.

Ковачев Д.А. 2005 – Конституционное право государств Европы (книга)

Язык: русский
Формат: реферат
Тип документа: Word Doc
0 29835
Скачать документ

Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. 2000 – Конституционное право

Содержание

TOC \t “Заголовок 1-го уровня;1;Заголовок 2-го уровня;2;Заголовок 3-го
уровня;3” Введение PAGEREF _Toc523929958 \h 2

Раздел I. НАУКА КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА И КОНСТИТУЦИЯ PAGEREF
_Toc523929959 \h 6

Глава 1. НАУКА КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА КАК СПЕЦИФИЧЕСКАЯ ОТРАСЛЬ
ПРАВОВЕДЕНИЯ PAGEREF _Toc523929960 \h 6

§ 1. Конституционное право как объект науки конституционного права
PAGEREF _Toc523929961 \h 6

§ 2. Предмет и метод науки конституционного права PAGEREF
_Toc523929962 \h 14

§ 3. Основные вехи и тенденции в развитии науки конституционного права
PAGEREF _Toc523929963 \h 19

Глава 2. УЧЕНИЕ О КОНСТИТУЦИИ PAGEREF _Toc523929964 \h 25

§ 1. Сущность, структура, содержание, формы и виды конституций PAGEREF
_Toc523929965 \h 25

§ 2. Разработка, принятие и изменение конституции PAGEREF
_Toc523929966 \h 32

§ 3. Охрана конституции PAGEREF _Toc523929967 \h 36

§ 4. Конституция РФ — Основной Закон российского общества и государства.
Конституционный Суд РФ — судебный орган конституционного контроля
PAGEREF _Toc523929968 \h 40

Раздел II. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ И КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС
ЛИЧНОСТИ PAGEREF _Toc523929969 \h 55

Глава 3. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОБЩЕСТВЕННОГО И ГОСУДАРСТВЕННОГО
УСТРОЙСТВА PAGEREF _Toc523929970 \h 55

§ 1. Конституционные основы экономического строя PAGEREF _Toc523929971
\h 57

§ 2. Конституционные основы социальной системы PAGEREF _Toc523929972
\h 63

§ 3. Конституционные основы политической системы PAGEREF _Toc523929973
\h 68

§ 4. Конституционные основы духовной жизни PAGEREF _Toc523929974 \h
72

§ 5. Основы конституционного строя России PAGEREF _Toc523929975 \h 77

Глава 4. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СТАТУСА ЛИЧНОСТИ И ЕЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ С
ГОСУДАРСТВОМ PAGEREF _Toc523929976 \h 83

§ 1. Всеобщие права человека и конституционный статус личности PAGEREF
_Toc523929977 \h 83

§ 2. Гражданство — неотъемлемое право личности PAGEREF _Toc523929978
\h 89

§ 3. Личные права и свободы PAGEREF _Toc523929979 \h 94

§ 4. Политические права и свободы PAGEREF _Toc523929980 \h 99

§ 5. Экономические, социальные и культурные права и свободы PAGEREF
_Toc523929981 \h 102

§ 6. Конституционные права, свободы и обязанности человека и гражданина
в Российской Федерации PAGEREF _Toc523929982 \h 105

Раздел III. ГОСУДАРСТВО И ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫЕ ФОРМЫ PAGEREF
_Toc523929983 \h 112

Глава 5. ГОСУДАРСТВО КАК КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ PAGEREF
_Toc523929984 \h 113

§ 1. Общие конституционные характеристики института государства
PAGEREF _Toc523929985 \h 113

§ 2. Государственный суверенитет. Единство государственной власти и
разделение ее ветвей PAGEREF _Toc523929986 \h 120

§ 3. Россия — демократическое правовое социальное и светское государство
PAGEREF _Toc523929987 \h 126

Глава 6. ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВЛЕНИЯ PAGEREF _Toc523929988 \h
134

§ 1. Монархия и ее виды PAGEREF _Toc523929989 \h 135

§ 2. Республика и ее разновидности PAGEREF _Toc523929990 \h 140

§ 3. Россия — президентская республика PAGEREF _Toc523929991 \h 146

Глава 7. ГОСУДАРСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕЖИМЫ PAGEREF _Toc523929992 \h
151

§ 1. Понятие государственно-политического режима PAGEREF _Toc523929993
\h 151

§ 2. Демократический и либеральный режимы PAGEREF _Toc523929994 \h
156

§ 3. Авторитарный и тоталитарный режимы PAGEREF _Toc523929995 \h 161

§4. Государственно-политический режим современной России PAGEREF
_Toc523929996 \h 166

Глава 8. ФОРМЫ ПОЛИТИКО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВ И ИХ
ОБЪЕДИНЕНИЙ PAGEREF _Toc523929997 \h 171

§ 1. Политико-территориальная организация государства и многообразие ее
форм PAGEREF _Toc523929998 \h 171

§ 2. Унитарная форма государства PAGEREF _Toc523929999 \h 175

§ 3. Федеративная форма государства PAGEREF _Toc523930000 \h 182

§ 4. Конфедерация и другие межгосударственные объединения PAGEREF
_Toc523930001 \h 201

§ 5. Российский федерализм сегодня PAGEREF _Toc523930002 \h 202

Раздел IV. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ВЛАСТИ PAGEREF
_Toc523930003 \h 221

Глава 9. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ PAGEREF
_Toc523930004 \h 221

§ 1. Избирательное право PAGEREF _Toc523930005 \h 222

§ 2. Избирательная система и ее типы PAGEREF _Toc523930006 \h 226

§ 3. Референдум и другие формы волеизъявления избирателей PAGEREF
_Toc523930007 \h 231

§ 4. Избирательное право и избирательная система современной России
PAGEREF _Toc523930008 \h 234

Глава 10. ГЛАВА ГОСУДАРСТВА PAGEREF _Toc523930009 \h 243

§ 1. Понятие, место, роль и полномочия главы государства PAGEREF
_Toc523930010 \h 243

§ 2. Монарх PAGEREF _Toc523930011 \h 244

§ 3. Президент PAGEREF _Toc523930012 \h 247

§ 4. Президент Российской Федерации PAGEREF _Toc523930013 \h 250

Глава 11. ПАРЛАМЕНТ PAGEREF _Toc523930014 \h 255

§ 1. Понятие, роль, структура и полномочия парламента PAGEREF
_Toc523930015 \h 256

§ 2. Формирование и роспуск парламента. Статус парламентариев PAGEREF
_Toc523930016 \h 259

§ 3. Механизм функционирования парламента и парламентские процедуры
PAGEREF _Toc523930017 \h 262

§ 4. Федеральное Собрание Российской Федерации PAGEREF _Toc523930018
\h 266

Глава 12. ПРАВИТЕЛЬСТВО PAGEREF _Toc523930019 \h 271

§ 1. Понятие, роль, состав и формирование правительства PAGEREF
_Toc523930020 \h 271

§ 2. Полномочия и порядок деятельности правительства PAGEREF
_Toc523930021 \h 275

§ 3. Правительство Российской Федерации PAGEREF _Toc523930022 \h 278

Глава 13. СУД И ПРОКУРАТУРА PAGEREF _Toc523930023 \h 285

§ 1. Судебная власть и судебная система PAGEREF _Toc523930024 \h 285

§ 2. Прокуратура PAGEREF _Toc523930025 \h 289

§ 3. Судебная власть и прокуратура в Российской Федерации PAGEREF
_Toc523930026 \h 291

Глава 14. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ PAGEREF _Toc523930027 \h
297

§ 1. Сущность, системы и компетенция местного самоуправления и
управления PAGEREF _Toc523930028 \h 297

§ 2. Местное самоуправление в Российской Федерации PAGEREF
_Toc523930029 \h 301

Введение

Открывая эту книгу, читатель приступает к изучению того особого учебного
курса — курса конституционного права, который, наряду с курсами теории и
истории государства и права составляет фундамент, «ядро» подготовки
специалиста-правоведа любого профиля. Не случайно наименование курса
берет свое начало от названия политико-правового документа особой
важности и значимости — конституции (от лат. constitutio — устройство,
установление) как высшего и основополагающего закона страны. Как и в
конституциях, речь в этом курсе идет об основах государственного
устройства и осуществления государственной власти в различных странах.

Приступая к изучению данного курса, необходимо прежде всего учитывать,
что понятие «конституционное право» обычно используется в трех
самостоятельных, хотя и тесно взаимосвязанных значениях, которые
непозволительно ни отождествлять, ни разрывать. Во-первых это —
конституционное право как одна из многочисленных отраслей права данной
страны, т.е. система реально существующих и действующих правовых норм
содержащихся в конституциях и иных конституционно-правовых актах и
регулирующих соответствующую область общественных отношений. Во-вторых,
это — конституционное право как наука, как одна из отраслей
правоведения, т.е. совокупность знаний, учений, теорий о конституционном
праве как специфической отрасли права. Тем самым конституционное право
как отрасль права выступает в качестве объекта исследования науки
конституционного права. В свою очередь через постижение науки
конституционного права происходит изучение конституционного права как
отрасли права. И наконец, в-третьих, это — конституционное право как
учебная дисциплина, предмет преподавания и изучения в учебных
заведениях, прежде всего в вузах. Последняя, несомненно, опирается на
науку конституционного права и исходит из нее. Но, как и всякая учебная
дисциплина, она значительно уже по объему знаний, чем соответствующая
наука. Кроме того, если главная задача науки — это производство,
добывание нового знания, то задача учебной дисциплины — усвоение и
распространение уже полученного знания.

За последние годы у нас вышло в свет немало учебников и учебных пособий
по конституционному праву — «хороших и разных». Одни из них посвящены
только конституционному праву нашей страны.* Другие — конституционному
праву зарубежных стран** или части из них.*** Но имеются и такие,
которые не ограничивают свою задачу анализом и обобщением
конституционного опыта отдельной страны или более или менее большой
группы стран, а сосредоточивают внимание на теории конституционного
права, анализе и обобщении мирового опыта конституционализма, особо
выделяя проблемы конституционного права современной России.**** Все это
отражает широкий, активный и сложный поиск оптимальных путей изложения
данной учебной дисциплины применительно к разным условиям и задачам ее
преподавания и изучения, а также к современному этапу развития
конституционного права и науки о нем. Одним из таких поисков и можно
представить читателю данное учебное пособие. Его авторы опираются на
отмеченный выше опыт разработки новых учебников и учебных пособий по
конституционному праву и в то же время предлагают свое видение путей
изложения, содержания и формы материала данного курса с учетом специфики
аудитории.

* См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998;
Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. М., 1994;
Государственное право Российской Федерации. М., 1993; Государственное
право Российской Федерации / Под ред. О.Е. Кутафина. М., 1996; Козлова
Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1999 и др.

** См. Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая,
Ю.И. Лсйбо, Л.М. Энтииа. М., 1999; Конституционное (государственное)
право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1996;
Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М.,
1996; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1999;
Иностранное конституционное право/Под ред. В.В. Маклакова. М., 1997:
Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная
часть / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1997; Арановский К.В.
Государственное право зарубежных стран. М.,1998 и др.

*** См. Конституционное право развивающихся стран. М., 1990;
Государственное право буржуазных и развивающихся стран. М., 1989;
Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ. М., 1998.

**** См. Конституционное право/ Под ред. А.Е. Козлова. М., 1996;
Сравнительное конституционное право. М., 1996; Конституционное право/Под
ред. В. В. Лазарева. М., 1999; Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия
и зарубежный опыт. М., 1998 и др.

Авторы исходили из того, что в условиях сравнительно небольшого но
объему учебного курса конституционного права оптимальным является такой
подход к его изложению, при котором по каждой теме сперва излагается
общезначимая теория данного вопроса, затем на основе анализа и обобщения
мирового конституционного опыта раскрывается общее и особенное в нем, и
в заключение относительно подробно рассматривается конкретный
конституционно-правовой путь отдельной страны, а именно, Российской
Федерации. Методологической основой такого подхода выступает опора на
диалектику соотношения и взаимодействия общего, особенного и отдельного.
Отсюда вытекает важная роль сравнительного (компаративистского) метода
изучения и изложения материала.

Сегодня в мире насчитывается более двухсот государств, в совокупном
опыте которых аккумулированы проявления как общих закономерностей,
принципов и основ развития конституционализма, так и его особенностей.
Конституционно-правовой путь и облик каждой страны неповторимы,
поскольку, наряду с общим (всеобщим) и особенным (групповым), включают и
индивидуально-специфическое, присущее только данной стране. Понятно, что
практически невозможно в одном небольшом учебном курсе отразить в полном
объеме все многообразие этого опыта. Да в этом и нет необходимости, ибо
главная задача этого курса состоит не в описании во всех подробностях
конституционного устройства той или иной отдельной страны или группы
стран, а в выявлении на основе обобщения коллективного опыта общих черт,
принципов и закономерностей развития конституционного строя и
своеобразия их проявления в различных условиях. Известное исключение по
понятным причинам делается только для России, конституционно-правовой
строй которой анализируется относительно более широко и детально. Важно
также иметь в виду, что опыт различных стран далеко не равнозначен, в
связи с чем в пособии особо выделяется опыт тех зарубежных стран,
которые добились достаточно высокого уровня развития демократии и
конституционализма.

Длительное время у нас данный учебный курс (как и соответствующая наука)
назывался курсом государственного права (наукой государственного права).
Сегодня подавляющее большинство специалистов предпочитает говорить о
курсе конституционного права, поскольку такое наименование более точно,
более адекватно отражает ту проблематику, которая составляет сущность и
содержание данного курса. Термин «государственное право» может
истолковываться как в значительно более широком (поскольку в него могут
быть включены, например, многие нормы государственного управления,
административного, финансового и иного права, не являющиеся
конституционными), так и в более узком смысле (поскольку конституционные
нормы включают и нормы, не относящиеся непосредственно к государству,
например, нормы об охране природы, о семье, собственности и др.), чем
термин «конституционное право». По существу же под этими терминами чаще
всего понимается преимущественно одно и то же содержание, а вопрос этот
носит чаще всего терминологический характер. Не случайно поэтому и в
зарубежной литературе в одних странах (например, в Германии) по традиции
предпочитают вести речь о государственном праве, а в других (например,
США, Франции и др.) — о конституционном праве. Поэтому у нас сегодня,
как это видно из приведенного выше перечня названий учебников и учебных
пособий по данному курсу, можно встретить и такие, которые носят прежнее
название или чаще всего оба названия — конституционное (государственное)
право. Нередко указанной сменой наименований пытаются подчеркнуть
современный переход России от тоталитаризма с его всеобщим
огосударствлением общественной жизни к демократическому и
гуманистическому конституционализму.

Конституционное право, закрепляющее основные принципы и формы
организации и деятельности государственной власти, — это такая отрасль
права, которая теснее всего соприкасается с политикой и всей
политической жизнью. Поэтому вполне закономерно, что вступление новой
России на путь перехода от тоталитаризма к демократии привело к началу
коренного, качественного изменения природы и характера ее
конституционного права. Это, в свою очередь, обусловило необходимость
принципиальных изменений в понимании и трактовке многих важнейших,
ключевых вопросов науки конституционного права, а следовательно, и
соответствующего учебного курса.

Важнейшее значение здесь имеет преодоление былой крайней
заидеологизированности, сверхклассового подхода, свойственных
марксистско-ленинской теории государства и права, а также прежней науке
государственного права, приводивших к однобокому искажению сущности
государства, демократии, права как «орудий классового подавления и
насилия», к отказу от общепризнанных принципов и норм демократического
государственного и общественного устройства (например, от принципов
парламентаризма, гражданского общества, правового государства и др.), к
игнорированию мирового опыта развития конституционного права. Авторы
исходили из того, что успешное решение этой сложной проблемы является
одной из важнейших задач данного учебного пособия, в котором поэтому нет
былого неизменного деления стран на буржуазные и социалистические,
развивающиеся по пути капиталистической или социалистической ориентации
и т.д. Это, а также и то, что изучение данного курса происходит в нашей
стране, определило, что новому конституционному праву России уделяется
здесь особенно пристальное внимание.

Авторы не могут согласиться с двумя выявившимися за последние годы в
учебной литературе крайностями в оценке прошлого и настоящего в науке
конституционного (государственного) права в нашей стране, когда, с одной
стороны, недооценивается, а то и отрицается качественно новый характер
современного этапа развития этой науки у нас в 90-е гг.;* а с другой —
отрицается чуть ли не всякая преемственность в ее развитии, а переход к
новому этапу изображается как переход от ненауки к подлинной науке, как
воссоздание науки конституционного права после перерыва в ее развитии в
советский, «социалистический» период.**

* См.: Арановский К.В. Указ. соч. С. 3—4, 11.

** См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая
часть / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1998. С. 28, 35.

Спору нет, несколько десятилетий безраздельного господства сталинского,
тоталитарного режима не могли не сказаться крайне отрицательно на
развитии у нас прежде всего конституционно-правовой науки. Оно привело к
грубейшим идеологическим, политическим и теоретическим извращениям в
этой области, во многом и здесь затормозило и даже отчасти парализовало
движение научной мысли. Но этот бесспорный факт не дает, на наш взгляд,
достаточных оснований считать, что эта мысль вообще не развивалась даже
в этих тяжелейших условиях, что все, что сделано в этой области в
прошлом, не имеет никакого научного значения и может быть с порога
отвергнуто сегодня. Вместе с тем нам представляется вполне правомерным
говорить об «обновлении коренным образом» у нас науки конституционного
права на современном этапе ее развития как теоретического отражения
качественно иных условий развития этой науки и формирования
принципиально нового конституционного строя России. Это не обычный
эволюционный переход от одного уровня знаний к другому с высокой
степенью преемственности, а создание качественно нового конституционного
права России, принципиально отличающегося от «советского
конституционного права» и как отрасли права, и как науки о нем.

Исходя из целей и задач учебного курса, авторы попытались дать
сравнительно краткое и обобщенное изложение основных тем и проблем
теории конституционного права и практики ее реализации в отдельных
странах, особенно в России. Они стремились максимально учесть то, что
данному курсу предшествует курс теории государства и права, что
позволяет им опираться на полученные в нем знания и не останавливаться
специально на вопросах происхождения, сущности, структуре и
закономерностях функционирования и развития государства и права, других
самых общих их характеристиках, понятиях, категориях и т.д. Вместе с тем
они сочли важным и целесообразным ввести студентов в курс неоднозначного
решения в науке целого ряда принципиальных вопросов конституционного
права. Это, несомненно, способно усилить интерес к изучению курса,
обеспечить более четкое и рельефное выражение позиции различных авторов
(в том числе и авторов данного учебника) и ее аргументацию,
стимулировать развитие самостоятельного мышления будущих специалистов.

Книга включает четыре основных раздела: 1. Наука конституционного права
и конституция. 2. Основы конституционного строя и конституционный статус
личности. 3. Государство и его конституционные формы. 4. Конституционные
основы системы органов власти.

Ясно сознавая, что создание полноценного учебника по новому курсу — дело
исключительно сложное, длительное и ответственное, авторы и издательство
будут признательны каждому, кто откликнется на выход данного издания и
сделает конструктивные замечания и предложения.

Раздел I. НАУКА КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА И КОНСТИТУЦИЯ

Глава 1. НАУКА КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА КАК СПЕЦИФИЧЕСКАЯ ОТРАСЛЬ
ПРАВОВЕДЕНИЯ

Изучение любой науки обычно начинается с выяснения ее сущности и
специфики, объекта и предмета, а также места и роли этой науки в системе
наук и в жизни общества. И это не случайно. Хотя лишь в самом процессе
изложения учебного курса происходит последовательное, все более полное и
конкретное раскрытие содержания предмета соответствующей науки, тем не
менее методологически важно, чтобы уже в начале этого курса было уяснено
ее принципиальное своеобразие. Это позволит в дальнейшем правильно
подойти к изучению других, более частных тем и проблем курса.

§ 1. Конституционное право как объект науки конституционного права

Право любой страны, как известно, представляет собой сложную
структурированную систему, в рамках которой каждая отдельная отрасль
права занимает свое особое место и играет соответствующую роль. Это
вполне относится и к такой отрасли, как конституционное право.

Центральная, основополагающая и ведущая отрасль права. Своеобразие
конституционного права состоит прежде всего в том, что оно занимает
центральное место в правовой системе страны и играет основополагающую и
ведущую роль по отношению ко всем другим отраслям права. Это в свою
очередь определяется соответствующим значением и характером тех
общественных отношений, на регулирование которых направлено
конституционное право как система (подсистема) особых норм права —
конституционно-правовых норм. Прежде всего — это отношения, лежащие в
самом фундаменте общественного строя, взаимоотношений личности, общества
и государства, осуществления государственной власти. Конституционное
право закрепляет сущность, формы и структуру государства, правовой
статус человека и гражданина, систему государственных органов и общий
механизм их функционирования. Конституционно-правовые положения и нормы
являются исходными для всех и каждой из других отраслей права,
развивающих и конкретизирующих их на ином уровне. Именно потому, что
конституция и иные конституционно-правовые акты направлены на
закрепление и регулирование не всех и не любых общественных отношении, а
только тех, которые определяют главные, коренные, качественные устои
государства и общества, конституционное право выступает как центральная,
основополагающая и ведущая отрасль права каждой страны.

Конституция — это одновременно фундамент, остов всей правовой системы и
ее каркас, на основе которых строится и развивается все многоэтажное,
многогранное и многоплановое здание данной системы. Такая роль
конституции обусловливает системообразующий характер конституционного
права в каждой национальной системе права. Так, именно в конституциях
закрепляются демократические и гуманистические основы всей общественной
и государственной жизни страны, которые затем по-своему реализуются в
других отраслях права. Любая отрасль права берет свои истоки в
конституционном праве, наполняет их конкретным и богатым содержанием.
Она не может противоречить ему и способна успешно развиваться и
обогащаться только опираясь на конституционное законодательство.

Определяя общую структуру, принципы организации, основы компетенции и
механизм функционирования органов управления, конституционное право
устанавливает принципиальные начала административного права. Закрепляя
различные формы собственности и другие основы экономических отношений,
оно закладывает фундаментальные основы гражданского и коммерческого
права, а определяя правовой статус личности и основы ее взаимоотношений
с государством — исходные основы уголовного, процессуального и иных
отраслей права. То же можно сказать о трудовом, финансовом и других
отраслях права. Важно при этом подчеркнуть два обстоятельства:
во-первых, речь идет не о поглощении конституционным правом других
отраслей права, а о том, что оно служит своего рода ядром всей правовой
системы страны, в котором сосредоточены наиболее весомые элементы других
отраслей права, составляющие их исходные начала; во-вторых, хотя
конституция, бесспорно, составляет основу конституционного права, тем не
менее последнее не сводится только к ней (как будет показано ниже,
конституционное право включает в себя также многочисленные другие законы
и иные правовые акты, дополняющие, развивающие и конкретизирующие
положения и нормы конституции).

Решая так или иначе важнейшие правовые вопросы положения людей, их групп
и организаций, общества, государства и их взаимоотношения,
демократическое конституционное право определяет и закрепляет: а) основы
народовластия (народного суверенитета) и формы его реализации; б)
государственный суверенитет; в) основы правового статуса личности, ее
основные права, свободы и обязанности; г) принципиальную, качественную
характеристику государства и его роли; д) основы политической,
экономической, социальной и духовной систем; е) форму правления,
политический режим и форму политико-территориальной организации
государства; ж) систему, организацию, компетенцию и принципы
деятельности органов государственной власти; з) основы местного
самоуправления и управления; и) иерархию нормативных правовых актов и
др.

Таким образом, конституционное право — это центральная, основополагающая
и ведущая отрасль права как система юридических норм (правил)
определенной страны, закрепляющих и регулирующих важнейшие,
фундаментальные основы государства, его взаимоотношений с личностью и
осуществления государственной власти, местного управления и
самоуправления. В более краткой форме можно сказать и так:
конституционное право — это внутренне взаимосвязанная совокупность
юридических норм данной страны, закрепляющих и регулирующих основы
системы государственной власти в целях обеспечения основных прав, свобод
и ответственности человека и гражданина.

Социальная природа и сущность конституционного права. Определение
социальной природы и сущности конституционного права находится в прямой
и непосредственной зависимости от понимания сути государства и права.
Правильное же определение социальной природы и сущности конституционного
права имеет исходное, методологическое значение для изучения всех других
тем и проблем курса конституционного права.

Несмотря на необычайную пестроту различных направлений, школ и концепций
в истории политико-правовой мысли, в ней трудно не усмотреть общей линии
противоборства между теми, кто усматривал в государстве и праве орудия
выражения и защиты интересов и целей лишь части общества (более или
менее узких его кругов – классов, сословий, элиты и т.д.) и
соответствующего подавления, эксплуатации и насилия над другой его
частью, и теми, кто видел в государстве и праве политико-правовые
институты, призванные выражать и защищать интересы и цели не отдельных
лиц или их групп, а всего или огромного большинства народа, «общее
благо».

Как известно, долгое время господствовавшая у нас марксистско-ленинская
теория государства и права безоговорочно стояла на позиции сугубо
классового их понимания и толкования, видя в государстве, праве,
конституции не что иное, как орудия диктатуры определенного класса,
осуществляющего государственное руководство с помощью подавления более
или менее широкой части общества. Однако в рамках современной
цивилизации и в нашем обществе постепенно, но неуклонно все более
укреплялось мнение о том, что подлинно демократические государство и
право не могут быть представителями и выразителями лишь чьих-либо
классовых или иных групповых интересов и целей или интересов и целей их
элиты. Народ страны решительно высказался против привилегированного
положения и «ведущей роли» одного класса, против монополии одной
единственной партии как «ядра власти», за политический и идеологический
плюрализм, за обеспечение реальных возможностей равного участия
различных и разнородных социально-политических сил в формировании
государственных органов и влиянии на политику, за полное гражданское
равноправие и т.д.

В нашем обществе все больше утверждается понимание того, что
демократическое правовое государство и его право (в первую очередь
конституционное) должны представлять, выражать и защищать интересы
общества как целого, а их политика и практика призваны выступать как
своего рода равнодействующая многообразных социально-политических сил и
течений в обществе. Только на такой основе государство и право способны
выступать как мощные средства не социального противоборства вплоть до
гражданской войны, а подлинного социального согласия на основе
утверждения демократического порядка. Речь, понятно, не о том, что уже
сегодня это достигнуто или почти достигнуто в России, а о том, что
тенденция именно такого развития должна набирать и в какой-то мере уже
набирает силу на современном этапе социально-политической жизни страны.

Ясно, что и в современных демократических государствах сохраняются,
функционируют и действуют многообразные социально-политические силы и
структуры с существенно различными и даже противоположными интересами,
целями и идеалами. Они периодически сменяют друг друга у руля
политической власти. Но, как показывает опыт, в условиях этих государств
такая смена политической власти и соответствующее более или менее
существенное изменение государственно-правовой политики не затрагивает
признания тех социально-политических основ государства, согласно
которым: а) государство и право должны представлять общие интересы
народа страны; б) именно народ служит единственным источником власти и
носителем суверенитета; в) государство и право стоят на службе
гражданского общества, а власть — на службе личности; г) человек —
высшая ценность и государство, как и право, несет прямую ответственность
за признание, соблюдение и защиту его прав и свобод; д) возникающие в
обществе противоречия и конфликты государство и право призваны разрешать
в интересах всего общества, укрепления в нем социального мира, единства
и согласия и т.д. Совершенно очевидно, что все эти и многие другие
демократические рамки существования, функционирования и развития
общества и государства закрепляются прежде всего в конституционном праве
как социально-правовом регуляторе конституционного строя.

Объект конституционного права. От других отраслей права конституционное
право отличается не только особой важностью и значимостью составляющих
его норм, но и широтой своего объекта. Если другие отрасли права
направлены на регулирование общественных отношений в отдельных сферах
или областях общественной жизни, то конституционное право — это
единственная отрасль права, нормы которой так или иначе охватывают все
сферы общественной жизни — политическую, экономическую, социальную и
духовно-идеологическую. Другое дело, что мера такого регулирования в
указанных сферах далеко не одинакова: в политической сфере она
несравнимо шире, глубже и непосредственнее, нежели в экономической,
социальной и духовной, где в конституциях обычно формулируются лишь
самые общие их основы. Но этот факт не отменяет того положения, что если
семейное, трудовое, земельное, финансовое, гражданское, уголовное и
другие отрасли права направлены каждая на непосредственное регулирование
отдельных относительно более или менее узких областей общественных
отношений, то конституционное право включает в себя основополагающие
нормы всех этих и других отраслей права.

Конечно, в разных конституциях не только различных стран, но и одной и
той же страны их объекты могут далеко не совпадать, поскольку эти
конституции принимаются в неодинаковых условиях как места, так и
времени. Эти конституции не могут не отражать в каждом конкретном случае
специфичность задач и условий данной страны, достигнутый уровень ее
развития, как и уровень развития конституционализма в других странах и в
мире в целом, и т.д. Замечено, например, что в старых конституциях,
принимавшихся два столетия назад или несколько меньше (например, в
Конституции США 1787 г.), почти все внимание сосредоточивалось на
вопросах структуры государственных органов и их взаимоотношений, в то
время как социально-экономические аспекты характеристики конституционных
основ государства и проблема прав человека нередко оставались в тени.
Если же взять новые конституции, принятые примерно за последние полвека
и особенно за последние десятилетия, то здесь обнаруживается явная
тенденция усиления внимания в них к проблемам основных прав, свобод,
ответственности личности и повышения их гарантий, принципам
общественного и государственного строя и др. Поэтому, хотя в той или
иной конкретной конституции могут отсутствовать какие-то частные
компоненты объекта конституционно-правового регулирования, это не
означает, что в общем и целом на основе анализа и обобщения мирового
опыта конституционного развития невозможно сформулировать достаточно
полно такой объект, тем более что конституционный опыт современных
демократически развитых государств имеет тенденцию к сближению и уже
сегодня во многом и основном весьма схож, о чем конкретнее речь ниже.

Как и всякое право, его конституционная отрасль направлена на
регулирование общественных отношений, их упорядоченную организацию,
исключающую анархию и произвол, социальный беспорядок и
неорганизованность. Но это не означает, что в демократическом обществе
государство призвано брать под свой жесткий контроль все сферы
общественной жизни, а право — регулировать все и всякие общественные
отношения. Иной подход характерен для тоталитарного общества, в котором
подавляются естественные права и свободы человека, государство
превращается во всеохватывающий механизм государственного руководства
обществом и становится над личностью и обществом, а право — чуть ли не в
единственный регулятор всей жизнедеятельности людей. В свободном
демократическом обществе право как мера свободы не должно стремиться к
всемерному сужению этой меры, а государство — к всепроникающему
подчинению ему общественной жизни. Подлинная свобода и демократия
предполагают обеспечение всеобщих неотъемлемых прав и свобод человека и
их гарантий, независимость гражданского общества и его приоритет по
отношению к государству, высокую активность и широкую инициативу граждан
и их объединений, всемерное развитие многообразных форм общественной
самоорганизации и саморегуляции. Ясно, что в таком обществе право
регулирует далеко не все общественные отношения и даже не большую их
часть, поскольку гражданское общество в основном остается за пределами
государственного регулирования. Это в полной мере относится и к
конституционному праву, которому принадлежит первостепенная и
первоочередная роль в определении общих и важнейших контуров меры
свободы в стране, пределов вмешательства государства в общественную
жизнь.

Из сказанного выше о центральной и основополагающей роли
конституционного права в национальной системе права также вытекает, что
объект этой отрасли права ограничен и тем, что в ней регулируются лишь
важнейшие, фундаментальные основы устройства общества и государства, их
взаимоотношений с личностью, системы и механизма осуществления
государственной власти. Так, важнейшей составной частью конституционного
права является его раздел, определяющий конституционные основы
политико-правового статуса личности и ее взаимоотношений с государством.
Но это не значит, что только эта отрасль права регулирует такие
отношения. Соответствующие нормы содержатся и в гражданском, и в
трудовом, и в административном и других отраслях права. Но поскольку
регулируемые ими отношения не носят конституционного характера, они не
могут включаться в объект конституционного права.

Говоря конкретнее, объектом конституционного права являются: а) основы
конституционного строя страны; б) общий конституционный
политико-правовой статус человека и гражданина и важнейшие принципы его
взаимоотношений с государством; в) конституционные основы государства и
его форм; г) конституционная система органов и механизм осуществления
государственной власти, местного управления и самоуправления. Иными
словами, объектом конституционного права как отрасли права служит та
совокупность (система) общественных отношений, которая охватывается
конституционно-правовым регулированием.

Конституционно-правовые нормы, институты и отношения. Общая
характеристика места и роли конституционного права и его объекта,
приведенная выше, позволяет правильно подойти к определению сущности,
особенностей и свойств конституционно-правовых норм, институтов и
отношений. Наряду с тем, что им присуще все то, что относится к любой
правовой норме (институту, отношению), они обладают и своей спецификой,
определяемой прежде всего своеобразием их объекта.

Конституционно-правовые нормы — это общеобязательные правила,
установленные или санкционированные государством, обеспеченные
государственным принуждением или его угрозой и регулирующие
конституционный строй страны. Эти нормы содержатся прежде всего в
конституции как высшем и основном законе страны, а также в
конституционных и иных законах и других правовых актах.

Особенностями конституционно-правовых норм являются: а) их особая
важность и значимость, поскольку в них речь идет о правовом
регулировании особого среза общественных отношений, связанного с
конституционным устройством; б) широта охвата многими из них
регулируемых сфер и проблем; в) сравнительно большой удельный вес норм
общего характера, которые очень часто не только не исключают, но и
предполагают издание на их основе еще и других норм, разъясняющих,
конкретизирующих и развивающих эти общие нормы; г) значительно больший,
чем в других отраслях права, удельный вес таких видов правовых норм, как
нормы-декларации, нормы-принципы, нормы-цели, нормы-программы,
нормы-определения, нормы-разъяснения и др.; д) преобладание в них
императивного (повелительного) характера правового регулирования, в
отличие от дозволительного, который широко используется в
конституционном праве лишь при определении прав и свобод человека; е)
высшая юридическая сила большинства этих норм, обладающих в своем
действии приоритетом перед другими правовыми нормами; ж) нередкое
отсутствие в этих нормах таких обычных структурных элементов правовых
норм, как гипотез (т.е. условий применения норм) и особенно санкций; з)
особый порядок и процедура принятия, изменения и отмены этих норм в
сравнении с другими правовыми нормами.

Сами же конституционно-правовые нормы могут быть подразделены и
классифицированы по различным основаниям. Так, по характеру (степени
определенности) предписаний эти нормы могут быть императивными, когда в
них правило поведения предписывается повелительно, строго, однозначно,
безальтернативно, и диспозитивными, когда правило формулируется таким
образом, что предоставляется возможность выбора того или иного
поведения. Примерами первых может служить ст. 116 Конституции РФ («Перед
вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство
Российской Федерации слагает свои полномочия») и ст. 50 Конституции
Франции («Если Национальное собрание примет резолюцию порицания или если
оно не одобрит программу или общеполитическую декларацию Правительства,
то Премьер-министр должен вручить Президенту Республики заявление об
отставке Правительства»). Примерами вторых являются: положение ст. 63
Основного закона ФРГ, согласно которому, если кандидатура на должность
Федерального канцлера в течение определенного срока так и не смогла
получить необходимого большинства голосов членов Бундестага, то
«Федеральный президент должен в течение семи дней либо назначить его,
либо распустить Бундестаг»; а также положение ч. 4 ст. 117 Конституции
РФ, согласно которому, если Государственная Дума отказывает в доверии
Правительству, то «Президент в течение семи дней принимает решение об
отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске
Государственной Думы и назначении новых выборов». Как уже отмечалось, в
конституционном праве, в отличие от отраслей частного права, преобладают
императивные нормы.

По их назначению в механизме правового регулирования
конституционно-правовые нормы принято делить на материальные и
процессуальные. Если первые отражают содержание действий и тем самым
отвечают на вопрос о том, что именно регулируется, то вторые — формы и
процедуры правового регулирования, тем самым отвечая на вопрос о том,
как осуществляется такое регулирование. Так, в ч. 1 ст. 105 Конституции
РФ содержится материальная норма: «Федеральные законы принимаются
Государственной Думой», а в ч. 2 той же статьи — процессуальная норма:
«Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа
депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией
Российской Федерации».

По методу правового регулирования, т.е. по приемам и способам правового
воздействия на соответствующие общественные отношения,
конституционно-правовые нормы можно разделить на: а) обязывающие
(«Защита Испании является правом и обязанностью испанцев» — ст. 30
Конституции Испании или «Уважение и защита достоинства человека является
первоочередной обязанностью государства» — ст. 2 Конституции Греции); б)
запрещающие («Никто из членов королевской семьи не может быть министром»
— ст. 98 Конституции Бельгии или «Применение смертной казни не
допускается» — ст. 24 Конституции Португалии); в) дозволяющие («Все
граждане Нидерландов имеют равное право на доступ к государственной
службе» — ст. 3 Конституции Нидерландов или «Все немцы пользуются
свободой передвижения на всей территории Федерации» — ст. 11 Основного
закона ФРГ).

По времени своего действия конституционно-правовые нормы подразделяются
на постоянные, которые не ограничены сроком своего действия, и
временные, призванные действовать только в определенные периоды
(например, в периоды чрезвычайного или военного положения). По
территориальным масштабам их действия такие нормы разделяются на те,
которые действуют по всей стране, и те, которые действуют на территории
отдельных регионов, субъектов федерации, автономий, муниципальных
образований и др. По уровню юридической силы конституционно-правовые
нормы можно разделить на те, которые содержатся в конституциях и поэтому
обладают высшей юридической силой, и на те, которые содержатся в
конституционном законе, обычном законе или подзаконном акте и которые
поэтому должны соответствовать конституции.

Но наиболее дифференцированы конституционно-правовые нормы по форме
выражения их конкретного содержания. Это — нормы-правила,
нормы-принципы, нормы-определения, нормы-разъяснения, нормы-декларации,
нормы-цели, нормы-программы, нормы-символы, нормы-справки и др.
Остановимся кратко на понимании хотя бы некоторых из них, прежде всего
наиболее распространенных. Нормы-правила говорят о том, как надо
поступать при наступлении того или иного юридического факта (например,
полномочия старого парламента истекают в день открытия сессии вновь
избранного парламента; или принятые законы в течение такого-то срока
передаются на рассмотрение верхней палаты парламента). Нормы-принципы,
как и нормы-декларации, особенно широко используются при характеристике
основ конституционного строя. Так, в ст. 8 Конституции РФ говорится, что
в РФ признается и защищается равным образом частная, государственная,
муниципальная и иные формы собственности, а в ст. 10, что
государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на
законодательную, исполнительную и судебную. Статья 2 Конституции Франции
содержит положение о том, что принципом республики является «правление
народа, народом и для народа». В Конституции Китая закрепляется принцип
социализма «От каждого — по способностям, каждому — по труду» (ст. 17).
Примерами норм-деклараций могут служить Федеральный конституционный
закон «О нейтралитете Австрии» (1955), в котором говорилось, что «с
целью прочно утвердить вовне свою независимость и с целью обеспечить
неприкосновенность своей территории Австрия добровольно заявляет о своем
постоянном нейтралитете» (ст. 1); положение ст. 1 Основного закона ФРГ о
том, что немецкий народ «считает неприкосновенные и неотчуждаемые права
человека основой всякого человеческого сообщества, мира и справедливости
на земле»; ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются
высшей ценностью…»

Нормы-определения и нормы-разъяснения направлены на раскрытие сущности и
основного содержания какого-либо явления, понятия и т.д. Так, ст. 1
Конституции Франции определяет эту страну как «неделимую, светскую,
социальную, демократическую Республику». В ст. 1 Конституции РФ так же
дается ее определение, а затем разъясняется, что наименования
«Российская Федерация» и «Россия» равнозначны. В ст. 41 Конституции
Японии содержится определение, что «парламент является высшим органом
государственной власти и единственным законодательным органом
государства». Статья 116 Основного закона ФРГ служит наглядным примером
нормы-разъяснения, ибо в ней разъясняется, кого нужно считать немцем.
Нормы-цели и нормы-программы были сравнительно широко представлены в
конституциях социалистических и ряда развивающихся стран, поскольку в
них нередко переносились программные цели и установки правящих партий на
строительство социализма и коммунизма. Примерами норм-символов могут
служить положения ст. 1 Конституции Гвинеи о девизе республики: «Труд,
справедливость, солидарность» и ст. 2 Конституции Франции о девизе этой
республики: «Свобода, Равенство, Братство».

Институты конституционного права — это совокупность (подсистема)
согласованных и взаимосвязанных конституционно-правовых норм,
регулирующих определенную сферу (область) общественных отношений и
объединенных общностью конкретных целей такого регулирования. Такими
институтами являются институт гражданства, институт личных прав и свобод
человека и гражданина, институт главы государства, институты парламента,
правительства, местного самоуправления, институт избирательного права,
институт референдума и др. Эти и другие конституционно-правовые
институты далеко неодинаковы как по своей структуре, так и по масштабам
регуляции, по числу норм и их юридической силе. Ряд институтов носит
сложный в структурном отношении, комплексный характер, включая в себя
большее или меньшее число более частных институтов (например, институт
прав и свобод человека и гражданина включает институты личных,
политических, экономических, социальных, культурных прав; институт формы
государства — институты формы правления, политического режима, формы
политико-территориального устройства; институт народного
представительства — институты парламента, представительных органов
штатов (земель), представительных органов муниципалитетов). Системы
конституционно-правовых институтов разных стран неодинаковы и могут не
включать те или иные конкретные институты. Ясно, например, что в
республиканских конституционно-правовых системах отсутствуют отдельные
институты, свойственные аналогичным монархическим системам, а в странах
с неразвитой, тоталитарной или моноконфессиональной политической
системой могут отсутствовать институт многопартийности, а то и институт
самих политических партий.

Конституционно-правовые отношения — это такой вид правоотношений,
который базируется на нормах конституционного права и обеспечивает их
реализацию. Хотя большинство конституционно-правовых норм порождают
соответствующие конкретные правоотношения, тем не менее нельзя не
учитывать, что в конституционном праве, как уже отмечалось, имеются и
такие очень общие по характеру и содержанию нормы (нормы-принципы,
нормы-декларации и др.), которые непосредственно не порождают таких
правоотношений. Напомним также из курса общей теории права, что для
возникновения конкретного правоотношения недостаточно наличия лишь нормы
права, поскольку для этого необходимо еще наступление определенного
юридического факта (события, действия и др.), приводящего нормы права в
действие, а также наличие субъектов этих правоотношений, наделенных
соответствующими правами и обязанностями.

Субъектами конституционно-правовых отношений являются их участники,
наделенные определенными правами и обязанностями в области
конституционного права. Их классификация намного сложнее по сравнению с
отраслями частного права (например, гражданского), где речь идет лишь о
физических и юридических лицах. В конституционном праве как отрасли
публичного права субъектами конституционно-правовых отношений выступают:
1) люди, индивиды, личности (граждане, иностранцы, лица без гражданства,
лица с двойным и более гражданством); 2) социальные общности (народ
страны, народы субъектов федерации, нации и иные этносоциальные
общности, классы и иные социальные слои и группы, население
административно-территориальных единиц (областей, провинций, городов,
районов и т.д.); 3) государство и его составные части (субъекты
федерации, автономии); 4) основные органы государственной власти (глава
государства, парламент, правительство, суды, органы конституционного
контроля, региональные государственные органы, государственные органы
местного управления; 5) органы местного самоуправления; 6) общественные
объединения, организации и коллективы граждан публичного характера
(партии, профсоюзы, религиозные объединения и иные массовые общественные
организации, группы избирателей и др.); 7) депутаты представительных
органов (парламентов, региональных законодательных органов,
представительных учреждений местного самоуправления).

Источники конституционного права. Речь идет о юридических источниках
данной отрасли права, представляющих собой те внешние формы правовых
актов, в которых находят свое выражение конституционно-правовые нормы. В
самом общем виде эти источники могут быть подразделены на следующие
основные виды: нормативно-правовые акты; судебные решения (прецеденты);
сложившиеся и признанные государством конституционно-правовые обычаи;
международные и внутригосударственные договоры. Как правило, главное,
ведущее место среди них занимают нормативно-правовые акты, являющиеся
продуктом нормотворческой деятельности государственных органов.
Совершенно очевидно, что главным источником конституционного права в
странах писаной конституции является конституция как высший и основной
закон страны.

К другим нормативным правовым актам, являющимся источником
конституционного права, относятся законы, которые в свою очередь
подразделяются на: конституционные (т.е. обычно вносящие изменения и
дополнения в конституцию); органические (т.е. принимаемые в ряде стран,
в частности во Франции, в особом, усложненном по сравнению с обычными
законами порядке и чаще всего регулирующие отдельный
конституционно-правовой институт в целом); обыкновенные (обычно
регулирующие отдельные сравнительно более частные вопросы) и
чрезвычайные (т.е. рассчитанные на особые, экстремальные условия,
ситуации, позволяющие приостанавливать действие отдельных положений
конституции и вводимые, как правило, на сравнительно короткий срок).
Законы обычно принимаются законодательными органами (парламентами), а в
абсолютных монархиях — монархами.

Помимо законов к нормативным правовым актам такого рода относятся
соответствующие акты главы государства и исполнительной власти
(президента, монарха, правительства, министра и др.). В ряде случаев эти
акты главы государства и правительства могут иметь силу закона, но
обычно они носят подзаконный характер, т.е. могут быть отменены законом.
Акты главы государства чаще всего имеют приоритет перед актами
правительства. Особое место среди нормативных правовых актов —
источников конституционного права занимают акты органов конституционного
контроля и надзора, дающие официальные толкования конституции,
заключения о конституционности тех или иных законов и других нормативных
актов, о компетенции государственных органов и т.д., а также регламенты
парламентов и их палат, нормативно определяющие их внутреннюю
организацию, порядок функционирования и процедуры работы. Нормы
конституционного права могут содержать и решения органов местного
самоуправления, особенно в уставах, статутах муниципальных образований.

Другим видом источников конституционного права выступают судебные
прецеденты, т.е. решения судов по конкретным делам, признаваемые
обязательными при рассмотрении в последующем аналогичных дел. Особенно
широко они используются в странах с англосаксонской системой права
(Великобритания, США, Индия и др.), хотя в ряде других стран судебные
прецеденты не признаются источником права. Применение судебных
прецедентов в качестве источников права означает, что суды в этих
странах не только осуществляют обычную функцию юрисдикции (т.е.
разрешения споров на основе права), но и выполняют функцию
нормотворчества. Постановления Конституционного Суда РФ, несомненно,
являются источником конституционного права, хотя в судах общей
юрисдикции такой источник формально у нас не признан.

Еще одним видом источников конституционного права могут быть
конституционные обычаи, т.е. многократно и длительное время применяемые
на практике правила, не закрепленные в официальных документах, но, по
существу, молчаливо признаваемые и санкционируемые государством. Этот
источник особенно широко используется в Великобритании и Новой Зеландии,
где нет писаных конституций. Известные положения британского
конституционного права о том, что « лидер партии большинства —
премьер-министр» или «министры уходят в отставку, если перестают
пользоваться доверием Палаты общин», опираются именно на такой источник.
В РФ обычай не признается источником конституционного права.

Наконец, важным источником конституционного права служат международное
право, международные и некоторые внутригосударственные договоры. В
конституциях многих современных стран предусматривается действие в этих
странах норм международного права и его приоритет перед национальным,
внутригосударственным. В ст. 15 Конституции РФ, в частности, говорится,
что «общепризнанные принципы и нормы международного права и
международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее
правовой системы». Конституции ряда стран содержат прямые отсылки на
важнейшие международные договоры, прежде всего на Всеобщую декларацию
прав человека, принятую ООН в 1948 г., и другие международные пакты о
правах человека. Наглядным примером международного договора как
источника конституционного права может служить Маастрихтский договор о
Европейском союзе 1992 г., который предусматривал введение, наряду с
национальным, еще и единого европейского гражданства в
государствах-членах. Некоторые конституционно-правовые нормы содержатся
во внутригосударственных договорах (например, в Федеративном договоре от
31 марта 1992 г., которым были закреплены основы взаимоотношений РФ и ее
субъектов, в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий
между Российской Федерацией и ее субъектами).

Имея в виду другие виды источников конституционного права, следует
отметить, во-первых, что в некоторых мусульманских и иных странах таким
источником служит религия, свод религиозных правил (например, шариат как
свод норм мусульманского права является высшим источником права в
Ираке); и во-вторых, что в ряде западных стран источником
конституционного права признаются и правовые доктрины (т.е. труды,
теории, взгляды крупнейших правоведов-конституционалистов), опираясь на
которые суды могут выносить свои решения по конституционным вопросам. Ни
первое, ни второе не признается источником права в РФ.

§ 2. Предмет и метод науки конституционного права

Выяснив, что непосредственным объектом науки конституционного права
является конституционное право как специфическая отрасль национального
права, и получив пока хотя и общее, но достаточно развернутое
представление об этой отрасли, мы получаем возможность четко определить
предмет указанной науки. Объект и предмет науки, несомненно, тесно
взаимосвязаны, но не тождественны. Если определение объекта науки
позволяет ответить на вопрос, на что направлен в ней познавательный
процесс, и тем самым раскрыть содержание данной науки, то определение
предмета науки должно ответить на вопрос, что именно в данном объекте
изучает или призвана изучать данная наука, и тем самым более глубоко
охарактеризовать ее через выявление сущности этой науки. Не случайно у
разных наук может быть общий объект, но никогда не бывает одного и того
же предмета. Очень часто говорят о науке зарубежного конституционного
права (или о науке конституционного права зарубежных стран), о науке
конституционного права развивающихся стран, о науке конституционного
права РФ (или другой отдельной страны), о науке конституционного права
стран СНГ (или о науке конституционного права зарубежных стран СНГ) и
т.д. Но, по сути дела, речь здесь идет не о разных науках, а о различных
областях научного знания, его ответвлениях внутри одной и той же науки
конституционного права. Ясно, что объекты изучения у них существенно
отличаются, хотя все они исследуются с позиций одного и того же предмета
единой, общей науки конституционного права.

Предмет науки конституционного права. Не подлежит сомнению, что
правильное определение объекта науки конституционного права значительно
приближает нас к научному определению ее предмета, но не может его
заменить. Поэтому нам представляются неудачными нередкие попытки уйти в
учебной литературе от прямого, четкого и специального рассмотрения
вопроса о предмете науки конституционного права, ограничиваясь лишь
выяснением объекта (предмета) регулирования конституционного права как
отрасли права.* Обращает на себя внимание, что в этом обновленном и в
целом удачном учебнике была снята специальная глава «Наука
конституционного права», содержавшаяся в предшествующем издании 1996 г.,
и оставлена только глава «Конституционное право как отрасль
национального нрава». Не находит читатель четкого определения предмета
науки конституционного права и во многих других учебниках и учебных
пособиях, хотя практически везде справедливо подчеркивается
необходимость разграничения понятий «конституционное право как отрасль
права» и «конституционное право как отрасль правовой науки» (см.
указанные выше учебники М.В. Баглая, В.Е. Чиркина, К.В. Арановского и
др.).

* См, напр.: Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1998.
Гл. 1.

Конституционное право как отрасль национального права направлено на
регулирование фактических (экономических, политических, социальных и
духовных) общественных отношений, а наука конституционного права —
непосредственно на исследование конституционного права как отрасли
права, т.е. системы конституционно-правовых норм и отношений. И лишь
постольку, поскольку наука конституционного права не может не изучать
при этом действие этих правовых норм и отношений в реальной общественной
жизни, она опосредованно, сквозь призму этих норм и отношений изучает и
фактические (в смысле неправовые) общественные отношения, ими
регулируемые.

Но даже тогда, когда особо выделяется проблема предмета науки
конституционного права, она опять-таки нередко сводится, по существу, к
вопросу о предмете (объекте) регулирования конституционного права как
отрасли права. Так, К.В. Арановский, говоря о науке государственного
права зарубежных стран, пишет, что «это отрасль знания, предметом
которой является юридическое регулирование организации и деятельности
государства, его отношений с лицами, общественными и религиозными
движениями, территориальными образованиями и другими субъектами в связи
с осуществлением политической власти. Иными словами, в предмет этой
науки входит отрасль государственного права, государственно-правовые
отношения».*

* Арановский К.В. Указ. соч. С. 6.

Во-первых, здесь допущено характерное для многих изданий неправомерное
смешение объекта и предмета науки, ибо «отрасль государственного права,
государственно-правовые отношения» — это объект, а не предмет науки
конституционного (государственного) права. Во-вторых, правовая наука, в
том числе и наука конституционного права сама по себе, непосредственно
не осуществляет «юридическое регулирование организации и деятельности
государства», ибо, как показано выше, это — задача конституционного
(государственного) права как отрасли права, а не соответствующей науки.
В-третьих, включать в предмет рассматриваемой науки отрасль
государственного права означает не видеть того, что при всей взаимосвязи
этих явлений они носят разнопорядковый характер, поскольку одно
относится к праву, а другое — к знанию, учению о нем, которое
объективируется непосредственно не в правовых нормах и отношениях, а в
научных трудах, учебниках, статьях, докладах и т.д.

В другом случае предметом науки конституционного (государственного)
права зарубежных стран признается «государственное право конкретных
стран или, иными словами, национальные государственно-правовые системы,
изучаемые как в аналитическом, так и в синтетическом плане».* Спору нет,
прежде чем браться за определение предмета науки, необходимо выяснить,
каков ее объект, в данном случае «национальные государственно-правовые
системы». Но можно ли ограничиваться только этим и сводить, например,
вопрос об определении предмета науки конституционного права лишь к
разъяснению того, что такое конституционное (государственное) право как
отрасль национального права, как это делается в данном и во многих
других учебных изданиях. Здесь опять-таки мы имеем дело с ошибочным
отождествлением объекта и предмета науки. А в итоге получаем хотя и
верное в принципе, в конечном счете, но мало что дающее для углубленного
понимания сути этой науки определение: наука конституционного права —
это наука о конституционном праве как отрасли права конкретных стран. К
этому следует добавить, что вряд ли правомерно отождествлять саму науку
и ее предмет.

* Мишин А.А. Указ. соч. С. 5.

Не может удовлетворить в этом отношении и такой подход, когда под видом
определения предмета науки конституционного права дается простое (более
или менее подробное) перечисление разделов, макротем или макропроблем
этой науки. Это типично для такого рода суждений: конституционное право
— это наука об основах конституционного строя, основных правах и
свободах человека и гражданина, о формах государства, его избирательной
системе, организации и деятельности органов государственной власти и
местного самоуправления. По сути дела, здесь речь идет о более или менее
обобщенном перечислении главных элементов системы конституционного права
различных стран и соответствующих основных разделов науки и учебного
курса. Но перечисление структурных элементов, раскрывающее содержание
объекта науки, никогда не заменяло и не могло заменить определения
предмета науки, призванного схватить и отразить ее сущность.

Да, наука конституционного права, несомненно, изучает указанные
конституционно-правовые институты, как и многие другие
конституционно-правовые нормы и отношения. Но ее главный смысл и задача
состоят в том, чтобы за огромным многообразием соответствующих явлений и
процессов выявить глубинные свойства, связи, взаимодействия, отношения,
тенденции и закономерности их организации, функционирования и развития,
не лежащие на поверхности общественной жизни. Поэтому предмет науки
конституционного права — это исследование свойств
конституционно-правовых норм, институтов и отношений, тенденций и
закономерностей их организации, функционирования и развития, а также
путей, форм и механизмов их реализации в жизнедеятельности личности,
общества и государства.

Метод науки конституционного права. Если определения объекта и предмета
науки позволяют понять, что изучает данная наука, то выяснение ее
метода, как известно, направлено на общее понимание того, как, каким
образом, какими способами она это делает. Как и другие науки, наука
конституционного права использует не один, а целый ряд методов. Поэтому
в названиях как данного параграфа, так и его подраздела понятие «метод
науки конституционного права» используется по традиции в собирательном,
обобщающем смысле. Еще одно общее предварительное замечание состоит в
том, что, говоря о методе науки конституционного права, необходимо
всегда помнить, что, как и другие науки, она опирается в своих
исследованиях на общефилософскую и общенаучную методологию, а также на
методы других, в том числе и неправовых, наук (например, системный
метод, метод структурно-функционального анализа, статистический метод и
др.). Здесь же акцент будет сделан на выяснении специфичности метода
конституционного права, которую тоже нельзя понимать в абсолютном
смысле, поскольку этими же методами могут пользоваться в той или иной
мере и другие, особенно другие правовые, науки.

Каждая наука, выделяя для себя особую область познания, вырабатывает и
свой метод исследования, которым она пользуется наряду с
общефилософскими, общенаучными и иными методами. Специфичность метода
науки конституционного права, как и метода каждой науки, определяется
прежде всего особенностями ее предмета. Эта специфичность может
выражаться и в том, что хотя тем или иным конкретным методом могут
пользоваться и другие науки, тем не менее в данной науке этот метод
занимает особо важное место и играет, например, определяющую роль.
Применительно к науке конституционного права все это означает следующее.

Во-первых, наука конституционного права широко использует, как и другие
юридические науки, метод формально-логического (или
формально-юридического) анализа исследуемого нормативного материала,
состоящий в уяснении сути и значимости закона или иного нормативного
акта, исходя из его собственного содержания. Этот метод иногда называют
еще и формально-догматическим, поскольку он направлен на раскрытие догмы
права. Ограниченность, недостаточность использования лишь этого метода,
необходимость привлечения и других методов не должны приводить к отказу
от данного метода. Другое дело, что недопустима абсолютизация роли и
значения этого метода, свойственная юридическому позитивизму. Этот метод
может и должен применяться в сочетании с другими методами исследования.

Во-вторых, очень важную роль в науке конституционного права играет
широко используемый в ней сравнительный (компаративный) метод. Поскольку
в целом нет всемирного конституционного права (если не считать некоторых
общепризнанных принципов и норм международного права), а есть лишь
национальные конституционно-правовые системы отдельных стран с их
специфическими особенностями и индивидуальным своеобразием, то одной из
важнейших задач науки конституционного права (прежде всего ее общей
части) является выявление общего и особенного в развитии этих систем. И
достигается это в первую очередь путем сравнительного сопоставления
конституционно-правового строя различных стран. С помощью этого метода
облегчается и объективная оценка места и роли опыта каждой страны в
развитии конституционного права и науки о нем. На этой же основе наука
конституционного права имеет возможность вырабатывать практические
рекомендации по совершенствованию конституционного законодательства в
соответствующей стране. Недаром в народе говорят, что все познается в
сравнении.

В-третьих, сравнительный метод дополняется сравнительно-историческим
методом, значение которого состоит прежде всего в том, что он требует
сопоставления национальных конституционно-правовых систем не только в
статике, т.е. с точки зрения достигнутого на данный момент, но и в
исторической динамике, с точки зрения их возникновения и развития.
Конечно, наука конституционного права придает первостепенное значение
изучению того, что достигнуто на современном этапе развития
конституционализма в мире и отдельных странах. Но она, несомненно,
включает в качестве очень важного компонента исследование того, какой
исторический путь прошло это развитие. Именно на этой базе лучше всего
выявляются общие тенденции и закономерности такого развития и
особенности их проявления.

В-четвертых, немаловажное значение в науке конституционного права имеет
и метод конкретного социально-правового исследования, особенно когда
необходимо досконально, с учетом уникального своеобразия отразить
конституционно-правовой опыт конкретной страны или специфические
особенности какого-либо ее конституционно-правового института. Наука
конституционного права — это не только ее «скелет» (теоретические схемы,
принципы, классификации, категории, законы и т.д.), но и «плоть» и
«кровь» (конкретная характеристика конституционно-правовой системы
данной страны и ее отдельных элементов). Здесь особенно незаменим метод
конкретного социально-правового анализа, в использовании которого наука
конституционного права имеет возможность достаточно широко использовать
и методы эмпирического исследования социальных явлений, наиболее полно и
глубоко разработанные в социологии. Особенно важно их применение при
изучении реального действия конституционно-правовых норм и их
эффективности.

Конституционное право как учебная дисциплина. Наука конституционного
права и соответствующий учебный курс, как уже отмечалось, с одной
стороны, очень близки и во многом совпадают по содержанию, поскольку в
основе учебной дисциплины лежит данная наука; а с другой — существенно
отличны друг от друга, ибо решают качественно различные задачи
своеобразными путями и методами. Отличие состоит прежде всего в том, что
учебный курс конституционного права по своему содержанию носит
значительно более узкий характер, нежели наука конституционного права.
Ни один даже самый большой по выделенному количеству часов учебный курс
не в состоянии вместить в себя весь огромный объем знаний, накопленный
наукой конституционного права за столетия. По существу, в вузах
изучаются лишь более или менее широкие основы конституционного права.
Особенно наглядно большое различие в объемах знания между наукой и
учебной дисциплиной проявляется в том, что наука призвана заниматься
конституционным устройством более двухсот стран мира, а в учебном курсе
(даже если в нем выделяется его особенная часть) обычно речь идет лишь о
10—15 странах, характер и уровень развития конституционного строя
которых наиболее полно и рельефно способен отразить современное
состояние конституционализма в мире.

Поскольку главной задачей науки является изучение действительности ради
получения нового научного знания, то и изложение материала в ней носит
исследовательский характер. В учебном курсе основная задача иная —
помочь слушателям овладеть уже добытыми наукой знаниями и методами,
средствами их получения. Поэтому и способ изложения материала здесь
носит более обобщенный и рафинированный характер. Даже если взять общую
часть курса конституционного права, в которой рассматриваются важнейшие
конституционно-правовые институты безотносительно к той или иной
конкретной стране, то нетрудно заметить, что наука конституционного
права анализирует их значительно более широко, полно и глубоко по
сравнению с соответствующей учебной дисциплиной.

В заключение рассмотрения данного вопроса попытаемся хотя бы кратко и
обобщенно ответить на вопрос: почему необходимо и важно изучать курс
конституционного права? Во-первых, данный курс имеет большое
познавательное значение. Он позволяет значительно расширить общий и
профессиональный кругозор каждого его изучающего прежде всего за счет
научного анализа таких важнейших вопросов жизни личности и общества, как
народовластие, демократия и пути ее реализации, права и свободы человека
и гражданина, гражданское общество, правовое государство, социальное
государство, разделение властей, парламентаризм, авторитаризм,
тоталитаризм, федерализм, автономия и местное самоуправление,
гражданство, и многих других. Конечно, любой учебный курс, имея свою
«нишу» в системе подготовки специалиста-юриста, расширяет кругозор
слушателя, ибо несет новое для него знание. Но и при этом нельзя не
видеть особой значимости курса конституционного права, определяемой в
первую очередь значимостью объекта его изучения — конституций,
конституционного права, регулирующих фундаментальные основы
государственной и общественной жизни.

Во-вторых, изучение курса конституционного права имеет немалое
практически-политическое значение. Известно, например, что в процессе
разработки и принятия Конституции РФ 1993 г. очень важную роль сыграли
анализ и обобщение зарубежного опыта развития конституционализма,
особенно в передовых демократических странах, тем более что в истории
самой России его почти не было. Это нашло свое прямое отражение как в
структуре, так и в содержании многих разделов и статей нашей
конституции. Был общепризнан и весомый вклад в разработку и принятие
проекта этой конституции многих известных российских
ученых-конституционалистов.

Возьмем теперь другую сторону дела. Очень часто граждане нашей страны
многое теряют в своей жизни и практической деятельности только потому,
что не знают или плохо знают свои права, свободы и обязанности,
закрепляемые прежде всего в Конституции РФ и других
конституционно-правовых актах. Изучение курса конституционного права
позволяет устранить этот серьезный недостаток общественно-политической
жизни, создает возможность более твердо и последовательно отстаивать
законные права и интересы личности, бороться против бюрократических и
иных извращений демократии и гуманизма. Сравнительный анализ
конституционно-правового устройства разных стран учит выработке
правильной политико-правовой ориентации и оценке конституционных
установлений как в своей, так и в других странах, что особенно важно для
тех специалистов, работа которых проходит за рубежом или связана с
выездами туда. Чрезвычайно важное практическое значение изучение этого
курса представляет для тех, кто уже занят или будет занят в сфере
государственного управления и местного самоуправления, поскольку именно
в нем концентрированно излагаются самые фундаментальные основы прав и
свобод человека, статуса, компетенции и взаимоотношений органов
государственной власти и местного самоуправления и т.д. В этом отношении
курс конституционного права особенно тесно связан с курсами политологии
и административного права.

В-третьих, трудно переоценить идейно-воспитательное значение изучения
курса конституционного права. Оно состоит прежде всего в том, что
овладение знанием этого курса направлено на серьезное повышение
политико-правовой культуры слушателей и рост их гражданственности, на
успешное формирование гражданского общества, правового государства и
демократического правосознания в нашей стране. В результате усвоения
данного курса достигается лучшее понимание социальной ценности
демократических политико-правовых институтов, что не может не сказаться
положительно на повышении гражданской активности и инициативы, прежде
всего молодежи и студентов. Особенно велик идейно-воспитательный
потенциал изучения таких важнейших тем и проблем курса, как
конституционно-правовой статус личности, правовые основы
конституционного строя, государство и его политический режим, судебная
власть и ее органы, местное управление и самоуправление и др.

§ 3. Основные вехи и тенденции в развитии науки конституционного права

Предыстория науки конституционного (государственного) права. История
выдвижения и разработки идей о наилучшем устройстве государства и
общества уходит далеко в глубокую древность, поскольку эти идеи
зарождаются фактически одновременно с появлением государства. Среди них
достойное место занимали и те из них, которые мы теперь относим к числу
важнейших вопросов конституционного (государственного) права. К ним
прежде всего должны быть отнесены проблемы сущности и предназначения
государства, его соотношения со свободными гражданами и особенно
различных форм правления. Первоначально эти идеи носили во многом
отрывочный характер, но уже с времен двух последних тысячелетий до нашей
эры дошли до нас крупные памятники законотворчества (в первую очередь
памятники древнекитайской и древнеиндийской политико-правовой культуры)
и такие выдающиеся и достаточно систематизированные политико-правовые
произведения, как «Государство» («Республика»), «Политика» и «Законы»
Платона (427—347 до н.э.) и «Политика», а также «Афинская политика»
Аристотеля (384—322 до н.э.).*

Понятие «политика», берущее свое начало от греч. polis, т.е.
древнегреческий город-государство, использовалось тогда в очень широком
смысле, включая в себя не только собственно политические, правовые, но и
социальные, экономические, этические и иные проблемы в современном их
понимании.

Развиваясь как составная часть единой, всеохватывающей, нерасчлененной
философской науки, политико-правовые идеи Платона и Аристотеля, как и
других мыслителей древности и средневековья, носили во многом общий,
философско-религиозный характер. Политика рассматривалась как знание о
высшем благе и счастье государства-полиса и его граждан, а государство,
которое тогда еще не отграничивалось от общества, — как высшее
воплощение разума, справедливости и права. Поэтому главную задачу
политического знания мыслители и политики древности усматривали в
нахождении оптимального устройства государства. Не случайно в их трудах
столь большое и важное место занимает весьма подробный и очень глубокий
для своего времени анализ многообразных форм государства и выбора
наилучшей из них. Уже тогда они говорят о таких государственных формах,
как монархия, демократия, аристократия, олигархия, тирания. Симпатии
Платона склонялись сперва к аристократии как правлению нескольких
мудрейших и старейших философов, а позднее — к смешанной форме,
сочетающей признаки монархии и демократии, а Аристотеля — к политии как
смешанной форме государства, соединяющей в себе преимущества
аристократии, олигархии и демократии.

Широко и подробно исторический аспект политико-правовых, в том числе и
государственно-правовых идей и концепций, в различные периоды и в разных
странах излагается в курсе «История политических и правовых учений». Тем
не менее здесь важно хотя бы обозначить имена тех, кто внес особенно
весомый вклад в развитие соответствующих государственно-правовых идей и
подготовил тем самым базу для позднейшего выделения конституционного
(государственного) права в качестве самостоятельной науки — отрасли
правоведения. Это тем более важно сделать, что в нашем Институте
государственного управления МГИМО (Университета) указанный курс не
излагается. Интересующихся специально этой проблематикой отсылаем к
солидной научной и учебной литературе по данному курсу.*

* История политических и правовых учений: Учебник для вузов / Под ред.
B.C. Hерсесянца. М., 1997; пятитомная «История политических и правовых
учений» / Под ред. B.C. Нерсесянца. Т. 1. М., 1985; Т. 2. М., 1986; Т.
3. М., 1989; Т. 4. M., 1993. Т. 5. М., 1995; История политических и
правовых учений: Учебник для вузов / Под ред. О.Э. Лейста, М., 1991;
Богданова Н.А. Наука советского государственного права. М., 1989; Куприц
Н.Я. Из истории науки советского государственного нрава, М., 1971;
Нерсесянц B.C. Философия нрава. М., 1997; и др.

В период средневекового засилия богословия с его утверждением примата
церкви над государством и преимущества церковной власти перед светской,
государственной выделяются имена Аврелия Августина (354—430) и Фомы
Аквинского (1225 или 1226—1274), много внимания уделивших обоснованию
разделения власти на светскую (государственную) и духовную (церковную),
их соотношению и взаимодействию, самостоятельности каждой из них и
невмешательству их в дела друг друга. Идеалом государства для Августина
является «христианское государство», в котором все любят общее благо, а
высшим благом выступает Бог. (Божественное провидение лежит в основе
появления государства, а его развитие, по Августину, предопределено им.)
Власть для него — не личная собственность, а средство обеспечения мира,
справедливости и согласия в отношениях между правителями и подданными.

Фома Аквинский также исходил из того, что государство выражает
божественную волю к миру, добру и порядку. Соотношение духовной и
светской власти он определял как соотношение души и тела. Важно отметить
и то, что он считал необходимым признавать не всякую власть, а только
ту, которая отвечает божественным установлениям и естественному праву:
если действующее (позитивное) право не соответствует этим требованиям,
то оно противозаконно и не подлежит соблюдению. В вопросе об оптимальной
форме государства Фома Аквинский в целом стоял на позициях Аристотеля,
также отдавая предпочтение смешанной форме, сочетающей достоинства
разных «чистых» форм — монархии, аристократии и демократии. Но при этом
он различал абсолютную монархию и политическую монархию, считая
последнюю предпочтительней, поскольку в ней власть монарха определяется
рамками закона.

В рамках позднего средневековья появились и все более усиливались
концепции освобождения государства от подчинения церкви и ограничения
власти короля сословным представительством. Было поставлено под вопрос
право церкви на верховенство ее власти, поскольку власть короля стала
сама рассматриваться как власть, полученная непосредственно от Бога, а
не от Папы Римского. Большое значение имели здесь принятие Великой
хартии вольностей 1215 г., впервые провозгласившей за частью общества
(баронами и рыцарями) определенные права и свободы, и создание
английского парламента в XIII в.

В предыстории науки государственного (конституционного) права особенно
важное место занимает период XVI—XVIII вв., непосредственно
предшествовавший созданию этой отрасли научных правовых знаний. Этот
этап в развитии политико-правовой мысли связан прежде всего с
освобождением от средневековой схоластики и теологии, с выделением ее из
рамок философии и религии, с все большей дифференциацией этой мысли и с
непосредственно более широкой и глубокой разработкой политико-правовых
проблем, включая и проблемы государственного права. Этот период
представлен такими известными именами, как Николо Макиавелли
(1469—1527), Томас Мор (1478—1535), Жан Боден (1529/1530-1596), Томмазо
Кампенелла (1568-1639), Гуго Гроций (1583-1645), Томас Гоббс
(1588-1679), Джон Локк (1632-1704), Шарль Монтескье (1689-1755), Жан Жак
Руссо (1712-. 1778), Томас Джефферсон (1743-1826), Джеймс Медисон
(1751-1836) и многие другие.

Даже простой далеко не полный перечень государственно-правовых идей и
концепций, выдвинутых в этот период, наглядно свидетельствует о его
огромной значимости для идейно-теоретической подготовки принятия первых
в мире конституций и «отпочкования» науки государственного права в
самостоятельную отрасль правоведения.

Это:

— идеи: государства как специфической политической организации и
республики как одной из важнейших форм государства (в отличие от
прежнего понимания государства в смысле древнего полиса, а республики
как синонима государства), тесной связи форм государства с социальной
структурой общества, признания демократии в качестве правильной, т.е.
заслуживающей признания, формы правления большинства и др. (Н.
Макиавелли);

— идеи: суверенитета государства как его независимости и верховенства
власти, единства, неделимости, абсолютности и безусловности, его связи с
формами государства, ограничения абсолютизма правовыми принципами,
прерогативами сословного представительства, различения права и закона
(Ж. Воден);

— идеи: отказа от частной собственности и введения общественной
собственности, внедрения принципов гуманизма и всестороннего развития
личности, демократии и свободы, равенства и социальной справедливости,
всеобщей обязательности труда и высокой нравственности как основы
общественного и государственного устройства, избираемости и
подотчетности всех должностных лиц и др. (Т. Мор, Т. Кампа-нелла);

— концепции: естественного права и договорного происхождения
государства; идеи: обеспечения законности во взаимоотношениях между
людьми и народами, государства как субъекта международного права,
гражданства и подданства, права убежища, правопреемства, обязанности
соблюдения международных договоров, утверждения в мире «права народов»
на основе концепции естественного права и др. (Г. Гроций);

— идеи: государства как гаранта свободы личности на основе соблюдения
общественного договора, заключенного при его возникновении; четкого
разграничения понятий «личность», «общество» и «государство»; прав на
жизнь, свободу и собственность как естественных и неотчуждаемых прав
личности; признания приоритета личности перед обществом и государством,
призванными служить личности; верховенства права и законности в
деятельности государственной власти; концепция разделения властей на
законодательную и исполнительную при приоритете первой над второй и др.
(Дж. Локк);

— классическая концепция разделения политической власти на
законодательную (представительную), исполнительную и судебную как
наилучшей основы ее рациональной организации и функционирования; идеи
социально-политической обусловленности законодательства («духа законов»)
общим духом нации (народа) страны; подчиненного значения форм
государства по отношению к характеру организации и законности
деятельности государственной власти (Ш. Монтескье);

— классическая концепция общественного договора, народного суверенитета
и неотчуждаемости прав и свобод человека как основы республиканского
строя; идеи неотчуждаемости и неделимости суверенитета, разграничения
функций государственных органов при подчинении исполнительных
законодательным, признания республики единственной формой государства,
отвечающей подлинному народовластию (Ж.Ж. Руссо);

— идеи: демократии и механизма ее осуществления, политического
равенства, народного суверенитета; прав и свобод личности; признания
народа единственным источником политической власти, а республики —
лучшей формой демократического правления; разделения властей и их
равновесия с помощью системы взаимных сдержек и противовесов;
организации выборов; демократических взаимоотношений большинства и
меньшинства; федерализма и др. (Т. Джефферсон, Д. Медисон).

Значение этих и других конституционно-правовых идей и концепций, прежде
всего идей и концепций Ш. Монтескье, Ж.Ж. Руссо и Т. Джефферсона, трудно
переоценить. Они оказали исключительно глубокое и непосредственное
влияние на последующее развитие политико-правовой мысли и на практику
конституционно-политического развития. Это нашло свое отражение и в
Декларации независимости (1776), автором проекта которой был Т.
Джефферсон (будущий третий Президент США), в Конституции США (1787) и ее
Билле о правах (1789), в знаменитой французской Декларации прав человека
и гражданина (1789), впервые законодательно закрепивших естественные и
неотчуждаемые права человека и гражданина, равенство граждан перед
законом, принцип разделения властей и т.д. Нетрудно видеть, что многие
идеи и концепции, выдвинутые в этот период, живут и работают и сегодня,
что находит свое проявление и в современных конституциях.

Становление и развитие науки конституционного права. По сравнению с
рядом других отраслей правоведения (например, гражданским, уголовным и
др. правом) конституционное право — сравнительно молодая наука. Как
отдельная, самостоятельная наука она сложилась лишь около двух столетий
назад, что было непосредственно связано с появлением в конце XVIII в.
первых писаных конституций и иных систематических
конституционно-правовых актов, отмеченных выше. Сам же процесс
становления конституционного (государственного) права как
самостоятельной науки, «отпочковавшейся» от философии, социологии,
политологии и других наук, охватывает всю первую половину XIX столетия и
даже более. В его основе лежали подготовка и издание трудов, посвященных
изучению и комментированию Конституции США, французской Декларации прав
человека и гражданина, конституционного законодательства Великобритании
и других важнейших конституционно-правовых документов. В них развивались
и углублялись концепции и идеи великих предшественников XVI— XVIII вв.,
о которых речь уже шла выше, и в то же время выдвигалось немало новых
идей и теорий конституционно-правового характера в тесной связи с
практикой конституционного законодательства. Особенно большой вклад в
развитие науки конституционного (государственного) права в XIX в. внесли
У. Блэкстон, У. Бэджгот, А. Дайси, Д.С. Милль, Т. Мэй в Великобритании,
Ж. Эсмен во Франции, В. Лабанд и Р. Гнейст в Германии, У. Уиллоуби в США
и многие другие. На рубеже двух веков и в начале XX в. важную роль в
этом сыграли труды Л. Дюги и М. Ориу во Франции, Г. Еллинека и М. Вебера
в Германии, В. Парето, Г. Моска и В. Орландо в Италии, Д. Брайси и С.
Лоу в США и др.*

* О современном этапе развития конституционно-правовой науки за рубежом
см.: Современное буржуазное государственное право. Критические очерки: В
2 т. М., 1987.

К этому же времени относится и утверждение оригинальной российской школы
государственного (конституционного) права, достигшей тогда высокого
уровня развития и представленной блестящей плеядой таких
ученых-конституционалистов, как Б.Н. Чичерин, Н.М. Коркунов, А.С.
Алексеев, М.М. Ковалевский, И.Е. Андриевский, Ф.Ф. Кокошин, А.Д.
Градовский, С.А. Котляревский, В.В. Ивановский, В.И. Сергеевич, Н.И.
Лазаревский, В.М. Гессен, М.И. Свешников, А.С. Ященко и др. Большинство
из них уже в конце XIX — начале XX в., помимо специальных работ,
выпустили собственные учебники или курсы лекций по общему (Чичерин,
Ковалевский, Гессен и др.), русскому, российскому (Коркунов, Алексеев,
Ивановский, Лазаревский и др.) или зарубежному (Ковалевский)
государственному (конституционному) праву.*

* Подробнее об этом см.: Куприц Н.Я. Из истории государственно-правовой
мысли дореволюционной России. М., 1980; Зорькин В.Д. Позитивистская
теория нрава в России. М., 1979 и др.

Развитие дореволюционной российской конституционно-правовой мысли, с
одной стороны, опиралось на достижения западной, прежде всего
западноевропейской, науки конституционного права, а с другой — отражало
медленный и мучительный процесс перехода России в эти годы от абсолютной
к конституционной монархии (вторая половина XIX — начало XX в.),
утверждения последней (1905—1906) и ее гибели (февраль — март 1917 г.).
В свою очередь реформы государственного устройства, прошедшие в России в
этот период вплоть до 1917 г., во многом были подготовлены
предшествующим развитием науки конституционного (государственного)
права, пытавшейся в целом с демократических позиций теоретически решать
важнейшую и сложнейшую для страны проблему соотношения самодержавия и
народного представительства. В рамках этой науки успешно разрабатывались
также идеи и концепции естественного нрава, народного суверенитета,
народного представительства, разделения властей, парламентаризма,
правового государства, независимого правосудия и др. Тем самым, опираясь
на исследования реального опыта западного конституционализма,
показывалась отсталость политико-правового устройства тогдашней России и
обосновывались необходимость и важность использования указанного опыта
на российской почве, в частности, утверждения конституционной монархии,
которой в России не было до 1905-1906 гг.

После Октября 1917 г. возможности для свободного развития науки
конституционного (государственного) права резко сужаются, что было
связано с постепенным утверждением безраздельного господства идеологии
марксизма-ленинизма, с порога отвергавшей идеи и принципы естественного
права, парламентаризма, разделения властей, приоритета нрава над
государством, примата прав и свобод личности и др., как проявлений
буржуазной идеологии, и признававшей единственно возможной и
прогрессивной политическую систему диктатуры пролетариата. С таких
позиций классового и даже сверхклассового понимания и оценки государства
и права разрабатывались и вопросы государственного права такими
известными юристами 20-х гг., как П.И. Стучка, Д.И. Курский, Е.Б.
Пашуканис, Н.В. Крыленко, М.А. Рейснер, И.П. Разумовский и др.,
большинство из которых оказалось репрессированными и погубленными в 30-х
гг. сталинским тоталитарным режимом.

Но и в этих сложнейших и крайне неблагоприятных для развития подлинно
научных исследований в области конституционного права условиях движение
научной мысли и в этой наиболее идеологизированной области правоведения
не остановилось абсолютно. Далеко не все содержание публикаций этого
периода и даже периода сталинского ГУЛАГа сводилось к апологетике
диктатуры пролетариата и «сталинской конституции», хотя все они,
несомненно, не могли не отражать в той или иной мере позицию
пролетарской идеологии. Достаточно напомнить о вышедшей в 1925 г. книге
В.Н. Дурденевского «Иностранное конституционное право», о ряде работ
конца 20 — начала 30-х гг. Г.С. Гурвича, И.Д. Левина, И.П. Трайнина и
др., о четырехтомном издании «Конституции буржуазных стран» (1935—1937)
и др.

Утверждение культа личности Сталина и тоталитарной политической системы,
разработка и апологетика «сталинской» Конституции СССР 1936 г.,
восхождение на «трон» юридической мысли А.Я. Вышинского и ряд других
условий и факторов еще более усложнили развитие науки государственного
права, во многом буквально парализовав ее. Это крайне отрицательно
сказалось на состоянии этой науки, начиная со второй половины 30-х гг.,
в течение нескольких десятилетий.

Решительную борьбу с тоталитарным конституционным правом и его
наукообразной апологетикой вели многие представители российской
государственно-правовой мысли, вынужденно покинувшие страну в
послеоктябрьский период (Н.Н. Алексеев, И.А. Ильин, Н. Тимашев и др.).
Они (и особенно И.А. Ильин) уже в 20—50-е гг. глубоко и последовательно
вскрывали подлинные корни, истоки, пороки, опасности и перспективы
тоталитарной системы.

Современный этап в развитии науки конституционного (государственного)
права в нашей стране связан прежде всего с переходом от тоталитарного к
демократическому праву. Уже в 80-х гг. в науке стали зарождаться и
крепнуть идеи перехода к демократизации страны, действительного
признания и соблюдения прав и свобод человека, утверждения правового
государства, подлинного разделения властей, обновления федерализма,
использования местного самоуправления и др. Конечно, решающую роль здесь
сыграло коренное изменение социально-политической обстановки в стране на
рубеже 80—90-х гг., прежде всего события августа 1991 г. и их
последствия. Но нельзя не видеть, что переход к демократизации страны во
многом опирался и на достижения нашей конституционно-правовой науки.

Сегодня общепризнанным является факт признания большого вклада
российской юридической науки в разработку, принятие и претворение в
жизнь первой в истории нашей страны демократической Конституции
Российской Федерации и многих других важнейших конституционно-правовых
актов.*

* Подробнее о развитии конституционно-правовой науки в пашен стране см.:
Куприц Н.Я. Из истории науки советского государственного права. М.,
1971; Богданова Н.А. Указ. соч.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

Какое место в системе правоведения занимает наука конституционного
права?

Каково соотношение понятий конституционного права как отрасли права, как
отрасли правоведения и как учебной дисциплины?

В чем состоит социальная природа и сущность конституционного права как
отрасли права?

Каков объект конституционного права как отрасли права?

В чем специфика конституционно-правовых норм, институтов и отношений?

Назовите основные источники конституционного права.

Каков предмет науки конституционного права и в чем его отличие от
объекта изучения этой науки?

В чем состоят особенности метода науки конституционного права?

Почему важно изучать науку конституционного нрава?

Каковы основные этапы, вехи и тенденции на историческом пути зарождения
и развития государствоведения?

Что характерно для современного этапа развития науки конституционного
права, в том числе и в России?

ЛИТЕРАТУРА

Богданова Н.А. К новой концепции преподавания конституционного права //
Государство и право. 1994. № 7.

Дмитриев Ю.А., Мухачев И.В. Понятие, предмет и метод конституционного
права Российской Федерации — от исторических истоков к современности.
М.,1998.

Егоров С.А. Современная наука конституционного права в США. М., 1987.

Кокотов А.Н. Конституционное право в российском праве: понятие, изучение
и структура // Правоведение. 1998. № 1.

Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. Саратов,
1998.

Конституционное право развивающихся стран. Предмет. Наука. Источники.
М.,1987.

Мухачев И.В. Проблемы теории российского конституционного права. М.,
1998.

Нерсесянц B.C. История идей правовой государственности. М., 1993.

Пархоменко А.Г. Идеи российского конституционализма и их реализация в
отечественном конституционном (государственном) праве. М., 1998.

Тихомиров Ю.А. Конституционное право: уроки прошлого и взгляд в будущее
// Правоведение. 1992. № 6.

Тихомиров Ю.А. Развитие теории конституционного права // Государство и
право. 1998.№ 7.

