;

– подконтрольности осуществления делегируемых полномочий.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями осуществляется на основании федерального закона или закона
субъекта федерации и в пределах полномочий, составляющих их предметы
ведения или находящихся в границах компетенции органов государственной
власти. В законах о передаче государственных полномочий органам местного
самоуправления должна быть обоснована целесооб-

297

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государствам и
обществом

разность такого делегирования и его практическая полезность.
Делегирование государственных полномочий не может нарушать или
ограничивать права и гарантии местного самоуправления, установленные
законодательством России.

Делегирование государственных полномочий производится в интересах
социально-экономического развития муниципального образования и
территории субъекта Российской Федерации, с учетом возможности и
реальности их осуществления органами местного самоуправления.
Делегируемые государственные полномочия не могут создавать препятствия
для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения
и ухудшать социально-экономическое положение муниципального образования.
В процессе делегирования государственных полномочий должен соблюдаться
принцип гласности, информированности населения об объеме делегированных
полномочий и их финансовой обеспеченности.

Органы государственной власти при делегировании своих полномочий в
полном объеме компенсируют органам местного самоуправления расходы на их
осуществление и представляют реальные гарантии материально-финансовой
обеспеченности при решении вопроса о такой передаче. Органы местного
самоуправления осуществлют переданные им государственные полномочия в
той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми
ресурсами. При неполном обеспечении материальными и финансовыми
ресурсами делегированных полномочий глава муниципального образования
вносит представление государственным органам власти о невозможности
осуществления переданных полномочий в полном объеме и дает свои
предложения о пределах и степени их выполнения. Органы государственной
власти принимают решение по поводу внесенных предложений либо
рассматривают спорные вопросы в суде.

Органы государственной власти, делегировавшие полномочия органам
местного самоуправления, вправе осуществлять контроль за их реализацией,
проверять законность и целесообразность решений органов местного
самоуправления, принимаемых для осуществления переданных полномочий.
Орган государственной власти вправе приостановить решение органов
местного самоуправления, принимаемое по поводу осуществления
делегированных полномочий, в случае, если оно противоречит
законодательству.

Органы государственной власти для осуществления контроля за
делегированными государственными полномочиями вправе:

– производить проверки деятельности органов местного
самоуправления и целевого использования средств, передаваемых на
реализацию государственных полномочий;

– запрашивать и получать в срок информацию, необходимые
документы от органов и должностных лиц местного самоуправления о
выполнении переданных полномочий;

298

§ 2. Государственные полномочия по регулированию ____________местного
самоуправления

– назначать уполномоченных представителей государственной
власти для оперативного контроля за осуществлением делегированных
полномочий и целевым использованием выделенных на эти цели ресурсов;

– проводить методическую работу и координацию деятельности
органов местного самоуправления по вопросам осуществления переданных
государственных полномочий.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями органов государственной власти осуществляется в таких
организационно-правовых формах, как:

– делегирование по закону Российской Федерации;

– делегирование по закону субъекта федерации;

-делегирование на основе договоров и соглашений между исполнительными
органами государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления
(при обязательной ратификации всех договоров и соглашений
законодательным органом субъекта РФ и представительным органом местного
самоуправления).

Практика делегирования на основе договоров применяется в ряде субъектов
Российской Федерации, хотя отчасти противоречит федеральному
законодательству.

Делегирование государственных полномочий может быть разовым, на
определенный срок или бессрочным. Например, к разовому следует отнести
предоставление муниципального жилья военнослужащим, работникам налоговых
служб и другим категориям государственных служащих; к срочному
-предоставление бесплатного проезда на муниципальном транспорте
отдельным категориям граждан, обеспечение выплаты пособий гражданам,
имеющим детей; к бессрочному – государственную регистрацию актов
гражданского состояния, выполнение задач паспортно-визовой службы,
военный

учет граждан и др.

Государственные полномочия могут делегироваться всем муниципальным
образованиям или только отдельным муниципалитетам.

Основной формой делегирования государственных полномочий является
делегирование по закону. При этом не допускается делегирование
полномочий, относящихся к исключительной компетенции законодательного и
исполнительного органов государственной власти и изменяющих устав
субъекта РФ, а также обеспечивающих защиту прав и свобод граждан.

При делегировании государственных полномочий органам местного
самоуправления по закону проект данного закона заблаговременно
направляется представительным органам соответствующих муниципальных
образований для согласования и мотивированного заключения. Возражения
органов местного самоуправления относительно характера, объема
делегируемых полномочий и порядка их финансирования подлежат
рассмотрению в комиссиях законодательных органов государственной власти.

299

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

Государственные полномочия органов власти могут быть делегированы
местному самоуправлению по договору, который в обязательном порядке
должен отражать:

– цели, объем и характер делегируемых полномочий;

– порядок их осуществления и срок действия договора;

– взаимные права и обязанности по реализации делегированных
полномочий;

– объем и порядок материально-финансового обеспечения
делегированных полномочий;

– формы и меры ответственности сторон за нарушение условий
договора;

– условия расторжения договора и возможности возврата
делегированных полномочий.

Указанный договор подписывается главами администраций субъекта РФ и
соответствующего муниципального образования и вступает в силу после его
утверждения законом субъекта федерации и решением представительного
органа местного самоуправления.

Договор может предусматривать заключение на его основе соглашений между
органами исполнительной власти субъекта РФ и соответствующего
муниципального образования о делегировании и принятии государственных
полномочий.

Осуществление делегированных государственных полномочий органами
местного самоуправления строится на соответствии российскому
законодательству и законодательству субъектов РФ. Органы местного
самоуправления свободны в выборе форм и методов реализации переданных
государственных полномочий. Вместе с тем они несут ответственность за
осуществление переданных им государственных полномочий в той мере, в
какой эти полномочия обеспечены органами государственной власти
материально-финансовыми ресурсами, а также насколько выполнимы иные
обязательства, необходимые для реализации этих полномочий.

Законодательный орган государственной власти вправе принять к своему
рассмотрению любой вопрос о разграничении полномочий между органами
исполнительной государственной власти и органами местного
самоуправления.

Разграничение полномочий в области решения вопросов местного
самоуправления – делегирование государственных полномочий, передача
полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной
власти, определение прав и обязанностей органов государственной власти и
местного самоуправления при решении вопросов, представляющих взаимный
интерес.

Компетенция органов государственной власти и органов местного
самоуправления разделяется по уровню значимости выполняемых задач и
масштабом проблем, в силу чего происходит вертикальное разграничение
полномо-

300

§ 2. Государственные полномочия по регулированию
________________местного самоуправления

чий. Органы государственной власти реализуют полномочия в сферах
общегосударственного значения, таких как оборона и безопасность,
внутренняя и внешняя политика, внешнеэкономические отношения,
судоустройство и т.д. Органы муниципального управления занимаются
решением специфических проблем местного сообщества, как-то:
благоустройство территории, жилищно-коммунальное хозяйство, озеленение и
т.д. При этом, однако не всегда можно вполне определенно выделить
вопросы исключительно местного значения, связанные с интересами только
жителей конкретного муниципального образования. Так, к вопросам местного
самоуправления относят народное образование, что представляется не
совсем верным. За счет местных бюджетов можно строить и содержать
образовательные учреждения, оплачивать труд педагогов, но подготовка
кадров, разработка учебных образовательных стандартов, программ и
методик обучения имеют государственное значение. Такой подход, очевидно,
и должен лежать в основе разграничения полномочий между органами
государственной власти и местного самоуправления.

