.

Коваль Л.В. 1979 – Административно-деликтное отношение (книга)

Язык: русский
Формат: реферат
Тип документа: Word Doc
1 19040
Скачать документ

Коваль Л.В. 1979 – Административно-деликтное отношение

>>>3>>>

ВВЕДЕНИЕ

Интересам расширения демократизма, заложенного в природе советского
общественного строя, служат усилия, предпринимаемые Коммунистической
партией Советского Союза в целях укрепления социалистической законности
и правопорядка. Как отмечалось на XXV съезде КПСС, дальнейшее развитие
советского законодательства и, в частности, административного права
будет способствовать повышению стабильности всего нашего правового
порядка 1. Поиски путей и средств совершенствования советских законов и
определяют пути развития советского правоведения. Особое внимание при
этом обращается на разработку проблем ответственности за строжайшее
соблюдение государственной дисциплины и положений, содержащихся в
Конституции СССР и Конституциях союзных республик.

В период после XXIV съезда КПСС вопросы административной ответственности
выдвинулись в ряд злободневных. Это обусловлено расширением круга
объектов административно-правовой охраны, заменой уголовной
ответственности за малозначительные преступления ответственностью
административной, задачами систематизации и кодификации этого правового
института, вытекающими из решений директивных органов.

Сложность происходящих в общественной жизни, в частности в
административной практике, явлений вызывает необходимость изучения ее
потребностей, выработки и внедрения эффективных методов воздействия на
нарушителей правопорядка. Но от «конструирования» новых методологических
средств и подходов до их практического «задействования» немалая
дистанция. Ее необходимо преодолеть, и сделать это можно только опираясь
на науку. Отсюда вывод об актуальности теоретического

1 См.: XXV съезд Коммунистической партии Советского Союза.
Стенографический отчет, т. 1. М., 1976, с. 108.

>>>4>>>

аспекта в изучении структуры административной ответственности, процессов
ее функционирования и развития.

Эта проблема многоплановая, и различные ее аспекты привлекали в разное
время пристальное внимание ряда авторов. Прежде всего в советской
правовой литературе отводится много места общетеоретическим и
методологическим проблемам материального и процессуального права. Ныне
опубликованы не только многочисленные статьи в периодической печати, но
и монографические разработки, в которых эта проблематика получила
глубокое теоретическое обоснование. Здесь уместно упомянуть интересные
работы В. Д. Ардашкина, Д. Н. Бахраха, Г. П. Бонда-ренко, И. А.
Галагана, Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, В. М. Манохина,
Л. Л. Попова, Н. Г. Сали-щевой, В. Д. Сорокина, М. С. Студеникиной, И.
А. Тимченко, Ф. Д. Финочко, А. П. Шергина, О. М. Якубы и др. Все
основательнее и чаще ставятся вопросы систематизации законодательства об
административной ответственности. Различным аспектам ее посвящены труды
А. П. Коренева, В. А. Лория, Р. С. Павловского, И. Н. Пахомова, Г. И.
Петрова, В. И. Поповой, Б. Б. Хангельдыева и других ученых. В последние
годы в научных исследованиях начинают ориентироваться на изучение
вопросов ответственности за совершение административных проступков в
различных отраслях и сферах государственной деятельности. «Отраслевой»
аспект представлен работами Р. Ф. Васильева, М. И. Еропкина, А. П.
Клюшниченко, А. П. Лончакова, 3. П. Морозовой, В. Д. Резвых, Ю. С.
Рябова, А. П. Серегина, Н. И. Титова, Ю. С. Шем-шученко и др. Отдельным
видам административного производства, проблемам доказательств и
доказывания, конкретным процессуальным стадиям и административным
санкциям, их эффективности посвящены содержательные разработки И. Ф.
Бартыкова, А. К- Блажко, И. И. Вере-меенко, П. С. Дагеля, Е. В. Додина,
В. И. Новоселова, Л. Л. Попова, В. И. Ремнева, Л. М. Розина и др.

Предметом главного внимания в данной работе является правовое отношение,
возникающее и развивающееся в связи с административной ответственностью
(админи-стративно-деликтное отношение). Исследование этой системы
правовых связей основано на фундаментальных понятиях, положениях и
выводах общего учения о социалистических правовых отношениях. Эта теория
в последние годы развивается в основном по пути обогащения ее

>>>5>>>

традиционных понятий И положений. Справедливо отмечалось, что назрели
предпосылки для выхода исследований данной тематики за пределы
общетеоретических рамок ‘. Основанием для такого вывода является то
положение, что в соответствии с марксистско-ленинской методологией
каждое явление в обществе складывается как отношение, а значит,
ответственность за правонарушение не может существрвать помимо
правоотношения. В некоторых отраслях советского права предпринимались
попытки выделения и исследования специфических правоотношений,
обусловленных предметом и методом правовой охраны тех или иных
общественных отношений. Ряд ученых в своих трудах обосновали идею
правоотношения в уголовном, гражданском и процессуальном праве (В. П.
Божьев, Н. И. Загородников, О. С. Иоффе, В. И. Курляндский, Н. А.
Огурцов, Е. А. Фролов, Н. А. Чечина, В. Н. Щеглов и др.). У некоторых
представителей науки теории государства и права нет сомнений в вопросе,
является ли юридическая ответственность правовым отношением. Эту же
точку зрения разделяет и авторский коллектив книги
«Марксистско-ленинская общая теория государства и права.
Социалистическое право» 2. Но административные правоотношения в аспекте
ответственности за проступок до настоящего времени специально не
изучались, хотя и была сделана попытка проф. И. А. Галаганом привлечь
внимание к необходимости специальных теоретических исследований под этим
углом зрения 3. Не вдаваясь здесь в подробности обоснования такого
выделения предмета исследования (см. главу I настоящей монографии),
заметим лишь, что вся концепция административно-деликтного отношения
строится на системе представлений о двойственной природе юридической
ответственности как обязанности, с одной стороны, и наказании — с
другой. Это и делает возможной

1 См.: Гривцов Ю. И. Социальный и юридический аспекты
правоотношения.—Правоведение, 1977, № 2, с. 7.

2 См.: Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском
обществе. М., 1955; Б азы лев Б. Т. Об институте юридической
ответственности. — Советское государство и право (далее: С Г П), 1975,
№ 1; Назаров Б. Л. Социалистическое право в системе социальных связей.
М, 1976; Марксистско-ленинская общая теория государства и права.
Социалистическое право. М., 1973.

3 См. Галаган И. А. Административная ответственность.
Процессуальное регулирование. Воронеж, 1976.

>>>6>>>

«глубокую вспашку» в анализе отдельных сторон административной
ответственности.

Каждая из научных разработок, посвященных этому виду правовой
ответственности, имеет свои задачи, цели, свой круг проблем. Однако все
эти аспекты, рассматриваемые в плане теории правоотношений, тесно
связаны между собой, что позволяет раскрыть остававшиеся прежде в тени
существенные стороны исследуемого правового явления, по-новому подойти к
постановке проблемы, определению предмета исследования, построению его
концептуального каркаса, изучить диалектические связи объективного права
с защищаемыми им конкретными фактическими отношениями, исследовать
понятия субъективного права, субъекта и объекта деликтного
правоотношения, соотношение последнего с объектами проступка и правового
регулирования и т. д. С позиций теории правового отношения
административная ответственность может быть рассмотрена как система, что
позволяет более четко уяснить ее место в ряду других правовых явлений,
проанализировать природу отдельных административно-процессуальных
институтов и стадий производства. Все более очевидно, что нет
мало-мальски актуального вопроса, касающегося теории ответственности за
административные проступки, который можно было бы решить вне сферы
правовых отношений.

Поставленная в данной книге исследовательская задача предполагает
использование логико-методологического арсенала. Системный подход к
предмету исследования сочетается со сравнительным правовым обзором
анализируемого материала, а метод логического сравнения — с
семантическим анализом понятийного аппарата и терминологии. Одновременно
с использованием типологических классификаций применяется метод
прогнозирования процессов и явлений. Одна из ключевых методологических
проблем любой теории — установление ее связи с практикой. Статистические
обобщения и социологические наблюдения практического опыта служат
опорным, исходным пунктом для данного научного исследования, для
рекомендаций, адресованных практике.

>>>7>>>

Глава I

АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОЕ ОТНОШЕНИЕ КАК ЮРИДИЧЕСКОЕ ВЫРАЖЕНИЕ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ПРОСТУПОК

Административная ответственность и правовое отношение

Понятие юридической ответственности — одна из нерешенных проблем права.
Можно указать на три основные позиции в определении ее сущности и
смысла. Одними сущность правовой ответственности отождествляется с
санкцией *, с наказанием (а иногда с некарательными мерами
государственного принуждения). В других случаях ответственность
раскрывается через реализацию санкции, рассматриваемую как последствие,
установленное законом на случай совершения правонарушения ‘. Существует
также мнение, что отождествление понятий «ответственность» и «санкция»,
стремление разнообразные виды правовой ответственности свести к
наказанию ведет к тому, что понятие «ответственность» утрачивает
самостоятельное значение. В связи с этим в юридической (особенно
уголовно-правовой) литературе распространен взгляд на юридическую
ответственность как на обязанность правонарушителя «подлежать действию
правовых норм», обязанность отвечать за виновно совершенное
правонарушение, претерпевать меры государственно-принудительного
воздействия в форме лишений личного и имущественного характера2. Кстати,
и в теории советской науки права также отсутствует единое представление
о

* В данном случае санкция понимается не узко — как составная часть
правовой нормы, а как обозначение невыгодных последствий личного,
имущественного, общественного характера, применяемых в качестве
наказания к правонарушителю.

1 См.: Иоффе О. С. Ответственность по советскому гражданскому праву.
Л., 1955, с. 9, 17; Лейст О. Э. Санкции в советском праве. М., 1962, с.
94—95; Марцев А. И. Теоретические вопросы общего и специального
предупреждения преступлений. Автореф. докт. дис. Свердловск, 1975, с.
14; Петров Г. И. Советское административное право. Часть общая. Л.,
1960, с. 289; Студеникина М. С. Законодательство об административной
ответственности и проблемы его кодификации. Канд. дис. М., 1968,
с. 131—133.

2 См.: Брайнин Я. М. Уголовная ответственность и ее основание в
советском уголовном праве. М., 1963, с. 11, 25—26; Шарго-родский М. Д.
Детерминизм и ответственность. — Правоведение, 1968, № 1, с. 45—46;
Курляндский В. И. О сущности и признаках уголовной ответственности.—
СГП, 1963, № 11, с. 92.

>>>8>>>

понятии и сущности юридической ответственности, поскольку и здесь
ответственность рассматривают как реализацию правовых санкций либо как
обязанность отвечать за совершенное правонарушение’.

Поскольку речь идет о двух построениях: «ответственность — наказание» и
«ответственность — обязанность», полагаем, что они как две стороны
одного явления не могут быть противопоставляемы друг другу. Правовая
ответственность, толкуемая в широком смысле, — это обязанность. Та же
ответственность, но в узком смысле — наказание. Такой сложный вид
социальной ответственности, как правовая ответственность, не может
рассматриваться односторонне: следует различать ее идеальный
(внутренний) и материальный (внешний) аспекты *. Как общее, идеальное
понятие ответственность есть результат абстрагирующей деятельности
человеческого мышления. Это обязанность’, рассматриваемая и как долг,
внутреннее побуждение, нравственное обязательство выполнять предписания
права или требования общественного мнения о соблюдении правопорядка, и
как необходимость (сообразующаяся, впрочем, с собственным желанием
нарушителя) дать отчет управомоченным субъектам по поводу деликта,
принять на себя вину за его последствия, подвергнуться (добровольно или
принудительно) действию санкции. Овеществленная, предметно определенная
форма юридической ответственности, ее материальный смысл — это
наказание, понимаемое как государственная реакция, внешнее
противодействие правонарушению со стороны лиц, облеченных правом
преследования и суда, — лишениями личного, имущественного характера,
воспитательными и другими мерами.

Противники отождествления правовой ответственно-

1 См.: Самощенко И. С. К вопросу о причинности в области юридической
ответственности. — В сб.: Вопросы общей теории советского права. М.,
1960, с. 340; Алексеев С. С. Общая теория социалистического права.
Свердловск, 1964, вып. 2, с. 182; Бра-тусь С. Н. Юридическая
ответственность и законность (очерк теории). М., 1976, с. 112; Го р ш е
н ев В. М. К вопросу о понятии юридической ответственности в советском
праве. — Вопросы теории советского права. Новосибирск, 1966, с.
46.

* В философской и юридической литературе обоснованно рассматривается
юридическая ответственность в широком плане, выходящем за рамки понятия
таковой лишь как последствия правонарушения. Эта идея породила концепцию
юридической ответственности в аспектах позитивном (ответственность
вообще, регламентируемая законодательством) и ретроспективном
(ответственность за содеянное).

>>>9>>>

сти и наказания свои доводы мотивируют ст. 43 Основ уголовного
законодательства Союза ССР и союзных республик, раздельно
регламентирующей условия освобождения от уголовной ответственности и
условия освобождения от наказания. Отсюда они делают вывод, что
ответственность и наказание — понятия хотя и взаимосвязанные, но не
тождественные, самостоятельные ‘. Однако если проанализировать
законодательство об уголовной и административной ответственности с точки
зрения делимости понятия «ответственность», то придем к заключению, что
в ряде статей Уголовного кодекса УССР не проводится различие между
понятием «наказание» и «ответственность». Исходя, например, из смысла
ст. 50 Уголовного кодекса Украинской ССР, делаем вывод о том, что всякое
освобождение от ответственности означает тем самым освобождение лица от
назначения и реального отбытия наказания. Такой же вывод о «слитности»,
тождестве наказания и ответственности можно сделать из анализа ст.ст.
39, 40, 41 УК УССР, где речь идет об основных началах назначения
наказания и об обстоятельствах, смягчающих или отягчающих
ответственность. Неотделимость ответственности от наказания можно
наблюдать и в случаях освобождения от административной ответственности.
В соответствии со ст. 15 Указа Президиума Верховного Совета УССР от 15.
12. 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в
административном порядке»2 при отсутствии оснований для применения
наказания дело прекращается. Тем самым лицо освобождается и от
ответственности. Неотделимы эти понятия и в институте давности
административного преследования. Основания для этого же вывода дает и
анализ актов об амнистии, которые предусматривают полное или частичное
освобождение от уголовной или административной ответственности,
содержащее в себе и освобождение от наказания 3.

1 Ведомости Верховного Совета СССР, 1959, № 1, ст. 6; Б р а й-н и н Я.
М. Указ. соч., с. 26; Тихонов К. Ф. Субъективная сторона преступления.
Саратов, 1967, с. 49.

2 Ведомости Верховного Совета УССР, 1961, № 53, ст. 609.

3 См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 31.10.1967 г. «Об
амнистии в связи с 50-летием Великой Октябрьской социалистической
революции» — Ведомости Верховного Совета СССР, 1967, № 44; Указ
Президиума Верховного Совета СССР от 6.05.1975 г. «Об амнистии в связи с
30-летием победы советского народа в Великой Отечественной войне
1941—1945 гг.» —Там же, 1975, № 23.

>>>10>>>

Фактическое несение административной ответственности выражается в том,
что правонарушителю, во-первых, выносится порицание компетентным
органом, выражающее отрицательную оценку противоправному поведению от
имени государства. Во-вторых, назначается наказание, своей мерой
соответствующее тяжести содеянного. В-третьих, взыскание исполняется. В
случаях, когда административный материал народным судьей или другим
органом (должностным лицом) передается для рассмотрения в товарищеский
суд или общественным организациям по месту работы или проживания
нарушителя, вопросы вины, порицания, наказания решаются общественными
органами, следовательно, и в этих условиях ответственность и наказание
остаются единым понятием.

Следует заметить, что наказание дает представление о ретроспективной
ответственности как последствии правонарушения, признании личности,
виновной в проступке. Здесь ответственность и наказание в равной мере
есть следствие порицания правонарушителя в административном или
судебно-административном порядке и основаны на возникшей ранее
обязанности отвечать за проступок, понести наказание. «Ответственность —
обязанность» нельзя сводить к юридически значимому моменту признания
нарушителя виновным и применения кары. Ответственность как обязанность
значительно шире ответственности за конкретный деликт да и в целом
понятия правовой ответственности. Как моральная или политическая (в
частности, партийная) ответственность начинается раньше, чем применение
наказания. Она возникает с вхождением в силу правового запрета и
конкретизируется с момента совершения проступка. Последнее отмечалось
учеными-криминалистами, справедливо полагавшими, что возбуждение
уголовного преследования правонарушителя и означает привлечение к
ответственности ‘. Данная позиция совпадает и с решением вопроса в
действующем законодательстве. В соответствии со ст. 50 Уголовного
кодекса УССР законодатель относит время возникновения ответственности не
только к моменту рассмотрения дела в суде ( в частности, вынесения
обвинительного приговора), но и ко времени расследования уголовного
дела.

1 См.: Курляндский В. И. Указ. соч., с. 91; Пионтков-ский А. А. О
понятии уголовной ответственности. — СГП, 1967, № 12, с. 44.

10

>>>11>>>

Если ответственность сводить лишь к моменту признания виновным и
применения государственного принуждения, игнорировать ее свойства как
обязанности, то легко прийти к заключению, что правонарушитель до
момента реализации в отношении его наказания не обязан нести
ответственность *. Итак, двойственный характер правовой ответственности
проявляется в том, что до признания лица виновным ответственность — это
обязанность. С момента же признания вины ответственность — наказание.

Там, где правовую ответственность рассматривают во всем многообразии
внутренних свойств и внешних проявлений, закономерно приходят к выводу о
ее неразрывной связи с правовым отношением.

Отношение есть одна из форм, один из необходимых моментов всеобщей
взаимосвязи предметов, явлений, процессов в природе, обществе и
мышлении. «Каждая вещь (явление, процесс etc.) связаны с каждо й»,—
отмечал В. И. Ленин ‘. Это означает, что не может быть права ни на что,
как и ничьего права. Все находится «в отношении необходимости к
другому»2. Сложные отношения взаимной зависимости, власти и подчинения,
выража-юшиеся в определенных актах поведения, согласованных с
обязательными для всех нормами, слагают людей в государственные и
административные (управленческие) правовые отношения. Регулируемые
законодательством о браке и семье, возникают отношения между супругами,
родителями, детьми. Потребности имущественных отношений, товарного
обмена, опосредствованные юридическими нормами, связывают людей в
гражданские правоотношения и т. д. Точно так же факт совершения
проступка ставит его совершителя в определяемое правом отношение к
государству и его органам. Возникает юридическая связь, содержанием
которой являются права и обязанности участников данного отношения, их
возможное и должное поведение. Юридическая ответственность,

* «Ответственность — это не обязанность претерпевания последствий,
проистекающих из правонарушения, а самое их претерпевание в состоянии
принуждения» (Братусь С. Н. Указ. соч, с. 102—103). Рассматривая
ответственность только как реализацию санкции, С. Н. Братусь не мог не
прийти к выводу об искусственности конструкции правового отношения
ответственности (см.: там же, с. 104).

1 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 29, с. 203.

2 Т а м ж е, с. 95.

и

>>>12>>>

связанное с нею фактическое несение наказанным определенных тягот,
лишений, иных неблагоприятных последствий совершенного проступка
объективно складывается в юридическое отношение, регламентируемое
правовой нормой и основанное на ней. Отсюда следует, что понять природу
любого вида основанных на праве отношений возможно лишь в связи с
анализом роли правовой нормы, юридического факта и механизма их действия
в образовании и развитии правовых отношений.

Сами по себе общественные (фактические) отношения не выполняют
регулирующих функций, а тем более функций охраны правового порядка. В
рамках этих отношений не может существовать и реализоваться
ответственность за их нарушение. Фактические отношения не тождественны с
правом. Это бытовые связи между людьми, юридически не регламентированные
и правом не защищенные. Посредством их люди проявляют субъективную волю
и осуществляют свою деятельность К Лишь будучи урегулированным
конкретной юридической нормой фактическое отношение приобретает форму
правового отношения. Характерно, что роль правовой нормы и правового
регулирования состоит не в образовании правоотношения, оформляющего
другое общественное отношение, а в придании фактическому отношению вида
или формы правового, т. е. фактическое отношение своего собственного
содержания не теряет. Именно это имеет в виду К- Маркс, когда пишет:
«…уже при неразвитой меновой торговле обменивающиеся лица молчаливо
признают друг друга равными личностями и собственниками обмениваемых ими
благ; они делают это уже тогда, когда предлагают друг другу свои блага и
совершают друг с другом сделку. Это фактическое отношение, возникающее
лишь благодаря самому обмену и в обмене, получает позднее правовую форму
в виде договора и т. д.; но эта форма не создает ни своего содержания,
обмена, ни существующих в ней отношений лиц друг к другу, а наоборот» 2.
Итак, при правовом упорядочении, воздействии на общественное отношение
возникает правоотношение. Оно как форма облекает содержание
общественного отношения. «Законодатель же, — по словам К. Маркса, —
должен смот-

1 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 3, с. 28—29; т. 27, с.
408—409.

2 Там же, т. 19, с. 393.

12

>>>13>>>

реть на себя как на естествоиспытателя. Он не делает законов, он не
изобретает их, а только формулирует, он выражает в сознательных
положительных законах внутренние законы духовных отношений» ‘.

О роли правовой нормы в механизме образования и осуществления правового
отношения нет общего мнения. Большинство авторов решительно настаивают
на том, что правоотношение — это конкретное общественное отношение,
урегулированное нормой права (Р. О. Халфина, О. С. Иоффе, С. Н. Братусь,
В. Н. Щеглов и др.). Всякое общественное отношение под воздействием
права принимает юридическую форму. Нормой права оно закрепляется или
защищается (охраняется). Правовое отношение и есть способ
преобразования, движения общественного отношения, другими словами,
условие его существования.

Высказываются и иные мнения о характере связей права и фактических
отношений. А. К. Стальгевич, один из сторонников идеи об
опосредствованном (через правоотношение) действии норм на фактические
отношения, считает, что право непосредственно не может регулировать
общественные отношения, а лишь предусматривает юридические отношения,
которыми бытовые связи «вводятся в юридические рамки» 2. Сходную позицию
занимает В. П. Мозолин, считающий, что применение правовой нормы к
общественным отношениям ведет к возникновению новых, дотоле не
существовавших идеологических отношений — правовых, которые не поглощают
фактических отношений, а закрепляют их, направляя в нужное для
господствующего класса русло3. С этими мнениями нельзя согласиться по
той причине, что они толкуют правоотношения как некую особую категорию,
изолированную от фактического отношения. Недопустимо, однако, отрывать
содержание (общественное отношение) от формы (юридическое отношение).
Общественное отношение потому и становится правовым, что на него
воздействует правовая норма при наличии предусмотренных ею известных
обстоятельств (юридических фактов). Напротив, общественное отношение, на
которое не воздействует норма права, не становится правовым отноше-

1 Марк с К-, Энгельс Ф. Соч., т. 1, с. 162.

2 Стальгевич А. К. Некоторые вопросы теории социалистических
правоотношений. — СГП, 1957, № 2, с 24—25.

3 См.: Мозолин В. П. О гражданско-процессуальных правоотношениях. —
СГП, 1955, № 6, с. 52.

13

>>>14>>>

нием. Весьма удачно это положение выражено в словах О. С. Иоффе о том,
что юридический характер могут и должны принять те общественные
отношения, действия участников которых будут юридически закреплены, а
реальность их поведения обеспечиваться силой государственного
принуждения’.

Итак, для большинства юридических отношений целиком оправдано мнение,
что в механизме их возникновения основная роль принадлежит норме права,
оказывающей регулирующее воздействие на фактическое отношение.
Существует, однако, версия, не связывающая образование правовых
отношений с непосредственным воздействием юридической нормы на
фактические отношения. В этом случае придается правообразующее значение
юридическим фактам, которые сами по себе являются причиной возникновения
правоотношений. Речь идет о так называемых деликтных правоотношениях
(уголовно- и административно-правовых отношениях). Самого по себе
жизненного факта (происшествия), разумеется, недостаточно для
возникновения соответствующего правоотношения. Необходимо, чтобы
конфликтная ситуация была предусмотрена нормой права как противоправное
ее изменение (нарушение). Вот тогда происшествие и становится
юридическим фактом — правонарушением. Таким образом, правовые отношения
могут возникать не только «из закона» непосредственно, вследствие
регулирующего воздействия правовой нормы (так образуются регулятивные и
охранительные правоотношения), но и из юридических фактов
(правоотношения ответственности).

Конституция СССР 1977 г. допускает раздельное существование двух типов
правовых норм: правоустанавливающих (например, ст. ст. 49, 58, 62 ) и
правоохранительных (ст. ст. 47, 56, 104 и др.). В соответствии с этим
нормативный фонд административного права дифференцируется на две группы
норм с различными целевыми установками и неравнозначными
государственно-обеспечительными средствами. При едином
административно-правовом методе воздействия на общественные отношения
они обслуживают явления, относящиеся и к базису, и к надстройке. Это,
во-первых, нормы регулятивные. Объектом воздействия нормы-регуляторы
имеют «свой»

1 См.: Иоффе О. С. Правоотношение по советскому гражданскому праву.
Л., 1949, с. 20—21.

14

>>>15>>>

специфический вид социального управления — государственное управление
(исполнительно-распорядительную деятельность). Они направлены на
налаживание управленческих отношений в связи с выполнением функций
организации планирования, распределения материальных ресурсов, кадровой
политики и других вопросов административной деятельности. Во-вторых,
речь идет о нормах правоохранительных, которые адресуют участникам
общественных отношений административные запреты, возлагают на них
определенные обязанности, предоставляют права, предупреждают о
невыгодных последствиях в случае нарушения правовых требований, выполняя
тем самым функцию правовой охраны социалистических общественных
отношений. Правоохранительные нормы преследуют уже не цель создания
права, а охраны существующих прав. Эти нормы нацелены не только на
правовую охрану государственно-управленческой сферы, но и правил
рационального использования общественных фондов, эксплуатации средств
транспорта, связи, поведения в общественных местах и т. п. * Они придают
императивный характер правоотношениям земельным, водным, финансовым,
трудовым, нарушение которых квалифицируется уже как административный
проступок. Правоохранительные административные нормы обслуживают
преимущественно явления базисные — производственные отношения.

Обе группы норм исходят из различных принципиальных установок и каждая
«идет своим путем». В результате дифференциации регулятивных и
правоохранительных нормативных предписаний, происходящей в силу
объективного процесса специализации советского права, углубления
правовых начал в жизни общества, формируются самостоятельные
регулятивные и правоохранительные институты ‘. Этот вывод важен для
кодификации административного законодательства, где имеется два объекта
кодификации, соответствующие указанным группам

• В отдельных случаях административно-правовые охранительные нормы
оказывают на общественные отношения одновременно и регулирующее
воздействие, скажем, устанавливают и охраняют общественный порядок. Это
свойство применительно к уголовно-правовым нормам и отношениям правильно
отмечено в монографии С. С. Яденко «Ответственность за преступления
против общественного порядка» (Киев, 1976, с. 23).

1 См.: Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975, с. 137—140.

15

>>>16>>>

норм. Каждая из них должна быть систематизирована с учетом свойств и
возможностей «строительного материала». Смешение их в едином
кодификационном акте не будет плодотворным, о чем, отчасти, говорит опыт
Административного кодекса Украинской ССР 1927 г. Задачи, которые перед
ним ставились (обеспечить внедрение революционной законности в
административной практике, систематизировать правила, регулирующие
деятельность административных и других органов управления и власти в
этой области), обусловили «слитную» кодификацию и норм-регуляторов, и
норм правоохраны. Искусственное же объединение разнородных норм о
гражданстве и флаге СССР, об обществах, клубах и собраниях, о
регистрации и учете населения с нормами ответственности за
административные проступки давало фактически неправильное представление
о характере, значении и методах работы административных органов, не
говоря уже о том, что малейшая реформа и перераспределение функций в
отраслях управления в каждом случае ставили вопрос о пересмотре или даже
о существовании этого Кодекса (как, например, при реорганизации НКВД в
1931— 1932 гг.)1. Создание самостоятельного кодификационного акта для
административно-правовых охранительных предписаний означает консолидацию
их в одной кодификационной форме и расширение тем самым возможностей
правовой охраны социалистических общественных отношений *. Анализ связей
правовой нормы и фактического отношения позволяет раскрыть зависимость
между нормой и правоотношением.

Норма права в своем материальном смысле — явление абстрактное. В
процессе реализации ее общих предписаний в связи с определенными
случаями (юридическими фактами) или применения к фактическому отношению
возникает правоотношение, субъективная связь правового характера. Если
нормы образуют основу правового регулирования, то правоотношения
выступают в качестве главного средства, при помощи которого требо-

1 Центральный государственный архив Октябрьской революции Украинской ССР
(ЦГАОР УССР), ф. 8, оп. 6, д. 7291, л. 24; Административный кодекс УССР,
1927, ст. ст. 231—246, 247—280, 281— 349.

* В связи с изложенными выше доводами представляется правильным назвать
республиканский кодификационный акт Кодексом административных проступков
(а не Административным кодексом).

II

>>>17>>>

вания объективного права претворяются в жизнь, «воплощаются в поведение
людей»1. Обе формы права находятся в диалектическом единстве.
Высказываются мнения, что при соблюдении норм-запретов правоотношения
могут и не возникать, а регулирующее воздействие на общественные
отношения оказывает сам факт существования правовых норм 2. Можно ли с
этим согласиться? Воздержание от действий, нарушающих нормы-запреты,
действительно не порождает деликтные отношения:
про-ступочно-административные, уголовные, дисциплинарные. Но
существование в советской правовой системе особых охранительных норм,
издание законов, подзаконных актов, запрещающих определенные действия
как административно и уголовно противоправные, порождает охранительные
правоотношения *. Нарушение же запрета или допустимых правил поведения
ведет к возникновению специфического деликтного отношения по привлечению
нарушителя к ответственности, применению к нему наказания. Оценка
каждого совершенного деяния осуществлена сперва законодателем
(абстрактно), затем осуществляется уже конкретно правоприменительным
органом. В рамках охранительных правоотношений, служащих основой для
зарождения деликтных, последние развиваются: начинает функционировать
механизм правового преследования делинквента, действует «главный элемент
нормы ответственности» 3 — санкция, участники фактических отношений
определяются уже как субъекты

‘Алексеев С. С. Общая теория социалистического права, вып. 2, с.
53.

2 См.: Пиголкин А. С. Формы реализации норм общенародного права. — СГП,
1963, № 6, с. 25—36; Я в и ч Л. С. К вопросу о предмете и методе
правового регулирования.— В сб.: Вопросы общей теории советского права,
с. 49. В частности, П. Т. Полежай считает, что охранительные нормы
оказывают воздействие на людей помимо правовых отношений (см.: Полежай
П. Т. Правовые отношения. Харьков, 1965, с. 3). В подобных конструкциях
охранительные правоотношения вообще выпадают из системы правового
регулирования.

* Идея о существовании наряду с правоотношениями, вытекающими из
субъективного права, правовых отношений, которым придаются черты
объективного права («общих», «регулятивно-охрани-тельных», «абсолютных»,
«регулятивных», «общерегулятивных» и т. п.), наиболее последовательно
отстаивается С. С. Алексеевым (см.: Алексеев С. С. Проблемы теории
права, т. 1. Свердловск, 1972, с. 268—269, 272—274).

3Базылев Б. Т. Указ. соч., с. 112.

17

>>>18>>>

правоотношений, регламентируются их права и обязанности.

Некоторые авторы указывают на тождественность этих отношений ‘. Между
тем задачи и функции их не однородны, не совпадают они по времени
действия и по своему объему. Административно-охранительное
правоотношение как универсальное является выражением всеобщей связи
граждан с законом, с подзаконными актами, содержащими административно
обязательные предписания определяемого поведения или воздержания от
него. Поскольку адресатом данных актов является регулярно пополняемое
взрослое население страны, количество соответствующих правоотношений
практически неисчислимо. Они являются теми «жизненными нервами»,
-которые связывают каждого гражданина с государством. Совершив
правонарушение, гражданин самовольно разрезает «.какой-нибудь один
нерв»2.

Нормы правоохранительные имеют известное превентивно-воспитательное
значение, а также создают психологическое препятствие для неустойчивых
элементов. Они регламентируют преимущественно предполагаемые случаи.
Отсюда их абстрактный характер. В соответствии с этим и охранительные
правоотношения действуют только в данное время, на случай возникновения
той ситуации, при которой может быть нарушен административный запрет,
что и отличает их от административно-деликтных отношений, имеющих дело с
прошлым. Правоохранительное и деликтное отношения лишь частично
совпадают по времени действия. Когда компетентный орган прекращает
административное дело, или в порядке надзора отменяется постановление о
наказании, или имеет место амнистия правонарушителя, то во всех случаях
отпадает конкретное административно-деликтное отношение, но продолжается
охранительное административное правоотношение. В отличие от
административно-деликт-ного отношения соответствующее правоохранительное
отношение предоставляет субъекту свободу выбора по-

1 См.: Самощеико И. С. Фарукшин М. X. Ответственность по советскому
законодательству. М., 1971, с 67; Загород-ников Н. И. О
содержании уголовно-правовых отношений. —

СГП, 1963, №11, с. 86; Cepelka С. Les consequences juridiques du delit
en droit international contemporain. — Acta Universitatis Carolinae
juridica, 1965, № 3. p. 17.

2 Маркс К-, Энгельс Ф. Соч., т. 1, с. 132.

18

>>>19>>>

ведения, которая детерминируется потребностью согласовывать свои
действия с интересами общества и государства *.

Охранительное правоотношение иногда относят к неправомерным явлениям на
том основании, что оно будто бы ставит граждан в положение потенциальных
нарушителей, независимо от их поведения и личного статуса ‘. Но такая
постановка вопроса отрицает существование долга граждан перед
государством и обществом по надлежащему соблюдению норм морали и права и
юридической обязанности претерпевать известные лишения за нарушение
правовых предписаний. Следует также различать возложение
ответственности, осуществляемое в форме охранительного правоотношения,
от привлечения к ответственности индивидуально-определенных субъектов,
происходящего в форме деликтного отношения. Ответственность возлагается
актами, которые выражают общенародную волю: советские граждане как
субъекты правотворчества участвуют в их выработке и принятии, тем самым
обязуются отвечать за нарушение добровольно принятого на себя долга
исполнять советские законы, беречь социалистическую собственность,
соблюдать общественный порядок2. Охранительное правоотношение лишь
потенциально предусматривает возникновение ад-министративно-деликтного
отношения (или отношения по поводу пресечения либо предупреждения
проступков). Последнее является подвидом соответствующих охранительных
отношений, это преобразованное правоохранительное отношение,
обусловленное фактом проступка.

Важное значение для исследования механизма адми-нистративно-деликтного
отношения имеет установление момента его возникновения. Положение о том,
что начало деликтного отношения следует видеть в моменте совершения
деликта 3, оспаривается. Противоположная точка

* Если выбор конкретной линии поведения не детерминирован, замечает М.
Д. Шаргородский, «человек может произвольно выбрать любой вариант
поведения, в том числе и преступный» (Ш а р г о р о д-ский М. Д.
Указ. соч., с. 48).

”См.: Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском
обществе, с. 91—92.

2 Об участии трудящихся в законодательном процессе см.: Бурча к Ф. Г.
Розвиток радянського законодавства на сучасному еташ. К., 1975.

3 См.: Иоффе О. С, Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М., 1961,
с. 215; Пионтковский А. А. Указ. соч., с. 42.

19

>>>20>>>

зрения состоит в том, что правоотношение ответственности возникает в
момент предъявления обвинения и вынесения обвинительного постановления
(приговора) или вступления его в законную силу ‘. Как уже
подчеркивалось, отношения ответственности «заложены» в любом
охранительном правоотношении. И правомочие на приведение в действие
механизма ответственности, и обязанность нести ответственность,
подлежать наказанию — понятия абстрактные. Они становятся реальностью в
момент нарушения правового запрета. Следует учитывать два момента в
развитии административно-деликтного отношения. Во-первых, момент
возникновения данного отношения, во-вторых, констатацию отношения
правоприменительным органом, т. е. момент порицания, наказания
правонарушителя. В действующем законодательстве находим и основание для
такого вывода. Так, ст. 15 Указа Президиума Верховного Совета СССР от
21. 06. 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых
в административном порядке» устанавливает, что давность
административного преследования начинает течь с момента совершения
проступка. С этого же момента зарождается административно-деликтное
отношение. Ответственность же в узком смысле, как применение наказания,
имеет место лишь с признания лица виновным, его порицания. На это
указывает ст. 7 того же Указа.

То обстоятельство, что юридические отношения есть форма правовой
ответственности, дало повод теоретикам науки социалистического права
предложить термин «правоотношения ответственности» 2 или «отношения
юридической ответственности» 3. Применительно же к видовым отношениям
этот термин должен быть конкретизирован. В области административной
ответственности приемлемо, на наш взгляд, обозначение
«административно-деликтные (проступочные) отношения», что делает
возможным разграничение между отношениями по поводу административного
проступка и отношениями административно-пра-

1 См.: Недбайло П. Е. Советские социалистические правовые нормы.
Львов, 1959, с. 99; Смирнов В. Г. Функции советского уголовного права.
Л., 1965, с. 77, 157—159.

2 См.: Марксистско-ленинская общая теория государства и права, с.
585; Галаган И. А. Указ. соч., с. 44—45, 113; Назаров Б. Л.
Указ. соч., с. 225; С е р е 1 к а С. Указ соч., с. 17.

3 См.: Б азы л ев В. Т. Указ. соч., с. 113—114;
Головкин Л. В. Отношения юридической ответственности в плане теории
правовых отношений. Автореф. канд. дис. М, 1970.

20

>>>21>>>

вовыми (государственно-управленческими). В справочной и монографической
литературе понятие «деликт» употребляется в очень широком значении,
охватывая не только гражданские, международные правонарушения, но и
уголовные, административные, дисциплинарные. Но традиционно оно исходит
из римского права, где именовались «деликтами» все противоправные
действия, с подразделением их на частные, или гражданско-правовые
(delictum — privatum), и квази-деликты, различные нарушения другого рода
(quasi delictum). Например, как квази-деликт квалифицировалось обливание
с балконов прохожих помоями, за что с виновных взыскивался штраф (multa)
‘. Термином «деликт» административный проступок именуют и теоретики
права, и представители отраслевых наук (С. Ф. Кечекьян, С. С. Алексеев,
Г. А. Аксененок и др.).

Наиболее существенным элементом, определяющим специфику проступочного
правоотношения, является его содержание.

Одновременно с правовым отношением как результат воздействия
объективного права (правовой нормы) возникают субъективное право и
правовая обязанность. Именно с момента нарушения закона, вводящего
нормы-запреты, правонарушитель обязан нести ответственность, дать отчет
о противоправных действиях компетентным органам и претерпеть
неблагоприятные последствия, содержащиеся в порицании и административном
наказании, а органы административной юрисдикции вправе привлечь к
ответственности, применить предусмотренную законом меру наказания.
Личность и государственные (а в предусмотренных законодательством
случаях и общественные) органы рассматриваются как носители субъективных
прав и юридических обязанностей (субъекты), отношения между которыми
определяются законодательством на основе Конституции СССР и тем самым
объективно складываются в правоотношения. Субъекты, их права и
обязанности наряду с объектом признаются многими юристами
принадлежностью всякого правоотношения, элементами его структуры.

Субъективное право представляет собой регламентированное юридическими
нормами поведение субъекта,

1 См.: Mommzen Th. Romisches Strafrecht. Berlin, 1955, S. 11—13,
21, 25.

21

>>>22>>>

возможность поступать определенным образом: требовать определенных
поступков и действий обязанных лиц, совершать предусмотренные законом
процессуальные действия. Точно так же правовая обязанность есть
опосредствованное правовыми нормами определенное поведение обязанного
субъекта. Совпадение моментов возникновения правового отношения,
появления прав и обязанностей, а также моментов их прекращения, равным
образом совмещение этих правовых категорий по периоду действия дают
основание для вывода о том, что содержанием данной
общественно-юридической связи являются субъективные права и обязанности.
Воздействуя на волю и сознание, они детерминируют фактическое поведение
субъектов, побуждают их к действиям, которые соответствовали бы всей
совокупности общеобязательных, устанавливаемых и гарантируемых
государством норм, выражающих волю всего советского народа *.
Следовательно, содержание административно-деликтного отношения
составляют субъективное право в единстве с соответствующей ему
юридической обязанностью, которые опосредствуют, регулируют фактическое
поведение субъектов этих отношений.

Нельзя согласиться с тем, когда, определяя содержание правоотношения,
делают акцент или только на правах и обязанностях субъектов, или только
на их поведении («фактических действиях сторон по реализации своих
субъективных прав и обязанностей»1). Права и обязанности субъектов,
регламентируемые нормами объективного права, должны быть реализованы
действиями их носителей. Без соответствующего поведения субъектов
правоотношение будет иметь отвлеченный характер, субъективные права и
обязанности окажутся формальностью, условностью. Применительно к
административно-просту-почным отношениям следует говорить не только о
юридическом (субъективное право и обязанность, определяющие, какие
именно действия, поступки могут совершать-

* Марксистско-ленинская правовая доктрина за основу научного анализа
правовых явлений берет право в объективном смысле (объективное право),
четко отграничивая от него субъективное право, моральные и иные
«неюридические» права (см.: Алексееве. С. Проблемы теории права, т.
1, с. 30).

1 Базылев Б. Т. Юридическая ответственность, санкции правовых норм и
государственное принуждение. Доклады итоговой научной конференции
юридических факультетов. Томск, 1966, с. 6.

22

>>>23>>>

ся), материальном (реальные действия, которые управомоченный может, а
правообязанный должен совершать) ‘, но и о фактическом аспекте
содержания правовых отношений. Фактическое содержание — это способность
лица вести еебя определенным образом в качестве участника правовой
связи. Выделение в содержании де-ликтного отношения фактического аспекта
основано на том, что в принципе не исключается возможность возникновения
этих отношений при отсутствии правообязанного субъекта, который
неизвестен или скрылся от ответственности, например, в случаях нарушения
правил охоты, лесонарушений, мелких хищений и т. п. Отсутствие
правонарушителя не препятствует составлению административного протокола
по факту проступка в связи с тем, что после установления (в пределах
сроков давности привлечения к ответственности) виновного лица
административное преследование обращается против него. Налицо, как
видим, формальное правоотношение: субъективное право сочетается с
«бессубъектной» обязанностью. Отсутствие же обязанного субъекта означает
отсутствие взаимных действий, реальных поступков, т. е. нет фактического
осуществления правоотношения.

В СССР, где права, свободы и законные интересы граждан, государственных
органов и общественных организаций провозглашаются и гарантируются
Основным Законом государства, вопрос о содержании деликтного
правоотношения имеет не только теоретическое, но и важное практическое
значение. Ввиду разносторонности и многообразия он может получить более
или менее полное освещение при исследовании в двух аспектах. Правовому
статусу субъектов, взаимодействию, связям прав и обязанностей посвящена
глава III настоящей работы. Фактическое же поведение субъектов по
реализации прав, обязанностей рассматривается в главе IV.

Как в теоретическом, так и в практическом планах административная
ответственность не существует вне правового отношения. Это
административно-охранительное правовое отношение, преобразованное фактом
проступка в соответствующее деликтное отношение. По содержанию оно
является продуктом связи прав и обязанностей взаимодействующих субъектов
— государства (его компетентных органов) и правонарушителя.

1 Алексеев С. С. Общая теория социалистического права, вып. 2,
с. 103—107.

>>>24>>>

Объект административно-деликтного отношения

Объект правовых связей, возникающих из административного правонарушения,
до настоящего времени в правовой науке не исследовался. Но ведь и сама
ответственность за проступки не являлась предметом научного анализа в
плане теории правоотношения. Между тем проблема объекта в общей теории
права, в теории отраслевых юридических наук является одной из труднейших
и недостаточно исследованных, хотя по ней к настоящему времени
накопилась весьма обширная литература. Как справедливо охарактеризовал
эту проблематику Ю. К- Толстой, «здесь все подвергается сомнению:
начиная от того, нужна ли вообще такая категория, как объект
правоотношения, и кончая вопросом, что же следует понимать под объектом
правоотношения»’. Правильное решение этого вопроса имеет не только
теоретическое значение в смысле установления места правового отношения в
системе права, определения его содержания и назначения, но важно и
практически — в плане целенаправленной и эффективной реализации прав и
обязанностей субъектов.

Имеет ли правоотношение свой объект или в этом качестве выступает объект
субъективного права или объект юридической обязанности? Между этими
понятиями иногда проводится различие. Считают, что объект правоотношения
и объект субъективного права, юридической обязанности, хотя и неразрывно
связанные, но разные правовые категории, которые неправильно было бы
отождествлять 2.

Субъективное право, как и неразрывно связанная с ним юридическая
обязанность, являются коренными элементами правовых отношений. Подобно
правовой норме, право и обязанность — также правила поведения,
устанавливаемые, регламентируемые и обеспечиваемые нормами права. Но
если норма права — это правило поведения, обращенное ко всем участникам
определенного рода общественных отношений, то субъективное право есть
правило поведения, обращенное к управомоченному субъекту, а юридическая
обязанность — правило поведе-

1 Толстой Ю. К. К теории правоотношения. Л., 1959, с. 48.

2 См: Дудин А. П. Объект правоотношения как самостоятельная правовая
категория.— Учен. зап. Саратов, юрид. ин-та, 1968, вып. 17, с. 49.

24

>>>25>>>

ния, обращенное к обязанному субъекту правоотношения. Первое — это
возможность, а второе и третье — необходимость действовать, поступать
определенным образом.

Поскольку субъективные право и обязанность — структурные элементы
правоотношения (его содержание), их объект является и объектом правового
отношения. Отождествляют также объект правоотношения и объект права
(правовой нормы, совокупности норм). «Объект права, — как считают М. П.
Карева и А. М. Айзенберг, — это то, по поводу чего возникает
правоотношение» ‘. Объектом права (или правового регулирования) являются
общественные отношения. В ходе правового регулирования образуются
правовые отношения. Их объект (как покажем ниже) — это действия людей,
материальные и нематериальные блага. Но поскольку реально существующие
или могущие существовать общественные отношения возникают также по
поводу явлений и предметов окружающего нас мира, то совпадают (и должны
совпадать) объекты фактического и правового отношений, но никак не
объект права и объект правового отношения. То обстоятельство, что не
существует единого представления об объекте правоотношения, обязывает
при обсуждении данной проблемы остановиться на основных теоретических
концепциях объекта, выдвинутых теоретиками права, цивилистами,
администрати-вистами, представителями других отраслевых наук. Анализ
этих взглядов позволит обосновать точку зрения на объект
административно-деликтного отношения.

В науке диалектического материализма объектом признается все то, что
противостоит субъекту, на что направлена его предметно-практическая и
познавательная деятельность. Объективная реальность, существующая
независимо от субъекта, становится объектом по мере того, как субъект
вступает с ней в связь2. Но что понимать под объектом правового
отношения? Только ли предметы материального мира (объективную
реальность) или действия лиц (волевой фактор),либо то и другое
одновременно? Исходя из концепции объекта, сложившейся в
марксистско-ленинской философии, ученые-юристы

1 Карева М. П., Айзенберг Л. М. Правовые нормы и правоотношения. М.,
1949, с. 54.

2 См.: Рубинштейн С. Л. Бытие и сознание. М., 1957, с. 56; Щедровицкий
Г. П. Проблемы методологии системного исследования. М., 1964, с.
42—49.

25

>>>26>>>

считают, что объект правоотношения должен содержать наиболее типичные
свойства объекта — философской категории и, прежде всего, ему должен
противостоять субъективный фактор. В науке права противопоставление
объективного и субъективного проявляется в концепциях «удвоенного» и
даже «утроенного» объекта правового отношения.

Определяя объект правоотношения, необходимо исходить из того, пишет Ю.
К. Толстой, что правоотношение— это особое идеологическое отношение, при
посредстве которого (через которое) норма права воздействует на
фактическое общественное отношение, «и норма права, и правоотношение
имеют один и тот же объект, каковым является фактическое общественное
отношение»’. Из этой трактовки правового отношения следует, что на
фактическое отношение воздействует не правовая норма непосредственно, а
правоотношение. Однако не может правоотношение — явление конкретного
(субъективного) плана — воздействовать на общественное отношение —
категорию объективной реальности *, не говоря уже о том, что остаются
неясными механизм образования правоотношений и роль в этом нормы права.
Но если правоотношению отводится роль «посредника» между нормой права и
фактическим отношением, то последнему ничего не остается, как
превратиться в объект правоотношения. При этом правоотношение утрачивает
свою фактическую основу — общественное отношение. В рассматриваемой
точке зрения материальный субстрат правового отношения отрывается от
формы **. Искусственность этой концепции невольно подчеркивается тогда,
когда дополнительно к основному объекту (фактическому отношению)
выделяется специальный объект в виде вещей, продуктов

1 Толстой Ю. К. К теории правоотношения, с. 64.

* «Общественные отношения, — пишут В. Келле и М. Коваль-зон, — выступают
по отношению к той или иной социальной группе и тем более по отношению к
отдельному индивиду как объективная социальная среда, которая существует
независимо от их сознания». Отсюда следует, что деление общественных
отношений на материальные и идеологические носит относительный характер
и в равной мере к этим разновидностям можно применить понятие
объективной реальности (см.: Философская энциклопедия, т. 4. М, 1967, с.
117).

** Об органической связи материального содержания правоотношения и
юридической его формы и единстве правоотношения как формы и содержания
см.: Халфина Р. О Общее учение о правоотношении. М, 1974, с.
200—213.

26

>>>27>>>

духовного творчества и т. п.’. Итак, Ю. К- Толстой считает, что объект
правового отношения — сложное «удвоенное» явление, слагаемое из
общественных отношений и вещей.

На таких же контрастах в противопоставлении объекта субъекту основана и
доктрина «трех объектов» правоотношения. «Утроенный» объект, по мнению
О. С. Иоффе, состоит из поведения обязанных лиц, на которое вправе
притязать управомоченный (юридический объект правоотношения), из воли
этих лиц (идеологический объект) , а также из общественного отношения,
закрепляемого правовым отношением и являющегося материальным объектом
его2. Не будем специально обсуждать состоятельность попытки
«расщепления» идеологического и юридического: идеология выступает во
многих формах — не только в политических, эстетических, религиозных, но
и в правовых. Но отметим неестественность попытки соотнести общественное
отношение и правовое отношение как объект и субъект. Как уже отмечалось,
конкретное, субъективное (а им является правоотношение) не может иметь
объектом воздействия субстанциальную категорию — общественное отношение.
Правильнее говорить о том, что они соотносятся не как субъект и объект,
а как форма и содержание.

Диалектический материализм свои представления о соотносительности
материального объекта и воздействующего на него субъекта строит на
диалектически противоречивом единстве между этими категориями. В
«Философских тетрадях» В. И. Ленин отмечал: «Превратно рассматривать
субъективность и объективность как некую прочную и абстрактную
противоположность. Обе вполне диалектичны»3. Объект независим от
субъекта лишь постольку, поскольку он реален и существует не благодаря
воображению субъекта. Но объект одновременно зависит от субъекта, служит
его интересам, «является средством воздействия субъекта на новые
явления» 4. В этой связи В. И. Ленин подчеркивает, что «со-

1 См.: Толстой Ю. К. К теории правоотношения, с. 65.

2 Иоффе О. С. Советское гражданское право, т. 1. Л., 1958, с.
168—169.

3 Л е н и н В. И. Поли. собр. соч., т. 29, с. 166.

4 Садыков Б. Ф. Соотношение объекта и субъекта, объективного и
субъективного в деятельности людей. Философские проблемы сознания и
познания. — Науч. тр. Серия философ. Новосибирск, 1965, вып. 1,
с. 48, 51—52.

27

>>>28>>>

знание человека не только отражает объективный мир, но и творит его» ‘.
С другой стороны, субъект сам существует объективно. Он — составная
часть материального мира, возник на определенной ступени развития
материи и в результате этого развития. В каждом индивиде высшая нервная
деятельность является тем фокусом, в котором сочетается объективное и
субъективное: психологические процессы — это субъективное проявление
объективных материальных физиологических процессов отражения внешнего
мира. В свете сказанного вызывает возражение всякий тезис не только о
диаметральной противоположности объекта субъекту, но и о том, что объект
не может входить в состав структуры правового отношения в качестве его
элемента, поскольку будто бы это отношение как идеологическое,
надстроечное, к тому же внешнее по отношению к субъектам не может
содержать в себе предметы материального мира 2. Объект и субъект
противостоят друг другу в том смысле, что субъект — источник активности,
направленной на объект. Но сам субъект, как уже подчеркивалось,
представляет собой единство объективного и субъективного, и «они
переходят друг в друга»3. В каждом данном отношении его участники
осуществляют те предоставленные им права и возложенные на

1 Л е н и н В. И. Поли. собр. соч., т. 29, с. 194.

2 Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении, с. 212—213; Петров Г.
И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972, с.
80—90. Оценка правовых категорий как одновременно субъективного и
объективного встречает возражения. Так, Г. Н. Полянская и Р. Д. Сапир
считают недопустимым отнесение права одновременно к объективной
действительности и субъективной сфере. «Объективная реальность,— пишут
они,— как понятие, связанное с самой основой материалистического
мировоззрения… не может быть применено для разграничения отдельных
явлений внутри субъективной сферы» (Полянская Г. Н., Сапир Р. Д. Еще раз
о соотношении объективного и субъективного в праве. — Правоведение,
1972, № 4). Разумеется, право и его категории в плане соотношения
материи и сознания всегда вторичны, производны. Но право же входит и в
содержание окружающей нас объективной или социальной действительности.
Правильно по этому поводу заметил Б. Л. Назаров, что право (и его
субстанции) не могло бы существовать, «если бы оно не было отделено от
своего непосредственного творца -— сознания и, будучи
объективированной… волей, не обладало определенной самостоятельностью
существования» (Назаров Б. Л. Указ. соч., с. 187). Возникнув
однажды по воле законодателя, право в дальнейшем существует «вне и
независимо от чьего бы то ни было сознания» (Н е д б а й л о П. Е.
Объективное и субъективное в праве. — Правоведение, 1974, № 1, с.
21).

3 Гегель Г. Соч., т. 7. М.—Л., 1934, с. 52.

28

>>>29>>>

них обязанности, которые связаны с объектом этого отношения. Объект
соединяет действия субъектов, он в центре этих действий, следовательно,
нет оснований считать его чем-то «внешним» *. Утверждать обратное —
значит доказывать «безобъектность» правоотношений. Однако, как и любое
общественное отношение, правовое отношение не может существовать без
объекта **.

Ответить на вопрос, какое явление или предмет может выступать в качестве
объекта правомочий и юридических обязанностей субъектов, — значит дать
определение объекта правового отношения. В литературе предлагаются
различные определения объекта. Считают, что таким объектом является
что-то одно — или общественное отношение, или предмет материального
мира, или поведение (действие) субъекта’. Более правильной
представляется точка зрения, в соответствии с которой объекты столь же
разнообразны, как и сами правовые отношения. При решении вопроса об
объекте, считает С. С. Алексеев, необходимо учитывать, к какой отрасли
права принадлежит то или иное правовое отношение2. Таким образом,
«открываются двери» теории «множественности» объектов правоотношения, в
числе которых — вещи и волевые действия людей (результаты действий),
личные нематериальные блага и продукты интеллектуального творчества.
Полагаем, что единого объекта правовых отношений не может
существовать и объектом

* Такой вывод делает, например, В. Н. Щеглов. Он пишет: «Объектом
правоотношения может быть только тот внешний предмет, на который
направлено поведение обязанного лица» (Щ е г-лов В. Н. Гражданское
процессуальное правоотношение. М., 1966, с. 20).

** В литературе высказан и дуалистический взгляд на объект правового
отношения. Так, считая его внешним явлением относительно субъектов
отношений, их прав и обязанностей, С. С. Алексеев и А. П. Дудин все же
признают объект применительно к самому правовому отношению, взятому в
широком плане, как единство юридической формы и фактического содержания,
составной частью, элементом его (см.: Алексеев С. С. Проблемы теории
права, т.1, с. 331; Дудин А. П. Объект правоотношения как
самостоятельная правовая категория. Автореф. канд. дис. Саратов,
1970, с. 13).