Глава 2. УЧЕНИЕ О КОНСТИТУЦИИ

Выяснив сущность и особенности науки конституционного права, логично
перейти к общей характеристике того, что составляет важнейший источник и
фундаментальную основу конституционного права и науки о нем –
конституции. В этой связи в данной главе последовательно рассматриваются
основные вопросы общей теории конституции, а также общей характеристики
Конституции РФ.

§ 1. Сущность, структура, содержание, формы и виды конституций

Хотя история института государства и различные учения о нем насчитывают
тысячелетия, первые конституционные акты и конституции в современном их
понимании появились лишь два-три столетия назад, в XVII—XVIII вв. (в
Великобритании — «Хабеас корпус акт» 1689 г.; в США — Конституция 1787
г. и Билль о правах 1789 г., во Франции — Декларация прав человека и
гражданина 1789 г. и Конституции 1791 и 1793 гг., в Польше – Конституция
1791 г.). И это не случайно. Сам факт принятия этих документов отражал
достижение относительно высокого уровня политико-правового развития
человечества. Конституция — это важнейший институт демократии,
отразивший при своем возникновении назревшую общественную потребность
установления определенных правовых рамок для деятельности государства и
надежного обеспечения прав и свобод личности. Вполне закономерно поэтому
то, что первые конституционные документы появились на волне
демократических антиабсолютистских революций XVII—XVIII вв.

Понятие и основные свойства конституции. Когда в современном языке
употребляется термин «конституция», то надо иметь в виду, что он может
иметь двоякое значение: значение фактической конституции (т.e. реально,
фактически существующей организации основ общественного и
государственного устройства и взаимоотношений личности, общества и
государства), которую не может не иметь в том или ином виде любое
государство, независимо от того, имеет ли оно или нет конституцию как
политико-правовой документ, и значение юридической конституции (т.е.
документа или документов в виде высшего и основного закона страны,
имеющего соответствующий объект политико-правового регулирования).
Соотношение этих понятий выражает степень соответствия пли
несоответствия основного закона страны реальному, фактическому положению
в ней. И если здесь имеют место принципиальные расхождения, то говорят,
что конституция (юридическая) носит фиктивный, номинальный характер в
целом или в той или иной своей части Это особенно свойственно
конституциям авторитарных и особенно тоталитарных стран, стремящихся
декларативным провозглашением тех или иных прав и свобод замаскировать
недемократическую и антидемократическую действительную сущность
соответствующего политического режима. Поскольку понятие «конституция»
обычно используется именно в юридическом смысле, то в дальнейшем здесь
оно также используется в этом значении.

Конституция – это важнейший и основной политико-правовой нормативный акт
(или ряд, совокупность, система таких актов), имеющий высшую юридическую
силу и регулирующий основы устройства государства и его взаимоотношений
с обществом и личностью (человеком и гражданином).

Хотя в подавляющем большинстве стран мира конституции представляют собой
единый и единственный консолидированый документ, в ряде государств
(Великобритания, Канада, Швеция, Израиль, Австрия, Финляндия и др.) они
выступают в виде ряда (в Великобритании более 300) законов, принятых в
разное время, а в отдельных странах — в виде совокупности законов,
судебных прецедентов и неписаных конституционных обычаев
(Великобритания, Новая Зеландия и др.). В редких случаях (например,
Оман) роль конституции выполняет Коран — священная книга мусульман, а в
других странах (Иран, Саудовская Аравия и др.), имеющих конституцию, он
ставится даже выше ее.

Верховенство, высшая юридическая сила конституции находит свое выражение
в том, что, во-первых, хотя она и выступает как закон, но не может быть
поставлена в один ряд с другими, обычными законами, ибо является
главным, верховным, основным законом, имеющим приоритет перед всеми
другими законами, своего рода «законом законов». Любой закон, не говоря
уже об административных актах, противоречащий или не соответствующий
конституции, является недействительным и подлежит отмене. Такое
верховенство устанавливается не каким-либо другим законом, а самой
конституцией. Во-вторых, конституция носит учредительный характер,
поскольку принимается народом или от имени народа как носителя
суверенитета и единственного источника власти, а ее установления носят
первичный характер. При этом она регулирует основы общественного и
государственного строя, служит основополагающим источником других
отраслей права. В-третьих, конституции обычно принимаются, изменяются и
отменяются в особом порядке, подчеркивающем их особую роль и значение, о
чем речь ниже. В-четвертых, именно конституции определяют субъекты
правотворчества, его порядок и процедуры. В-пятых, конституцию обязаны
соблюдать все государственные opганы, общественные организации, органы
местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения.
В-шестых, особое место конституции в системе национального
законодательства обеспечивается, как правило, специальным механизмом ее
реализации и охраны (подробнее об этом см. § 3 и 4 данной главы).

И еще один важный момент. Многие современные демократические конституции
являются нормативными правовыми актами прямого действия. Это означает,
что действие таких конституции проявляется не только через действие
других законов и иных правовых норм, изданных на основе конституции, но
и прямо, непосредственно, само по себе. Все субъекты права обязаны
соблюдать и применять нормы конституции вне зависимости от того,
получили ли они конкретизацию в иных правовых нормах. Это особенно важно
подчеркнуть потому, что в недавнем прошлом у нас это не
предусматривалось и не практиковалось. Конституции советского периода
применялись только путем их разъяснения и детализации в иных
нормативно-правовых актах. Ясно, что это существенно ограничивало их
действие, принижало их значение и роль в качестве основного закона,
обладающего верховенством. Нынешняя Конституция РФ, как показано ниже (§
4 данной главы), — конституция прямого действия.

Характерными чертами конституции являются также ее легитимность и
стабильность. Легитимность конституции означает, что она принята
нормативным путем, признана обществом или его большей частью,
большинством его представителей. Это — основа демократической власти,
правовой системы и политики, источник их авторитета, уважения,
признания, добровольного подчинения и соблюдения правовых норм. Поэтому
конституции, принятые иным путем (например, в результате дворцовых
переворотов без их легитимизации) и не получившие одобрения со стороны
большинства народа или его представителей, не могут быть признаны
легитимными и пользоваться необходимым уважением со стороны мирового
сообщества.

Стабильность отражает иное свойство конституции, состоящее в том, что ее
установления, в отличие от положений многих других законов и иных
правовых актов, обычно носят более устойчивый, постоянный,
фундаментальный характер и не подвержены частым изменениям под влиянием
временных перемен в социально-экономической и политической конъюнктурах.
Стабильность конституций не означает, однако, их неизменность вообще,
поскольку их реальное действие, функционирование неизбежно вызывает со
временем назревшую потребность частичного обновления и совершенствования
любой конституции в соответствии с серьезно изменившимися условиями,
вновь обнаружившимися ее недостатками, достигнутым новым уровнем
развития конституционной теории и т.д.

Говоря о сущности и свойствах конституции, нельзя забывать, что она — не
только высший и основной правовой, но и важный политический и
идеологический документ.* Как политический акт она отражает сложившееся
в обществе соотношение общественно-политических сил и их определенный
социально-политический компромисс, а то и консенсус, представляющие
собой своего рода равнодействующую интересов и устремлений этих сил.
Так, серьезное усиление влияния левых сил в первый послевоенный период
во многих странах не могло не наложить свой серьезный отпечаток на
содержание принятых тогда новых конституций (например, во Франции и
Италии). В этом смысле в демократической стране конституцию можно
рассматривать как своеобразный общественный договор разнохарактерных сил
страны, согласившихся отстаивать свои интересы и цели в рамках
определенного конституционно-правового порядка, закрепленного в этом
договоре. Конечно, сказанное не означает, что конституция в одинаковой
мере отражает интересы и цели всех. В ней чаще и больше всего отражается
преобладающее в демократическом обществе мнение большинства. Но если это
действительно демократическая, а не авторитарная и тем более не
тоталитарная страна, то ее конституция не может не учитывать в той или
иной мере и мнение меньшинства.

* Поскольку этот аспект проблемы рассматривается в курсе политологии,
здесь внимание сосредоточивается на ее конституционно-правовой стороне.

Как идеологический документ конституция представляет собой теоретическое
выражение определенных мировоззрений, интересов, целей и идеалов,
декларацию, охрану и защиту соответствующих ценностей и норм. Сегодня
демократические общество и государство выдвигают и отстаивают в
конституции как высшую ценность человека, его права и свободы. К числу
важнейших демократических ценностей и норм относятся и институты
народовластия и народного представительства, разделения властей и
парламентаризма, гражданского общества и правового государства,
многопартийности, политического и идеологического плюрализма, гласности
и др.

Некоторые авторы отрицают какую-либо связь конституции с идеологией,
ссылаясь на то, что это якобы свойственно лишь тоталитарному
государству, что «конституция — вне идеологии» и что «сумма ценностей,
лежащих в основе конституции демократического правового государства,
находится как бы за пределами идеологического плюрализма».* На наш
взгляд, отказ от былой сверхклассовости, сверхидеологизации советских
конституций не должен вести к отрицанию всякой связи конституций с
идеологией в современном демократическом обществе и государстве.
«Философия свободы и правового государства», о которой говорит указанный
автор как об универсальной идеологии, — это тоже, по нашему мнению,
определенная идеология, которая и в современном демократическом, не
говоря уже об ином обществе пока еще не носит универсального характера,
хотя и, несомненно, имеет сегодня значительно более широкую социальную
базу, чем в прошлом.

* См., напр.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 65.

Конечно, если под идеологией по-старому понимать лишь классовую
идеологию, т.е. выражение интересов и идеалов только одного класса, то
демократическая конституция lie может и не должна быть ее воплощением,
ибо призвана базироваться на учете интересов общества в целом, выражать
баланс интересов различных общественно-политических сил. Ценности,
принципы и нормы современной демократии и цивилизации, на которые
опираются конституционные основы демократической страны, действительно
имеют внеклассовый или надклассовый характер. Но выражение и отстаивание
этих ценностей, интересов и идеалов — это тоже идеология, идеология
современной демократии, гуманизма и цивилизации. Другое дело, что
идеология бывает разной и способна играть различную роль в жизни
общества и в конституционном праве. Но от этого практически любая
современная демократическая конституция не перестает быть в той или иной
мере и идеологическим документом. Даже закрепление в такой конституции
принципа идеологического плюрализма — это не что иное, как воплощение
идеологии демократии. А во многих мусульманских странах их конституции —
выражение идеологии ислама. Сам указанный автор хотя и отрицает
идеологическую функцию конституций, признает, что конституция —
«необходимое условие для выражения любой идеологии».

Структура и содержание конституций. По своим структуре и содержанию
конкретные конституции чрезвычайно разнообразны, что отражает
многообразные особенности исторического, политического,
социально-экономического, этнического, конфессионального и иного
развития соответствующей страны. Не оставались неизменными структура и
содержание конституций и на различных этапах истории мира в целом и
отдельных стран. Претерпевают они эволюцию и на современном этапе
общественного развития. Но при всем этом здесь можно и нужно выделить то
общее, что обычно составляет области и объекты конституционного
регулирования и тем самым основную структуру и основное содержание
конституций. Конечно, в каждой конкретной конституции той или иной
страны может и отсутствовать какой-то компонент или ряд компонентов
такой общей и основной структуры или содержания. Форма и степень
отражения одного и того же элемента такой структуры и содержания также
могут быть далеко не одинаковыми. Это, однако, не может служить
препятствием для выделения наиболее типичного в структуре и содержании
конституций и их эволюции. Хотя среди ученых и специалистов-практиков в
мире нет единого мнения по вопросам оптимальной структуры и содержания
конституции, современная демократическая конституционная теория
выработала определенные общие требования к ним как отражению и
конкретизации сущности этих конституций.

На ранних стадиях исторического развития конституционализма содержание и
структура конституций были достаточно узкими и охватывали
преимущественно три основных блока проблем: а) личные и отчасти
политические права и свободы человека и гражданина; б) организация и
деятельность высших органов государственной власти; в)
политико-территориальное устройство страны. Позднее, во второй половине
прошлого века в конституции стали включаться нормы, регулирующие
внешнеполитическую деятельность государств. В XX в., особенно во второй
его половине, в связи с существенно возросшей экономической и социальной
ролью государства в сферу конституционного регулирования включаются все
новые области общественных отношений, прежде всего социального,
экономического и общественно-политического характера, а также
международных отношений. Наряду с этим значительно расширяются и
конкретизируются права и свободы человека и гражданина, особенно
экономические, социальные и культурные. Важное место занимают вопросы
экологической безопасности. В области организации и деятельности органов
государственной власти в целом обнаруживается тенденция усиления
исполнительной власти и повышения ее устойчивости, известного
ограничения полномочий парламента, регулирования института
конституционного контроля (надзора). За последние десятилетия в
конституционном законодательстве особое место нашли положения, связанные
с обеспечением мира и международной безопасности, а также с региональной
интеграцией, особенно европейской, усилилось внимание к вопросам внешней
политики и международных отношений. Так, в связи с принятием
Маастрихстских соглашений в Конституцию Франции в 1992 г. был введен
специальный раздел «Европейский союз».

Сегодня, говоря обобщенно, структуру и основное юридическое содержание
конституций составляют нормы, закрепляющие: а) основы общественного
строя; б) основы государственного строя; в) основные права, свободы и
обязанности личности; г) систему органов государственной власти, их
статус и основы механизма их деятельности и взаимодействия; д) основы
избирательной системы; е) основы местного управления и самоуправления.

Выше уже отмечалось, что специалисты по-разному и даже противоположно
решают принципиальные вопросы структуры и содержания конституций. Так,
по вопросу о масштабах и характере вмешательства государства в различные
сферы общественной жизни одни высказываются за резкое сужение сферы
конституционного регулирования, а другие, наоборот, выступают за ее
всемерное расширение. Практика, однако, показывает, что необходимо
избегать обеих этих крайностей. Не только всепроникающее и
всепоглощающее государственное руководство обществом, характерное для
тоталитарных этатистских систем, но и необоснованный, неподготовленный,
преждевременный отказ от конституционного регулирования основ
экономической, социальной и политической структур общества способны
нанести большой вред. Конечно, в различных условиях разных стран этот
вопрос не может и не должен решаться по шаблону, однозначно. Но в целом
сегодня эти вопросы остаются в сфере конституционного регулирования. При
этом важно отметить, что в развитых демократических странах речь идет о
конституционном закреплении лишь принципиальных основ в данных областях.
Это отнюдь не мешает формированию или развитию гражданского общества в
этих странах. Можно предполагать, что и в других странах, по мере
формирования и утверждения такого общества и создания других необходимых
предпосылок, сфера конституционного регулирования этих вопросов будет
сужаться.

Содержание конституций (если они выражены в форме единых
кодифицированных документов) определенным образом структурируется и
получает свое выражение в структуре конституции, т.е. в принятом порядке
их организационного построения, внутреннего согласования и расположения
разделов, глав, статей и т.д. Не только в содержании, но и в структуре
конституции отражается общий замысел законодателя и глубинный смысл
данного основного закона. Так, выдвижение на первый план в структуре
многих современных конституций раздела, посвященного политико-правовому
статусу личности, несомненно, отразило возрастание роли и значения
гуманистических начал в жизни демократического общества и в его правовой
системе. Тем более что в конституциях авторитарных и тоталитарных стран
этот раздел обычно либо вообще отсутствовал, либо был достаточно куцым и
относился в конец текста. Другой пример: в Конституции Франции 1958 г.
главу о президенте и правительстве поставили перед главой о парламенте,
что несомненно, должно было отразить переход от парламентской к
президентской форме правления и усиление роли исполнительной власти в
стране. Аналогичное заключение можно сделать и из факта помещения главы
о Президенте РФ в Конституции РФ 1993 г. перед главой о Федеральном
Собрании.

Самая общая структура конституций обычно включает: преамбулу (введение);
основную часть; заключительные, переходные и дополнительные положения; а
иногда и приложения. Преамбула, имеющаяся в большинстве конституций,
чаще всего в торжественно-декларативной форме отражает причины,
принципы, цели и исторические условия принятия конституции, важнейшие
нравственные начала государственной политики и др. Положения преамбулы
несут большую политическую и идеологическую нагрузку, но, как правило,
непосредственно не имеют юридической силы, если только не включают в
себя (в порядке исключения из общего правила) положений нормативного
характера (например, провозглашение прав и свобод граждан в действующей
преамбуле Конституции Франции 1946 г.). Другое дело, что текст преамбулы
имеет важное нормативное значение для юридического толкования и
применения других установлений конституции. В ряде кодифицированных
конституций преамбула отсутствует (Италия, Бельгия, Нидерланды, Греция,
Норвегия, Египет, Малайзия и др.).

Основную часть конституции чаще всего составляют: общие нормы,
характеризующие важнейшие основы общественного и государственного строя;
нормы об основных правах, свободах и обязанностях человека и гражданина;
нормы о политико-территориальном устройстве государства (особенно
федеративного); нормы о системе и статусе государственных органов и
взаимоотношениях между ними; нормы о местном самоуправлении; нормы об
избирательной системе; нормы о государственной символике и порядке
изменения конституции.

Хотя в большинстве конституций ее основная часть начинается с общего,
вводного раздела, в ряде конституций (например, конституциях ФРГ,
Нидерландов и др.) таких разделов нет и они начинаются сразу с раздела
об основных правах человека и гражданина. Некоторые конституции начинают
свою основную часть с других разделов. Конституция Бельгии, например, —
с раздела о политико-территориальном устройстве страны — «О Бельгийской
федерации, ее составных частях и территории». Расположение и
наименование глав внутри разделов, посвященных организации и
деятельности органов государственной власти, во многом определяется
принятой формой правления. Ясно, например, что в конституциях
монархических стран этот раздел не только по структуре, но и по
содержанию будет существенно отличаться от конституций стран, избравших
республиканскую форму правления. Конституция Японии даже начинается с
главы «Император». В рамках конституций стран республиканской формы
правления расположение глав в данном разделе чаще всего зависит от того,
идет ли речь о президентской или парламентской республике: в первых
вначале обычно дается глава о президенте (Франция, Россия, Конго,
Казахстан и др.), а во-вторых глава о парламенте (Италия, Чехия,
Болгария и др.).

Заключительные, переходные и дополнительные положения содержат обычно
самые разнообразные, разнохарактерные и разномасштабные нормы: о порядке
вступления в силу конституции; о временных исключениях при применении
некоторых конституционных норм; о сроках принятия законов, издание
которых предусмотрено конституцией; о временном осуществлении власти до
создания предусмотренных конституцией государственных институтов и др.
Что касается приложений, то они также весьма неодинаковы как по
содержанию, так и по значению. Так, Конституция Индии 1950 г. имеет
десяток приложений, которые, по сути дела, являются конкретизацией
соответствующих статей основной части конституции.

Формы и виды конституций. В науке конституционного права нет достаточно
четкого и однозначного разграничения понятий «структура», «форма» и
«виды» конституций. Так, форма конституции обычно определяется как
способ организации заключенного в ней материала, т.е. конституционных
норм. И в то же время структура конституции понимается как порядок ее
организационного строения.* Однако один и тот же вопрос о подразделении
конституций на писаные и неписаные или на кодифицированные
(консолидированные) и некодифицированные (неконсолидированные), о чем
уже упоминалось выше, рассматривается то как пример различных форм
конституции, то как пример их различных структур, то как пример
различных видов (классов) конституций в результате их классификации. При
этом в одних учебниках специально выделяется проблема формы
конституции,** а в других это не делается и вопросы формы конституции
рассматриваются в рамках общей их классификации, т.е. как разновидности
конституций.***

* См., напр.: Конституционное право: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева.
С. 43—44; Конституционное право: Учебник / Под ред. А.Е. Козлова. С.
32—33.

** См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая
часть: Учебник / Под ред. Б.А Страшуна. С. 54, 56, 69; Конституционное
право: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. С. 43, 44, 53.

*** См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. С.
41; Баглай M.В. Указ. соч. С. 71-72.

На наш взгляд, форма конституции — это внешний способ ее выражения. Это
и отражает традиционное деление конституций на писаные и неписаные, т.е.
проявляющиеся в форме писаных законодательных актов или (хотя бы
частично) в форме неписаных конституционных обычаев (конвенциональных
норм, соглашений) и доктринальных толкований. Это действительно
различные внешние способы выражения конституционных норм, конституций, в
отличие от внутреннего способа организации материала конституции,
воплощенного в ее структуре. В другом случае речь идет о таких различных
внешних способах выражения конституции, как, с одной стороны, форма
единого и единственного консолидированного, кодифицированного
конституционного акта (формальная конституция) и, с другой стороны,
форма нескольких или многих нормативных актов конституционного значения
(материальная конституция). И хотя эти разные формы конституции можно,
конечно, в принципе рассматривать и как различные их разновидности в
рамках общей классификации конституций по одному из оснований — по
внешнему способу (форме) их выражения, нельзя, однако, не видеть
особого, специфического места данной классификации по сравнению с
другими. Поэтому, по нашему мнению, есть резон особо выделять проблему
форм конституций из общей их классификации по другим основаниям и не
растворять эту проблему в такой классификации, не отождествлять ее с
проблемой видов конституций.

В марксизме-ленинизме классификация конституций, как известно,
происходила прежде всего по природе и характеру закрепляемого в них
общественного и государственного устройства и в связи с этим они
подразделялись на буржуазные, социалистические и переходные. Такая
классово ограниченная классификация и раньше, и особенно сегодня
серьезно искажает и огрубляет действительную суть конституций разных
стран мира, тем более что ныне многие «буржуазные» конституции западных
демократических стран реально закрепляют, гарантируют и защищают многие
из тех ценностей и идеалов, которые до недавнего времени считались
социалистическими. Более точной и распространенной в настоящее время
является классификация конституций по закрепляемому в них политическому
режиму на демократические, авторитарные и тоталитарные (подробно об этом
см. гл. 7). Опыт показал, что конституции авторитарного и тоталитарного
типа могут иметь место как в капиталистических странах, так и в странах,
которые ранее именовались социалистическими, а также в развивающихся
странах. Следует, правда, иметь здесь в виду, что содержание конституций
стран авторитаризма и тоталитаризма далеко не всегда адекватно отражает
истинную суть их политического режима, ибо часто выполняет роль
декоративной ширмы, призванной скрыть за внешне демократическими
конституционными формулировками их антидемократическую сущность.

По способу, порядку принятия конституции делятся на октроированные (т.е.
дарованные сверху, чаще всего главой государства — монархом) и
«народные» (т.е. принятые на референдуме или представительным органом —
парламентом, учредительным или конституционным собранием). Сегодня к
числу октроированных конституций, которых в мире осталось сравнительно
немного, относятся конституции Саудовской Аравии, Иордании, Кувейта,
Катара, Лихтенштейна и некоторых других стран. Подавляющее большинство
конституций стран мира принимается иным, указанным «народным» путем.

Конституции могут классифицироваться по времени их принятия. Тогда их
условно подразделяют на «старые» (или «старого (первого) поколения»,
т.е. принятые до XX в. или даже до его середины, до Второй мировой войны
(например, конституции США, Бельгии, Швейцарии, Норвегии, Австрии,
Австралии и др.), и «новые» (или «нового (второго) поколения»), т.е.
принятые в послевоенный период (например, конституции Италии, Японии,
ФРГ, Индии и др.). К числу вторых сегодня относят и десятки конституций
новых, освободившихся от колониализма государств, а также конституции
России и других самостоятельных государств, возникших в результате
распада бывшего СССР и бывших Югославии и Чехословакии.

По порядку их изменения и дополнения конституции делятся на «гибкие» и
«жесткие» (подробно об этом см. в следующем параграфе). Первые
изменяются и дополняются в том же порядке, что и обычное
законодательство (например, Конституция Великобритании); а вторые — в
более жестком, сложном порядке (например, голосованием квалифицированным
большинством или через референдум). Подавляющее большинство конституций
стран мира носит «жесткий» характер (США, Россия, Италия, ФРГ, Франция,
Япония, Греция и др.). Более чем за 200 лет в Конституцию США было
внесено лишь 27 поправок, хотя вносилось около десяти тысяч. К этому
следует добавить, что бывают и «смешанные» в этом отношении конституции,
одни статьи которых вообще не подлежат изменению, другие — изменяются в
жестком порядке, а третьи — в обычном порядке. По времени своего
действия различают конституции постоянные и временные. Постоянные — это
те, которые имеют формально неограниченный срок своего действия, а
временные — те, которые принимаются на определенный срок. Постоянство
указанных конституций нельзя истолковывать как их неизменность. Опыт
показывает, что постоянные конституции могут неоднократно меняться
(особенно в странах Латинской Америки), а временные (Ирак, ОАЭ) —
действовать более четверти века. Временные конституции особенно
распространены в переходные периоды после государственных переворотов.

§ 2. Разработка, принятие и изменение конституции

В предшествующем параграфе конституция рассматривалась преимущественно в
статике. Теперь предстоит показать ее в динамике, т.е. с точки зрения
разработки, принятия, изменения, дополнения и пересмотра.

Разработка конституции. Как правило, в демократически развитых странах
конституции отличаются достаточно высокой устойчивостью, стабильностью,
не подвержены частым перекройкам и конъюнктурным изменениям и не сменяют
друг друга каждые несколько лет и даже десятилетий. Более или менее
существенные обычные изменения в общественном и государственном
устройстве чаще всего отражаются в них путем принятия поправок. Новые же
конституции разрабатываются в этих странах обычно тогда, когда речь идет
о необходимости отражения в конституционной форме очень глубоких,
принципиальных, качественных изменений в основах конституционного строя,
образования нового государства, существенного обновления государственной
формы (например, смены монархии республикой, тоталитарного режима
демократическим или наоборот и т.д.). В развивающихся странах нередко
замена конституций связывалась с дворцовыми переворотами, существенно не
менявшими основы общественного и государственного строя.

Как свидетельствует практика, пути подготовки проектов конституций в
различных странах и в различных условиях развития одних и тех же стран
многообразны. Если в принятии конституции ведущая роль в большинстве
стран принадлежит учредительному собранию или парламенту, то в
разработке проекта конституции лишь в сравнительно редких случаях
(например, при разработке проекта Конституции Италии 1947 г. или
Конституции Индии 1949 г.) эти органы непосредственно играют такую роль.
Для разработки конституционных проектов обычно создаются конституционные
комиссии (комитеты, советы, совещания и др.), которые в одних случаях
образуются указанными представительными органами (например, в Австралии,
Швеции, России, Финляндии и др.), а в других – главами государств и
правительствами (например, комиссии по разработке проектов Конституции
Франции 1958 г. и Конституции Греции 1975 г.).

Тоталитарные и авторитарные режимы обычно накладывают свой серьезный
отпечаток на процесс подготовки проектов конституций, решающую роль в
котором играет правящая и чаще всего единственная в обществе партия. Она
создает конституционную комиссию, состав которой может даже формально не
утверждаться парламентом, в соответствии со своей программой
устанавливает основные контуры будущей конституции, обсуждает и
фактически утверждает проект. То, что затем может происходить так
называемое всенародное обсуждение проекта, так же как и его обсуждение в
парламенте, носит чаще всего формальный, во многом показной характер,
ибо ничего, по существу, не меняет, особенно в основах строя.
Многочисленные одобрительные собрания и тысячи вносимых на них или иначе
поправок и предложений не могут скрыть в этих условиях того непреложного
факта, что такой проект — в действительности продукт не народа, а
партийно-государственной элиты.

Принятие конституции. В принципе различают три способа принятия
конституции: а) представительными органами; б) избирательным корпусом;
в) главой государства.

Первый вариант — это принятие конституции учредительным
(конституционным) собранием, парламентом или надпарламентским
учреждением. Учредительное собрание представляет собой выборный, а
иногда и иной орган, специально создаваемый для разработки и принятия
конституции и, как правило, распускаемый после выполнения этой задачи.
Исторически первым таким собранием был в США Филадельфийский конвент
1787 г., заседавший четыре месяца. Вскоре, в 1791 г. такое собрание было
созвано во Франции. Позднее практика созывов учредительных собрании
получила достаточно широкое распространение. Как известно, сразу же
после Февральской революции 1917 г. и свержения монархии в России было
провозглашено о созыве Учредительного собрания для принятия ее
конституции, которое было избрано в ноябре того же года, а в январе 1918
г. распущено большевиками, так и не выполнив своей цели.

Особенно широко учредительные собрания использовались после Второй
мировой войны. Так, они созывались для принятия Конституции Франции 1946
г., Конституции Италии 1947 г., Конституции Туниса 1956 г., Конституции
Кувейта 1962 г., Конституции Португалии 1976 г., Конституции Нигерии
1978 г., Конституции Ганы 1979 г., Конституции Турции 1982 г.,
конституций Болгарии и Румынии 1991 г. и др. Созыв в будущем для
принятия новых конституций учредительных собраний предусматривается в
действующих основных законах целого ряда стран, в том числе и России
(Конституционное Собрание). Учредительные собрания различаются по
способу их формирования, ибо одни из них формируются путем всеобщих и
прямых выборов, а другие избираются лишь частично, а отчасти назначаются
или делегируются (особенно в развивающихся странах). С другой стороны,
некоторые учредительные собрания окончательно принимают конституцию, а
другие принимают ее, но окончательно она утверждается референдумом или
каким-либо государственным органом.

В рамках того же первого варианта конституция может приниматься и
действительно принимается другим представительным органом — парламентом
(без его возможного преобразования (переименования) в учредительное
собрание). Так были приняты, например, конституции Шри-Ланки 1978 г.,
Китая 1982 г., Мозамбика 1990 г., Вьетнама 1992 г., Грузии 1995 г.,
Украины 1996 г., Польши 1997 г. и др. Парламентами, провозгласившими
себя учредительными собраниями, были приняты конституции Шри-Ланки 1972
г., Танзании 1977 г., Нидерландов 1983 г., Бразилии 1988 г., Замбии 1992
г. и др. Иногда конституции принимаются надпарламентскими органами,
которые могут включать в себя парламент, а могут и не включать
(например, Конституция Индонезии 1945 г., принятая Народным
консультативным конгрессом; Конституция Афганистана 1987 г. — Великой
джиргой; Конституция Монголии 1992 г. — Великим народным хуралом).

Второй вариант — это принятие конституции путем проведения референдума,
т.е. общегосударственного голосования избирателей. Прямо и
непосредственно через референдум, без предварительного рассмотрения
проекта в представительных государственных органах конституции в
демократических странах принимаются довольно редко (например,
Конституция Франции 1958 г., Конституция России 1993 г., Конституция
Казахстана 1995 г. и др.). В развивающихся странах (Алжир, Бирма, Бенин,
Мадагаскар, Эфиопия и др.) такой способ применяется значительно шире.
Так, только за период с 1989 по 1993 г. через референдумы конституции
были приняты в 16 странах Африки. При этом за последние десятилетия во
многих развивающихся странах серьезно демократизировался процесс
разработки и обсуждения проектов конституций перед референдумом. Более
часто в демократически развитых странах референдум используется как
форма окончательного одобрения конституции после ее рассмотрения и
принятия представительными органами. Например, так принимались
конституции Италии 1947 г., Греции 1975 г., Португалии 1976 г., Испании
1978 г., Румынии 1991 г. и др. Бывает и так, что этот процесс имеет
обратную направленность: конституции, уже принятые на референдуме,
позднее утверждались вновь избранными парламентами (например,
конституции Бирмы 1947 г. и Эфиопии 1987 г.).

В принципе референдум, несомненно, самый демократический способ принятия
конституции. Но и при этом нельзя не учитывать, что, во-первых, он также
ограничен в том отношении, что избиратель на нем имеет только
возможность высказаться за или против предложенного проекта, но не имеет
возможности принять участие в его обсуждении и внести те или иные
поправки; а во-вторых, в условиях тоталитаризма и авторитаризма
референдум чаще всего не позволяет выявить действительное, свободное
волеизъявление народа и может, как показывает опыт, использоваться в
антидемократических целях (например, референдум в Чили 1980 г. в
условиях военной диктатуры Пиночета).

В целом же первый и второй варианты принятия конституции являются
сегодня наиболее распространенными, преобладающими. После принятия
конституции представительным органом или на референдуме глава
государства чаще всего промульгирует (удостоверяет) такое решение, не
имея при этом обычно права отлагательного вето.

Третий вариант — это принятие конституций путем дарования, пожалования
(октроирования) конституции монархом своему народу. Сегодня такой способ
не имеет сколько-нибудь серьезного распространения, хотя в прошлом он
был нередок, о чем уже шла речь выше. Такие конституции в настоящее
время действуют в Катаре (1962), Саудовской Аравии (1992) и некоторых
других странах монархической формы правления. В прошлом они были
свойствены многим абсолютным монархиям и иногда именовались хартиями
(например, Хартия 1814 г. Людовика XVIII, Конституция Японии 1889 г.,
Конституция Марокко 1911 г. и др.) Позднее конституции были пожалованы
монархами в Иордании в 1952 г., Непале в 1962 г., Свазиленде 1978 г. и
др. странах. Октроированными были и конституции более 30 стран, которым
Великобритания даровала конституции актами монарха при их освобождении
от колониализма, хотя большинство их к нынешнему времени уже заменены
другими конституциями.

Изменение, дополнение и отмена конституции. Как уже отмечалось,
стабильность, присущая конституциям, не означает их неизменность.
Динамика общественной и государственной жизни неизбежно порождает
необходимость внесения тех или иных конституционных изменений с тем,
чтобы конституция не отставала от жизни. Поэтому изменение конституций
не является большой редкостью. В то же время уже отмечалось, что
конституции не должны изменяться слишком часто под влиянием
несущественных, сиюминутных моментов. Стабильность конституций
достигается, в частности, усложнением, ужесточением порядка их изменения
и дополнения. В этой связи также уже говорилось о том, что конституции
подразделяются на «жесткие», изменяющиеся в особом, усложненном порядке,
и «гибкие», изменяющиеся в том же порядке, что и обычное
законодательство. Жесткость порядка их изменения во многом определила
особое долгожительство конституций ряда стран (например, конституций
Японии 1949 г., Дании 1953 г. и др.), не говоря уже о конституциях
«первого поколения» (например, Конституции США 1787 г.). При этом,
конечно, всегда необходимо помнить, что реальная стабильность
конституции в конечном счете определяется не только и не столько ее
юридической жесткостью, сколько стабильностью существующего
общественно-политического строя, высокой общей, политической и правовой
культурой общества. Именно поэтому, как свидетельствует мировой
исторический опыт, многие юридически «жесткие» конституции подвергались
пересмотру весьма часто (конституции Мексики, многих африканских стран и
др.), в то время как немало формально «гибких» конституций оказывались
достаточно стабильными.

Естественно, что с изменением и дополнением «гибких» конституций обычно
не возникает особых сложностей. Такими конституциями являются, например,
конституции Новой Зеландии, Израиля, Саудовской Аравии, Монако и др.
Другое дело «жесткие» конституции, для изменения которых чаще всего
требуется получение не простого, а квалифицированного большинства (двух
третей — в Австрии, Италии, Нидерландах и др. или трех пятых голосов —
во Франции, Испании, Греции и др.) в парламенте, а в ряде случаев еще и
утверждение поправок на референдуме (Швейцария, Дания и др.). В
некоторых федеративных государствах (Мексика, Бразилия и др.) требуется
также их одобрение большинством субъектов федерации; в России — двумя
третями субъектов РФ, а в США — тремя четвертями всех штатов. Иногда
вводится и такое дополнительное условие, как повторное голосование
поправок в парламенте через определенный промежуток времени (Италия,
Бельгия, Греция, Финляндия и др.). Бывает, хотя и не часто, что часть
статей конституции изменяется в обычном порядке, а часть — в жестком,
сложном (Индия, Мальта и др.).

Очень часто конституции содержат специальные положения, исключающие
всякую возможность изменения их отдельных статей или разделов. Так, в
конституциях Италии, Франции и ряда других стран прямо указывается, что
установленная республиканская форма правления не может быть предметом
пересмотра. А в Конституции Греции запрещается пересмотр не только формы
правления, но и других основ государства. В Основном законе ФРГ также не
допускается изменение целого ряда статей, связанных с основами
конституционного строя, правами человека и федеративным устройством
страны. В Мавритании и Буркина-Фасо запрещается изменение
республиканской формы правления и многопартийности. В Испании,
Шри-Ланке, на Мадагаскаре — это нормы о правах и свободах человека; в
Индии и Пакистане — о федеративном устройстве; в Алжире и Мозамбике — о
высших органах власти; в Индии, Болгарии, Эфиопии и др. — о порядке
изменения конституции и т.д. В ряде случаев в конституциях
устанавливается срок, в течение которого они не подлежат пересмотру (в
Португалии, Бразилии, Греции, например, не ранее 5 лет). Нередко не
допускается изменение конституций в период чрезвычайного, военного и
иного особого положения (например, в Испании, Бельгии, Бразилии,
Румынии, Беларуси, Эстонии, Молдове и др.) или при посягательстве на
территориальную целостность страны (Франция, Гвинея, Конго, Мали и др.).

Обычно изменение конституций осуществляется путем исключения из текста
отмененных положений, замены старых положений новыми или дополнения
вновь принятыми. Но иногда этот процесс происходит в иной форме: старый
текст, перестающий действовать, сохраняется, а к нему принимаются
поправки, публикуемые вслед за старым текстом. Впервые и наиболее
наглядно такой способ изменения конституции использовали США. Позднее
его применили в своих конституциях также Венесуэла, Югославия и частично
бывшая Чехо-Словакия. Каждый из этих способов имеет свои преимущества и
свои недостатки: традиционный, первый — сокращает объем текста,
облегчает определение действующих норм и их обозримость, но не отражает
их эволюцию, динамику в историческом плане; американский, второй —
позволяет сравнивать былые и действующие нормы, что бывает немаловажно
для их понимания, толкования и применения, но усложняет пользование
текстом, поскольку требует отграничения его действующей части от
недействующей.

Субъектами права постановки вопроса об изменении и дополнении
конституции или ее отмене обычно являются те же, кто обладает таким
правом в общем, обычном законотворческом процессе. Но в ряде случаев для
них устанавливаются особые критерии. Так, во Франции и Бельгии
инициировать пересмотр конституции могут не только члены парламента, но
и глава государства по предложению главы правительства. В других странах
для этого требуется предложение определенного числа депутатов (например,
в Греции — 150 депутатов, в Турции, Мавритании, Конго, Бенине и др. —
одной трети, а на Филиппинах — трех четвертей депутатов) или главы
государства, правительства, субъектов федерации (например, в Бразилии —
более половины штатов, в США — двух третей штатов). В парламентских
республиках главы государств чаще всего правом инициирования пересмотра
конституции не обладают. В ряде случаев вопрос об изменении конституции
может быть поставлен самими избирателями, для чего в Австрии и Швейцарии
требуется собрать подписи 100 тыс. избирателей, в Молдове — 200 тыс., в
Литве — 300 тыс., в Италии — 500 тыс., а на Филиппинах — не менее одной
пятой зарегистрированных избирателей. В Швейцарии почти за столетие
(1891—1989) таким образом было выдвинуто 179 конституционных
законопроектов.

Конституционный закон, принятый парламентом, в большинстве стран
промульгируется главой государства, а иногда (Болгария) — председателями
палат парламента. Конституционный закон, принятый на референдуме или
одобренный субъектами федерации не нуждается в такой промульгации (США,
Франция, Югославия, Мадагаскар и др.). Хотя в большинстве случаев при
принятии конституционного закона глава государства лишен права
отлагательного вето при их промульгации, в некоторых странах он им
обладает (Индия, Пакистан, Нидерланды и др.).

В отличие от частичных изменений и дополнений конституции, ее отмена
представляет собой полную и всестороннюю замену одного основного закона
страны другим. Как правило, это бывает связано с осуществлением
революций, переворотов, коренного изменения соотношения
общественно-политических сил в стране и т.д., хотя сама такая отмена в
результате указанных событий может быть и частичной, сопровождающейся
соответствующей оговоркой. При полной отмене конституции, в отличие от
частичной, может предусматриваться более сложная процедура ее
проведения. Так, Конституция Швейцарии требует, чтобы общему её
пересмотру предшествовало проведение референдума о целесообразности
такого пересмотра, а в случае положительного ответа на этот вопрос обе
палаты Федерального собрания подлежат переизбранию. Более жесткие
требования для полного пересмотра конституции в сравнении с ее частичным
пересмотром предусмотрены и в ряде других стран (Испания, Куба и др.). В
случае военных переворотов, особенно в развивающихся странах, военные
хунты часто стремятся облегчить себе пересмотр конституций путем
частичной или полной отмены их действия, после чего используют в своих
целях произвольный и упрошенный порядок изменения старых или принятия
новых конституций.

§ 3. Охрана конституции

Важным институтом современной демократии, правового государства является
конституционное правосудие, конституционная юстиция. Будучи высшим и
основным законом, конституция в демократическом государстве нуждается в
особой защите, суть которой может пониматься как весьма широко, так и в
относительно более узких смыслах.

Сущность и необходимость охраны конституции. Дело в том, что в
обеспечении сохранения, соблюдения и действия конституции в
действительно демократическом обществе должно быть заинтересовано все
или почти все общество. Более того, как отмечается в ст. 15 Конституции
РФ, все opганы государственной власти, местного самоуправления,
должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать
Конституцию РФ. И поэтому когда тот или иной орган государства или
местного самоуправления, какая-либо общественная организация или даже
отдельный гражданин сами строго соблюдают положения конституции,
обеспечивают условия и предпосылки их соблюдения, предотвращают их
нарушение и законными методами и средствами борются с допущенными
нарушениями конституции, то это, несомненно, тоже охрана конституции,
понимаемая в самом широком смысле — как дело общегосударственное, дело
всего народа, всех граждан. В этой связи нельзя не упомянуть, что в
конституциях ряда стран (ФРГ, Словакия, Гана, Бенин и др.) предусмотрены
даже неправовые средства защиты конституции — право народа, граждан на
сопротивление неконституционной власти.

Вместе с тем нельзя не видеть, что в системе государственных органов
законодательно выделяются, прежде всего самими конституциями, и такие
органы, которым прямо вменяется обязанность следить за соблюдением
конституционной законности. Так, говорится, например, о том, что
президент страны – гарант конституции, следящий за ее соблюдением и
защитой (ст. 80 Конституции РФ; ст. 5 Конституции Франции и др.) Следить
за соблюдением конституции и защищать ее, несомненно, входит и в
обязанности правительства, парламента, судов общей юрисдикции,
прокуратуры (осуществляющей общий надзор за законностью), уполномоченных
парламента по правам человека (омбудсманов) и др. И все это, конечно,
тоже охрана конституции, понимаемая теперь уже в относительно более
узком смысле, т.е. как одна из сторон многообразной деятельности
определенных государственных органов, направленная на обеспечение
соблюдения конституции. Для этих органов охрана конституции — это лишь
одна из многих осуществляемых ими функций и задач.

Но чаще всего в понятие «охрана конституции» вкладывается еще более
узкий смысл. Охрана конституции в узком, собственном, строгом смысле —
это организация и деятельность специального органа, призванного в
установленных законом формах и процедурах осуществлять конституционный
контроль (надзор) за соответствием конституции прежде всего действующего
законодательства и иных нормативно-правовых актов, а также решать
некоторые другие задачи, или же наделение общей судебной системы во
главе с Верховным Судом соответствующими функциями. В таком смысле, т.е.
как основа юридической охраны конституции, как главный элемент в ее
правовой защите, она и будет пониматься в дальнейшем.

В литературе нетрудно заметить, что в одних случаях говорится о
конституционном контроле, в другом — о конституционном надзоре, в
третьем — эти понятия употребляются как равнозначные. Естественно,
возникает вопрос об их соотношении. И хотя и по этому вопросу в научных
и учебных изданиях нет однозначного решения, тем не менее можно
констатировать, что эти понятия рассматриваются в них как очень близкие
и однопорядковые, связанные с обеспечением соблюдения и охраны
конституции. Вместе с тем есть известные основания для того, чтобы не
отождествлять их, поскольку соблюдение и защита конституции могут
осуществляться различными способами и методами, что и находит свое
отражение в использовании этих неравнозначных понятий.

Конституционный контроль — это такая проверка соответствия конституции
действий органов государственной и общественной власти, при которой
орган такого контроля имеет право сам отменять неконституционные
действия подконтрольного органа. В отличие от этого, конституционный
надзор связан лишь с дачей указания поднадзорному органу на
неконституционность его действий (вплоть до решения об их
приостановлении), но изменять или отменять его акты орган
конституционного надзора не может. Иногда различение этих понятий
проводится по иной линии: конституционный контроль — это выборочная
проверка контролирующим органом деятельности подконтрольного органа либо
по собственной инициативе, либо по сигналу; а конституционный надзор —
это постоянное наблюдение за деятельностью поднадзорного органа.* В
учебном плане можно и целесообразно, памятуя об этих оговорках, понимать
конституционный контроль в широком смысле, как любую
(надзорно-контрольную) форму проверки конституционности актов и/или
действий любого органа государственной и общественной власти.

* О необходимости, строго говоря, известного разграничения понятий
«конституциoнный контроль» и «конституционный надзор» говорит и практика
организации cooтветствующих opганов. Так, предшествовавший
Конституционному Суду РФ (органу конституционного контроля) Комитет
конституционного надзора СССР обладал весьма ограниченными полномочиями.

В современном его понимании институт судебного конституционного контроля
зародился в США в начале XIX в., притом не в результате установления
конституции, а на основе судебных прецедентов, особенно когда Верховный
суд в 1803 г. заявил, что федеральная Конституция является высшим
законом страны и любой закон Конгресса, противоречащий ему, может быть
признан судом неконституционным. На этом основании была тогда же
объявлена недействительной, неконституционной часть закона о
судопроизводстве. Такой принципиальный подход был позднее воспринят
рядом латиноамериканских, а затем европейских и иных стран. После Первой
мировой войны была выработана иная, европейская модель конституционного
контроля, авторами которой считаются известные австрийские юристы Ганс
(Ханс) Кельзен и К. Эйзенман.

В отличие от американской модели (США, Канада, Австралия, Япония, Индия,
Швейцария, Швеция, Норвегия и др.), когда функция судебного
конституционного контроля возлагается на общую судебную систему, прежде
всего на Верховный суд, европейская модель (ФРГ, Франция, Италия,
Россия, Испания, Австрия, Армения, Польша, Венгрия, Словакия, Хорватия,
Бразилия, Египет, Колумбия, Албания, Коста-Рика, Казахстан и др.)
предполагает создание специализированного органа судебного или иного
конституционного контроля. Сегодня институт конституционного правосудия
приобрел практически универсальный характер и существует в подавляющем
большинстве стран. В целом европейская модель в настоящее время
преобладает. Но при этом необходимо учитывать как то, что серьезно
расширилось использование своего рода смешанных, гибридных моделей, так
и то, что в большинстве стран институт конституционного правосудия
создан лишь в послевоенный период, а во многих странах — лишь в
последние десятилетия и поэтому находится еще в процессе становления.

Особая необходимость и возрастающее значение конституционного контроля
на современном этапе вытекают из все большего расширения и усложнения
национальных правовых систем и иерархичности их правовых норм. В этих
условиях, как показывает опыт, даже зрелые и хорошо юридически
оснащенные парламенты, правительства и главы государств, не говоря уже о
должностных лицах и общественных организациях, не застрахованы от
принятия неконституционных решений. Это связано с тем, что, во-первых,
сегодня, как правило, разрабатывается и принимается значительно больше
нормативно-правовых актов, чем в прошлом. Во-вторых, далеко не всегда
такие акты принимаются взвешенно, без спешки, с предварительной
серьезной юридической экспертизой и людьми с достаточно высокой правовой
квалификацией. В-третьих, в процессе разработки и принятия законов и
иных актов различные политические силы могут оказывать и действительно
оказывают серьезное влияние на их содержание и порядок принятия,
приводящее нередко к отклонению от норм конституции (например, от
закрепленного в ней принципа разделения властей). В-четвертых, наконец,
как и в любом другом деле, человеку при принятии законов, других
правовых решений свойственно ошибаться. В связи со всем этим важно
отметить, что в отдельных странах (например, во Франции, Польше и др.)
орган конституционного контроля обладает правом предварительного
контроля, т.е. проверки конституционности закона до его вступления в
силу, в отличие от такого органа большинства стран (США, ФРГ, Индия,
Филиппины и др.), где речь идет о последующем контроле, т.е. контроле
после вступления закона в юридическую силу.

Уже из сказанного видно, что, хотя конституционный контроль является
необходимой чертой, атрибутом правового демократического государства,
формы его организации и функционирования в различных странах не
одинаковы.

Объекты, содержание, формы и субъекты конституционного контроля.
Объектами конституционного контроля являются прежде всего все
нормативные правовые акты, стоящие по своей юридической силе ниже
конституции. Это могут быть: конституционные или органические законы;
обыкновенные законы; акты органов исполнительной власти; акты органов
местного самоуправления. Конституционные законы, принятые
квалифицированным большинством голосов на референдуме, обычно не
подлежат проверке на конституционность. Но законы, принятые на
референдуме простым большинством голосов, могут подвергаться такой
проверке. Объектом конституционного контроля могут быть и частно
правовые акты (завещания, договоры и др.) и судебные решения, а в
отдельных странах и индивидуальные правоприменительные акты. К числу
объектов конституционного контроля относятся действия должностных лиц,
создание и деятельность политических общественных объединений (особенно
партий), акты и действия общественных объединений, выполняющих по
поручению государства определенные властные функции и др.

Не подлежит сомнению то, что объектом конституционного контроля являются
внутригосударственные договоры и соглашения. Таким объектом служат и
международные договоры. Поскольку конституции многих стран закрепляют
приоритет, примат международного права над национальным, то проверка
соответствия национальных законов и иных правовых актов международным
договорам также должна включаться в конституционный контроль. Проверке
на конституционность часто подвергаются проекты международных договоров
или уже подписанные международные договоры до их вступления в силу.
Сложнее обстоит дело, когда речь идет о расхождениях между действующими
международными договорами и конституцией. В конституциях ряда стран
(например, Франции, Испании и др.) закрепляется положение, что в этих
случаях орган конституционного контроля (Конституционный Совет,
Конституционный Трибунал) устанавливает такое расхождение, а заключение
или ратификация такого договора становятся возможными лишь после
пересмотра конституции.

Содержание конституционного контроля также неодинаково в различных
странах. И тем не менее можно сказать, что важнейшую часть этого
содержания составляет обычно проверка конституционности законодательства
и прежде всего защита прав человека и гражданина. Очень большую его
часть занимают также: толкования конституции и представление заключений
высшим органам государства по конституционным вопросам; решения споров о
компетенции органов государственной власти; признание правильности
проведения референдумов, действительности или недействительности
всеобщих выборов; определение конституционности правоприменительной
практики и конкретных действий исполнительной власти и др. Сказанное не
означает, что все эти функции обязательно выполняет орган
конституционного контроля любой отдельной страны. В каждой из них имеет
место свой набор таких функций. В некоторых странах для выполнения
отдельных из них создаются наряду с органами конституционного контроля
особые органы. Например, во Франции наряду с органом конституционной
юстиции — Конституционным Советом создается еще Государственный Совет,
проверяющий конституционность актов исполнительной власти
(административная юстиция), а также Высокая палата правосудия и Палата
правосудия республики для реализации ответственности высших
государственных должностных лиц (в Польше — это Государственный
Трибунал).

В этих общих рамках в одних странах (ФРГ, Испания и др.) особенно
большое место в осуществлении конституционного контроля занимает
рассмотрение жалоб, связанных прежде всего с защитой прав и свобод
личности, а в Австрии основную массу рассматриваемых дел составляют дела
о конституционности административных актов органов исполнительной
власти. В некоторых странах (Польша, Египет, Узбекистан, Албания и др.)
в функции органов конституционного контроля входит толкование не только
конституции, но и обычных законов. В Италии такой орган рассматривает по
существу обвинения, выдвинутые парламентом против президента, а в ФРГ —
вопросы неконституционности политических партий. В целом же можно
говорить об общей тенденции расширения сферы конституционного контроля в
разных странах.

Формы (виды) конституционного контроля еще более многообразны. Уже шла
речь о том, что конституционный контроль может быть предварительным и
последующим. Также различают: абстрактный (т.е. не связанный с
конкретным делом) и конкретный конституционный контроль; обязательный и
факультативный (т.е. осуществляемый только по инициативе управомоченного
субъекта); решающий (или постановляющий) и консультативный (т.е. при не
обязательности решения для подконтрольного органа); материальный (т.е.
связанный с проверкой содержания акта) и формальный (т.е. связанный с
проверкой компетентности органа, издавшего соответствующий акт, формы
этого акта и процедуры его принятия); полный и частичный (т.е.
распространяющийся не на всю, а лишь на определенную сферу отношений,
урегулированных конституцией); внешний и внутренний (т.е. осуществляемый
не иным, а самим органом, принявшим соответствующий акт) конституционный
контроль.

В разных странах конституционный контроль могут осуществлять различные
субъекты (органы). Как уже отмечалось, в рамках англосаксонской системы
права такой контроль осуществляют общие суды во главе с высшим судом или
только последний (США, Япония, Аргентина, Норвегия, Швеция, Австралия,
Индия, Гана, Шри-Ланка, Филиппины, Эстония и др.), а в других странах —
специализированным органом конституционного контроля (европейская
модель). Этот орган чаще всего носит судебный характер и именуется
конституционный суд, но иногда (например, во Франции, Тунисе, Марокко,
Сенегале, Казахстане и др. странах) — несудебный или квазисудебный
характер и именуется — конституционный совет. Особое место в таком самом
общем разделении моделей конституционного контроля занимал
конституционный контроль, существовавший в прошлом в СССР и других
социалистических странах, где его ограниченные функции были возложены на
сам парламент и его постоянно действующий орган. Сегодня в оставшихся по
наименованию социалистических странах нет специальных органов
конституционного контроля, как нет их и в Великобритании, где нет единой
консолидированной писаной конституции и очень строго соблюдается принцип
верховенства парламента. В отдельных странах (Италия, Греция, Португалия
и др.) сделана попытка объединить черты американской и европейской
моделей конституционного контроля, при которой судья, усомнившийся в
процессе разбора дела в конституционности применяемого им закона,
обращается в конституционный суд. В некоторых мусульманских странах
создаются конституционно-религиозные советы (в Иране — попечительный
Совет; в Марокко — консультативный Совет), состоящие из богословов и
юристов и следящие за соответствием законов прежде всего Корану. В
Пакистане, наряду с Верховным судом, осуществляющим конституционный
контроль, существуют еще исламский совет, рассматривающий соответствие
правовых актов Корану, и суд шариата, рассматривающий иски граждан, в
частности, о несоответствии касающихся их актов шариату.

§ 4. Конституция РФ — Основной Закон российского общества и государства.
Конституционный Суд РФ — судебный орган конституционного контроля

Попытаемся теперь показать, как рассмотренные выше общие основы теории
конституции воплощаются в конкретной конституции — Конституции
Российской Федерации. Задача данного параграфа состоит в том, чтобы, не
предвосхищая последующего подробного изложения и анализа ее отдельных
разделов, глав и статей, дать здесь принципиальную, обобщенную
характеристику нашей Конституции в целом и конкретных путей ее защиты.

Разработка и принятие Конституции РФ. Необходимость и возможность
разработки и принятия новой Конституции России возникла в результате
глубоких, фундаментальных перемен, произошедших в жизни страны на рубеже
80—90-х гг. Во-первых, из союзной республики в составе СССР Россия
превратилась в самостоятельное, независимое, суверенное государство —
Российскую Федерацию. Во-вторых, начали меняться самые основы
общественного строя — экономические, социальные, политические и
духовные. В-третьих, качественно изменилось соотношение
общественно-политических сил, общество отвергло былой тоталитарный
«социализм» и избрало путь демократического развития, к руководству
обществом и государством пришли новые силы, возникли новые
государственные органы, институты, на смену жесткой однопартийности
пришла многопартийность. В-четвертых, в стране было покончено с
идеологическим монополизмом марксизма-ленинизма, начали утверждаться
идеологический плюрализм, новые социальные ценности, нормы и идеалы.

Как известно, до начала 90-х гг. у нас действовала с теми или иными
изменениями Конституция РСФСР 1978 г., отражавшая в целом важнейшие
принципы и черты общества и государства тоталитарного типа, хотя и
декларативно, номинально провозглашавшая некоторые устои, принципы и
положения демократии. Чем дальше и глубже развивались в стране
социально-экономические и идейно-политические преобразования, тем яснее
проявлялась и осознавалась фиктивность формально действовавшей пока
конституции и необходимость ее замены новой. Внесение частичных
изменений в конституцию, как и принятие ряда принципиально новых
конституционных документов (например, Декларации о государственном
суверенитете в июне 1990 г., Декларации прав и свобод человека и
гражданина в ноябре 1991 г., Федеративного договора в марте 1992 г. и
др.), не могло, понятно, радикально изменить положение и снять указанную
потребность. Всего за 1991—1993 гг. Конституцию РСФСР было внесено более
трехсот поправок, что серьезно дестабилизировало ее и всю систему
конституционного законодательства.

Необходимость разработки и принятия новой конституции РФ была официально
признана еще в середине 1990 г. и тогда же, на I Съезде народных
депутатов РСФСР была создана Конституционная комиссия, которая за четыре
месяца подготовила и опубликовала для широкого обсуждения первый проект
новой конституции. Уже в октябре 1990 г этот проект рассматривался на V
Съезде народных депутатов РСФСР (существовавшем тогда высшем
законодательном органе, наряду с Верховным Советом РСФСР), дорабатывался
после этого и вновь публиковался. VI Съезд народных депутатов России в
апреле 1992 г. одобрил общую концепцию конституционной реформы и
основные положения проекта Конституционной комиссии, признав необходимым
его дальнейшую доработку на основе его опубликования и широкого
обсуждения и с целью внесения доработанного проекта на очередной Съезд
народных депутатов РСФСР.

Выявившиеся и обострившиеся тогда разногласия по вопросам прежде всего
разделения полномочий между законодательной и исполнительной властями не
позволили, однако, ряду последующих (VII, VIII и IX) Съездам народных
депутатов принять новую конституцию ни в 1992 г., ни в первой половине
1993 г. В это время, наряду с проектом Конституционной комиссии, были
внесены и ряд других проектов Конституции РФ, которые также обсуждались
в указанной комиссии и общественностью. Только в мае 1993 г. был
опубликован новый, доработанный проект, одобренный Верховным Советом РФ.

Вместе с тем для завершения подготовки проекта новой Конституции РФ
Указом Президента РФ тогда же было созвано Конституционное совещание,
собравшееся в начале июня 1993 г. как широкий форум (250 чел.)
представителей высших органов государственной власти и общественности.
На нем обсуждался проект Конституции РФ, внесенный Президентом РФ, но
одновременно и материалы проекта Конституционной комиссии Съезда
народных депутатов РФ, другие замечания и предложения. В итоге более чем
месячной работы этого совещания был выработан и 12 июля 1993 г. одобрен
компромиссный вариант. Однако события августа — сентября 1993 г. привели
вновь к резкому обострению кризиса власти в результате противостояния
законодательной и исполнительной власти. В конце концов это закончилось
утверждением, по сути дела, президентского правления в стране. В этих
условиях проект новой конституции был вынесен Президентом РФ на
общенациональный референдум и принят на нем 12 декабря 1993 г. За этот
проект проголосовали 58,4% голосовавших при участии в референдуме почти
55% общего числа зарегистрированных избирателей. Впервые в истории
России Конституция была принята путем референдума, что определяет ее
высокую легитимность.

Структура и основное содержание Конституции РФ. На структуру и
содержание Конституции РФ 1993 г. большое влияние оказали опыт
разработки и принятия конституций зарубежных стран развитой демократии,
особенно опыт послевоенных десятилетий, а также смена идеологических и
политических ценностей и ориентиров в современном российском обществе.
Не мог серьезно не повлиять на них и тот факт, что теперь РФ уже не
являлась субъектом союзной федерации, в связи с чем ее конституция уже
не представляла собой, как в прошлом, простой слепок с союзной
конституции. Все это породило немало изменений как в структуре, так и в
содержании данной конституции.

Структура Конституции РФ включает: преамбулу; 9 глав, содержащих 137
статей первого, основного раздела конституции, а также второй раздел
«Заключительные и переходные положения». В наличии таких общих
компонентов нет ничего необычного. Как показано выше, большинство
зарубежных конституций также включают в себя преамбулу, основную часть с
большим или меньшим числом статей и завершающую сравнительно небольшую
по объему часть, содержащую указанные положения. В принципе так же
строились и большинство советских конституций. Существенные структурные
новации связаны с новым расположением соответствующих глав и статей, с
тем местом, которое им отведено в структуре новой конституции РФ.

Основная часть Конституции РФ открывается главой об основах
конституционного строя. Как уже отмечалось (см. § 1 данной главы),
структура конституции, при которой она начинается с самых общих
положений, основ общественного и государственного устройства, характерна
для большинства конституций стран мира, хотя конкретное наименование
соответствующей главы (раздела) может быть самое разное. Для этого есть
весомые основания. Именно в этой главе обычно закрепляются самые общие и
важные принципы и положения конституции, являющиеся исходными,
первичными, учредительными для других ее статей, иных законов и всей
нормативно-правовой системы страны. Так, в Конституции РФ в данной главе
закрепляется демократическая сущность, правовой, социальный и светский
характер российского государства, его республиканская форма правления, а
в последующих главах все это конкретизируется и развивается. В этой же
главе четко определяется первостепенные место и роль соблюдения и защиты
прав и свобод человека в жизни и деятельности общества и государства, а
в специальной, второй главе это основополагающее положение очень широко
и подробно расшифровывается и воплощается в конкретные права и свободы
человека и гражданина и их гарантии. Точно так же, в первой главе
зафиксированы самые общие основы федеративного устройства страны, а в
отдельной, третьей главе раскрываются конкретный состав РФ, статус ее
субъектов, конкретные принципы и механизмы организации, функционирования
и деятельности Федерации и ее субъектов. То же можно сказать
относительно вопросов местного самоуправления: сам принцип его отражен в
гл. 1 (ст. 12), а более подробно об этом речь в главе 8. Если сама
Конституция РФ представляет собой основу всего законодательства страны,
как и каждой его отрасли, то ее первая глава, можно сказать, служит
своеобразной «основой основ».

Принципиально по-новому решен в Конституции РФ вопрос о месте главы о
правах и свободах личности. Раньше в советских конституциях такая глава
либо вообще отсутствовала, либо была отодвинута в конец текста
(например, в Конституции РСФСР 1938 г.), что, несомненно, отражало
действительное отношение к личности, ее правам и свободам в тоталитарном
обществе и государстве. Теперь же, когда уже в ст. 2 Конституции РФ
провозглашается, что человек, его права и свободы являются высшей
ценностью, а обязанностью государства является признание, соблюдение и
защита этих прав и свобод, вполне логично и обоснованно выдвижение этой
главы вперед. Может, однако, возникнуть вопрос: разве проблема прав и
свобод личности не входит в основы конституционного строя; и если
входит, то почему она освещается отдельно, в особой главе? Конечно,
входит. И отражением этого является присутствие в главе об основах
конституционного строя указанной ст. 2. Но столь же очевидно и то, что
далеко не все в этой (как впрочем и в других) области может быть
включено в такие основы. В связи с этим сравнительно более частные
характеристики конкретных прав, свобод и обязанностей личности
составляют вторую (но среди специальных глав первую) главу Конституции
РФ.

Третье место по праву отведено главе «Федеративное устройство». Без
предварительного решения этой группы проблем в конституции федеративного
государства невозможно закрепить систему органов государственной власти,
принципы и механизм их деятельности, чему посвящены последующие четыре
главы Конституции РФ (гл. 4—7). В отличие от унитарного государства, в
федеративном государстве принцип разделения властей, их предметов
ведения и полномочий осуществляется не только в «горизонтальном», но и в
«вертикальном», политико-территориальном аспекте, т.е. как распределение
предметов ведения и полномочий между федерацией в целом и ее субъектами.
Естественно поэтому, что глава 4 «Президент Российской Федерации», глава
5 «Федеральное Собрание», глава 6 «Правительство Российской Федерации» и
глава 7 «Судебная власть» должны исходить из содержания не только первых
двух, но и третьей главы Конституции РФ.

Говоря о расположении указанных глав в Конституции РФ, необходимо иметь
в виду следующее обстоятельство. Казалось бы, по логике теории
разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную сперва
речь должна идти о парламенте, а затем уже о президенте и правительстве,
а также о судах. Так обычно и делается в конституциях стран с
парламентской формой правления. Но Российская Федерация — это не
парламентская, а президентская республика, в которой именно президент
обладает особенно широкими полномочиями и является главой государства.
Место и роль такого главы государства не может быть сведена лишь к месту
и роли одного из органов исполнительной власти. Поэтому в Конституции РФ
глава о Президенте РФ стоит впереди главы о парламенте.

Особо следует выделить вопрос о главе 8 «Местное самоуправление». В
советских конституциях, в том числе и в Конституции РСФСР 1978 г., такой
главы не было. Это определялось тем, что господствовавшая тогда
этатистская политико-правовая доктрина исходила из признания
необходимости сохранения и укрепления государственных органов на всех, в
том числе и местном, уровнях (от Верховного Совета до сельских и
поселковых Советов). Переход от политической системы тоталитаризма к
демократической политической системе требует признания того, что в
вопросах местных следует вести речь не о государственных органах
управления, а о негосударственных органах самоуправления. При этом
Конституция РФ определяет лишь самые общие основы местного
самоуправления и сознательно, опираясь на принцип действительного
федерализма, оставляет все остальное на решение субъектов Федерации и
самодеятельность местного населения.

Завершается основная часть Конституции РФ главой 9 «Конституционные
поправки и пересмотр Конституции», в которой говорится о том, кто может
вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции и в
каком порядке эти предложения рассматриваются и принимаются, о чем
подробнее — несколько ниже.

Второй раздел Конституции РФ составляют «Заключительные и переходные
положения». В отличие от основной части Конституции, т.е. ее первого
раздела, эта часть изложена не в форме статей, а в форме ряда
последовательных пунктов, закрепляющих: день ее принятия; день ее
вступления в силу и одновременное прекращение действия предшествующей
конституции; приоритет положений новой Конституции перед положениями
Федеративного договора, других договоров, прежнего законодательства и
других правовых актов; отдельные сравнительно частные положения о
деятельности существующих и вновь учрежденных государственных органов
(Президента, Правительства, судов, палат Федерального Собрания и его
депутатов).

Сказанное выше о структуре Конституции РФ позволяет сделать общий вывод,
что она в целом вполне отвечает общим требованиям, предъявляемым
конституционной теорией к современным конституциям. Она, несомненно,
учла как накопленный мировой конституционный опыт, так и своеобразие
нашей страны, исторических и существующих на сегодня условий ее
развития. Эта структура достаточно логична, стройна и последовательна,
что имеет принципиальное значение и для построения учебного курса
конституционного права, особенно конституционного права РФ.

В ходе изложения проблемы структуры Конституции РФ пришлось неоднократно
вторгаться и в вопрос о ее содержании. Поэтому, а также в связи с тем,
что все дальнейшее изложение будет посвящено этому, остановимся только
на ряде обобщающих характеристик основного содержания Конституции РФ как
целого. Особое значение для этого имеет преамбула Конституции РФ, а
также ее глава 9, говорящая о порядке изменения Конституции, которые в
связи с этим рассматриваются в данной главе сравнительно подробно.

Преамбула Конституции РФ достаточно лаконична, но емка по содержанию.
Как известно, преамбула Конституции РСФСР 1978 г. была намного обширнее,
включала краткий экскурс в историю страны, характеристику ее достижений
в результате построения «развитого социалистического общества» и
содержала много классовых идеологем, включая прямое указание на то, что
при создании и принятии этой конституции руководствовались идеями
«научного коммунизма». Преамбула Конституции РФ 1993 г. уходит от всего
этого и с позиций современных реалий ведет речь только о том, чем
руководствовался многонациональный народ РФ при принятии новой
конституции. Эти мотивы: соединенность общей судьбой на своей земле;
утверждение прав и свобод человека, гражданского мира и согласия;
сохранение исторически сложившегося государственного единства;
соблюдение общепризнанных принципов равноправия и самоопределения
народов; память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству,
веру в добро и справедливость; возрождение суверенной государственности
Росши и утверждение незыблемости ее демократической основы; стремление
обеспечить благополучие и процветание Родины; ответственность за свою
Родину перед нынешним и будущими поколениями; осознание себя частью
мирового сообщества. Как видим, здесь нет ни традиционного в прошлом
восхваления достигнутого, ни засилия пролетарской идеологии, хотя
идеология гуманизма и демократизма, патриотизма и интернационализма
представлена весомо и зримо. Хотелось бы также еще раз напомнить в этой
связи, что несмотря на то, что положения преамбулы по традиции не имеют
непосредственно нормативно-правового характера, они тем не менее имеют
очень важное общеполитическое и идеологическое значение. Нельзя их
недооценивать и в юридическом плане, поскольку они играют исключительно
важную роль в понимании смысла всей Конституции и ее отдельных глав и
статей, в правильном толковании и применении ее норм.

Глава 1 «Основы конституционного строя» закрепляет такие важнейшие,
основополагающие принципы и черты этого строя, как народовластие
(народный суверенитет), демократизм, федерализм, правовой,
республиканский, социальный и светский характер государства, признание
человека, его прав и свобод высшей ценностью, политический плюрализм,
идеологическое многообразие, свобода экономической деятельности и
многообразие форм собственности.

Глава 2 «Права и свободы человека и гражданина» определяет основы
политико-правового статуса личности. Это — свобода личности;
естественная, от рождения принадлежность человеку основных прав и
свобод, их неотчуждаемость; соответствие статуса личности в РФ
стандартам, сложившимся в мировом сообществе; сочетание личных,
индивидуальных интересов с интересами других лиц, общества и
государства; всеобщность основных прав, свобод и обязанностей; принцип
равноправия граждан, т.е. их юридического равенства (равенства в правах
и обязанностях), в том числе и равенство всех перед законом и судом,
равноправия мужчины и женщины; принцип непосредственного действия прав и
свобод человека и гражданина, соответствия конституционным основам
статуса личности его закрепления в текущем законодательстве и
практической реализации; гарантированность прав и свобод личности и др.
Эта глава наиболее обширна по объему и подробно разработана. Ей
принадлежат 48 из 137 статей Конституции РФ, т.е. более трети всех ее
статей.

Глава 3 «Федеративное устройство» не только поименно перечисляет все 89
субъектов РФ, но и подробно конкретизирует и развивает общие принципы и
устои российского федерализма, закрепленные в ст. 5 Конституции РФ
(равноправие субъектов Федерации, государственная целостность РФ,
единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти РФ и органами
государственной власти ее субъектов, равноправие и самоопределение
народов). В ней определяется статус каждого из видов субъектов РФ
(совместно с их конституциями или уставами), а также пути его изменения.
В этой также обширной главе большое и важное место занимают вопросы
предметов ведения РФ и сферы совместного ведения РФ и ее субъектов. В
отличие от советских конституций с их сверхцентрализацией, Конституция
РФ не закрепляет даже основы системы органов государственной власти
субъектов РФ. Она исходит из того, что эта система устанавливается
субъектами РФ самостоятельно, но в соответствии с основами
конституционного строя РФ и общими принципами организации
представительных и исполнительных органов государственной власти,
установленными федеральным законом. В данной главе также закрепляются
исходные положения о государственных языках и национально-языковой
политике, о гарантии прав коренных малочисленных народов, о национальной
символике и т.д.

Главы 4, 5, 6 и 7 конкретизируют республиканскую форму правления РФ и
закрепляют систему ее органов государственной власти, а также основы
механизма их взаимоотношений и деятельности. В главе 4 «Президент
Российской Федерации» определяется его статус и полномочия, из которых
совершенно очевидно следует, что РФ — президентская республика с очень
сильной президентской властью. Это вытекает из того, что Президент РФ —
глава государства, избираемый народом путем прямых выборов, стоящий над
другими государственными органами и определяющий основные направления
внутренней и внешней политики страны. Он назначает (с согласия
Государственной Думы) Председателя Правительства и практически
самостоятельно других членов Правительства. Даже среди других
президентских республик мира, в том числе США и Франции, Президент РФ
наделяется значительно большими прерогативами, что иногда приводит к
наименованию РФ в печати как «сверхпрезидентской республики».

В этих условиях вполне понятно, что глава 5 «Федеральное Собрание» как
глава о парламенте страны, состоящем из двух палат — Государственной
Думы и Совета Федерации, наделяет его весьма ограниченными функциями и
правами: в основном функциями и правами представительного и
законодательного органа. Его права по отношению к правительству крайне
незначительны. Государственная Дума, например, дает лишь согласие на
назначение только Председателя Правительства. В главе 6 «Правительство
Российской Федерации» оно рассматривается как орган, осуществляющий
исполнительную власть. По указанным выше причинам оно также ограничено в
своих полномочиях, особенно в связи с чрезвычайно широкими полномочиями
Президента РФ.

Глава 7 «Судебная власть» устанавливает, что правосудие в РФ
осуществляется только судом, а судебная власть — посредством
конституционного, гражданского, административного и уголовного
судопроизводства. Она закрепляет независимость, несменяемость и
неприкосновенность судей. Здесь же речь идет о прокуратуре как единой
централизованной системе во главе с Генеральным прокурором РФ.

Глава 8 определяет основы местного самоуправления, устанавливает, что
оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного
значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем
референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные
и другие органы местного самоуправления, структура которых определяется
населением самостоятельно. В этой главе формулируются основные принципы
местного самоуправления и его гарантии.

Общие черты, свойства Конституции РФ. В Конституции РФ впервые в
конституционном законодательстве нашей страны закреплено верховенство
Конституции, направленное на утверждение правового государства,
поскольку речь идет и о подчинении государства Конституции. В части 2
ст. 4 говорится, в частности, что Конституция РФ имеет верховенство на
всей территории РФ. Это означает, что в иерархии законов и иных правовых
актов она стоит на самом высоком месте и имеет высшую юридическую силу
по отношению ко всем нормативным правовым актам на территории страны, в
том числе и федеральным, включая федеральные конституционные законы. Из
этого свойства Конституции РФ, на наш взгляд, вытекает также, что не
только законы и иные правовые акты, но и конституции и уставы субъектов
Федерации должны соответствовать Конституции РФ и не могут ей
противоречить, хотя прямо об этом и не говорится в Конституции РФ. Часть
1 ст. 15 Конституции РФ гласит, что Конституция имеет высшую юридическую
силу, применяется на всей территории РФ и что законы и иные правовые
акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ.
Конституции республик и уставы других субъектов РФ — это тоже законы,
принимаемые в РФ. Кроме того, обеспечивая высокий уровень
самостоятельности субъектов РФ, Конституция РФ в п. «а» ч. 1 ст. 72
записала, что обеспечение соответствия конституций и уставов субъектов
РФ, их законов и иных нормативных актов Конституции РФ и федеральным
законам находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Важно также
отметить, что именно Конституционный Суд РФ решает дела о соответствии
конституций республик и уставов иных субъектов РФ Конституции РФ и если
признает их или их отдельные положения неконституционными, то они
утрачивают силу и подлежат отмене.

В Указе Президента РФ «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных
органов государственной власти и органов государственной власти
субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой
реформы в субъектах Российской Федерации» от 5 октября 1995 г.
указывалось на недопустимость нарушения Конституции РФ при разработке и
принятии конституций республик, уставов других субъектов и предлагалось
устранить имеющиеся здесь нарушения. Для примера можно указать на то,
что в Конституции Республики Тыва, принятой в октябре 1993 г., т.е. до
принятия Конституции РФ, было в первой статье записано, в частности, что
она имеет право на выход из состава РФ путем всенародного референдума
этой республики. Но такого права за субъектами РФ, в том числе и за
республиками, не закреплено в Конституции РФ. Такая запись в конституции
одной из республик ставит под вопрос самые основы федеративного
устройства РФ и поэтому несовместима с Конституцией РФ.

Конституция РФ, в отличие от прежних советских конституций, которые
обычно именовались «Конституция (Основной Закон)…», не содержит такого
подзаголовка, но это, на наш взгляд, не означает, что она, по существу,
не может рассматриваться основным законом нашей страны. Во-первых,
общепризнанным является то, что в конституции отражаются и закрепляются
самые важные и фундаментальные основы общественного и государственного
строя страны; во-вторых, конституция представляет собой основу всей
правовой системы, «закон законов», базу текущего законодательства;
наконец, в-третьих, Конституция РФ — это важнейшая часть,
конституционного законодательства. Уже из этого вытекает, что
Конституция РФ может и должна рассматриваться как Основной Закон страны.
Если положение о верховенстве Конституции РФ дает ответ на вопрос о ее
преобладании, превосходстве в рамках субординации с другими законами с
точки зрения их юридической силы, то положение о том, что Конституция РФ
— это ее Основной Закон решает вопрос о такой субординации, о таком
приоритете, примате с точки зрения заложенного в ней содержания и его
значимости. При этом подчеркивается основополагающий и особо важный
характер содержащихся в ней установлений, их не рядовое, не обычное, не
текущее значение.

Текущее законодательство конкретизирует и развивает положения
Конституции РФ, исходя из ее не только буквы, но и духа. Конкретизацией
и развитием положений Конституции РФ является и издание предусмотренных
в этих целях самой Конституцией федеральных конституционных законов К их
числу относятся, в частности, законы: о порядке принятия в РФ и
образования в ее составе нового субъекта (ч. 2 ст. 65); об изменении
конституционно-правового статуса субъекта РФ (ч. 5 ст. 66; ч. 1 ст.
137); о референдуме (п. «в» ст. 84); о режиме военного положения (ч. 3
ст. 87); о чрезвычайном положении (ч. 2 ст. 88; ст. 56); о порядке
деятельности Правительства РФ (ч. 2 ст. 114); о судебной системе РФ (ст.
118); о Конституционном Суде РФ (ч. 3 ст. 128); о Верховном Суде РФ (ч.
3 ст. 128); о Высшем Арбитражном Суде (ч. 3 ст. 128); о Конституционном
Собрании (ч. 2 ст. 135) и др., часть из которых уже разработана,
обсуждена и принята. Конституция РФ конкретно предусматривает и издание
многих обычных (не конституционных) федеральных законов (например, о
гражданстве — ст. 6; о военной службе — ст. 59; об альтернативной
гражданской службе — ст. 59; о статусе столицы РФ — ст. 70; о порядке
выборов Президента РФ — ст. 81 и др.), многие из которых также уже
приняты и действуют. Следует отметить и то, что Конституция РФ нередко в
общей, неконкретной форме отсылает к обычным федеральным законам и т.д.
(ч. 1 ст. 35, ч. 3 ст. 36; ч. 5 ст. 37 и многие другие).

Еще одним важным свойством Конституции РФ является то, что она является
нормативным актом прямого и непосредственного действия. Это закрепляется
в ч. 1 ст. 15 Конституции РФ (прямое действие) и в ст. 18
(непосредственное действие прав и свобод человека и гражданина). Прямое
и непосредственное действие Конституции РФ особенно важно для
обеспечения и защиты прав и свобод личности. Не случайно поэтому в
прежних, советских конституциях такое установление отсутствовало, хотя
во многих демократических странах, где нет соответствующего положения в
конституции, ее прямое действие реализуется в судебной практике. Но и
этого не было у нас. Теперь же любой гражданин нашей страны имеет
возможность требовать защиты своих прав и свобод в судах, опираясь
только на положения Конституции РФ. Прямое и непосредственное действие
норм Конституции РФ фактически предусматривается и в ряде иных случаев,
хотя во многих других предусматривается издание обычного или
конституционного федерального закона.

Верховный суд РФ в своем постановлении «О некоторых вопросах применения
судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» от
31 октября 1995 г. указал, что судам при рассмотрении дел следует
оценивать содержание закона или иного нормативного акта, регулирующего
рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях
применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия. Разрешая
дело, суд применяет непосредственно Конституцию, в частности, в случаях:
а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла,
не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на
возможность ее применения при условии принятия федеральною закона,
регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие
положения; б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон,
действовавший на территории РФ до вступления в силу Конституции РФ,
противоречит ей, в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон,
принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в
противоречии с соответствующими положениями Конституции; г) когда закон
либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом РФ по предметам
совместного ведения РФ и субъектов РФ, противоречит Конституции РФ, а
федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом
правоотношения, отсутствует.

Изменение и пересмотр Конституции РФ. Эти вопросы регулируются в главе 9
«Конституционные поправки и пересмотр Конституции». Прежде всего следует
обратить внимание на то, что Конституция РФ различает такие понятия, как
«конституционные поправки» и «пересмотр Конституции», ибо изменения
изменениям рознь. Под первым понимается частичное изменение Конституции,
не затрагивающее ее фундаментальных основ, и связанное с внесением
поправок к главам 3—8 Конституции. А под вторым — изменение Конституции,
связанное с пересмотром положений ее глав 1,2 и 9, что, по существу,
равнозначно полному, концептуальному пересмотру Конституции в связи с
основополагающим характером содержания этих глав, т.е. принятию новой
конституции. В связи с этим в Конституции РФ устанавливается и
существенно различная процедура изменения содержания этих двух групп
глав и различие связанных с этим правовых актов.

Конституционные поправки к главам 3—8 принимаются в порядке,
предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и
вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не
менее чем двух третей субъектов РФ (ст. 136). Конституционный суд в
своем постановлении от 31 октября 1995 г. разъяснил, что поправки к
главам 3—8 принимаются в форме особого правового акта — Закона РФ о
поправках к Конституции РФ. Положения же глав 1, 2 и 9 не могут быть
пересмотрены Федеральным Собранием. Однако оно обладает правом внесения
предложений о пересмотре. В том случае, если предложение о пересмотре
этих положений будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа
членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в
соответствии с федеральным конституционным законом созывается
Конституционное Собрание. Оно либо подтверждает неизменность
Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ, который
принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего
числа его членов или выносится на всенародное голосование. При
проведении всенародного голосования Конституция РФ считается принятой,
если за нее проголосовали более половины избирателей, принявших участие
в голосовании, при условии, что в нем приняли участие более половины
избирателей (ст. 135). Иными словами, положения глав 1, 2 и 9 не
подлежат изменению в рамках действующей Конституции; их изменение
означает полный пересмотр Конституции и связывается с принятием новой
конституции.

Конституционные положения об изменениях и поправках в Конституцию были
конкретизированы и развернуты в Федеральном законе «О порядке принятия и
вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от 4
марта 1998 г.*

* Российская газета. 1998. 10 марта.

Субъектами внесения предложений о поправках и пересмотре положений
Конституции РФ могут быть Президент РФ, Совет Федерации, Государственная
Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы
субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов
Совета Федерации или депутатов Государственной Думы (ст. 134).

Особо регулируется и изменение ст. 65, определяющей состав РФ, принятие
в РФ и образование в ее составе нового субъекта, а также наименование
субъектов РФ. Указывается, что изменение ч. 1 ст. 65, определяющей
состав РФ, вносится двояким способом: в случае, если речь идет о
принятии в РФ, образовании в ее составе нового субъекта или об изменении
конституционно-правового статуса субъекта РФ, то это осуществляется на
основании соответствующего федерального конституционного закона (который
пока не принят); а в случае изменения наименования субъекта РФ новое
наименование этого субъекта подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ в
упрощенном порядке. Как разъяснил Конституционный Суд РФ в конце ноября
1995 г., изменение наименования субъектов РФ в тексте ч. 1 ст. 65
Конституции РФ производится указом Президента РФ на основании решения
субъекта РФ. Надо учитывать, что изменение своего наименования является
прерогативой субъекта РФ, принимается его законодательным органом и
становится правовым основанием для включения соответствующего изменения
в текст ч. 1 ст. 65 Конституции РФ указанным путем. На этой основе
указами Президента РФ от 9 января 1996 г. были включены в Конституцию РФ
новые наименования двух республик: Республика Ингушетия (вместо
Ингушская Республика) и Республика Северная Осетия—Алання (вместо
Республика Северная Осетия). Важно также отметить, что в указанном
постановлении Конституционного Суда РФ специально отмечается, что такой
упрощенный порядок применим лишь тогда, когда изменение наименования
субъекта РФ не затрагивает основы конституционного строя, права человека
и гражданина, интересы других субъектов РФ, РФ в целом либо интересы
других государств, а также не предполагает изменение состава РФ или
конституционно-правового статуса ее субъектов.

Сказанное выше позволяет сделать общий вывод: Конституция РФ,
несомненно, относится к числу весьма «жестких» конституций. Это
определяется тем, что, во-первых, половина ее статей (68 статей 1, 2 и 9
глав из 137) признаны не подлежащими изменению вообще в рамках данной
Конституции; во-вторых, изменение положений другой половины
конституционных статей возможно, как правило, только в порядке,
предусмотренном для принятия федерального конституционного закона (т.е.
принимается не простым, а квалифицированным большинством голосов — не
менее трех четвертей в Совете Федерации и двух третей в Государственной
Думе) и после их одобрения органами законодательной власти не менее чем
двух третей субъектов РФ, т.е. в порядке, значительно более сложном, чем
порядок осуществления обычного законодательствования; в-третьих, право
на внесение предложений по изменению и пересмотру положений Конституции
РФ принадлежит сравнительно узкому числу государственных органов и не
каждому депутату, а не менее одной пятой членов какой-либо палаты;
в-четвертых, крайне сложен процесс внесения и обсуждения таких
предложений; в-пятых, пересмотр Конституции имеет право осуществить не
сам парламент, а особое Конституционное Собрание.

