.

Коваль Л.В. 1979 – Административно-деликтное отношение (книга)

Язык: русский
Формат: реферат
Тип документа: Word Doc
2 19100
Скачать документ

Коваль Л.В. 1979 – Административно-деликтное отношение

>>>3>>>

ВВЕДЕНИЕ

Интересам расширения демократизма, заложенного в природе советского
общественного строя, служат усилия, предпринимаемые Коммунистической
партией Советского Союза в целях укрепления социалистической законности
и правопорядка. Как отмечалось на XXV съезде КПСС, дальнейшее развитие
советского законодательства и, в частности, административного права
будет способствовать повышению стабильности всего нашего правового
порядка 1. Поиски путей и средств совершенствования советских законов и
определяют пути развития советского правоведения. Особое внимание при
этом обращается на разработку проблем ответственности за строжайшее
соблюдение государственной дисциплины и положений, содержащихся в
Конституции СССР и Конституциях союзных республик.

В период после XXIV съезда КПСС вопросы административной ответственности
выдвинулись в ряд злободневных. Это обусловлено расширением круга
объектов административно-правовой охраны, заменой уголовной
ответственности за малозначительные преступления ответственностью
административной, задачами систематизации и кодификации этого правового
института, вытекающими из решений директивных органов.

Сложность происходящих в общественной жизни, в частности в
административной практике, явлений вызывает необходимость изучения ее
потребностей, выработки и внедрения эффективных методов воздействия на
нарушителей правопорядка. Но от «конструирования» новых методологических
средств и подходов до их практического «задействования» немалая
дистанция. Ее необходимо преодолеть, и сделать это можно только опираясь
на науку. Отсюда вывод об актуальности теоретического

1 См.: XXV съезд Коммунистической партии Советского Союза.
Стенографический отчет, т. 1. М., 1976, с. 108.

>>>4>>>

аспекта в изучении структуры административной ответственности, процессов
ее функционирования и развития.

Эта проблема многоплановая, и различные ее аспекты привлекали в разное
время пристальное внимание ряда авторов. Прежде всего в советской
правовой литературе отводится много места общетеоретическим и
методологическим проблемам материального и процессуального права. Ныне
опубликованы не только многочисленные статьи в периодической печати, но
и монографические разработки, в которых эта проблематика получила
глубокое теоретическое обоснование. Здесь уместно упомянуть интересные
работы В. Д. Ардашкина, Д. Н. Бахраха, Г. П. Бонда-ренко, И. А.
Галагана, Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, В. М. Манохина,
Л. Л. Попова, Н. Г. Сали-щевой, В. Д. Сорокина, М. С. Студеникиной, И.
А. Тимченко, Ф. Д. Финочко, А. П. Шергина, О. М. Якубы и др. Все
основательнее и чаще ставятся вопросы систематизации законодательства об
административной ответственности. Различным аспектам ее посвящены труды
А. П. Коренева, В. А. Лория, Р. С. Павловского, И. Н. Пахомова, Г. И.
Петрова, В. И. Поповой, Б. Б. Хангельдыева и других ученых. В последние
годы в научных исследованиях начинают ориентироваться на изучение
вопросов ответственности за совершение административных проступков в
различных отраслях и сферах государственной деятельности. «Отраслевой»
аспект представлен работами Р. Ф. Васильева, М. И. Еропкина, А. П.
Клюшниченко, А. П. Лончакова, 3. П. Морозовой, В. Д. Резвых, Ю. С.
Рябова, А. П. Серегина, Н. И. Титова, Ю. С. Шем-шученко и др. Отдельным
видам административного производства, проблемам доказательств и
доказывания, конкретным процессуальным стадиям и административным
санкциям, их эффективности посвящены содержательные разработки И. Ф.
Бартыкова, А. К- Блажко, И. И. Вере-меенко, П. С. Дагеля, Е. В. Додина,
В. И. Новоселова, Л. Л. Попова, В. И. Ремнева, Л. М. Розина и др.

Предметом главного внимания в данной работе является правовое отношение,
возникающее и развивающееся в связи с административной ответственностью
(админи-стративно-деликтное отношение). Исследование этой системы
правовых связей основано на фундаментальных понятиях, положениях и
выводах общего учения о социалистических правовых отношениях. Эта теория
в последние годы развивается в основном по пути обогащения ее

>>>5>>>

традиционных понятий И положений. Справедливо отмечалось, что назрели
предпосылки для выхода исследований данной тематики за пределы
общетеоретических рамок ‘. Основанием для такого вывода является то
положение, что в соответствии с марксистско-ленинской методологией
каждое явление в обществе складывается как отношение, а значит,
ответственность за правонарушение не может существрвать помимо
правоотношения. В некоторых отраслях советского права предпринимались
попытки выделения и исследования специфических правоотношений,
обусловленных предметом и методом правовой охраны тех или иных
общественных отношений. Ряд ученых в своих трудах обосновали идею
правоотношения в уголовном, гражданском и процессуальном праве (В. П.
Божьев, Н. И. Загородников, О. С. Иоффе, В. И. Курляндский, Н. А.
Огурцов, Е. А. Фролов, Н. А. Чечина, В. Н. Щеглов и др.). У некоторых
представителей науки теории государства и права нет сомнений в вопросе,
является ли юридическая ответственность правовым отношением. Эту же
точку зрения разделяет и авторский коллектив книги
«Марксистско-ленинская общая теория государства и права.
Социалистическое право» 2. Но административные правоотношения в аспекте
ответственности за проступок до настоящего времени специально не
изучались, хотя и была сделана попытка проф. И. А. Галаганом привлечь
внимание к необходимости специальных теоретических исследований под этим
углом зрения 3. Не вдаваясь здесь в подробности обоснования такого
выделения предмета исследования (см. главу I настоящей монографии),
заметим лишь, что вся концепция административно-деликтного отношения
строится на системе представлений о двойственной природе юридической
ответственности как обязанности, с одной стороны, и наказании — с
другой. Это и делает возможной

1 См.: Гривцов Ю. И. Социальный и юридический аспекты
правоотношения.—Правоведение, 1977, № 2, с. 7.

2 См.: Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском
обществе. М., 1955; Б азы лев Б. Т. Об институте юридической
ответственности. — Советское государство и право (далее: С Г П), 1975,
№ 1; Назаров Б. Л. Социалистическое право в системе социальных связей.
М, 1976; Марксистско-ленинская общая теория государства и права.
Социалистическое право. М., 1973.

3 См. Галаган И. А. Административная ответственность.
Процессуальное регулирование. Воронеж, 1976.

>>>6>>>

«глубокую вспашку» в анализе отдельных сторон административной
ответственности.

Каждая из научных разработок, посвященных этому виду правовой
ответственности, имеет свои задачи, цели, свой круг проблем. Однако все
эти аспекты, рассматриваемые в плане теории правоотношений, тесно
связаны между собой, что позволяет раскрыть остававшиеся прежде в тени
существенные стороны исследуемого правового явления, по-новому подойти к
постановке проблемы, определению предмета исследования, построению его
концептуального каркаса, изучить диалектические связи объективного права
с защищаемыми им конкретными фактическими отношениями, исследовать
понятия субъективного права, субъекта и объекта деликтного
правоотношения, соотношение последнего с объектами проступка и правового
регулирования и т. д. С позиций теории правового отношения
административная ответственность может быть рассмотрена как система, что
позволяет более четко уяснить ее место в ряду других правовых явлений,
проанализировать природу отдельных административно-процессуальных
институтов и стадий производства. Все более очевидно, что нет
мало-мальски актуального вопроса, касающегося теории ответственности за
административные проступки, который можно было бы решить вне сферы
правовых отношений.

Поставленная в данной книге исследовательская задача предполагает
использование логико-методологического арсенала. Системный подход к
предмету исследования сочетается со сравнительным правовым обзором
анализируемого материала, а метод логического сравнения — с
семантическим анализом понятийного аппарата и терминологии. Одновременно
с использованием типологических классификаций применяется метод
прогнозирования процессов и явлений. Одна из ключевых методологических
проблем любой теории — установление ее связи с практикой. Статистические
обобщения и социологические наблюдения практического опыта служат
опорным, исходным пунктом для данного научного исследования, для
рекомендаций, адресованных практике.

>>>7>>>

Глава I

АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОЕ ОТНОШЕНИЕ КАК ЮРИДИЧЕСКОЕ ВЫРАЖЕНИЕ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ПРОСТУПОК

Административная ответственность и правовое отношение

Понятие юридической ответственности — одна из нерешенных проблем права.
Можно указать на три основные позиции в определении ее сущности и
смысла. Одними сущность правовой ответственности отождествляется с
санкцией *, с наказанием (а иногда с некарательными мерами
государственного принуждения). В других случаях ответственность
раскрывается через реализацию санкции, рассматриваемую как последствие,
установленное законом на случай совершения правонарушения ‘. Существует
также мнение, что отождествление понятий «ответственность» и «санкция»,
стремление разнообразные виды правовой ответственности свести к
наказанию ведет к тому, что понятие «ответственность» утрачивает
самостоятельное значение. В связи с этим в юридической (особенно
уголовно-правовой) литературе распространен взгляд на юридическую
ответственность как на обязанность правонарушителя «подлежать действию
правовых норм», обязанность отвечать за виновно совершенное
правонарушение, претерпевать меры государственно-принудительного
воздействия в форме лишений личного и имущественного характера2. Кстати,
и в теории советской науки права также отсутствует единое представление
о

* В данном случае санкция понимается не узко — как составная часть
правовой нормы, а как обозначение невыгодных последствий личного,
имущественного, общественного характера, применяемых в качестве
наказания к правонарушителю.

1 См.: Иоффе О. С. Ответственность по советскому гражданскому праву.
Л., 1955, с. 9, 17; Лейст О. Э. Санкции в советском праве. М., 1962, с.
94—95; Марцев А. И. Теоретические вопросы общего и специального
предупреждения преступлений. Автореф. докт. дис. Свердловск, 1975, с.
14; Петров Г. И. Советское административное право. Часть общая. Л.,
1960, с. 289; Студеникина М. С. Законодательство об административной
ответственности и проблемы его кодификации. Канд. дис. М., 1968,
с. 131—133.

2 См.: Брайнин Я. М. Уголовная ответственность и ее основание в
советском уголовном праве. М., 1963, с. 11, 25—26; Шарго-родский М. Д.
Детерминизм и ответственность. — Правоведение, 1968, № 1, с. 45—46;
Курляндский В. И. О сущности и признаках уголовной ответственности.—
СГП, 1963, № 11, с. 92.

>>>8>>>

понятии и сущности юридической ответственности, поскольку и здесь
ответственность рассматривают как реализацию правовых санкций либо как
обязанность отвечать за совершенное правонарушение’.

Поскольку речь идет о двух построениях: «ответственность — наказание» и
«ответственность — обязанность», полагаем, что они как две стороны
одного явления не могут быть противопоставляемы друг другу. Правовая
ответственность, толкуемая в широком смысле, — это обязанность. Та же
ответственность, но в узком смысле — наказание. Такой сложный вид
социальной ответственности, как правовая ответственность, не может
рассматриваться односторонне: следует различать ее идеальный
(внутренний) и материальный (внешний) аспекты *. Как общее, идеальное
понятие ответственность есть результат абстрагирующей деятельности
человеческого мышления. Это обязанность’, рассматриваемая и как долг,
внутреннее побуждение, нравственное обязательство выполнять предписания
права или требования общественного мнения о соблюдении правопорядка, и
как необходимость (сообразующаяся, впрочем, с собственным желанием
нарушителя) дать отчет управомоченным субъектам по поводу деликта,
принять на себя вину за его последствия, подвергнуться (добровольно или
принудительно) действию санкции. Овеществленная, предметно определенная
форма юридической ответственности, ее материальный смысл — это
наказание, понимаемое как государственная реакция, внешнее
противодействие правонарушению со стороны лиц, облеченных правом
преследования и суда, — лишениями личного, имущественного характера,
воспитательными и другими мерами.

Противники отождествления правовой ответственно-

1 См.: Самощенко И. С. К вопросу о причинности в области юридической
ответственности. — В сб.: Вопросы общей теории советского права. М.,
1960, с. 340; Алексеев С. С. Общая теория социалистического права.
Свердловск, 1964, вып. 2, с. 182; Бра-тусь С. Н. Юридическая
ответственность и законность (очерк теории). М., 1976, с. 112; Го р ш е
н ев В. М. К вопросу о понятии юридической ответственности в советском
праве. — Вопросы теории советского права. Новосибирск, 1966, с.
46.

* В философской и юридической литературе обоснованно рассматривается
юридическая ответственность в широком плане, выходящем за рамки понятия
таковой лишь как последствия правонарушения. Эта идея породила концепцию
юридической ответственности в аспектах позитивном (ответственность
вообще, регламентируемая законодательством) и ретроспективном
(ответственность за содеянное).

>>>9>>>

сти и наказания свои доводы мотивируют ст. 43 Основ уголовного
законодательства Союза ССР и союзных республик, раздельно
регламентирующей условия освобождения от уголовной ответственности и
условия освобождения от наказания. Отсюда они делают вывод, что
ответственность и наказание — понятия хотя и взаимосвязанные, но не
тождественные, самостоятельные ‘. Однако если проанализировать
законодательство об уголовной и административной ответственности с точки
зрения делимости понятия «ответственность», то придем к заключению, что
в ряде статей Уголовного кодекса УССР не проводится различие между
понятием «наказание» и «ответственность». Исходя, например, из смысла
ст. 50 Уголовного кодекса Украинской ССР, делаем вывод о том, что всякое
освобождение от ответственности означает тем самым освобождение лица от
назначения и реального отбытия наказания. Такой же вывод о «слитности»,
тождестве наказания и ответственности можно сделать из анализа ст.ст.
39, 40, 41 УК УССР, где речь идет об основных началах назначения
наказания и об обстоятельствах, смягчающих или отягчающих
ответственность. Неотделимость ответственности от наказания можно
наблюдать и в случаях освобождения от административной ответственности.
В соответствии со ст. 15 Указа Президиума Верховного Совета УССР от 15.
12. 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в
административном порядке»2 при отсутствии оснований для применения
наказания дело прекращается. Тем самым лицо освобождается и от
ответственности. Неотделимы эти понятия и в институте давности
административного преследования. Основания для этого же вывода дает и
анализ актов об амнистии, которые предусматривают полное или частичное
освобождение от уголовной или административной ответственности,
содержащее в себе и освобождение от наказания 3.

1 Ведомости Верховного Совета СССР, 1959, № 1, ст. 6; Б р а й-н и н Я.
М. Указ. соч., с. 26; Тихонов К. Ф. Субъективная сторона преступления.
Саратов, 1967, с. 49.

2 Ведомости Верховного Совета УССР, 1961, № 53, ст. 609.

3 См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 31.10.1967 г. «Об
амнистии в связи с 50-летием Великой Октябрьской социалистической
революции» — Ведомости Верховного Совета СССР, 1967, № 44; Указ
Президиума Верховного Совета СССР от 6.05.1975 г. «Об амнистии в связи с
30-летием победы советского народа в Великой Отечественной войне
1941—1945 гг.» —Там же, 1975, № 23.

>>>10>>>

Фактическое несение административной ответственности выражается в том,
что правонарушителю, во-первых, выносится порицание компетентным
органом, выражающее отрицательную оценку противоправному поведению от
имени государства. Во-вторых, назначается наказание, своей мерой
соответствующее тяжести содеянного. В-третьих, взыскание исполняется. В
случаях, когда административный материал народным судьей или другим
органом (должностным лицом) передается для рассмотрения в товарищеский
суд или общественным организациям по месту работы или проживания
нарушителя, вопросы вины, порицания, наказания решаются общественными
органами, следовательно, и в этих условиях ответственность и наказание
остаются единым понятием.

Следует заметить, что наказание дает представление о ретроспективной
ответственности как последствии правонарушения, признании личности,
виновной в проступке. Здесь ответственность и наказание в равной мере
есть следствие порицания правонарушителя в административном или
судебно-административном порядке и основаны на возникшей ранее
обязанности отвечать за проступок, понести наказание. «Ответственность —
обязанность» нельзя сводить к юридически значимому моменту признания
нарушителя виновным и применения кары. Ответственность как обязанность
значительно шире ответственности за конкретный деликт да и в целом
понятия правовой ответственности. Как моральная или политическая (в
частности, партийная) ответственность начинается раньше, чем применение
наказания. Она возникает с вхождением в силу правового запрета и
конкретизируется с момента совершения проступка. Последнее отмечалось
учеными-криминалистами, справедливо полагавшими, что возбуждение
уголовного преследования правонарушителя и означает привлечение к
ответственности ‘. Данная позиция совпадает и с решением вопроса в
действующем законодательстве. В соответствии со ст. 50 Уголовного
кодекса УССР законодатель относит время возникновения ответственности не
только к моменту рассмотрения дела в суде ( в частности, вынесения
обвинительного приговора), но и ко времени расследования уголовного
дела.

1 См.: Курляндский В. И. Указ. соч., с. 91; Пионтков-ский А. А. О
понятии уголовной ответственности. — СГП, 1967, № 12, с. 44.

10

>>>11>>>

Если ответственность сводить лишь к моменту признания виновным и
применения государственного принуждения, игнорировать ее свойства как
обязанности, то легко прийти к заключению, что правонарушитель до
момента реализации в отношении его наказания не обязан нести
ответственность *. Итак, двойственный характер правовой ответственности
проявляется в том, что до признания лица виновным ответственность — это
обязанность. С момента же признания вины ответственность — наказание.

Там, где правовую ответственность рассматривают во всем многообразии
внутренних свойств и внешних проявлений, закономерно приходят к выводу о
ее неразрывной связи с правовым отношением.

Отношение есть одна из форм, один из необходимых моментов всеобщей
взаимосвязи предметов, явлений, процессов в природе, обществе и
мышлении. «Каждая вещь (явление, процесс etc.) связаны с каждо й»,—
отмечал В. И. Ленин ‘. Это означает, что не может быть права ни на что,
как и ничьего права. Все находится «в отношении необходимости к
другому»2. Сложные отношения взаимной зависимости, власти и подчинения,
выража-юшиеся в определенных актах поведения, согласованных с
обязательными для всех нормами, слагают людей в государственные и
административные (управленческие) правовые отношения. Регулируемые
законодательством о браке и семье, возникают отношения между супругами,
родителями, детьми. Потребности имущественных отношений, товарного
обмена, опосредствованные юридическими нормами, связывают людей в
гражданские правоотношения и т. д. Точно так же факт совершения
проступка ставит его совершителя в определяемое правом отношение к
государству и его органам. Возникает юридическая связь, содержанием
которой являются права и обязанности участников данного отношения, их
возможное и должное поведение. Юридическая ответственность,

* «Ответственность — это не обязанность претерпевания последствий,
проистекающих из правонарушения, а самое их претерпевание в состоянии
принуждения» (Братусь С. Н. Указ. соч, с. 102—103). Рассматривая
ответственность только как реализацию санкции, С. Н. Братусь не мог не
прийти к выводу об искусственности конструкции правового отношения
ответственности (см.: там же, с. 104).

1 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 29, с. 203.

2 Т а м ж е, с. 95.