1 См.: Толстой Ю. К. К теории правоотношения, с. 48—67; Аксененок Г.
А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958, с. 134—137; И о ф фе О.
С. Правоотношение по советскому гражданскому праву, с. 83—84 и
др.

2 См.: Алексеев С. С. Общая теория социалистического права, вып. 2, с.
148-^149.

29

>>>30>>>

выступает все то, по поводу чего субъекты реализуют свои правомочия и
юридические обязанности.

В науке административного права последовательно проводится идея о
разнообразии объектов правоотношения.

Область действия административно-правовых норм чрезвычайно широка. Здесь
складываются не только административно-организационные (управленческие),
но и отношения административно-имущественные, а также правовые отношения
в связи с административными проступками. Поэтому конкретный объект в
административном праве определяется в зависимости от регулируемого
фактического отношения, субъектного состава правоотношения, функций,
выполняемых субъектами, их административной правосубъектности и т. п.’.
В круг объектов вводятся наряду с вещами (имуществом, материальными
ценностями) продукты духовного творчества, правовой статус граждан, иные
личные нематериальные блага, а также реальное поведение субъектов.
Поскольку в административных правоотношениях, утверждают теоретики,
объектом могут являться действия (или результаты действий) обязанного
лица, специально должна быть обсуждена конструкция и
объекта-действия2.

В административных правоотношениях регулятивного свойства в качестве
объекта выступает реальное поведение их участников, выражающееся в
совершении действий, связанных с исполнительно-распорядительной
деятельностью *. В других отношениях этой отрасли —
административно-имущественных — налицо сложный объект — поведение
(действие) и имущество3. Третья разновидность административно-правовых
отношений — адми-нистративно-деликтные — в качестве своего объекта

1 См.: Петров Г. И. Советское административное право. Часть общая, с.
85—86; Манохин В. М. Советское административное право. Саратов,
1968, вып. 1, с. 41—42.

2 См.: Иоффе О. С. Правоотношения по советскому гражданскому праву, с.
90; Алексеев С. С. Общая теория социалистического права, вып. 2, с.
143.

* «Если быть предельно точным, — пишет Ю. М. Козлов, — то следует
признать… что именно поведение людей, совершаемые ими действия или
бездействие — бот тот внешний объект (предмет) … правовых отношений»
(Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М., 1976, с.
109—112).

3 См.: Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. М.,
1967, с. 103.

30

>>>31>>>

имеют уже главным образом не действия их субъектов, а различные меры
государственного принуждения — административные наказания, с которыми и
связаны реализация прав, обязанностей субъектов, их действие и
взаимодействие в этом процессе. Объект-действие иногда неправомерно
отождествляют с юридическим фактом-основанием возникновения
административного правоотношения. Так, Г. И. Петров объектом
административно-правового отношения считает те действия, которые
совершены (те бездействия, которые допущены) до возникновения правовых
отношений и с которыми связываются те или иные юридические последствия.
Н. Г. Салищева же считает объектом административного правоотношения
действия-проступки ‘. Однако поскольку они служат основанием
административного преследования и одновременно порождают отношение
ответственности, их следует признать юридическими фактами. Если же
«основание административной ответственности» и «юридический факт
правоотношения» по своему значению понятия тождественные, то
объект-действие в отличие от них не может предшествовать правоотношению.
В роли объекта-действия могут выступать лишь такие действия, которые
совершаются в соответствии с правами и обязанностями субъектов правового
отношения, а они-то никак не могут совпадать с юридическим фактом.

Какими же свойствами должен обладать объект правового отношения
юридической, в данном случае административной, ответственности? Ответ на
этот вопрос позволит определить объект административно-деликт-ного
отношения. Прежде всего этот объект должен быть единым как для субъекта,
наделенного правомочием, так и для субъекта, выполняющего возложенные на
него обязанности. Другими словами, объект этого специфического правового
отношения должен быть одновременно объектом и правомочия, и юридической
обязанности. Затем поведение, действия субъектов в связи с объектом
должны соотноситься как взаимодействие — противоправному действию
противопоставляется основанное на законе противодействие — реакция
государства в лице компетентных органов и их представителей. Таким
единым объек-

1 См.: Салищева Н. Г. Административно-правовые нормы и
административно-правовые отношения. Советское административное право.
М., 1960, с. 44; Петров Г. И. Советские административно-правовые
отношения, с. 90.

3!

>>>32>>>

том, имеющим двусторонний характер для прав и обязанностей субъектов,
является ответственность. Для одного из субъектов — это действия по
привлечению к ответственности, а для другого — действия по несению
ответственности. Объектом проступочного правового отношения, так же как
и объектом сходного уголовно-правового отношения, является
ответственность *. Но правовая ответственность — понятие абстрактное. Ее
конкретной материальной формой выступает наказание, объективирующееся в
ценностях — предметах, явлениях материального и духовного мира. И к
последним предъявляется определенное требование: они должны обладать
свойством полезности, играть ту или иную роль в жизни и деятельности
людей (субъектов-делинквентов). Объекты правового отношения по
классификации, принятой в гражданском праве, выступают также и в
качестве объектов отношения административно-деликтного. Основание для
такого вывода дают некоторые сходные особенности гражданско-правовых и
административных санкций, сочетающих денежно-имущественные ущемления с
нематериальным воздействием. Когда действия субъектов
административно-деликтного отношения предпринимаются в связи с
наложением наказания (штрафа, исправительных работ, ареста и др.), то в
результате взыскиваются денежные суммы, т. е. ущемляются личные
материальные блага нарушителя или ограничивается личная физическая
свобода. Одновременно ущемляется честь, порочится имя, ограничиваются
права, иные неимущественные блага, неотделимые от личности.
Административное наказание всегда связано с материальными интересами
человека и его нематериальными благами.

Рассматривая наказание как объект административно-деликтного отношения,
мы считаем, что оно само по себе выступает как явление действительности,
по поводу которого и в связи с которым возникают между людьми
(правонарушителем и должностным лицом — представителем
правоприменительного органа) конкретные правовые связи в виде
взаимодействия прав и обязанностей, составляющие то, что можно называть
правовыми отно-

* Мнение о том, что объект уголовно-правового отношения — это уголовная
ответственность, высказано В. П. Божьевым и Е. А. Фроловым (см.: Божьев
В. П., Фролов Е. А. Уголовно-правовые и процессуально-правовые
правоотношения. — СГП, 1974, № 1, с. 89).

32

>>>33>>>

шениями ответственности за административные проступки. Признание
наказания объектом этих отношений не противоречит природе правового
отношения как отношения общественного, отношения между людьми,
прикрытого «вещной оболочкой», всегда связанного «с вещами» и
проявляемого «как вещи» ‘.

Итак, воздействие на волю субъекта ответственности в направлении
побуждения его к выполнению обязанностей, вытекающих из правоотношений,
осуществляется через посредство вещей, предметов, материальных и
нематериальных благ и носит, так сказать, «черезпредмет-ный» характер.

Наряду с наказанием к формам административной ответственности нередко
относят также административное пресечение, предупреждение, другие меры
принудительного характера. В отдельных случаях полагают, что
административная ответственность выражается в применении пресекательных
или восстановительных мер и искусственно отграничивают ее от
ответственности за административные проступки. Но относя
административное пресечение к мерам ответственности, можно оказаться в
абсурдном положении: если пресечение предшествует взысканию, лицо будет
считаться привлеченным к ответственности дважды за один и тот же
проступок, что расходится с принципами правовой ответственности.

Разграничение административных наказаний и некарательных средств
принуждения, установление правильного соотношения между ними может быть
проведено по таким признакам, как назначение и цели в административной
практике; материальное содержание и предметно-субъектная направленность;
объем и время действия.

Меры пресечения устанавливаются не с целью наказания, а для недопущения
нарушения норм административного закона, пресечения (прекращения) и
предупреждения вредных последствий проступка, обеспечения условий для
последующего привлечения виновных к ответственности. Цель мер
административного предупреждения — это борьба с явлениями стихийного
характера, эпидемией, эпизоотией, несчастными случаями, предотвращение
вредных последствий этих событий. В основном меры предупреждения
применяются не в связи с административным правонарушением, хотя
иногда могут

1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 13, с. 498; Ленин В. И Поли. собр.
соч., т. 26, с. 62.

2 «2
33

>>>34>>>

быть направлены на предупреждение противоправного поведения
(административный надзор, таможенный досмотр и др.).

Обе названные разновидности административного принуждения имеют в виду
лишь предупреждение или преграждение противоправных действий, а не
воздействие на волю нарушителя, и поскольку момент оценки деяния
отсутствует — теряет значение вопрос о вине, столь существенный для
наказания. Эти меры неопределенные по своему размеру, по времени
действия и применяются до прекращения противоправного состояния. В
отличие от административных наказаний — мер исключительно субъективного
(личностного) характера, — некарательные средства принуждения могут
относиться как к субъекту (личное административное задержание,
применение мер непосредственного физического пресечения, принудительный
медицинский осмотр и пр.), так и не затрагивая личности, к предметам
материального мира (задержание или арест материальных ценностей,
непосредственно связанных с проступком, снос самовольно возведенных
строений, реквизиция, уничтожение сооружений вблизи от пожара и др.).

Одним из признаков административной ответственности, и это показано в
специальном разделе, является ее принудительный характер, она —
разновидность принуждения, поскольку взыскания применяются независимо от
воли и вопреки воле. Это сближает и одновременно отграничивает наказание
от других мер принуждения. Принудительный элемент в наказании имеет
целью не прекращение противоправного поведения (это цель мер
пресечения), а воздействие на самого нарушителя — его личность или
имущество. Административная ответственность по своему действию во
времени обращена к прошлому, является одним из правовых последствий
проступка. Отсюда ее ретроспективный характер. Но наказание не является
«историческим фактом, а фактом, направленным в будущее» и, карая за
прошлое, оно воспитывает чувство общественного долга, правомерности
поведения’. Меры же пресечения и предупреждения обращены в перспективу,
имеют в виду будущее противоправное действие или приурочены к
начавшемуся про-

1 См.: Георгиев Г. X. Ефективността на законодателството — същност,
критерии и условия. — Правна мисъл, 1971, № 2, с. 56.

34

>>>35>>>

ступку. Кстати, в отличие от наказаний, они предусмотрены не в санкциях,
а в диспозициях правовых норм. Они представляют собой формы принуждения,
качественно отличные от наказаний, и поэтому не могут рассматриваться в
системе учения об ответственности за административные проступки *.

Административные взыскания изучены глубоко и в литературе описаны
достаточно полно. Нет необходимости вновь исследовать здесь содержание
каждого вида или систему наказаний в целом ‘. Однако анализ их методом
типологической классификации может быть плодотворным, поскольку
общепризнанной классификации нет, а предлагаемые способы распределения
наказаний по видам в зависимости от какого-либо одного признака не могут
объемно и всесторонне их характеризовать. Как нам представляется, в
основу классификации административных наказаний должны лечь несколько
критериев: а) объект наказаний; б) сфера их действия; в) объем кары; г)
быстрота репрессии; д); порядок применения; е) свойства органов
административной юрисдикции.

По объекту карательной деятельности наказания могут делиться на личные,
имущественные, лично-имущественные. Личные направлены на сознание
нарушителя или его физическое состояние. В одних случаях лишь простым
признанием нарушителя подлежащим ответственности, публичным порицанием
его исчерпывается и само наказание (общественное порицание,
предупреждение в административном порядке). Административная
ответственность предусматривает и другую форму личной ответственности
делинквента. Речь идет опять-таки о личности нарушителя, но в плане
ограничения его физической свободы (административный арест, лишение
свободы, принудительное лечение и трудовое воспитание). Иные

* С. Н. Братусь высказал соображение о непринудительном характере мер
принуждения (см.: Братусь С. Н. Указ. соч., с. 132— 133). Однако даже в
случаях, когда допускается добровольное исполнение этих мер, нет
оснований исключать их из института принуждения, поскольку отсутствует
свобода воли исполнителя — нарушителя закона. Он детерминирован в своих
действиях исполнением добровольным. В противном случае наступает
принудительное исполнение.

1 Результаты авторского анализа всей системы и каждого вида
административных наказаний опубликованы в монографии Л. В. Коваля
«Вадповщальшсть за адмшстративш правопорушення» (К., 1975, с.
78—86).

2*
35

>>>36>>>

административные взыскания могут распространяться и на личную
имущественную сферу правонарушителя. Формами денежно-имущественной
ответственности являются штраф, исправительные работы, конфискация,
изъятие имущества по постановлению народного судьи. Их можно
рассматривать и в качестве «гибридных» мер, служащих одновременно
наказанием и мерой возмещения вреда. Промежуточным видом являются
административные наказания, поражающие нарушителя в правах,
принадлежащих ему не только как правоспособному, вменяемому физическому
лицу, но и как члену социалистического общества, потребителю
общественного продукта. Это специальные права на управление
транспортными средствами, на пользование различными общественными
фондами — земельным, охотничьим, рыбным. Наказания эти воздействуют на
личность нарушителя через его права и общественные интересы.

В зависимости от сферы действия формы административной ответственности
можно дифференцировать на наказания, если речь идет о мерах
лично-физической направленности, неимущественных благах нарушителя, и
взыскания, если кара распространяется на сферу материальных благ. Термин
«взыскание», пришедший из области гражданского оборота, где под ним
понимают денежно-имущественные требования (исковые или бесспорные),
наиболее точно отвечает сущности административных наказаний
денежно-имущественной направленности. Административные взыскания следует
рассматривать как вид административного наказания, последнее же
выступает в качестве родового понятия.

По объему кары различают основные, дополнительные и субститутные
административные наказания. Основные носят самостоятельный характер и
непосредственно применяются к нарушителям. Это штраф, арест,
исправительные работы и др. Дополнительные применяются не
самостоятельно, а дополняют основные наказания (различные виды
конфискации и правопоражения). Субститутные (назначаемые взамен) — это
наказания, которые можно заменить другими, или те, которые заменяют иные
взыскания. Ими являются лишение свободы и предупреждение, одна из
функций которых — замена собой основного наказания в порядке
дискреционных полномочий правоохранительного органа. Возможность такой
замены должна быть предусмотрена в зако-

36

>>>37>>>

не *. Во всех случаях, когда речь идет о замене одной
государственно-принудительной меры другой, такая замена возможна, если
она не будет восприниматься как освобождение от наказания.

В зависимости от быстроты репрессии среди административных наказаний
можно выделить: ординарные, налагаемые органами административной
юрисдикции в порядке нормального (обычного) их функционирования (штрафы
и предупреждения); срочные, применяемые в сжатые сроки — от 1 до 5
суток, с целью максимального сокращения периода времени с момента
совершения проступка до наказания за него (исправительные работы,
административный арест, принудительное лечение и трудовое перевоспитание
и др.); экстренные — это наказания, применяемые в силу особых полномочий
государственных органов, предоставляемых им в моменты исключительного
положения в той или иной местности (лишение свободы).

По порядку применения административных наказаний они делятся на
применяемые в административном порядке (предупреждение, общественный
выговор, штраф); в судебно-административном порядке (исправительные
работы, арест, лишение свободы, принудительное лечение и трудовое
перевоспитание и т. п.); в общественном порядке (предупреждение, штраф).

На дифференциацию наказаний по видам оказывают влияние особенности
органов юрисдикции. Избрав их критерием для классификации, различаем
наказания административные, административно-судебные,
административно-общественные. Первые (к ним относятся предупреждение,
общественный выговор, штраф) выражают императивный характер
административно-исполнительных органов, проявляющийся в единоличном
порядке наложения взысканий, в применении их на месте совершения
проступка, в отношениях субординации между

* Например, в соответствии с Ветеринарным уставом Союза ССР,
утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 22.12.1967 г.,
должностные лица, осуществляющие государственный ветеринарный надзор и
которым предоставлено право применения штрафов в административном
порядке, имеют право вместо штрафа вынести нарушителю предупреждение (СП
СССР, 1968, № 1, ст. 2). Таким же образом решается этот вопрос в ст. 7 и
4 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26.07.1966 г. «Об усилении
ответственности за хулиганство» (Ведомости Верховного Совета СССР, 1966,
№ 30, ст. 595).

37

>>>38>>>

соответствующими органами и вытекающем отсюда «вертикальном» порядке
обжалования их постановлений. Вторые (штраф, арест, исправительные
работы), отражая судебную процедуру рассмотрения административных дел
методами административной власти, налагаются и исполняются в срочном
порядке, большинство из них не подлежит обжалованию.
Административно-общественные наказания, сочетающие моральное и
административное воздействие, гарантируются авторитетом общественного
органа и государственно-властными средствами ?— принудительным порядком
исполнения наказаний судебным исполнителем, осуществлением надзора,
контроля за порядком и правильностью применения этих наказаний и т. п.
Разумеется, такая градация весьма условна, однако дает более полное
представление об особенностях административных наказаний.

Свойства административно-деликтного отношения

Для анализа правового отношения, основанного на административном
деликте, особое значение имеет рассмотрение его особенностей. С одной
стороны, и это показано в предыдущем разделе, исследуемое правоотношение
обладает признаками, присущими всем социалистическим правовым отношениям
(в особенности однотипным— уголовным и дисциплинарным), и может быть
отнесено к этим отношениям. С другой стороны, это правовое явление имеет
свои специфические особенности, отличающие его в ряду иных правовых
образований. Как и другие правоотношения, отношения, возникающие по
поводу административного проступка, «коренятся в материальных жизненных
отношениях» ‘, определяются отношениями общественными, синтезирующими в
целостную совокупность индивидуальную производственную и духовную
деятельность людей — первичных элементов общества. Подобно иным
правоотношениям они устанавливают правовые связи между людьми,
государственными и общественными органами, опосредуют фактическое
поведение людей, взаимообусловливают правомочия и обязанности, на
основании которых действия субъектов осуществляются.
Административно-деликтные отношения, как и иные правовые отношения,
являются юридической формой фактических отношений. Поэтому и взаимосвязь

1 Маркс К-, Энгельс Ф. Соч., т. 13, с. 6. 38

>>>39>>>

объекта и субъекта проступочного отношения, подобно взаимосвязи между
этими же элементами в других правоотношениях, характеризуется
фактическим единством материального содержания и юридической формы.
Исследуемые отношения, как и всякие правоотношения, носят волевой
характер, поскольку возникают в связи с совершенным проступком, и это
волевое поведение правонарушителя является основанием возникновения
де-ликтного отношения. Что же касается другого субъекта данных отношений
— правоприменительных органов, то и здесь налицо волевой акт, ибо речь
идет о реализации права на преследование и наказание делинквента.
Адми-нистративно-деликтные отношения по своей природе, целям, условиям
функционирования конкретны. Это отношения между конкретными субъектами в
конкретной сфере ответственности, по поводу конкретного деликта.
Проступочные отношения, так же как правоотношения уголовно-правовые и
дисциплинарные, не являются органически присущими социалистическому
обществу, не базируются на его экономической и политической основе. И
нельзя не согласиться с мнением о том, что в осуществлении и закреплении
таких отношений социалистическое общество не только не заинтересовано,
но и всемерно стремится к полной их ликвидации ‘. Вместе с тем общество
заинтересовано упорядочить правовое регулирование данных отношений в
целях эффективного противодействия нарушениям правового порядка,
закрепления юридических позиций и гарантий прав их субъектов. Все это
следует рассматривать как одно из условий успешного развития объективных
прогрессивных закономерностей советского общества. Этими
административно-правовыми отношениями, справедливо полагает болгарский
административист М. Маринов, «регулируется поведение граждан,
гарантируется защита, укрепление и развитие полезных обществу отношений»
2.

Если гражданское правоотношение возникает, а гражданско-процессуальное
ведется при обоюдном согласии, по договору сторон, то
административно-деликтное

1 См.: Загородников Н. И. О содержании уголовно-правовых отношений. —
СГП, 1963, № 11, с. 85; А л е к с е е в С. С. Проблемы теории права,
т. 1, с. 268—269.

2 Маринов М. Процесуалыш особености на закона за адми-нистративните
нарушения и наказания. — Правка’мисъл, 1970, № 4, с. 70.

39

>>>40>>>

отношение начинается и осуществляется независимо от желания
потерпевшего, а иногда и вопреки желанию. Государственно-обязательный
официальный (не частный) характер исследуемого отношения сближает его с
уголовно-правовым отношением. Как и преступление, любой административный
проступок, независимо от причиненного вреда и направленности (против
гражданина, юридического или должностного лица), является нарушением
правового порядка в социалистическом обществе, охрана которого — функция
государства. Признак публичности административно-деликтного отношения
находит свое выражение не только в нормах, сформулированных
законодателем в виде обязанности по административному преследованию,
порицанию и наказанию, но и в виде права на совершение соответствующего
процессуального действия. Преследование становится не только правом, но
и обязанностью. Эти правообязанности практически осуществляются от имени
государства компетентными государственными органами, в силу их
собственного социального назначения и положения в системе
государственных органов, независимо от воли и усмотрения
заинтересованных в деле лиц. Правоприменительные органы не могут
занимать отрицательную или нейтральную позицию (так сказать, «молчать»),
а обязаны, если административный материал подлежит их компетенции,
рассмотреть по существу или же направить по подведомственности, оказав
всемерное содействие его разрешению. Какие бы то ни было извинения,
взятие материалов обратно, отказ от поддержания обвинения не связывают в
действиях органы (должностных лиц), поскольку они «осуществляют не свою
личную (или групповую или кружковую) волю, а волю этого общества» ‘. В
отдельных случаях, предусмотренных законодательством, карательные
санкции применяются уже не специальными государственными органами, а
органами общественности. Но от этого административное правоотношение
своего официального характера не утрачивает, поскольку этим органам
переданы государственно-властные полномочия в определенном законом
объеме.

То обстоятельство, что вид и объем административного наказания
устанавливаются, применяются и исполняются государственными органами, а
денежно-имуще-

1 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 24, с. 36. 40

>>>41>>>

ственные взыскания осуществляются в пользу государства (поступают в
доходную часть госбюджета), обусловливает контроль со стороны
государства в лице ведомственных и судебно-прокурорских органов за
порядком привлечения к ответственности и исполнения наказания.

Некоторые особенности административно-проступоч-ного отношения
определяются методом правового регулирования данных отношений. В
административном праве весь порядок отношений, прав и обязанностей
устанавливается организующей деятельностью государства. Воздействие на
жизнь законодательной власти здесь обычный факт. Основу этого
регулирования составляют в значительной степени административно-правовые
и административно-процессуальные нормы, регламентирующие
правоохранительную компетенцию, правосубъектность лиц, несущих
ответственность, порядок разрешения административных дел и т. п. Это
нормы императивные, выражающие юридически-властный характер и
официально-публичную направленность органов власти и управления,
установивших нормы и являющихся одной из сторон проступочных отношений.
Административно-правовой метод регулирования определяет основную
специфическую черту административно-деликтного отношения— его
властно-правовой характер, проявляющийся во множестве оттенков: и в
обязательном участии государственного органа в правоотношении, и в
возможности возникновения такого отношения помимо воли гражданина, и его
подчиненное в нем положение, и в рассмотрении дел в административном
порядке, и в возможности применения мер государственного принуждения для
осуществления правоотношения. И хотя функционирует
административно-деликтное отношение на двусторонней основе, его
участники не в равном положении: один субъект снабжен функцией веления
от имени государства в отношении другого, а обязанный субъект подчинен
велению управомоченного, право которого состоит из власти и притязания
на уважение этой власти. Проступочное отношение— это властеотношение*,
обусловленное специ-

* Данная черта применительно к административным правоотношениям
управленческого характера рассмотрена в трудах Ю. М. Козлова и Г. И.
Петрова. В связи с дискуссией о возможности административно-правового
отношения без участия властного субъекта считаем, что постановка данного
спорного вопроса применительно к отношениям ответственности бесплодна.

41

>>>42>>>

фическими задачами органа государства, берущего на себя защиту
государственных интересов, законных прав граждан, социалистических
организаций и осуществляющего в связи с этим
административно-юрисдикционные функции.

Момент принуждения является обязательным свойством
административно-деликтных отношений. Далеко не все
административно-правовые отношения обеспечиваются административным
принуждением. Порождаемые действием организационно-управленческих норм
правоотношения в области планирования, капитального строительства,
управления производственными фондами и т. п. обеспечиваются мерами
дисциплинарной ответственности. Однако правовое отношение, которое
связывает субъектов, один из которых обладает административной властью,
а другой — нарушитель административных норм, гарантируется мерами
административного принуждения. В подавляющем большинстве случаев
ответственности за административные проступки реализация наказаний
возможна лишь в результате урегулированной правом и организованной
государством специальной деятельности компетентных органов по применению
(исполнению) санкций. Принудительный характер акта их применения не
меняет и то обстоятельство, что иногда законодательством допускается
добровольное исполнение взыскания (добровольная уплата наложенного
штрафа). И в этих случаях государство оставляет за собой право в случае
необходимости принудить к исполнению обязанностей, вытекающих из
содержания наложенного взыскания, установленного императивной нормой.

Правоотношение по поводу деликта реализуется во внесудебном порядке
органами государственного управления специальной компетенции. Однако в
случаях, когда административные проступки по своему составу близки к
преступлениям и за совершение их предусмотрены более серьезные
взыскания, правомочия и обязанности субъектов реализуются в судебной
форме, методами судопроизводства. Современное советское административное
законодательство отрицает коллективную ответственность, а также
ответственность юридических лиц *. Если норма права устанавливает единое
правило

* Принцип личной ответственности за административные проступки по
законодательству некоторых социалистических стран знает

42

>>>43>>>

поведения для всех граждан, то реализация правовых норм компетентными
органами — ответственность — представляет собой «применение одинакового
масштаба к различным людям»1. Для исследуемого правоотношения характерны
индивидуализированные связи, проявляющиеся через субъективные права и
обязанности.

Индивидуализация отвечает ленинским требованиям установления
«индивидуальной ответственности за делаемо е»2. Принципу
индивидуализации ответственности служит система относительно
определенных и альтернативных санкций, смягчающих и отягчающих
обстоятельств. Индивидуализация выражается в требованиях установления
конкретного состава проступка и личной вины в действиях нарушителя, его
индивидуальных качеств, психического, материального, семейного
положения. Если административный проступок совершен группой лиц, то на
каждого нарушителя составляется отдельный протокол, т. е. возбуждается
отдельное административное дело, и ответственность каждого должна быть
обсуждена индивидуально. То обстоятельство, что проступок совершен
совместно или носит массовый характер, учитывается лишь при выборе
наказания 3. В отличие от гражданско-правовой ответственности, которая
может переходить на других лиц, административная ответственность не
может быть перенесена на другое лицо, за исключением ответственности
родителей за проступки несовершеннолетних детей.

Поскольку административная ответственность основана на сугубо личном
характере в связи с противоправным поведением определенного лица, то
субъектами ответственности в деликтных отношениях являются граждане и
должностные лица — государственные служащие, занимающие должности в
государственном аппарате. В отдельных случаях общеобязательные правила
адресуются только гражданам (так сказать, населению). Такие

исключения. Наряду с установлением личной административной
ответственности § 1 ст. 24 Закона НРБ за административные нарушения и
наказания (ЗАНН) не исключается возможность административной
ответственности коллективных субъектов — юридических лиц (см.: Държавен
вестник, бр. 92, 28.11.1969; см. также ст. 83). Такое же исключение
предусмотрено и в румынском законодательстве.

1 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 33, с. 93.

2 Т а м ж е, т. 44, с. 369—370.

3 См.: Б а й ч е в И. Видове наказания. — Социалистическо право,
1970, № 12, с. 14.

43

>>>44>>>

предписания содержат, к примеру, решения Советов народных депутатов по
вопросам охраны общественного порядка. Тогда требование их соблюдения
связывается с поведением граждан как личностей и ответственность
устанавливается за проступки, носящие «личный» характер. Хулиганские же
действия должностного лица при исполнении служебных обязанностей в
отношении другого лица, связанного с ним трудовой функцией, или
постороннего гражданина (например, посетителя), являются основанием для
возникновения отношений дисциплинарной ответственности. Однако чаще
общеобязательные правила с административной санкцией устанавливают
обязанности, аналогичные как для граждан, так и для должностных лиц
государственных и общественных органов. Так, обязанности по
благоустройству территории, по охране жилищного фонда, природных
богатств, иные возлагаются на тех и на других. Нарушение же однородных
обязанностей, другими словами, одинаковый проступок личности как
гражданина или как должностного лица ведет нередко к одному виду
ответственности — административной. Но для должностных лиц
ответственность усиливается: они от имени государства осуществляют
определенные государственные задачи и в силу этого облекаются особыми
правомочиями, а следовательно, некоторые их проступки содержат большую
общественную опасность, причиняют больший вред правовому порядку, чем
такие же проступки граждан.

Персональная ответственность уравнивает граждан и должностных лиц в
правах и обязанностях как правонарушителей перед применяющим закон
субъектом отношений. Начала равенства основаны на материальных и
процессуальных гарантиях. С точки зрения материального права граждане
равны перед законом и правоприменительным органом независимо от
происхождения, социального и имущественного положения, национальной и
расовой принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии,
рода и характера занятий, места жительства (см. ст. 34 Конституции
СССР).

Единственным и единым основанием административной ответственности
является правонарушение, а условием ответственности — вина нарушителя.

На началах равенства основан и процессуальный режим ответственности,
поскольку установлен единый порядок возбуждения административных дел
(составление

44

>>>45>>>

протокола или акта о проступке) и их рассмотрения. В советском
административном законодательстве, в практике его применения отсутствуют
институт специальных судов для государственных служащих
(«административная юстиция»), а также порядок санкционирования
ответственности служащих их начальством («административная гарантия»)
как несовместимые с принципом общей и равной, наряду с другими
гражданами, ответственности должностных лиц.

Специфическое свойство административно-деликтного отношения состоит в
том, что его субъекты могут одновременно выступать и субъектами иных
правовых отношений. Административное правоотношение не может совмещаться
лишь с однородным уголовно-правовым: оба правонарушения возникают в
связи с нарушениями одних и тех же общественных отношений. Так, в
соответствии с действующим законодательством административное взыскание,
наложенное на осужденного к исправительным работам, в срок отбывания
этих работ не засчитывается. При назначении по приговору суда
исправительных работ лицу, отбывающему административное наказание в виде
административных исправительных работ, приговор приводится в исполнение
самостоятельно после отбытия административного наказания’. Но следует
квалифицировать по совокупности совершение одновременно двух
административных проступков одним лицом. Поднадзорный К. длительное
время не являлся в милицию для регистрации. Когда работник милиции
прибыл к нему на квартиру, чтобы выяснить причину неявки, К- не впустил
милиционера к себе. Речь идет о совокупности проступков: о нарушении
правил административного надзора и злостном неповиновении законному
распоряжению представителя власти, поэтому здесь должен применяться
принцип поглощения наказания. Если проступок посягает на различные
общественные отношения, т. е. в нем содержатся признаки двух или более
правонарушений (административного и дисциплинарного или
административного и гражданского

1 См.: ст. 97 Исправительно-трудового кодекса УССР и ст. 92
Исправительно-трудового кодекса РСФСР. См. также п. 7 постановления № 5
Пленума Верховного Суда СССР от 1107.1972 г. «О практике применения
судами исправительных работ без лишения свободы» (Сборник постановлений
Пленума Верховного Суда СССР. 1924—1973 гг. М., 1974, с. 382).

45

>>>46>>>

деликтов), один вид ответственности не может освобождать от другого.
Возникают два и более параллельно функционирующих правоотношения.
Проступки водителей на автотранспорте, например, управление автомашиной
в нетрезвом состоянии в рабочее время, должны одновременно
квалифицироваться как нарушения трудовой дисциплины. К таким нарушителям
следует применить наряду с дисциплинарным и административное наказание.
При всем этом они не освобождаются от обязанности возмещения
причиненного материального ущерба’.

Свойства административно-деликтного отношения проливают свет на его
специфику, показывают отличия от других правоотношений, их родственные
признаки, что позволяет познать не только сущность, внутренний механизм
проступочного отношения, но и его морфологические особенности.

Административно-деликтное отношение как система

Одним из наиболее важных методологических приемов исследования
административно-деликтного отношения является системный подход. «Чтобы
действительно знать предмет, — писал В. И. Ленин, — надо охватить,
изучить все его стороны, все связи и «опосредствования». Мы никогда не
достигнем этого полностью, но требование всесторонности предостережет
нас от ошибок»2. Любой предмет или явление представляет собой систему.
Административно-деликтное отношение — это деятельность людей, а
деятельность человека, как это обосновывается в психологической
литературе, также представляет собой систему, имеющую сложное строение
3.

Под системой различными авторами понимается: комплекс элементов,
находящихся во взаимодействии; нечто такое, что подвержено изменениям;
совокупность элементов с отношениями между ними и связями между их

1 См.: постановление № 7 Пленума Верховного Суда Украинской ССР от
26.07.1974 г. «О судебной практике по делам, вытекающим из
административно-правовых отношений» (см.: Радянське право, 1974, № 12,
с. 33).

2 Л е н и н В. И. Поли. собр. соч., т. 42, с. 290.

3 См.: Леонтьев А. Н. Проблема деятельности в психологии. —
Вопросы философии, 1972, № 9, с. 33,

46

>>>47>>>

атрибутами и т. д.’ При этом можно выделить доминанты, вокруг которых
располагаются все другие признаки системы. Во-первых, система — это
определенное количество элементов, выступающих не просто как
совокупность, а объединенное общей целью и обладающее, именно в силу
этого, органической целостностью2. Во-вторых, в системе особое место
занимают связи, типологическая характеристика которых приводит к понятию
структуры — «организованного способа взаимодействия элементов» 3.
. .

Вполне справедливо указывалось и на то, что в праве сложные связи,
правовые отношения должны исследоваться путем расчленения на
составляющие правоотношения, это поможет в конечном счете анализировать
и в целом правоотношение, и его элементы4.

Возможность системы административно-деликтного отношения задана в его
свойствах, которые условно можно назвать системными. С одной стороны,
деликтное правоотношение допускает дифференциацию на составляющие его
компоненты, и это расчленение приводит к понятию элемента — отдельного
правоотношения, свойства и функции которого определяются его местом в
рамках целого. С другой стороны, возможен обратный, но на ином
качественном уровне, процесс воссоединения элементов, т. е. ранее
расчлененное правоотношение может быть синтезировано. В результате
административно-деликтное отношение, представляющее собой конгломерат
элементов и связей, превращается в систему как целое, где четко
различаются элементный состав, внутренние связи, становится понятной
динамика их функционирования и развития. А через систему возможно
объяснить и составляющие ее компоненты. «Отдельное

1 См.: Науменко Л. К., Ю г а й Г. А. «Капитал» К. Маркса и
методология научного исследования. М, 1968, с. 39; Шмальгау-з е н И. И.
Организм как целое в индивидуальном и историческом развитии. М,—Л.,
1942, с. 10; Поздняков Э. А. Системный подход и международные
отношения. М., 1976, с. 47; Марка-р я н Э. С. Вопросы
системного рассмотрения культуры и человеческой деятельности.
Исторический материализм как теория социального назначения и
деятельности. М.. 1972, с. 192.

2 На теснейшую связь цели и целостности указывает М. Г. Макаров (см.:
Макаров М. Г. Категория «цель» в марксистской философии и критика
теологии. Л., 1977, с. 20—21).

3Bertalanffy L. General System Theory. — General Systems, 1962, v. 7, p.
11.

4 См.: Ziembinski Z. О metodzie analizowania «stosunku prawnego». —
Paristwo i pravvo, 1967, № 2. s. 193—203.

47

>>>48>>>

бытие (предмет, явление etc.), — указывал В. И. Ленин, — есть (лишь)
одна сторона идеи (истины). Для истины нужны еще другие стороны
действительности, которые тоже лишь кажутся самостоятельными и
отдельными… Л и ш ь в их с о в о к у п н о с т и… и в их от ноше ни
и… реализуется истина»1.

Но системная сущность деликтного отношения обнаруживается не столько
через анализ структуры каждого единичного правоотношения, сколько через
показ целеустремленности его функций. Интегративные системные качества
отдельных правоотношений как членов более широкой системы отчетливо
проявляются при функционально-целевом подходе к исследованию
административ-но-деликтного отношения. Этот подход ориентирует на анализ
цели, существа ее связи с функцией в направленной на достижение
конечного результата системе. Следовательно, понять систему
административно-деликтного отношения — это значит, прежде всего,
установить, какие цели стоят перед ним и каждым его элементом.

Правовая ответственность не является самоцелью. Она подчинена достижению
определенных социальных целей. В науке административного права до сего
времени не сложилось определенного мнения о целях ответственности и об
отношениях, в связи с ней возникающих. Под целью понимают заранее
предусмотренный результат, которого необходимо достичь с помощью
каких-либо действий и средств. Под запланированным результатом
правоотношений в связи с совершенным проступком понимается мера
успешности этой правовой связи, другими словами, степень достижения
поставленной перед ней цели. Этим результатом может являться желаемое
действие или их сумма. Мы различаем конечную цель
административно-деликтного отношения, ею является защита
социалистического правопорядка, искоренение административных проступков,
и ближайшую цель — наказание конкретного правонарушителя.

Деятельной стороной системы административно-деликтного отношения
является функция. На неотождест-вимость понятий «цель» и «функция»
указывалось в правовой литературе2. Функция способствует достижению

1 Л е н и н В. И. Поли. собр. соч., т. 29, с. 178.

2 См.: Ф о н ь о А. Принципиальные вопросы совершенствования системы
наказаний в Венгерской Народной Республике. — Acta juridica
Academiae scientiarum Hungaricae, 1975, t. 17 (1—2), p. 97.

48

>>>49>>>

цели всей системой. Каждый ингредиент системы правоотношения выполняет
свою специфическую функцию, часть функции целого. Между целью и функцией
существует органическая связь: цель имманентна функции, а она
целесообразна. Каждая функция (система функций) подчинена конечной
целевой установке: соответствующие процессы направлены на достижение
определенного, заранее намеченного результата. К. Маркс в связи с этим
замечает, что цель как закон определяет способ и характер действия ‘. В
этом смысл эквифинальной системы, к которой, несомненно, относится
административно-деликт-ное отношение.

Итак, системный подход предполагает анализ целей административной
ответственности и соответствующего правоотношения. Нормы
административного права, устанавливающие, определяющие административную
ответственность, не формулируют ее целей, и ответ на этот вопрос, как
уже отмечалось в литературе, следует искать по аналогии в других
отраслях права2. Как разновидность правовой административная
ответственность наиболее тесно соприкасается с ответственностью
уголовной: они защищают одни и те же общественные отношения, основания
возникновения обоих видов ответственности однородны — это факт нарушения
правопорядка. Совпадает и их назначение (функции), состоящее в
предотвращении, пресечении правонарушений, наказании тех, кто их
совершает. Как видим, проблема цели едина для обоих видов
ответственности.

Под правовой ответственностью в узком смысле, как отмечалось выше,
понимается наказание правонарушителя. Исходя из буквального текста ст.
20 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик,
можно прийти к выводу, что наказание (административное, как и уголовное)
* преследует, помимо кары, цель

1 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 23, с. 189; Berta-lanffy L.
General System Theory, p. 1—4.

2 См.: Га л а г а н И. А. Административная ответственность в
СССР (материально-правовое исследование). Воронеж, 1970, с. 140.

* Термин «наказание» в понимании «кара» принят и в действующем
административном законодательстве (см.: Указы Президиума Верховного
Совета СССР от 15.02.1962 г. «Об усилении ответственности за
посягательство на жизнь, здоровье и достоинство работников милиции и
народных дружинников». — Ведомости Верховного Совета СССР, 1962, № 8,
ст. 83 и от 26.07.1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство»).

49

>>>50>>>

исправления, перевоспитания нарушителя, предупреждения новых
правонарушений с его стороны путем исправительно-трудового воздействия
(частная превенция), цель восстановления нарушенного правового порядка
‘, а также цель выработки у неустойчивых элементов общества мотивов к
неуклонному соблюдению юридических норм (общая превенция). Имея в виду
многоцелевой характер наказания, В. И. Ленин писал: «Роль суда:
устрашение + воспитание»2. Таким образом, речь идет не об одной цели
наказания (или кара, или перевоспитание, или предупреждение и т. п.), а
о системе целей, стоящих перед ним. Цель наказания является ведущим
системообразующим фактором и проявлением целостного характера системы
правовых связей, складывающихся по поводу административного деликта *.

Предметом внимания в плане системного подхода к
административно-деликтному отношению становится структурный аспект, т.
е. связь элементов исследуемой системы. Характер связи прав и
обязанностей по поводу проступка отличается сложностью и многообразием —
это различные варианты отношений, в которых реализуется административная
ответственность. Связь и взаимодействие отдельных_видов прав и
обязанностей деликтного характера определяются их назначением —
функциями отдельных правоотношений, объединяемых целью, стоящей перед
всем деликтным отношением. Административ-но-деликтные отношения — это
правоотношения со сложным структурным составом, так сказать,
«многоярусные».

1 См.: Маркс К-, Энгельс Ф. Соч., т. 1, с. 148.

2 Л е н и н В. И. Поли. собр. соч., т. 36, с. 547.

* В Основах уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик
прямо не говорится о том, что кара составляет цель наказания, однако
слова «наказание не только является карой … но и имеет целью…» дают
основание для вывода, что кара — тоже цель наказания, выполняющая важную
служебную роль по охране социалистических общественных отношений (см.
ст. 20 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик.
— Ведомости Верховного Совета СССР, 1959, № 1, ст. 6). Некоторые авторы
отводят каре главную роль в системе наказания (см.: Алексеев С. С.
Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М.,
1966, с. 151; Стручков Н. А. Проблема наказания в проектах общесоюзного
и республиканского уголовного законодательства. — ГСП, 1958, № 7, с.
99—100). Это мнение полностью соответствует ленинскому пониманию
ответственности (см.: Ленин В. И. Поли, собр. соч., т. 34, с. 177).

50

>>>51>>>

В процессе административной юрисдикции по конкретному делу складывается
не одно, а целая система правоотношений. Составляющие ее отдельные
отношения имеют различия по целевой направленности и по субъектному
составу, по правовому положению и по правообязаннос-тям, составляющим
содержание отношения, наконец, по характеру процессуальных действий.
Каждое из этих действий, являясь юридическим фактом, образует новые
права и обязанности, порождает новые правоотношения. Любое из них имеет
специфику лишь выполняя определенную функцию целого. Значит, понять
сущность взаимодействия элементов, т. е. структуры проступочного
отношения, можно лишь через уяснение того, какие функции в системе
целого выполняет каждое правоотношение. В выполняемой функции и
заключена сущность структуры.

Различные правоотношения, в которых реализуется ответственность за
административные проступки, интегрируются на основе материального
административно-правового отношения. Это первичное, исходное, основное
отношение. Права и обязанности в нем направлены на установление факта
нарушения закона, возбуждение административного преследования,
определение признаков противоправности и общественной опасности, других
моментов юридической квалификации, на выяснение целесообразности
привлечения к ответственности или возможностей освобождения от наказания
с передачей административных материалов органам общественности, а также
определение подведомственности материалов. Другие правоотношения,
возникающие в связи с деликтом, являются производными от основного
отношения и соотносятся с ним по принципу соподчинения — объемы их как
понятий составляют самостоятельные, не совпадающие друг с другом части
родового понятия (основного правоотношения), и они в равной мере
подчинены этому родовому понятию. Высказано мнение, что с момента
совершения правонарушения возникают и функционируют лишь соответствующие
процессуальные, но не материальные отношения. И. А. Галаган пишет: «…
в конкретных отношениях вначале вступает в действие норма
процессуальная, а затем на ее основе норма материальная или же они
действуют одновременно. Это обусловливается тем, что применение
материально-правовой нормы… — это одноактная деятельность, которая
выражается

51

>>>52>>>

в вынесении обвинительного или оправдательного приговора или иного
решения о наказании, взыскании. Что же касается процессуальных норм…
то их применение представляет собой многократную, развивающуюся от
стадии к стадии деятельность, заканчивающуюся применением материального
закона» ‘. Однако здесь не учитываются по меньшей мере два
обстоятельства. Во-первых, административно-правовые и
административно-процессуальные отношения не могут «действовать
одновременно», совпадать хотя бы потому, что не совпадают момент
совершения проступка и момент получения о том информации, проведения
проверочных действий, составления административного протокола.
Во-вторых, процессуальные отношения сами по себе не возникают и не
существуют. Их исходной базой, субстратом является материальное
правоотношение, установлению, утверждению которого и служит
процессуальная деятельность *. Постановление по делу, которое
принимается органами административной юрисдикции, либо подтверждает
наличие материально-правового отношения между правонарушителем и
государством, либо (в случае прекращения материала за недоказанностью и
т. п.) указывает на его отсутствие. До этого процессуального акта
имеется презумпция существования материального отношения, на которой и
основана процессуальная деятельность.

Все производные отношения являются процессуальными правоотношениями.
Процессуальная деятельность, урегулированная административными,
уголовными и гражданскими процессуальными нормами, создает подсистему
процессуальных отношений. Эти отношения производства по делу о проступке
возникают из отношений по возбуждению административного преследования.
Окончание производства по делу (постановление решения, прекращение или
приостановление дела, передача материалов в общественные органы)
является тем юридическим фактом, в силу которого у субъекта
ответственности

1 Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное
регулирование, с. 44—45.

* Примат материальных отношений отмечает и В. Д. Сорокин. Он пишет:
«…подобно тому как материальная норма предшествует в своем действии
применению процессуальной нормы, так и материальные отношения следует
рассматривать как предварительное условие возникновения
административно-процессуального правоотношения» (Сорокин В. Д.
Административно-процессуальное право. М., 1972, с. 80).
……

52

>>>53>>>

появляется право на обжалование постановления. Возникают отношения
кассационного производства. Окончание отношений по кассационному
производству означает начало правоотношений исполнительного производства
(исполнительно-трудовых отношений). Следующие процессуальные отношения —
контрольно-надзорные — могут возникнуть и после обращения постановления
по делу к исполнению. Это возможно в случаях, когда постановление,
вступившее в законную силу, пересматривается в порядке прокурорского или
судебного надзора либо ведомственного контроля, когда решается вопрос о
замене назначенного наказания или об освобождении субъекта от наказания
и т. п. В рамках административно-деликт-ного отношения могут возникнуть
правоотношения в связи с возмещением материального ущерба, причиненного
совершенным проступком.

Даже элементарное «штрафное» правоотношение при определенных условиях
может измениться и приобрести признаки сложного отношения: факт отказа
от добровольной уплаты штрафа преобразует это правоотношение, усложняет
его, обратив в отношения между административно-наказанным субъектом и
административно-исполнительными органами.

Как базовое административно-правовое отношение может не прекращать
своего действия и после наложения взыскания и его исполнения, поскольку
повторность деликта вновь вызывает административно-процессуальные и
другие производные правовые отношения. Если последние имеют дискретный
характер, то материальное отношение сохраняется потому, что лишь при его
наличии возможны правовая ответственность и возобновление производных
правовых отношений.

В фундаменте проступочного отношения лежит и ряд дополнительных
системообразующих свойств.

Правоотношения объединены одним объектом: они складываются между
субъектами в связи с применением наказания, этой объективированной формы
административной ответственности. Объект деликтного отношения, как
видим, совпадает с его целью. Здесь правовые связи двусторонние, носят
характер властеотношений и если субъект наказания (правоприменительные
органы), так сказать, «переменный» субъект, то субъект ответственности
во всех правоотношениях неизменный — это правонарушитель. Но статус его
меняется в зависимости от

53

>>>54>>>

качества, в котором он выступает в каждом отдельном правоотношении:
правонарушитель — административно наказанный — заявитель — ответчик.
Система административного правоотношения в связи с деликтом находится в
состоянии постоянного движения, изменения, проходя некоторые этапы,
стадии. Но независимо от прохождения качественно различных состояний
этой системе свойствен свой особый способ движения — поступательный, в
связи с чем она и сохраняет характер устойчивого целостного образования.
Административно-деликтные отношения могут возникнуть и развиться в
результате нарушения норм административного права (например,
правоотношения в связи с нарушением общественного порядка). Но возникают
они и вследствие нарушения общественных отношений, регулируемых нормами
различных отраслей права-—трудового, земельного, финансового и др.
Осуществление административно-деликтных отношений, поведение их
субъектов сообразуется с нормами не одной, а группы процессуальных
отраслей: административно-процессуального, гражданско-процессуального,
исправительно-трудового права *. Фокусом применения норм различных
процессуальных отраслей являются материальные отношения в связи с
проступком, для реализации которых процессуальные нормы и объединяются.
Поскольку представление о целостности системы конкретизируется через
понятие связи, нужно говорить о координационных (взаимодействие
составных правоотношений), генетических и субординационных связях.
Генетические. связи обязаны своим существованием особенностям
возникнове-

* Правовое регулирование отбывания административных наказаний
исправительно-трудового характера относится к области
исправительно-трудового права. Отношения административно арестованных
или направляемых в лечебно-трудовые профилактории с компетентными
органами регулируются Указами Президиума Верховного Совета СССР, УССР и
внутриведомственными инструкциями, а лиц, привлекаемых к исправительным
работам в административном порядке, — нормами Исправительно-трудового
кодекса УССР. Организация и руководство исполнением этих наказаний
осуществляются сортветствующими органами и в соответствующих
исправитель-но-воспитательных учреждениях. Но, как правильно замечает К.
Ф. Тихонов, на административные исправительно-трудовые меры нельзя
механически распространять те нормы, которые регулируют содержание и
труд заключенных в тюрьмах и исправительно-трудовых колониях (см.:
Тихонов К. Ф. Некоторые вопросы правовой регламентации отбывания
административного ареста. — В сб.: Проблемы развития советского
исправительно-трудового законодательства. Саратов, 1961, с.
278—280),

54

>>>55>>>

ния и развития административно-деликтного отношения, где одни
правоотношения происходят, «вытекают» из других. Процессуальные действия
часто являются итогом, последствием реализации одного или суммы
правоотношений и одновременно условием для возникновения нового
отношения. К примеру, административное постановление, порождая новые
процессуальные отношения, вместе с тем является итогом, выводом для
предыдущего. Данная особенность субординирует элементы проступоч-ного
отношения. Они строятся по иерархии как первичное (основное) — вторичное
— третичное правоотношение и т. д. В свою очередь отдельный элемент
системы также может быть сложным правоотношением. Отчетливо это видно на
отношениях исполнительного производства (в особенности на
исправительно-трудовых отношениях), состоящих из нескольких (не менее
двух) периодически повторяющихся отношений по удержанию в доход
государства из зарплаты лиц, отбывающих исправительные работы по
постановлению народного судьи, или по взысканиям в бесспорном порядке
расходов на питание и содержание админарестованных, по уплате штрафов в
рассрочку и др. Но и сама система административно-деликтного отношения
как целостное формирование может рассматриваться в качестве элемента
системы более высокого порядка. Деликтное правоотношение выступает
подсистемой административного правоохранительного отношения, а через
него — звеном в системе социалистических правовых связей.

Системный подход, с точки зрения практического приложения, может быть
использован для обоснования эффективности исследуемых правовых связей.

Повышение эффективности всех форм и отраслей социального развития
является общей закономерностью при социализме, важнейшей его задачей
(см. ст. 15 Конституции СССР). В силу этого оптимизация правовых
отношений, возникающих в связи с административным проступком, требует от
науки административного права углубленной разработки узловых вопросов
теории эффективности применительно к рассматриваемому виду правовой
ответственности. Многие из них успешно решаются, но фактически не
разработанным остается коренной вопрос проблемы — отработка методики
определения эффективности, ее показателей и критерия. Не претендуя на
исчерпывающее разрешение этого сложнейшего

55

>>>56>>>

вопроса, требующего усилий специалистов ряда отраслей знаний, мы
попытаемся рассмотреть с позиций системного подхода проблему
эффективности отношений, возникающих в результате совершения проступка и
применения административного наказания.

Повышение эффективности при социализме не достигается стихийно и зависит
от степени изучения ее тенденций, от уровня познания и овладения
механизмом управления ею. В этой связи становится актуальным
теоретический аспект эффективности, поскольку без четких теоретических
ориентиров и установок нельзя приступить к практическим действиям. Лишь
основанное на знании общественное действие, указывал Ф. Энгельс,
способно подчинить общественные силы господству общества К

Концепция эффективности может быть построена вокруг нескольких узловых
моментов. Во-первых, наука должна быть нацелена не только на констатацию
негативного или позитивного результата действия санкции, правовой нормы,
связи в целом. В современных условиях ее задача, с учетом законов
общественного развития, «задать» такое направление в содержании и целях
указанных правовых категорий, при котором были бы возможны наибольшая
отдача и их благоприятное воздействие на общественные отношения,
правосознание людей, социалистический правопорядок. С позиций последнего
и нормы права, и наказания, ими устанавливаемые, должны иметь
генерально-предупредительное действие. Во-вторых, особую актуальность
для развитого социалистического общества приобретает определение
конечных результатов правоохранительной деятельности2, зависящих от
многочисленных внутренних промежуточных звеньев, процессов, их
результативности, от того, насколько действенной будет вся целостная
система. Следовательно, прилагая максимум усилий к достижению конечной
цели правовых норм и отношений, образуемых ими, необходимо также уделять
внимание оптимизации промежуточных результатов ингредиентов. В-третьих,
поскольку неблагоприятные юридические последствия (реализация
карательной санкции) осуществляются на

1 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 20, с. 329—330.

2 XXV съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический
отчет, т. 1, с. 83.

56

>>>57>>>

основе юридических норм как результат правового отношения между лицом,
совершившим проступок, и правоохранительным органом, речь идет о системе
административ-но-деликтного отношения, и исследование действенности норм
права, санкций, правоотношений, складывающихся в связи с проступком,
должно составлять единую задачу. Эффективность, если представить ее в
общем виде, является результатом того или иного действия (усилий,
расходов). Но нельзя говорить о результативности, не связывая ее с
целью, достижению которой подчинено дейст-

р

вие. Символически это выражают так: Э = ц-, где

Э — эффективность, Р — запланированный результат, Ц—цель, достижению
которой подчинено действие*. Под эффективностью
административно-деликтного отношения, а тем самым и наказания понимается
соотношение между желаемым результатом и степенью достижения цели.
Эффективность системы административно-деликтного отношения — это
суммарная эффективность каждого из составляющих его правовых отношений.
Отдельно взятое образование не эквивалентно другому как по материальным
свойствам и особенностям реализации, так и по целевым установкам.
Эффективность каждого из

* В отношении понятия эффективности таких правовых явлений, как норма и
санкция, в юридической науке сложи пась определенная точка зрения. И. С.
Самощенко и В. И. Никитинский эффективность определяют как соотношение
между фактически достигнутыми результатами и целями, поставленными перед
юридическими институтами. По мнению польского ученого Адама
Подгорецкого, эффективность действия правовой нормы — это соотношение
результатов ее действия, которые предусматривались, и результатов,
фактически достигнутых благодаря норме (см.: Самощенко И. С, Никитинский
В. И. Изучение эффективности действующего законодательства. — СГП, 1969,
№ 8, с. 6—8; Podgorecki A. Sociologia рга-wa. Warszawa, 1969, s.
165—167). Если обобщить определения, сформулированные теоретиками права,
административистами, криминалистами, пенологами, представителями других
отраслей советского права, исследующими проблему действенности
юридической нормы и санкции, то эффективность можно определить как
степень достижения целей, которые имел в виду законодатель (см.: Еропкин
М. И., П о п о в Л. Л. Административно-правовая охрана общественного
порядка. Л., 1973, с. 176; Самощенко И. С, Никитинский В. И. О понятии
эффективности правовых норм. — Учен, зап. ВНИИСЗ, 1969, вып. 18, с. 69;
Веремеенко И. И. Административно-правовые санкции. М., 1975, с. 167;
Попов Л. Л., Ш е р-г и н А. П. Управление, гражданин, ответственность.
М., 1975, с. 183; и др.).