Конституционный Суд РФ. Конституционный Суд РФ был создан в 1991 г.
Предшественником его в период 1989—1991 гг. был Комитет конституционного
надзора СССР. До этого такого органа в нашей стране не существовало.
Считалось, что в условиях отрицания принципа разделения властей и
формального признания полновластия Советов в таком органе нет
необходимости, поскольку Верховный Совет и его президиум могут сами
осуществлять такой парламентский контроль за соблюдением конституции, а
учреждение указанного органа нарушило бы верховенство парламента.
Реальная потребность в органе конституционного надзора или контроля в
условиях тоталитарного режима не возникала и потому, что всепроникающий
политический контроль за всем, в том числе и за соблюдением конституции,
призвана была реально осуществлять единственная партия и ее высшие
органы. Антидемократическая сущность тоталитаризма на деле была не
совместима с интересами соблюдения законности вообще, законности
конституционной в частности и в особенности. Поэтому переход к
независимому конституционному правосудию стал возможен лишь с переходом
к реальной демократизации страны.

Принятие Конституции РФ в конце 1993 г. и на ее основе Федерального
конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»
(21 июля 1994 г.)* открыли новый, современный этап в развитии
конституционного правосудия в нашей стране. Указанные основополагающие
документы внесли серьезные изменения в структуру и компетенцию
Конституционного Суда РФ как одного из важнейших институтов судебной
власти. Конституционный Суд РФ — это судебный орган конституционного
контроля, самостоятельно осуществляющий судебную власть посредством
конституционного судопроизводства. Его высшая и главная задача —
обеспечение защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод
личности, верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей
территории страны. Указанный закон не только определил цели, задачи,
структуру и компетенцию суда, но и основы конституционного
судопроизводства.

* СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

Число судей увеличилось до 19. Они назначаются Советом Федерации по
представлению Президента РФ. Кандидатом на должность конституционного
судьи может быть гражданин РФ не моложе 40 лет с безупречной репутацией,
имеющий высшее юридическое образование, стаж работы не менее 15 лет и
обладающий признанной высокой квалификацией в области права. Срок
назначения на эту должность — 12 лет (назначение на второй срок не
допускается). По достижении 70 лет конституционный судья уходит в
отставку. Предложения по кандидатурам могут вноситься Президенту РФ
членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы,
законодательными (представительными) органами субъектов РФ, высшими
судебными органами н федеральными юридическими ведомствами,
всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и
учебными заведениями. Каждый судья назначается в индивидуальном порядке
тайным голосованием, если его кандидатура получила большинство голосов
от общего числа членов Совета Федерации. Председатель Совета Федерации
приводит назначенное на должность судьи лицо к присяге, текст которой
установлен законом.

В соответствии со ст. 11 Закона о Конституционном Суде РФ его судья не
может принадлежать к политическим партиям и движениям, материально их
поддерживать, участвовать в политических акциях, в кампаниях по выборам
в органы государственной власти и органы местного самоуправления, вести
политическую пропаганду и агитацию, присутствовать на съездах и
конференциях политических партий и движений, заниматься иной
политической деятельностью, входить в руководящий состав каких-либо
общественных объединений, даже если они и не преследуют политических
целей. Конституционный судья не может быть членом Совета Федерации и
депутатом Государственной Думы, иных представительных органов, занимать
или сохранять за собой другие государственные и общественные должности,
иметь частную практику, заниматься предпринимательской, иной
оплачиваемой деятельностью (кроме преподавательской, научной и иной
творческой, занятие которой не должно препятствовать выполнению его
обязанностей и не может служить уважительной причиной отсутствия на
заседаниях). Судья Конституционного Суда РФ не вправе осуществлять
защиту или представительство, кроме законного представительства, в суде,
арбитражном суде или иных органах, оказывать кому-либо покровительство в
получении прав и освобождении от обязанностей. Он не вправе, выступая в
печати, иных средствах массовой информации и перед любой аудиторией,
публично высказывать свое мнение о вопросе, который может стать
предметом рассмотрения в Конституционном Суде, а также который изучается
или принят к рассмотрению Конституционным Судом, до принятия решения по
этому вопросу.

Конституционный Суд РФ имеет теперь две палаты по 9 и 10 судей, которые
равноправны и решения которых имеют такую же юридическую силу, как и
решения Суда в целом. Для рассмотрения особо важных дел проходят
пленарные заседания, в которых участвуют все судьи и которые вправе
рассматривать любой вопрос, входящий в компетенцию Конституционного
Суда. Председатель Суда, его заместитель и судья-секретарь избираются на
пленарном заседании Суда большинством голосов от общего числа судей
сроком на три года и могут переизбираться еще на один срок. В основе
деятельности Конституционного Суда РФ лежат такие принципы, как
независимость, коллегиальность, гласность, устность разбирательства,
язык судопроизводства, непрерывность судебного заседания,
состязательность и равноправие сторон. В стране нет такого органа или
лица, который бы имел право давать какие-либо указания или замечания
Конституционному Суду, действующему в рамках своих полномочий. В основе
его деятельности лежит Конституция РФ и Федеральный конституционный
закон о Конституционном Суде РФ. Конституционный Суд РФ независим в
организационном, финансовом и материально-техническом отношении, его
финансирование осуществляется из федерального бюджета. Гарантиями
независимости конституционных судей являются их несменяемость,
неприкосновенность, равенство прав судей и др. На судей Конституционного
Суда распространяется общее законодательство о статусе судей. В отличие
от других судов (Верховного, Арбитражного), Конституционный Суд РФ не
имеет системы нижестоящих судов. Тот факт, что некоторые субъекты РФ
также создали свои конституционные суды, не означает, что они входят в
такую систему, ибо не являются нижестоящими и не составляют с
Конституционным Судом РФ единую систему.

Еще более существенные изменения произошли в функциях и компетенции
Конституционного Суда РФ. С одной стороны, его компетенция в
определенном отношении сужена: он теперь не может действовать по
собственной инициативе и из его полномочий исключена оценка
правоприменительной практики. С другой стороны, он расширил свои
полномочия за счет получения права давать абстрактное официальное
толкование Конституции РФ, права разрешать споры о компетенции между
органами государственной власти, по жалобам на нарушение прав и свобод
граждан и права по запросам судов проверять конституционность закона,
примененного или подлежащего применению по конкретному делу.

Главная, основная функция Конституционного Суда РФ — проверка
соответствия Конституции РФ: а) федеральных законов, нормативных актов
высших федеральных органов государственной власти (Президента, палат
Федерального Собрания, Правительства); б) конституций и уставов, а также
иных нормативных актов субъектов РФ, кроме тех, которые относятся к
сфере исключительного ведения субъектов РФ; в) договоров между органами
государственной власти РФ и ее субъектов; г) международных договоров РФ,
не вступивших в силу (ст. 125 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ не
рассматривает, во-первых, ненормативные (индивидуальные) акты указанных
органов, а во-вторых, правовые акты, включая нормативные, всех других
государственных органов, поскольку это входит в компетенцию общих судов;
и в-третьих, как уже отмечалось, он не занимается проверкой
правоприменительной практики, во многом совпадающей с судебной.

Право на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о
конституционности указанных нормативных актов и договоров имеют,
согласно ст. 125 Конституции РФ, Президент РФ, Совет Федерации,
Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации и депутатов
Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший
Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти
субъектов РФ. Такие запросы могут касаться как всего нормативного акта
или договора, так и той или иной его части или отдельных положений.
Конституционный Суд РФ определяет конституционность или
неконституционность указанных актов и договоров в следующих пределах: по
содержанию норм; по форме нормативного акта или договора; по порядку
подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие;
с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения государственной
власти на законодательную, исполнительную и судебную; с точки зрения
установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между
федеральными органами государственной власти; с точки зрения
разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов
РФ, установенного Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами.

Граждане обладают правом на обращение в Конституционный Суд РФ с
индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение их конституционных
прав и свобод, если эти права и свободы нарушаются законом, примененным
или подлежащим применению в конкретном деле. Таким же правом обладают и
объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в Федеральном
конституционном законе о Конституционном Суде РФ. Важно, чтобы во всех
этих случаях закон, на который подается жалоба (а не какой-либо иной
нормативный акт, вопрос о котором в таком случае рассматривается в общих
судах), затрагивал конституционные права и свободы человека и гражданина
и был применен или подлежал применению в конкретном деле, рассмотрение
которого уже завершено или начато судом или иным правоприменительным
органом. При этом также следует иметь в виду, что суды любой инстанции,
рассматривающие такие конкретные дела, сами могут обращаться с запросом
в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности применяемого в
данном деле закона, в результате чего производство по делу
приостанавливается до решения Конституционного Суда РФ.

В компетенцию Конституционного Суда РФ входит и разрешение споров о
компетенции: между федеральными органами государственной власти; между
органами государственной власти РФ и органами государственной власти
субъектов РФ; между высшими органами государственной власти субъектов
РФ. Правом на обращение в Конституционный Суд РФ в этом плане обладает
каждая из сторон данных споров, а Президент РФ также в случае
недостижения согласованного решения при использовании согласительных
процедур для разрешения разногласий между органами государственной
власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между
органами государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 85 Конституции
РФ). Такое обращение допустимо, если: а) оспариваемая компетенция
определяется Конституцией РФ; б) спор не касается вопроса о
подведомственности дела судам или о подсудности; в) спор не был или не
может быть разрешен иным способом; г) заявитель считает издание акта или
совершение действия правового характера либо уклонение от издания акта
или совершения такого действия нарушением установленного Конституцией РФ
разграничения компетенции между органами государственной власти; д)
заявитель ранее обращался к указанным в Конституции РФ органам
государственной власти с письменным заявлением о нарушении ими
определенной Конституцией и договорами компетенции заявителя либо об
уклонении этих органов от осуществления входящей в их компетенцию
обязанности; е) в течение месяца со дня получения письменного заявления
не были устранены указанные в нем нарушения; ж) в случае обращения
соответствующего органа государственной власти к Президенту РФ с
просьбой об использовании согласительных процедур, предусмотренных ст.
85 Конституции РФ, а Президент РФ в течение месяца со дня обращения не
использовал эти согласительные процедуры либо такие процедуры не привели
к разрешению спора.

Еще одно направление деятельности Конституционного Суда РФ — толкование
Конституции РФ. Это имеет место тогда, когда в Конституционный Суд
обращаются Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума,
Правительство РФ, органы законодательной власти субъектов РФ. В данном
случае речь идет о прямом толковании Конституции РФ, которое может и не
быть связано с проверкой конституционности закона или спора о
компетенции. Оно призвано ответить на вопрос: как следует понимать то
или иное положение Конституции РФ, что особенно важно и необходимо в
условиях принципиальной новизны содержания этой Конституции и ее
«жесткости». Толкование Конституционного Суда РФ является официальным и
обязательным для всех.

Наконец, в функции Конституционного Суда РФ входит также дача заключения
о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в
государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. В
данном случае такой запрос в Конституционный Суд направляется Советом
Федерации, если соответствующее обвинение выдвинуто Государственной
Думой и имеется заключение Верховного Суда РФ о наличии в действиях
Президента РФ признаков соответствующего преступления. Запрос
направляется в Конституционный Суд РФ не позднее месяца со дня принятия
Государственной Думой решения о выдвижении обвинения. Заключение должно
быть дано Конституционным Судом не позднее десяти дней после регистрации
запроса. Если Суд установит несоблюдение указанного порядка, то
процедура импичмента прекращается.

Помимо отмеченных основных полномочий Конституционного Суда РФ,
зафиксированных в ст. 125 Конституции РФ, ряд других ее статей
определяет еще и такие полномочия, как направление посланий
Конституционного Суда Федеральному Собранию (ст. 100), право
законодательной инициативы (ст. 104), право присутствия судей
Конституционного Суда при принятии присяги Президентом РФ (ст. 82). Ряд
полномочий Конституционного Суда РФ связан с договорами о разграничении
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ
и ее субъектов. Федеральный конституционный закон о референдуме (1995)
предусмотрел еще одно новое полномочие Конституционного Суда — проверка
по запросу Президента РФ до референдума соблюдения требований,
предусмотренных Конституцией РФ.

Решения Конституционного Суда РФ принимаются открытым голосованием на
основе поименного опроса судей. Судья не вправе воздержаться при
голосовании или уклониться от него. Эти решения принимаются только по
предмету, указанному в обращении в Конституционный Суд и лишь в
отношении той части акта или компетенции органа, конституционность
которых была подвергнута сомнению в таком обращении. Судья, несогласный
с решением Конституционного Суда РФ, имеет право письменно изложить свое
особое мнение, которое приобщается к материалам дела и подлежит
опубликованию вместе с решением Конституционного Суда. Решение
Конституционного Суда РФ провозглашается в полном объеме в открытом
заседании немедленно после его подписания. Постановления и заключения
Суда не позднее чем в двухнедельный срок со дня их подписания
направляются Президенту РФ, Совету Федерации, Государственной Думе,
Правительству РФ, Уполномоченному по правам человека РФ, Верховному Суду
РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ, Генеральному прокурору РФ и министру
юстиции РФ. Постановления и заключения Конституционного Суда РФ подлежат
незамедлительному опубликованию в официальных изданиях. Решение
Конституционного Суда РФ окончательно, обжалованию не подлежит и
вступает в силу немедленно после его провозглашения. Оно действует
непосредственно и не нуждается в иных подтверждениях. Акты или их
отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, а
признанные не соответствующими Конституции РФ международные договоры, не
вступившие в силу, не подлежат введению в действие и применению.
Неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению
решения Конституционного Суда РФ влечет ответственность, установленную
федеральным законом.

В заключение необходимо вновь особо подчеркнуть, что Конституционный Суд
РФ как судебный орган конституционного контроля призван решать
исключительно вопросы права (ст. 3 Федерального конституционного закона
о Конституционном Суде РФ). Это исходное положение закона направлено не
на то, чтобы отрицать всякую связь права и политики, а на то, чтобы не
подменять право политикой. Конституционному Суду РФ, несомненно,
приходится рассматривать в той или иной мере и политические вопросы и
выносить решения, имеющие и политическое значение. Другое дело, что
Конституционный Суд РФ рассматривает только правовую, конституционную
сторону этих вопросов (например, конституционность актов различных
ветвей политической власти или споры о компетенции между различными
органами государственной власти как субъектами политики) и выносит свои
решения, опираясь исключительно на конституционное законодательство, на
право, а не на политическую целесообразность и другие политические
факторы.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

Что такое конституция и каковы ее место и роль в системе
законодательства страны?

Какими основными общими свойствами обладают конституции?

Чем характеризуются общая структура и содержание конституций?

Как можно классифицировать конституции по их формам и видам?

Как осуществляется разработка и принятие конституции?

Как изменяются, дополняются и отменяются конституции?

Что такое охрана конституции и в чем ее необходимость?

Каковы объекты и содержание конституционного контроля?

Каковы формы (виды) и субъекты конституционного контроля?

Как была разработана и принята Конституция РФ?

Что нового внесла Конституция РФ в конституционную практику нашей
страны?

Какие общие черты присущи Конституции РФ?

Каков порядок изменения и пересмотра Конституции РФ?

Как обеспечивается охрана Конституции РФ и какова роль в этом
Конституционного Суда РФ?

Каковы основные функции Конституционного Суда РФ?

Каков порядок возбуждения и рассмотрения дела в Конституционном Суде?

ЛИТЕРАТУРА

Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.,
1997.

Арутюнян Г.Г. Конституционный суд в системе государственной власти
(сравнительный анализ). Ереван, 1999.

Боботов С.В. Конституционная юрисдикция. М., 1994.

Витрук Н.В. Конституционное правосудие. М., 1998.

Ковлер А.И. Конституция «формальная» и «реальная» // Полис. 1999. № 2.

Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии: Сборник нормативных
актов. М.,1998.

Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации: Сборник
нормативных актов. М., 1997.

Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения
(1992-1996). М., 1997.

Конституция Российской Федерации: комментарии Конституционного Суда РФ,
официальный текст, принятие и вступление в силу поправок. М., 1998.

Конституция Российской Федерации: Словарь-справочник. СПб., 1997.

Конституция и закон: стабильность и динамизм. М., 1998.

Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция Российской Федерации.
М.,1998.

Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997.

Миронов О.О. Конституция не может быть неизменной // Государство и
право. 1998. №4.

Михалева Н.А. Конституционные реформы в республиках — субъектах
Российской Федерации // Государство и право. 1995. № 4.

Овсепян Ж.И. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах.
Ростов н/Д, 1995.

Ромашов Р. Современный конституционализм: вопросы истории и теории.
СПб,1998.

Российский конституционализм: проблемы и решения. М., 1999.

Степанов И.М. Уроки и парадоксы российского конституционализма. М.,
1996.

Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской
Федерации». Комментарий. М., 1996.

Чиркин В.Е. Российская Конституция и международный опыт // Государство и
право. 1998. № 12.

Шейнис В.Л. Тернистый путь Российской Конституции // Государство и
право. 1997. .№ 12.

Шульженко Ю.Л. Институт конституционного надзора в Российской Федерации.
М., 1998.

Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995.

Шульженко Ю.Л. Самоохрана Конституции Российской Федерации. М., 1997.

Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М.,
1997.

Эбзеев Б.С. Толкование Конституции Конституционным Судом РФ
теоретические и практические проблемы // Государство и право. 1998. .№
5.

Раздел II. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ И КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС
ЛИЧНОСТИ

Глава 3. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОБЩЕСТВЕННОГО И ГОСУДАРСТВЕННОГО
УСТРОЙСТВА

Приступая к рассмотрению отдельных проблем конституционного права,
необходимо прежде всего решить один сложный и важный вопрос: с какой из
этих проблем начинать с основ конституционного строя или с основных
прав и свобод человека и гражданина. Есть весомые аргументы в пользу как
того, так и другого решения. И не случайно поэтому в одних учебниках
вслед за общей характеристикой конституционного права и конституции
следует глава об основах конституционного строя,* а в других — глава об
основных правах и свободах личности.**

* См.: Баглай М.В. Указ. соч.; Михалева Н.А. Указ. соч.

** См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая
часть / Под ред. Б.А. Страшуна; Чиркин В.Е. Конституционное право
зарубежных стран. М., 1997; Конституционное право / Под ред. В.В.
Лазарева.

Исходя из того, что структура конституции, как и структура учебного
курса конституционного права, имеет не только формальное значение, но и
несет в себе немалую смысловую нагрузку, авторы данного учебника
склоняются к первому варианту решения проблемы, учитывая следующие
основные соображения. Во-первых, при всей основополагающей,
первостепенной важности как той, так и другой глав, глава об основах
конституционного строя носит по содержанию, несомненно, более общий
характер, беря этот строй в целом, а не какую-либо одну его сторону или
фундаментальный принцип, пусть и чрезвычайно важный. Во-вторых, хотя
основные права и свободы человека имеют естественную природу,
принадлежат ему от рождения и не даруются ему государством, тем не менее
конкретная их реализация в каждой стране в решающей мере зависит от
характера существующего в ней общественного и государственного строя.
В-третьих, принципиальное решение проблемы политико-правового статуса
личности входит в основы конституционного строя. В-четвертых, как уже
отмечалось, большинство конституций стран мира начинается с общей части
(раздела, главы и т.д.), а затем уже следует та часть, которая
посвящается правам и свободам человека. В-пятых, при всем том огромном и
принципиальном значении, которое Конституция РФ придает закреплению прав
и свобод человека и гражданина, она начинается с главы об основах
конституционного строя.*

* Признавая дискуссионность поставленного выше вопроса, следует в то же
время признать принципиально неверным то, как он решается сегодня
сдельными авторами. Так, в учебнике для вузов К.В. Арановского
«Государственное право зарубежных стран» (М., 1998) глава
«Государственно-правовой статус личности» по-старому, в духе времен
«сталинской конституции» отодвинута в конец учебника.

Как уже отмечалось, в конституциях, принятых до начала нынешнего
столетия, даже самые общие основы и принципы экономической, социальной,
политической и духовной жизни страны не находили своего закрепления. И в
конституциях подавляющего большинства стран, принятых в период до Второй
мировой войны, эти проблемы не получили отражения за редким и весьма
ограниченным по содержанию исключением (например, Конституция Мексики
1917 г., Конституция Германии 1919 г. и др.). Правда, здесь необходимо
сделать существенную оговорку: в странах, где побеждало и утверждалось
марксистско-ленинское материалистическое мировоззрение с его
социологическим и политологическим подходом к государству и праву,
конституции, начиная с Конституции РСФСР 1918 г., отводили этим
проблемам солидное место. И хотя в этих странах не были реализованы
принципы подлинного конституционализма, а многие из них прямо отвергнуты
или грубо извращены, такой новый подход к определению объектов и
содержания конституционного регулирования получил после Второй мировой
войны дальнейшее распространение в мире. Это нашло свое отражение в
конституциях не только новых «социалистических» стран, но и многих
развивающихся стран, ряда капиталистических стран (например, в
конституциях Италии, Испании, Португалии, Бразилии и др.), а за
последнее время и постсоциалистических стран.

Выше уже отмечалось, что это связано, в частности, с серьезным усилением
места и роли государства в экономической и социальной жизни общества.
Как отмечает германский конституционалист К. Штерн, «современная
конституция не может больше отказывать в установлении основных принципов
устройства жизни общества, иначе она может утратить свои функции
стабилизации и порядка». Ясно выраженная общая тенденция расширения
конституционного регулирования социально-экономических и
духовно-культурных общественных отношений, о которой говорилось выше,
позволила многим авторам говорить о «социализации» конституций
последнего полувека, о появлении «социальных» конституций и т.д.

Все это не означает, что эти проблемы регулируются в конституциях
современных демократических стран столь же широко и подробно, как и
вопросы, например, прав и свобод человека или устройства государства.
Сегодня достаточно широко признано, что строящееся и тем более
утверждающееся демократическое правовое государство несовместимо с
тоталитарным проникновением органов государственного руководства и
управления во все поры общественной жизни и должно опираться на активную
и разностороннюю демократическую самодеятельность гражданского общества.
Чрезмерное вмешательство государства и его конституции в общественную
жизнь способно создать реальную угрозу демократии и гуманизму, угрозу
авторитаризма и тоталитаризма. Именно поэтому в современных
демократических странах и их конституциях, если речь и идет об указанных
сферах общественной жизни, то, как правило, только об их самых общих
принципиальных основах, рассматриваемых преимущественно сквозь призму
политики и всей деятельности государства. В то же время и сегодня не
случайно то, что стремление как можно шире и подробнее регламентировать,
в том числе и в конституциях, экономические, социальные, политические и
духовные отношения в обществе характерно для оставшихся тоталитарных
режимов.

Конституционные основы и принципы общественной жизни закрепляются в
конституциях стран мира либо в общих (вводных) разделах, главах, обычно
следующих после преамбулы (например, в конституциях России 1993 г.,
Китая 1982 г., Чехии 1993 г., Мавритании 1991 г., Кубы 1976 г.,
Казахстана 1995 г., Эфиопии 1994 г., Кыргызстана 1993 г., Беларуси 1994
г., бывшего СССР 1977 г. и др.), либо в специальных разделах (главах),
например в конституциях Италии 1947 г., Португалии 1976 г., Испании 1978
г. и др. Так, в Конституции Италии 1947 г. есть такие специальные главы,
как «Гражданские отношения», «Этико-социальные отношения»,
«Экономические отношения», «Политические отношения»; в Конституции
Бразилии 1988 г. — «Экономический и финансовый строй», «О социальном
строе», «Образование и культура»; в Конституции Португалии 1976 г.,
помимо многих положений в разделе о правах человека (где имеются
отдельные главы «Права, свободы и гарантии политического участия»,
«Права, свободы и гарантии трудящихся», «Экономические права и
обязанности», «Социальные права и обязанности», «Права и обязанности в
области культуры»), содержится еще и большая вторая часть «Экономическая
организация общества»; в Конституции Узбекистана 1991 г. — главы
«Общество и личность», «Экономические отношения», «Средства массовой
информации» и др.

Конституции рождаются и действуют в сложной системе общественных
отношений каждой страны. Она включает подсистемы экономических,
социальных, политических и духовных отношений. Выявление каждый раз
связи конституции с этими подсистемами имеет немаловажное значение как
для понимания ее сущности и содержания, так и для ее практического
применения. Исходя из этого в дальнейшем обобщенно анализируются
конституционные основы экономической, социальной, политической и
духовной жизни. Важно при этом подчеркнуть, что в предмет науки и
учебного курса конституционного права входит непосредственно изучение не
самих этих сфер общественной жизни (это задача соответственно
экономической теории, социологии, политологии, культурологии и др. наук
и курсов), а их конституционно-правовых основ, что, к сожалению, не
всегда учитывается должным образом в учебной литературе по
конституционному праву. В основу данной главы учебника положен показ
решения указанных проблем в конституциях послевоенного периода, в
которых эти вопросы разработаны сравнительно широко и глубоко. И прежде
всего речь идет о конституциях демократических стран с рыночной
экономикой, поскольку их опыт имеет особое значение, в том числе и для
нашей страны, в то время как опыт других стран имеет более ограниченное
значение, а их конституции далеко не всегда адекватно отражают реальное
положение дел.

§ 1. Конституционные основы экономического строя

Общие основы и принципы. Объектами конституционного регулирования
экономической жизни являются такие фундаментальные ее основы, как
характер экономики страны, отношения собственности, труд, экономическая
деятельность, распределение, финансы и др. В современных конституциях
многих стран (Италии, Испании, Португалии, Бразилии, Перу, КНДР,
Узбекистана и др.) этому посвящены специальные разделы (главы).

Характер конституционного регулирования экономики в решающей мере
зависит от того, какой ее тип закрепляется в данной конституции. Если
речь идет о рыночной (либеральной) экономике демократической страны, то
такое регулирование, как правило, ограничивается установлением
сравнительно небольшого числа общих принципов и положений, относящихся к
характеристике экономической политики государства, реализации
экономических прав и свобод человека и фундаментальных основ
экономической жизни. Здесь обычно закрепляются принципы:
неприкосновенности собственности и многообразия ее различных видов
(частной, государственной, муниципальной); свободы предпринимательской
деятельности; невмешательства государства во многие стороны
экономической жизни и т.д. Если же речь идет об огосударствленной
экономике, свойственной тоталитарным странам (что особенно наглядно
видно на примере конституций бывшего СССР и других «социалистических»
стран), то здесь достаточно жестко закрепляется: безраздельное
господство государственной собственности, ее примат и привилегии;
командно-административные средства и методы хозяйствования;
безоговорочное подчинение экономики политике государства и т.д.

Следует также отметить, что в связи с утверждением за последние
десятилетия во многих странах модели социально ориентированной рыночной
экономики и вступлением бывших тоталитарных стран на путь формирования
такой экономики, ряд конституционных принципов регулирования экономики
претерпел существенные изменения или модификации. В одних случаях,
например, принцип неприкосновенности частной собственности
истолковывается уже не в абсолютном, а в относительном смысле и
связывается с выполнением этой собственностью своей социальной функции,
в частности, с возможностью осуществления национализации собственности и
изъятия земли, находящейся в частной собственности, с проведением
аграрной реформы и т.д. Усиливается тенденция к большему прогнозированию
(программированию, планированию) развития экономики, поддержке
определенных ее отраслей, включения трудящихся и их профсоюзов в
управление экономикой и др. В других случаях наблюдается явный отход от
непризнания частной собственности и принципов рыночной экономики,
установление равноправия различных форм собственности или движение к
этому, более или менее значительное допущение элементов рыночного
хозяйствования и отступление от сверхцентрализации тоталитарной
экономики, ее жесткого планирования и т.д.

Показательно, например, что в принятых в 1993 г. поправках к Конституции
Китая указывается, что «государство осуществляет социалистическое
рыночное хозяйство». Тогда же было установлено, что государство
осуществляет лишь макрорегулирование экономики (ст. 15), и были
исключены из конституции положения о директивном народно-хозяйственном
планировании, хотя в то же время говорилось, что «государство запрещает
любым организациям или отдельным лицам нарушать экономический строй
общества». Следовательно, речь идет о своеобразной гибридной экономике,
сочетающей черты рыночной и нерыночной экономических систем. Аналогичное
положение имеет место и во многих постсоциалистических и развивающихся
странах, где считалось и до сих пор считается, что с помощью серьезного
вмешательства государства в экономику возможно достаточно быстро
преодолеть их отсталость.

Государственное регулирование экономики в той или иной мере присутствует
во всех странах мира и поэтому о чисто, абсолютно рыночной экономике,
которая вообще никак не регулируется, говорить не приходится. Но,
конечно, регулирование регулированию рознь Одно дело жесткое, приказное
командование экономикой и обязательное, директивное ее планирование, а
другое — прогнозирование и ограниченное планирование экономики, принятие
антимонопольного законодательства и др. И в рамках последнего в одних
странах оно может проявляться сильнее (например, в Японии сильнее, чем в
США), а в других слабее. Формами государственного регулирования
экономики являются также государственная налоговая и кредитная политика,
установление продолжительности рабочего дня, отпусков и др., создание
смешанных компании и организаций с участием государственного капитала и
чиновников, а в ряде случаев и частичная национализация экономики.

Для понимания современного подхода к конституционным основам
регулирования экономики особенно показательна Конституция Бразилии 1988
г., закрепившая принципы экономического строя, основанного на оценке
труда человека и свободной инициативе. Это — национальный суверенитет,
частная собственность, социальная функция собственности, свободная
конкуренция, защита потребителя, защита окружающей среды, сокращение
регионального и социального неравенства, стремление к полной занятости,
благоприятствование бразильским предприятиям национального капитала
малого значения. Соблюдение этих принципов, согласно Конституции,
необходимо для обеспечения всем достойного существования согласно
требованиям социальной справедливости.

Собственность и ее формы. Будучи фундаментальной основой любой
экономической системы, отношения собственности и в прошлом нередко были
в поле зрения конституционного регулирования. Но и здесь в таком
регулировании произошло немало существенных изменений. Так, в знаменитой
французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. — действующей
части Конституции Франции — говорится о собственности вообще, без всякой
ее дифференциации, поскольку частная собственность тогда носила
всеобъемлющий характер. Ее последняя, 17-я статья гласит. «Так как
собственность есть право неприкосновенное и священное, то никто не может
быть лишен ее иначе, как в случае установленной законом несомненной
общественной необходимости и при условии справедливого и
предварительного возмещения». В отличие от этого сегодня в конституциях
обычно различаются разные формы собственности и либо провозглашается
принцип их равноправия с теми или иными особенностями его применения
(демократические конституции), либо закрепляется принцип их
неравноправия. В конституциях некоторых стран (например, Гвинеи 1990 г.,
Мадагаскара 1992 г., Мавритании 1992 г и др.) и сегодня не проводится
указанная дифференциация форм собственности.

В большинстве современных конституций собственность подразделяется на
общественную (публичную, государственную) и частную. В других случаях
разграничиваются частная, государственная и муниципальная формы (виды)
собственности или частная, кооперативная и государственная. В
Конституции Мексики 1917 г. к этому добавляются еще семейная и общинная
собственность. Нередко выделяется также иностранная собственность. В
конституциях бывших «социалистических» стран выделялись прежде всего
общественная (неэксплуататорская) и частная (эксплуататорская)
собственность. В первую входили: государственная собственность как
высшая, приоритетная форма собственности и всенародное достояние;
кооперативная (в СССР — колхозно-кооперативная) собственность, т.е.
групповая собственность членов трудовых объединений; собственность
общественных организаций (прежде всего профсоюзов), используемая для
достижения не хозяйственных, а иных уставных целей этих организаций.
Помимо эксплуататорской частной собственности признавалась и
неэксплуататорская частная (личная, индивидуальная) трудовая
собственность, основанная на собственном, личном труде и труде членов
семьи. Общественная собственность открыто провозглашалась приоритетной и
пользовалась особой поддержкой. По объекту виды собственности
различались: а) собственность на средства производства, которая должна
была находиться исключительно или преимущественно в общественной,
главным образом государственной, собственности и неэксплуататорской
частной собственности, и б) собственность на предметы потребления и
обихода, которая находилась преимущественно в руках членов общества.

В конституциях так называемых развивающихся стран социалистической
ориентации, помимо указанных, разграничивались такие формы
собственности, как эксплуататорская собственность компрадорской
буржуазии и собственность национальной буржуазии, которая
характеризовалась как неэксплуататорская частная собственность. В
конституциях развивающихся стран также говорилось об иностранной
собственности и о смешанной собственности при участии иностранного
капитала. Для конституций развитых демократических стран характерно
признание существования разных форм собственности и их принципиальное
равноправие.

Важные изменения в конституционном регулировании отношений собственности
связаны с закреплением в конституциях социальной роли собственности в
рамках современной демократической концепции гражданского общества и
социального государства. Теперь уже центр тяжести переносится не на
закрепление священности и неприкосновенности частной собственности, а на
реализацию ее социальной функции на основе сочетания интересов
собственника с интересами всего общества и даже на известное ограничение
прав собственника. Статья 14 Основного закона ФРГ, например,
устанавливает: «1. Собственность и право наследования гарантируются. Их
содержание и пределы устанавливаются законами. 2. Собственность
обязывает. Пользование ею должно одновременно служить общему благу. 3.
Принудительное отчуждение собственности допускается только в целях
общего блага. Оно может производиться только по закону или на основании
закона, регулирующего характер и размеры возмещения…». А ст. 15 далее
говорит о том, что «земля и недра, естественные ресурсы и средства
производства могут быть в целях обобществления переданы в общественную
собственность или в другие формы общественного хозяйства согласно
закону, регулирующему виды и размеры возмещения».

Статья 33 Конституции Испании, также признавая право на частную
собственность и ее наследование, прямо устанавливает, что «социальная
функция этих прав ограничивает их содержание в соответствии с законами».
Статья 128 дополнительно закрепляет: «1. Все богатства страны в самых
различных формах, независимо от характера собственности, служат общим
интересам. 2. Признается право государственной инициативы в
экономической деятельности. Закон может резервировать за государственным
сектором важнейшие ресурсы или услуги, особенно в случаях монополии, а
также разрешать участие в управлении предприятиями, когда этого требуют
общие интересы». Статья 43 Конституции Ирландии, твердо признавая права
частного собственника, вместе с тем указывает, что эти права «в
гражданском обществе должны регулироваться в соответствии с принципами
социальной справедливости» и поэтому «государство может в случае
необходимости ограничить посредством закона осуществление указанных прав
для согласования их осуществления с общим благом». О социальной функции
частной собственности и обеспечении ее доступности для всех в связи с
установлением по закону способов приобретения и пользования этой
собственностью, а также ее пределов говорится и в Конституции Италии
(ст. 42). Аналогичные положения содержатся и в конституциях Франции,
Португалии, Австрии, Бразилии, Казахстана, Литвы, Беларуси и др. стран.

На этой основе осуществляются и национализация (т.е. передача частной
собственности в руки государства), и социализация (т.е. передача частной
собственности в руки не государства, а других субъектов права), и
приватизация (т.е. передача государственной собственности в частные
руки) собственности, и аграрные реформы (т.е. изъятие земли у крупных
собственников и передача ее безземельным и малоземельным крестьянам), и
др. Так, ст. 43 и 44 Конституции Италии указывают, что в целях
общественной пользы закон может передавать государству определенные
предприятия или категории предприятий, составляющие «предмет важных
общественных интересов», а также устанавливать предельные размеры
частной собственности, содействовать преобразованию крупных
землевладений и поддержке мелкой и средней собственности. В середине
90-х гг. на долю государственной собственности в США приходилось более
одной пятой, в ФРГ – одна треть, в Австрии — две пятых всей
собственности. Как национализация, так и приватизация крупных
предприятий, банков и даже целых отраслей экономики неоднократно
проводилась во многих странах (Великобритания, Япония, Франция, Италия,
Индия, Австрия, Бельгия, Бразилия, Португалия, Филиппины и др.). Важно
при этом иметь в виду две важнейшие основы демократической
национализации: она должна осуществляться только на основе закона и в
соответствии с законом; она предполагает справедливую и чаще всего
предварительную компенсацию собственнику понесенных убытков.

В конституциях многих стран введен институт исключительной
государственной собственности. Например, действующая преамбула
Конституции Франции 1946 г. говорит, что всякое имущество, всякое
предприятие, эксплуатация которых имеет или приобретает национальное
общественное значение или характер фактической монополии, должно стать
собственностью общества. В п. 3 ст. 87 Конституции Португалии
указывается, что «закон определит основные сектора экономики, в которых
запрещена деятельность частных предприятий и других подобных
организаций» В некоторых других конституциях об этом говорится прямо,
без отсылки к закону. В большинстве конституций демократически развитых
стран объекты исключительной государственной собственности, конечно,
далеко не столь широки, как это было, а отчасти и сегодня характерно для
«социалистических» и развивающихся стран, и включают главным образом
объекты естественной государственной принадлежности (континентальный
шельф, территориальные воды, природные ресурсы экономической зоны,
прибрежные зоны, пляжи и др.). Земля лишь в некоторых бывших
«социалистических», постсоциалистических и развивающихся странах
является исключительной собственностью государства.

Труд и распределение. Конституции многих стран серьезное внимание
уделяют также общим принципам государственной политики в области
трудовой деятельности и распределения. В некоторых конституциях труд
прямо признается фундаментальной основой общества. Так, в Конституции
Италии 1947 г. уже в первой статье Италия определяется как
«демократическая республика, основывающаяся на труде». Среди основных
своих принципов она признает за всеми гражданами право на труд и
способствование созданию условий, которые делают это право реальным.
Каждый гражданин в соответствии со своими возможностями и по своему
выбору обязан осуществлять деятельность или выполнять функции,
способствующие материальному и духовному прогрессу общества (ст. 4).

Право на труд и обязанность трудиться закрепляется в конституциях и
многих других стран. Статья 58 Конституции Португалии гласит: «Все имеют
право на труд. Обязанность трудиться неотделима от права на труд..». В
Конституции Финляндии отмечается, что право граждан на труд находится
под особой защитой государства. В ст. 22 Конституции Греции сказано:
«Труд — это право, находящееся под охраной государства, которое
заботится о создании условий для обеспечения занятости всех граждан и
повышении уровня трудящегося сельского и городского населения». Нередко
говорится не только о праве на труд, но и о праве на свободный выбор
профессии или рода деятельности, места работы, на справедливые условия
труда, о запрете принудительного труда, о праве на забастовку, на отдых
и об ограничении продолжительности рабочего дня и т.д. Труд не только и
не столько экономическая, но и прежде всего социальная категория.
Поэтому отражение в конституциях социальных аспектов трудовой
деятельности будет рассмотрено в следующем параграфе данной главы.

Что касается конституционных принципов распределения, то здесь прежде
всего речь идет о принципе обеспечения справедливого вознаграждения за
труд. Так, Конституция Греции закрепляет, что все трудящиеся имеют право
на равную оплату за равноценную выполняемую работу. При этом часто
говорится о праве на такой уровень заработной платы, который необходим
для поддержания социально определенного уровня жизни работника и его
семьи. В ст. 36 Конституции Италии, например, сказано, что трудящийся
имеет право на вознаграждение, соответствующее количеству и качеству
труда и во всяком случае достаточное для обеспечения ему и его семье
свободного и достойного существования. Статья 59 Конституции Португалии
закрепляет, что все трудящиеся имеют право на вознаграждение,
соответствующее количеству, характеру и качеству труда; при этом
соблюдается принцип равной оплаты за равный труд, с тем чтобы обеспечить
каждому трудящемуся достойное существование. Этим целям также служит
признание обязанности государства установить и индексировать единую для
всей страны минимальную заработную плату, единую для всей страны
продолжительность рабочего дня и т.д.

Немало внимания уделяется и выравниванию уровня доходов и уровня жизни.
Статья 130 Конституции Испании, например, устанавливает, что органы
государственной власти заботятся о модернизации и развитии всех отраслей
экономики, в частности земледелия, животноводства, рыболовства и
различных ремесел, в целях выравнивания уровня жизни всех испанцев.

Экономическая деятельность и финансовая политика. Как уже отмечалось, в
условиях демократической рыночной экономики современное государство не
берет на себя задачу и функцию управления экономической деятельностью и
поэтому всесторонне не регламентирует ее. В то же время оно усиливает
свое регулирующее воздействие на экономику через активную экономическую
политику. Это находит свое отражение и в современных конституционных
основах регулирования экономической деятельности. С одной стороны,
признается, обеспечивается и защищается свобода экономической
деятельности, и вмешательство в нее государства ограничивается
конституционным регулированием лишь самых общих его основ и принципов; а
с другой — такое регулирование носит нередко весьма серьезный и глубокий
характер.

Конституция Испании (ст. 38) признает свободу предпринимательства в
рамках рыночной экономики и указывает, что органы власти гарантируют и
охраняют ее осуществление Статья 41 Конституции Италии гласит: «Частная
хозяйственная инициатива свободна. Она не может осуществляться в
противоречии с общественной пользой или с ущербом для безопасности,
свободы, человеческого достоинства. Закон определяет программы
мероприятий и контроль, с помощью которых публичная и частная
экономическая деятельность может направляться и координироваться в
социальных целях». В Конституции Дании (ст. 74) сказано, что любое
ограничение свободного и равного доступа к предпринимательской
деятельности, если только оно не служит целям общественного блага,
подлежит устранению государством. Конституция Ирландии (ст. 45)
устанавливает, что государство должно направлять свою политику на
обеспечение того, чтобы свободной конкуренции не было позволено
развиваться так, чтобы был нанесен общий вред в результате концентрации
собственности и управления основными потребностями немногими индивидами;
государство должно покровительствовать и, если необходимо, поддерживать
частную инициативу в промышленности и торговле; государство должно
прилагать усилия, чтобы частное предпринимательство своими действиями
обеспечивало разумную эффективность производства и распределения товаров
и защищало население от несправедливой эксплуатации.

В части конституций специально выделяется социальная роль кооперации и
задача ее поддержки. В ст. 61 Конституции Португалии говорится, что все
имеют право на свободное создание кооперативов, при условии соблюдения
принципов кооперации; они свободно развивают свою деятельность и могут
объединяться в союзы, федерации и конфедерации. Конституция Италии (ст.
45) признает социальную функцию кооперации, основанной на взаимопомощи и
не преследующей целей частной спекуляции; поддерживает развитие
кооперации и поощряет ее необходимыми средствами; признает важным
обеспечение путем надлежащего контроля характера и целей кооперации.

Говоря о принципах и методах государственного регулирования
экономической деятельности, следует выделить ряд моментов. Конституция
Португалии среди основополагающих принципов социально-экономической
организации страны выделяет такие, как подчинение экономической власти
демократической политической власти; демократическое планирование
экономики; защита кооперативной и общественной собственности на средства
производства; демократическое участие трудящихся. В числе первоочередных
обязанностей государства она называет: обеспечение в полной мере
использования производительных сил, уделяя внимание, в частности,
эффективности государственного сектора; направление экономического и
социального развития в сторону сбалансированного роста всех секторов и
регионов и постепенного стирания экономических и социальных различий
между городом и селом; ликвидацию частных монополий, препятствие их
созданию и недопущение злоупотребления экономической властью и любых
действий, направленных против общих интересов; обеспечение здоровой
конкуренции между предприятиями; развитие экономических отношений со
всеми народами при неизменной охране национальной независимости,
интересов португальцев и экономики страны; ликвидацию латифундий и
изменение регулирования минифундий; обеспечение участия организаций,
представляющих трудящихся, и организаций, представляющих людей, занятых
различными видами экономической деятельности, в определении и
осуществлении основных экономических и социальных мер и контроле за
ними; охрану интересов потребителя; создание юридических и технических
структур, необходимых для введения демократического планирования
экономики; обеспечение благоприятной для развития страны научной и
технической политики; выработку национальной энергетической политики,
направленной на сохранение природных ресурсов и экономического
равновесия и др.

Конечно, далеко не во всякой конституции демократической страны с
рыночной экономикой вопросы экономической организации общества и
государственного регулирования ею получают столь широкое и подробное
освещение. Но они достаточно серьезно представлены в конституциях
Италии, Испании и ряда других стран. Так, в Конституции Испании (ст.
131) говорится, что государство может посредством издания закона
планировать общую экономическую деятельность в целях удовлетворения
коллективных потребностей, обеспечения равномерного и гармоничного
развития регионов и отраслей и стимулирования роста доходов и богатства,
а также наиболее справедливого их распределения.

В конституциях многих стран особое внимание уделяется вопросам финансов
и фискальной политики. Нередко (например, в конституциях ФРГ, Испании,
Австрии, Бельгии, Греции и др.) этим вопросам отводится особый раздел
(глава), даже если экономическим отношениям в целом такой особый раздел
не выделяется. С помощью финансовой политики, осуществляемой на основе
положений конституции, государство может достаточно эффективно влиять
рыночными методами на регулирование экономики. Это — перераспределение
средств государственного бюджета, кредитная и налоговая политика и др. В
конституциях демократических стран обычно достаточно подробно
характеризуются основные принципы принятия бюджета и контроля за его
исполнением, включая вопросы статуса центральных банков и счетных
(контрольных) палат. Так, Конституция Испании (ст. 133—136) определяет
основные правила разработки и принятия генерального бюджета; изначальное
право государства устанавливать налоги, осуществляемое законом, право
правительства в соответствии с законом выпускать государственные займы и
брать кредиты; правовой статус Счетной палаты как высшего контрольного
органа финансовой отчетности и экономической деятельности государства и
всего государственного сектора.

Во многих конституциях подчеркивается, что налоги могут устанавливаться
только законом. В ст. 78 Конституции Греции говорится, что «никакой
налог не может налагаться и взиматься без наличия формального закона,
определяющего субъект налогообложения, доход, вид собственности, расходы
и финансовые операции или их категории, к которым данный налог
относится». Еще более подробно и широко эти вопросы регулируются в
Конституции Португалии, где в специальном разделе «Финансовая и
фискальная системы» закрепляются принципиальные основы финансовой и
фискальной политики, главное содержание бюджета, пути его разработки и
принятия, место и роль центрального банка и Счетной палаты.

§ 2. Конституционные основы социальной системы

Формирование и утверждение в демократических странах социальных
государств привело к значительному расширению конституционного
регулирования основных принципов социальной жизни и социальной политики.
Сегодня государство берет на себя решение многих социальных задач. Это
относится прежде всего к проблемам охраны брака и семьи, развития
образования и здравоохранения, отношений между трудом и капиталом,
жизненного уровня населения, социального обеспечения, безработицы,
межнациональных отношений, экологической безопасности, охраны жизни
людей и др. Вместе с тем в демократических странах рыночной экономики
исходят из того, что государство не может и не должно брать на себя
решение всех социальных задач, многие их которых должны решаться самим
гражданским обществом или на основе его сотрудничества с государством.

Брак и семья. Исходя из того, что семья является важнейшей социальной
ячейкой общества, конституции многих стран обращают особенно серьезное
внимание на охрану семьи, брака, материнства, детства, равноправия мужа
и жены и др. «Брак и семья, — говорится в Основном законе ФРГ (ст. 6), —
находятся под особой защитой государства Уход за детьми и воспитание их
является естественным правом родителей и первейшей их обязанностью.
Деятельность родителей осуществляется под наблюдением государства…
Каждая мать имеет право на защиту и поддержку общества. Внебрачным детям
обеспечиваются в законодательном порядке условия для физического и
умственного развития, а также гарантируется положение в обществе наравне
с детьми, родившимися в браке». Конституция Греции (ст. 21) также
заявляет, что семья как фундамент сохранения и развития нации, а также
брак, материнство и детство находятся под охраной государства.

А вот как высоко оценивается роль семьи в Конституции Ирландии (ст. 41):
государство признает семью как естественный первоисточник и объединяющую
основу, а также как нравственный институт, обладающий неотъемлемыми и
неотчуждаемыми правами, предшествующими всякому позитивному праву и
высшими по отношению к нему; государство гарантирует защиту семьи, ее
организацию и авторитет как необходимую основу социального порядка,
незаменимую для процветания народа и государства; в частности,
государство признает, что женщина ее домашней жизнью оказывает
государству поддержку, без которой нельзя достигнуть общего блага;
государство должно прилагать усилия к тому, чтобы матери не были
вынуждены экономической необходимостью заниматься работой в ущерб их
домашним обязанностям; государство берет на себя обязательство с особой
тщательностью охранять институт брака, на котором основана семья, и
защищать его от нападок. И далее устанавливается, что расторжение брака
судом возможно только при выполнении ряда жестких условий, в том числе
при условии отдельного проживания супругов в общей сложности не менее
пяти предшествующих лет со дня возбуждения процедуры развода.

Интересна также позиция Конституции Португалии (ст. 68 и 69), где
говорится, что отцы и матери имеют право на защиту со стороны общества и
государства в выполнении своей незаменимой роли по отношению к детям, в
частности в том, что касается совмещения воспитания детей с обеспечением
профессиональной самореализации и участия в гражданской жизни страны;
материнство и отцовство представляют собой выдающиеся общественные
ценности; трудящиеся женщины имеют право на особую защиту во время
беременности и после родов, включая освобождение от работы на
соответствующий период без потери вознаграждения или каких-либо выгод;
дети пользуются защитой со стороны общества и государства в целях их
гармоничного развития; дети, особенно сироты и беспризорные, пользуются
особой защитой со стороны общества и государства от всех форм
дискриминации и угнетения, злоупотребления властью в семье и в других
общественных институтах.

Экология, здравоохранение, социальное обеспечение. В связи с резким
обострением проблемы охраны окружающей среды, поставившим под угрозу
само существование человека, современные конституции подавляющего
большинства стран за последние десятилетия стали закреплять общие
принципы экологической политики. Они провозглашают одним из важных
направлений деятельности государства обеспечение сохранения и улучшения
окружающей среды и обязывают предприятия, учреждения и организации, а
также отдельных лиц строго соблюдать требования экологической
безопасности и рационального природопользования. Интересно, что в
принятых непосредственно после войны конституциях (например, в
конституциях Италии 1947 г., ФРГ 1949 г. и др.) эти вопросы еще не
затрагивались, а в конституциях, принятых в последующие десятилетия, они
уже отражаются. Это тесно связано с обеспечением государством права на
здоровую окружающую среду, закрепляемого во многих современных
конституциях. Не случайно эти вопросы очень часто регулируются в разделе
прав человека и гражданина. Указанные конституции обычно включают в этой
связи положения о том, что охрана природной среды является обязанностью
государства и одновременно всех граждан (например, ст. 24 Конституции
Греции 1975 г.; ст. 21 Конституции Нидерландов 1983 г.; ст. 9 и 66
Конституции Португалии 1976 г. и др.).

Конституция Испании 1978 г. (ст. 45) устанавливает, что все имеют право
на благоприятную для развития человека окружающую среду и обязаны ее
сохранять; органы власти следят за рациональным использованием всех
природных ресурсов в целях сохранения и улучшения качества жизни, а
также охраны и восстановления окружающей среды, опираясь при этом на
необходимую коллективную солидарность; лица, нарушившие эти положения,
подлежат по закону уголовной и административной ответственности и
обязаны возместить причиненный ущерб.

Еще более широко и подробно говорит об этом Конституция Португалии (ст.
66). В ней указывается, что все имеют право жить в здоровой среде, в
условиях экологического равновесия и обязаны защищать эту среду.
Государство обязано через собственные органы, а также опираясь на
народную инициативу и поддержку: предупреждать и контролировать
загрязнение окружающей среды и его последствия; благоустраивать и
содействовать благоустройству территории с учетом национального
размещения производительных сил, сбалансированного
социально-экономического развития и сохранения ландшафтов в условиях
биологического равновесия; создавать и обеспечивать развитие
заповедников и естественных парков, парков отдыха, а также
классифицировать и охранять природные достопримечательности с тем, чтобы
гарантировать сохранность природы и культурных ценностей, представляющих
исторический и художественный интерес; развивать рациональное
использование природных ресурсов, сохраняя их способность к обновлению и
экологической устойчивости.

Закрепляя право на охрану здоровья, конституции многих стран определяют
и задачи государства в этой области. Это особенно заметно в тех
конституциях, где принципам социально-экономической политики государства
отводится серьезное место. В Конституции Испании, например, признается
указанное право и в то же время устанавливается, что к ведению органов
власти относятся организация и руководство общественным здравоохранением
посредством приведения профилактических мер, а также оказание
необходимых услуг и помощи; эти органы способствуют развитию санитарного
просвещения, физкультуры и спорта, а также способствуют правильному
использованию досуга.

В Конституции Италии (ст. 32) говорится, что республика охраняет
здоровье как основное право личности и основной общественный интерес и
гарантирует бесплатное лечение для неимущих. Конституция Португалии (ст.
64) отмечает, что для обеспечения права на охрану здоровья государству
прежде всего надлежит: гарантировать право всех граждан, независимо от
их материального положения, на профилактическое обследование, лечение и
последующее восстановление здоровья, обеспечить рациональное и
эффективное размещение медицинских учреждений и больниц по всей стране,
ориентироваться на социализацию расходов на здравоохранение и
фармацевтику; упорядочить и контролировать предпринимательскую и частную
деятельность в области здравоохранения, объединяя ее с национальной
службой здоровья; упорядочить и контролировать производство, торговлю и
использование химических, биологических и фармацевтических изделий и
других средств лечения и диагностики.

В большинстве современных демократических конституций фиксируется право
на социальное обеспечение и задача помощи и защиты слабых общественных
групп. Еще в действующей преамбуле Конституции Франции 1946 г.
говорилось, что «всякое человеческое существо, которое по возрасту,
физическому или умственному состоянию, экономическому положению
неспособно работать, имеет право получить от общества средства,
необходимые для своего существования». Пенсии могут быть трудовые и
социальные. Первые выплачиваются государством по достижении
определенного возраста (обычно 60—65 лет для мужчин и 55—60 лет для
женщин) и при наличии трудового стажа (20—25 лет для женщин и 25—30 лет
для мужчин); при неполном трудовом стаже выплачиваются частичные пенсии.
Для выплаты пенсий создается пенсионный фонд из бюджетных средств,
отчислений предприятий, а часто и из добровольных налоговых отчислений
от зарплаты. Социальные пенсии предназначены для инвалидов, воспитания
малолетних детей, в случае потери кормильца и т.д.

Исходя из этого, конституции указанных стран закрепляют место и роль
государства в этой области. Конституция Испании (ст. 41) определяет, что
органы власти поддерживают государственную систему социального
страхования, обеспечивающую всем гражданам необходимую помощь и
социальные услуги, прежде всего при безработице. И далее ст. 50 гласит,
что органы власти гарантируют гражданам в старости экономический уровень
жизни не ниже установленного минимума посредством предоставления пенсий
достаточных размеров с периодической индексацией; государство
способствует также их благополучию, независимо от семейного положения,
посредством системы социальных служб, предназначенных для разрешения
специфических проблем граждан в области здоровья, жилья, культуры и
досуга. Статья 38 Конституции Италии, в частности, указывает, что каждый
гражданин, неспособный к труду и лишенный необходимых средств к
существованию, имеет право на поддержку и социальное обеспечение;
трудящиеся имеют право на то, чтобы для них были предусмотрены и
обеспечены средства, соответствующие их жизненным потребностям, на
случай несчастья, болезни, инвалидности, старости и независящей от них
безработицы.

Конституция Португалии (ст. 63) устанавливает: все имеют право на
социальное обеспечение; государство должно организовать, координировать
и субсидировать единую и децентрализованную систему социального
обеспечения с согласия и с участием профсоюзных и иных организаций,
представляющих трудящихся, и объединений, представляющих других лиц,
пользующихся социальным обеспечением; признается право учреждения
частных некоммерческих организаций социальной солидарности с целью
достижения социального обеспечения; система социального обеспечения
будет защищать граждан в случае болезни, старости, инвалидности,
вдовства и сиротства, так же как при безработице и во всех других
обстоятельствах при потере или уменьшении средств к существованию или
снижении трудоспособности; все время работы будет учтено, согласно
закону, при расчете пенсии по возрасту и инвалидности независимо от
сектора, в рамках которого осуществлялась трудовая деятельность. Помимо
этого конституция определяет основы политики государства по отношению к
инвалидам (ст. 71) и престарелым (ст. 72). В последнем случае речь идет
о том, что престарелые имеют право на материальную обеспеченность и на
такие условия жизни, проживания в семье и местном сообществе, которые
позволяли бы избегать и преодолевать изоляцию и социальную
отверженность; что политика в отношении престарелых включает меры
экономического, социального и культурного характера, направленные на
предоставление престарелым возможностей личной самореализации путем
активного участия в жизни сообщества.

Социальная структура, занятость и межнациональные отношения. В
конституциях экономически развитых демократических стран социальная
структура общества не закрепляется, в отличие от конституций бывших и
нынешних «социалистических» стран, где, как правило, она строго
определялась на основе подразделения общества на рабочий класс, класс
кооперированного крестьянства и социальный слой интеллигенции при
ведущей роли первого и признания тенденции к стиранию социальных
различий между ними и достижения в перспективе полной социальной
однородности. Но регулирование основ социальных отношений между трудом и
капиталом нередко занимает заметное место и в этих конституциях. Главное
здесь — утверждение и защита отношений социального партнерства и
сотрудничества между трудящимися и работодателями, принципы и общие пути
урегулирования возникающих трудовых споров и конфликтов и недопущение
социальных взрывов на этой почве. Многие такие конституции прямо
предусматривают право трудящихся на защиту от безработицы, на забастовку
и др.

Важно при этом отметить, что речь идет не о закреплении тех или иных
привилегий какого-то класса или иной части общества, а об общем подходе
ко всем трудящимся, ко всем потребителям, ко всем гражданам и т.д.
Будучи ориентированными не на социальное разделение общества, а на его
объединение, сплочение и достижение социального согласия, эти
конституции не фиксируют на конституционном уровне имеющиеся социальные
различия, а опираются на «средний класс». В некоторых из них (например,
ст. 10 Конституции Бельгии, ст. 83 Конституции Дании, ст. 15 Конституции
Финляндии, ст. 40 Конституции Ирландии, ст. 11 Конституции Люксембурга и
др.) прямо заявляется, что в государстве нет никаких сословных различий,
что оно не должно устанавливать дворянских званий, а в Конституции
Австрии (ст. 7) говорится, что привилегии в зависимости, в частности, от
классовой принадлежности исключаются.

В Конституции Испании (ст. 37) признается право трудящихся и
предпринимателей на трудовой конфликт и указывается на то, что закон
обеспечивает разрешение трудовых споров между представителями трудящихся
и предпринимателями, а также правовую силу их соглашений. Конституция
Италии говорит, что право на забастовку осуществляется в рамках закона,
регулирующего это право (ст. 40) и что профсоюзы могут заключать
коллективные трудовые договоры, имеющие обязательную силу для всех лиц,
принадлежащих к тем категориям трудящихся, которых касаются эти договоры
(ст. 39). Конституция Португалии гарантирует трудящимся безопасность в
сфере занятости и запрещает увольнения без справедливой причины или по
политическим или идеологическим мотивам (ст. 53); закрепляет право
трудящихся создавать комиссии для защиты своих интересов и для участия в
управлении делами предприятия на демократических началах (ст. 54); право
профсоюзов заключать коллективные трудовые договоры (ст. 56); право на
забастовку и запрещает локаут (ст. 57).

В конституциях прежде всего полиэтничных стран видное место занимает
проблема регулирования межнациональных отношений и статуса национальных
меньшинств. Важнейшее значение здесь имеет закрепление полного и
последовательного гражданского и национального равноправия, свободного
развития разных народов и их языков, национальных меньшинств, без чего
не может быть демократического общества и государства. Статья 8
Конституции Австрии, например, устанавливает, что признание немецкого
языка государственным языком республики не должно ущемлять права
языковых меньшинств, предоставленные им федеральным законодательством. В
Конституции Финляндии, где шведы составляют около пяти процентов
населения, государственными языками признается не только финский, но и
шведский языки и обеспечивается забота о том, чтобы права как финского,
так и шведского населения защищались в одинаковой мере. «Государство, —
говорится здесь же, — содействует удовлетворению культурных и
экономических потребностей финского и шведского населения в равной
мере». В Конституции Швеции (§ 2 гл. 1) говорится, что будет поощряться
право этнических, языковых и религиозных меньшинств сохранять и
развивать собственную культурную и общественную жизнь.

В ряде стран используются различные формы национально-культурной и
национально-территориальной автономии, а в отдельных случаях и
национально-территориальной федерации. Так, провозглашая нерушимое
единство испанской нации, единство и неделимость отечества всех
испанцев, Конституция Испании (ст. 2) вместе с тем признает и
гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее
составляющих, и солидарность между ними. Из 17 регионов Испании четыре
(Андалузия, Галисия, Каталония и Страна Басков) пользуются особо широкой
автономией. В преамбуле Конституции этой страны говорится о стремлении
обеспечить испанцам и народам Испании развитие их культуры и традиций,
языков и институтов. Статья 3 этой Конституции, закрепляя за кастильским
языком статус официального государственного языка, в то же время
указывает, что остальные языки Испании являются также официальными в
соответствующих автономных сообществах согласно их статутам. И далее:
богатство языков и разнообразие диалектов Испании является частью ее
культурного наследия и пользуется особым уважением и защитой. Различные
формы национальной автономии применяются и во многих других странах, в
том числе и в России, Китае, Австрии, Италии, Финляндии, Дании, Грузии,
Узбекистане, на Украине и др.

В России, Бельгии, Швейцарии, Индии, Канаде, Югославии и ряде других
стран в государственном строительстве используется принцип
национально-территориального федерализма, позволяющий гармонизировать
интересы страны в целом и входящих в нее народов и решать сложные
национальные и национально-языковые проблемы. В Конституции Бельгии (ст.
1—5), например, говорится, что Бельгия как федеративное государство
состоит из трех сообществ (Французское, Фламандское и Германоязычное) и
трех регионов (Валлонский, Фламандский и Брюссельский), а также из
четырех лингвистических регионов (французского языка, нидерландского
языка, двуязычного (Брюссель — столица) и немецкого языка). Статья 11
при этом устанавливает, что пользование правами и свободами, признанными
за бельгийцами, должно быть обеспечено без дискриминации, а ст. 30 — что
употребление принятых в Бельгии языков носит необязательный характер;
оно может регулироваться лишь законом и только в отношении актов органов
государственной власти и для судопроизводства. В свое время принцип
национально-территориального федерализма закреплялся в конституциях
бывших СССР, Югославии и Чехословакии. Подробно о всем комплексе этих
вопросов речь пойдет в гл. 8 данного учебника.

Права потребителя. В конституциях ряда стран за последние десятилетия
специально выделяется еще одна немаловажная социальная проблема — защита
прав потребителя, значение которой все больше возрастает в связи с
непрерывным усложнением техники и технологии современного производства,
использованием различных заменителей, случаями производства и экспорта
недоброкачественных и даже опасных для здоровья продуктов питания и
других товаров массового спроса. В связи с этим не только обычное
законодательство, но и конституции Испании, Португалии, Бразилии, Перу и
других стран содержат специальные нормы, направленные на предотвращение
обмана потребителя. Конституция Испании (ст. 51) гласит, что органы
власти гарантируют защиту потребителей и пользователей, обеспечивая
действенными способами их безопасность, здоровье, а также их законные
экономические интересы; они способствуют распространению информации
среди потребителей и пользователей, а также их просвещению, поощряют их
организации и осуществление ими права обращаться в органы власти на
условиях, предусмотренных законом; в соответствие с этим закон
регулирует внутреннюю торговлю и порядок выдачи разрешения на
производство товаров. Статья 60 Конституции Португалии также специально
посвящена правам потребителя. В ней говорится: потребители имеют право
на качественность потребляемых товаров и услуг, на получение образования
и информации, на охрану здоровья, на безопасность и на защиту своих
экономических интересов, а также на возмещение ущерба; реклама
регулируется законом, при этом запрещается скрытая, косвенная или
заведомо ложная реклама; объединения потребителей и потребительские
кооперативы имеют право, согласно закону, на поддержку со стороны
государства, на то, чтобы их заслушали по вопросам, связанным с защитой
потребителей. К числу первоочередных обязанностей государства
Конституция (ст. 81) относит и охрану интересов потребителя.

§ 3. Конституционные основы политической системы

Прямое и непосредственное изучение политической системы общества в целом
— предмет политологии. Вместе с тем многие ее стороны и аспекты
изучаются и наукой конституционного права, поскольку конституционное
законодательство подробно регулирует конституционно-правовые аспекты
системы организации и функционирования государственных органов — ядра
политической системы, а частично охватывает и негосударственные проблемы
политической жизни. Поэтому, в отличие от вопросов экономической,
социальной и духовной жизни, многие вопросы политической системы широко
и подробно рассматриваются в последующих темах курса. При изучении и
изложении материалов данного параграфа нельзя не учитывать и то, что в
следующей главе будут специально рассмотрены проблемы политических прав,
свобод и обязанностей личности Учитывая все это, здесь будут кратко
освещены (во избежание неоправданного дублирования) лишь некоторые общие
конституционные основы политической системы общества разных стран, в
первую очередь те, которые не освещаются подробно в дальнейшем.

Общая характеристика и политическое участие. Большинство конституций
стран мира уже в первых своих статьях содержат наиболее общую
характеристику их политической системы, прежде всего через определение
сущности, целей и основных форм государства. В тех же конституциях,
которые начинаются с главы (раздела) о правах и свободах человека, эти
вопросы освещаются непосредственно вслед за правами и свободами
человека. Здесь обычно фиксируются демократический характер государства,
народовластие, суверенитет народа и государственный суверенитет, формы
правления и политико-территориального устройства и др. Примером может
служить ст. 1 Конституции Испании, в которой говорится: «1. Испания
конституируется как правовое демократическое социальное государство,
которое провозглашает высшими ценностями своего правопорядка
справедливость, равенство и политический плюрализм. 2. Носителем
национального суверенитета является испанский народ, источник
государственной власти. 3. Политической формой испанского государства
является парламентская монархия».

В Конституции Португалии также уже в первых статьях страна определяется,
как суверенная республика, основывающаяся на уважении человеческой
личности и на народном волеизъявлении и ставящая своей целью построение
свободного, справедливого и солидарного общества; как демократическое
правовое государство, основывающееся на народном суверенитете, на
многообразии демократических мнений и демократическом политическом
плюрализме, на уважении и на гарантиях осуществления основных прав и
свобод, и имеющее целью претворение демократических принципов в
экономической, социальной и культурной жизни. Тут же закрепляются единый
и неделимый суверенитет народа, подчиненность государства конституции и
его опора на демократическую законность, унитарная форма государства,
принципы автономии местных органов власти и демократической
децентрализации государственного управления и др. В ст. 9 одной из
основных задач государства определяется защита политической демократии,
обеспечение и стимулирование демократического участия граждан в
разрешении национальных проблем.

Более подробная характеристика политических систем разных стран через
призму определения сущности государства и его форм правления,
политико-территориальной организации, системы государственных органов и
механизма их деятельности дается в 5—14 главах данного учебника.
Особенно большое значение здесь имеет рассмотрение вопроса о
политических режимах — демократических, авторитарных и тоталитарных (см.
гл. 7), которые во многом совпадают с общей характеристикой
соответствующих политических систем.

Учитывая то, что государство, составляющее основу политической системы,
тем не менее не исчерпывает ее, конституции чаще всего включают
характеристику конституционных основ организации и деятельности и других
элементов политической системы. Так, Конституция Португалии, помимо
указанных общих положений, содержит дополнительно главу «Права, свободы
и гарантии политического участия» и еще раздел, посвященный «Общим
принципам организации политической власти». В рамках общей
характеристики политической системы следует особо выделить проблему
участия граждан в политике. В указанной Конституции отмечается, что
«прямое и активное участие граждан в политической жизни является
условием и важным инструментом упрочения демократической жизни» (ст.
112). В другой статье (ст. 48) по этому поводу сказано, что все граждане
имеют право принимать участие в политической жизни и в решении
общественных вопросов, стоящих перед страной, непосредственно или через
законно избранных представителей; все граждане имеют право на получение
объективных сведений о действиях государства и публичных учреждений, а
также на получение информации от правительства и других органов власти
об управлении общественными делами. Конституция также закрепляет такие
формы политического участия, как право на участие в выборах (ст. 49), на
занятие государственных должностей (ст. 50), на подачу петиций и
народные акции (ст. 52) и др. В Конституции Испании (ст. 23) говорится,
что граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как
непосредственно, так и через своих представителей, свободно избираемых
на периодически проводимых выборах на основе всеобщего избирательного
права. Граждане имеют также равный доступ к государственной службе и
государственным должностям в соответствии с законом. Особое значение в
обеспечении политического участия имеет свобода создания и членства в
политических партиях и организациях.

Политические партии и профсоюзы. Важной составной частью политической
системы является существующая в стране система политических партий и
организаций. Для современных конституций демократических стран наиболее
характерной чертой здесь является признание принципа политического
плюрализма, находящего свое выражение, в частности, в многопартийности
политической системы, в противоположность однопартийности, свойственной
чаще всего тоталитарной политической системе. Другая общая важная черта
конституционных основ современной демократической политической системы —
свобода создания и функционирования различных общественных объединений и
организаций, прежде всего профсоюзов, исключающая необходимость
получения для этого предварительных разрешений, но не исключающая
запрета на создание таких организаций и ассоциаций, которые носят
антиобщественный, антидемократический, незаконный характер. Такая
свобода предусмотрена конституциями многих стран (ФРГ, Бельгии, Греции,
Дании, Нидерландов, Ирландии и др.).

В Конституции Испании говорится, например, что политические партии в
соответствии с принципом политического плюрализма конкурируют в процессе
формирования и выражения воли народа и являются основным инструментом
участия в политической жизни. Их создание и деятельность являются
свободными в рамках конституции и закона. Их внутренняя структура и
деятельность должны быть демократическими (ст. 6). Профессиональные
союзы трудящихся и ассоциации предпринимателей занимаются защитой и
обеспечением экономических и социальных интересов, которые они
представляют. Их создание и деятельность являются свободными в рамках
Конституции и закона. Их внутренняя структура и деятельность должны быть
демократическими (ст. 7). Конституция признает право граждан на
свободное объединение, в том числе и в профсоюзы, и в то же время
устанавливает, что объединения, которые преследуют цели или применяют
средства, классифицируемые законом как преступные, являются незаконными.
Создаваемые объединения должны заноситься в реестр только с целью
придания гласности их деятельности. Роспуск или приостановление
деятельности объединений возможно только в силу мотивированного
судебного решения. Запрещаются тайные и военизированные объединения (ст.
22 и 28).

Статья 18 Конституции Италии устанавливает, что граждане имеют право
свободно, без особого разрешения, объединяться в организации в целях, не
запрещенных частным лицам уголовным законом. Запрещаются тайные общества
и такие объединения, которые хотя бы косвенно преследуют политические
цели посредством организаций военного характера. Статья 49 той же
Конституции заявляет, что все граждане имеют право свободно объединяться
в партии, чтобы демократическим путем содействовать определению
национальной политики.

Конституция Португалии (ст. 46) также закрепляет свободу объединений,
если они не выступают за насилие и их цели не противоречат уголовному
закону. Объединения свободны в достижении своих целей без вмешательства
органов государственной власти и не могут быть распущены государством, а
их деятельность не может быть приостановлена иначе как в случаях,
предусмотренных законом, и на основании судебного решения. Никто не
может быть принужден стать членом какого-либо объединения или оставаться
его членом Запрещаются вооруженные объединения равно как и объединения
военного типа, военизированные или квазивоенные, а также организации,
проповедующие фашистскую идеологию. Эти общие положения конкретизируются
в ст. 51 об объединениях и политических партиях и ст. 117 о политических
партиях и праве на оппозицию, в которых устанавливается, что: свобода
объединений включает право на создание и на членство в объединениях и
политических партиях и демократическое соперничество при формировании
народной воли и организации политической власти; никто не может быть
одновременно членом более чем одной партии или лишен какого-либо права
на членство или выход из партии, которые учреждены законным образом;
политические партии не могут без ущерба их философским или
идеологическим программным принципам использовать в своих названиях
слова и выражения, имеющие прямое отношение к какой-либо религии или
церкви, а также эмблемы, сходные с национальными и религиозными
символами, нельзя учреждать партии, которые по своему предназначению или
по своим программным целям имеют региональный характер или осуществляют
деятельность на региональном уровне; политические партии участвуют в
работе государственных органов в соответствии с их представительством,
определенным выборами; за меньшинством признается право на
демократическую оппозицию согласно Конституции.

Оборона, внешняя политика и международные отношения. Конституции многих
стран содержат и конституционные основы и принципы организации и
осуществления обороны, вооруженных сил, внешней политики и международных
отношений. В некоторых из них этим вопросам уделяются специальные главы
и разделы. В большинстве же случаев эти положения содержатся в общих
разделах и в разделах о правах и обязанностях граждан. В Конституции
Бельгии, например, имеются разделы (главы) «О международных отношениях»
и «О государственных вооруженных силах»; в Федеральном конституционном
законе Австрии — «Европейский Союз», «Федеральная армия» и «О
нейтралитете Австрии»; в Основном законе ФРГ — «Состояние обороны»; в
Конституции Ирландии — «Международные отношения»; в Конституции Испании
— «О международных договорах», в Конституции Швеции — «Война и опасность
войны» и т.д.

Прежде всего следует указать на конституционное закрепление основных
общепризнанных принципов международных отношений и внешней политики
демократических государств. Так, в Конституции Италии (ст. 11)
говорится: «Италия отвергает войну как орудие посягательства на свободу
других народов и как способ разрешения международных споров; она
соглашается на условиях взаимности с другими государствами на
ограничения суверенитета, необходимые для порядка, обеспечивающего
народам мир и справедливость; она поощряет международные организации,
стремящиеся к этим целям, и благоприятствует им». В действующей
преамбуле Конституции Франции 1946 г. провозглашается, что Французская
Республика, верная своим традициям, сообразуется с нормами
международного публичного права и не предпримет никакой войны с целью
завоевания и никогда не употребит свои силы против свободы какого-либо
народа. При условии взаимности она согласна на ограничения суверенитета,
необходимые для организации и защиты мира. В Конституции Ирландии (ст.
29) подтверждается: ее преданность идеалам мира и дружественного
сотрудничества между народами, основывающимся на международной
справедливости и морали; приверженность принципу мирного разрешения
международных споров между народами посредством арбитража или судебных
постановлений; признание общепризнанных принципов международного права
как своих норм поведения в отношениях с другими государствами.

Закрепляя свою политику нейтралитета, Австрия в Федеральном
конституционном законе 1955 г. добровольно заявила о своем постоянном
нейтралитете с целями прочно утвердить вовне свою независимость и
обеспечить неприкосновенность своей территории, а также о том, что она
будет сохранять и защищать его с помощью всех имеющихся у нее средств.
Чтобы гарантировать достижение этих целей, говорилось в этом законе,
Австрия никогда в будущем не вступит ни в какие военные союзы и не
допустит создания на своей территории военных баз иностранных
государств. В связи со вступлением Австрии в Европейский Союз ст. 23е ее
Конституции закрепляет теперь, что Австрия участвует в совместной
внешней политике и политике по обеспечению безопасности Европейского
Союза. В ст.185 Конституции Бельгии объявляется, что никакие иностранные
войска не могут быть допущены на службу государства, занимать или
пересекать его территорию иначе как в силу закона.

В указанных разделах (главах) или отдельных статьях конституций
большинства стран обычно устанавливаются права и обязанности граждан по
защите страны и обязанность армии по ее вооруженной обороне. Так, ст. 9а
Конституции Австрии устанавливает, что каждый австрийский гражданин
мужского пола является военнообязанным, а ст. 79 — что на федеральную
армию возлагается вооруженная оборона страны. Защита Испании, говорится
в ее Конституции, является правом и обязанностью испанцев (ст. 30), а
вооруженные силы, основы организации которых определяются органическим
законом в соответствии с принципами Конституции, призваны обеспечить
суверенитет и независимость Испании, защищать ее территориальную
целостность и конституционный строй (ст. 8). Статья 52 Конституции
Италии указывает, что: защита Отечества — священный долг гражданина;
военная служба обязательна в пределах и порядке, установленных законом;
ее несение не должно причинять ущерб трудовому положению гражданина и
осуществлению им политических прав; организация вооруженных сил должна
соответствовать демократическому духу Республики.

И в этом вопросе особого внимания заслуживает Конституция Португалии,
раздел «Национальная оборона» которой содержит четыре развернутые
статьи, посвященные национальной обороне (ст. 273) и ее Высшему Совету
(ст. 274), вооруженным силам (ст. 275) и защите Родины, военной службе и
альтернативной гражданской службе (ст. 276). Определив обеспечение
национальной обороны как обязанность государства, она формулирует цели
этой обороны: гарантии национальной независимости, территориальной
целостности и свободы и защиты населения от любой агрессии или
внутренней угрозы при соблюдении конституционного строя, демократических
институтов и международных договоров. Высший совет национальной обороны
во главе с Президентом республики является специальным консультативным
органом по вопросам, относящимся к национальной обороне и к организации,
деятельности и дисциплине вооруженных сил. На вооруженные силы
возлагается военная оборона республики. Они комплектуются исключительно
из португальских граждан. Их структура основывается на обязательной
военной службе и является единой на всей национальной территории.
Вооруженные силы служат португальскому народу, в высшей степени
департизированы, их служащие и военнослужащие не могут использовать
оружие, свой пост или должностное положение для какого-либо
вмешательства в политику.

Защита Родины, по Конституции Португалии, является правом и основной
обязанностью всех португальцев. Военная служба является обязательной в
рамках и в сроки, предписанные законом. Служба в армии для лиц,
признанных неспособными к несению строевой службы, связанной с
применением оружия, заменяется нестроевой военной службой либо
гражданской службой, адекватной их состоянию. Лица, отказывающиеся от
несения военной службы по мотивам совести, исполняют альтернативную
гражданскую службу, эквивалентную по срокам и тяготам военной службе,
связанной с применением оружия. Альтернативная гражданская служба может
быть введена как замена или дополнение военной службы и становится
обязательной по закону для граждан, не подлежащих призыву для исполнения
воинских обязанностей. Никакой гражданин не может ни сохранить, ни
получить государственный пост или пост в другом публичном учреждении,
если он прекратит исполнять свои воинские обязанности или альтернативную
гражданскую службу, когда она является обязательной. Никакой гражданин
не может понести ущерб ни в своем назначении, ни в своих социальных
благах, ни в постоянно занимаемой им должности в силу несения военной
или обязательной альтернативной гражданской службы.

§ 4. Конституционные основы духовной жизни

Конституционное регулирование духовной жизни, в отличие от политической,
затрагивает лишь самые общие основы и принципы. В демократическом
обществе государство не должно вторгаться во внутренний мир личности и
брать на себя функцию контроля за мыслями, чувствами, сознанием
человека. Его задача — создать необходимые и благоприятные условия для
свободного духовного роста человека, развития образования, науки,
культуры, религии и т.д. Грубое и неограниченное вмешательство и даже
попрание духовного мира личности, отрицание его автономности и
стремление к максимальному политическому контролю и в этой сфере
общественной жизни — характерная черта тоталитарных политических систем.

Наибольшее внимание в конституциях демократических стран в данной
области уделяется вопросам системы образования, обеспечения свободы
мировоззрения и многообразия идеологических и иных взглядов, отношения
государства к религии и др. В некоторых конституциях этим проблемам
посвящены специальные разделы (главы). Так, в Конституции Португалии,
помимо целого ряда других статей по этим проблемам, специально
выделяется глава «Права и обязанности в области культуры»; в Конституции
Греции — раздел «Отношения церкви и государства»; в Конституции Швеции —
«Акт о свободе печати» и «Основной закон о свободе высказываний» и др.
Но в большинстве случаев более или менее развернутое конституционное
регулирование основ духовной жизни общества связывается с определением
прав и свобод человека и гражданина. Среди конституций
западноевропейских стран сравнительно подробным освещением этих вопросов
отличаются конституции Испании, Португалии, Греции, Нидерландов,
Ирландии и др.

Образование. В большинстве демократических конституций закрепляется не
только право на образование, его свобода, свобода родителей в выборе
образования для своих детей, но и цели, гарантии и обязанности
государства в организации и функционировании системы образования. В ст.
7 Основного закона ФРГ, например, устанавливается, что все школьное дело
находится под надзором государства. Право учреждения частных школ
гарантируется. Частные школы как заменяющие государственные нуждаются в
разрешении государства и подчиняются законам земель — субъектов
германской федерации. Разрешение предоставляется, если частные школы по
своим учебным целям и организации, а также по научной подготовке
учебного персонала не отстают от государственных и если в них не
поощряется обособление учащихся в зависимости от имущественного
положения родителей. В разрешении отказывается, если экономическое и
правовое положение педагогического персонала недостаточно обеспечено.
Организация частной народной школы допускается лишь в том случае, если
орган управления образованием признает наличие особого педагогического
интереса, а также по ходатайству лиц, управомоченных на воспитание, если
она учреждается как общая школа, конфессиональная или
неконфессиональная, и в общине нет государственной народной школы такого
типа.

В Конституции Греции (ст. 16) констатируется, что образование является
важнейшей задачей государства и имеет целью моральное, духовное,
профессиональное и физическое воспитание греков, развитие их
национального и религиозного сознания и формирование их как свободных и
ответственных граждан. Срок обязательного обучения не может быть менее
девяти лет. Все греки имеют право на бесплатное образование на всех его
ступенях в государственных учебных заведениях. Государство оказывает
поддержку отличившимся, а также нуждающимся в помощи или специальной
защите учащимся в соответствии с их способностями. Высшее образование
дается исключительно учебными заведениями, имеющими статус юридических
лиц публичного права и полностью самоуправляемыми. Создание вузов
частными лицами запрещается. Эти учебные заведения находятся под
надзором государства, имеют право на финансовую поддержку с его стороны
и функционируют на основе законов об этих заведениях. Профессора вузов
являются государственными чиновниками. Профессиональное и любое иное
специальное обучение осуществляется государством с помощью средних
специальных училищ в течение не более чем трехлетнего срока.

Признав право на образование и его свободу, Конституция Испании (ст. 27)
указывает, что образование имеет своей целью всестороннее развитие
человеческой личности на основе уважения демократических принципов
общественной жизни и основных прав и свобод. Органы власти гарантируют
право родителей в выборе такой формы воспитания для своих детей, которое
соответствует их собственным моральным и религиозным убеждениям.
Начальное образование является обязательным и бесплатным. Органы власти
гарантируют всем право на образование посредством общего планирования
педагогической системы, действенного участия всех заинтересованных лиц и
учреждений и создания учебных заведений. За физическими и юридическими
лицами признается свобода создания учебных заведений на основе уважения
конституционных принципов. Преподаватели, родители и в отдельных случаях
учащиеся осуществляют контроль и принимают участие в управлении всеми
учебными заведениями, финансируемыми за счет государственных фондов, в
порядке, установленном законом. Органы власти контролируют систему
образования и устанавливают государственные образовательные стандарты в
целях соблюдения законов. Они оказывают поддержку учебным заведениям,
деятельность которых соответствует требованиям закона. Признается
автономия университетов в порядке, установленном законом.

Также закрепляя всеобщее право на обучение, ст. 74 Конституции
Португалии подчеркивает, что при этом обеспечивается право на равенство
возможностей при поступлении в школу и достижения там определенных
результатов. Обучение должно способствовать преодолению экономического,
социального и культурного неравенства, готовить граждан к
демократическому участию в жизни свободного общества, развивать
взаимопонимание, терпимость и дух солидарности. Проводя политику в
области обучения, государство обязано: а) обеспечить всеобщее начальное
образование, обязательное и бесплатное; б) создать государственную
систему дошкольного воспитания; в) гарантировать непрерывное обучение и
ликвидировать безграмотность; г) гарантировать всем гражданам, согласно
их способностям, доступ к более высоким ступеням образования, научных
исследований и художественного творчества; д) постепенно перейти к
бесплатному образованию на всех ступенях; е) включать школы в жизнь
сообществ и устанавливать взаимосвязь обучения с соответствующими
сферами экономической, социальной и культурной деятельности; ж)
развивать и поддерживать специальное обучение индивидов; з) обеспечить
детям эмигрантов возможность изучения португальского языка и доступ к
португальской культуре.

Государство создает сеть государственных учебных заведений, которая
удовлетворяет потребности всего населения, и оно же признает и
осуществляет надзор за обучением в частных и кооперативных заведениях,
согласно закону (ст.75). Порядок поступления в университет и другие
вузы, согласно Конституции Португалии, гарантирует равенство
возможностей и демократизацию системы обучения. При этом принимаются во
внимание потребности в квалифицированных кадрах и в повышении
образовательного, культурного и научного уровня страны. Университеты
пользуются, согласно закону, уставной, научной, педагогической,
административной и финансовой автономией (ст.76). Преподаватели и
ученики имеют право на участие в демократическом управлении школами,
согласно закону Последний регулирует участие преподавательских,
ученических, родительских объединений, местных сообществ и научных
учреждений в определении политики в сфере обучения.