Возвращение государственных полномочий, делегированных органам местного
самоуправления, возможно по собственной инициативе делегировавших
государственных органов, если при сложившихся условиях эти полномочия
могут быть наиболее эффективно выполнены органами государственной
власти. Такое возвращение оформляется законом с обязательным
заблаговременным извещением об этом органов местного самоуправления.

Возвращение делегированных полномочий по инициативе органов местного
самоуправления допускается в том случае, если выполнение переданных
полномочий становится невозможным по причинам, не зависящим от органов
местного самоуправления. Мотивированное представление об этом
представительный орган местного самоуправления вносит в законодательный
орган государственной власти; при установлении достоверности указанных
причин невыполнения или невозможности их оперативного устранения
исполнительный орган государственной власти вносит в законодательный
орган проект закона о возвращении государственных полномочий.

Возвращение государственных полномочий, делегированных по договору,
возможно в случае нарушений условий договора одной из сторон и если эти
нарушения привели к ненадлежащему выполнению или создали условия,
затрудняющие исполнение государственных полномочий органами местного
самоуправления. При недостижении соглашения сторон по спорным вопросам
решение о возвращении делегированных полномочий рассматривается в суде.

Передача государственных полномочий на уровень местного самоуправления
является одним из способов укрепления сотрудничества органов
государственной власти и местного самоуправления в их взаимодействии по
осуществлению государственного и муниципального управления.

301

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе у правления государством и
обществом

Контрольные вопросы

1. Какие основные государственные
полномочия в области местного самоуправления закреплены за органами
государственой власти Российской Федерации?

2. Каким образом органы государственной
власти субъектов Росийской Федерации принимают участие в регулировании
местного самоуправления?

3. Каковы принципы и механизм
делегирования государственных полномочий органам местного
самоуправления?

4. Какие основные организационно-правовые
формы и методы делегирования государственных полномочий используются в
современной российской практике становления местного самоуправления?

Литература

Государственное управление и самоуправление: Очерки истории / Семьянинов
В.П., Кожурин В.С. и др. – М., 1995.

Гипьченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. – М., 1998.
Замртаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. – М.,
1999.

Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» / Отв. ред. Ю.А.
Тихомиров. – М., 1997.

Красин Ю.Л. Две точки зрения на полномочия областных и муниципальных
органов власти. – Томск, 1998.

Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право.
Вып.2.-М., 1998.

Писарев А.Н. Муниципальное право: Учебное пособие. – М., 1997.
Самоуправление в Российской Федерации: практическое и методическое
пособие / Под ред. Ю. В. Якутина – М., 1998.

Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. – М.,
1998.

§ 3. Взаимодействие государственного и ________муниципального управления

% 3. Взаимодействие государственного и муниципального управления

Муниципальные законы служат

опорой болрствующему,

а не спящему.

Л. Пачоли

Муниципальное управление – механизм взаимодействия государственных и
муниципальных органов – принципы взаимодействия – формы взаимоотношений
– государственно-муниципальные организации – направления взаимодействия
– элементы механизма взаимодействия

Местное самоуправление занимает особое место в общей системе управления
государством. Оно осуществляет связь между государством и населением.
Местное самоуправление обладает всеми признаками власти и прежде всего
главным – обязательностью его решений для населения, проживающего на
территории муниципального образования. Осуществление местного
самоуправления обеспечивается посредством реализации функций
муниципального управления. Для этого муниципальными сообществами
создаются органы местного самоуправления. Являясь неотъемлемой частью
общего механизма управления государством, местное самоуправление имеет
отличительные особенности от органов государственной власти, а именно:

– является властью подзаконной, действующей в рамках
законодательства, принимаемого органами государственной власти;

– возникает лишь в том случае, когда определены предметы его
ведения;

– должно иметь достаточные собственные материально-финансовые
ресурсы для решения вопросов местного значения;

– требует обязательного наличия представительства населения в
муниципальных органах власти.

В настоящих условиях формирования российской государственности местное
самоуправление признается самостоятельной властью, производной от
государственной, действующей с позволения государства и в рамках
государственных законов.

Определение предметов ведения органов местного самоуправления происходит
как за счет предложений населения соответствующей территории, так и в
русле единой государственной политики. Государство возлагает на органы
местного самоуправления право и обязанность ответственно исполнять часть
общественных дел самостоятельно и ряд государственных

303

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

функций с передачей или делегированием полномочий по принятию от имени
государства общеобязательных решений

Таким образом, муниципальное управление – это деятельность органов
местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных
интересов, осуществляемая в определенных законом формах; организованный
процесс руководства, регулирования и контроля со стороны органов
местного самоуправления за развитием общественной жизни на данной
территории.

Государственное и муниципальное управления различаются не только тем,
что осуществляются на разных уровнях организации власти, но также
отличаются по целям, задачам, субъектам и объектам управления,
реализуемым функциям, полномочиям и управленческим технологиям и
процедурам. В рамках государственного управления реализуются функции
управления в различных сферах общественной жизнедеятельности:
политической, экономической, социальной и т.д. Государственное
управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства
по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на
общественные отношения, т.е. это практическая деятельность органов
государственной власти в масштабах всего общества. Муниципальное
управление имеет свойства более узкого уровня: управленческое
воздействие опирается на права, обязанности и ответственность органов
власти местного самоуправления и локализуется в пределах местного
сообщества, т.е. распространяется на население, проживающее на
территории определенного муниципального образования. Муниципальное
управление осуществляет функции управления по решению вопросов местного
значения, исходя из локальных интересов населения, его исторических,
национальных и иных особенностей и традиций, реализуя закрепленные
государственным правом полномочия.

По признаку масштабности государственное и муниципальное управления как
виды социального управления направлены на обеспечение жизнедеятельности
граждан и их организаций как в обществе-государстве, так и в отдельных
местностях – муниципальных образованиях (в городе, районе, селе,
станице, ауле, поселке и т.п.). При этом оба эти вида социального
управления имеют особое предназначение и обладают специфическими
свойствами и признаками, так как, действуя в рамках единого
государственного пространства, они реализуются на определенных
управленческих уровнях. Вместе с тем в муниципальном управлении в
определенном смысле можно обнаружить симбиоз функций, реализация которых
обусловлена тем, что местное самоуправление имеет как собственные, так и
переданные государством полномочия. Следовательно, местная
(муниципальная) власть и государственная власть, а значит и
муниципальное и государственное управление тесно взаимосвязаны: у них
один источник власти — народ, они выполняют общую для всех функцию:
обеспечивают нормальные условия жизнедеятельности граждан, призваны
защищать их права, свободы и законные интересы.

304

§ 3. Взаимодействие государственного и муниципального управления

Муниципальное управление активно взаимодействует с государственным
управлением по вопросам, сочетающим триединый интерес: государства в
целом, его отдельного региона (субъекта федерации) и конкретного
местного сообщества.

Механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов –
система отношений органов власти в процессе совместного решения
вопросов, представляющих общий интерес, без передачи друг другу
полномочий.

Детельность органов государственной власти и органов местного
самоуправления строится на принципах взаимодействия:

• законности,

• добровольности;

• учета совместных интересов и взаимной ответственности;

• сохранения независимости муниципальной власти.

Взаимодействие органов государственного и муниципального управления при
решении вопросов, имеющих взаимный интерес, а также принимаемые при этом
правовые акты должны основываться на соблюдении требований федерального
законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации,
уставов муниципальных образований и исключать возможность произвольных
действий их участников.

При заключении договоров и соглашений о совместной деятельности и иных
форм взаимодействия должна быть соблюдена добровольность. Не допускается
включение в сферу договорных отношений тех муниципальных образований,
которые не изъявили желания участвовать в совместном решении задач и
функций.