и

>>>12>>>

связанное с нею фактическое несение наказанным определенных тягот,
лишений, иных неблагоприятных последствий совершенного проступка
объективно складывается в юридическое отношение, регламентируемое
правовой нормой и основанное на ней. Отсюда следует, что понять природу
любого вида основанных на праве отношений возможно лишь в связи с
анализом роли правовой нормы, юридического факта и механизма их действия
в образовании и развитии правовых отношений.

Сами по себе общественные (фактические) отношения не выполняют
регулирующих функций, а тем более функций охраны правового порядка. В
рамках этих отношений не может существовать и реализоваться
ответственность за их нарушение. Фактические отношения не тождественны с
правом. Это бытовые связи между людьми, юридически не регламентированные
и правом не защищенные. Посредством их люди проявляют субъективную волю
и осуществляют свою деятельность К Лишь будучи урегулированным
конкретной юридической нормой фактическое отношение приобретает форму
правового отношения. Характерно, что роль правовой нормы и правового
регулирования состоит не в образовании правоотношения, оформляющего
другое общественное отношение, а в придании фактическому отношению вида
или формы правового, т. е. фактическое отношение своего собственного
содержания не теряет. Именно это имеет в виду К- Маркс, когда пишет:
«…уже при неразвитой меновой торговле обменивающиеся лица молчаливо
признают друг друга равными личностями и собственниками обмениваемых ими
благ; они делают это уже тогда, когда предлагают друг другу свои блага и
совершают друг с другом сделку. Это фактическое отношение, возникающее
лишь благодаря самому обмену и в обмене, получает позднее правовую форму
в виде договора и т. д.; но эта форма не создает ни своего содержания,
обмена, ни существующих в ней отношений лиц друг к другу, а наоборот» 2.
Итак, при правовом упорядочении, воздействии на общественное отношение
возникает правоотношение. Оно как форма облекает содержание
общественного отношения. «Законодатель же, — по словам К. Маркса, —
должен смот-

1 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 3, с. 28—29; т. 27, с.
408—409.

2 Там же, т. 19, с. 393.

12

>>>13>>>

реть на себя как на естествоиспытателя. Он не делает законов, он не
изобретает их, а только формулирует, он выражает в сознательных
положительных законах внутренние законы духовных отношений» ‘.

О роли правовой нормы в механизме образования и осуществления правового
отношения нет общего мнения. Большинство авторов решительно настаивают
на том, что правоотношение — это конкретное общественное отношение,
урегулированное нормой права (Р. О. Халфина, О. С. Иоффе, С. Н. Братусь,
В. Н. Щеглов и др.). Всякое общественное отношение под воздействием
права принимает юридическую форму. Нормой права оно закрепляется или
защищается (охраняется). Правовое отношение и есть способ
преобразования, движения общественного отношения, другими словами,
условие его существования.

Высказываются и иные мнения о характере связей права и фактических
отношений. А. К. Стальгевич, один из сторонников идеи об
опосредствованном (через правоотношение) действии норм на фактические
отношения, считает, что право непосредственно не может регулировать
общественные отношения, а лишь предусматривает юридические отношения,
которыми бытовые связи «вводятся в юридические рамки» 2. Сходную позицию
занимает В. П. Мозолин, считающий, что применение правовой нормы к
общественным отношениям ведет к возникновению новых, дотоле не
существовавших идеологических отношений — правовых, которые не поглощают
фактических отношений, а закрепляют их, направляя в нужное для
господствующего класса русло3. С этими мнениями нельзя согласиться по
той причине, что они толкуют правоотношения как некую особую категорию,
изолированную от фактического отношения. Недопустимо, однако, отрывать
содержание (общественное отношение) от формы (юридическое отношение).
Общественное отношение потому и становится правовым, что на него
воздействует правовая норма при наличии предусмотренных ею известных
обстоятельств (юридических фактов). Напротив, общественное отношение, на
которое не воздействует норма права, не становится правовым отноше-

1 Марк с К-, Энгельс Ф. Соч., т. 1, с. 162.

2 Стальгевич А. К. Некоторые вопросы теории социалистических
правоотношений. — СГП, 1957, № 2, с 24—25.

3 См.: Мозолин В. П. О гражданско-процессуальных правоотношениях. —
СГП, 1955, № 6, с. 52.

13

>>>14>>>

нием. Весьма удачно это положение выражено в словах О. С. Иоффе о том,
что юридический характер могут и должны принять те общественные
отношения, действия участников которых будут юридически закреплены, а
реальность их поведения обеспечиваться силой государственного
принуждения’.

Итак, для большинства юридических отношений целиком оправдано мнение,
что в механизме их возникновения основная роль принадлежит норме права,
оказывающей регулирующее воздействие на фактическое отношение.
Существует, однако, версия, не связывающая образование правовых
отношений с непосредственным воздействием юридической нормы на
фактические отношения. В этом случае придается правообразующее значение
юридическим фактам, которые сами по себе являются причиной возникновения
правоотношений. Речь идет о так называемых деликтных правоотношениях
(уголовно- и административно-правовых отношениях). Самого по себе
жизненного факта (происшествия), разумеется, недостаточно для
возникновения соответствующего правоотношения. Необходимо, чтобы
конфликтная ситуация была предусмотрена нормой права как противоправное
ее изменение (нарушение). Вот тогда происшествие и становится
юридическим фактом — правонарушением. Таким образом, правовые отношения
могут возникать не только «из закона» непосредственно, вследствие
регулирующего воздействия правовой нормы (так образуются регулятивные и
охранительные правоотношения), но и из юридических фактов
(правоотношения ответственности).

Конституция СССР 1977 г. допускает раздельное существование двух типов
правовых норм: правоустанавливающих (например, ст. ст. 49, 58, 62 ) и
правоохранительных (ст. ст. 47, 56, 104 и др.). В соответствии с этим
нормативный фонд административного права дифференцируется на две группы
норм с различными целевыми установками и неравнозначными
государственно-обеспечительными средствами. При едином
административно-правовом методе воздействия на общественные отношения
они обслуживают явления, относящиеся и к базису, и к надстройке. Это,
во-первых, нормы регулятивные. Объектом воздействия нормы-регуляторы
имеют «свой»

1 См.: Иоффе О. С. Правоотношение по советскому гражданскому праву.
Л., 1949, с. 20—21.

14

>>>15>>>

специфический вид социального управления — государственное управление
(исполнительно-распорядительную деятельность). Они направлены на
налаживание управленческих отношений в связи с выполнением функций
организации планирования, распределения материальных ресурсов, кадровой
политики и других вопросов административной деятельности. Во-вторых,
речь идет о нормах правоохранительных, которые адресуют участникам
общественных отношений административные запреты, возлагают на них
определенные обязанности, предоставляют права, предупреждают о
невыгодных последствиях в случае нарушения правовых требований, выполняя
тем самым функцию правовой охраны социалистических общественных
отношений. Правоохранительные нормы преследуют уже не цель создания
права, а охраны существующих прав. Эти нормы нацелены не только на
правовую охрану государственно-управленческой сферы, но и правил
рационального использования общественных фондов, эксплуатации средств
транспорта, связи, поведения в общественных местах и т. п. * Они придают
императивный характер правоотношениям земельным, водным, финансовым,
трудовым, нарушение которых квалифицируется уже как административный
проступок. Правоохранительные административные нормы обслуживают
преимущественно явления базисные — производственные отношения.

Обе группы норм исходят из различных принципиальных установок и каждая
«идет своим путем». В результате дифференциации регулятивных и
правоохранительных нормативных предписаний, происходящей в силу
объективного процесса специализации советского права, углубления
правовых начал в жизни общества, формируются самостоятельные
регулятивные и правоохранительные институты ‘. Этот вывод важен для
кодификации административного законодательства, где имеется два объекта
кодификации, соответствующие указанным группам

• В отдельных случаях административно-правовые охранительные нормы
оказывают на общественные отношения одновременно и регулирующее
воздействие, скажем, устанавливают и охраняют общественный порядок. Это
свойство применительно к уголовно-правовым нормам и отношениям правильно
отмечено в монографии С. С. Яденко «Ответственность за преступления
против общественного порядка» (Киев, 1976, с. 23).

1 См.: Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975, с. 137—140.

15

>>>16>>>

норм. Каждая из них должна быть систематизирована с учетом свойств и
возможностей «строительного материала». Смешение их в едином
кодификационном акте не будет плодотворным, о чем, отчасти, говорит опыт
Административного кодекса Украинской ССР 1927 г. Задачи, которые перед
ним ставились (обеспечить внедрение революционной законности в
административной практике, систематизировать правила, регулирующие
деятельность административных и других органов управления и власти в
этой области), обусловили «слитную» кодификацию и норм-регуляторов, и
норм правоохраны. Искусственное же объединение разнородных норм о
гражданстве и флаге СССР, об обществах, клубах и собраниях, о
регистрации и учете населения с нормами ответственности за
административные проступки давало фактически неправильное представление
о характере, значении и методах работы административных органов, не
говоря уже о том, что малейшая реформа и перераспределение функций в
отраслях управления в каждом случае ставили вопрос о пересмотре или даже
о существовании этого Кодекса (как, например, при реорганизации НКВД в
1931— 1932 гг.)1. Создание самостоятельного кодификационного акта для
административно-правовых охранительных предписаний означает консолидацию
их в одной кодификационной форме и расширение тем самым возможностей
правовой охраны социалистических общественных отношений *. Анализ связей
правовой нормы и фактического отношения позволяет раскрыть зависимость
между нормой и правоотношением.

Норма права в своем материальном смысле — явление абстрактное. В
процессе реализации ее общих предписаний в связи с определенными
случаями (юридическими фактами) или применения к фактическому отношению
возникает правоотношение, субъективная связь правового характера. Если
нормы образуют основу правового регулирования, то правоотношения
выступают в качестве главного средства, при помощи которого требо-

1 Центральный государственный архив Октябрьской революции Украинской ССР
(ЦГАОР УССР), ф. 8, оп. 6, д. 7291, л. 24; Административный кодекс УССР,
1927, ст. ст. 231—246, 247—280, 281— 349.

* В связи с изложенными выше доводами представляется правильным назвать
республиканский кодификационный акт Кодексом административных проступков
(а не Административным кодексом).

II

>>>17>>>

вания объективного права претворяются в жизнь, «воплощаются в поведение
людей»1. Обе формы права находятся в диалектическом единстве.
Высказываются мнения, что при соблюдении норм-запретов правоотношения
могут и не возникать, а регулирующее воздействие на общественные
отношения оказывает сам факт существования правовых норм 2. Можно ли с
этим согласиться? Воздержание от действий, нарушающих нормы-запреты,
действительно не порождает деликтные отношения:
про-ступочно-административные, уголовные, дисциплинарные. Но
существование в советской правовой системе особых охранительных норм,
издание законов, подзаконных актов, запрещающих определенные действия
как административно и уголовно противоправные, порождает охранительные
правоотношения *. Нарушение же запрета или допустимых правил поведения
ведет к возникновению специфического деликтного отношения по привлечению
нарушителя к ответственности, применению к нему наказания. Оценка
каждого совершенного деяния осуществлена сперва законодателем
(абстрактно), затем осуществляется уже конкретно правоприменительным
органом. В рамках охранительных правоотношений, служащих основой для
зарождения деликтных, последние развиваются: начинает функционировать
механизм правового преследования делинквента, действует «главный элемент
нормы ответственности» 3 — санкция, участники фактических отношений
определяются уже как субъекты

‘Алексеев С. С. Общая теория социалистического права, вып. 2, с.
53.

2 См.: Пиголкин А. С. Формы реализации норм общенародного права. — СГП,
1963, № 6, с. 25—36; Я в и ч Л. С. К вопросу о предмете и методе
правового регулирования.— В сб.: Вопросы общей теории советского права,
с. 49. В частности, П. Т. Полежай считает, что охранительные нормы
оказывают воздействие на людей помимо правовых отношений (см.: Полежай
П. Т. Правовые отношения. Харьков, 1965, с. 3). В подобных конструкциях
охранительные правоотношения вообще выпадают из системы правового
регулирования.

* Идея о существовании наряду с правоотношениями, вытекающими из
субъективного права, правовых отношений, которым придаются черты
объективного права («общих», «регулятивно-охрани-тельных», «абсолютных»,
«регулятивных», «общерегулятивных» и т. п.), наиболее последовательно
отстаивается С. С. Алексеевым (см.: Алексеев С. С. Проблемы теории
права, т. 1. Свердловск, 1972, с. 268—269, 272—274).

3Базылев Б. Т. Указ. соч., с. 112.

17

>>>18>>>

правоотношений, регламентируются их права и обязанности.

Некоторые авторы указывают на тождественность этих отношений ‘. Между
тем задачи и функции их не однородны, не совпадают они по времени
действия и по своему объему. Административно-охранительное
правоотношение как универсальное является выражением всеобщей связи
граждан с законом, с подзаконными актами, содержащими административно
обязательные предписания определяемого поведения или воздержания от
него. Поскольку адресатом данных актов является регулярно пополняемое
взрослое население страны, количество соответствующих правоотношений
практически неисчислимо. Они являются теми «жизненными нервами»,
-которые связывают каждого гражданина с государством. Совершив
правонарушение, гражданин самовольно разрезает «.какой-нибудь один
нерв»2.

Нормы правоохранительные имеют известное превентивно-воспитательное
значение, а также создают психологическое препятствие для неустойчивых
элементов. Они регламентируют преимущественно предполагаемые случаи.
Отсюда их абстрактный характер. В соответствии с этим и охранительные
правоотношения действуют только в данное время, на случай возникновения
той ситуации, при которой может быть нарушен административный запрет,
что и отличает их от административно-деликтных отношений, имеющих дело с
прошлым. Правоохранительное и деликтное отношения лишь частично
совпадают по времени действия. Когда компетентный орган прекращает
административное дело, или в порядке надзора отменяется постановление о
наказании, или имеет место амнистия правонарушителя, то во всех случаях
отпадает конкретное административно-деликтное отношение, но продолжается
охранительное административное правоотношение. В отличие от
административно-деликт-ного отношения соответствующее правоохранительное
отношение предоставляет субъекту свободу выбора по-

1 См.: Самощеико И. С. Фарукшин М. X. Ответственность по советскому
законодательству. М., 1971, с 67; Загород-ников Н. И. О
содержании уголовно-правовых отношений. —

СГП, 1963, №11, с. 86; Cepelka С. Les consequences juridiques du delit
en droit international contemporain. — Acta Universitatis Carolinae
juridica, 1965, № 3. p. 17.

2 Маркс К-, Энгельс Ф. Соч., т. 1, с. 132.

18

>>>19>>>

ведения, которая детерминируется потребностью согласовывать свои
действия с интересами общества и государства *.

Охранительное правоотношение иногда относят к неправомерным явлениям на
том основании, что оно будто бы ставит граждан в положение потенциальных
нарушителей, независимо от их поведения и личного статуса ‘. Но такая
постановка вопроса отрицает существование долга граждан перед
государством и обществом по надлежащему соблюдению норм морали и права и
юридической обязанности претерпевать известные лишения за нарушение
правовых предписаний. Следует также различать возложение
ответственности, осуществляемое в форме охранительного правоотношения,
от привлечения к ответственности индивидуально-определенных субъектов,
происходящего в форме деликтного отношения. Ответственность возлагается
актами, которые выражают общенародную волю: советские граждане как
субъекты правотворчества участвуют в их выработке и принятии, тем самым
обязуются отвечать за нарушение добровольно принятого на себя долга
исполнять советские законы, беречь социалистическую собственность,
соблюдать общественный порядок2. Охранительное правоотношение лишь
потенциально предусматривает возникновение ад-министративно-деликтного
отношения (или отношения по поводу пресечения либо предупреждения
проступков). Последнее является подвидом соответствующих охранительных
отношений, это преобразованное правоохранительное отношение,
обусловленное фактом проступка.

Важное значение для исследования механизма адми-нистративно-деликтного
отношения имеет установление момента его возникновения. Положение о том,
что начало деликтного отношения следует видеть в моменте совершения
деликта 3, оспаривается. Противоположная точка

* Если выбор конкретной линии поведения не детерминирован, замечает М.
Д. Шаргородский, «человек может произвольно выбрать любой вариант
поведения, в том числе и преступный» (Ш а р г о р о д-ский М. Д.
Указ. соч., с. 48).

”См.: Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском
обществе, с. 91—92.

2 Об участии трудящихся в законодательном процессе см.: Бурча к Ф. Г.
Розвиток радянського законодавства на сучасному еташ. К., 1975.

3 См.: Иоффе О. С, Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М., 1961,
с. 215; Пионтковский А. А. Указ. соч., с. 42.

19

>>>20>>>

зрения состоит в том, что правоотношение ответственности возникает в
момент предъявления обвинения и вынесения обвинительного постановления
(приговора) или вступления его в законную силу ‘. Как уже
подчеркивалось, отношения ответственности «заложены» в любом
охранительном правоотношении. И правомочие на приведение в действие
механизма ответственности, и обязанность нести ответственность,
подлежать наказанию — понятия абстрактные. Они становятся реальностью в
момент нарушения правового запрета. Следует учитывать два момента в
развитии административно-деликтного отношения. Во-первых, момент
возникновения данного отношения, во-вторых, констатацию отношения
правоприменительным органом, т. е. момент порицания, наказания
правонарушителя. В действующем законодательстве находим и основание для
такого вывода. Так, ст. 15 Указа Президиума Верховного Совета СССР от
21. 06. 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых
в административном порядке» устанавливает, что давность
административного преследования начинает течь с момента совершения
проступка. С этого же момента зарождается административно-деликтное
отношение. Ответственность же в узком смысле, как применение наказания,
имеет место лишь с признания лица виновным, его порицания. На это
указывает ст. 7 того же Указа.

То обстоятельство, что юридические отношения есть форма правовой
ответственности, дало повод теоретикам науки социалистического права
предложить термин «правоотношения ответственности» 2 или «отношения
юридической ответственности» 3. Применительно же к видовым отношениям
этот термин должен быть конкретизирован. В области административной
ответственности приемлемо, на наш взгляд, обозначение
«административно-деликтные (проступочные) отношения», что делает
возможным разграничение между отношениями по поводу административного
проступка и отношениями административно-пра-

1 См.: Недбайло П. Е. Советские социалистические правовые нормы.
Львов, 1959, с. 99; Смирнов В. Г. Функции советского уголовного права.
Л., 1965, с. 77, 157—159.

2 См.: Марксистско-ленинская общая теория государства и права, с.
585; Галаган И. А. Указ. соч., с. 44—45, 113; Назаров Б. Л.
Указ. соч., с. 225; С е р е 1 к а С. Указ соч., с. 17.

3 См.: Б азы л ев В. Т. Указ. соч., с. 113—114;
Головкин Л. В. Отношения юридической ответственности в плане теории
правовых отношений. Автореф. канд. дис. М, 1970.

20

>>>21>>>

вовыми (государственно-управленческими). В справочной и монографической
литературе понятие «деликт» употребляется в очень широком значении,
охватывая не только гражданские, международные правонарушения, но и
уголовные, административные, дисциплинарные. Но традиционно оно исходит
из римского права, где именовались «деликтами» все противоправные
действия, с подразделением их на частные, или гражданско-правовые
(delictum — privatum), и квази-деликты, различные нарушения другого рода
(quasi delictum). Например, как квази-деликт квалифицировалось обливание
с балконов прохожих помоями, за что с виновных взыскивался штраф (multa)
‘. Термином «деликт» административный проступок именуют и теоретики
права, и представители отраслевых наук (С. Ф. Кечекьян, С. С. Алексеев,
Г. А. Аксененок и др.).