Специальное внимание в ряде конституций уделяется проблеме нейтральности
образования. Так, в Конституции Бельгии (ст. 24) говорится, что
сообщество организует образование, которое является нейтральным.
Нейтральность подразумевает, в частности, уважение философских,
идеологических и религиозных взглядов родителей и учащихся. Школы,
организуемые государственными властями, предоставляют вплоть до конца
обязательного школьного обучения выбор между одной из признанных религий
и преподаванием неконфессиональной морали. В Основном законе ФРГ (ст. 7)
закрепляется, что преподавание религии в государственных школах, за
исключением неконфессиональных, обязательно. Без ущерба для права
надзора со стороны государства религиозное обучение проводится в
соответствии с принципами религиозных общин. Ни один учитель не может
быть обязан против своей воли преподавать религию.

Государство и религия. В целом же в вопросе об отношении государства к
религии в демократическом конституционном регулировании характерны
признание принципов свободы совести, религии и культа, равноправия
конфессий, независимости государства и религии друг от друга и
разграничения сфер их деятельности. Статья 7 Конституции Италии, в
частности, гласит: «Государство и католическая церковь независимы и
суверенны в принадлежащей каждому из них сфере». Вместе с тем
устанавливается (ст.8), что все религиозные конфессии равно свободны
перед законом. Религиозные конфессии, отличные от католической, имеют
право создавать организации согласно своим уставам, если они не
противоречат итальянскому правовому порядку. Их отношения с государством
определяются законом на основе соглашений с органами, представляющими
эти конфессии. А ст. 19 определяет, что все имеют право свободно
исповедовать свои религиозные верования в любой форме, индивидуальной и
коллективной, пропагандировать их и отправлять соответствующий культ в
частном порядке или публично, за исключением обрядов, противных добрым
нравам. Церковный характер и религиозные и культовые цели общества или
учреждения не могут быть поводом для специальных законодательных
ограничений или специальных налоговых отягощений в том, что касается их
образования, правоспособности и любой формы деятельности.

Конституция Португалии (ст.41) устанавливает: свобода совести, религии и
культа неприкосновенны; никто не может преследоваться, лишаться прав или
освобождаться от гражданских обязанностей и обязательств из-за своих
религиозных убеждений или религиозной деятельности; никакие органы
власти не вправе никому задавать вопросы об убеждениях или религиозной
деятельности, за исключением случаев сбора статистических данных
анонимного характера. Никого также нельзя преследовать за отказ отвечать
на указанные вопросы. Церкви и религиозные общины отделены от
государства и свободны в своей организации, деятельности и отправлении
культа. Гарантируется свобода обучения основам религии, осуществляемого
в рамках соответствующего вероисповедания, а также использования для
религиозной деятельности собственных средств массовой информации.
Гарантируется право на отказ от военной службы по убеждениям совести в
рамках закона.

Идеологическое многообразие. Еще одно важное направление
конституционного регулирования духовной жизни в демократических странах
— это обеспечение мировоззренческого и идеологического плюрализма,
свободы слова, печати и т.д. Еще в знаменитой и ныне действующей
французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. говорилось,
что «свободное выражение мыслей и мнений есть одно из драгоценнейших
прав человека; каждый гражданин поэтому может высказываться, писать и
печатать свободно, под угрозой ответственности лишь за злоупотребление
этой свободой в случаях, предусмотренных законом». Ныне действующий в
Австрии Основной закон государства об общих правах граждан (1867), также
устанавливает (ст.13), что каждый имеет право в рамках закона выражать
свое мнение устно, письменно, посредством печати и художественных
изображений. Печать не может подвергаться ни цензуре, ни ограничениям
посредством разрешительной системы. В отношении печатных произведении,
изданных внутри страны, не применяются административные почтовые
запреты. Конституция Бельгии (ст. 11) гарантирует права и свободы
идеологических и философских меньшинств. Она указывает, что: пресса
свободна; цензура никогда не может быть установлена; не допускается
требование залога от писателей, издателей или печатников. Против
издателя, печатника и распространителя не может быть возбуждено
преследование, если автор известен и проживает в Бельгии. Аналогичные
положения содержатся в конституциях большинства демократических стран
(ФРГ, Греции, Дании, Испании, Нидерландов, Люксембурга и др.).

Закрепляя право граждан свободно выражать свои суждения и мнения,
Конституция Ирландии (ст. 40) вместе с тем отмечает, что создание
общественного мнения является вопросом самой большой важности для общего
блага. Поэтому государство приложит силы для обеспечения таким
проявлениям общественного мнения, как радио, пресса, кино, сохранения их
правомерной свободы выражения, включая критику политики правительства,
но она не должна быть использована для подрыва общественного порядка или
морали, или авторитета государства. Публикация или произнесение
богохульных, подрывных или непристойных материалов является
преступлением, которое должно наказываться в соответствии с законом.

Конституция Испании (ст. 16) гарантирует свободу идеологии,
вероисповедания и отправления культов для индивидов и их объединений без
каких-либо ограничений, кроме тех, которые необходимы для поддержания
общественного порядка, охраняемого законом. Никто не может быть
принужден к публичному высказыванию своего мнения, раскрытию своих
убеждений или веры. Никакая религия не может быть государственной.
Органы власти принимают во внимание религиозные верования испанского
общества и поддерживают соответствующие отношения сотрудничества с
католической церковью и другими конфессиями. В ст. 7 Конституции
Нидерландов говорится, что ни одно лицо не должно обращаться за
предварительным разрешением на публикацию своих взглядов или воззрений,
но каждый несет ответственность за злоупотребления указанным правом в
порядке, установленном законом.

Конституция Португалии, закрепляя свободу слова и информации, особое
внимание уделяет свободе печати и выступлений в средствах массовой
информации (ст. 37—40). В ней, в частности, раскрывается содержание
гарантированной свободы печати. Оно состоит в: а) свободе слова и
творчества журналистов и литературных работников, а также воздействии
журналистов на содержательно-стилистическую ориентацию соответствующих
средств массовой информации, за исключением случаев, когда последние
принадлежат государству или имеют доктринальный или конфессиональный
характер; б) праве журналистов на доступ в рамках закона к источникам
информации и на защиту независимости и профессиональной тайны, а также
праве на избрание редакционных советов; в) праве на учреждение газет и
любых других печатных изданий, не требующих разрешения администрации,
поручительства или предварительного признания полномочий. Государство
обеспечивает свободу и независимость средств массовой информации перед
лицом политической и экономической власти, последовательно проводя
принцип социализации предприятий, производящих печатные издания,
заботясь и поддерживая их без дискриминации и препятствуя их
концентрации в одних руках, в частности, путем увеличения числа
участников таких предприятий или путем перекрестного участия. Структура
и принципы функционирования государственных средств массовой информации
должны обеспечивать их независимость от правительства, государственной
администрации и других органов публичной власти, а также гарантировать
возможность выражения и столкновения различных версий (ст. 38).

Конституция Португалии устанавливает Высокое руководство средств
массовой информации (состоящее из 13 членов, представляющих различные
ветви власти и общественность, средства массовой информации и культуру),
которое обеспечивает право на информацию, свободу печати и свободу
выступлений в средствах массовой информации перед лицом политической и
экономической власти, а также возможность выражения и столкновения
различных воззрений и осуществление права на выход в эфир, на ответ и на
политическое заявление (ст. 39). Статья 40 закрепляет право на выход в
эфир, на ответ и на политическое заявление. В ней говорится, что
политические партии, профессиональные союзы, организации, объединяющие
лиц по профессиям и по роду экономической деятельности, имеют право в
зависимости от их представительности и в соответствии с объективными
критериями, определяемыми законом, на получение времени в эфире,
предоставляемого государственными радио- и телевизионными службами.

И наконец, о свободе доступа к культуре, ее защите и свободе творчества.
В Конституции Испании (ст. 44 и 46), например, говорится, что: органы
власти содействуют и покровительствуют осуществлению права каждого на
доступ к культуре и поощряют науку и научные исследования на благо общих
интересов; они гарантируют сохранение и обогащение исторического,
культурного и художественного наследия народов Испании, а также
ценностей его составляющих, независимо от юридического статуса и
имущественного положения владельцев таковых ценностей. Конституция
Италии (ст. 33) устанавливает, что искусство и наука свободны, и
преподавание их свободно, учреждения высокой культуры, университеты и
академии имеют право принимать собственные уставы в пределах,
установленных законом государства. Статья 49 Конституции Португалии,
закрепляя свободу творчества, гласит: интеллектуальное, художественное и
научное творчество свободно; эта свобода включает права на изобретение,
производство и распространение научного, литературного или
художественного произведения, включая защиту законом авторских прав. В
той же Конституции говорится, что все имеют право на пользование
достижениями культуры и что государство способствует демократизации
учреждений культуры, стимулируя и обеспечивая доступ всех граждан к
пользованию достижениями культуры и к творчеству.

§ 5. Основы конституционного строя России

Рассмотрев как вопросы основ общественного и государственного строя
решаются в конституциях зарубежных стран, можно обратиться к более
широкому и конкретному анализу основ конституционного строя нашей
страны, в Конституции которой, вслед за преамбулой, как уже отмечалось,
следует глава «Основы конституционного строя». Именно в этой главе
сосредоточены наиболее важные, фундаментальные и обобщающие
характеристики российского общества и государства. Часть из них (права и
свободы человека, государство и его формы, система и механизм
государственной власти и др.) будут подробно рассмотрены в
соответствующих специальных главах в ходе последующего изложения курса.
Поэтому в данном параграфе акцент сделан на выяснении других сторон
проблемы.

Понятие конституционного строя и его основ. Прежде всего необходимо
выяснить, что означает само понятие «конституционный строй». Надо
различать его использование в двояком смысле: формальном и
содержательном. Первое — когда под этим термином понимается сам по себе
факт наличия в обществе и государстве устройства, базирующегося на
основном законе (конституции), которому следует государство. Такое
формальное понимание и использование этого термина означает, что любое
общество и государство, основывающиеся на таком законе (конституции),
могут называться конституционными и имеющими такой конституционный
строй, безотносительно к содержанию имеющегося у них основного закона. В
науке конституционного права, однако, понятие «конституционный строй»
широко используется и в ином, содержательном смысле, когда под ним
имеется в виду лишь такой общественный и государственный строй, который
отвечает демократическим принципам конституционализма, прежде всего
принципам признания и гарантирования всеобщих естественных прав
человека, разделения ветвей власти и др.

Еще во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г.
говорилось (ст.16), что «общество, в котором не обеспечено пользование
правами и не проведено разделение властей, не имеет конституции». Иными
словами, основной закон страны, формально именуемый конституцией, может
и не носить подлинно конституционного характера, а реальное устройство
этой страны — характер действительно конституционного строя. И точно так
же, как тот или иной обычный закон в зависимости от его содержания может
и не быть подлинно правовым (т.е. отвечающим общепризнанным принципам и
нормам демократической правовой системы), а быть в этом смысле
неправовым законом, так и основной закон (конституция)
недемократического (например, тоталитарного или авторитарного)
государства не может быть безоговорочно признан конституционным только
потому, что он назван конституцией. Совершенно очевидно, к примеру, что
«сталинская» Конституция СССР 1936 г. ничего общего с действительным
конституционализмом не имела, а опиравшийся на нее в какой-то мере
тоталитарный режим не может рассматриваться в качестве конституционного
по существу дела, поскольку и то и другое в принципе отвергали приоритет
прав личности и ее высшую ценность, частную собственность, принцип
разделения ветвей власти, верховенство права и закона и многое другое.

Итак, конституционный строй в его неформальном, содержательном смысле —
это не просто общественный и государственный строй, урегулированный
принятым в данном обществе конституционным законодательством,
безотносительно к его содержанию, а только такой строй, который
привержен принципам гуманизма и демократии, принципам
конституционализма, а государство в своей организации и деятельности не
только на словах, но и на деле следует этим принципам.

Как институт конституционного права, конституционный строй и его основы
— это система конституционно-правовых принципов, норм и иных
установлении данного общества и государства, закрепляющих указанное выше
действительно конституционное их содержание. В формальном же значении
термин «конституционный строй» может использоваться для обозначения
юридически установленного основным законом (конституцией) в данной
стране общественного и государственного строя независимо от его природы,
характера и содержания.

Конституционный строй страны отражается и закрепляется всем ее
конституционным законодательством. Основы же конституционного строя —
это наиболее общие, фундаментальные и важные принципы, нормы и положения
конституции (конституционного законодательства), имеющие особое значение
и высшую юридическую силу даже по сравнению с другими конституционными
нормами. Как указывается в Конституции РФ (ст.16), именно положения ее
первой главы составляют основы конституционного строя и не могут
изменяться иначе как в том особом, усложненном порядке, который
установлен Конституцией для этого. При этом никакие другие положения
Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя РФ.
Важно также, напомним еще раз, иметь в виду, что в демократическом,
подлинно конституционалистском обществе не государство определяет то,
как жить обществу, а гражданское общество в конечном счете задает общее
направление, принципиальный характер и рамки деятельности государства.

Политические основы. Глава «Основы конституционного строя» Конституции
РФ открывается общей характеристикой российского государства (Российской
Федерации, России) как «демократического федеративного правового
государства с республиканской формой правления» (ст.1). К этому
непосредственно примыкает определение РФ как социального (ст.7) и
светского (ст.14) государства. Подробно такие важнейшие черты российской
государственности, как демократизм, правовой, социальный и светский
характер, ее республиканские и федеративные конституционные формы будут
рассмотрены в дальнейшем (см. гл. 5—8). Здесь же важно кратко выделить
лишь то, что, согласно Конституции РФ, входит в основы конституционного
строя.

Политические основы конституционного строя России характеризуются прежде
всего его гуманизмом и демократизмом, народовластием. Развивая и
дополняя приведенное общее определение российского государства, две
последующие статьи Конституции РФ закрепляют человек, его права и
свободы являются высшей ценностью, признание, соблюдение и защита прав и
свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст.2); носителем
суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее
многонациональный народ, народ осуществляет свою власть непосредственно,
а также через органы государственной власти и органы местного
самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа
являются референдум и свободные выборы; никто не может присваивать
власть в РФ, а захват власти или присвоение властных полномочий
преследуются по федеральному закону (ст.3).

Принципы демократизма и гуманизма — наиболее общие, фундаментальные и
важные основы конституционного строя России, которые органично
взаимосвязаны друг с другом. Не может быть подлинно демократического
государства, не признающего человека важнейшей ценностью и не
положившего в основу всей своей деятельности соблюдение и защиту прав и
свобод человека и гражданина. В конституциях большинства стран мира
соответствующие государства именуются демократическими. Но является ли
эта декларация реальным отражением действительного положения дел в
обществе и государстве определяется прежде всего их отношением к
личности, ее правам и свободам. Вне признания, соблюдения и защиты этих
прав и свобод немыслимы ни гражданское общество, ни правовое
государство. Не случайно в ст. 18 Конституции РФ констатируется, что
права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и
применение законов, деятельность законодательной и исполнительной
власти, местного самоуправления. С другой стороны, только подлинно
демократическое государство способно обеспечить реальное соблюдение и
защиту общепризнанных прав и свобод личности. Именно это демократическое
государство признает своей главной, первостепенной задачей.

Принципам демократизма и гуманизма должна отвечать и сама организация,
функционирование и деятельность государства и всей политической системы.
Поэтому в главе об основах конституционного строя Конституции РФ
закрепляются принципы политического многообразия и многопартийности,
свободы и равноправия общественных объединений (ч. 3 и 4 ст. 13);
принцип разделения государственной власти на законодательную,
исполнительную и судебную и их самостоятельности (ст.10), принцип
федерализма в организации, функционировании и деятельности
государственной власти (ст.4, 5, 11 и 15), принцип самостоятельного
местного самоуправления, органы которого не входят в систему
государственных органов (ст.12), принцип единства и равенства
гражданства, полноправия и равноправия граждан (ст.6); принцип
верховенства и прямого действия Конституции РФ (ч. 2 ст.4 и ч. 1 ст.15);
положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного
права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой
системы (ч. 4 ст.15) и др.

Хотя принципы демократизма и гуманизма наиболее полно и рельефно
воплощаются в политических основах конституционного строя, они находят
своеобразное выражение и в других основах — экономических, социальных и
духовных.

Экономические основы. Экономические основы конституционного строя России
закрепляются в ст. 8 и 9 Конституции РФ, в которых речь идет о важнейших
чертах социально ориентированной рыночной экономики, находящейся в нашей
стране в процессе формирования. Это — единство экономического
пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств,
поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ч. 1 ст. 8).
Особое и принципиальное значение имеет конституционное признание
многообразия форм собственности, включая частную. Часть 2 ст. 8
Конституции РФ гласит, что в РФ признаются и защищаются равным образом
частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Важно отметить, что это последнее положение относится и к земле, а также
и другим природным ресурсам, которые, согласно Конституции РФ (ч. 2 ст.
9), тоже могут находиться в указанных формах собственности. Более
подробно о праве частной собственности говорится в ст. 35 и 36
Конституции РФ. Признание частной собственности и ее равноправия с
другими формами собственности в рамках рыночной экономики — наиболее
важное отличие Конституции РФ от прежних «советских» конституций в
данной области. Впервые в нашей конституции закрепляется и принцип
свободы экономической деятельности.

Обеспечение единства экономического пространства страны опирается
сегодня и на Указ Президента РФ «О едином экономическом пространстве
РСФСР» от 12 декабря 1991 г.,* согласно которому признаются
недействительными акты органов власти и управления, а также решения
должностных лиц, ограничивающие движение товаров, работ и услуг на
внутреннем рынке страны. В обеспечении единства экономического
пространства, особенно в условиях федеративного государства, важная роль
принадлежит установлению единого правового пространства (ст. 71) и
признанию примата федерального законодательства на всей территории РФ
(ст. 4). Конституция РФ определяет, в частности, что в ведении РФ
находятся: установление основ федеральной политики и федеральные
программы в области экономического развития; установление правовых основ
единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное
регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные
экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет;
федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
федеральные энергетические системы и др.; федеральный транспорт, пути
сообщения, информация и связь; федеральное коллизионное право;
стандарты, эталоны, метрическая система, официальный статистический и
бухгалтерский учет и др.

* ВВС РФ. 1991. №51. Ст.1830.

Развивая тезис главы об основах конституционного строя о поддержке
конкуренции и свободе экономической деятельности, ст. 34 Конституции РФ
устанавливает, что каждый имеет право на свободное использование своих
способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной
законом экономической деятельности. Вместе с тем она определяет, что не
допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и
недобросовестную конкуренцию. Эти конституционные положения
конкретизируются в Гражданском кодексе РФ (часть первая), вступившем в
силу с 1 января 1995 г., а также в Законе РСФСР «О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22
марта 1991 г.* с последующими изменениями и дополнениями.

* ВВС РФ 1991. №16 Ст.499

В Гражданском кодексе РФ, например, дается развернутое определение
предпринимательской деятельности как основного вида экономической
деятельности граждан. Это — «самостоятельная, осуществляемая на свой
риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от
пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания
услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном
законом порядке» (ст. 2). В указанном законе запрещаются действия
субъекта хозяйствования, занимающего доминирующее положение, которые
имеют либо могут иметь своим результатом существенное ограничение
конкуренции и/или ущемление интересов других хозяйствующих субъектов
либо граждан, включая: изъятие товаров из обращения с целью создания или
поддержания дефицита на рынке и повышения цен; включение в договор
дискриминирующих условий, которые ставят конкурента в неравное положение
по сравнению с другими хозяйствующими субъектами; создание препятствий
доступу на рынок (или выхода с рынка) другим субъектам хозяйствования;
нарушение порядка ценообразования, установленного нормативными правовыми
актами и т.д.

Социальные основы. Конституционное регулирование социальных основ жизни
российского общества и государства определяется прежде всего тем, что РФ
выступает как социальное государство, политика которого должна быть
направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и
свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7). В этих целях далее
конституционно закрепляется, что в РФ охраняются труд и здоровье людей,
устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда,
обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и
детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных
служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии
социальной защиты (ч. 2 ст. 7). Эти основы конституционного строя
конкретизируются и развиваются в других статьях Конституции РФ (ст.
37—43), характеризующих социальные права и свободы человека и
гражданина, а также в ряде обычных федеральных законов, например, «О
ветеранах» от 12 января 1995 г.* (в ред. от 18 ноября 1998 г.), «Об
основах социального обслуживания населения» от 10 декабря 1995 г.,** «О
социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995
г.,*** «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»
от 2 августа 1995 г.**** и др. Развернутая характеристика РФ как
социального государства будет дана ниже (см. гл. 5).

* СЗ РФ. 1995. № 3. Ст.168; 1998. № 47. Cт. 5704.

** СЗ РФ. 1995. № 50. Ст.4872.

*** С изменениями, внесенными Федеральным законом от 4 января 1999 г. //
СЗ РФ. 1999. № 2. Ст.232.

**** СЗ РФ. 1995. №32. Ст.3198.

В отличие от прежних, «советских» конституций, Конституция РФ, как и
конституции других демократических стран (о чем уже шла речь выше в
данной главе), не закрепляет социальную структуру общества,
социально-политический статус различных классов и социальных групп, их
особую роль в жизни общества и государства. Она обращена к человеку и
гражданину, независимо от их социального положения и происхождения.
Более того, исходя из принципа гражданского равноправия, ст. 19
Конституции РФ прямо устанавливает, что запрещаются любые формы
ограничения прав граждан по признакам, в частности, социальной
принадлежности.

Россия — многонациональное государство, в котором проживают
представители более ста наций, народностей, национальных и
этнографических групп. Поэтому одной из важнейших социальных основ жизни
российского общества и государства является конституционное закрепление
общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов
(преамбула, ст. 5), равенства прав и свобод человека и гражданина
независимо от расы, национальности, языка и запрещение любых форм
ограничения прав граждан по признакам расовой, национальной и языковой
принадлежности (ст. 19). Впервые в нашей конституции записаны и такие
демократические положения: каждый вправе определять и указывать свою
национальную принадлежность; никто не может быть принужден к определению
и указанию своей национальной принадлежности; каждый имеет право на
пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания,
обучения и творчества(ст.26).

Серьезное место в конституционном регулировании социальных проблем
занимают в Конституции РФ также вопросы трудовой деятельности, семьи,
социального обеспечения и др. Статья 37, в частности, закрепляет принцип
свободы труда и запрещает принудительный труд. Она устанавливает, что
каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду,
выбирать род деятельности и профессию. При этом каждый имеет право на
труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на
вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже
установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а
также право на защиту от безработицы.

Статья 38 Конституции РФ устанавливает, что материнство и детство, семья
находятся под защитой государства. Забота о детях, их воспитание —
равное право и обязанность родителей. Трудоспособные дети, достигшие 18
лет, должны заботиться о нетрудоспособных родителях. Статья 39
гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае
болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных
случаях, установленных законом. Государственные пенсии и социальные
пособия устанавливаются законом. Поощряются добровольное социальное
страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и
благотворительность.

Духовные основы. Конституция РФ внесла немало нового и в конституционные
основы духовной жизни общества и государства. Если раньше в конституциях
нашей страны достаточно жестко закреплялось идейно-политическое единство
общества на основе идеологии марксизма-ленинизма как идеологии рабочего
класса, то ныне речь идет о признании идеологического многообразия, о
том, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве
государственной или обязательной (ч. 1 и 2 ст. 13). В соответствии с
этим общим принципом гл. 2 Конституции РФ среди других прав человека и
гражданина в ст. 29 указывает, что: каждому гарантируется свобода мысли
и слова; никто не может быть принужден к выражению своих мыслей и
убеждений или отказу от них; каждый имеет право свободно искать,
получать, передавать, производить и распространять информацию любым
законным способом; гарантируется свобода массовой информации, а цензура
запрещается; не допускаются пропаганда и агитация, возбуждающие
социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду;
запрещается пропаганда социального, расового, национального,
религиозного или языкового превосходства.

Принцип идеологического многообразия в российском обществе и государстве
находит свое выражение и в отношении к религии. Определив РФ как
светское государство, Конституция РФ в главе об основах конституционного
строя провозглашает, что никакая религия не может устанавливаться в
качестве государственной или обязательной и что религиозные объединения
отделены от государства и равны перед законом (ст. 14). Вместе с тем ст.
28 гласит, что каждому гарантируется свобода совести, свобода
вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно
с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать,
иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в
соответствии с ними. Эти конституционные положения подробно раскрываются
в законе «О свободе вероисповедания» (октябрь 1990 г.),* принятом ранее
действующей Конституцией РФ, но полностью ей соответствующем.

* ВВС РФ. 1990. № 21. Ст. 240.

Конституция РФ гарантирует каждому и свободу литературного,
художественного, научного, технического и других видов творчества,
преподавания. Интеллектуальная собственность охраняется законом. Каждый
имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями
культуры, на доступ к культурным ценностям. Каждый обязан заботиться о
сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники
истории и культуры (ст. 44). В соответствии с этим Основы
законодательства РФ о культуре указывают, что органы государственной
власти и местного самоуправления не вмешиваются в творческую
деятельность, за исключением случаев открытой пропаганды войны, насилия,
жестокости, расовой и классовой нетерпимости, порнографии.

Особое внимание уделяется в Конституции РФ закреплению права на
образование и основ системы образования. Гарантируются общедоступность и
бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального
образования в государственных и муниципальных образовательных
учреждениях и на предприятиях. Каждый вправе на конкурсной основе
бесплатно получить высшее образование в государственном или
муниципальном образовательном учреждении и на предприятиях. Основное
общее образование (т.е. в объеме 9 классов) является обязательным, и на
родителей или лиц, их заменяющих, Конституция возлагает обязанность
обеспечения получения детьми такого образования. РФ устанавливает
федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает
различные формы образования и самообразования (ст. 43). Более развернуто
конституционные права и свободы личности в духовной сфере в РФ будут
охарактеризованы в следующей главе учебника.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

Какое место в конституциях различных стран занимает характеристика основ
общественного и государственного устройства?

Какие общие основы и тенденции в конституционном регулировании
экономического строя обнаруживаются в современных демократических
странах?

Как в современных конституциях отражается усиление регулирующей роли
государства в социальной сфере жизни общества?

Каковы конституционные основы политической системы современного
демократического государства?

Чем характеризуются конституционные основы духовной жизни
демократической страны?

Что такое конституционализм и в чем состоит формальное и содержательное
понимание категории «конституционный строй»?

Что следует понимать под «основами конституционного строя» в свете
Конституции РФ?

Чем характеризуются политические, экономические, социальные и духовные
основы конституционного строя современной России?

В чем проявляется гуманизм и демократизм конституционных основ РФ?

ЛИТЕРАТУРА

Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.,
1997. Гл. 4, п. 4.

Боер В.М. Информационно-правовая политика России. СПб., 1998.

Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М.,
1998.

Конституционное право развивающихся стран. Общество. Власть. Личность.
М.,1990.

Магомедов К.О. Гражданское общество и государство. М., 1998.

Мартышин О.В. Российская Конституция 1993 г. и становление новой
политической системы // Государство и право. 1994. № 10.

Национальный вопрос, государство и право в странах западной демократии.
М.,1994.

Перегудов С.П. Новейшие тенденции в изучении отношений гражданского
общества и государства // Полис. 1998. № 1.

Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира. М., 1993.

Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. М., 1994.

Хабибуллин А.Г., Рахманов Р.А. Идеологическая деятельность государства и
типология государственности. СПб., 1998.

Четвернин ВА. Демократическое конституционное государство. Введение в
теорию. М., 1992.

Глава 4. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СТАТУСА ЛИЧНОСТИ И ЕЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ С
ГОСУДАРСТВОМ

Вторым по своему месту, после раздела об основах конституционного строя,
в конституциях демократических стран является раздел об основных правах
человека и гражданина. Уже из сказанного в предшествующей главе ясно
видно, насколько глубоко, органично и непосредственно взаимосвязаны эти
две группы проблем конституционного регулирования: с одной стороны,
основы конституционного строя наиболее полно и зримо воплощаются в
важнейших правах и свободах личности; с другой — демократическое и
гуманистическое решение проблемы конституционно-правового статуса
личности и ее взаимоотношений с государством в решающей мере определяет
соответствующий характер основ конституционного строя страны. Не
случайно главный смысл действительного конституционализма состоит, как
уже отмечалось, в признании, обеспечении и защите всеобщих неотъемлемых
прав и свобод личности, ее суверенности, автономности и безопасности в
отношениях с государством. Сегодня ни одна конституция страны не может
именоваться демократической, если не содержит хотя бы минимума
международно признанных прав и свобод человека и гражданина.

§ 1. Всеобщие права человека и конституционный статус личности

Всеобщие права человека. Проблема прав и свобод человека и гражданина
заняла видное место уже в актах раннего конституционализма — в
британском Билле о правах 1689 г., заложившем основы конституционной
монархии Великобритании; в провозгласившей создание США Декларации
независимости 1776 г., которую К. Маркс назвал «первой декларацией прав
человека» и которая послужила основой для разработки и принятия
Конституции США 1787 г. и ее Билля о правах 1789 г.; в политическом
манифесте Великой французской революции — знаменитой Декларации прав
человека и гражданина 1789 г. и др. В Декларации независимости США,
например, говорилось, что все люди равны и имеют определенные
«неотчуждаемые права, среди которых право на жизнь, свободу и стремление
к счастью», что для обеспечения этих прав учреждены правительства,
заимствующие свою справедливую власть из согласия управляемых.

Французская Декларация прав человека и гражданина, констатировав, что
«лишь невежество, забвение прав человека и пренебрежение к ним являются
единственными причинами общественных бедствий и пороков правительства»,
закрепила «естественные, неотъемлемые и священные права человека, чтобы
такая декларация, неизменно пребывая перед взорами всех членов
общественного союза, постоянно напоминала им их права и обязанности…».
В ней указывалось, что: люди рождаются и остаются свободными и равными в
правах; общественные отличия могут основываться лишь на соображениях
общей пользы; цель каждого государственного союза составляет обеспечение
естественных и неотъемлемых прав человека: свободы, собственности,
безопасности и сопротивления угнетению; свобода состоит в возможности
делать все, что не приносит вреда другому; осуществление естественных
прав каждого человека встречает лишь те определенные законом границы,
которые обеспечивают прочим членам общества пользование теми же самыми
правами; закон может воспрещать лишь деяния, вредные для общества, а
все, что не воспрещено законом, то дозволено, и никто не может быть
принужден к действию, не предписываемому законом. В действующей и поныне
Декларации были закреплены свободы личности, мыслей, мнений, печати,
совести, равенство граждан перед законом, неприкосновенность священной
частной собственности и др.

Указанные выше акты исходят из концепции естественной природы и сущности
прав и свобод человека, согласно которой эти права и свободы
представляют собой естественные, прирожденные свойства личности,
вытекающие из самой природы человека, не зависящие от признания или
непризнания их государством и связывающие последнее в его деятельности,
прежде всего во вмешательстве в жизнь человека и гражданина. Но в этом
вопросе имеет место и другая, позитивистская позиция, считающая правами
человека только то, что закрепляется за ним государством, выводящая эти
права не из природы человеческой личности, а из природы государственной
власти, закона и ставящая государство и его органы над личностью.
Современная демократическая доктрина прав и свобод человека и гражданина
как бы возрождает естественно-правовую концепцию и в то же время
развивает и обогащает ее, связывая эти права и свободы как с собственной
природой человека, так и с природой и характером того общества, в
котором данной личности приходится жизнедействовать.

Хотя приверженность мирового сообщества основным правам человека была
выражена еще в Уставе ООН (1945), специальным, наиболее полным,
общепризнанным и авторитетным воплощением современной доктрины прав и
свобод человека является Всеобщая декларация прав человека, принятая
более полвека назад, 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН. Она
представляет собой важнейший социально-политический и юридический
документ современности, закрепивший в мировом масштабе основополагающие
принципы и нормы, определяющие с позиций подлинного гуманизма и
демократизма общий современный политический, социально-экономический и
духовно-культурный статус личности. В ее преамбуле говорится, что
признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, и их
равных и неотъемлемых прав является основой свободы, справедливости и
всеобщего мира, в то время как небрежение и презрение к правам человека
привели к варварским актам, которые возмущают совесть человечества.

Эта Декларация исходит из того, что все люди рождаются свободными и
равными в своем достоинстве и правах (ст. 1) и что каждый человек должен
обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными настоящей
Декларацией, без какого бы то ни было различия (ст. 2). В ней
определяются конкретные личные (гражданские) и политические права и
свободы, в том числе права на жизнь, свободу, личную неприкосновенность
и безопасность, на равенство перед законом, на свободу передвижения по
стране, выезд из нее и въезд в нее, на гражданство и его изменение, на
свободу мысли, совести и религии, мирных собраний и ассоциаций, на
участие в управлении своей страной и др. Декларация закрепляет и многие
конкретные экономические, социальные и культурные (духовные) права и
свободы, среди которых права на собственность и предпринимательство,
труд и свободный выбор работы, социальное обеспечение и отдых,
образование и участие в культурной жизни, достойный уровень жизни и др.
Она предусматривает и право каждого человека на социальный и
международный порядок. Вместе с тем она напоминает, что каждый человек
имеет и обязанности перед обществом.

Подавляющее большинство стран — членов ООН признало Всеобщую декларацию
прав человека, которая вот уже более полвека служит для многих из них
своеобразным современным камертоном и в их конституционном
законодательстве. Ее идеи и принципы получили развитие и конкретизацию в
ряде других международно-правовых актах, как например, Международный
пакт о гражданских и политических правах (1966), Международный пакт об
экономических, социальных и культурных правах (1966), Европейская
конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950) и др. Согласно
этим пактам и конвенции были созданы международный Комитет по правам
человека и Европейский Суд по правам человека, призванные следить за
соблюдением этих прав. Конституции многих стран мира содержат прямые
ссылки на эти важнейшие международно-правовые документы и их значение.
Так, в Конституции Испании (ч. 2 ст. 10) говорится, что связанные с
основными правами и обязанностями нормы, закрепленные Конституцией,
соответствуют Всеобщей декларации прав человека, международным договорам
и соглашениям по этим вопросам, ратифицированным Испанией. В Конституции
Португалии (ч. 2 ст. 16) подчеркивается, что предписания, содержащиеся в
Конституции и законах и касающиеся основных прав, должны толковаться и
находиться в полном соответствии с Всеобщей декларацией прав человека.
Аналогичные положения содержатся и в других конституциях, например в
Конституции Эфиопии 1994 г. Но значительно чаще в конституциях
объявляется их общая приверженность к признанию, соблюдению и защите
всеобщих прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем нельзя не
отметить, что для многих стран, формально признавших Всеобщую декларацию
прав человека, весьма актуальной и острой и сегодня остается проблема
реального обеспечения соблюдения этих прав.

Права человека и права гражданина. Нетрудно заметить, что уже более двух
столетий всеобщие права и свободы личности разграничиваются на права
человека и права гражданина. На чем основано такое разграничение? В чем
его смысл и значение? Прежде всего оно базируется на различении таких
двух разных субъектов этих прав и свобод, как человек и гражданин.
Совершенно очевидно, что человеком рождаются, а гражданином становятся.
Соответственно права и свободы человека возникают в результате самого
естественного факта рождения человека и вне всякой связи его с
государством. Как уже отмечалось, эти права берут свое начало в
естественном праве. Гражданином же той или иной страны человек
становится только в результате установления между ним и данным
государством определенной политико-правовой связи в виде получения
гражданства данного государства. Поэтому в отношении прав и свобод
гражданина нельзя безоговорочно утверждать, что они возникают вне всякой
связи личности с государством, ибо гражданин — это лицо, наделенное
данным государством определенными политическими и иными правами,
свободами и обязанностями. В отличие от прав человека, права гражданина
берут свое начало в позитивном праве. Другое дело, что эти права и
свободы, как и естественные права и свободы человека, с точки зрения
современного мирового сообщества и международного права носят всеобщий и
неотъемлемый характер, должны быть признаны и соблюдаться всеми странами
мира. Сегодня мировое сообщество, международное право рассматривают
вопрос о соблюдении всеобщих прав и свобод человека и гражданина как не
только внутреннее дело того или иного государства, но и дело всего
мирового сообщества, современной цивилизации.

К числу естественных, прирожденных, неотъемлемых, неотчуждаемых,
неприкосновенных прав человека обычно относят такие права, как права на
жизнь, свободу, безопасность, личную неприкосновенность, личное
достоинство и честь, собственность, достаточный и достойный уровень
жизни, личную и семейную тайну, чистую окружающую природную среду,
пользование достижениями культуры и др. Хотя и эти права чаще всего
закрепляются в конституциях и иных правовых актах государства, они по
своей естественной природе могут и не иметь такого подтверждения со
стороны государственной власти и тем не менее не могут быть отменены,
отчуждены ею от человеческой личности. В отличие от этого, права и
свободы гражданина опираются на факт принадлежности лица к данному
государству, на его правовые установления. Это — право избирать и быть
избранным, право на участие в управлении делами государства, право на
труд, право на социальное обеспечение, право на объединение в
политические партии и другие организации, права на обучение и
медицинское обслуживание за счет государства и т.д.

Во многих конституциях разграничение прав человека и прав гражданина
проявляется достаточно четко, когда субъект прав человека обозначается
как «каждый человек…», «ни один человек…», «каждый…», «все…»,
«никто…» и т.д., а субъект прав гражданина — как «гражданин…»,
«граждане…», представители той или иной страны (например, бельгийцы,
греки, испанцы, немцы и др. в государственно-политическом, а не
этническом смысле) и др. В Конституции Испании (ст. 13), например, прямо
говорится, что правами, установленными в ст. 23, где речь идет о праве
участвовать в управлении делами государства непосредственно или через
своих представителей и о равном доступе к государственной службе и
государственным должностям, пользуются лишь испанцы, за исключением
определенных случаев. Кроме того, устанавливается, что: испанцы имеют
право свободно выбирать место жительства и передвигаться по территории
страны, а также право свободно въезжать в Испанию и выезжать из нее (ст.
10); признается право граждан собираться мирно и без оружия (ст. 21);
все испанцы имеют право направлять индивидуальные и коллективные
обращения в письменном виде в органы государственной власти (ст. 29);
защита Испании является правом и обязанностью испанцев (ст. 30); все
испанцы обязаны трудиться и имеют право на труд, на свободный выбор
профессии или рода деятельности, на продвижение по службе, а также на
заработную плату (ст. 35); все испанцы имеют право на благоустроенное
жилье (ст. 47) и др.

Федеральный конституционный закон Австрии «О защите личной свободы»
(1988) использует в этом же плане такие обращения: «человек…»,
«каждый…», «никто…», «каждый арестованный…», «каждый, кто
незаконно арестован или задержан…» и т.д., а Основной закон
государства «Об общих правах граждан…» (1867), когда речь идет об
избирательном праве и правах собраний, создания объединений, основания
учебных и воспитательных учреждений, о свободе места жительства и
передвижения, приобретении недвижимости, занятии предпринимательской
деятельностью и т.д. — «каждый гражданин…», «австрийский гражданин…»
и др. Аналогичное разграничение содержится в конституциях Бельгии (ст.
26 и 27), ФРГ (ст. 8, 9, 11, 12, 33 и др.), Греции (ст. 4, 11, 12),
Дании (ст. 78 и 79), Италии (ст. 2-4, 16-18, 38, 48-52, 54 и др.).

Нельзя ни отождествлять, ни разрывать и тем более противопоставлять
права человека и права гражданина. Нельзя отождествлять не только
потому, что, как показано выше, их происхождение и природа различны, но
и потому, что не все проживающие или пребывающие в стране могут быть ее
гражданами (например, иностранцы, лица без гражданства и др.). Они могут
не обладать теми или иными правами гражданина (например, правом избирать
или быть избранным), но должны обладать и обладают в демократическом
обществе и государстве всеми правами человека. Права человека в этом
смысле носят первичный, исходный, базовый, более фундаментальный
характер по отношению к правам гражданина. Недооценка, а то и
пренебрежение правами человека, одностороннее выпячивание (пусть и
номинальное, декларативное) лишь прав гражданина, дарованных
государством, характерно для конституций тоталитарных режимов с их
гипертрофированием роли государства, подавлением личности,
огосударствлением всей общественной жизни и ее полной подконтрольностью
политической власти.

Нельзя и разрывать или противопоставлять права человека и права
гражданина не только потому, что гражданин как личность не может не
обладать правами человека, но и потому, что грань между этими правами в
реальной жизни достаточно условна и подвижна. Далеко не всегда между
этими правами легко провести четкое разграничение. Не случайно во
Всеобщей декларации прав человека ООН речь, по сути дела, идет и о
важнейших правах гражданина, конституционно закрепляемых
демократическими странами. Само гражданство, согласно ст. 15 этой
Декларации, выступает как результат реализации одного из основных прав
человека — права на гражданство. Показательно и то, что одно и то же
право (например, право свободы выбора места жительства и перемещения) в
одних конституциях может формулироваться как право гражданина (ст. 11
Основного закона ФРГ, ст. 19 Конституциии Испании), а в других — как
право человека (ч. 4 ст. 5 Конституции Греции).

Государство и защита прав человека. Современные демократические
конституции не только признают и высоко оценивают всеобщие права
человека и гражданина, но и уделяют пристальное внимание их
гарантированному осуществлению и роли государства в защите этих прав.
Так, ст. 25 Конституции Греции гласит, что права человека как личности и
как члена общественного целого гарантируются государством, все органы
которого обязаны обеспечивать беспрепятственное осуществление этих прав;
признание и охрана государством фундаментальных и незыблемых прав
человека направлены на достижение социального прогресса в обстановке
свободы и справедливости; злоупотребление правами не допускается;
государство вправе требовать от всех граждан выполнения долга
общественной и национальной солидарности. Конституция Италии (ст. 2)
заявляет, что республика признает и гарантирует неотъемлемые права
человека — как частного лица и как члена общественных объединений, в
которых проявляется его личность, — и требует выполнения непреложных
обязанностей, вытекающих из политической, экономической и социальной
солидарности. Как и конституции других демократических стран,
Конституция Италии обеспечивает широкие возможности судебной защиты прав
личности. Ее ст. 24 указывает, что все могут в судебном порядке
действовать для защиты своих прав и законных интересов; защита является
ненарушимым правом в любой момент и на любой стадии процесса.
Соответствующими институтами обеспечивается возможность для неимущих
предъявлять иски и защищаться в любом суде.

В конституциях некоторых демократических государств для дополнительной
защиты прав и свобод человека и гражданина используется особый институт
— институт омбудсманов. По Конституции Испании (ст. 54) — это Защитник
народа, уполномоченный Генеральными Кортесами (парламентом), назначаемый
ими для защиты прав, предусмотренных в разделе первом этой Конституции
«Об основных правах и обязанностях», и подотчетный парламенту. В
соответствии с органическим законом 1981 г. о правовом статусе и порядке
деятельности Защитника народа, он не может сам отменять акты, нарушающие
указанные права, но вправе возбудить по этому поводу дело в
Конституционном Суде или обратиться в законодательный орган с
предложением об отмене такою акта либо поставить вопрос о наказании
виновного соответствующим органом в порядке административного надзора. В
Конституции Португалии (ст. 23) в этой же связи говорится о Блюстителе
справедливости как независимом органе, назначаемом парламентом
(Ассамблеей Республики), в который граждане имеют право подавать жалобы
на действия и бездействие представителей власти и который рассматривает
их без права выносить решения обязательного характера. Он направляет
компетентным органам свои рекомендации, необходимые для предотвращения
неправомерных деяний и восстановления справедливости.

В конституциях многих стран в той или иной форме государство гарантирует
неотъемлемые права личности. Среди основных задач государства
Конституция Португалии (ст. 9) называет и гарантию основных прав и
свобод. Она указывает, что конституционные положения о правах и свободах
и их гарантиях являются нормами прямого действия и обязательны для
государственных и частных учреждений (ст. 18). Органы власти, совместно
или в отдельности, не могут приостанавливать действие прав и свобод и их
гарантий, за исключением случаев осадного или чрезвычайного положений,
объявленных в соответствии с Конституцией (ст.19) Конституция Италии
(ст. 28) устанавливает, что должностные лица и служащие государства и
публичных учреждении в соответствии с уголовными, гражданскими и
административными законами непосредственно отвечают за действия,
совершенные в нарушение чьих-либо прав. Конституции многих стран
указывают на недопустимость злоупотребления правами и свободами человека
и гражданина. Основной закон ФРГ (ст. 18), например, определяет, что
каждый, кто использует свободу выражения мыслей, в частности свободу
печати, свободу преподавания, свободу собраний, свободу объединений,
тайну переписки, почтовой, телеграфной и иной электросвязи, право
собственности или право убежища для борьбы против основ свободного
демократического строя, утрачивает эти основные права и свободы.

Система прав и конституционный статус личности. Система конституционных
прав, свобод и обязанностей человека и гражданина по их содержанию
обычно включает в себя три их основные группы:

а) личные, или гражданские права, свободы и обязанности; б) политические
права, свободы и обязанности; в) экономические, социальные и культурные
права, свободы и обязанности. Первые, характеризующие положение личности
как таковой, взятой сама по себе, — это права на жизнь и достоинство
личности, неприкосновенность личности и частной жизни, судебную защиту
своих прав и др., свободы мысли, совести, передвижения и выбора места
жительства, обязанность соблюдать законы и др. Вторые, связанные с
участием личности в общественно-политической жизни, — это права избирать
и быть избранным, на участие в управлении делами государства, на
объединение и др., свободы слова, печати, собраний, митингов,
демонстраций, обязанность защиты страны и др. Третьи, относящиеся к
неполитическим сферам жизни и деятельности личности, — это право частной
собственности, права на труд, выбор профессии и рода деятельности,
забастовку, на образование, охрану здоровья и семьи, на отдых, жилище,
участие в культурной жизни, свобода предпринимательской деятельности,
свобода творчества, обязанность платить налоги и др. Эти и другие права,
свободы и обязанности будут подробно рассмотрены в последующих
параграфах данной главы.

Поскольку права, свободы и обязанности человека и гражданина
регулируются различными отраслями права, понятие «правовой статус
личности» значительно шире понятия «конституционный статус личности». Но
бесспорно и то, что конституционные права, свободы и обязанности
человека и гражданина составляют ядро, фундамент общего правового
статуса личности. Конституционные права и свободы личности — это не все,
а лишь основные, важнейшие, основополагающие, фундаментальные права,
свободы и обязанности человека и гражданина, юридически выражающие
естественную и неотъемлемую природу личности и имеющие высшую
юридическую силу. Конституционные права и свободы, которым соответствуют
определенные обязанности государства, составляют основное содержание
конституционных правоотношений, которые опираются нередко на особый
механизм защиты и прямое действие конституции.

Важнейшей чертой конституционного статуса личности демократического
государства является принцип равноправия, т.е. равенства основных прав,
свобод и обязанностей человека и гражданина. Равенство всех людей
(граждан) перед законом представляет собой важнейшую черту
конституционализма и правового государства. Не случайно поэтому
положение о равенстве конституционно-правового статуса личности в той
или иной форме фиксируется во всех демократических конституциях. Так,
ст. 7 Конституции Австрии гласит, что все граждане федерации равны перед
законом; привилегии в зависимости от происхождения, пола, положения,
классовой принадлежности и вероисповедания исключаются. В Конституции
Португалии (ст. 13) говорится, что все граждане имеют одинаковое
общественное достоинство и равны перед законом; происхождение, пол,
раса, язык, место рождения, религиозная принадлежность, политические и
идеологические убеждения, образование, имущественное и общественное
положение ни для кого не могут служить основанием для получения
привилегий, извлечения выгоды, нанесения ущерба, лишения какого-либо
права или освобождения от какой-либо обязанности. Аналогичные положения
содержатся и в конституциях Бельгии (ст. 10 и 11), ФРГ (ст. 3), Греции
(ст. 4), Ирландии (ст. 40), Испании (ст. 14), Италии (ст. 3),
Люксембурга (ст. 11),Нидерландов(ст. 1), Финляндии (п. 5), Франции (ст.
1) и многих других. Эти общие положения нередко дополняются закреплением
равноправия мужчины и женщины и недопущения дискриминации личности.

Равенство конституционно-правового статуса граждан нельзя смешивать с
проблемой их социального равенства. Гражданское равноправие означает
правовое равенство всех граждан, обладание ими как гражданами одним и
тем же объемом прав, свобод и обязанностей. В этом плане правовое
равенство выступает как один из аспектов равенства, наряду с
экономическим, социальным, политическим и культурным аспектами
равенства. В известном смысле можно сказать, что правовое равенство —
это своего рода формальное равенство по отношению к реальному,
фактическому (экономическому, социальному, политическому и культурному)
равенству. В жизни конституционно-правовое равенство граждан
сопровождается и совмещается с их фактическим неравенством. В
конституциях даже демократических стран речь идет обычно о правовом
равенстве, равноправии граждан, хотя в отдельных из них этот вопрос
связывается с проблемой преодоления определенных форм
социально-экономического неравенства. В Конституции Италии (ст. 3),
например, говорится, что задачей республики является устранение
препятствий экономического и социального порядка, которые, фактически
ограничивая свободу и равенство граждан, мешают полному развитию
человеческой личности и эффективному участию всех трудящихся в
политической, экономической и социальной организации страны.

§ 2. Гражданство — неотъемлемое право личности

Правовое положение лица, проживающего в стране, зависит прежде всего от
того, является ли оно гражданином (в некоторых монархических
государствах — подданным) данной страны. В любой стране, наряду с
гражданами, составляющими, как правило, подавляющее большинство ее
населения, проживают или временно пребывают и неграждане — иностранцы
(граждане другого государства), лица без гражданства (апатриды,
аполиды), беженцы (лица, не имеющие гражданства страны пребывания) и др.
Только граждане данной страны обладают возможностью в полном объеме
реализовать права и свободы личности и в то же время ее гражданские
обязанности. В Конституции Бельгии (ст. 10), например, отмечается, что
только бельгийцы допускаются к гражданским и военным должностям, за
исключением отдельных случаев, предусмотренных законом, а в Конституции
Греции (ст. 4), что только греческие граждане допускаются к исполнению
любых государственных функций, за исключением предусмотренных
специальными законами.

Как уже отмечалось, среди основных всеобщих и неотъемлемых прав человека
содержится и право на гражданство. Статья 15 Всеобщей декларации прав
человека устанавливает, что каждый человек имеет право на гражданство;
никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права
изменить свое гражданство. Проблема взаимоотношений государства с его
гражданами — ключевой вопрос демократизма и гуманизма общественного и
государственного строя любой страны.

Основы гражданства чаще всего закрепляются в конституциях; другие, более
частные вопросы гражданства регулируются специальными законами о
гражданстве, а процессуальные вопросы признания, приобретения, изменения
и утраты гражданства и другие — соответствующими подзаконными актами. В
некоторых конституциях (например, Испании, Кубы и др.) вопросам
гражданства посвящается специальная глава (раздел), но обычно эти
вопросы рассматриваются в конституциях либо в первом, общем разделе
(главе), либо в разделе (главе) о правах и свободах, либо и там и там.

Понятие гражданства. Важнейшим условием и предпосылкой признания и
соблюдения прав и свобод гражданина и соответствующих обязанностей
государства по защите и обеспечению этих прав и свобод является
получение гражданства данного государства. Именно гражданство во многом
определяет основы правового статуса личности, объем ее прав, свобод и
обязанностей и служит исходной базой ее взаимоотношений с государством.
Поэтому, прежде чем рассмотреть конкретную систему конституционных прав,
свобод и обязанностей человека и гражданина, необходимо специально
остановиться на понимании такого важного конституционно-правового
института, как гражданство. Это тем более необходимо и важно в связи с
тем, что длительное время в нашей научной и учебной литературе под
влиянием господствовашей тогда этатистской концепции взаимоотношений
государства и личности само содержание понятия «гражданство»
истолковывалось достаточно узко и односторонне, а по сути дела —
недемократично и негуманистично, как только правовая или
политико-правовая принадлежность лица данному государству. К сожалению,
такой устаревший подход к трактовке гражданства сохранился до
сегодняшнего дня в ряде новейших учебных изданий.*

* См., напр.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 265; Конституционное право:
Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1998. С. 83; Конституционное
право: Учебник / Под ред. А.Е. Козлова. С. 64; и др.

Односторонность и ограниченность такого понимания гражданства состоит в
том, что его определение лишь как принадлежности лица к данному
государству сводит сущность этого института к однобокой зависимости
личности от государства, подчеркивает ее подчиненность этому государству
и не выражает двусторонний характер отношений гражданства, налагающих
соответствующие права и обязанности как на личность, так и на
государство. Именно поэтому в науке конституционного права за последнее
время все больше укрепляется и расширяется более точное понимание сути
гражданства как правовой связи данного лица со своим государством.
Принадлежность этого лица к данному государству, несомненно, включается
в эту связь в качестве важнейшего элемента этой связи, но не исчерпывает
ее содержания, не говоря уже о том, что само понятие «принадлежность»
личности государству не отражает адекватно демократического характера
указанной связи, отношений между ними.

Однако нельзя не учитывать, что не всякая правовая связь лица с
государством означает установление между ними отношений гражданства. И
иностранцы и апатриды, временно проживающие или пребывающие на
территории данного государства, также находятся в определенной правовой
связи с ним, но не имеют статуса его граждан. Поэтому гражданство — это
не всякая, а лишь устойчивая правовая связь с данным государством,
выражающаяся в совокупности их соответствующих взаимных прав и
обязанностей. Из такого понимания гражданства исходит и преамбула Закона
«О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г. с изменениями
и дополнениями от 17 июня 1993 г. и 6 февраля 1995 г.,* в которой
говорится, что гражданство — это устойчивая правовая связь человека с
государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей
и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства,
основных прав и свобод человека.

* ВВС РФ. 1992. №6. Ст. 243; 1993. № 29. Ст. 1112;СЗ РФ. 1995. № 7. Ст.
496.

Итак, гражданство — это устойчивая правовая связь данного лица со своим
государством, основанная на их взаимных правах, обязанностях и
ответственности и выражающаяся в распространении на данное лицо
суверенной власти и юрисдикции этого государства.

Гражданство — неотъемлемое свойство, атрибут государственного
суверенитета. Благодаря наличию гражданства на соответствующих лиц
распространяется суверенная власть и законы данного государства вне
зависимости от того, находятся ли они постоянно или временно на
территории своей или другой страны. Статья 14 Конституции Португалии
отмечает, что португальские граждане, временно пребывающие или
проживающие за границей, пользуются защитой государства при
осуществлении своих прав и несут обязанности, не требующие нахождения в
стране. На основе признания гражданства то или иное лицо не только
становится обладателем определенной совокупности субъективных прав, но и
получает возможность принимать участие в управлении делами
соответствующего общества и государства.

Приобретение, изменение и прекращение гражданства. Гражданство страны
чаще всего приобретается двумя основными способами: а) по рождению —
филиацией (от лат. filialis — сыновний) и б) путем приема —
натурализацией (от лат. naturalis — подлинный, законный), укоренением.
Почти в любой стране подавляющее большинство людей не сталкивается с
какими-либо сложностями при приобретении гражданства прежде всего
потому, что они становятся гражданами своей страны с момента рождения и
сохраняют это гражданство в течение всей жизни. При этом применяются два
разных принципа или их сочетание: 1) принцип «права крови» (лат. — «jus
sanguinis»), означающий приобретение гражданства на основании того, что
родителями ребенка являются граждане данного государства независимо от
места его рождения (в случае наличия у родителей разного гражданства
вопрос о гражданстве ребенка решается обычно по соглашению между ними);
и 2) принцип «права почвы» (лат. «jus soli»), в соответствии с которым
гражданство приобретается на основании того, что лицо родилось на
территории данного государства, вне зависимости от гражданства его
родителей.

Очень часто имеет место сочетание этих принципов с преобладанием того
или иного из них. Если страна заинтересована в росте численности своего
населения, то она имеет возможность ввести в действие оба указанные
принципа, что и делается в большинстве стран при преобладании принципа
«права почвы». Это ясно обнаруживается в законодательстве, например,
ряда латиноамериканских стран. Так, согласно Конституции Мексики (ст.
30), гражданами этой страны по рождению являются как дети, родившиеся на
ее территории, независимо от гражданства их родителей, так и дети,
родившиеся за границей от родителей-мексиканцев (т.е. граждан Мексики),
от отца-мексиканца или матери-мексиканки, а также дети, родившиеся на
мексиканском военном или торговом корабле или в самолете.

В отличие от этого западноевропейская конституционно-правовая теория и
практика отдают предпочтение принципу «права крови». Так, по
австрийскому Федеральному конституционному закону о гражданстве 1965 г.
(п. 7 и 8) гражданами Австрии становятся родившиеся в браке дети, у
которых хотя бы один из родителей является австрийским гражданином, а
также внебрачные дети, если такое гражданство есть у матери. В
британском Акте о гражданстве 1981 г. говорится, что лицо, родившееся в
Великобритании, становится ее гражданином, если в момент рождения его
отец или мать является гражданином Великобритании или постоянно
проживает на ее территории (ст. 1). Лицо, родившееся вне страны,
считается ее гражданином, если в момент рождения его отец или мать
является гражданином Великобритании (но не по происхождению) или
является гражданином Великобритании, находящимся вне страны на
соответствующей службе (ст. 2). В Конституции Финляндии прямо говорится,
что «финляндское гражданство имеет каждый, кто родился от финляндских
родителей» (п. 4).

Другой широко распространенный способ приобретения гражданства —
натурализация — представляет собой предоставление уполномоченными на то
органами государственной власти гражданства лицу, которое обычно
обращается к ним с просьбой об этом. Лица, получившие гражданство путем
натурализации, чаще всего пользуются теми же правами, что и другие
граждане, но в некоторых странах (например, в США) имеет место известное
ограничение их политических прав. Как правило, путем натурализации
приобретают гражданство те иностранцы и апатриды, которые достаточно
длительное время проживали на территории соответствующей страны. Для
натурализации обычно необходимо не только свободное волеизъявление
заявителя, но и выполнение определенных законом или иным актом условий.
Это может быть установленный срок проживания в стране (несколько лет или
даже десятилетий), тот или иной уровень владения ее языком, знание
истории и политической системы страны, наличие средств к существованию,
состояние здоровья (отсутствие психических и некоторых других
заболеваний, например, СПИДа), отказ от иностранного гражданства,
непринадлежность к террористическим и иным подрывным организациям и
партиям и др. В ряде арабских стран (Саудовская Аравия, Кувейт, ОАЭ и
др.) принятие в гражданство обусловлено религиозной принадлежностью:
гражданами могут быть только мусульмане, а иные должны для этого
изменить свою религиозную принадлежность и принять ислам.

Натурализация может происходить не только на основе личного выбора, но и
по закону, например, при усыновлении, опеке, признании отцовства или при
вступлении в брак иностранца с гражданином данного государства. Она
также может носить как индивидуальный, так и коллективный характер.
Примером первого может служить оптация (выбор) гражданства той или иной
страны в условиях перехода части территории от одного государства к
другому или провозглашения ее независимым государством, когда жители
этой территории получают право самим оптировать (выбирать) гражданство,
т.е. оставлять прежнее или приобретать новое гражданство. Коллективная
натурализация имеет место в силу правопреемства государства, когда,
например, при преобразовании бывших колоний в новые независимые
государства их жители автоматически приобретали гражданство этих
государств. Переход территории, при котором изменение гражданства
осуществляется без предоставления населению права его выбора, называется
трансфертом.

Особое место среди путей приобретения гражданства занимает
восстановление в гражданстве, когда речь идет о тех, кто когда-то был
гражданином данного государства, но почему-либо перестал им быть. В
отличие от обычной натурализации, восстановление в гражданстве, как
правило, носит упрощенный характер. Упрощенным также является и
получение гражданства путем регистрации, при которой оно осуществляется
на основании того, например, что родители данного лица были или являются
гражданами данного государства. Изменение гражданства родителей
автоматически влечет за собой изменение гражданства малолетних детей.
Что же касается детей большего возраста (в разных странах по-разному —
от 12 до 18, а иногда и 20 и более лет), то здесь чаще всего учитывается
и их мнение.

Прекращение, утрата гражданства может происходить двумя основными
путями: а) выход из гражданства и б) лишение гражданства. Выход из
гражданства основывается на волеизъявлении данного лица и осуществляется
путем подачи соответствующего заявления в определенный государственный
орган (обычно в местный орган министерства внутренних дел), в то время
как лишение гражданства происходит вне зависимости от воли, а чаще всего
вопреки воле соответствующего лица как санкция государства, применяемая
к тому, кто серьезно нарушил его предписания. Последнее осуществляется
уполномоченным на то государственным органом.

Лишение гражданства — достаточно суровое наказание. Поэтому в
демократических странах, в отличие от тоталитарных и авторитарных
режимов, эта мера либо вообще не допускается, либо применяется в
исключительных случаях и только на основании закона, а не
административных решений. Многие новейшие конституции таких стран, в том
числе и России, прямо запрещают лишение гражданства. Так, ст. 16
Основного закона ФРГ гласит: «Никого нельзя лишить германского
гражданства. Утрата гражданства может последовать только на основании
закона, а против воли заинтересованного лица лишь в том случае, если оно
тем самым не становится лицом без гражданства». В Конституции Испании
(1978) заявляется, что «ни один испанец по рождению не может быть лишен
своего гражданства» (ч. 2 ст. 11). Никто не может быть лишен по
политическим мотивам правоспособности, гражданства, имени — говорится в
ст. 22 Конституции Италии. В Конституции Швеции (Форма правления, § 7
гл. 2) указывается, что ни один гражданин, проживающий или проживавший в
государстве, не может быть лишен своего гражданства, кроме случая, когда
он по собственному ясно выраженному желанию или вследствие поступления
на публичную службу становится гражданином другого государства. В
Конституции Греции (ст. 4) сказано, что греческими гражданами являются
все те, кто обладает предусмотренными законом качествами, а лишение
этого гражданства допускается только в случае добровольного приобретения
иного гражданства или поступления на службу, противоречащую национальным
интересам, в зарубежной стране в соответствии со специально
предусмотренными законом условиями и процедурой. Чаще всего лишение
гражданства допускается в отношении натурализованных граждан за
преступления, указанные в законе. При этом в ряде случаев
устанавливается определенный срок (в Австрии, например, шесть лет),
когда это может иметь место.

Иностранцы, апатриды и бипатриды. Конституционно-правовой статус
иностранных граждан в демократических государствах характеризуется
прежде всего тем, что на них распространяются всеобщие права человека и
подавляющее большинство прав, свобод и обязанностей граждан страны
пребывания или проживания. Исключение обычно составляют избирательные
права, а также право занятия некоторых должностей, право осуществления
определенных видов деятельности, право приобретения некоторых объектов
собственности, обязанность прохождения военной службы и защиты страны. В
Конституции Португалии (ст. 15), например, говорится, что иностранцы и
лица без гражданства, временно пребывающие или проживающие в Португалии,
пользуются теми же правами и несут те же обязанности, что и
португальские граждане. Это положение не распространяется на
политические права и замещение государственных должностей, кроме
должностей, связанных по преимуществу с выполнением технической работы,
и права и обязанности, закрепленные в Конституции исключительно за
португальскими гражданами. Допускается наделение по закону иностранцев,
проживающих на территории страны, и при условии взаимности со стороны
соответствующего иностранного государства, избирательной
правоспособностью на выборах в органы местного самоуправления.
Аналогичные положения содержатся в конституциях Испании (ч. 1 и 2 ст.
13), Болгарии (ч. 2 ст. 26) и др., а Конституция Швеции (п. 22
Конституционного закона 1974 г. «Форма правления») содержит длинный
список вопросов, когда иностранцы уравниваются в правах с шведскими
гражданами. В Основном законе Австрии об общих правах граждан (ст. 3)
указывается, что для иностранцев поступление на службу в публичные
учреждения зависит от приобретения австрийского гражданства. Конституция
Болгарии (ч. 1 ст. 22) ограничивает права иностранцев и тем, что они не
могут приобретать право собственности на землю, кроме наследования по
закону. Достаточно часто конституции содержат лишь общее положение о
том, что правовое положение иностранцев регулируется законом в
соответствии с международными нормами и договорами (например, ст. 10
Конституции Италии).

Многие конституции ограничивают или запрещают выдачу иностранцев другому
государству, особенно за политические преступления. Конституция Италии
(ст. 10) устанавливает, что не допускается выдача иностранцев за
политические преступления, а ст. 5 Конституции Греции воспрещает выдачу
иностранца, преследуемого за свою деятельность во имя свободы. В
Конституции Нидерландов (ст. 2) указывается, что выдача иностранцев
другому государству может быть осуществлена только в соответствии с
международным договором.

Апатридами (от греч. apatris, apatridos — не имеющий, лишенный родины,
отечества) или аполидами называются лица, не имеющие гражданства
(подданства) какого-либо государства. Статус апатридов возникает обычно
в результате того, что определенные лица выходят из гражданства или
оказываются исключенными из него до того, как приобретают гражданство
другого государства. Они, как и иностранцы, подчиняются законодательству
того государства, где они находятся или проживают. В отличие от
иностранных граждан, апатриды не пользуются защитой какого-либо другого
государства. Их правоспособность, как правило,’несколько ограничена
(например, в области избирательного права). Им, как и иностранцам, часто
предоставляется право убежища. Статья 33 Конституции Португалии,
например, предусматривает, что иностранцам и апатридам, которые
подвергаются преследованиям по причине их борьбы за демократию,
социальное и национальное освобождение, за мир между народами, свободу и
права человеческой личности, гарантируется право убежища, а закон
определяет статус политического беженца. Конституция РФ предусматривает,
что апатриды, так же как и иностранцы, пользуются в РФ правами и несут
обязанности наравне с гражданами, кроме случаев, установленных
федеральным законом или международным договором РФ (ч. 3 ст. 62).
Имеются международные конвенции о статусе апатридов (1954) и о
сокращении безгражданства (1961).

Бипатриды (от лат. bis — дважды и греч. patridos — родина, отечество)
или биполиды — это лица, состоящие одновременно в гражданстве двух (а
иногда и более) государств. Многие страны негативно относятся к
двугражданству, поскольку, по их мнению, это может создавать сложности в
осуществлении прав и обязанностей их граждан. Поэтому их конституционное
законодательство не предусматривает или даже прямо запрещает двойное и
более гражданство. Чаще всего проблемы статуса бипатридов, как и
аполидов, регулируются не в конституциях, а в специальном
законодательстве. Тем не менее в ряде конституций устанавливаются общие
принципы в этой области. Так, в Конституции Испании (ч. 3 ст. 11)
указывается, что «государство может заключать договоры о двойном
гражданстве с иберо-американскими странами или же со странами, имевшими
или имеющими особые связи с Испанией. В этих странах, даже если они не
признают за своими гражданами такого права на взаимной основе, испанцы
могут натурализоваться без потери испанского гражданства».

Конституция РФ признает двойное гражданство. В ней говорится (ст. 62),
что гражданин РФ может иметь гражданство иностранного государства
(двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или
международным договором РФ. Наличие у гражданина РФ гражданства
иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает
от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не
предусмотрено федеральным законом или международным договором РФ.
Проблема бипатризма приобрела у нас особую актуальность и значимость за
последние годы в связи с распадом СССР, в результате чего около 25 млн
русских оказались за пределами независимой России, а несколько миллионов
украинцев, белорусов, узбеков, казахов и др. — на территории России. Эта
проблема сегодня — предмет широких и острых дискуссий как внутри
отдельных стран СНГ, так и во взаимоотношениях между ними. Нередки
случаи, когда русскоязычное население стран СНГ высказывает желание
иметь, наряду с гражданством страны проживания, и российское
гражданство. Однако не все страны СНГ (например, Казахстан)
предоставляют такую возможность своим гражданам.

Вопрос о двойном гражданстве нередко возникает и при заключении брака и
при рождении ребенка от родителей, имеющих различное гражданство. Так,
если женщина выходит замуж за иностранного гражданина, по законам
государства которого жена обязана принимать гражданство мужа, то очень
часто лучшим выходом для нее из создавшегося положения (при желании
сохранить свое гражданство) оказывается получение двойного гражданства.

§ 3. Личные права и свободы

Как уже отмечалось (см. § 1 данной главы), в систему прав и свобод
человека и гражданина входят прежде всего личные, или гражданские, права
и свободы, характеризующие положение личности как таковой. Сюда входят
права на жизнь, достоинство, свободу и неприкосновенность личности, на
частную жизнь, неприкосновенность жилища, свободы мысли, совести и
слова, передвижения и выбора места жительства, право на судебную защиту
своих прав и свобод и др. При всем исключительно важном значении и
других прав и свобод, именно эти личные права и свободы составляют
базисную основу (первооснову) конституционно-правового статуса личности,
в то время как другие права и свободы выступают как бы производными,
вторичными. Не случайно, что этим правам и свободам уделяется особенно
пристальное внимание в конституционном законодательстве демократических
стран. Большинство из этих прав являются неотъемлемыми и не подлежат
ограничению.

Права на жизнь, достоинство, свободу и неприкосновенность личности.
Право на жизнь — наиболее общепризнанное, естественное и неотъемлемое
право человека, суть которого состоит в том, что ни один человек не
может быть произвольно лишен жизни. Более того, во многих странах мира
смертная казнь вообще отменена. Условием пребывания в Совете Европы, как
известно, является отмена в стране смертной казни, что и осуществлено
почти всеми этими странами. В тех демократических странах, в том числе в
России и США, где смертная казнь еще сохраняется, она может иметь место
только в исключительных случаях по приговору суда при обязательном
участии присяжных заседателей. В ряде стран на основании обеспечения
права на жизнь запрещаются аборты, а в Конституции Словакии даже
содержится норма об охране жизни еще до рождения ребенка (ч. 1 ст. 15).
В других странах (например, в ст. 27 Конституции Сербии) этот последний
вопрос решается путем предоставления человеку свободно решать вопрос о
рождении ребенка.

С правом на жизнь тесно связаны и права на человеческое достоинство,
свободу и неприкосновенность личности. Право на человеческое достоинство
означает обязанность государства, его органов и других граждан соблюдать
законность и этические нормы во взаимоотношениях с каждой личностью,
проявлять к ней правовое, уважительное отношение, не нарушать своими
действиями ее права и свободы. Само собой разумеется, что это право
исключает всякую возможность применения насилия, пыток, других жестоких
и унижающих человеческое достоинство наказаний и обращений, проведения
медицинских, научных и иных опытов без добровольного согласия
соответствующего лица. Охрана достоинства личности обеспечивается
уголовным, гражданским и иным законодательством, которое
предусматривает, в частности, ответственность за клевету и оскорбление,
право каждого на защиту своей чести, достоинства, доброго имени, на
возмещение морального ущерба и др.

Право на свободу означает, что каждый должен иметь возможность по своему
усмотрению и по своей воле совершать любые действия и вести себя в
рамках закона и ненарушения прав и свобод других людей. Еще в
французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. отмечалось,
что свобода состоит в возможности делать все, что не приносит вреда
другому. Право на личную неприкосновенность означает, что никто не
вправе произвольно силой или угрозой ее применения принуждать кого-либо
к тем или иным действиям, подвергать личность аресту или обыску,
наносить вред ее здоровью и т.д. Лишение свободы в демократическом
обществе и государстве допускается лишь по приговору суда, а временное
лишение свободы (арест или полицейское задержание) — только на
определенный срок (обычно 2—3 суток) и с соблюдением процедур,
установленных законом. Здесь особенно большую роль играет существующий в
большинстве демократических стран институт «habeas corpus»,* согласно
которому каждый задержанный имеет право требовать немедленно быть
доставленным к судье с тем, чтобы он решил вопрос об обоснованности
лишения свободы.

* Институт английского процессуального права. Название свое получил от
начальных слов приказа судьи о доставке лишенного свободы лица в суд
«Habeas corpus ad subjiciendum» («Ты обязан доставить личность в суд»)

Всеобщая декларация прав человека ООН указывает, что: каждый человек
имеет право на жизнь, на свободу и на личную неприкосновенность (ст. 3);
никто не должен содержаться в рабстве или подневольном состоянии;
рабство и работорговля запрещаются во всех их видах (ст. 4); никто не
должен подвергаться пыткам или жестоким, бесчеловечным или унижающим его
достоинство обращению и наказанию (ст. 5); каждый человек, где бы он ни
находился, имеет право на признание его правосубъектности (ст. 6); никто
не может быть подвергнут произвольному аресту, задержанию или изгнанию
(ст. 9); каждый человек для определения его прав и обязанностей и для
установления обоснованности предъявляемого ему уголовного обвинения,
имеет право, на основе полного равенства, на то, чтобы его дело было
рассмотрено согласно и с соблюдением всех требований справедливости
независимым и беспристрастным судом (ст. 10); каждый человек, обвиняемый
в совершении преступления, имеет право считаться невиновным до тех пор,
пока его виновность не будет установлена законным порядком путем
гласного судебного разбирательства, при котором ему обеспечиваются все
возможности для защиты (ст. 11).

Как же конкретно конституции демократических стран закрепляют эту группу
личных прав и свобод человека? Уже первая статья Основного закона ФРГ
содержит положение, что достоинство человека неприкосновенно; уважать и
защищать его — обязанность всякой государственной власти. В следующей,
второй статье этой конституции говорится, что каждый имеет право на
свободное развитие своей личности, поскольку он не нарушает прав других
лиц и не посягает на конституционный порядок или нравственный закон;
каждый имеет право на жизнь и физическую неприкосновенность; свобода
личности ненарушима; вмешательство в эти права допускается только на
основании закона. И далее в Основном законе ФРГ закрепляется ряд других
важных в этой связи положений, например, о том, что смертная казнь
отменяется (ст. 102); что свобода личности может быть ограничена лишь на
основании специального закона и с соблюдением предписанных им форм, а
задержанные лица не могут подвергаться дурному обращению ни морально, ни
физически (ч. 1 ст. 104); что только судья решает вопрос о допустимости
и продолжении содержания под арестом, а полиция на основе собственных
полномочий никого не может содержать под стражей дольше чем до конца
дня, следующего за задержанием (ч. 2 ст.104) и др.

Федеральный конституционный закон Австрии о защите личной свободы (1988)
закрепляет: каждый имеет право на свободу и безопасность (личную
свободу); никто не может быть арестован или задержан иначе как на
основании названных в настоящем Федеральном конституционном законе
причин и иначе как установленным законом способом; лишение личной
свободы может быть предусмотрено только на основании закона, если это
необходимо с целью принятия мер; оно возможно лишь по мере
необходимости, исходя из обстоятельств дела; с арестованным или
задержанным необходимо обращаться, уважая его человеческое достоинство и
по возможности проявляя бережное отношение к его личности; к нему могут
быть применены только такие ограничения, которые соразмерны цели
задержания или необходимы для обеспечения безопасности и порядка на
месте задержания (ст. 1). «Смертная казнь отменена», — говорится в ст.
85 Конституции Австрии.

В Конституции Бельгии устанавливается, что личная свобода гарантирована;
никто не может подвергаться преследованию иначе как в предусмотренных
законом случаях и в предписанной им форме; кроме случаев задержания с
поличным на месте преступления, никто не может быть арестован иначе как
в силу мотивированного постановления судьи, предъявленного в момент
ареста или не позднее двадцати четырех часов (ст. 12). Никакое наказание
не может быть ни установлено, ни применено иначе как на основании закона
(ст. 14). Гражданская казнь отменена и не может быть восстановлена (ст.
18). Каждый имеет право вести жизнь, соответствующую человеческому
достоинству (ст. 23).

Конституция Греции (ст. 2) провозглашает, что уважение и защита
достоинства человека является первоочередной обязанностью государства.
Она устанавливает, что каждый может свободно развивать свою личность и
участвовать в социальной, экономической и политической жизни страны,
если только он не препятствует правам других, не нарушает Коснтитуцию
или нравственные нормы (ч. 2 ст. 5); что личная свобода неприкосновенна,
никто не может подвергаться преследованию, аресту или какому-либо иному
ограничению свободы, кроме как в тех случаях и таким образом, когда и
как это определено законом (ч. 3 ст. 5). Никто не может быть подвергнут
аресту или тюремному заключению без обоснованного судебного ордера,
который должен вручаться в момент ареста или задержания; исключение
составляет арест на месте преступления (ч. 1 ст. 6). Конституция
устанавливает сроки доставки арестованного к следователю (1 сутки) и
решения следователем вопроса об освобождении арестованного либо выдачи
ордера о заключении его в тюрьму (3 суток) и указывает, что в случае
истечения этих сроков арестованный должен быть немедленно освобожден, а
нарушители обязаны восстановить всякий ущерб, нанесенный потерпевшему, и
выплатить ему денежную компенсацию за моральный ущерб, как это
определено законом.

В Конституции Испании (ст. 10) указывается, что достоинство человека и
неприкосновенность его прав, свободное развитие личности, уважение к
закону и правам других людей является основой политического строя и
социального мира. В ней говорится, что все имеют право на жизнь,
физическую и моральную неприкосновенность, никого ни в коем случае
нельзя подвергать пыткам или бесчеловечному или унижающему достоинство
обращению. Отменяется смертная казнь, за исключением случаев,
предусмотренных военными уголовными законами на время войны (ст. 15).
Каждый имеет право на свободу и безопасность. Никто не может быть лишен
свободы иначе как в соответствии с положениями настоящей статьи и в
случаях и в форме, предусмотренных законом (ч. 1 ст. 17). В этой же
статье предусматривается срок предварительного заключения (до 72 часов),
порядок задержания (ч. 2 и 3 ст. 17) и указывается, что закон регулирует
порядок применения «habeas corpus» для немедленной передачи судебным
властям незаконно задержанного человека (ч. 4 ст. 17).

Особенно широко и глубоко проблема указанных личных прав и свобод
человека и гражданина разработана в Конституции Португалии, в которой
имеется специальная обширная глава «Личные права, свободы и гарантии»
(ст. 24—47). В ней закрепляется, что человеческая жизнь неприкосновенна,
применение смертной казни не допускается (ст. 24). Человеческая личность
обладает физической и моральной неприкосновенностью, никто не может быть
подвергнут пытке, а также быть объектом жестоких, бесчестящих или
бесчеловечных обращений и наказаний (ст. 25). За каждым признаются права
на индивидуальность, на гражданскую дееспособность, на гражданство, на
доброе имя и хорошую репутацию, на определенный им образ, на свободу
слова и на сохранение тайны в частной и семейной жизни. Закон
устанавливает эффективные гарантии против злоупотреблении в
использовании данных, касающихся лиц и семей, а также использования
указанных данных в целях, противных человеческому достоинству (ст. 26).

Далее в Конституции Португалии говорится, что все имеют право на свободу
и безопасность; никто не может быть лишен свободы иначе как на основании
обвинительного приговора суда за совершенные действия, наказуемые
законом, тюремным заключением, или на основании судебного применения мер
пресечения. Здесь же устанавливается конкретный список исключений из
этого принципа, связанных с временным лишением свободы, и условий их
применения, а также положение, что лишение свободы в нарушение
Конституции и закона влечет за собой обязанность государства выплатить
компенсацию пострадавшему, согласно предписаниям закона (ст.27). В
последующих статьях (ст. 28—30, 32) устанавливаются принципиальные
условия и рамки предварительного заключения, применения уголовного
права, пределы наказаний и мер безопасности, гарантии уголовного
процесса. Особый интерес представляет ст. 31, посвященная специально
институту «habeas corpus». В ней отмечается, что этот институт направлен
против злоупотребления власгью при аресте или незаконном задержании,
применяется судом или военным трибуналом, согласно каждому конкретному
случаю. Его использования может потребовать сам потерпевший или любой
гражданин, пользующийся политическими правами. Судья должен в течение
восьми дней рассмотреть прошение о «habeas corpus», заслушав прения
сторон.

Права на частную жизнь и на неприкосновенность жилища; свободы
передвижения и выбора места жительства. Тоталитарные и авторитарные
режимы стремятся в той или иной мере поставить под контроль государства
и частную (личную) жизнь человека. В гражданском же обществе и подлинно
демократическом государстве личность автономна и суверенно решает
вопросы своей частной жизни, не допуская бесцеремонного вмешательства в
нее государственной власти. Не случайно поэтому во Всеобщей декларации
прав человека ООН закрепляется, что никто не может подвергаться
произвольному вмешательству в его личную и семейную жизнь, произвольным
посягательствам на неприкосновенность его жилища, тайну его
корреспонденции или его честь и репутацию. Каждый человек имеет право на
защиту закона от такого вмешательства и таких посягательств (ст.12).

В конституциях демократических стран постоянно подчеркивается задача
обеспечения тайны частной жизни, включая тайны переписки, телефонных и
телеграфных сообщений и иных форм коммуникации, неприкосновенность
жилища и др. Так, Конституция Нидерландов (ст. 10) устанавливает, что
каждое лицо имеет право на неприкосновенность частной жизни, за
исключением случаев, которые установлены Актом парламента либо иными
актами, изданными на его основе. Таким же актом устанавливается порядок
информирования о базе данных на лиц и использования такой базы данных, а
также порядок защиты права на неприкосновенность частной жизни при сборе
и распространении информации о тех или иных лицах. В той же Конституции
(ст. 12) указывается, что проникновение в жилое помещение вопреки воле
проживающих там лиц разрешается только в случаях, установленных Актом
парламента либо иным актом, изданным на его основе, и при соблюдении
целого ряда определенных условий и требований. Здесь же (ст. 13)
говорится и о том, что тайна переписки, телефонных и телеграфных
сообщений не может нарушаться иначе как в порядке, установленном Актом
парламента, и в конкретных случаях допущенных судом или указанными в
этом акте органами и лицами.

В Конституции Португалии, помимо сказанного о ней выше, специально
закрепляется неприкосновенность жилища и тайна переписки (ст. 34),
порядок использования информации (ст. 35). В ней говорится, что
соблюдается неприкосновенность жилища и тайна переписки и частных
сообщений, передаваемых при помощи иных средств связи. Проникновение в
жилище граждан против их воли может иметь место только по приказу
компетентных судебных органов в случаях и в рамках, предусмотренных
законом. Никто не имеет права войти в жилище ночью без согласия
проживающего там лица. Органам власти запрещается вскрытие
корреспонденции и подслушивание переговоров, осуществляемых при помощи
электротехнических средств связи, за исключением случаев,
предусмотренных законом и связанных с ведением уголовного дела. Все
граждане имеют право знать информацию о себе, занесенную в электронные
картотеки и реестры, и о целях, для которых она предназначена.
Информация не может быть использована для разглашения сведений,
относящихся к философским или политическим убеждениям, партийному и
профсоюзному членству, вероисповеданию или частной жизни, за исключением
случаев обработки статистических данных, имеющих анонимный характер.
Статья 44 этой же Конституции закрепляет свободу передвижения и
эмиграции, указывая, что все граждане имеют право свободно передвигаться
по национальной территории и проживать в любой ее части и право
эмигрировать, выезжать из страны и возвращаться на Родину.

Для недемократических стран характерно всемерное ограничение и свободы
передвижения по стране, что чаще всего находит свое выражение в системе
разрешительной прописки по месту жительства, в практике установления
огромных закрытых для посещения зон, серьезно ограничивающих без
достаточных оснований свободу передвижения, в необоснованных отказах
массе людей на право свободного выезда из своей страны и возвращения в
нее и др. В законодательстве демократических стран, напротив,
закрепляется, что свобода передвижения личности и имущества в пределах
государственной территории не подлежит никакому ограничению. Так, в
Австрии свобода выезда из страны ограничивается государством лишь в
связи с воинской повинностью. В Конституции Испании (ст. 19) заявляется,
что испанцы имеют право свободно выбирать место жительства и
передвигаться по территории страны. Они имеют также право свободно
въезжать в Испанию и выезжать из нее на условиях, установленных законом.
При этом данное право не может быть ограничено по идеологическим или
политическим соображениям. В Конституции Италии (ст. 16) говорится, что
каждый гражданин может свободно передвигаться и проживать в любой части
национальной территории с теми ограничениями, которые в общем порядке
устанавливаются законом в интересах здоровья и безопасности. Никакие
ограничения не могут быть установлены по политическим мотивам. Каждый
гражданин волен покидать территорию Республики и возвращаться в нее при
условии выполнения обязанностей, наделяемых законом. Все эти
конституционные положения вполне согласуются со Всеобщей декларацией
прав человека, в ст. 13 которой значится, что каждый человек имеет право
покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою
страну.

Свободы мысли и слова, совести и вероисповедания. Свобода мысли — это
естественное и имманентное состояние человеческого ума, в принципе не
нуждающееся ни в каком правовом закреплении. Но поскольку в определенных
(тоталитарных и авторитарных) условиях имеют место ограничения и даже
подавление этого естественного права человека, конституции
демократических стран считают необходимым четко и последовательно
утверждать такую свободу в тесной связи со свободой слова, совести и
религии. В обеспечении этих прав и свобод — одно из важнейших проявлений
демократизма и гуманизма общественного и государственного строя страны.
Эти личные права и свободы неотделимы от обеспечения таких других прав и
свобод, как свободы инакомыслия, печати, критики, оппозиции, права
меньшинств и др.

Французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г., закрепив
свободу выражения мыслей и мнений (ст. 11), вместе с тем указала, что
никто не должен испытывать стеснений в выражении своих мнений, даже
религиозных, поскольку это выражение не нарушает общественного порядка,
установленного законом (ст. 10). Во Всеобщей декларации прав человека
ООН говорится, что каждый человек имеет право на свободу мысли, совести
и религии; это право включает свободу менять свою религию или убеждения
и свободу исповедовать свою религию или убеждения как единолично, так и
сообща с другими, публичным или частным порядком в учении, богослужении
и выполнении религиозных и ритуальных обрядов (ст. 18). Каждый человек
имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право
включает свободу своих убеждений и свободу искать, получать и
распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от
государственных границ (ст. 19).

Многое о свободе мысли и слова, совести и религии уже было сказано при
характеристике конституционных основ духовной жизни демократических
стран (см. § 4 гл. 3). Тем не менее можно привести и другие
конституционные материалы, более конкретно и полно раскрывающие пути
решения этих проблем в конституциях разных стран. Так, Основной закон о
свободе высказываний Швеции 1991 г. (п. 1) указывает, что каждый
шведский гражданин обладает правом гласно выражать свои мысли, мнения и
чувства по радио, на телевидении и с помощью иных подобных средств
передачи, в фильмах, видеопрограммах и др.; эта свобода преследует цель
обеспечить свободный обмен мнениями, свободное и всестороннее
просвещение и свободное художественное творчество; в этом отношении не
могут устанавливаться никакие другие ограничения кроме тех, которые
вытекают из настоящего Основного закона.

В Конституции Нидерландов (ст. 6) говорится, что каждый имеет право
исповедовать свою религию или религиозные убеждения индивидуально либо в
сообществе с другими верующими при условии соблюдения ограничений,
установленных законом, и ответственности за их нарушение. В ст. 21
Конституции Италии сказано: «Все имеют право свободно выражать свои
мысли в устной, письменной и любой иной форме их распространения».
Аналогичные положения содержатся и во многих других конституциях, в том
числе в ст. 16 и 20 Конституции Испании, ст.. 13 и 14 Конституции Греции
и др.

Наглядным примером личной обязанности человека и гражданина является его
обязанность соблюдать законодательство страны. В Конституции Италии
(ст.54), например, говорится, что все граждане обязаны быть верными
Республике и соблюдать ее Конституцию и законы. И далее здесь же
отмечается, что граждане, которым доверены государственные функции,
обязаны выполнять их дисциплинированно и достойно, принося присягу в
случаях, установленных законом. В Конституции Греции (ст. 25 ч. 4)
указывается, что государство вправе требовать от всех граждан выполнения
долга общественной и национальной солидарности.

§ 4. Политические права и свободы

Политика — это та сфера общественной жизни, которая связана с
осуществлением публичной власти. В связи с этим политические права и
свободы человека и гражданина — это те права и свободы, которые
определяют политический статус личности, позволяющий ей участвовать в
общественно-политической жизни, в осуществлении политической власти,
управлении обществом и государством и т.д. Поскольку политическая
правосубъектность наступает в полном объеме обычно лишь к моменту
совершеннолетия (18 лет), а иностранцы и апатриды достаточно редко и
весьма ограниченно пользуются такими правами и свободами, постольку эти
права и свободы — это, по сути дела, права гражданина, неразрывно
связанные, как правило, с обладанием личностью гражданством данного
государства.

К числу важнейших политических прав и свобод гражданина следует отнести:
а) право участвовать в управлении делами общества и государства, право
избирать и быть избранным, право на равный доступ к государственной
службе, право обращений и др.; б) свобода печати и информации; в)
свободы объединения, собраний и манифестаций; г) право и обязанность
защиты страны; д) право на сопротивление угнетению и др. Многие из этих
прав и свобод закрепляются во Всеобщей декларации прав человека ООН и
Международных пактах о правах человека 1966 г.

Выше уже затрагивалась проблема политических прав и свобод граждан в
связи с характеристикой конституционных основ политической системы (§ 3
гл. 3). С учетом этого и во избежание неоправданного дублирования здесь
одни вопросы по необходимости рассматриваются кратко, а другие — более
конкретно и подробно. При этом учитывается и то, что о политических
правах и свободах речь неизбежно будет идти и при рассмотрении проблем
двух других разделов курса в связи с характеристикой сущности и
конституционных форм демократического государства и системы его органов.

Право участвовать в управлении делами общества и государства. Это —
наиболее общее политическое право, непосредственно и рельефно выражающее
народный суверенитет и демократизм власти. При широком его понимании оно
включает и избирательные права граждан, и право на участие в
референдумах, и право на равный доступ к государственной службе и на
занятие государственных должностей, и право участия в местном
самоуправлении, и право участвовать в отправлении правосудия, и право на
получение объективной информации, и право на подачу петиций и др. В
столь общей форме, т.е. как право участия в управлении делами общества и
государства, конституции демократических стран указывают на это право не
столь часто (см., например, ст. 48 и 112 Конституции Португалии; ст. 23
Конституции Испании; ст. 32 Конституции РФ и др.). Чаще всего в них
закрепляются те или иные указанные конкретные формы проявления этого
широкого права. Поскольку избирательным правам в дальнейшем посвящается
специальная глава, эти вопросы здесь сознательно не рассматриваются.

В Конституции Португалии (ст. 50) устанавливается, что все граждане
имеют право занимать государственные должности на условиях равенства и
свободы; ничьи интересы не могут быть ущемлены при назначении, найме,
продвижении по службе или при получении социальных выгод, если у лица
есть на это право, вследствие осуществления его политических прав или
нахождения на государственных должностях. В Основном законе ФРГ (ч. 2
ст. 33) указывается, что каждый немец имеет равный доступ ко всякой
государственной должности в соответствии со своими склонностями,
способностями и профессиональной классификацией. А в австрийском
Основном законе государства об общих правах граждан 1867 г. говорится,
что служба в публичных учреждениях одинаково доступна для всех граждан
(ст. 3); право подачи петиций принадлежит каждому, а коллективные
петиции могут исходить только от признанных законом корпораций и
объединений (ст. 11). В Конституции Бельгии (ст. 28) устанавливается,
что каждый имеет право обращаться к публичным властям с петициями,
подписанными одним или несколькими лицами; только учредительные органы
могут обращаться с петициями от имени коллектива. Под правом петиций (от
лат. petitio — прошение, требование, иск) в конституциях разных стран
обычно понимается право граждан обращаться в соответствующие (чаще всего
вышестоящие) государственные органы с предложениями, жалобами,
требованиями и т.д. Аналогичные положения о праве петиций содержатся и
во многих других конституциях (например, ст. 17 Основного закона ФРГ;
ст. 10 Конституции Греции; ст. 29 Конституции Испании; ст. 50
Конституции Италии; ст. 5 Конституции Нидерландов; ст. 52 Конституции
Португалии и др.).

В Конституции Дании (ч. 3 ст. 47) указывается, что каждый гражданин,
который имеет право голосовать на выборах членов Палаты представителей,
должен иметь право голосовать на референдуме. В Конституции Португалии
референдуму посвящена специальная обширная статья (ст. 118), в которой
говорится, что граждане, зарегистрированные в качестве избирателей на
национальной территории, могут быть призваны высказаться
непосредственно, в референдуме, на который выносятся вопросы,
представляющие существенный национальный интерес.

Свобода печати и информации. В конституционном Акте о свободе печати
Швеции 1949 г. свобода печати понимается как право каждого шведского
гражданина издавать произведения без заранее установленных какой-либо
властью или иным государственным органом препятствий, привлекаться
только к установленному законом суду за содержание произведений и не
наказываться, следовательно, в иных случаях, кроме того случая, когда их
содержание явно противоречит закону, принятому в целях охраны
общественного спокойствия, который не может ограничивать право на
всеобщую информированность. И далее этот очень подробно разработанный
Акт устанавливает, что никакое произведение до его публикации не может
быть подвергнуто цензуре, и никакое его отпечатывание не может быть
запрещено. В этом Акте также предусматриваются право каждого шведского
гражданина пользоваться официальными документами в целях поощрения
свободного обмена мнениями и всеобщей информированности, право на
анонимность, порядок размножения печатного произведения, его
распространения и опубликования периодического издания; говорится о
преступлениях против свободы печати и о судопроизводстве по делам о
свободе печати, об ответственности за периодическое издание и др. К
этому Акту примыкает и шведский Основной закон о свободе высказываний
1991 г.

Аналогичные положения о свободе печати и информации имеются и в
конституциях других демократических стран. Выше уже подробно говорилось
в этой связи о Конституции Португалии (см. § 4 гл. 3). Сошлемся также и
на ряд других конституций, которые хотя и более лаконично, но достаточно
определенно решают эти вопросы в демократическом духе. Конституция
Люксембурга (ст. 24), например, содержит указание, что свобода устного
выражения мнений по любым вопросам и свобода печати гарантированы, с
сохранением ответственности за правонарушения, совершенные при
пользовании этими правами; цензура никогда не может быть установлена. В
Конституции Италии (ст. 21) говорится, что «печать не может подлежать
разрешению или цензуре». В ней также устанавливаются строгие рамки
судебного осуществления конфискаций. Сходные положения содержатся в ст.
20 Конституции Испании, ст. 77 Конституции Дании, ст. 14 Конституции
Греции, ст. 5 Основного закона ФРГ и др.

Свободы объединения, собраний и манифестаций — еще одно важное
проявление демократизма общественного и государственного строя страны. В
Основном законе Австрии об общих правах граждан (ст. 12) говорится:
«Австрийские граждане имеют право собраний и создания объединений.
Осуществление этих прав регулируется специальными законами». Конституция
Бельгии указывает, что: бельгийцы имеют право на объединения, которое не
может быть подвергнуто какой-либо предупредительной мере (ст. 27);
бельгийцы имеют право собираться мирно и без оружия, соблюдая
законодательство, которое может регулировать осуществление этого права,
но во всяком случае без предварительного разрешения (это положение не
применяется к собраниям на открытом воздухе, на которые полностью
распространяется законодательство о полиции) (ст. 26).

Конституция Дании (ст. 78 и 79) устанавливает, что граждане имеют право
создавать общественные объединения в любых законных целях без
предварительного уведомления; общественные объединения, применяющие
насилие либо стремящиеся достичь своих целей насилием, призывающие к
насилию либо навязывающие свои взгляды другим при помощи угрозы насилия,
распускаются решением суда; ни одно общественное объединение не может
быть распущено каким-либо решением правительства; граждане имеют право
проводить собрания без предварительного разрешения, если они
невооружены. Полиция имеет право присутствовать на публичных собраниях;
уличные собрания могут быть запрещены, если они представляют угрозу
общественному порядку.

В Конституции Португалии закрепляется, что все граждане имеют право
собираться мирно и без оружия, даже в местах, открытых для публики,
разрешения для этого не требуется; за всеми гражданами признается право
на манифестации (ст. 44); граждане имеют право свободно и без
какого-либо разрешения учреждать объединения, если эти объединения не
выступают за насилие и их цели не противоречат уголовному закону (ст.
46). Аналогичные положения имеются практически во всех демократических
конституциях.

О конституционных праве и обязанности защиты страны подробно говорилось
в § 3 гл. 3 данного учебника в связи с освещением конституционных основ
обороны страны. Поэтому в заключение данного параграфа остановимся в
рамках характеристики политических прав человека и гражданина еще на
таком своеобразном праве, как право на сопротивление угнетению, которое
прямо закрепляется в отдельных демократических конституциях. Так, ст. 21
Конституции Португалии гласит, что каждый пользуется правом оказывать
сопротивление любому приказу, который наносит ущерб его правам и
свободам и их гарантиям, а также применять силу для отпора любой
агрессии, если невозможно обратиться к представителям власти.

Право на сопротивление угнетению было зафиксированно еще в Декларации
независимости США 1776 г., в которой говорилось, в частности, что если
данная форма правительства становится гибельной для целей обеспечения
неотчуждаемых прав жизни, свободы и стремления к счастью, то «народ
имеет право изменить или уничтожить ее и учредить новое правительство,
основанное на таких принципах и с такой организацией власти, какие, по
мнению этого народа, всего более могут способствовать его безопасности и
счастью». Французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г.
также называет среди естественных и неотъемлемых прав человека и право
на сопротивление угнетению (ст. 2). Основной закон ФРГ (ст. 20) с полным
правом связывает это право с суверенитетом народа, указывая, что «все
немцы имеют право оказывать сопротивление всякому, кто попытается
устранить этот строй, если иные средства не могут быть использованы».
Тот факт, что в большинстве даже демократических стран, неизменно
провозглашающих народный суверенитет, указанное право специально не
закрепляется, объясняется, по-видимому, тем, что, во-первых, оно
подразумевается включенным в суверенитет народа, производным от него, а
во-вторых, это право весьма непросто юридически отграничить от опасности
попыток политических экстремистов насильственно захватить власть.

§ 5. Экономические, социальные и культурные права и свободы

Эта группа прав и свобод человека и гражданина по-разному регулируется в
конституциях различных стран. Как уже отмечалось (§ 1 гл. 2; гл. 3), до
середины XX столетия эти права и свободы были в поле зрения лишь
конституций России, СССР, Монголии, а также, как исключение, отдельных
капиталистических стран (Мексики, Германии и др.). В послевоенный период
внимание к конституционному регулированию этих прав и свобод резко
возросло. В новейших демократических конституциях этим вопросам нередко
уделяется самое пристальное внимание, в связи с чем в них специально
выделяются соответствующие главы и разделы. Напомним еще раз в этой
связи о конституциях Италии, Испании, Португалии, Бразилии и др. Так,
Конституция Португалии, помимо других общих и иных разделов о правах,
свободах и обязанностях, содержит еще и специальные обширные главы
«Экономические права и обязанности» (ст. 58—62), «Социальные права и
обязанности» (ст. 63—72), «Права и обязанности в области культуры» (ст.
73-79).

Своеобразие этой группы прав и свобод состоит еще и в том, что в отличие
от рассмотренных выше личных (гражданских) и политических прав и свобод,
которые формулируются в безусловной форме, порождают соответствующие
обязанности государства и обеспечены защитой в судебном порядке, данные
права и свободы обычно выражаются в условной форме, связывающей их
осуществление в зависимости от реальных возможностей экономики, уровня
развития социальной и духовной жизни общества, а также в форме
перспектив, пожеланий, целей и идеалов для деятельности государства, для
становления и совершенствования социального государства.

Об экономических, социальных и культурных правах и свободах человека и
гражданина многое было сказано уже при характеристике конституционных
основ экономического строя, социальной системы и духовной жизни общества
и государства (см. § 1, 2 и 4 гл. 3). Поэтому здесь, по сути дела,
продолжается рассмотрение этих проблем в более широком и конкретном
плане и под углом зрения именно прав и свобод человека.

Экономические права и свободы. К числу важнейших экономических прав и
свобод человека и гражданина относятся право частной собственности и ее
наследования, свобода экономической (в том числе и предпринимательской)
деятельности, право на труд и свободу труда, право на забастовку и др.
Право частной собственности — это право владения, пользования,
распоряжения ею, извлечения из нее дохода и ее наследования.
Соответственно этому праву в конституциях закрепляется обязанность
государства гарантировать защиту частной собственности. Конституционное
закрепление права частной собственности направлено, помимо прочего, на
сокращение неимущего населения и рост численности и удельного веса
собственников в населении страны, что является залогом стабильности
общества и государства в демократически развитых странах.

Собственность неприкосновенна, гласит ст. 5 Основного закона Австрии об
общих правах граждан; отчуждение против воли собственника может
производиться лишь в случаях и порядке, определенных законом. Статья 17
Конституции Греции указывает, что собственность находится под защитой
государства, однако вытекающие из нее права не могут осуществляться в
ущерб всеобщим интересам; никто не может быть лишен своей собственности,
кроме как в общественных интересах, подтвержденных должным образом,
тогда и так, когда и как это определено законом, и во всяком случае при
условии предварительной полной компенсации. Статья 73 Конституции Дании
отмечает, что право собственности неприкосновенно; никто не может быть
принужден отказаться от своей собственности, кроме тех случаев, когда
этого требует общественная необходимость; изъятие собственности по
причине общественной необходимости допускается только в порядке,
установленном законом, при условии полной компенсации собственникам. В
Конституции Ирландии (ст. 43) констатируется, что «человек, в силу того,
что он разумное существо, имеет естественное, предшествующее позитивному
праву, право частной собственности на внешние блага»; «соответственно
государство гарантирует, что не примет закона, направленного на
уничтожение права частной собственности или общего права передавать,
завещать или наследовать собственность».

В конституциях многих стран немало внимания уделяется и другим
экономическим правам и свободам (см. об этом также в гл. 3 § 1). В
Конституции Италии (ст. 35) отмечается, что республика охраняет право на
труд во всех его формах и применениях; она заботится о подготовке и
повышении профессиональной квалификации трудящихся. Основной закон ФРГ
(ст. 12), закрепляя право свободно выбирать профессию, место работы и
учебы, вместе с тем указывает, что никто не может быть принужден к
выполнению какой-либо работы, кроме обычной по характеру, всеобщей и
равной для всех общественной повинности; принудительный труд допускается
только при лишении свободы по приговору суда. Свободу труда закрепляют и
многие другие конституции (например, ст. 5 Конституции Мексики, ст. 5
Конституции Бразилии и др.). В Конституции Бразилии говорится не только
о праве на труд, но и о свободе труда, занятий и профессиональной
деятельности, о праве на участие в прибылях и результатах труда, о
помощи безработным, о праве на участие в управлении предприятием, о
праве на забастовку и др.

Право на забастовку (см. об этом также в § 2 гл. 3) сегодня закрепляется
в конституциях не только многих демократически развитых стран, но и
постсоциалистических и развивающихся стран. Обычно речь идет об
экономических стачках, в то время как политические и всеобщие
забастовки, а также забастовки солидарности законами не допускаются.
Запрещаются забастовки в отраслях жизнеобеспечения, а также в среде
государственных служащих. Закон часто предъявляет к организаторам и
участникам забастовок определенные требования, необходимые для признания
этих забастовок законными (предупреждение о забастовке заранее, за
установленный срок, использование предварительного третейского или
судебного разбирательства и др.).

Социальные и культурные права. Это — права на охрану здоровья и
благоприятную окружающую среду, на отдых и жилище, на образование и
свобода образования, на социальное обеспечение, свобода совести, религии
и культа, свобода высказываний и академическая свобода, свобода
творчества и право на свободный доступ к культурным ценностям,
информации и др. О6 этих правах и свободах также многое было сказано
выше (см. § 2 и 4 гл. 3). С учетом этого укажем лишь еще раз на ряд
моментов, характеризующих эти права и свободы на примере конституций
отдельных стран.

Решая вопросы закрепления и гарантирования права на охрану здоровья,
многие конституции исходят из принципа сочетания бесплатной
государственной и страховой медицины. Так, в Конституции Болгарии (ст.
52) указывается, что граждане имеют право на страхование здоровья,
гарантирующее им доступную медицинскую помощь, и на бесплатное
пользование медицинским обслуживанием при условии и в порядке,
определенных законом; охрана здоровья граждан финансируется
государственным бюджетом, работодателями, личными и коллективными
страховыми взносами и другими источниками. В немногих странах
(Великобритания, Дания и др.) ставка делается на государственную
медицину, а в большинстве других (Франция, Германия, Польша и др.) — на
страховую медицину.

Закрепляя право на жилище, Конституция Португалии (ст. 65) указывает,
что все имеют право на жилище соответствующей площади для себя и своей
семьи, благоустроенное и отвечающее санитарным требованиям, охраняющее
частный характер личной и семейной жизни. В связи с этим на государство
возлагаются обязанности: разрабатывать программы и осуществлять жилищную
политику; стимулировать и поддерживать инициативы местных сообществ и
населения, направленные на разрешение соответствующих жилищных проблем,
поощрять создание жилищных кооперативов и индивидуальное жилищное
строительство, стимулировать частное строительство, подчиненное общим
интересам, и приобретение собственного жилья. И далее отмечается, что
государство будет: проводить политику, направленную на установление
арендной платы, соответствующей семейному доходу, и создание условий для
получения собственного жилья; осуществлять эффективный контроль за
недвижимостью, проводить необходимую экспроприацию городских земель и
определять соответствующее право их использования. Говоря об этом же
праве, Конституция Испании (ст. 47) включает следующее положение: все
испанцы имеют право на благоустроенное жилье; органы власти обеспечивают
необходимые условия и устанавливают соответствующие нормы для
действенного осуществления данного права, а также регулируют пользование
земельными участками в общих интересах и с целью предотвращения
спекуляции землей.

Среди социальных обязанностей гражданина в конституциях чаще всего
фигурирует обязанность платить налоги. Эта обязанность была закреплена
еще во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. (ст.
13), в которой одновременно фиксировалось и его право устанавливать эти
налоги и контролировать их использование (ст. 14). Статья 31 Конституции
Испании указывает, что каждый участвует в финансировании общественных
расходов в соответствии со своими экономическими возможностями
посредством справедливой налоговой системы, основанной на принципах
равенства и прогрессивного налогообложения, которая ни в коем случае не
должна предусматривать конфискацию. Обложение общественными налогами
особого характера или налогами, переходящими по наследству, возможно
только на основании закона. Статья 53 Конституции Италии более лаконично
формулирует ту же обязанность: все обязаны участвовать в государственных
расходах в соответствии со своей налоговой платежеспособностью;
налоговая система строится на началах прогрессивности.

§ 6. Конституционные права, свободы и обязанности человека и гражданина
в Российской Федерации

Вопросы прав, свобод и обязанностей человека и гражданина получили в
Конституции РФ, как уже отмечалось (см. § 3 гл. 2), особенно широкую,
глубокую и новаторскую разработку, что имело исключительно важное
значение, если учесть наше длительное историческое авторитарное и
тоталитарное прошлое. Сегодня этот раздел Конституции РФ вполне может
служить примером действительно демократического и гуманистического
решения важнейших проблем конституционного права на уровне международных
стандартов. Он вобрал в себя все то лучшее, что достигнуто на
современном этапе развития конституционализма, и в то же время отразил
качественно новый подход к этим проблемам в конституционном развитии
нашей страны.

Общие основы и принципы. Как отмечалось (см. § 5 гл. 3), уже в ст. 2
Конституции РФ при определении основ конституционного строя России
сформулировано основополагающее для всей Конституции и особенно для гл.
2 «Права и свободы человека и гражданина» положение о том, что человек,
его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и
защита этих прав и свобод — обязанность государства. Признание человека,
его прав и свобод высшей ценностью означает, что именно эти права и
свободы имеют приоритет перед всеми другими, что их признание,
соблюдение и защита являются высшей, первостепенной обязанностью
государства, глубинным смыслом и главным ориентиром деятельности всех
его органов. Это, в частности, предполагает, что ни один закон или иной
правовой акт не может противоречить правам человека и гражданина,
закрепленным в Конституции РФ.

К этой важнейшей характеристике подлинно демократического государства
непосредственно примыкают положения ст. 17 Конституции РФ, открывающие
ее указанную вторую главу. В этой статье говорится, что в РФ признаются
и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно
общепризнанным принципам и нормам международного права н в соответствии
с настоящей Конституцией; основные права и свободы человека неотчуждаемы
и принадлежат каждому от рождения; осуществление прав и свобод человека
и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. В
конституционном законодательстве нашей страны впервые четко выражена его
прямая ориентация на общепризнанные принципы и нормы международного
права в области прав и свобод человека и признание естественного,
прирожденного характера основных прав и свобод человека, к числу которых
относятся права на жизнь, свободу, достоинство и личную
неприкосновенность, на частную собственность, свободу мысли,
неприкосновенность частной жизни, на благоприятную окружающую среду.

Подчеркивая роль и значение конституционных прав и свобод человека и
гражданина, ст. 18 Конституции РФ указывает, что они являются
непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение
законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного
самоуправления и обеспечиваются правосудием. Положение о
непосредственном действии указанных прав и свобод также впервые
сформулировано в наших конституциях и, как уже отмечалось (см. § 1 и 3
гл. 2), означает, что они должны осуществляться с непосредственной
опорой на конституцию и вне зависимости от наличия или отсутствия иного
законодательства, а в случае нарушения этих прав и свобод каждый имеет
возможность судебно защищать их, ссылаясь на принцип прямого действия
Конституции РФ. Само собой разумеется, что данное положение не исключает
признания того, что оптимальным условием осуществления и этих прав и
свобод является ситуация, когда на основе конституционных установлений
создается и специальное законодательство в соответствующей области.

Конституция РФ четко реализует и важнейший демократический принцип —
принцип гражданского равноправия. Ее ст. 19 гласит, что все равны перед
законом и судом; государство гарантирует равенство прав человека и
гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка,
происхождения, имущественного и должностного положения, места
жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к
общественным объединениям, а также других обстоятельств; запрещаются
любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой,
национальной, языковой или религиозной принадлежности; мужчина и женщина
имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации.
Конституция РФ (ст. 45) гарантирует государственную защиту прав и свобод
человека и гражданина в РФ и указывает, что каждый вправе защищать свои
права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Она же (ч. 1 и
3 ст. 46) гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод и
закрепляет его право в соответствии с международными договорами РФ
обращаться в международные органы по защите прав и свобод человека, если
исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Гражданство в РФ. Принципиальные основы института гражданства РФ
закрепляются уже в основах конституционного строя (ст. 6), где говорится
о том, что: гражданство РФ приобретается и прекращается в соответствии с
федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований
приобретения; каждый гражданин РФ обладает на ее территории всеми
правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные
Конституцией РФ; гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства или
права изменить его. Эти важнейшие положения дополняются ст. 61 главы 2
Конституции РФ о правах и свободах, где сказано, что гражданин РФ не
может быть выслан за пределы РФ или выдан другому государству и что РФ
гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами.
Конституция РФ существенно расширила таким образом конституционное
регулирование вопросов гражданства. Ее установления дополняются и
конкретизируются в Законе РФ «О гражданстве Российской Федерации»
(ноябрь 1991 г.) с последующими изменениями и дополнениями.*

* ВВС РФ. 1992. № 6. Ст. 243. С изменениями и дополнениями, включая
внесенные Федеральным законом от 6 февраля 1995 г. // СЗ РФ 1995. № 7.
Ст.496.

Конституционное законодательство РФ о гражданстве исходит из следующих
основных принципов: а) единство гражданства, согласно которому гражданин
республики в составе РФ является одновременно гражданином России; б)
равенство гражданства независимо от оснований и времени приобретения; в)
доступность гражданства, основанная на том, что каждый человек, включая
иностранцев и апатридов, обладает правом на гражданство, а РФ
устанавливает сравнительно простой и нетрудный, демократический способ
приобретения гражданства; г) свободный характер гражданства, поскольку
по закону допускается двойное гражданство и закрепляется право на
изменение гражданства; д) неотъемлемость гражданства, базирующаяся
прежде всего на признании недопустимости лишения гражданина РФ его
гражданства, на сохранении гражданства РФ за теми, кто проживает за ее
пределами и др.; е) признание недопустимости высылки гражданина РФ за ее
пределы, выдачи его другому государству и ответственности РФ перед
своими гражданами за их защиту и покровительство за пределами России; ж)
приоритет принципов и норм международного права и международных
договоров по вопросам гражданства над национальным законодательством.

Закон РФ о гражданстве определяет семь следующих оснований для
приобретения гражданства РФ: 1) в результате его признания (ст. 13); 2)
по рождению (ст. 14—17); 3) в порядке регистрации(ст. 18); 4) в
результате приема в гражданство (ст. 19); 5) в результате восстановления
в гражданстве (ст. 20); 6) путем выбора гражданства при изменении границ
РФ (ст. 21); 7) иные основания (усыновление, опекунство, почетное
гражданство и др.) (ст. 25—31). Вместе с тем этот закон устанавливает
четыре основания для прекращения гражданства, как правило, на основе
добровольною волеизъявления: 1) вследствие выхода из гражданства РФ (ст.
23); 2) вследствие отмены решения о приеме в гражданство (ст. 24); 3)
путем выбора гражданства (оптации) при изменении границ РФ и др. (ст.
21); 4) по иным основаниям, связанным, например, с прекращением
гражданства детей и недееспособных (ст. 25—31). Порядок рассмотрения
вопросов российского гражданства определяется в первую очередь
Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 27 декабря 1993 г. За
последние годы неуклонно росло число тех, кто приобрел гражданство РФ: в
1992— 1993 гг. – 130 тыс. чел., в 1994 г. – 502 тыс., в 1995 – 563 тыс.

Выше уже отмечалось (см. § 2 гл. 4), что Конституция РФ регулирует и
принципиальные основы правового статуса неграждан в России — иностранцев
и апатридов.

Личные права и свободы. Как и многие другие демократические конституции,
Конституция РФ начинает закрепление конкретных прав человека и
гражданина с личных (гражданских) прав и прежде всего с естественного и
неотъемлемого права на жизнь как высшую социальную ценность. В ней
говорится, что «каждый имеет право на жизнь» (ч. 1 ст. 20). В отличие от
некоторых других стран, российское законодательство и правовая практика
исходят из того, что жизнь человека начинается с его рождения. Поэтому
искусственное прерывание беременности не может и не должно
рассматриваться как лишение человеческой жизни, в то время как
преднамеренное лишение жизни уже родившегося дитя является убийством.
Право на жизнь сохраняется с момента рождения человека и до его
биологической смерти. Болезненные нарушения физиологических и
психических функций человеческого организма не лишают его права на
жизнь. Эвтаназия (т.е. удовлетворение просьбы больного об ускорении его
смерти какими-либо действиями или средствами) рассматривается у нас как
нарушение права на жизнь и поэтому запрещена по закону (см. ст. 45 Основ
законодательства РФ об охране здоровья граждан). Право на жизнь
обеспечивается как конституционными гарантиями (ст. 21, 31, 39, 41, 42 и
др.), так и уголовным и иным отраслевым законодательством.

Часть 2 ст. 20 Конституции РФ регламентирует такой законный способ
лишения жизни человека, как смертная казнь, которая у нас применяется в
исключительных случаях и только на основании приговора суда. В ней
говорится, что смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться
федеральным законом в качестве исключительной меры наказания за особо
тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на
рассмотрение дела судом с участием присяжных заседателей. Взятая сама по
себе, смертная казнь, несомненно, представляет собой антигуманный способ
уголовного наказания. Не случайно поэтому в большинстве демократически
развитых стран, как показано выше (см. § 3 данной главы), смертная казнь
отменена.

Но, как говорится, истина не абстрактна, а всегда конкретна. Конституция
РФ также определяет такую перспективу у нас. Но учитывая серьезный рост
преступности в целом и особенно ее тяжких форм, а также современное
состояние правосознания народа, она не отменяет на данном этапе смертную
казнь, хотя и прямо указывает на временный характер ее сохранения. В
данной конкретной ситуации временное сохранение в узких рамках смертной
казни может оказаться вынужденной, но необходимой мерой реального
обеспечения права на жизнь многих других людей. В России смертная казнь
отменялась трижды — в 1917, 1920 и 1947—1950 гг. С конца 80-х гг. у нас
неуклонно сокращается сфера применения смертной казни, и ныне она
применяется, согласно указанной статье Конституции РФ, только за «особо
тяжкие преступления против жизни», в основном за убийство при особо
отягчающих обстоятельствах. Нередко смертная казнь заменяется
пожизненным заключением, отсрочивается приведение в исполнение смертных
приговоров и т.д. И тем не менее рост особо тяжких преступлений и
ужесточение уголовной политики привели к тому, что в 1995 г. было
приведено в исполнение 78 смертных приговоров, в то время как в два
предшествующих года всего по 4—5 в год. В мае 1996 г. был принят Указ
Президента РФ «О поэтапном сокращении применения смертной казни в связи
с вхождением России в Совет Европы», в соответствии с которым смертные
приговоры судов за последние годы не приводились в исполнение,
приговоренные к смерти были помилованы Президентом РФ, а суды перестали
выносить такие приговоры.

Конституция РФ (ст.21) уделяет серьезное внимание обеспечению
достоинства личности. В ней устанавливается, что достоинство личности
охраняется государством; ничто не может быть основанием для его
умаления; никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому
жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или
наказанию, никто не может быть без добровольного согласия подвергнут
медицинским, научным или иным опытам. Эти конституционные положения
также представляли собой новый шаг вперед в развитии российского
конституционализма, ибо до этого о государственной охране достоинства
личности в наших конституциях речь не шла. Уголовный кодекс РФ
предусматривает целый ряд составов преступления и соответствующих
наказаний, связанных с защитой чести и достоинства личности (например,
оскорбление, клевета и др.). Гражданский кодекс РФ также содержит свои
меры, направленные на защиту чести и достоинства личности, в частности,
право на иски о возмещении морального вреда, причиненного
распространением порочащих человека сведений.

Еще одно важное демократическое личное право, закрепленное в Конституции
РФ, — это право на свободу и личную неприкосновенность. Статья 22
формулирует это право так: каждый имеет право на свободу и личную
неприкосновенность; арест, заключение под стражу и содержание под
стражей допускаются только по судебному решению; до судебного решения
лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. Право
на свободу означает возможность для каждого совершать любые действия, не
запрещенные законом или иным правовым актом, и в то же время ограничение
свободы действия других людей, могущих противозаконно нарушить свободу
данного лица. От этого неотделима личная неприкосновенность человека,
распространяющаяся не только на жизнь, здоровье, телесную
неприкосновенность и половую свободу (физическая неприкосновенность), но
и на честь, достоинство и нравственную свободу (нравственная
неприкосновенность), нормальное течение психических процессов
(психическая неприкосновенность), на индивидуальную свободу человека,
предполагающую возможность располагать собой, своим свободным временем,
выбирать свое место расположения, не находится под наблюдением или
охраной (личная безопасность).

С учетом рассмотренных выше международных демократических стандартов
Конституция РФ впервые в нашем конституционном законодательстве ввела
судебный порядок ареста, задержания, заключения под стражу и содержания
под стражей, судебный контроль за законностью и обоснованностью
ограничения свободы личности. Ранее у нас срок задержания до судебного
решения составлял 72 часа, а теперь 48 часов, хотя пока еще эта гарантия
не вступила в законную силу в связи с необходимостью приведения
уголовно-процессуального законодательства в соответствие с положениями
Конституции (см п. 6 «Заключительных и переходных положений»).

Важное место в Конституции РФ занимает закрепление и обеспечение права
на частную жизнь. Ее ст. 23 и 24 устанавливают, что: каждый имеет право
на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту
своей чести и доброго имени; каждый имеет право на тайну переписки,
телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, а
ограничение этого права допускается только на основании судебного
решения; хранение, использование и распространение информации о частной
жизни лица без его согласия не допускается; органы государственной
власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны
обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами,
непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не
предусмотрено законом.

К праву на частную жизнь непосредственно примыкает и право на
неприкосновенность жилища. Жилище неприкосновенно; никто не вправе
проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в
случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного
решения, гласит ст. 25 Конституции РФ.

В Конституции РФ закрепляется и свобода передвижений и места жительства.
В ст. 27 говорится, что каждый, кто законно находится на территории РФ,
имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и
жительства; каждый может свободно выезжать за пределы РФ, а гражданин РФ
имеет право беспрепятственно возвращаться в РФ.

Среди личных прав и свобод человека и гражданина РФ, отраженных в ее
Конституции, также свобода совести и вероисповедания, включая право
исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не
исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять
религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними
(ст.28). Также гарантируется свобода мысли и слова; не допускаются
пропаганда и агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную
или религиозную ненависть и вражду; запрещается пропаганда социального,
расового, национального, религиозного или языкового превосходства, никто
не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу
от них; каждый имеет право свободно искать, получать, передавать,
производить и распространять информацию любым законным способом;
перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется
федеральным законом; гарантируется свобода массовой информации, а
цензура запрещается (ст. 29).

Особо следует сказать о том, как Конституция РФ по-новому, демократично
регулирует вопрос об определении национальной принадлежности лица. Дело
в том, что в прошлом у нас складывалась достаточно парадоксальная
ситуация, когда, с одной стороны, марксизм-ленинизм твердо и определенно
исходил из того, что нация — это прежде всего социально-историческая
общность людей, а с другой — на практике национальность человека
пожизненно и жестко официально закреплялась государством по
кровнородственному признаку. Это было не только несостоятельно с научной
точки зрения, но и недемократично и негуманистично. Ныне конституционно
обеспечена каждому демократическая свобода определения своей
национальной принадлежности, а также свобода выбора языка обучения и
т.д. Статья 26 Конституции РФ говорит о том, что каждый вправе
определять и указывать свою национальную принадлежность; никто не может
быть принужден к определению и указанию своей национальной
принадлежности; каждый имеет право на пользование родным языком, на
свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества. Вряд
ли надо специально доказывать, насколько все это важно для такого
многонационального государства, как Россия, где проживают представители
около 150 национальностей.

Политические права и свободы. Эти права и свободы, к сожалению, получили
в Конституции РФ менее широкую и глубокую разработку, чем рассмотренные
выше личные права и свободы. Это, в частности, нашло свое выражение и в
том, что о ряде очень важных политических правах и свободах в ней
говорится слишком лаконично и не прямо, а как бы косвенно и мимоходом, в
отличие от большинства демократических конституций мира. Так, о свободе
печати говорится лишь в плане гарантирования свободы слова, права
свободно писать, получать, передавать, производить и распространять
информацию любым законным способом, свободы массовой информации и
запрещения цензуры (ст. 29). Другой пример. О политических партиях,
играющих очень важную роль в политической жизни демократических стран, в
том числе и России, сказано лишь в ракурсе рассмотрения права на
объединение, а сам термин «политическая партия» даже не используется в
тексте. Очень скупо говорится о профсоюзах, о праве на собрания,
демонстрации, шествия и др.

Статья 30 Конституции РФ закрепляет право на объединение: каждый имеет
право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для
защиты своих интересов; свобода деятельности общественных объединений
гарантируется; никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо
объединение и пребыванию в нем. В ст. 31 указывается, что граждане РФ
имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и
демонстрации, шествия и пикетирование.

Важное политическое значение имеют также право участия граждан в
управлении делами государства как непосредственно, так и через своих
представителей, право избирать и быть избранными в органы
государственной власти и органы местного самоуправления, а также
участвовать в референдуме, право на равный доступ к государственной
службе и право участвовать в отправлении правосудия (ст. 32), право
граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и
коллективные обращения в государственные органы и органы местного
самоуправления (ст. 33). Многие из этих прав будут специально и подробно
рассмотрены в дальнейшем в связи с характеристикой демократической
природы нашего государства, его форм, избирательного права,
функционирования и деятельности органов власти.

Экономические, социальные и культурные права. В связи с переходом России
к рыночной экономике и социальной демократии и в этих группах прав и
свобод человека и гражданина РФ содержится немало нового. Прежде всего
речь идет о праве на свободную экономическую деятельность и на частную
собственность. Статья 34 впервые устанавливает, что каждый имеет право
на свободное использование своих способностей и имущества для
предпринимательской деятельности и иной не запрещенной законом
экономической деятельности; не допускается экономическая деятельность,
направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Согласно
ст. 2 Гражданского кодекса РФ, предпринимательская деятельность
понимается как «самостоятельная, осуществляемая на свой риск
деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от
пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания
услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном
законом порядке».

Статья 35 Конституции РФ указывает, что право частной собственности
охраняется законом; каждый вправе иметь имущество в собственности,
владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно
с другими лицами; никто не может быть лишен своего имущества иначе как
по решению суда; принудительное отчуждение имущества для государственных
нужд может быть произведено только при условии предварительного и
равноценного возмещения; право наследования гарантируется. А ст. 36
говорит о том, что граждане и их объединения вправе иметь в частной
собственности землю; владение, пользование и распоряжение землей и
другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно,
если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и
законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей
определяются на основе федерального закона. Несмотря на то что
фактическое утверждение права частной собственности на землю происходит
у нас достаточно трудно, сложно и противоречиво, к 1998 г. около 40 млн
граждан РФ получили в собственность земельные участки, а 12 млн сельских
жителей стали собственниками земельных долей, паев. Согласно Указу
Президента РФ «О реализации конституционных прав граждан на землю» от 7
марта 1996 г., собственник земельной доли получил право без согласия
других участников долевой собственности передавать земельную долю по
наследству, продать ее, подарить, обменять, внести в уставной капитал
или паевой фонд сельскохозяйственной организации и др.

Регулируя трудовые права и свободы, Конституция РФ (ст. 37) закрепляет
целый комплекс важных положений: труд свободен, каждый имеет право
свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род
деятельности и профессию; принудительный труд запрещен; каждый имеет
право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены,
на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не
ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты
труда, а также право на защиту от безработицы; признается право на
индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием
установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право
на забастовку; каждый имеет право на отдых, работающему по трудовому
договору гарантируются установленные федеральным законом
продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни,
оплачиваемый ежегодный отпуск. Укажем в этой связи, что максимальная
продолжительность рабочего времени в РФ установлена в размере 40 часов в
неделю, а привлечение к работе сверх этой нормы допускается в
исключительных случаях и оплачивается в повышенном размере. Минимальная
продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска — 4 недели.

Среди собственно социальных прав и свобод человека и гражданина РФ
особого внимания заслуживают статьи, посвященные защите материнства,
детства и семьи (ст. 38), праву на социальное обеспечение (ст. 39),
праву на жилище (ст. 40), праву на охрану здоровья и медицинскую помощь
(ст. 41), праву на благоприятную окружающую среду (ст. 42). В РФ
гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни,
инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях,
установленных законом. Закрепляя право каждого на жилище и указывая, что
никто не может быть произвольно лишен жилища, Конституция РФ
устанавливает, что органы власти поощряют жилищное строительство,
создают условия для осуществления этого права и что малоимущим и иным
указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется
бесплатно или за доступную плату.

В центре культурных прав и свобод находится право на образование. Статья
43 закрепляет это право и указывает, что: гарантируются общедоступность
и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего
профессионального образования в государственных или муниципальных
общеобразовательных учреждениях и на предприятиях; каждый вправе на
конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в
государственном или муниципальном общеобразовательном учреждении и на
предприятии; основное общее образование обязательно; РФ устанавливает
федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает
различные формы образования и самообразования и др.

Специальная статья (ст. 44) гарантирует свободу творчества —
литературного, художественного, научного, технического и др.,
преподавания. Она указывает, что интеллектуальная собственность
охраняется законом. Здесь же закрепляется право на участие в культурной
жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным
ценностям. Вместе с тем устанавливается обязанность каждого заботиться о
сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники
истории и культуры.

Среди обязанностей человека и гражданина Конституция РФ выделяет также
обязанность платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57),
обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к
природным богатствам (ст. 58), обязанность и долг защиты Отечества. Если
убеждениям или вероисповеданию гражданина РФ противоречит несение
военной службы, а также в иных установленных федеральным законом
случаях, он имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой
(ст. 59).

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

Какое место занимают вопросы конституционно-правового статуса личности в
конституционном законодательстве различных стран?

В чем значение и сущность Всеобщей декларации прав человека ООН?

Каково соотношение прав человека и прав гражданина?

Какова система основных прав и свобод человека и гражданина?

Что такое конституционно-правовой статус личности и каковы его устои

в демократическом государстве?

Что такое гражданство и каковы основные способы его приобретения,

изменения и прекращения?

Каков конституционно-правовой статус иностранцев, апатридов и
бипатридов?

Что такое личные (гражданские) права и свободы и как они закрепляются в
конституциях демократических стран?

Что такое политические права и свободы и каковы пути их конституционного
закрепления и гарантирования?

Как в конституциях демократических стран закрепляются и гарантируются
экономические, социальные и культурные права и свободы личности?

В чем состоит новизна в определении и гарантировании прав и свобод
человека в Конституции РФ?

Как решается проблема гражданства в Конституции РФ?

Какие личные права и свободы гарантированы Конституцией РФ?

Какими основными политическими, экономическими, социальными и
культурными правами обладает гражданин РФ?

ЛИТЕРАТУРА

Боков Х.Х. и др. Институт омбудсманов. М., 1998.

Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997.

Глущенко П.П. Социально-правовая защита конституционных прав и свобод
граждан. СПб., 1998.

Дмитриев Ю.А., Златопольский А.А. Гражданин и власть. М., 1994.

Защита прав человека в современном мире. М., 1993.

Иваненко В.С. Всеобщая декларация прав человека в Конституции Российской
Федерации // Правоведение. 1998. № 4.

Картошкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном
праве. М., 1995.

Личность и власть. М., 1998.

Маликов М.К. Гражданство РФ и гражданство ее субъектов // Государство и
право. 1997. №8.

Матузов Н.И. Теория и практика прав человека в России // Правоведение.
1998. № 4.

Международные акты о правах человека. М., 1998.

Миронов О.О., Горовцов Д.Е. Гражданин России. М., 1997.

Михайловская И.Б. и др. Права человека и социально-политические процессы
в посткоммунистической России. М., 1997.

Мордовец А.С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и
гражданина. Саратов, 1996.

Морозова Л.А. Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод
человека по российскому законодательству и международному праву //
Государство и право. 1998. № 7, 8 и 10.

Мюллерсон P.A. Права человека: идеи, нормы, реальность. М., 1991.

Общая теория прав человека / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 1996.

Права человека и политическое реформирование. М., 1997.

Права человека. История, теория и практика. М., 1996.

Права человека накануне XXI века. М., 1994.

Права человека: Учебник для вузов. М., 1999.

Правовое государство, личность, законность. М., 1997.

Свобода, равенство и права человека. М., 1997.

Снетков В.Н. Правовое обеспечение реализации свободы человека. СПб.,
1998.

Социальное государство и защита прав человека. М., 1994.

Трошин Ю.В. Права человека. М., 1997.

Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека — защитник прав граждан.
М.,1998.

Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М.,
1997.

Раздел III. ГОСУДАРСТВО И ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫЕ ФОРМЫ

Конституционное право как наука исследует государство и его построение
как целостную политико-правовую систему. Третий раздел курса
конституционного права посвящается конкретной характеристике общих основ
устройства государства под углом зрения выяснения его
конституционно-правовой сущности и соответствующих многообразных форм. В
самом общем виде эти проблемы уже затрагивались в предшествующих главах,
особенно при изложении основ конституционного строя и прав человека и
гражданина (см. гл. 3 и 4). Здесь же надлежит непосредственно и подробно
рассмотреть на основе анализа конституционного законодательства такие
важнейшие сущностные черты современных государств, как их
демократический, правовой, социальный и светский характер, а также их
главные формы: формы государственного правления (монархии и республики,
их разновидности), государственно-политические режимы (демократизм,
авторитаризм, тоталитаризм) и формы политико-территориальной организации
государства (унитаризм, автономизм, регионализм, федерализм и др.).
Совершенно очевидно, что организация и деятельность государства во
многом зависят не только от его сущности, но и от его форм, поскольку
они не могут быть одинаковыми, например, у монархии и республики или в
унитарном и федеративном государствах.

Глава 5. ГОСУДАРСТВО КАК КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ

Среди политических институтов любой страны государство занимает особое,
центральное место, представляя собой своего рода ядро всей ее
политической системы. Не случайно поэтому определению важнейших черт
государства и его правового статуса в конституционном законодательстве
каждой страны придается первостепенное значение.

§ 1. Общие конституционные характеристики института государства

В конституциях большинства стран мира, чаще всего уже в их первых
статьях, содержится краткая, хотя и емкая, широкая, обобщенная и
основополагающая характеристика природы и сущности данного государства и
источника его власти. В ст. 1 Федерального конституционного закона
Австрии, например, говорится, что она является демократической
республикой, а ее право исходит от народа. В ст. 1 Конституции Греции
определяется, что фундаментом ее государственного строя является
народный суверенитет и что «вся власть исходит от народа, существует для
народа и нации и осуществляется путем, определяемым Конституцией».
Статья 1 Конституции Испании гласит: Испания конституируется как
правовое демократическое социальное государство, которое провозглашает
высшими ценностями своего правопорядка справедливость, равенство и
политический плюрализм; носителем национального суверенитета является
испанский народ — источник государственной власти; политической формой
испанского государства является парламентарная монархия.

Статья 1 Конституции Португалии определяет эту страну как суверенную
республику, основывающуюся на уважении личности и на народном
волеизъявлении и ставящую своей целью построение свободного,
справедливого и солидарного общества, а ст. 2 характеризует ее как
«демократическое правовое государство, основывающееся на народном
суверенитете, на многообразии демократических мнений и демократическом
политическом плюрализме, на уважении и на гарантиях осуществления
основных прав и свобод, и имеющее целью претворение демократических
принципов в экономической, социальной и культурной жизни и углубление
демократии участия».

В ст. 1 Конституции Франции содержится такая формула: «Франция является
неделимой, светской, социальной, демократической Республикой». О
демократическом и социальном характере государства идет речь в Основном
законе ФРГ (ст. 20), о правовом, социальном и демократическом
государстве в Конституции Румынии (ст. 1), о демократическом правовом
государстве в Конституции Польши (ст. 2) и т.д. Конституция Украины
определяет ее, в частности, как демократическое, социальное, правовое
государство. Аналогичные положения содержатся и в первых статьях
конституций Армении, Беларуси, Казахстана и других стран СНГ.

При всем многообразии словесных форм ее выражения суть государства как
конституционного института определяется в демократических конституциях,
прежде всего новейших, достаточно четко, ясно и полно. Это —
народовластие (суверенитет народа), правовой, социальный и светский
характер государственной власти. Рассмотрим в этой связи каждую из этих
сущностных конституционных черт демократической государственности.

Народовластие или суверенитет народа — важнейшая и исходная
характеристика демократического государства, отражающая то, что
действительным источником государственной власти и ее изначальным
социальным субъектом является народ и только народ. При этом именно
народ как целое, а не та или иная его часть. Еще в Декларации прав
человека и гражданина 1789 г. (ст.3) говорилось, что «источник
суверенитета зиждется, по существу, в нации», что «никакая корпорация,
ни один индивид не могут располагать властью, которая не исходит явно из
этого источника». В соответствии с этим в ст. 3 Конституции Франции
указывается, что «национальный суверенитет принадлежит народу, который
осуществляет его через своих представителей и путем референдума», и что
«никакая часть народа, никакая отдельная личность не могут присвоить
себе его осуществление». (Здесь следует напомнить, что под национальным
суверенитетом здесь понимается государственный суверенитет, а под нацией
— согражданство.)

Эти важнейшие общие положения, направленные в историческом прошлом
прежде всего против абсолютизма, имеют актуальное и принципиальное
значение и в современных условиях, ибо именно здесь проходит и сегодня
водораздел между действительно демократическим и псевдодемократическим
пониманием сущности, места и роли государства в общественной системе. В
конституциях демократических стран государство неизменно рассматривается
как официальный представитель, выразитель и защитник общих интересов и
чаяний всех или почти всех граждан, как орган их объединения, сплочения,
укрепления их единства и солидарности, как воплощение их «общей воли» и
«общего блага». В Конституции Польши в преамбуле и первой статье эта
мысль формулируется предельно кратко, ясно и прямо: «Республика Польша
есть общее благо всех граждан». При этом под польской нацией, которой
принадлежит верховная власть в Республике, понимаются все ее граждане,
без всякого социального подразделения, в том числе как верующие в Бога,
так и неверующие.

Итак, демократическое государство — это государство, в котором всем
социальным слоям и каждому члену общества обеспечено широкое участие в
управлении государственными и общественными делами, неукоснительное
соблюдение и гарантирование личных, политических и иных прав и свобод
человека и гражданина в целях достижения общественного согласия,
социально-политической стабильности и общего блага. О демократии как
одной из разновидностей государственно-политического режима речь пойдет
ниже (см. § 2 гл. 7).

В противоположность этому в конституциях стран, где господствовал сугубо
классовый, марксистско-ленинский социально-политический подход, на
первый план при определении социальной природы государства выдвигается
социально-классовое расслоение и противопоставление различных частей
общества, в связи с чем государство неизменно понималось в прошлом и во
многом и сегодня понимается в качестве орудия классового господства
одной части общества над другой, хотя и при этом нередко используются
формулы о «власти народа» в качестве прикрытия классового подхода. Так,
согласно Конституции РСФСР 1918г. (ст.1) вся власть в этой республике
принадлежала Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. В
Конституции СССР 1936 г. провозглашалось, что СССР — это
социалистическое государство рабочих и крестьян (ст. 1) и что вся власть
в нем принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов
трудящихся (ст. 3). И даже тогда, когда в Конституции СССР 1977 г. речь
шла о том, что СССР есть «социалистическое общенародное государство»,
оно понималось как государство, «выражающее волю и интересы рабочих,
крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны»
(ст. 1). Сегодня Конституция Вьетнама также характеризует его как
государство народа, через народ и для народа и в то же время
подчеркивает, что основу народа составляет союз рабочего класса,
крестьянства и интеллигенции (ст.2). Социально-классовая характеристика
государственной власти присутствует сегодня и в конституциях Китая,
КНДР, Кубы и некоторых других стран.

Правовое государство — это демократическое государство, во всей своей
организации, функционировании и деятельности опирающееся на подчинение
праву и строгое соблюдение его норм, закрепляющих всеобщие права и
свободы человека. Иными словами, это — государство, самоограниченное во
всем демократическими и гуманистическими нормами права.

Такая характеристика государства органически связана с его
демократической природой и непосредственно вытекает из нее. Это
означает, что подлинно демократическое государство не может не быть
правовым. Тем не менее специальное выделение, наряду с демократическим,
правового характера государства позволяет подчеркнуть особое значение и
роль данной специфической черты, стороны демократического государства.

Еще в начале нашего века известный российский правовед Б.А. Кистяковский
отмечал: «Основной принцип правового или конституционного государства
состоит в том, что государственная власть в нем ограничена. В правовом
государстве власти положены определенные пределы, которые она не должна
и не может преступить. Ограничение власти в правовом государстве
создается признанием за человеком неотъемлемых, ненарушаемых,
неприкосновенных и неотчуждаемых прав». Теперь сопоставим это понимание
правового государства с его современной трактовкой, например в
научно-практическом комментарии Конституции РФ: «Признание государства
правовым означает подчинение любых форм государственной деятельности
праву, прежде всего Конституции, чье главное назначение в
демократическом обществе — быть решающим ограничителем государственной
власти во имя сохранения основных прав и свобод граждан, служить
гарантом саморазвития и самоорганизации основных институтов
демократического общества».* Здесь трудно не заметить принципиальной
общности подхода к раскрытию сущности данного феномена.

* Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий /
Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997. С. 96.

Правовое государство несовместимо с беззаконием, самоуправством,
диктатурой, субъективизмом, своеволием в политике и практике,
характерными для авторитарных и тоталитарных государств, с разгулом
преступности и коррупции, клановостью и закулисными политическими
интригами и т.д. Адекватной социальной основой такого государства
является гражданское общество, т.е. общество развитых общественных
отношений, высокой общей и политико-правовой культуры,
социально-политической активности его членов, отделенное и независимое
от государства, строящее свои отношения с ним на основе признания
приоритета общества и необходимости служения ему государства. Признание
со стороны гражданского общества — источник легитимности государственной
власти и правовой системы, что в свою очередь служит важнейшей гарантией
соблюдения законности и правопорядка в обществе. Выступая против
отождествления общества и государства, доктрина правового государства
вместе с тем исходит из недопустимости противопоставления их друг другу,
из признания необходимости достижения их по возможности гармоничного
взаимодействия на правовой основе.

В ряде конституций демократических стран государство не только именуется
правовым, но и раскрывается суть этого наименования. Так, ст. 3
Конституции Португалии указывает, что «государство подчиняется
Конституции и опирается на демократическую законность». Однако в
конституциях может и не говориться прямо о правовом характере
государства, но его суть может быть достаточно определенно и
недвусмысленно выражена в основном законе страны. Например, ст. 20
Основного закона ФРГ устанавливает, что в ней «законодательство связано
конституционным строем; исполнительная власть и правосудие — законом и
правом». Проведенное здесь различение «закона» и «права» имеет
принципиальное, методологическое значение для понимания сути правового
государства. Оно направлено против отождествления права и закона,
содержания и формы. И точно так же, как закон может иметь (например, в
фашистских, расистских, тоталитарных и иных странах) и неправовой и даже
противоправный характер, так и не всякое государство, опирающееся на
соответствующее законодательство, является правовым. Главное в том,
каким — правовым или неправовым — законом руководствуется данное
государство, служит ли оно соблюдению, обеспечению и защите всеобщих
прав и свобод личности. Показательно в этом отношении то, что в
Конституции Испании (ст. 1), например, не только в общей форме говорится
о правовом характере государства, но и то, что она «провозглашает
высшими ценностями своего правопорядка справедливость, равенство и
политический плюрализм». В Конституции Польши (ст. 2) указывается, что
«Польша есть демократическое правовое государство, осуществляющее
принципы социальной справедливости», и что «органы публичной власти
действуют на основе и в границах права» (ст. 7).

При всех имеющихся расхождениях в трактовке понятия «правовое
государство» в теории конституционного права выделяются следующие его
наиболее общие и важные черты: а) признание, соблюдение и защита
всеобщих прав человека и гражданина, их высшей ценности и приоритета, о
чем уже подробно говорилось выше в гл. 4; б) обеспечение основ механизма
гарантирования этих прав и свобод, включая конституционное закрепление
независимости судебной власти, о чем также уже сказано в гл. 4 и еще
будет идти речь ниже, в гл. 13; в) наличие развитой правовой системы,
исключающей возможность правовой неурегулированности важнейших сфер и
проблем государственной жизни, непоследовательность, противоречивость
этой системы и т.д.; г) конституционное установление обязанности
государства, его органов, учреждений, должностных лиц и служащих
действовать строго в рамках конституции и законов (в конституционном
законе Швеции «Форма правления» (§ 1 гл. 1), например, говорится, что
«государственная власть осуществляется в соответствии с законом»; д)
обеспечение верховенства конституции по отношению к другим законам и
иным нормативным актам (см. гл. 2), е) признание включенности
общепризнанных принципов и норм международного права в национальную
систему права и/или приоритетности этих принципов и норм по отношению к
нормам национального права. Это последнее положение закрепляется во
многих демократических конституциях. Конституция Австрии (ст. 9),
например, говорит, что «общепризнанные нормы международного права
действуют в качестве составной части федерального права». Основной закон
ФРГ (ст.25) устанавливает, что общепризнанные нормы международного права
являются составной частью федерального права, имеют преимущество перед
законами и порождают права и обязанности непосредственно для лиц,
проживающих на территории федерации.

Социальное государство. Это — демократическое государство, служащее
интересам общества, обеспечивающее социальную ориентацию развития
рыночной экономики, проводящее активную, сильную и эффективную
социальную политику, направленную на реализацию принципов социальной
справедливости, социальной защищенности, социального партнерства и
социальной солидарности членов общества, на повышение или стабильное
обеспечение жизненного уровня населения, защиту и осуществление прав и
свобод граждан, создание современных систем здравоохранения, образования
и социального обеспечения, поддержание неимущих и малоимущих социальных
слоев, на предотвращение и разрешение социальных конфликтов и т.д.

Понятие «социальное государство» широко вошло в оборот сравнительно
недавно. В конституционном законодательстве оно впервые появилось в
конституциях ряда западноевропейских стран (Италии, ФРГ, Франции и др.)
послевоенного периода. Это, как уже отмечалось выше, было связано с
серьезным усилением в этот период роли государства в решении
социально-экономических проблем. Сегодня о социальном государстве речь
идет в конституциях многих не только западноевропейских, но и
восточноевропейских (включая Россию), ряда азиатских (например, Турция),
латиноамериканских и других стран. О конкретных проявлениях социальной
сущности и социальной роли современного демократического государства уже
было немало сказано при характеристике конституционных основ
экономического строя и социальной системы (см. § 1, 2 и 5 гл. 3) и
статуса личности (см. § 3, 5, 6 гл. 4). Здесь же важно рассмотреть
социальное государство как целое, его наиболее типичные черты и
проявления в организации, политике и практической деятельности. В целом
ряде конституций (например, в ст.1 Конституции Испании, ст.20 Основного
закона ФРГ, ст. 1 Конституции Франции, ст. 1 конституций Украины,
Белоруссии, Казахстана, Армении и др.) государство прямо провозглашается
социальным, а затем уже содержание этого положения раскрывается в тексте
многих более конкретных их статей. Но значительно чаще (даже без такого
общего провозглашения) само содержание конституции красноречиво
свидетельствует о социальном характере государства.

Наглядным примером в последнем случае может служить Конституция
Португалии, в которой ставится цель построения «свободного,
справедливого и солидарного общества» (ст.1), среди основных задач
государства закрепляется гарантия основных прав и свобод,
способствование повышению благосостояния и качества жизни народа и
реальному равенству между португальцами, а также осуществлению
экономических, социальных и культурных прав посредством преобразования и
модернизации экономических и социальных систем, защита и повышение
ценности культурного наследия португальского народа, охрана природы и
окружающей среды, сохранение природных ресурсов и обеспечение
правильного распоряжения территорией и др. (ст. 9). И многие другие
статьи данной Конституции, особенно посвященные основным правам и
свободам человека, социально-экономической организации общества и
социальной политике государства, убедительно свидетельствуют о
несомненно социальном характере португальского государства. То же можно
сказать и о шведском конституционном законе «Форма правления», где
напрямую не говорится о социальном государстве, но указывается, что
различное личное, экономическое и культурное благосостояние частных лиц
должно быть основной идеей деятельности государства, которое обязано
обеспечить всем право на труд, жилище и образование, а также
содействовать социальному обеспечению, безопасности и хорошим условиям
жизни (§ 2). В этом и других конституционных актах страны также
закрепляются широкие права и свободы человека и гражданина и обязанности
государства, в том числе и в социальной области.

В Конституции Ирландии при определении основных принципов социальной
политики, в сущности, раскрывается содержание понятия «социального
государства» (ст.45). Это — государство, содействующее благосостоянию
всего народа, защищающее и обеспечивающее по возможности социальный
порядок, в котором справедливость и благотворительность должны
вдохновлять все институты государственной жизни. В частности, политика в
таком государстве должна быть направлена на обеспечение того, чтобы: а)
граждане могли посредством своих занятий найти средства для разумного
обеспечения своих домашних потребностей (при этом мужчины и женщины в
равной степени имеют право на соответствующие средства существования);
б) собственность и управление материальными ресурсами общества могли бы
быть распределены между частными лицами и различными классами для
лучшего содействия общему благу; в) свободной конкуренции не было
позволено развиваться так, чтобы был нанесен общий вред в результате
концентрации собственности и управления основными потребностями
немногими индивидами; г) распоряжение кредитом имело бы постоянной и
преобладающей целью благосостояние народа в целом; д) на определенной
территории можно было обеспечить экономическое благосостояние такого
возможно большого числа семей, которое при данных обстоятельствах
представляется возможным. И далее речь идет о том, что государство
должно: покровительствовать и при необходимости поддерживать частную
инициативу; прилагать усилия, чтобы частное предпринимательство своими
действиями обеспечивало разумную эффективность производства и
распределения товаров и защищало население от несправедливой
эксплуатации; охранять экономические интересы слабых слоев общества, а
при необходимости участвовать в поддержке слабых, вдовых, сирот и
пожилых; прилагать усилия, чтобы силами и здоровьем работников не
злоупотребляли и чтобы граждане не имели нужды из-за экономической
необходимости заниматься тем, что не подходит для их пола, возраста и
силы.

В отличие от прошлого, современное социальное государство обычно берет
на себя обязанность обеспечения не отдельных, сравнительно частных
социально-экономических прав и свобод, а их более или менее широкой и
целостной системы, а также их реального гарантирования. Сюда относится
то или иное конституционно-правовое регулирование отношений между трудом
и капиталом, социальных функций частной собственности, свободы
экономической деятельности, повышения жизненного уровня населения,
борьбы с безработицей, охраны семьи, материнства и детства, развития
образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологической
безопасности и др. Решение этих задач достигается на основе социальной
ориентации всей многосторонней деятельности государства, а не только
благодаря его собственно социальной политике, в том числе и особенно
путем социальной ориентации в развитии рыночной экономики.

В действительно, а не номинально социальном государстве человек вправе
требовать от него обеспечения соответствующего прожиточного минимума, а
такое государство возлагает на себя обязанность обеспечения ему
нормальных условий существования, включая предоставление серьезных льгот
при пользовании жильем, коммунальными услугами, системами
трудоустройства, здравоохранения, образования, социального обеспечения и
др. Такое государство и в условиях рыночной экономики обычно проводит
цикл мер, частично ограничивающих в данной области свободу экономической
деятельности (например, регулирование цен, налогов, страхования и т.д.)
Нет сомнения, что реализация концепции социального государства позволила
серьезно ослабить в последние десятилетия социальную напряженность в
западных странах, резко снизить влияние левацкого радикализма на основе
расширения среднего класса, сближения уровня и условий жизни низшего
класса со средним, сужения круга нищих и т.д. Наиболее наглядно это
проявилось в резком спаде забастовок в них.

В некоторых конституциях демократических стран (Италии, Испании,
Бразилии, Португалии и др.) говорится о социальном равенстве или о
«реальном равенстве между португальцами» (ст. 9 Конституции Португалии).
Речь идет не о равноправии как о правовом равенстве, т.е. равенстве всех
перед законом и судом, которое признается в любой демократической
стране, а о более широком, социальном равенстве. Вместе с тем эти
положения нельзя понимать так, что социальное государство ставит перед
собой утопическую задачу достижения полного социального равенства, о
которой речь идет в марксизме-ленинизме. Из контекста соответствующих
конституционных норм совершенно ясно следует, что одной из задач
социального государства является содействие сглаживанию имеющегося
социального неравенства, преодолению его крайних форм (в том числе путем
расширения круга мелких и средних собственников), поскольку такое
неравенство служит препятствием на пути реализации прав и свобод
личности.

Так, в ст. 3 Конституции Италии перед государством ставится задача
«устранять препятствия экономического и социального порядка, которые,
фактически ограничивая свободу и равенство граждан, мешают полному
развитию человеческой личности и эффективному участию всех трудящихся в
политической, экономической и социальной организации страны».
Конституция Испании провозглашает равенство, наряду со справедливостью и
политическим плюрализмом, одной из трех высших ценностей своего
правопорядка (ст. 1), а в ст. 9 обязывает государственную власть
«создать эффективные условия, при которых свобода и равенство людей и
образованных ими групп становятся реальными, помогают преодолеть
препятствия и оказать содействие участию всех граждан в политической,
экономической, культурной и социальной жизни». В ст. 9 Конституции
Португалии говориться, что одной из основных задач государства является
способствование повышению благосостояния и качества жизни народа и
реальному равенству между португальцами.

Светское государство. Понятие «светское государство» отражает отношение
данного государства к религии. Светское государство — это государство, в
котором церковь, религиозные объединения отделены от него и не
вмешиваются в деятельность государственных органов, имея собственную
сферу деятельности, куда не вмешивается государство.

В отличие от этого, государство может находиться и в иных отношениях с
религией и церковью. Истории известны, особенно в древности, случаи,
когда государственная власть непосредственно находилась в руках
духовенства, церкви, а вся деятельность ее органов основывалась прежде
всего на догматах соответствующей веры. Такое государство, выступающее
прямой противоположностью светского, называется теократическим (от греч.
theos — Бог и kratos — власть). В новейшей истории такими государствами
были, например, Монголия до 1921 г. и Тибет до присоединения его к Китаю
в 1951 г. Сегодня это — редчайшее исключение, представленное
государством Ватикан, во главе которого стоит Папа Римский. От
теократического государства следует отличать государство клерикальное, в
рамках которого религия, церковь не слиты с государством, но и при этом
оказывают определяющее воздействие на все стороны общественной и
государственной жизни, включая политику, судебную систему, систему
образования и т.д. Ярким примером такого государства сегодня является
Иран.

Для светского государства в принципе характерно признание церкви,
религиозных объединений не государственными институтами, а институтами
гражданского общества, общественными организациями и их отделение в
связи с этим от государства. Вместе с тем в таком государстве обычно
закрепляется: равноправие различных конфессий; свобода организации,
функционирования и деятельности религиозных (как и атеистических)
объединений в рамках, установленных законом; невмешательство государства
в отношения граждан с церковью и во внутренние дела религиозных
объединений, а также невмешательство церкви, религиозных объединений в
дела государства, в политику, в местное самоуправление и т.д.; отделение
государственной системы образования от церкви, религиозных объединений и
признание ее светского характера и др.

Об общих основах взаимоотношения государства и религии уже говорилось
при рассмотрении конституционных основ духовной жизни (§ 4 гл. 3).
Дополним сказанное еще рядом соображений. Светский характер государства
по-разному закрепляется в конституциях различных стран мира. В одних из
них (например, во Франции и России) государство прямо и определенно
именуется светским; другие содержат положения об отделении церкви,
религиозных объединений от государства (например, ст. 41 Конституции
Португалии); третьи говорят, что государство и церковь независимы и
суверенны в принадлежащей каждому из них сфере (например, ст. 7
Конституции Италии); четвертые провозглашают, что «никакая религия не
может быть государственной» (ч. 3 ст. 16 Конституции Испании) или что
«государство гарантирует, что не будет покровительствовать какой-либо
религии» (ч. 2 ст. 44 Конституции Ирландии), и т.д.

Конечно, светское государство в чистом виде не может и не должно
возводить какую-либо религию в ранг государственной (официальной),
признавать ее обязательной или как-либо особо выделять ее или
покровительствовать ей. Но в реальной жизни во многих демократических
странах нередко официально признается особая роль той или иной религии,
исходя из ее действительного места в реальной жизни соответствующего
общества и государства. И от этого они не перестают быть светскими
государствами, тем более что такое признание происходит на общем фоне
демократических установлений о равенстве всех перед законом независимо
от религиозной принадлежности, свободе вероисповедания, невмешательстве
государства в дела церкви, нейтральности образования, уважения
религиозных верований меньшинств и т.д. Так, в ст. 3 Конституции Греции
в качестве господствующей в этой стране закрепляется
восточноправославная религия и в то же время устанавливается (ст. 13),
что: свобода религиозного сознания неприкосновенна; пользование личными
и политическими правами не зависит от религиозных убеждений каждого;
всякая известная религия свободна и осуществление ее культовых обрядов
осуществляется беспрепятственно под охраной закона; отправление
культовых обрядов, оскорбляющих общественный порядок или нравственные
нормы, не допускается; прозелитизм (т.е. обращение других в свою веру)
запрещается; служители всех известных религий находятся под таким же
надзором государства и несут перед ним такие же обязательства, что и
служители господствующей религии и т.д.

В Конституции Дании официальной церковью страны, пользующейся поддержкой
государства, признается евангелическо-лютеранская церковь (ст. 4), устав
которой устанавливается законом (ст. 66). И в то же время в ней
отмечается, что: граждане имеют право учреждать религиозные объединения
для отправления культа в соответствии со своими убеждениями при условии,
что их вероучение и поступки не будут нарушать нормы морали и
общественного порядка (ст. 67); никому не может быть отказано на
основании его убеждений или происхождения в обладании полным объемом
гражданских и политических прав и никто не может по указанным причинам
уклоняться от соблюдения каких-либо общепринятых гражданских
обязанностей (ст. 70); никто не может быть принужден делать частные
пожертвования какой-либо иной церкви, помимо той, к которой он
принадлежит (ст. 68); правила, относящиеся к религиозным сообществам, не
входящим в лоно официальной церкви, также устанавливаются законом (ст.
69). Кстати сказать, статус светского государства не исключает на
практике возможности оказания определенной материальной помощи церкви в
целях обеспечения прав религиозных меньшинств. Особая, исключительно
важная роль Грузинской Православной Церкви в истории грузинского народа
закрепляется и в Конституции Грузии (ст. 9), в которой одновременно
признается полная свобода убеждений и вероисповедания, независимость
церкви от государства и др.

§ 2. Государственный суверенитет. Единство государственной власти и
разделение ее ветвей

Важнейшей сущностной чертой государства, его неотъемлемым свойством,
атрибутом является государственный суверенитет. Поэтому конституции
большинства стран мира уже в первых своих статьях так или иначе, но
достаточно недвусмысленно закрепляют его, говоря о суверенности,
независимости соответствующего государства, верховенстве и
самостоятельности его власти. Статья 5 Конституции Ирландии, к примеру,
гласит, что эта страна является «суверенным, независимым и
демократическим государством». Статья 1 Конституции Люксембурга говорит
о «свободном, независимом и неделимом государстве». О суверенном
характере соответствующих государств идет речь в ст. 1 Конституции
Португалии, ст. 1 Конституции Финляндии, в конституциях всех стран СНГ и
многих других. Очень часто в них подчеркивается органичная связь
государственного суверенитета с суверенитетом народа (например, в ч. 2 и
3 ст. 1 Конституции Греции; ч. 2 ст. 20 Основного закона ФРГ; ст. 1
Конституции Италии; преамбуле и ст. 3 Конституции Франции и др.).

Суверенитет государства. Государственный суверенитет (от французского
souverainete — верховная власть) — это важнейшее неотъемлемое свойство
государства, выражающее верховенство, независимость, полноту,
исключительность и единство государственной власти данной страны.

Государственный суверенитет — неотъемлемое свойство государства,
источником и основой которого является волеизъявление народа страны, его
власть, его суверенитет. «Фундаментом государственного строя является
народный суверенитет», — говорится в Конституции Греции. В Конституции
Италии подчеркивается, что «суверенитет принадлежит народу», а в
Основном законе ФРГ, что «вся государственная власть исходит от народа».
В связи с этим важно разграничить государственный суверенитет и народный
суверенитет, видеть как их взаимосвязь, так и отличие. Государственный
суверенитет, несомненно, тесно связан с народным суверенитетом прежде
всего потому, что именно государство выступает в качестве главного
выразителя воли народа. С другой стороны, суверенитет народа служит
важнейшей социально-политической основой подлинно демократической
государственной власти. В этом плане государственный суверенитет
базируется на суверенитете народа. Но в то же время суверенитет народа
существенно отличается от суверенитета государства как по своему
субъекту, носителю, так и по содержанию. Субъектом, носителем народного
суверенитета является народ, а государственного суверенитета —
государство. Суверенитет народа проявляется не только в деятельности
государственной власти и ее органов, но и в разнообразных формах
общественной самодеятельности, т.е. деятельности многообразных
общественных организаций, трудовых коллективов и др., в функционировании
институтов непосредственной, прямой демократии (выборы, референдумы и
др.) и т.д.

Верховенство государственной власти означает, что она ничем не
ограничена, кроме права (включая естественное право) и закона (включая
конституцию), не имеет другой стоящей над ней или рядом, на одном уровне
с ней политической власти и поэтому является высшей, верховной. Вместе с
тем в демократическом правовом государстве верховенство государственной
власти не может и не должно означать ее абсолютную неограниченность,
поскольку в таком государстве, как уже отмечалось (см. § 1 данной
главы), власть не может не быть ограничена правом и подчинена ему.
Абсолютной, ничем и никак вообще не ограниченной государственной власти
в реальной жизни нет и быть не может, поскольку все государства
существуют, действуют и развиваются в системе неуклонно усиливающихся и
углубляющихся взаимосвязей и взаимодействий с другими государствами в
условиях региональной и международной интеграции и глобализации.
Отношения между ними регулируются нормами международного права,
обязательными для всех стран. Кроме того, многие государства входят в
состав федеративных, конфедеративных и иных межгосударственных союзов,
ассоциаций и объединений.

Независимость государственной власти означает ее самостоятельность и
свободу от вмешательства извне и изнутри в принятии властных решений и
выполнении иных функций. Суверенная государственная власть сама, без
какой-либо решающей зависимости от других государств или
надгосударственных объединений и организаций (внешний аспект) или
внутригосударственных политических и иных сил и организаций (внутренний
аспект) определяет и осуществляет свои полномочия. Конечно, и здесь в
современном мире не может идти речь об абсолютной независимости,
самостоятельности. Вряд ли, например, правомерно говорить о том, что
государства — члены ООН абсолютно независимы от этой всемирной
межгосударственной организации или что страны — члены Европейского Союза
абсолютно самостоятельны и не находятся ни в какой зависимости от этого
союза. Но столь же очевидно, что ни в том, ни в другом случае такая
имеющаяся зависимость не ставит под вопрос сохранение суверенитета
государств-членов. Это означает, что само по себе некоторое ограничение
и тем более самоограничение даже суверенных прав государств не означает
потерю ими государственного суверенитета.

И ФРГ, и Великобритания, и Франция, и Италия, и Бельгия, и Дания,
несмотря на серьезно углубляющуюся разностороннюю западноевропейскую
интеграцию, и сегодня, несомненно, остаются суверенными, независимыми
странами. Как говорится в действующей преамбуле Конституции Франции 1946
г., «при условии взаимности Франция согласна на ограничения
суверенитета, необходимые для организации и защиты мира». Как и в
конституциях других стран — членов ЕС, в Конституции Франции имеется
специальный раздел, в котором регулируются конституционные основы ее
отношений с ЕС, учрежденного «свободным выбором государств в силу
заключенных ими договоров для совместной реализации некоторых своих
полномочий», говорится о передаче необходимых полномочий институтам ЕС и
других вопросах (ст. 88-1—88-4). Аналогичные положения содержатся и в
конституциях других стран — членов ЕС. С независимостью суверенных
государств органично связано утверждение таких общепризнанных принципов
и норм международного права, как невмешательство государств во
внутренние дела друг друга, взаимное уважение государственного
суверенитета, суверенного равенства государств, их территориальной
целостности и др.

Полнота, исключительность и единство государственной власти выделяют
другие специфические грани в таком феномене, как государственный
суверенитет. Речь идет о том, что, во-первых, суверенная государственная
власть обладает такой властью не частично, не той или иной ее долей, а в
полном объеме (хотя и может самоограничиваться в предметах своего
ведения и своих полномочиях); во-вторых, такая власть исключает
возможность существования наряду с ней иной равнозначной
государственно-организованной политической власти и только она имеет
исключительное право устанавливать единый правопорядок в стране,
издавать законы, определять права и обязанности государственных органов,
общественных организаций, должностных лиц и граждан и т.д.; и в-третьих,
суверенная государственная власть характеризуется наличием единой
системы высших государственных органов и установлением общих, единых
принципов организации, функционирования и деятельности государственной
власти на всех уровнях — местном, региональном и общегосударственном.

В этой связи особо следует остановиться на проблеме неделимости
государственного суверенитета. Некоторые авторы, в том числе и авторы
учебников по конституционному праву, исходят из признания делимости
суверенитета и поэтому ведут речь о «разделе суверенитета», о «долях
суверенитета» и т.д.* Нам представляется такая позиция неверной. В
сущности она проистекает из того, что государственный суверенитет
отождествляется с компетенцией, совокупностью прав, суммой полномочий и
предметов ведения государства, что неправомерно. Конечно, нельзя не
видеть взаимосвязи между этими разными характеристиками состояния
государственной власти, точно так же, как невозможно отрицать
взаимообусловленность качественных и количественных параметров
какого-либо явления или процесса. Но это, как известно, не дает
оснований для их отождествления, отказа от их разграничения.

* См.: Арановский К.В. Указ. соч. С. 195-199.

Суверенитет — это не количественная, а качественная характеристика
государственной власти, ее неотъемлемое и неделимое свойство, которое по
самой своей природе либо есть, либо его нет. И потому нельзя быть
суверенным на треть, наполовину или на три четверти. Другое дело
компетенция, права и обязанности, полномочия и предметы ведения, которые
делимы, могут быть больше или меньше в своей совокупности, сумме,
увеличиваться или уменьшаться. Но точно так же, как не всякое
количественное изменение ведет к смене качества, так и не всякое, а лишь
связанное с нарушением меры ограничение прав, в том числе и суверенных,
ведет к потере суверенитета. В связи с этим, когда, например,
рассматривается проблема суверенитета в федеративном государстве, то
речь должна идти не о «разделе суверенитета» между федерацией и ее
субъектами, не об их полусуверенности и не о «долях суверенитета» у
каждого из них (если субъекты федерации суверенны), а о сосуществовании
двух сопряженных, взаимосвязанных и взаимообусловленных разноуровневых
суверенитетов, каждый из которых не может успешно реализовываться
обособленно, в отрыве от другого. Сопряженный, взаимосвязанный
суверенитет — это не частичный, разделенный суверенитет, а суверенитет,
своеобразие действия и проявления которого определяется условиями
одновременного сосуществования и совмещения двух разных суверенитетов.
Концепция сопряженных суверенитетов в федеративном государстве ничего
общего не имеет ни с концепцией делимости государственного суверенитета,
ни с концепцией его абсолютности.

Конечно, вряд ли надо ломать словесные копья, если в определенных
случаях и в соответствующем контексте иногда используются понятия
«ограничение суверенитета» или «ограниченного суверенитета», как это
имеет место, например, в приведенном выше положении преамбулы
Конституции Франции. Важно, что и здесь, и в конституциях других стран —
членов ЕС имеется в виду именно свободная и добровольная передача части
прав и полномочий государств Европейскому Союзу и его надгосударственньш
органам. Так, в ч. 2 ст. 9 Конституции Австрии говорится о том, что
«отдельные суверенные права Федерации могут быть переданы
межгосударственным учреждениям и их органам». Об «ограничении своих
суверенных прав» и передаче их межгосударственным учреждениям говорится
и в Основном законе ФРГ (ст. 24). В Конституции Греции (ч. 3 ст. 28)
отмечается возможность свободно, путем принятия закона абсолютным
большинством общего числа депутатов парламента пойти «на ограничения в
области осуществления национального суверенитета, если это диктуется
важными национальными интересами, не затрагивает права человека и основ
демократического строя и проводится на основе принципов равенства и с
соблюдением условий взаимности». Следовательно, суверенитет государства
вполне совместим с самоограничением им своих даже суверенных нрав и их
передачей межгосударственным или надгосударственным органам и
организациям.

Однако мы осторожно относимся к таким категоричным утверждениям (в том
числе и в учебной литературе), согласно которым «на одной и той же
территории не может быть двух или более суверенных государств»* и что
«государство, являющееся частью другого государства, не может
представлять собой суверенное государство».** Здесь имеет место другая
крайность, противоположная концепции делимости государственного
суверенитета, ибо положение о его неделимости доводится до признания
абсолютной несовместимости разных суверенитетов друг с другом на одной и
той же территории. По сути дела, в основе такой позиции лежит устаревшая
концепция абсолютности государственного суверенитета, исходящая из его
несовместимости с любым ограничением власти государства. Но такой
суверенитет, как уже отмечалось, возможен лишь в теории, а не в
реальности. При анализе же жизненной практики, естественно, возникает
вопрос: как быть, если на территории одного государства (например,
федерации) расположено другое государство (например, суверенный субъект
федерации). Приведенная выше жесткая формула выдвигает ложную дилемму:
либо признать несуверенной федерацию, либо считать невозможным ни при
каких условиях признать суверенными ее субъекты. Ни то и ни другое не
отвечает реалиям жизни.

* Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 63; Конституционное
право / Под ред. А.Е. Козлова. С. 53.

** Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 124.

Правильным же представляется следующее решение: в федеративном
государстве, субъектами которого являются суверенные единицы, на одной и
той же территории такого субъекта одновременно действует и реализуется
как суверенитет федерации, так и суверенитет ее соответствующего
субъекта, не исключая друг друга, а сопрягаясь, согласовываясь,
совмещаясь друг с другом, дополняя друг друга. Это находит свое
наглядное проявление в разграничении предметов ведения и полномочий.
Почему, спрашивается, государства — субъекты федерации не могут быть
признаны суверенными, если в пределах своих предметов ведения и
полномочий они сохраняют всю полноту государственной власти на своей
территории. Концепция сочетания, совмещения, сосуществования,
сопряжения, взаимодействия, взаимодополнения указанных суверенитетов в
федеративном государстве не сталкивает друг с другом федерацию и ее
субъекты, не правополагает их, а исходит из возможности, необходимости и
целесообразности сочетания их правомочий, интересов и целей. Концепция
же непризнания возможности сочетания, сопряжения, совмещения двух
суверенитетов на одной и той же территории неизбежно ведет, особенно в
многонациональной стране, к неправомерному ограничению нрава народов на
свободный выбор государственных форм своего существования в рамках
данной страны, к отрицанию суверенности (в рамках федерации) республик —
субъектов федерации, к усилению унитаристских тенденций и т.д., что
способно лишь усилить националистические и сепаратистские тенденции.

Единство государственной власти и разделение ее ветвей. Уже из
сказанного выше о государственном суверенитете непосредственно вытекает
вывод, что государственная власть в своей основе едина. Ее единство
определяется прежде всего тем, что в демократическом обществе и
государстве единым и единственным источником такой власти является
народ, а сама эта власть как форма народовластия представляет собой ее
способность организовать и регулировать общественную жизнь в
соответствии с волей и интересами суверенного народа. Как отмечалось
выше, единство государственной власти находит свое выражение
непосредственно в единстве системы высших государственных органов и
общих принципов построения и деятельности их на всех уровнях. Иными
словами, единство государственной власти неразрывно связано с единством
и нераздельностью государственного суверенитета, исключающему по самому
своему существу наличие в одном и том же государстве разных по своей
природе, характеру и направленности деятельности самостоятельных
властей. Встречающиеся в истории редкие и обычно кратковременные периоды
двоевластия в той или иной стране отражают, по сути дела,
сосуществование, взаимодействие и/или противоборство различных по своей
сущности не государственных, а политических властей, из которых лишь
одна может принимать форму государственной власти.