В договорах и соглашениях, определяющих взаимные права и обязанности
государственных и муниципальных органов, должны быть учтены законные
интересы и права каждого из участников, а также юридическая
ответственность сторон за неисполнение обязательств. Акты о совместном
решении вопросов органами государственной власти и органами местного
самоуправления не могут ограничивать гарантированную Конституцией РФ и
федеральными законами самостоятельность местного самоуправления и
нарушать уставы и положения муниципальных образований.

Основными формами взаимоотношений государственных и муниципальных
органов власти, осуществляемых без взаимной передачи полномочий друг
другу, являются договоры и соглашения, а также совместное создание
государственно-муниципальных организаций, выполняющих общие задачи и
функции.

Договорная форма взаимоотношений является основной и применяется во всех
случаях, когда условия взаимодействия требуют детального определения
прав, обязанностей и ответственности договаривающихся сторон, а также
если они связаны с расходованием финансовых средств, обу-

ЗО5

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

словливающих обязательное утверждение договора законодательным органом
государственной власти и представительным органом местного
самоуправления.

Соглашения заключаются между главами государственных и муниципальных
органов исполнительной власти по вопросам, касающимся компетенции
органов исполнительной власти и не требующим дополнительных финансовых
ресурсов помимо запланированных бюджетных и внебюджетных ассигнований
финансового года на проводимые мероприятия.

Для организации постоянного взаимодействия и решения отдельных вопросов,
а также для разработки условий заключаемых договоров и соглашений органы
государственной власти и органы местного самоуправления создают
совместные координационные, консультативные, совещательные и иные
постоянно или временно действующие рабочие группы, решения которых носят
рекомендательный характер. Рабочие органы готовят проекты правовых актов
и проверяют условия, обязательные для включения в договоры и соглашения,
вырабатывают согласительные процедуры решения вопросов, готовят
предложения по совершенствованию механизма взаимодействия органов
государственной и муниципальной власти по вопросам, имеющим взаимный
интерес.

Договоры и соглашения подписываются главами исполнительных органов
власти, а те, которые не требуют утверждения со стороны законодательного
органа государственной власти и представительного органа муниципального
образования вступают в силу с момента их подписания должностными лицами,
представляющими договаривающиеся стороны. Все остальные договоры и
соглашения вступают в силу после их утверждения в представительных
органах власти. Документы, затрагивающие права и законные интересы
населения территории, вступают в силу после их официального
опубликования в средствах массовой информации.

Договоры и соглашения в обязательном порядке должны определять источники
финансирования совместных мероприятий и иных актов взаимодействия
государственных и муниципальных органов власти и устанавливать
обязательства сторон по обеспечению этого взаимодействия
материально-финансовыми ресурсами.

При осуществлении совместной деятельности путем создания
государственно-муниципальных организаций органы государственной и
муниципальной власти создают наблюдательные советы и иные
централизованные учреждения, компетенция которых определяется уставами
этих организаций. Государственно-муниципальная организация – это, по
гражданскому праву Российской Федерации, коммерческая организация в
форме унитарного предприятия, образуемого в случаях, предусмотренных
законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях по
решению органов исполнительной власти на базе имущества, находящегося в
государственной

306

§ 3. Взаимодействие государственного и ________муниципального управления

и муниципальной собственности. Руководство им основывается на праве
оперативного управления либо на праве хозяйственного ведения.

Взаимодействие органов государственной и муниципальной власти по
В9просам, представляющим взаимный интерес или имеющим значение для
населения субъекта Российской Федерации и отдельных муниципальных
образований, определяется такими направлениями, как:

– разработка и реализация долгосрочных программ и планов
социально-экономического развития территорий;

-выполнение задач и функций, отнесенных федеральным законодательством к
совместному ведению государственных (региональных) и муниципальных
органов;

-решение отдельных вопросов, когда взаимная передача полномочий
невозможна или не состоялась по различным причинам;

– координация усилий для выполнения задач, имеющих большое
значение для населения субъекта федерации и муниципальных образований
(укрепление общественного порядка, социальная помощь, занятость
населения, здравоохранение, охрана природы, реформирование экономики,
выравнивание социально-экономического положения и др.);

– обеспечение внутреннего разделения труда и специализации
муниципальных образований, налаживание кооперации между субъектами
хозяйствования;

– создание условий для структурной перестройки муниципального
хозяйства;

– формирование нормативно-правовой базы для решения вопросов
местного самоуправления и его реформирования в новых условиях;

– создание совместных государственно-муниципальных организаций.

Указанные направления взаимодействия государственных и муниципальных
органов власти должны обеспечивать развитие территории как единого
социально-экономического комплекса.

Механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов власти
включает следующие элементы:

1) научно-методическое и
проектно-планировочное обеспечение, определяющее место каждого
муниципального образования в перспективном социально-экономическом
развитии территории;

2) правовое обеспечение (законодательное
разграничение предметов ведения и компетенций государственных и
муниципальных органов власти; процедура и механизм делегирования своих
полномочий друг другу; установление договорных отношений по организации
экономического взаимодействия между муниципальными образованиями и
субъектом федерации, между хозяйствующими субъектами и органами местного
самоуправления; законодательное закрепление земельного и
градостроительного зонирования);

20*

307

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

3) финансово-хозяйственный механизм,
включающий инвентаризацию материально-финансовых ресурсов территории,
контроль за их рациональным использованием, формирование регионального
фонда поддержки муниципальных образований;

4) формирование муниципальной собственности
(разграничение собственности на территории муниципальных образований,
передача земли, объектов общегородского и общехозяйственного значения);

5) организация непрерывной системы обучения
муниципальных служащих.

В качестве примера рассмотрим механизм взаимодействия государственного и
муниципального управления в сфере землепользования.

Землепользование – это сфера хозяйственной деятельности, включающая учет
и оценку земли, определение эффективных форм земельной собственности,
управление развитием земельных отношений и использованием земель для
хозяйственных целей. В процессе землепользования возникают правовые и
экономические отношения между органами государственной и муниципальной
власти по вопросам владения, пользования и распоряжения земельными
участками. Показателями эффективности этих отношений являются снижение
процента земельных споров и рост дохода от использования земли, а также
повышение стоимости земли.

Экономические отношения в области землепользования являются результатом
земельной политики. Выбор приоритетов при разработке государственной
земельной политики зависит от многих факторов, включая национальные
особенности и традиции, обеспеченность страны земельными ресурсами,
политическую ситуацию в государстве и т. д.

К полномочиям федерального органа законодательной власти в области
землепользования можно отнести:

• принятие Земельного кодекса РФ и других федеральных
актов, регулирующих земельные отношения;

• установление порядка отнесения земель к федеральным и
распоряжения и управления ими;

• определение специального режима для отдельных категорий
земель;

• утверждение единых принципов платы за землю, базовых ставок
земельных платежей и регистрации прав на земельные участки в порядке
ведения государственного земельного кадастра.