57

>>>58>>>

них выражается корреляцией между целью, стоящей перед ним, и фактически
достигнутым результатом.

С позиций системного подхода формула Э = -ц

должна выражать эффективность всех слагаемых системы
административно-деликтного отношения, к тому же учитывать признаки,
характеризующие качественную и количественную стороны достижения целей
данных отношений. Это учет и степени оптимальности, и надежности, и
затраченных материальных ресурсов, и человеческой энергии, и времени для
достижения цели. Исходя из многоцелевой структуры деликтного отношения,
его эффективность следует определять раздельно в разрезе целей,
поставленных законодателем перед конкретными мерами ответственности.
Например, следует учитывать, что административный арест выполняет не
только функцию кары, но и пресечения возможности продолжать проступок.
Вместе с тем арест — средство перевоспитания и исправления,
предупреждения противоправных проявлений и т. п. Каждая отдельно взятая
санкция может быть эффективна с точки зрения ее карательного эффекта, но
недейственна как предупредительное средство или же неэффективна как
кара, но результативна как средство пресечения. Административный штраф,
применяемый в небольших размерах, может сыграть положительную роль как
средство административного пресечения, восстановления нарушенного
правопорядка, но эта разновидность штрафа далеко не всегда эффективна
как средство наказания. Практика показывает, что применение штрафов в
размере до 10 руб. к нарушителям правил застройки не дает желаемого
карательного эффекта, поскольку оштрафованного обязывают при этом
оформить проект-но-техническую документацию на сооружение, возведенное с
нарушением правил, после чего оно автоматически остается в собственности
нарушителя.

Системный подход к определению эффективности ад-министративно-деликтных
отношений в плане применения административного наказания предусматривает
дезагрегацию понятия «эффективность» на однотипные слагаемые
применительно к структурным особенностям исследуемых правовых явлений.
Метод системного подхода предполагает учет как прямого, так и косвенного
эффекта. Так, при оценке эффективности административного ареста следует
принимать во внимание не только

58

>>>59>>>

непосредственный прямой пенитенциарно-превентивный эффект, но и
учитывать факторы «вторичного» порядка — экономический эффект от
использования административно арестованных в народном хозяйстве, от
снижения расходов на делопроизводство и т. п. Важно учитывать
воздействие на эффективность наказания и «вторичных» факторов, таких,
например, как организация трудоиспользования административно наказанных.
Ведь доказано, что эффективность исправителыю-воспи-тательного
воздействия исправительных работ снижается в тех случаях, когда
административно наказанные направляются на работы, для выполнения
которых они не имеют необходимой квалификации. При определении общего
показателя следует учитывать эффективность дополнительных материальных
ущемлений (конфискации, лишения прав). Например, эффективность лишения
прав на вождение автотранспортных средств шоферов и трактористов,
использующих вверенные им транспортные средства для мелких краж
переданного для перевозки под материальную ответственность имущества,
должна учитываться при определении эффективности мер наказания за мелкие
хищения. Смысл эффективности — в соблюдении формы и
организационно-технических требований, предъявляемых к актам, в четкости
применения предписаний, на основании которых реализуются санкции,
устанавливаются соответствующие правоотношения ‘. Однако очень сложно
найти и выразить показатели, которые полно и объективно отразили бы эти
явления. Из сказанного следует, что использование только одного
показателя не даст целостной характеристики, не охватит эффективности
административных санкций, действия различного рода обстоятельств,
ситуаций, процессов, организационно-правовых факторов, всего сплетения
правовых связей. Количественные характеристики исследуемых правовых
явлений со стороны масштабов, степени развития, выражаемые стоимостными
или натуральными единицами измерения (количественные показатели
эффективности), должны быть неразрывно связаны с качественными
показателями, указывающими на степень соответствия желаемым результатам
санкций,

1 См.: Георгиев Г. X. Ефективността на законодателството— същност,
критерии и условия. —• Правна мисъл, 1971, № 2, с. 56.

59

>>>60>>>

действиям субъектов проступочных отношений по реализации прав и
обязанностей. Это соответствует положению о том, что «качественные
изменения… могут происходить лишь путем количественного прибавления
либо количественного убавления материи или движения»’.

Одной из особенностей определения эффективности является множественность
показателей, другой — критерий, мерило ее оценки. Он — обобщенное
выражение цели, ради достижения которой создана норма, возникли
правоотношения. Все локальные показатели должны сводиться к
синтетическому показателю, отражающему существо эффективности,
характеризующему качественные особенности явлений.

Различая суммарную эффективность ответственности (наказания) и
одноцелевую эффективность, выразим общий эффект (ЭОбщ), зависящий от
эффективности суммы ингредиентов, как Эобщ=Э1 + Э2+Э3+Э4…, где 3i —
эффективность карательного элемента административной санкции; Э2 —
эффект предупредительного воздействия; Эз — эффективность
воспитательная; Э4 — экономическая эффективность; Э5 — эффективность
дополнительного наказания и т. д. В соответствии с формулой

р эффективности Э =-ц общий показатель представляет

собой сумму локальных показателей, что может быть выражено рядом:

Особое внимание должно быть уделено количественной стороне эффективности
(ее выражают цифровые показатели). Эти показатели дают информацию о том,
в какие сроки обеспечивается, какими затратами, средствами, усилиями
достигается цель *. Важным элементом количественной стороны является
учет так называемого временного лага — времени достижения желаемого
результата с момента применения наказания или же в сопоставлении
положения до применения наказания и после применения. Эффективность
правовых, эко-

1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 20, с. 385.

* Вопрос о включении в понятие эффективности наказания количественного
учета средств, энергии, времени, затрачиваемых на организаций процесса
исправления и воспитания нарушителей, уже ставился в правовой литературе
(см.: Ш м а р о в И. В. Критерии и показатели эффективности наказаний. —
СГП, 1968, № 6, с. 59).

60

>>>61>>>

номических, социальных, пропагандистских мер в борьбе с проступками
измеряется именно статистическими данными о динамике противоправных
проявлений. Количественные показатели вмещают сведения о повторности
различных составов проступков, об их качественных преобразованиях в
криминал и т. п. Лишь изучив количественную сторону эффективности, можно
судить о качественных преобразованиях. Для количественных показателей
характерны колебания во времени, в частности при установлении временного
лага, а некоторые непосредственные результаты деятельности по
привлечению к административной ответственности или исправления
нарушителей трудно поддаются точной количественной оценке. Это означает,
что специальные статистические обследования должны быть основаны на
информации своевременной, пригодной для анализа и обработки не только
методами правовой науки, но и инструментарием математических,
экономических, социологических исследований. Статистические
характеристики не должны затмевать качественной определенности правовых
явлений, закономерностей, а «работать» на них, выявлять их резервы,
способствовать целесообразному и эффективному осуществлению деликтных
правовых отношений.

В итоге отметим, что системный подход, воплощающий идею всеобщей связи
явлений, взаимодействия различных процессов, будучи примененным к
исследованию системы административно-деликтного отношения, выявляет ее
целостный характер, целесообразность, взаимосвязи, взаимовлияния
составных правоотношений, механизм функционирования, развития и
эффективности всей системы и каждого из ее элементов.

>>>62>>>

Глава II

ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ

АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОГО

ОТНОШЕНИЯ

Юридические (формальные) источники административно-правового деликтного
отношения. Связь фактического состояния с нормами права

В генезисе всякого правоотношения лежит общественное отношение. Сущность
фактических отношений, выражаемых посредством права, состоит в
объективных общественно-бытовых связях, складывающихся в процессе
материального производства между людьми и их ассоциациями.

Эти связи проявляются при социализме прежде всего как интересы,
порожденные объективными социальными условиями, определяющими
соответствующую направленность воли и действия индивидов ‘. В
социалистическом обществе они имеют характер общественных или
общенародных интересов и функционируют через различные формы
деятельности людей. Сформирован высший тип общественных интересов, когда
они сочетаются с личными *, а всякая охрана общественного интереса
неизбежно означает охрану и личных. Это, однако, не исключает, что
отдельные личности, неправильно поняв общественные интересы или
игнорируя их, могут противопоставить себя народу и нарушить те правовые
предписания, которые выражают общенародную волю. Иррациональные действия
и поступки людей — также часть общественных связей, хотя государство,
его правовые учреждения стремятся к максимальному вытеснению аномальных
отношений.

Итак, жизненные явления в качестве объекта охраны посредством правовых
норм становятся юридически

1 См.: Маркс К-, Энгельс Ф. Соч., т. 18, с. 271; Плеханов В. Г.
Избранные философские произведения, т. 2. М., 1956, с. 260.

* В современной философии под интересом (в смысле материальных и
духовных побуждений) понимается не только то, что имеет непосредственное
значение для отдельного человека, но и для общества, что может
удовлетворять личность лишь через посредство общества (см.: Тугаринов В.
П. Личность и общество. М., 1965; 3 д р а в о м ы с л о в М. Г. Проблема
интереса в социологической теории. Л., 1964).

62

>>>63>>>

релевантными, но не «правоотношениями вообще», а приобретают
специфические черты, предопределяемые характером той отрасли права,
нормы которой осуществляют регламентацию фактического отношения.
Например, государственно-обязательный, принудительный характер норм
административной ответственности сообщается соответствующему правовому
отношению.

Для формирования проступочного правоотношения необходима совокупность
юридических предпосылок, включающих жизненную ситуацию, регламентируемую
правовыми нормами как юридический факт, реальное его наступление, что
влечет возникновение, изменение или прекращение данного правоотношения,
наконец, наличие праводееспособности у субъектов.

Не всякий жизненный факт — действие, явление, событие или происшествие —
получает значение юридического факта, так же как не каждое общественное
отношение становится правовым. Лишь такое жизненное обстоятельство
порождает правовые последствия, которое предусмотрено юридической
нормой, преврашающейся с наступлением этого факта в конкретные права и
обязанности определенных лиц и органов, соотносящиеся с правами и
обязанностями противостоящих субъектов. С юридического факта начинается
жизнь правовой нормы, ее реализация в форме правоотношения, означающая,
что у государства в лице соответствующих органов с момента признания
фактического состояния в законном порядке возникает право
административного преследования лица, совершившего проступок, и его
наказания. Этому праву корреспондирует обязанность правонарушителя
подвергнуться указанной мере принуждения. Можно сделать вывод, что
юридические факты (иначе называемые релевантными или юридически
значимыми) противопоставляются всем остальным фактам, для правовой жизни
«безразличным». Если определенные жизненные обстоятельства не
предусмотрены в гипотезах действующих правовых норм, то факт их
наступления не порождает правового отношения *. Справедливо
отмечалось

* В советской литературе были попытки обосновать и иные взгляды на
природу и роль юридических фактов. С концепцией, придающей основное
значение субъективным оценкам и отрицающей роль юридических фактов в
механизме правового регулирования, в свое время выступал П. И. Стучка.
По его мнению, деление фактов на «юридические» и «неюридические»
является априорным,

63

>>>64>>>

О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородским, что правовое отношение возникает не
просто из юридических фактов, а из тех указанных в законе изменений,
которые должно претерпеть фактическое отношение вследствие наступления
юридических фактов ‘.

Поскольку каждое правоотношение определяется фактическими условиями и
правовыми нормами, основание возникновения и осуществления
административно-правового отношения может быть понято и как
юриди-ко-формальное, и в фактическом значении. Первое — это нормы права,
содержащиеся в законах и подзаконных актах; второе — предусмотренное в
законе противоправное действие (административный проступок), имеющее
материально-правовое значение для возникновения конкретных правовых
отношений ответственности *.

Существует несколько критериев для классификации юридических фактов.
Общепризнанных из них два. Во-первых, факты принято делить по признаку
их связи с индивидуальной волей. Это юридические события, т. е. факты
объективного характера, совершаемые без участия воли. Сюда же относятся
различные неправомерные состояния, когда бессознательно действующие силы
порождают такое положение вещей, которое противоречит праву (действия
невменяемых лиц). Затем — фак-

абстрактным построением и само по себе не может дать ответа на вопрос,
какие же факты являются «юридически значимыми». Только при рассмотрении
конкретного правового отношения, считал П. И. Стучка, можно установить,
какие факты имеют значение для данного правоотношения и какие нужно
отбросить (см.: С т у ч-ка П. И. Курс советского гражданского права, т.
2. М., 1929, с. 211). Очевидно, что подобные версии открывают дорогу
правовому волюнтаризму, при котором руководствуются субъективными
желаниями и произвольными решениями отдельных лиц вместо научного
познания законов общественного развития и их нормативного закрепления.

1 См.: Иоффе О. С, Шаргородский М. Д. Указ. соч., с. 181; Бояджиев П.
Правоотношения™ в наказателното право. София, 1967, с. 192—194.

* Основания правовой ответственности в литературе обычно рассматривались
с фактической стороны. Лишь в последнее время предприняты комплексные,
всесторонние исследования этого вопроса. Так, углубленный анализ
юридических и фактических оснований ответственности дан в монографии В.
А. Василенко (см.: Василенко В. А. Ответственность государства за
международные правонарушения. Киев, 1976, с. 59—61, 83—95). Об
исследовании юридико-формальных оснований правовой ответственности см.:
С а м о щ е н-ко И. С, Фарукшин М. X. Указ. соч., с. 71—72.

64

>>>65>>>

ты, являющиеся следствием сознательного волеизъявления,— юридические
действия: правомерные и неправомерные (деликты). Такое же значение имеет
и бездеятельность как форма противоправного поведения. Во-вторых,
является столь же традиционным в нашей теоретической цивилистической и
административно-правовой литературе деление юридических фактов по
последствиям, к которым они приводят, на факты, влекущие возникновение
правоотношений (например, факт издания акта с административной санкцией
ведет к образованию соответствующих охранительных отношений, факт
совершения проступка влечет установление адми-нистративно-деликтного
правоотношения); факты, с которыми связаны различные изменения
правоотношений (такими фактами есть уклонение от ответственности,
направление дела на дополнительную проверку или передача его в
товарищеский суд); факты, влекущие прекращение правоотношений
ответственности (истечение давностного срока, амнистия, завершение
наказания). Для полноты данного вида классификации следует указать и на
юридические обстоятельства, исключающие возникновение
административно-деликтных отношений (например, недееспособность или
недостижение возраста деликтоспособности) 1. Некоторые авторы не придают
классификации особого практического значения. Представляется, что, как и
всякая систематизация материала, классификация играет позитивную роль в
исследовании закономерности взаимных связей фактических и
административно-правовых отношений.

Некоторые юридические факты могут иметь материально-правовое, другие —
процессуальное значение при изменении или прекращении правового
отношения. Вместе с тем одни и те же факты могут порождать определенные
правоотношения, прекращать другие, изменять третьи. Такое значение
имеет, например, факт прекращения административного преследования и
возбуждения уголовного дела в связи с признанием в судебном порядке
мелкого хулиганства уголовно наказуемым. Или же, напротив, факт
освобождения лица, виновного в совершении преступления, не
представляющего большой

1 См.: Красавчиков О. А. Юридические факты в советском гражданском
праве. М, 1958, с. 29—31; Толстой Ю. К. Указ. соч., с. 13—14; Халфина Р.
О. Указ. соч., с. 286; Алексеев С. С Проблемы теории права. Курс лекций,
т. 1, 349—352.

3 «2
65

>>>66>>>

общественной опасности, от уголовной ответственности с привлечением к
административной ответственности (ст. 51 Уголовного кодекса Украинской
ССР).

При всем разнообразии юридических фактов, служащих основанием
возникновения административно-дели-ктных отношений, им присущи общие
свойства. Каждый юридический факт, во-первых, полностью соответствует
характеру регламентируемого фактического отношения, во-вторых,
выражается в деятельности или бездеятельности, носящей волевой характер,
в-третьих, tfe может возникать вследствие правомерных действий или
событий.

Основание возникновения данного правоотношения иногда представляет собой
уже не единичный факт, а совокупность последовательно совершаемых
юридически значимых действий, с единством которых закон связывает
определенные правовые последствия. Система взаимосвязанных юридических
фактов, предусмотренных несколькими нормами права или нормами нескольких
отраслей права, образует сложный фактический (юридический) состав *. На
первый взгляд, в области административной ответственности отсутствует
понятие сложного фактического состава. В действительности же для
возникновения и развития некоторых проступочных отношений необходимо
наличие совокупности фактических условий, с которыми закон связывает
определенные правовые последствия. Само по себе деяние может не быть
релевантным и лишь все фактические условия, взятые вместе, имеют
юридическое значение. Если, скажем, речь идет об административной
ответственности за нарушение правил торговли, борьбы с сорняками, о
расточительстве электроэнергии и т. п., то квалификация деяния в
качестве проступка возможна лишь при условии совершения противоправных
действий в руководящей должности ‘.

* Здесь нет необходимости воспроизводить имевшую место дискуссию о
терминологическом обозначении системы юридических фактов (см.:
Красавчиков О. А. Указ. соч., с. 27, 65—67; X а л ф и-н а Р. О. Указ.
соч., с. 297—299; Алексеев С. С. Общая теория социалистического права,
с. 171—178).

1 См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 27.03. 1965 г. «Об
административной ответственности лиц за расточительное расходование
электрической и тепловой энергии».— Ведомости Верховного Совета СССР,
1965, № 13, с. 166; Положение о Государственной инспекции по качеству
товаров и по торговле Министерства торговли УССР.—СП УССР, 1965, № 8, с.
113 и др.

66

>>>67>>>

Фактический (юридический) состав может складываться из нескольких
действий или фактических обстоятельств, между которыми есть причинная
связь проступка и последствий, им причиненных (нанесенного ущерба).
Указанные материально-правовые основания при наличии процессуальных
предпосылок: ранее вынесенного административного постановления, иска,
заявленного лицом, обладающим процессуальной право- и дееспособностью,
делают возможным рассмотрение искового заявления в связи с
административным проступком в народном суде в порядке гражданского
судопроизводства. Тем самым административный проступок может являться
основанием не только для возникновения правоотношения административной
ответственности, но одновременно и для гражданско-правовой или
дисциплинарной ответственности. Фактический состав имеется и в
правонарушениях несовершеннолетних — их административные проступки могут
находиться в причинной связи с виновным противоправным поведением
родителей (заменяющих их лиц), поскольку аморальное поведение последних
оказывает вредное влияние на детей.

На вопрос, может ли порождать правовое отношение ответственности каждый
отдельно взятый элемент фактического состава, должен быть дан
однозначный ответ: проступок — юридический факт, элементы его состава —
элементы факта. Отдельно взятые элементы не будут юридическим фактом, не
вызовут применения нормы.

В настоящей главе изучается связь административ-но-деликтного отношения
с фактическим его основанием, а это обязывает, хотя бы ib общих чертах,
коснуться проблемы причинности административных деликтов. Но следует
признать, что это —• тема самостоятельных обширных исследований,
посильных коллективу специалистов — представителей нескольких наук, и
прежде всего криминологии.

Административная криминология (правильнее сказать, деликтология) еще
только зарождается как наука. Попытка объединить достижения криминологии
и теории административного права сделана в плане изучения криминогенных
последствий отдельных составов административных проступков, т. е. в
плане перерастания их в преступления ‘. Однако до сего времени не
исследова-

1 См.: Лобзяков В. П., Овчинский С. С. Административно-правовые меры
предупреждения преступности. М., 1978.

3*
> 67

>>>68>>>

лись, так сказать, изначальные процессы, не изучались причины совершения
административных проступков.

В нашей стране, где преступность — явление регрессирующее, где созданы
все возможности для ее ликвидации, немалый удельный вес среди всех
правонарушений приходится на административные проступки. Мелкое
хулиганство, тунеядство, мелкие хищения социалистической собственности,
различные нарушения правил эксплуатации автотранспортных средств и
пользования природными ресурсами, невыполнение предписаний о
противопожарном и паспортном режимах и т. д. опасны тем, что, нарушая
общественный порядок, нормальное осуществление трудовых процессов,
дезорганизуя быт трудящихся, они являются как бы «резервом»
преступлений, поскольку могут перерасти в преступления, если с ними
настойчиво не бороться. Статистика свидетельствует, что количество
преступлений в отдельных районах УССР, которые совершаются лицами,
регулярно нарушающими административные законы — тунеядцами, нарушителями
паспортного режима, составляет 30—35% всех правонарушений.

В социалистическом обществе впервые уничтожены объективные причины для
совершения правонарушений, в том числе административных проступков, и
они совершаются по различным субъективным причинам, в силу пережитков
прошлого, еще существующих в сознании и психологии отдельных личностей,
в их быту. Но помимо причин, толкнувших конкретное лицо на
правонарушение, должны выявляться способствующие этому условия, а ими
являются: упущения в правовом воспитании, безнаказанность первых
малозначительных нарушений норм общественного поведения, отсутствие в
конкретных случаях достаточной заботы об условиях труда и быта,
недостатки учета и охраны государственного и общественного имущества,
недочеты в деятельности органов охраны общественного порядка по
выявлению и пресечению проступков и т. п. Тесно переплетаясь,
взаимодействуя, причины и условия определяют генезис правонарушений.

Одной из причин административных проступков является пьянство
определенной части граждан, злоупотребляющих спиртными напитками и по
месту жительства. С пьянством связано подавляющее большинство нарушений
общественного порядка. По данным В. Ф. За-

68

>>>69>>>

харова, в структуре последних 50% составляет мелкое хулиганство,
совершенное в нетрезвом состоянии, 26% — появление в общественных местах
в пьяном виде, оскорбляющем общественную нравственность, 15%—распитие
спиртных напитков в местах, специально для этого не отведенных, и т. д
‘• Каждое третье дорожно-транспортное происшествие — результат
пребывания водителя в состояний опьянения. Явлениями, которые могут
причинно обусловливать пьянство, бывают недостаточная активность
административных органов, хозяйственных и других руководителей и
общественных организаций по борьбе с пьянством, алкоголизмом и
самогоноварением, нарушения правил торговли спиртными
напитками, недостатки в антиалкогольном воспитании 2. Помимо того,
условием, благоприятствующим укоренению этого зла, является влияние
«бывалых» пьяниц, пагубный обычай «обмывать» день зарплаты, уход в
отпуск, премирование, получение «магарычей» водкой и вином. Не так
давно в г. Запорожье опрошены 150 лиц, наказанных в административном
порядке за совершение мелкого хулиганства в нетрезвом состоянии. Семеро
из них объяснили, что, напиваясь, соблюдали тем самым упомянутые выше
«питейные» обычаи; 80 — под влиянием и по примеру товарищей, родителей;
47 — в порядке развлечения и лишь 16 — из-за семейных, жизненных
неурядиц. С пьянством взаимодействуют и другие причины совершения
мелкохулиганских действий, иных нарушений общественного порядка. Это
такие субъективные психологические моменты, как духовная скудость,
безнравственность правонарушителя, чувство неполноценности, его
социальная безответственность и пр. Опыт борьбы с проступками этой
разновидности показывает, что они приобретают латентный характер:
хулиган, вытесняемый из общественных мест городов, «уходиг в
квартиру». До 80% вызовов, поступающих в органы внутренних дел
г. Житомира, — из квартир. Абсолютное большинство случаев —
хулиганство3. Однако

1 См.: Захаров В. Ф. Актуальные вопросы административной
ответственности за нарушение общественного порядка в период
коммунистического строительства. Автореф. канд. дис. Харьков, 1972, с.
11.

2 См.: Известия, 1978, 25 апр.

3 См.: Правда Украины, 1975, 21 дек.

69

>>>70>>>

видоизменение хулиганства не должно вести к отказу от борьбы с ним под
предлогом, что «бытовое» хулиганство будто бы невозможно в отношении
членов семьи.

Ликвидация условий, способствующих распространению мелкого хулиганства,
возможна при активизации всех средств борьбы с ним: общественного
мнения, особенно такого важного метода его, как огласка; товарищеского
суда; пропаганды санитарно-гигиенических знаний о пагубном влиянии
алкоголя на здоровье; профилактической работы по месту жительства
правонарушителя. Свою роль может сыграть и вовлечение лиц, склонных к
правонарушениям, в активную общественную работу. Настойчивое разъяснение
гражданам уголовного, административного и антиалкогольного
законодательства, правил социалистического общежития в необходимых
случаях должно сочетаться с ужесточением административной
ответственности.

Нередко причиной административных правонарушений является незнание
действующего законодательства, общеобязательных правил поведения,
трудовой деятельности. Причиной многих дорожно-транспортных происшествий
является плохое знание правил движения и, вследствие этого, нарушение их
водителями. Приводит к проступкам нетвердое усвоение техники
безопасности, действующих санитарно-гигиенических правил, инструкций и
нормативов госпожнадзора. Так, несоблюдение противопожарных правил
администрацией ряда хозяйственных органов и учреждений несколько лет
назад в одной из областей УССР обусловило увеличение количества пожаров
на 30% и возрастание убытков от них в 6 раз.

Причины самовольной застройки, как показывает изучение этого вопроса
студенческой научно-исследовательской группой под руководством автора в
Винницком р-не (Винницкая обл.), состоят в незнании соответствующего
законодательства застройщиками. Опрос показал, что никто из них не
знаком с «Положением о порядке утверждения и осуществления схем районной
планировки», утвержденным постановлением № 400 Совета Министров УССР от
9.08.1968 г., с постановлением № 936 Совета Министров УССР от 20.06.1959
г. «О мерах борьбы с самовольной застройкой в сельской местности УССР».
Тот факт, что 75% всех застройщиков начинают строительство без
разрешения райисполкома, обуслов-

70

>>>71>>>

лен тем, что из года в год не ведется работа по разъяснению и пропаганде
законодательства о порядке строительства и планировке. Застройщики не
знакомы с генеральным планом застройки данной местности, поскольку он не
доведен до всего населения.

Ряд жителей района строят дома там, где в соответствии с генпланом
должны возводиться торговые, социально-культурные и административные
комплексы. Самовольная застройка осуществляется и в местности,
отнесенной по плану к так называемой неперспективной зоне.

Причиной некоторых проступков могут стать проявления безответственности,
беспечности, неорганизованности некоторых граждан и должностных лиц.
Именно этим можно объяснить различные формы нарушения правил паспортной
системы, все еще распространенные в крупных городах. Изучение
способствующих этому условий позволило бы паспортным органам проводить
приемы граждан в более удобное для них время, знакомить широкие слои
населения с нормами паспортного закона, а также ужесточить
ответственность должностных лиц предприятий, организаций, учреждений за
прием граждан на работу без паспортов или с непрописанными паспортами.

Стяжательство как проявление у отдельных граждан культа потребления и
наживы является причиной таких проступков, как мелкие хищения
государственного и общественного имущества, а также занятия различными
видами кустарного или ремесленного промысла, запрещенного законом. В
обследованных высокоразвитых промышленных районах с высоким уровнем
занятости, таких как Криворожский (Днепропетровская обл.), Днепровский
(г. Киев), Заводской (г. Николаев), Харцизский (Донецкая обл.), этот
промысел в процентах к общему числу совершенных в 1974 г. проступков
составил соответственно 3,1%; 16,7; 7,2; 5,7%. Это позволяет сделать
некоторые выводы о корыстной направленности проступка. В некоторых
местностях занятие запрещенным промыслом выражается не только в
«привычных» его формах — в пошиве одежды, ремонте обуви, часов, в
изготовлении и продаже различных поделок, айв перевозках населения на
транспортных средствах, принадлежащих гражданам на праве личной
собственности, и т. п. Следовательно, комплексный подход

71

>>>72>>>

к решению проблемы искоренения данного проступка должен строиться с
учетом нескольких факторов. Дальнейшее планомерное размещение
производительных сил должно сочетаться с налаживанием более четкой
работы транспорта, с повышением культуры обслуживания населения;
улучшение работы органов трудоустройства — с активным использованием
принципа материального стимулирования; усиление работы по правовому
воспитанию граждан — с ужесточением в необходимых случаях
административного преследования правонарушителей. Итак, формирование
системного, целостного представления о конкретных путях устранения
административных проступков находится в прямой зависимости от изучения
причин и условий их совершения.

Если применение норм и образование деликтных правоотношений обусловлено
наличием известных фактов, определенных в гипотезе норм, то в качестве
конкретных оснований возникновения правоотношений эти юридические факты
устанавливаются правовыми актами — законами и подзаконными актами.
Ими-то и создается возможность правовой связи. Перечень основных видов
юридических фактов как условий установления, осуществления и прекращения
правовых отношений гражданской и уголовной ответственности приводится в
Основах гражданского законодательства СССР и союзных республик и
Особенной части уголовного законодательства. Что же касается
административных проступков, то как юридические факты, порождающие
правоотношение административной ответственности, они нормативно
закреплены, а их составы достаточно четко обрисованы в административном
законодательстве.

От иных правовых актов, в частности, издаваемых органами власти и
управления по вопросам государственно-управленческой,
исполнительно-распорядительной деятельности, эти законы и подзаконные
акты отличаются специфическими целями, объемом действия и
государственно-принудительными средствами обеспечения. Выступая за
пределы акта управления, будучи шире его по диапазону действия,
вышеуказанные акты совершаются с намерением породить правоохранительные
отношения с потенциальной административной ответственностью не только в
области государственного управления, но и в сферах промышленности,
землепользования, трудовой, финансовой, торговой и т. п. По этой при-

72

>>>73>>>

чине они не могут быть отнесены к актам управления. Цель этих
межотраслевых актов обусловливает их категоричность, а
государственно-властный и обязывающе-запретительный характер делает
необходимым обеспечение их санкцией в виде административного наказания.
Специфика нормы, порождающей правоохранительное отношение, в сравнении с
регулятивной правовой нормой проявляется и в том, что составным
элементом первой обязательно является санкция. Регулятивные же нормы
охраняются при помощи других норм (охранительных) или «гарантируются
всей системой действующего права» ‘. Нормативные предписания,
содержащиеся в актах с административной санкцией, в совокупности
образуют подотрасль — охранительное административное право.

К числу актов, устанавливающих и характеризующих конкретные составы
проступков в соответствии с положениями о нормотворчестве, определенными
в Конституции СССР и Конституциях союзных республик, относятся законы и
постановления высших представительных органов Союза ССР и союзных
республик, а также акты, утвержденные законами и постановлениями; указы
и постановления Президиума Верховного Совета Союза ССР и Президиумов
Верховных Советов союзных республик, как и акты, утвержденные указами и
постановлениями Президиума Верховного Совета; постановления союзного и
республиканского правительств и акты, утверждаемые этими
постановлениями.

Но основания возникновения административно-деликт-ных отношений
закреплены и обрисованы не только в законах СССР, союзных республик, в
других общегосударственных и республиканских актах. Ими регламентируются
принципиальные положения и составы проступков, отнесенные к
исключительной или совместной (с союзной республикой) компетенции
органов СССР и союзной республики. Определенный круг юридических фактов
устанавливается актами местных Советов народных депутатов с
административной санкцией (в Украинской ССР — общеобязательные решения).

Задачи советского государственного управления слишком разнообразны,
многочисленны и динамичны, чтобы можно было исчерпывающе регулировать
актами

Иоффе О. С, Шаргородский М. Д. Указ. соч., с. 159.

73

>>>74>>>

высших органов власти (законами основными и обычными, законодательными
указами) всю деятельность местных ее органов и аппарата управления.
Законодательная власть к тому же удалена от мест, где закон исполняется,
чтобы быть в состоянии приспособиться ко всем особенностям местных
условий. Невозможно предусмотреть в законах всего обилия предметов
правоох-раны — как отношений, фактически нарушаемых, так и должных
охраняться правом ‘. Обосновывая применение принципа демократического
централизма к правоуста-новительной практике, классики
марксизма-ленинизма рассматривают закон как применение единого мерила ко
многим людям 2. Необходимо, указывал В. И. Ленин, устанавливая закон,
рассчитывать на то, что будет найдено тысячу способов, «как его
практически применить в конкретных хозяйственных условиях каждой
местности», поскольку всякий закон «узок, неполон, приблизителен» и
«явление богаче закона»3. Это и предполагает, что акты высших органов
власти не могут и не должны во всех отдельных подробностях
регламентировать административную практику на местах. Наряду с законами
требуются и другие нормы, которые, не будучи законами, явились бы
правилами, обязательными для всех. Признание за местными органами власти
права на самостоятельный образ действий обусловливает наделение
областных, городских, районных Советов народных депутатов правом на
издание общеобязательных решений, содержащих с точки зрения материальных
и процессуальных свойств элементы законодательного акта. В известном
объеме источники юридических фактов — общеобязательные решения —
устанавливают и регламентируют в интересах государства и всего
советского народа определенный общественный порядок, правила санитарии,
благоустройства, сохранения жилищного фонда, торговли, охраны природы и
т. д. Компетенция Советов по изданию решений с административной санкцией
определяется тем обстоятельством, что реализация нормативных актов
вышестоящих органов власти и управления осуществляется через отделы и
управления исполкомов,

1 См.: Andrejew I. О niektorych nowych teoriach przedmiotu ochrony
w prawie karnym.— Panstwo i prawo, 1958, № 1, s. 21—22.

2 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 33, с. 93; Маркс К-, Энгельс Ф.
Соч., т. 19, с. 19.

3 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 39, с. 378; т. 29, с. 136—137.

74

>>>75>>>

которые являются одновременно и местными органами союзно-республиканских
и республиканских министерств и ведомств. В силу этого общеобязательными
решениями регулируются не только дела местного, но и
общегосударственного значения, проводимые в жизнь на местах. Это дает
основание различать общеобязательные решения, издаваемые Советами по
предметам их исключительного ведения (как пример можно назвать
прерогативу местных Советов по изданию решений с санкциями, которыми
регулируются правила торговли на колхозных рынках), так и решения,
издаваемые Советами в развитие нормативных актов высших органов. При
этом возможно не простое повторение в решениях содержания
законодательных актов, которыми устанавливаются исходные, первоначальные
нормы, а «конкретизация в рамках закона» ‘ правил, выраженных суммарно и
требующих некоторого развития, уточнения с учетом специфических местных
условий. Вот почему, издавая общеобязательные решения, местные Советы
должны устанавливать в них такие предписания и обязанности, которые не
предусмотрены актами вышестоящих органов власти или управления, если
таковые издавались этими органами по данному вопросу. Скажем,
закрепленная ст. 4 Указа Президиума Верховного Совета Украинской ССР от
15.12.1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в
административном порядке», компетенция Советов по регулированию правил
охраны курортов и зон лечебного значения, благоустройства и сохранения
жилищного фонда определяется потребностью конкретизации и применения на
местах нормативных актов центрального значения — положения «О санитарной
охране курортов и местностей лечебного значения», утвержденного
постановлением № 500 Совнаркома СССР от 10.04.1940 г., и постановления
ВУЦИК и СНК УССР от 4.05.1933 г. «О мерах сохранения
денационализированного жилищного фонда» 2.

Общеобязательные решения и акты законодательной власти различные, хотя и
сравнимые понятия. О последнем говорят некоторые общие им свойства
юридической

•Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства. М.,
1967, с. 81.

* СП СССР, 1940, № 14, ст. 289; СЗ УССР, 1933, № 29, ст. 375.

75

>>>76>>>

природы, на основании которых можно сравнивать данные понятия. Для
получения оптимального вывода от сопоставления методом логического
сравнения всего того, что их сближдет и различает, примем за основу, что
сравниваются понятия однородные по их существенным признакам’. Следует
также иметь в виду, что, используя данный метод, можно дать наиболее
полную характеристику правовым источникам юридических фактов, служащих
основанием возникновения административно-деликтных отношений.

Акты местных Советов, предусматривающие административную
ответственность, подобно актам законодательной власти имеют нормативное
значение — направлены на установление юридических правил общего
характера с определением обязанностей для всего населения (отдельных
групп его) или для должностных лиц государственых органов (общественных
организаций) независимо от ведомственной и служебной подчиненности.
Нормативные предписания и в тех, и в других актах сочетаются с
государственным велением, благодаря чему реальные факты (действия,
поступки) признаются правилами, имеющими юридическую силу, содержащими
общеобязательный императив. И те, и другие акты, так сказать,
«поведенческого» содержания. Они регламентируют либо требования
определенного поведения со стороны граждан или должностных лиц, либо
требования воздержания от определенных поступков или образа действий,
либо устанавливают разрешение на те или иные действия, возможность
совершения которых поставлена в зависимость от наступления специальных
условий (например, акты по вопросам борьбы с эпидемиями, стихийными
бедствиями и т. д.). Общеобязательные решения, как и законы, адресуются
неопределенному числу лиц, случаев. И хотя существует иерархия актов
органов власти в зависимости от их юридической силы *, в смысле
обязательности для исполнения они равнозначны. Такой вывод можно сделать
при анализе, на-

1 См.: Кондаков Н. Н. Логический словарь-справочник. 2-е изд. М., 1975,
с. 568—569.

* «Чем выше представительные полномочия органа власти,— подчеркивает Ю.
А. Тихомиров,— тем больше юридическая значимость его актов» (Тихомиров
Ю. А. Управленческое решение. М., 1972, с. 80).

76

>>>77>>>

пример, ст. 11 Гражданско-процессуального кодекса Украинской ССР, в
которой указывается, что суд обязан разрешать дела на основании законов
Союза ССР и союзных республик, указов Президиума Верховного Совета СССР,
Президиумов Верховных Советов союзных республик, постановлений высших
органов государственного управления Союза ССР, союзных республик. Суд
применяет также акты, изданные другими органами государственной власти и
управления в пределах предоставленной им компетенции. Отсюда следует,
что общеобязательные решения, наряду с законодательными актами
общегосударственного и республиканского значения, имеют одинаковую силу
как основания для разрешения дел, поступающих в судебные органы. Имеются
общие моменты и в способе принятия, утверждения, введения в законную
силу. Перед общеобязательным решением не ставится требование введения в
действие лишь при условии, что оно не будет опротестовано высшим органом
власти или прокурором. Тем самым данный подзаконный акт сближается с
законом, который не подлежит контролю или утверждению со стороны
какого-либо другого органа государства, не может быть отменен, изменен
или приостановлен никаким другим государственным органом1. Законы могут
быть отменены или заменены только актами, имеющими законодательное
значение: указами Президиума Верховного Совета, изданными по отдельным
вопросам компетенции Верховного Совета в период между его сессиями.
Общеобязательные решения могут быть отменены нормативными актами
вышестоящих Советов и приостанавливаться актами вышестоящих исполкомов.
Единственное условие, выдвигаемое перед общеобязательным
решением,—истечение определенного срока (10 дней), в течение которого
население должно ознакомиться с ним. Как видим, Советам предоставлена
самостоятельность, исключающая моменты каких-либо ограничений при
принятии общеобязательных решений.

Однако существуют и различия между законами, устанавливающими основания
возникновения администра-тивно-деликтных отношений, и аналогичными
актами местных органов власти. Прежде всего разграничение

См.: Мицкевич А, В. Указ. соч., с. 63—64,

77

>>>78>>>

можно провести по цели, стоящей перед ними. Главное для таких
законодательных актов — принудительная охрана интересов Советского
государства и всех трудящихся, закрепление в юридической форме
охранительных тенденций, наделение их обязательной силой.
Нормотворчество же местных Советов имеет целью поиски наилучших форм
сочетания интересов и воли групп избирателей с предписаниями
правоохранительных законов ‘. Эти акты значительно различаются по
объему, т. е. областям, по которым в их административную компетенцию
входит право издания таких распоряжений. Существеннейшая особенность
актов органов законодательной власти — обладание высшей юридической
силой, что определяется местом этих органов в общей системе органов
государства. Юридическая же сила общеобязательных актов местных Советов
на несколько порядков ниже. Это подзаконные акты. Они не могут
противоречить действующим общесоюзным и республиканским законам, а также
актам вышестоящих органов власти и управления. Грань между актами
местных Советов и законодательными можно провести и по признаку полноты
осуществления государственно-властных полномочий, которые в
общеобязательных решениях не могут быть проявлены в полном объеме, как
это имеет место в законах. Полномочия на издание региональных актов с
административной санкцией делегируются местным органам власти, которые
самостоятельно издают их не по собственной инициативе, а в случаях,
оговоренных в законе или законодательном указе. Акты местных органов
власти непосредственно не устанавливают административных наказаний.
Установление общих бланкетных санкций составляет исключительную
компетенцию законодательной власти. В решениях Советов определяются
состав и перечень проступков, подпадающих под эти санкции.
Общеобязательные решения отличаются от закона ограниченностью срока и
пространства действия: законы действуют неопределенное время вплоть до
отмены, а общеобязательные решения (акты краткосрочного характера) не
могут быть изданы на срок, превышающий два года. Их применение в
сравнении с законами локализовано,

1 См.: Азовкин И А, Местные Советы в системе органов власти. М.,
1971, с. 36.

78

>>>79>>>

ограничено рамками территории области, города, района *.

Подводя некоторые итоги, отметим, что, во-первых, анализ связи правового
отношения и «стоящего за ним» фактического явления показывает, что
юридическое отношение есть правовая форма функционирования, разрешения
бытовых конфликтных ситуаций. Во-вторых, акты с административной
санкцией устанавливают юридические факты, точнее говоря, предполагают
известные фактические условия, с наличием которых соединяют определенные
юридические последствия. Субъективные юридические права и
обязанности,образующие правоотношение ответственности, вытекают из
диспозиции, а административное наказание определяется в санкциях
правовых предписаний этих актов. В-третьих, правоохранительный
нормативный акт, запреты которого, обращенные ко всем и к каждому в
отдельности, создают состояние абстрактной (активной, позитивной)
ответственности, может являться юридическим фактом, порождающим
соответствующее правовое отношение. Такой юридический факт совпадает с
вступлением в силу норм-запретов **. В-четвертых, акты законодательной
власти и акты местных органов власти, устанавливающие админи-

* В специальной литературе отрицательно относятся к возможности
кодификации региональных правил с административными санкциями и в связи
с этим приводятся различные аргументы (см.: Петров Г. И. Сущность
советского административного права. Л., 1959, с. 138; Коренев А. П.
Кодификация советского административного права. М., 1970, с. 59).
Представляется, что одним законом, хотя бы и в форме кодекса, невозможно
охватить всего многообразия конкретно-бытовой обстановки. Частые
изменения регионального законодательства потребуют систематических
обновлений кодекса, а это противоречило бы его идее как стабильно и
относительно постоянного закона. К тому же изложенные в доступной для
каждого форме общеобязательные решения, публикуемые в массовой печати,
являются действенным методом ознакомления широких кругов трудящихся с
административно-правовыми нормами, и дело правового воспитания не
выиграло бы от замены решений кодексом.

** Утверждение С. С. Алексеева о том, что правовые отношения не могут
«вытекать» непосредственно «из закона» (см.: Алексеев С. С. Проблемы
теории права, т. 1, с. 342), нуждается, по мнению автора, в уточнении,
поскольку ставит под вопрос юридические основания, источники такой
реальности, какой являются всеобщие охранительные правоотношения. И в
самом деле, откуда же появляются они, если не из самого факта издания
нормативно-охранительного акта?! В других работах этот вопрос решается
позитивно (см.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972,
с. 90).

79

>>>80>>>

стративную ответственность — соподчиненные видовые понятия, относящиеся
в равной мере к родовому понятию — «акты с административной санкцией».
Объемы соподчиненных понятий составляют самостоятельные, не совпадающие
друг с другом части родового понятия.

Проступок — юридико-фактическое основание деликтных отношений

С изданием нормативных административно-охранительных актов
устанавливается система охранительных правоотношений. Несоблюдение
велений правовых актов, защищающих общественные отношения, виновное
посягательство на интересы, охраняемые правом, дезорганизует и
охранительные правоотношения, создает тем самым понятие
административно-противоправного деяния — проступка. Он и является
юридико-фактическим основанием возникновения новых правовых отношений —
адми-нистративно-деликтных.

Последние способны возникнуть и из факта совершения преступления, не
представляющего большой общественной опасности, за которое предусмотрено
наказание в виде лишения свободы на срок не свыше одного года или другое
более мягкое наказание1. В момент принятия судом определения о
прекращении уголовного дела и применении административного взыскания или
вынесения постановления (прокурором, следователем, органом дознания) о
прекращении уголовного дела и направлении материалов в суд для
привлечения к административной ответственности уголовно-процессуальные
отношения преобразуются в деликтные административно-процессуальные. В их
рамках осуществляется применение и исполнение административных
взысканий.

Проступок — это противоправное, общественно опасное, виновное действие
(бездействие), посягающее на

1 См.: Указы Президиума Верховного Совета СССР от 8,02. 1977 г. «О
внесении изменений и дополнений в уголовное законодательство Союза ССР»
и «О порядке применения мер административного взыскания к лицам,
освобожденным от уголовной ответственности в соответствии со ст. 43
Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик».—
Ведомости Верховного Совета СССР, 1977, № 7, ст. ст. 116 и 117.

Анализ этого основания, однако, выходит за пределы науки
административного права и настоящего исследования.

80

>>>81>>>

правила, установленные органами государственной власти и управления в
целях правовой защиты режима пользования основными средствами
производства, естественными богатствами, охраны общественного порядка и
безопасности.

Противоправный характер действия (воздержания от него) вытекает из факта
его запрещенности законом. Признак противоправности выделяет проступок
как юридический факт, порождающий правоотношение ответственности из
других, пусть даже неправомерных действий, но не предусмотренных законом
как наказуемые.

Материальной сущностью большинства проступков является общественная
опасность, понимаемая как определенная опасность для социалистического
правового порядка. Различие и соотношение между общественной опасностью
и противоправностью в том, что, если факты и обстоятельства
противоправного поведения устанавливаются законом в абстрактной форме в
виде правовых запретов, то общественная опасность характеризует
противоправное деяние как способное нарушить (заключающее в себе
опасность, возможность вреда) или уже нарушающее (непосредственно
наносящее вред) правоохранительные отношения. Существует мнение о том,
что административно-правовым деликтам не свойствен общественно-опасный
характер и отрицательные последствия проступков связаны с причинением
определенного вреда. И. С. Самощенко относит их к «общественно вредным»,
противоправным деяниям. По мнению болгарских уче-ных-административистов
П. Стайнова и А. Ангелова, административные проступки, не будучи
общественно опасными, тем не менее являются с точки зрения государства
вредными для общественного порядка и спокойствия. Вредоносным действием
(или бездействием) считает проступок О. М. Якуба. В частности, высказано
двойственное суждение о материальной сущности и последствиях проступка,
так как указывается, что административный проступок потенциально вреден,
но одновременно говорится, что он «вредоносен», т. е. «нарушает
установленный в Советском государстве правопорядок, тормозит нормальное
осуществление отдельных функций государственного управления, посягает на
интересы граждан». Таким образом, признается, что вред, наносимый
проступком, не какой-то возможный, а вполне реальный и всегда является
необходимым следствием проступка.

81

>>>82>>>

Последнее и отвечает действительному положению вещей ‘. Высказано
предположение и о том, что будто бы признание административного
правонарушения общественно опасным может неоправданно расширить число
общественно опасных деяний, привести к недооценке борьбы с
преступлениями2. Понятия «общественная опасность» и «преступление», как
видим, ассоциируются, и тем самым проступку отказывается в свойстве
«быть опасным» для советского правового порядка. Думается, однако, что
понятия общественная опасность и вредность нарушения правовых запретов
не могут рассматриваться обособленно. Их семантический, этимологический
и логический анализ подводит к выводу, что объем понятия «общественная
вредность», будучи подчиненным, входит в объем понятия «общественная
опасность», являющегося подчиняющим. Каждый деликт, таким образом,
содержит в себе и опасность, и реальное причинение вреда. Достаточно
четко эта идея выражена в действующем законодательстве Народной
Республики Болгарии. «Общественно опасным является деяние, которое
причиняет вред или создает угрозу причинения вреда…» — указывается в
Уголовном кодексе НРБ3.

Свойство общественной опасности присуще, прежде всего, преступлениям.
Ст. 7 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, в
которой указываются не только материальные, но и юридические признаки
преступления, определяет преступление как «предусмотренное уголовным
законом общественно опасное деяние» 4. Отсюда следует, что понятие
«общественно опасное деяние» (или воздержание от действия) шире понятия
«преступление» и, значит, могут быть общественно опасные деяния, не
предусмотренные уголовным законодательством, т. е. не являющиеся
преступлениями. К та-

1 См.: Самощенко И. С. К вопросу о причинности в области юридической
ответственности.— В сб.: Вопросы общей теории советского права, с.
336—337; Самощенко И. С, Фарук-шин М. X. Указ. соч., с.
181; Стайнов П., Ангелов Э. Административное право Народной
Республики Болгарии. Часть общая. М., 1960, с. 374; Я к у б а О.
М. Административная ответственность. М., 1972, с. 35—36.

2 См.: Я куб а О. М. О признаках административного
правонарушения.— Правоведение, 1964, № 3, с. 58.

3 Уголовный кодекс Народной Республики Болгарии. М., 1970, ст. 10.

4 Ведомости Верховного Совета СССР, 1959, № 1, ст. 6.

82

>>>83>>>

ким общественно опасным деяниям непреступного характера следует
причислить административные проступки *. Проступки, как и преступления,
— переход некоего определенного законом предела, отклонение от
какого-либо правила. Противоправность и общественная опасность являются
общей материальной субстратностью и уголовных правоотношений, и правовых
отношений, возникающих из административных проступков. Эта общность двух
отраслей права (уголовного и административного) выражается в том, что их
нормы предусматривают ответственность за правонарушения (преступления и
проступки) и их целью являются защита социалистических общественных
отношений, наказание, перевоспитание правонарушителей. Но отношения
административно-правовой ответственности отличаются от соответствующих
уголовно-правовых отношений. Последние возникают как следствие наиболее
опасных посягательств на охраняемые государством общественные отношения.
Что же касается проступков, то им свойственна малая степень общественной
опасности.

В правовой литературе предлагается проводить различие между
преступлением и административным проступком по степени общественной
опасности1. Высказывается соображение и о том, что в основу отграничения
административных проступков от преступлений может быть положено два
критерия: размер угрожающего за данное деяние наказания и вид карающего
органа2. Эти критерии, как представляется, могут играть лишь
вспомогательную роль при разграничении преступления и проступка,
проводимом по основному признаку — по степени общественной опасности.

* О возможности такой постановки вопроса высказываются и представители
науки уголовного права. По мнению Я. М. Брайнина, «общественная
опасность может иметь место и в действиях, которые не являются с
уголовно-правовой точки зрения преступными… однако нельзя не учитывать
различного характера общественной опасности преступных действий и иных
форм поведения, не подпадающих под действие уголовного закона» (Б р а й
н и н Я. М. Указ. соч., с. 159).

1 См.: Лунев А. Е. Административная ответственность за
правонарушения. М, 1961, с. 38; Шишов О. Ф. О разграничении
преступлений и административных проступков в советском праве.— СГП,
1961, с. 65—66.

2 См.: Gubinski A. Prawo karno-administracyme. Warszawa, J972, s.
17, 41, 83 и далее,

83

>>>84>>>

Преступления обладают самой высокой степенью общественной вредности. Они
общественно опасны в уголовно-правовом смысле: по значительности вреда и
ущерба, причиняемого наиболее важным социалистическим общественным
отношениям, представляют собой такие нарушения закона, которые колеблют
устои социалистического государства, основы советского строя. На
недопустимость превращения в преступление всего того, «что имеет
характер проступка», указывал К. Маркс. «Это различие терминологии, —
подчеркивал он, — является далеко не безразличным, ибо оно решает тысячи
человеческих судеб и определяет нравственную физиономию общества»’.

Большинство административных проступков отличаются от преступлений
меньшей степенью общественной опасности, отсутствием значительного вреда
для общества. Они не представляют угрозы для основ советского строя, но
опасны для социалистического правового порядка.
|

Противоправное деяние соотносится с основными ценностями общества2. Тем
самым оно включено в сферу общественного бытия, является выразителем
специфических социальных связей: с его совершением возникают отношения
правовой ответственности. Именно социальные ценности (те или иные
общественные отношения) определяют степень общественной опасности
деяний, на них посягающих. Общественная опасность объективируется в
санкциях, а обнаруживается в сравнении различных санкций. Последние
имеют то же значение, что цены в товарообороте: сопоставление ценностей
и санкций дает своеобразную шкалу. На ней основана Особенная часть
уголовного закона. Подобная система может быть положена и в основу
Особенной части Кодекса административных проступков. Представляется, что
ориентация на компетенцию правоустановительного органа, принятую в
качестве субстрата для построения системы объектов
административно-правовой защиты*, или использование в этом же качестве
вида должностного лица,

‘Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 1, с. 131; т. 13, с. 516.

2 См.: Демидов В. А. Социальная ценность и оценка в уголовном праве. М.,
1975, с. 63—64, 73.

* По этому признаку построена система проступков в проекте Основ
законодательства об административной ответственности (в редакции 1973
г.).

84

>>>85>>>

применяющего взыскание*, недостаточно надежны в силу их особой
подвижности. При конструировании Особенной части Кодекса
административных проступков необходим учет ценностного аспекта как более
стабильной в методологическом отношении основы. Аксеологический подход
предполагает, что наибольшую социальную ценность, а следовательно,
повышенную общественную опасность представляют те посягательства,
которые наказываются санкцией, устанавливаемой в низшем пределе, не
подлежащем понижению органом, применяющим ее. Иные проступки караются
санкциями, в которых устанавливается лишь высший предел наказания, т. е.
правоприменительному органу предоставляется возможность понижения
наказания. Итак, систему проступков в Кодексе следует строить по
нисходящей в зависимости от интенсивности общественной опасности и
строгости санкций.

Разная степень общественной опасности может быть показана на примере
сопоставления сходных составов правонарушений, посягающих на одни и те
же общественные отношения. Так, понятием хулиганства объединяются и
проступок, и преступление. Оба состава посягают на отношения в сфере
общественного порядка. Но более дерзкие, циничные формы хулиганских
действий представляют собой уголовно наказуемое хулиганство. Мелкое же
хулиганство выражается в нецензурной брани, непристойном поведении,
оскорбительном приставании к гражданам в общественных местах1.
Спекуляция может признаваться административно наказуемой (мелкой) в
отличие от уголовно наказуемой в случаях скупки и перепродажи с целью
наживы товаров или иных предметов небольшой стоимости и в небольших
количествах, если извлеченная или предполагаемая при этом на-

* На этом критерии основаны соответствующие разделы Систематического
Собрания действующего законодательства СССР и УССР

1 См.: УК УССР, ст. 206; Ведомости Верховного Совета СССР, 1966, № 30,
ст. 595.

2 См.: Указ Президиума Верховного Совета УССР от 15.04. 1958 г. «Об
ответственности за мелкую спекуляцию».— Ведомости Верховного Совета
УССР, 1958, № 4, ст. 32; постановление № 9 Пленума Верховного Суда
УССР от 13.09. 1974 г. «О ходе выполнения судами УССР постановления № 3
Пленума Верховного Суда УССР от 19.03. 1965 г. «О судебной практике по
делам о спекуляции» (см.: Ра-дянське право, 1974, № 11).

85

>>>86>>>

Степень общественной опасности как критерий нуждается в раскрытии путем
выявления факторов, угрожающих опасностью. Общественная опасность —
явление объективно присущее административному проступку. Но это не
означает, что ее можно отождествлять с объектом или способом
противоправных действий, с другими элементами объективной стороны
состава. Неверным было бы относить общественную опасность и к
субъективным признакам нарушения, которыми являются форма вины, цель и
т. п. На степень общественной опасности влияют характер действий и их
систематичность, причиненный ими вред и способ совершения проступка,
мотивы и цели нарушения, форма вины нарушителя и общественная значимость
объекта посягательства, ранее применяемые к виновному меры общественного
и административного воздействия, уклонение от общественно полезного
труда, отсутствие постоянного места жительства и т. п. Личные свойства
субъекта проступка в отличие от субъекта преступления общественной
опасностью не обладают1. Тем самым степень общественной опасности
определяется объективными (внешними физическими) и субъективными
(внутренними психологическими) факторами, характеризующими конкретное
правонарушение.