Но единая сущность государственной власти не только не исключает, но и
предполагает в демократическом обществе многообразие форм ее выражения.
В сущности, когда говорят о разделении властей, имеют в виду не
раздробление, разъединение самой государственной власти, а разделение,
разграничение полномочий различных государственных органов в рамках
обеспечения конституционного единства государственной власти. Совершенно
ясно, что при таком понимании принцип разделения властей не противостоит
абсолютно принципу единства государственной власти и не исключает его. В
условиях былого господства абсолютизма, в том числе и абсолютистского
самодержавия в России, речь, понятно, не могла идти о каком-либо
разделении власти на различные ее ветви, уравновешивающие друг друга и
тем самым об ограничении всевластия монарха. Такое разграничение
оказалось неприемлемым и для системы советской власти, поскольку в ней
объявлялась принадлежность всей власти в руках единых и единственных
органов государственной власти — номинально полновластных Советов. В
демократических же странах в основу организации, функционирования и
деятельности государственной власти был положен еще два столетия назад
принцип разделения государственной власти на различные ее ветви
(направления) — законодательную, исполнительную и судебную.

Теория разделения властей, как уже отмечалось (§ 3 гл. 1), получила
впервые глубокую и широкую разработку у английского мыслителя Дж. Локка
и особенно у французского исследователя Ш. Монтескье в тесной связи с
антиабсолютистскими революциями XVII—XVIII вв. в этих странах как
составная часть их учения о демократическом государстве. Она была
направлена против концентрации всей власти в руках абсолютного монарха,
злоупотреблений этим и призвана гарантировать народовластие путем
обеспечения равновесия и взаимодействия указанных трех ветвей
государственной власти. Этот принцип был положен в основу первых
конституций (США 1787 г. и Франции 1793 г.). В Конституции США,
например, говорилось, что полномочия законодательной власти принадлежат
парламенту — Конгрессу США (ст. 1); полномочия исполнительной власти —
Президенту США (ст. 2); а полномочия судебной власти — Верховным судам
США и нижестоящим судам (ст. 3). Французская Декларация прав человека и
гражданина 1789 г. провозгласила, что общество, в котором не проведено
разделение власти, не имеет Конституции (ст. 16). С тех пор этот принцип
все шире и полнее утверждался в демократических странах мира,
превратившись в XX в. в общепризнанную норму демократии.

Было время, когда единство государственной власти абсолютно
противопоставлялось разделению ее на различные ветви. Считалось, что
такое единство в принципе несовместимо с многообразием форм и
направлений выражений этой власти. Но по мере утверждения, усложнения и
совершенствования демократических политических, в том числе и
государственных, систем все более крепло и укоренялось понимание того,
что эти противоположности (единство и разделение) достаточно
относительны и вполне совместимы; что единство социальной природы
государственной власти, общность принципиальных основ организации, целей
и направленности деятельности ее органов не исключают многообразия форм
проявления этой власти; что оптимальным для обеспечения принципов
демократии и гуманизма является единство государственной власти в ее
многообразии.

Демократическое единство государственной власти требует ее разделения на
различные ветви, а демократическое разделение этой власти на
законодательную, исполнительную и судебную должно опираться на единство
их источника и общего направления их деятельности. Единство
государственной власти уберегает общество от принципиальной
рассогласованности действий различных ее ветвей, от их удаления друг от
друга и тем более противопостановления друг другу, от крайних форм
напряженности и противоборства в отношениях между ними, от развала
власти и наступления анархии. Разделение ветвей государственной власти
позволяет предотвращать узурпацию, присвоение всей полноты власти, ее
чрезмерную концентрацию в руках одного лица, одного государственного
органа или одной ветви власти, ограничивать возможности каждой из ветвей
власти и уравновешивать ее с другими, создавать тем самым серьезные
преграды на пути развития антидемократических тенденций авторитаризма и
тоталитаризма. В конечном же счете и то, и другое направлены на
гарантирование свободы, господства права и демократии.

Подлинный демократизм современного общества и государства несовместим с
отказом от признания как единства государственной власти, так и ее
разделения на различные ветви. Как отмечается в Конституции Казахстана
(ч. 3 ст. 4), государственная власть в республике едина, осуществляется
на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения
на законодательную, исполнительную и судебную и взаимодействия их между
собой с использованием системы сдержек и противовесов.

Принцип разделения ветвей государственной власти четко закрепляется в
конституциях многих стран, помимо тех, о которых уже говорилось выше.
Вместе с тем этот принцип по-разному реализуется в различных странах в
зависимости прежде всего от существующих в них форм правления, о которых
речь пойдет ниже (см. гл. 6). В Конституции Польши (ст. 10), например,
указывается, что ее устройство «основывается на разделении и равновесии
законодательной власти, исполнительной власти и судебной власти»;
законодательную власть осуществляют Сейм и Сенат, исполнительную —
Президент и Совет Министров, а судебную — судьи и трибуналы. Статья 26
выражает указанный принцип в следующей форме: законодательные функции
осуществляются Парламентом и Президентом; исполнительные — Президентом и
Правительством; судебные — судами. Конституция Дании (ст. 3)
устанавливает, что законодательная власть осуществляется совместно
Королем и Фолькетингом (парламентом); исполнительная — Королем; судебная
— органами правосудия. Конституция Португалии (ст. 114) говорит о
«разделении власти и взаимозависимости органов государственной власти».
По Конституции Финляндии (§ 2 Конституционного закона «Форма правления»)
законодательная власть осуществляется парламентом (Эдускунтой) вместе с
Президентом; высшая исполнительная власть — Президентом, при котором
образуется Государственный совет (правительство), а правосудие —
независимыми судами. В Конституции Мексики содержится такая категоричная
установка: «Никогда не могут быть объединены две или три власти в руках
одного лица или одной корпорации, а законодательная власть не может
предоставляться одному лицу… кроме установленных Конституцией
случаев». Особое внимание принципу разделения ветвей власти уделяется в
конституциях постсоветских стран, переживших долгий период его грубого
отрицания тоталитарными режимами прошлого (см. ст. 6 конституций
Украины, Белоруссии, Молдовы, ст. 11 Конституции Узбекистана, ст. 5
Конституции Туркменистана и др.).

Профессор М.В. Баглай следующим образом характеризует конкретное
содержание принципа разделения властей: а) законы должны обладать высшей
юридической силой и приниматься только законодательным
(представительным) органом; б) исполнительная власть должна заниматься в
основном исполнением законов и только ограниченным нормотворчеством,
быть подотчетной главе государства и лишь в некотором отношении
парламенту; в) между законодательным и исполнительным органами должен
быть обеспечен баланс полномочий, исключающий перенесение центра
властных решений, а тем более всей полноты власти на одного из них; г)
судебные органы независимы и в пределах своей компетенции действуют
самостоятельно; д) ни одна из трех ветвей власти не должна вмешиваться в
прерогативы другой, а тем более сливаться с ней; е) споры о компетенции
должны решаться только конституционным путем и через правовую процедуру,
т.е. Конституционным Судом; ж) конституционная система должна
предусматривать правовые способы сдерживания каждой ветви власти двумя
другими, т.е. содержать взаимные противовесы для всех ветвей власти.*

* См.: Баглай M.B. Указ. соч. С. 132.

Хотелось бы особо подчеркнуть, что принцип разделения властей не может и
не должен сводиться к простому разведению, разъединению, обособлению и
независимости различных ветвей власти. Он включает в себе и их
определенное соотношение, взаимосвязь и взаимодействие, основанные на
взаимном ограничении, сдерживании и равновесии. Именно поэтому такое
большое значение в осуществлении данного принципа придается
скоординированности действий различных ветвей власти, их балансу и
использованию системы сдержек и противовесов. Все это позволяет при
последовательном и реальном демократическом осуществлении этого принципа
избегать глубоких, широких, острых и частых конституционных кризисов
власти, хотя, конечно, не может и не должно уберечь ее от обычного и
естественного рутинного противоборства прежде всего представительной и
исполнительной властей.

Конкретные пути и механизмы реализации принципа разделения властей будут
рассмотрены в последующих главах, посвященных различным конституционным
формам государств и системам организации, функционирования и
деятельности государственных органов. Необходимо лишь заметить, что
разделение властей обычно рассматривается лишь в горизонтальном плане,
т.е. как разделение полномочий различных (законодательных,
исполнительных и судебных) государственных органов одного и того же
уровня. Но такое разделение можно наблюдать и в вертикальном плане,
когда речь идет о разграничении полномочий между государственными
органами различного уровня. Вертикальное разделение власти имеет особое
значение для федеративных государств, поскольку одним из стержневых
вопросов их жизнедеятельности всегда является проблема соотношения и
взаимодействия федеральной власти и власти субъектов федерации, которая
подробно будет рассмотрена в гл. 8.

§ 3. Россия — демократическое правовое социальное и светское государство

Конституция РФ, как уже отмечалось выше, дает широкую, разностороннюю и
емкую общую характеристику российской государственности, отвечающую
основным требованиям, предъявляемым к современным демократическим
конституциям. В ее первой статье говорится, что РФ — демократическое
федеративное правовое государство с республиканской формой правления;
ст. 7 указывает на его социальный характер, а ст. 14 — на то, что оно
является светским. В данном параграфе будет рассмотрен лишь ряд самых
общих черт российского государства, имея в виду, что другие
(республиканская форма правления, федеративный характер и др.) будут
специально и подробно освещены в заключительных параграфах 6—14 глав
настоящего учебника.

Россия — демократическое государство. Это наиболее общая, важная и емкая
характеристика современной российской государственности, в сущности,
включающая в себя и другие его общие признаки. Совершенно ясно, что
действительно и последовательно демократическое государство не может не
быть правовым и социальным, ибо вне подчинения праву, вне соблюдения и
защиты прав человека, вне служения государства гражданскому обществу нет
и не может быть сегодня подлинной демократии. Точно так же трудно себе
представить реально демократическими общества и государства,
основывающиеся на теократических или клерикальных началах, поскольку это
не может не нарушать или серьезно ограничивать права и свободы людей
иных конфессий. Произвольно именоваться демократическими могут и
действительно именуются, в том числе в их конституциях, и
теократические, и тоталитарные государства. Но от этого они не
становятся в действительности таковыми, ибо вся их реальная организация
и деятельность подчинены антидемократическим устоям и принципам.

Демократизм РФ базируется прежде всего на конституционном закреплении
народовластия, всеобщих прав и свобод человека, разделения властей,
выборности основных государственных органов, свободы общественной
самоорганизации и самодеятельности, политического плюрализма и
идеологического многообразия, местного самоуправления и др. Статья 3
Конституции РФ устанавливает, что носителем суверенитета и единственным
источником власти в РФ является ее многонациональный народ; ст. 2 — что
человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание,
соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность
государства; ст. 10 — что государственная власть в РФ осуществляется на
основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а
органы этих властей самостоятельны. В Конституции РФ признается и
гарантируется местное самоуправление, органы которого не входят в
систему органов государственной власти и в пределах своих полномочий
самостоятельны (ст. 12, 130—133), а также признаются идеологическое и
политическое многообразие, многопартийность (ст. 13). Как уже подробно
говорилось в главе 4 учебника, в Конституции РФ закрепляется и
гарантируется широкий спектр прав и свобод человека и гражданина. В
целом ряде других статей (ст. 81, 96, 97 и др.) четко определяются
демократические принципы избирательной системы РФ.

В трактовке демократического характера РФ особенно важен тезис о том,
что носителем суверенитета и единственным источником власти в стране
является ее многонациональный народ.* Не тот или иной класс, социальный
слой или группа людей, не та или иная нация или иная этносоциальная
общность, а именно российский многонациональный народ как целое, как
общегосударственное единство граждан страны независимо от их социальных,
этнических, конфессиональных и иных различий. Не случайно та же ст. 3
Конституции РФ в своей четвертой части заявляет, что никто не может
присваивать власть в РФ, что захват власти или присвоение властных
полномочий преследуется по федеральному закону. Это положение прямо
вытекает из того, что суверенитет в РФ непосредственно принадлежит всему
многонациональному российскому народу, а не его части и никакого другого
источника власти здесь нет и быть не может. А это в свою очередь
означает, что любая власть в стране призвана выражать и защищать волю и
интересы суверенного российского народа и только такая государственная
власть может и должна признаваться легитимной и законной. В Уголовном
кодексе РФ (ст. 278, 280), в частности, насильственный захват власти или
насильственное удержание власти, публичные призывы к насильственному
изменению конституционного строя рассматриваются как преступления против
основ конституционного строя и безопасности государства. Все это
означает, что только сам народ, его волеизъявление могут служить
легитимной и правовой основой изменения существующего государственного
строя.

* Отдельные авторы высказывают свое несогласие с указанной
конституционной формулой о «многонациональном народе», которую
предлагается заменить другой — «многонародная нация» (Тишков В.А. О
нации и национализме // Свободная мысль. 1996. №3. С. 36). На наш
взгляд, такая замена не улучшит, а ухудшит текст Конституции РФ.
Во-первых, в конституции, нельзя использовать понятия (в данном случае
понятие «нация») в их сугубо субъективной, дискуссионной трактовке.
Во-вторых, народ страны, особенно многонациональной, — явление более
широкое, чем отдельная нация (этнос), в связи с чем не он должен
рассматриваться как часть многонационального народа, а та или иная
этнонация как часть многонационального народа. В-третьих, понятие
«многонародная нация» может вновь поставить под вопрос признание
реальности самостоятельных этнонаций, поскольку наций внутри наций быть
не может. Напротив, понятие «многонациональный народ» четко выражает ею
гражданское единство в этнонациональном многообразии.

В соответствии со стандартами демократических конституций многих стран
мира Конституция РФ (ч. 2 и 3 ст. 3) говорит об осуществлении народом
своей власти непосредственно (непосредственная, прямая демократия), а
также через органы государственной власти и органы местного
самоуправления (представительная, опосредованная демократия). Сочетание
таких двух форм и механизмов народовластия, как непосредственная
демократия и представительная демократия, — один из важнейших признаков
демократического государства. Непосредственная демократия — это форма и
механизм осуществления народовластия, опирающиеся на прямое,
неопосредованное кем-либо волеизъявление народа или какой-либо части
граждан. Конституция РФ рассматривает референдум и свободные выборы как
высшее непосредственное выражение власти народа (подробнее об этом см. в
гл. 9 учебника). Другими формами и механизмами непосредственного
выражения власти народа можно считать общие собрания (сходы) и
конференции граждан села или района, собрания избирателей,
индивидуальные и коллективные обращения, петиции в государственные
органы и органы местного самоуправления. В отличие от этого,
представительная демократия — это форма и механизм осуществления
народовластия опосредованно, через органы государственной власти и
органы местного самоуправления, прежде всего выборные. В основе
представительной демократии в РФ лежит выборность Государственной Думы,
конституционные принципы формирования Совета Федерации, выборность
законодательных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления,
о чем подробно говорится в последующих главах.

Вслед за народным суверенитетом, Конституция РФ закрепляет и производный
от него государственный суверенитет РФ в трех основных положениях: а)
суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию; б) Конституция РФ
и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ; в) РФ
обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.
Действительный суверенитет РФ был провозглашен еще в июне 1990 г. в
принятой тогда Первым съездом народных депутатов Декларации о
государственном суверенитете РСФСР после нескольких десятилетий ее
реально несуверенного (хотя формально, по Конституции СССР, суверенного)
существования в составе СССР. Конституция РФ в указанных и других
положениях закрепила и упрочила суверенитет РФ уже в отсутствие
распавшегося СССР.

Суверенитет государства и его территория — это неразрывно связанные
явления, поскольку последняя определяет пространственные границы
первого. Согласно ст. 67 Конституции РФ, территория РФ включает в себя
территорию ее субъектов, внутренние воды и территориальное море,
воздушное пространство над ними. Суверенитет РФ распространяется также
на континентальный шельф и на исключительную экономическую зону РФ, хотя
права и юрисдикция тут определяются федеральным законом и международным
правом. Приведенные выше конституционные положения подчеркивают
верховенство и единство государственной власти РФ, что особенно важно в
федеративном государстве. Из этого вытекает разноуровневый характер
суверенитетов РФ и ее субъектов — республик.

Разделение ветвей государственной власти — еще одна важная черта РФ как
демократического государства. Государственная власть в РФ, гласит ст. 10
Конституции РФ, осуществляется на основе разделения на законодательную,
исполнительную и судебную; органы этих ветвей власти самостоятельны. В
условиях, когда принцип разделения ветвей власти десятилетиями и даже
столетиями с порога отбрасывался и признавался принципиально негодным
для российской государственности, четкое конституционное закрепление
данного положения имело особое, фундаментальное значение. Без этого
переход на путь реального демократизма был бы невозможен, ибо этот
принцип служит важной гарантией обеспечения свободы, подчинения
государства праву и закону, предотвращения возврата к самовластию,
беззаконию и тоталитарному режиму. Впервые принцип разделения властей
был провозглашен у нас Декларацией о государственном суверенитете РСФСР
как важнейший принцип ее организации и функционирования как правового
государства, а в апреле 1992 г. он был включен в Конституцию РФ в
качестве одной из незыблемых основ конституционного строя России.
Указанные общие положения Конституции РФ конкретизируются во многих
других ее статьях при определении статуса и компетенции Президента РФ,
Федерального Собрания, Правительства, судов РФ, ее субъектов и т.д., о
чем подробно говорится в дельнейшем.

Не предвосхищая последующее изложение, важно обратить внимание на пути
реализации принципа равновесия ветвей власти и их взаимных сдержек и
противовесов в Конституции РФ даже в условиях имеющегося в ней
серьезного перекоса в пользу исполнительной власти. Так, Государственная
Дума, Федеральное Собрание как законодательная ветвь власти обладает
исключительным правом принятия законов, но они вступают в силу только
после подписания и обнародования Президентом, имеющим право
отлагательного вето; в свою очередь Федеральное Собрание имеет
возможность преодолеть это вето квалифицированным большинством каждой из
двух его палат. Другой пример. Президент РФ обладает правом при
определенных условиях распустить Государственную Думу, а Федеральное
Собрание в свою очередь при определенных условиях имеет право отстранить
Президента от власти. Еще пример. Председателя Правительства назначает
Президент, но Государственная Дума обладает конституционным правом
выражения на то своего согласия или несогласия. Кроме того, только Совет
Федерации обладает правом назначать на должности Генерального прокурора
РФ и судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, но
право представления кандидатур на эти должности сохраняется лишь за
Президентом РФ. Важная роль в регулировании взаимоотношений между
законодательной и исполнительной ветвями власти принадлежит судебной
власти, прежде всего Конституционному Суду РФ, независимому от двух
других ветвей власти и подчиняющегося только закону.

Для того чтобы обеспечить разделение власти по вертикали, ст. 5
Конституции РФ предусматривает в качестве основ федеративного устройства
РФ не только ее государственную целостность и единство системы
государственной власти, но и разграничение предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти РФ и органами
государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение
народов в РФ. Она устанавливает, что во взаимоотношениях с федеральными
органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны.
Часть 3 ст. 11 Конституции РФ устанавливает, что разграничение предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами
государственной власти ее субъектов осуществляется настоящей
Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов
ведения и полномочий. Более подробно об этом говорится в главе 8
учебника.

Идеологическое многообразие и политический плюрализм в РФ. Об этом уже
немало было сказано при освещении основ конституционного строя РФ (§ 5
гл. 3) и конституционных прав и свобод человека и гражданина в РФ (§ 6
гл. 4). В связи с этим остановимся здесь специально и более подробно на
таком важном аспекте демократизма РФ, как свобода общественных
объединений и их политико-правовой статус. Закрепляя, что никакая
идеология не может устанавливаться в качестве государственной или
обязательной (ч. 2 ст. 13), Конституция РФ вместе с тем признает
политическое многообразие, многопартийность и равноправие общественных
объединений (ч. 3 и 4 ст. 13). В то же время она запрещает создание и
деятельность общественных объединений, цели и действия которых
направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и
нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание
вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и
религиозной розни (ч. 5 ст. 13). Данные конституционные установления
направлены как против монополии одной партии или привилегированного
положения какой-либо одной или нескольких организаций, что особенно
важно в свете нашего негативного политического опыта прошлого, так и
против таких общественных объединений, которые преследуют явно
антидемократические, антиобщественные, антиконституционные цели, чаще
всего осуждаемые и мировым сообществом.

Федеральный закон «Об общественных объединениях» (май 1995г.)*
определяет эти объединения как «добровольное, самоуправляемое,
некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан,
объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей,
указанных в уставе общественного объединения». Согласно этому закону
организационно-правовыми формами таких объединений могут быть:
общественная организация; общественное движение; общественный фонд;
общественное учреждение; орган общественной самодеятельности. Отмеченные
выше положения Конституции РФ конкретизируются и развиваются и в других
принятых позднее федеральных законах, например, в законах «О
благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (август
1995 г.), «О некоммерческих организациях» (январь 1996), «О
профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (январь
1996 г.) и др.

* СЗ РФ 1995. № 21. Ст. 1930.

Общественные объединения могут носить различный характер: политический,
социально-экономический, социокультурный, религиозный и др. Политические
общественные объединения — это прежде всего политические партии, их
союзы, блоки и иные объединения. Политическую деятельность могут вести и
профсоюзы при условии включения соответствующих целей в их устав. К
числу общественных объединений должны быть отнесены и разнообразные
молодежные и детские объединения. Особое место среди общественных
объединений у нас занимает казачество, их организации как своеобразная
форма местного самоуправления, отражающая историческую традицию страны.
Создание общественных объединений не нуждается в получении
предварительного разрешения от государства, которое не вправе
ограничивать законные цели и задачи общественных объединений,
вмешиваться в их внутреннюю правомерную деятельность. Они самостоятельно
разрабатывают свои уставы и только затем регистрируют их в Министерстве
юстиции РФ и его органах. Это министерство контролирует законность целей
и задач общественных объединений, а финансовые органы — источники их
доходов.

Вместе с тем Конституция РФ и иное российское законодательство, как и
конституции других демократических стран и международно-правовые
документы, о которых говорилось выше, ставят и определенные ограничения,
преграды для организации и деятельности общественных объединений
определенного толка, о чем говорится в ч. 5 ст. 13 этой Конституции.
Имея в виду понимание положения этой статьи о «разжигании социальной
розни», указанный Закон «Об общественных объединениях» разъяснил, в
частности, что «включение в учредительные и программные документы
общественных объединений положений о защите идей социальной
справедливости не может рассматриваться как разжигание социальной розни»
(ст. 16). Вообще же ликвидация общественного объединения и запрет его
деятельности в РФ возможны только на основе решения суда и лишь в двух
случаях: а) в результате нарушения приведенной выше ч. 5 ст. 13
Конституции РФ, иных уголовно наказуемых деяний; б) повторного в течение
года совершения действий, выходящих за пределы уставных целей и задач,
или нарушений закона.

Россия как правовое государство. Как уже отмечалось, речь, по сути дела,
идет о процессе становления РФ как правового государства, ибо многие
предпосылки для утверждения в будущем в России правовой
государственности (развитая рыночная экономика, гражданское общество,
высокая общая и политико-правовая культура населения и др.) еще должны
быть созданы. Но и сегодня нельзя не видеть в РФ ряд очень важных
признаков правового государства: а) конституционное закрепление и
гарантирование в соответствии с международными стандартами широких
основных прав и свобод человека и гражданина, признание их приоритета и
высшей ценности (ст. 2, 17—64 и др. Конституции РФ), хотя в обеспечении
их практической реализации предстоит еще пройти немалый путь; б)
разработка новой, демократической Конституции РФ 1993 г., признание и
обеспечение ее верховенства (ч. 1 ст. 15), первые серьезные шаги по
демократическому обновлению законодательства и созданию развитой,
правовой системы; в) признание верховенства права и необходимости
подчинения ему любых форм государственной деятельности и обеспечения ее
законности (ч. 2 и 3 ст. 15); г) признание включенности общепризнанных
принципов и норм международного права в национальную систему права и
приоритета правил, установленных международными договорами РФ, перед
правилами, установленными законом (ч. 4 ст. 15); д) конституционное
закрепление независимости судов и их подчинения только Конституции РФ и
федеральному закону (ст. 10, 120—122, 124 и др.) как главного механизма
гарантирования прав и свобод, обеспечения законности. Обо всем этом
частично уже шла речь выше, прежде всего в § 5 гл. 3 и в § 6 гл. 4, а
также будет еще сказано в дальнейшем (например, в гл. 13).

Россия как социальное государство. Как и формула о России как правовом
государстве, данное конституционное положение сегодня больше отражает
стремление, цель, задачу стать таким государством, нежели уже
достигнутую реальность. И тем не менее формулирование в Конституции РФ
такого стремления, таких целей и задач имеет большое значение, ибо без
этого трудно рассчитывать на постепенное складывание и утверждение у нас
все большего числа общих черт социального государства и соответствующей
этому социальной политики. Положения Конституции РФ направлены на то,
чтобы политика государства обеспечивала создание максимально возможных
на данном этапе развития страны благоприятных условий и возможностей
обеспечения достойной жизни и свободы человека, в том числе и путем
регулирования им социально-экономических сфер, а также защиты и
поддержки малоимущих и слабо социально защищенных слоев населения.
Статья 7 Конституции РФ гласит, что Российская Федерация — «социальное
государство, политика которого направлена на создание условий,
обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». В этой
формуле обращает на себя внимание прежде всего указание на органическую
взаимосвязь социального характера государства с его демократическим и
правовым характером. В принципе и тоталитарное государство может
обеспечить на какое-то время достаточно высокий материальный уровень
жизни, но от этого оно не будет действительно социальным, ибо в
последнем высокий или достойный уровень материальной обеспеченности
населения не может достигаться за счет ограничения или подавления его
свободы.

Социальный характер РФ находит свое выражение и в том, что, согласно ч.
2 ст. 7 Конституции РФ, государство обязуется обеспечить: охрану труда и
здоровья людей; установление гарантированного минимального размера
оплаты труда; государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и
детства, инвалидов и пожилых граждан; развитие системы социальных служб;
установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной
защиты. Кроме того, такой характер российской государственности более
широко и подробно раскрывается в ряде других статей Конституции РФ,
характеризующих социальные права и свободы граждан и их гарантии (ст.
37—43), о которых уже говорилось выше (см. § 6 гл. 4). Сказанным,
понятно, не исчерпываются все направления социальной деятельности
российского государства, которая включает, в частности, и такие меры,
как бесплатное обеспечение малоимущих жильем, предоставление различных
компенсационных выплат и др. Конституционные положения о социальной
политике РФ конкретизируются и развиваются в целой серии специальных
федеральных законов, например, «Об основах социального обслуживания
населения в Российской Федерации» от 10 декабря 1995 г., «О социальной
защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г.,* «О
социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» от 2
августа 1995 г.** и др. Социальное обслуживание населения РФ
осуществляется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

* СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563.

** СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3198.

Россия — светское государство. Это положение отражает отношение
российского государства к религии, в соответствии с которым никакая
религия не может устанавливаться в качестве государственной или
обязательной, а религиозные объединения отделены от государства и равны
перед законом (ст. 14 Конституции РФ). Государство обеспечивает свободу
законной деятельности церкви, религиозных объединений, но не вмешивается
в определение гражданами своего отношения к религии и религиозной
принадлежности, в дела церкви, в деятельность религиозных объединений,
не возлагает на них выполнение функций государственных органов и органов
местного самоуправления. В свою очередь религиозные объединения не
вмешиваются в деятельность государства. В РФ как светском государстве
государственное образование также носит светский характер, что
обеспечивается отделением такой школы от церкви.

Приведенные конституционные установления получили конкретизацию в
Федеральном законе «О свободе совести и о религиозных объединениях» от
26 сентября 1997 г.,* согласно которому под религиозным объединением
понимается добровольное объединение граждан РФ, иных лиц, постоянно и на
законных основаниях проживающих на территории РФ, образованное в целях
совместного использования и распространения веры и обладающее
соответствующими этой цели признаками: вероисповедание; совершение
богослужения, других религиозных обрядов и церемоний; обучение религии и
религиозное воспитание своих последователей. Религиозные объединения
могут создаваться в двух формах — религиозных групп и религиозных
организаций. Первые осуществляют свою деятельность без государственной
регистрации и приобретения правоспособности юридического лица, а вторые
регистрируются в установленном законом порядке в качестве юридического
лица.

* СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.

Отделение религиозных объединений от государства не означает, что
государство не может оказывать им помощь в содержании, реставрации и
охране зданий и объектов, являющихся памятниками истории и культуры,
предоставлять им налоговые и иные льготы, содействовать в преподавании
общеобразовательных дисциплин в религиозных образовательных учреждениях
и т.д. В свою очередь религиозные организации вправе основывать и
содержать культовые здания и сооружения, иные места и объекты,
специально предназначенные для богослужений, молитвенных и религиозных
собраний, религиозных почитаний (паломничества). Они вправе производить,
приобретать, эксплуатировать, тиражировать и распространять религиозную
литературу, печатные, аудио- и видеоматериалы и иные предметы
религиозного назначения; осуществлять благотворительную и
культурно-просветительскую деятельность; создавать учреждения
профессионального религиозного образования; осуществлять
предпринимательскую деятельность и создавать собственные предприятия в
законном порядке; устанавливать и поддерживать международные связи и
контакты и т.д. В собственности религиозных организаций могут быть
здания, земельные участки, объекты производственного, социального,
благотворительного, культурно-просветительного и иного назначения,
предметы религиозного назначения, денежные средства и иное имущество,
необходимое для обеспечения их деятельности, в том числе и имущество за
рубежом.

Религиозные объединения не могут создаваться в органах государственной
власти, других государственных органах, государственных учреждениях и
органах местного самоуправления, воинских частях, государственных и
муниципальных организациях. Вместе с тем религиозные организации вправе
проводить религиозные обряды в лечебно-профилактических и больничных
учреждениях, детских домах, домах-интернатах для престарелых и
инвалидов, в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения
свободы, по просьбе находящихся в них граждан, в помещениях, специально
выделяемых для этих целей, в местах паломничества, в учреждениях и
предприятиях религиозных организаций, на кладбищах и в крематориях, а
также в жилых помещениях.

Религиозные объединения не участвуют в выборах в органы государственной
власти и в органы местного самоуправления, не участвуют в деятельности
политических партий и политических движений, не оказывают им
материальную и иную помощь. Но это не означает, что священнослужители
лишаются каких-то общегражданских прав. Будучи равноправными с другими
гражданами своей страны, они могут участвовать в выборах и быть
избранными в органы государственной власти и органы местного
самоуправления, хотя и не от религиозных объединений и не как
представители соответствующей церкви. Деятельность органов
государственной власти и органов местного самоуправления не может
сопровождаться публичными религиозными обрядами и церемониями.
Должностные лица государственных органов и органов местного
самоуправления, а также военнослужащие не вправе использовать свое
служебное положение для формирования того или иного отношения к религии.
В то же время командование воинских частей с учетом требований воинских
уставов не вправе препятствовать участию военнослужащих в богослужениях
и других религиозных обрядах и церемониях.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

Что такое государство как конституционно-правовой институт и какое место
оно занимает в политической системе?

Каковы наиболее общие и важные черты современного демократического
государства и как они отражаются в конституционном законодательстве?

Что такое правовое государство?

Чем характеризуется социальное государство?

Что такое светское государство?

Что такое государственный суверенитет и каково его соотношение с
народным суверенитетом и национальным суверенитетом?

Возможен ли абсолютный суверенитет в современном мире?

Правомерно ли говорить о делимости суверенитета?

В чем проявляется единство государственной власти и в каком соотношении
находится оно с демократическим принципом разделения властей?

В каком смысле и почему можно характеризовать РФ как демократическое
правовое, социальное и светское государство?

Как в РФ осуществляется разделение ветвей государственной власти?

ЛИТЕРАТУРА

Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М.,
1996.

Гражданское общество и правовое государство: предпосылки формирования.
М.,1991.

Дзодзиев В. Проблемы становления демократического государства в России.
М.,1996.

Дмитриев Ю.А. и др. Суверенитет в науке конституционного права. М.,
1998.

Зиновьев А.В. Конституционность как барометр правовой культуры и основа
правового государства // Правоведение. 1999. № 2.

Краснов М.А. Ответственность власти (государства) в открытом обществе.
М., 1997.

Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России. М., 1999.

Магомедов К.О. Гражданское общество и государство. М., 1998.

Мамут Л.С. Государство в ценностном измерении. М., 1998.

Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности.
М.,1998.

Мухачев И.В. Проблемы теории российского конституционного права. М.,
1998.

Правовое государство, личность, законность. М., 1997.

Ромашев Р.А. Конституционное государство (история, современность,
перспективы развития). Красноярск, 1997.

Ромашев Р.А. Современный конституционализм: вопросы истории и теории.
СПб., 1998.

Сукиасян М.А. Власть и управление в России. М., 1996.

Тихомиров Ю.А. Государственность: крах или воскрешение? // Государство и
право. 1992.№ 9.

Тихомиров Ю.Л. Государство на рубеже столетий // Государство и право.
1997. №2.

Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и
современность. М., 1998.

Хабибуллин А.Г., Рахимов Р.А. Идеологическая деятельность государства и
типология государственности. СПб., 1998.

Шохин А. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997.

Чиркин В.Е. Переходное постсоциалистическое государство: содержание и
форма // Государство и право. 1997. № 1.

Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М., 1995.

Югов А.А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации.
Екатеринбург, 1998.

Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М.,
1998.

Глава 6. ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВЛЕНИЯ

Любое государство может быть охарактеризовано как со стороны его
сущности и содержания, так и со стороны его формы, а точнее форм. Если в
первом случае выясняется природа и характер существующей государственной
власти, ее социально-политический тип, о чем речь шла в предыдущей
главе, то во втором случае определяется то, как, каким образом эта
власть формируется, организуется, функционирует и действует. Эти две
стороны в характеристике государства, конечно, не отделены друг от друга
абсолютно, между ними существует достаточно тесная взаимосвязь. Вместе с
тем нельзя не видеть и относительной, но достаточно высокой
самостоятельности каждой из этих разных сторон рассматриваемой проблемы,
в соответствии с которой одна и та же сущность государства, его тип
способен проявляться в многообразных формах, а определенная
государственная форма может наполняться различным социально-политическим
содержанием и обслуживать государства различных типов.

Само понятие «форма государства» носит собирательный характер, ибо по
своему содержанию включает в себя такие разные категории, как: а) «форма
государственного правления», отражающая порядок формирования, структуру
и принципы взаимоотношений высших органов государственной власти и
управления; б) «государственно-политический режим», характеризующий
пути, средства, методы и приемы реализации государственной власти; в)
«форма политико-территориальной организации государства», выражающая
территориальную структуру государства и характер взаимоотношений между
ним как целым и его территориальными единицами. Только совокупное знание
всех этих трех аспектов устройства государства позволяет получить не
однобокое, а целостное представление о форме государства.

Центральное и наиболее рельефное выражение форма государства получает в
форме правления. Именно она дает ответ на вопрос, кому в стране
принадлежит суверенитет, кто стоит во главе данного государства и каковы
основы его взаимоотношений с другими высшими государственными органами,
имеется ли разделение властей и каков характер отношений между ними, а
также между государственными органами и населением и т.д. В теории
государствоведения традиционно выделяют две основные формы правления —
монархию и республику, каждая из которых в свою очередь имеет несколько
разновидностей. При изучении материалов данной главы необходимо
учитывать, что многие конкретные характеристики разных сторон той или
иной формы государственного правления содержатся в главах 10—12 данного
учебника, где подробно определяется политико-правовой статус главы
государства, парламента и правительства в условиях различных форм
правления. В данной главе речь идет об обобщающей характеристике этих
форм.

§ 1. Монархия и ее виды

Число монархий в современном мире, несомненно, значительно сократилось
по сравнению с тем, что имело место еще два-три столетия назад, не
говоря уже о древности и средневековье. За последние полвека с небольшим
монархии перестали существовать в Италии, Болгарии, Румынии, Греции,
Югославии, Афганистане, Ливии, Эфиопии и некоторых других странах, не
считая тех, кто вышел из состава Британского Содружества. Но и сегодня
эта форма государственного правления не является редким исключением.
Около четырех десятков стран мира являются монархиями (для сравнения:
примерно в четырех пятых всех стран мира распространена республиканская
форма правления). Монархиями ныне являются Великобритания и Япония,
Испания и Дания, Австралия и Канада, Швеция и Норвегия, Бельгия и
Нидерланды, Саудовская Аравия и Иордания, Марокко и Объединенные
Арабские Эмираты, Оман и Катар, Кувейт и Бахрейн, Малайзия и Таиланд,
Люксембург и Непал, Свазиленд и Бутан, Тонга и Лесото, а также ряд
других стран. В отдельных странах, особенно постсоциалистических
(Албания, Болгария, Румыния и др.), за последнее время серьезно
оживились силы, выступающие за возврат к монархической форме правления,
но они не смогли привлечь на свою сторону большинство населения, что
показали, в частности, и проведенные по данному вопросу референдумы в
Бразилии в 1993 г. и в Албании в 1997 г.

Конечно, монархия монархии рознь. В одних странах она играет достаточно
серьезную политическую роль, в других — очень малую, часто номинальную.
Это находит свое отражение и в тех разновидностях монархической формы
правления, о которых речь ниже. Но и при этом можно выделить то общее,
что присуще любой разновидности монархии.

Монархия (от греч. monarchia — единовластие) — это такая форма
государственного правления, при которой верховная государственная власть
полностью или частично принадлежит (реально или формально) единоличному
главе государства — монарху (королю, царю, императору, шаху, султану и
т.д.), обычно получающему эту власть по наследству и пожизненно и
передающему ее в порядке наследования.

Отсюда вытекает, что общими сущностными признаками данной формы
правления являются: а) единоличная верховная государственная власть и б)
получение этой власти и передача ее по принципу крови, по наследству.
Встречавшиеся в истории и современности отдельные редкие отклонения от
этих норм не могут поставить под сомнение принципиальную общезначимость
указанных юридических признаков монархии. Точно так же тот факт, что во
многих монархиях главе государства реальная верховная государственная
власть не принадлежит, поскольку страной фактически управляют другие
государственные органы, не может отменить то, что формально-юридически,
номинально именно монарх олицетворяет верховную власть. Бывает и
наоборот, когда реальная власть монарха (например, в Марокко, Иордании и
др.) значительно выше, нежели это вытекает из конституционных норм.

В Конституции Испании (ст.56) говорится, что «король — глава
государства, символ его единства и преемственности, арбитр и примиритель
в повседневной деятельности государственных органов». Король
неприкосновенен и не подлежит ответственности. Испанская Корона
наследуется в обычном порядке первородства и представительства (ст. 57).
О верховной власти короля (в пределах, определенных Конституцией), ее
наследовании, неприкосновенности личности короля и о том, что он не
несет ответственности за свои действия, сказано и в Конституции Дании
(п. 2, 13). Конституция Люксембурга устанавливает наследственность
Короны и объявляет особу Великого Герцога священной и неприкосновенной
(ст. 3 и 4), возлагает на него задачу осуществления суверенитета,
принадлежащего нации, в соответствии с Конституцией и законами страны
закрепляет, что он один осуществляет исполнительную власть (ст. 32 и
33). Наследование престола и его регламентация подробно регулируются в
Конституции Нидерландов (ст. 24 и след.), которая включает Короля в
правительство вместе с министрами и устанавливает, что министры, а не
Король, несут ответственность за деятельность правительства (ст. 42). В
Швеции наследование короны регулирует специальный конституционный акт —
«Акт о престолонаследии». Конституция Японии (ст. 1) устанавливает, что
император является «символом государства и единства народа, его статус
определяется волей народа, которому принадлежит суверенная власть».

Вместе с тем конституции различных монархических стран по-разному
закрепляют соответствующую форму правления в каждой из них и
конституционно-правовой статус монарха. Это в решающей мере зависит от
того, о какой разновидности монархии идет речь — об абсолютной
(неограниченной) или конституционной (ограниченной) монархиях.

Абсолютная монархия — это такая форма государственного правления, когда
вся полнота государственной власти сосредоточивается в руках самого
монарха, который пользуется ею без всяких ограничений и безусловно, не
деля эту власть ни с кем. Абсолютная монархия несовместима с принципом
разделения властей, поскольку в ней единственным источником власти,
носителем государственного суверенитета выступает монарх, олицетворяющий
собой неразделимое единство высшей законодательной, исполнительной и
судебной властей. Ни о какой системе сдержек и противовесов или балансе
ветвей власти здесь говорить не приходится, ибо эта форма правления в
самой своей основе отрицает существенные принципы демократии и
действительного конституционализма. Власть монарха самодержавна: он сам
издает законы, сам или через посредство назначаемых им чиновников
управляет страной, сам вершит высший суд; все его подданные изначально
бесправны и являются его слугами, включая министров, и только он
наделяет их тем или иным объемом прав. Обладание высшей духовной властью
еще более усиливает власть такого монарха.

Исторически такая государственная форма была характерна для
доиндустриальных обществ. В современном мире абсолютные монархии
встречаются крайне редко и представляют собой политико-правовой
анахронизм, сохраняющийся благодаря определенным историческим,
национальным, конфессиональным и иным особенностям развития
соответствующих стран и вряд ли имеющий большое будущее. Уже сегодня они
в какой-то мере, хотя и медленно, модернизируются, а отдельные из них,
как Непал в 1990 г., превращаются из абсолютных монархий в
конституционные монархии. К числу современных абсолютных монархий можно
отнести прежде всего ряд арабских стран Персидского залива — Саудовскую
Аравию, Оман, Кувейт, ОАЭ, Бахрейн, Катар, а также султанат Бруней в
другой части Азии. В сравнительно чистом виде абсолютная монархия
сохранилась только в Омане, где нет конституции и парламента или иного
представительного органа, вся общественная и государственная жизнь
опирается на Коран, а король является одновременно и высшим духовным
лицом. В других таких странах хотя и имеются конституции, а в ряде из
них даже проводились парламентские выборы, тем не менее абсолютистский
характер государственной власти от этого не изменился, поскольку в них
речь идет об октроированных (дарованных) монархами конституциях, над
которыми к тому же стоит Коран, а парламенты в них крайне ограничены в
своих функциях, носят характер совещательных органов. В Саудовской
Аравии в 1992 г. король также издал конституционный акт, согласно
которому парламент был заменен совещательным советом, все 60 советников
которого назначаются самим королем. Большую роль в абсолютных монархиях
может играть такой неформальный орган, как семейный совет, поскольку
нередко члены семьи и родственники монарха занимают важные руководящие
посты в центре и на местах.

Дуалистическая монархия — ранняя разновидность ограниченной монархии, в
рамках которой происходит определенное отделение законодательной власти
от монарха, сохраняющего всю полноту исполнительной власти. В таких
монархиях имеется конституция и парламент, законодательная власть в
своей основе принадлежит не монарху, а избираемому парламенту. Но в то
же время монарх, во-первых, обладает правом абсолютного вето, которое не
может быть отклонено парламентом; а во-вторых, монарх чаще всего
сохраняет за собой право издания чрезвычайных указов, имеющих силу
закона. Важно и то, что в таких монархиях король обычно имеет
неограниченную возможность распускать парламент и тем самым превращать
дуалистическую монархию в абсолютную. Правительство в таких монархиях
ответственно только перед ним и не подотчетно парламенту, который
способен влиять на деятельность правительства лишь через использование
своего права утверждать государственный бюджет. В целом же в
дуалистических монархиях совершенно очевидно преобладание власти монарха
над представительной властью.

В настоящее время в мире дуалистических монархий в чистом виде не
сохранилось, хотя они и были нередки в прошлом (например, в Италии,
Пруссии, Австрии и др. странах). Сегодня определенные черты таких
монархий в той или иной мере присущи таким странам, как Иордания,
Марокко и Непал, поскольку в них сочетаются черты дуалистических и
парламентарных монархий. В Иордании, например, хотя и имеется парламент,
перед которым формально ответственно правительство, однако власть
парламента серьезно ограничена прежде всего тем, что его акты, включая
вотумы недоверия правительству, подлежат утверждению королем и что
государственное управление в стране реально осуществляет именно король.
В Марокко вотум недоверия правительству не нуждается в одобрении короля,
но правительство ответственно не только перед парламентом, но и прежде
всего и фактически перед королем, которому принадлежит общее руководство
аппаратом управления, армией, полицией и др., хотя он и не стоит во
главе правительства. Помимо этого король обладает правом отлагательного
вето в отношении принятых парламентом законов и правом роспуска
парламента. В Непале по Конституции 1990 г. правительство ответственно
формально только перед парламентом, но реальная власть и здесь
принадлежит королю и правительство фактически по традиции полностью
подчиняется ему. В этой стране особенно наглядно сочетаются черты
дуалистической и парламентарной монархий.

Парламентарная (парламентская) монархия — это такая разновидность
ограниченной монархии, в рамках которой конституционно-правовой статус,
правомочия и реальная власть монарха серьезно ограничены конституцией,
принятой на демократической основе, избираемым парламентом,
сосредоточивающим в себе законодательную власть, и ответственным только
перед парламентом правительством, осуществляющим управление страной.
Формально и в таких монархиях король сохраняет статус главы государства
и обычно назначает правительство, но фактически он чаще всего, как
говорится, «царствует, но не правит», ибо реально страной управляет
правительство, формируемое парламентом и ответственное лишь перед ним в
своей деятельности. В таких монархиях при выражении парламентом вотума
недоверия правительству последнее уходит в отставку или отправляется в
отставку монархом.

Другое дело, что в условиях достаточно последовательного проведения
принципа разделения властей правительство обычно обладает в данном
случае правом предложить монарху распустить парламент и назначить новые
выборы. Король в таких монархиях может иметь право роспуска парламента,
но в конституциях обычно определяются достаточно узкие рамки возможных
вариантов, при которых это может иметь место. Так, ст. 46 Конституции
Бельгии гласит, что «Король вправе распустить палату представителей,
только когда последняя абсолютным большинством своих членов: 1) либо
отклоняет вотум доверия Федеральному правительству и не предложит Королю
в трехмесячный срок со дня отклонения вотума кандидатуры преемника
Премьер-министра; 2) либо принимает вотум недоверия Федеральному
правительству и одновременно не предложит Королю кандидатуру преемника
Премьер-министра». Кроме того, Король может в случае отставки
Федерального правительства распустить Палату представителей с ее
согласия, выраженного абсолютным числом ее членов.

В парламентарных монархиях центральная и решающая роль в системе
отношений высших органов государственной власти монарх — парламент —
правительство принадлежит парламенту. Монарх как юридический глава
государства участия в реальном управлении страной не принимает,
оставаясь чаще всего лишь символом единства нации как согражданства. В
ряде случаев монарх формально не назначает правительство. Он обычно
(например, в Швеции, Норвегии, Японии и др.) не имеет права
отлагательного вето в отношении принятых парламентом законов, а если и
обладает формально таким правом, то практически не использует его
(например, в Великобритании, Бельгии и др.), либо использует, но на
основании решения правительства. Конституция Японии прямо запрещает
участие монарха в управлении страной, а конституции и конституционная
практика Швеции, Норвегии, Великобритании, Японии и др. не наделяют
монарха никакими такими полномочиями. Конституции ряда парламентарных
монархий (Бельгии, Дании и др.) формально возлагают исполнительную
власть в пределах, определенных конституцией, на короля, но фактически
она осуществляется правительством, а роль короля в этом сводится к
подписанию актов правительства. При этом конституционно устанавливается,
например, в Конституции Бельгии (ст. 106), что «никакой акт Короля не
может иметь силы, если он не контрассигнован министром, который тем
самым несет за него ответственность». Аналогичные положения содержатся и
в Конституции Дании (п. 12, 14 и др.).

Обычно в парламентарных монархиях король не действует самостоятельно,
его акты подготавливаются правительством и скрепляются, контрассигнуются
(от латинского contra — против и signare — подписывать) главой
правительства или тем или иным министром, не имея в противном случае
юридической силы. Судебную власть осуществляют независимые суды, но
приговоры и постановления приводятся в исполнение именем короля.
Сказанное, однако, не должно вести к одностороннему мнению, будто
институт монарха в парламентарных монархиях всегда носит чисто
архаический и номинальный характер. Отстраненность монарха от управления
страной и политических перипетий вовсе не означает, что его роль здесь и
в иных отношениях (например, как символа единства нации,
морально-политического авторитета, арбитра между ветвями и органами
государственной власти и др.) близка к нулевой. Достаточно сослаться на
опыт Испании, где в феврале 1981 г. именно король Хуан Карлос как
Верховный главнокомандующий остановил попытку военного переворота в
стране, а также на опыт Великобритании с ее традицией, согласно которой
«король не может быть неправ» и др. Кроме того, в ряде таких монархий
(Малайзия, Таиланд и др.) главы государств имеют и существенно более
широкие права и полномочия.

Вместе с тем, как это вытекает из сказанного, реальная государственная
власть в парламентарных монархиях принадлежит не монарху, а парламенту и
подчиненному ему правительству. Поэтому вряд ли можно согласиться с
мнением, что в таких монархиях два субъекта — монарх и народ —
одновременно обладают суверенитетом, что «парламентская монархия
представляет собой юридическую форму, которая, обеспечивая правление
двух суверенов — народа и монарха, закрепляет основные политические
полномочия за народно-представительным органом (парламентом), а
формально-юридические — за монархом».* Во-первых, это заключение
противоречит общеизвестному положению, приводимому и самим автором, что
в парламентарных монархиях король не правит, а лишь царствует.
Во-вторых, проблема суверенитета — это проблема реального, а не
номинального состояния власти. И в-третьих, в самих конституциях
парламентарных монархий нередко прямо закрепляется, что суверенитет в
них принадлежит народу, а король и парламент лишь реализуют его, в связи
с чем неправомерно на один уровень ставить здесь народ и монарха.

* Арановский К.В. Указ. соч. С. 179 и 182.

Так, согласно ч. 2 ст. 1 Конституции Испании, «носителем национального
суверенитета является испанский народ, источник государственной власти».
Статья 32 Конституции Люксембурга гласит, что «суверенитет принадлежит
нации», а Великий Герцог осуществляет его в соответствии с Конституцией
и законами страны. Статья 50 Конституции Нидерландов указывает, что
именно Генеральные штаты (парламент) представляют весь народ
Нидерландов. В Конституции Бельгии (ст. 33) указывается, что «все власти
исходят от нации». Конституционный закон «Форма правления» (§ 1 гл. 1)
устанавливает, что «вся государственная власть в Швеции исходит от
народа», что Риксдаг (парламент) является «высшим представителем
народа». Все это говорит о том, что парламентарная монархия не только не
исключает народовластие, суверенитет народа, но базируется на нем, вовсе
не предполагая двойного, дуалистического суверенитета. О таком дуализме
власти, да и то с серьезными оговорками и в отдельных случаях речь может
идти применительно к дуалистическим монархиям, в связи с чем они так и
именуются.

Парламентарные монархии значительно более распространены в современном
мире по сравнению с абсолютными и дуалистическими. Среди монархий их
подавляющее большинство. Это — Великобритания, Япония, Канада, Испания,
Австралия, Швеция, Новая Зеландия, Норвегия, Дания, Нидерланды, Бельгия,
Таиланд, Малайзия, Люксембург и др. «Политической формой испанского
государства является парламентарная монархия», — гласит ч. 3 ст. 1
Конституции Испании. Выше уже была приведена высокая оценка места и роли
короля в этой Конституции (ст. 56). Вместе с тем в ней конкретно и
подробно определяются функции и права монарха в условиях парламентарной
монархии (ст. 62—65). В современной Испании король, оставаясь главой
государства, не является главой исполнительной власти, не обладает
правом законодательной инициативы и правом вето в отношении законов,
принятых парламентом. Конституция Люксембурга (ст. 51) устанавливает,
что «в Великом Герцогстве действует режим парламентской демократии». В
отличие от парламентарной монархии в Испании, эта же разновидность
монархии здесь предусматривает, что Великий Герцог является главой
исполнительной власти и обладает правом законодательной инициативы, а
Палате депутатов предоставлена возможность направлять ему законопроекты.
Он же назначает и увольняет членов правительства, определяет его состав,
назначает судей и т.д.

В Швеции функции короля как главы государства ограничены лишь чисто
представительскими. Он не обладает правом наложения вето на решения
парламента, даже формально не является главой исполнительной власти, не
назначает правительство и не отправляет его в отставку, не назначает
судей и послов и даже не обладает правом помилования. «Управляет
государством Правительство», которое ответственно перед Риксдагом
(парламентом), — устанавливает § 6 гл. 1 — одного из основных законов,
входящих в Конституцию Швеции — «Форма правления». А § 1 гл. 5 ведет
речь о том, что глава государства лишь информируется премьер-министром о
делах государства. Особое место в ряду парламентарных монархий занимают
такие страны, как Канада, Австралия, Новая Зеландия, Ямайка и др.,
которые являются членами Британского Содружества. Их формальным главой
является король (королева) Великобритании, представляемый в этих странах
назначаемым генерал-губернатором. Практически же правительства этих
стран выдвигают эту кандидатуру, а иногда генерал-губернатора избирает
парламент соответствующей страны.

Современные парламентарные монархии предоставляют достаточно широкие
возможности для развития демократии в их рамках, хотя и современные
абсолютные и дуалистические монархии в той или иной мере модифицируются
в направлении демократизации под воздействием настоятельных требований
нашего времени. Это раньше считалось, что монархия как таковая
несовместима с демократией. И в свое время это часто было действительно
так, хотя и при этом нельзя не учитывать, что принципы
конституционализма и парламентаризма зарождались и сформировались
столетия назад в монархической Великобритании. Сегодня же все наглядно
видят, что парламентарные монархии мало чем отличаются от республик по
уровню демократизма. В этом плане монархические Великобритания, Испания,
Бельгия, Дания, Швеция или Нидерланды практически ничем не отличаются от
республиканских Франции, Германии, Италии, Португалии или Финляндии.
Значительно большие различия в этом отношении обнаруживаются между
монархическими и республиканскими странами, когда речь идет не об
индустриально развитых, а о развивающихся странах.

§ 2. Республика и ее разновидности

Подавляющее большинство стран мира, как уже отмечалось, избрало
республиканскую форму государственного правления как в принципе, при
прочих равных условиях, более соответствующую интересам народовластия,
развития демократии, поскольку она по самой своей сути предполагает
признание народа единственным источником любой государственной власти,
носителем суверенитета. Сегодня республиками являются Китай и Индия, США
и Россия, Франция и Германия, Италия и Греция, Бразилия и Аргентина,
Австрия и Швейцария, Мексика и Индонезия, Египет и ЮАР, Нигерия и Тунис,
Турция и Сирия, Польша и Венгрия, Чехия и Словакия, Болгария и Румыния,
Пакистан и Вьетнам и многие другие страны. Республиками являются и все
страны СНГ. Конечно, как и за всякой формой, за республиканской формой
правления может скрываться различное, в том числе и недемократическое,
содержание. Например, в Ираке, Иране и КНДР за фасадом республиканской
формы правления отчетливо обнаруживается политический режим личной
власти. В целом ряде африканских, латиноамериканских и азиатских
республик не раз за последние десятилетия утверждались и до сих пор
существуют военно-диктаторские власти. Но все это, по сути дела, —
различные извращения действительной природы и истинных принципов
республиканизма.

Понятие республики. Само понятие «республика» происходит от двух
латинских слов (res — дело и publicus — общественный, всенародный) и в
буквальном смысле обозначает дело общества, народа или общественное,
народное дело. В отличие от монархии, государственная власть в
республике осуществляется избираемыми на соответствующий срок высшими
органами государственной власти. Поэтому республика — это такая форма
государственного правления, при которой высшие органы государственной
власти либо избираются народом (например, президент, парламент), либо
избираются (например, президент) или формируются (например,
правительство) выборными общенациональными представительными
учреждениями (парламентами).

Общее определение республики нельзя подменять определением той или иной
ее разновидности, как это происходит иногда в учебной и иной литературе.
Так, В.Е. Чиркин в своем учебнике пишет, что «республика — форма
правления, при которой главой государства является президент, избираемый
на определенный срок из числа граждан…».* Но это правильно лишь в
отношении одной — президентской — разновидности республик, а не в
отношении всех республик, ибо парламентарная республика хотя и имеет
обычно избираемого президента, но может и не иметь его, как это было,
например, долгое время в СССР и в РСФСР, в других советских республиках,
в ряде других «социалистических» стран, а сегодня имеет место в Ливии,
на Кубе и др. странах. Поэтому общее определение республики должно быть,
на наш взгляд, более широким и включать в себя указание на путь
формирования и других высших государственных органов.

* Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997. С. 143.

Президент в одних республиках может избираться непосредственно народом,
а в других — народными представителями, парламентом. В рамках
республиканской формы правления правительство может формироваться как
президентом, так и парламентом, а нередко президентом при участии
парламента или парламентом при участии президента. То же можно сказать о
формировании высшей судебной власти.

Исторически республики возникли в античную эпоху как своего рода антипод
древним монархиям, как относительно более прогрессивная форма устройства
государства, открывающая большие возможности для осуществления принципа
народовластия путем предоставления гражданам личных, политических и иных
прав. Но, как уже отмечалось, место, роль и значение республиканской
формы правления должны оцениваться, особенно в современных условиях, в
каждом конкретном случае с учетом того содержания государственной
власти, формой которого она является. Исторический опыт и современность
говорят о том, что отдельные монархии могут быть на деле более
демократические, нежели многие республики.

Республики в зависимости от соотношения законодательной и исполнительной
властей, от того, какое место и роль в них занимают и играют президент,
правительство и парламент, традиционно подразделяются на президентские и
парламентарные (парламентские) республики. Следовательно, эти формы
республиканского правления различаются отнюдь не тем, что одна имеет
институт президента, а другая — институт парламента. Оба этих института
обычно имеются как в президентской, так и в парламентской республике. Но
характер взаимоотношений органов исполнительной и законодательной
(представительной) властей у этих республиканских форм правления
существенно различаются.

Президентская республика — наиболее распространенный вид республики,
более двух столетий существующий в США — стране классического
президентского правления. Сегодня такими республиками являются также
Россия и Казахстан, Бразилия и Мексика, Египет и Нигерия, Индонезия и
Ирак, Филиппины и Зимбабве, Тунис и Перу, большинство стран СНГ
(Беларусь, Узбекистан, Киргизия, Туркменистан, Грузия, Азербайджан,
Армения), большинство республик в Африке и Латинской Америке, ряд
азиатских республик.

Главной отличительной чертой президентской республики (в ее
сопоставлении с парламентарной республикой) является то, что в ней
исполнительная власть, ее формирование, положение, деятельность и
ответственность четко отделены от власти законодательной
(представительной), а взаимоотношения между этими ветвями
государственной власти базируются на системе взаимных сдержек и
противовесов. Из этого вытекают и другие сущностные признаки
президентской республики: и президент, и парламент непосредственно
избираются народом; президент обычно не имеет права по своему усмотрению
досрочно распустить парламент (за исключением конституционно
определенных случаев), а парламент не может сместить президента (вне
процедуры импичмента) и отправить в отставку правительство путем
выражения ему вотума недоверия; решающая роль в управлении страной
принадлежит президенту, который чаще всего является одновременно главой
государства и главой исполнительной власти; президент самостоятельно
формирует правительство и отправляет его в отставку, назначает и смещает
министров; президент и его правительство не несут ответственности перед
парламентом за свою политику и деятельность, (правительство такую
ответсвтеность несет перед президентом), а парламент не может сместить
министров, если они не допустили нарушения закона; президент обладает
правом отлагательного вето в отношении принимаемых парламентом законов,
но парламент имеет возможность преодолеть его квалифицированным
большинством голосов своих депутатов; в ряде случаев при назначении
президентом высших должностных лиц исполнительной власти и судей
требуется согласие парламента или его палаты; заключаемые президентом
международные договоры нуждаются в ратификации парламентом; судебная
власть наблюдает за конституционностью и законностью актов двух других
ветвей власти и обеспечивает соблюдение установленного правопорядка.

Президентские республики могут в том или ином отношении серьезно
отличаться друг от друга в рамках их общих черт. Так, в одних из них
(например, в США, Бразилии и др.) президент сам возглавляет свой кабинет
министров, играющий при нем совещательную роль, а в других — наряду с
президентом существует особый орган — правительство, Совет министров,
возглавляемый премьер-министром (Россия, Египет и др.). Если в США,
Нигерии и некоторых других странах при назначении президентом министров
требуется согласие сената, то в Бразилии и ряде других стран этого не
требуется. В ряде президентских республик допускаются и различные другие
формы ограниченной зависимости правительства и министров от парламента.
В одних таких республиках имеется институт вице-президента (США, Египет
и др.), а в других его нет. Нельзя также не видеть, что в рамках одной и
той же президентской формы правления реальная власть главы государства
может серьезно различаться. Когда в лице президента сосредоточиваются
чрезмерно большие, исключительные полномочия, по существу, вся полнота
власти, тогда говорят о суперпрезидентской или сверхпрезидентской
республике. Чаще всего это имело и имеет место в отдельных отсталых
латиноамериканских, африканских и азиатских странах, особенно в тех, где
президентская власть утверждалась в результате военных переворотов, и
тех странах, которые не имели демократических традиций организации
государственной власти и сравнительно недавно встали на путь демократии
(Россия, Узбекистан и т.д.)

Президентская республика как одна из форм государственного правления
имеет ряд достоинств, которые нельзя не учитывать. Во-первых, она в
принципе создает особенно благоприятные условия и предпосылки для
реализации принципа разделения властей. Во-вторых, всенародно избранный
президент олицетворяет единство страны, выступает символом единства
нации и т.д. В-третьих, эта форма позволяет сосредоточить высшую
управленческую власть в одних руках, что особенно важно в условиях
быстрого решения серьезных общенациональных проблем и необходимости
концентрации сил на переходных, кризисных и иных особых этапах развития
страны. В-четвертых, президентская форма правления исключает или
серьезно ослабляет ее зависимость от различных и переменчивых
партийно-фракционных пристрастий, сильно проявляющихся в парламентской
деятельности. Вместе с тем нельзя не учитывать, что в рамках
президентской республики возрастает опасность противостояния
законодательной и исполнительной ветвей власти, особенно когда, как это
нередко бывает на практике, избранный народом президент представляет
одну партию, а большинство депутатов парламента принадлежат к другой
партии или блоку партий. Последняя ситуация не раз складывалась в
зарубежных странах, а сегодня имеет место, например, как в США, так и в
России.

Парламентарная (парламентская) республика — это такая разновидность
республиканской формы правления, при которой ведущая роль в
осуществлении высшей государственной власти и формировании ее органов
принадлежит парламенту как высшему органу представительной и
законодательной власти. Президент при такой форме правления чаще всего
избирается самим парламентом (например, в Греции, Турции, Ливане,
Венгрии, Чехии и др.) или несколько более широким собранием, включающим
еще и представителей субъектов федерации и др. (например, в Индии, ФРГ,
Италии и др.). Но даже в тех случаях, когда в таких республиках
президент избирается не парламентом, а непосредственно народом
(например, в Ирландии, Болгарии, Финляндии и др.), его полномочия
оказываются весьма ограниченными, а реальная исполнительная власть
осуществляется правительством.

Главное в характеристике парламентарной республики состоит в том, что
верховенство в ней принадлежит парламенту, а правительство несет перед
ним, а не президентом политическую ответственность и уходит в отставку в
случае получения вотума недоверия со стороны парламента. Конечно, и в
этих условиях осуществляется принцип разделения властей, ибо
исполнительная власть в лице правительства, обладая известной
самостоятельностью, может в случае выражения ему вотума недоверия
парламентом обратиться к президенту с предложением распустить парламент
и назначить новые выборы. В целом же правительство при такой форме
правления находится в определенной зависимости от парламента: во главе
правительства обычно стоит лидер партии, имеющей большинство в
парламенте, правительство подотчетно парламенту, контролируется им и в
любое время может быть отправлено парламентом в отставку путем выражения
ему вотума недоверия.

Политико-правовой статус президента в парламентарной республике во
многом схож со статусом монарха в современной парламентской монархии. Он
так же, как правило, отдален от текущих политических процессов и не
осуществляет реального правления в стране. В отличие от ситуации в
президентских республиках, он не является главой правительства,
исполнительной власти. Вся исполнительная власть практически
осуществляется правительством и его главой. Даже если за президентом
такой республики формально закрепляются более или менее широкие
полномочия, они осуществляются, как и в случае с монархом в
парламентарной монархии, по инициативе правительства и с помощью
контрассигнации. Так, и в парламентской республике формально президент
обычно назначает и увольняет правительство. Но, в отличие от
президентской республики, где президент делает это действительно
самостоятельно, здесь он фактически не свободен в своем выборе и
вынужден обычно назначать премьер-министром того, кто пользуется
поддержкой парламентского большинства, а министрами тех, кого
представляет премьер, получивший вотум доверия от большинства
парламента. В таких республиках именно парламент, как правило, его
нижняя палата, фактически назначает и увольняет правительство и
министров.

Акты, издаваемые президентом в парламентской республике, как правило,
получают юридическую силу и подлежат исполнению только тогда, когда они
скреплены подписью премьер-министра или соответствующего министра. При
этом сами эти акты обычно издаются на основании решений, принятых
парламентом, правительством или отдельными министрами. Президент в таких
республиках обычно не обладает правом отлагательного вето по отношению к
принятым парламентом законам, а если формально и обладает, то
практически не использует его, как и монарх в парламентской монархии.
Президент в парламентской республике назначает референдум, но на основе
решения парламента и в соответствии с законом, принятым парламентом. Он
же формально обладает правом назначения и отзыва послов, но фактически
это зависит от решений главы правительства и министра иностранных дел.

Парламентская республика обладает своими достоинствами. По сравнению с
президентскими республиками, она по своему характеру и принципам
организации и функционирования серьезно суживает возможность
возникновения противостояния исполнительной и законодательной ветвей
власти, отдавая явный приоритет последней. Одержав победу на
парламентских выборах, особенно в случае завоевания абсолютного
большинства от общего числа мест в парламенте, та или иная партия или
блок партий получает возможность из своих рядов и избирать президента, и
сформировать однопартийное, одноблоковое, однородное правительство,
которому гарантирована поддержка парламента, что не может не сказаться
серьезно на стабильности власти. Но, с другой стороны, поскольку одной
партии чаще всего не удается завоевать абсолютного большинства мест в
парламенте, а межпартийные блоки далеко не всегда бывают надежными и
прочными, поэтому в таких условиях приходится идти на создание
коалиционных правительств, отражающих интересы различных парламентских
фракции, то это в свою очередь может создавать возможность серьезной
нестабильности в осуществлении исполнительной власти при данной форме
государственного правления. В Италии, являющейся одной из классических
парламентских стран, например, за полвека с небольшим послевоенного
периода сменилось около полусотни правительств.

С целью сглаживания этого недостатка парламентской республики в ней за
последнее время нередко вводятся определенные ограничения, преграды на
пути слишком частого устранения парламентом правительства. Так, в ряде
стран (Перу, Португалия, Молдова и др.) предложение о вотуме недоверия
правительству может быть внесено только не менее чем четвертой или
третьей частью депутатов парламента. Ясно, что это серьезно сужает
возможности вынесения частых вотумов недоверия. Этим же целям служат и
такие нормы, которые требуют для отставки правительства вынесения вотума
недоверия правительству дважды, устанавливают невозможность внесения
резолюции о таком недоверии в течение определенного срока (например, в
течение года после выборов в парламент или после создания правительства,
ряда месяцев после предыдущего голосования по такому вотуму и т.д.). В
законодательстве ФРГ, Польши, Венгрии, Болгарии и некоторых других стран
предусмотрена возможность вынесения так называемого конструктивного
вотума недоверия, при котором недоверие выражается не всему
правительству, а только его главе и при условии, если одновременно будет
назван преемник действующего главы правительства.

География парламентарных республик довольно широка. Такими республиками
только в Европе являются ФРГ, Италия, Греция, Португалия, Австрия,
Финляндия, Венгрия, Болгария, Ирландия, Чехия, Словакия, Украина,
Эстония, Молдова и др.; в Азии — Индия и Турция и многие другие. Немало
таких республик и среди африканских и латиноамериканских стран.

Далеко не всегда данная форма государственного правления прямо
закрепляется в конституциях, хотя в некоторых из них это имеет место. В
Конституции Греции (ч. 1 ст. 1) говорится, что «государственный строй
Греции — парламентская республика». Но главное, конечно, не в наличии
соответствующих конституционных формул, а в существе реальной
организации и функционирования власти, в действительных месте и роли
парламента, правительства и президента, прежде всего в характере
взаимоотношений парламента и правительства. Возьмем Италию, Конституция
которой не содержит понятия «парламентарная республика», но структура
высших органов государственной власти, их конституционный статус и
взаимоотношение между ними являются достаточно типичными для
парламентарной республики.

Президент Италии избирается парламентом при участии делегатов от каждой
области страны (ст. 63). Он является главой государства и представляет
национальное единство (ст. 87). Никакой акт Президента недействителен,
если он не контрассигнован предложившими его министрами, которые за этот
акт ответственны (ст. 89). Президент назначает Председателя Совета
министров и по его предложению министров (ст. 92). Правительство
получает доверие обеих палат Парламента и каждая из этих палат может
выразить ему недоверие (ст. 94) и т.д. В Германии Президент также
избирается Федеральным собранием, в которое входят члены Бундестага и
представители земель (ст. 54); он не входит ни в состав правительства,
ни в законодательный орган ФРГ или какой-либо земли (ст. 55); его акты
контрассигнуются Федеральным канцлером или компетентным министром (ст.
59). Федеральный канцлер как глава правительства избирается Бундестагом
по предложению Президента (ст. 63); федеральные министры назначаются и
увольняются Президентом по предложению канцлера; Бундестаг может
выразить недоверие канцлеру лишь путем выборов большинством голосов его
преемника и обращения к Президенту с просьбой об отстранении канцлера от
должности, а Президент должен удовлетворить эту просьбу и назначить
избранное лицо (ст. 67) и т.д. В Греции Президент также избирается
парламентом (ст. 30); ни один акт Президента (за редким исключением) не
имеет силы и не приводится в исполнение без контрассигнации
соответствующего министра (ст. 35); Президент назначает Премьер-министра
и по его предложению назначает и увольняет остальных членов
правительства и заместителей министров, Премьер-министром назначается
лидер партии, располагающей абсолютным или относительным большинством
мест в парламенте (ст. 37); Президент освобождает правительство от его
обязанностей, если оно подало в отставку или получило вотум недоверия от
парламента (ст. 38) и т.д.

Смешанная (полупрезидентская, полупарламентская) республика складывается
в результате, с одной стороны, усиления парламентарных начал в развитии
президентских республик, а с другой — возрастания места и роли
президентской власти в парламентарных республиках. Стремление
нейтрализовать негативные тенденции к монополизации и авторитаризации
политической власти в развитии президентских республик и серьезная
неудовлетворенность неустойчивостью, нестабильностью правительственной
власти в парламентарных республиках создали благоприятную почву для
появления в последние десятилетия такой формы государственного
правления, которая пытается сочетать достоинства как той, так и другой
из рассмотренных выше основных форм. Наглядным примером такой формы
правления могут сегодня служить соответствующие государственные формы во
Франции и в Польше.

Во Франции Президент избирается прямым всеобщим голосованием (ст. 6
Конституции страны), председательствует в Совете министров (ст. 9),
обладает правом роспуска Национального собрания после консультации с
Премьер-министром и председателями палат (ст. 12), может брать на себя
после соответствующих консультаций чрезвычайные полномочия (ст. 16),
формирование правительства и руководство им Президент осуществляет
самостоятельно, без вмешательства и контроля со стороны парламента и др.
Эти и ряд других важных моментов, характеризующих
конституционно-правовой статус Президента Франции, позволяют не только
отнести эту страну к числу президентских республик, но и констатировать
наличие в ней очень сильной президентской власти, во многих отношениях
превосходящей власть Президента США, что позволяет некоторым
исследователям вести речь даже о «республиканской монархии».

Однако именно «правительство определяет и проводит политику нации» (ст.
20) и при этом находится в прямой зависимости от парламента, поскольку
Премьер-министр после обсуждения в Совете министров ставит перед
Национальным собранием вопрос об ответственности Правительства в связи с
его программой или общеполитической декларацией, т.е. вопрос о доверии.
Национальное собрание может выразить недоверие Правительству путем
голосования резолюции порицания, под проектом которой должны стоять
подписи не менее десятой части депутатов парламента (ст. 49). Если
Национальное собрание примет резолюцию порицания или если оно не одобрит
программу или общеполитическую декларацию Правительства, гласит ст. 50
Конституции Франции, то Премьер-министр должен вручить Президенту
Республики заявление об отставке Правительства. Все это требует
признать, что Франция одновременно обладает многими сущностными чертами
и парламентарной республики.

Некоторые авторы* возражают против выделения в особую форму правления
смешанную, полупрезидентскую, полупарламентарную республику, считая, что
необходимо сохранить лишь старое, традиционное деление республик на
президентские и парламентские. Но их аргументы не представляются
убедительными. Спору нет, классификация республик на президентские и
парламентские является основной и исходной. В этом отношении выделение
смешанной формы правления является, несомненно, производным. Не вызывает
возражения и тезис о том, что президентские республики сегодня нередко
включают в себя в какой-то мере элементы парламентаризма, а
парламентарные республики — более пли менее существенные черты
президентского правления. В чистом виде, как ту, так и другую форму в
современном мире действительно не так уж просто обнаружить. Но указанные
авторы не учитывают, что когда речь идет о смешанной, полупрезидентской
республике, имеется в виду не та ситуация, когда у президентской в своей
основе республики выявляются какие-то частичные проявления
парламентаризма или у парламентарной в главном и основном республики
обнаруживаются частичные элементы президентского правления, а та, когда
верховная власть в стране оказывается реально поделенной в равной или
сопоставимой мере между президентом и парламентом, а правительство
оказывается в прямой, реальной и серьезной зависимости как от
президента, так и от парламента.

* См.: Арановский К.В. Указ. соч. С. 4, 169-173.

Сказанное выше о форме правления во Франции это убедительно
подтверждает. То же можно сказать о форме правления в Польше, где
Президент, как и во Франции, избирается всеобщим голосованием народа,
может созывать Совет Кабинета и председательствовать на нем, выдвигает
кандидатуру Председателя Совета Министров, назначает и принимает
отставку его и т.д., но в то же время контроль за деятельностью Совета
Министров осуществляет Сейм (палата парламента), у которого Председатель
Совета Министров получает вотум доверия, а члены Совета Министров несут
как солидарную ответственность перед ним, так и индивидуальную
ответственность, Президент же принимает отставку Председателя Совета
Министров и назначает избранного Сеймом нового Председателя
Правительства. Сейм имеет право выразить вотум недоверия и отдельному
министру, а Президент отозвать такого министра. Изменения в составе
Совета Министров Президент производит по предложению Председателя Совета
Министров.

До 90-х гг. черты смешанной, полупрезидентской республики были присущи и
Финляндии, но в результате глубоких конституционных преобразований эта
республика превратилась в парламентскую, хотя и сегодня Президент
Финляндии напрямую избирается народом, а его полномочия достаточно
широки и носят отнюдь не номинальный характер. Следует учитывать, что
смешанная, полупрезидентская республика сама может иметь свои
разновидности. Она существует не только во Франции и Польше. Ее черты
так или иначе проявляются в Шри-Ланке, в ряде франкоязычных и иных
странах, особенно там, где устанавливается двойная ответственность
правительства как перед парламентом, так и президентом. Эта форма
правления по-своему проявляется в Швейцарии. Она использовалась в
процессе перехода ряда стран (Португалии, Болгарии, Югославии, Хорватии
и др.) от тоталитаризма к демократии. Как будет показано ниже, известные
ее черты присущи и современной российской государственности.

§ 3. Россия — президентская республика

По форме своего правления Российская Федерации является президентской
республикой, хотя и включающей определенные черты, свойственные
парламентарным республикам. Республиканский характер этой формы
российской государственности прямо закреплен уже в ст. 1 Конституции РФ,
где говориться, в частности, о «республиканской форме правления». Это
общее положение конкретизируется и развивается в других статьях,
содержащихся прежде всего в главах, посвященных статусам Президента,
Федерального Собрания и Правительства РФ (ст. 3, 11, 80, 81, 83, 84, 86,
87, 90, 94, 96, 102, 103, 105, 107-117 и др.). Из их содержания
совершенно ясно вытекает, что в РФ учреждена президентская форма
республиканского правления.

Президентская или полупрезидентская республика? Тот факт, что РФ, как и
ряду других президентских республик, присущи отдельные черты
парламентаризма, по-разному оценивается в нашей литературе.* Некоторые
авторы приходят в связи с этим к общему выводу, что нынешняя российская
форма правления — «полупрезидентская республика французского типа,
естественно, с определенными особенностями».** Аналогия с Францией,
конечно, во многом оправдана, но в общем и целом данная позиция не
учитывает прежде всего то, что в РФ президентская власть значительно
сильнее, а парламентская значительно слабее, чем во Франции. Исходя из
того, что само по себе наличие некоторых элементов парламентаризма в
президентской республике не превращает ее в смешанную, полупрезидентскую
(о чем уже говорилось в предшествующем параграфе данной главы), по
нашему мнению, правильнее характеризовать РФ как президентскую
республику с весьма ограниченными парламентаристскими началами. Если же
встать на иную позицию и считать, что само наличие парламента даже с
весьма слабыми полномочиями делает республику полупрезидентской, то
тогда почти все президентские республики придется рассматривать как
полупрезидентские. Показательно, что и сам автор в другом случае при
анализе порядка формирования правительства РФ называет ее «президентской
республикой».***

* Даже в одном и том же авторитетном издании «Конституция Российской
Федерации. Научно-практический комментарий» (М., 1997. С. 469 и 486) –
наша страна одновременно характеризуется как полупрезидентская, так и
президентская республика.

** Баглаи М.В. Указ. соч. С. 123.

*** Баглай М.В. Указ. соч. С. 567.

Весьма противоречивая позиция выражена по данному вопросу в учебнике
Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина. Сперва РФ справедливо относится авторами
к числу стран, сочетающих черты парламентарной и президентской
республик; затем не менее справедливо признается, что «с момента своего
становления в качестве конституционного государства Российская Федерация
постоянно двигалась в строну усиления в ней черт президентской
республики» и что она стала «в конечном счете по своему характеру
президентской республикой», хотя и сохраняющей «некоторые внешние
признаки парламентского государства»; а в итоге утверждается, что РФ в
настоящее время имеет «президентско-парламентскую», «полупрезидентскую»
республиканскую форму правления.* При этом ссылки делаются на то, что, с
одной стороны, Президент избирается всеобщим голосованием, располагает
собственными прерогативами, позволяющими ему действовать независимо от
Правительства, а с другой — наряду с Президентом действует Правительство
во главе с Председателем, в определенной мере ответственное перед
парламентом.

* Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 128.

Слабость такой позиции заключается не только в ее явной противоречивости
(поскольку одновременно признается то, что РФ превратилась в
президентскую республику, и то, что она является полупрезидентской), но
и в том, что в ней игнорируется реальное и достаточно очевидное
превосходство власти Президента над властью правительства и парламента.
Акцентируя внимание на сочетании в РФ черт как той, так и другой
разновидности республиканской формы правления, указанные авторы не
учитывают, на наш взгляд, что в рамках такого сочетания ни о каком даже
примерном, относительном балансе ветвей власти — власти президента и
власти парламента — речи быть не может, ибо на одной чаше весов
находится, по выражению самих авторов, «сильная президентская власть», а
на другой — «некоторые внешние признаки парламентского государства». Но
разве не очевидно, что при определении формы правления РФ решающее
значение имеет не сам по себе факт, что государственную власть в ней
осуществляют и Президент, и Федеральное Собрание, и Правительство РФ, а
соотношение между этими высшими государственными органами и в первую
очередь то, перед кем в определяющей мере несет ответственность
правительство — перед Президентом или перед парламентом. Не случайно
поэтому в литературе справедливо отмечается, что в РФ, как и в
большинстве стран СНГ, «Президент фактически стоит над парламентом,
осуществляя как глава государства высшую государственную власть и
олицетворяя ее единство».*

* Михалева Н.А. Указ. соч. С. 255.

Нельзя признать последовательной и убедительной в данном вопросе и
позицию В.Е. Чиркина, характеризующего в целом РФ как полупрезидентскую
республику. Он правильно указывает, что избранная у нас форма правления
«не была копией французской полупрезидентской республики»; что
«фактически складывающиеся отношения между высшими органами государства
имеют нередко более важные значения, чем правовые нормы, определяющие
форму правления юридически»; что «ответственность Правительства перед
Государственной Думой крайне ограничена и затруднена»; что в форме
правления РФ есть не только некоторые черты парламентарной республики,
но и «существенные черты президенциализма, в том числе с точки зрения
содержания правовых норм, а не только фактически»; что «очень сложно
Думе добиться и увольнения Правительства в целом», не говоря уже об
увольнении отдельных министров, на то, что право Президента
«безусловно»; что в РФ «на практике элементы парламентаризма сведены к
минимуму»; что «на практике именно Президент возглавляет всю систему
исполнительной власти» и т.д.*

* Чиркин В.Е. Конституционное право. Россия и зарубежный опыт. С.
285-292.

И после всего этого автор делает общий вывод, что «Россия —
полупрезидентская, полупарламентская республика с доминирующим
положением Президента в структуре власти», что «Россия — это такая
полупрезидентская республика, в которой доминируют элементы
президенциализма».* Но если речь идет о резком преобладании,
доминировании президентских начал над сравнительно частными и мало что
определяющими в характере государственной власти элементами
парламентаризма, то правомерно ли при этом говорить о полупрезидентской,
полупарламентской республике? Разве можно принять такое определение
формы правления РФ, если ни о каком даже примерно равном, сопоставимом
соотношении власти Президента и власти парламента говорить не
приходится. Не правильнее и последовательнее ли было бы признать, что
Россия — это президентская республика, включающая частичные элементы
парламентаризма.

* Там же. С. 292.

Еще раз подчеркиваем, что, как показывает мировой опыт
конституционализма, само по себе сочетание тех или иных черт, элементов,
сторон двух основных форм государственного правления до определенной
меры не изменяет ее качественную определенность как целого. И точно так
же, как выборность Президента не парламентом, а непосредственно народом
не превращает сама по себе парламентарную республику в
полупарламентскую, так и президентская республика в России не становится
полупрезидентской только потому, что Государственная Дума обладает
крайне ограниченными полномочиями по контролю за деятельностью
Правительства. Это особенно рельефно выявляется при сопоставлении
полномочий Президента и парламента в РФ по отношению к Правительству.

Власть Президента и власть парламента в РФ, их соотношение.
Конституционно-правовой статус как Президента, так и парламента и
Правительства в РФ будет подробно охарактеризован в соответствующих
параграфах ряда последующих глав (гл. 10—12). Поэтому здесь в
сравнительном плане рассматриваются лишь главные полномочия этих высших
государственных органов под углом зрения их влияния на форму
государственного правления.

Президент РФ избирается не парламентом, а путем всенародного
голосования, что, как уже указывалось, типично для президентских
республик. По Конституции РФ (ст. 80) он: глава государства; гарант
Конституции, прав и свобод человека и гражданина; стоит на страже
суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности;
обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов
государственной власти; определяет основные направления внутренней и
внешней политики государства; представляет РФ внутри страны и в
международных отношениях. Уже эти самые общие положения наглядно
свидетельствуют об огромной, определяющей роли Президента РФ в системе
органов государственной власти страны.

Президенту РФ принадлежит решающая роль в формировании и деятельности
непартийного правительства, что особенно важно для определения
президентской формы республики. Президент РФ самостоятельно, без участия
парламента по представлению Председателя Правительства РФ назначает на
должность и освобождает от должности заместителей Председателя
Правительства РФ и федеральных министров, хотя даже в такой
президентской республике, как США, для этого требуется согласие Сената.
Председатель Правительства также назначается не парламентом, а
Президентом, который только и может выдвигать кандидатуры на этот пост.
Правда, парламент здесь обладает правом дать или не дать согласие на
такое назначение. Но и это весьма ограниченное право серьезно оговорено
Конституцией тем, что Государственная Дума имеет возможность под угрозой
своего роспуска лишь трижды отклонять предлагаемые Президентом
кандидатуры (или кандидатуру), после чего Президент получает право на
роспуск парламента и самостоятельно назначает Председателя
Правительства. Важно и то, что при обсуждении кандидатуры на этот пост
парламент рассматривает прежде всего именно личность, а не программу
работы Правительства, поскольку последняя в своей основе определяется
Президентом РФ, который по Конституции определяет основные направления
внутренней и внешней политики государства.