Наиболее существенным элементом, определяющим специфику проступочного
правоотношения, является его содержание.

Одновременно с правовым отношением как результат воздействия
объективного права (правовой нормы) возникают субъективное право и
правовая обязанность. Именно с момента нарушения закона, вводящего
нормы-запреты, правонарушитель обязан нести ответственность, дать отчет
о противоправных действиях компетентным органам и претерпеть
неблагоприятные последствия, содержащиеся в порицании и административном
наказании, а органы административной юрисдикции вправе привлечь к
ответственности, применить предусмотренную законом меру наказания.
Личность и государственные (а в предусмотренных законодательством
случаях и общественные) органы рассматриваются как носители субъективных
прав и юридических обязанностей (субъекты), отношения между которыми
определяются законодательством на основе Конституции СССР и тем самым
объективно складываются в правоотношения. Субъекты, их права и
обязанности наряду с объектом признаются многими юристами
принадлежностью всякого правоотношения, элементами его структуры.

Субъективное право представляет собой регламентированное юридическими
нормами поведение субъекта,

1 См.: Mommzen Th. Romisches Strafrecht. Berlin, 1955, S. 11—13,
21, 25.

21

>>>22>>>

возможность поступать определенным образом: требовать определенных
поступков и действий обязанных лиц, совершать предусмотренные законом
процессуальные действия. Точно так же правовая обязанность есть
опосредствованное правовыми нормами определенное поведение обязанного
субъекта. Совпадение моментов возникновения правового отношения,
появления прав и обязанностей, а также моментов их прекращения, равным
образом совмещение этих правовых категорий по периоду действия дают
основание для вывода о том, что содержанием данной
общественно-юридической связи являются субъективные права и обязанности.
Воздействуя на волю и сознание, они детерминируют фактическое поведение
субъектов, побуждают их к действиям, которые соответствовали бы всей
совокупности общеобязательных, устанавливаемых и гарантируемых
государством норм, выражающих волю всего советского народа *.
Следовательно, содержание административно-деликтного отношения
составляют субъективное право в единстве с соответствующей ему
юридической обязанностью, которые опосредствуют, регулируют фактическое
поведение субъектов этих отношений.

Нельзя согласиться с тем, когда, определяя содержание правоотношения,
делают акцент или только на правах и обязанностях субъектов, или только
на их поведении («фактических действиях сторон по реализации своих
субъективных прав и обязанностей»1). Права и обязанности субъектов,
регламентируемые нормами объективного права, должны быть реализованы
действиями их носителей. Без соответствующего поведения субъектов
правоотношение будет иметь отвлеченный характер, субъективные права и
обязанности окажутся формальностью, условностью. Применительно к
административно-просту-почным отношениям следует говорить не только о
юридическом (субъективное право и обязанность, определяющие, какие
именно действия, поступки могут совершать-

* Марксистско-ленинская правовая доктрина за основу научного анализа
правовых явлений берет право в объективном смысле (объективное право),
четко отграничивая от него субъективное право, моральные и иные
«неюридические» права (см.: Алексееве. С. Проблемы теории права, т.
1, с. 30).

1 Базылев Б. Т. Юридическая ответственность, санкции правовых норм и
государственное принуждение. Доклады итоговой научной конференции
юридических факультетов. Томск, 1966, с. 6.

22

>>>23>>>

ся), материальном (реальные действия, которые управомоченный может, а
правообязанный должен совершать) ‘, но и о фактическом аспекте
содержания правовых отношений. Фактическое содержание — это способность
лица вести еебя определенным образом в качестве участника правовой
связи. Выделение в содержании де-ликтного отношения фактического аспекта
основано на том, что в принципе не исключается возможность возникновения
этих отношений при отсутствии правообязанного субъекта, который
неизвестен или скрылся от ответственности, например, в случаях нарушения
правил охоты, лесонарушений, мелких хищений и т. п. Отсутствие
правонарушителя не препятствует составлению административного протокола
по факту проступка в связи с тем, что после установления (в пределах
сроков давности привлечения к ответственности) виновного лица
административное преследование обращается против него. Налицо, как
видим, формальное правоотношение: субъективное право сочетается с
«бессубъектной» обязанностью. Отсутствие же обязанного субъекта означает
отсутствие взаимных действий, реальных поступков, т. е. нет фактического
осуществления правоотношения.

В СССР, где права, свободы и законные интересы граждан, государственных
органов и общественных организаций провозглашаются и гарантируются
Основным Законом государства, вопрос о содержании деликтного
правоотношения имеет не только теоретическое, но и важное практическое
значение. Ввиду разносторонности и многообразия он может получить более
или менее полное освещение при исследовании в двух аспектах. Правовому
статусу субъектов, взаимодействию, связям прав и обязанностей посвящена
глава III настоящей работы. Фактическое же поведение субъектов по
реализации прав, обязанностей рассматривается в главе IV.

Как в теоретическом, так и в практическом планах административная
ответственность не существует вне правового отношения. Это
административно-охранительное правовое отношение, преобразованное фактом
проступка в соответствующее деликтное отношение. По содержанию оно
является продуктом связи прав и обязанностей взаимодействующих субъектов
— государства (его компетентных органов) и правонарушителя.

1 Алексеев С. С. Общая теория социалистического права, вып. 2,
с. 103—107.

>>>24>>>

Объект административно-деликтного отношения

Объект правовых связей, возникающих из административного правонарушения,
до настоящего времени в правовой науке не исследовался. Но ведь и сама
ответственность за проступки не являлась предметом научного анализа в
плане теории правоотношения. Между тем проблема объекта в общей теории
права, в теории отраслевых юридических наук является одной из труднейших
и недостаточно исследованных, хотя по ней к настоящему времени
накопилась весьма обширная литература. Как справедливо охарактеризовал
эту проблематику Ю. К- Толстой, «здесь все подвергается сомнению:
начиная от того, нужна ли вообще такая категория, как объект
правоотношения, и кончая вопросом, что же следует понимать под объектом
правоотношения»’. Правильное решение этого вопроса имеет не только
теоретическое значение в смысле установления места правового отношения в
системе права, определения его содержания и назначения, но важно и
практически — в плане целенаправленной и эффективной реализации прав и
обязанностей субъектов.

Имеет ли правоотношение свой объект или в этом качестве выступает объект
субъективного права или объект юридической обязанности? Между этими
понятиями иногда проводится различие. Считают, что объект правоотношения
и объект субъективного права, юридической обязанности, хотя и неразрывно
связанные, но разные правовые категории, которые неправильно было бы
отождествлять 2.

Субъективное право, как и неразрывно связанная с ним юридическая
обязанность, являются коренными элементами правовых отношений. Подобно
правовой норме, право и обязанность — также правила поведения,
устанавливаемые, регламентируемые и обеспечиваемые нормами права. Но
если норма права — это правило поведения, обращенное ко всем участникам
определенного рода общественных отношений, то субъективное право есть
правило поведения, обращенное к управомоченному субъекту, а юридическая
обязанность — правило поведе-

1 Толстой Ю. К. К теории правоотношения. Л., 1959, с. 48.

2 См: Дудин А. П. Объект правоотношения как самостоятельная правовая
категория.— Учен. зап. Саратов, юрид. ин-та, 1968, вып. 17, с. 49.

24

>>>25>>>

ния, обращенное к обязанному субъекту правоотношения. Первое — это
возможность, а второе и третье — необходимость действовать, поступать
определенным образом.

Поскольку субъективные право и обязанность — структурные элементы
правоотношения (его содержание), их объект является и объектом правового
отношения. Отождествляют также объект правоотношения и объект права
(правовой нормы, совокупности норм). «Объект права, — как считают М. П.
Карева и А. М. Айзенберг, — это то, по поводу чего возникает
правоотношение» ‘. Объектом права (или правового регулирования) являются
общественные отношения. В ходе правового регулирования образуются
правовые отношения. Их объект (как покажем ниже) — это действия людей,
материальные и нематериальные блага. Но поскольку реально существующие
или могущие существовать общественные отношения возникают также по
поводу явлений и предметов окружающего нас мира, то совпадают (и должны
совпадать) объекты фактического и правового отношений, но никак не
объект права и объект правового отношения. То обстоятельство, что не
существует единого представления об объекте правоотношения, обязывает
при обсуждении данной проблемы остановиться на основных теоретических
концепциях объекта, выдвинутых теоретиками права, цивилистами,
администрати-вистами, представителями других отраслевых наук. Анализ
этих взглядов позволит обосновать точку зрения на объект
административно-деликтного отношения.

В науке диалектического материализма объектом признается все то, что
противостоит субъекту, на что направлена его предметно-практическая и
познавательная деятельность. Объективная реальность, существующая
независимо от субъекта, становится объектом по мере того, как субъект
вступает с ней в связь2. Но что понимать под объектом правового
отношения? Только ли предметы материального мира (объективную
реальность) или действия лиц (волевой фактор),либо то и другое
одновременно? Исходя из концепции объекта, сложившейся в
марксистско-ленинской философии, ученые-юристы

1 Карева М. П., Айзенберг Л. М. Правовые нормы и правоотношения. М.,
1949, с. 54.

2 См.: Рубинштейн С. Л. Бытие и сознание. М., 1957, с. 56; Щедровицкий
Г. П. Проблемы методологии системного исследования. М., 1964, с.
42—49.

25

>>>26>>>

считают, что объект правоотношения должен содержать наиболее типичные
свойства объекта — философской категории и, прежде всего, ему должен
противостоять субъективный фактор. В науке права противопоставление
объективного и субъективного проявляется в концепциях «удвоенного» и
даже «утроенного» объекта правового отношения.

Определяя объект правоотношения, необходимо исходить из того, пишет Ю.
К. Толстой, что правоотношение— это особое идеологическое отношение, при
посредстве которого (через которое) норма права воздействует на
фактическое общественное отношение, «и норма права, и правоотношение
имеют один и тот же объект, каковым является фактическое общественное
отношение»’. Из этой трактовки правового отношения следует, что на
фактическое отношение воздействует не правовая норма непосредственно, а
правоотношение. Однако не может правоотношение — явление конкретного
(субъективного) плана — воздействовать на общественное отношение —
категорию объективной реальности *, не говоря уже о том, что остаются
неясными механизм образования правоотношений и роль в этом нормы права.
Но если правоотношению отводится роль «посредника» между нормой права и
фактическим отношением, то последнему ничего не остается, как
превратиться в объект правоотношения. При этом правоотношение утрачивает
свою фактическую основу — общественное отношение. В рассматриваемой
точке зрения материальный субстрат правового отношения отрывается от
формы **. Искусственность этой концепции невольно подчеркивается тогда,
когда дополнительно к основному объекту (фактическому отношению)
выделяется специальный объект в виде вещей, продуктов

1 Толстой Ю. К. К теории правоотношения, с. 64.

* «Общественные отношения, — пишут В. Келле и М. Коваль-зон, — выступают
по отношению к той или иной социальной группе и тем более по отношению к
отдельному индивиду как объективная социальная среда, которая существует
независимо от их сознания». Отсюда следует, что деление общественных
отношений на материальные и идеологические носит относительный характер
и в равной мере к этим разновидностям можно применить понятие
объективной реальности (см.: Философская энциклопедия, т. 4. М, 1967, с.
117).

** Об органической связи материального содержания правоотношения и
юридической его формы и единстве правоотношения как формы и содержания
см.: Халфина Р. О Общее учение о правоотношении. М, 1974, с.
200—213.

26

>>>27>>>

духовного творчества и т. п.’. Итак, Ю. К- Толстой считает, что объект
правового отношения — сложное «удвоенное» явление, слагаемое из
общественных отношений и вещей.

На таких же контрастах в противопоставлении объекта субъекту основана и
доктрина «трех объектов» правоотношения. «Утроенный» объект, по мнению
О. С. Иоффе, состоит из поведения обязанных лиц, на которое вправе
притязать управомоченный (юридический объект правоотношения), из воли
этих лиц (идеологический объект) , а также из общественного отношения,
закрепляемого правовым отношением и являющегося материальным объектом
его2. Не будем специально обсуждать состоятельность попытки
«расщепления» идеологического и юридического: идеология выступает во
многих формах — не только в политических, эстетических, религиозных, но
и в правовых. Но отметим неестественность попытки соотнести общественное
отношение и правовое отношение как объект и субъект. Как уже отмечалось,
конкретное, субъективное (а им является правоотношение) не может иметь
объектом воздействия субстанциальную категорию — общественное отношение.
Правильнее говорить о том, что они соотносятся не как субъект и объект,
а как форма и содержание.

Диалектический материализм свои представления о соотносительности
материального объекта и воздействующего на него субъекта строит на
диалектически противоречивом единстве между этими категориями. В
«Философских тетрадях» В. И. Ленин отмечал: «Превратно рассматривать
субъективность и объективность как некую прочную и абстрактную
противоположность. Обе вполне диалектичны»3. Объект независим от
субъекта лишь постольку, поскольку он реален и существует не благодаря
воображению субъекта. Но объект одновременно зависит от субъекта, служит
его интересам, «является средством воздействия субъекта на новые
явления» 4. В этой связи В. И. Ленин подчеркивает, что «со-

1 См.: Толстой Ю. К. К теории правоотношения, с. 65.

2 Иоффе О. С. Советское гражданское право, т. 1. Л., 1958, с.
168—169.

3 Л е н и н В. И. Поли. собр. соч., т. 29, с. 166.

4 Садыков Б. Ф. Соотношение объекта и субъекта, объективного и
субъективного в деятельности людей. Философские проблемы сознания и
познания. — Науч. тр. Серия философ. Новосибирск, 1965, вып. 1,
с. 48, 51—52.

27

>>>28>>>

знание человека не только отражает объективный мир, но и творит его» ‘.
С другой стороны, субъект сам существует объективно. Он — составная
часть материального мира, возник на определенной ступени развития
материи и в результате этого развития. В каждом индивиде высшая нервная
деятельность является тем фокусом, в котором сочетается объективное и
субъективное: психологические процессы — это субъективное проявление
объективных материальных физиологических процессов отражения внешнего
мира. В свете сказанного вызывает возражение всякий тезис не только о
диаметральной противоположности объекта субъекту, но и о том, что объект
не может входить в состав структуры правового отношения в качестве его
элемента, поскольку будто бы это отношение как идеологическое,
надстроечное, к тому же внешнее по отношению к субъектам не может
содержать в себе предметы материального мира 2. Объект и субъект
противостоят друг другу в том смысле, что субъект — источник активности,
направленной на объект. Но сам субъект, как уже подчеркивалось,
представляет собой единство объективного и субъективного, и «они
переходят друг в друга»3. В каждом данном отношении его участники
осуществляют те предоставленные им права и возложенные на

1 Л е н и н В. И. Поли. собр. соч., т. 29, с. 194.

2 Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении, с. 212—213; Петров Г.
И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972, с.
80—90. Оценка правовых категорий как одновременно субъективного и
объективного встречает возражения. Так, Г. Н. Полянская и Р. Д. Сапир
считают недопустимым отнесение права одновременно к объективной
действительности и субъективной сфере. «Объективная реальность,— пишут
они,— как понятие, связанное с самой основой материалистического
мировоззрения… не может быть применено для разграничения отдельных
явлений внутри субъективной сферы» (Полянская Г. Н., Сапир Р. Д. Еще раз
о соотношении объективного и субъективного в праве. — Правоведение,
1972, № 4). Разумеется, право и его категории в плане соотношения
материи и сознания всегда вторичны, производны. Но право же входит и в
содержание окружающей нас объективной или социальной действительности.
Правильно по этому поводу заметил Б. Л. Назаров, что право (и его
субстанции) не могло бы существовать, «если бы оно не было отделено от
своего непосредственного творца -— сознания и, будучи
объективированной… волей, не обладало определенной самостоятельностью
существования» (Назаров Б. Л. Указ. соч., с. 187). Возникнув
однажды по воле законодателя, право в дальнейшем существует «вне и
независимо от чьего бы то ни было сознания» (Н е д б а й л о П. Е.
Объективное и субъективное в праве. — Правоведение, 1974, № 1, с.
21).

3 Гегель Г. Соч., т. 7. М.—Л., 1934, с. 52.

28

>>>29>>>

них обязанности, которые связаны с объектом этого отношения. Объект
соединяет действия субъектов, он в центре этих действий, следовательно,
нет оснований считать его чем-то «внешним» *. Утверждать обратное —
значит доказывать «безобъектность» правоотношений. Однако, как и любое
общественное отношение, правовое отношение не может существовать без
объекта **.

Ответить на вопрос, какое явление или предмет может выступать в качестве
объекта правомочий и юридических обязанностей субъектов, — значит дать
определение объекта правового отношения. В литературе предлагаются
различные определения объекта. Считают, что таким объектом является
что-то одно — или общественное отношение, или предмет материального
мира, или поведение (действие) субъекта’. Более правильной
представляется точка зрения, в соответствии с которой объекты столь же
разнообразны, как и сами правовые отношения. При решении вопроса об
объекте, считает С. С. Алексеев, необходимо учитывать, к какой отрасли
права принадлежит то или иное правовое отношение2. Таким образом,
«открываются двери» теории «множественности» объектов правоотношения, в
числе которых — вещи и волевые действия людей (результаты действий),
личные нематериальные блага и продукты интеллектуального творчества.
Полагаем, что единого объекта правовых отношений не может
существовать и объектом

* Такой вывод делает, например, В. Н. Щеглов. Он пишет: «Объектом
правоотношения может быть только тот внешний предмет, на который
направлено поведение обязанного лица» (Щ е г-лов В. Н. Гражданское
процессуальное правоотношение. М., 1966, с. 20).

** В литературе высказан и дуалистический взгляд на объект правового
отношения. Так, считая его внешним явлением относительно субъектов
отношений, их прав и обязанностей, С. С. Алексеев и А. П. Дудин все же
признают объект применительно к самому правовому отношению, взятому в
широком плане, как единство юридической формы и фактического содержания,
составной частью, элементом его (см.: Алексеев С. С. Проблемы теории
права, т.1, с. 331; Дудин А. П. Объект правоотношения как
самостоятельная правовая категория. Автореф. канд. дис. Саратов,
1970, с. 13).

1 См.: Толстой Ю. К. К теории правоотношения, с. 48—67; Аксененок Г.
А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958, с. 134—137; И о ф фе О.
С. Правоотношение по советскому гражданскому праву, с. 83—84 и
др.

2 См.: Алексеев С. С. Общая теория социалистического права, вып. 2, с.
148-^149.

29

>>>30>>>

выступает все то, по поводу чего субъекты реализуют свои правомочия и
юридические обязанности.

В науке административного права последовательно проводится идея о
разнообразии объектов правоотношения.

Область действия административно-правовых норм чрезвычайно широка. Здесь
складываются не только административно-организационные (управленческие),
но и отношения административно-имущественные, а также правовые отношения
в связи с административными проступками. Поэтому конкретный объект в
административном праве определяется в зависимости от регулируемого
фактического отношения, субъектного состава правоотношения, функций,
выполняемых субъектами, их административной правосубъектности и т. п.’.
В круг объектов вводятся наряду с вещами (имуществом, материальными
ценностями) продукты духовного творчества, правовой статус граждан, иные
личные нематериальные блага, а также реальное поведение субъектов.
Поскольку в административных правоотношениях, утверждают теоретики,
объектом могут являться действия (или результаты действий) обязанного
лица, специально должна быть обсуждена конструкция и
объекта-действия2.