Из субъективных обстоятельств наибольшее влияние на степень общественной
опасности административного правонарушения оказывает вина лица,
совершившего противоправные действия, их мотивы и цели. Административная
ответственность основана на принципе: без вины нет состава
административного проступка*. Вина состоит во внутреннем отношении
вменяемого, дееспособного субъекта к совершенному правонарушению и его
вредным последствиям. Она образует так называемый внутренний
психологический элемент проступка, за который виновное лицо подлежит
ответственности . Устанавливая в каком-либо случае наличие вины, мы
констатируем, что это деяние является не только творением рук человека,
но и продуктом его внутреннего мира, воли,

1 См.: Маринов М. Пленум на Върховний съд на НРБ по практиката на
съдилищата за хулиганските престъпления.— Социа-листическо право, 1975,
К« 2, с. 35.

* Ст. 7 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21.06. 1961 г. «О
дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном
порядке» имеет расширительный характер и распространяется на нештрафные
формы административной ответственности,

86

>>>87>>>

сознания, так сказать, душевного движения. Различие в характере вины
(серьезная или менее серьезная) дает возможность определить большую или
меньшую степень общественной опасности деяния, а тем самым большую или
меньшую ответственность. На необходимость наказывать в зависимости от
степени вины и за вину более серьезную применять более строгую
ответственность указывал В. И. Ленин1. Хотя в действующем
административном законодательстве и не содержится никаких указаний о
степенях вины, практике нередко приходится сталкиваться с этим вопросом.

Вина способна изменяться в количественном отношении. Поэтому допустимо
говорить о вине, с которой совершен проступок, большей или меньшей. Но
на объем общественной опасности проступка оказывают более значительное
влияние качественные выражения виновности — неосторожность и умысел. В
интенсификации общественной опасности последнему придается решающее
значение. Даже при отсутствии противоправного действия и
антиобщественных последствий умысел может рассматриваться как основание
и условие ответственности. Например, Пленум Верховного Суда УССР
постановлением №7 от 26.07. 1974 г. «О судебной практике по делам,
вытекающим из административно-правовых отношений» дал судам разъяснение
о том, что факт пребывания на водоеме, имеющем рыбохозяйствен-ное
значение, или в непосредственной близости от него с запрещенными
средствами лова или взрывчатыми и отравляющими веществами является
основанием привлечения к административной ответственности за нарушение
правил рыболовства во внутренних водоемах2. Умысел во всех случаях, даже
когда деяние по масштабам вредных последствий не выходит за пределы
административного проступка, является квалифицирующим обстоятельством.
Если лицо действовало с умыслом хищения социалистической собственности в
значительных размерах или незаконной скупки (продажи, обмена,
использования в качестве средства платежа) инвалюты (платежных
документов) на сумму, превышающую 25 руб., или приготовило закваску
(иную алкогольную массу) для выгонки самогона с целью сбыта, но по
независящим причинам совершило сделку (или похитило)

1 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 45, с. 157.

2 См.: Радянське право, 1974, № 12, с. 33.

87

>>>88>>>

лишь в небольших размерах, т. е. намерений своих не довело до конца, —
такие действия преследуются в уголовном порядке.

Связь между виной и ответственностью опосредствуется категорией
общественной опасности. Так, проступки, подлежащие административной
судебной ответственности, совершаются с умышленной виной (прямой или
непрямой), в связи с чем и ответственность повышена — она обеспечивается
системой значительных по объему альтернативных и дополнительных санкций.

Существенное значение для оценки интенсивности общественной опасности
имеет выяснение мотивов и целей совершения каждого конкретного
проступка. Они являются элементами субъективной стороны и
квалифицирующими признаками умышленных проступков. Правонарушения,
внешне ничем не отличимые друг от друга, однако совершенные по разным
мотивам и с различными целями, не одинаково опасны и должны по-разному
квалифицироваться.

Цель (в семантическом значении — то, к чему стремятся, чего желают
достичь) является обязательным элементом составов таких проступков, как
«занятие запрещенным промыслом», «мелкая спекуляция», «мелкое хищение
государственного и общественного имущества», «скупка хлеба для
скармливания скоту» и др.1 Диспозиции соответствующих норм не всегда
прямо и непосредственно содержат указание на цель противоправного
деяния. Нередко цель законодателем презумируется. Следуя логической
посылке, что, например, мелкие хищения государственного и общественного
имущества или кустарно-ремесленный промысел осуществляется ради
получения материальной выгоды, предполагается (презумируется) цель
хищения или занятия запрещенным промыслом как стяжательство. Цель
находит свое выражение в со-

1 См.: Положение о кустарно-ремесленных промыслах граждан, утвержденное
постановлением № 283 Совета Министров СССР от 3,05. 1976 г. (СП СССР,
1976, № 7, ст. 39); Указ Президиума Верховного Совета УССР от 15.04.
1958 г. «Об ответственности за мелкую спекуляцию» (Ведомости Верховного
Совета УССР, 1958, № 4, ст. 32); Указ Президиума Верховного Совета УССР
от 16.05. 1963 г. «Об усилении ответственности за скармливание скоту и
птице хлеба и хлебопродуктов, скупленных в государственных и
кооперативных магазинах» (Ведомости Верховного Совета УССР, 1963, № 21,
ст. 360).

88

>>>89>>>

ответствующем поведении лица1 и, являясь квалифицирующим фактором,
обусловливает объем общественной опасности и вид ответственности. Так,
законодатель для разграничения правовых форм самогоноварения вводит в
качестве «межевого знака» цель изготовления самогона. В зависимости от
цели это правонарушение может быть квалифицировано как преступление,
если самогон изготовлен с целью сбыта и наживы (так называемое
«профессиональное» самогоноварение), или как административный проступок,
если самогон готовится, хранится (как и аппараты для его выработки) для
собственного потребления («бытовое» самогоноварение).

Цель наживы является обязательным признаком и состава административно
наказуемой спекуляции. Отсутствие в этом составе цели освобождает от
ответственности: когда товары приобретаются не для продажи с целью
наживы, а для личного пользования, то последующая их продажа по цене,
превышающей покупную, не может расцениваться как спекуляция2.

Степень общественной опасности проступка определяется разнообразными
факторами объективного свойства, относящимися как к элементам состава,
так и находящимися за его пределами. Анализ законодательства и практики
его применения дает известное представление о факторах, с которыми
связывается присутствие или возрастание общественной опасности. Прежде
всего опасность проступка обусловливает его злостность. Совершение
противоправных деяний одним и тем же лицом систематически подчеркивает
известную планомерность действий нарушителя или же, по крайней мере,
такую их неоднократность, которая указывает на устойчивость именно в
данной незаконной деятельности. Дает «систематичность» совершение не
повторного проступка, а повторно данного проступка, «накопление»
аналогичных по своей форме однородных проступков. Так, совершение
уголовно наказуемого хулиганства до факта мелкого хулиганства не
создает систематичности. Этот вывод

1 См.: Матышевский П. С. Ответственность за преступления против
общественной безопасности, общественного порядка и здоровья населения.
М., 1964, с. 81.

2 См.: постановление Пленума Верховного Суда УССР от 19.03. 1965 г., с
изменениями, внесенными постановлением Пленума Верховного Суда УССР от
8.07. 1969 г. «О судебной практике по делам о спекуляции».— Сборник
постановлений Пленума Верховного Суда УССР. Киев, 1972, с. 117—118.

89

>>>90>>>

следует из п. 7 постановления № 9 Пленума Верховного Суда СССР от 16.
10. 1972 г. «О судебной практике по делам’о хулиганстве»: лицо, ранее
судимое за хулиганство и после этого совершившее мелкое хулиганство,
подлежит ответственности по ст. 1 Указа Президиума Верховного Совета
СССР от 26. 07. 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство».
Данной установке подчинены и другие составы. Скажем, лицо, ранее судимое
за преступление, предусмотренное ст. 149 УК УССР, и после этого
изготовившее или хранившее без цели сбыта самогон или другие крепкие
спиртные напитки домашнего изготовления (или изготовившее без цели
сбыта, или хранившее аппарат для их изготовления), подлежит
административной ответственности1. Понятие «систематичность», как видим,
шире понятия «рецидив», так как не предполагает непременно
предшествующее осуждение виновного. О систематичности можно говорить в
том случае, когда субъект неоднократно нарушал закон, не понеся еще за
это ответственности в уголовном порядке. Для уяснения понятия
систематичности большое значение имеет установление срока, в течение
которого совершенный проступок признается повторным и, следовательно,
общественно опасным в уголовно-правовом смысле. Административное
законодательство в большинстве случаев устанавливает такой срок в
пределах одного года. Годичный срок исчисляется со дня применения
наказания за первое административно-правовое нарушение или со дня
применения второго административного взыскания, если совершение в
течение года третьего административного проступка влечет уголовное
преследование2. Он же является и сроком погашения административного
наказания: после окончания одного года со дня применения
административного наказания лицо считается не привлекавшимся к
административной ответственности, если за это время не совершит нового
административного проступка.

1 См.: постановление № 7 Пленума Верховного Суда УССР от 29.10.1976 г.
«О практике применения судами УССР законодательства об усилении борьбы с
пьянством и алкоголизмом и исполнении постановлений Пленума Верховного
Суда СССР по этим вопросам» (см.: Радянське право, 1977, № 2).

2 См.: постановление № 9 Пленума Верховного Суда СССР от 16.10. 1972 г.
(п. 9) «О судебной практике по делам о хулиганстве».—? Сборник
постановлений Пленума Верховного Суда СССР. 1924—1973 гг.;
Постановление Президиума Верховного Совета УССР «О применении ч. 1 ст.
85 Уголовного кодекса УССР».— Ведомости Верховного Совета УССР, 1974, №
20, ст. 169.

90

>>>91>>>

Повторность проступка обусловливает «нарастание» ответственности,
поскольку повышается его общественная опасность. Так, Положение о
паспортной системе в СССР, утвержденное постановлением № 677 Совета
Министров СССР от 28.08.1974 г. (ст. 36), устанавливает, что должностные
лица за прием на работу граждан без паспортов или с недействительными
паспортами, а также граждан, проживающих без прописки, подвергаются в
административном порядке штрафу в размере 10 руб. То же нарушение,
допущенное лицами после применения к ним в течение года меры
административного взыскания за такие действия, влечет за собой наложение
штрафа в размере до 50 руб. : Последующие нарушения этих правил
квалифицируются по ст. 196 УК УССР. В соответствии со ст. 2 Указа
Президиума Верховного Совета УССР от 26.07.1973 г. «Об административной
ответственности за мелкие хищения государственного или общественного
имущества» к лицам, совершившим этот проступок впервые, могут быть
применены меры общественного воздействия. При повторном совершении
мелкой кражи нарушители подлежат административной ответственности в виде
штрафа от 10 до 50 руб. И только когда лицо в течение года совершит
третье мелкое хищение государственного или общественного имущества, в
силу накопления общественно опасных однородных действий,
административный проступок трансформируется в преступление2. Состояние
повторности образует не только совершение нового проступка, но и
повторное применение именно административного, а не какого-либо иного
взыскания. Последнее не может быть приравнено к административному
наказанию. По решению товарищеского суда за мелкое хищение К. впервые
оштрафован на 5 руб. За повторное мелкое хищение приказом директора
мясокомбината ему был объявлен выговор. Несмотря на это, К- привлечен за
совершение третьего мелкого хищения к уголовной ответственности, и
нарсуд Кировского р-на (г. Керчь) осудил его по ч. 1

1 СП СССР, 1974, № 19, ст. 109.

2 См.: УК УССР, ч. 1, ст. 85; Ведомости Верховного Совета УССР,
1973, № 11, ст. 78; постановление № 12 Пленума Верховного Суда УССР от
29.11. 1974 г. «О практике применения судами Украинской ССР
законодательства об ответственности за мелкое хищение государственного
или общественного имущества» (см.: Радянське право, 1975, № 5, с.
101).

>>>92>>>

ст. 85 УК УССР. В системе административной ответственности имеется
большая группа нарушений, совершение которых ранее и наступление в связи
с этим ответственности административной составляет необходимую
предпосылку уголовной ответственности. Влекут уголовную ответственность
совершенные повторно мелкая спекуляция, незаконная охота, уклонение
военнослужащего от учебных сборов, нарушение правил по борьбе с
бурьяном, проживание в пограничной полосе или в запретной зоне,
нарушение правил паспортного режима, административного надзора, валютных
операций и др.

Постановления по административным делам этой категории приобретают
свойство преюдициальности, состоящее в том, что, во-первых, выводы о
юридических фактах, обстоятельствах или правовых отношениях, изложенные
в постановлении по административному делу, обязательны для народного
судьи, разрешающего уголовное дело, связанное с этим административным
делом. Во-вторых, выводы, постановления по административным делам при
рассмотрении вытекающего из них уголовного дела не могут быть
опровергнуты и вторичное исследование фактов и правовых отношений,
установленных административным постановлением, вступившим в законную
силу, недопустимо. Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что и
несудебные акты, принимаемые по административным делам должностными
лицами государственных органов, административными комиссиями, органами
общественности, также имеют преюдициальное значение.

С преюдициальностью связаны некоторые спорные вопросы. Известно, что
самовольная застройка, если за нее гражданин подвергался
административному наказанию, влечет ответственность по ст. 199 УК УССР.
Возникает вопрос: можно ли считать административным взысканием, имеющим
преюдициальное значение, решение исполкома, принятое в порядке ст. 105
ГК УССР о сносе самовольно построенного дома или пристройки к нему?
Следует иметь в виду, что в порядке этой статьи решение исполкома о
сносе принимается тогда, когда самовольное строительство осуществлено на
земельном участке, находящемся в правомерном пользовании. Этот снос —
гражданско-правовая санкция, в отличие от сноса по решению исполкома
самовольно возведенного строения на самовольно занятом земельном
участке. Его

>>>93>>>

и следует считать административным наказанием преюдициального
характера.

Нарастание общественной опасности может проявляться в чисто
количественных выражениях. Тогда оценочное значение приобретает масштаб
противоправного деяния или размер причиненного (угрожаемого) вреда.
Проступки, аналогичные по своему составу преступлениям, зачастую
отличаются от них лишь количественными пропорциями, имеющими значение
квалифицирующего признака. Хищение государственного или общественного
имущества стоимостью до 50 руб. — административный проступок, свыше 50
руб. — преступление. Административная ответственность по Указу
Президиума Верховного Совета СССР от 30.11.1976 г. «Об ответственности
за незаконные операции с иностранной валютой и платежными документами»
наступает, если стоимость предмета незаконной валютной операции не
превышает 25 руб. Если же незаконная сделка заключается на сумму,
превышающую 25 руб., ее участники подлежат уголовной ответственности и
т. д. \ Для правильного решения вопроса о степени общественной опасности
большое значение имеет установление размера причиненного или
предполагаемого вреда. При этом денежная стоимость предметов проступка
не может дать точного представления о масштабах нарушения закона, и
правоприменительные органы, ориентируясь лишь на нее, нередко допускают
ошибку в квалификации деяния. Исходя только из стоимости похищенного,
нарсудья Киевского р-на г. Донецка квалифицировал как мелкое — хищение
2,5 тонн угля, а нарсудья Новоукраинского района Кировоградской обл. —
132 кг концентрированных кормов. Пленум Верховного Суда СССР от
11.07.1972 г. «О судебной практике по делам о хищениях государственного
и общественного имущества» (п. 17) разъяснил, что, определяя размер
похищенного, следует исходить не только из его стоимости, но и учитывать
размер в натуральном виде (вес, количество предметов и т. п.) 2.
Повлиять на объем общественной опасности деликта и соответственно его
квалификацию может способ противоправного действия —

1 См.: Ведомости Верховного Совета, 1976, № 49, ст. 713.

2 См.: Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР. 1924—1973
гг., с. 450.

93

>>>94>>>

активный или пассивный. Под административным проступком «злостное
неповиновение» представителям органов охраны общественного порядка
понимается отказ от исполнения настойчивых, неоднократно повторяемых
распоряжений или требований работников милиции или народных дружинников,
охраняющих общественный порядок. Злостное же неподчинение, проявляющееся
в ак-; тивном противодействии (физическом сопротивлении) осуществлению
работниками милиции или народными дружинниками их полномочий по охране
общественного порядка, квалифицируется как преступление. Общественная
опасность правонарушений в значительной степени определяется их
продолжительностью. Нецензурная брань в общественном месте,
квалифицируемая как мелкое хулиганство, перерастает в хулиганство
уголовно наказуемое, если будет длительной и надолго нарушит
общественную тишину и спокойствие \. Известное значение при определении
степени общественной опасности придается различным средствам, орудиям,
инструментам, с помощью которых совершается проступок. И при
незначительной стоимости похищенного, если натуральный размер, вес,
количество предметов кражи требовали использования транспорта для
перевозки, хищение государственного и общественного имущества не может
рассматриваться как административно наказуемое, а влечет уголовную
ответственность2. Превращение проступков в промысел повышает
общественную опасность нарушений. Например, вследствие системы мелких
краж по 10—12 кг одним способом гр-н Щ. похитил с тока совхоза «Озерный»
360 кг кукурузы. Общий размер и стоимость похищенного, известный
профессионализм противоправных действий дают основание квалифицировать
их как преступление. Общественная значимость непосредственного объекта
посягательства повышает опасность проступка. Мелкие кражи зерновых в
период уборочной и посевной кампаний, проводимых в неблагоприятных
погодных условиях, следует квалифицировать как уголовно наказуемые,
поскольку повышаются требования борьбы с потерями сельскохозяйствен-

1 См.: Гришанин П., Хабибулин Т. Мелкое хулиганство и его отличие от
уголовно наказуемого хулиганства.— Советская юстиция, 1968, № 10, с. 15.

2 См.: Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР. 1924—1973
гг., с. 451—452.

94

>>>95>>>

ного сырья, значимость собранного урожая для народного хозяйства.

У административных проступков единая материально-правовая субстанция, но
при этом они не однородны. Сходство и существенные различия делают
возможным распределение их по видам. Критериями для классификации могут
быть: а) степень общественной опасности проступков; б) форма проявления
противоправного действия; в) вид нарушаемых общественных отношений; г)
особенность правового положения субъекта проступка; д) порядок
административной ответственности. В классификации видное место занимает
деление административных правонарушений на виды в зависимости от
интенсивности общественной опасности. Можно различить проступки и
нарушения. Общественно опасная «нагрузка» каждого конкретного деликта
неравномерна, и в зависимости от ее объема следует говорить о
трехчленной системе. Сюда входят:

административные проступки, по объему общественной опасности, характеру
нарушения и мере причиненного вреда приближающиеся к преступлениям. Но в
них заложена меньшая степень общественной опасности, чем в преступлениях
(мелкие хищения и хулиганство, спекуляция и самогоноварение, злостное
неподчинение представителям власти и нарушение правил административного
надзора и т. д.);

административные проступки, незначительные по противоправности и вреду,
причиненному общественным отношениям, ответственность за которые
наступает в виде ординарного взыскания (штрафа без низшего предела). Это
большинство административных деликтов; административные незлостные
нарушения первичного характера, каждое из которых лишено общественной
опасности, но представляет угрозу в «общей массе». В «массовидности» и
кроется общественная опасность. Безбилетный проезд в трамвае одного лица
— маловажное нарушение, лишенное общественной опасности. Проезд в
трамвае без оплаты группы лиц или регулярный бесплатный проезд одного
лица является общественно опасным.

Та же градация прослеживается и в отдельных видах правонарушений.
Нарушения общественного порядка, например в зависимости от интенсивности
общественной опасности, распределяются на такие:

95

>>>96>>>

незначительные нарушения общественной тишины и спокойствия
(сквернословие, крики, шум, смех, музыка, громкий разговор, стук, звон в
ночное время);

хулиганство, наказуемое в административном порядке лишь при наличии
одновременно двух признаков: нарушения правил общественного порядка,
общепринятых норм поведения и выражения этими действиями неуважения к
обществу, достоинству человека (нецензурная брань в общественных местах,
оскорбительное приставание к гражданам и другие подобные действия) *;

наконец, хулиганские действия, подпадающие под признаки ст. 206 УК УССР.

Деление административных деликтов на проступки (значительная и
незначительная степень общественной опасности) и неопасные нарушения
целесообразно, как говорилось выше, положить в основу системы
проступков, перечисленных в ст. 4 проекта Основ законодательства об
административных правонарушениях и Особенной части соответствующих
Кодексов союзных республик.

По форме проявления проступки делятся на активные и пассивные.
Первые—-это противоправные действия: мелкие хищения, хулиганство,
браконьерство, нарушение правил уличного движения и др.
Вторые—противоправные бездействия (невыполнение предписанного действия):
безбилетный проезд в транспорте, игнорирование правил паспортного
режима, противопожарной безопасности, уклонение от обследования или
лечения больных венерическими заболеваниями и т. п. Отдельные проступки
проявляются в смешанной форме. Нарушения паспортного режима могут быть
совершены как в форме действия (лицо, не выписавшись с прежнего места
проживания, переехало в другую местность и проживает на жилплощади
частного домовладельца без прописки), так и в форме бездействия
(домовладелец не принимает действенных мер к прописке этого
квартиранта).

По виду нарушенных интересов административные правонарушения делятся на
проступки, затрагивающие государственные интересы; проступки,
посягающие на

* До введения в действие Указа Президиума Верховного Совета СССР от
26.07. 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство» вместо
формулировки «нецензурная брань» законодатель употреблял формулировку
«сквернословие».

96

>>>97>>>

личные интересы граждан (нарушения законодательства о труде, техники
безопасности, проведение церковью мероприятий, не относящихся к
отправлению религиозных культов); проступки, нарушающие общественные
интересы (лесонарушения и потравы посевов в колхозах).

По особенностям положения правонарушителя административные проступки
можно разделить на служебные и общие. Общие—проступки, совершаемые
гражданами СССР, некоторыми категориями иностранных граждан, лицами без
гражданства. Служебные проступки могут быть совершены лицами,
занимающими определенные должности в госаппарате или имеющими
определенные профессии.

В зависимости от порядка привлечения и несения ответственности
административные деликты делятся на проступки, разбираемые
административными органами по правилам административного производства;
проступки административно-судебные, рассматриваемые в судебном порядке;
проступки, являющиеся предметом компетенции общественных органов,
наделенных элементами государственно-властных полномочий.

Общественная опасность, выраженная в санкциях юридических норм,
полностью отвечает объективному характеру общественных отношений.
Законодательная оценка, правовое закрепление характера и степени
опасности (либо отсутствия таковой в деянии), отражая государственную
волю советского народа, состоит в отнесении законодателем правонарушения
к тому или иному виду ответственности, в освобождении от нее, в усилении
или ослаблении санкций. К. Маркс отмечал, что «от официального общества
до некоторой степени зависит квалификация некоторых нарушений
установленных им законов как преступлений или только как проступков» ‘.

Ни одна область советского права не отражает в такой степени современную
обстановку, как административное право. Поэтому и нормативные акты,
устанавливающие административно-охранительные правоотношения, не
являются раз и навсегда данными, а подвергаются изменению в зависимости
от фактической ценности конкретных общественных отношений. Динамичность
общественной опасности обусловливает относительность

1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 13, с. 516. 4 442

97

>>>98>>>

границ между проступком и преступлением. По мере нарастания в
конкретно-исторической обстановке опасности тех или иных противоправных
действий законодатель квалифицирует их как преступление и ведет с ними
борьбу уголовно-правовыми методами. В последние годы установлена
уголовная ответственность вместо административной за самовольную, без
надобности остановку стоп-краном поезда (ст. 217 • УК УССР), что
объясняется интенсификацией скоростей, вытекающей отсюда потребностью
обеспечения безопасности эксплуатации источников повышенной опасности и
усилением дисциплины на транспорте. Вместе с тем снижение степени
общественной опасности нередко дает основание для переквалификации
преступлений в проступки. Примером может послужить Указ Президиума
Верховного Совета СССР от 11.03. 1955 г. «О замене уголовной
ответственности за самовольный проезд в товарных поездах мерами
административного воздействия» ‘. Но наиболее наглядно динамику
общественной опасности можно показать на правовых формах
самогоноварения. Юридическая оценка этого противоправного деяния
изменяется в зависимости от социально-экономической ситуации и
непосредственных задач, к выполнению которых законодатель стремится в
определенный момент развития. Анализ общесоюзного и республиканского
законодательства о борьбе с самогоноварением в период с 1919 г. по
настоящее время указывает на то, что изготовление крепких спиртных
напитков домашней выработки без цели сбыта всегда преследовалось
средствами правовой ответственности. При этом наблюдается
закономерность: выбор законодателем вида ответственности (уголовной или
административной) на разных этапах государственного строительства
определяется такими факторами, как конкретная военно-политическая или
социально-экономическая обстановка, активизация борьбы с пьянством и
самогоноварением (как частью систематической борьбы с преступностью) и
т. п 2. С исчезновением конкретных причин, повлекших

1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1955, № 5, ст. 8.

2 См.: СУ УССР, 1919, № 2, ст. 18; 1920, № 23, ст. 469; 1922, №
38, ст. 577; 1923, № 22—23, ст. 233; 1927, № 26—27; СЗ УССР, 1928, №
2, ст. 14; Ведомости Верховного Совета СССР, 1948, № 14; Ведомости
Верховного Совета УССР, 1961, № 28, ст. 343; 1972, № 26, ст. 221; 1973,
№ 40, ст. 340; УК УССР в ред. 1922 г., ст. ст. 140 и 1402; в ред. 1927
г., ст. ст. 131 и 132; в ред. 1950, 1960 и 1961 гг., ст.

98

>>>99>>>

усиление ответственности за самогоноварение без цели сбыта, это
правонарушение квалифицируется обычно как административный проступок.
Юридическая оценка деяний в зависимости от условий меняется, и методы
право-охраны приводятся в соответствие с объективно складывающимися
условиями общественно-экономического развития.

Любое изменение санкции — результат изменения общественной опасности
правонарушения’ и, следовательно, не может носить произвольного
характера. В санкциях выражается политика Советского государства,
строящаяся на учете объективного развития и потребностей
социалистических общественных отношений. Всякие меры по изменению
степени общественной опасности, отражению ее уровня в санкциях правовых
норм должны быть основаны на тщательном изучении характера и
действительной опасности для общества противоправных проявлений.

Объект административного проступка. Соотношение с объектами
правоотношения и правового регулирования

Проблема объекта посягательства административного деликта имеет
особенности, требующие специального рассмотрения. Во-первых, должен быть
исследован круг общественных отношений, на которые посягает проступок.
Во-вторых, необходимо установить соотносимость объекта проступка с
объектами правового отношения и регулирования норм права. В-третьих,
объект должен быть изучен с точки зрения внутренней структуры. Наконец,
заслуживают внимания перспективы развития объектов административной
правоохраны.

Является ли правомерным отождествление объекта правового регулирования и
объекта административного проступка (административно-правовой
охраны) *?

ст. 132 и 149; Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР.
1924—1973 гг.

1 См.: Демидов Ю. А. Указ. соч., с. 64.

* Тождество объектов административного проступка и
административно-правовой охраны обосновал В. Д. Резвых (см.: Резвых В.
Д. Административно-правовая охрана социалистической собственности. М.,
1975, с. 102—105).

4*
gg

>>>100>>>

Вопрос не праздный, ибо существует мнение, что особенность
правоохранительных норм в том, что они не обладают способностью
регулировать общественные отношения, а охраняют их, служат средством
«обеспечения» этих отношений, регулируемых другими отраслями права ‘.

Марксизм-ленинизм рассматривает социалистические общественные отношения
как совокупность отношений производственных, детерминированных действием
объективных экономических законов и в силу этого от сознания людей не
зависящих, и отношений идеологических, проходящих через сознание и
выражающихся в волевом поведении индивидов2. Правовые нормы воздействуют
на общественные отношения либо с целью упорядочения, закрепления, одним
словом, правового регулирования *, либо с целью правовой защиты
юридически уже урегулированных общественных отношений (правоотношений)
**. Итак, отношения в обществе, разнообразные формы взаимодействия
людей, их общественное поведение (но не сами люди!) и являются объектом
правового регулирования 3. Объектом же административного проступка
(административно-правовой охраны) являются не только

1 Такое предположение в отношении норм уголовного права делает О. Э.
Лейст (см.: Л е и с т О. Э. Санкции в советском праве, с.
105—106). Отграничивает нормы правовой охраны общественных отношений от
правового регулирования последних и В. Д. Резвых (см.: указ. соч., с. 5,
6). Обоснованным представляется такое мнение и в отношении
административно-охранительных норм, целью которых является охрана не
какой-либо определенной отрасли, а различных отраслей права. В
законодательстве это выражено, например, в ст. 6 Основ гражданского
законодательства Союза ССР и союзных республик, где сказано: «В случаях,
особо предусмотренных законом, защита гражданских прав осуществляется в
административном порядке».

2 С. С. Алексеев высказывает мысль о волевом характере регулируемых
правом общественных отношений. В частности, по его мнению,
производственные отношения потому имеют волевой характер, что
«выражаются в волевых действиях людей» (см.: Алексеев С. С.
Проблемы теории права, т. 1, с. 93).

* Помимо административно-организационных это нормы трудового,
финансового, земельного, гражданского и других отраслей права.

** Это нормы уголовной, административной и других видов ответственности.

3 К. Маркс отмечал в связи с этим, что «помимо своих действий»
человек совершенно не существует для закона, совершенно не является его
объектом (см.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч, т 1, с. 14).

100

>>>101>>>

урегулированные правом отношения материального характера, т. е.
разнообразные связи и общественное поведение людей в процессе
производства материальных благ; не только некоторые надстроечные
явления, но и сам человек как организм и личность — совокупность
общественных отношений’. Так, физические лица могут быть объектами
административно-правовой охраны от посягательств на их здоровье и жизнь,
трудовые права, санитарно-гигиеническую и техническую безопасность.
Определенные в законе граждане могут быть привлечены к административной
ответственности за доведение несовершеннолетнего до состояния опьянения
и т. п. Различные противоправные посягательства на права, здоровье и
достоинство личности, даже если они направлены на собственные (а не иных
лиц) блага и интересы, закон рассматривает как административный
проступок. Это, например, наркомания, хронический алкоголизм и др. Все,
что известно об объекте проступка, не дает оснований отождествить его и
с объектом административно-деликт-ного отношения. Это понятия не
сравнимые и не соотносимые, находящиеся, так сказать, на
непересекающихся плоскостях.

Административные проступки представляют собой нарушения отношений не
только административно-правовых, но и одновременно земельных и
финансовых, колхозных и трудовых правоотношений. Что же касается области
управленческих отношений, то она не является единственным объектом
проступка. Сферы действия норм административного права, регулирующих
общественные отношения в области государственно-управленческой
деятельности и норм, предусматривающих административную ответственность,
не совпадают2. Характерно, что лишь

1 Некоторые авторы относят понятия «надстройка», «производительные
силы», их вещественные и личностные элементы к абстрактно существующим
явлениям и в связи с этим приходят к поспешному выводу о том, что на
них не могут посягать противоправные деяния (см.: Andrejew I. Указ.
соч., s. 32—35).

2 И. С. Самощенко потому связывает объекты посягательств
административного проступка с государственным управлением, что
будто бы сами нарушенные общественные отношения находятся в компетенции
органов государственного управления. «Само многообразие
непосредственных объектов административных правонарушений,— пишет он,—
есть лишь отражение многосторонности компетенции административных
органов» (Самощенко И. С. Понятие правонарушения по советскому
законодательству. М., 1963, с. 193— 194). Но компетенция (предметы
ведения, задачи, полномочия,

101

>>>102>>>

четыре состава административных проступков — нарушение правил
паспортных, административного надзора, передвижения иностранцев на
территории СССР, военной подготовки и учета — в случае повторности
караются уголовными санкциями за нарушение порядка управления. Повторное
же совершение всех других административных проступков обусловливает
уголовную ответственность за преступления против социалистической
собственности, общественного порядка, правил торговли, охраны природы,
за валютные операции и т. п. Не видим оснований разделять мнение о том,
что объектом проступка являются «отношения в сфере государственного
управления» (или «порядок государственного управления», или «сфера
исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного
управления») ‘. В плане объекта проступка правильнее было бы говорить не
столько об управленческих отношениях, сколько о более масштабных по
объему отношениях организационного свойства. Представляется, что в
вопросе о предмете советского административного права правильную позицию
занимал М. М. Агарков, считавший, что организационные отношения в
Советском государстве имеют примат над управленческой деятельностью. В
современной науке управление также считают частью организации. В. П.
Боголепов, например, пишет: «Организация не является и не может быть
частью управления, а во всех случаях управление представляет собой часть
общей организации. Точнее, управление подчиняется организационному
фактору» 2. Организацию в этом понимании не следует отождествлять с
оперативно-организационной работой, цель и содержание которой —
налаживание, упорядочение работы государственного механизма управления.
Если в первом случае управление — элемент ор-

права и обязанности госоргана)—это особая разновидность общественных
отношений, урегулированных нормой административного права, отношений
административно-правовых. Нарушение их карается не административными, а
дисциплинарными или уголовно-правовыми санкциями.

1 См.: Хангельдыев Б. Б. К вопросу об объекте административного
правонарушения.— Сб. учен. тр. Свердлов, юрид. ин-та, 1964, с. 135;
Додин Е. В. Основание административной ответственности. Автореф. канд.
дис. М., 1965, с. 5—6.

2Агарков М. М. Предмет и система советского гражданского права.—СГП,
1940, № 8—9, с. 61; Боголепов В. П. О состоянии и задачах развития общей
теории организации. М., 1968, с. 40.

102

>>>103>>>

ганизации, то во втором — организация — функция управления.

Общеобязательные правила имеют целью административно-правовую охрану
групп или отдельных общественных отношений, возникающих в связи с
использованием государственными, общественными организациями, населением
природных фондов (земельного, водного, охотничьего, лесного), средств
транспорта и связи. Административные проступки посягают на правила
советской торговли и здравоохранения, санитарии и гигиены, охраны труда
и трудового законодательства. Объектами проступка являются правила
уличного движения, противопожарные, таможенные, застройки земельных
участков, пользования электроэнергией и др. Как видим, мерами
административной ответственности преследуются нарушители особого круга
общественных отношений, складывающихся в связи с организацией
использования производительных сил развитого социалистического общества.
Важность этих специфических общественных отношений подчеркивал К- Маркс
словами: «Урегулированность и порядок являются именно формой
общественного упрочения данного способа производства и потому его
относительной эмансипации от просто случая и просто произвола» ‘. В
пестром разнообразии составов проступков есть и такие, которые
дезорганизуют бытовые общественные связи между людьми в процессе
создания общественного продукта, обмена и распределения материальных
благ. К таким деликтам относятся нарушения общественного порядка, в
частности мелкое хулиганство, хронический алкоголизм и др.
Административные проступки связаны с нарушением не только базисных, но и
надстроечных отношений, поскольку объектом являются правила воинского
учета, военной подготовки, паспортного режима. Эти проступки могут
дезорганизовать функцию вооруженной защиты социалистического способа
производства.

Освобождение от уголовной ответственности с привлечением к
ответственности административной лиц, совершивших преступления, не
представляющие большой общественной опасности, означает отнесение к
компетенции органов административной юрисдикции более 80 составов, за
которые предусматривается наказание в виде лишения свободы не свыше
одного года или другое

1 Маркс К-, Энгельс Ф. Соч., т. 25, ч. 2, с. 356—357.

103

>>>104>>>

более мягкое наказание ‘. Сложившиеся виды объектов административных
нарушений при этом остаются неизменными, так как преступления посягают
на те же общественные отношения, которые охраняются нормами с
административными санкциями. Эти объекты — сфера народного хозяйства,
имущественные интересы, а также жизнь, достоинство советских граждан, их
политические, социально-экономические, личные права, общественный
порядок и безопасность.

Взаимосвязь проступков, посягающих на базисные отношения, и проступков в
сфере надстройки основана на диалектике базиса и надстройки. Последняя,
по мысли В. И. Ленина, определяется базисом, но «служит, в конечном
счете, производству»2. Поэтому всякие посягательства на надстройку
приводят к нарушениям в сфере обслуживаемого базиса и наоборот.

В организующей деятельности по налаживанию широкомасштабных рациональных
связей между людьми и их объединениями в интересах общественного
производства и в других областях человеческого общежития решающая роль
принадлежит социалистической государственной власти и управлению. На
связь государственного управления с организацией социалистического
способа производства указывали классики марксизма-ленинизма,
подчеркивая, что «администрация есть организующая деятельность
государства»3, назначение которого «сводится теперь прежде всего и в
первую голову к чисто экономической задаче»4. Задача же экономического
преобразования может быть успешно осуществлена лишь на базе
законодательства, на основании законов 5. Таким образом, законодательная
и управленческая деятельность государства составляет важнейшую часть
общей организации социалистического способа производства. Связывают
институт административной ответственности с охраняемым им объектом
властно-представительная и исполнительно-распорядительная функции
государства. Конкретно проявляются они в законодательном порядке

1 См.: ч. 3 и 4 ст. 43 Основ уголовного законодательства Союза ССР
и союзных республик; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8.02.
1977 г. «О внесении изменений и дополнений в уголовное законодательство
Союза ССР».

2 Л е н и н В. И. Поли. собр. соч., т. 42, с. 276.

3 Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 1, с. 440

4 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 36, с. 130.

5 См.: там ж е, с. 174, 501—502.

104

>>>105>>>

установления ответственности. Решают эту задачу органы власти в
издаваемых ими законах или актах, имеющих законодательное значение.
Ответственность далее реализуется через исполнительно-распорядительные
органы государственной власти, а также судебные инстанции или
общественные органы, наделенные элементами государственно-властных
полномочий. Наконец, роль государства проявляется в свойственных ему
властно-распорядительных, административных методах реализации
ответственности: наказание применяется, исполняется от имени государства
и имеет вид государственного принуждения.

Следует поддержать мысль о том, что институт административной
ответственности — это объективный результат действия экономических
законов социализма ‘ и все их положительные проявления обеспечиваются,
защищаются нормами административной ответственности. «Как бы ни была
пестра вся совокупность юридических фактов,— замечает С. С. Алексеев,—
они в конечном счете (через нормы права) связаны с экономическим
базисом»2. Итак, объектом административного правонарушения являются
общественные отношения, возникающие в процессе организации
социалистического способа производства, регулируемые нормами
гражданского, трудового, административного, земельного, финансового
права и охраняемые санкциями административно-правового характера.

Те или другие общеобязательные правила, на которые посягают проступки,
группируются по различным областям общественной жизни. Критерием для
классификации может быть характер нарушаемых отношений. По нему
классификация общеобязательных правил, гарантируемых
административно-правовыми нормами, выделяет восемь групп родовых
объектов административных проступков:

— правила благоустройства, противопожарные, санитарно-гигиенические
(охраны здоровья) и безопасности труда;

— правила эксплуатации транспорта, средств связи и электроэнергии;

1 См.: Хангельдыев Б. Б. О систематизации советского
административного законодательства.— Сб. учен. тр. Свердлов, юрид.
ин-та, 1964, вып. 2, с. 57.

2 См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права, с. 345.

105

>>>106>>>

— правила торговли, финансовой системы и сохранения социалистической
собственности;

— правила строительства и жилищно-коммунального хозяйства;

— правила охраны природы;

— правила охраны общественного порядка и безопасности ‘;

— правила военного учета и учебных сборов;

— правила отправления религиозных культов.. Различают понятия общего,
родового и конкретного

объектов административного проступка. Общий объект проступка — это
совокупность всех правоотношений, складывающихся в сфере организации
использования социалистических производительных сил и охраняемых
административными общеобязательными правилами. Общий объект представляет
собой сложную систему, включающую другие подчиненные объекты. Так,
родовой объект, исходя из суммы признаков нарушенных интересов,
представляет законченное, целостное общественное отношение, регулируемое
несколькими отраслями права2. Сам по себе он представляет систему
(точнее, подсистему) объектов конкретных проступков. Конкретный объект
связан с каким-либо реальным проступком. Например, на правила советской
торговли, финансов и охраны социалистической собственности посягают
следующие административные проступки — мелкая спекуляция, занятие
запрещенным промыслом, неквалифицированная контрабанда валютой, скупка
вещей у иностранцев, изготовление, хранение и приобретение самогона,
мелкая кража государственного и общественного имущества. Как видим,
родовой объект дифференцируется на объекты конкретные, связанные с
каждым отдельным проступком. Дифференциация соответствует структуре
отношений, на которые посягают проступки. Между конкретными объектами
могут существовать и более сложные связи. Нарушение правил отправления
религиозных культов, например, включает:

1 О соотношении понятий «общественный порядок» и «общественная
безопасность» см.: Гранин А. Ф. Теоретические вопросы
социалистической законности в деятельности органов внутренних дел.
Автореф. докт. дис. Киев, 1975, с. 15.

2 В литературе справедливо указывается, что родовой объект может
представлять собой и группу однородных общественных отношений (см.:
Andrejew I. Указ. соч., s. 25).

106

>>>107>>>

посягательство на духовную и физическую свободу граждан, их общественное
сознание (вовлечение несовершеннолетних в молитвенные хоры, оркестры,
шествия; организация детских, юношеских, женских молитвенных,
библейских, литературных и др. нелегальных собраний; применение мер
принуждения и наказания к верующим);

деятельность служителей культа без разрешения официальных органов и
надлежащей регистрации, т. е. с нарушением порядка отправления культов
(собрание или заседание религиозных объединений, их исполнительных,
ревизионных органов, а равно совершение религиозных обрядов, церемоний
под открытым небом, в домах, квартирах верующих, например религиозные
шествия, крещение детей);

вторжение в имущественную сферу граждан (вымогательство денег за
совершение обрядов и присвоение их; создание касс взаимопомощи,
кооперативов; оказание материальной поддержки верующим; взимание
каких-либо взносов или принудительное обложение в пользу религиозных
объединений);

нарушение порядка церемоний, религиозных обрядов и отправления культов
(совершение обрядов, церемоний или помещение предметов культа в зданиях
и на территории государственных и общественных предприятий, организаций
и учреждений) и т. д.1 Объектом каждого из посягательств здесь являются
различные стороны сложной совокупности общеобязательных правил,
объединяемых понятием родового объекта.

Могут быть сделаны краткие выводы, состоящие в том, что административные
проступки посягают на организацию социалистического способа
производства, представляющего собой единство двух неразрывно связанных
явлений: личного элемента производительных сил — людей и их общественных
(производственно-организационных) отношений. И еще, объект проступка
охватывает не только общественные организационные отношения, но и
правовые, фиксирующие и охраняющие фактические отношения, а также норму
права, установившую юридические отношения.

1 См.: Положение о религиозных объединениях в Украинской ССР,
утвержденное Указом Президиума Верховного Совета УССР от 1. 11. 1976
г.—Ведомости Верховного Совета УССР, 1976. № 46, ст. 420.

>>>108>>>

Глава III

СУБЪЕКТНЫЙ СОСТАВ

АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОГО

ОТНОШЕНИЯ

Субъекты отношения. Правосубъектность и ее проявления

Правовые отношения складываются между людьми (или их ассоциациями),
являющимися субъектами (сторонами, участниками) этих отношений.
Юридической основой правового отношения являются правовые нормы,
применение которых приводит к возникновению правосубъектности, а
реализация последней — к осуществлению правоотношения. Юридические факты
— изданные нормативные акты, совершившиеся действия или события —
предшествуют образованию и правосубъектности, и материального
правоотношения, а также возникновению правового процессуального
отношения, имманентных ему правоспособности и дееспособности. Как видим,
в генезисе и механизме реализации правоотношения специфическое место
занимает категория правосубъектности, и лишь на основе ее анализа может
быть дана определенная характеристика субъектам правового отношения.

Потенциально правосубъектность включает, во-первых, способность иметь
права, нести обязанности, во-вторых, возможность их реализовывать.
Правосубъектность иногда отождествляют с правоспособностью, считают, что
последняя включает и дееспособность. А. В. Венедиктов, например,
рассматривал правосубъектность и правоспособность как идентичные
понятия, указывая, что государство наделяет лиц «правоспособностью или,
что то же самое, правосубъектностью, т. е. способностью иметь права и
обязанности» ‘, Согласно другой принятой в науке кон-

1 Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.—Л,
1948, с. 615. В современной теории правоотношения эту позицию разделяют
С. Н. Братусь: «…правоспособность и правосубъектность — равнозначные
понятия» (см • Боа-тусь С. Н. Субъекты гражданского права. М., 1950, с.
8); Кече-кьян С. Ф: «…дееспособность является ничем иным, как вилом
специальной правоспособности» (см.: Кечекьян С. Ф. Правоотношения в
социалистическом обществе. М., 1958, с. 85).

108

>>>109>>>

цепции правосубъектность рассматривается как обобщающее понятие,
составными элементами которого являются неотождествимые категории
«правоспособность» и «дееспособность» 1. Различия в определении
правосубъектности состоят в том, что сторонники первой позиции считают
правосубъектностью абстрактную возможность быть субъектом права и
юридического отношения, а дееспособностью — действительную возможность
обладания таким правом. Различия тем самым, с точки зрения содержания,
имеют искусственный характер: право и дееспособность фактически
отождествляются. Во второй концепции и, думается, более обоснованно,
различаются способность в качестве субъекта правового отношения обладать
правами и нести обязанности (правоспособность) и способность к
самостоятельному их осуществлению путем совершения юридически значимых
действий, способность приобретать, создавать новые права и обязанности
(дееспособность).

Понятия «правоспособность» и «дееспособность» в нормативном плане
сформулированы в советском гражданском законодательстве2. Отправляясь от
этих правовых формулировок при конструировании понятия «административная
правосубъектность», следует учитывать, что административная
правоспособность и дееспособность значительно уже общей гражданской
правосубъектности, которой обладают физические и юридические лица в
СССР, и охватывает лишь одну и то довольно специальную часть прав и
обязанностей, которыми наделены и в действительности реализуют граждане,
государственные и общественные органы как субъекты
ад-министративно-деликтного отношения.

Правоспособность и дееспособность различаются качественно. Если
правоспособность объективно имманент-

1 См.: Иоффе О. С. Спорные вопросы учения о правоотношении.— В
сб.: Очерки по гражданскому праву. Л., 1957, с. 55—56; Алексеев С. С.
Проблемы теории права, т. 1, с. 276—277; В е-б е р с Я. Р.
Правосубъектность граждан в советском гражданском и семейном праве.
Рига, 1976, с. 24. На разграничении право- и дееспособности настаивает и
Г. И. Петров, оправданно полагающий, что данные категории проявляются в
различных условиях и поэтому нет оснований для их отождествления (см.:
Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения, с. 42—43).

2 См.: ст. ст. 8, 9 Основ гражданского законодательства Союза
ССР и союзных республик.— Ведомости Верховного Совета СССР, 1961,
№ 50.

109

>>>110>>>

на субъекту права — человеку, ибо каждый советский гражданин в силу
рождения как носитель личности уже приобретает свойства субъекта права и
должен обладать правами, то дееспособность, рассматриваемая Основами
гражданского законодательства СССР и союзных республик как волевая
деятельность, требует субъективных усилий для приобретения прав,
обязанностей и их реализации. Дееспособность нельзя признать особым
правом субъекта. Она находится в необходимой причинной связи с
правоспособностью, является условием ее осуществления, хотя соотносится
не с правом или обязанностью, а с юридическими фактами, создающими
возможность самостоятельного осуществления их. Поэтому в отношении
административной ответственности признание дееспособности уже само по
себе свидетельствует о признании правосубъектности. Дееспособность
субъекта неотделима от его правоспособности и составляет наряду с ней
неотъемлемое свойство административной правосубъектности. Как две
стороны одного явления, обе свидетельствуют и о содержании
правосубъектности, и о возможности самостоятельного осуществления прав,
обязанностей, различных юридических действий в пределах правоотношения
*.

Субстратом генетической и функциональной общности правоспособности и
дееспособности является единство человека как личности и «совокупности
всех общественных отношений» s, как носителя прав и обязанностей,
сочетающего объективную способность правообладания и субъективную
способность к самостоятельному осуществлению юридических прав и
обязанностей.

Административная материальная правосубъектность не поглощает
административной процессуальной правоспособности и дееспособности. Нет
оснований и для отождествления этих категорий, но они в большинстве
случаев должны рассматриваться как производные от соответствующей
материальной правосубъектности.

Административно-деликтное отношение и возникающее на его основе
процессуальное отношение в связи с разрешением дела о проступке не
характерно своей мно-госубъектностью подобно гражданско- или
уголовно-про-

* Заметим однако, что право- и дееспособность действуют не в одних
временных пределах: последняя возникает и проявляет себя позже
правоспособности.

1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 3, с. 3.

ПО

>>>111>>>

цессуальным. Далеко не в каждом процессуальном
адми-нистративно-деликтном отношении принимают участие свидетели или
понятые, эксперты или истцы (ответчики). Чаще всего — это отношения
двухсубъектные: правоприменительный орган находится в отношениях с
личностью. Но при известных условиях элементарные, с точки зрения
субъектного состава, отношения могут усложняться. Признаками, дающими
понятие субъекта деликтных отношений ‘ и определяющими место в этих
отношениях субъектов, их правовой статус, являются личная и служебная
юридическая заинтересованность в исходе дела и способность своим
поведением воздействовать на развитие правоотношения. С точки зрения
этих признаков можно определить два вида лиц, участвующих в отношениях
административной ответственности. Во-первых, это обязательные субъекты.
Во-вторых, — факультативные, т. е. все остальные, не отвечающие
указанным признакам лица, чьи процессуальные действия служат лишь
средствами доказывания (свидетели, эксперты и т. п.), а также лица,
имеющие юридический интерес в деле (представители обвинения и защиты).
Процессуальная правосубъектность последних уже не является производной
от материальной правосубъектности, и они действуют в административных
процессуальных отношениях с целью выполнения государственных и
общественных задач, возложенных на них законом.

Каждый субъект материальных отношений обладает своей особой
процессуальной правосубъектностью, зависящей от выполняемой им функции и
вида отношений, в которые он вступает. Процессуальная правосубъектность
правоприменителей (органов власти, управления, правосудия, общественных
организаций, законных представителей тех и других, а также органов,
рассматривающих дела в кассационном и надзорном порядке) состоит в
способности рассматривать дела об административных

1 В советской юридической литературе принят термин «субъекты правового
отношения». Нередко это понятие отождествляют с понятием «субъект права»
(см., например: Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом
обществе, с. 83 и далее). Однако имеются основания для условного
разграничения этих понятий. Если «субъект права» означает способность
обладания правами, несения обязанностей и, в конечном счете, способность
стать участником правовых отношений, то «субъект правового отношения» —
это реальный участник правоотношения, в полном объеме обладающий
правосубъектностью.

111

>>>112>>>

проступках, принимать по ним решения, а также в обладании возможностями,
предоставляемыми законом по пересмотру своих постановлений в
кассационном и надзорном порядке, по вновь открывшимся обстоятельствам.
Правосубъектность общественных органов проявляется в способности
самостоятельно разрешать дела о проступках или через своих
представителей участвовать в разбирательстве по административному делу.
Обширна административно-процессуальная правосубъектность советских
граждан, которым предоставлены возможности осуществлять свои
материальные права, участвовать в процессуальных действиях, требовать
постановления справедливого, обоснованного и законного решения,
пользоваться предусмотренными законом средствами для защиты своих прав.

Правовое отношение, как уже говорилось, слагается из прав и обязанностей
субъектов. Ими должны обладать обе стороны. Но субъективные права или
правовые обязанности не существуют сами по себе, т. е. изолированно друг
от друга. Устанавливают связь между ними в правовых отношениях советские
конституционные нормы. В соответствии со ст. 57 Конституции УССР
«осуществление прав и свобод неотделимо от исполнения гражданином своих
обязанностей». Эта связь обусловливается и самой логикой юридического
отношения, в основе которого зависимость между правомочием как
возможностью субъекта поступать определенным образом при реализации
субъективного права (или возможностью требовать известных действий от
другого участника отношений) и обязанностью как обеспечиваемой законом
мерой должного или дозволенного поведения обязанного субъекта в
соответствии с требованиями управомоченного. Нарушение обязанности (ее
невыполнение) влечет определенное правовое последствие в виде наказания
или меры общественного порицания. В отношениях административно-деликтных
не только правоприменительный орган обладает правами в отношении
нарушителя, но и последний, наряду с обязанностью претерпевать
определенные отрицательные последствия проступка в виде лишений личного
или имущественного характера, наделен правами на активное участие в
правовом отношении. Единство прав и обязанностей выражается в том, что
праву органа при» влечь к ответственности соответствует обязанность
нарушителя нести ответственность, претерпевать тяготы и ли-

112

>>>113>>>

шения, связанные с карой. Право же последнего требовать, чтобы наказание
отвечало закону, соотносится с обязанностью административного органа
назначить наказание, исполнить его, проконтролировать исполнение,
обеспечить законные права и интересы субъекта ответственности.
Административно-деликтные отношения и есть юридическая связь зависимости
в форме правообя-занности. Нет такой зависимости — нет и отношения.

Разумеется, права и обязанности субъектов не равны между собой. В
понятие субъективного права органа, возлагающего ответственность,
включается притязание, понимаемое как возможность прибегнуть к
принудительной силе государства для осуществления определенного
поведения, соответствующего правам управомоченного. Только при наличии
притязаний субъективные права получают реальное, а не фиктивное
существование.

Выделение понятия «притязание» позволяет различить в структуре
содержания административно-деликт-ных отношений активную их сторону —
правомочней притязание на его осуществление — и пассивную сторону —
обязанность и принудительное ее осуществление. В юридической литературе
неоднократно предпринимались попытки научной классификации субъектов в
зависимости от их правового статуса. Так, А. В. Мицкевич исходит из
деления всех субъектов на отдельных физических лиц и организации 1,
Классификацию эту нельзя признать удачной. Понятие «физическое лицо»
характеризует скорее человеческий организм, чем человека как обладателя
прав и обязанностей. Не случайно при кодификации гражданского
законодательства это понятие заменено понятием «граждане». Последнее
исходит из определенных социально-значимых черт, характеризующих
индивидов как членов общества, поэтому приемлемо лишь для общей их
характеристики как субъектов права.

Классификация субъектов на граждан и юридических лиц2 также неприемлема
к указанным правоотношениям. Понятие «юридическое лицо» не охватывает
всего круга органов, выступающих субъектами проступочных отношений, не
раскрывает статуса их участников. Что же касается понятия «гражданин»,
означающего лицо, принад-

1 См.: Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М., 1962, с. 35.

2 См.: Братусь С. Н. Субъекты гражданского права, с. 5—6.

113

>>>114>>>

лежащее к постоянному населению данного государства, пользующееся всеми
правами, обеспечиваемыми государством, и исполняющее установленные
законом обязанности, то оно характеризует правовой статус далеко не всех
участников данных административно-правовых отношений. Деление субъектов
на индивидуальные и коллективные тоже не является плодотворным для
исследуемых правовых отношений, поскольку нивелирует граждан и
должностных лиц, обладающих неодинаковым по содержанию и значению
статусом, не учитывает специфики их отношений в связи с ответственностью
‘.

Субъекты административно-деликтных отношений как носители и адресаты
всех возможных требований, прав и обязанностей неоднородны по составу,
неодинаковы по правовому статусу и, исходя из этого, могут быть
классифицированы по двум признакам. По такому критерию, как социальная
сущность носителя прав и обязанностей, субъекты отношений подразделяются
на: а) личности (к ним относятся граждане СССР, иностранцы, лица без
гражданства, должностные лица и представители компетентных
государственных и общественных органов); б) организации: государственные
органы или общественные организации, выполняющие функции
административного преследования и обладающие соответствующими властными
полномочиями.

По признаку отношения субъектов к административному проступку они могут
быть разделены на субъектов— носителей ответственности (граждане СССР,
иностранцы, апатриды, советские служащие — должностные лица) и субъектов
правоприменения (наказания). Все приведенные здесь классификации
стремятся к возможно более полной характеристике субъектов, исходят из
их социального и правового положения, учитывают соотношение
правопритязаний и обязанностей.

В литературе высказано несколько мнений о субъекте, обладающем властными
полномочиями. Иногда говорят о том, что отношения правовой
ответственности возникают между правонарушителем и государством, а с
конкретными органами, применяющими санкции, у нарушителей возникают лишь
процессуальные отношения. В других случаях считают субъектом отношений
правовой от-

1 См.: Иоффе О. С, Шаргородский М. Д. Вопросы теории
права, с. 206—208.