Правительство в решающей мере зависит от Президента, контролируется им и
несет политическую ответственность перед ним. Он в любой момент, без
каких-либо ограничений и сдержек, по собственному усмотрению может
отправить в отставку Правительство, даже не уведомив об этом
премьер-министра (как это было, например, с отставкой B.C. Черномырдина
в марте 1998 г.). Избрание нового состава Государственной Думы не
вызывает необходимость замены Правительства и его главы, в то время как
избрание нового Президента непременно связано с этим. Формально, по
Конституции РФ 1993 г., Президент РФ не является главой исполнительной
власти, но это не означает, что его реальная роль в руководстве
Правительством принципиально изменилась. Президент непосредственно
направляет деятельность Правительства; его указы и распоряжения
обязательны для исполнения Правительством; ряд важнейших министров
находятся в непосредственном подчинении Президенту. Президент формирует
и возглавляет Совет Безопасности и является Верховным Главнокомандующим
Вооруженными Силами; он имеет право по собственному усмотрению
председательствовать на заседаниях Правительства, акты которого могут
быть отменены Президентом и т.д.

Конечно, нельзя сказать, что Правительство РФ ни в какой мере не зависит
от Федерального Собрания. Выше уже говорилось о необходимости получения
согласия Государственной Думы на назначение Председателя Правительства.
Согласно ч. 1 ст. 103 и ч. 3 ст. 117 Конституции РФ, Государственная
Дума может выразить недоверие Правительству большинством голосов от
общего числа депутатов. Но Президент РФ, вопреки нормам парламентарной
республики, может и не согласиться с таким решением Государственной
Думы, а если последняя в течение трех месяцев повторно выразит недоверие
Правительству, то Президент либо объявляет об отставке Правительства,
либо распускает Государственную Думу. То же происходит тогда, когда
Председатель Правительства сам поставит вопрос о доверии Правительству.

Парламент РФ способен влиять на деятельность Правительства в связи с его
правом обсуждать и утверждать бюджет и другие финансовые законопроекты,
но это свойственно не только парламентским, но и президентским
республикам. В то же время Президент РФ играет решающую роль при
назначении Председателя Центрального банка РФ, ибо он единолично
определяет и представляет Государственной Думе кандидатуру на эту
должность и ставит вопрос об освобождении от этой должности. При этом
если Государственная Дума не утверждает его кандидатуру, то Президент
имеет возможность назначить ее исполняющим обязанности Председателя
Центрального банка РФ.

По отношению к Президенту РФ парламент обладает правом отрешения его от
должности, но, во-первых, таким правом представительный орган власти
обладает и в президентских республиках (например, в США); а во-вторых,
это право в РФ достаточно узко, ибо может быть использовано лишь на
основании выдвинутого обвинения в государственной измене или совершении
иного тяжкого преступления при условии соблюдения очень сложной и
длительной процедуры, что делает его реально сверхтрудно применимым. В
то же время Президент РФ обладает значительно более широким правом
роспуска Государственной Думы, о чем уже говорилось выше. Президент
назначает выборы в Государственную Думу, а выборы Президента назначаются
Советом Федерации, который формируется без участия Президента и
Государственной Думы.

Все сказанное и многое другое достаточно убедительно свидетельствует,
что в нынешней России имеет место резкое преобладание президентской
власти над властью парламентской. В то же время власть парламента
серьезно ограничена, элементы парламентаризма сведены к минимуму и
несопоставимы с элементами президенциализма. К сказанному следует
добавить, что даже в области правотворчества, где парламенту, прежде
всего нижней палате — Государственной Думе, традиционно принадлежит
важнейшая роль, Президент РФ также обладает серьезными полномочиями. Он
имеет: право самостоятельно издавать указы, обязательные для исполнения
на всей территории страны; право законодательной инициативы; право
отлагательного вето в отношении принятых парламентом законов; право
приостанавливать в ряде случаев действие актов органов исполнительной
власти субъектов РФ и др. Он вносит законопроекты в Государственную
Думу, подписывает и обнародует принятые Федеральным Собранием законы,
без чего они не могут стать законами и вступить в действие. Только
Президент назначает референдум.

За последнее время в нашей стране ведется немало разговоров и вносятся
предложения о пересмотре Конституции РФ в направлении прежде всего
серьезного перераспределения полномочий высших государственных органов в
пользу парламента и Правительства за счет полномочий Президента. Не
только в обществе, но и в профессиональных кругах достаточно широко
укрепилось мнение, что на Конституцию РФ 1993 г. слишком серьезный
отпечаток наложила конъюнктурная ситуация того периода
социально-политического развития страны, определившая серьезный перекос
в распределении полномочий в пользу Президента РФ. Уже само по себе это
не позволяет, на наш взгляд, говорить о полупрезидентской республике в
современной России. Другое дело, что в случае реального изменения в
будущем соотношения полномочий указанных органов на путях расширения
полномочий парламента, в том числе и в отношении формирования и
деятельности Правительства, и утверждения большей самостоятельности
Правительства по отношению к Президенту, наша страна по форме правления
может превратиться в полупрезидентскую республику. Сегодня же она —
своеобразная президентская, а не полупрезидентская республика.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

Что такое форма государства и какие компоненты она включает?

Что такое форма государственного правления?

Что такое монархия и каковы ее наиболее характерные черты?

Как подразделяют основные виды монархий?

Что такое абсолютная монархия и каковы ее основные черты?

Что такое дуалистическая монархия и в чем ее отличие от абсолютной
монархии?

Что такое парламентарная монархия и каковы ее основные отличительные
признаки?

Приведите конкретные примеры стран с различными видами монархического
правления.

Что такое республика и каковы ее основные разновидности?

Что такое президентская республика и каковы ее наиболее характерные
черты?

Что такое парламентарная (парламентская) республика и в чем ее
своеобразие?

Что такое смешанная, полупрезидентская республика и в чем ее основные
особенности?

Назовите конкретные примеры стран, где утвердились различные формы
республиканского правления.

Какова республиканская форма правления в России7

Каково соотношение президентской власти и власти парламента в России?

Является ли Российская Федерация президентской или гюлупрезидент-ской
республикой?

ЛИТЕРАТУРА

Арутюнян А.Ш. Институт Президента Республики Армения.
Сравнительно-правовой анализ. Ереван. 1996.

Журавлев А.Л., Султанов А.Ш. Сравнительный анализ правового статуса
президентов Азербайджанской Республики и Российской Федерации. М., 1997.

Косопкин А.С., Нефедова Т.И. Президент, конгресс, законодательство //
Государство и право. 1998. № 1.

Котенков А.А. Президент — Парламент: становление взаимоотношений в
законодательном процессе // Государство и право. 1998. .№ 9.

Котенков А.А. Актуальные проблемы взаимоотношений Президента РФ и
Государственной Думы федерального Собрания РФ в законодательном процессе
// Государство и право. 1998. № 10.

Кувалдин В.Б. Президентская и парламентская республики как формы
демократического транзита // Полис. 1998. № 5.

Лузин В.В. Президентская модель разделения властей (на примере США) //
Государство и право. 1993. № 3.

Сахаров H.Л. Институт президента в современном мире. М., 1994.

Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М., 1998.

Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5.

Глава 7. ГОСУДАРСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕЖИМЫ

Форма государственного правления отражает преимущественно
институционально-статусную сторону в характеристике государственной
власти страны. Другой ее специфической и очень важной стороной является
то, какими конкретными путями, средствами, методами и приемами
реализуется государственная власть. Указание на монархическую или
республиканскую форму государственного правления, существующую в данной
стране, само по себе не позволяет судить, например, об уровне
демократизации государственной жизни в ней, о реальном состоянии и мерах
обеспечения государством основных прав и свобод человека и гражданина и
т.д. Именно эта последняя, своего рода функциональная, управленческая
грань в характеристике государственной власти той или иной страны
находит свое выражение в ее государственно-политическом режиме. В связи
с этим чаще всею говорится, с одной стороны, о странах развитой зрелой
демократии и странах либеральной демократии, а с другой — об
авторитарных и тоталитарных государствах.

§ 1. Понятие государственно-политического режима

Понятие «режим» (от франц. regime и лат. regimen — управление) в
политической сфере обычно означает способ, метод, образ, порядок,
совокупность средств осуществления государственного политического
правления в стране. Надо отметить, что в литературе, в том числе и
учебной, можно встретить как расширительное, так и суженное толкование
данной государственной формы. Расширительное имеет место тогда, когда
речь ведется о «политическом режиме». Многие авторы хотя и отмечают
правильно необходимость разграничения понятия «политический режим» в
широком и узком смыслах, тем не менее ведут речь в курсах
конституционного права не о государственных, а о политических режимах.*
Но это строго говоря, неправильно, ибо политический режим – явление,
несомненно, значительно более широкое по своему содержанию, нежели одна
из форм государства, поскольку включает в себя не только
государственные, но и многообразные негосударственные, общественные
формы политической жизни, связанные, в частности, с деятельностью
политических партий, иных массовых общественных объединений и движений,
трудовых коллективов и т.д. Именно поэтому политический режим должен
рассматриваться прежде всего и непосредственно в качестве предмета не
науки конституционного права, а политологии, что и находит свое
отражение в учебниках по курсу политологии.

* См. напр.: Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 253 и
след.; Конституционное право / Под ред. А.Е. Козлова. С. 189. и след.:
Арановский К.В. Указ. соч. С. 234. и след.

Однако излишне узким представляется термин «государственный режим», ибо
в науке конституционного права государственный режим рассматривается в
теснейшей взаимосвязи, взаимодействии и взаимопроникновении с
политическим режимом в целом. Не все политическое в существующем режиме
данной страны является государственным, но все государственное является
политическим, его ядром и решающей основой. Негосударственные,
общественно-политические формы и методы деятельности политических партий
и иных общественных объединений, органов местного самоуправления,
играющие очень важную роль в политике, в реальной жизни оказываются во
многом практически неразделимыми с формами и методами деятельности
государственных органов, составляя однако с ними единую политическую
систему.

В свете сказанного, представляется наиболее адекватным использование в
курсе конституционного права не понятия «политический режим» или
«государственный режим», а понятия «государственно-политический режим».
Оно, с одной стороны, выделяет специфический государственный аспект
проблемы, поскольку рассматривается в контексте определения формы
государства; а с другой стороны, подчеркивает неразрывное единство
государственного и негосударственного, общественно-политического в
жизнедеятельности государства. Небезынтересно, что в политологии эта
проблема исследуется в относительно более широком ракурсе как весь
политический режим, в то время как в конституционном праве — в
относительно более узком плане, преимущественно как государственный,
государственно-правовой режим, взятый в единстве с политическим режимом
в целом. Такой подход позволяет решить двуединую задачу: одновременно
отразить как разграничение и специфику предметов исследования
политологии и науки конституционного права, так и органическую
взаимосвязь и взаимопроникновение этих разных наук в данном вопросе.

В конституционном праве государственный режим изучается прежде всего
через призму соответствующих правовых норм. Но поскольку во многих
случаях конституционные нормы недостаточно отражают действительность,
постольку необходимо учитывать не только правовые нормы той или иной
страны, но и практику их применения. Правильно указывает В.Е. Чиркин,
что характер государственного режима определяется многими факторами, в
том числе существующей в стране партийной системой, взаимосвязями
политических партий, общественных организаций с населением,
господствующей идеологией, уровнем политической культуры, традициями и
др. Выдвигая эти важные методологические положения, автор, однако,
почему-то использует не понятие «государственно-политический режим», а
«государственный режим».*

* Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. С. 180. См. также:
Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть /
Под ред. Б.А. Страшуна. С. 305 и след.

Государственно-политический режим — специфическое выражение
функциональных, управленческих свойств существующей в стране
государственной власти, т.е. характер используемой ею системы конкретных
путей, способов, методов и приемов осуществления этой власти.

Некоторые авторы при определении понятия «политический режим» не считают
возможным отнести его к числу форм государства, наряду с формой
правления и формой политико-территориальной организации государства, в
связи с чем излишне резко разграничивают и даже противопоставляют
политический режим другим государственным формам; или же, дают весьма
произвольное и описательное определение данного явления. Так, К.В.
Арановский считает, что «политический режим нельзя причислять к формам
государственности», что «это содержательная, а не формально-юридическая
характеристика», описывающая «все проявления политического
властвования», что «политический режим — это свойство нации,
определяющее степень концентрации или характер распределения власти,
условия ее формирования и поддержания в общественном сознании, а также
пределы применения и распространения власти на общественные отношения,
на человека».*

* Арановский К.В. Указ. соч. С. 235.

Спору нет, государственно-политический режим занимает особое место в
характеристике совокупной формы государства, отражая ее наиболее тесную
и непосредственную связь с сущностью и содержанием государственной
власти. Но это отнюдь не означает, что, с одной стороны, другие
государственные формы никак не связаны с сущностью и содержанием
государства (иначе, например, речь не шла бы о том, что республиканская
форма правления наиболее адекватно отражает народовластие,
демократическую сущность государства), а с другой — что такой режим
выражает лишь содержание государственной власти и не имеет никакого
отношения к отражению ее формы. Разве «степень концентрации или характер
распределения власти», или «пределы применения и распространения власти»
никак не характеризуют государство со стороны его формы? Ведь сам автор
признает, что политический режим позволяет понять, «каков набор средств
и методов» политического властвования. Вместе с тем, если исходить из
того, что политический режим «описывает все проявления политического
властвования», тогда и формы правления, и формы
политико-территориального устройства государства должны быть включены в
политический режим, что явно неправомерно. Что же касается приведенного
выше общего определения указанным автором политического режима, то оно,
во-первых, использует весьма туманное понятие «свойство нации» и не
раскрывает его смысл; во-вторых, не отражает специфически
функционального, управленческого аспекта в характеристике политической
власти; и в-третьих, по сути дела, подменяет определение сущности
данного явления простым перечислением некоторых элементов его
содержания.

?

I

I

?

O

O

Oe

|L

E

@

B

D

H

J

?

?

3/4

A

A

AE

E

j?

j;

j/

j

?

O

o

“-

8#

P#

E#

ae#

&

8&

o)