В административных правоотношениях регулятивного свойства в качестве
объекта выступает реальное поведение их участников, выражающееся в
совершении действий, связанных с исполнительно-распорядительной
деятельностью *. В других отношениях этой отрасли —
административно-имущественных — налицо сложный объект — поведение
(действие) и имущество3. Третья разновидность административно-правовых
отношений — адми-нистративно-деликтные — в качестве своего объекта

1 См.: Петров Г. И. Советское административное право. Часть общая, с.
85—86; Манохин В. М. Советское административное право. Саратов,
1968, вып. 1, с. 41—42.

2 См.: Иоффе О. С. Правоотношения по советскому гражданскому праву, с.
90; Алексеев С. С. Общая теория социалистического права, вып. 2, с.
143.

* «Если быть предельно точным, — пишет Ю. М. Козлов, — то следует
признать… что именно поведение людей, совершаемые ими действия или
бездействие — бот тот внешний объект (предмет) … правовых отношений»
(Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М., 1976, с.
109—112).

3 См.: Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. М.,
1967, с. 103.

30

>>>31>>>

имеют уже главным образом не действия их субъектов, а различные меры
государственного принуждения — административные наказания, с которыми и
связаны реализация прав, обязанностей субъектов, их действие и
взаимодействие в этом процессе. Объект-действие иногда неправомерно
отождествляют с юридическим фактом-основанием возникновения
административного правоотношения. Так, Г. И. Петров объектом
административно-правового отношения считает те действия, которые
совершены (те бездействия, которые допущены) до возникновения правовых
отношений и с которыми связываются те или иные юридические последствия.
Н. Г. Салищева же считает объектом административного правоотношения
действия-проступки ‘. Однако поскольку они служат основанием
административного преследования и одновременно порождают отношение
ответственности, их следует признать юридическими фактами. Если же
«основание административной ответственности» и «юридический факт
правоотношения» по своему значению понятия тождественные, то
объект-действие в отличие от них не может предшествовать правоотношению.
В роли объекта-действия могут выступать лишь такие действия, которые
совершаются в соответствии с правами и обязанностями субъектов правового
отношения, а они-то никак не могут совпадать с юридическим фактом.

Какими же свойствами должен обладать объект правового отношения
юридической, в данном случае административной, ответственности? Ответ на
этот вопрос позволит определить объект административно-деликт-ного
отношения. Прежде всего этот объект должен быть единым как для субъекта,
наделенного правомочием, так и для субъекта, выполняющего возложенные на
него обязанности. Другими словами, объект этого специфического правового
отношения должен быть одновременно объектом и правомочия, и юридической
обязанности. Затем поведение, действия субъектов в связи с объектом
должны соотноситься как взаимодействие — противоправному действию
противопоставляется основанное на законе противодействие — реакция
государства в лице компетентных органов и их представителей. Таким
единым объек-

1 См.: Салищева Н. Г. Административно-правовые нормы и
административно-правовые отношения. Советское административное право.
М., 1960, с. 44; Петров Г. И. Советские административно-правовые
отношения, с. 90.

3!

>>>32>>>

том, имеющим двусторонний характер для прав и обязанностей субъектов,
является ответственность. Для одного из субъектов — это действия по
привлечению к ответственности, а для другого — действия по несению
ответственности. Объектом проступочного правового отношения, так же как
и объектом сходного уголовно-правового отношения, является
ответственность *. Но правовая ответственность — понятие абстрактное. Ее
конкретной материальной формой выступает наказание, объективирующееся в
ценностях — предметах, явлениях материального и духовного мира. И к
последним предъявляется определенное требование: они должны обладать
свойством полезности, играть ту или иную роль в жизни и деятельности
людей (субъектов-делинквентов). Объекты правового отношения по
классификации, принятой в гражданском праве, выступают также и в
качестве объектов отношения административно-деликтного. Основание для
такого вывода дают некоторые сходные особенности гражданско-правовых и
административных санкций, сочетающих денежно-имущественные ущемления с
нематериальным воздействием. Когда действия субъектов
административно-деликтного отношения предпринимаются в связи с
наложением наказания (штрафа, исправительных работ, ареста и др.), то в
результате взыскиваются денежные суммы, т. е. ущемляются личные
материальные блага нарушителя или ограничивается личная физическая
свобода. Одновременно ущемляется честь, порочится имя, ограничиваются
права, иные неимущественные блага, неотделимые от личности.
Административное наказание всегда связано с материальными интересами
человека и его нематериальными благами.

Рассматривая наказание как объект административно-деликтного отношения,
мы считаем, что оно само по себе выступает как явление действительности,
по поводу которого и в связи с которым возникают между людьми
(правонарушителем и должностным лицом — представителем
правоприменительного органа) конкретные правовые связи в виде
взаимодействия прав и обязанностей, составляющие то, что можно называть
правовыми отно-

* Мнение о том, что объект уголовно-правового отношения — это уголовная
ответственность, высказано В. П. Божьевым и Е. А. Фроловым (см.: Божьев
В. П., Фролов Е. А. Уголовно-правовые и процессуально-правовые
правоотношения. — СГП, 1974, № 1, с. 89).

32

>>>33>>>

шениями ответственности за административные проступки. Признание
наказания объектом этих отношений не противоречит природе правового
отношения как отношения общественного, отношения между людьми,
прикрытого «вещной оболочкой», всегда связанного «с вещами» и
проявляемого «как вещи» ‘.

Итак, воздействие на волю субъекта ответственности в направлении
побуждения его к выполнению обязанностей, вытекающих из правоотношений,
осуществляется через посредство вещей, предметов, материальных и
нематериальных благ и носит, так сказать, «черезпредмет-ный» характер.

Наряду с наказанием к формам административной ответственности нередко
относят также административное пресечение, предупреждение, другие меры
принудительного характера. В отдельных случаях полагают, что
административная ответственность выражается в применении пресекательных
или восстановительных мер и искусственно отграничивают ее от
ответственности за административные проступки. Но относя
административное пресечение к мерам ответственности, можно оказаться в
абсурдном положении: если пресечение предшествует взысканию, лицо будет
считаться привлеченным к ответственности дважды за один и тот же
проступок, что расходится с принципами правовой ответственности.

Разграничение административных наказаний и некарательных средств
принуждения, установление правильного соотношения между ними может быть
проведено по таким признакам, как назначение и цели в административной
практике; материальное содержание и предметно-субъектная направленность;
объем и время действия.

Меры пресечения устанавливаются не с целью наказания, а для недопущения
нарушения норм административного закона, пресечения (прекращения) и
предупреждения вредных последствий проступка, обеспечения условий для
последующего привлечения виновных к ответственности. Цель мер
административного предупреждения — это борьба с явлениями стихийного
характера, эпидемией, эпизоотией, несчастными случаями, предотвращение
вредных последствий этих событий. В основном меры предупреждения
применяются не в связи с административным правонарушением, хотя
иногда могут

1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 13, с. 498; Ленин В. И Поли. собр.
соч., т. 26, с. 62.

2 «2
33

>>>34>>>

быть направлены на предупреждение противоправного поведения
(административный надзор, таможенный досмотр и др.).

Обе названные разновидности административного принуждения имеют в виду
лишь предупреждение или преграждение противоправных действий, а не
воздействие на волю нарушителя, и поскольку момент оценки деяния
отсутствует — теряет значение вопрос о вине, столь существенный для
наказания. Эти меры неопределенные по своему размеру, по времени
действия и применяются до прекращения противоправного состояния. В
отличие от административных наказаний — мер исключительно субъективного
(личностного) характера, — некарательные средства принуждения могут
относиться как к субъекту (личное административное задержание,
применение мер непосредственного физического пресечения, принудительный
медицинский осмотр и пр.), так и не затрагивая личности, к предметам
материального мира (задержание или арест материальных ценностей,
непосредственно связанных с проступком, снос самовольно возведенных
строений, реквизиция, уничтожение сооружений вблизи от пожара и др.).

Одним из признаков административной ответственности, и это показано в
специальном разделе, является ее принудительный характер, она —
разновидность принуждения, поскольку взыскания применяются независимо от
воли и вопреки воле. Это сближает и одновременно отграничивает наказание
от других мер принуждения. Принудительный элемент в наказании имеет
целью не прекращение противоправного поведения (это цель мер
пресечения), а воздействие на самого нарушителя — его личность или
имущество. Административная ответственность по своему действию во
времени обращена к прошлому, является одним из правовых последствий
проступка. Отсюда ее ретроспективный характер. Но наказание не является
«историческим фактом, а фактом, направленным в будущее» и, карая за
прошлое, оно воспитывает чувство общественного долга, правомерности
поведения’. Меры же пресечения и предупреждения обращены в перспективу,
имеют в виду будущее противоправное действие или приурочены к
начавшемуся про-

1 См.: Георгиев Г. X. Ефективността на законодателството — същност,
критерии и условия. — Правна мисъл, 1971, № 2, с. 56.

34

>>>35>>>

ступку. Кстати, в отличие от наказаний, они предусмотрены не в санкциях,
а в диспозициях правовых норм. Они представляют собой формы принуждения,
качественно отличные от наказаний, и поэтому не могут рассматриваться в
системе учения об ответственности за административные проступки *.

Административные взыскания изучены глубоко и в литературе описаны
достаточно полно. Нет необходимости вновь исследовать здесь содержание
каждого вида или систему наказаний в целом ‘. Однако анализ их методом
типологической классификации может быть плодотворным, поскольку
общепризнанной классификации нет, а предлагаемые способы распределения
наказаний по видам в зависимости от какого-либо одного признака не могут
объемно и всесторонне их характеризовать. Как нам представляется, в
основу классификации административных наказаний должны лечь несколько
критериев: а) объект наказаний; б) сфера их действия; в) объем кары; г)
быстрота репрессии; д); порядок применения; е) свойства органов
административной юрисдикции.

По объекту карательной деятельности наказания могут делиться на личные,
имущественные, лично-имущественные. Личные направлены на сознание
нарушителя или его физическое состояние. В одних случаях лишь простым
признанием нарушителя подлежащим ответственности, публичным порицанием
его исчерпывается и само наказание (общественное порицание,
предупреждение в административном порядке). Административная
ответственность предусматривает и другую форму личной ответственности
делинквента. Речь идет опять-таки о личности нарушителя, но в плане
ограничения его физической свободы (административный арест, лишение
свободы, принудительное лечение и трудовое воспитание). Иные

* С. Н. Братусь высказал соображение о непринудительном характере мер
принуждения (см.: Братусь С. Н. Указ. соч., с. 132— 133). Однако даже в
случаях, когда допускается добровольное исполнение этих мер, нет
оснований исключать их из института принуждения, поскольку отсутствует
свобода воли исполнителя — нарушителя закона. Он детерминирован в своих
действиях исполнением добровольным. В противном случае наступает
принудительное исполнение.

1 Результаты авторского анализа всей системы и каждого вида
административных наказаний опубликованы в монографии Л. В. Коваля
«Вадповщальшсть за адмшстративш правопорушення» (К., 1975, с.
78—86).

2*
35

>>>36>>>

административные взыскания могут распространяться и на личную
имущественную сферу правонарушителя. Формами денежно-имущественной
ответственности являются штраф, исправительные работы, конфискация,
изъятие имущества по постановлению народного судьи. Их можно
рассматривать и в качестве «гибридных» мер, служащих одновременно
наказанием и мерой возмещения вреда. Промежуточным видом являются
административные наказания, поражающие нарушителя в правах,
принадлежащих ему не только как правоспособному, вменяемому физическому
лицу, но и как члену социалистического общества, потребителю
общественного продукта. Это специальные права на управление
транспортными средствами, на пользование различными общественными
фондами — земельным, охотничьим, рыбным. Наказания эти воздействуют на
личность нарушителя через его права и общественные интересы.

В зависимости от сферы действия формы административной ответственности
можно дифференцировать на наказания, если речь идет о мерах
лично-физической направленности, неимущественных благах нарушителя, и
взыскания, если кара распространяется на сферу материальных благ. Термин
«взыскание», пришедший из области гражданского оборота, где под ним
понимают денежно-имущественные требования (исковые или бесспорные),
наиболее точно отвечает сущности административных наказаний
денежно-имущественной направленности. Административные взыскания следует
рассматривать как вид административного наказания, последнее же
выступает в качестве родового понятия.

По объему кары различают основные, дополнительные и субститутные
административные наказания. Основные носят самостоятельный характер и
непосредственно применяются к нарушителям. Это штраф, арест,
исправительные работы и др. Дополнительные применяются не
самостоятельно, а дополняют основные наказания (различные виды
конфискации и правопоражения). Субститутные (назначаемые взамен) — это
наказания, которые можно заменить другими, или те, которые заменяют иные
взыскания. Ими являются лишение свободы и предупреждение, одна из
функций которых — замена собой основного наказания в порядке
дискреционных полномочий правоохранительного органа. Возможность такой
замены должна быть предусмотрена в зако-

36

>>>37>>>

не *. Во всех случаях, когда речь идет о замене одной
государственно-принудительной меры другой, такая замена возможна, если
она не будет восприниматься как освобождение от наказания.

В зависимости от быстроты репрессии среди административных наказаний
можно выделить: ординарные, налагаемые органами административной
юрисдикции в порядке нормального (обычного) их функционирования (штрафы
и предупреждения); срочные, применяемые в сжатые сроки — от 1 до 5
суток, с целью максимального сокращения периода времени с момента
совершения проступка до наказания за него (исправительные работы,
административный арест, принудительное лечение и трудовое перевоспитание
и др.); экстренные — это наказания, применяемые в силу особых полномочий
государственных органов, предоставляемых им в моменты исключительного
положения в той или иной местности (лишение свободы).

По порядку применения административных наказаний они делятся на
применяемые в административном порядке (предупреждение, общественный
выговор, штраф); в судебно-административном порядке (исправительные
работы, арест, лишение свободы, принудительное лечение и трудовое
перевоспитание и т. п.); в общественном порядке (предупреждение, штраф).

На дифференциацию наказаний по видам оказывают влияние особенности
органов юрисдикции. Избрав их критерием для классификации, различаем
наказания административные, административно-судебные,
административно-общественные. Первые (к ним относятся предупреждение,
общественный выговор, штраф) выражают императивный характер
административно-исполнительных органов, проявляющийся в единоличном
порядке наложения взысканий, в применении их на месте совершения
проступка, в отношениях субординации между

* Например, в соответствии с Ветеринарным уставом Союза ССР,
утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 22.12.1967 г.,
должностные лица, осуществляющие государственный ветеринарный надзор и
которым предоставлено право применения штрафов в административном
порядке, имеют право вместо штрафа вынести нарушителю предупреждение (СП
СССР, 1968, № 1, ст. 2). Таким же образом решается этот вопрос в ст. 7 и
4 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26.07.1966 г. «Об усилении
ответственности за хулиганство» (Ведомости Верховного Совета СССР, 1966,
№ 30, ст. 595).

37

>>>38>>>

соответствующими органами и вытекающем отсюда «вертикальном» порядке
обжалования их постановлений. Вторые (штраф, арест, исправительные
работы), отражая судебную процедуру рассмотрения административных дел
методами административной власти, налагаются и исполняются в срочном
порядке, большинство из них не подлежит обжалованию.
Административно-общественные наказания, сочетающие моральное и
административное воздействие, гарантируются авторитетом общественного
органа и государственно-властными средствами ?— принудительным порядком
исполнения наказаний судебным исполнителем, осуществлением надзора,
контроля за порядком и правильностью применения этих наказаний и т. п.
Разумеется, такая градация весьма условна, однако дает более полное
представление об особенностях административных наказаний.

Свойства административно-деликтного отношения

Для анализа правового отношения, основанного на административном
деликте, особое значение имеет рассмотрение его особенностей. С одной
стороны, и это показано в предыдущем разделе, исследуемое правоотношение
обладает признаками, присущими всем социалистическим правовым отношениям
(в особенности однотипным— уголовным и дисциплинарным), и может быть
отнесено к этим отношениям. С другой стороны, это правовое явление имеет
свои специфические особенности, отличающие его в ряду иных правовых
образований. Как и другие правоотношения, отношения, возникающие по
поводу административного проступка, «коренятся в материальных жизненных
отношениях» ‘, определяются отношениями общественными, синтезирующими в
целостную совокупность индивидуальную производственную и духовную
деятельность людей — первичных элементов общества. Подобно иным
правоотношениям они устанавливают правовые связи между людьми,
государственными и общественными органами, опосредуют фактическое
поведение людей, взаимообусловливают правомочия и обязанности, на
основании которых действия субъектов осуществляются.
Административно-деликтные отношения, как и иные правовые отношения,
являются юридической формой фактических отношений. Поэтому и взаимосвязь

1 Маркс К-, Энгельс Ф. Соч., т. 13, с. 6. 38

>>>39>>>

объекта и субъекта проступочного отношения, подобно взаимосвязи между
этими же элементами в других правоотношениях, характеризуется
фактическим единством материального содержания и юридической формы.
Исследуемые отношения, как и всякие правоотношения, носят волевой
характер, поскольку возникают в связи с совершенным проступком, и это
волевое поведение правонарушителя является основанием возникновения
де-ликтного отношения. Что же касается другого субъекта данных отношений
— правоприменительных органов, то и здесь налицо волевой акт, ибо речь
идет о реализации права на преследование и наказание делинквента.
Адми-нистративно-деликтные отношения по своей природе, целям, условиям
функционирования конкретны. Это отношения между конкретными субъектами в
конкретной сфере ответственности, по поводу конкретного деликта.
Проступочные отношения, так же как правоотношения уголовно-правовые и
дисциплинарные, не являются органически присущими социалистическому
обществу, не базируются на его экономической и политической основе. И
нельзя не согласиться с мнением о том, что в осуществлении и закреплении
таких отношений социалистическое общество не только не заинтересовано,
но и всемерно стремится к полной их ликвидации ‘. Вместе с тем общество
заинтересовано упорядочить правовое регулирование данных отношений в
целях эффективного противодействия нарушениям правового порядка,
закрепления юридических позиций и гарантий прав их субъектов. Все это
следует рассматривать как одно из условий успешного развития объективных
прогрессивных закономерностей советского общества. Этими
административно-правовыми отношениями, справедливо полагает болгарский
административист М. Маринов, «регулируется поведение граждан,
гарантируется защита, укрепление и развитие полезных обществу отношений»
2.

Если гражданское правоотношение возникает, а гражданско-процессуальное
ведется при обоюдном согласии, по договору сторон, то
административно-деликтное

1 См.: Загородников Н. И. О содержании уголовно-правовых отношений. —
СГП, 1963, № 11, с. 85; А л е к с е е в С. С. Проблемы теории права,
т. 1, с. 268—269.

2 Маринов М. Процесуалыш особености на закона за адми-нистративните
нарушения и наказания. — Правка’мисъл, 1970, № 4, с. 70.