114

>>>115>>>

a

a

$ ?

Oe

“ $ & I

?

O

Oe

O

e

,Oe

O

e

°

?

>

E

I

<>

E

E

I

I

$

.

H

z

|

ph,ветственности не органы государства, а само государство в целом,
рассматриваемое при этом как некое единство самостоятельных субъектов
права, отдельных государственных и общественных органов ‘. Наконец, по
мнению некоторых авторов, отношения юридической ответственности
возникают не между правонарушителем и государством по поводу
осуществления последним права на наказание, а лишь между нарушителем и
организациями, реализующими пенитенциарную функцию государства 2.
Советское государство в лице высших органов власти и управления,
занимаясь законодательной и нормотвор-ческой деятельностью, выражающей
волю советского народа, естественно, не может само вступать в качестве
субъекта наказания в отношения с конкретными нарушителями. Но
государство является субъектом в правоохранительных отношениях,
устанавливаемых административными и уголовными законами, адресованными
населению. В них указываются органы, уполномоченные от имени государства
привлекать к ответственности конкретных нарушителей, применять
наказания. Эти органы и выступают субъектами наказания в конкретных
ад-министративно-деликтных отношениях, возникающих в случаях нарушения
охранительных актов и устанавливаемых ими правовых отношений.

0 юрисдикционной правосубъектности как способности реализовывать
известные полномочия может идти речь лишь тогда, когда субъекты
удовлетворяют общим и специальным условиям. Отсутствие общих условий
делает субъектов неспособными к несению и исполнению юрисдикционных
полномочий. Так, не обладают «судейской» правосубъектностью лица, не
являющиеся гражданами СССР или не достигшие возраста, установленного
специальным законодательством (25 лет для судей, 18 лет для
депутатов Советов народных депутатов на местах и т. п.), или имеющие
органические пороки психофизической сферы. К специальным относятся
нравствен-

1 См.: Строгович М. С. Уголовно-процессуальное право в системе
советского права.— СГП, 1957, №4, с. 105; Пионтков-с к и й А. А.
Правоотношения в уголовном праве.— Правоведение, 1962, № 2, с. 89.

2 См.: Р ивлин А. Л. Об уголовно-правовых и
уголовно-процессуальных отношениях.— Правоведение, 1959, № 2, с. 107;
За го-родников Н. И. О содержании уголовно-правовых отношений.— СГП,
1963, № 11, с. 87; Курляндский В. И. О сущности и признаках уголовной
ответственности.— Там ж е, с. 90.

115

>>>116>>>

ные, служебные и профессиональные условия. Лицо может быть допущено к
несению юрисдикционных обязанностей при условии, что оно по своим
моральным качествам является образцом личной честности и
безукоризненного поведения, имеет моральное право судить и воспитывать
других, не лишено приговором суда права занимать должности в
государственном аппарате или общественных органах, не состоит под
следствием и судом и т. п.1 Нарушение этого условия может
дискредитировать эти органы в глазах населения. Служебные условия
предусматривают непременное соединение функций административной
юрисдикции с исполнением других обязанностей по службе в государственном
или общественном органе2.

Наконец, правообязанности юрисдикции по административным делам могут
исполнять лица, удовлетворяющие профессионально-образовательному
условию, предусматривающему наличие высшего образования (для судей) или
знаний законодательства об административной ответственности, сочетаемых
с практическими профессиональными сведениями в объеме, необходимом для
исполнения этой функции.

Правосубъектность — свойство всех участников правовых отношений. Однако,
в зависимости от роли, которая возлагается на субъекта проступочных
отношений, на первый план выступают те или иные стороны
правосубъектности. Основным ее проявлением есть компетенция •— область
подлежащих ведению органов и должностных лиц, осуществляющих
административную юрисдикцию, вопросов и властных полномочий, прав и
обязанностей. Некоторые авторы склоняются к отождествлению понятий
«правосубъектность» и «компетенция»3. Действи-

1 См.: ст. 1 Положения о дисциплинарной ответственности судей судов
Украинской ССР.— Ведомости Верховного Совета УССР, 1976, № 28, ст.
237; ст. 3 Положения о товарищеских судах Украинской
СССР.—Ведомости Верховного Совета УССР, 1977, № 14. ст. 132.

2 См.: ст. 13 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21.06.
1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в
административном порядке».

3 См.: Алексеев С С. Общая теория советского права, с.
138; М а м у т о в В. К. О соотношении понятий компетенции и
правоспособности государственных хозяйственных органов.— Правоведение,
1965, № 4, с. 60—63. Проявлением, стороной правосубъектности считают
компетенцию Р. О. Халфина и А. А. Пушкин (см.: Халфина Р. О. Общее
учение о правоотношении, с. 137; Пушкин А. А. Компетенция
государственных хозяйственных органов

116

>>>117>>>

тельно, отдельные моменты сближают эти понятия. Компетенция и
правосубъектность хотя и возникают вне правоотношений, но реализуются
через них и характеризуют содержание юридических отношений. Компетенция,
как и правосубъектность,— своеобразная «оболочка» прав и обязанностей
участников правовых отношений. Оба понятия имеют индивидуальное
проявление: субъектами властных полномочий и обязанностей являются как
орган в целом, так и внутренние подразделения или отдельные должностные
лица. Общественные организации, деятельность которых регулируется
нормами советского права, также являются субъектами
административно-деликтной компетенции. Юрисдикционной компетенцией
обладают и структурные подразделения, члены и служащие общественных
организаций. Но не будем игнорировать и различий. Компетенция — это
совокупность уже имеющихся у органа, у должностного лица, в силу
юридического факта их создания, прав и обязанностей, направленных на
установление и регулирование правоотношений, на совершение действий
властного характера. Тем самым компетенция — не правоспособность, т. е.
абстрактная способность иметь права и обязанности. Компетенция не
отождествляется и с дееспособностью — правами и обязанностями, которые
приобретаются по мере реализации правоспособности. Характер, объем прав
и обязанностей, составляющих содержание компетенции, как правильно
заметил В. К. Мамутов, не могут быть изменены по собственной воле ‘.
Компетенция — это предусмотренная законом сумма правообязанностей органа
в силу факта его создания и функционирования. Реализуют компетенцию
представители государственных и общественных органов, осуществляя тем
самым административно-юрисдикцион-ные правообязанности.

Таким образом, соотношение административной материальной и
процессуальной правосубъектности следует рассматривать как зависимость
содержания и формы. Одним из проявлений правосубъектности является
компетенция. В ее правовом режиме и осуществляет свои функции субъект
наказания, удовлетворяющий предусмотренным законодательством условиям.

как особая форма проявления их административно-хозяйственной
правосубъектности.— Правоведение, 1965, № 3, с. 39). ‘ См.: Мамутов В.
К. Указ. соч., с. 62.

117

>>>118>>>

Субъекты, несущие ответственность. Административная деликтоспособность

Вопрос о субъектах административной ответственности в специальной
литературе с достаточной глубиной не исследован и по-разному решается
учеными, практикой и законодателем. К кругу субъектов ответственности
наряду с гражданами, виновными в совершении проступков, иногда относят
предприятия, учреждения и организации, мотивируя это тем, что
законодатель запрещает применение к государственным и общественным
организациям штрафа, но оставляет вопрос открытым в отношении применения
других административных наказаний ‘. Нам представляется, что при
определении субъектов административной ответственности следует исходить
из специфических свойств этих правонарушителей. Подавляющее большинство
проступков совершаются личностями с индивидуально выраженными качествами
интеллектуального облика и психического склада. В силу этого
административные наказания, содержащие свойства индивидуального
принуждения, не применимы к государственным и общественным органам.
Итак, субъектами административных проступков могут быть граждане,
должностные лица, иностранцы, а также лица, лишенные права гражданства в
одной стране и не приобретшие его в другой.

В административной практике еще имеют место случаи применения, вопреки
закону, штрафов и нештрафных форм ответственности к государственным и
общественным органам, что ведет к безответственности конкретных
виновников правонарушений, к «перекачке» средств из одних
государственных фондов в другие, к необоснованному материальному
ущемлению коллективов. Тем досаднее попытки оправдать такую практику,
подвести под нее «теоретическую» базу. Предлагается, к примеру,
административные взыскания обращать на фонды материального
стимулирования производственных коллективов, что не совместимо с
принципом персональной ответственности, провозглашенным Конституцией
СССР 1977 г. в

1 См.: Долин Е. В. Субъект административного проступка.— Учен. зап.
ВНИИСЗ. М.. 1965, вып. 5, с. 47. См. также: ст. ст. 6—8, 10 Указа
Президиума Верховного Совета СССР от 21.06. 1961 г. «О дальнейшем
ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке».

118

>>>119>>>

качестве принципа организации и деятельности Советского государства.
«Нужно,— подчеркивал В. И. Ленин,— научиться притягивать и примерно
сурово наказывать как раз ответственных виновников… а не каких-то
других лиц»1. В решении декабрьского (1977 г.) Пленума ЦК КПСС в
соответствии с этим выдвигается важная для каждого вида ответственности
задача не просто констатировать факты бесхозяйственности или нарушения
государственной дисциплины, а непременно находить тех, по чьей вине они
допущены.

Неприемлемость тезиса о коллективной административной ответственности не
исключает постановки вопроса о совместной (солидарной) ответственности
за конкретный проступок виновных должностных лиц или граждан.

В специальной литературе недостаточное внимание уделяется
административной правосубъектности иностранцев — лиц, состоящих в
гражданстве другого государства, но пребывающих в пределах Советского
Союза. В сфере административной ответственности они обладают
определенной правосубъектностью.

К иностранцам, право которых регулируется внутригосударственным
законодательством, относятся иностранные студенты, иностранцы,
пребывающие в СССР по частным визам, туристы, капитаны иностранных
судов. Они могут привлекаться к административной ответственности,
выступать субъектами соответствующих правоотношений. Предоставленный им
так называемый национальный режим уравнивает в правах с советскими
гражданами: они обладают не только гражданской, но и административной,
уголовной и другой правосубъектностью. Конституция СССР 1977 г.
гарантирует иностранным гражданам и лицам без гражданства
предусмотренные законом права и свободы, в том числе право на обращение
в суд и иные государственные органы для защиты принадлежащих им по
закону личных, имущественных, семейных и иных прав (ст. 37). При этом
иностранцы и лица без гражданства имеют ту же процессуальную
правосубъектность, что и советские граждане — ходатайствовать о вызове
свидетелей, обжаловать административные и судебные акты и т.
д.2. Однако административная

1 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 54, с. 119.

2 См.: УК УССР, ст. ст. 4, 5; УПК УССР. Научно-практический
комментарий. Киев, 1974, ст. 3. В соответствии же с ч. 6 ст. 4 и ст. 60
Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных рес-

119

>>>120>>>

правосубъектность иностранцев по объему уже правосубъектности граждан
СССР, поскольку возникает с момента прибытия в СССР и прекращается с
момента их выбытия из СССР К Вопросы административной ответственности
иностранцев, имеющих дипломатические (консульские) карточки и, в силу
этого, пользующихся иммунитетом от юрисдикции страны пребывания,
разрешаются дипломатическим путем. Проступки иностранцев — это в
основном нарушения правил проживания в СССР, где действует
разрешительная система въезда (выезда) иностранцев по специальным визам
в паспортах (несвоевременная регистрация в органах внутренних дел,
проживание без прописки, передвижение по территории СССР без надлежащего
разрешения, просрочка виз и сроков пребывания в СССР) и незаконный
рыбный промысел в морских районах СССР.

Определенными правами и обязанностями как субъекты ответственности за
совершенные административные проступки обладают должностные лица. Наряду
с другими гражданами СССР они равны перед законом (ст. 34 Конституции
СССР). Реализации прав и обязанностей этих делинквентов посвящается
последняя глава настоящей работы. Здесь же отметим, что в изъятие из
общего порядка административной ответственности должностных лиц
установлена особая ответственность лиц, состоящих на действительной
военной службе,— рядовых и офицеров Вооруженных Сил, Комитета
государственной безопасности, военнообязанных в период прохождения
сборов. В принципе в административном законодательстве Украинской ССР,
РСФСР и других республик содержится запрет на привлечение
военнослужащих лишь к

публик в редакции Указа Президиума Верховного Совета СССР от 16.05. 1977
г. суды рассматривают дела, в которых участвуют иностранные граждане,
лица без гражданства, иностранные предприятия и организации (см.:
Ведомости Верховного Совета СССР, 1977, № 21, ст. 313). Наряду с
капитанами судов — нарушителями рыбного промысла в территориальных водах
СССР — меры административной ответственности могут быть применены в
отношении иностранных юридических лиц (см.: постановление Президиума
Верховного Совета СССР «О порядке применения ст. 7 Указа Президиума
Верховного Совета СССР «О временных мерах по сохранению живых ресурсов и
регулированию рыболовства в морских районах, прилегающих к побережью
СССР».— Ведомости Верховного Совета СССР, 1977, № 13, ст. 217).

1 См.: Петров Г. И. Советские административно-правовые
отношения, с. 46.

120

>>>121>>>

штрафной административной ответственности. Расширительной интерпретацией
содержащийся в этих нормах запрет распространен и на другие
административные наказания *.

Данная категория государственных служащих за совершение административных
проступков привлекается к дисциплинарной ответственности, и наложение
взыскания проводится через соответствующего военачальника ‘. Субституция
ответственности объясняется особым юридическим положением
государственных служащих в отраслях административной деятельности, где
существует свой порядок прохождения государственной службы. Так, лица,
состоящие на действительной военной службе, выполняют обязанности
особого характера, поэтому к ним предъявляются повышенные требования
личной дисциплины: они имеют воинское звание, служебное положение
определяется отношениями власти и подчинения. Не последнюю роль в
установлении субститутной ответственности играет и то обстоятельство,
что административные наказания (денежно-имущественные по своему
существу) не применимы к военнослужащим рядового состава ввиду
незначительности получаемого ими содержания 2. Дисциплинарная
ответственность работников

* В законодательстве других республик этот вопрос решен более
последовательно. Так, ст. 5 Положения о порядке производства по делам
административных проступков Казахской ССР отрицается применение любого
административного наказания (а не только штрафов) к военнослужащим и
лицам, к ним приравненным (см.: Ведомости Верховного Совета и
правительства Казахской ССР, 1962, № 9).

1 Исходные начала субститутной ответственности заложены в Основах
дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик,
утвержденных постановлением ЦИК и СНК СССР от 13.10. 1929 г. (СЗ
СССР, 1929, № 71, ст. 670). В ст. 5 Основ указывается, что «должностные
лица определенных категорий… подлежат ответственности в порядке
подчиненности также и за проступки, хотя и не являющиеся нарушениями
обязанностей службы и трудовой дисциплины, но не совместимые с
назначением должностных лиц этих категорий ввиду особого характера
выполняемых ими обязанностей» (см.: Дисциплинарный устав Вооруженных Сил
СССР, утвержденный Указом Президиума Верховного Совета СССР от 23 08.
1960 г.).

2 К случаям субститутной ответственности следует отнести
ответственность родителей (заменяющих их лиц) за административные
проступки детей-подростков (см.: БондаренкоГ. П. Адмь шстративна
вщповщальшсть в СРСР. JlbBie, 1975, с. 75; Морозова 3. П.
Административная ответственность несовершеннолетних и их родителей по
советскому праву. Автореф. канд. дис. М., 1972, с. 15—17). К самим же
несовершеннолетним нарушителям применя-

121

>>>122>>>

Министерства внутренних дел (и милиции) за административные проступки
ближе всего подходит к ответственности служащих Советской Армии, ибо
милиция и другие органы системы внутренних дел хотя и не входят в состав
Вооруженных Сил, но тем не менее являются военизированным органом. Не
могут выступать в качестве субъектов административной ответственности
судьи и следственно-прокурорские работники. Судебно-прокурор-ская служба
требует большой самостоятельности и независимости лиц, ее отправляющих,
и поэтому отличается повышенной ответственностью судей и прокурорских
работников сравнительно с прочими служащими. Положения о дисциплинарной
ответственности судей, прокуроров и следователей предусматривают, что
эти должностные лица несут ответственность в дисциплинарном порядке не
только за нарушения государственной дисциплины, но и за совершение
проступков, недостойных судьи (в том числе и административных
проступков) ‘.

Для характеристики группы субъектов, которые привлекаются к
ответственности, существенное значение имеет понятие
«деликтоспособность». Оно входит составным элементом в общую
правосубъектность участников отношений административной ответственности.
Административная деликтоспособность — это особое юридическое свойство
или состояние субъекта, заключающееся в способности (возможности)
принять на себя ответственность за совершенный административный
проступок. В теории права высказано мнение о том, что обладание
правосубъектностью тем самым предполагает и деликтоспособность 2.
Действительно, некоторые признаки дееспособности субъекта — возраст,
психическое состояние (вменяемость) — являются субъективной предпосылкой
к деликтоспособности, т. е. в каких-то признаках понятия

ются медико-педагогические меры. Здесь помимо общих условий
административной деликтоспособности имеется еще и специальное: речь идет
о родителях, не выполняющих обязанности по воспитанию детей и надзору за
ними. Родители-военнослужащие не должны в таких случаях привлекаться к
дисциплинарной ответственности: требования лично-служебной дисциплины не
применимы, на наш взгляд, к родительским обязанностям.

1 См.: Положение о дисциплинарной ответственности судей судов
Украинской ССР.— Ведомости Верховного Совета УССР, 1976, № 28, ст. 237;
Положение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и
следователей органов Прокуратуры СССР.— Ведомости Верховного Совета
СССР, 1964, № 10, ст. 123.

2 См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права, т. 1, с. 286.

122

>>>123>>>

«правосубъектность» и «деликтоспособность» совпадают. Однако если
принять во внимание, что понятие «юридическая ответственность» в
литературе отождествляется или с наказанием, или с обязанностью нести
ответственность, то правосубъектность никак не сообразуется с
де-ликтоспособностью, понимаемой как сумма условий, при наличии которых
субъект способен отвечать за проступок. Деликтоспособность формулируется
административным законом как совокупность общих и специальных условий. К
общим условиям относятся достижение определенного законом возраста,
наличие в противоправных действиях вины, состояние вменяемости и
наказуемости, осведомленность о действующем законодательстве. К
специальным — должностное положение субъекта ответственности,
гражданство СССР, отсутствие права на экстерриториальность.

Возраст имеет особенно важное значение. Им, в частности, определяются
круг лиц, вообще подлежащих действию административного закона, условия
его применения, порядок административного преследования.

В зависимости от характера административного проступка законодательством
предусмотрен различный возраст, по достижении которого гражданин может
участвовать в отношениях административной ответственности !.
Деликтоспособность в связи с нарушением правил военного учета и
уклонением военнообязанного от прохождения учебных сборов наступает по
достижении 18-летнего возраста. Достижение этого возраста является
условием ответственности за нарушение правил таможенных, правил
управления автомототранспортными средствами. В указанных случаях
административная деликтоспособность наступает по достижении
совершеннолетия и полной дееспособности. Однако и ограниченная
дееспособность является условием административной ответственности. Такая
дееспособность признается за несовершеннолетними, достигшими 16 лет.
Именно с этого возраста деликтоспособны большинство нарушителей2.
Как

1 Ст. 472 Административного кодекса 1956 г. устанавливала, что
делинквенты могут привлекаться к ответственности с 12 лет.
Законодательство о штрафах 1961 г. повысило возраст деликтоспособности.

2 С точки зрения административного закона граждане, которым не
исполнилось 16 лет, неделиктоспособны. Ответственность за детей,
совершивших мелкое хулиганство, мелкую спекуляцию и другие проступки,
несут родители, причем ответственность предельно «малым» возрастом не
ограничена.

123

>>>124>>>

видим, с возрастом связано и изменение деликтоспособ-ности по ее
принадлежности.

Деликтоспособность находится в прямой зависимости и от вменяемости
субъекта. Лишь вменяемые лица обладают дееспособностью, могут выступать
активными участниками правовых отношений.

Невменяемость определяется в ст. 11 Основ уголовного законодательства
Союза ССР и союзных республик как «состояние хронической душевной
болезни» или «временного расстройства душевной деятельности, слабоумия»,
либо как «состояние, когда совершившее преступление лицо не могло
отдавать себе отчет в своих действиях и руководить ими» (ст. 12 УК
УССР). Вводится, таким образом, смешанный патологический и
психологический критерий вменяемости: понятие душевной болезни и
душевного расстройства относится к первому, а признак «не дачи отчета в
своих действиях» есть критерий чисто психологический.

К невменяемости, однако, не относится состояние опьянения. В
законодательстве устанавливается, что «совершение преступления лицом,
находившимся в состоянии опьянения, является обстоятельством, отягчающим
ответственность». Но вместе с тем «суд вправе, в зависимости от
характера преступления, не признать это обстоятельство отягчающим
ответственность» ‘. Перечень случаев, когда состояние опьянения
рассматривается как обстоятельство, отягчающее ответственность,
практически нескончаем, и каждый конкретный случай совершения проступка
лицом в состоянии опьянения должен рассматриваться с точки зрения, не
является ли оно обстоятельством, отягчающим вину. В постановлении
Пленума Верховного Суда СССР от 11. 07. 1972 г. «О задачах судов по
выполнению постановления ЦК КПСС, Совета Министров СССР и указов
Президиумов Верховных Советов союзных республик о мерах по усилению
борьбы против пьянства и алкоголизма» судам дано указание в приговоре
(постановлении) при мотивировке наказания ссылаться на опьянение как
отягчающее вину обстоятельство, если оно признано судом таковым. Однако
в результате приема спиртных напитков или наркотических средств может
наступить патологическое опьянение, при

1 См.: ,ет. 13 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26.07. 1966
г. «Об усилении ответственности за хулиганство».

124

>>>125>>>

котором лицо лишено способности осознавать свои действия и
контролировать поступки. Длительное злоупотребление спиртными напитками
может привести и к устойчивым психическим заболеваниям, таким как белая
горячка, алкогольный галлюциноз, психоз Корсаковского и т. п. Такие лица
являются невменяемыми, и их ответственность за проступки исключается.
Патологическое опьянение и психическое заболевание на почве алкоголизма
нельзя смешивать с обычным физиологическим, хотя и очень сильным,
опьянением. Решению вопроса об ответственности в таких случаях должна
предшествовать тщательная судебно-медицинская экспертиза. Какие-либо
иные доказательства невменяемости (например, справки психодиспансеров)
непригодны, и лишь заключение психэкспертизы может служить основанием
для освобождения от административной ответственности и принудительного
лечения. Расходятся мнения о юридической оценке действий лица,
добровольно доведшего себя до патологического опьянения. По мысли А.
Габиани, применение правовых санкций к наркоманам, доведшим себя до
невменяемости и совершившим правонарушение, противоречит принципам
гуманности, справедливости и целесообразности ‘. С этим соображением
трудно согласиться. Субъект доводит себя до состояния, когда рассудок
утрачивает способность управлять его действиями, добровольно и
сознательно. Справедливо было бы предусмотреть уголовную и
административную ответственность за приведение себя в состояние
бессознательности, при которой, совершая общественно опасные действия,
лицо не осознавало их и не могло руководить своими поступками 2.

Условием деликтоспособности является наказуемость, понимаемая как
допустимость, применимость наказания. Этот период времени, в течение
которого правонарушитель может быть подвергнут взысканию за проступок,
ограничен сроком давности административного наказания 3.

1 См.: Габиани А. Наказание и лечение наркоманов.—
Социалистическая законность, 1970, № 8, с. 43.

2 С аналогичным предложением выступила Н. С. Лейкина (см.: Лейкина Н.
С. Личность преступника и уголовная ответственность. Л., 1968, с.
57).

3 См.: ст. 15 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21.06. 1961
г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в
административном порядке».

125

>>>126>>>

В некоторых случаях неосведомленность лица о требованиях правовой нормы
законодатель считает условием освобождения от административной
ответственности. Следовательно, деликтоспособность наступает при условии
знания правовых норм. Так, лицо, у которого выявлены предметы
контрабанды, если оно не знало о контрабандном их происхождении, не
считается совершившим контрабанду и административному штрафу не
подлежит. Ссылка правонарушителя на незнание закона как на причину
проступка не может быть принята безоговорочно. Он должен достоверно
доказать, что не знал закона по причине, от него не зависящей. Например,
житель сельской местности впервые приехал в город, где нарушил
незнакомое ему общеобязательное решение. Правда, в случаях транспортных
нарушений незнание правил эксплуатации средств транспорта не является
условием, освобождающим от ответственности.

Группу субъективных условий деликтоспособности дополняет вина субъекта.
Она является центральным, решающим условием ответственности. Без
непременного условия — индивидуальной вины (умышленной или неосторожной)
— ответственность не наступит. На значимость вины как основного условия
ответственности указывает то обстоятельство, что при отсутствии иных
условий (недостижение необходимого 16-летнего возраста, истечение
процессуальных сроков и т. п.) ответственность за административный
проступок все же может наступить при доказанности вины: административное
дело несовершеннолетнего передается в комиссию по делам
несовершеннолетних при исполкоме, сроки, пропущенные по уважительной
причине, могут быть продлены т. д. Таким образом, административная
ответственность наступает лишь при наличии вины в противоправных и
общественно опасных действиях. Все иные условия имеют второстепенное
значение.

Практический опыт свидетельствует, что незаконные решения по
административным делам нередко являются следствием игнорирования особых
свойств субъекта ответственности, при наличии которых лишь и может она
наступить. Административная комиссия при исполкоме Студенецкого
сельского Совета (Харьковская обл.) на основании Указа Президиума
Верховного Совета УССР от 26. 04. 1962 г. «Об усилении борьбы с
сорняками» приняла постановление о штрафе на сумму 10 руб. колхозни-

126

>>>127>>>

цы Малик за отказ выйти на работу по чистке колхозного поля от сорняков.
Указанный нормативный акт предусматривает ответственность председателей
колхозов, директоров совхозов, начальников отделений железных дорог (т.
е. специальных субъектов ответственности). Колхозник же за нарушение
правил борьбы с сорняками может нести административную ответственность
лишь тогда, когда не принимает мер по уничтожению их на земельном
участке, находящемся у него в пользовании. В другом случае исполком
Вольновского сельского Совета (Херсонская обл.) принял решение о
наложении штрафа на агрономов Гаврилюка, Сирика и управляющего
отделением совхоза «Восход» Сидорова за недостаточно активную борьбу с
потравами посевов. Решение сельиспол-кома противоречит Указу Президиума
Верховного Совета СССР от 11. 01. 1955 г. «Об ответственности за потравы
посевов в колхозах и совхозах», который не предусматривает
административной ответственности руководящих работников и специалистов
1. Ответственность несут собственники скота и птицы. Анализ закона и
практики дает основание для вывода о том, что условиями административной
деликтоспособности должностных лиц являются: должностное’ положение,
руководящая или профессионально-специальная деятельность, наделение
субъектов в связи с выполняемыми функциями определенными служебными
прерогативами и свойствами (правом подбора кадров и работы с ними,
полномочиями по соблюдению паспортного режима, материальной
ответственностью и т. п.) 2.

Как субъект ответственности должностное лицо — фигура сложная. В
процессе трудовой, служебной деятельности к нему может применяться и
административная, и дисциплинарная ответственность, причем правовое
основание к этому одно — нарушение (ненадлежащее исполнение)
общеобязательных правил. Служебно-трудо-

1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1955, № 1; Ведомости
Верховного Совета УССР, 1962, № 18, ст. 204; Радянське право, 1970, № 8,
с. 108.

2 См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 27.03.1965 г. «Об
административной ответственности должностных лиц за расточительное
расходование электрической и тепловой энергии»; Положение о
Государственной инспекции по качеству товаров и по торговле Министерства
торговли УССР; Положение о паспортной системе в СССР, утвержденное
постановлением № 877 Совета Министров СССР от 28.07. 1974 г. — СП СССР,
1974, № 19, ст. 109 и др.

127

>>>128>>>

вые правоотношения тесно соприкасаются с административно-правовыми
отношениями, а иногда и отождествляются ‘. Но отождествимы ли в
теоретической постановке или на практике должностные обязанности
(трудовые функции) и административные общеобязательные правила? В тех
случаях, когда издаваемые органами высшей и местной власти акты с
административной санкцией определяют служебные обязанности должностных
лиц по соблюдению паспортного режима и правил охраны рыбных запасов, по
благоустройству и продаже (приобретению, хранению) огнестрельного
оружия, по торговле на колхозных рынках и технике безопасности, по
сохранению жилищного фонда и пожарной безопасности и т. д., нарушение
этих предписаний охватывает как функциональные обязанности
государственного органа (должностного лица), так и «общие» интересы
населения, граждан. Если, к примеру, общеобязательное решение одного из
районных Советов Черновицкой области по вопросам благоустройства
обязывает должностных лиц (управдомов, комендантов, начальников ЖЭКов и
водоканализа-ционного хозяйства) «ремонтировать уличные и дворовые
колонки, чистить от мусора смотровые колодцы, закрывать их крышками» и
т. п., то ясно, что речь идет об установлении должностных обязанностей и
одновременно общеобязательных правил с охранительными задачами. Полное
или частичное совпадение содержания служебных обязанностей с содержанием
общеобязательных требований позволяет говорить об актах с
административной санкцией «правоохранительно-должностных». Особенно
часто такими актами устанавливаются общеобязательные правила по
соблюдению предписаний, норм, инструкций по безопасному ведению работ,
проектов планирования, застройки, ГОСТов и техусловий на изготовление
строительных изделий, ремонтных работ, санитарии и т. д., совпадающие с
узкоспецифическими служебными обязанностями должностных лиц — главных
инженеров, инженеров по технике безопасности, архитекторов, комендантов
и др. Нарушители этих «совмещенных» актов могут быть привлечены либо к
административной, либо к дисциплинарной ответственности. Не исключается
и одновременное применение обоих видов ответственности.

1 См.: Галаган И. А. Административная ответственность, с.
215; Бондаренко Г. П. Указ. соч., с. 72.

128

>>>129>>>

Собственно должностными, но тесно связанными с административными
общеобязательными правилами являются обязанности, которые могут быть
нарушены исключительно благодаря занимаемому должностными лицами
служебному положению и в рамках служебной деятельности. Если должностные
лица в силу служебных обязанностей, вытекающих из самого
общеобязательного правила, должны осуществлять надзор и контроль за
исполнением его предписаний другими гражданами и должностными лицами, то
ответственность наступает за неправильное или халатное проведение этой
нормы в жизнь. С этими действиями (бездействием) связано возникновение
дисциплинарных или уголовных правовых отношений.

Субъекты, привлекающие к ответственности. Виды и критерии
подведомственности административно-деликтных дел

Четкое разграничение компетенции органов государства необходимо для
эффективного осуществления всех его функций. На XXV съезде КПСС
подчеркивалось, что суть организационных вопросов состоит в том, чтобы
каждый, имея для этого необходимые права и неся в их пределах всю
полноту ответственности, занимался своим делом 1.

В сфере укрепления законности, охраны социалистического правового
порядка точное распределение компетенции органов, наделенных
юрисдикционными полномочиями, чрезвычайно важно для организации
применения административных наказаний и осуществления субъективных прав
и обязанностей по надзору за правоприменением, по обжалованию взысканий
и т. п.

Юрисдикционные полномочия в области административной ответственности
осуществляются органами административно-исполнительными, судебными и
общественными, а субъектами права наказания являются:

административные комиссии, образуемые и действующие на основании
Положения об административных комиссиях при исполнительных
комитетах районных,

————–
-л;

1 См.: XXV съезд Коммунистической партии Советского Союза.
Стенографический отчет, т. 1, с. 85.

5 «2
129

>>>130>>>

городских, сельских, поселковых Советов народных депутатов;

должностные лица — представители административно-исполнительных органов,
которым предоставлено ст. 13 Указа Президиума Верховного Совета СССР от
21.06. 1961 г. и ст. 12 Указа Президиума Верховного Совета Украинской
ССР от 15. 12. 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов,
налагаемых в административном порядке» право административного
преследования без обращения в административные комиссии;

сельские (поселковые) Советы народных депутатов, их исполкомы в порядке
ст. 13 упомянутого Указа от 15. 12. 1961 г. в редакции Указа Президиума
Верховного Совета УССР от 26.03. 1971 г. и ст. 24 Законов о сельских
(поселковых) Советах народных депутатов УССР ‘; народный суд в полном
составе или народный судья единолично;

товарищеский суд на основании Положения о товарищеских судах Украинской
ССР 2;

комиссия по делам несовершеннолетних при исполкомах районных и городских
Советов;

правовые (главные правовые) инспекторы труда и технические (главные
технические) инспекторы труда3. Разветвленная система органов,
наделенных юрис-дикционными полномочиями, обусловливает потребность
размежевания компетенции в этой сфере. Средством разрешения этой задачи
и является институт подведомственности административных дел. Одна часть
образующих его норм относится к материально-правовым отраслям, другая —
к обслуживающим их процессуальным. Это и дает основание рассматривать
подведомственность в отдельной главе в качестве межотраслевого
института. В широком смысле подведомственность означает от-носимость
конкретного дела или их суммы к ведению определенного государственного
органа, общественной организации, должностного лица соответственно
выполняемым ими функциям.

J См.: Ведомости Верховного Совета УССР, 1968, № 28, ст. ст. 177, 178.

2 Т а м же, 1977, № 14, ст. ст. 132, 133.

8 Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об административной
ответственности за нарушения законодательства о труде и правил об охране
труда».—Ведомости Верховного Совета СССР, 1976, № 42, ст. 584.

130

>>>131>>>

Подведомственность, компетенция, правосубъектность — категории
взаимосвязанные и в разных аспектах характеризуют
административно-деликтное отношение, правовой статус его субъектов.
Правосубъектность дает представление о правовом положении субъекта
ответственности, компетенция — о правовых свойствах субъекта наказания,
а подведомственность характеризует правовые свойства тех и других в
момент осуществления функции административной юрисдикции и связанных с
ней властных полномочий.

В отличие от подведомственности, назначение которой — способствовать
размежеванию компетенции административных или общественных органов (их
должностных лиц) по делам о проступках, ее разновидность ?— подсудность
* служит целям разграничения компетенции между разнородными или
однородными судебными органами и обеспечивает установление характера,
пределов разрешения тех или других категорий административно-судебных
дел.

Значительное количество ошибок, допускаемых юрис-дикционными органами
при определении подведомственности дел, указывает на некоторое
несовершенство регулирующих ее правовых норм. К примеру, ни Указы о
штрафах 1961 г., ни Положение о паспортной системе в СССР 1, ни
Положение об административных комиссиях УССР не уполномочивают их
рассматривать дела о паспортных нарушениях. Тем не менее комиссии
принимают дела этой категории к производству, нередко допуская грубые
ошибки в разрешении их. Административная комиссия при Днепровском
райисполкоме (г. Киев), например, рассматривая материалы о нарушении
паспортного режима гр. Литвец и Разбодзий, состоящими в фактических
брачных отношениях, постановила решение, обязывающее гр. Литвец в срок
до 1.06. 1976 г. зарегистрировать брак с Разбодзий.

Ряд вопросов подведомственности административных материалов действующим
законодательством вообще не урегулирован. Ни гражданское, ни
административное

* Законодательство, правовая наука и судебная практика употребляют
понятия «подсудность» и «подведомственность» как синонимы, нередко
придавая им одно и то же правовое значение -(см., например: ст. 24 ГПК
УССР).

1 См.: СП СССР, 1974, № 19, ст. ст. 109, ПО.

5*
131

>>>132>>>

законодательство не регламентируют подведомственности дел о возмещении
убытков при привлечении к административной ответственности. Одни судьи в
постановлении о применении наказания оговаривают взыскание убытков с
нарушителя, другие — вообще не рассматривают вопроса о возврате
имущества или возмещении убытков собственнику. Не регламентирован способ
возмещения причиненного ущерба при мелких кражах, расточительном
расходовании электро- и тепловой энергии, нарушении правил охраны
природы и т. п. В каком порядке: в отдельном исковом производстве, в
суде или судьей единолично либо в каком-то другом органе
административной юрисдикции должен решаться этот вопрос? Имеются случаи
неправильного определения подведомственности административных комиссий
при исполкомах сельских (поселковых) Советов, когда вышестоящие Советы в
нарушение п. Е ст. 24 Законов о сельских (поселковых) Советах народных
депутатов Украинской ССР в общеобязательных решениях не предусматривают
их право применять санкции ‘. Тем самым игнорируется одна из целей
законов об этих Советах — приблизить «административный суд» к населению.
Имеет место и другая крайность, когда административным комиссиям при
исполкомах сельских (поселковых) Советов предоставляют право налагать
штрафы за нарушение правил охраны государственных мелиоративных систем и
гидросооружений, линий электропередач и т. п., хотя законодательство не
предоставляет им этих полномочий.

Несовершенство законодательства иногда создает условия и для пререкания
— разномыслия двух или нескольких (судебных или судебных и
административных) органов о подведомственности дел. Пререкания могут
возникнуть между народным судьей и начальником милиции при решении
вопроса о подведомственности дел о мелком хулиганстве, между
товарищеским судом и народным судьей, признающими одно и то же дело себе
подсудным (неподсудным). Практически пререкания о подсудности
исключаются лишь для административных дел, передаваемых народному судье
в порядке ч. 3 и 4 ст. 43 Основ уголовного законодательства Союза ССР и
союзных республик (ст. 51 УК УССР).

1 См.: Ведомости Верховного Совета УССР, 1968, № 28, ст. ст. 177, 178.

132

>>>133>>>

Сердцевиной системы юрисдикции по делам о проступках являются
административные комиссии при исполкомах. Эти органы были созданы в
конце 20-х — начале 30-х годов в виде комиссий по наложению
административных взысканий при гор (рай) советах и райисполкомах.
Типовое положение об этих органах предусматривало, что основой их
деятельности является применение административных наказаний за нарушение
обязательных постановлений Советов и исполкомов, т. е. актов
коллегиального происхождения’. Данное свойство актов и обусловило
подведомственность этих дел коллегиальным органам, создаваемым в составе
членов административно-правовых секций исполкомов, депутатов,
представителей колхозов и групп бедноты 2.

В современных комиссиях усилены коллегиальные начала, они образуются из
числа депутатов Советов и представителей общественных организаций,
опираются на широкий актив трудящихся. Однако не следует считать их
общественными органами. Сторонники общественной природы административных
комиссий ссылаются на то, что эти органы в основном формируются из числа
депутатов, представителей общественности, функционируют в нерабочее
время, на безвозмездных началах 3. Но значительно больше аргументов в
пользу государственной природы комиссий, которые образуются органами
государственной власти и в порядке, приближенном к порядку образования
отделов и управлений исполкомов. Они, подобно другим подразделениям при
исполкомах, образуются на срок полномочий соответствующего Совета (т. е.
фактически это временные органы) и работают под непосредственным
руководством высшего органа государственного управления на данной
территории — исполкома Совета. Административные комиссии наделены
государственно-властными полномочиями для выполнения функций
государственного же характера —• административной юрисдикции. Они
возглавляются одним из руководителей исполкома, который при этом
действует в порядке выполнения прямых должностных обязанностей. Подобно
органам государственного управления, обладают организационной
самостоятельностью при воздействии

1 См.: Бюллетень НКВД, 1929, № 41, с. 762—7S3.

2 ЦГАОР УССР, ф. 1, оп. 7, д. 157, л. 7.

3 См., например: Банных М. П. Комиссии исполкомов местных Советов. М.,
1968, с. 6—10.

133

>>>134>>>

на внешнюю среду. Материально-техническое обеспечение комиссий
(помещением, бланками документов и т. п.) лежит целиком на исполкомах, и
делопроизводство ведется соответствующим подразделением аппарата
исполкома. Государственный характер подчеркивает и то обстоятельство,
что, применив административное наказание, они сообщают в общественную
организацию по месту работы для реагирования. Наконец, об этом же
говорит анализ персонального состава комиссий. При обследовании пяти из
них установлено, что среди членов этих комиссий 27 штатных работников
исполкома и 24 представителя общественности (в т. ч. депутатов) *.

По занимаемой должности и профессиональному признаку — это заместители
председателя, секретари, старшие инструкторы исполкомов, бухгалтеры,
юрисконсульты, старшие инспекторы финотдела, инспекторы по кадрам
исполкома, начальники (старшие инспекторы) административных отделов
внутренних дел, председатель райплана, архитектор и землеустроитель
района, заведующая отделом загса и т. п. Это должностные лица,
относящиеся к штатным работникам исполкома, поскольку назначаются и
освобождаются от должности исполкомом **.

Конечно, приведенные данные имеют локальный характер, однако дают
известное представление о том, что в составе современных
административных комиссий преобладают штатные работники исполкомов.
Разнообразные знания в тех или иных областях управления и отраслях
хозяйства, способ участия в работе комиссий и разрешения дел не в
порядке профессии или выполнения прямых служебных обязанностей
обусловливает их независимость и объективность в рассмотрении дел.
Адми-нистративно-юрисдикционная деятельность членов комиссии
обеспечивается такими же процессуальными гарантиями, как и
соответствующая деятельность народных

* Данные собраны в результате обследования личного состава
административных комиссий при исполкомах Жовтневого, Ленинского,
Зализнычного (г. Киев), Черниговского и Винницкого районных Советов
народных депутатов членами студенческой научно-исследовательской группы
при кафедре государственного и административного права Киевского
университета.

** Руководители отделов и управлений исполкома утверждаются и
освобождаются на сессиях Советов, а в период между сессиями исполком
назначает этих лиц исполнять обязанности.

134

>>>135>>>

судей, например они участвуют не только в оценке факторов, но и в
вынесении решения.

Несмотря на то что в формально-юридическом отношении административные
комиссии не могут считаться судами, они во многом приближаются к
таковым, ибо фактически исполняют функцию суда, обладают принудительной
в смысле подведомственности дел компетенцией, их постановления имеют
силу исполнительного документа и в случае добровольного невыполнения
приводятся к исполнению в принудительном порядке.

Итак, административные комиссии сочетают черты органов
административно-исполнительных (доминантный признак), общественных и
судебных.

О подведомственности административных комиссий можно говорить в плане
территориальной и предметной компетенции.

Территориальная компетенция исторически сложилась в связи с
предусмотренной Типовым положением о комиссиях по наложению
административных взысканий 1929 г. обязанностью налагать таковые только
по вопросам, регулируемым обязательными постановлениями районных
(волостных) исполкомов и соответствующих Советов ‘. И хотя в
соответствии с ныне действующим Положением об административных комиссиях
последние не ограничены при наложении взысканий только кругом тех
вопросов, по которым имеют право издавать общеобязательные решения
соответствующие Советы, дела об административном преследовании
по-прежнему рассматриваются по месту жительства нарушителей2. Однако в
практике комиссий немало случаев, когда эффективность наказания и
воспитательного воздействия снижается тем, что дела о нарушениях,
совершенных должностными лицами, направляются не по месту работы
совершивших проступки, а по месту их проживания. В условиях другого
района изменяется актуальность, острота конкретного проступка, к
нарушителям применяются неоправданно мягкие меры наказания. Очевидно,
что ст. 7 Положения о административных комиссиях

* См.: Бюллетень НКВД, 1929, № 41, с. 762—763. ЦГАОР УССР, ф. 1,оп. 7,
д. 157, л. 10—11.

2 См.: ст. 7 Положения об административных комиссиях при исполкомах
районных, городских, сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся
УССР.

135

>>>136>>>

УССР должна быть изменена. Конструктивной основой тут могут служить ст.
27 Положения об административных комиссиях РСФСР и ст. 33 Положения о
порядке применения и взыскания административных штрафов в Белорусской
ССР, которые четко указывают два места рассмотрения комиссией
административных материалов. По альтернативе — это место” проживания
нарушителя или место совершения проступка в отношении должностных лиц,
проступки которых связаны с их служебной функцией ‘.

Деятельность административных комиссий определяет и другой вид
компетенции — компетенцию предметную, предполагающую, указание круга
дел, подведомственных комиссиям. То обстоятельство, что административные
комиссии действуют при исполкомах — органах общей, межотраслевой
компетенции, определяет весьма разносторонний перечень подведомственных
комиссиям дел. В него входят не только нарушения актов с
административной санкцией, издаваемых местными Советами, но и нарушения
многих общеобязательных правил, устанавливаемых высшими органами власти
и управления Союза и республик.

Ст. 5 Положения об административных комиссиях УССР регламентирует
подведомственность в виде «отрицательного» перечня дел, не подлежащих
рассмотрению в комиссиях. Но принцип «отрицательного» перечня выдержан
непоследовательно, поскольку в той же ст. 5 уже в виде перечня
«положительного» перечисляются дела, которые комиссии могут разрешать
параллельно с должностными лицами, указанными в ст. 13 Указа Президиума
Верховного Совета СССР от 21.06. 1961 г. Путем сопоставлений все же
можно сделать вывод о том, что комиссиям подведомственны все дела о
проступках, за исключением дел, рассматриваемых в комиссиях по делам
несовершеннолетних при исполкомах, в судебном порядке, а также дел об
административных проступках военнослужащих и приравненных к ним
работников, ко-

1 См.: Положение об административных комиссиях при исполкомах районных,
городских, сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся РСФСР и о
порядке производства по делам об административных нарушениях. —
Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1962, № 13, ст. 166; Положение о
порядке наложения и взыскания административных штрафов. — СЗ БССР, 1961,
№ 39, ст. 414; СЗ БССР, 1969, № 15, ст. 239.

136

>>>137>>>

торые за эти нарушения привлекаются к дисциплинарной ответственности.
Столь же нечетко ст. 5 положения решен вопрос о подведомственности дел
судебно-адми-нистративной юрисдикции, поскольку называется лишь пять
категорий дел из тринадцати, рассматриваемых судом или народным судьей
единолично. А ведь отсюда напрашивается вывод, несообразующийся ни с
законом, ни с действительной административной практикой, о том, что
комиссиям подведомственны дела о злостном неповиновении законному
распоряжению работника милиции или народного дружинника, дела о
нарушении правил административного надзора, о мелких хищениях и т. д.
Очертить сферу подведомственных административным комиссиям дел следовало
бы методом «положительного» перечня, включающего как дела, подлежащие
исключительной компетенции комиссий, так и дела компетенции, совместной
с другими административно-юрисдикционны-ми органами. Создание
«положительного» перечня исключало бы двусмысленность в толковании
компетенции этих органов.

В последние годы исключительная компетенция комиссий существенно
расширена за счет включения в их орбиту дел о нарушениях в области
землеустройства и землепользования; о передаче осужденным запрещенных
предметов и незаконных операциях с инвалютой и платежными документами;
об уклонении от обследования или лечения больных венерическими
заболеваниями; о незаконной охоте на пушных зверей, незаконной скупке,
продаже и переработке шкурок; незаконной регистрации, хранении,
использовании и продаже огнестрельного оружия, боеприпасов; о нарушениях
порядка занятия кустарно-ремесленными промыслами и др.1 Расширена
компетенция и по вопросам, отнесенным к совместному ведению
административных комиссий и должностных лиц — представителей
административно-исполнительных органов.

В связи с большой загруженностью административных комиссий
представляется актуальным вопрос об упорядочении их
подведомственности. Так, наибольший

1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1970, № 20, ст. 165;

1976, № 49, ст. ст. 713, 714. Ведомости Верховного Совета УССР, 1972,
№ 35, ст. 305; 1973, № 20, ст. 172; 1976, № 34, ст. ст. 308, 309;

1977, № 2, ст. 36; 1978, № 9, ст. 164 и др.

137

>>>138>>>

удельный вес приходится на разбирательство админма-териалов о нарушениях
паспортного режима (до 60— 70% всех разбираемых дел в комиссиях крупных
и средних городов УССР). Целесообразно разгрузить комиссии за счет этой
категории дел, передав элементарные нарушения паспортного режима
(например, проживание с просроченным паспортом, без прописки, не по
месту прописки или с просроченной временной пропиской) в компетенцию
органов милиции. Это позволило бы административным комиссиям уделять
больше внимания серьезным «паспортным проступкам», нарушениям
предписаний общеобязательных решений местных Советов и других
законодательных и нормативных актов с административной санкцией.

Подведомственность административных дел должностным лицам,
осуществляющим юрисдикционные функции, определяется по предметному
признаку 1. Предметная компетенция предполагает, что дела о проступках
разрешаются теми органами, в ведении которых находятся объекты
посягательства. Тем самым юрисдикционная функция должностных лиц
непосредственно связана с основными служебными полномочиями, происходит
от административно-исполнительной деятельности, является как бы ее
продолжением 2.

Проступки посягают на общественные отношения двух видов —
производственные и исполнительно-распорядительные. Следовательно,
должностные лица соответственно объекту юрисдикционных полномочий могут
быть разделены на лиц, осуществляющих эти полномочия в сферах
общественного производства и исполнительно-распорядительной
деятельности.

По объему юрисдикционных полномочий должностные лица делятся на лиц,
осуществляющих эти полномочия в полном объеме, с правом окончательного
разрешения административных дел (должностные лица органов милиции,
транспорта, таможенных, обороны и т. п.), и должностных лиц,
осуществляющих полномочия без права

1 См.: ст. 13 Указа Президиума Верховного Совета СССР от
21.06.1961 г. и ст. 12 Указа Президиума Верховного Совета УССР от
15.12.1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых
в административном порядке».

2 См.: Дерменджиев И. Проявни форми, обсег и възадож-ности на
административното правораздаване у нас. — Правна мисъл, 1970, № 1,
с. 55.

138

>>>139>>>

окончательного разрешения дел по существу. Последнее означает, что
должностные лица (например, инспекторы госинспекции по качеству товаров
и по торговле, работники милиции по делам о нарушениях паспортных,
санитарно-гигиенических и некоторых других правил) ограничены в
выполнении юрисдикционных полномочий составлением админпротоколов,
сбором необходимой информации о нарушителе и проступке, осуществлением
других «предсудных» функций. Рассматриваются же и разрешаются дела в
административных комиссиях.

Практического решения требует проблема разграничения компетенции по
делам «смешанной» юрисдикции, рассматриваемым альтернативно или в
комиссиях, либо должностными лицами административно-юрисдикцион-ных
органов. До принятия законодательства о штрафах 1961 г.
подведомственность в указанных случаях разграничивалась по признаку
объема административного взыскания. Если по обстоятельствам дела,
подлежавшего рассмотрению начальником отдела милиции, он приходил к
выводу, что в данном случае взыскание должно быть применено в объеме,
превышающем предоставленное ему в этом отношении право, он направлял
дело для рассмотрения в комиссию по применению административных
наказаний, имевшую право выносить постановления о наказании независимо
от его объема 1. Ныне, когда установлен высший предел штрафов, единый
для всех органов, применяющих штрафы, критерием для разграничения должна
являться общественная опасность проступка, ее степень. Административные
дела о нарушениях, не влекущих серьезного вреда, но требующие для
принятия решений специальных знаний и заключения компетентных отраслевых
органов, рассматриваются должностными лицами этих органов в единоличном
порядке. В административных же комиссиях рассматриваются наиболее
сложные дела, требующие предварительного исследования и оценки фактов,
сбора доказательств, коллегиального обсуждения и объективного
рассмотрения. Некоторые дела следовало бы передавать в комиссии для
избежания «ведомственного пристрастия» при их разрешении
административными органами.

1 См.: Временное положение о городских комиссиях по наложению
административных взысканий. 1928. — Бюллетень НКВД, 1928, № 46, с.
939.

139

>>>140>>>

Практический опыт показывает, что передача дел в комиссии — относительно
редкое явление в основном из-за незнания должностными лицами своих прав
и специфики дел «смешанной» юрисдикции. Представляется, что право на
передачу дел для рассмотрения в административные комиссии, как и
перечень оснований для передачи, должно быть оговорено в каждом случае
издания нормативных актов об административной юрисдикции должностных
лиц.

Правосудием или осуществлением функций управленческого характера
занимается судебный орган, разрешая дела о проступках? Правильный ответ
на этот дискуссионный вопрос важен для обоснования подсудности некоторых
категорий дел.

Утверждают, что рассмотрение дел о проступках (независимо от
процессуальной формы — внесудебной или судебной) основано исключительно
на административно-процессуальных нормах. Тем самым отношения,
складывающиеся между правонарушителем и судьей, считают
административно-процессуальными, регулируемыми «на основе норм
советского административно-процессуального права», а деятельность судьи
по рассмотрению административных дел приравнивается к аналогичной
деятельности должностных лиц органов управления К Как административную,
не судебную юрисдикцию рассматривают судебный порядок разрешения дел о
проступках Д. Н. Бахрах и Н. Г. Салищева. Исходя из специфического
порядка рассмотрения административных дел судьями, из свойственного
этому порядку «сокращенного» («ускоренного», «упрощенного») производства
делается вывод о наличии отношений управленческого,
исполнительно-распорядительного характера. Так, постановления народного
судьи по административным делам относят не к актам судопроизводства, а к
индивидуальным актам управления2. Рассмотрение народным судьей дел о
мелкой спекуляции, мелком хулиганстве и других дел не считают и
функцией правосудия, де-

1 См.: Галаган И. А. Административная ответственность в СССР.
Процессуальное .регулирование, с. 81.

2 См.: Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР.
М., 1970, с. 30; Б а х р а х Д. Н. Советское законодательство об
административной ответственности. Пермь, 1969, с. 301; Сорокин В. Д.
Проблемы административного процесса. М., 1968, с. 62.

140

>>>141>>>

екать, эти деяния являются «административными правонарушениями, а не
преступлениями» ‘. Но имеются ли основания считать деятельность судов
(народных судей) по разрешению дел об административных проступках
явлением, «названия которому пока нет»2, и обоснованы ли сомнения в
факте реализации административной ответственности методами правосудия и
судопроизводства?

Отличие юрисдикции административной от судебной следует искать не в
одной какой-либо специфической черте, а в ряде их. Во-первых, налицо все
принципы правосудия: независимость судьи, подчинение его только закону,
равенство граждан и должностных лиц, привлекаемых к ответственности,
открытое разбирательство дел путем рассмотрения и разрешения их в
судебных заседаниях. Уже одно это свидетельствует о присутствии
элементов правосудия в административно-судебной юрисдикции. Во-вторых,
недопустимо смешивать административную (управленческую) и судебную
функции. Обе имеют законоисполнительный характер, но осуществляющие их
органы являются субъектами прав и обязанностей по реализации
обособленных, не пересекающихся функций — административно-исполнительной
и судебной. Не в пользу исполнительно-распорядительного
(управленческого) происхождения юрисдикции в судах по делам о проступках
говорит, в-третьих, ее материально- и процессуально-правовая природа.
Дела о проступках возникают не только из охранительных административных
правоотношений, но также из отношений уголов-

1 См.: Научно-практический комментарий к Основам законодательства о
судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик. М., 1961,
с. 13.

2 Б а х р а х Д. Н., Боннер А. Т. Административная юстиция: развитие
и проблема совершенствования. — СГП, 1975, № 8, с. 13. Некоторые ученые
правильно указывают на невозможность суда заниматься другой
деятельностью, кроме правосудия. М. С. Студени-кина пишет: «Суд всегда-
должен выступать как орган правосудия, независимо от того, какую
категорию дел он разрешает» (см.: Учен, зап. ВНИИСЗ, 1965, вып. 5, с.
118). «Отрицание подобного факта,-— считает А. К. Блажко, — означало бы
попытку, во-первых, умалить значение вопроса, который передается на
рассмотрение суда, а во-вторых, подорвать тезис о юрисдикционном
характере судебной деятельности» (Блажко А. К. Административная
ответственность за правонарушения, применяемая в судебном порядке.
Автореф. канд. дис. Л., 1970, с. 16).

141

>>>142>>>

но-правовых. Помимо этого, такое обстоятельство, как повторность, может
преобразовывать административно-деликтные отношения в уголовно-правовые.
Таким образом, судебно-административная юрисдикция имеет смешанный
материально-правовой генезис и судопроизводство по этим делам основано
на аналогичной процессуальной основе. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 43
Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик может
быть освобождено от уголовной ответственности лицо, совершившее
преступление, не представляющее большой опасности, за которое закон
предусматривает наказание в виде лишения свободы на срок не свыше одного
года или другое более мягкое наказание.