К компетенции Правительства РФ относятся:

• принятие правовых актов, регулирующих
земельные отношения;

• территориальное планирование землепользования;

• установление границ особо охраняемых
территорий федерального значения;

• распоряжение и управление землями федерального значения;

308

§ 3. Взаимодействие государственного и ________муниципального управления

• выкуп земель, находящихся в частной или муниципальной
собственности, для федеральных нужд;

• организация государственного контроля за использованием и
охраной земель, ведение государственного земельного кадастра и
мониторинга земель, лицензирование землеустроительных работ;

• разработка и реализация федеральных программ повышения
плодородия, использования и охраны почв;

• иные полномочия в соответствии с федеральным
законодательством. Полномочия органов законодательной власти субъекта
Российской Федерации в области землепользования следующие:

• принятие региональных законов в рамках федерального
законодательства, регулирующих земельные отношения на территории
субъекта РФ;

• утверждение порядка отнесения земель региона к
государственной, муниципальной и частной собственности;

• установление платы за землю;

• установление минимальных и максимальных размеров земельных
участков для различных видов землепользования;

• определение территорий с особым режимом землепользования;

• утверждение порядка распоряжения и управления землями
субъектов РФ;

• утверждение и изменение границ
административно-территориальных и муниципальных образований;

• утверждение региональных программ рационального
использования и охраны земельных ресурсов и порядка их финансирования из
бюджета субъекта РФ;

• иные полномочия в среде регулирования земельных
отношений.

К полномочиям органов исполнительной власти субъекта Российской
Федерации следует отнести:

• принятие региональных организационно-правовых актов
управления в соответствии с федеральным законодательством и
законодательством субъекта федерации;

• управление и распоряжение государственными земельными
ресурсами, территориальное планирование их использования и зонирование;

• выкуп земель для нужд субъекта федерации;

• государственную регистрацию прав на земельные участки;

• организацию землеустройства, ведение земельного кадастра и
мониторинга земель;

• участие в рассмотрении и утверждении генеральных планов
городов, поселков и сел для учета интересов соседних поселений и планов
территориального развития региона;

• иные полномочия в соответствии с земельным
законодательством.

309

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

К компетенции органов местного самоуправления в области регулирования
земельных отношений следует отнести:

• принятие правовых актов, регулирующих земельные отношения
на территории муниципального образования при условии их соответствия
федеральному и региональному земельному законодательству;

• планирование землепользования;

• организацию разработки проектной документации по
планировке и застройке территорий;

• утверждение генеральных планов городов, поселков и сел;
регламентацию использования земельных участков специального назначения;

• распоряжение и управление муниципальными землями;

• выкуп земель, находящихся в частной и государственной
собственности, для муниципальных нужд;

• организацию контроля за использованием и охраной земель;

• разрешение споров между землепользователями;

• другие полномочия.

Экономические отношения между государственными и муниципальными органами
власти в области землепользования складываются по следующим основным
направлениям:

• организация использования земель для хозяйственных целей;

• распределение платежей за землю;

• экономический механизм регулирования земельных отношений и
политики землепользования;

• финансовая поддержка муниципальных образований субъектами РФ;

‘ – проведение инвентаризации земель и разграничение земель по формам
собственности;

• комплексная оценка земель и формирование базовой реальной
стоимости земли;

-распределение федеральных финансовых ресурсов, выделяемых на
территориальное развитие;

• платежи за передачу земли из муниципальной собственности в
государственную и наоборот.

Правовой механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов
власти в области землепользования включает Земельный кодекс и систему
нормативных правовых актов, разрабатываемых на федеральном, региональном
и местном уровнях.

Таким образом, взаимодействие органов государственной власти и местного
самоуправления – важнейшая многоплановая проблема, затрагивающая все
стороны жизнедеятельности общества: политические,
социально-экономические, финансовые и прочие. Достижение баланса во
взаимоотношениях между органами различных властно-управленческих уровней

310

§ 3. Взаимодействие государственного и _______муниципального управления

требует от всех участников данного процесса сложных и комплексных
решений на основе взаимного согласия и понимания роли и ответственности
каждой из властных составляющих государственного и муниципального
управления.

Контрольные вопросы

1. Что представляет собой муниципальное
управление? Назовите особенности, отличающие его от государственного
управления.

2. Какие существуют элементы механизма
взаимодействия государственных и муниципальных органов власти?

3. В чем заключаются основные принципы
взаимодействия государственного и муниципального управления?

4. По каким основным направлениям
происходит взаимодействие государственных и муниципальных органов власти
в области землепользования?

Нормативные акты

Указ Президента РФ № 1370 «Об утверждении основных положений
государственной политики в области развития местного самоуправления в
Российской Федерации» от 15 октября 1999 г.

Литература

Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. – М., 1998. Воронин А.Г.,
Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством:
Учебное пособие. -М., 1998.

Зотов В. Б. Территориальное управление: методология, теория, практика.
-М., 1998.

Местное самоуправление: Сборник нормативных актов. – М., 1998.
Региональные особенности местного самоуправления (взаимодействие теории
и практики): Сб. науч. и учебно-методич. материалов. – М., 1998. Субъект
Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершенствования
экономического взаимодействия. – М., 1999. Таболин В.В. Право
муниципального управления. – М., 1997.

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

§ 4. Муниципальная служба: правовые основы

Каждый святой сумеет сотворить

чуло, но не каждый сможет

прилично управлять гостиницей.

Марк Твен

Муниципальная служба – принципы организации муниципальной службы –
муниципальные служащие – статус муниципальных служащих – муниципальные
должности

Практическое исполнение многих функций местного самоуправления
возлагается на формируемый в настоящее время институт муниципальной
службы. Являясь, с одной стороны, институтом гражданского общества, а с
другой – институтом власти, она представляет собой социально
организованный механизм претворения полномочий и компетенции местного
самоуправления в процессе осуществления муниципального управления. Такая
ее институциональная двойственность позволяет обеспечивать объективно
необходимые потребности местных сообществ в эффективном управлении
прежде всего социально-экономическими процессами и служить каналом
«обратной связи» между обществом и структурами публичной власти, начиная
с самого первого уровня. Общие функции, выполняемые муниципальной
службой, обусловлены, с одной стороны, ее социальным предназначением по
осуществлению муниципального управления, а с другой -связаны с
организацией реализации задач по исполнению, проведению в жизнь решений,
принятых органами местного самоуправления. От эффективности
муниципальной службы во многом зависит социальная полезность
образованных населением муниципальных структур.

Однако нельзя забывать, что в истории российского государства институты
местного самоуправления и деятельность их служащих уже имели свою
правовую регламентацию. Впервые система муниципальной службы, отличная
от службы государственной, получила свое правовое регулирование и
развитие во второй половине XIX в. В начале 1990-х гг. с провозглашением
демократизации и децентрализации государственного управления
возобновились потребности в организации местного самоуправления и
муниципальной службы как самостоятельного вида публичной службы. Понятия
«муниципальная служба» и «муниципальный служащий» вошли в оборот вместе
с развитием современного российского законодательства о местном
самоуправлении, разработкой теории муниципального права. В настоящее
время эти понятия объединяют всех служащих, занятых профес-

312

§ 4. Муниципальная служба: правовые основы

сиональной деятельностью по обеспечению исполнения полномочий органов
местного самоуправления.

Полномочия по правовому регулированию муниципальной службы разделены
между органами государственной власти: федеральными и субъектов
Российской Федерации, а часть этих полномочий отнесена к компетенции
органов местного самоуправления.

Основы муниципальной службы регулируются нормативно-правовыми актами
Российской Федерации. В соответствии с федеральным законодательством
организация и функционирование муниципальной службы регламентируются
законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. К ведению
субъектов РФ относится законодательное обеспечение муниципальной службы
на соответствующей территории. Субъекты РФ вправе издавать законы о
муниципальной службе в пределах своей компетенции, разрабатывать
подробные нормы порядка ее прохождения в данном регионе, определять
общий статус муниципальных служащих и требования к муниципальным
должностям. Вопросы о правовом положений муниципальных служащих могут
содержаться также в уставах соответствующих муниципальных образований.

Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового
положения муниципальных служащих установлены ФЗ «Об основах
муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. В
соответствии с ним она основана на принципах: верховенства Конституции
РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ над иными нормативными
правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении
муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав
муниципальных служащих; приоритета прав и свобод человека и гражданина,
их непосредственного действия; самостоятельности органов местного
самоуправления в пределах их полномочий; профессионализма и
компетентности муниципальных служащих; ответственности муниципальных
служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных’
обязанностей; равного доступа граждан к муниципальной службе в
соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; единства
основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской
Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций; правовой
и социальной защищенности муниципальных служащих; внепартийности
муниципальной службы.

Муниципальная служба определяется российским законом как
профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного
самоуправления по исполнению полномочий муниципальных должностей, не
являющихся выборными. Муниципальной признается должность,
предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с
законом субъекта РФ, а также должность в органах местного самоуправления
с

313

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

установленным кругом обязанностей, прав и ответственности по исполнению
и обеспечению полномочий данного органа. Такая должность включается в
штатное расписание должностей муниципальной службы, утверждаемое главой
муниципального образования в соответствии со структурой управления,
закрепляемой в уставе муниципального образования.

Муниципальные должности подразделяются законом на: 1) выборные
(депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, избранные
должностные лица, на которых действие настоящего закона не
распространяется) и 2) иные, т.е. замещаемые путем заключения трудового
договора гражданами, обладающими статусом муниципальных служащих.
Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются
нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в
соответствии с реестром таких должностей, утверждаемым законом субъекта
федерации.

Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации,
исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в
соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности
по муниципальной должности за денежное вознаграждение, выплачиваемое за
счет средств местного бюджета. Лица, не замещающие муниципальные
должности и занимающиеся техническим обеспечением деятельности органов
местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.

Признаки муниципальной службы можно обозначить: а) как особый вид
публичной службы, т.е. службы в органах местной публичной власти; б) как
профессиональную деятельность на постоянной основе и за денежное
вознаграждение; в) как деятельность по исполнению и обеспечению
полномочий органов местного самоуправления.

Муниципальная служба имеет свои особенности прежде всего в
территориальном масштабе, а также структурно-организационные. Ее
территориальный масштаб не ограничивается административным делением той
или иной местности. По ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» территориально-правовой
структурой, обеспечивающей реализацию права граждан на местное
самоуправление, является муниципальное образование. Его
публично-правовой статус и критерии, по которым заселенная территория
признается таковым, допускают, что муниципальное образование может
создаваться в пределах городского, сельского поселений, нескольких
поселений, объединенных общей территорией, части поселения, иной
населенной территории, где осуществляется местное самоуправление,
имеются его выборные органы, муниципальная собственность и местный
бюджет. Поэтому структурно-организационный масштаб муниципальной службы
– органы местного самоуправления. Кроме того, по своему объему и
численному составу муниципальная служба значи-

314

§ 4. Муниципальная служба; правовые основы

тельно превосходит многие из всех других видов службы, в том числе и
государственную. Правда, в полной мере это произойдет после того, как
муниципальная служба будет сформирована полностью во всех субъектах
федерации и когда в состав муниципальных образований войдут учреждения и
организации, работники которых приобретут статус муниципальных служащих.
Можно выделить и другие отличия муниципальной службы: ее правовое
регулирование ведется как государственное со стороны федеральных органов
власти и органов власти субъектов федерации и как собственное местное,
локализованное в системе органов местного самоуправления. Формирование
корпуса муниципальных служащих – прерогатива органов местного
самоуправления.

Минимально необходимые расходы муниципальных образований на
муниципальную службу учитываются федеральными органами государственной
власти и субъектов РФ при определении минимальных объемов местных
бюджетов.

Законами субъектов Российской Федерации устанавливаются: соотношение
муниципальных должностей муниципальной службы и государственных
должностей государственной службы с учетом квалификационных требований,
предъявляемых к соответствующим должностям; квалификационные разряды,
порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении
муниципальных служащих на иные муниципальные либо государственные
должности, а также при увольнении с муниципальной службы. Условия
предоставления муниципальным служащим отпусков, пенсионного обеспечения
и порядок исчисления их стажа определяются федеральными законами и
законами субъектов федерации. При этом стаж муниципальной службы
приравнивается к стажу государственной службы, а время работы на
должностях муниципальной службы засчитывается в стаж, исчисляемый для
предоставления льгот и гарантий законодательством о государственной
службе. В соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ
уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами
органов местного самоуправления устанавливаются требования к
муниципальным должностям, права и обязанности муниципальных служащих,
порядок прохождения ими службы, управления ею, а также их поощрения,
дисциплинарная ответственность, гарантии, денежное содержание.

Регулирование правового статуса муниципальных служащих относится к
специальным нормативно-правовым актам. Так, правовые нормы о статусе
муниципальных служащих установлены федеральным законодательством, в
законах субъектов РФ о муниципальной службе, организуемой в органах
местного самоуправления на территориях соответствующих муниципальных
образований. На этой законодательной основе каждое муниципальное
образование принимает свой устав, в котором закрепляются условия и
порядок

315

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и
обществом

организации муниципальной службы. Помимо норм, определяющих правовое
положение муниципального служащего, его статус содержит полномочия
должностного лица в системе местного самоуправления. В наиболее общем
виде они определяются федеральными законами, а более детально
конкретизируются уставами муниципальных образований.

Неотъемлемым элементом правового статуса муниципального служащего
являются ограничения, которые связаны с муниципальной службой. В целом
для муниципальных служащих предусмотрены те же ограничения, что и для
государственных служащих: не заниматься другой оплачиваемой
деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой; не быть
депутатом законодательных представительных органов, выборным должностным
лицом; не быть поверенным по делам третьих лиц в органе местного
самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо
который непосредственно подчинен или подконтролен ему; не использовать в
неслужебных целях средства материально-технического, финансового и
информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию; не
получать гонорары за публикации в качестве муниципального служащего; не
участвовать в забастовках и др.

Местное население является основным потребителем муниципальных
управленческих услуг. Поэтому оценка качества и результативности
выполняемых муниципальной службой управленческих функций остается за
местным сообществом, которое может влиять на ее организационную,
кадровую политику, выражая свое мнение путем выборов, принятия решений
на местном референдуме, отказывая в доверии тем или иным должностным
лицам и др. Общим критерием эффективности работы муниципальных служащих
может быть степень реального достижения поставленных целей при
исполнении ими своих должностных обязанностей.

Контрольные вопросы

1. Каким образом ведется правовое
регулирование муниципальной службы в Российской Федерации; каким образом
разграничиваются полномочия между органами власти федеральными и
субъектов федерации по вопросам регулирования муниципальной службы?

2. Кто является муниципальным служащим и
какова классификация муниципальных должностей?

3. Охарактеризуйте основы правового
статуса муниципального служащего.

316

§ 4. Муниципальная служба: правовые основы

Нормативные акты

Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской
Федерации» от 8 января 1998 г. – Собрание законодательства Российской
Федерации. 1998. №2. Ст. 224.

Литература

Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. – М., 1999.

Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России. – М., 1998.

Комментарий к Федеральному закону «Об основах муниципальной службы в

Российской Федерации» / Рук. авт. колл., отв. ред. В.И. Шкатулла. – М.,

2001.

Немчинов А.А., Володин А.М. Муниципальная служба: Справочное пособие. –

М., 2002.

Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмитриева. 2-е

изд.-М., 2002.