39

>>>40>>>

отношение начинается и осуществляется независимо от желания
потерпевшего, а иногда и вопреки желанию. Государственно-обязательный
официальный (не частный) характер исследуемого отношения сближает его с
уголовно-правовым отношением. Как и преступление, любой административный
проступок, независимо от причиненного вреда и направленности (против
гражданина, юридического или должностного лица), является нарушением
правового порядка в социалистическом обществе, охрана которого — функция
государства. Признак публичности административно-деликтного отношения
находит свое выражение не только в нормах, сформулированных
законодателем в виде обязанности по административному преследованию,
порицанию и наказанию, но и в виде права на совершение соответствующего
процессуального действия. Преследование становится не только правом, но
и обязанностью. Эти правообязанности практически осуществляются от имени
государства компетентными государственными органами, в силу их
собственного социального назначения и положения в системе
государственных органов, независимо от воли и усмотрения
заинтересованных в деле лиц. Правоприменительные органы не могут
занимать отрицательную или нейтральную позицию (так сказать, «молчать»),
а обязаны, если административный материал подлежит их компетенции,
рассмотреть по существу или же направить по подведомственности, оказав
всемерное содействие его разрешению. Какие бы то ни было извинения,
взятие материалов обратно, отказ от поддержания обвинения не связывают в
действиях органы (должностных лиц), поскольку они «осуществляют не свою
личную (или групповую или кружковую) волю, а волю этого общества» ‘. В
отдельных случаях, предусмотренных законодательством, карательные
санкции применяются уже не специальными государственными органами, а
органами общественности. Но от этого административное правоотношение
своего официального характера не утрачивает, поскольку этим органам
переданы государственно-властные полномочия в определенном законом
объеме.

То обстоятельство, что вид и объем административного наказания
устанавливаются, применяются и исполняются государственными органами, а
денежно-имуще-

1 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 24, с. 36. 40

>>>41>>>

ственные взыскания осуществляются в пользу государства (поступают в
доходную часть госбюджета), обусловливает контроль со стороны
государства в лице ведомственных и судебно-прокурорских органов за
порядком привлечения к ответственности и исполнения наказания.

Некоторые особенности административно-проступоч-ного отношения
определяются методом правового регулирования данных отношений. В
административном праве весь порядок отношений, прав и обязанностей
устанавливается организующей деятельностью государства. Воздействие на
жизнь законодательной власти здесь обычный факт. Основу этого
регулирования составляют в значительной степени административно-правовые
и административно-процессуальные нормы, регламентирующие
правоохранительную компетенцию, правосубъектность лиц, несущих
ответственность, порядок разрешения административных дел и т. п. Это
нормы императивные, выражающие юридически-властный характер и
официально-публичную направленность органов власти и управления,
установивших нормы и являющихся одной из сторон проступочных отношений.
Административно-правовой метод регулирования определяет основную
специфическую черту административно-деликтного отношения— его
властно-правовой характер, проявляющийся во множестве оттенков: и в
обязательном участии государственного органа в правоотношении, и в
возможности возникновения такого отношения помимо воли гражданина, и его
подчиненное в нем положение, и в рассмотрении дел в административном
порядке, и в возможности применения мер государственного принуждения для
осуществления правоотношения. И хотя функционирует
административно-деликтное отношение на двусторонней основе, его
участники не в равном положении: один субъект снабжен функцией веления
от имени государства в отношении другого, а обязанный субъект подчинен
велению управомоченного, право которого состоит из власти и притязания
на уважение этой власти. Проступочное отношение— это властеотношение*,
обусловленное специ-

* Данная черта применительно к административным правоотношениям
управленческого характера рассмотрена в трудах Ю. М. Козлова и Г. И.
Петрова. В связи с дискуссией о возможности административно-правового
отношения без участия властного субъекта считаем, что постановка данного
спорного вопроса применительно к отношениям ответственности бесплодна.

41

>>>42>>>

фическими задачами органа государства, берущего на себя защиту
государственных интересов, законных прав граждан, социалистических
организаций и осуществляющего в связи с этим
административно-юрисдикционные функции.

Момент принуждения является обязательным свойством
административно-деликтных отношений. Далеко не все
административно-правовые отношения обеспечиваются административным
принуждением. Порождаемые действием организационно-управленческих норм
правоотношения в области планирования, капитального строительства,
управления производственными фондами и т. п. обеспечиваются мерами
дисциплинарной ответственности. Однако правовое отношение, которое
связывает субъектов, один из которых обладает административной властью,
а другой — нарушитель административных норм, гарантируется мерами
административного принуждения. В подавляющем большинстве случаев
ответственности за административные проступки реализация наказаний
возможна лишь в результате урегулированной правом и организованной
государством специальной деятельности компетентных органов по применению
(исполнению) санкций. Принудительный характер акта их применения не
меняет и то обстоятельство, что иногда законодательством допускается
добровольное исполнение взыскания (добровольная уплата наложенного
штрафа). И в этих случаях государство оставляет за собой право в случае
необходимости принудить к исполнению обязанностей, вытекающих из
содержания наложенного взыскания, установленного императивной нормой.

Правоотношение по поводу деликта реализуется во внесудебном порядке
органами государственного управления специальной компетенции. Однако в
случаях, когда административные проступки по своему составу близки к
преступлениям и за совершение их предусмотрены более серьезные
взыскания, правомочия и обязанности субъектов реализуются в судебной
форме, методами судопроизводства. Современное советское административное
законодательство отрицает коллективную ответственность, а также
ответственность юридических лиц *. Если норма права устанавливает единое
правило

* Принцип личной ответственности за административные проступки по
законодательству некоторых социалистических стран знает

42

>>>43>>>

поведения для всех граждан, то реализация правовых норм компетентными
органами — ответственность — представляет собой «применение одинакового
масштаба к различным людям»1. Для исследуемого правоотношения характерны
индивидуализированные связи, проявляющиеся через субъективные права и
обязанности.

Индивидуализация отвечает ленинским требованиям установления
«индивидуальной ответственности за делаемо е»2. Принципу
индивидуализации ответственности служит система относительно
определенных и альтернативных санкций, смягчающих и отягчающих
обстоятельств. Индивидуализация выражается в требованиях установления
конкретного состава проступка и личной вины в действиях нарушителя, его
индивидуальных качеств, психического, материального, семейного
положения. Если административный проступок совершен группой лиц, то на
каждого нарушителя составляется отдельный протокол, т. е. возбуждается
отдельное административное дело, и ответственность каждого должна быть
обсуждена индивидуально. То обстоятельство, что проступок совершен
совместно или носит массовый характер, учитывается лишь при выборе
наказания 3. В отличие от гражданско-правовой ответственности, которая
может переходить на других лиц, административная ответственность не
может быть перенесена на другое лицо, за исключением ответственности
родителей за проступки несовершеннолетних детей.

Поскольку административная ответственность основана на сугубо личном
характере в связи с противоправным поведением определенного лица, то
субъектами ответственности в деликтных отношениях являются граждане и
должностные лица — государственные служащие, занимающие должности в
государственном аппарате. В отдельных случаях общеобязательные правила
адресуются только гражданам (так сказать, населению). Такие

исключения. Наряду с установлением личной административной
ответственности § 1 ст. 24 Закона НРБ за административные нарушения и
наказания (ЗАНН) не исключается возможность административной
ответственности коллективных субъектов — юридических лиц (см.: Държавен
вестник, бр. 92, 28.11.1969; см. также ст. 83). Такое же исключение
предусмотрено и в румынском законодательстве.

1 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 33, с. 93.

2 Т а м ж е, т. 44, с. 369—370.

3 См.: Б а й ч е в И. Видове наказания. — Социалистическо право,
1970, № 12, с. 14.

43

>>>44>>>

предписания содержат, к примеру, решения Советов народных депутатов по
вопросам охраны общественного порядка. Тогда требование их соблюдения
связывается с поведением граждан как личностей и ответственность
устанавливается за проступки, носящие «личный» характер. Хулиганские же
действия должностного лица при исполнении служебных обязанностей в
отношении другого лица, связанного с ним трудовой функцией, или
постороннего гражданина (например, посетителя), являются основанием для
возникновения отношений дисциплинарной ответственности. Однако чаще
общеобязательные правила с административной санкцией устанавливают
обязанности, аналогичные как для граждан, так и для должностных лиц
государственных и общественных органов. Так, обязанности по
благоустройству территории, по охране жилищного фонда, природных
богатств, иные возлагаются на тех и на других. Нарушение же однородных
обязанностей, другими словами, одинаковый проступок личности как
гражданина или как должностного лица ведет нередко к одному виду
ответственности — административной. Но для должностных лиц
ответственность усиливается: они от имени государства осуществляют
определенные государственные задачи и в силу этого облекаются особыми
правомочиями, а следовательно, некоторые их проступки содержат большую
общественную опасность, причиняют больший вред правовому порядку, чем
такие же проступки граждан.

Персональная ответственность уравнивает граждан и должностных лиц в
правах и обязанностях как правонарушителей перед применяющим закон
субъектом отношений. Начала равенства основаны на материальных и
процессуальных гарантиях. С точки зрения материального права граждане
равны перед законом и правоприменительным органом независимо от
происхождения, социального и имущественного положения, национальной и
расовой принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии,
рода и характера занятий, места жительства (см. ст. 34 Конституции
СССР).

Единственным и единым основанием административной ответственности
является правонарушение, а условием ответственности — вина нарушителя.

На началах равенства основан и процессуальный режим ответственности,
поскольку установлен единый порядок возбуждения административных дел
(составление

44

>>>45>>>

протокола или акта о проступке) и их рассмотрения. В советском
административном законодательстве, в практике его применения отсутствуют
институт специальных судов для государственных служащих
(«административная юстиция»), а также порядок санкционирования
ответственности служащих их начальством («административная гарантия»)
как несовместимые с принципом общей и равной, наряду с другими
гражданами, ответственности должностных лиц.

Специфическое свойство административно-деликтного отношения состоит в
том, что его субъекты могут одновременно выступать и субъектами иных
правовых отношений. Административное правоотношение не может совмещаться
лишь с однородным уголовно-правовым: оба правонарушения возникают в
связи с нарушениями одних и тех же общественных отношений. Так, в
соответствии с действующим законодательством административное взыскание,
наложенное на осужденного к исправительным работам, в срок отбывания
этих работ не засчитывается. При назначении по приговору суда
исправительных работ лицу, отбывающему административное наказание в виде
административных исправительных работ, приговор приводится в исполнение
самостоятельно после отбытия административного наказания’. Но следует
квалифицировать по совокупности совершение одновременно двух
административных проступков одним лицом. Поднадзорный К. длительное
время не являлся в милицию для регистрации. Когда работник милиции
прибыл к нему на квартиру, чтобы выяснить причину неявки, К- не впустил
милиционера к себе. Речь идет о совокупности проступков: о нарушении
правил административного надзора и злостном неповиновении законному
распоряжению представителя власти, поэтому здесь должен применяться
принцип поглощения наказания. Если проступок посягает на различные
общественные отношения, т. е. в нем содержатся признаки двух или более
правонарушений (административного и дисциплинарного или
административного и гражданского

1 См.: ст. 97 Исправительно-трудового кодекса УССР и ст. 92
Исправительно-трудового кодекса РСФСР. См. также п. 7 постановления № 5
Пленума Верховного Суда СССР от 1107.1972 г. «О практике применения
судами исправительных работ без лишения свободы» (Сборник постановлений
Пленума Верховного Суда СССР. 1924—1973 гг. М., 1974, с. 382).

45

>>>46>>>

деликтов), один вид ответственности не может освобождать от другого.
Возникают два и более параллельно функционирующих правоотношения.
Проступки водителей на автотранспорте, например, управление автомашиной
в нетрезвом состоянии в рабочее время, должны одновременно
квалифицироваться как нарушения трудовой дисциплины. К таким нарушителям
следует применить наряду с дисциплинарным и административное наказание.
При всем этом они не освобождаются от обязанности возмещения
причиненного материального ущерба’.

Свойства административно-деликтного отношения проливают свет на его
специфику, показывают отличия от других правоотношений, их родственные
признаки, что позволяет познать не только сущность, внутренний механизм
проступочного отношения, но и его морфологические особенности.

Административно-деликтное отношение как система

Одним из наиболее важных методологических приемов исследования
административно-деликтного отношения является системный подход. «Чтобы
действительно знать предмет, — писал В. И. Ленин, — надо охватить,
изучить все его стороны, все связи и «опосредствования». Мы никогда не
достигнем этого полностью, но требование всесторонности предостережет
нас от ошибок»2. Любой предмет или явление представляет собой систему.
Административно-деликтное отношение — это деятельность людей, а
деятельность человека, как это обосновывается в психологической
литературе, также представляет собой систему, имеющую сложное строение
3.

Под системой различными авторами понимается: комплекс элементов,
находящихся во взаимодействии; нечто такое, что подвержено изменениям;
совокупность элементов с отношениями между ними и связями между их

1 См.: постановление № 7 Пленума Верховного Суда Украинской ССР от
26.07.1974 г. «О судебной практике по делам, вытекающим из
административно-правовых отношений» (см.: Радянське право, 1974, № 12,
с. 33).

2 Л е н и н В. И. Поли. собр. соч., т. 42, с. 290.

3 См.: Леонтьев А. Н. Проблема деятельности в психологии. —
Вопросы философии, 1972, № 9, с. 33,

46

>>>47>>>

атрибутами и т. д.’ При этом можно выделить доминанты, вокруг которых
располагаются все другие признаки системы. Во-первых, система — это
определенное количество элементов, выступающих не просто как
совокупность, а объединенное общей целью и обладающее, именно в силу
этого, органической целостностью2. Во-вторых, в системе особое место
занимают связи, типологическая характеристика которых приводит к понятию
структуры — «организованного способа взаимодействия элементов» 3.
. .

Вполне справедливо указывалось и на то, что в праве сложные связи,
правовые отношения должны исследоваться путем расчленения на
составляющие правоотношения, это поможет в конечном счете анализировать
и в целом правоотношение, и его элементы4.

Возможность системы административно-деликтного отношения задана в его
свойствах, которые условно можно назвать системными. С одной стороны,
деликтное правоотношение допускает дифференциацию на составляющие его
компоненты, и это расчленение приводит к понятию элемента — отдельного
правоотношения, свойства и функции которого определяются его местом в
рамках целого. С другой стороны, возможен обратный, но на ином
качественном уровне, процесс воссоединения элементов, т. е. ранее
расчлененное правоотношение может быть синтезировано. В результате
административно-деликтное отношение, представляющее собой конгломерат
элементов и связей, превращается в систему как целое, где четко
различаются элементный состав, внутренние связи, становится понятной
динамика их функционирования и развития. А через систему возможно
объяснить и составляющие ее компоненты. «Отдельное

1 См.: Науменко Л. К., Ю г а й Г. А. «Капитал» К. Маркса и
методология научного исследования. М, 1968, с. 39; Шмальгау-з е н И. И.
Организм как целое в индивидуальном и историческом развитии. М,—Л.,
1942, с. 10; Поздняков Э. А. Системный подход и международные
отношения. М., 1976, с. 47; Марка-р я н Э. С. Вопросы
системного рассмотрения культуры и человеческой деятельности.
Исторический материализм как теория социального назначения и
деятельности. М.. 1972, с. 192.

2 На теснейшую связь цели и целостности указывает М. Г. Макаров (см.:
Макаров М. Г. Категория «цель» в марксистской философии и критика
теологии. Л., 1977, с. 20—21).

3Bertalanffy L. General System Theory. — General Systems, 1962, v. 7, p.
11.

4 См.: Ziembinski Z. О metodzie analizowania «stosunku prawnego». —
Paristwo i pravvo, 1967, № 2. s. 193—203.

47

>>>48>>>

бытие (предмет, явление etc.), — указывал В. И. Ленин, — есть (лишь)
одна сторона идеи (истины). Для истины нужны еще другие стороны
действительности, которые тоже лишь кажутся самостоятельными и
отдельными… Л и ш ь в их с о в о к у п н о с т и… и в их от ноше ни
и… реализуется истина»1.

Но системная сущность деликтного отношения обнаруживается не столько
через анализ структуры каждого единичного правоотношения, сколько через
показ целеустремленности его функций. Интегративные системные качества
отдельных правоотношений как членов более широкой системы отчетливо
проявляются при функционально-целевом подходе к исследованию
административ-но-деликтного отношения. Этот подход ориентирует на анализ
цели, существа ее связи с функцией в направленной на достижение
конечного результата системе. Следовательно, понять систему
административно-деликтного отношения — это значит, прежде всего,
установить, какие цели стоят перед ним и каждым его элементом.

Правовая ответственность не является самоцелью. Она подчинена достижению
определенных социальных целей. В науке административного права до сего
времени не сложилось определенного мнения о целях ответственности и об
отношениях, в связи с ней возникающих. Под целью понимают заранее
предусмотренный результат, которого необходимо достичь с помощью
каких-либо действий и средств. Под запланированным результатом
правоотношений в связи с совершенным проступком понимается мера
успешности этой правовой связи, другими словами, степень достижения
поставленной перед ней цели. Этим результатом может являться желаемое
действие или их сумма. Мы различаем конечную цель
административно-деликтного отношения, ею является защита
социалистического правопорядка, искоренение административных проступков,
и ближайшую цель — наказание конкретного правонарушителя.

Деятельной стороной системы административно-деликтного отношения
является функция. На неотождест-вимость понятий «цель» и «функция»
указывалось в правовой литературе2. Функция способствует достижению

1 Л е н и н В. И. Поли. собр. соч., т. 29, с. 178.

2 См.: Ф о н ь о А. Принципиальные вопросы совершенствования системы
наказаний в Венгерской Народной Республике. — Acta juridica
Academiae scientiarum Hungaricae, 1975, t. 17 (1—2), p. 97.

48

>>>49>>>

цели всей системой. Каждый ингредиент системы правоотношения выполняет
свою специфическую функцию, часть функции целого. Между целью и функцией
существует органическая связь: цель имманентна функции, а она
целесообразна. Каждая функция (система функций) подчинена конечной
целевой установке: соответствующие процессы направлены на достижение
определенного, заранее намеченного результата. К. Маркс в связи с этим
замечает, что цель как закон определяет способ и характер действия ‘. В
этом смысл эквифинальной системы, к которой, несомненно, относится
административно-деликт-ное отношение.

Итак, системный подход предполагает анализ целей административной
ответственности и соответствующего правоотношения. Нормы
административного права, устанавливающие, определяющие административную
ответственность, не формулируют ее целей, и ответ на этот вопрос, как
уже отмечалось в литературе, следует искать по аналогии в других
отраслях права2. Как разновидность правовой административная
ответственность наиболее тесно соприкасается с ответственностью
уголовной: они защищают одни и те же общественные отношения, основания
возникновения обоих видов ответственности однородны — это факт нарушения
правопорядка. Совпадает и их назначение (функции), состоящее в
предотвращении, пресечении правонарушений, наказании тех, кто их
совершает. Как видим, проблема цели едина для обоих видов
ответственности.

Под правовой ответственностью в узком смысле, как отмечалось выше,
понимается наказание правонарушителя. Исходя из буквального текста ст.
20 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик,
можно прийти к выводу, что наказание (административное, как и уголовное)
* преследует, помимо кары, цель

1 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 23, с. 189; Berta-lanffy L.
General System Theory, p. 1—4.

2 См.: Га л а г а н И. А. Административная ответственность в
СССР (материально-правовое исследование). Воронеж, 1970, с. 140.