Материалы о применении к лицам, освобождаемым от уголовной
ответственности, взысканий, устанавливаемых нормами административного
права, рассматриваются по правилам уголовного процесса. Это означает,
что административное преследование возбуждается определением,
постановляемым и подписываемым всем составом суда в заседании
(судебном или распорядительном) по предшествующему уголовному
делу. Допросы свидетелей, правонарушителя, исследование других
доказательств, а также обжалование постановления судьи осуществляются в
сроки и в порядке, устанавливаемом уголовно-процессуальными нормами \
Но применяются последние в процессуальном режиме «ускоренного»
производства, которое введено как специфическая процессуальная форма для
рассмотрения административных материалов в судебном порядке с 1926
г.2. Эта система судопроизводства как явление историческое постепенно
дифференцировалась из общей системы уголовного и гражданского
судопроизводства, но превалирующее влияние имеет правовой метод,
характерный для адми-нистративно-деликтных отношений. «Сокращенное»
производство включает: отказ от обязательного проведения
предварительного расследования; немедленный привод

~* См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8.02.1977т. «О порядке
применения мер- административного взыскания к лицам, освобожденным от
уголовной ответственности в соответствии со ст. 43 Основ уголовного
законодательства-Союза ССР я союзных республик».

2 См.: ЦГАОР УССР, ф. 8, оп. 3, д. 3673, л. 5.

142

>>>143>>>

нарушителя к судье и внеочередное, единоличное рассмотрение им дел сразу
же после поступления материалов и нарушителя; отсутствие требования о
явке иных лиц до назначения заседания; обязанность предоставления
субъектами не более одного письменного объяснения, если судья
усматривает из материалов достаточные, не возбуждающие сомнений
доказательства предъявленного обвинения; краткие сроки рассмотрения
дела, исполнения и обжалования постановлений; оформление решения
постановлением, выносимым судьей; отсутствие правовых последствий
судебного разбирательства в виде судимости.

Разрешение административно-судебных дел, в-четвертых, является формой
судопроизводства еще и потому, что правомочия суда (судьи) как органа
власти имеют властный характер по отношению ко всем другим субъектам,
участвующим в разбирательстве дела, а обязанность осуществлять
юрисдикцию не является дискреционной обязанностью, выполняемой по
собственному усмотрению. Напротив, она вытекает из правового отношения
должностного лица с государством, ее неисполнение влечет установленные
законом санкции, в частности дисциплинарного характера. И, наконец,
серьезным основанием для вывода о том, что административно-судебная
юрисдикция — разновидность правосудия, является то, что суд (судья) не
компетентен разрешать дела, подведомственные
административно-юрисдикционным органам, или передавать дела, ему
подведомственные, на разрешение этих органов. Судебное постановление по
неподведомственному делу является нарушением законности. Оно не может
быть оставлено в силе даже при правильном разрешении дела по существу,
так как закон требует в этих случаях отмены постановления и прекращения
дела производством в суде.

Итак, рассматривать административное судопроизводство как форму
управленческой деятельности означает рассматривать суд (судью) в
качестве органа управления, игнорируя тем самым принцип разграничения
функций государственного управления и правосудия. На наш взгляд,
сокращенное производство не что иное, как модификация обычного
правосудия, поскольку предусматривает, что параллельно с ним действует
другая, более сложная система процесса, с многочисленными и
разнообразными формами, процессуальными обрядами,

143

>>>144>>>

с более медленным движением правосудия. «Сокращенное» производство и
является упрощением этой системы в интересах ускорения движения дел,
экономии судебных сил, а главное — неотвратимости, быстродействия
наказания за общественно опасные административные правонарушения.

Общего принципа, проводящего резкую грань в подведомственности дел
судебным и административно-юрис-дикционным органам, установить
невозможно. Нет такого заранее данного критерия. Все зависит от того,
что законодатель в данный период считает наиболее целесообразным
передать на разрешение судов и что — на рассмотрение административных
органов.

Актуальным представляется поиск критерия для разграничения некоторых
категорий дел, рассматриваемых альтернативно в судебном порядке или
должностными лицами. Например, Указ Президиума Верховного Совета СССР от
26. 07. 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство»,
предоставляя право наложения штрафа наряду с судьей начальнику отдела
внутренних дел, не дает критерия для разграничения их компетенции, не
определяет, в каких случаях руководство отдела внутренних дел направляет
материал о мелком хулиганстве в суд, а в каких применяет
административный штраф к хулигану. Санкции, применяемые этими органами,
неодинаковы по объему карательного воздействия. Например, материальные
ущемления в связи с применением судьей ареста или исправительных работ
значительно превышают максимальный размер штрафа за этот же проступок.
Считаем, что по этому вопросу должна быть занята следующая позиция. В
судебном порядке разрешаются лишь дела о проступках сравнительно
сложных, требующих необходимого судебного разбирательства как гарантии
полного и квалифицированного исследования фактов проступка и
установления виновности. За административными органами следует оставить
разрешение бесспорных по существу дел.

Подсудность определяется по двум критериям. Во-первых, это свойство дела
подлежать рассмотрению в коллегиальном или единоличном порядке и,
во-вторых, свойство, заключающееся в способе возбуждения
административного преследования.

1. Свойством административных дел, отнесенных к компетенции народного
судьи, является то, что эти со-

144

>>>145>>>

ставы принадлежат к числу наиболее тяжких, посягающих на общественный
порядок и социалистическую собственность проступков, преследуемых
суровыми административными наказаниями, применяемыми в оперативном,
безотлагательном порядке. С точки зрения возникновения, это так
называемые «протокольные» дела, возбуждаемые административным
протоколом. К этой группе относят и материалы, поступающие к нарсудье
для применения административных взысканий от прокурора, следователя, из
органов дознания и суда в связи с прекращением уголовного дела по
основаниям, указанным в п. 1 ч. 3 ст. 43 Основ уголовного
законодательства Союза ССР и союзных республик (ст. 51 УК УССР). В
настоящее время имеется девять категорий таких дел *.

2. Другие составы, имеющие так сказать «личностную» направленность,
отнесены к коллегиальной компетенции суда. Это противоправные деяния,
обращенные против личности самого нарушителя, наносящие вред его
здоровью или выражающиеся в незаконном личном обогащении. Эти проступки
по характеру наказания и коллегиальному порядку привлечения к
ответственности граничат с гражданскими и уголовными правоотношениями в
связи с повреждением здоровья, применением мер медицинского характера.
Основанием для рассмотрения этих дел судом являются акты коллективных
субъектов — ходатайства, заключения, представления государ-

1 См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26.07.1966 г. «Об
усилении ответственности за хулиганство» (ст. ст. 1, 6); Указ Президиума
Верховного Совета СССР от 15.02.1962 г. «Об усилении ответственности за
посягательство на жизнь, здоровье и достоинство работников милиции и
народных дружинников»; Указ Президиума Верховного Совета УССР от
15.04.1958 г. «Об ответственности за мелкую спекуляцию»; Указ Президиума
Верховного Совета УССР от 22.04.1960 г. «Об ответственности за
незаконное изготовление и использование радиопередающих установок»; Указ
Президиума Верховного Совета УССР от 17.08.1966 г. «Об ответственности
за нарушение правил административного надзора»; Укчз Президиума
Верховного Совета УССР от 26.02.1973 г. «Об административной
ответственности за мелкое хищение государственного или общественного
имущества»; Указ Президиума Верховного Совета УССР от 18.09. 1973 г. «Об
административной ответственности за изготовление или хранение самогона
или аппаратов для его изготовления»; Указ Президиума Верховного Совета
УССР от 23.03.1977 г. «О порядке применения мер административного
взыскания к лицам, освобожденным от уголовной ответственности в
соответствии со ст. 51 УК УССР».

145

>>>146>>>

ственных и общественных организаций, специальных комиссий, членов семьи
и т. д.1

Из многочисленных общественных органов, являющихся субъектами
административно-правовых отношений, административно-юрисдикционными
функциями обладают лишь общественные органы, которым государство
делегировало некоторые властные полномочия по охране общественного
порядка, соблюдению норм социалистического общежития и других
общеобязательных правил. Следовательно, всякие попытки органов, которым
такие функции не переданы (правлений жилищностроительных кооперативов,
общественных инспекций и т. п.), взять на себя функции
«административного суда» не имеют законных оснований.

Центральное место в системе общественной юрисдикции занимают
товарищеские суды, которым подсудны административные дела, где
субъектами ответственности за нарушение общеобязательных правил
выступают члены производственных коллективов или граждане. В зависимости
от субъектов ответственности и характера нарушенных общественных
отношений различаются дела о проступках в сфере производства (нарушения
правил противопожарных, по охране техники безопасности) и дела о
проступках в сфере общественного быта, социальной жизни — нарушения
законодательства о борьбе с пьянством, общественного порядка, правил
охраны социалистической собственности (мелкие хищения и спекуляция) 2.
Подсудные товарищескому суду дела можно дифференцировать и по признаку
их происхождения. Это дела, возникающие из административно-деликтных
отношений, из уголовных правоотношений и т. д.3 В соот-

1 См.: Указ Президиума Верховного Совета УССР от 22.06.1972 г. «О мерах
по усилению борьбы против пьянства и алкоголизма»; Указ Президиума
Верховного Совета УССР от 29. 08. 1962 г. «О безвозмездном изъятии
домов, дач и других строений, возведенных или приобретенных гражданами
на нетрудовые доходы»; Указ Президиума Верховного Совета УССР от
14.04.1969 г. «О принудительном лечении и трудовом перевоспитании
больных наркоманией». К этой группе административных дел относятся и
дела кассационного производства по жалобам оштрафованных лиц (ст. ст.
244—248 ГПК УССР).

2 См.: Положение о товарищеских судах Украинской ССР, ст. 7, пп. 2, 5,
6, 7. — Ведомости Верховного Совета УССР, 1977, № 14, ст. 132.

3 См.: Положение о товарищеских судах Украинской ССР, ст. 7, пп. 2, 5,
6, 14; УК УССР, ст. 51, в ред. 23.03.1977 г.

146

>>>147>>>

ветствии с этим материалы поступают в товарищеский суд от
административных, судебно-прокурорских и следственных органов.

Правовой статус и состав комиссий по делам несовершеннолетних — органов,
образуемых при исполкомах Советов народных депутатов, — отражают
государственно-общественный характер задач, поставленных перед ними. По
существу своему это глубоко социальные медико-педагогические и
пенитенциарные задачи, выполнение которых требует специальных знаний,
профессиональных навыков, что обусловливает смешанный (в должностном,
профессиональном, общественном отношении) персональный состав комиссий.
Преобладание общественного начала в функциях, методах и средствах
воздействия дает основание отнести комиссии к общественным органам.

Юрисдикция по делам об административных проступках занимает
незначительное место в функциях комиссии по делам несовершеннолетних. Ей
подведомственны дела несовершеннолетних, совершивших мелкое хулиганство
(в возрасте до 16 лет*) или мелкую спекуляцию и другие административные
проступки (в возрасте до 18 лет). По своему происхождению это дела:

а) отнесенные к непосредственной компетенции комиссий нормативными
актами высших органов власти и государственного управления Союза ССР,
союзных республик и актами с административной санкцией местных Советов;

б) направляемые по подведомственности в комиссии
административно-исполнительными органами, осуществляющими функции
юрисдикции по делам о проступках;

в) передаваемые в комиссии в порядке ст. 51 Уголовного кодекса и ст. 7
Уголовно-процессуального кодекса УССР судебными и
следственно-прокурорскими органами, принявшими решение об освобождении
несовершеннолетних от уголовной и привлечении к административной
ответственности.

* В настоящее время комиссиям предоставлено право рассматривать дела
несовершеннолетних, совершивших мелкое хулиганство, в возрасте от 16 до
18 лет, материалы о которых переданы в комиссию начальником органа
внутренних дел или народным судьей (см.: ст. 17, п. «г» Указа Президиума
Верховного Совета УССР от 1-3.04.1977 г. «О внесении изменений и
дополнений к Положению о комиссиях по делам несовершеннолетних
УССР»).

147

>>>148>>>

Вопрос о характере и правовых последствиях мер воздействия, применяемых
органами общественной юрисдикции (предупреждение, общественный выговор,
штраф), по-разному решается в теории права. К сфере правовой
ответственности иногда не относят меры воздействия, применяемые органами
общественности при выполнении ими функций охраны правопорядка,
переданных от соответствующих государственных органов «. Некоторые
формулировки закона также исходят из этой установки, например, судя по
названию разд. IV Положения о товарищеских судах, штраф является мерой
общественного воздействия. Правильное определение правовой природы
штрафа и других мер, применяемых общественными органами, имеет важное
значение для административной практики. Дело в том, что штраф,
примененный народным судьей или начальником органа внутренних дел, к
лицу, совершившему, к примеру, мелкую спекуляцию, является
административным наказанием, имеющим значение преюдициального факта для
последующей уголовной ответственности, но тот же штраф, налагаемый
товарищеским судом или другими общественными правоприменительными
органами, считают мерой общественного воздействия, не создающей условия
для последующей уголовной ответственности. Исключение законодатель
сделал для мер общественного воздействия, применяемых за мелкие хищения
общественными органами. Они рассматриваются как одно из оснований для
наступления уголовной ответственности 2.

В теории советского права получил развитие тезис о том, что государство
делегирует общественным органам определенные государственные функции и
основанные на правовых нормах полномочия на их реализацию. Делается
вывод о том, что меры воздействия, применяемые общественными органами к
административным правонарушителям, имеют правовой характер 3. Этот вывод
пред-

1 См.: Хангельдыев Б. Б. Основы кодификации советского
административного права. (Опыт систематизации норм по институту
административной ответственности). Автореф. докт. дис. Свердловск, 1966,
с. 28.

2 См.: постановление № 12 Пленума Верховного Суда УССР от 28.11.1974 г.
«О практике рассмотрения судами УССР административных материалов и
уголовных дел о мелких хищениях государственного и общественного
имущества», а также ч. 1,ст. 85 УК УССР.

3 См.: Мицкевич А. В. Расширение роли общественных организаций в период
развернутого строительства коммунизма. — СГП,

148

>>>149>>>

ставляется правильным. Во-первых, и государственными, и общественными
органами выполняется одна функция — правовая защита средствами
принуждения государственных установлений. Во-вторых, указанная функция
обеспечивается одним и тем же методом административного наказания,
сочетающего и кару, и воспитание, и предупреждение дальнейших нарушений.
В-третьих, наказания, применяемые общественными органами, обставлены
теми же процессуальными атрибутами, гарантиями и влекут такие же
правовые последствия, что и наказания, налагаемые государственными
органами. На штраф, наложенный общественным правоприменительным органом,
распространяется такой же порядок и срок добровольного и принудительного
исполнения, срок давности, как и на штраф, налагаемый судом или другим
государственным органом. Как видим, общественные отношения, возникающие
и развивающиеся в процессе осуществления переданных от государства
функций, остаются в значительном объеме предметом правового
регулирования.

В итоге, классифицируя виды подведомственности дел об административных
проступках, отметим, что административная юрисдикция имеет свойство
множественности, происходящее вследствие возникновения административных
дел из нарушения различных правовых отношений — трудовых, финансовых,
земельных, административных. Поэтому данный вид юрисдикции могут
осуществлять многие органы различной правовой природы, а классификация
видов административной подведомственности должна опираться на несколько
критериев. Ими являются: правовая природа субъекта наказания;
материальные свойства административного нарушения; способ определения
компетенции; характер норм, регулирующих подведомственность. В
зависимости от правовой природы органов, наделенных
административно-юрисдикционными полномочиями, различают
подведомственность дел о проступках административно-исполнительным,
судебным и общественным органам. Отправляясь от материальных свойств
административного правонарушения, выделяем

1959, № 9, с. 32; Б аи мах а нов М. Г. О методах осуществления
общественными организациями переданных им функций государственных
органов. — СГП, 1961, № 6, с. 31—33; Козлов Ю. М. Соотношение
государственного и общественного управления в СССР. М., 1966, с. 77;
Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М.,
1965, с. 171.

149

>>>150>>>

объективную и субъективную подведомственность. Первая зависит от внешних
обстоятельств, объективно разграничивающих сферы органов
административной юрисдикции. Дела об административных правонарушениях
значительной степени общественной опасности (проступки) подлежат
рассмотрению в судебном порядке. Дела же о проступках малой степени
общественной опасности (нарушения) рассматриваются органами
административной и общественной юрисдикции. Субъективная
подведомственность заключается в способности органа разрешать дела
именно данной категории. Этим видом компетенции обладают должностные
лица отраслевых ведомств и специальных инспекций, комиссии по делам
несовершеннолетних. По способу определения подведомственности
юрисдикционных органов, уполномоченных на разрешение одной и той же
категории дел, различают подведомственность исключительную и
альтернативную. Исключительная — предусматривает рассмотрение одной
категории дел какими-либо одними указанными в законе органами.
Альтернативная — предполагает, что одна категория дел может
рассматриваться различными видами управомоченных органов, если законом
допускается выбор по их усмотрению. Характер норм, регулирующих
подведомственность административных дел, позволяет классифицировать
подведомственность на общую, регулируемую общими правилами распределения
дел между юрисдикционными органами, и специальную, определяемую на
основании специальных указаний закона в порядке исключения из общих норм
(например, исполкомам сельских, поселковых Советов в порядке исключения
предоставлено право рассматривать дела о проступках).

Для полноты анализа подведомственности следует хотя бы в общих чертах
остановиться на состоянии функциональных взаимоотношений между органами
административной юрисдикции. В последние годы много сделано для
налаживания взаимодействия и координации различных звеньев в системе
правоохранительных органов *.

* О некоторых мероприятиях и результатах, достигнутых в этой
деятельности, см.: Петрухин И. Л. Системный подход к изучению
эффективности правосудия. — СГП, 1976, № 1; Слив ко А. П. Проблемы
координации деятельности правоохранительных органов. — Проблемы
совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ, 1976,
вып. 7.

150

>>>151>>>

Однако нет достаточных оснований говорить об органах административной
юрисдикции как о целостной системе. Хотя имеется общность задач,
отсутствует внутреннее единство этих органов, сформированных различными
способами и на неоднородной организационно-правовой основе. Различный
правовой генезис обусловливает различную систему подчиненности. Так, в
противоположность судебной системе органы, осуществляющие юрисдикцию по
административным делам, не имеют единого центра в масштабах района,
города, а затем области и республики, который решал бы вопросы
координации, правовой информации, интерпретации этих норм.

Ознакомление с постановкой координационной функции показывает, что в
орбите компетенции только районного Совета в настоящее время находится
свыше 15 штатных и нештатных органов, выполняющих те или иные функции
административной деятельности. В райисполкоме ответственность за их
работу рассредоточена между всеми руководящими работниками, причем за
работу одних и тех же органов в разных исполкомах отвечают разные
должностные лица (см. данные, приведенные в табл. 1).

В отличие от других видов юридической деятельности реализация
административной ответственности рассредоточена между органами различной
правовой природы, и руководство этой деятельностью строится по
отраслевому принципу. На высших уровнях оно распределено между отделами
организационно-инструкторским и административных органов. Учитывая
специфику этого вида ответственности, координация административного
правоприменения должна быть организована по функциональному принципу,
концентрироваться в едином органе — в административных группах (на
правах отдела) внутреннего аппарата исполнительных комитетов местных
Советов. Взяв на себя руководство и координацию деятельности
подведомственных административных органов, админгруппы смогут оказывать
методическую помощь в вопросах комплектования и организации работы,
осуществлять надзор за исполнением нормативных актов вышестоящих органов
власти и управления по вопросам административного характера, разрешать
жалобы на действия подведомственных органов. Одной из задач
административных групп должен стать систематический анализ практики
по предупреждению правонарушений и

151

>>>152>>>

Таблица 1*

Распределение обязанностей по руководству административными

органами между руководящими работниками исполкома районного

Совета народных депутатов

Отделы и комиссии при исполкоме

Руководитель Дарницкий Киево-Свято-

шинокий Радянский Карловский исполком

исполком г. Киева ИСПОЛКОМ

Киевской обл. ИСПОЛКОМ

г. Киева Полтавской обл.

Председатель I, XI I, XI I, II, XI VI

Первый за-

меститель III, X, XII II, V, VIII __ III

Заместитель V, VI, XIV V, III, XV V, X, XIV, __

XIII

III

Секретарь II, IV, VII, VII, IV, IX, VII, IV VIII, IV, I,

IX, XV XII VI IX

* Индексы к табл. 1: Райотдел внутренних дел — I Народный суд
— II

Административная комиссия —
III Совет товарищеских судов — IV
Комиссия по делам несовершеннолетних — V Добровольная
народная дружина — VI Наблюдательная
комиссия — VII Комиссия по борьбе с
пьянством* — VIII Постоянная комиссия
соц-законности — IX

Комиссия по борьбе со стихийными бедствиями —X Комитет народного
контроля —XI Комиссия по
соблюдению паспортного режима —XII Комиссия по работе с
материально-ответственными лицами —XIII
Комиссия по соблюдению цен и правил торговли —XIV Комиссия по борьбе с
правонарушениями в микрорайоне — XV

Данные собраны научно-исследовательской студенческой группой
под руководством автора.

статистической отчетности о состоянии рецидивности, о динамике отдельных
составов правонарушений, что позволит делать правильные выводы
относительно колебания уровня общественной опасности проступков,
действенности тех или иных процессуальных сроков, преимуществ отдельных
административных мер и в целом эффективности правоприменительной работы.
Важной заботой административных групп могла бы стать специальная
правовая подготовка председателей, секретарей, членов общественных
органов, не имеющих юридического

152

>>>153>>>

образования, в объеме, необходимом для исполнения юрисдикционных
функций. Основой обучения должны стать периодически проводимые семинары
по изучению текущего законодательства и основ делопроизводства,
положений об административных органах и решений Советов, обмен передовым
опытом и т. п. Отсутствует и орган, который в результате своей
деятельности мог бы давать единое толкование правовых норм об
административной ответственности. В данное время толкование, принятое,
например, в судебной системе, не связывает органов другого ведомства и
наоборот. Более того, принятие конкретного толкования к общему
руководству затруднено, так как решения по этим вопросам малодоступны
другим органам. Учитывая, что институт административной ответственности
подчинен комплексной регламентации посредством норм административного,
уголовного, гражданского права и процесса, интерпретационная
деятельность должна быть возложена на Верховные Суды союзных республик,
издающие «Руководящие разъяснения» — акты толкования норм права. Лишь
при совершенствовании всего механизма координации юрисдикционных
процессов и органов возможно оптимальное распределение подведомственных
им вопросов.

>>>154>>>

Глава IV

РАЗВИТИЕ (РЕАЛИЗАЦИЯ)

АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОГО

ОТНОШЕНИЯ

Процессуальное административно-деликтное отношение и производство по
делам о проступках

Отношения, возникающие с осуществлением правоохранительных задач и
привлечением к административной ответственности, так же как и
правоотношения по регулированию исполнительно-распорядительной
деятельности, представляют собой сложный комплекс, на развитие и
изменение которого воздействуют одновременно материальные и
процессуальные нормы. Если материальные нормы выражают статику в этих
отношениях, то процессуальные — их развитие. В совокупности они дают
понятие советского административного права.

Материальные нормы административного права определяют задачи, содержание
и формы исполнительно-распорядительной деятельности, компетенцию
органов, условия ее осуществления, личные права и юридические
обязанности субъектов соответствующих правоотношений, а также содержание
правил-запретов и правоохранительные обязанности. Эти правовые нормы с
содержащимися в них признаками состава проступка очерчивают пределы
противоправности и наказуемости, определяют виды и характер применяемых
санкций, меру ответственности, устанавливают объем полномочий органов
административной юрисдикции, формы и методы осуществления прав и
обязанностей. Есть, таким образом, основания говорить о «содержательном»
характере норм, образующих административное материальное право —
подотрасль административного права. Каждой норме материального права
корреспондирует норма процессуальная, определяющая процедуру,
специальные методы соблюдения и реализации правовых требований
материальных норм. Административно-процессуальные нормы в пределах,
намечаемых материальными нормами, обеспечивают осуществление субъектами
проступочных отношений их прав и обязанностей. Так, ст. ст. 20, 21
Положения об административных комиссиях Украинской ССР обязывают

154

>>>155>>>

комиссии при определении вида и размера взыскания учитывать характер
совершенного проступка, степень и форму вины нарушителя, его личность и
материальное положение, обстоятельства дела, смягчающие или отягчающие
ответственность. Одновременно предполагается право нарушителя обжаловать
постановление комиссии в случае невыполнения этих требований.
Материальное право субъекта ответственности требовать от комиссии
выполнения ст. ст. 20 и 21 может быть осуществлено им на условиях,
гарантированных процессуальными нормами — ст. ст. 22 и 23 этого
положения и ст. 244 ГПК УССР о порядке обжалования постановлений
комиссии. Совокупность процессуальных норм составляет подотрасль
административного права — административное процессуальное право *.

По объекту воздействия в составе советского административного
процессуального права можно выделить две группы норм: нормы, посредством
которых реализуются отношения в сфере организационно-управленческой
деятельности государственного аппарата. Их совокупность составляет
понятие административного процесса (сущность и структура
административного процесса рассматривались автором в монографии
«Вщповщальшсть за адмшютративш правопорушення», с. 87); нормы,
обеспечивающие реализацию административной ответственности за нарушение
или невыполнение общеобязательных правил (производство по делам
административных проступков).

Из сказанного следуют важные выводы. Во-первых, объекты, на которые
воздействуют административный процесс и производство по делам
проступков, не одни и те же. Следовательно, критерием для разграничения
этих институтов является предмет (объект) воздействия (регулирования).
Административно-процессуальное право представляет собой систему норм,
объединенных различными типами связей. Один вид связи характерен для
административно-процессуальных норм, посредством которых осуществляется
правоустановительная и управленческая деятельность, другой тип связи
лежит в основе применения принудительных мер, третий — свой-

* Однако в правовой жизни эти отрасли развиваются неравномерно. В
последние годы интенсивно развивается материальное административное
право, но процессуальное право существенно не перестроилось.

155

>>>156>>>

ствен порядку рассмотрения и разрешения дел об административных
проступках. А это означает, что нормы административно-процессуального
права, регламентирующие порядок ответственности за проступки, не
объединяются понятием административного процесса. Объект этих деликтов,
как уже говорилось, выходит за границы сугубо государственного
управления (исполнительно-распорядительной деятельности), и,
следовательно, критерием отграничения этих норм от иных в составе
административного процессуального права есть связь с управлением.
Во-вторых, административно-процессуальное право по диапазону действия
совпадает не только с одноименной материальной отраслью, но и с другими,
в реализации которых оно участвует’. В-третьих, понятия
административного процесса и производства являются подчиненными: объем
этих самостоятельных институтов поглощается объемом подчиняющей
административно-процессуальной отрасли. В-четвертых, отношения,
складывающиеся в ходе производства по делам административных проступков,
и процессуально-деликтные отношения — это тождественные явления.

Представляется бесплодной всякая попытка от материального правоотношения
оторвать процессуальное отношение, признать самостоятельное
существование последнего. Было бы также ошибочным связывать
возникновение административно-правовых отношений с
административно-правовой деятельностью, с теми или иными процессуальными
действиями. Между обоими видами правоотношений сложилась, в сущности,
следующая взаимозависимость. Материальные деликтные отношения
реализуются обычно через соответствующие процессуальные отношения,
которые, в свою очередь, детерминируются материальным правоотношением, в
связи с ним существуют и развиваются. Оба соотносятся между собой как
объективное и субъективное явления.

Право имеет сложное содержание, состоящее из совокупности различных
элементов — материальных и идеологических. Волевое, мотивированное,
целенаправленное обусловливается объективным, материальным.

1 «Административно-процессуальные нормы, — замечает В. Д. Сорокин, —
вышли за пределы одноименной материальной отрасли… и участвуют в
реализации… отношений, регулируемых… иными отрао-лями материального
права» (см.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право —
отрасль права. — СГП, 1969, № 8, с. 16).

156

>>>157>>>

Так, установление устойчивых взаимосвязей ответственности диктуется
потребностями, интересами общества и проходит через сознание людей.
Нормы правовой ответственности не могут быть реализованы вне волевой,
сознательной деятельности индивидов. Любой акт, поступок, связанный с
проведением в жизнь ответственности, требует от человека
субъективно-личностных оценок и поведения. «Все побудительные силы,
вызывающие его действия,—писал Ф. Энгельс,-—неизбежно должны пройти
через его голову» ‘. В то же время юридическая ответственность является
реальностью, ее наступление не зависит от воли и желания нарушителя.
Правовая ответственность исходит из материальной действительности, ибо
охранительные правовые акты отражают общественные потребности,
обусловлены интересами советского народа, которые объективируются в
государственной воле, возведенной в закон. Санкции норм, их вид, объем
также обусловлены степенью общественной опасности деяния, зависящей от
динамизма социальной ценности общественных отношений. Итак,
административно-правовое отношение и лежащая в его основе
административная ответственность возникают независимо от субъективных
административно-процессуальных отношений и существуют объективно.

Особенностью взаимосвязи материальных и процессуальных отношений
является подчиненная роль последних, их служебная функция. Возникая с
целью реализации материального закона, процессуальные правоотношения
служат основной задаче установления объективной истины, выявления факта
существования в реальной действительности данных материальных отношений.
Они создают условия, обеспечивающие точное и правильное, деловое и
практическое осуществление материальных отношений, «которые уже стали
законом (но не стали еще реальностью)»2. Процессуальные отношения носят
дискретный характер, чем отличаются от стабильных материальных
отношений. Так, за время существования данного конкретного
административно-деликтного отношения процессуальные связи могут
прекращаться и вновь возобновляться. В ряде случаев материальное
деликтное отношение не прекращает своего действия и после применения
административного взыскания, т. е. в течение всего

1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 21, с. 310.

2 Л ен и н В. И. Поли. собр. соч. т. 36, с. 182.

157

>>>158>>>

срока погасительной давности, так как процессуальные отношения могут
возникать всякий раз при повторном проступке. Но это уже отношения
нового процессуального характера, и соответствующие им права и
обязанности заключены в новые временные рамки. Административно-деликтное
отношение возникает в связи с правовой защитой различных отраслевых
правоотношений, следовательно, соответствующее процессуальное отношение
выполняет свою служебную роль в интересах нескольких материальных
отраслей — административного, земельного, трудового, колхозного права.
Однако же «формой жизни» оно является только для профилирующего
адми-нистративно-деликтного отношения. Поэтому генетически
процессуальное право связано не со многими материальными отраслями, как
полагают некоторые ученые-юристы \ а с одним материальным законом. Вывод
этот основан на некоторых общих моментах. Объект материального и
процессуального деликтных отношений один и тот же — это ответственность,
административное наказание правонарушителя. Един и объект
правоохранительного воздействия норм административного права —
общественные отношения, возникающие в связи с организацией
социалистического способа производства. Общность природы материальных
и процессуальных норм можно проследить на итоговой процессуальной
форме административного производства — постановлении (решении) по
административному делу. Оно основано как на нормах процессуального, так
и на нормах материального права. С процессуальной точки зрения
постановление — это юридический факт, входящий в состав процессуальной
деятельности компетентного органа или должностного лица.
Постановлением выполняются обязанности перед лицами, участвующими в
деле. По содержанию же это акт применения материального права. Кстати, и
понятия, характерные для административной ответственности, — проступок,
вина, нарушитель и взыскание — в административных процессуальных актах
употребляются в том же значении, что и в материальных административных
нормах. Единство материально-правового отношения и его процессуальной
формы подчеркивал К. Маркс, когда говорил о том, что процесс и
право связаны друг с

1 См.: В iIek F., Сег п у I., P a nу г ек L, P i рек I. Spravni rizeni.
Praha, 1961, s. 9.

158

>>>159>>>

другом так же тесно, как формы растений связаны с
растениями, а формы животных — с мясом и кровью животных, и если,
продолжал Маркс, «судебный процесс сводится к одной только
бессодержательной форме, то такая пустая формальность не имеет никакой
самостоятельной ценности».1 Уместно предположить, что процессуальное
право представляет собой как бы надстройку над материальным правом.
Эту качественную особенность процессуального права считают
закономерной для гражданского (уголовного) и судебного права2.
Но закономерность эта свойственна и соответствующим категориям
административного права: тут процессуальное право также является
производным от права материального. Например, материально-правовые
полномочия административной комиссии рассмотреть материалы
административного дела представляют собой ее же процессуально-правовые
полномочия придерживаться формы и сроков производства, вызывать
нарушителя и свидетелей, постанавливать решение по делу и т. п. Связи
такого характера отражают законодательные акты об административной
ответственности. Подавляющее большинство их являются смешанными,
содержащими нормы и материального, и процессуального права. Тут
процедура ответственности определяется вслед за описанием состава
правонарушения, указанием на виды и меры наказания. Некоторые
административно-правовые институты, как уже подчеркивалось, относятся
одновременно как к материальному, так и к процессуальному праву.
Давностные сроки ответственности имеют двойственную природу,
поскольку определяют не только условия возбуждения преследования
делинквента (материальная норма), но и условия наказуемости, т. е.
исполнения постановления (процессуальная норма). Соблюдение или
несоблюдение этих сроков, установленных материальным законом, ведет
к процессуально-правовым последствиям. Иногда законодателем
используется другой прием: процессуальные акты издаются «в развитие»

•Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 1, с. 158.

2 См.: Алексеев С. С. Общая теория социалистического права, вып. 2, с.
229. По обсуждаемому вопросу имеются и другие соображения.
Процессуальное право, по мнению В. Д. Сорокина, не может рассматриваться
как производное от соответствующей материальной отрасли (см.: Сорокин В.
Д. Административно-процессуальное право, с. 55).

159

>>>160>>>

ранее изданных материально-правовых документов. Они содержат
исключительно процессуальные нормы, уточняющие, толкующие порядок
наказания. Эти «чисто процессуальные» акты полностью отражают дух, цель
и построение соответствующих материальных норм, устанавливающих признаки
противоправных деяний, вид и объем положенного наказания.

Существуют различные взгляды и на метод кодификации материальных и
процессуальных административно-правовых норм. Сторонники раздельной их
кодификации считают необходимым создание не только двух республиканских
административных кодексов (Административного кодекса и
Административно-процессуального кодекса), но и двух Основ —
Административного законодательства и Административно-процессуального
законодательства или же двух кодексов на базе единых общесоюзных Основ
административного законодательства (В. Д. Сорокин, В. И. Попова).
Раздельная кодификация мотивируется интересами ее техники, соображениями
удобств применения норм. Однако, на наш взгляд, наилучшим решением
вопроса было бы создание комплексных кодификационных актов, содержащих и
материальные правовые установления, и процессуальные предписания,
включенные в этот акт в виде самостоятельного раздела «Производство по
делам об административных проступках». Множественность кодификационных
форм противоречит самой идее консолидации законодательства, к тому же
далеко не все административно-процессуальные нормы являются пригодным
материалом для самостоятельной кодификации. Многие процессуальные
действия, даже отдельные институты производства о проступках (обыски и
осмотры по делам о мелкой спекуляции, кражах, нарушениях правил охоты и
валютных операций; подача и рассмотрение жалоб на постановления о
штрафах и т. п.), реализуются по правилам уголовного и гражданского
процессов, поскольку лишь упоминаются в административных актах, не
содержащих ни порядка, ни методики проведения их в жизнь.

Применение только процессуальной нормы к материальным
административно-деликтным отношениям недостаточно для образования
отношений деликтно-про-цессуальных. Необходим фактический состав. Это
административная материальная норма, а также факт ее нарушения
(невыполнения). Норма, как и событие про-

160

>>>161>>>

ступка, является юридическим и фактическим основанием возникновения
материальных отношений. В свою очередь эти отношения становятся условием
применения процессуальной нормы, т. е. юридическим фактом для
процессуального отношения. При наличии материального отношения,
процессуальной нормы и правосубъектности, свидетельствующей о
процессуальной право- и дееспособности участников административного
производства, возникают полноценные процессуальные правоотношения.
Например, факт нарушения ст. 1 Указа Президиума Верховного Совета СССР
от 26. 07. 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство»
совершеннолетним, вменяемым гражданином является условием возникновения
административно-правовых отношений между правоохранительным органом и
делинквентом. Эти материальные правоотношения выступают в свою очередь
условием (юридическим фактом) возникновения процессуальных отношений:
ответственность за нарушение общественного порядка наступает лишь в
пределах процессуального режима, предусмотренного ст. 2 указа от 26. 07.
1966 г. и постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 26. 07.
1966 г. «О порядке применения Указа Президиума Верховного Совета СССР от
26. 07. 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство».
Рассматривая административно-процессуальные отношения в плане
юридических фактов, их порождающих, можем выделить, во-первых,
процессуальные отношения организационно-управленческого свойства.
Условием их образования являются административные материальные
отношения, возникшие в результате правомерных действий физических и
юридических лиц или воздействия непреодолимой силы (издание актов
государственных и общественных органов, заявления и жалобы граждан,
конклюдентные действия, стихийное бедствие и др.)- Во-вторых,— это
административно-процессуальные отношения, возникающие за пределами
государственной управленческой деятельности. Условиями возникновения
этого вида отношений являются материальные административно-деликтные
отношения.

Процессуальные деликтные отношения как форма административной
правоохранительной деятельности имеют собственное содержание. Его
составляет процессуальная деятельность, определенные процессуальные
действия, которыми субъекты отношений осуществляют

У26 442
161

>>>162>>>

права и обязанности *. Следовательно, под административно-процессуальным
деликтным понимается урегулированное процессуальными нормами отношение
между административно-юрисдикционным органом, правонарушителем и другими
лицами, состоящее в деятельности, совершаемой на основе процессуальных
прав и обязанностей и направленной на реализацию материального
ад-министративно-деликтного отношения.

Производство по делам об административных проступках ** можно определить
как процессуальное правоотношение, возникающее в связи с привлечением к
административной ответственности и распадающееся на ряд отдельных
процессуальных действий и отношений, связанных единством
соответствующего материально-правового отношения. Каждая из составных
частей административного производства регламентирует движение дел об
административных проступках в определенном порядке, предусматривающем
констатацию фактов правонарушений, рассмотрение и разрешение дел,
обжалование и исполнение административных постановлений.

Существуют диаметрально противоположные точки зрения на правовой режим
административного производства. В. Д. Сорокин, представляющий одну из
них, считает, что это производство целиком основано на нормах
административно-процессуальных’. По мнению же С. С. Алексеева,
административные дела рассматриваются и разрешаются путем применения
норм уголовно-процессуального и гражданско-процессуального права2.
Фактически же (это подтверждается анализом действующего законодательства
и практикой его применения) административное производство отправляется
прежде всего нормами административного процессуального права (ведь
разрешаются дела, вытекающие из административно-правовых отношений), а
также нормами уголов-

* Сорокин В. Д., специально исследовавший содержание процессуального
правоотношения, пришел к правильному, на наш взгляд, выводу о том, что в
него также входит фактическое отношение, закрепляемое материальным
административно-правовым, и само это материальное правоотношение (см.:
Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право, с. 106).

** Далее — административное производство.

1 См.: Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса, с.
62—65.

2 См.: Алексеев С. С. Общие теоретические проблемы советского права.
М., 1961, с. 70.

162

>>>163>>>

ного и гражданского процессуального права. Говоря о соотношении тех и
других, заметим, что гражданское и уголовное процессуальное право
совпадает с соответствующим судопроизводством, в то время как
административное производство представляет собой лишь часть
административно-процессуального права. Его нормы специально
устанавливаются актами высших органов власти, служат правовой основой
административно-процессуальным институтам (например, для сроков давности
и других процессуальных сроков). Если уголовно- и
гражданско-процессуальному праву присуща детальность в регламентации
процессуальной деятельности, то нормы административно-процессуальные
регламентируют не весь ход и не все способы производства, а лишь
наиболее важные процессуальные действия и процедурные требования
рассмотрения и разрешения административных дел. Однако правила о том,
что административные материалы рассматриваются не судом, а судьей
единолично, в сокращенные сроки, что решение по делу оформляется
постановлением, не подлежащим обжалованию, и т. п., еще не создает
возможность рассмотрения и разрешения дел в определенном процессуальном
цикле. Несовершенство административного процессуального закона
обусловливает использование в административном производстве метода
аналогии *. Восполнение пробелов идет не только путем аналогии права
(применение общих начал и смысла законодательства), но и посредством
применения по аналогии конкретных законов смежных процессуальных
отраслей — норм-«приемышей», которым придается заместительное
(субсидиарное) назначение. Ситуация, сложившаяся в настоящее время в
административном производстве, предполагает широкое использование
внутренней аналогии, вытекающей из внутренних процессов данной отрасли.
Скажем, по аналогии со сроками, установленными для рассмотрения судьями
дел о мелком хулиганстве, спеку-

* Польские ученые — административисты Е. Старосьцяк и Е. Смоктунович,
исследовавшие проблему аналогии в административном праве, обоснованно
аргументируют возможность использования по этому методу норм уголовного
и гражданского судопроизводства к административно-процессуальным
отношениям (см.: Старосьцяк Е. Правовые формы административной
деятельности. М, 1959, с. 201; S m о k t u n о w i с z E. Analogia w
prawie administracyj-nem. Warszawa, 1970. — Современное польское право,
1973, № 19, с. 63).

6*
163

>>>164>>>

ляции и др., рассматриваются административные материалы по Указу
Президиума Верховного Совета УССР от 17. 08. 1966 г. «Об ответственности
за нарушение правил административного надзора», где такие сроки
законодателем вообще не предусмотрены ‘. Вопросы наложения штрафов
сельскими (поселковыми) Советами народных депутатов и их исполкомами
решаются применительно к порядку, установленному для административных
комиссий. Используя возможность аналогии, народный судья, рассматривая
подведомственные дела, может заменить административный штраф
предупреждением в порядке ст. 16 Указа от 15. 12. 1961 г. о штрафах.

Альтернатива в избрании конкретных процессуальных форм основана на
определенных критериях. Такие признаки, как относительно высокая степень
общественной опасности, приближающая проступок к преступлению, наказание
за проступок, если оно по внешней форме выражения и по объему
приближается к уголовной санкции, обусловливают уголовно-процессуальное
влияние на форму разрешения дел о проступках. Преимущественно на этой
основе построено административно-судебное производство по делам о мелком
хулиганстве и хроническом алкоголизме, мелкой спекуляции и наркомании,
мелком хищении государственного и общественного имущества, о злостном
неподчинении законному распоряжению работников милиции и т. п. Нормы
уголовного процесса действуют в случаях прекращения производства по
уголовному делу и одновременном возбуждении административного
преследования (ст. 71 УПК УССР). Об уголовно-процессуальных тенденциях
административного производства свидетельствует судебный порядок
рассмотрения этих дел со свойственными ему аксессуарами: исследование
судьей (судом) фактической обстановки проступка в форме судебного
заседания, наличие процессуальных сроков, ограничивающих во времени
процессуальные действия участников производства, обязательность опроса
правонарушителя, свидетелей, использование экспертизы, осмотр
вещественных доказательств и т. п. Обращение административного взыскания
на имущество проводится с соблюдением правил, установленных уголовным и
уголовно-процессуальным законодательством, применительно к конфискации
имущества по

1 См.: Ведомости Верховного Совета УССР, 1966, № 32, ст. 197. 164

>>>165>>>

приговору суда. Практика свидетельствует, что и в случаях
опротестований, пересмотров административных постановлений в порядке
судебного контроля, а также при направлениях административных материалов
на дополнительную проверку руководствуются нормами
уголовно-процессуального законодательства. В данном случае нормы одной
процессуальной отрасли применяются к отношениям смежной, нормы которой
регулируют сходные общественные отношения сходными же методами
(субсидиарное применение).

Влияние гражданского процесса ощутимо там, где административный
проступок имеет незначительную степень общественной опасности, а вина
легко установи-ма, или когда функция производства является как бы
продолжением основной должностной функции представителя госоргана. Общие
правила гражданского судопроизводства применяются при рассмотрении
административ-но-деликтных дел в товарищеских судах, административных
комиссиях при исполкомах Советов народных депутатов. Подведомственность
дел определяется по типу гражданского процесса. В этой же процессуальной
форме осуществляется и судопроизводство по жалобам лиц, оштрафованных в
административном порядке. Причем, в кассационной инстанции действуют не
только общие правила гражданского судопроизводства, но и предусмотренные
законом изъятия (исключения из правил и дополнения к ним).

Чисто административно-правовой формы производства по делам
административных проступков не существует. Основные понятия,
сосредоточенные вокруг деликтного административно-процессуального
отношения и юрис-дикционных гарантий, являются видоизменением,
приспособлением к коренным уголовно-правовым и цивилис-тическим
построениям. Использование норм других отраслей процессуального права в
административном производстве обусловлено общностью всех процессуальных
форм и закономерно в силу объективного процесса взаимопритяжения и
взаимодействия различных отраслей и институтов советского права’.
Производство по административным делам сближает с уголовным и

1 См.: Галаган И. А. О методологии исследования процессуальных проблем
административной ответственности и о путях совершенствования
законодательства в этой области.—Учен, зап Перм. ун-та, 1972, №
275, с. 126—127.

1/2 + 6 442
165

>>>166>>>

гражданским судопроизводством прежде всего единство процессуальных
принципов, установленных Конституцией СССР (VII, гл. 20) и Основами
уголовного и гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных
республик. Это принципы социалистической законности, выборных начал
процессуальной деятельности, единого и равного для всех граждан и
должностных лиц процесса рассмотрения дела, гласности, устности,
непосредственности, национального языка производства и т. п.1 Все три
процессуальные формы имеют единое правоохранительное задание в отношении
общественного и государственного устройства, социалистической системы
хозяйства, со-циалистической собственности на средства производства,
законных интересов субъектов советского права, закрепленных Конституцией
СССР. Административное производство, гражданский и уголовный процессы
находятся в тесной связи и с точки зрения структурного построения.
Внутренняя структура производства подобна построению других форм
процессуального права, поскольку отражает стадийность движения дел в
процессе их рассмотрения и разрешения (процессуальные стадии).
Административное производство, уголовный и гражданский процессы имеют,
наконец, общие процессуальные гарантии. Это —? обжалование решений, их
пересмотр в порядке прокурорского и ведомственного надзора, установление
объективной истины в ходе производства по каждому конкретному материалу,
право давать объяснения, знакомиться с административным делом и др.

Однако гражданский и уголовный процессы, будучи «задействованными», в
административном производстве также не могут претендовать на «чистоту».
Функционируя в рамках административного закона — положений об
административных комиссиях, товарищеских судах и других нормативных
документов, эти процессуальные нормы преследуют цель реализации именно
административной, а не какой-либо иной ответственности. При этих
обстоятельствах уголовные и гражданские процессуальные нормы и принципы
адаптируются применительно к материальной сущности административных
проступков

1 См.: Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик;
Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик.—
Ведомости Верховного Совета СССР, 1961, № 50, ст. 526.

166

>>>167>>>

и наказаний, за них положенных. Скажем, диспозитив-ность, определяемая
нормами гражданского процесса как право субъекта ответственности
распоряжаться своими материальными и процессуальными правами, в
административном производстве означает лишь свободу распоряжения
процессуальными средствами защиты своих интересов (разумеется, при
активном содействии органов административной юрисдикции), но не
материальным правом. Как видим, диспозитивность — этот принцип
гражданского процесса — в административном производстве в известной мере
утрачивает содержание, конкретные пределы, формы выражения, характерные
для гражданского права. В некоторых союзных республиках делается попытка
законодательным путем адаптировать нормы иных процессуальных отраслей к
условиям административного производства. Например, в Белорусской ССР
нормы гражданского процесса о производстве по заявлениям оштрафованных
лиц излагаются в Положении о порядке наложения и взыскания
административных штрафов ‘. Однако, надо заметить, это не превращает их
в нормы административно-процессуальные, поскольку сохраняются
характерные для них методы гражданско-правового регулирования.

В институте административного производства имеет место явление
конгломерации административных, уголовных и гражданских процессуальных
норм. При таком сочетании, подчиняясь задаче, целям и методам
административного производства, нормы гражданского и уголовного
процессов не преобразуются в нормы административного права и сохраняют
определенные отраслевые особенности.

Выводы заключаются в том, что, во-первых, материальные
административно-правовые нормы лишь посредством одноименных
процессуальных норм превращаются в фактор, формирующий
административно-деликтные отношения. Процессуальные нормы, во-вторых,
неотделимы от материальных норм, генетически связаны с ними. Связь
деликтных материально-правовых отношений и однотипных процессуальных
отношений — это связь содержания и формы. В-третьих, заполнение пробелов
в процессуальном режиме административного производства осуществляется
приемами аналогии закона, права, а

1 См.: СЗ БССР, 1961, № 39, ст. 414. ‘/г+6*

167

>>>168>>>

также внутренней аналогии правовых норм. Административное производство
по своей структуре — это соединение норм административной, уголовной и
гражданско-правовой процессуальных форм, подчиненных
административно-правовому методу и задаче разбирательства дел о
проступках.

Специальные принципы административно-процессуальной деятельности

Вслед за установлением сущности и понятия административного производства
важно решить, какие исходные положения должны быть в основе
административно-процессуальной деятельности, т. е. установить принципы
ее. К важнейшим началам производства по делам административных
проступков относятся: режим социалистической законности, сочетание
коллегиальности и единоначалия, устность, гласность, адекватность
наказания проступку, взаимодействие сторон, установление объективной
истины, быстродействие и процессуальная экономия, национальный язык,
непрерывность производства, ответственность за необоснованное
административное преследование. Речь идет как об общих, так и о
специальных принципах, характерных в большинстве случаев именно для
деликтных административно-процессуальных отношений. Они являются
выражением и конкретизацией закрепленных в разд. VII Конституции
(Основного Закона) СССР принципов процессуальной деятельности, а также
общих положений административно-процессуального права. Многие
процессуальные принципы, свойственные группе правоотношений,
регулируемых административно-процессуальными деликтными нормами,
близки к принципам судебного процесса, поскольку именно в этом порядке
разрешаются некоторые категории дел о проступках. Они имеют двусторонний
характер, ибо обусловливают действия как управомоченных, так и обязанных
субъектов административно-деликтных отношений. Наконец, можно
отметить взаимосвязь процессуальных принципов и правовых норм.
Первые воплощаются во вторые: процессуальная норма (или ряд статей)
закрепляет сущность каждого принципа
административно-процессуальной деятельности в законе.

Под принципами производства по делам административных проступков
следует понимать закрепленные в

168

>>>169>>>

процессуальных правовых нормах основополагающие идеи и руководящие
положения, обязательные для всех субъектов деликтных процессуальных
отношений и определяющие порядок рассмотрения административных дел,
выработки и постановления решений.

Общие принципы административно-процессуальной деятельности уже
рассматривались в литературе, в частности в упомянутой работе автора.
Однако следует остановиться на специальных принципах.

Принцип ответственности за необоснованное административное
преследование. Помимо прав на обжалование постановлений об
административных наказаниях, а также обращение к руководителям
государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, колхозов
и т. п. с предложениями, заявлениями и жалобами, ст. 58 Конституции СССР
(ст. 56 Конституции УССР) гражданам предоставлено право обжаловать в суд
незаконное действие должностного лица, ущемляющее субъективные права,
либо требовать возмещения ущерба, причиненного этими действиями.
Поскольку нарушение личного права рассматривается Советской Конституцией
как одновременное нарушение законов, установленных и в интересах
публичных, вопрос о привлечении к ответственности судебной или
дисциплинарной должен решаться независимо от заявленного в жалобе
требования об этом.

Известные затруднения связаны с определением понятия должностного лица,
являющегося спорным в правовой науке. Ранее в судебно-законодательной
практике и литературе считалось, что любая служба в общей системе
управления, даже самая незначительная, дает основание полагать, что лицо
исполняет обязанности должностные. И машинистка, секретарь или вахтер
считались должностными лицами. Единого понятия «должностное лицо» в
законодательстве не было. Но законодательное определение его содержится
только в уголовном праве. В необходимых случаях нормы административного,
гражданского, трудового и хозяйственного права отсылают для решения
вопроса к соответствующим статьям уголовных кодексов союзных республик.
Примечаниями к ст. 105 УК УССР 1922 г., ст. 109 УК РСФСР 1926 г.
должность понималась как место по службе, а должностные лица как
работники госаппарата, выполняющие административные, хозяйственные,
просветительные и др. общегосударственные задачи. Объяснялось столь
широкое

169

>>>170>>>

понимание должностного лица интересами укрепления государственной
дисциплины, повышением ответственности перед государством’. В
последующие годы законодательство шло по пути прогрессирующего
ограничения круга субъектов должностных правомочий. В уголовном праве
это проявляется в большей степени конкретизации данного понятия, что
должно, по мысли законодателя, помочь практическим органам избежать
слишком широкого его толкования. Все большее распространение получает
концепция признания должностными лицами только таких служащих
госаппарата, которые осуществляют определенные функции, а не вообще
находятся на государственной службе2. Существенный признак,
отграничивающий понятие государственного служащего от гражданина — это
момент обязательности отправления службы. Но нет единого критерия,
отличающего должностное лицо от других государственных служащих. В
каждом отдельном случае законодатель подчеркивает тот или иной круг
прав, позволяющий отнести данных служащих к категории должностных лиц. В
уголовных кодексах союзных республик к ним относят лиц, на которых
возложены управленческие, организационно-распорядительные,
административно-хозяйственные, надзорные полномочия либо функции
представителей власти (см.: ст. 170 УК РСФСР, ст. 164 УК УССР, ст. 160
УК ЭССР, ст. 166 УК БССР, ст. 177 УК ЛитССР, ст. 183 УК ТаджССР, ст. 167
УК АзССР). В Основах законодательства о труде этот признак толкуется как
право увольнения (приема) работников, применения к ним дисциплинарных
взысканий и мер поощрения. Положение о социалистическом государственном
производственном предприятии добавляет к этому право выдачи
доверенности, распоряжения имуществом и средствами, издания актов
управления и т. д.3 Обобщающий вывод состоит в

1 См.: Жижиленко А. А. Должностные (служебные) преступления. 2-е изд.
М., 1927, с. 5—6.

2 См.: ст. ст. 49, 93, 104 Основ законодательства Союза ССР и союзных
республик о труде; ст. ст. 238, 259 Кодекса законов о труде Украинской
ССР; Положение о материальной ответственности военнослужащих за ущерб,
причиненный государству при исполнении служебных обязанностей. —
Ведомости Верховного Совета СССР, 1966, № 24, ст. 444.

8 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1970, № 29, ст. 265; СП СССР,
1965, № 19—20, ст. 155.

170

>>>171>>>

том, что все должностные лица обладают правом совершать от имени
государственного органа юридически значимые действия, материальным
признаком которых является властный, принудительно-обязательный
характер. Вопрос о должностных лицах общественных органов получил
разрешение в судебно-законодательной практике. Здесь к ним относят
работников кооперативных, профсоюзных и иных общественных органов, если
они уполномочены на осуществление тех или других задач государственного
характера и, в силу этого, наделены государственно-властными
полномочиями *. Признать должностными лицами, а тем самым субъектами
неправильных действий, следует председателей и членов административных
комиссий, товарищеских судов, комиссий по делам несовершеннолетних,
народных заседателей, дружинников, внештатных сотрудников милиции,
общественных автоинспекторов при исполнении ими функций охраны правового
порядка или полномочий по привлечению к ответственности за его
нарушения.

Исполняя функции государственной власти, должностные лица своими
действиями (бездействием) могут ущемлять права граждан в результате
сознательного нарушения обязанностей службы, злоупотребления служебным
положением. Но это может произойти и от неверного представления о
фактической стороне дела или от ошибочного истолкования закона.
Указанные моменты говорят о вине, так сказать, «должностной». Например,
в области юрисдикции по делам об административных проступках
«неправильными» действиями со «служебной» виной являются: невынесение
решения по делу в срок; неизвещение сторон о причине задержки
разбирательства дела и неустановление нового срока для его разрешения;
привлечение заведомо невиновного к административной ответственности;
вынесение заведомо неправосудного постановления по делу о проступке;
отказ от рассмотрения дела, тем самым сокрытие его от учета; утрата
должностным лицом имущества, изъятого (конфискованного)! у нарушителя,
или снижение товарной стоимости по вине должностного лица; причинение
имущественного ущерба (например, неполучение заработка в связи с
необоснованным админарестом), неправильные записи в квитан-

1 См., например: УК ГССР, ст. 185; Бюллетень Верховного Суда СССР,
1963, № 4, с. 34.