Шугрина Е.С. Муниципальное право. – М., 1999.

Глава 13.

Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности

Глава 13. Государственное управление сферами общественной
жизнедеятельности

Слявя, величие, могущество государства!

Как пусты и лишены смысла эти

слова рядом со словами свобода,

зажиточность и счастье граждан!

Л. Жокур

§ 1. Государственное управление

социально-экономическими процессами,

народнохозяйственными комплексами,

сферой труда и занятости

Путь к богатству страны состоит

в экономном расходовании вещей

и обеспечении достатка народу;

кроме того, нужно уметь сохранять

излишки вещей.

Экономное расходование вещей

должно определяться ритуалом,

достаток народу должен быть

обеспечен путем правильного

управления государством.

Сюнь-Цзы

Социально-экономические процессы: естественные, общественные –
государственное управление социально-экономическими процессами:
сущность, основные направления и функции -неоконсервативный подход –
неокейнсианский подход – структурная политика – приватизация – конверсия
– народнохозяйственные комплексы – государственное управление
народнохозяйственными комплексами – казенный сектор – коммерческий
сектор – государственное управление в сфере труда и занятости – трудовая
теория экономического роста – генеральное соглашение – региональное
соглашение – территориальное соглашение – отраслевое (тарифное)
соглашение – коллективный договор – минимальный размер оплаты труда –
занятость

318

§ 1. Государственное управление социально-экономическими процессами,
__________народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости

Вопрос о необходимости и пределах государственно-управленческих
воздействий на экономику имеет принципиальное значение. Часто
употребляемое понятие «управление экономикой» в силу глобальности и
неконкретности управляемого объекта вряд ли отвечает его реальному
содержанию. Такое понятие отражает скорее дореформенную (советскую)
практику централизованного государственного планирования и управления
народным хозяйством страны и совершенно неприемлемо для объективного
отражения изменившейся роли российского государства и его
институциональных воздействий на экономику, по крайней мере в ее
структурном смысле. С другой стороны, в современной практике промышленно
развитых стран господствующее положение занимает идея экономического
регулирования, т.е. делается акцент на том, что решение хозяйственных
задач основывается на приоритете экономических критериев и методов, хотя
такой подход не отрицает роли политических, социальных, организационных
и других аспектов, связанных с его реализацией.

Обобщая отечественный и^ зарубежный опыт и учитывая
взаимообусловленность экономических и социальных реформ, можно сделать
вывод, что в условиях рынка наиболее адекватной формой управленческих
воздействий государства, необходимых для формирования и поддержания
стабильного курса экономического роста и социального развития, является
управление экономическими и социальными процессами или, в общем виде,
социально-экономическими процессами. Сочетая преимущества комплексного
подхода к государственному управлению во всей полноте относящихся к нему
функций (а не только регулирования) с определением конкретных
экономических и социальных процессов как объектов реальных
управленческих воздействий, концепция управления
социально-экономическими процессами призвана служить теоретической
основой создания эффективных средств институционального регулирования
экономики. Для этого необходимо разобраться прежде всего в вопросах
того, что представляют собой социально-экономические процессы, какова их
природа и как можно управлять ими.

В экономике как общественной сфере трудовой и хозяйственной деятельности
постоянно происходят два рода процессов, которые по своему характеру
различаются соответственно как естественные и общественные. Естественные
процессы совершаются между человеком и природой с помощью применяемых им
средств труда в целях создания материальных (вещественных) или
интеллектуальных продуктов. Общественные процессы характеризуют
взаимоотношения между людьми по поводу обеспечения производства или
приобретения указанных продуктов и их потребления. На основе интеграции
естественных и общественных процессов, опосредствуемых процессами
рыночного и институционального регулирования, формируются
социально-экономические процессы, которые могут быть определены как

319

Глава 13.

Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____

совокупность процессов создания и функционирования
социально-экономической системы, характеризующих динамику изменения ее
параметров на том или ином уровне хозяйствования.

Государственное управление социально-экономическими процессами означает
целенаправленное воздействие на естественные и общественные процессы для
обеспечения желательных изменений в состоянии экономики и социальной
сферы. Его сущность находит отражение в динамике изменения таких
показателей, как объем реализованной продукции (в том числе на экспорт)
и темпы ее обновления, уровень прибыли и платежеспособности,
использования производственных мощностей и других ресурсов, валовой
внутренний продукт (ВВП) с выделением в нем доли трудовых (и
инвестиционных) доходов населения, ВВП на душу населения и на одного
работающего, фонд заработной платы, индекс потребительских цен
(инфляция), прожиточный минимум (в среднем на душу населения),
численность населения с доходами ниже прожиточного минимума, уровень
безработицы и др. На основе анализа и оценки показателей фактического
состояния экономики и социально-трудовой сферы прогнозируются возможные
изменения их с учетом научно-технологических и социальных факторов как в
стратегическом плане, так и в тактическом, в зависимости от
складывающихся тенденций в изменении рыночной ситуации, обусловленных
реально происходящими социально-экономическими процессами.

В зависимости от функционального и целевого назначения можно выделить
три основных направления государственного управления
социально-экономическими процессами. Первое нацелено на процессы,
обусловленные фазами экономического цикла или проведением экономических
реформ и их социальными последствиями. В этом направлении государство
воздействует на процессы посредством осуществления мер антикризисного
регулирования – предотвращения и ликвидации неплатежеспособности и
банкротства, преодоления спада производства и достижения стабилизации с
последующим наращиванием объема конкурентоспособной продукции и услуг,
снижения безработицы и роста доходов трудящихся. Второе направление –
госуправление общеэкономическими процессами, обусловленными
необходимостью оптимального использования таких эффективных регуляторов
экономики, как ценообразование, налогообложение, кредитование и
инвестиции в развитие предпринимательства и технологической базы
товаропроизводителей. В третьем направлении государственное управление
охватывает процессы, связанные с улучшением использования имеющихся
природных, материальных, трудовых и финансовых ресурсов.

Экономические процессы формирования и складывающихся спроса и
предложения на рынке товаров и услуг регулируются со стороны государства
выбором той или иной стратегии решения этой задачи в зависимости

320

§ 1. Государственное управление социально-экономическими процессами,
__________народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости

от поставленной цели. В теории и практике этот вопрос решается
по-разному, например, исходя из зрелости общества с точки зрения
приверженности автократическим или демократическим традициям, степени
использования рыночных механизмов и т.п. В странах с развитой рыночной
экономикой различают два принципиально разных подхода. Первый основан на
теории неоконсерватизма, развившейся на базе классической школы, которая
ориентирует на регулирование совокупного предложения на микроуровне,
отдавая предпочтение использованию мер по линии кредитно-денежной
политики. Второй подход следует неокейнсианской теории приоритетной роли
совокупного спроса на макроуровне с преимущественным использованием
поощрительных мер государства в области налогово-бюджетной политики.

В отличие от классической концепции, отражающей точку зрения сторонников
приоритета предложения, где закономерно реализуемая производственная
функция, качественно-количественные показатели продукции и национальный
доход зависят от факторов труда, модель Дж. Кейнса исходит из того, что
объем продукции или национальный доход определяется совокупным спросом
на товары и частными инвестициями, т.е. формально экономика находится в
состоянии равновесия, если совокупное предложение исчерпывается
совокупным спросом.