* Термин «наказание» в понимании «кара» принят и в действующем
административном законодательстве (см.: Указы Президиума Верховного
Совета СССР от 15.02.1962 г. «Об усилении ответственности за
посягательство на жизнь, здоровье и достоинство работников милиции и
народных дружинников». — Ведомости Верховного Совета СССР, 1962, № 8,
ст. 83 и от 26.07.1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство»).

49

>>>50>>>

исправления, перевоспитания нарушителя, предупреждения новых
правонарушений с его стороны путем исправительно-трудового воздействия
(частная превенция), цель восстановления нарушенного правового порядка
‘, а также цель выработки у неустойчивых элементов общества мотивов к
неуклонному соблюдению юридических норм (общая превенция). Имея в виду
многоцелевой характер наказания, В. И. Ленин писал: «Роль суда:
устрашение + воспитание»2. Таким образом, речь идет не об одной цели
наказания (или кара, или перевоспитание, или предупреждение и т. п.), а
о системе целей, стоящих перед ним. Цель наказания является ведущим
системообразующим фактором и проявлением целостного характера системы
правовых связей, складывающихся по поводу административного деликта *.

Предметом внимания в плане системного подхода к
административно-деликтному отношению становится структурный аспект, т.
е. связь элементов исследуемой системы. Характер связи прав и
обязанностей по поводу проступка отличается сложностью и многообразием —
это различные варианты отношений, в которых реализуется административная
ответственность. Связь и взаимодействие отдельных_видов прав и
обязанностей деликтного характера определяются их назначением —
функциями отдельных правоотношений, объединяемых целью, стоящей перед
всем деликтным отношением. Административ-но-деликтные отношения — это
правоотношения со сложным структурным составом, так сказать,
«многоярусные».

1 См.: Маркс К-, Энгельс Ф. Соч., т. 1, с. 148.

2 Л е н и н В. И. Поли. собр. соч., т. 36, с. 547.

* В Основах уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик
прямо не говорится о том, что кара составляет цель наказания, однако
слова «наказание не только является карой … но и имеет целью…» дают
основание для вывода, что кара — тоже цель наказания, выполняющая важную
служебную роль по охране социалистических общественных отношений (см.
ст. 20 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик.
— Ведомости Верховного Совета СССР, 1959, № 1, ст. 6). Некоторые авторы
отводят каре главную роль в системе наказания (см.: Алексеев С. С.
Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М.,
1966, с. 151; Стручков Н. А. Проблема наказания в проектах общесоюзного
и республиканского уголовного законодательства. — ГСП, 1958, № 7, с.
99—100). Это мнение полностью соответствует ленинскому пониманию
ответственности (см.: Ленин В. И. Поли, собр. соч., т. 34, с. 177).

50

>>>51>>>

В процессе административной юрисдикции по конкретному делу складывается
не одно, а целая система правоотношений. Составляющие ее отдельные
отношения имеют различия по целевой направленности и по субъектному
составу, по правовому положению и по правообязаннос-тям, составляющим
содержание отношения, наконец, по характеру процессуальных действий.
Каждое из этих действий, являясь юридическим фактом, образует новые
права и обязанности, порождает новые правоотношения. Любое из них имеет
специфику лишь выполняя определенную функцию целого. Значит, понять
сущность взаимодействия элементов, т. е. структуры проступочного
отношения, можно лишь через уяснение того, какие функции в системе
целого выполняет каждое правоотношение. В выполняемой функции и
заключена сущность структуры.

Различные правоотношения, в которых реализуется ответственность за
административные проступки, интегрируются на основе материального
административно-правового отношения. Это первичное, исходное, основное
отношение. Права и обязанности в нем направлены на установление факта
нарушения закона, возбуждение административного преследования,
определение признаков противоправности и общественной опасности, других
моментов юридической квалификации, на выяснение целесообразности
привлечения к ответственности или возможностей освобождения от наказания
с передачей административных материалов органам общественности, а также
определение подведомственности материалов. Другие правоотношения,
возникающие в связи с деликтом, являются производными от основного
отношения и соотносятся с ним по принципу соподчинения — объемы их как
понятий составляют самостоятельные, не совпадающие друг с другом части
родового понятия (основного правоотношения), и они в равной мере
подчинены этому родовому понятию. Высказано мнение, что с момента
совершения правонарушения возникают и функционируют лишь соответствующие
процессуальные, но не материальные отношения. И. А. Галаган пишет: «…
в конкретных отношениях вначале вступает в действие норма
процессуальная, а затем на ее основе норма материальная или же они
действуют одновременно. Это обусловливается тем, что применение
материально-правовой нормы… — это одноактная деятельность, которая
выражается

51

>>>52>>>

в вынесении обвинительного или оправдательного приговора или иного
решения о наказании, взыскании. Что же касается процессуальных норм…
то их применение представляет собой многократную, развивающуюся от
стадии к стадии деятельность, заканчивающуюся применением материального
закона» ‘. Однако здесь не учитываются по меньшей мере два
обстоятельства. Во-первых, административно-правовые и
административно-процессуальные отношения не могут «действовать
одновременно», совпадать хотя бы потому, что не совпадают момент
совершения проступка и момент получения о том информации, проведения
проверочных действий, составления административного протокола.
Во-вторых, процессуальные отношения сами по себе не возникают и не
существуют. Их исходной базой, субстратом является материальное
правоотношение, установлению, утверждению которого и служит
процессуальная деятельность *. Постановление по делу, которое
принимается органами административной юрисдикции, либо подтверждает
наличие материально-правового отношения между правонарушителем и
государством, либо (в случае прекращения материала за недоказанностью и
т. п.) указывает на его отсутствие. До этого процессуального акта
имеется презумпция существования материального отношения, на которой и
основана процессуальная деятельность.

Все производные отношения являются процессуальными правоотношениями.
Процессуальная деятельность, урегулированная административными,
уголовными и гражданскими процессуальными нормами, создает подсистему
процессуальных отношений. Эти отношения производства по делу о проступке
возникают из отношений по возбуждению административного преследования.
Окончание производства по делу (постановление решения, прекращение или
приостановление дела, передача материалов в общественные органы)
является тем юридическим фактом, в силу которого у субъекта
ответственности

1 Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное
регулирование, с. 44—45.

* Примат материальных отношений отмечает и В. Д. Сорокин. Он пишет:
«…подобно тому как материальная норма предшествует в своем действии
применению процессуальной нормы, так и материальные отношения следует
рассматривать как предварительное условие возникновения
административно-процессуального правоотношения» (Сорокин В. Д.
Административно-процессуальное право. М., 1972, с. 80).
……

52

>>>53>>>

появляется право на обжалование постановления. Возникают отношения
кассационного производства. Окончание отношений по кассационному
производству означает начало правоотношений исполнительного производства
(исполнительно-трудовых отношений). Следующие процессуальные отношения —
контрольно-надзорные — могут возникнуть и после обращения постановления
по делу к исполнению. Это возможно в случаях, когда постановление,
вступившее в законную силу, пересматривается в порядке прокурорского или
судебного надзора либо ведомственного контроля, когда решается вопрос о
замене назначенного наказания или об освобождении субъекта от наказания
и т. п. В рамках административно-деликт-ного отношения могут возникнуть
правоотношения в связи с возмещением материального ущерба, причиненного
совершенным проступком.

Даже элементарное «штрафное» правоотношение при определенных условиях
может измениться и приобрести признаки сложного отношения: факт отказа
от добровольной уплаты штрафа преобразует это правоотношение, усложняет
его, обратив в отношения между административно-наказанным субъектом и
административно-исполнительными органами.

Как базовое административно-правовое отношение может не прекращать
своего действия и после наложения взыскания и его исполнения, поскольку
повторность деликта вновь вызывает административно-процессуальные и
другие производные правовые отношения. Если последние имеют дискретный
характер, то материальное отношение сохраняется потому, что лишь при его
наличии возможны правовая ответственность и возобновление производных
правовых отношений.

В фундаменте проступочного отношения лежит и ряд дополнительных
системообразующих свойств.

Правоотношения объединены одним объектом: они складываются между
субъектами в связи с применением наказания, этой объективированной формы
административной ответственности. Объект деликтного отношения, как
видим, совпадает с его целью. Здесь правовые связи двусторонние, носят
характер властеотношений и если субъект наказания (правоприменительные
органы), так сказать, «переменный» субъект, то субъект ответственности
во всех правоотношениях неизменный — это правонарушитель. Но статус его
меняется в зависимости от

53

>>>54>>>

качества, в котором он выступает в каждом отдельном правоотношении:
правонарушитель — административно наказанный — заявитель — ответчик.
Система административного правоотношения в связи с деликтом находится в
состоянии постоянного движения, изменения, проходя некоторые этапы,
стадии. Но независимо от прохождения качественно различных состояний
этой системе свойствен свой особый способ движения — поступательный, в
связи с чем она и сохраняет характер устойчивого целостного образования.
Административно-деликтные отношения могут возникнуть и развиться в
результате нарушения норм административного права (например,
правоотношения в связи с нарушением общественного порядка). Но возникают
они и вследствие нарушения общественных отношений, регулируемых нормами
различных отраслей права-—трудового, земельного, финансового и др.
Осуществление административно-деликтных отношений, поведение их
субъектов сообразуется с нормами не одной, а группы процессуальных
отраслей: административно-процессуального, гражданско-процессуального,
исправительно-трудового права *. Фокусом применения норм различных
процессуальных отраслей являются материальные отношения в связи с
проступком, для реализации которых процессуальные нормы и объединяются.
Поскольку представление о целостности системы конкретизируется через
понятие связи, нужно говорить о координационных (взаимодействие
составных правоотношений), генетических и субординационных связях.
Генетические. связи обязаны своим существованием особенностям
возникнове-

* Правовое регулирование отбывания административных наказаний
исправительно-трудового характера относится к области
исправительно-трудового права. Отношения административно арестованных
или направляемых в лечебно-трудовые профилактории с компетентными
органами регулируются Указами Президиума Верховного Совета СССР, УССР и
внутриведомственными инструкциями, а лиц, привлекаемых к исправительным
работам в административном порядке, — нормами Исправительно-трудового
кодекса УССР. Организация и руководство исполнением этих наказаний
осуществляются сортветствующими органами и в соответствующих
исправитель-но-воспитательных учреждениях. Но, как правильно замечает К.
Ф. Тихонов, на административные исправительно-трудовые меры нельзя
механически распространять те нормы, которые регулируют содержание и
труд заключенных в тюрьмах и исправительно-трудовых колониях (см.:
Тихонов К. Ф. Некоторые вопросы правовой регламентации отбывания
административного ареста. — В сб.: Проблемы развития советского
исправительно-трудового законодательства. Саратов, 1961, с.
278—280),

54

>>>55>>>

ния и развития административно-деликтного отношения, где одни
правоотношения происходят, «вытекают» из других. Процессуальные действия
часто являются итогом, последствием реализации одного или суммы
правоотношений и одновременно условием для возникновения нового
отношения. К примеру, административное постановление, порождая новые
процессуальные отношения, вместе с тем является итогом, выводом для
предыдущего. Данная особенность субординирует элементы проступоч-ного
отношения. Они строятся по иерархии как первичное (основное) — вторичное
— третичное правоотношение и т. д. В свою очередь отдельный элемент
системы также может быть сложным правоотношением. Отчетливо это видно на
отношениях исполнительного производства (в особенности на
исправительно-трудовых отношениях), состоящих из нескольких (не менее
двух) периодически повторяющихся отношений по удержанию в доход
государства из зарплаты лиц, отбывающих исправительные работы по
постановлению народного судьи, или по взысканиям в бесспорном порядке
расходов на питание и содержание админарестованных, по уплате штрафов в
рассрочку и др. Но и сама система административно-деликтного отношения
как целостное формирование может рассматриваться в качестве элемента
системы более высокого порядка. Деликтное правоотношение выступает
подсистемой административного правоохранительного отношения, а через
него — звеном в системе социалистических правовых связей.

Системный подход, с точки зрения практического приложения, может быть
использован для обоснования эффективности исследуемых правовых связей.

Повышение эффективности всех форм и отраслей социального развития
является общей закономерностью при социализме, важнейшей его задачей
(см. ст. 15 Конституции СССР). В силу этого оптимизация правовых
отношений, возникающих в связи с административным проступком, требует от
науки административного права углубленной разработки узловых вопросов
теории эффективности применительно к рассматриваемому виду правовой
ответственности. Многие из них успешно решаются, но фактически не
разработанным остается коренной вопрос проблемы — отработка методики
определения эффективности, ее показателей и критерия. Не претендуя на
исчерпывающее разрешение этого сложнейшего

55

>>>56>>>

вопроса, требующего усилий специалистов ряда отраслей знаний, мы
попытаемся рассмотреть с позиций системного подхода проблему
эффективности отношений, возникающих в результате совершения проступка и
применения административного наказания.

Повышение эффективности при социализме не достигается стихийно и зависит
от степени изучения ее тенденций, от уровня познания и овладения
механизмом управления ею. В этой связи становится актуальным
теоретический аспект эффективности, поскольку без четких теоретических
ориентиров и установок нельзя приступить к практическим действиям. Лишь
основанное на знании общественное действие, указывал Ф. Энгельс,
способно подчинить общественные силы господству общества К

Концепция эффективности может быть построена вокруг нескольких узловых
моментов. Во-первых, наука должна быть нацелена не только на констатацию
негативного или позитивного результата действия санкции, правовой нормы,
связи в целом. В современных условиях ее задача, с учетом законов
общественного развития, «задать» такое направление в содержании и целях
указанных правовых категорий, при котором были бы возможны наибольшая
отдача и их благоприятное воздействие на общественные отношения,
правосознание людей, социалистический правопорядок. С позиций последнего
и нормы права, и наказания, ими устанавливаемые, должны иметь
генерально-предупредительное действие. Во-вторых, особую актуальность
для развитого социалистического общества приобретает определение
конечных результатов правоохранительной деятельности2, зависящих от
многочисленных внутренних промежуточных звеньев, процессов, их
результативности, от того, насколько действенной будет вся целостная
система. Следовательно, прилагая максимум усилий к достижению конечной
цели правовых норм и отношений, образуемых ими, необходимо также уделять
внимание оптимизации промежуточных результатов ингредиентов. В-третьих,
поскольку неблагоприятные юридические последствия (реализация
карательной санкции) осуществляются на

1 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 20, с. 329—330.

2 XXV съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический
отчет, т. 1, с. 83.

56

>>>57>>>

основе юридических норм как результат правового отношения между лицом,
совершившим проступок, и правоохранительным органом, речь идет о системе
административ-но-деликтного отношения, и исследование действенности норм
права, санкций, правоотношений, складывающихся в связи с проступком,
должно составлять единую задачу. Эффективность, если представить ее в
общем виде, является результатом того или иного действия (усилий,
расходов). Но нельзя говорить о результативности, не связывая ее с
целью, достижению которой подчинено дейст-

р

вие. Символически это выражают так: Э = ц-, где

Э — эффективность, Р — запланированный результат, Ц—цель, достижению
которой подчинено действие*. Под эффективностью
административно-деликтного отношения, а тем самым и наказания понимается
соотношение между желаемым результатом и степенью достижения цели.
Эффективность системы административно-деликтного отношения — это
суммарная эффективность каждого из составляющих его правовых отношений.
Отдельно взятое образование не эквивалентно другому как по материальным
свойствам и особенностям реализации, так и по целевым установкам.
Эффективность каждого из

* В отношении понятия эффективности таких правовых явлений, как норма и
санкция, в юридической науке сложи пась определенная точка зрения. И. С.
Самощенко и В. И. Никитинский эффективность определяют как соотношение
между фактически достигнутыми результатами и целями, поставленными перед
юридическими институтами. По мнению польского ученого Адама
Подгорецкого, эффективность действия правовой нормы — это соотношение
результатов ее действия, которые предусматривались, и результатов,
фактически достигнутых благодаря норме (см.: Самощенко И. С, Никитинский
В. И. Изучение эффективности действующего законодательства. — СГП, 1969,
№ 8, с. 6—8; Podgorecki A. Sociologia рга-wa. Warszawa, 1969, s.
165—167). Если обобщить определения, сформулированные теоретиками права,
административистами, криминалистами, пенологами, представителями других
отраслей советского права, исследующими проблему действенности
юридической нормы и санкции, то эффективность можно определить как
степень достижения целей, которые имел в виду законодатель (см.: Еропкин
М. И., П о п о в Л. Л. Административно-правовая охрана общественного
порядка. Л., 1973, с. 176; Самощенко И. С, Никитинский В. И. О понятии
эффективности правовых норм. — Учен, зап. ВНИИСЗ, 1969, вып. 18, с. 69;
Веремеенко И. И. Административно-правовые санкции. М., 1975, с. 167;
Попов Л. Л., Ш е р-г и н А. П. Управление, гражданин, ответственность.
М., 1975, с. 183; и др.).

57

>>>58>>>

них выражается корреляцией между целью, стоящей перед ним, и фактически
достигнутым результатом.

С позиций системного подхода формула Э = -ц

должна выражать эффективность всех слагаемых системы
административно-деликтного отношения, к тому же учитывать признаки,
характеризующие качественную и количественную стороны достижения целей
данных отношений. Это учет и степени оптимальности, и надежности, и
затраченных материальных ресурсов, и человеческой энергии, и времени для
достижения цели. Исходя из многоцелевой структуры деликтного отношения,
его эффективность следует определять раздельно в разрезе целей,
поставленных законодателем перед конкретными мерами ответственности.
Например, следует учитывать, что административный арест выполняет не
только функцию кары, но и пресечения возможности продолжать проступок.
Вместе с тем арест — средство перевоспитания и исправления,
предупреждения противоправных проявлений и т. п. Каждая отдельно взятая
санкция может быть эффективна с точки зрения ее карательного эффекта, но
недейственна как предупредительное средство или же неэффективна как
кара, но результативна как средство пресечения. Административный штраф,
применяемый в небольших размерах, может сыграть положительную роль как
средство административного пресечения, восстановления нарушенного
правопорядка, но эта разновидность штрафа далеко не всегда эффективна
как средство наказания. Практика показывает, что применение штрафов в
размере до 10 руб. к нарушителям правил застройки не дает желаемого
карательного эффекта, поскольку оштрафованного обязывают при этом
оформить проект-но-техническую документацию на сооружение, возведенное с
нарушением правил, после чего оно автоматически остается в собственности
нарушителя.