171

>>>172>>>

ционных книгах; несдача взысканных штрафных сумм в отделении госбанка;
неправильное исполнение постановления по административному делу и др.
Когда «неправильные» действия можно как бы отделить от должности,
поскольку они показывают в должностном лице человека с его слабостями и
недостатками, речь идет о «личной» вине. Такого рода вина содержится в
действиях должностных лиц при исполнении обязанностей, совершенных по
злобе или с целью унизить, поглумиться, с намеренным пренебрежением к
интересам граждан. Нарушая определенные нормы отправления
государственной службы, они также относятся к противоправным*.

Само положение об ответственности должностных лиц за действия в
отношении граждан, совершенные с нарушением закона, не является новым.
Оно и ранее действовало в советском законодательстве. Так, ст. 23
«Инструкции о порядке издания местными исполкомами и советами
обязательных постановлений и о наложении взысканий в административном
порядке», изданная на основании ст. 15 декрета ВЦИК и СНК от 6. 04. 1925
г., предусматривала не только отмену неправильно наложенного взыскания,
но и уголовную ответственность (впоследствии она была дополнена
дисциплинарной ответственностью) наложивших его должностных лиц ‘.

Система судебной ответственности за ущемление прав личности выражается в
привлечении должностных лиц к уголовной ответственности, а если деяние,
имевшее своим последствием вред или убытки, не носит уголовного
характера, а является результатом неверного представления о факте или
ошибочного толкования закона, имеет место гражданско-правовой порядок
ответственности. Уголовная ответственность должностных лиц наступает
тогда, когда причинение существенного вреда правам и интересам граждан
совершается из корыстных или иных личных побуждений, т. е. в ее
основании лежат особые должностные преступления.

Основанием дисциплинарной ответственности должностных лиц являются такие
нарушения служебных обязанностей, трудовой дисциплины, правил
внутреннего трудового распорядка, которые не носят преступного ха-

* Служебное действие — это не только властное распоряжение (акт)
должностного лица, но и его реальное исполнение (уклонение от
исполнения), которое также может быть обжаловано.

? См : СУ РСФСР, 1925, № 24, ст. 170; 1931, № 17, ст. 186.

172

>>>173>>>

рактера, но ущемляют права граждан. Установив признаки дисциплинарного
проступка, суд передает жалобу и сопутствующие ей материалы по месту
работы должностного лица для наложения взыскания по подчиненности ‘.
Действия, являющиеся основанием гражданско-правовой ответственности, —
это или прямое нарушение гражданского права, вызывающее иск о его
восстановлении, или такое незаконное действие, которым причиняется
имущественный ущерб и вызывается иск о взыскании причиненных убытков.
Вред и убытки, причиненные гражданину должностным лицом, возмещаются из
государственных средств, а сам иск предъявляется не к должностному лицу,
а к государству, которое от своего имени уполномочило должностное лицо
осуществлять соответствующие полномочия. Заметим, что доктрина отказа
государства от ответственности за вред, причиненный неправомерными
актами его должностных лиц, зафиксированная ст. 407 Гражданского кодекса
РСФСР 1922 г., исходила из двух моментов, с которыми нельзя было не
считаться в то время. Это ограниченность государственных средств и
невысокий профессиональный уровень аппарата, еще не прошедшего
дисциплинирующей школы государственного управления. В 1922—24 гг.
государство отвечало за убытки от действий должностных лиц своих органов
лишь в некоторых случаях, особо оговоренных в законе. Однако по мере
того как за годы Советской власти условия существенно изменились,
соответственно расширялся перечень нормативных актов об ответственности
госорганов за неправильные действия их должностных лиц2. В современный
период вполне целесообразна постановка вопроса о максимальном расширении
ответственности государства за акты своих представителей. Она диктуется
требованиями повышения ответственности за профессиональную подготовку
кадров, усилением контроля качества управленческого труда,
необходимостью тщательного подбора должностных лиц.

1 Дисциплинарная ответственность установлена, например, ст. 15 Указа
Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 г. «О порядке
рассмотрения предложений, заявлений и жалоб». — Ведомости Верховного
Совета СССР, 1968, № 17, ст. 144.

2 См.: СУ РСФСР, 1922, № 5, ст. 55; 1923, № 83, ст. 812; 1924, № 6, ст.
28; 1927, № 38, ст. 248; 1928, № 11, ст. 101; ст. 84 Кодекса торгового
мореплавания Союза ССР. — Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, №
39, ст. 351 и др.

173

>>>174>>>

После возмещения вреда потерпевшему, госорган (общественная организация)
вправе в определенных пределах и порядке взыскать ущерб с виновного.
Взыскание может проводиться из оклада непосредственного причини-теля по
правилам трудового законодательства в бесспорном порядке. И это также
свидетельствует об эффективности и удобстве указанной системы
ответственности за вред, нанесенный должностными лицами. В случаях
причинения вреда по личным мотивам, исключающим «служебную» вину, должна
наступать прямая ответственность самого должностного лица перед
потерпевшим в уголовном порядке. Тем самым будет проведена идея
индивидуальной ответственности за «личную» вину.

Принцип непрерывности производства состоит в том, что одновременно с
конкретным административным материалом рассматриваются все вопросы или
дела, непосредственно из него вытекающие. Так, установив при
рассмотрении материалов о мелком хулиганстве в действиях лица,
привлеченного к административной ответственности, признаки преступления,
судья должен вынести постановление о прекращении производства о мелком
хулиганстве, одновременно возбудив уголовное дело, направить его для
производства дознания или предварительного следствия либо передать
материалы по подследственности, если такие дела не возбуждаются по
жалобе потерпевшего (ст. 27 УПК УССР). Если же при рассмотрении
материалов о мелком хулиганстве судья находит, что действия нарушителя
содержат признаки проступков, не являющихся мелким хулиганством и
влекущих по закону иную меру административной ответственности, он своим
мотивированным постановлением прекращает производство о мелком
хулиганстве и возвращает материал органу внутренних дел для решения
вопроса об ответственности лица в соответствии с действующим
законодательством.

Требования лиц, понесших материальный ущерб от проступка,
рассматриваются отдельно от самого административного дела в общеисковом
порядке. Согласно ст. 22 Положения об административных комиссиях РСФСР,
протокол о проступке, сопряженном с причинением материального ущерба,
составляется в двух экземплярах, один из которых приобщается к исковому
заявлению в суд. Рассматривая исковые материалы, суд выносит решение об
удовлетворении иска или об отказе в

174

>>>175>>>

иске. При таком порядке нельзя говорить о непрерывности производства,
так как дело об административном проступке рассматривается в двух
инстанциях, дважды. Полагаем, что в случае, когда цена гражданского иска
не превышает 50 руб. и вопрос о сумме причиненного ущерба бесспорен,
гражданский иск, связанный с административным делом, должен разрешаться
в одном с ним производстве. Такой вывод основан на причинной связи,
существующей между ними, на преюдициальном характере административного
постановления, из которого истец выводит свое исковое требование.

В основу принципа быстродействия административного производства положено
то соображение, что по самому своему существу административное наказание
рассчитано на быстрый эффект, так как его наложение целесообразно лишь
непосредственно вслед за совершением проступка. Оно приближается тем
самым к моменту правонарушения. В противном случае дело об
административном проступке «выдыхается», теряет всякий общественный
интерес, а применение меры воздействия утрачивает свое значение общего и
специального предупреждения. Требования быстроты движения, разрешения
административных дел сформулировал В. И. Ленин словами: «Машина
советской администрации должна работать аккуратно, четко, быстро»’.

Принцип быстродействия нашел отражение в установленных законом
процессуальных сроках, определяющих прохождение дел об административных
проступках. Сроки — одно из важнейших обстоятельств, характеризующих
взаимоотношения субъектов процессуальных адми-нистративно-деликтных
отношений и имеющих юридическое значение для реализации их прав и
обязанностей. Поскольку применение установленных материальным правом
процессуальных сроков приводит к процессуально-правовым последствиям,
постольку является обоснованным вывод, что сроки совмещают в себе
признаки и административно-правовые, и процессуальные. Они бывают двух
видов: сроки процессуальных действий и сроки давности. Первые — это
периоды времени, точно определенные в законе, в течение которых
участники админи-стративно-деликтного отношения вправе или обязаны
совершать процессуальные действия по рассмотрению

Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 54, с. 101.

175

>>>176>>>

дела, по исполнению постановления, по принесению жалобы и т. п. В
административном производстве, в отличие от гражданского и уголовного,
процессуальные сроки исчисляются посуточно, понедельно и почасно
согласно правилам, устанавливаемым указами Президиума Верховного Совета
СССР от 21.06 1961 г. и Президиума Верховного Совета УССР от 15.12 1961
г. о штрафах, Положением об административных комиссиях, указами об
административной ответственности в судебном порядке и т. п.
Процессуальные сроки в «сжатом» объеме сложились еще в 20-е годы. Так,
Положение о сельских Советах (1925 г.) предусматривало 3-дневный срок
рассмотрения административного протокола с момента поступления его. До
двух недель устанавливалось на исполнение назначенных административных
наказаний1.

Процессуальные сроки точно определены законом и не подлежат какому-либо
изменению. Они имеют пре-клюзивный характер: после реализации в
установленный период процессуальных прав и обязанностей сроки сами собой
перестают существовать. Исчисляются сроки в следующем порядке. Если
началом срока, исчисляемого днями, является определенное событие, то при
учете этого срока не принимается во внимание день, в который событие
наступило. Истечение последнего из обозначенного числа дней считается
концом срока.

Сроки можно классифицировать, основываясь на содержании конкретного
процессуального действия, заключенного в их пределы. Сюда входят:

а) Сроки подготовки административных материалов для рассмотрения.
Например, ст. 2 Указа Президиума Верховного Совета УССР от 28.02.
1973 г. «Об административной ответственности за мелкие хищения
государственного и общественного имущества» предусматривает, что орган
внутренних дел в 5-дневный срок подготавливает материалы о мелком
хищении для направления народному судье с целью привлечения
расхитителя к ответственности 2.

б) Сроки направления материалов дела правоприменительному
органу. В соответствии со ст. 14 Указа

1 См.: ст. 9 декрета ВЦИК и СНК от 6.04.1925 г. «О порядке издания
волостными и районными исполкомами обязательных постановлений и о
наложении взысканий в административном порядке».—СУ РСФСР, 1925, №
24, ст. 170.

2 См.: Ведомости Верховного Совета УССР, 1973, № 11, ст. 78.

176

>>>177>>>

Президиума Верховного Совета УССР от 15.12. 1961 г. о штрафах протокол
об административном проступке не позднее 3 дней после его составления
направляется органу, которому предоставлено право административного
производства.

в) Сроки рассмотрения дела. Административные комиссии рассматривают
материалы о проступке не позднее недельного срока со дня получения их. В
судебном порядке дела рассматриваются в более сжатые сроки — в течение
одних, трех или пяти суток со дня поступления материалов в суд и т. п.

г) Сроки вручения копии постановления. Согласно ст. 16
Положения об административных комиссиях УССР, постановление об
административном взыскании направляется наказанному лицу в течение 3
дней после его принятия и вручается под расписку.

д) Сроки исполнения постановления. Так, постановления о применении
административного штрафа исполняются в большинстве случаев в течение 15
дней, постановления народных судей о применении административного ареста
исполняются немедленно по их вынесении, постановления о
применении исправительных работ направляются на исполнение не
позднее, чем на следующий день после вынесения.

е) Сроки на принесение жалоб. На обжалование постановлений о
применении штрафов, предупреждений и общественных выговоров, вынесенных
административными комиссиями, должностными лицами органов управления,
специальных инспекций и т. д., законодательством установлен срок в 10
дней, считая с момента вручения копии постановления нарушителю. В
отдельных случаях из этого общепринятого правила предусмотрены
исключения. Постановления, выносимые начальниками таможен о наложении
штрафов за административно наказуемую контрабанду валютой или валютными
ценностями, могут быть обжалованы в Главное таможенное управление в
14-дневный срок со дня вручения постановления, а при выезде за границу —
в месячный срок со дня вынесения постановления о наложении штрафа.
Решения товарищеских судов могут быть обжалованы в течение 7
дней ‘. Постановление народного судьи или определе-

1 См.: ст. 111 Таможенного кодекса СССР. — Ведомости Верховного Совета
СССР, 1964, № 20, ст. 242; ст. 19 Положения о товарищеских судах
Украинской ССР.

177

>>>178>>>

ние народного суда о применении к лицам, освобождаемым от уголовной
ответственности, мер административного взыскания могут быть обжалованы в
течение 7 суток со дня вынесения ‘.

ж) Сроки для наложения административных наказаний по делам, находившимся
в производстве прокурорс-ко-следственных и судебных учреждений и
переданным для разрешения в административном порядке. Когда дело,
находящееся в производстве судебных и следственно-прокурорских органов
было прекращено производством по основаниям, указанным в ст. 43 Основ
уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, и передано
для рассмотрения в административном порядке, 10-дневный срок на
наложение взысканий исчисляется с момента направления дела в
соответствующий орган. Практический опыт указывает на целесообразность
пересмотра в ряде случаев процессуальных сроков, действующих уже
длительное время. Например, материалы о проступках нередко поступают в
административные комиссии не в течение 3 дней со дня составления
протокола, а в день заседания. Это лишает возможности своевременно
регистрировать административные материалы, проверять правильность
оформления, устанавливать повтор-ность, своевременно и обстоятельно
знакомиться с ними, принимать обоснованные постановления. Целесообразно,
на наш взгляд, расширить пределы действия этих процессуальных сроков,
установив также правило, согласно которому прием админпротоколов на
очередное заседание комиссии прекращается за 2 дня до заседания.

Пропуск срока имеет своим последствием утрату ограниченного им
процессуального права или обязанности (права на жалобу, обязанности
добровольно исполнить постановление о штрафе и т. д.). Представленные с
пропуском сроков процессуальные документы остаются без рассмотрения.
Так, подача кассационной жалобы с пропуском 10-дневного срока для
правоприменительного органа означает вступление в законную силу
необжалован-ного постановления.

1 См.: ст. 4 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 8.02.1977 г. «О
порядке применения мер административного взыскания к лицам,
освобожденным от уголовной ответственности в соответствии со ст. 43
Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республак>,

178

>>>179>>>

Несоблюдение сроков дезорганизует производство по делу, создает условия
для поверхностного его рассмотрения. В соответствии с гражданским и
уголовным процессуальным судопроизводством (ст. 90 УПК и ст. 89 ГПК
УССР) по ходатайству гражданина срок, пропущенный не по его вине и по
уважительной причине, может быть восстановлен постановлением органа,
осуществляющего производство по делу. Целесообразно также установить
аналогичное правило и в отношении административных процессуальных
сроков. Тем более, что, как показывает практика кассационного
производства по жалобам оштрафованных лиц, некоторые народные судьи не
считают пропуск срока основанием для отказа в принятии жалоб и принимают
их даже после окончания 10-дневного срока обжалования. Лишь рассмотрев
жалобу и материалы в судебном заседании, убедившись в том, что срок
пропущен по вине заявителя и без серьезных оснований — отказывают в
удовлетворении жалоб. Практика идет правильным путем: выяснение причин
пропуска процессуального срока (он может быть пропущен не только по вине
заявителя, ной по вине должностного лица или органа, применившего штраф,
или вследствие особых непредвиденных обстоятельств, не зависящих от воли
субъекта) следует рассматривать как определенную гарантию процессуальных
прав субъектов административной ответственности. Пленум Верховного Суда
Украинской ССР в постановлении № 7 от 26.07. 1974 г. «О судебной
практике по делам, возникающим из административно-правовых отношений»
разъяснил, что пропуск установленного ст. 244 ГПК УССР 10-дневного срока
для обжалования постановления административного органа не является
основанием для отказа в принятии жалобы. Поскольку данный срок является
процессуальным, жалобы и документы, представленные после его истечения,
в соответствии со ст. 85 ГПК УССР остаются без рассмотрения, если суд не
найдет оснований для восстановления срока ‘.

Существование института давности обусловлено требованиями гарантий прав
граждан, привлекаемых к административной ответственности. Давность — это
установленные законом сроки, после окончания которых исключается
возможность привлечения виновного лица к

1 См.: Радянське право, 1974, № 12, с. 90.

179

>>>180>>>

ответственности или применения к нему назначенного наказания.
Давность является одним из обстоятельств (кроме смерти нарушителя и
амнистии), которые делают наказание физически невозможным или юридически
бесцельным. Давностные сроки едины для всех порядков административной
ответственности, для разнообразных проступков, влекущих различные виды
и меры наказания. Эта установка выработана практикой и закреплена в
руководящих актах высших судебных инстанций. На-пример, Пленум
Верховного Суда УССР постановлением «О порядке рассмотрения судами
материалов о мелком хулиганстве» (1976 г.) признал практику, при которой
и иные, кроме штрафа, меры административного воздействия не могут быть
применены позднее одного месяца со дня совершения проступка.
Административное взыскание имеет смысл лишь в том случае, когда оно
следует либо тотчас, либо в самом непродолжительном времени вслед за
совершенным проступком. Учитывая это, законодатель устанавливает
весьма короткую давность ответственности за административные
проступки. Она более сжата, чем давность в гражданском и уголовном
процессах, и исчисляется в месяцах. Течение ее начинается с момента
нарушения или неисполнения общеобязательного правила или другого акта с
административной санк-* цией. Юридическая конструкция института
давности включает два ее вида. Давность административного преследования
означает, что позднее одного месяца со дня совершения проступка не может
быть возбуждено преследование лица, совершившего проступок. Причем ме«
сячный срок указан как крайний. Исполнительная давность означает, что
лицо, признанное виновным и подлежащим ответственности, в
административном порядке не может быть подвергнуто наказанию, если
постановление об этом не исполнено в течение 3 месяцев со дня принятия.

Должен быть рассмотрен вопрос об исчислении сроков давности по
«длящимся» проступкам, обнимающим не спорадическое ограниченное временем
противоправное действие виновного лица, а непрерывный ряд нарушений,
дающих в совокупности противоправное состояние. Такие проступки могут
длиться много дней, месяцев и даже лет (нарушение правил
административного надзора, пожарной безопасности, паспортных, санитарных
и т. п.). Многие административно-юрисдикционные орга-

180

>>>181>>>

ны исчисляют месячный срок давности со дня распоряжения (предписания) об
устранении того или иного нарушения, полагая, что срок истек, если штраф
налагается через месяц после составления такого документа. Нередко
ошибочно определяются моменты начала и конца срока. Гр. Ф., за которым в
1972 г. осуществлялся административный надзор, не явился для регистрации
в РОВД 28.08., 4 и 27.09., в связи с чем составлено три протокола.
Нарсудья, рассматривавший дело о нарушении правил административного
надзора, применил взыскание за два будто бы несвязанных нарушения, хотя
речь идет о длящемся с 28.08 проступке’. Однако по длящимся проступкам
месячный срок давности исчисляется не с момента первичного
правонарушения, а со дня совершения последнего нарушения нормы-запрета,
независимо от того, давались ли ранее административным органам
распоряжения о его устранении 2.

Месячный давностный срок ни перерыву, ни приостановлению, ни продлению
не подлежит. Исполнительная же давность может приостанавливаться.
Истекшее время не ликвидируется, и течение давности продолжается, как
только устранены обстоятельства, приостановившие давность. Такими
обстоятельствами являются подача в срок жалобы в суд, исполком, другому
органу управления, протест в порядке судебного (ведомственного) надзора
или прокурора на постановление об административном наказании, уклонение
нарушителя от ответственности (тут течение срока давности
восстанавливается с момента его задержания). Срок давности
приостанавливается, если подаче жалобы на постановление или его
опротестованию соответствующим государственным органом препятствовала
непреодолимая сила. Со дня прекращения действия стихийных обстоятельств
проистека-ние срока продолжается.

Во всех местностях территории Советского Союза действует единый
3-месячный срок давности. Но, как показывает практика, это не всегда
оправдано. Немало случаев, когда в связи с пропуском срока давности
административные штрафы не взыскиваются. Например, по

1 См.: Радянське право, 1973, № 4, с. 89.

2 См.: п. 5 постановления № 7 Пленума Верховного Суда УССР от
26.07.1974 г. «О судебной практике по делам, возникающим из
административно-правовых отношений» (см.: Радянське право, 1974, № 2).

181

>>>182>>>

Днепропетровской обл. процент невзысканных по различным причинам штрафов
составляет в 1972, 1973 и 1974 гг. соответственно 16, 17 и 17%. В
некоторых других местностях недополучение штрафных сумм госбюджетом
составляет от 30 до 40%. Часто постановление не исполняется более 3
месяцев по вине некоторых руководителей и должностных лиц, ответственных
за исполнение административных постановлений. Злоупотребляя служебным
положением, намеренно затягивают их исполнение до истечения срока
давности. Главврач Носовской райсан-эпидстанции (Черниговская обл.) за
грубое нарушение санитарно-эпидемических правил оштрафовал нескольких
директоров торговых предприятий на 10 руб. каждого. После отказа
добровольно уплатить штрафы постановления были направлены в бухгалтерии
предприятий для взыскания в бесспорном порядке из заработка. Однако и
после этого бухгалтериями штрафы не были взысканы. Повторное требование
райсанэпидстанции о принудительном исполнении постановлений также
осталось без последствий. Пока длилась эта волокита, истек 3-месячный
срок, после чего постановления не могли быть исполнены. Виновные
избежали ответственности. Поскольку такие случаи в практике не редкость,
заслуживают внимания предложения о том, чтобы не распространять
3-месячный срок давности на случаи, когда постановления о штрафах,
направленные в бухгалтерии по месту работы нарушителей, не исполняются
из-за умышленной задержки исполнения штрафа по вине лица, подвергнутого
наказанию. Невзыскание штрафов вследствие пропуска срока давности часто
может быть объяснено загруженностью бухгалтерий предприятий, организаций
и учреждений, которым приходится наряду с текущими делами перечислять в
бюджет штрафы путем удержания-их из заработной платы. Считаем нужным в
отдельных случаях, когда наблюдается систематическая утрата штрафных
сумм бюджетом, предоставить право исполкомам Советов народных депутатов
областных и городов республиканского подчинения возбуждать перед
Президиумом Верховного Совета республики мотивированные представления о
продлении срока взыскания штрафов. Одновременно было бы целесообразно в
изъятие из правила, установленного Указом Президиума Верховного Совета
СССР от 21.06. 1961 г. о штрафах, разрешать этому органу власти
продление установленного в ст. 17 сро-

182

>>>183>>>

ка давности сверх 3 месяцев для полного взыскания штрафов в бесспорном
порядке. Было бы оправданным течение давностного срока применения
административной ответственности по делам, прекращенным в порядке ч. 3
ст. 43 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик,
исчислять со дня вынесения мотивированного постановления (определения) о
прекращении уголовного дела и применении к виновному административного
взыскания’.

Последовательное проведение принципов процессуальной деятельности
обеспечивает активное участие всех субъектов административно-деликтного
отношения в рассмотрении материалов о проступках, оптимизирует
осуществление процессуальных прав и обязанностей, способствует отысканию
объективной истины, принятию справедливого решения по делу.

Стадии развития административно-деликтного отношения

Деятельность субъектов исследуемого отношения развивается во времени как
последовательный ряд закономерно связанных между собой процессуальных
действий по реализации прав и взаимных обязанностей. Действия эти
направлены на достижение общей цели: установление объективной истины,
применение к виновному лицу наказания, связанных с ним воспитательных и
предупредительных мер. В этом смысле правоотношение проходит несколько
сменяющих друг друга фаз развития (стадий), каждая из которых имеет
самостоятельную задачу, но подчиняется одной общей.

Вопрос о стадийности административно-процессуальной деятельности
неоднократно освещался в литературе 2. Здесь выделяется четыре стадии:

а) возбуждение административно-деликтного дела;

б) рассмотрение и разрешение его;

1 См.: Якименко А. Давностные сроки в административных
правоотношениях. — Социалистическая законность, 1970, № 8,
с. 15—16.

2 См.: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964;
Лазарев Б. М. Административная ответственность. М., 1967; Финочко Ф. Д.
Процессуальные гарантии в производстве дел об административных
правонарушениях. Автореф. канд. дис. Харьков, 1968; Клюшниченко А.
П, Шергин А. П. Административные комиссии. М., 1975.

183

>>>184>>>

в) исполнение постановления (решения);

г) обжалование и пересмотр административного дела в порядке надзора.

Стадийность производства по административному делу исследована прежде
всего в плане соответствующей группировки административно-процессуальных
норм и изучения процессуальных действий, ими регламентируемых. Но не
менее важно параллельно с этим раскрыть права и обязанности субъектов
процессуальных правоотношений, показать гарантии их правильного и
эффективного применения. Если рассматривать субъективные права и
юридические обязанности под углом зрения стадий, то бросается в глаза,
что они лишены однородности. По признаку целенаправленности могут быть
выделены:

1) права и обязанности в связи с возбуждением административного
преследования;

2) права и обязанности, связанные с совершением тех или иных
конкретных процессуальных действий в ходе рассмотрения административного
материала;

3) право и обязанность исследовать и оценивать доказательства по делу,
т. е. устанавливать объективную истину;

4) право и обязанность принятия конкретного решения по делу;

5) права и обязанности по обжалованию (пересмотру) постановления по
административному делу;

6) права и обязанности по административному исполнению.

Возбуждение дел, вытекающих из административно-деликтных отношений.
Деятельность по возбуждению дела имеет характер первичных процессуальных
действий, вытекающих из возникшего деликтного отношения между
нарушителем и правоохранительным органом и направленных на установление
несомненности существования материальных отношений. Это действия еще не
по реализации, но уже в развитие административно-деликтного отношения.
Процессуальным документом, юридически оформляющим стадию возбуждения
дела, является протокол или акт о нарушении (последний составляют
внештатные работники милиции, депутаты местных Советов, представители
администрации предприятий, учреждений и общественных организаций).

В стадии возбуждения дела административный протокол играет центральную
роль, поскольку вызывает ад-

184

>>>185>>>

министративно-процессуальные отношения для всех участвующих в деле лиц.
Протокол должен составляться безотлагательно, желательно на месте
обнаружения проступка. В нем излагаются обстоятельства данного
проступка, точно и подробно формулируется предъявляемое обвинение. Он
подписывается управомоченным должностным лицом, а равным образом
нарушителем и свидетелями. Составлению протокола (акта) предшествует
предварительная проверка обстоятельств деликта, опрос очевидцев, осмотр
места происшествия, задержание и отобрание пояснений у нарушителей,
арест имущества и т. п. В ряде случаев закон обязывает компетентных
должностных лиц проводить подобные проверки. Так, налоговый инспектор
рай (гор) финотдела составляет акт о нарушении Положения о
кустарно-ремесленных промыслах граждан, утвержденного постановлением
Совета Министров СССР от 3.05. 1976 г. (ст. ст. 9 и 10), передает его и
другие наличные материалы заведующему рай (гор) финотделом, который
обязан проверить их и направить в административную комиссию или органы
прокуратуры, если это нарушение влечет уголовную ответственность по
действующему законодательству’. Все предварительные проверки по
административным делам должны производиться соответствующими органами с
наибольшей быстротой и устранением излишних стеснений для граждан,
привлекаемых в качестве свидетелей. Осуществление этих процессуальных
действий некоторые авторы называют «административным расследованием» и
предлагают рассматривать его как начальную стадию административного
преследования. Однако вряд ли для этого имеется достаточно оснований.
Препятствия заключаются, во-первых, в недостаточно последовательном и
четком нормативном оформлении различных средств поиска и закрепления
фактических данных, имеющих доказательственное значение. Например,
административный закон не предусматривает определенной формы фиксации
опросов свидетелей, проведения осмотров, личных обысков, экспериментов и
т. п. Эти действия могут фиксироваться как в протоколах, так и в
отчетах, справках, докладных записках и других служебных документах,
которые содержат краткие описания и резуль-

> См.: СП СССР, 1976, № 7, ст. 39.

185

>>>186>>>

таты процессуальных действий ‘. Во-вторых, административное
расследование не обязательно должно предшествовать стадии возбуждения
административного дела, а может иметь место после нее, в ходе разрешения
дела, когда, к примеру, должностные лица, составившие протокол или акт,
не указали в нем возраста правонарушителя или нет полной уверенности,
что с достоверностью установлена его личность, или не опрошены
свидетели, или же отсутствуют их подписи. Протокол возвращается, и
возникает необходимость в соответствующих процессуальных действиях.
Многие административные проступки совершаются в условиях полной
очевидности и бесспорности, поэтому чаще всего ограничиваются
составлением протокола по каждому административному делу, кроме случаев,
когда взыскание налагается и осуществляется на месте. Речь идет о
штрафах за нарушение общественного порядка, безбилетный проезд и другие
проступки на железнодорожном, морском, воздушном и другом транспорте. Об
уплате штрафа на месте выдается квитанция установленного образца.
Работник, применяющий его, должен информировать нарушителя о его праве
на отказ от уплаты штрафа на месте и о том, что в этом случае будет
составлен админпротокол. При отказе от уплаты нарушителю надлежит
указать свой адрес, расписаться в квитанционной книге о наложении
взыскания и уплатить штраф в 3-дневный срок в местное отделение
Госбанка. Если нарушитель отказывается уплатить штраф на месте или
расписаться в квитанционной книге и указать свой адрес, если возникает
сомнение в правильности указанного адреса и фамилии, а также отсутствуют
свидетели, которые могут засвидетельствовать эти данные, он доставляется
в порядке личного задержания на срок не более 3 часов в ближайший отдел
внутренних дел, штаб добровольной народной дружины или исполком
сельского (поселкового) Совета народных депутатов для установления
личности и составления протокола (акта). Сама по себе неуплата штрафа не
во всех случаях означает необходимость увеличения его суммы. Это
допускается, например, при наложении штрафа за нарушение правил уличного
движения, когда при отказе уплатить штраф на месте последний налагается
началь-

1 См.: До дин Е. В. Доказательства в административном процессе. М.,
1973, с. 68, 74, 121—123, 132.

186

>>>187>>>

ником РОВД, причем размер его может быть увеличен (не обязательно во
всех случаях) до максимального размера штрафа, налагаемого на граждан за
данные проступки 1.

Исчерпывающего единого перечня должностных лиц или представителей
общественных органов, которым предоставлено право возбуждать
административные дела, т. е. составлять административные протоколы
(акты), не существует. Полномочия на возбуждение дела определяются в
многочисленных союзных, республиканских и местных нормативных актах:
законах, указах, постановлениях правительства, инструкциях, кодексах,
положениях, правилах и общеобязательных решениях местных Советов
народных депутатов. Анализ этих актов дает основание для вывода, что
полномочиями на возбуждение административного преследования обладают:

1. Представители административной власти — должностные лица специальных
государственных инспекций (торговых, санитарно-эпидемиологических,
пожарных, охраны природных ресурсов и общественных фондов, некоторые
категории работников милиции). Например, право составлять протоколы о
нарушении требований земельного законодательства в Украинской ССР
предоставлено государственным инспекторам по использованию и охране
земель, агрономам и мелиораторам. Право возбуждать административное
преследование за нарушение паспортного режима имеют участковые
инспекторы и аттестованные работники паспортного отделения (стола).
Начальники отделов (отделений) ГАИ, госавтоинспекторы и инспекторы
дорожного надзора составляют протоколы в отношении нарушителей правил
уличного движения. Административные протоколы о нарушении общественного
порядка составляются лицами оперативно-начальствующего состава органов
МВД. Младшему начальствующему и рядовому составу такое право не
предоставлено, а в случае выявления нарушителей эти работники
докладывают о них письменным рапортом на имя начальника органа
внутренних дел. На основании рапорта постоянный дежурный рай (гор) ОВД
составляет протокол об административном проступке. Начальники
медвытрезвителей составляют акты опьянения с указанием на характер
правонарушения. Будучи направлены

1 См.: ст. 25 постановления ВЦИК. и СНК РСФСР от 20.12. 1932 г. —СУ
РСФСР, 1933, № 2, ст. 5.

187

>>>188>>>

в рай (гор) ОВД, акты эти служат основанием привлечения к
административной ответственности. О нарушении правил пожарной
безопасности протоколы составляет начальствующий состав
местно-бюджетной, ведомственной пожарной охраны и начальники
пожарно-сторожевой охраны колхозов.

2. Должностные лица отраслевых органов государственного управления,
на которых возложен надзор за соблюдением общеобязательных правил
пользования транспортом, военного учета, таможенных и т. д. Это
работники органов транспорта, обороны, таможни.

3. Общественные органы или их представители. Так, Положением о
комиссиях по делам несовершеннолетних (ст. 28, «б»), утвержденным Указом
Президиума Верховного Совета УССР от 26. 08. 1967 г., предусматривается
право комиссий возбуждать административные дела о мелком хулиганстве,
спекуляции, если они совершены несовершеннолетними, или возбуждать
их в отношении родителей несовершеннолетних и лиц, их заменяющих, в
случае неправильного отношения к детям, злостного неисполнения
родительских обязанностей ‘. Типовым положением о добровольных народных
дружинах по охране общественного порядка и Указом Президиума Верховного
Совета СССР «Об основных обязанностях и правах добровольных народных
дружин по охране общественного порядка» (1974, май) предусмотрено и
право народных дружинников составлять административные протоколы2.
Аналогичным правомочием наделены правовые и технические
инспекторы по труду соответствующих инспекций при советах (отраслевых
комитетах) профсоюзов.

Право на возбуждение административного преследования может быть
предоставлено лишь нормативными актами высших органов власти и
управления. Соответствующие полномочия представителей различных
общественных органов в этом отношении не исключение. Как грубое
нарушение следует рассматривать возложение местными органами управления
или администрацией функций административного преследования на
председателей общественных советов, домовых комитетов, сани-

1 См.: Ведомости Верховного Совета УССР, 1967, № 34, ст. 242.

2 См. Ведомости Верховного Совета СССР, 1974, № 22; Положение о
добровольных народных дружинах по охране общественного порядка в
Украинской ССР. — СП УССР, 1974, № 6, ст. 38.

188

>>>189>>>

тарных комиссий при ЖЭКах и т. п.1 Министерствам, ведомствам, исполкомам
и соответствующим отраслевым комитетам профсоюзов необходимо четко
регламентировать права и обязанности общественных советов, комитетов,
комиссий, инспекторов и контролеров в отраслях хозяйственно-культурной и
административной деятельности, где они созданы. При этом важно оговорить
отсутствие у таких органов права на составление админпрото-колов,
применение штрафов или мер пресечения.

Административный протокол — это единое процессуально-документальное
основание для возбуждения дела о проступке, рассмотрения и разрешения
его. В протоколе получает юридическую квалификацию сам деликт,
освещается личность нарушителя, формулируется обвинение, приводятся
данные, подтверждающие его, поэтому к составлению протокола
предъявляется ряд требований о соблюдении социалистической законности и
специальных указаний по составлению процессуальных документов, к которым
относятся: четкое формулирование характера и существа проступка,
указание на время, место его совершения, на имущественное положение
нарушителя, возраст, место работы и проживания, а также повторность
нарушения. С содержанием протокола должен быть ознакомлен нарушитель.
Ему должно быть разъяснено его право отказаться от подписания протокола,
изложить мотивы отказа. Но отказ не останавливает дальнейшего
продвижения дела. Он должен быть зафиксирован засвидетельствованной
понятыми соответствующей записью. Протокол, подписанный без всяких
возражений, имеет силу бесспорного доказательства. В случае отказа от
его подписи необходимо вызывать очевидцев проступка. К протоколу
прилагаются объяснения правонарушителя и других лиц, документы, имеющие
значение для рассмотрения дела. Никакие другие служебные
документы-заявления, справки, докладные записки, рапорты — не могут
заменить протокола, не являются основанием привлечения к
административной ответственности.

Распространенным упущением при составлении протоколов является неточная
или неполная обрисовка проступка. Ознакомление с практикой возбуждения
дел о радиохулиганстве свидетельствует, что в протоколах, как правило,
фиксируется факт незаконного выхода в эфир

См., например: Кременчуцька зоря, 1975, 7 жовт.

189

>>>190>>>

с помощью передаточного устройства, содержание же передач часто не
раскрывается. Отмечаются «подозрительные передачи в эфире», «самовольный
выход в эфир», «радиохулиганство с использованием незаконной
радиоаппаратуры» и т. п., но не указываются важнейшие квалифицирующие
признаки хулиганских действий, как-то: пренебрежение к обществу,
непристойный, циничный характер передач, нарушение общественной тишины и
спокойствия. Существенным недостатком в правоприменительной работе есть
то, что временами принимаются и рассматриваются не оформленные
надлежащим образом админпротоколы. В них отсутствуют объяснения и
подписи нарушителей, не указывается место их работы и проживания, нет
указаний на свидетелей и их объяснений или подписей понятых. Часто в
качестве свидетелей привлекаются одни и те же граждане. Нередко в
протоколах не указываются название нарушенного нормативного акта,
наименование органа, который его издал и другие реквизиты, а это
означает, что нарушителю остается неизвестным содержание нарушенного
закона. Дефектные протоколы зачастую еще составляют значительный процент
в общей массе протоколов, направляемых в административные комиссии.
Например, среди направляемых в административную комиссию г. Кременчуга
(Полтавской обл.) такие протоколы составляют 18—20% ежемесячно. Имеют
место случаи, когда административные протоколы составляются против лиц,
которые по закону не могут быть привлечены к административной
ответственности. Так, незаконно привлекаются к ответственности
административной государственные служащие, утерявшие штампы, печати
учреждений, где они работают, хотя в этих случаях следует вести речь о
дисциплинарной или уголовной ответственности. Возбуждаются
административные дела в отношении дворников, не обеспечивающих
надлежащей уборки территории, хотя за неисполнение обязанностей по
службе они должны нести дисциплинарную ответственность. В отношении же
управдомов, не обеспечивших соответствующего контроля за работой
дворников, что повлекло нарушение санитарно-противоэпидемических правил
эксплуатации и содержания жилых домов, должна применяться
административная ответственность.

Искоренению порочной практики может способствовать распространение
правила, по которому администра-

190

>>>191>>>

тивные протоколы поступают на рассмотрение компетентных органов лишь
после их проверки и утверждения руководством должностного лица, их
составившего.

Протокол не составляется, дело не возбуждается, если: во вменяемом
деянии отсутствуют признаки состава проступка; нарушитель является
лицом, принадлежащим к дипломатическому, административному, техническому
персоналу дипломатического представительства (является членом семьи этих
лиц) или в силу особых законоположений пользуется правом депутатской
неприкосновенности.

Рассмотрение и разрешение дел о проступках. Эта стадия движения
административных материалов является центральной во всем производстве. В
ней рассматриваются материалы о проступке: выясняется его сущность,
проверяются, исследуются доказательства, устанавливаются действительные
права и обязанности субъектов деликтного правоотношения, вина
нарушителя, постановляется от имени государства решение о виде и мере
наказания соответственно совершенному деянию, личным качествам
нарушителя, его имущественному положению.

Лица, участвующие в деле, имеют в данной стадии производства широкие
права, дающие реальные возможности отстаивать свои интересы и активно
действовать во время разбирательства дела и постановления решения.
Максимум условий для установления истины по делу и реального
осуществления прав субъектов администра-тивно-деликтного отношения
создает отправление производства по многим категориям дел в строго
регламентированной процессуальной форме заседания.

Права и обязанности органов и должностных лиц, осуществляющих
административную юрисдикцию, по их назначению можно разделить на две
группы.

I. Правообязанности по осуществлению административно-процессуальной
деятельности в целом. Здесь речь идет о правах и обязанностях точно и
неуклонно применять нормы материального и процессуального права, вынести
законное, обоснованное решение по делу; защищать достоинство
правоприменительного органа (например, поддерживать порядок заседания во
время рассмотрения административного материала); разрешая
административное дело, устанавливая вину, исходить не только из данных
дела (протокола и других документов), но и учитывать результаты
всестороннего исследования фактов,

191

>>>192>>>

их оценки при рассмотрении материалов по существу; руководствоваться
дискреционными полномочиями в случаях явных пробелов в праве.

II. Правообязанности по реализации конкретных процессуальных действий.
Имеются в виду права и обязанности в связи с односторонним
волеизъявлением органов (должностных лиц):

— истребовать необходимые документы, вызвать должностных лиц
или граждан для получения от них сведений по рассматриваемым вопросам;

— требовать от органа, возбудившего или направившего дело,
представления необходимых дополнительных материалов, документов,
свидетелей, сведений по делу, находившемуся в производстве, или данных
экспертизы, если таковых недостает для принятия обоснованного решения *;

— решать вопрос о судьбе изъятых у правонарушителей ценностей и
предметов, а также о взыскании материального ущерба, причиненного
проступком;

— заслушивать объяснения лиц, которые обвиняются в совершении
административного правонарушения, а также удовлетворять их обоснованные
ходатайства;

— принимать заявления заинтересованных лиц, поданные в установленные
законом сроки. Орган не вправе отклонять такие заявления из-за
отсутствия предметной или территориальной компетенции, а обязан по
собственной инициативе направить их компетентному органу;

— давать субъекту ответственности нужную информацию о его правах и
обязанностях с тем, чтобы из-за незнания правовых норм он не потерпел
ущерба;

— отложить рассмотрение дела об административном проступке, если
нарушены процессуальные нормы. Это возможно при установлении
нарушения требований о составлении и оформлении административного
протокола

* Необходимость экспертизы возникает, в частности, при рассмотрении дел
о контрабанде органами таможенной службы в случае необходимости
установить природу предмета контрабанды, например гашиша, опиумного
мака, индийской конопли и т. п. Органы электрохозяйства могут проводить
экспертизу при нарушении правил пользования электроэнергией. Органы
внутренних дел — при нарушении правил уличного движения. Органы
охотничьей, рыбной, пожарной инспекций могут назначать экспертизы по
делам об охране природы (например, порче, уничтожении природных
ресурсов). По делам о нарушении архитектурно-строительных правил
экспертизы могут назначаться соответствующими органами и т. д.

192

>>>193>>>

или отсутствии необходимых для решения дела документов;

— отказать в рассмотрении дела. Основания для прекращения
преследования: истечение давности административного преследования;
признание нарушителя в установленном порядке невменяемым;
неустановление факта совершения правонарушения; несовершеннолетие
делинквента; вступление в законную силу решения по делу о том же деянии,
совершенном тем же лицом, или если по делу о том же проступке и против
того же нарушителя ведется следствие; аннулирование, к моменту
рассмотрения дела, акта, устанавливавшего ответственность за данный
проступок.

Лицам, привлекаемым к административной ответственности, предоставлен
широкий объем процессуальных прав, гарантированных Конституцией СССР,
подзаконными актами и позволяющих активно осуществлять процессуальные
действия, отстаивать свою позицию в деле. Они вправе:

— принимать лично участие в разбирательстве материалов о проступке;

— знакомиться с протоколом, являющимся основанием для возбуждения дела,
и с другими документами, делать свои замечания;

— давать лично письменные или устные объяснения по существу обвинения и
ссылаться на фактические обстоятельства дела;

— принимать участие в исследовании доказательств, давать им оценку;

— возбуждать ходатайства об истребовании дополнительных доказательств,
а также о вызове свидетелей и экспертов;

— осуществлять защиту собственными силами или пользоваться услугами
профессионального адвоката или общественного защитника *;

— ставить вопросы свидетелям и экспертам, возражать и опровергать
доводы других участников производства;

* Участие адвоката чаще всего имеет место при разбирательстве дел о
лишении прав (на занятие кустарным промыслом, охотой, вождение
автотранспорта и др.)> о направлении пьяниц на принудительное лечение,
об изъятии домостроений, сооруженных (приобретенных) на нетрудовые
доходы, о жалобах на наложение штрафов и др.

193

>>>194>>>

— требовать возмещения денежных сумм, возвращения изъятого имущества в
случаях незаконного наложения штрафа или конфискации;

— требовать, чтобы применяемое наказание соответствовало общественной
опасности содеянного;

— обращаться с заявлениями и жалобами в государственные органы о
нарушении процессуального порядка производства, в частности обжаловать
постановление по делу.

Некоторые права являются одновременно и обязанностями делинквента,
например правообязанность являться в административный орган или к
должностному лицу, возбудившему административное преследование,
право-обязанность представления различных доказательств по делу и др.

Процессуальные права нарушителей в стадии рассмотрения и разрешения дел
создают основу для установления объективной истины, служат надежной
гарантией применения справедливых наказаний.

В Основах законодательства об административных правонарушениях следовало
бы предусмотреть дополнительные права, облегчающие положение граждан,
привлекаемых к ответственности, например предоставить право отвода
служащего государственного органа (или представителя общественного
органа) от участия в административном производстве по мотивам личных
отношений, служебной или другой юридической зависимости (свидетеля,
эксперта).

В результате процессуального сотрудничества субъ-i ектов
административного отношения и применения материального права к
действительному составу фактов постановляется решение по делу. В этом
случае действия правоприменительного органа могут иметь два варианта.
Во-первых, по делу может быть принято решение: применить какое-либо
административное наказание, отложить рассмотрение и разрешение дела,
прекратить его. Во-вторых, дело может быть передано органам по
подведомственности (подсудности) или общественным организациям для
принятия мер общественно-морального характера.

Разрешение конкретного дела имеет юридическую форму постановления (или
решения) — сформулированных от имени государства выводов относительно
виновности правонарушителя и определяемой меры наказа-

194

>>>195>>>

ния. Процесс выработки постановлений помимо выяснения фактических
обстоятельств дела включает такие поступательно развивающиеся этапы, как
определение нормативного акта, в который «вписывается» состав проступка,
и формулирование выводов. Не ограничиваясь констатацией соответствующих
фактов и сложившихся отношений, постановление направлено на
принудительную реализацию правовой санкции. Вынесение постановления
обязательно и в случаях, когда лицо, привлекаемое к ответственности,
признано невиновным в совершении проступка, а наказание не применяется.
Постановление— процессуальный документ, «сквозной» в том понимании, что
им оформляют свои заключения почти все органы, наделенные функцией
административного производства. Лишь в случаях, когда производство
осуществляется товарищескими судами и сельскими (поселковыми) Советами
народных депутатов, по административному делу принимается решение.
Документально привлечение к ответственности за нарушение правил охраны
труда осуществляется в форме акта. Еще одна правовая форма разрешения
административных дел в судебном порядке предусмотрена Указом Президиума
Верховного Совета СССР от 8. 02. 1977 г. «О порядке применения мер
административного взыскания к лицам, освобожденным от уголовной
ответственности в соответствии со ст. 43 Основ уголовного
законодательства Союза ССР и союзных республик». Это определение
народного суда о прекращении уголовного дела и применении меры
административного взыскания. Как формы административно-процессуального
документа решение и определение отвечают коллективному характеру работы
органов, принимающих эти акты,—местных Советов, товарищеских и народных
судов. Являясь административным (односторонним) актом и одновременно
процессуально-правовым фактом, постановление обусловливает возникновение
административно-исполнительного правоотношения или прекращение деликтных
административно-процессуальных отношений. Значение, которое имеют эти
акты, требует коллегиального порядка принятия при наличии кворума.
Поскольку протоколы заседаний не ведутся, в постановлениях должны найти
отображение время, место, содержание проступка, способ его совершения,
указание на конкретную нарушенную норму, доказательства в подтверждение
выводов и объяснение лица, привлеченного

195

>>>196>>>

к ответственности, избранное наказание, его размер, порядок исполнения,
сроки и способ обжалования. Постановление должно содержать ясные
указания на личность нарушителя, сведения о ранее примененных мерах
общественного и административного воздействия, определять судьбу
вещдоков. Копия постановления (второй экземпляр) вручается нарушителю
сразу же после объявления или направляется ему в течение 3 дней после
принятия решения и вручается под расписку. Постановление (решение,
определение), вынесенное в пределах компетенции органа или должностного
лица, обладает государственно-властной силой в виде свойства
обязательности, имеет силу исполнительного документа, гарантируемую
наличием исполнительного производства и принудительной реализацией
административных наказаний.

Административное исполнение — ответственная стадия производства по делам
административных проступков. Проявляется в юридических действиях,
направленных на реализацию предписаний, выраженных в постановлении
органа, разрешающего административное дело. В стадии исполнения реально
осуществляются установленные и подтвержденные в постановлении по делу
права участвующих в административно-деликтном отношении лиц.

По субъектам исполнения постановлений административных, судебных и
общественных органов можно различить два вида
административно-исполнительных правоотношений. В одной из разновидностей
этих отношений субъект, ответственный за приведение постановления в
исполнение, совпадает с субъектом права наказания. Тут функция
разрешения дела, применения наказания и исполнения его сосредоточивается
в одном органе. Наряду с этим существует и другой вариант
административно-исполнительных отношений, где в качестве субъекта
исполнения вводится специальный орган. Например, когда дело решается в
судебно-административном порядке, административных комиссиях,
товарищеских судах и т. д., исполнение постановлений является функцией
органов милиции и судебных исполнителей.

Различая добровольное и принудительное исполнение постановлений,
законодательство предусматривает добровольную выплату административного
штрафа и устанавливает принудительный порядок как единственно возможный
для исполнения таких наказаний, как адми-

196

>>>197>>>

нистративный арест, конфискация средств и продуктов деликта,
исправительные работы и т. п., что объясняется содержанием этих санкций,
связанных с лишением физической свободы, ущемлением имущественного
положения.

Документом, на основании которого осуществляется судоисполнителем
принудительная реализация наказаний в бесспорном порядке, является
постановление (решение или определение) по административному делу. В
случаях отсутствия у оштрафованного заработной платы (что должно
подтверждаться соответствующими документами, например справкой с места
жительства о том, что оштрафованный не работает) судоисполнитель
обращает взыскание на имущество опять-таки на основании постановления о
наложении штрафа. И хотя с 1962 г. судебный порядок взыскания штрафов
отменен и исполнительным документом стал не исполнительный лист, а
постановление административных органов, это не всегда учитывалось
практиками. Отдельные суды принимали и рассматривали заявления,
ходатайства административных органов о взыскании штрафов, в то время как
другими постановление о взыскании рассматривалось как исполнительная
форма разрешения дел. Такой разнобой в исполнении административных
постановлений объяснялся отсутствием четких нормативных установок о
юридической силе их. Практика в этой сфере ориентировалась на
гражданско-процессуальное законодательство, но ни ст. ст. 348 и 349 ГПК
УССР, ни п. 8 Инструкции о порядке исполнения судебных решений,
утвержденной постановлением Президиума Верховного Суда УССР от 7. 10.
1966 г., не называли постановление по административным делам
исполнительным документом. Ст. 58 Основ гражданского судопроизводства
Союза ССР и союзных республик лишь упоминала постановления
административных органов среди актов, подлежащих исполнению в порядке
гражданско-процессуального законодательства.

С октября 1973 г. введена в действие новая Инструкция о порядке
исполнения судебных решений, утвержденная приказом № 7 министра юстиции
СССР от 24. 04. 1973 г. Согласно п. 20 этой Инструкции постановления
судов (судей), комиссий по делам несовершеннолетних, административных
органов (в том числе административных комиссий при исполкомах), решения
(как административно-процессуальный документ) исполкомов сельских

197

>>>198>>>

(поселковых) Советов народных депутатов и другие акты, принятые по
административным делам, имеют силу единого исполнительного документа, на
основании которого должны осуществляться принудительное взыскание
штрафов, конфискация, изъятие различных предметов, обращение взыскания
на имущество и т. п.

Добровольный порядок исполнения административного штрафа обязывает
граждан и должностных лиц, подвергнутых штрафу, уплатить его в течение
15-дневного срока со дня вручения копии постановления о наложении штрафа
*. Нарушитель может внести штраф как в рай-(гор) финотдел или приходную
кассу на текущий счет финотдела, так и в орган милиции по месту
нарушения (в случае наложения штрафа на месте). Альтернативный порядок
чрезвычайно важен для облегчения возможности внесения штрафа. Поступают
штрафы в доход союзного бюджета. Это означает, что административная
ответственность лишена «бюджетных соображений», местные органы власти и
суда не заинтересованы в том, чтобы посредством штрафных поступлений
пополнять доходную часть местных бюджетов.

При неуплате в установленный срок штраф подлежит взысканию с нарушителя
в бесспорном порядке через бухгалтерию по месту его работы по правилам,
установленным для взыскания налогов и неналоговых платежей. С целью
взыскания штрафа в бесспорном порядке из заработка лица, подвергнутого
штрафу, копию постановления судьи, административной комиссии,
должностного лица и т. д. о наложении штрафа направляют по месту работы,
учебы нарушителя или в органы социального обеспечения для взыскания его
из зарплаты, стипендии или пенсии. Удержания при принудительном
взыскании штрафов не могут превышать 20% данного платежа в месяц.
Практике принудительного взыскания штрафов известна рассрочка платежей.
Если сумма значительна, ее взыскание может быть проведено в несколько
сроков, но так, чтобы не выйти за пределы 3-месячного. При отсутствии у
правонарушителя имущества, на которое может быть обращено взыскание,
судоисполнитель состав-

* Из общего исполнительного срока имеется исключение. Лицо,
оштрафованное за мелкое хулиганство или злостное неподчинение законному
распоряжению работника милиции или народного дружинника, обязано
уплатить штраф не позднее 3 дней со дня вынесения народным судьей
постановления о наложении штрафа.

198

>>>199>>>

ляет об этом акт. После проверки народным судьей соответствия
действительному положению вещей, акт им утверждается и вместе с
исполнительным документом возвращается органу, применившему штраф.

Удержанный из заработной платы штраф перечисляется на текущий счет
финотдела не позднее следующего дня после его взыскания, и одновременно
извещается орган или должностное лицо, принявшие постановление о
наложении штрафа. В случае неисполнения предприятием или учреждением
постановления о взыскании штрафа путем удержания из заработка нарушителя
об этом извещается финансовый отдел по месту нахождения
органа-неплательщика. При необходимости финотдел имеет право применять
меры административного пресечения финансового характера — прекратить или
ограничить финансирование.

Мерой принудительного исполнения может быть также обращение взыскания на
имущество ‘неплательщика, производимое судоисполнителем. Но этот порядок
применяется лишь при условии, если неплательщик не работает. В
административной практике случается, что постановления направляются
судоисполнителям для взыскания штрафов с имущества работающих лиц. Такие
действия, представляющие собой грубое нарушение, ведут к искусственному
уменьшению срока исполнения постановлений, поскольку судоисполнители
возвращают их без реализации.

Объектом взыскания может быть только имущество, находящееся в
распоряжении неплательщика. Процессуальный закон в интересах граждан и
их семей устанавливает перечень имущества, на которое не может быть
обращено взыскание по исполнительным документам. Считаются
освобожденными от взыскания имущество и предметы, необходимые
оштрафованному, членам семьи и лицам, находящимся у него на иждивении.
Описанное имущество передается на хранение оштрафованным с отобранием у
них подписки об ответственности за недостачу или порчу описанных вещей
1. Описывается имущество оштрафованного только в таком количестве,
которое необходимо для погашения штрафа, и направляется в финансовые
органы или торговые организации для реализации. Для каждого описанного
предмета при

1 См.: ст. 182 УК УССР.

199

>>>200>>>

составлении описи устанавливается оценка приблизительной его рыночной
стоимости. В затруднительных случаях для оценки приглашается сведующее
лицо. Оштрафованному предоставляется право указывать для описи одни вещи
преимущественно перед другими. Правоприменительный орган имеет право
контролировать деятельность судоисполнителя. Но в то же время
законодательством не предусмотрена обязанность банковских органов и
бухгалтерий сообщать об исполнении постановлений тем органам, которые их
вынесли. Не предусмотрена также дисциплинарная или административная
ответственность за игнорирование этих постановлений. Эти обязанности
целесообразно закрепить в административном и ведомственном
законодательстве.