Практика показала, что и тот и другой подходы имеют существенные
ограничения в условиях своего применения, определяемых проводимой
политикой альтернативного выбора между двумя стратегиями: «предложение
рождает спрос» и «спрос рождает предложение». Эти ограничения связаны с
характером товара, его принадлежностью к тому или иному сегменту рынка и
динамикой соотношения спроса и предложения, а также с обеспеченностью
производственной базой. Естественно считать, что при создании новых,
предприятий (или производства) необходима приоритетная поддержка спроса,
а при наличии свободных производственных мощностей -поддержка
предложения. Это значит, что обращение к той или иной стратегии может
быть ограничено временем ее применения, соответствующим
продолжительности конкретной ситуации. Во всех случаях необходима оценка
социально-экономических последствий выбора стратегии регулирующих
воздействий по критериям роста прибыли и улучшения занятости.
Следовательно, в одной и той же экономической системе могут одновременно
применяться различные подходы в рамках общей концепции регулирования
спроса и предложения.

Экономический рост в условиях рынка непосредственно проявляется не
только в увеличении предложения, т.е. количества и ассортимента
производимых товаров и услуг, хотя такая односторонняя оценка нередко
встречается на практике. Функциональная зависимость совокупного
предложения от совокупного спроса, как и обратная их зависимость,
обуслов-

21. 3., 5693

321

Глава 13.

Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____

ливает необходимость институциональной поддержки роста и предложения и
спроса в их системной взаимосвязи. Основные меры государственного
управления для решения этой задачи заключаются в создании политических и
экономических условий, обеспечивающих:

• рост платежеспособности спроса населения на потребительские
товары и услуги путем поэтапного повышения уровня реальных доходов
(трудовых и социальных) и соответствующего расширения потребительской
корзины, что будет стимулировать развитие отечественного производства
этих товаров и услуг; повышение их качества, стабилизацию и последующее
снижение цен на них;

• рост платежеспособности спроса товаропроизводителей на
необходимые средства производства, промежуточные товары и услуги на
основе стимулирования развития межотраслевых производств путем создания
специализированных фирм со смешанным капиталом, интеграции крупного и
малого предпринимательства в сфере производства, применения эффективных
форм субконтрактных отношений;

• наиболее полное использование имеющихся производственных
мощностей предприятий и фирм при проведении их приватизации, конверсии,
процедур банкротства и других форм реорганизации в целях сохранения и
роста предложения товаров и услуг и связанных с этим рабочих мест;

• сбалансированность спроса и предложения на муниципальном и
региональном уровнях с учетом ориентации на экспорт и импорт товаров,
самообеспечения производства и потребления путем установления
соответствующих оптимальных пропорций.

Указанные меры требуют для своей реализации соответствующих
законодательных актов, обеспечивающих надежную правовую основу
экономических процессов в сочетании с политическими решениями, исходя из
диалектического характера закономерности изменений спроса и предложения
в их взаимообусловленности. Эти изменения, естественно, отражают
интересы производителей и потребителей, что необходимо учитывать при
определении приоритетных направлений политического курса в
государственном регулировании экономической сферы общественной
жизнедеятельности.

Заслуживает внимания вопрос о правоотношении государства с владельцами и
руководителями предприятий (фирм). Такое положение, когда директор,
работающий по найму, злоупотребляет своим служебным статусом и действует
в своих личных интересах, т.е. отождествляя себя с предприятием,
отражает отсутствие четкости в определении признанных законом
собственников предприятий. Отсюда следует, что предпочтительным является
такое государственное регулирование экономики, при котором государство,
не вмешиваясь в оперативную деятельность предприятия, тем более в сферу
внутрикорпоративных отношений, устанавливает необходимые правовые,

322

§ 1. Государственное управление социально-экономическими процессами,
__________народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости

экономические и социальные нормативы, вводя их в практику
законодательным путем.

Функции государственного управления экономическими и социальными
процессами определяются исходя из положения, что экономические и
социальные процессы, отражая динамику состояния экономики, сами вместе с
тем выполняют роль не только объектов управленческих воздействий, но и
средств их осуществления. Кроме того, специфика государственного
управления рассматриваемыми процессами, в отличие от управления
производственными процессами, заключается в более широком аналитическом,
исследовательском характере поиска государственных решений в сочетании с
оперативностью их реализации. Это предопределяет необходимость
подготовки экономистов-аналитиков широкого профиля, ориентированных на
управление экономическими и социальными процессами во всех сферах
экономики с учетом дальнейшей отраслевой специализации. Следует учесть
возрастающее значение этой деятельности с точки зрения экономических и
социальных последствий принимаемых решений.

Первая функция государственного управления экономическими и социальными
процессами – анализ и оценка этих процессов с целью выявления
фактического состояния регулируемой экономической системы (группы
предприятий, фирм, отрасли, региона) по установленным позитивным и
негативным критериям. Эта функция осуществляется путем систематического
проведения мониторинга по данным статистической отчетности и
непосредственного изучения экономических и социальных процессов на
предприятиях и в фирмах с учетом действия факторов рыночного и
институционального регулирования. При этом используются первичные и
производные (расчетные) показатели, допускающие количественную оценку. К
их числу относятся такие показатели, как валовой внутренний продукт в
текущих и сопоставимых ценах; его структура по направлениям
использования; соотношение спроса и предложения на потребительские и
инвестиционные товары; рентабельность; капитальные вложения и их
структура; объем продукции и ее реализации; индексы цен; удельный вес
убыточных предприятий; сумма убытков; балансовая прибыль; налоги;
задолженность покупателей поставщикам по кредитам банков, в том числе
просроченная; прожиточный минимум; объем денежных доходов;
среднемесячная заработная плата в расчете на одного работающего;
численность трудовых ресурсов, занятых в экономике; численность
работников, находящихся в отпусках по инициативе администрации;
численность безработных; удельный вес работников, занятых в условиях, не
отвечающих санитарно-гигиеническим нормам и требованиям безопасности, и
др. Кроме того, рекомендуется использовать качественные оценки факторов,
не поддающихся количественному измерению.

325

Глава 13.

Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____

Вторая функция – прогнозирование тенденций развития действующих
экономических и социальных процессов, основанное на результатах их
анализа и оценки. Разработка прогноза ожидаемых изменений состояния
экономики на рассматриваемом уровне ведется в два этапа. На первом этапе
рассчитываются ожидаемые показатели при сохранении существующих внешних
условий (конъюнктуры рынка и политики институционального регулирования),
а также внутренних факторов (структурных и технологических изменений),
т.е. путем простой экстраполяции показателей, а на втором – с учетом
указанных факторов. При наличии ряда вариантов прогноза каждый из них
должен сопровождаться оценкой возможных экономических и социальных
последствий в зависимости от срока, на который рассчитан прогноз, и от
его назначения: долгосрочный, необходимый для выработки стратегических
решений, или краткосрочный – для решений текущего, тактического
характера.

Третья функция – стратегическое планирование развития экономических и
социальных процессов. Эта функция имеет цель определить, обосновать и
принять оптимальные решения по выбору приоритетных направлений
положительного изменения динамики рассматриваемых процессов путем
осуществления мер антикризисного регулирования для обеспечения курса
экономического роста в прогнозируемом периоде. Первостепенное значение
при этом имеют такие приоритетные направления, как приватизация и
национализация, т.е. изменение форм собственности; конверсия
предприятий, т.е. переориентация на выпуск другой, пользующейся спросом
продукции с максимальным использованием имеющейся технологической базы и
квалифицированных работников; реорганизация структур предприятий, их
разукрупнение или слияние; создание субконтрактных систем,
обеспечивающих взаимодействие больших и малых предприятий и фирм –
поставщиков конечной и промежуточной продукции; развитие информационных,
инновационных, производственных и социальных инфраструктур.
Эффективность каждой из выбираемых мер оценивается их влиянием на
динамику улучшения социально-экономических результатов деятельности
предприятий и фирм, отраслей и регионов.