Системный подход к определению эффективности ад-министративно-деликтных
отношений в плане применения административного наказания предусматривает
дезагрегацию понятия «эффективность» на однотипные слагаемые
применительно к структурным особенностям исследуемых правовых явлений.
Метод системного подхода предполагает учет как прямого, так и косвенного
эффекта. Так, при оценке эффективности административного ареста следует
принимать во внимание не только

58

>>>59>>>

непосредственный прямой пенитенциарно-превентивный эффект, но и
учитывать факторы «вторичного» порядка — экономический эффект от
использования административно арестованных в народном хозяйстве, от
снижения расходов на делопроизводство и т. п. Важно учитывать
воздействие на эффективность наказания и «вторичных» факторов, таких,
например, как организация трудоиспользования административно наказанных.
Ведь доказано, что эффективность исправителыю-воспи-тательного
воздействия исправительных работ снижается в тех случаях, когда
административно наказанные направляются на работы, для выполнения
которых они не имеют необходимой квалификации. При определении общего
показателя следует учитывать эффективность дополнительных материальных
ущемлений (конфискации, лишения прав). Например, эффективность лишения
прав на вождение автотранспортных средств шоферов и трактористов,
использующих вверенные им транспортные средства для мелких краж
переданного для перевозки под материальную ответственность имущества,
должна учитываться при определении эффективности мер наказания за мелкие
хищения. Смысл эффективности — в соблюдении формы и
организационно-технических требований, предъявляемых к актам, в четкости
применения предписаний, на основании которых реализуются санкции,
устанавливаются соответствующие правоотношения ‘. Однако очень сложно
найти и выразить показатели, которые полно и объективно отразили бы эти
явления. Из сказанного следует, что использование только одного
показателя не даст целостной характеристики, не охватит эффективности
административных санкций, действия различного рода обстоятельств,
ситуаций, процессов, организационно-правовых факторов, всего сплетения
правовых связей. Количественные характеристики исследуемых правовых
явлений со стороны масштабов, степени развития, выражаемые стоимостными
или натуральными единицами измерения (количественные показатели
эффективности), должны быть неразрывно связаны с качественными
показателями, указывающими на степень соответствия желаемым результатам
санкций,

1 См.: Георгиев Г. X. Ефективността на законодателството— същност,
критерии и условия. —• Правна мисъл, 1971, № 2, с. 56.

59

>>>60>>>

действиям субъектов проступочных отношений по реализации прав и
обязанностей. Это соответствует положению о том, что «качественные
изменения… могут происходить лишь путем количественного прибавления
либо количественного убавления материи или движения»’.

Одной из особенностей определения эффективности является множественность
показателей, другой — критерий, мерило ее оценки. Он — обобщенное
выражение цели, ради достижения которой создана норма, возникли
правоотношения. Все локальные показатели должны сводиться к
синтетическому показателю, отражающему существо эффективности,
характеризующему качественные особенности явлений.

Различая суммарную эффективность ответственности (наказания) и
одноцелевую эффективность, выразим общий эффект (ЭОбщ), зависящий от
эффективности суммы ингредиентов, как Эобщ=Э1 + Э2+Э3+Э4…, где 3i —
эффективность карательного элемента административной санкции; Э2 —
эффект предупредительного воздействия; Эз — эффективность
воспитательная; Э4 — экономическая эффективность; Э5 — эффективность
дополнительного наказания и т. д. В соответствии с формулой

р эффективности Э =-ц общий показатель представляет

собой сумму локальных показателей, что может быть выражено рядом:

Особое внимание должно быть уделено количественной стороне эффективности
(ее выражают цифровые показатели). Эти показатели дают информацию о том,
в какие сроки обеспечивается, какими затратами, средствами, усилиями
достигается цель *. Важным элементом количественной стороны является
учет так называемого временного лага — времени достижения желаемого
результата с момента применения наказания или же в сопоставлении
положения до применения наказания и после применения. Эффективность
правовых, эко-

1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 20, с. 385.

* Вопрос о включении в понятие эффективности наказания количественного
учета средств, энергии, времени, затрачиваемых на организаций процесса
исправления и воспитания нарушителей, уже ставился в правовой литературе
(см.: Ш м а р о в И. В. Критерии и показатели эффективности наказаний. —
СГП, 1968, № 6, с. 59).

60

>>>61>>>

номических, социальных, пропагандистских мер в борьбе с проступками
измеряется именно статистическими данными о динамике противоправных
проявлений. Количественные показатели вмещают сведения о повторности
различных составов проступков, об их качественных преобразованиях в
криминал и т. п. Лишь изучив количественную сторону эффективности, можно
судить о качественных преобразованиях. Для количественных показателей
характерны колебания во времени, в частности при установлении временного
лага, а некоторые непосредственные результаты деятельности по
привлечению к административной ответственности или исправления
нарушителей трудно поддаются точной количественной оценке. Это означает,
что специальные статистические обследования должны быть основаны на
информации своевременной, пригодной для анализа и обработки не только
методами правовой науки, но и инструментарием математических,
экономических, социологических исследований. Статистические
характеристики не должны затмевать качественной определенности правовых
явлений, закономерностей, а «работать» на них, выявлять их резервы,
способствовать целесообразному и эффективному осуществлению деликтных
правовых отношений.

В итоге отметим, что системный подход, воплощающий идею всеобщей связи
явлений, взаимодействия различных процессов, будучи примененным к
исследованию системы административно-деликтного отношения, выявляет ее
целостный характер, целесообразность, взаимосвязи, взаимовлияния
составных правоотношений, механизм функционирования, развития и
эффективности всей системы и каждого из ее элементов.

>>>62>>>

Глава II

ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ

АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОГО

ОТНОШЕНИЯ

Юридические (формальные) источники административно-правового деликтного
отношения. Связь фактического состояния с нормами права

В генезисе всякого правоотношения лежит общественное отношение. Сущность
фактических отношений, выражаемых посредством права, состоит в
объективных общественно-бытовых связях, складывающихся в процессе
материального производства между людьми и их ассоциациями.

Эти связи проявляются при социализме прежде всего как интересы,
порожденные объективными социальными условиями, определяющими
соответствующую направленность воли и действия индивидов ‘. В
социалистическом обществе они имеют характер общественных или
общенародных интересов и функционируют через различные формы
деятельности людей. Сформирован высший тип общественных интересов, когда
они сочетаются с личными *, а всякая охрана общественного интереса
неизбежно означает охрану и личных. Это, однако, не исключает, что
отдельные личности, неправильно поняв общественные интересы или
игнорируя их, могут противопоставить себя народу и нарушить те правовые
предписания, которые выражают общенародную волю. Иррациональные действия
и поступки людей — также часть общественных связей, хотя государство,
его правовые учреждения стремятся к максимальному вытеснению аномальных
отношений.

Итак, жизненные явления в качестве объекта охраны посредством правовых
норм становятся юридически

1 См.: Маркс К-, Энгельс Ф. Соч., т. 18, с. 271; Плеханов В. Г.
Избранные философские произведения, т. 2. М., 1956, с. 260.

* В современной философии под интересом (в смысле материальных и
духовных побуждений) понимается не только то, что имеет непосредственное
значение для отдельного человека, но и для общества, что может
удовлетворять личность лишь через посредство общества (см.: Тугаринов В.
П. Личность и общество. М., 1965; 3 д р а в о м ы с л о в М. Г. Проблема
интереса в социологической теории. Л., 1964).

62

>>>63>>>

релевантными, но не «правоотношениями вообще», а приобретают
специфические черты, предопределяемые характером той отрасли права,
нормы которой осуществляют регламентацию фактического отношения.
Например, государственно-обязательный, принудительный характер норм
административной ответственности сообщается соответствующему правовому
отношению.

Для формирования проступочного правоотношения необходима совокупность
юридических предпосылок, включающих жизненную ситуацию, регламентируемую
правовыми нормами как юридический факт, реальное его наступление, что
влечет возникновение, изменение или прекращение данного правоотношения,
наконец, наличие праводееспособности у субъектов.

Не всякий жизненный факт — действие, явление, событие или происшествие —
получает значение юридического факта, так же как не каждое общественное
отношение становится правовым. Лишь такое жизненное обстоятельство
порождает правовые последствия, которое предусмотрено юридической
нормой, преврашающейся с наступлением этого факта в конкретные права и
обязанности определенных лиц и органов, соотносящиеся с правами и
обязанностями противостоящих субъектов. С юридического факта начинается
жизнь правовой нормы, ее реализация в форме правоотношения, означающая,
что у государства в лице соответствующих органов с момента признания
фактического состояния в законном порядке возникает право
административного преследования лица, совершившего проступок, и его
наказания. Этому праву корреспондирует обязанность правонарушителя
подвергнуться указанной мере принуждения. Можно сделать вывод, что
юридические факты (иначе называемые релевантными или юридически
значимыми) противопоставляются всем остальным фактам, для правовой жизни
«безразличным». Если определенные жизненные обстоятельства не
предусмотрены в гипотезах действующих правовых норм, то факт их
наступления не порождает правового отношения *. Справедливо
отмечалось

* В советской литературе были попытки обосновать и иные взгляды на
природу и роль юридических фактов. С концепцией, придающей основное
значение субъективным оценкам и отрицающей роль юридических фактов в
механизме правового регулирования, в свое время выступал П. И. Стучка.
По его мнению, деление фактов на «юридические» и «неюридические»
является априорным,

63

>>>64>>>

О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородским, что правовое отношение возникает не
просто из юридических фактов, а из тех указанных в законе изменений,
которые должно претерпеть фактическое отношение вследствие наступления
юридических фактов ‘.

Поскольку каждое правоотношение определяется фактическими условиями и
правовыми нормами, основание возникновения и осуществления
административно-правового отношения может быть понято и как
юриди-ко-формальное, и в фактическом значении. Первое — это нормы права,
содержащиеся в законах и подзаконных актах; второе — предусмотренное в
законе противоправное действие (административный проступок), имеющее
материально-правовое значение для возникновения конкретных правовых
отношений ответственности *.

Существует несколько критериев для классификации юридических фактов.
Общепризнанных из них два. Во-первых, факты принято делить по признаку
их связи с индивидуальной волей. Это юридические события, т. е. факты
объективного характера, совершаемые без участия воли. Сюда же относятся
различные неправомерные состояния, когда бессознательно действующие силы
порождают такое положение вещей, которое противоречит праву (действия
невменяемых лиц). Затем — фак-

абстрактным построением и само по себе не может дать ответа на вопрос,
какие же факты являются «юридически значимыми». Только при рассмотрении
конкретного правового отношения, считал П. И. Стучка, можно установить,
какие факты имеют значение для данного правоотношения и какие нужно
отбросить (см.: С т у ч-ка П. И. Курс советского гражданского права, т.
2. М., 1929, с. 211). Очевидно, что подобные версии открывают дорогу
правовому волюнтаризму, при котором руководствуются субъективными
желаниями и произвольными решениями отдельных лиц вместо научного
познания законов общественного развития и их нормативного закрепления.

1 См.: Иоффе О. С, Шаргородский М. Д. Указ. соч., с. 181; Бояджиев П.
Правоотношения™ в наказателното право. София, 1967, с. 192—194.

* Основания правовой ответственности в литературе обычно рассматривались
с фактической стороны. Лишь в последнее время предприняты комплексные,
всесторонние исследования этого вопроса. Так, углубленный анализ
юридических и фактических оснований ответственности дан в монографии В.
А. Василенко (см.: Василенко В. А. Ответственность государства за
международные правонарушения. Киев, 1976, с. 59—61, 83—95). Об
исследовании юридико-формальных оснований правовой ответственности см.:
С а м о щ е н-ко И. С, Фарукшин М. X. Указ. соч., с. 71—72.

64

>>>65>>>

ты, являющиеся следствием сознательного волеизъявления,— юридические
действия: правомерные и неправомерные (деликты). Такое же значение имеет
и бездеятельность как форма противоправного поведения. Во-вторых,
является столь же традиционным в нашей теоретической цивилистической и
административно-правовой литературе деление юридических фактов по
последствиям, к которым они приводят, на факты, влекущие возникновение
правоотношений (например, факт издания акта с административной санкцией
ведет к образованию соответствующих охранительных отношений, факт
совершения проступка влечет установление адми-нистративно-деликтного
правоотношения); факты, с которыми связаны различные изменения
правоотношений (такими фактами есть уклонение от ответственности,
направление дела на дополнительную проверку или передача его в
товарищеский суд); факты, влекущие прекращение правоотношений
ответственности (истечение давностного срока, амнистия, завершение
наказания). Для полноты данного вида классификации следует указать и на
юридические обстоятельства, исключающие возникновение
административно-деликтных отношений (например, недееспособность или
недостижение возраста деликтоспособности) 1. Некоторые авторы не придают
классификации особого практического значения. Представляется, что, как и
всякая систематизация материала, классификация играет позитивную роль в
исследовании закономерности взаимных связей фактических и
административно-правовых отношений.

Некоторые юридические факты могут иметь материально-правовое, другие —
процессуальное значение при изменении или прекращении правового
отношения. Вместе с тем одни и те же факты могут порождать определенные
правоотношения, прекращать другие, изменять третьи. Такое значение
имеет, например, факт прекращения административного преследования и
возбуждения уголовного дела в связи с признанием в судебном порядке
мелкого хулиганства уголовно наказуемым. Или же, напротив, факт
освобождения лица, виновного в совершении преступления, не
представляющего большой

1 См.: Красавчиков О. А. Юридические факты в советском гражданском
праве. М, 1958, с. 29—31; Толстой Ю. К. Указ. соч., с. 13—14; Халфина Р.
О. Указ. соч., с. 286; Алексеев С. С Проблемы теории права. Курс лекций,
т. 1, 349—352.

3 «2
65

>>>66>>>

общественной опасности, от уголовной ответственности с привлечением к
административной ответственности (ст. 51 Уголовного кодекса Украинской
ССР).

При всем разнообразии юридических фактов, служащих основанием
возникновения административно-дели-ктных отношений, им присущи общие
свойства. Каждый юридический факт, во-первых, полностью соответствует
характеру регламентируемого фактического отношения, во-вторых,
выражается в деятельности или бездеятельности, носящей волевой характер,
в-третьих, tfe может возникать вследствие правомерных действий или
событий.

Основание возникновения данного правоотношения иногда представляет собой
уже не единичный факт, а совокупность последовательно совершаемых
юридически значимых действий, с единством которых закон связывает
определенные правовые последствия. Система взаимосвязанных юридических
фактов, предусмотренных несколькими нормами права или нормами нескольких
отраслей права, образует сложный фактический (юридический) состав *. На
первый взгляд, в области административной ответственности отсутствует
понятие сложного фактического состава. В действительности же для
возникновения и развития некоторых проступочных отношений необходимо
наличие совокупности фактических условий, с которыми закон связывает
определенные правовые последствия. Само по себе деяние может не быть
релевантным и лишь все фактические условия, взятые вместе, имеют
юридическое значение. Если, скажем, речь идет об административной
ответственности за нарушение правил торговли, борьбы с сорняками, о
расточительстве электроэнергии и т. п., то квалификация деяния в
качестве проступка возможна лишь при условии совершения противоправных
действий в руководящей должности ‘.

* Здесь нет необходимости воспроизводить имевшую место дискуссию о
терминологическом обозначении системы юридических фактов (см.:
Красавчиков О. А. Указ. соч., с. 27, 65—67; X а л ф и-н а Р. О. Указ.
соч., с. 297—299; Алексеев С. С. Общая теория социалистического права,
с. 171—178).

1 См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 27.03. 1965 г. «Об
административной ответственности лиц за расточительное расходование
электрической и тепловой энергии».— Ведомости Верховного Совета СССР,
1965, № 13, с. 166; Положение о Государственной инспекции по качеству
товаров и по торговле Министерства торговли УССР.—СП УССР, 1965, № 8, с.
113 и др.

66

>>>67>>>

Фактический (юридический) состав может складываться из нескольких
действий или фактических обстоятельств, между которыми есть причинная
связь проступка и последствий, им причиненных (нанесенного ущерба).
Указанные материально-правовые основания при наличии процессуальных
предпосылок: ранее вынесенного административного постановления, иска,
заявленного лицом, обладающим процессуальной право- и дееспособностью,
делают возможным рассмотрение искового заявления в связи с
административным проступком в народном суде в порядке гражданского
судопроизводства. Тем самым административный проступок может являться
основанием не только для возникновения правоотношения административной
ответственности, но одновременно и для гражданско-правовой или
дисциплинарной ответственности. Фактический состав имеется и в
правонарушениях несовершеннолетних — их административные проступки могут
находиться в причинной связи с виновным противоправным поведением
родителей (заменяющих их лиц), поскольку аморальное поведение последних
оказывает вредное влияние на детей.

На вопрос, может ли порождать правовое отношение ответственности каждый
отдельно взятый элемент фактического состава, должен быть дан
однозначный ответ: проступок — юридический факт, элементы его состава —
элементы факта. Отдельно взятые элементы не будут юридическим фактом, не
вызовут применения нормы.

В настоящей главе изучается связь административ-но-деликтного отношения
с фактическим его основанием, а это обязывает, хотя бы ib общих чертах,
коснуться проблемы причинности административных деликтов. Но следует
признать, что это —• тема самостоятельных обширных исследований,
посильных коллективу специалистов — представителей нескольких наук, и
прежде всего криминологии.

Административная криминология (правильнее сказать, деликтология) еще
только зарождается как наука. Попытка объединить достижения криминологии
и теории административного права сделана в плане изучения криминогенных
последствий отдельных составов административных проступков, т. е. в
плане перерастания их в преступления ‘. Однако до сего времени не
исследова-

1 См.: Лобзяков В. П., Овчинский С. С. Административно-правовые меры
предупреждения преступности. М., 1978.

3*
> 67

>>>68>>>

лись, так сказать, изначальные процессы, не изучались причины совершения
административных проступков.

В нашей стране, где преступность — явление регрессирующее, где созданы
все возможности для ее ликвидации, немалый удельный вес среди всех
правонарушений приходится на административные проступки. Мелкое
хулиганство, тунеядство, мелкие хищения социалистической собственности,
различные нарушения правил эксплуатации автотранспортных средств и
пользования природными ресурсами, невыполнение предписаний о
противопожарном и паспортном режимах и т. д. опасны тем, что, нарушая
общественный порядок, нормальное осуществление трудовых процессов,
дезорганизуя быт трудящихся, они являются как бы «резервом»
преступлений, поскольку могут перерасти в преступления, если с ними
настойчиво не бороться. Статистика свидетельствует, что количество
преступлений в отдельных районах УССР, которые совершаются лицами,
регулярно нарушающими административные законы — тунеядцами, нарушителями
паспортного режима, составляет 30—35% всех правонарушений.

В социалистическом обществе впервые уничтожены объективные причины для
совершения правонарушений, в том числе административных проступков, и
они совершаются по различным субъективным причинам, в силу пережитков
прошлого, еще существующих в сознании и психологии отдельных личностей,
в их быту. Но помимо причин, толкнувших конкретное лицо на
правонарушение, должны выявляться способствующие этому условия, а ими
являются: упущения в правовом воспитании, безнаказанность первых
малозначительных нарушений норм общественного поведения, отсутствие в
конкретных случаях достаточной заботы об условиях труда и быта,
недостатки учета и охраны государственного и общественного имущества,
недочеты в деятельности органов охраны общественного порядка по
выявлению и пресечению проступков и т. п. Тесно переплетаясь,
взаимодействуя, причины и условия определяют генезис правонарушений.