Правило о приостановлении исполнения административного взыскания и
течения 3-месячного срока давности до момента разрешения жалобы или
протеста прокурора действительно лишь для жалоб или протестов,
принесенных в народный суд и исполком, т. е. в предусмотренные законом
кассационные инстанции. Однако нередко граждане, подвергнутые
административным штрафам, адресуют жалобы прокурору, в органы советские,
печати, народного контроля. Пока жалобы пересылаются компетентным
органам, истекают сроки исполнения. Поэтому в целях расширения правовых
гарантий лиц, обжалующих постановления по делам о проступках,
целесообразно в Основах законодательства об административных
правонарушениях закрепить правило, по которому независимо от места
направления жалоб, если они поданы в сроки, предусмотренные для
обжалования, исполнение штрафов, как и срок давности,
приостанавливаются.

Постановления комиссий по делам несовершеннолетних при исполкомах
местных Советов народных депутатов о денежных взысканиях должны
исполняться применительно к порядку взыскания административных штрафов,
т. е. в бесспорном порядке путем удержания из зарплаты. В случае
отсутствия заработка эти постановления должны исполняться путем
обращения взыскания на имущество. Решения товарищеского суда должны быть
добровольно выполнены лицами, в отношении которых они вынесены. Решения
о наложении штрафа в случае неисполнения в указанный срок подлежат
исполнению в порядке, установленном ст. 20 Положения о товарищеских
судах УССР. Председатель товарищеского суда направ-

200

>>>201>>>

ляет дело в народный суд, где судья единолично проверяет предоставленные
материалы и законность решения товарищеского суда. Проверке при этом
подлежат следующие обстоятельства: доказан ли материалами дела факт
совершения проступка; подлежало ли дело, по которому вынесено решение, в
соответствии со ст. 7 Положения о товарищеских судах, рассмотрению в
этом органе; не превышает ли размер штрафа суммы, предусмотренной ст. 16
данного положения. Если решение товарищеского суда вынесено в
соответствии с законом, то народный судья должен вынести постановление о
выдаче исполнительного листа, который передается судебному исполнителю.
В случае незаконного решения товарищеского суда нарсудья мотивированным
постановлением отказывает в выдаче исполнительного листа и сообщает об
этом товарищескому суду и органу, осуществляющему руководство его
деятельностью, для рассмотрения вопроса об отмене решения.

Постановления в части применения конфискации направляются на исполнение
финансовым органам. Причем, поскольку административная конфискация носит
специальный характер, то здесь неприемлемо отчуждение по решению
судебных или административных органов имущества, выраженного в денежных
эквивалентах (равно-стоимости). Конфискации подлежат отдельные предметы,
имущество, послужившие средством, инструментом совершения проступков, а
также продукты деликта. На финансовые органы возложена обязанность по
учету и реализации имущества. Эти органы реализуют поступившее к ним на
учет конфискованное имущество в порядке, установленном инструкцией
Министерства финансов СССР от 30. 01. 1956 г. № 35 «О порядке учета и
использования конфискованного, бесхозного и выморочного имущества»1. По
претензиям, подлежащим удовлетворению за счет конфискованного имущества,
государство несет ответственность лишь в пределах стоимости этого
имущества. Государство не отвечает за долги и обязательства бывших
собственников, если претензии возникли после принятия соответствующими
органами мер к сохранению конфискованного имущества или после принятия
таких мер с согласия этих органов.

Постановления об административных арестах на срок до 15 суток
исполняются немедленно по их вынесении

1 См.: Справочник по государственным доходам. М., 1967, с. 259

7 442
201

>>>202>>>

органами милиции. Содержатся арестованные лица в следственных
изоляторах-приемниках (в крупных городах), а при их отсутствии в
отдельных помещениях КПЗ при гор (рай) органах внутренних дел.
Административно арестованные могут быть использованы на работе по уборке
улиц, дворов, мест общего пользования, на других физических работах без
оплаты их труда, а также без обеспечения спецодеждой. Сюда
административно арестованные выводятся из камер предварительного
заключения, следственных изоляторов, спецприемников под конвоем, но без
оружия. Организация трудоиспользования арестованных лиц возлагается на
исполкомы местных Советов народных депутатов. Административный арест
судимости не влечет’.

Законодательством установлен ряд правоограничений административно
арестованных: запрещаются переписка, чтение, курение, приобретение
продуктов, получение посылок, передач и т. п. За время пребывания под
арестом зарплата не выплачивается, поскольку арестованные считаются
прогульщиками 2. Административный арест предполагает уплату арестованным
расходов, понесенных на его содержание и питание, из расчета один рубль
в сутки. В случае уклонения от отбытия ареста или злостного нарушения
установленного режима аресгного помещения народный суд по представлению
администрации места заключения или начальника органа внутренних дел
может продлить нарушителю срок содержания под стражей. Отмеченное
относится лишь к делам о мелком хулиганстве, общий срок ареста за
которое не может превышать 30 суток. Продление ареста может
осуществляться несколько раз, но общее время содержания под арестом не
должно превышать указанного срока.

Изъятое по мотивированному постановлению органов, осуществляющих
государственный надзор за соблюдением правил охоты, или органов милиции
охотничье и другое огнестрельное оружие (боевое, мелкокалиберное),
приобретенное гражданами, не имеющими разрешения

1 См.: Указы Президиума Верховного Совета СССР от 26.07. 1966 г. «Об
усилении ответственности за хулиганство»; от 15.02. 1962 г. «Об
усилении ответственности за посягательство на жизнь, здоровье и
достоинство работников милиции и народных дружинников:».

2 См.: Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР,
1974, № 4, с. 19.

202

>>>203>>>

органов внутренних дел и охотничьего билета, или хранимое ими без
регистрации либо с нарушением правил хранения и пользования, оценивается
комиссиями охотничьих товариществ и передается в специализированные
комиссионные магазины для продажи ‘. Вырученные от их реализации деньги
(за исключением комиссионного сбора) возвращаются собственникам ружей.
Безвозмездно изъятая, в соответствии с постановлением органов,
осуществляющих государственный надзор за соблюдением правил охоты,
незаконно добытая продукция охоты передается по актам заготовительным и
торгующим организациям по действующим приемным ценам для реализации в
установленном порядке2.

Постановления о применении исправительных работ направляются на
исполнение в инспекцию исправительных работ рай(гор)органов внутренних
дел не позднее, чем на следующий день после их вынесения.
Законодательством предусматривается два вида исправительных работ: по
месту постоянной работы административно наказанного и в местах,
определяемых органами, исполняющими эти наказания (инспекциями
исправительных работ), но в районе проживания нарушителя, с учетом его
трудоспособности и, по возможности, специальности3. В последнем случае с
целью организации работ инспекции заключают договоры с предприятиями,
организациями и учреждениями о трудоустройстве этих лиц. Если
привлекаемый к исправительным работам по месту постоянной работы на
момент обращения постановления к исполнению не работал, органы,
исполняющие этот вид административного наказания, предлагают ему в
15-дневный срок трудоустроиться и при необходимости оказывают помощь в
устройстве на работу. Лица, привлекаемые к отбыванию исправительных
работ в местах, определяемых инспекциями, могут направляться на работу
лишь

1 См.: Положение об охоте и охотничьем хозяйстве УССР от 8.08.1969
г. № 473; СП УССР, 1969, № 8, ст. 106; Указ Президиума Верховного Совета
УССР от 13.08.1976 г. «Об ответственности за нарушение правил
приобретения, регистрации, хранения, использования и продажи
огнестрельного оружия и боеприпасов к нему». — Ведомости Верховного
Совета УССР, 1976, № 34, ст. 309.

2 См.: постановление Совета Министров УССР от 13.06.1973 г. «О внесении
изменений и дополнений к Положению об охоте и охотничьем хозяйстве
УССР». —СП УССР, 1973, № 6, ст. 47.

3 См.: ст. 94 Исправительно-трудового кодекса УССР. Киев, 1972.

7*
203

>>>204>>>

в государственные и общественные организации, предприятия и учреждения.
Направление их для выполнения надомных работ, на работу по договору с
частными лицами, в учреждения иностранных государств или в религиозные
организации недопустимо.

Отчисления в размере 20% в доход госбюджета производятся из всей суммы
заработка без исключения из него налогов и других платежей, а также
независимо от наличия претензий по исполнительным документам к лицу,
отбывающему наказание. Таким образом, в максимальном размере они могут
достигать 70% (в тех случаях, когда удерживается 50% по исполнительному
листу и 20% по постановлению судьи). В отличие от административного
штрафа отчисления из заработка лиц, отбывающих исправительные работы,
производятся не единовременно, а периодически, в течение срока,
устанавливаемого постановлением народного судьи (в том числе и в
случаях, когда срок работ не превышает одного месяца). Нарушитель,
отбывающий это наказание, не может внести наперед сумму, подлежащую
удержанию. Как указано в Исправительно-трудовом кодексе Украинской ССР
(ст. 102), денежные суммы перечисляются в доход государства ежемесячно в
день выдачи гарантированной заработной платы. Растягивание удержаний из
заработка не следует рассматривать как смягчающий момент. Оно, наоборот,
усиливает кару, поскольку является длящимся напоминанием нарушителю о
наказании в период отбывания им исправительных работ.

Запрещение увольняться с работы по собственному желанию без разрешения
инспекции исправительных работ обусловлено тем, что частая и
необоснованная смена работы, как правило, приводит к неоправданному
продлению фактического срока отбывания исправительных работ.
Правонарушитель также не имеет права поступать в учебное заведение с
отрывом от производства или менять место проживания без разрешения
инспекции исправительных работ. При наличии уважительных причин
(например, при переходе на работу с лучшими условиями, по специальности
и т. д.) увольнение с работы по собственному желанию может разрешаться.
Однако в таких случаях контроль общественности за поведением
правонарушителя не может быть ослаблен, а перемена работы не должна
вести к существенному увеличению срока исправительных работ. Лицам,
привлекаемым к

204

>>>205>>>

исправительным работам, во время отбытия взыскания очередной профотпуск
не предоставляется.

Требуют окончательного разрешения другие вопросы исполнения
исправительных работ. По ныне действующим ведомственным инструкциям
исправительные работы в административном порядке не прерывают общего и
непрерывного трудового стажа, а также стажа, дающего право на льготные
пенсии, надбавки к зарплате и т. д. Вместе с тем не утратил силу и
Административный кодекс Украинской ССР, ст. 62 которого предусматривает,
что указанные трудовые правоограничения сопровождают и административные
исправительные работы. Эта неувязка в законодательстве ведет к ошибкам в
административной теории и практике,

Замена исправительных работ другими административными наказаниями
возможна при нетрудоспособности нарушителя или если он уклоняется от
отбывания этих работ. Уклонением от отбывания исправительных работ
считаются: непоступление на работу без уважительных причин в течение 15
дней с момента постановки на учет или с момента оставления
административно наказанным прежней работы; неявка в инспекцию
исправительных работ без уважительных причин для постановки на учет в
течение 15 дней с момента переезда на новое место жительства; совершение
одного или нескольких прогулов без уважительных причин общей
продолжительностью более 5 дней; самовольное оставление работы и т. п.
Если административно наказанный игнорирует предупреждения о
необходимости исполнения исправительных работ, уклонение от наказания
следует признать злостным и передать материалы в народный суд для замены
исправительных работ лишением свободы. Такая замена, из расчета один
день лишения свободы за 3 дня неотбытых исправительных работ, может
иметь место по постановлению народного судьи. В настоящее время этот
порядок распространяется только на административно наказанных за мелкое
хулиганство ‘. В случае применения исправительных работ по Указу
Президиума Верховного Совета СССР от 15. 02. 1962 г. «Об усилении
ответственности за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство
работников милиции и народных дружинников»

1 См.: ст. 7 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26.07.1966
г. «Об усилении ответственности за хулиганство».

205

>>>206>>>

такая замена не предусмотрена. На практике это упущение ведет к
ненаказуемому уклонению от отбывания исправительных работ, к
определенным потерям бюджета, к падению авторитета государственной
санкции. Необходимо распространить порядок замены исправительных работ
лишением свободы и в отношении лиц, наказанных за противоправные
действия в отношении административной власти. По-прежнему не решен
вопрос о том, следует ли засчитывать в срок исправительных работ время
содержания под стражей с момента задержания за мелкое хулиганство до
рассмотрения его по существу. Иногда правонарушитель задерживается под
стражей до 2 и более суток (например, с вечера пятницы до понедельника).
На практике производится зачет лишь при назначении ареста (день за
день), но при назначении исправительных работ такие зачеты производятся
редко.

Лица, в отношении которых народными судами вынесены постановления о
направлении на принудительное лечение, должны прибыть в лечебно-трудовой
профилакторий (ЛТП) не позднее 10-дневного срока со дня вынесения
постановления и не позже 3 суток с момента водворения в КПЗ. Срок
принудительного лечения исчисляется с момента прибытия в ЛТП, о чем
администрация не позднее 3-дневного срока уведомляет органы милиции по
месту оформления материалов*.

К хроническим алкоголикам и наркоманам применяются карательные
правоограничения, связанные с причинением весьма существенных лишений.
Главное из них — лишение свободы, физическая изоляция от общества на
значительный срок. Но эта изоляция не равносильна той, которая
применяется в случае принудительного лечения лиц, страдающих
венерическими заболеваниями. Последняя — это мера
административно-предупредительного характера. Первая же есть форма
административной ответственности. Но наказание это специфическое,
поскольку принудительное противоалкогольное лечение сочетается с
трудовым перевоспитанием. Иные правоограничения в период отбывания в ЛТП
состоят в следующем. Постановление народного суда о направлении лица в
лечебно-трудовой профилакторий является основанием для пре-

* Срок содержания алкоголиков в профилакториях устанавливается указами
Президиумов Верховных Советов союзных республик. В Украинской ССР этот
срок установлен от шести месяцев до двух лет, в РСФСР — от одного года
до двух лет и т. д.

206

>>>207>>>

кращения с ним трудового соглашения. Выходное пособие не выплачивается.
Предварительное согласие на увольнение комитета профсоюза не нужно. Хотя
время пребывания на принудительном лечении в ЛТП засчитывается в общий
трудовой стаж, необходимый для назначения государственных пенсий по
старости и инвалидности, тем не менее период этот не включается в стаж
работы по специальности, учитываемый при установлении ставок
заработной платы специалистам (учителям, врачам, агрономам и т. д.), а
также при назначении пенсий за выслугу лет. Отпуск во время пребывания в
ЛТП не предоставляется. Содержащимся в профилакториях лицам начисляется
заработная плата в размере 70% от заработка, исчисленного в
соответствии с условиями оплаты труда, действующими на предприятиях и
в организациях соответствующих отраслей народного хозяйства. Из
заработной платы этих лиц удерживается стоимость питания, одежды, обуви
и специальных медикаментов, производится отчисление на содержание
иждивенцев, если таковые имеются, задолженность государству за услуги в
медвытрезвителях, неуплаченные административные штрафы и т. д.
Оставшаяся часть зарплаты зачисляется на лицевой счет.
Продолжительность рабочего дня и дни отдыха устанавливаются в
соответствии с трудовым законодательством. За лицами, пребывающими на
принудительном лечении и трудовом перевоспитании, сохраняется право
на жилплощадь и прописка по прежнему месту жительства. Не снимаются они
и с воинского учета. Трудоустройство лиц, освобожденных из ЛТП,
осуществляется по месту их предыдущей работы и возлагается на исполкомы
Советов народных депутатов. В ЛТП не могут направляться лица с
ограниченной трудоспособностью — инвалиды, несовершеннолетние,
престарелые и т. д.1

Направление в ЛТП хронических алкоголиков и наркоманов не только не
влечет судимости, но и во многом отличает их правовое положение от лиц,
отбывающих наказание в исправительно-трудовых учреждениях. Так,
отсутствуют ограничения в количестве получаемых посылок, передач,
свиданий, в переписке и нормах питания, в

1 См.: Указ Президиума Верховного Совета УССР от 17.08. 1966 г. «О
принудительном лечении и трудовом перевоспитании злостных пьяниц». —
Ведомости Верховного Совета УССР, 1966, № 32, ст. 196; там же,
1975, № 37, ст. 419.

207

>>>208>>>

суммах наличных денег, которые разрешается использовать для приобретения
предметов первой необходимости.

По истечении срока принудительного лечения и трудового перевоспитания
содержащиеся в ЛТП подлежат освобождению с выдачей соответствующих
документов. Они могут быть освобождены и досрочно по постановлению
народных судов, но не ранее, чем после отбытия половинного срока
лечения. В таких случаях администрация ЛТП входит с ходатайством,
основанным на благоприятном медицинском заключении, в народные суды по
месту нахождения профилактория о досрочном освобождении. Лица, повторно
направленные в лечебно-трудовой профилакторий, могут быть освобождены по
окончании двух третей срока.

Кассационное обжалование и опротестование постановлений. Эффективным
средством правовой защиты субъективных прав граждан в административном
производстве является принадлежащее им право обжалования постановлений
об административных наказаниях. Этому праву соответствует обязанность
пересмотра постановлений соответствующими органами в порядке контроля и
надзора за законностью рассмотрения административных дел. Подчеркивая,
что граждане СССР имеют право обжаловать действия должностных лиц,
государственных и общественных органов, новая Конституция СССР делает
значительный шаг в расширении судебной защиты прав граждан, поскольку не
ограничивает никакими перечнями поводы, когда возможно обращение в суд.
«Действия должностных лиц,— говорится в ней,— совершенные с нарушением
закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в
установленном законом порядке обжалованы в суд» (ст. 58). Цель судебной
деятельности — восстановление нарушенного права или законных интересов
гражданина, отмена юридических последствий того события, которое
прекратило собой существование этого права.

Границы такого судебного обжалования определены в действующем
гражданском и уголовном процессуальном законодательстве. Но поскольку в
ходе судебного разбирательства административного дела по жалобе суд
занимается проверкой законности действий и постановлений государственных
или общественных органов, то разрешаются вопросы не о гражданском,
уголовном, трудовом или каком-то ином, а о праве административном.

208

>>>209>>>

Предметом судебного разбирательства являются отношения
административно-деликтные. Все это обусловливает то, что суд
руководствуется наряду с нормами граждан-ско- и уголовно-процессуальными
нормами административного процессуального закона.

В сущности следует вести речь о двух способах обжалования
административных наказаний. В первом случае закон предусматривает
обжалование постановлений о наложении административных взысканий
(преимущественно штрафов), за исключением примененных в судебном
порядке. Во втором случае, напротив, лица, привлекаемые к
административной ответственности народным судом или судьей и
освобожденные от уголовной ответственности за совершение преступлений,
предусматривающих наказание в виде лишения свободы на срок до одного
года (или более мягкое наказание), имеют право обжаловать примененные к
ним меры административного воздействия (штраф, исправительные работы,
административный арест). Жалоба на определение суда (постановление
судьи) об административном наказании подается в вышестоящий суд в
течение 7 дней со дня вынесения этих судебных актов’.

В первом случае союзное законодательство, так сказать, в принципе
предусматривает право обжалования наложенных штрафов в суд, поскольку
все вопросы, связанные с судебным порядком рассмотрения, разрешения
жалоб относятся к регулированию союзных республик. Но и в республиках
нет единообразного подхода к этим вопросам. В Российской Федерации
гражданско-процессуальные нормы, которыми регламентируется кассационное
производство, полностью перенесены в административное законодательство2.
В аналогичном законодательстве Украинской и Белорусской союзных
республик содержатся лишь указания на право и последствия обжалования
административных постановлений. Остальные действия по рассмотрению жалоб
и административных

1 См.: ст. 4 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 8.02. 1977
г. «О порядке применения мер административного взыскания к лицам,
освобожденным от уголовной ответственности в соответствии со ст. 43
Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик».

2 См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 3.03. 1962 г.
«О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в
административном порядке». — Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1962,
№ 9, ст. 121.

209

>>>210>>>

материалов осуществляются по правилам гражданского процессуального
законодательства (ст.ст. 244—248 ГПК УССР) К

Во втором случае жалобы на применение штрафа граждан, привлекаемых к
административной ответственности в связи с прекращением уголовного
преследования, могут рассматриваться и разрешаться как по правилам,
устанавливаемым уголовно-процессуальным законодательством, так и по
правилам гражданского процессуального закона. В отношении подачи и
рассмотрения жалоб на определения и постановления о применении
нештрафных административных наказаний к этим лицам действуют нормы
уголовно-процессуальных кодексов 2.

В последние годы в конкретных актах республиканского законодательства
предпринимаются попытки регламентации отдельных действий по рассмотрению
жалоб на постановления о применении взысканий в связи с определенными
правонарушениями. К примеру, Указ Президиума Верховного Совета
Украинской ССР от 2.10.1968 г. (с последующими изменениями и
дополнениями) «Об усилении административной ответственности за нарушение
правил движения по улицам городов, населенных пунктов и дорогам и правил
пользования транспортными средствами» довольно подробно определяет
варианты разрешения судом жалоб на административные постановления 3.

Жалобы на различные дополняющие штраф наказания (конфискация, лишение
прав, например водительских, за управление транспортным средством в
состоянии опьянения, изъятие и т. д.) рассматриваются в судебном же
порядке. Что касается жалоб на постановления о таких наказаниях, как
предупреждение и общественный выговор, то они судам не подведомственны.
Постановления об их наложении обжалуются соответствующим исполкомам
районных (городских) Советов

1 См.: Указ Президиума Верховного Совета УССР от 15.12.1961 г. «О
дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в
административном порядке», ст. 20; Указ Президиума Верховного Совета
БССР от 30.12.1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов,
налагаемых в административном порядке», ст. 18.— СЗ БССР, 1961, №
30, ст. 413.

2 См., например: ст. ст. 354 и 383 УПК УССР.

3 См.: Ведомости Верховного Совета УССР, 1968, № 41, ст. 272.

210

>>>211>>>

народных депутатов или вышестоящим административным органам, если иное
не предусмотрено законом.

Кассационное правоотношение как одна из форм ад-министративно-деликтной
связи представляет собой процессуальное отношение, цель которого —
предотвращение угрожающих неправомерностью решений по административным
делам, постановленным вопреки нормам административного материального
права или с нарушением правил административного производства. Здесь
субъекты административного правоотношения одновременно рассматриваются и
как субъекты гражданского (уголовного) процессуального отношения.

Участниками кассационного правоотношения выступают:

во-первых, граждане, которые путем обжалования административных
наказаний могут защитить нарушенные личные права и интересы*. Жалобой,
поданной в срок, гражданин приобретает право на пересмотр по существу
обжалуемого им постановления, а также на то, чтобы оно не было исполнено
до пересмотра. Применительно к штрафам процессуально-правовые
последствия подачи жалобы ст. 20 (ч. 2) Указа Президиума Верховного
Совета СССР от 21.06.1961 г. определяет как приостановление
исполнительного 3-месячного срока давности и взыскания штрафа;

во-вторых, государственные органы — народные суды, административные
комиссии, органы государственного управления (их представители —
должностные лица), пересматривающие ранее разрешенные дела и
постановления, принятые по ним, отменяют их в целом либо вносят
необходимые изменения в части мотивов и оснований или в резолютивную
часть (санкцию) постановлений.

Для народного суда основаниями для таких действий являются:

— жалобы граждан-делинквентов на постановления, вынесенные
административными комиссиями, сельскими исполкомами, административными
органами, комиссиями по делам несовершеннолетних;

— собственная инициатива, в тех случаях, когда представлены новые данные
по делу, влияющие на стабиль-

* Должностное лицо также обжалует действия правоприменительного органа
(его должностного лица), если этими действиями ущемляются его
субъективные права.

211

>>>212>>>

ность решения, или факты, свидетельствующие об ошибочном применении или
неверном истолковании закона применительно к конкретному
административному делу.

Административные органы осуществляют пересмотр постановлений по делам о
проступках на основании жалоб, поданных «по подчиненности», о нарушении
интересов граждан при первичном рассмотрении дел подчиненными органами и
должностными лицами. Органы государственного управления вправе и по
собственной инициативе аннулировать вынесенные ими постановления,
пересматривать их, внося необходимые изменения. Кассационными поводами в
этом случае являются новые материалы или доказательства по делу,
опровергающие вину нарушителя в совершенном проступке, а также
обнаружившиеся нарушения действующего законодательства при рассмотрении
дела.

Допускается двухинстанционное обжалование постановлений о наложении
штрафов органами милиции, транспорта, военного управления, таможни и
другими административными органами и специнспекциями, действующими на
основании ст. 13 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21. 06. 1961
г. и соответствующих положений. Жалобы на штраф, наложенный этими
органами, могут подаваться либо в народный суд, либо в вышестоящий орган
по подчиненности. Причем жалоба на незаконное наложение штрафа может
быть подана даже в обе кассационные инстанции одновременно. Последнее
нередко обусловливает противоречивые решения по жалобам гражданина на
одно и то же постановление, поданным по «ведомственной линии» и в
судебном порядке. Коллизионные ситуации порождают новые требования и
мотивы к иовым жалобам, что ведет к загромождению органов бесплодными
претензиями. С другой стороны, снижается ответственность кассационных
инстанций. Мнение о том, что проверка законности наложения
административных взысканий должна быть функцией лишь народного суда,
заслуживает одобрения и поддержки1. Во-первых, передача кассационной
функции в руки многих судебных и административных органов наносит опре-

1 См.: Новоселов В. Практика рассмотрения судами жалоб на действия
административных органов по наложению штрафов. — Советская юстиция,
1964, № 22, с. 26; Ильинская И. М. Рассмотрение судами дел о штрафах,
наложенных органами милиции. М., 1968, с. 7.

212

>>>213>>>

деленный ущерб идее единообразного применения закона в пределах всего
государства. Во-вторых, судебный порядок способен полнее обеспечить
всестороннюю и тщательную оценку всех необходимых доказательств,
поскольку правомочия суда в кассационном производстве и правовой статус
заявителя по своему объему прибли-1 жаются к правомочиям в области
искового производства. Не вызывает сомнения и тот факт, что наиболее
полному и объективному разрешению жалобы в суде способствуют
профессиональная юридическая подготовка судей, коллегиальный порядок
рассмотрения дела, независимость от каких-либо ведомственных интересов*.

Итак, право обжалования принадлежит лишь одной стороне
административно-деликтного отношения — субъекту, интересы которого
нарушены принятием административного постановления. Другие участники
кассационного правоотношения, исполняя кассационно-надзор-ную функцию,
рассматривая жалобы и протесты на постановления, сосредоточиваются
целиком и полностью на повторном и основательном рассмотрении
административного дела, выясняют предмет требований или возражений
заявителя.

Существует ряд исключений из общих правил об обжаловании
административных постановлений. Обжалованию не подлежат постановления
начальника (заместителя начальника) органа внутренних дел о наложении
штрафа за совершение мелкого хулиганства (ст. 3 Указа Президиума
Верховного Совета СССР от 26.07.1966 г. «Об усилении ответственности за
хулиганство»). Они могут быть отменены или изменены лишь по протесту
прокурора в порядке общего надзора самим начальником органа, а также в
порядке ведомственного контроля начальником вышестоящего органа
внутренних дел. Постановления судебных органов, вынесенные как
коллегиально, так и единолично народным судьей, являются окончательными
и обжалованию не подлежат. Но постановления по административным делам,
которые рассматриваются в судебном порядке, могут быть пересмотрены,
аннулированы или изменены по протесту прокурора в порядке

* В литературе высказываются и противоположные суждения. Д. Н. Бахрах и
А. Т. Боннер, например, считают, что «судебная форма защиты субъективных
прав не должна быть исключительной» (см.: Бахрах Д. Н., Боннер А. Т.
Административная юстиция: развитие и проблема совершенствования. — СГП,
1975, № 8, с. 19).

213

>>>214>>>

надзора, самим судьей и независимо от протеста председателем
вышестоящего суда в порядке судебного контроля. Последнему по этой
категории дел отводится первостепенное значение. В постановлении Пленума
Верховного Суда СССР, принятом в январе 1974 г., указывалось, что
судебный контроль является одной из гарантий обеспечения единообразного
и точного применения судами законов. Этот порядок имеет важное значение
в осуществлении задач советского правосудия и дальнейшего укрепления
социалистической законности ‘.

Судебный контроль слагается из кассационно-реви-зионной проверки по
жалобам оштрафованных лиц постановлений по административным делам, не
вступившим в законную силу, и пересмотра вступивших в законную силу
постановлений в порядке надзора.

В соответствии со ст. 49 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и
союзных республик2, вступившие в законную силу решения, определения,
постановления могут быть пересмотрены в порядке судебного надзора по
протестам прокуроров, председателей судов и их заместителей. Закон прямо
не предусматривает осуществления этих функций прокурорами области
(города), председателями областных (городских) судов в отношении
постановлений по административным делам, однако право исправлять ошибки
нижестоящих правоприменительных органов, отменять их решения, давать
соответствующие указания предоставляется не чем иным, как осуществлением
надзора за законностью их деятельности3. В порядке надзора протест может
быть принесен не в связи с любым нарушением, допущенным
правоприменительным органом, а лишь при необоснованности постановления,
его расхождении с законом или фактическими обстоятельствами дела (как
сказано в ст. 51 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных
республик, «при существенном нарушении материального или процессуального
права»).

Между пересмотром постановлений в порядке надзора или пересмотром их по
жалобе следует проводить

1 См.: Правда, 1974, 1 февр.

2 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1961, № 50, ст. 526.

3 См.: ст. ст. 29 и 34 Закона о судоустройстве Украинской ССР (с
изменениями и дополнениями по состоянию на 15.02.1975 г.). Киев,
1976. О формах и методах этого вида судебного контроля см.: Боннер А.
Т., К в и т к и н В. Т. Судебный контроль в области государственного
управления. М., 1973, с. 25.

214

>>>215>>>

разграничения по объектам и субъектам, основаниям к отмене
постановления, по полномочиям кассационных и судебно-надзорных
инстанций. Объект обжалования — это административные постановления, не
вошедшие в законную силу. Жалоба на постановление должна быть принесена
до истечения установленного законом кассационного срока. Объектом же
опротестования в порядке надзора являются постановления, вступившие в
законную силу. Их можно опротестовать независимо от сроков вынесения.
Субъектом обжалования могут быть только лица, наказанные в
административном порядке, интересы которых действительно или мнимо
нарушены административным постановлением. Субъектами же опротестования
являются должностные лица суда, прокуратуры, органов ведомственного
надзора, не являющиеся участниками ад-министр ативно-деликтного
отношения. Круг оснований для отмены в порядке обжалования гораздо уже,
потому что проверка дела судом и пересмотр постановления могут иметь
место только в пределах жалобы, и неправильность его по другим
основаниям, не указанным в жалобе, не ведет к кассации. Гораздо больше
оснований для опротестования постановлений по административным делам,
вошедшим в законную силу. Здесь и игнорирование принципов законности,
существенные нарушения норм материального или процессуального права и т.
п.* В силу сказанного полномочия судебных органов, проверяющих
законность постановления в кассационно-ревизионном порядке, уже, чем
полномочия судебных надзорных органов, осуществляющих пересмотр
постановлений в порядке надзора. Они проверяют законность и
обоснованность решения, определения, постановления как в
опротестованной, так и в неопротестованной части, а равно в отношении
лиц, не указанных в протесте. Поскольку постановления, вынесенные в
итоге судебно-административно-го производства, обжалованию не подлежат,
протест прокурора на незаконное постановление в порядке общего надзора —
единственный способ привести его в соответствие с законом. По существу
формальными являются действия прокуроров, отказывающих в приеме к
рассмот-

* Примерное представление об этих основаниях может дать ознакомление со
ст. 49 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик,
содержащей перечень обстоятельств, служащих основаниями для отмены или
изменения приговора, определения или постановления суда в
порядке надзора.

215

>>>216>>>

рению жалоб на постановления, вынесенные в судебном порядке, в
соответствии с которым не предусмотрено обжалование. На основании ст.
14 Положения о прокурорском надзоре в СССР 1 прокуроры обязаны принимать
и рассматривать заявления граждан. Проверив и установив обоснованность
жалоб, прокуроры должны принимать меры по устранению нарушений
законности путем опротестования постановлений, вынесенных как
народным судом (судьей), так и товарищеским судом. Следует признать
правильной сложившуюся практику замены административных наказаний по
представлениям прокуроров органами, которые эти наказания применили.
Основания для принесения представлений — заявления граждан, официальные
запросы государственных и общественных органов, другие документы. В
прокуратуры г. Бровары и Броварского р-на (Киевская обл.) поступило
ходатайство дирекции совхоза и рабочкома профсоюза о замене наказания
гр. X. — каменщику совхоза, арест которого затягивает ремонт свинарника.
Гр. П. просит заменить ее мужу арест на другой вид наказания в связи с
тем, что она на последнем месяце беременности, а в семье двое
несовершеннолетних детей, требующих повседневного ухода. Гр. С.
обратился с заявлением об освобождении из-под стражи по состоянию
здоровья. К заявлению приложена справка о медосвидетельствова-нии,
подтверждающая заболевание, при котором противопоказан тяжелый
физический труд, необходимо диетическое питание и т. д.
Прокуроры, учитывая интересы эффективности наказания, нужды
народного хозяйства, жизненные потребности граждан и их семей, нашли
возможным войти с представлениями в народный суд о замене вида
наказания. Судом представления удовлетворены.

Правоприменительный орган может и самостоятельно отменить или изменить
свое постановление даже в тех случаях, когда прокурор или председатель
вышестоящего суда не принесли протеста на это постановление. В практике
инициаторами пересмотра ранее вынесенного постановления чаще всего
бывают наказанные лица. Заявления об этом, сопровождаемые
предоставлением личных объяснений, документов, во многих случаях влекут
за собой отмену, уменьшение размера наказания или его

1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1955, № 9, ст. 222. 216

>>>217>>>

замену. Действия по пересмотру основаны на норме административного
закона, в которой указывается, что в случае, когда после вынесения
постановления о наказании будет установлено, что оно применено без
достаточных оснований или же не отвечает характеру совершенного
проступка, имущественному положению виновного, орган (должностное лицо),
наложивший взыскание, может сам аннулировать свое постановление либо
пересмотреть его и внести необходимые изменения, не применяя при этом
более сурового административного наказания К Упомянутая норма является
руководством для всех видов административного производства, в частности
для судопроизводства по делам о проступках. В законодательстве
Российской Федерации установлено правомочие по отмене или изменению
постановления о наказании правонарушителя самим органом (должностным
лицом), применяющим санкцию. Причем это право оговаривается отдельно для
административных комиссий и отдельно для всех иных правоприменительных
органов2. В законодательстве же об административной ответственности
некоторых других союзных республик (Азербайджанской и Белорусской ССР)
право на отмену собственных постановлений вообще не предусмотрено ни для
административных комиссий, ни для иных органов, что, конечно, нельзя
признать правильным. Возвращение уже взысканного всегда связано с
большими сложностями. Гораздо проще своевременно воздержаться от
исполнения взыскания. Кстати, закон не ограничивает никаким сроком право
(если оно предоставлено) административного органа или должностного лица
на пересмотр своих постановлений, если в отношении последнего не было
решения кассационной инстанции. Жалобы на пересмотренные таким образом
постановления рассматриваются уже по общим правилам обжалования решений
административных органов и должностных лиц3.

1 См.: ст. 19 Указа Президиума Верховного Совета УССР от 15.12. 1961
г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в
административном порядке».

2 См.: ст. 19 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР «О
дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в
административном порядке». — Ведомости Верховного Совета
РСФСР, 1962, № 9, ст. 121.

3 См.: постановление № 7 Пленума Верховного Суда УССР от 26.07.1974 г.
«О судебной практике по делам, возникающим из административно-правовых
отношений».

217

>>>218>>>

Основанная на материально- или процессуально-правовых основаниях жалоба
может иметь своим предметом любое распоряжение административного
постановления или же только его мотивировочную часть. Приняв жалобу о
наложении штрафа и приложенное к ней постановление, судья осуществляет
процессуальные действия в порядке досудебной подготовки дела к
рассмотрению: требует от органа или должностного лица, применившего
наказание, материалы по делу (админпротокол, постановление о наложении
штрафа), документы, характеризующие личность и имущественное положение
заявителя. Суд также проверяет правильность оформления административных
материалов, наличие подписей, расписок в получении повесток, вызывает
заявителя, а в случае необходимости — представителя правоприменительного
органа. Если оштрафованный гражданин работает, судья может выяснить
реагирование общественной организации, коллектива на проступок. Хотя
закон не содержит прямых указаний о вызове в судебное заседание
свидетелей, об истребовании новых материалов по делу, следует
рассматривать положительно практику, когда суды удовлетворяют
ходатайства об этом. Подобная практика позволяет всесторонне изучить
обстоятельства дела, принять обоснованное решение. Гр. К. оштрафован
постановлением Белоцерковской госинспекции рыбоохраны (Киевская обл.) за
незаконную ловлю рыбы в водоеме рыбокомбината. В постановлении
содержится указание и на возмещение гр. К- причиненных проступком
убытков. В жалобе на постановление отмечается, что К. будто бы не
занимался браконьерством, а задержан сторожем в отместку за прошлые
обиды. К- просит отменить постановление, освободить от уплаты штрафа и
возмещения убытков в сумме свыше 40 руб. В ходе рассмотрения
административного дела по жалобе суд затребовал приемный акт об
оприходовании рыбы, выловленной К-, были опрошены и дополнительные
свидетели. Исследование и оценка в судебном заседании добытых
доказательств позволили суду отклонить заявление в части применения
штрафа. Суд при этом исходил из того, что, не говоря уже о
браконьерстве, сам факт пребывания на водоеме, используемом в
рыбохозяйственных целях, или в непосредственной близости от него с
запрещенными средствами лова является основанием для применения
административного взыскания. Что же касается возмещения убыт-

218

>>>219>>>

ков, то опросом в судебном заседании заявителя, представителя
рыбинспекции, других очевидцев установлено, что выловленная К. рыба
тогда же была сброшена в водоем, о чем и составлен приемный акт. Жалоба
в части освобождения от возмещения убытков удовлетворена.

Принципиально важное значение имеет вопрос о проверке кассационной
инстанцией обоснованности действий органов и должностных лиц, наложивших
наказание. Совершенно бесспорным является положение о том, что
советскому кассационному производству чужд принцип так называемой
«чистой кассации», заключающийся в том, что функцией суда признается
лишь разрешение правовых вопросов вне зависимости от фактической стороны
каждого конкретного дела. Поскольку суд имеет право освобождать от
уплаты штрафа или снижать его размеры по мотивам необоснованного
применения, несоответствия тяжести проступка и в зависимости от личности
виновного, его имущественного положения, то очевидно, что это право
осуществимо лить при изучении всей фактической стороны дела. Суд в
заседании всесторонне исследует материалы, действительные обстоятельства
дела, проверяет правильность толкования и применения материальных
законов, полномочия и правомерность действий органов и должностных лиц,
наложивших взыскание. Важным процессуальным действием является проверка
наличия в деле обстоятельств, влекущих прекращение производства по делу
(истечение давностного срока, недееспособность субъекта правоотношений и
т. п.). Субъекты кассационных отношений, в частности заявители, наделены
определенными процессуальными правами. Проверка их соблюдения в ходе
первичного производства по административному делу составляет предмет
действий суда в кассационной стадии. Лишь убедившись в том, что при
первичном разрешении административных материалов соблюдены установленные
законом гарантии прав граждан и должностных лиц, суд может сделать
обоснованный вывод о правильности действий и решения административного
органа. Кассационная инстанция проверяет, имеются ли в действиях
наказанного субъекта признаки проступка, за который законом установлены
административные наказания, правильность определения их размера,
соответствие наказания тяжести проступка, личности и материальному
положению делинквента.

219

>>>220>>>

Немаловажное значение в этой стадии имеет вопрос об оценке
доказательств. Законы о рассмотрении в судах жалоб лиц, подвергнутых
административным взысканиям в Российской Федерации, в Белорусской,
Литовской, Эстонской союзных республиках, обязывают суды устанавливать
вину в совершении административного проступка (ст. 238 ГПК РСФСР, ст.
226 ГПК БССР, ст. 238 ГПК ЛатвССР, ст. 264 ГПК ЛитССР, ст. 243 ГПК
ЭССР). В других союзных республиках (например, в Украинской ССР) не
предусмотрена обязанность суда устанавливать виновность лица,
обжалующего штраф, однако само собой разумеется, что право постановить
решение об освобождении от уплаты штрафа предполагает предварительную
проверку наличия вины в действиях нарушителя.

При рассмотрении судом жалобы гражданина или должностного лица на
постановление административного органа признание требований заявителя
представителем этого органа должно восприниматься как доказательство
обоснованности жалобы лишь в том случае, когда штраф наложен незаконно.
Но и это обстоятельство предполагает проверку судом правильности
действия административных органов, всей фактической стороны дела.
Собранные по делу доказательства могут оцениваться не только с точки
зрения выясненности всех обстоятельств дела, но и с точки зрения их
достаточности (как в совокупности, так и в отдельности) для обоснования
того вывода, к которому пришел административный орган при первичном
рассмотрении дела. Рассматривая жалобу, суд не связан приведенными в ней
мотивами и поводами к отмене постановления.

Нередко суды, рассматривая жалобы на постановления о наложении штрафов,
руководствуются нормами о рассмотрении жалоб на решения по гражданским
делам ‘. В отличие от порядка кассационного обжалования решений по
гражданским делам суда первой инстанции, предусматривающего новый
пересмотр дела в полном его объеме как в обжалованной, так и в
необжалованной части и в отношении тех лиц, которые жалобы не подавали
2, характер проверки и пересмотр постановлений по

1 См.: ст. ст. 310—312 ГПК УССР.

2 См.: ст. 45 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных
республик.

220

>>>221>>>

жалобам о наложении административного штрафа осуществляются в пределах
жалобы. Он представляет собой лишь рассмотрение правильности применения
к фактической стороне дела и его разбирательству органом
административной юрисдикции материальных и процессуальных законов. Круг
оснований к отмене постановления о наложении штрафа более узкий, чем
оснований к отмене решения по исковому делу’. Суд выносит решение об
отмене в случаях применения штрафа вразрез с действующим
законодательством либо неправомочным органом (должностным лицом), если
оштрафованный не совершал проступка или не виновен в совершении
нарушения, за которое законодательством установлена ответственность в
виде штрафа. Формальные нарушения норм материального и процессуального
права: неуказание в протоколе судебного заседания, на котором
постановляются решения (об административном аресте, исправработах,
направлении в лечебно-трудовой профилакторий), времени его начала и
окончания, неуказание в постановлении нормы материального закона, на
основании которого разрешено дело, не могут служить основаниями к отмене
постановления ни в кассационном, ни в надзорном порядке, поскольку эти
нарушения не влияют на исход дела. По этой категории дел заключение
мирового соглашения не допускается, и это отличает их от рассматриваемых
в кассационном порядке жалоб на решения суда первой инстанции по исковым
делам2. Кассационная инстанция по гражданским делам вправе отменить
решение суда первой инстанции3. Но по-иному решается вопрос об отмене
судом постановления административных органов. Законодательство многих
республик, не предоставляя судам права на аннулирование постановления,
управомочивает их на отмену или снижение размера штрафа. Данная
установка исходит из того, что суд не может отменять акты управления, к
коим ошибочно причисляют постановления по административным делам. В
действительности же все действия административных органов и должностных
лиц по рассмотрению и разрешению дел о проступках имеют юрис-

1 См.: ст. 47 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных
республик.

2 См.: ст. 309 ГПК УССР. 5 См.: там же, ст. 311.

221

>>>222>>>

дикционное значение, и, следовательно, постановления по этим делам — не
акты управления, но акты администра-тивно-юрисдикционные. В Основах
законодательства об административных правонарушениях по этому вопросу
следовало бы воспроизвести формулировку ст. 265
Гражданско-процессуального кодекса Литовской ССР: «Суд выносит решение
об отмене постановления о наложении штрафа в случае, если постановление
о наложении штрафа является незаконным».

Результаты проверки по жалобе административных материалов оформляются
решением. Это единственно допустимая форма для выводов о результатах
проверки жалобы на действия административных органов. Никакие иные
судебные акты (определения, постановления) по этим делам суд не имеет
права выносить. Суд компетентен в выборе нескольких вариантов решения.
Во-первых, он может удовлетворить жалобу и тем самым отменить наложенный
штраф. Следует заметить, что в законодательстве некоторых союзных
республик эта пра-вообязанность суда выражена довольно-таки
неопределенно. Ст. 239 ГПК РСФСР, ст. 248 ГПК УССР и ст. 244 ГПК ЭССР
говорят об «удовлетворении жалобы» в случае неправильного (незаконного)
наложения штрафа.

Как отмечалось выше, правильнее было бы поставить вопрос об отмене
постановления о наложении штрафа, поскольку это включает и
удовлетворение жалобы, и отмену наложенного штрафа. Граждане в своих
жалобах, как правило, просят об отмене именно постановления, на что они
объективно ориентированы предоставленным правом и сроками обжалования
постановления о наложении штрафа (а не самого по себе штрафа). Суд,
во-вторых, вправе отказать в удовлетворении жалобы. При этом жалоба
признается безосновательной. Наконец, может быть вынесено решение о
снижении суммы наложенного штрафа до максимального размера,
предусмотренного административным законом за данный проступок, если этот
штраф превышает такой размер или если штраф наложен без учета тяжести
совершенного проступка, имущественного положения, вины и субъективных
факторов, свойственных нарушителю.

Разрешая вопрос о правильности наложения штрафа, суд одновременно должен
определить и судьбу дополнительного наказания. Так, при рассмотрении
жалобы на

222

>>>223>>>

постановления о штрафах, налагаемых таможенными органами на пассажиров,
провозящих контрабандным способом валюту или валютные ценности,
подлежащие конфискации у оштрафованного лица, суд, принимая решение о
штрафе, должен оговорить судьбу конфискованных предметов контрабанды.

Решение народного суда по жалобе на постановление административного
органа (должностного лица) о наложении штрафа является окончательным,
вступает в силу с момента вынесения и кассационному обжалованию и
опротестованию не подлежит 1. Случается, что народные суды, ошибочно
отождествляя дела этой категории с общеисковыми, рассматривают
заявителей как «истцов», «жалобщиков» и поэтому предоставляют им, в
нарушение ст. 248 ГПК УССР, право обжаловать решения в вышестоящие
судебные инстанции. Такая практика иногда находит поддержку в
специальной литературе: ставится вопрос о допущении кассационного
обжалования и опротестования решений по жалобам на административные
штрафы2. Но допущение обжалования решений в дальнейшие инстанции не
только не способствовало бы разгрузке судов от малозначительных дел, но
и необоснованно отсрочило бы исполнение постановлений по
административным делам. Высказываются также в пользу предоставления суду
права вместо наложенного штрафа делать нарушителю предупреждение либо
передавать материал о нем в товарищеский суд или общественную
организацию по месту работы, учебы или жительства для принятия мер
общественного воздействия3. Законодательством Литовской ССР (ст. 265
ГПК) суду предоставляются полномочия на такую замену. Аналогичное право
целесообразно предоставить и судам в других республиках.

Судам необходимо предоставить и другие дополнительные права, скажем,
право отсрочки исполнения постановления о штрафе или рассрочки платежа,
если об

‘ См.: ст. 290 ГПК УССР.

2 См.: Масленникова Н. Н. Законная сила судебного решения в советском
гражданском процессуальном праве. Автореф. канд. дис. Свердловск,
1975, с. 13.

3 См.: Боннер А. Т., К в и т к и н В. Т. Указ. соч., с.
93; Юрков Б. Повноваження суду при розгляд1 скарг громадян на ди
opraHie. — Радянське право, 1973, № 6, с. 35.

223

>>>224>>>

этом ходатайствует оштрафованный. В тех случаях, когда суд оставляет
жалобу или протест без последствий, нужно было бы предусмотреть право
обращать внимание (посредством постановления частных определений)
административных органов и должностных лиц на допущенные ошибки и
нарушения. Исходя из того, что контроль за исполнением постановлений о
наложении штрафа осуществляется органом или должностным лицом, его
наложившим, следует предусмотреть обязанность суда направлять им копию
принятого решения. Рекомендуют также распространить право обжалования в
вышестоящий суд постановлений, принимаемых единолично народными судьями
по административным делам о хулиганстве, спекуляции, краже, а также о
нарушении правил административного надзора, о злостном неподчинении
законному распоряжению представителей административной власти и т. п.1

Опыт «ускоренного» административного судопроизводства показывает, что
процессуальные правоограниче-ния в совокупности с административными
взысканиями выполняют определенную воспитательную функцию в борьбе со
злостными правонарушителями и поэтому их отмена не способствовала бы
укреплению правового порядка.

С другой стороны, вполне посильно исправление допускаемых ошибок
методами судебного, прокурорского и ведомственного контроля.

Существенным в стадии обжалования постановлений по административным
делам является положение о том, что при пересмотре дела по жалобе суд
может изменить постановление лишь в сторону смягчения наказания,
избранного при первичном рассмотрении дела2. Таким образом, жалоба не
может усугубить положения заявителя, поскольку неправильность
постановления по другим, не указанным в жалобе, основаниям не ведет к
ужесточению наказания.

Усиление меры ответственности может иметь место

1 См.: Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция, с. 82; Р
о з и н Л. М. Юридические гарантии применения правовых норм в
деятельности органов внутренних дел. Тезисы докладов и сообщений на
научной конференции «Юридические гарантии применения советских правовых
норм и укрепление социалистической законности». Киев, 1971, с. 96.

г См.:’ ст. 365 УПК УССР.

224

>>>225>>>

лишь при пересмотре дела по протесту прокурора или в порядке судебного
надзора.

Требует урегулирования в Основах законодательства об административных
правонарушениях вопрос о правовых последствиях отмены в порядке
обжалования или опротестования постановлений по административным делам.
При этом нужно считаться с существованием нескольких способов
исправления ошибочных постановлений.

Вышестоящий суд своим решением по жалобе, аннулировав постановление,
определяет и способ восстановления нарушенных имущественных прав
(например, решает вернуть заявителю незаконно взысканную сумму штрафа).

Суд своим решением может отменить штраф, а вопрос о способе возврата
денег передать на разрешение административного органа или должностного
лица — автора неправомерного постановления. Представляется, что в
кассационном решении все вопросы, затронутые в жалобе, должны
разрешаться комплексно, без каких-либо отдельных или дополнительных
заявлений. И правомерность постановления с точки зрения закона
материального и процессуального, и способ возмещения неправильных
взысканий — все это должно решаться одним судебным актом. Если
постановления аннулируются по протестам прокуроров, все дальнейшие
взыскания по неисполненным постановлениям прекращаются, а взыскания, уже
приведенные в исполнение, подлежат возврату.

Прокурор сам должен указать способ возмещения или возвращения
конфискованного имущества, необоснованно взысканного штрафа, неправильно
удержанных из заработка сумм при исправительных работах или оплаты за
рабочие дни в случае необоснованного ареста. Эта правовосстановительная
обязанность прокурора тесно связана с его долгом по выявлению нарушений
закона.

Кассационная стадия приобретает еще более важное значение в связи с тем,
что нередко (особенно по делам о нарушении правил охраны
социалистической собственности, охоты, противопожарных и др.) от решения
вопроса о правомерности наказания в прямой зависимости находится вопрос
об учинении иска о возмещении вреда, причиненного проступком. Заявления
правонарушителей

225

>>>226>>>

об освобождении от возмещения вреда не должны рассматриваться судами в
порядке, установленном для обжалования постановлений административных
органов о наложении штрафа в тех случаях, когда они носят спорный
характер. Споры об убытке и ущербе, как известно, разрешаются судом в
общеисковом порядке.

Эти положения кассационного производства направлены на строгое
соблюдение социалистической законности, на охрану прав и интересов
советских граждан, закрепленных и гарантированных нормами Основного
Закона нашего государства.

>>>227>>>

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Развитие социалистической государственности — двуединый процесс,
предполагающий наряду с совершенствованием, всесторонним укреплением
государства и его институтов всемерное развитие социалистического
демократизма. Само собой разумеется, что этот процесс немыслим без
укрепления правопорядка, законности, социальной дисциплины, без четкого
определения и осознания гражданами, государственными служащими своих
прав и обязанностей. Ответственность каждого государственного органа и
должностного лица за порученное дело лежит в основе организации и
деятельности Советского государства — провозглашает Конституция СССР.

Рассматривая административную ответственность как специфическое
правоотношение, можно найти общее с другими типами социалистических
правовых связей. Раскрыв же его содержание и объект, структуру и
юридические источники, правосубъектность и способ реализации, мы тем
самым всесторонне и углубленно исследуем основания и момент
возникновения административной ответственности, ее двусторонний
характер, системные свойства, принципы, стадии и методы реализации
субъективных прав и юридических обзязанностей органов и лиц,
привлекающих и привлеченных к ответственности. Исследование, проводимое
в таком направлении, позволяет глубже познать сущность изучаемых
категорий и явлений, перейти ко все более глубокому познанию процессов и
закономерностей административной ответственности. Становится возможным
всестороннее изучение и решение назревших вопросов юридической
квалификации административных правонарушений, проведение мер по
качественному совершенствованию административно-исполнительного и
кассационно-надзорного производств, формирование и научное
обоснование рекомендаций,

227

>>>228>>>

направленных на осуществление намеченных Коммунистической партией задач
по приведению действующего законодательства в соответствие с
Конституцией СССР и Конституциями союзных республик, по созданию Свода
законов СССР и сводов законов союзных республик.

Неукоснительное соблюдение новой Конституции социалистического
общенародного государства, все более широкое участие трудящихся в делах
его органов и юридических учреждений, органическое сочетание прав и
обязанностей граждан и должностных лиц, свободы и ответственности перед
обществом будут способствовать дальнейшему развитию политической системы
советского общества.

>>>229>>>

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение …………. 3

Глава I.

Административно-деликтное отношение как юридическое

выражение ответственности за проступок … 7

Административная ответственность и правовое отношение …………
7

Объект административно-деликтного отношения . . 24

Свойства административно-деликтного отношения 38

Административно-деликтное отношение как система 46

Глава II.

Основания возникновения административно-деликтного

отношения ………..62

Юридические (формальные) источники административно-правового деликтного
отношения. Связь фактического состояния с нормами права ….
62 Проступок — юридико-фактическое основание де-

ликтных отношений………80

Объект административного проступка. Соотношение с объектами
правоотношения и правового регулирования ………..99

Глава III. ? . ?? Л »

Субъектный состав’ административно-деликтного отношения . .
, *.4 ?.- .; .’ ; .’ . . . . 108

Субъекты отношения. Правосубъектность и ее проявления . .,.
. . ‘………108

Субъекты, несущие ответственность. Административная деликтоспособность
…….. 118

Субъекты, привлекающие к ответственности. Виды и критерии
подведомственности административно-деликтных дел……….129

229

>>>230>>>

Глава IV.

Развитие (реализация) административно-деликтного

отношения………..154

Процессуальное административно-деликтное отношение и производство по
делам о проступках . . . 154 Специальные принципы
административно-процессуальной деятельности …….. 168

Стадии развития административно-деликтного отношения
…………183

Заключение …………227

>>>231>>>

Леонид Васильевич Коваль Административно-деликтное отношение

Редактор Т. А. Ленская Художественный редактор Е. Н. Прокофьев
Технический редактор С. Л. Светлова Корректор Н. Н. Шевченко

Информ. бланк № 4747

Сдано в набор. 10.10.78. Подп. в печать 23.01.79. БФ 08565. Формат
54Х108’/з2. Бумага типогр. № 2. Лит. гарн. Вые. печать. 12,18 уел печ.
л. 13,6 уч.-изд. л. Тираж 2500 экз. Изд. N° 3991. Зак. № 442. Цена 2 р.
10 к.

Головное издательство издательского объединения «Ви-

ща школа», 252054, Киев-54, ул. Гоголевская, 7.

Белоцерковская книжная фабрика республиканского производственного
объединения сПол!графкнига» Государственного комитета Украинской ССР по
делам издательств, полиграфии и книжной торговли, 256400, г. Белая
Церковь, ул. Карла Маркса, 4.

Похожие документы
Обсуждение
    Заказать реферат
    UkrReferat.com. Всі права захищені. 2000-2019