Четвертая функция – организация процессов экономического регулирования.
Она заключается в разработке и совершенствовании экономических
механизмов, предназначенных для целенаправленного изменения действующей
практики в соответствии с принятыми направлениями стратегического
планирования и исходя из реального состояния экономики страны.
Экономические механизмы выражают своего рода экономическую технологию,
т.е. последовательность операций регулирующих воздействий на
естественные и общественные процессы в экономике в целях увеличения
объема производства пользующихся спросом товаров и услуг, улучшения их
качества с учетом потребительских свойств, обеспечения платежеспо-

324

§ 1. Государственное управление социально-экономическими процессами,
__________народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости

собности экономических субъектов и получения прибыли за счет минимизации
затрат всех видов ресурсов на единицу реализованной продукции и создания
гибких систем стимулирования экономического роста путем предоставления
возможности дифференцированного регулирования уровня цен, налогов,
кредитов, инвестиций, раздела продукции. Следовательно, исходя из
принципов системного подхода, проектное решение по каждому
экономическому механизму определяет цель его создания и
функционирования, состав действующих в нем юридических и физических лиц
с разграничением их прав и полномочий, применяемые формы и методы их
согласованных действий по достижению поставленной цели с учетом
взаимосвязи с другими экономическими механизмами. На этой основе
создается и совершенствуется система нормативов, регламентирующих
экономические, социальные и организационно-правовые отношения субъектов
экономического регулирования.

Пятая функция – реализация проектных и нормативных решений, принятых для
этой цели. Основная форма реализации – разработка и утверждение программ
введения новых экономических механизмов (и корректировки действующих), а
также связанных с ними процессов экономического регулирования с
использованием нормативных методов (или аналитических – при отсутствии
нормативов). Программы государственного управления экономическими
процессами и создания необходимых для этого экономических механизмов
целесообразно рассматривать в органическом единстве с государственными
программами социально-экономического развития или программами
оптимизации труда на всех уровнях хозяйствования при решении
стратегических и тактических задач. Процесс реализации проектных и
нормативных решений с необходимым программным, методическим и
информационным обеспечением после соответствующего утверждения вводится
в действие. При этом рассматриваемая функция в порядке обратной связи
служит логической основой для контроля за ходом реализации решений,
соответствующей корректировки и осуществления первой функции – анализа и
оценки экономических и социальных процессов.

Важнейшим экономическим рычагом системы государственного управления в
сфере экономики является структурная политика. Она определяет
воздействие государства на всю совокупность структурных частей
экономики, формирование и развитие отраслевых и межотраслевых структур,
их территориальное размещение, организационно-институциональные
пропорции, обеспечение ресурсами и функционирование в условиях рынка
(как внутреннего, так и внешнего). Структурная политика направлена на
создание гармонично развивающегося многоотраслевого высокотехнологичного
комплекса товаропроизводственных структур (с учетом территориальных
условий их функционирования), обеспечивающих рост благосос-

325

Глава 13.

Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____

тояния населения и занятость его социально активной части, укрепление
безопасности страны и интеграцию российской экономики в систему
мирохозяйственных связей. Эта политика исходит из принципов
преемственности целей структурной перестройки в перспективах и
среднесрочного периодов и необходимости соизмерения и сопряжения
поставленных целей с реальными финансовыми возможностями и
ограничениями, связанными с состоянием инфраструктуры экономики. В
частности, целями проводимых Правительством России структурных
преобразований по среднесрочной программе являются: повышение
конкурентоспособности, «прозрачность» в деятельности и финансовой
отчетности инфраструктурных монополий; интенсификация развития частного
сектора; повышение эффективности налогово-бюджетной сферы; стабилизации
благоприятных условий для развития финансового сектора и притока
инвестиций. Преобразования в отраслях экономики, представляющих собой
инфраструктурные (естественные) монополии, нацелены на повышение
эффективности их функционирования и тем самым конкурентоспособности;
укрепление платежно-расчетной дисциплины; сокращение роли бартера в
структуре взаимных платежей.

По отдельным отраслям меры государственного управления по среднесрочной
программе предусматривают: в электроэнергетике – оптимизацию управления
и диверсификацию структуры собственности, обеспечивающие развитие
конкурентных отношений и тем самым – достижение более высокой
эффективности отечественной электроэнергетики; в газовой промышленности
– создание привлекательного климата для дальнейших инвестиций; повышение
эффективности во всех звеньях цепочки поставок газа; обеспечение
«прозрачности» в деятельности и отчетности РАО «Газпром» и тем самым
улучшение условий конкуренции; усовершенствование методов регулирования
цен на продукцию и услуги отрасли; сокращение объемов сжигания газа в
факелах до минимального уровня; в нефтяной промышленности -обеспечение
недискриминационного доступа к трубопроводным мощностям,
совершенствование государственного регулирования, создание
благоприятного инвестиционного климата и, как результат, – повышение
эффективности транспортировки добываемой в стране нефти; на
железнодорожном транспорте – приспособление структуры российских
железных дорог к рыночной экономике, обеспечение эффективного
обслуживания клиентов по разумной цене, постепенную отмену перекрестного
субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых, создание условий
для широкого участия частного сектора в деятельности предприятий, не
связанных с организацией и обеспечением перевозок и
аварийно-восстановительных работ; в жилищно-коммунальном хозяйстве –
устранение противоречий между коммерческой устойчивостью предприятий
коммунального хозяйства, обслужи-

326

§ 1. Государственное управление социально-экономическими процессами,
народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости

вающих население, и возможностью оплаты коммунальных услуг со стороны
малообеспеченного населения.

~

?

3/4

A

i

o

ue

th

> @ L N ? ? 3/4 A ue th 6

8

x

z

?

A

th

@ N ? A th 8

z

<>

>

o

u

u

u

8

N

6

8

L

N

j

?

¦

o

u

ph9N

?

u

yyyy`„?gdO=ae?kd

t

v

?

ae

e

v

?

e

B

Ae

o

b

z

@

B

?

A

Ae

oe

o

`

b

d

x

z

AE

†!

?!

($

*$

u%

ue%

T,

V,

^-

`-

v-

„2

?2

?2

?2

 2

ph5z

?!

*$

ue%

V,

`-

?2

c2

03

A5

O>

?

??

[email protected]

rC

0G

8G

?G

VP

4Y

 2

c2

3

.3

03

3/45

A5

n7

?7

”<–

>

O>

O>

?

?

~?

??

[email protected]

[email protected]

pC

rC

?C

iE

F

.G

0G

6G

8G

†G

?G

TP

VP

aeP

-Q

2Y

4Y

v]

x]

~]

@c

Fc

hO=ae,4Y

x]

Hc

\c

ec

°i

¤o

 t

px

–z

?z

iz

??

~‚

p?

‚?

‚„

r…

L‰

@™

a?

Oe!

Fc

Hc

Jc

Zc

\c

Oc

ec

ec

®i

°i

co

¤o

?t

 t

~u

ou

nx

px

”z

–z

?z

?z

iz

iz

??

??

|‚

~‚

n?

p?

??

‚?

?„

‚„

p…

r…

J‰

L‰

I?

*‹

-‘

>™

@™

TH?

a?

O!

Oe!

ue!

th!

ic

ic

¤

¤

hO=aeAOe!

th!

ic

¤

¤

fY

?Y

??

??

oe«

v

?

V?

o?

?

¬?

O?

?