Одной из причин административных проступков является пьянство
определенной части граждан, злоупотребляющих спиртными напитками и по
месту жительства. С пьянством связано подавляющее большинство нарушений
общественного порядка. По данным В. Ф. За-

68

>>>69>>>

харова, в структуре последних 50% составляет мелкое хулиганство,
совершенное в нетрезвом состоянии, 26% — появление в общественных местах
в пьяном виде, оскорбляющем общественную нравственность, 15%—распитие
спиртных напитков в местах, специально для этого не отведенных, и т. д
‘• Каждое третье дорожно-транспортное происшествие — результат
пребывания водителя в состояний опьянения. Явлениями, которые могут
причинно обусловливать пьянство, бывают недостаточная активность
административных органов, хозяйственных и других руководителей и
общественных организаций по борьбе с пьянством, алкоголизмом и
самогоноварением, нарушения правил торговли спиртными
напитками, недостатки в антиалкогольном воспитании 2. Помимо того,
условием, благоприятствующим укоренению этого зла, является влияние
«бывалых» пьяниц, пагубный обычай «обмывать» день зарплаты, уход в
отпуск, премирование, получение «магарычей» водкой и вином. Не так
давно в г. Запорожье опрошены 150 лиц, наказанных в административном
порядке за совершение мелкого хулиганства в нетрезвом состоянии. Семеро
из них объяснили, что, напиваясь, соблюдали тем самым упомянутые выше
«питейные» обычаи; 80 — под влиянием и по примеру товарищей, родителей;
47 — в порядке развлечения и лишь 16 — из-за семейных, жизненных
неурядиц. С пьянством взаимодействуют и другие причины совершения
мелкохулиганских действий, иных нарушений общественного порядка. Это
такие субъективные психологические моменты, как духовная скудость,
безнравственность правонарушителя, чувство неполноценности, его
социальная безответственность и пр. Опыт борьбы с проступками этой
разновидности показывает, что они приобретают латентный характер:
хулиган, вытесняемый из общественных мест городов, «уходиг в
квартиру». До 80% вызовов, поступающих в органы внутренних дел
г. Житомира, — из квартир. Абсолютное большинство случаев —
хулиганство3. Однако

1 См.: Захаров В. Ф. Актуальные вопросы административной
ответственности за нарушение общественного порядка в период
коммунистического строительства. Автореф. канд. дис. Харьков, 1972, с.
11.

2 См.: Известия, 1978, 25 апр.

3 См.: Правда Украины, 1975, 21 дек.

69

>>>70>>>

видоизменение хулиганства не должно вести к отказу от борьбы с ним под
предлогом, что «бытовое» хулиганство будто бы невозможно в отношении
членов семьи.

Ликвидация условий, способствующих распространению мелкого хулиганства,
возможна при активизации всех средств борьбы с ним: общественного
мнения, особенно такого важного метода его, как огласка; товарищеского
суда; пропаганды санитарно-гигиенических знаний о пагубном влиянии
алкоголя на здоровье; профилактической работы по месту жительства
правонарушителя. Свою роль может сыграть и вовлечение лиц, склонных к
правонарушениям, в активную общественную работу. Настойчивое разъяснение
гражданам уголовного, административного и антиалкогольного
законодательства, правил социалистического общежития в необходимых
случаях должно сочетаться с ужесточением административной
ответственности.

Нередко причиной административных правонарушений является незнание
действующего законодательства, общеобязательных правил поведения,
трудовой деятельности. Причиной многих дорожно-транспортных происшествий
является плохое знание правил движения и, вследствие этого, нарушение их
водителями. Приводит к проступкам нетвердое усвоение техники
безопасности, действующих санитарно-гигиенических правил, инструкций и
нормативов госпожнадзора. Так, несоблюдение противопожарных правил
администрацией ряда хозяйственных органов и учреждений несколько лет
назад в одной из областей УССР обусловило увеличение количества пожаров
на 30% и возрастание убытков от них в 6 раз.

Причины самовольной застройки, как показывает изучение этого вопроса
студенческой научно-исследовательской группой под руководством автора в
Винницком р-не (Винницкая обл.), состоят в незнании соответствующего
законодательства застройщиками. Опрос показал, что никто из них не
знаком с «Положением о порядке утверждения и осуществления схем районной
планировки», утвержденным постановлением № 400 Совета Министров УССР от
9.08.1968 г., с постановлением № 936 Совета Министров УССР от 20.06.1959
г. «О мерах борьбы с самовольной застройкой в сельской местности УССР».
Тот факт, что 75% всех застройщиков начинают строительство без
разрешения райисполкома, обуслов-

70

>>>71>>>

лен тем, что из года в год не ведется работа по разъяснению и пропаганде
законодательства о порядке строительства и планировке. Застройщики не
знакомы с генеральным планом застройки данной местности, поскольку он не
доведен до всего населения.

Ряд жителей района строят дома там, где в соответствии с генпланом
должны возводиться торговые, социально-культурные и административные
комплексы. Самовольная застройка осуществляется и в местности,
отнесенной по плану к так называемой неперспективной зоне.

Причиной некоторых проступков могут стать проявления безответственности,
беспечности, неорганизованности некоторых граждан и должностных лиц.
Именно этим можно объяснить различные формы нарушения правил паспортной
системы, все еще распространенные в крупных городах. Изучение
способствующих этому условий позволило бы паспортным органам проводить
приемы граждан в более удобное для них время, знакомить широкие слои
населения с нормами паспортного закона, а также ужесточить
ответственность должностных лиц предприятий, организаций, учреждений за
прием граждан на работу без паспортов или с непрописанными паспортами.

Стяжательство как проявление у отдельных граждан культа потребления и
наживы является причиной таких проступков, как мелкие хищения
государственного и общественного имущества, а также занятия различными
видами кустарного или ремесленного промысла, запрещенного законом. В
обследованных высокоразвитых промышленных районах с высоким уровнем
занятости, таких как Криворожский (Днепропетровская обл.), Днепровский
(г. Киев), Заводской (г. Николаев), Харцизский (Донецкая обл.), этот
промысел в процентах к общему числу совершенных в 1974 г. проступков
составил соответственно 3,1%; 16,7; 7,2; 5,7%. Это позволяет сделать
некоторые выводы о корыстной направленности проступка. В некоторых
местностях занятие запрещенным промыслом выражается не только в
«привычных» его формах — в пошиве одежды, ремонте обуви, часов, в
изготовлении и продаже различных поделок, айв перевозках населения на
транспортных средствах, принадлежащих гражданам на праве личной
собственности, и т. п. Следовательно, комплексный подход

71

>>>72>>>

к решению проблемы искоренения данного проступка должен строиться с
учетом нескольких факторов. Дальнейшее планомерное размещение
производительных сил должно сочетаться с налаживанием более четкой
работы транспорта, с повышением культуры обслуживания населения;
улучшение работы органов трудоустройства — с активным использованием
принципа материального стимулирования; усиление работы по правовому
воспитанию граждан — с ужесточением в необходимых случаях
административного преследования правонарушителей. Итак, формирование
системного, целостного представления о конкретных путях устранения
административных проступков находится в прямой зависимости от изучения
причин и условий их совершения.

Если применение норм и образование деликтных правоотношений обусловлено
наличием известных фактов, определенных в гипотезе норм, то в качестве
конкретных оснований возникновения правоотношений эти юридические факты
устанавливаются правовыми актами — законами и подзаконными актами.
Ими-то и создается возможность правовой связи. Перечень основных видов
юридических фактов как условий установления, осуществления и прекращения
правовых отношений гражданской и уголовной ответственности приводится в
Основах гражданского законодательства СССР и союзных республик и
Особенной части уголовного законодательства. Что же касается
административных проступков, то как юридические факты, порождающие
правоотношение административной ответственности, они нормативно
закреплены, а их составы достаточно четко обрисованы в административном
законодательстве.

От иных правовых актов, в частности, издаваемых органами власти и
управления по вопросам государственно-управленческой,
исполнительно-распорядительной деятельности, эти законы и подзаконные
акты отличаются специфическими целями, объемом действия и
государственно-принудительными средствами обеспечения. Выступая за
пределы акта управления, будучи шире его по диапазону действия,
вышеуказанные акты совершаются с намерением породить правоохранительные
отношения с потенциальной административной ответственностью не только в
области государственного управления, но и в сферах промышленности,
землепользования, трудовой, финансовой, торговой и т. п. По этой при-

72

>>>73>>>

чине они не могут быть отнесены к актам управления. Цель этих
межотраслевых актов обусловливает их категоричность, а
государственно-властный и обязывающе-запретительный характер делает
необходимым обеспечение их санкцией в виде административного наказания.
Специфика нормы, порождающей правоохранительное отношение, в сравнении с
регулятивной правовой нормой проявляется и в том, что составным
элементом первой обязательно является санкция. Регулятивные же нормы
охраняются при помощи других норм (охранительных) или «гарантируются
всей системой действующего права» ‘. Нормативные предписания,
содержащиеся в актах с административной санкцией, в совокупности
образуют подотрасль — охранительное административное право.

К числу актов, устанавливающих и характеризующих конкретные составы
проступков в соответствии с положениями о нормотворчестве, определенными
в Конституции СССР и Конституциях союзных республик, относятся законы и
постановления высших представительных органов Союза ССР и союзных
республик, а также акты, утвержденные законами и постановлениями; указы
и постановления Президиума Верховного Совета Союза ССР и Президиумов
Верховных Советов союзных республик, как и акты, утвержденные указами и
постановлениями Президиума Верховного Совета; постановления союзного и
республиканского правительств и акты, утверждаемые этими
постановлениями.

Но основания возникновения административно-деликт-ных отношений
закреплены и обрисованы не только в законах СССР, союзных республик, в
других общегосударственных и республиканских актах. Ими регламентируются
принципиальные положения и составы проступков, отнесенные к
исключительной или совместной (с союзной республикой) компетенции
органов СССР и союзной республики. Определенный круг юридических фактов
устанавливается актами местных Советов народных депутатов с
административной санкцией (в Украинской ССР — общеобязательные решения).

Задачи советского государственного управления слишком разнообразны,
многочисленны и динамичны, чтобы можно было исчерпывающе регулировать
актами

Иоффе О. С, Шаргородский М. Д. Указ. соч., с. 159.

73

>>>74>>>

высших органов власти (законами основными и обычными, законодательными
указами) всю деятельность местных ее органов и аппарата управления.
Законодательная власть к тому же удалена от мест, где закон исполняется,
чтобы быть в состоянии приспособиться ко всем особенностям местных
условий. Невозможно предусмотреть в законах всего обилия предметов
правоох-раны — как отношений, фактически нарушаемых, так и должных
охраняться правом ‘. Обосновывая применение принципа демократического
централизма к правоуста-новительной практике, классики
марксизма-ленинизма рассматривают закон как применение единого мерила ко
многим людям 2. Необходимо, указывал В. И. Ленин, устанавливая закон,
рассчитывать на то, что будет найдено тысячу способов, «как его
практически применить в конкретных хозяйственных условиях каждой
местности», поскольку всякий закон «узок, неполон, приблизителен» и
«явление богаче закона»3. Это и предполагает, что акты высших органов
власти не могут и не должны во всех отдельных подробностях
регламентировать административную практику на местах. Наряду с законами
требуются и другие нормы, которые, не будучи законами, явились бы
правилами, обязательными для всех. Признание за местными органами власти
права на самостоятельный образ действий обусловливает наделение
областных, городских, районных Советов народных депутатов правом на
издание общеобязательных решений, содержащих с точки зрения материальных
и процессуальных свойств элементы законодательного акта. В известном
объеме источники юридических фактов — общеобязательные решения —
устанавливают и регламентируют в интересах государства и всего
советского народа определенный общественный порядок, правила санитарии,
благоустройства, сохранения жилищного фонда, торговли, охраны природы и
т. д. Компетенция Советов по изданию решений с административной санкцией
определяется тем обстоятельством, что реализация нормативных актов
вышестоящих органов власти и управления осуществляется через отделы и
управления исполкомов,

1 См.: Andrejew I. О niektorych nowych teoriach przedmiotu ochrony
w prawie karnym.— Panstwo i prawo, 1958, № 1, s. 21—22.

2 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 33, с. 93; Маркс К-, Энгельс Ф.
Соч., т. 19, с. 19.

3 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 39, с. 378; т. 29, с. 136—137.

74

>>>75>>>

которые являются одновременно и местными органами союзно-республиканских
и республиканских министерств и ведомств. В силу этого общеобязательными
решениями регулируются не только дела местного, но и
общегосударственного значения, проводимые в жизнь на местах. Это дает
основание различать общеобязательные решения, издаваемые Советами по
предметам их исключительного ведения (как пример можно назвать
прерогативу местных Советов по изданию решений с санкциями, которыми
регулируются правила торговли на колхозных рынках), так и решения,
издаваемые Советами в развитие нормативных актов высших органов. При
этом возможно не простое повторение в решениях содержания
законодательных актов, которыми устанавливаются исходные, первоначальные
нормы, а «конкретизация в рамках закона» ‘ правил, выраженных суммарно и
требующих некоторого развития, уточнения с учетом специфических местных
условий. Вот почему, издавая общеобязательные решения, местные Советы
должны устанавливать в них такие предписания и обязанности, которые не
предусмотрены актами вышестоящих органов власти или управления, если
таковые издавались этими органами по данному вопросу. Скажем,
закрепленная ст. 4 Указа Президиума Верховного Совета Украинской ССР от
15.12.1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в
административном порядке», компетенция Советов по регулированию правил
охраны курортов и зон лечебного значения, благоустройства и сохранения
жилищного фонда определяется потребностью конкретизации и применения на
местах нормативных актов центрального значения — положения «О санитарной
охране курортов и местностей лечебного значения», утвержденного
постановлением № 500 Совнаркома СССР от 10.04.1940 г., и постановления
ВУЦИК и СНК УССР от 4.05.1933 г. «О мерах сохранения
денационализированного жилищного фонда» 2.

Общеобязательные решения и акты законодательной власти различные, хотя и
сравнимые понятия. О последнем говорят некоторые общие им свойства
юридической

•Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства. М.,
1967, с. 81.

* СП СССР, 1940, № 14, ст. 289; СЗ УССР, 1933, № 29, ст. 375.

75

>>>76>>>

природы, на основании которых можно сравнивать данные понятия. Для
получения оптимального вывода от сопоставления методом логического
сравнения всего того, что их сближдет и различает, примем за основу, что
сравниваются понятия однородные по их существенным признакам’. Следует
также иметь в виду, что, используя данный метод, можно дать наиболее
полную характеристику правовым источникам юридических фактов, служащих
основанием возникновения административно-деликтных отношений.

Акты местных Советов, предусматривающие административную
ответственность, подобно актам законодательной власти имеют нормативное
значение — направлены на установление юридических правил общего
характера с определением обязанностей для всего населения (отдельных
групп его) или для должностных лиц государственых органов (общественных
организаций) независимо от ведомственной и служебной подчиненности.
Нормативные предписания и в тех, и в других актах сочетаются с
государственным велением, благодаря чему реальные факты (действия,
поступки) признаются правилами, имеющими юридическую силу, содержащими
общеобязательный императив. И те, и другие акты, так сказать,
«поведенческого» содержания. Они регламентируют либо требования
определенного поведения со стороны граждан или должностных лиц, либо
требования воздержания от определенных поступков или образа действий,
либо устанавливают разрешение на те или иные действия, возможность
совершения которых поставлена в зависимость от наступления специальных
условий (например, акты по вопросам борьбы с эпидемиями, стихийными
бедствиями и т. д.). Общеобязательные решения, как и законы, адресуются
неопределенному числу лиц, случаев. И хотя существует иерархия актов
органов власти в зависимости от их юридической силы *, в смысле
обязательности для исполнения они равнозначны. Такой вывод можно сделать
при анализе, на-

1 См.: Кондаков Н. Н. Логический словарь-справочник. 2-е изд. М., 1975,
с. 568—569.

* «Чем выше представительные полномочия органа власти,— подчеркивает Ю.
А. Тихомиров,— тем больше юридическая значимость его актов» (Тихомиров
Ю. А. Управленческое решение. М., 1972, с. 80).

76

>>>77>>>

пример, ст. 11 Гражданско-процессуального кодекса Украинской ССР, в
которой указывается, что суд обязан разрешать дела на основании законов
Союза ССР и союзных республик, указов Президиума Верховного Совета СССР,
Президиумов Верховных Советов союзных республик, постановлений высших
органов государственного управления Союза ССР, союзных республик. Суд
применяет также акты, изданные другими органами государственной власти и
управления в пределах предоставленной им компетенции. Отсюда следует,
что общеобязательные решения, наряду с законодательными актами
общегосударственного и республиканского значения, имеют одинаковую силу
как основания для разрешения дел, поступающих в судебные органы. Имеются
общие моменты и в способе принятия, утверждения, введения в законную
силу. Перед общеобязательным решением не ставится требование введения в
действие лишь при условии, что оно не будет опротестовано высшим органом
власти или прокурором. Тем самым данный подзаконный акт сближается с
законом, который не подлежит контролю или утверждению со стороны
какого-либо другого органа государства, не может быть отменен, изменен
или приостановлен никаким другим государственным органом1. Законы могут
быть отменены или заменены только актами, имеющими законодательное
значение: указами Президиума Верховного Совета, изданными по отдельным
вопросам компетенции Верховного Совета в период между его сессиями.
Общеобязательные решения могут быть отменены нормативными актами
вышестоящих Советов и приостанавливаться актами вышестоящих исполкомов.
Единственное условие, выдвигаемое перед общеобязательным
решением,—истечение определенного срока (10 дней), в течение которого
население должно ознакомиться с ним. Как видим, Советам предоставлена
самостоятельность, исключающая моменты каких-либо ограничений при
принятии общеобязательных решений.

Однако существуют и различия между законами, устанавливающими основания
возникновения администра-тивно-деликтных отношений, и аналогичными
актами местных органов власти. Прежде всего разграничение

См.: Мицкевич А, В. Указ. соч., с. 63—64,

77

>>>78>>>

можно провести по цели, стоящей перед ними. Главное для таких
законодательных актов — принудительная охрана интересов Советского
государства и всех трудящихся, закрепление в юридической форме
охранительных тенденций, наделение их обязательной силой.
Нормотворчество же местных Советов имеет целью поиски наилучших форм
сочетания интересов и воли групп избирателей с предписаниями
правоохранительных законов ‘. Эти акты значительно различаются по
объему, т. е. областям, по которым в их административную компетенцию
входит право издания таких распоряжений. Существеннейшая особенность
актов органов законодательной власти — обладание высшей юридической
силой, что определяется местом этих органов в общей системе органов
государства. Юридическая же сила общеобязательных актов местных Советов
на несколько порядков ниже. Это подзаконные акты. Они не могут
противоречить действующим общесоюзным и республиканским законам, а также
актам вышестоящих органов власти и управления. Грань между актами
местных Советов и законодательными можно провести и по признаку полноты
осуществления государственно-властных полномочий, которые в
общеобязательных решениях не могут быть проявлены в полном объеме, как
это имеет место в законах. Полномочия на издание региональных актов с
административной санкцией делегируются местным органам власти, которые
самостоятельно издают их не по собственной инициативе, а в случаях,
оговоренных в законе или законодательном указе. Акты местных органов
власти непосредственно не устанавливают административных наказаний.
Установление общих бланкетных санкций составляет исключительную
компетенцию законодательной власти. В решениях Советов определяются
состав и перечень проступков, подпадающих под эти санкции.
Общеобязательные решения отличаются от закона ограниченностью срока и
пространства действия: законы действуют неопределенное время вплоть до
отмены, а общеобязательные решения (акты краткосрочного характера) не
могут быть изданы на срок, превышающий два года. Их применение в
сравнении с законами локализовано,

1 См.: Азовкин И А, Местные Советы в системе органов власти. М.,
1971, с. 36.

78

>>>79>>>

ограничено рамками территории области, города, района *.

Подводя некоторые итоги, отметим, что, во-первых, анализ связи правов&