*

&*

P*

¶8 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ??????????????????? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ????????????????????????? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ’ тодах деятельности государственных органов и в соотношении между ними. Условно можно сказать, что характер государственной власти в стране, прямо зависящий от природы и сущности данного государства, стратегически обычно находит свое проявление прежде всего в форме государственного правления, а тактически — в том или ином государственно-политическом режиме. Кроме того, как уже отмечалось, определение государственно-политического режима той или иной страны требует анализа не только соответствующих правовых норм, но и их соотношения с фактически складывающимися отношениями между личностью, обществом и государством, реальным порядком функционирования и взаимодействия государственных органов и т.д. Определение государственно-политического режима вовсе не предполагает необходимость учета всего многообразия форм, путей, способов, методов и приемов государственного управления в их конкретном практическом осуществлении. Невозможно отразить это огромное многообразие и в конституции, тем более что в одной и той же стране могут применяться и часто действительно применяются различные и разнохарактерные управленческие способы и методы. Поэтому при характеристике государственно-политического режима в любой стране важен учет прежде всего самого характера, природы совокупности (системы) используемых форм, способов и методов государственного властвования, а не каждого из них, взятого самого по себе, в отдельности. Если в какой-либо стране имеет место применение как демократических, так и недемократических способов и методов государственного управления, необходимо установить, какие из них являются преобладающими, доминирующими, типичными, системообразующими, выражающими действительную природу и сущность государственности и всей политической системы данной страны. Такая сравнительно высокая подвижность данной формы государства, сложность ее четкой характеристики и возможность, а часто и реальность несовпадения соответствующих правовых норм и действительности приводят к тому, что, в отличие от других государственных форм, государственно-политический режим не так прямо, конкретно и адекватно закрепляется в конституциях стран мира, хотя определенные общие характеристики и отдельные его элементы отражаются в них и в другом законодательстве. Чаще всего термин «режим» вообще не используется в конституциях, хотя в отдельных из них говорится, например, о «республиканском режиме», «демократическом режиме», «режиме власти» и др. Обычно речь идет об общей формуле «демократическое государство» или «демократическая республика» (конституции ФРГ, Франции, Италии, Индии, Перу, Ирландии, Румынии, Казахстана и многие др.). В некоторых конституциях встречаются и определенные дополнения. Например, в Конституции Бразилии говорится о легитимном демократическом государстве, в конституциях Испании и Португалии — о «правовом демократическом государстве», в Конституции Эквадора — об ответственном и альтернативном правлении. При этом опять-таки необходимо всегда помнить о том, что не так уж редко демократическим государством именуют себя в конституциях и те страны, которые таковыми далеко не являются. Независимо от тех или иных конкретных конституционных формулировок определение действительного государственно-политического режима какой-либо страны требует учета следующих основных параметров: 1) характера государственной власти, ее источника, целей и задач (народовластие; монархическая власть; диктатура той или иной социальной группы, слоя, класса); 2) политико-правового статуса личности, характера ее взаимоотношений с государством и отношения государства к признанию человека высшей ценностью; 3) реального отношения государства к необходимости подчинения всей деятельности государственной власти праву и закону; 4) признания или непризнания принципа разделения властей, реального его осуществления и характера взаимодействия между этими властями; 5) установления и практического применения (или неустановления и неприменения) принципов политического и идеологического плюрализма, свободы оппозиционной деятельности, учета мнения меньшинства и др.; 6) реального осуществления принципа партиципации, т.е. свободного и активного участия граждан в управлении страной; 7) уровня централизации (децентрализации) государственной власти и развития местного самоуправления. Хотя эти и другие стороны государственно-политических режимов регулируются обычно в самых разных статьях, главах и разделах конституций, можно привести пример и сравнительно цельного и обобщенного определения его общих основ. Так, ст. 2 Конституции Португалии указывает, что «Португальская Республика — демократическое правовое государство, основывающееся на народном суверенитете, на многообразии демократических мнений и демократическом политическом плюрализме, на уважении и гарантиях осуществления основных прав и свобод и имеющее целью претворение демократических принципов в экономической, социальной и культурной жизни и углублении демократии участия». Характер государственно-политического режима прежде всего и непосредственно определяется природой и сущностью государственной и всей политической власти в стране. Вполне естественно, что власть, базирующаяся на действительном суверенитете народа, на широком и реальном участии граждан в осуществлении ее функций, на подлинном служении органов государства и общественных объединений интересам и идеалам гражданского общества, использует далеко не всякие, а адекватные ей демократические пути, способы, средства и методы своей реализации. И наоборот, политическая власть, опирающаяся не на народ в целом или его большинство, а на более или менее узкую его часть, выражающая и защищающая ее корыстные интересы и цели, устанавливающая и закрепляющая диктатуру какого-либо класса или социального слоя, закономерно прибегает к недемократическим, а часто и антидемократическим, насильственным, диктаторским путям, способам и приемам поддержания, функционирования и использования этой власти, присущим государствам с полицейскими режимами. Как уже отмечалось, и в рамках демократических режимов могут частично и ограниченно применяться силовые, недемократические методы и средства. Но совершенно очевидно, что одно дело, когда насилие, принуждение выступает чуть ли не как самоцель, а другое, когда оно используется в целях защиты и укрепления народовластия. Нет жесткой и необходимой связи между государственно-политическим режимом и другими формами государства. Демократическими, как и недемократическими, могут быть как республики, так и монархии, как унитарные, так и федеративные государства. Но это не значит, что государственно-политический режим не оказывает существенного влияния на две другие формы государства и обратно. Как показывает исторический и современный опыт, недемократический государственно-политический режим способен ограничить, например, возможности реального осуществления принципов республиканизма или серьезно исказить и даже сделать практически невозможным реализацию принципов федерализма; с другой стороны, например, абсолютная и дуалистическая монархии, как и суперпрезидентская республика, могут благоприятствовать утверждению авторитарного государственно-политического режима. Государственно-политический режим неправомерно отождествлять с политической системой общества, хотя одновременно было бы неверным не видеть совпадения во многом этих явлений. Второе значительно шире первого, ибо включает в себя разносторонние основы политической жизни страны, а не только одну из форм государства. Кроме того, главное в политической системе — сущность и структура всей политической власти, статус различных субъектов политики и отношения между ними, а в государственно-политическом режиме — способы и методы лишь государственного властвования, взятые в органической связи с политическими условиями его осуществления. Важным является и вопрос об основной классификации государственно-политических режимов. Поскольку основания для их подразделения могут быть самые разные, то и сама такая классификация может быть различной. Но и в рамках имеющегося многообразия мнений необходимо выделить главную классификацию, наиболее емко и четко выражающую существо основных типов (классов) проявления данного явления. В свете сказанного выше о теснейшей, органической связи государственного и политического режимов, о включенности первого во второй и их неразделимости, представляются неплодотворными поиски в науке конституционного права каких-то совершенно новых классификаций, отличных от той, которая утвердилась как основная в политологии, как это предлагается в отдельных изданиях.* Именно потому, что в науке конституционного права государственный режим не может рассматриваться иначе, как в контексте и как важнейшая часть, ядро политического режима, целесообразно в этой науке вести речь о государственно-политических режимах и принять и в ней в качестве общей и основной их классификации подразделение этих режимов по такому системному критерию, как подлинное отношение к демократии. По этому основанию государственно-политические режимы должны быть подразделены прежде всего на демократические и недемократические, а затем первые — на собственно, последовательно демократические, либеральные, либерально-демократические, а вторые — на авторитарные и тоталитарные. Сказанное не означает ни то, что в науке конституционного права не может быть предложена и своя классификация указанных режимов ни то, что и в политологии и в науке конституционного права они будут изучаться одинаково. Суть дела в другом: нельзя искусственно разрывать изучение демократических и недемократических государственно-политических форм в политологии и в науке конституционного права; последняя должна опираться на достижения политологии, конкретизируя и развивая их. * См. напр.: Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 496-498. § 2. Демократический и либеральный режимы В предшествующих главах уже были рассмотрены такие важнейшие и общие стороны демократической государственности, как народовластие, соблюдение и защита прав и свобод личности, разделение властей и др. Поэтому здесь проблемы демократии освещаются под специфическим углом зрения выяснения конституционного закрепления и практичного осуществления конкретных путей, способов, форм и методов реализации государственной власти. Без этого аспекта анализа демократической государственности характеристика ее формы оказалась бы неполной и незавершенной. Демократический и либеральный (либерально-демократический) режимы — две разновидности общедемократического пути реализации государственной власти, антиподом которого выступает недемократический или антидемократический путь в двух его основных разновидностях — авторитарного и тоталитарного режимов.* Вполне естественно, что собственно, последовательно демократический и либерально-демократический, либеральный государственно-политические режимы имеют немало общего в главном и основном, что позволяет им относиться к одному и тому же демократическому типу государственной власти. В то же время между ними имеются и существенные видовые различия, которые требуют их научного разграничения. Поскольку либеральный режим в этой связи выступает как разновидность демократического типа государственно-политического властвования, постольку его можно именовать и либерально-демократическим. * В большинстве учебников но конституционному праву обычно выделяется почему-то лишь три вида государственных или политических режимов — демократические, авторитарные и тоталитарные (см., напр.: Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева, С. 253— 256; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. С. 182—190; Конституционное право / Под ред. А.Е. Козлова. С. 189—192 и др.). В других специально выделяется дополнительно и либеральный режим (см., напр.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. Б.A. Страшуна. С. 212—215), что представляется более правильным и последовательным. Если ограничиться лишь самым общим подразделением указанных режимов, то их, как уже говорилось, можно подразделять просто на демократические и недемократические. Но раз уж вторые разграничиваются на авторитарные и тоталитарные, выражающие различную степень их недемократичности, то, оставаясь последовательными, необходимо и демократический тип государственной власти подразделить по степени демократичности и на собственно демократический и либеральный, или либерально-демократический. Демократический государственно-политический режим характеризуется приверженностью не только действительно демократическим целям и ценностям, но и достаточно полному и последовательному использованию соответствующих способов и методов их достижения в процессе осуществления государственной власти. Как показывает исторический и современный опыт, наиболее адекватной почвой для утверждения таких режимов служат социально ориентированная экономика, достижение сравнительно высокого общего жизненного уровня населения, гражданское общество, реализация принципов социальной справедливости и социального согласия и др. Не случайно, что подобные режимы прочно утвердились и успешно функционируют сегодня в индустриально развитых странах, в то время как даже в тех развивающихся странах, которые избрали в целом демократический путь развития, применение принципов, форм и методов демократии оказывается объективно ограниченным низким уровнем экономического развития, нищетой основной массы населения, острыми социальными конфликтами, чрезвычайно низкой общей и особенно политическо-правовой культурой граждан. Это, конечно, не значит, что среди развивающихся стран нет и не может быть стран с демократическим режимом. Но даже тогда, когда это имеет место, речь может идти реально чаще всего о либеральной, либерально-демократической разновидности такого режима и лишь в отдельных случаях о становлении собственно демократического режима. И в большинстве постсоциалистических стран происходит сегодня именно процесс становления подлинно и последовательно демократических государственно-политических режимов. Говоря обобщенно, для демократического государственно-политического режима свойственны ряд общих сущностных черт при всем многообразии конкретных форм его проявления. Важнейшие из них состоят в следующем. 1. Признание и гарантированное осуществление народовластия, суверенитета народа в качестве фундаментальной основы всей государственной и политической системы страны, о чем уже подробно говорилось выше (§ 3 и 5 гл. 3, § 1 гл. 5 и др.). Это народовластие может находить свое выражение как в прямой, непосредственной форме в виде всеобщих свободных и равных выборов, референдумов, плебесцитов, права народа на законодательную инициативу, так и в представительной, опосредованной форме, когда законодательная власть в стране осуществляется лишь избранными народом его представителями. В Конституции Польши (ст. 4), например, говорится, что верховная власть в стране принадлежит нации, которая осуществляет ее через своих представителей или непосредственно. 2. Законодательное закрепление и гарантированное осуществление основных общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, обеспечивающие подлинную и высокую свободу, автономность и активную самодеятельность граждан. Подробно об этом говорилось в гл. 4. Как уже отмечалось, это ставит определенные рамки для деятельности органов государственной власти, воздвигает преграды на пути излишнего, чрезмерного вмешательства государства в жизнедеятельность личности и общества, использования недемократических способов и методов выполнения его функций. Как отмечается в Конституции Аргентины (ст. 29), акты, в результате которых жизнь, честь или собственность окажутся в зависимости от правительства или какого-нибудь лица, «полностью лишены силы, а лица, виновные в их издании, или согласившиеся с ними, или подписавшие их, привлекаются к ответственности и квалифицируются как бесчестные предатели Родины». Конституция Италии (ст. 28) устанавливает непосредственную ответственность должностных лиц и служащих государства и публичных учреждений за действия, совершенные в нарушение чьих-либо прав. 3. Связанность государственной власти правом и законом, подчиненность им ее органов, т.е. правовой характер этой власти. Верховенство права и закона, равенство всех перед законом и его обязательность для всех, строгое соблюдение законности и правопорядка, судебный порядок защиты прав личности — важнейшие неотъемлемые признаки демократического государственно-политического режима. Для демократии, отмечал известный французский исследователь политической жизни в США и Франции прошлого столетия Алексис Токвиль, характерно правление закона, а не правление отдельной личности. В Конституции Австрии (ч. 1 ст.18) отмечается, что «все государственное управление может осуществляться лишь на основании закона». Законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие — законом и правом, гласит ч. 3 ст. 20 Основного закона ФРГ. Органы публичной власти, говорится в Конституции Польши, действуют на основе и в границах права (ст. 7); страна соблюдает обязывающее ее международное право (ст.9). О правовом государстве см. также материалы § 4 и 5 гл. 5. 4. Разделение и равенство ветвей государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной, использование системы разнообразных сдержек и противовесов в процессе их взаимодействия. Эти ветви власти одновременно независимы друг от друга и взаимосвязаны (подробно об этом см. § 2 гл. 5). В Конституции Мексики (ст. 49), например, отмечается, что никогда не могут быть объединены две или три ветви власти в руках одного лица или одной корпорации, а законодательная власть не может предоставляться одному лицу, кроме случаев, предусмотренных Конституцией. 5. Политический плюрализм, обеспечивающий, в частности, многопартийность. Уже в первой статье Конституции Испании политический плюрализм, наряду со справедливостью и равенством, провозглашается высшей ценностью ее правопорядка. Принцип демократического политического плюрализма, включающий многопартийность и право на демократическую оппозицию, закреплен и в Конституции Португалии (ст. 2 и 117). Плюрализм, говорится в ст. 8 Конституции Румынии, является условием и гарантией конституционной демократии. В Конституции Молдовы (ст. 5) указывается, что демократия в стране осуществляется в условиях политического плюрализма, несовместимого с диктатурой и тоталитаризмом. Конституция Аргентины (ст. 38) исходит из того, что «политические партии являются основными институтами демократической системы» и устанавливает свободу их создания и деятельности. Конституция Польши (ст. 11) обеспечивает свободу создания и деятельности политических партий, указывает, что они образуются «с целью влиять демократическими методами на формирование политики государства». Вместе с тем признание и обеспечение указанной свободы не только не исключает, но и предполагает ограничение этой свободы по отношению к партиям и иным объединениям экстремистского толка. В той же Конституции Польши (ст. 13) запрещается существование политических партий и иных организаций, обращающихся в своих программах к тоталитарным методам и практике деятельности нацизма, фашизма и коммунизма, а также тех, программы или деятельность которых предполагает или допускает расовую или национальную ненависть, применение насилия в целях захвата власти или влияния на политику государства либо предусматривает сокрытие в тайне их структур или членства. Аналогичные положения содержатся и во многих других конституциях демократических стран. Это направлено на то, чтобы крайние радикалы и экстремисты не смогли бы использовать демократические права, свободы и институты в антидемократических целях. 6. Политический плюрализм и многопартийность, предполагающие свободу организации и деятельности оппозиции, периодическую легальную и легитимную смену у руля государственной власти представителей различных партий и движений, беспрепятственное выражение мнения оппозиционных сил по вопросам правительственной политики и государственного управления, уважительное отношение к нему и учет его при принятии государственной властью политических и управленческих решений и т.д. В ряде демократических стран конституционное законодательство специально закрепляет статус оппозиции. Так, Конституция Португалии (ст. 117) указывает, что за меньшинством признается право на демократическую оппозицию, что политические партии, представленные в парламенте, но не входящие в правительство, пользуются, в частности, правом на получение регулярной информации непосредственно от правительства о ходе решения основных вопросов, представляющих общественный интерес. В Конституции Колумбии (ст. 112) за оппозицией закрепляется не только свобода критики правительства, но и право предлагать политические альтернативы, право доступа к информации и официальным документам, право участия в избирательных комиссиях, право на реплику в государственных средствах информации и др. По Конституции Бразилии (ст. 89) в Совет Республики при Президенте входят лидеры как большинства, так и меньшинства в Палате Представителей и Федеральном Сенате. Все это направлено на то, чтобы в условиях демократического режима власть большинства, говоря словами Дж.Ст. Милля, не превращалась в «тиранию большинства». 7. Политический плюрализм и многопартийность, органично связанные и с необходимостью обеспечения идеологической свободы и идеологического многообразия, включая свободу агитации и пропаганды, гласность, независимость средств массовой информации и т.д. Конституционный закон Швеции «Форма правления» отмечает, что правление шведского народа основывается, в частности, на «свободном формировании мнений» (§ 1) и что общество должно заботиться о том, чтобы демократические идеи оставались направляющими во всех общественных сферах (§ 2). Идеологическая свобода в демократических странах также обычно ограничивается запретом по закону призывов к насилию, нарушению прав других людей, норм морали и др. 8. Широкое реальное участие граждан в осуществлении государственной власти, т.е. применение принципа партиципации как способа реализации обратной связи государства с населением. Степень влияния граждан на политику государства, на осуществление государственной власти, уровень подконтрольности народу политики, государственной власти — один из важнейших индикаторов демократичности существующего в данной стране государственно-политического режима. Это во многом определяется закрепленной системой прав и свобод человека и гражданина. В странах реальной и развитой демократии влияние личности и общества на государственную власть и контроль за ней достаточно высоки, в то время как при недемократических режимах оно близко или сведено к нулю. В Конституции Португалии правам, свободам и гарантиям политического участия посвящена целая глава (ст. 48—52). В Австрии имеется специальная независимая Коллегия народной правозащиты, избираемая Национальным советом (одной из палат парламента) в составе трех членов на шесть лет, в которую каждый может обратиться с жалобой на недостатки в осуществлении федерального управления (ст. 148а—148ж Конституции страны). Подробнее о политическом участии граждан в государственном управлении говорилось в § 3 гл. 3 и § 4 гл. 4 и др. 9. Децентрализация государственной власти и развитие местного самоуправления, позволяющие обеспечить вертикальное разделение власти и предотвратить монополизацию этой власти вверху в ущерб среднему и низшему звену государственной системы. Именно поэтому в странах развитой демократии муниципалитеты, автономные сообщества, субъекты федерации, как правило, обладают высокой самостоятельностью, достаточно широкими правами и их гарантиями, а вмешательство центра в дела субъектов федерации и муниципальной власти серьезно ограничивается конституционным и иным законодательством. Более подробно эти вопросы рассматриваются в гл. 8 и 14. 10. Крайне узкое, строго ограниченное законом применение насильственных способов и методов осуществления государственной власти. Такая черта действительно демократического государственно-политического режима обусловлена прежде всего тем, что его социальную основу составляет гражданское общество, члены которого в своей массе строго и последовательно соблюдают установленные нормы и правила поведения, широко и активно участвуют в защите законности и правопорядка, в обеспечении социально-политической стабильности, гражданского согласия и солидарности, т.е. обладают высокой политико-правовой культурой. Такие общество и государство вырабатывают действенные механизмы предотвращения и преодоления острых социально-политических конфликтов, массового нарушения законодательства, нравственных норм, иного девиантного поведения. Подлинно и последовательно демократические режимы несовместимы с массовыми нарушениями законности и правопорядка, с разгулом преступности и коррупции и т.д. В рамках такого режима главный упор при реализации государственной власти делается не на широкие и постоянные запреты и требования, а на дозволение и защиту демократических прав и свобод личности. Либеральный, или либерально-демократический режим — это такой вид демократического типа государственного властвования, в условиях которого демократические способы, формы и методы осуществления государственной власти получают сравнительно неполное, ограниченное и непоследовательное применение. С одной стороны, такой режим связан с достаточно высоким уровнем политической свободы личности; а с другой — реальные объективные и субъективные условия соответствующих стран существенно ограничивают возможности использования демократических средств и методов государственно-политического правления. Это обусловливает то, что либеральный государственно-политический режим должен быть отнесен к демократическому типу государственного властвования и в то же время выделен в его рамках в особый вид демократических режимов, отличный от собственно демократических или развитых демократических режимов. Либеральный государственно-политический режим — воплощение социально-политических принципов и идеалов либерализма (от латинского liberalis — свободный) — одного из важнейших и распространенных идейных и общественно-политических течений, окончательно сложившегося в особое, самостоятельное направление в 30—40-е гг. XIX столетия, хотя идейные истоки либерализма уходят в XVII—XVIII вв. (Дж. Локк, Ш. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, Т. Джефферсон, Б. Франклин, И. Бентам и др.). Исторически классический либерализм сложился в борьбе против феодального закабаления личности, против сословных привилегий, наследственной государственной власти и т.д., за свободу и равноправие граждан, равные возможности для всех и каждого, демократические формы социально-политической жизни. Для либерализма характеры: признание самоценности личности и изначального равенства всех людей; индивидуализм, гуманизм и космополитизм; отстаивание неотчуждаемых прав, свобод и ответственности граждан, прежде всего прав на жизнь, свободу, собственность и стремление к счастью; поддержка принципов народовластия, конституционализма, разделения властей, парламентаризма, законности и правопорядка; понимание государства как органа, основанного на договоре и консенсусе с членами общества, ограниченного целями защиты изначальных прав человека, не вмешивающегося в его частную жизнь, поддерживающего принципы рыночной экономики, свободы предпринимательства и конкуренции при минимальном вмешательстве государства в экономику. Классический либерализм, получивший широкое распространение и серьезное влияние во второй половине XIX — первой половине XX в., особенно в связи с созданием и деятельностью либеральных партий и приходом многих из них к власти, претерпел сегодня значительную эволюцию и обновление. В частности, современный либерализм или неолиберализм отличается большим восприятием идей плюралистической демократии и многообразия форм собственности, расширения и усиления роли государства в общественной жизни, социального государства, социальной справедливости и др. Если в прошлом, особенно в XIX в., либеральный режим был присущ индустриально развитым странам, переживавшим тогда процесс становления подлинной демократии, то в современном мире такие режимы особенно характерны для постколониальных и постсоциалистических стран, переходящих от антидемократических колониальных или тоталитарных режимов к развитому демократическому правлению. Сегодня таковыми являются государственно-политические режимы в ряде развивающихся стран (например, в Индии, Египте, Турции, Филиппинах, Шри-Ланке и др.), серьезно продвинувшиеся по пути демократизации политической жизни, но пока еще далеко не достигшие уровня стран развитой демократии, а также в некоторых постсоциалистических странах Европы. Тяжелое историческое прошлое, связанное с длительным господством колониальных и тоталитарных режимов, серьезная отсталость, отсутствие глубоких демократических традиций и ряд других факторов служат здесь серьезным препятствием для развития и утверждения в этих странах подлинной и развитой демократии. Нищета масс делает невозможным реальное обеспечение личных и политических прав, действительного народовластия; отсутствие или лишь зачатки формирования гражданского общества серьезно препятствуют становлению правового государства, подлинного политического плюрализма, партиципации, самоуправления и др. В таких условиях государственная власть часто бывает склонна прибегать к ограничению демократии, к недемократическим, противоправным и даже насильственным формам и методам правления, и, в частности, к использованию армии в политике в развивающихся странах, особенно в условиях ее неспособности своевременно предотвращать и справедливо решать назревшие социальные конфликты и массовые протестные выступления населения. § 3. Авторитарный и тоталитарный режимы Основными разновидностями недемократических режимов являются авторитаризм и тоталитаризм, различающиеся между собой разными характером и степенью отрицания демократических начал государственно-политического властвования. В определенном отношении можно сказать, что тоталитаризм — высшая, крайняя степень развития авторитаризма, поскольку при тоталитарном режиме антидемократические пути, формы, средства и методы такого властвования используются наиболее широко, последовательно и решительно. Если демократические режимы сегодня типичны для стран со сравнительно высоким уровнем социально-экономического развития, то авторитарные и тоталитарные режимы — для относительно отсталых стран Это общее правило не только не опровергается, а по-своему подкрепляется тем очевидным фактом, что в отдельных случаях авторитарные и тоталитарные режимы могли утверждаться в прошлом на непродолжительное время в индустриально развитых странах (например, фашистские режимы в Германии, Италии, Испании, Португалии, «коммунистические» режимы в СССР, Чехословакии и др.), а сегодня сохраняются не в самых отсталых странах (Индонезия, Марокко, Тунис, Иордания и др.). В конституциях авторитарных и даже тоталитарных стран может нередко говориться о демократическом характере соответствующего государства, ибо открыто признавать антидемократическую природу своей власти не в интересах самого крайнего диктатора. Но, как уже отмечалось, при определении характера существующего в той или иной стране государственно-политического режима особенно важно обращать внимание не столько на формально-юридические установления и формулировки, сколько на реально существующее положение дел, на фактические отношения, складывающиеся между личностью, обществом и государством. В литературе, в том числе и учебной, можно встретить отказ от разграничения недемократических режимов на авторитарные и тоталитарные, их смешение и даже отождествление. Так, В.К. Арановский в учебнике по курсу государственного права зарубежных стран утверждает, что подразделение недемократических режимов на авторитарные и тоталитарные — это выдумка Р. Рейгана и его сподвижников с их «двойным» подходом к оценке иностранных режимов на основе принципа их отнесения к «своим» и «чужим», что все недемократические режимы — это тоталитарные режимы; что последние различаются по субъективному признаку и в том случае, если власть сосредоточивается и осуществляется одним лицом, то такой тоталитарный режим является авторитарным; что «обособление авторитарного режима от тоталитаризма искусственно» и что «авторитаризм безусловно существует, но не отдельно, а в русле тоталитарной власти как ее разновидность».* * См.: Арановский К.В. Указ. соч. С. 260-263. На наш взгляд, с такой позицией нельзя согласиться, ибо она отражает непонимание существенного различия между авторитаризмом и тоталитаризмом при всем том общем, что их объединяет как разновидности антидемократического типа государственно-политического властвования. Тот факт, что тот или иной недемократический режим (например, сталинский тоталитарный режим в СССР) может нести в себе черты как тоталитаризма, так и авторитаризма, не означает, что любое авторитарное государство всегда и при всех условиях является и тоталитарным. Отрицание демократии может происходить и действительно происходит в различных странах существенно различными конкретными путями, средствами, формами и методами. Если при определении государства как авторитарного главное состоит в том, что в нем государственно-политическая власть сосредоточена у одного лица, узкой группы лиц или одного органа в ущерб другим, особенно представительным, органам власти, то при характеристике государства как тоталитарного — в том, что такое государство полностью подчиняет себе личность и общество, все стороны их жизнедеятельности путем массового насильственного подавления прав и свобод человека. Автор не учитывает, к сожалению, этих существенно разных аспектов в характеристике государственной власти. Хотя совершенно очевидно, что, к примеру, государственно-политический режим Франции времен президентства генерала де Голля носил многие черты авторитаризма, но его никак нельзя отнести к числу тоталитарных. Точно так же, говоря об авторитарности государственно-политических режимов в Иордании, Марокко, Индонезии и др. странах, нельзя относить их к тоталитарным режимам, приравнивая их тем самым к военно-полицейским, фашистским, сталинистским и иным действительно тоталитарным странам. Видимо, чувствуя слабость своей позиции и недопустимость «сваливания в одну кучу» авторитаризма и тоталитаризма, фашизма, К.В. Арановский предлагает различать тоталитаризм первой, второй и третьей степеней в зависимости от того, распространяется ли монопольная власть соответственно только на политическую сферу общественной жизни, только на политическую и духовно-идеологическую сферу и, наконец, на все сферы общественной жизни, включая экономику. Но и при этом авторитаризм опять-таки ошибочно рассматривается как разновидность тоталитаризма, и, в сущности, речь идет лишь о классификации тоталитаризма. Вместе с тем предложенная классификация практически весьма неопределенна и условна, ибо трудно себе представить, что в реальной жизни сложившийся в сфере политики тоталитарный режим может, например, практически не сказаться на сфере идеологии. В этой связи невозможно согласиться, в частности, с отнесением автором диктатуры генерала А. Пиночета и его хунты в Чили лишь к тоталитаризму первой степени, т.е. к тоталитаризму только в политической, но не в духовно-идеологической сфере. Конечно, тоталитаризм тоталитаризму рознь и степень охвата им различных сфер общественной жизни в различных странах неодинакова. Но нельзя не видеть, что и степень подчинения личности и общества государству, его вмешательства в личную и общественную жизнь, ограничения и нарушения им прав и свобод человека может быть очень разной. Это не учитывает предложенная автором «пространственная» классификация тоталитарных режимов. Необходимо, на наш взгляд, с одной стороны, разграничивать авторитаризм и тоталитаризм; а с другой — различать сам тоталитаризм не только по широте охвата различных сфер его проявления, но и по степени и формам использования им антидемократических способов и методов государственно-политического властвования. То, что в реальной политической жизни авторитаризм и тоталитаризм достаточно часто перекрещиваются и при этом в тоталитарных режимах обнаруживаются многие черты авторитаризма, а в странах авторитаризма те или иные признаки тоталитаризма, вполне объяснимо, поскольку, как уже отмечалось, это — две разновидности государственно-политического режима одного и того же недемократического типа. Не случайно авторитаризму, как показывает и наш, и мировой политический опыт, присуща тенденция перерастания в тоталитаризм. И в этом плане более общей является категория «авторитаризм», а тоталитаризм — крайней формой авторитаризма. Авторитаризм (от лат. auctoritas — власть, влияние) — это вид антидемократического государственно-политического режима, характеризующийся сосредоточением всей или почти всей власти у одного лица (монарха, диктатора, президента, премьер-министра), правящей группы или государственного органа. Это главное и общее определение конкретизируется указанием на следующие черты авторитарного режима, коренным образом отличающие его от демократических режимов. 1. Фактический отказ от народовластия, от суверенитета народа и признания его единственным источником государственной власти, способный чаще всего прикрываться псевдодемократическими конституционными декларациями, маскирующими реальное отчуждение народа от государственной власти; серьезное ограничение и принижение места и роли прежде всего представительных органов власти, а то и прямое подавление их; игнорирование или крайне редкое использование форм непосредственной демократии в условиях, когда выборы или референдумы проводятся несвободно, под давлением и контролем государственной власти, военно-полицейских сил и носят показной характер. 2. Серьезное ограничение всеобщих прав и свобод человека и гражданина, исключающее возможность свободного, самостоятельного и сколько-нибудь значительного влияния граждан на государственную политику, их активную самодеятельность и участие в делах государства; отсутствие действительных гарантий безопасности личности в ее отношениях с государственной властью; подавление свободы воли личности. 3. Отказ от подлинного разделения и равновесия ветвей власти при возможном формальном признании их; гипертрофирование места и роли чаще всего исполнительной власти в ущерб представительной и судебной, которые практически лишаются независимости и оказываются в подчиненном, зависимом положении; фактическая передача части законодательных функций исполнительной власти, когда акты главы государства оказываются приравненными или даже стоящими выше актов законодательной власти. 4. Широкое применение жестких, принудительных, насильственных, часто неправовых способов и методов властвования; несвязанность деятельности государственной власти правом и законом, самовластное нарушение законности и правопорядка; безусловное подчинение личности и общества государственной власти в лице главы государства; нередкое вмешательство армии во внутреннюю жизнь общества. 5. Высокая централизация государственного управления; господство командно-административных методов властвования; фактический отказ от местного самоуправления и автономии нижестоящих государственных органов. 6. Отрицание политического и идеологического плюрализма или его серьезное ограничение; запрещение оппозиции или чисто номинальное и дозированное ее допущение в условиях, когда она реально не в состоянии свободно функционировать и действовать, находится под постоянным давлением и контролем со стороны властных структур; господство навязанного единомыслия и недопущение идеологии, выступающей против основ существующей государственной власти и ее идеологии. Сегодня в мире не так уж много авторитарных, как и тоталитарных, государственно-политических режимов, ибо их несовместимость с подлинным демократизмом и гуманизмом, гражданским обществом и правовым государством уже давно и серьезно дискредитировали эти режимы в глазах мировой прогрессивной общественности. Тем не менее было бы серьезной и непростительной ошибкой недооценивать опасность авторитаристских и тоталитаристских тенденций и проявлений в политической жизни немалого числа стран, особенно тех, которые находятся в условиях кризисного развития, переходного состояния, глубокого реформирования и т.д. В той или иной мере авторитаризм или тенденции к нему проявляются сегодня в десятках стран мира, подавляющее большинство которых относится к числу развивающихся стран (Индонезия, Марокко, Иордания, Тунис, Малайзия, Нигерия, Кения, Перу и др., не считая тех, кого обычно относят к тоталитарным странам, о которых речь ниже). Авторитарные режимы в свою очередь могут принимать различные формы, среди которых особенно широко распространены военные режимы. Тоталитаризм (от лат. totalis — весь, целый, полный) — крайне антидемократический государственно-политический режим, при котором государственная власть полностью подчиняет себе личность и общество, все стороны их жизни, грубо подавляет права и свободы человека и гражданина насильственными методами. Наиболее характерными чертами тоталитарного режима являются: 1. Абсолютный, всеобщий (тотальный) контроль за жизнью личности и общества со стороны государства, признание его верховенства; огромное преобладание роли государственной власти и огосударствление (этатизация) общественной жизни; полное и всестороннее подчинение личности и общества государственной власти, подавление демократического общественного самоуправления; сращивание государственной и партийной власти, государственного и партийного аппаратов; полное отрицание автономности и самостоятельности общественных объединений. 2. Грубое, бесцеремонное нарушение общепризнанных прав и свобод человека и гражданина даже при формально-декларативном конституционном их провозглашении и отсутствие их реальных, в том числе и судебных, гарантий; полное бесправие личности и подавление ее индивидуальности на основе признания абсолютного приоритета государственного и общественного над личностным, индивидуальным; полное фактическое отстранение масс населения от реального участия в формировании и деятельности государственных органов, в определении государственной политики; частый отказ от проведения выборов, их несвободный и чисто декоративный характер, при отсутствии у избирателей реального выбора, действительной политической альтернативы. 3. Ставка на массовое и систематическое применение насилия вплоть до методов прямого террора; полный отказ от подчинения государственной власти праву, от соблюдения законности и правопорядка; широкое применение принудительного труда; использование армии для решения внутренних проблем, связанных с вооруженным подавлением сопротивления тирании; неправовое законодательствование, при котором вполне естественные и обычные для демократического общества и государства выражения недовольства существующим положением вещей и критика правительственной политики признаются преступлением и влекут за собой строжайшее уголовно-политическое преследование. 4. Полное игнорирование демократического принципа разделения властей; фактическое сосредоточение всей полноты власти в руках чаще всего обожествляемого вождя (фюрера в нацистской Германии; дуче в фашистской Италии; «вождя всех времен и народов» в сталинском СССР и др.); крайне высокая степень централизации и бюрократизации государственно-политического управления, включая сверхцентрализованное, командно-приказное государственное руководство милитаризованной экономикой; полный отказ от реального федерализма и местного самоуправления; понимание и практическое применение принципа централизма как требования полного и безусловного подчинения меньшинства большинству, низов верхам и т.д. 5. Полное отвержение политического и идеологического плюрализма; безраздельное господство одной, правящей партии, законодательное закрепление ее руководящей и направляющей роли, фактическая однопартийность при возможной формальной, фиктивной многопартийности; насаждение единой государственной идеологии и конформизма, преследование инакомыслия и политическая слежка; строжайший контроль за средствами массовой информации и их монополизация; стремление государственно-политической власти контролировать не только поведение, но и умонастроение людей, их воспитание в духе суеверного преклонения перед государством и преданности «единственно верной» господствующей идеологии; широкое использование популистской демагогии и др. Конечно, не все из приведенных здесь признаков тоталитарных режимов обязательно и в одинаковой мере обнаруживаются в каждом из них. Но все они достаточно типичны для тоталитаризма, хотя в каждом отдельном случае они могут проявляться не в полном объеме и более или менее рельефно. Поэтому только по совокупности всех указанных показателей можно судить о том, относится ли данная страна к числу тоталитарных стран или нет. Сами по себе, например, установление диктатуры, применение насилия в государственном управлении, его неправовой характер, преследование инакомыслия или высокая централизация не делают режим тоталитарным. Другое дело, если все это имеет место в необходимой, сущностной взаимосвязи с другими приведенными чертами. Это особенно важно иметь в виду при разграничении авторитарных и тоталитарных режимов. Последние десятилетия, начиная с 40—50-х гг., ознаменовались серьезным усилением внимания мировой и нашей научной общественности к проблемам теории и практики тоталитаризма.* Некоторые авторы** считают, что тоталитаризм — феномен XX в. и поэтому неправомерно относить к числу тоталитарных государственно-политические режимы всех предшествующих эпох. С этим, на наш взгляд, трудно безоговорочно согласиться. Можно согласиться с тем, что не всякий недемократический режим как XX в., так и прошлых веков может быть признан тоталитарным, а также с тем, что именно XX в. породил тоталитаризм в его развитых, классических, «чистых» формах и видах. Но нельзя, на наш взгляд, сущностный критерий тоталитаризма подменять жестко временным, считая что он мог возникнуть и действительно возник только «на почве обстоятельств XX века — колыбели тоталитаризма». Такая постановка вопроса как бы с порога отвергает всякую возможность справедливого анализа деспотических и иных крайне антидемократических режимов прошлого и настоящего с целью выявления в них общих существенных черт. * См., напр., труды Ф. Хайска, X. Аренд, Р. Арона, 3. Бжезинского, К. Попнера, М. Хайдсггсра и др. В 1993 г. у нас издан вышедший еще в 1965 г. труд Р. Арона «Демократия и тоталитаризм», а в 1996 вышедший еще в 1951 г. капитальный труд Ханны Аренд «Происхождение тоталитаризма» (Истоки тоталитаризма. М., 1996). Из наших работ укажем на: Тоталитаризм как исторический феномен. М.. 1989; Тоталитаризм в Европе XX века. М., 1996: Кочесоков Р.К. Феномен тоталитаризма. Ростов, 1992; Галкин А.А. Германский фашизм. М., 1967; а также ряд работ последних лет А.П. Бутенко, К.С. Гаджиева, Г.Х. Шахназарова и др. ** См., напр.: Гаджиев К.С. Тоталитаризм как феномен XX века // Вопросы философии. 1992. № 2; Бутенко А.П. Социологические вопросы истории и теории тоталитаризма // Социологические исследования. 1998. № 6, и др. Если же исходить из сущностных критериев, то нельзя не признать, что хотя и далеко не все диктаторские и аналогичные им режимы прошлого могут быть отнесены к тоталитарным, тем не менее в целом ряде из них (например, в Спарте Древней Греции, режиме Нерона в Риме, инквизиционном режиме средневековой Испании, военно-полицейском режиме Пруссии и др.) трудно не увидеть многие сущностные черты тоталитаризма. Тоталитаризм как одна из государственных форм способен наполняться различным историческим содержанием. Можно, конечно, в данном случае использовать по отношению к историческому прошлому и иное понятие, например, «тоталитарно подобные режимы», чтобы отграничить их от тех тоталитарных режимов классического типа, которые возникли в условиях XX в., но суть дела от этого не меняется, ибо, по существу, речь идет о классификации разновидностей тоталитарных режимов, которая может проводиться как в широком историческом плане, так и в рамках одного и того же XX в., где тоталитарные режимы также существенно различаются друг от друга, что хорошо показано в книге Р. Арона «Демократия и тоталитаризм». Говоря о сущности современного тоталитаризма, известный исследователь политических режимов французский социолог и политолог Р. Арон выделяет пять его основных признаков. Во-первых, тоталитаризм возникает в режиме, предоставляющем какой-то одной партии монопольное право на политическую деятельность. Во-вторых, эта партия имеет на вооружении (или в качестве знамени) идеологию, которой она придает статус единственного авторитета, а в дальнейшем — и официальной государственной истины. В-третьих, для распространения официальной истины государство наделяет себя исключительным правом на силовое воздействие и на средства убеждения; оно руководит всеми средствами массовой информации. В-четвертых, большинство видов экономической и профессиональной деятельности находится в подчинении государства и становится его частью; поскольку государство неотделимо от своей идеологии, то почти на все виды деятельности накладывает свой отпечаток официальная система. В-пятых, в связи с тем, что любая деятельность стала государственной и подчиненной идеологии, любое прегрешение в хозяйственной или профессиональной сфере сразу же превращается в идеологическое; результат — политизация, идеологизация всех возможных прегрешений отдельного человека и, как заключительный аккорд, террор, одновременно полицейский и идеологический.* * Арон Р. Демократия и тоталитаризм. М., 1993. С. 230-231. Исторический опыт, на наш взгляд, говорит о том, что тоталитарный режим или его подобие может возникать как в разные исторические эпохи (некоторые древние тирании и деспотии; средневековые жесткие абсолютистские и теократические режимы и др.) и на разной социально-экономической и политико-идеологической почве (фашизм в Италии 1922—1943 гг., нацизм в Германии 1933—1945 гг., фашизм в Испании 1939—1975 гг. и сталинский режим в СССР и ряде других «социалистических» стран, где государственно-политический режим устанавливался по образу и подобию сталинского). В этой связи обычно различаются два основных вида тоталитарных режимов — правоэкстремистский и левоэкстремистский. Первый олицетворяют прежде всего указанные выше фашистские и подобные им режимы, а второй — казарменный «социализм»,* присущий сталинскому режиму 30—50-х гг. в СССР, режиму Чаушеску в Румынии, тогдашнему режиму в Албании и др. * Нельзя согласиться, на наш взгляд, с широким употреблением такого понятия, как тоталитарный социализм (см., напр.: Чиркни B.E. Конституционное право зарубежных стран). Тоталитаризм и подлинный социализм абсолютно несовместимые в своей основе явления, в связи с чем указанное понятие оказывается столь же неясным, как и понятие «жаренный лед». Использование в указанной связи понятия социализм без кавычек создает ложное представление, что действительный социализм может быть построен тоталитарными средствами и методами. На самом деле с тоталитаризмом совместим лишь лжесоциализм, квазисоциализм сталинского типа, в связи с чем речь может идти лишь о тоталитарном «социализме». Однако нельзя, на наш взгляд, согласиться и с достаточно распространенными утверждениями, будто любой социализм тоталитарен но своей природе и сущности. Достаточно сослаться па социал-демократическую доктрину и практику социализма в целом ряде стран, государственно-политические режимы которых ничего общего не имеют с тоталитаризмом. Тоталитарные режимы за последние полвека не раз устанавливались и многие годы действовали в сравнительно недавнем прошлом в целом ряде развивающихся стран, особенно в форме военных режимов (например, Эфиопии, Кении, Уганде, Конго, Заире, Гвинее, Нигере, Гане, Центральноафриканской республике, Непале и др.). Сегодня о существовании тоталитарных режимов можно говорить в той или иной мере в отношении КНДР, Ирана, некоторых арабских государств, ряда перечисленных выше африканских стран, где до сих пор сохраняются старые военно-полицейские режимы. §4. Государственно-политический режим современной России От России тоталитарной к России демократической. После десятилетий, а если учитывать и досоветскую историю, то и столетий господства недемократических авторитарных и тоталитарных режимов в России в конце 80-х — начале 90-х гг. начался действительный переход к демократическому государственно-политическому режиму. Сегодня совершенно очевидно, что именно в этой области радикальное реформирование российского общества и государства принесло наиболее значительные реальные и зримые положительные плоды и в целом современная Россия может и должна быть отнесена к числу стран с демократическим режимом, несмотря на все имеющиеся здесь трудности, противоречия, непоследовательности и сравнительно частые отступления. Особенно трудный, сложный и противоречивый характер процесса становления подлинно демократического государственно-политического режима в России обусловлен многими различными и разнохарактерными обстоятельствами объективного и субъективного свойства. Важнейшие из них, на наш взгляд, состоят в следующем. Во-первых, переход к демократии непосредственно осуществляется от тоталитарного строя, десятилетиями господствовавшего в стране в крайне жесткой форме. Во-вторых, страна не имела серьезных исторических политических традиций гуманизма, демократизма, конституционализма, парламентаризма и в то же время обладала достаточно сильными традициями господства авторитарной власти. В-третьих, данный переход происходит в крайне сложных и трудных условиях системного кризиса российского общества, прежде всего жесточайшего экономического кризиса, что объективно не может серьезно не сказываться на реальном осуществлении и гарантировании прав и свобод человека и гражданина, принципов и норм демократии и гуманизма. В-четвертых, переход от тоталитаризма к демократии в России происходит в условиях отсутствия гражданского общества, формирование которого в стране находится лишь на начальных стадиях В-пятых, в стране за годы реформ произошли сильное отчуждение личности и основной части общества от собственности, политической власти, обнищание подавляющего большинства народа, разгул коррупции и преступности и т.д., что делает практически невозможной последовательную реализацию принципов демократизма и гуманизма. В-шестых, в процессе реформ государственно-политическое руководство страны неоднократно грубо нарушало принципы демократического правового государства, что нашло свое особенно яркое проявление в войне в Чечне, событиях сентября — октября 1993 г. (расстрел парламента), массовой длительной невыплате заработной платы и др. В-седьмых, в менталитете российского народа еще сохраняются сильные утопические ожидания того, что кто-то извне придет и наведет порядок и изменит жизнь людей к лучшему. И тем не менее, при всем очевидно тормозящем и негативном воздействии указанных и других факторов, можно утверждать, что тоталитарная государственно-политическая система разрушена, создана солидная конституционно-правовая основа демократического режима, идет постепенная практическая реализация его принципов и норм в различных областях, реально обеспечиваются политический плюрализм и идеологическое многообразие, свобода печати и средств массовой информации и др. Вместе с тем было бы преждевременным и не отвечающим действительному положению вещей безоговорочное заявление об уже утвердившемся развитом, зрелом демократическом государственно-политическом режиме в России. Переходный характер современного российского общества определяет переходное состояние и его политической сферы. Это означает, что применительно к современной России речь идет о посттоталитарном становлении демократического государственно-политического режима, представляющем собой трудный, сложный и длительный процесс расширения, углубления и реального гарантирования подлинно демократических начал, их внедрения в конкретные пути, формы, способы и методы осуществления государственно-политического властвования. Этот процесс отнюдь не прямолинеен и далеко не всегда идет только по восходящей линии; он включает и более или менее серьезные изгибы, зигзаги и даже временные отступления. Но он идет и развивается, уже достигнув немалого, хотя, несомненно, предстоит добиться еще неизмеримо большего, прежде чем и в России можно будет безоговорочно вести речь о подлинно демократическом режиме. Демократизм государственно-политического режима России. О демократическом характере современной российской государственности уже говорилось прежде всего в связи с общей характеристикой Конституции РФ (§ 5 гл. 3 учебника), конституционных прав и свобод человека и гражданина (§ 6 гл. 4), российского государства (§ 3 гл. 5) и формы правления в России (§ 3 гл. 6). Все это и особенно положения о демократической сущности российской государственности и ее форме правления имеют прямое и непосредственное значение для понимания государственно-политического режима современной России. Опираясь на уже изложенное, рассмотрим здесь более конкретно те общие и принципиальные основания, которые позволяют признать в целом демократический характер указанного режима. Исходное значение для обобщающей характеристики реально существующего государственно-политического режима в России как в целом демократического служат те коренные преобразования прежде всего в политической и духовно-идеологической жизни страны, которые произошли в ней за последнее десятилетие. Ликвидировано безраздельное политическое господство партийно-советской номенклатуры, основывавшееся на слиянии приоритетной власти единственной всемогущей партии (точнее ее верхушки — политбюро) с подчиненной ей государственной властью и на применении тоталитарных способов и. методов политического властвования не только в период сталинской тирании, но и многие последующие годы. Это значит, что тоталитарный режим коммунистической партократии как система ушел в историческое прошлое. Как уже отмечалось, в стране конституционно закреплены такие важнейшие демократические ценности, как: а) народовластие, когда носителем суверенитета и единственным источником власти признается многонациональный народ России, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; б) человек, его права и свободы в качестве высшей ценности и обязанность государства признавать, соблюдать и защищать эти права и свободы; в) гражданское равноправие и недопустимость лишения гражданина РФ своего гражданства; г) социальный и правовой характер государства; д) многообразие форм собственности; е) разделение государственной власти на независимые ветви — законодательную, исполнительную и судебную; ж) самостоятельное местное самоуправление; з) политический плюрализм, многопартийность, уважение и свобода деятельности оппозиции, свобода общественных объединений; и) отказ от государственной или обязательной идеологии и признание идеологического многообразия; к) светский характер государства, равенство религиозных объединений и отказ от установления какой-либо религии в качестве государственной или обязательной и др. Конечно, при определении характера государственно-политического режима любой страны особенно важно судить не только по содержанию конституционных и иных законодательных норм, хотя и эта сторона дела немаловажна. Как уже говорилось, и авторитарные, и тоталитарные режимы нередко прикрывают свою антидемократическую сущность весьма демократическими «вывесками» и внешними декларациями, ничего общего не имеющими с реальной действительностью. Но если взять и эту сторону дела, то и тогда неоспоримо, что в современной России реально обеспечены свободные выборы, в отличие от прошлых «выборов без выбора» (т.е. без альтернативных кандидатур) при единогласном одобрении «блоком коммунистов и беспартийных» линии партии и государства, недопущении критики этой линии и абсолютной монополии сторонников этой линии на выступления в средствах массовой информации и т.д. На действительно свободный основе проводятся теперь и референдумы как форма непосредственной демократии, которые даже формально десятилетиями не проводились в условиях тоталитарного режима. Конституционное закрепление неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина в соответствии с международными демократическими стандартами и гарантирование их с помощью судебной защиты ставит перед государственными органами серьезные преграды на пути возрождения тоталитарных способов и методов властвования, незаконного вмешательства в самодеятельность личности, общественных организаций и общества в целом. В современном российском обществе и государстве покончено с тоталитарной практикой: массового внесудебного лишения свободы граждан и незаконного помещения здоровых людей в психиатрические больницы, принудительной высылки граждан из страны и лишения их своего гражданства, преследования политического инакомыслия и уголовного наказания за это; жесткого подавления свободы общественных объединений, включая запрещение создания некоммунистических партий и организаций; преследования верующих и служителей церкви; серьезного ограничения свободы передвижения как внутри страны, так и за ее пределами, содержания массы населения за «железным занавесом» по отношению к несоциалистическому миру; серьезной дискриминации людей по этнонациональному признаку вплоть до ликвидации их национальной государственности и массовой принудительной депортации и т.д. Сегодня в России не только в законодательстве, но и на практике проводится (пусть и не всегда последовательно) демократический принцип разделения и равновесия властей; поставлена задача и взят курс на утверждение правового государства, в котором личность чувствует себя во многом защищенной правом и законом от произвола государственной власти; обеспечивается реальная многопартийность, при которой свободно создаются и функционируют десятки партий и иных объединений самой различной политической ориентации; ликвидирована открытая государственная цензура и монополия на средства массовой информации; проводится принцип открытости общества в отношении мирового сообщества, включая открытость границ и т.д. Большое значение имеет и проведение линии на подлинную федерализацию и обоснованную децентрализацию государственной власти и развитие местного самоуправления. Другое дело, что в реальных переходных и кризисных условиях современного этапа развития российского общества многие из провозглашенных демократических принципов, прав, свобод, норм, способов и методов государственно-политического властвования не получают пока вполне адекватной практической реализации. Так, глубокий экономический кризис привел не только к серьезному росту безработицы, но и к небывалому обнищанию большинства населения, массовой задолженности по выплате заработной платы и пособий и т.д., что не может не нарушать или ограничивать права человека. Разгул коррупции и преступности абсолютно несовместим с утверждением гражданского общества и правового государства, с гарантированием личных и политических прав гражданина и т.д. Суперпрезидентский характер республиканской формы правления в РФ не позволяет сегодня успешно и эффективно реализовать в полном объеме преимущества демократического разделения и равновесия властей. Ограниченность и непоследовательность практической реализации демократического государственно-политического режима в России позволяет некоторым авторам характеризовать его как «явный бонапартизм».* На наш взгляд, с такой общей, принципиальной и безоговорочной оценкой нельзя согласиться прежде всего потому, что бонапартизм — это в своей сущности антидемократический авторитарный режим. Тот факт, что в современной российской действительности можно обнаружить те или иные частные проявления или тенденции авторитаризма, бюрократизации, политического лавирования государственной власти и др., не дает, по нашему мнению, основания относить в целом существующий в России государственно-политический режим к числу антидемократических, бонапартистских. * См.: Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 259. Напомним, что под бонапартизмом принято понимать авторитарную систему власти, непосредственно опирающуюся на армию, полицию, бюрократию и проводящую политику лавирования между борющимися внутренними социально-политическими силами и внешнего экспансионизма. Понятие «бонапартизм» происходит от имени Наполеона I — Наполеона Бонапарта, установившего в 1799 г. военно-политическую диктатуру и заложившего династию Бонапартов — французских императоров XIX в. В еще большей мере бонапартизм нроявился в эпоху Наполеона III (1852—1870) Луи Бонапарта. Позднее черты бонапартизма проявились в политике О. Бисмарка, П.А. Столыпина, А. Пиночета и др. Говоря о государственно-политическом режиме современной России, нельзя не учитывать ее федеративного политико-территориального устройства, при котором различные субъекты Федерации, прежде всего республики, обладают высокой самостоятельностью в устройстве своей политической жизни. Конечно, федерация предполагает обеспечение единства основ конституционного строя и государственной власти в масштабах всей страны. Но и в рамках такого единства, как показывает опыт, могут иметь место существенные особенности в конкретных путях, способах, средствах и методах осуществления государственной власти в различных регионах. При этом речь должна идти не о различных государственно-политических режимах в них, а о своеобразии проявления единого для всей федерации режима. Иногда в этой связи говорят и о двух различных уровнях существования и проявления такого режима — «федеральном и субъектов федерации, причем со значительной разницей между ними» и существенными различиями между самими субъектами федерации.* Действительно, сегодня трудно не заметить в отдельных субъектах РФ определенных проявлений местного авторитаризма, криминализации власти, сильного влияния на власть толстосумов, дискриминации граждан по этнонациональному признаку и т.д., но это не означает, что существующие в них государственно-политические режимы в общем и целом могут быть признаны авторитарными, криминальными, олигархическими или этнократическими. Государственно-политический режим в РФ в принципе один на всей ее территории, и попытки утвердить иные режимы в субъектах Федерации должны расцениваться как прямое нарушение Конституции РФ. Но это единство — «единство в многообразии», допускающее особенности в проявлении единой демократической сущности такого режима. * Там же. С. 260. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ Что такое государственно политический режим и чем он отличается от других государственных форм? Как конституционно закрепляются важнейшие черты государственно-политических режимов в различных странах? Какова самая общая классификация государственно-политических режимов и ее главное основание? Чем характеризуется государственно-политический режим в странах развитого демократизма? Чем отличается либеральный, или либерально-демократический государственно-политический режим? Что такое авторитаризм и каковы его государственно-политические характеристики? Что такое тоталитаризм и каковы его основные отличительные черты? В каком соотношении находятся авторитаризм и тоталитаризм? Приведите конкретные примеры стран с авторитарными государственно-политическими режимами как из исторического прошлого, так из современности? Можно ли считать тоталитаризм феноменом XX в.? Чем характеризуется государственно-политический режим современной России? В чем проявляется противоречивый характер процесса перехода России от тоталитаризма к демократии? Как конкретно проявляется демократический характер государственно-политического режима современной России? Каковы перспективы дальнейшей демократизации политического режима в РФ? ЛИТЕРАТУРА Абрамов В.Н. Многопартийность в постсоветской России. М., 1997. Аренд Х. Истоки тоталитаризма. М., 1996. Арон Р. Демократия и тоталитаризм. М., 1993. Бутенко А.П. Социологические вопросы истории и теории тоталитаризма // Социс. 1998. № 6. Бутенко А.П. От коммунистического тоталитаризма к формированию открытого общества в России. М., 1997. Гаджиев К.С. Тоталитаризм как феномен XX века // Вопросы философии. 1992. № 2. Галкин А.А., Красин Ю.А. Россия на перепутье: Авторитаризм или демократия: варианты развития. М., 1998. Игрицкий Ю.И. Тоталитаризм вчера, сегодня... завтра? // Социс. 1998. .№ 4. Ильин M.B., Мельвиль А.Ю., Федоров Ю.Е. Демократия и демократизация // Полис. 1996. № 5. Ильин M.B., Мельвиль А.Ю. Власть // Полис. 1997. № 6. Истягин Л.Г. Исследования по тоталитаризму в поисках нового обоснования концепции // Полис. 1997. № 2. Кочесоков Р.К. Феномен тоталитаризма. Ростов, 1992. Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России. М., 1999. Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. М., 1997. Лэйн Я.Э. Демократия и конституционализм // Полис. 1999. .№ 2. Макарычев А.С. Стабильность и нестабильность при демократии // Полис. 1998. № 1. Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм. М., 1998. Мирский Г.И. Авторитаризм и демократия: две модели?//Полис. 1996. №6. Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. М., 1997. Петерссон О. Шведская система правления и политика. М., 1998. Салмин А.М. Современная демократия. М., 1997. Согрин В.В. Либерализм в России: перипетии и перспективы. М., 1997. Сумбатян Ю.Г. Политические режимы в современном мире: сравнительный анализ. М., 1999. Тоталитаризм как исторический феномен. М., 1989. Тоталитаризм в Европе XX века. М., 1996. Тоталитаризм: исторический опыт Восточной Европы. М., 1995. Халипов В.Ф. Власть. Кратологический словарь. М., 1998. Шабо Ж.Л. Конституция и конституционализм//Полис. 1999. №2. Глава 8. ФОРМЫ ПОЛИТИКО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВ И ИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ Третьим элементом совокупной формы государства, наряду с формой правления и государственно-политическим режимом, является форма политико-территориальной организации государства, отражающая связь устройства государственной власти с территориальной структурой государства. В этом главная специфика данной государственной формы, поскольку две другие рассмотренные выше формы государства выявляют качественно иные стороны в организации, функционировании и деятельности государственной власти (см. гл. 6 и 7). § 1. Политико-территориальная организация государства и многообразие ее форм Любое государство, как известно, имеет свою территорию, определяющую пространственные пределы распространения его власти. Как отмечается в ст.9 Конституции Беларуси, ее территория является естественным условием существования и пространственным пределом самоопределения народа, основой его благосостояния и суверенитета Республики Беларусь. Масштабы и структура территории оказывает существенное влияние на организацию государственной и иной публичной власти и ее формы. В целях наилучшего осуществления этой власти ее организация обычно привязывается к структурным частям территории данного государства. В одних случаях это могут быть только обычные административно-территориальные единицы (области, округа, районы и др.); в других — особые автономные территориальные образования (автономные области, автономные округа, автономные районы и др.); в-третьих — более или менее самостоятельные государства или подобные им образования (республики, штаты, земли и другие субъекты федерации и др.). В зависимости от характера и структуры составных частей территории государства и взаимоотношений между ними и государством в целом страны по форме своей политико-территориальной организации подразделяются прежде всего на унитарные и федеративные, каждое из которых в свою очередь включает определенные разновидности. Важно подчеркнуть, что при определении политико-территориальной организации государства речь должна идти не об «организации территории государства», как это утверждается в некоторых учебниках,* а об организации государства, его власти и управления в связи с территориальным устройством страны. При всей теснейшей взаимосвязи между «организацией территории государства» и «территориальной организацией государства» — это качественно различные явления и соответствующие понятия. Организация территории государства может носить и действительно носит многоплановый характер, в том числе и неполитический (например, природно-географический и производственно-экономический). Каждому хорошо известно, что природно-географическое, как и производственно-экономическое районирование далеко не совпадает с политико-территориальным и не включается в него. Когда же говорится об унитарной или федеративной форме государства, то имеются в виду различные формы или виды не любой организации территории государства, а именно политико-территориальной организации государства или, как сказано в иных учебниках, о «территориальной организации публичной власти».** * См., напр.: Конституционное право/Под ред. В.В. Лазарева. С. 262., Конституционное право / Под ред. А.С. Козлова. С. 195 и след. ** См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть/ Под ред. Б.А. Страшуна. С. 653 и след. Долгое время под влиянием прежде всего неправомерной абсолютизации положений «сталинской» Конституции СССР 1936 г., соответствующий раздел которой носил название «Государственное устройство», у нас при освещении данной проблематики широко использовалось обобщающее понятие «государственное устройство». Несмотря на неоднократную и многолетнюю аргументированную критику, это понятие, к сожалению, и сегодня в таком смысле используется в нашей учебной и иной литературе.* Между тем неудачность, двусмысленность его достаточно очевидна: по точному смыслу его содержания оно не отражает специфику той проблематики, которая в связи с ним рассматривается. В самом деле, разве формы правления и государственно-политические режимы не имеют прямого отношения к устройству государства и не могут рассматриваться как формы государственного устройства. Строго говоря, в государственное устройство и его формы должно быть включено и многое из того, что содержится в характеристике основ конституционного строя, конституционного статуса личности, системы государственных органов и др. Иными словами, понятие «государственное устройство» и «формы государственного устройства» — это значительно более широкие, родовые понятия по отношению к таким понятиям, как «политико-территориальная организация государства», «формы государственно-территориального устройства», «территориально-политическое устройство государства и его формы» и др.** * См.: Арановский K.B. С. 90 и след., Михалева Н.А. Указ. соч. С. 198 и след., Боглай M.B. Указ. соч. С. 284 и след. ** Этот последний термин широко использует В.Е. Чиркин (см.: Чиркни B.E. Конституционное право зарубежных стран. С. 155 и след., Сравнительное конституционное право. С. 468—469 и след.). В принципе против этого нет серьезных возражений, ибо он, несомненно, отражает суть и специфику данной проблематики и используется автором нередко как синоним «политике территориальной организации государства». Тем не менее более адекватным нам представляется последнее понятие, ибо в нем исходным, основным, родовым является указание па территориальный характер организации (устройства) государства, а выделение се политического аспекта дополнительным, производным, видовым признаком. Политико-территориальное устройство, с одной стороны, отличается, как уже отмечалось, от экономико-территориального и природо-территориального устройства; а с другой — включает в себя как государственно-территориальное, так и административно-территориальное устройство страны. В этой связи представляется неудачным традиционное подразделение территориальной автономии на политическую и административную, поскольку последняя, будучи непосредственно связанной с устройством публичной (государственной и негосударственной, общественно-самоуправленческой) власти, также не может не носить политического характера. Более правильным и точным было бы подразделение территориальной автономии на государственно-политическую и административно-политическую. В литературе уже отмечалась условность деления такой автономии на политическую (законодательную) и административную.* Показательно и то, что в учебниках используются в этой связи и такие понятия, как «политико-административные единицы» и «политико-административные территориальные единицы».** Немаловажно также отметить, что и в некоторых современных конституциях используется понятие «политико-административная автономия». Так, ч. 2 ст. 6 Конституции Португалии говорит об «автономных областях, имеющих политико-административные статуты и собственные правительственные органы», а ст. 227 — о «политико-административной областной автономии». * См., напр.: Сравнительное конституционное право. С. 473—474. ** Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. Б.А. Страшуна С. 657, 660 и след. Поддерживая данный общий подход, при котором административная автономия также рассматривается как политическая и не противопоставляется последней, нельзя вместе с тем пройти мимо непоследовательности предлагаемого здесь же разграничения на «политико-административные» и «административные» территориальные единицы, ибо, во-первых, и в том и другом случае речь идет о политико-территориальном устройстве; а во-вторых, если в обоих случаях речь идет об административных территориальных единицах, то видовое отличие должно быть указано и во втором случае. Нам представляется оптимальным использование понятия «политико-территориальная организация государства и ее формы», поскольку именно оно наиболее адекватно отражает содержание той проблематики, которая обычно рассматривается в соответствующих главах учебников по конституционному (государственному) праву. Во-первых, оно четко выделяет политико-территориальный аспект характеристики совокупной формы государства. Во-вторых, это понятие охватывает не только государственно-территориальную, но и всю политико-территориальную организацию государства. Известно, например, что местное самоуправление не относится к системе государственной власти, хотя является составной частью политической власти, в связи с чем в политико-территориальную организацию включается и территориальная организация местного самоуправления. В этом отношении не только понятие «государственное устройство», но и понятие «государственно-территориальное устройство (организация)» являются излишне узкими, не позволяющими рассматривать в рамках их содержания вопросы территориальной организации местного самоуправления. В-третьих, политико-территориальная организация государства охватывает не только федеративное или автономное устройство частей государства, но и их обычное административно-территориальное устройство, которое, как справедливо отмечается в литературе, «стало в преобладающей мере политико-территориальным».* * Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. Б.А. Страшуна. С. 655. По своему содержанию политико-территориальная организация (устройство) государства включает три основных элемента: а) масштабы и границы государства, в связи с чем конституции соответствующих государств нередко содержат перечень входящих в них территорий; б) политико-территориальную структуру государства, включая его государственно-территориальную (унитарную, федеративную, государственно-автономную) и административно-территориальную (область, округ, район, община и др.) структуры и статус его структурных единиц; в) принципы и формы взаимоотношений между государством в целом, его органами и теми или иными политико-территориальными внутренними подразделениями государства, их органами как государственного, так и негосударственного характера. В этой связи представляется неправомерно суженным понимание территориальной организации (устройства) государства как только системы взаимоотношений между государством в целом, его центральной властью и его территориальными составными частями, их населением и действующими там органами публичной власти, как об этом говорится в некоторых учебниках.* Равным образом было бы неверным сводить политико-территориальную организацию государства лишь к его политико-территориальной структуре. * Там же. С. 653. Поскольку политико-территориальная организация государства включает в себе не только политико-территориальную структуру государства, но и отношения между государством в целом и его территориальными частями, постольку в ее рамках определяется и характер этих отношений, в связи с чем прежде всего говорят о централизации и децентрализации государственно-политической власти, политико-территориальной организации государства. Достаточно высокий научно обоснованный уровень децентрализации государственной власти в принципе считается одним из важнейших проявлений ее демократизма и эффективности, в то время как сверхцентрализация такой власти, как показано выше (см. § 3 гл. 7), — характерная черта авторитарных и тоталитарных режимов. Как уже отмечалось, классификация форм политико-территориального устройства государства включает в себя прежде всего их основное подразделение на унитарные и федеративные. Нередко к этому добавляется и конфедерация. Но здесь необходима серьезная оговорка, ибо конфедерация — это не форма одного государства, а форма межгосударственного объединения нескольких независимых стран, взаимоотношения между которыми, как известно, регулируются не конституционным, а международным правом. Конституционное право рассматривает проблему конфедерализма лишь постольку, поскольку вхождение какого-либо государства в состав конфедеративного союза накладывает серьезный отпечаток на внутреннее устройство государства. Это же относится к вхождению государства в иные межгосударственные объединения, что часто находит свое отражение и в конституциях соответствующих государств (например, в конституциях государств — членов Европейского Союза). В свою очередь, унитарные, как и федеративные, государства могут существенно различаться по своему политико-территориальному устройству в рамках каждого из этих двух основных типов такого устройства. Одно дело, например, когда в унитарном государстве нет особых, автономных, самоуправляющихся областей (районов, округов и др.) и оно включает лишь обычные административные территориальные единицы, а другое, если такое государство имеет на своей территории автономии или даже целиком состоит из них, отличается высокой децентрализацией власти и управления и включает те или иные элементы федерализма. Точно так же и федеративные государства могут существенно отличаться друг от друга по составу субъектов федерации, по уровню централизации и др. Подробно об этом говорится ниже в данной главе. На выбор формы политико-территориальной организации государства оказывает существенное влияние целый ряд различных и разнородных факторов, и только комплексный учет их в каждом отдельном случае позволяет правильно понять, почему в данном государстве избрана именно такая, а не иная государственная форма. В целом же можно сказать, что на выбор той или иной формы политико-территориальной организации государства обычно оказывают серьезное воздействие такие моменты, как: масштабы территорий и численность населения; этнодемографический состав и структура населения, характер его расселения; исторические, национальные, конфессиональные и иные традиции; условия и особенности возникновения, утверждения и развития страны; природно-географическая обособленность составных частей территории; бытовые и иные особенности регионов и др. Например, вряд ли можно признать случайным, что подавляющее большинство крупнейших по территории государств мира (Россия, США, Канада, Индия, Бразилия, Австралия, Аргентина и др.) являются федеративными, хотя Китай, тоже обладающий огромной территорией, имеет унитарное устройство, правда, с большими автономными включениями. Не подлежит сомнению и то, что выбор федеративной формы многих государств (Россия, Индия, Эфиопия, современная Югославия, Бельгия и др., а в прошлом — СССР, бывшая Югославия, Чехословакия) был во многом связан с тем, что на их территории компактно проживали на своей исторической территории разные этносы. В Конституции Португалии (ч. 1 ст. 227) говорится, что особый политико-административный режим автономных областей Азорских островов и Мадейры «основывается на географических, экономических и социальных характеристиках и на историческом стремлении островного населения к автономии». А Конституция Украины (ст. 132) указывает, что территориальное устройство этой страны основывается на принципах единства и целостности государственной территории, сочетания централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти, сбалансированности социально-экономического развития регионов с учетом их исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций. Все это говорит о том, что только учет всей совокупности указанных факторов и условий, их действия и взаимодействия позволяет правильно объяснить причины утверждения в данной стране именно такой формы ее политико-территориальной организации. § 2. Унитарная форма государства Подавляющее большинство стран мира (около 85%) избрало унитарную форму своего политико-территориального устройства. Это — Китай и Япония, Великобритания и Франция, Италия и Испания, Египет и Марокко, Польша и Венгрия, Украина и Беларусь, Греция и Норвегия, Финляндия и Швеция, Португалия и Нидерланды, Румыния и Болгария, Иран и Ирак, Саудовская Аравия и Сирия, Чехия и Словакия, Турция и Ливия, Ливан и Израиль, Казахстан и Узбекистан, Дания и др. В большинстве из них ни в официальном наименовании страны, ни в основах ее конституционного строя их унитарная форма обычно не указывается, а во многих конституциях таких государств нет специальных статей и разделов, посвященных этим вопросам. Но нередко в других такое определение в том или ином виде содержится. Так, например, в начальных статьях конституций Португалии, Румынии, Украины, Бангладеш, Мозамбика, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана и др. прямо говорится об их унитарном характере, а в Конституциях Франции, Финляндии, Люксембурга, Таиланда, Бенина, Грузии, Узбекистана, Туркменистана и др. — о единстве и/или неделимости этих государств, их территории. Понятие унитарного государства. Унитарное государство (от лат. unus, unitas — один, единство) — это одна из основных форм политико-территориальной организации государства, при которой его единая территория подразделяется обычно не на отдельные государства и/или государственные образования (республики, штаты, земли и др.), а на административно-территориальные единицы (области, департаменты, губернии, провинции, районы, округа, общины и др.) со сравнительно ограниченной самостоятельностью, а само государство имеет одну конституцию, одно законодательство, одно гражданство, единую систему органов государственной власти и управления, одну судебную систему, единый бюджет и налоговую систему и т.д. Поэтому унитарное государство нередко называют единым, слитным, простым по своей структуре государством, в отличие от федеративного государства как сложного, составного, союзного, объединенного. Это, можно сказать, «идеальный тип» унитарного государства, от которого в реальной жизни имеются более или менее существенные отклонения, сближающие иногда такие разновидности унитарного государства с федеративным, о чем речь ниже. Простые унитарные государства по своей территориальной структуре включают в себя только обычные административно-территориальные единицы. Если же унитарное государство имеет на своей территории еще и особые, автономные образования, то оно рассматривается как сложное. Административно-территориальное деление имеют практически все государства, и лишь в крайне редких случаях (например, Мальта, Бахрейн, Науру или Тувалу в Океании) из-за особой малочисленности населения и очень небольшой территории такое деление отсутствует. Административно-территориальное деление унитарного государства может быть двухзвенным (например, провинции — муниципалитеты в Нидерландах или области — общины в Армении и Болгарии), трехзвенным (например, область — провинция — коммуна в Италии) и даже четырехзвенным (например, регион — департамент — район — община во Франции). По характеру взаимоотношений между государством в целом, высшими органами государственной власти и управления и его структурными частями, их органами власти, управления и самоуправления унитарные государства подразделяются на централизованные и децентрализованные. В свою очередь централизованные государства по степени своей централизации могут разграничиваться на крайнецентрализованные или сверхцентрализованные, характерные для недемократических стран, и умеренноцентрализованные или демократически централизованные. Точно так же децентрализованность унитарных государств может быть достаточно высокой и относительно слабой. В сверхцентрализованных и централизованных унитарных государствах обеспечивается вертикаль жесткого и полного подчинения среднего и нижнего территориального звена управления центру, который назначает или утверждает своих представителей для управления регионами и местами (Индонезия, Таиланд, Польша, Болгария и др.). Для децентрализованных унитарных государств характерны более или менее широкая самостоятельность регионов и мест в отношении центра, который либо вообще не имеет назначаемых им представителей в областях (регионах) и на местах, либо имеет их лишь в среднем звене с ограниченной компетенцией, наряду с действующим в этом звене органом местного самоуправления и широким местным самоуправлением в низшем звене (Франция, Великобритания и др.). Административно-территориальное деление унитарной страны может прямо закрепляться в ее конституции, а может находить в ней косвенное отражение или о нем может вовсе не идти речь в конституции. Так, в Конституции Испании содержится целый раздел «О территориальном устройстве государства», где подробно излагаются общие принципы, конституционные основы местной администрации и автономных сообществ. В ст. 5 Конституции Италии говорится, что единая и неделимая республика признает местные автономии и содействует их развитию, осуществляет самую широкую административную децентрализацию, приводит принципы и методы своего законодательства в соответствии с требованиями автономии и децентрализации. В специальной главе «Области, провинции и коммуны» (ст. 114—133) четко определяются права и полномочия областей как автономных образований, их перечень, а также статус провинций и коммун как автономных территориальных единиц более низкого уровня, возможность подразделения территорий провинций на округа «с исключительно административными функциями для последующей децентрализации (ст. 128, 129 и др.). В Конституции Греции (ст. 101) указывается, что административное деление страны производится, исходя из геоэкономических, социальных и коммуникационных условий и что государственная администрация организуется на основе децентрализованной системы. О провинциях и муниципалитетах говорится в гл. 7 Конституции Нидерландов (ст. 123—132). В Конституции Португалии речь идет об унитарном государстве, которое «уважает в своей организации принципы автономии местных органов власти и демократической децентрализации государственного управления (ч. 1 ст. 6). Разделы 7 и 8 этой Конституции закрепляют статус автономных областей и организацию местной власти. Примерами простых унитарных государств, в которых нет автономных образований, могут служить Индонезия, Египет и Польша. Административно-территориальное устройство Индонезии включает 27 провинций и особую столичную территорию г. Джакарты. Во главе провинций находятся назначаемые Президентом губернаторы и местные советы народных представителей. Провинции подразделяются на области (их около 300) во главе с главами областей. В число областей включается и ряд крупных городов, возглавляемых мэрами. Области в свою очередь разделяются на районы (их более 3200) во главе с назначаемыми правительством чиновниками (чаматами). Районы включают низовые территориальные единицы (десы) во главе со старостами, назначаемыми чаматом. Административно-территориальное устройство Египта включает 27 провинций, каждая из которых подразделяется на округа, а округа — на районы. Провинции возглавляет назначаемый Президентом губернатор — представитель исполнительной власти страны, который в провинции возглавляет ее административный орган — исполнительный совет. Главы округов и районов назначаются губернатором провинции. В деревнях и городских кварталах в качестве государственных чиновников выступают старосты деревень и шейхи городских кварталов, избираемые населением, но подчиняющиеся министру безопасности. Наряду с органами государственной власти на местах в стране имеется и система органов местного самоуправления, представленная местными представительными органами — народными советами провинций, районов, городов, деревень, избираемыми населением соответствующих административно-территориальных единиц. Но решающая роль в реальном управлении не только страной в целом, но и на местах принадлежит государственному управлению. В Польше ст. 3 Конституции четко определяет, что она есть «единое государство», а ст. 15 указывает, что в нем «территориальное устройство обеспечивает децентрализацию публичной власти». Ее политико-территориальная структура включает 49 воеводств, включая воеводство г. Варшавы. Воеводства как среднее звено организации государственной власти, осуществляющие деконцентрацию власти центра, не имеют представительных органов и управляются единолично воеводами, назначенными Председателем правительства и являющимися органами правительственной администрации и представителями правительства в воеводстве. На нижнем уровне осуществляется территориальное самоуправление, основной единицей которого является община (гмина), выполняющая публичные задачи, не закрепленные за органами иных публичных властей и иными единицами территориального самоуправления. Воевода осуществляет надзор за деятельностью органов территориального самоуправления. Автономия в унитарном государстве. Хотя большинство унитарных государств, как уже отмечалось, включают только те или иные административно-территориальные единицы, и не имеют каких-либо автономных образований, немало и таких унитарных государств, которые обладают автономиями. Это, несомненно, усложняет их политико-территориальную организацию, вносит в нее известную асимметрию. Но само по себе наличие на территории данной страны одной, двух и даже нескольких автономий не выводит ее за рамки унитарности и не превращает ее в федерацию. Автономность и суверенность — это качественно различные уровни самостоятельности политико-территориальных единиц, субъектов. Общая тенденция демократизации устройства государств в современном мире определяет общую тенденцию роста децентрализации политико-территориального устройства различных стран, расширения автономии и местного самоуправления. Наиболее ярким проявлением этого может служить превращение Италии и Испании в «государства автономий», вся территория которых состоит сегодня из автономных единиц. Их нередко называют регионалистскими государствами, занимающими в определенном смысле промежуточное место между унитарным и федеративным государствами, не выходя в общем и целом за рамки унитаризма. Автономия (от греч. autonomia — самоуправление, независимость) — особый статус территории в государстве (или сама территориальная единица с соответствующим статусом), предусматривающий более или менее широкие возможности самостоятельно решать свои внутренние проблемы вне пределов прав и полномочий государства в целом, в состав которого входит данная самоуправляющаяся единица. В данном случае речь идет о территориальной автономии, хотя понятие «автономия» используется и в более широком плане, включающем в частности, и организационную автономию (автономность в партийном, профсоюзном и ином строительстве) и культурном (культурная и национально-культурная автономия и др.). Поскольку последние носят экстерриториальный характер и непосредственно не связаны с политико-территориальной организацией государства, постольку эти виды автономии здесь не рассматриваются. Сама территориальная автономия может носить общий, не специфический, национально-территориальный характер, а может сочетать в себе как общетерриториальные, так и национально-территориальные начала. Национально-территориальная автономия — это одна из разновидностей (форм) политико-территориальной организации многонационального государства, обеспечивающая более или менее самостоятельное осуществление публичной власти на какой-либо его части, отличающейся особым национальным составом населения, своеобразием культуры, языка, быта, традиций и т.д. Тем самым осуществляется самоопределение и самоуправление этносов и компактно проживающих этнических меньшинств данной страны. Автономии различного порядка, уровня и характера имеются сегодня во многих унитарных странах. Это — Тибет, Синьцзян, Внутренняя Монголия и др. в Китае; Корсика во Франции; Северная Ирландия (Ольстер) в Великобритании; автономные области в Италии; Курдистан в Ираке; Азорские острова и Мадейра в Португалии; Гренландия и Фарерские острова в Дании; автономные сообщества в Испании, включая Каталонию, Галисию и Страну Басков; Аландские острова в Финляндии; и др. Автономии имеются и во многих унитарных странах СНГ: Крым на Украине; Абхазия и Аджария в Грузии; Нахичевань в Азербайджане; Гагаузия в Молдове; Каракалпакия в Узбекистане; Горный Бадахшан в Таджикистане. Рассмотрим далее политико-территориальное устройство сложных унитарных государств на конкретном примере трех крупных стран мира — Китая, Италии и Испании, каждая из которых включает многочисленные, иногда и разнохарактерные автономные образования. В Китае, где 92% всего населения страны составляют этнические китайцы (хань) и только 8% иноэтничное население (хотя здесь это составляет около 100 млн чел., проживающих почти на половине всей территории страны), в рамках унитарного государства используется национально-территориальная автономия в административной форме. На территории страны в этом отношении образованы: пять автономных районов (Синьцзян-Уйгурский, Тибетский, Внутренней Монголии, Гуанси-Чжуанский, Нинся-Хуэйский), представляющих собой высший уровень административной автономии; три десятка автономных округов, олицетворяющих средний уровень такой автономии; и более ста двадцати автономных уездов как нижнего уровня административной национально-территориальной автономии. Все автономии рассматриваются как неотъемлемые части унитарного государства, которым вменяется в обязанность сохранять единство страны. Они не являются ни государствами, ни государственными образованиями, обладающими теми или иными признаками государства. Законодательство Китая рассматривает национальную районную автономию в качестве «основной политической формы марксистско-ленинского разрешения национального вопроса в КНР, одного из важнейших институтов политической системы страны». Выполняя общие для органов всех административно-территориальных единиц соответствующего уровня (провинций, уездов) функции, органы автономных национально-территориальных единиц, как и органы национальных волостей (составных частей уездов, не являющихся автономиями), выступают одновременно и в качестве органов национального самоуправления, в связи с чем автономии наделяются дополнительными полномочиями. Собрание народных представителей каждого вида автономии принимает Положение о данной автономии, которое утверждается соответствующим вышестоящим собранием народных представителей. Органы самоуправления автономий осуществляют общегосударственный курс с учетом специфики национальных районов, округов, уездов, самостоятельно распоряжаются местными финансами, содействуют развитию национальной культуры и образования, сохраняют национальные памятники и т.д. В целом же Китай — сильно централизованное унитарное государства, в котором даже крупные национальные районы обладают ограниченной, не государственной, а административной автономией, находятся в прямом подчинении и под достаточно жестким контролем высших и других государственных органов. В обычных уездах и волостях осуществляется прежде всего не самоуправление, а государственное управление на основе единой иерархической исполнительной вертикали во главе с Государственным советом КНР, в то время как общественное самоуправление (комитеты городского и сельского населения) создается на самом низовом уровне (деревня, городской квартал) и выполняет весьма ограниченные функции. Италия, как уже отмечалось, относится сегодня к числу весьма децентрализованных по своему политико-территориальному устройству стран, что исторически во многом явилось результатом реакции на тот сверхцентрализм, который более двух десятилетии существовал в ней в годы фашистской диктатуры (1922—1943). Наиболее рельефно это проявляется в подразделении территории страны на 20 автономных областей, среди которых особо выделяются пять, имеющих в той или иной мере относительно более широкую автономию. В Конституции Италии говорится, что страна делится на области, создаваемые как «автономные образования с собственными правами и функциями согласно принципам, установленным в Конституции» (ст. 115), а такие автономные области, как «Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто-Адидже, Фриули-Венеция-Джулия и Валле-д'Аоста имеют особые формы и условия автономии согласно специальным статутам, установленным конституционными законами» (ст. 116). Особая автономность Сици-лии и Сардинии была обусловлена их островным положением, относительной социально-экономической отсталостью, серьезными особенностями быта и жизненных традиций, а также проявлениями сепаратизма; а в трех других — проживанием в них этнических меньшинств (немецкоязычных, франкоязычных и иных). Все автономные области (как обычные, так и специальные) обладают достаточно высоким статусом и широкой компетенцией в рамках унитарной формы политико-территориального устройства, основанного на автономии и децентрализации. Их автономия носит не только административный, но и законодательный характер, поскольку область (ст. 117) имеет право издавать законодательные нормы по многим вопросам (организация собственных органов; территория коммун; местная полиция; сельское хозяйство и леса; охота, ремесла и рыбная ловля; ярмарки и профессиональное обучение, помощь школе и благотворительность; гостиничное дело и туризм; местные музеи и библиотеки; областные дороги и транспорт и др.) Области пользуются установленной законом республики финансовой автономией (ст. 119). Область (ст. 121) имеет областной совет (законодательный орган) и джунту во главе с ее председателем (исполнительный орган). Каждая область имеет свой статут, который в соответствии с Конституцией и законами страны определяет ее внутреннюю организацию, принимается областным советом абсолютным большинством голосов его членов и утверждается законом республики (ст. 123). В области находится правительственный комиссар, который руководит деятельностью государственной администрации и координирует ее с деятельностью, осуществляемой областью; он же визирует принятые областным советом законы, если они не вызывают возражения со стороны правительства (ст. 124 и 127). Провинции (их около 100) и коммуны (их около 8000), служащие территориальными единицами государственного и областного деления, также являются автономными образованиями в установленных законом рамках (ст. 128 и 129 Конституции Италии). В Испании, как и в Италии, все ее территориальные единицы — автономные сообщества, провинции и муниципалитеты — являются автономными образованиями различных уровней в рамках общей высокой децентрализации политико-территориальной системы страны. Как и в Италии, автономизм современной Испании был противопоставлен франкистской политике жесткой унификации, полного отрицания автономии национальных районов и абсолютного унитаризма. Сильно подчеркнув нерушимое единство испанской нации как единого и неделимого отечества для всех испанцев, Конституция Испании (ст. 2) в то же время признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между ними. В стране в еще большей мере осуществлено демократическое сочетание общетерриториальной и национально-территориальной автономии в ее политико-территориальной организации. Всего в Испании имеется 17 автономных сообществ, из которых три (Каталония, Галисия и Страна Басков) образованы на территории исторического компактного проживания соответствующих коренных народов. Испания — полиэтничная страна, в которой почти 73% населения составляют кастильцы, или собственно испанцы), свыше 16% каталонцы, более 8% — галисийцы и свыше 2% — баски. Испанский унитаризм характеризуется не только высокой децентрализацией, но и асимметрией. Это находит свое выражение, в частности, в том, что автономные сообщества имеют неодинаковый статус, поскольку одни (Каталония, Галисия, Страна Басков и Андалузия) обладают полной автономией, о которой говорится в ст. 149 Конституции; другие — специальной автономией (Канарские острова, Наварра и др.); а третьи — сравнительно ограниченной автономией (ст. 148). Важно при этом отметить, что, согласно Конституции, различия в статусах разных автономных сообществ ни в коем случае не могут давать ни экономических, ни специальных преимуществ, а государство гарантирует эффективное осуществление принципа солидарности, заботясь об установлении адекватного и справедливого экономического равновесия между различными частями испанской территории, уделяя особое внимание специфическим обстоятельствам островных территорий (ст. 138). Целям выравнивания уровней экономического развития «бедных» и «богатых» регионов и воплощения принципа солидарности служит созданный на основе Конституции 1978 г. (ст. 158) Компенсационный фонд как фонд регионального развития. Важно и то, что все испанцы имеют одни и те же права и обязанности на всей территории страны; что никакие органы власти не могут принимать меры, которые прямо или косвенно препятствуют свободе передвижения и выбора местопребывания лиц и свободному перемещению имущества по всей испанской территории (ст. 139). Ни в коем случае не допускается создание федерации автономных сообществ, а соглашения между ними могут заключаться лишь с разрешения парламента страны при уведомлении его о характере и целях такого соглашения (ст. 145). Автономные сообщества имеют собственные статуты (уставы), принимаемые парламентом страны путем издания органического (конституционного) закона. Эти статуты в соответствии с Конституцией Испании являются «основной институциональной нормой каждого автономного сообщества, которую государство признает и охраняет как составную часть своего законодательства» (ст. 147) и служат основой законодательства этого сообщества. Каждое автономное сообщество имеет законодательное собрание, которое осуществляет контроль за деятельностью избираемых им и назначаемых королем органов исполнительной власти — правительственного совета и его председателя. Автономные сообщества обладают финансовой автономией, имея собственные источники доходов. Своеобразие испанского автономизма состоит в том, что в рамках его конституционных основ вопросы разграничения предметов ведения и полномочий автономных сообществ и государства в целом решаются в каждом конкретном случае отдельно, что порождает еще большую асимметрию внутри системы самих автономных сообществ. На этой основе Каталонии, Стране Басков и некоторым другим удалось за последние годы получить немалые уступки у центрального правительства, особенно в плане укрепления их финансовой самостоятельности. Общая тенденция расширения автономии и децентрализации власти и управления нашла свое выражение в общенациональном Пакте об автономии (февраль 1992 г.) и его практическом осуществлении в последующие годы, основывавшихся на нахождении компромисса между децентралистскими и унитаристско-ценралистскими силами. В результате были существенно расширены полномочия автономных сообществ на основе ч. 2 ст. 150 Конституции, которая гласит: «Государство может передавать или делегировать автономным сообществам посредством издания органического закона полномочия в областях, относящихся к его компетенции, которые по своему характеру могут подлежать передаче или делегированию. Закон в каждом случае предусматривает передачу соответствующих финансовых средств, а также формы контроля, который сохраняется за государством». По Конституции Испании автономные сообщества обладают достаточно широкими полномочиями. К их ведению относятся: организация своих органов самоуправления; изменение границ их муниципалитетов; территориальное, городское жилищное благоустройство; транспорт, общественные работы и дороги на их территории; земледелие и животноводство; леса и лесное хозяйство; охрана окружающей среды; развитие экономики автономного сообщества; охота и речное рыболовство; гидротехнические сооружения, каналы и системы ирригации; ремесла и местные ярмарки; здравоохранение и гигиена; социальное обеспечение; развитие культуры, науки и образования на языке автономного сообщества; музеи, библиотеки и памятники; развитие туризма, спорта и досуга; местная полиция и др. (ст. 148). Вместе с тем в условиях длительного и постоянного противоборства тенденций единения, унитаризации и децентрализации, автономи-зации в вопросах политико-территориальной организации страны Испании приходится обеспечивать их трудный баланс в рамках унитарного «государства автономий». Во-первых, Конституция (ст. 149) закрепляет исключительную компетенцию государства в таких областях, как: международные отношения; оборона и вооруженные силы; регулирование основных условий, обеспечивающих равенство всех испанцев в осуществлении ими своих конституционных прав и обязанностей; гражданство, миграция, положение иностранцев, право убежища; отправление правосудия; денежная система и основы кредитной, банковской и страховой систем; государственные финансы и государственный заем; внешняя торговля, таможенный режим и таможенные тарифы; торговое, уголовное, гражданское и иное право; трудовое законодательство, законодательство об интеллектуальной и промышленной собственности, о системе мер и весов; основы и координация общего планирования экономической деятельности; развитие и общая координация научно-технических исследований; основы и общая координация здравоохранения; основы законодательства и экономический режим системы социального страхования; правовые основы государственной службы и статуса государственных служащих; общий порядок функционирования печати и средств массовой информации; охрана общественного порядка и др. Закрепляя эти полномочия за государством в целом, Конституция при их определении во многих случаях подчеркивает, что это не должно наносить ущерб самостоятельности автономных сообществ в соответствующих областях. Во-вторых, при всей высокой децентрализации и автономности государство сохраняет за собой строгий и широкий контроль за деятельностью автономных сообществ. Конституция, в частности, предусматривает, что их статуты рассматриваются и принимаются парламентом страны; что государственные нормы преобладают над нормами автономных сообществ по всем предметам, не относящимся к исключительному ведению последних; что государство может принимать законы, устанавливающие необходимые принципы для согласования нормативных узаконении автономных сообществ, даже по отношению к предметам, отнесенным к их ведению, если того требуют общие интересы (ч. 3 ст.150). В-третьих, если автономное сообщество не выполняет обязательства, предусмотренные Конституцией или другими законами, либо его действия наносят серьезный ущерб общегосударственным интересам Испании, Правительство предупреждает председателя автономного сообщества и при отсутствии ответа с его стороны может с согласия абсолютного большинства Сената принять необходимые меры для выполнения автономным сообществом указанных обязательств в принудительном порядке или для защиты общегосударственных интересов. В осуществлении этих мер Правительство может давать соответствующие распоряжения любым органам автономных сообществ. Конечно, автономизация и децентрализация политико-территориального устройства современной Испании не смогла за сравнительно короткий исторический срок решить все этнонациональные и региональные проблемы и тем более устранить экстремистские проявления на националистической и сепаратистской почве. Предстоит пройти еще долгий и нелегкий путь. Но бесспорно и то, что демократическое применение принципов автономизма и децентрализма в этой многонациональной стране позволило за короткий период снять былую остроту сепаратистских тенденций, укрепить единство страны, во многом преодолеть острейшие межнациональные и межрегиональные напряженности и конфликты. Опыт Испании, сумевшей в кратчайший исторический срок в целом успешно перейти от тоталитаризма к демократии, имеет не только национальное, но и международное значение, особенно для полиэтничных постсоветских и постсоциалистических стран. § 3. Федеративная форма государства Федерализм в современном мире. Несмотря на то что подавляющее большинство государств мира являются унитарными, немало стран имеют федеративное политико-территориальное устройство. Сегодня их число достигло 24: Россия, США, Канада, Индия, Бразилия, Аргентина, Австралия, ФРГ, Нигерия, Мексика, Пакистан, Австрия, Бельгия, Швейцария, Югославия, сербо-хорватско-мусульманская федерация в Боснии и Герцеговине, Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты, Венесуэла, Танзания, Эфиопия, Папуа-Новая Гвинея, Федеративные Штаты Микронезии, Федеративная Республика Коморские острова. Эти государства расположены на всех континентах. При этом в Западном полушарии федеративные государства занимают более четырех пятых его территории. И хотя за последние десятилетия имел место и распад целого ряда федераций, тем не менее за послевоенный период их численность в мире возросла почти в четыре раза. Место и значение федерализма в современном мире определяется не только численностью федеративных государств. Внимание к этим проблемам сегодня обусловлено и многими другими объективными обстоятельствами. Во-первых, нельзя не видеть, что среди федеративных государств многие крупнейшие и влиятельнейшие страны мира — США, Россия, ФРГ, Индия, Канада, Бразилия, Мексика и др. Составляя всего лишь 13% общего числа стран нашей планеты, федеративные государства охватывают в общей сложности примерно треть населения и половину территории земного шара. Во-вторых, за последние десятилетия в мире появился ряд таких стран, которые хотя и являются в целом не федеративными, а унитарными государствами, однако содержат в своей политико-территориальной организации немало элементов федерализма. Речь идет о регионалистских государствах или «государствах автономий» (например, Италии, Испании, Великобритании, Шри-Ланке и др.), о которых говорилось в предшествующем параграфе данной главы и которые находятся как бы на стыке с федерациями и процесс федерализации в них продолжается. В-третьих, в мире происходит как распад старых федераций (например, СССР, бывшей Югославии, Чешской и Словацкой Федеративной Республики, и др.), так и возникновение новых. Распад ряда бывших федераций остро и во весь рост поставил вопрос о его причинах. Однако уже в 90-е гг. появились новые федерации — современная Югославия (1992), Бельгия (1993), Эфиопия (1994) и сербо-хорватско-мусульманская федерация в Боснии и Герцеговине (1995). Есть все основания полагать, что использование принципа федерализма в политико-территориальном устройстве стран мира в дальнейшем будет расширяться. В-четвертых, в современной России происходит глубокое реформирование старого федерализма и становление нового, реального федерализма, а во многих других странах СНГ остро стоят вопросы политико-правового статуса различных национально-территориальных и территориальных образований (Абхазии и Южной Осетии в Грузии, Нагорного Карабаха в Азербайджане, Приднестровья в Молдове и др.), решение которых может потребовать использования федерализма или тех или иных его элементов. В самой России на передний план выдвинулась проблема статуса Чечни, которая также вряд ли разрешима сегодня вне рамок федерализма и конфедерализма. В-пятых, активизация и углубление интеграционных процессов в ряде регионов мира, в том числе в Западной Европе и в Содружестве Независимых Государств, делают реальной перспективу создания на базе Европейского Союза (ЕС) и СНГ сперва конфедеративных, а затем, возможно, и федеративных межгосударственных объединений. Сложность, трудность и противоречивость развития этих процессов, особенно в рамках СНГ, не могут поставить под сомнение их общую направленность. В-шестых, динамика интернационализации и глобализации в масштабах всего мира все больше повышают актуальность и значимость вопросов общего руководства развитием мировых процессов в целом, что, вероятнее всего, потребует использования конфедеративных и федеративных политических форм. Это связано прежде всего с необходимостью повышения уровня сотрудничества стран мира в совместном решении обостряющихся глобальных проблем современности. Мировой федерализм в той или иной форме может оказаться в перспективе одной из оптимальных межгосударственных форм сочетания тенденций интеграции и дезинтеграции в современном мире, упрочения целостности мира при сохранении суверенности национальных государств. Понятие федерации. Федерация (от лат. foedus — союз, объединение) — одна из основных форм политико-территориальной организации государства, сложная структура которой состоит из двух или более государств или государственно-подобных образований (штатов, провинций, земель), обладающих конституционно закрепленной политической самостоятельностью вне пределов прав и полномочий общего государства в целом. С одной стороны, федерация качественно отличается от унитарного государства, для которого, как показано выше, типично подразделение его территории не на государственные, а на административные единицы и наличие лишь одной системы высших органов государственной власти на общегосударственном уровне, в то время как федерация состоит из государств и/или государственных образований — субъектов федерации, имеющих свою территорию, свою конституцию, свое гражданство, собственное законодательство, высшие государственные органы и т.д. С другой стороны, федерация коренным образом отличается от такой формы межгосударственного объединения, как конфедерация, поскольку образование федерации всегда означает создание государствами и/или государственными образованиями — субъектами федерации их общего (единого) суверенного государства с федеральными органами власти и управления, с единой территорией, общим гражданством, единой денежной единицей и т.д., в то время как конфедерация (о чем подробнее речь в следующем параграфе данной главы) — это не одно союзное государство, а союз двух или нескольких независимых государств, объединение которых не приводит к появлению нового суверенного государства со всеми вытекающими из этого следствиями.* * Сложность общего определения понятия «федерация» приводит к тому, что авторы многих учебников по конституционному праву, да нередко и научных трудов по федерализму уходят от его четкого и ясного формулирования. Но и тогда, когда такие попытки все же делаются, их трудно признать удачными. Так, М.В. Баглай в учебнике «Конституционное право Российской Федерации» пишет: «Федеративное государство — это союз государственных образований, каждое из которых обладает определенной самостоятельностью» (С. 284—285). Нечеткость, расплывчатость такого определения выявляется прежде всего в том, что оно не позволяет отграничить федерацию от конфедерации, ибо, но сути дела, ведет речь не об одном общем союзном государстве, а о союзе государственных образований и не указывает, о каком именно уровне их самостоятельности можно говорить в рамках федерации. Необходимо иметь в виду, что понятие «федерация» уже понятия «федерализм». Федерализм — это теория и практика строительства, функционирования и развития не только собственно федеративных государств (хотя это, несомненно, ядро, главная часть федерализма), но и конфедераций и некоторых других межгосударственных объединений, в условиях которых могут развиваться и, как показывает исторический опыт, действительно нередко развиваются процессы федерализации. Поскольку образование территориальных автономий и развитие процессов автономизации и в рамках унитарных государств означает известное обособление определенных территорий от центра и идет в русле сближения таких унитарных государств с федеративными, то есть все основания говорить о зарождении и расширении элементов федерализма, о тенденциях федерализации в таких государствах, особенно в тех из них, которые в специальной литературе получили наименование регионалистских, «государств автономий», «полуфедераций», «квазифедераций» и т.д. и о которых уже говорилось выше (§ 2 гл. 8). Виды федераций. Как и унитарные государства, федерации далеко не одинаковы и обладают теми или иными существенными особенностями по путям своего возникновения, по своей структуре, по характеру взаимоотношений между федерацией в целом и ее субъектами и т.д. Совокупность таких своеобразных черт, не обязательных для всех федераций, но общих для их определенных групп, позволяет выделить различные виды, формы или модели федераций, классифицировать их. Чаще всего в науке конституционного права федерации подразделяются: а) по способу своего возникновения — на договорные (союзные) и конституционные (автономные); б) по своей структуре — на симметричные и асимметричные; по характеру взаимоотношений между федерацией и ее субъектами — на централизованные и децентрализованные. Тот факт, что федерации образуются разными путями, часто налагает серьезный отпечаток и на основы федеративных отношений в стране. Одно дело, когда федерация складывается в результате объединения ранее независимых государств (государственных образований) обычно на основе заключения между ними специального договора о федеративном союзе или о вхождении в такой союз. Таким образом в свое время сложились как федерации, например, США в 1787 г., Швейцария в 1848 г., СССР в 1922 г., Закавказская федерация (ЗСФСР) в составе Грузии, Армении и Азербайджана в 1922 г., бывшая Югославия (ФНРЮ) в 1945 г., Танзания в 1964 г., Объединенные Арабские Эмираты в 1971 г., сербо-хорватско-мусульманская федерация в Боснии и Герцеговине в 1995 г. Иногда формой такого договора может оказаться принятие конституции на договорной основе. Другое дело, когда федерация создается «сверху», путем принятия соответствующей новой конституции, поправок к старой конституции или иного законодательного акта. Таким путем, например, утвердились федерации в России в 1918 г., в Индии в 1948 г., в ФРГ в 1949 г., в Пакистане в 1970 г. и в Бельгии в 1993 г. В связи с этим первые обычно именуются договорными или союзными федерациями, а вторые — конституционными или автономными, поскольку их субъекты чаще всего складываются на основе расширения автономности прежде негосударственных территориальных единиц. В этом отношении федерация может превращаться из договорной в конституционную и наоборот или носить смешанный, конституционно-договорной характер, примером чего может служить современная Российская Федерация, которая до 1992 г., когда был заключен Федеративный договор, была конституционной федерацией, основанной на автономии ее субъектов, а после этого и принятия Конституции РФ 1993 г. стала конституционно-договорной федерацией, опирающейся как на Договор, так и на Конституцию. Федеративные государства неодинаковы и по их структуре и составу. Есть немало федераций, в состав которых входят только одинаковые по своему политико-правовому статусу субъекты (например, земли в ФРГ или в Австрии, эмираты в ОАЭ — сегодня; республики в СССР, Югославии и Чехословакии — в прошлом), в связи с чем они именовались и именуются симметричными. Но у большинства федераций их структура и состав неодинаковы, ибо включают в себя разнопорядковые субъекты или политико-территориальные единицы, не являющиеся субъектами данной федерации. Например, РСФСР в прошлом и современная РФ имели или имеют несколько различных по статусу субъектов — республики, автономные области, области, края, города федерального подчинения, автономные округа. США, наряду со штатами, включают федеральный округ, ассоциированные территории; Индия — штаты, один штат с особым статусом, союзные территории; Бразилия — штаты, федеральный округ, муниципии и т.д. Такие федерации рассматриваются поэтому как асимметричные. Абсолютно симметричных федераций, в которых все территориальные единицы имели бы во всем одинаковый статус, были бы полностью равноправны и имели бы одни и те же полномочия, сегодня практически не существует. Даже названные выше в целом симметричные федерации могут включать в себя некоторые частичные элементы асимметрии (например, неодинаковое представительство земель в верхней палате парламента Германии и эмиратов в Национальном собрании ОАЭ). Федерация может быть в основном и главном симметрична, но включать разнородные территориальные единицы (в США, например, все штаты — субъекты федерации имеют одинаковый правовой статус, но федеральный округ и ассоциированные территории, не являющиеся субъектами федерации, имеют существенно иной статус). Различаются федерации также и по характеру и содержанию взаимоотношений между федеральным государством в целом и его частями — субъектами, по уровню самостоятельности последних. Конечно, уже сам факт политико-территориального построения страны на базе принципа федерализма означает достаточно высокую степень децентрализации государственной власти по сравнению с унитарными странами. Но и внутри федеративных государств имеют место существенные различия по характеру и уровню распределения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации. В одних из них львиная доля государственной власти сосредоточивается в центре, предметы же ведения и полномочия субъектов федерации серьезно ограничены задачами самостоятельного решения региональных и местных проблем в рамках, установленных федеральным центром, и под его строгим контролем. Такие федерации являются централизованными в той или иной мере (Индия, Пакистан и др.). В других федерациях предметы ведения и компетенция (совокупность полномочий) федеральных органов сравнительно ограничена, а предметы ведения и компетенция органов субъектов федерации достаточно широки, последние обладают высокой самостоятельностью и не подвергаются широкому и жесткому контролю со стороны федеральных органов. Такие федерации обычно признаются децентрализованными в той или иной мере (например, США, ФРГ, Швейцария и др.). Подробнее об этом будет сказано ниже. Здесь же важно отметить, что одно и то же федеративное государство со временем может эволюционировать в сторону усиления либо централизации, либо децентрализации и даже превращаться из децентрализованного в централизованное и наоборот. Субъекты и несубъекты федерации. Субъекты федераций далеко не одинаковы как по своей численности, так и по своей природе и характеру. Есть двухчленные федерации, состоящие из двух субъектов (например, современная Югославия, включающая Сербию и Черногорию; Танзания — Танганьику и Занзибар; бывшая Чехословакия — Чехию и Словакию и др.). Многие федерации имеют несколько (от трех до десяти) субъектов (например, Бельгия — 3; Пакистан и Микронезия — по 4; Австралия — 6; ОАЭ — 7; Австрия и Эфиопия — по 9; Канада — 10). Многочисленными, имеющими более десятка субъектов, являются такие федерации, как Малайзия — 13, ФРГ — 16, Аргентина — 22, Бразилия и Швейцария — по 23, Индия — 25, Мексика — 31 и др. Наибольшим числом субъектов обладают США — 50 и Россия — 89. Именуются субъекты по-разному: штаты — в США, Индии, Бразилии, Нигерии, Мексике, Австралии и Венесуэле; провинции — в Канаде, Аргентине и Пакистане; земли — в ФРГ и Австрии; области — в Бельгии; кантоны — в Швейцарии; республики — в Югославии; эмираты — в ОАЭ и др. В отличие от подавляющего большинства зарубежных федераций, в Российской Федерации ее субъекты носят различные наименования — республика, край, область, автономная область, город федерального значения, автономный округ. Субъектами федерации могут быть как государства, так и государственные образования (государственно-подобные политико-территориальные единицы). Одни из них имеют собственные конституции (например, штаты США, штаты Мексики и др.), а другие их не имеют (например, провинции Канады и Пакистана, штаты Индии и Венесуэлы, эмираты ОАЭ и др.). В ряде федераций одни субъекты обладают собственными конституциями (например, штат Джамму и Кашмир в Индии, Занзибар в Танзании и др.), а другие — нет. Иногда субъекты федераций имеют собственные статуты. В Российской Федерации одни субъекты (республики) имеют свои конституции, а другие (края, области, федеральные города и др.) — уставы. Конституции субъектов федерации обычно разрабатываются и принимаются ими самими, без утверждения со стороны федеральных органов, хотя в отдельных случаях они могут нуждаться в том или ином таком подтверждении. Субъекты федерации чаще всего имеют свои парламенты, принимающие местные законы, свое правительство, иногда — свое гражданство, свою судебную систему (например, в США). Если в федерации парламент двухпалатный, то субъекты федерации так или иначе имеют свое представительство в верхней палате. По форме правления подавляющее большинство субъектов федерации — республики, но в отдельных случаях они могут быть монархиями (например, эмираты в ОАЭ, часть субъектов Малайзии и др.). Формально монархическими федерациями являются Канада, Австралия и Бельгия, но их субъекты имеют, в сущности, республиканский характер. В зависимости от природы и характера своих субъектов федерации могут строиться на различных началах: а) на территориальной основе; б) на национально-территориальной (этнотерриториальной) основе; в) на сочетании территориальных и национально-территориальных основ.* Большинство федераций построено на территориальной основе (США, ФРГ, Бразилия, Аргентина, Австрия, Австралия, Венесуэла, ОАЭ и др.). Среди них есть и полиэтничные по составу населения страны (например, США), в которых, однако, иноэтничное население либо не составляет сколько-нибудь значительную часть населения, либо проживает некомпактно, разрозненно. Но большинство из этих федераций — это моноэтничные в своей основе страны, наличие в которых сравнительно небольших иноэтничных включений, иногда даже более или менее компактно проживающих (например, сорбы в ФРГ), не вызывает потребностей в создании соответствующего субъекта федерации. * В некоторых учебниках по конституционному праву (см. напр., Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 269) федерации в данной связи подразделяются на построенные: а) по национальному признаку; 6) на территориально-национальной основе; в) на чисто территориальном принципе. Нам такое разграничение представляется неудачным, во-первых, потому, что во всех случаях речь должна идти о территориальном, а не экстерриториальном устройстве федерации, в связи с чем говорить о построении ряда федераций просто по национальному признаку неверно, ибо и СССР, и Югославия, и Чехословакия строились но национально-территориальному признаку. Во-вторых, когда имеются в виду федерации, где их субъектами одновременно являются как территориальные, так и национально-территориальные образования, правильнее говорить не о территориально-национальной основе их построения, а о сочетании двух начал в них — территориальных и национально-территориальных. В-третьих, вряд ли правомерно говорить о чисто территориальном построении федераций, ибо и в них нередко учитываются и другие факторы (исторические, экономические, социальные, политические, культурные и др.). По национально-территориальному (этнотерриториальному) принципу были построены в прошлом СССР, бывшая Югославия и Чехословакия, а сегодня такими федерациями являются современная Югославия, Бельгия, сербо-хорватско-мусульманская федерация в Боснии и Герцеговине. В той или иной мере и форме этнический фактор (включая этноязыковые различия) сыграл существенную роль в создании и развитии федераций в Индии, Эфиопии, Швейцарии и др. Примерами сочетания территориальных и этнотерриториальных начал в структуре федерации могут служить сегодня Российская Федерация, включающая более полусотни территориальных и более трех десятков национально-территориальных субъектов, а также Индия, Пакистан, Эфиопия, Канада и др., в которых наряду с обычными субъектами федерации имеются и специфически этнотерриториальные (например, в Канаде 9 англоязычных провинций и франкоязычный Квебек). Сами субъекты таких экстерриториальных федераций не обязательно должны носить моноэтничный характер. Они могут быть двунациональными и многонациональными (например, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская и Дагестанская республики в РФ, ряд штатов в Эфиопии и др.). Необходимо иметь в виду и то, что выделение субъекта федерации по этнотерриториальному признаку необязательно связано с преобладанием представителей данного этноса в общей численности населения этого субъекта. Такое преобладание может быть, а может и отсутствовать. Важнее другое: компактное проживание этих представителей на своей исторической территории. В составе федерации могут находиться и такие территориальные единицы, которые не являются субъектами федерации, хотя и входят в ее политико-территориальную структуру. Такими единицами чаще всего являются федеральные округа, в которых расположена столица федерации и прилегающие к ней территории (например, округ Колумбия с г. Вашингтон в США; столичный округ с г. Бразилия в Бразилии, округ, где строится новая столица Нигерии — город Абуджа, и др.). В состав федераций могут входить также федеральные территории и владения (например, остров Гуам, Виргинские острова и др. в США), которые находятся в прямом управлении федерации и не обладают многими правами, которые имеют субъекты федерации. Особое место в территориальной структуре США занимает свободно ассоциированная (присоединившаяся) территория Пуэрто-Рико. Территории — несубъекты могут со временем превращаться в субъекты федерации. Так, в 1959 г. Аляска и Гавайские острова получили статус 49-го и 50-го штатов США. Ряд ранее свободно ассоциированных территорий США получили ныне статус независимых государств — членов ООН (Маршалловы острова, острова Микронезии, остров Палау) Число несубъектов в различных федерациях неодинаково: в Австралии — 9, в Индии — 6, в Венесуэле — 2. Проблема суверенитета в федерации. Поскольку субъектами федерации являются государства и/или подобные им образования, постольку проблема суверенитета и распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами всегда была и остается в центре внимании теории и практики федерализма. Приходится и сегодня констатировать, что ни среди теоретиков, ни среди специалистов-практиков нет даже принципиального единства мнений по этим важнейшим вопросам. Есть авторы, которые исходят из того, что в любом, в том числе и федеративном, государстве может быть только один суверенитет. Естественно, что с таких позиций суверенной обычно признается лишь федерация, а ее субъекты, в том числе и государства-субъекты, — несуверенными.* Когда это утверждается в отношении таких федераций, субъектами которых являются не государственные, а политико-административные территориальные единицы, то это, естественно, не вызывает возражений. Но как быть применительно к тем многим федерациям, субъектами которых являются государства? Другие авторы решают эту проблему с прямо противоположных позиций — с позиций признания делимости суверенитета и обладания как федерацией, так и ее субъектами своей «долей суверенитета». * См.: Конституционное право / Под ред. А.Е. Козлова. С. 53, 205; Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 271. Выше, в связи с общей характеристикой государственного суверенитета как атрибута государства (§ 2 гл. 5), уже была достаточно подробно определена наша принципиальная позиция по вопросу о суверенитете в федеративном государстве и высказано несогласие с указанными крайними позициями. Напомним, что речь шла о признании одновременной суверенности и федерации, и ее субъектов-государств или подобных им единиц, но не с позиций делимости суверенитета, а с позиций сопряженности, взаимообусловленности и взаимодействия разноуровневых суверенитетов, не только не исключающих, но и дополняющих друг друга. К сказанному следует добавить, что отрицание возможности действия двух суверенитетов на одной и той же территории толкает к тому, чтобы либо отрицать за любыми субъектами федерации государственный характер, либо признавать государства-субъекты федерации несуверенными. Но поскольку отрицать общепризнанный государственный характер многих субъектов федерации (республик, штатов и др.) очень трудно, ибо это одно из главных отличий федерации от унитарного государства, то основные усилия сторонников указанной позиции направлены обычно на доказательство несуверенного характера субъектов федерации. Но это неизбежно ведет их, во-первых, к необходимости признания несуверенных государств при одновременном общепринятом утверждении, что суверенитет — атрибут государства; а во-вторых, к отрицанию в том или ином виде суверенности даже таких субъектов федерации, о которых в соответствующих конституциях прямо говорится об их суверенности. В большинстве конституций федеративных государств их субъекты не называются суверенными, хотя одновременно не говорится об их несуверенном характере. Тем не менее в ряде конституций таких государств о суверенности их субъектов говорится прямо. Так, ст.3 Конституции Швейцарии гласит, что «кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен союзной конституцией, и как таковые осуществляют все права, которые не переданы союзной власти». Статья 40 Конституции Мексики указывает, что страна «состоит из штатов, свободных и суверенных во всем, что относится к их внутренним делам». В Конституции современной Югославии (ст.6) также говорится, что входящие в нее республики Сербия и Черногория суверенны в вопросах, не относящихся к компетенции федерации. Суверенность субъектов федерации — союзных республик формально признавалась в конституциях СССР и бывшей Югославии. О суверенном характере субъектов РФ — республик говорится в Федеративном договоре РФ и во многих конституциях этих республик. И тем не менее немало авторитетных авторов считают, что субъекты федерации «не обладают государственным суверенитетом, хотя их власть — государственная власть».* На чем основываются подобные утверждения? По существу, на том, что субъекты федерации, находясь внутри федерации, так или иначе оказываются ограниченными в предметах своего ведения и полномочиях.** Так, субъекты федерации обычно не являются субъектами международного публичного права, участниками межгосударственных политических отношений. Но такое и некоторые другие ограничения правомочий вполне естественны и понятны, поскольку речь идет о вхождении данного государства в состав федерации. Совершенно ясно, что суверенитет такого государства не может быть таким же, как если бы оно не входило в федерацию и было бы полностью независимым. Суть же дела в том, что не всякое ограничение, а тем более самоограничение предметов ведения и полномочий государств — субъектов федерации означает потерю ими своего суверенитета. Концепция «абсолютного суверенитета» с ее принципом «все или ничего» представляется неверной и утопичной особенно в современных условиях. В самом деле, почему, спрашивается, отказ, условно говоря, от «внешнего суверенитета», но сохранение «внутреннего суверенитета», т.е. верховенства и всей полноты государственной власти во внутренних делах, не позволяет говорить в данном случае о суверенитете в определенных пределах, ограниченных предметами ведения и полномочиями федерации. Ведь и суверенитет подлинно демократической федерации не беспределен, не абсолютен, а ограничен конституционно закрепленными предметами ведения и полномочиями государств-субъектов (особенно в условиях договорной федерации), не говоря уже о последствиях, вытекающих из факта признания верховенства международного права и вхождения в международные объединения (например, ЕС). * Чиркин B.E. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. С. 313—314. ** В учебнике «Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть» / Под ред. Б.А. Страшуна. С. 674, прямо заявляется: «Нам представляется, что суверенитет, то есть верховенство власти, если ограничен, то уже не является суверенитетом». По сути дела, это — концепция признания лишь «абсолютного суверенитета», ни чем и не в чем не ограниченного. Нередко признание суверенности субъектов федерации необходимо связывается с обладанием ими правом свободного выхода из состава федерации. В известном учебнике по конституционному праву, напри мер, утверждается: «Теоретически допустим суверенитет субъекта федерации, однако лишь в случае, если за этим субъектом признается право на одностороннее решение о выходе из федерации. Но и в этом случае, пока решение о выходе не принято, суверенитет субъекта федерации является как бы спящим, то есть существует лишь в потенции».* С такой постановкой вопроса нельзя согласиться. Во-первых, бросается в глаза расплывчатость, неопределенность приведенных формулировок о «теоретически допустимом суверенитете», о «спящем суверенитете» или «потенциальном суверенитете», из которых трудно понять, идет ли речь в данном случае о реальном суверенитете, или о доктринальном понимании суверенитета, или о своего рода «виртуальном» суверенитете и т.д. Совершенно не ясно, являются ли в федерации, где признается право свободного выхода, ее субъекты суверенными или нет, ибо, с одной стороны, «спящий суверенитет» все-таки суверенитет, а с другой — это не действительный, а лишь «потенциальный суверенитет». Во-вторых, нельзя смешивать суверенитет государства и ту или иную конкретную форму его реализации, а тем более устанавливать необходимую связь между ними. Сецессия (т.е. отделение, выход из состава) — это одна из возможных форм реализации суверенитета в определенных условиях, но не сам суверенитет. В-третьих, по логике утверждений авторов, получается, что самыми суверенными (потенциально и реально) субъектами федерации в мире были союзные республики СССР и Югославии, за которыми давно и четко конституционно провозглашалось право свободного выхода из федерации, которые приняли соответствующее решение и даже осуществили его уже в процессе распада этих федераций. Но разве не ясно, что это далеко не так, ибо конституционные положения о праве на свободный выход из федерации носили чисто формальный характер и никак не влияли на истинное положение субъектов этих федераций. В-четвертых, поскольку сегодня практически нет (за исключением Эфиопии) таких федераций, которые закрепляют за субъектами право свободного выхода, приведенные положения авторов равнозначны отрицанию суверенитета за субъектами современных федераций. * Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. Б.А. Страшуна. С. 674-675. Разграничение предметов ведения и полномочий в федерации. Поскольку в условиях федеративного государства на одной и той же территории действуют две государственные власти — федеральная власть и власть субъектов федерации, постольку оптимальное решение вопроса о размежевании их компетенции и их взаимодействии всегда имело и имеет принципиальное, первостепенное значение для успешного функционирования и развития такого государства. Это во многом определяет статус субъектов федерации и характер их взаимоотношений между федерацией и ее субъектами. Выше уже говорилось, что в этой связи федерации подразделяются на централизованные и децентрализованные. Конкретные пути, формы и методы распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами могут быть и действительно бывают самыми разнообразными. В одних странах дело ограничивается конституционным закреплением исключительных предметов ведения и полномочий (компетенции) федерации, а все остальное передается в ведение субъектов федерации. Это означает, что только федерация, ее органы обладают необходимыми полномочиями регулировать соответствующие области и вопросы общественной жизни, что не исключает, однако, возможности в отдельных случаях делегирования тех или иных конкретных прав от федерации к ее субъектам. По такому пути идут США, Австралия, Швейцария, Танзания, Эфиопия и др. Как правило, к исключительно федеральной компетенции относятся внешняя политика, оборона, денежное и валютное обращение, таможенное дело, федеральные налоги и финансы, федеральные транспортные системы, системы связи, мер и весов, эмиграция и иммиграция и другие области, природа, характер и значение которых требуют общего единого руководства из федерального центра. В разных конституциях конкретный перечень исключительных федеральных предметов ведения и полномочий может быть то весьма кратким, то очень подробным. Преимуществами этого способа разграничения предметов ведения и полномочий является его сравнительная простота, четкость и ясность. Но отсутствие конкретного определения полномочий субъектов федерации создает угрозу для их гарантированности от излишнего вмешательства федерального центра, особенно если его предмет ведения и полномочия определены недостаточно четко, расплывчато. Так, в Конституции СССР, наряду с конкретным перечнем предметов ведения и полномочий Союза, содержалось и неопределенное положение о том, что ему принадлежат и другие полномочия. Это приводило к тому, что союзные органы могли принимать решения практически по любому вопросу, нарушая принципы подлинного федерализма. Другие страны идут по пути конституционного определения исключительных предметов ведения и полномочий как федерации, так и ее субъектов. Это — Аргентина, Канада, Мексика и др. К предметам ведения и компетенции субъектов федерации обычно относятся культура, здравоохранение, местное управление, общественный порядок, сельское хозяйство, местные предприятия и коммуникации, местные налоги и сборы, городское устройство, быт и коммунальное обслуживание, отчасти просвещение и социальное обеспечение и др. При всей сложности попыток дать конкретный исчерпывающий перечень предметов ведения и полномочий субъектов федерации, нельзя не видеть, что данный способ разграничения предметов ведения и полномочий в федерации в значительно большей мере гарантирует ее субъекты от неправомерного вмешательства в их внутренние дела федерального центра. Третий вариант состоит в том, что в конституциях устанавливается три вида предметов ведения и полномочий: исключительно федеральный; исключительно субъектный; совместный (конкурирующий). Такой путь избрали ФРГ, Индия и др. Стремясь максимально исчерпывающе определить содержание каждого из указанных видов компетенции, Конституция Индии, например, содержит в общей сложности более двухсот вопросов, в том числе: почти сто, относящихся к исключительной компетенции федерации; около семидесяти, относящихся к исключительной компетенции штатов; около пятидесяти, относящихся к совместной компетенции, осуществляемой как федеральными органами, так и органами субъектов — штатов. Важно отметить, что в рамках совместной компетенции акты федеральных органов имеют приоритет, обладают верховенством по отношению к актам субъектов федерации. Четвертый вариант заключается в том, что конституционно закрепляются исключительные предметы ведения и полномочия федерации и совместная компетенция федерации и ее субъектов, а все, находящееся за рамками этих двух видов компетенции признается исключительной компетенцией субъектов федерации. По этому пути идут Российская Федерация, Пакистан, Нигерия и др. Достоинства этого варианта состоят в том, что он, с одной стороны, способен надежно служить единству федерации в целом, поскольку четко и определенно закрепляет ее исключительную компетенцию и признание верховенства актов федеральных органов в рамках совместной компетенции; а с другой — обеспечивает широкий простор для деятельности субъектов федерации, не связывая ее жестким перечнем их предметов ведения и полномочий. Вместе с тем успешное применение данного способа размежевания полномочий федеральной власти и власти субъектов во многом зависит от наличия отлаженного механизма раздельного осуществления совместной компетенции органов федерации и ее субъектов. Асимметрия и равноправие субъектов федерации. Как «идеальный тип» федерация должна состоять из одних и тех же равноправных территориальных единиц, имеющих единый статус. Но такая идеальная схема — это теоретическая абстракция, которая в реальной жизни всегда проявляется в виде той или иной модификации, включающей более или менее серьезные отклонения от «идеального типа». Как уже отмечалось выше, в мире нет абсолютно симметричных федераций; и даже те немногие из них, которые могут рассматриваться как относительно симметричные, включают в какой-то мере элементы асимметрии. Большинство реально существующих современных федераций асимметрично. Так, во многих из федераций их субъекты (не говоря уже о несубъектах) неравноправны или не вполне равноправны. Все это убедительно свидетельствует о несостоятельности попыток отдельных авторов возвести симметрию и равноправие субъектов федерации в ранг общезначимых, общеобязательных признаков федерации и утверждать, будто при асимметричности, неравноправии субъектов федерации государство перестает быть федеративным. Прежде всего необходимо учитывать, что асимметрия асимметрии рознь. Федерация в одних отношениях может быть асимметрична, а в других — симметричной. США, например, асимметричны по своей структуре, ибо включают в себя не только штаты, но и федеральный округ, федеральные территории и ассоциированное государство; но они симметричны по одинаковому статусу основных частей государства — штатов как равноправных субъектов американской федерации. В ФРГ субъекты федерации — земли имеют в принципе одинаковый статус, но в рамках такого принципиального равноправия имеется элемент существенного неравноправия, поскольку по Основному закону ФРГ земли неодинаково представлены в верхней палате федерального парламента. О чем говорят эти и подобные им факты? Прежде всего о том, что многие федерации сочетают в себе одновременно черты симметрии и асимметрии, элементы равноправия и неравноправия субъектов федерации, в связи с чем к ним, на наш взгляд, правильнее было бы применять не безоговорочные, жесткие, негибкие суждения об их симметричности или асимметричности, о равноправности или неравноправности субъектов, а положения о преимущественно симметричных или преимущественно асимметричных федерациях, об относительно равноправных и относительно неравноправных субъектах федерации. Вместе с тем исторический и современный опыт красноречиво свидетельствует, что федерализм и асимметрия — это отнюдь не несовместимые друг с другом явления, если только первое не сводить к «идеальному типу» федерации. Равным образом при определенных условиях могут успешно совмещаться асимметрия и относительное равноправие субъектов федерации, ибо не всякая асимметрия и связанное с ней частичное, ограниченное неравноправие субъектов означает нарушение равноправия таких субъектов в главном и основном, в принципе. Ниже (§ 5 гл. 8) на конкретном примере Российской Федерации будет показано, как в этой федерации реально совмещается ее серьезная асимметрия с конституционным принципом равноправия субъектов этой федерации. Модели федерализма. Единая в своей основе сущность федерализма в различных условиях места и времени закономерно получает многообразные формы своего проявления. Любая отдельная федерация соединяет в себе: а) общее (всеобщее) для всех федераций, выражающее сущность федерализма; б) особенное для группы федераций, отражающее своеобразие формы проявления единой сущности федерализма у данной его разновидности; в) единичное, индивидуально-специфическое, свойственное только данной конкретной федерации. Иными словами, федерализм как таковой — это научная абстракция, которая в реальности воплощается только через отдельное и в неразрывной связи с особенным. Любая реальная модель федерализма представляет собой неразрывное единство общего и особенного в теории и практике федерализма. Категория «модель федерации» выражает именно групповые особенности данного вида федерации в рамках единой сущности федерализма. Когда говорится, например, о договорных и конституционных, симметричных и асимметричных, централизованных и децентрализованных моделях федерализма, то совершенно очевидно, что речь идет не о конкретной федерации, а об определенной совокупности федераций, их разновидности, отличающейся существенными особенностями в том или ином отношении от других разновидностей (групп) федерации. Другое дело, что данный вид (тип) федерации может наиболее рельефно и полно олицетворять какая-либо конкретная федерация. В этой связи нельзя согласиться с достаточно распространенным мнением, будто моделей федерализма «столько, сколько федеративных государств, поскольку каждая федерация чем-то отличается от других».* Действительно, любая федерация чем-то отличается от других. Но все дело в том, что не всякое отличие порождает особую, новую модель федерализма. Это должно быть существенное отличие, связанное, например, с особым путем возникновения данной федерации, ее структурой, характером взаимоотношений центра и субъектов или иными важными сторонами организации, функционирования и развития федерации. Несущественные же отличия (например, наличие не 4—5, а 6—7 субъектов федерации или их различное наименование при одном и том же статусе) не выводят данную федерацию за рамки определенной модели федерализма, отражая лишь ее индивидуальную специфику. Рассмотрим кратко в этой связи некоторые наиболее известные модели федерализма на примере отдельных федеративных государств. * Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 273; Конституционное право / Под ред. А.Е. Козлова. С. 207. Американский федерализм. США как федеративное государство включает ныне 50 штатов — субъектов федерации (в начале их было лишь 13), а также не являющиеся субъектами федерации федеральный (столичный) округ Колумбия, федеральные территории Виргинские острова и острова Восточное Самоа, «свободно присоединившиеся государства» Пуэрто-Рико и остров Гуам, «ассоциированные государства» Республика Маршалловых островов, Соединенные Штаты Микронезии и Республика Палау. Три последних, ассоциированных государства формально независимы и даже являются самостоятельными членами ООН, имеют своих президентов и свои парламенты, но вопросами их международных отношений и обороны ведает Правительство США. Пуэрто-Рико и Гуам не являются членами ООН, но избирают собственных губернаторов и свои парламенты, посылают по одному делегату в палату представителей Конгресса США с правом совещательного голоса. Виргинские острова и острова Восточное Самоа находятся в прямом управлении США. Федеральный округ Колумбия не обладает статусом штата, законодательную власть здесь осуществляет непосредственно Конгресс США, но г. Вашингтон обладает правом самоуправления, избирает свой городской совет и своего мэра, хотя Конгресс вправе отменять любое их решение. Сравнительно недавно (1970 г.) Вашингтон получил право посылать одного делегата с правом совещательного голоса в палату представителей Конгресса. Американский федерализм строится по территориальному принципу и этнонациональные различия населения страны не находят отражения в его территориальной структуре. Все штаты — государственные образования, хотя и не обладающие государственным суверенитетом и правом на выход из федерации.* Они равноправны и имеют свои конституции, свое гражданство, свое законодательство и исполнительные органы, собственные системы права и судебные системы и т.д. Штаты обладают широкими полномочиями в области управления образованием, здравоохранением, землепользованием, внутренней торговлей, поддержания общественного порядка, организации и проведения выборов, определения системы местного самоуправления и др. Во главе штатов стоят избираемые губернаторы, имеющие достаточно широкие полномочия и руководящие всей исполнительно-распределительной деятельностью органов штатов. Они подписывают законы штатов и имеют право отлагательного вето, являются главнокомандующими национальной гвардией и т.д. Вместе с тем Конституция США (ст.6) устанавливает, что конституции штатов должны соответствовать федеральной Конституции и что законы федерации обладают верховенством по отношению к законам штатов. Она достаточно жестко разграничивает исключительные предметы ведения федерации и штатов (см ст.1 разделы 8, 9 и 10). В целом США сравнительно децентрализованная федерация, в которой штаты обладают большими правами и сегодня наблюдается дальнейшее расширение их полномочий в осуществлении многих социальных программ при одновременном усилении финансовой зависимости штатов от федерального центра. * В отличие от данной преобладающей точки зрения, отдельные американские исследователи исходят из того, что в федеративной системе государственная власть распределяется между федеральным центром и субъектами федерации «каждая из которых в определенной степени суверенна в своих нравах». (Фридмен Л. Введение в американское право. М., 1992. С. 105). Германский федерализм. ФРГ — построенная по территориальному принципу конституционная федерация, в состав которой сегодня входят 16 земель — субъектов федерации. Согласно ч. 3 ст.79 Основного закона страны, принцип федерализма не подлежит пересмотру. В своей основе это — симметричная федерация, ибо вся ее территория состоит только из однородных субъектов (земель), имеющих в принципе одинаковый правовой статус. Но поскольку в ней при этом имеют место существенные элементы известного неравноправия субъектов федерации, постольку ее нельзя рассматривать как абсолютно симметричную. Так, ст. 51 Основного закона ФРГ устанавливает, что в верхней палате парламента (Бундесрате) земли могут иметь неравное число своих представителей: каждая — не менее трех, но земли с населением свыше двух миллионов жителей — четыре, свыше шести миллионов — пять, а с населением более семи миллионов — шесть. Поэтому германский федерализм — это преимущественно, относительно симметричный федерализм. ФРГ — сравнительно децентрализованная федерация. Земли имеют свои конституции, не нуждающиеся в утверждении федерацией, собственные парламенты, правительства, законодательство, бюджета и др. Одни специалисты не считают их государствами и не признают за ними суверенитет ни в какой области, а другие, включая немецкие, придерживаются противоположного мнения. Основной закон ФРГ твердо закрепляет, что конституционный строй земель должен соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального государства и что федерация гарантирует соответствие конституционного строя земель Конституции ФРГ (ст. 28). Она же устанавливает, что «федеральное право имеет преимущество перед правом земель» (ст. 31). Земли имеют право законодательства лишь в той мере, в какой законодательные полномочия Основным законом ФРГ не предоставлены федерации, а разграничение компетенции федерации и земель осуществляется этим же Основным законом (ст. 70). В сфере исключительной законодательной компетенции федерации земли могут осуществлять законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку они прямо управомочены на это федеральным законом (ст. 71). В сфере совместной (конкурирующей) законодательной компетенции земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не пользуется законодательными правами (ст. 72). Федерация может участвовать в решении задач земель, если эти задачи имеют значение для всего общества и участие федерации необходимо для улучшения жизненных условий в ряде областей (ст. 91а). Компетенция в ФРГ разделяется на исключительную компетенцию федерации, совместную (конкурирующую) компетенцию федерации и земель и компетенцию земель. К первой относятся прежде всего вопросы иностранных дел, обороны, федерального гражданства, денежно-валютной системы (и части налогового законодательства), воздушного и федерального железнодорожного сообщений, почты и телекоммуникаций, таможенного и торгового единства территорий, свободы передвижения, паспортного режима, иммиграции и эмиграции и др. (ст. 73). Совместная компетенция включает более обширный перечень вопросов (около 30), хотя многие из них носят более дробный и частный характер (ст. 74). При определенных условиях федерация имеет право издавать типовые (рамочные) предписания для законодательства земель по ряду других вопросов, включая общие принципы высшего образования, общее положение печати и кино, распределение земли, охрана природы и др. (ст. 75). Компетенция земель в Основном законе ФРГ прямо и детально не определяется и носит остаточный характер. В ст. 30 говорится в общей форме, что «осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач принадлежит землям, поскольку Основной закон не устанавливает или не допускает иного регулирования». В основном к их ведению относятся строительство, местные финансы, образование, культура и др. В той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией, они могут с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами (ст. 32). Если земля не выполняет возложенные на нее конституцией или другим федеральным законом федеральных обязанностей, то федеральное правительство с согласия Бундестага может применить меры федерального принуждения (ст. 37). Швейцарский федерализм. Швейцария — договорная федерация, возникшая полтора столетия назад (1848) в результате перерастания конфедерации (союза независимых государств), возникшей еще в 1291 г., в федерацию как единое союзное государство. Формально она и сегодня именуется конфедерацией,* хотя на деле давно уже превратилась в федерацию. В настоящее время она включает 23 кантона, из которых три состоят из двух полукантонов при отсутствии в них общекантональных органов. Асимметрия швейцарского федерализма находит свое выражение не только в наличии, наряду с кантонами, полукантонов, но и в том, что полукантоны имеют лишь одного, а не двух представителей в Совете штатов, а при общенациональных референдумах обладают лишь полуголосом, в отличие от полного голоса неразделенных кантонов. Кантоны в целом складывались не по экстерриториальному, а по территориальному принципу с учетом исторических, социокультурных, этноязыковых, конфессиональных и иных факторов. Но фактом является и то, что в полиэтничной Швейцарии, где почти две трети всего населения считают родным немецкий язык, около одной пятой — французский, почти десятая часть — итальянский язык, имеется 14 немецкоязычных кантонов, 4 — франкоязычных, один — итальяноязычный, три — двуязычных и один — трехязычный кантон. Официальными языками страны в целом являются три языка — немецкий, французский и итальянский. * С 1 января 2000 г. в Швейцарии вступил в силу новый основной закон, который называется «Федеральная конституция Швейцарской конфедерации». Кантоны, согласно Конституции страны (ст. 3) и их конституциям, суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен федеральной конституцией. Кантональные конституции часто определяют кантоны как «суверенные государства», «суверенные республики» и т.д. Хотя исследователи, в том числе и в самой Швейцарии, именуют суверенитет кантонов «теоретическим», кантоны имеют не только собственные конституции, но и свое гражданство, законодательство, равное представительство в Совете кантонов — верхней палате парламента (Федерального собрания), право законодательной инициативы в нем и т.д. Кантоны вправе самостоятельно создавать свои органы власти, иметь свою полицию, свой бюджет и собственные источники доходов. К исключительной компетенции кантонов относятся прежде всего больничное дело, поддержание порядка, коммунальное хозяйство и др. Федерация может делегировать часть своих полномочий кантонам. Во многих вопросах (параллельная компетенция) федеральные органы определяют лишь общие рамки, а практическая реализация соответствующих законов и постановлений возлагается на кантональные органы. Достаточно широка и сфера конкурирующей (совместной) компетенции. Вместе с тем в швейцарской федерации обеспечивается единство и целостность союзного государства. Кантоны не обладают правом выхода из федерации. Конституции кантонов подлежат утверждению Федеральным собранием (п. 7 ст. 85). Споры о компетенции между федерацией и кантонами разрешает Федеральный суд. Статья 2 Конституции страны устанавливает примат федерального права над кантональным законодательством и конституциями кантонов, в связи с чем установлен достаточно широкий контроль и надзор за исполнением союзного законодательства кантонами (ст. 20, 37, 40, 102 и др.). К исключительной компетенции федерации, сфера которой имеет тенденцию к расширению, Конституция Швейцарии относит вопросы войны и мира, обороны, законодательство о правах и свободах граждан, денежно-валютной системы, федеральных налогов, таможенного дела, строительства и эксплуатации железных дорог, телекоммуникаций, атомной энергетики, научных исследований и др. Федеральное законодательство в определенных случаях предусматривает возможность замены кантонального исполнения законов федеральным, когда кантон не подчиняется ему. Федерация имеет широкие возможности финансового воздействия на поведение кантонов, поскольку значительная часть федеральных доходов, передаваемых кантонам, находится в ее руках. Предусматривается право прямого вмешательства федерации в дела кантонов (п. 6 ст. 85). Бельгийский федерализм. Бельгия — одно из самых молодых федеративных государств мира, современный исторический опыт которой привлекает сегодня особенно пристальное внимание в связи с тем, что в ней переход к федерализму произошел, во-первых, после более чем полуторавекового безраздельного господства унитаризма; во-вторых, в условиях резкого обострения этноязыковых противоречий; в-третьих, постепенно, заняв почти четверть века (1970—1993); в-четвертых, в рамках демократически, экономически, социально-культурно развитой страны с монархической формой правления. Показательно и то, что само строительство и функционирование федерации осуществлялось и осуществляется на этнотерриториальной и этноязычной основе в то время, когда ряд подобных федераций за последнее десятилетие потерпели крах. Статья 1 Конституции Бельгии гласит, что страна является «федеративным государством, состоящим из сообществ и регионов». В стране в основном с двунациональным составом населения (фламандцы — около 60%; валлоны — менее 40%, а также немцы — менее 1%) созданы три сообщества — Французское, Фламандское и Германоязычное (ст. 2); три региона — Валлонский, Фламандский и Брюссельский (ст. 3); четыре лингвистических региона — французского языка, нидерландского языка, двуязычный столичный регион (Брюссель-столица) и регион немецкого языка, границы которых могут изменяться только законом, принятым большинством голосов в каждой лингвистической группе каждой из палат парламента, при условии, что присутствует большинство каждой группы и общее число поданных голосов в обеих лингвистических группах достигает двух третей принявших участие в голосовании (ст. 4). Валлонский и Фламандский территориальные регионы подразделяются на провинции, перечень которых приводится в Конституции (ст. 5). Конституция закрепляет свободу использования принятых в стране языков и не объявляет ни один из них государственным; регулирование этого вопроса допускается только законом и лишь в отношении актов органов государственной власти и для судопроизводства (ст. 30). Сочетание экстерриториального и этнолингвистического начал в федеративном устройстве Бельгии налагает серьезный отпечаток на формирование и деятельность федеральных органов. Так, из 71 сенатора (членов высшей палаты парламента — Сената) 25 избираются нидерландской избирательной коллегией; 15 — французской избирательной коллегией; по 10 — назначаются из их состава соответственно советами Фламандского и Французского сообществ, являющихся представительными органами каждого из этих сообществ; 1 — назначается советом Германоязычного сообщества из его состава; 6 — назначаются сенаторами, избранными и назначенными от фламандского и германоязычного населения, и 4 — от франкоязычного, германоязычного и фламандского населения (ст. 67). Советы Фламандского и Французского сообществ и их правительства являются одновременно советами и правительствами соответственно Фламандского и Валлонского регионов. Принимаемые этими советами документы имеют силу закона в соответствующих лингвистических регионах, а также для учреждений двуязычного столичного региона, характер деятельности которых определяет их принадлежность к тому или иному сообществу (ст. 127). К компетенции указанных органов двух сообществ и регионов относится регулирование вопросов культуры, образования, сотрудничества между регионами, международного сотрудничества в указанных пределах, регулирования использования языков в сфере управления и образования, социальных отношений между работодателями и работниками и др. Споры по вопросам компетенции разрешает Арбитражный суд (ст. 141-143). Индийский федерализм. Современная Индия — крупнейшее по численности населения и самое полиэтничное федеративное государство, построенное с учетом этнолингвистических факторов. В стране насчитывается несколько сот этносов, говорящих на сотнях различных языков, в том числе около трех десятков народов, численностью более одного миллиона человек каждый, и полутора десятков народов численностью более десяти миллионов человек каждый. По своей структуре индийская федерация включает 26 штатов и 6 союзных территорий, пользующихся меньшей автономией по сравнению со штатами. Большинство из них построено на монолингвистической или билин-гвистической основе. Но учитывались и другие факторы (например, культурные особенности, экономическая и административная целесообразность, задачи укрепления единства страны и ее безопасности и т.д.). Штаты не являются государствами, не обладают суверенитетом и правом выхода из федерации, хотя имеют свои законодательные органы и законодательство, правительства, представительство в верхней палате парламента страны. Вместе с тем, в отличие от многих других федераций, штаты здесь не имеют собственных конституций и своего гражданства (за исключением штата Джамму и Кашмир). Индия — асимметричная федерация не только потому, что имеет в своем составе как штаты, так и союзные территории с иным статусом, но и потому, что указанный штат имеет особый статус. Кроме того, хотя формально, по Конституции штаты имеют общий, единый статус, в действительности ряд штатов, помимо указанного, находятся в неравном положении, обладая разными полномочиями. Представительство штатов в верхней палате парламента страны также существенно различается в зависимости от численности их населения — от одного до 34 представителей. Индия — централизованная федерация, в которой федеральный центр обладает большими полномочиями. В штатах имеется назначаемый Президентом страны губернатор, представляющий интересы центра в штате и обладающий немалыми правами. Он созывает и закрывает сессии законодательного собрания штата, подписывает законы, обладает правом отлагательного вето, назначает судей окружных судов и т.д. Исполнительные и судебные органы федерации и штатов составляют единую систему, в рамках которой правительство страны имеет право давать правительствам штатов любые обязательные указания по исполнению федеральных законов. В случае неподчинения Президент страны может по предложению губернатора или федерального правительства отстранить правительство штата и ввести президентское правление (ст. 356 Конституции), т.е. непосредственное управление штатом федеральными органами. Такое управление в полувековой истории индийского федерализма вводилось довольно часто — более ста раз. Президент Индии назначает и членов высших судов штатов. Исключительная компетенция федерации достаточно широка и включает иностранные дела, оборону, внешнюю торговлю, банковскую систему, денежное обращение, железнодорожное, водное и воздушное сообщения, почту и телеграф, торговлю между штатами и др. Исключительная компетенция штатов охватывает вопросы общественного порядка, полиции, тюрем, местного самоуправления, отдельных сторон организации судебных органов, просвещения, здравоохранения, санитарии, культуры, промышленности, сельского хозяйства, социального страхования и др. В сферу совместной компетенции включаются в основном вопросы гражданского и уголовного законодательства, законодательства о труде, семье, браке, профсоюзах, печати, социального страхования и др. При этом ст. 248 Конституции Индии устанавливает, что все вопросы, не входящие в состоящий из более чем двухсот пунктов перечень указанных трех видов компетенции, также относятся к исключительной компетенции федерации. Относительно высокая централизация индийской федерации во многом связана с необходимостью противостоять опасным тенденциям сепаратизма в ряде штатов, особенно в Пенджабе, Джамму и Кашмире, Тамилнаду и Гуджарате. Бразильский федерализм. Бразилия — моноэтничная в своей основе федерация, более 96% населения которой составляют бразильцы. Естественно поэтому она строится по территориальному принципу и состоит из 26 штатов и федерального столичного округа, который здесь, в отличие от США и ряда других федераций, является субъектом федерации по своему правовому статусу. Главное своеобразие бразильского федерализма состоит в том, что при нем составными частями страны признаются не только штаты и федеральный округ, но и муниципии — административно-территориальные единицы (их более 4 тыс.), на которые подразделяются штаты. Статья 1 Конституции Бразилии в этой связи указывает, что Федеративная Республика Бразилия основана на «нерушимом союзе» штатов, муниципий и федерального округа, а ст. 18 — что политическое административное устройство страны включает Союз, Штаты, Федеральный округ и муниципии и что все они автономны по Конституции. Штаты имеют свои конституции, свои законодательные (законодательные собрания) и исполнительные (избираемые населением штата губернатор и вице-губернатор) органы, но не являются государствами, не обладают суверенитетом и не имеют права выхода из федерации. Бразильский федерализм своеобразно сочетает в себе децентралистские и централистские начала. С одной стороны, расширяется компетенция штатов и совместная компетенция федерации и штатов, утверждается автономность не только штатов, но и муниципий, которые, будучи составными частями штатов, одновременно с ними выступают в качестве субъектов федерации. Конституция страны гарантирует автономию муниципий, их полномочия, ограничивает возможность вмешательства штатов в дела муниципий и т.д. (ст. 25—31,34—35). Интересы и права муниципий учитываются при определении компетенции штатов и федерации. С другой стороны, централизм бразильского федерализма ясно выражен в широкой сфере предметов ведения федерации, в остаточным характере исключительной компетенции штатов, в примате федерального законодательства в рамках совместной компетенции, в широких возможностях для федерального вмешательства в дела штатов, которое возможно в целом ряде случаев, перечисленных в ст. 34 Конституции: при угрозе целостности страны; иностранной интервенции или интервенции одного субъекта федерации в другой; серьезном нарушении общественного порядка; нарушении свободной деятельности ветвей власти в субъектах федерации; двухлетней неуплаты штатом взносов в федеральный бюджет; исполнении федерального закона и судебного решения; обеспечении ряда важнейших конституционных принципов. К компетенции федерации Конституция (ст. 21 и 22) относит вопросы: иностранных дел, войны и мира, обороны и национальной безопасности; введения осадного или военного положения; федеральной интервенции; внешней торговли; федеральной полиции; многих отраслей права; денежно-валютной системы; почты и связи; транспортной системы; водных ресурсов; энергетики; основ национального образования; социального обеспечения; основ городского развития и многое другое. Совместная компетенция разделяется на два вида (ст. 23 и 24): совместная компетенция федерации, штатов, федерального округа и муниципий и совместная компетенция федерации, штатов и федерального округа в области сопутствующего законодательства, в рамках которой федерация определяет лишь общие основы. Роль и значение федерализма. Роль и значение федерализма определяется прежде всего тем, что эта форма политико-территориального устройства страны позволяет, с одной стороны, обеспечить ее единство и целостность, а с другой — удовлетворить потребности ее внутренних территориальных единиц в создании собственных государств или государственных образований. Немало исследователей видели ценность федерализма в его способности сочетать преимущества больших государств с преимуществами малых стран. Так, еще в первой половине XIX в. известный французский политолог и социолог Алексис Токвиль в своем главном труде «О демократии в Америке» писал, что хотя большие государства имеют свои особые преимущества, однако «ничто так не противно благосостоянию и свободе людей, как большие державы»; поэтому, чтобы «соединить вместе различные выгоды, происходящие от большой и от малой величины наций, и была создана федеративная система». Конкретные причины, факторы, цели и задачи создания федерации в той или иной стране, как уже отмечалось, могут быть самыми разнообразными — историческими, природно-географическими, политическими, этносоциальными, конфессиональными и др. Но, суммируя конкретно-исторический опыт образования и развития федеративных государств мира, можно сделать и ряд обобщающих выводов. В крупных по размерам территории государствах (Россия, США, Канада, Бразилия, Индия, Австралия, Аргентина и др.) федерализм выполняет прежде всего функцию деконцентрации и децентрализации государственной власти в вертикальном отношении. Разделение государственной власти по вертикали и предоставление достаточно высокой автономии составным частям государства являются важной предпосылкой практического осуществления демократии, ибо при прочих равных условиях это серьезно приближает органы такой власти к массам, существенно расширяет возможности их активного участия в этой власти, защиты и реализации прав и свобод личности В принципе федерализм позволяет гораздо лучше учитывать особенности и проблемы регионов, чем при централизации власти унитарного государства. Сохранение регионального многообразия — традиционная задача и функция федерализма. В литературе в этой связи имеет хождение и крайнее суждение, что «федерализм — это демократическое государственное устройство», с которым, на наш взгляд, нельзя безоговорочно согласиться. Оно отнюдь не равнозначно приведенным выше утверждениям о важной роли федерализма в осуществлении демократии. Если бы речь шла о том, что подлинный и последовательный федерализм возможен лишь на базе демократического общества и государства, то это не вызывало бы возражений. Но приведенное утверждение толкает к ошибочному выводу, будто всякое государство, избравшее федеративную форму, обязательно является демократическим. Между тем и мировой и наш (советский) исторический опыт убедительно опровергает такое жесткое, безоговорочное общее суждение. Он говорит о том, что федерация, как и другие государственные формы, может иметь место в различных условиях и служить целям и задачам различных по своему социально-политическому типу государств. В государствах с полиэтничным населением, компактно проживающим на исторически сложившейся территории, федерализм способен сыграть важную роль в решении национального вопроса. Само собой разумеется, что сам по себе федерализм не способен решить этот вопрос, поскольку это зависит и от многих других факторов, могущих иметь и более важное значение (например, от демократического характера государства и соблюдения в нем прав человека). Но нельзя и недооценивать роль и значение в этом и федерации как одной из государственно-правовых форм решения национального вопроса. На определенном этапе своего исторического развития у многих этносов возникает потребность в известном государственном обособлении, позволяющем ускорить их внутреннюю консолидацию, лучше обеспечить сохранение самобытности каждого этноса, его языка, культуры, традиций, обычаев и т.д. Федерация позволяет удовлетворить эту историческую потребность и в то же время сохранить единство и территориальную целостность многонационального государства. Конечно, создание внутри одного государства (федерации) государственных составных частей неизбежно усложняет его структуру, создает дополнительные проблемы и может вызвать опасность этнократического сепаратизма. Но эти дополнительные трудности и издержки как бы перекрываются тем огромным положительным эффектом, который может быть получен от использования принципа федерализма в гармонизации межэтнических отношений в стране. Сегодня нередко можно встретить однобокое, необъективное тенденциозное толкование мирового опыта федерализма и основанные на этом весьма сомнительные и просто ошибочные обобщающие заключения относительно роли и значения национально-территориального федерализма. Распад ряда многонациональных федераций, построенных по этнотерриториальному принципу, привел к навязыванию мысли о том, что главным виновником такого результата явился национально-государственный федерализм. В связи с этим некоторые ученые и политики предлагают вообще отказаться от национально-территориального федерализма, использовать только территориальный федерализм или даже лишь унитаризм при ликвидации любых национально-территориальных государственных образований и применении исключительно национально-культурной автономии. Эта крайняя позиция в какой-то мере повлияла и на учебную литературу по конституционному праву. Так, в одном из учебников говорится, что «в истории более прочными федерациями оказались федерации территорий, а не федерации национальных территориальных общностей».* В другом учебнике утверждается: «Опыт других стран также свидетельствует, что так называемая национальная государственность — очень ненадежный фактор федерирования: владычество этнократии (этнической клановой верхушки) в субъектах федерации способствует скорее подрыву, чем укреплению государственного единства в федеративном союзе».** И далее авторы солидаризируются с мнением А.Н. Яковлева, что «национальные же государства, вновь образуемые на пространстве, где исторически сложилась многонациональность, — это скорее дестабилизирующая привилегия».*** * Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 270. ** Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. Б.А. Страшуна. С. 671. ** Известия. 1994. 6 авг. С такой общей позицией в принципе нельзя согласиться. Спору нет, этнократические элиты союзных республик в своих сепаратистских интересах использовали формы национально-территориальной государственности и, несомненно, несут свою долю вины за развал указанных федераций. Но нельзя не видеть и то, что главную ответственность за это несет не та или иная государственная форма сама по себе, а антидемократическая, тоталитарная природа и сущность этих государств, сводившие на нет на практике федерализм, превращавшие его в квазифедерализм, субъекты которого не обладали даже реальной автономией в условиях сверхцентрализации. Разве не ясно, что именно порожденный этим режимом системный кризис федеральной власти, как и допущенные ею ошибки и преступления в области национальной политики, позволили этнократической элите в республиках получить поддержку значительных масс населения, усилить сепаратистские тенденции и привести дело к развалу СССР. Односторонность и необъективность в оценке роли и значения национально-территориального федерализма находит свое выражение и в том, что недооценивается место и роль такого федерализма в современном мировом развитии. Нельзя не учитывать, что сегодня среди всех федераций мира почти половина в той или иной мере и форме учитывают в своем построении и функционировании этнотерриториальный фактор (Россия, Индия, Югославия, Бельгия, Канада, Швейцария, Эфиопия, сербо-хорватско-мусульманская федерация в Боснии и Герцеговине, Пакистан, Малайзия, Нигерия). Распад за последнее десятилетие трех многонациональных федераций (СССР, Югославии, Чехо-Словакии) сопровождался появлением за тот же период четырех новых федераций, построенных по национально-территориальному принципу или с учетом его (новой Югославии, Бельгии, Эфиопии и сербо-хорватско-мусульманской федерации в Боснии и Герцеговине). На путь фактической федерализации встали и те многонациональные унитарные государства (например, Испания), которые на основе регионализма создали национально-территориальные государственные автономии. Обычно сопоставляют территориальные федерации, в которых либо практически нет инонационального населения, либо оно не составляет сколько-нибудь значительной и компактно проживающей части населения, и этнотерриториальные федерации, субъекты которых полностью или частично представляют национально-территориальные образования. Но такое сравнение представляется недостаточно корректным и объективным, ибо роль и судьба федерализма здесь определяются не при прочих равных условиях: в одном случае — в условиях моноэтничного в своей основе состава населения страны, а в другом — в условиях полиэтничного. И тут нет нужды доказывать, что в первом случае опасность, угроза распада страны обычно всегда значительно меньше, чем во втором. Более объективной и правильной была бы оценка роли и значения федерализма на основе сопоставления положения в одной и той же стране до и после ее перехода от унитаризма к федерализму или от территориального федерализма к этнотерриториальному. И тогда становится достаточно очевидным, что такой переход может играть и большую положительную роль, служить общественному прогрессу. Так, переход к федерализму в России во многом предотвратил распад огромного многонационального государства и привел к созданию СССР. Переход Индии от унитаризма к территориальному федерализму, а затем к частичному национально-территориальному федерализму позволил существенно смягчить межнациональные противоречия и конфликты и укрепить территориальное единство страны. Недавний переход Бельгии от унитаризма к этнотерриториальному федерализму во многом снял былую остроту национально-языковой проблемы и межнациональную напряженность и в то же время уберег страну от развала. Конечно, было бы другой неправомерной и даже вредной крайностью абсолютизировать роль этнического фактора в государственном строительстве и поднимать на щит лозунг «один этнос — одно самостоятельное государство». Помимо всего прочего, этот лозунг практически неосуществим, утопичен, поскольку многие сотни этносов крайне малочисленны и уже поэтому практически не могут создать собственные государства, не говоря уже об уровне их развития, межэтнической консолидации и интеграции и т.д. Многие народы вполне успешно проживают и развиваются в составе многонациональных демократических стран (как федеративных, так и унитарных), имея ту или иную форму национально-территориальной автономии или пользуясь национально-культурной автономией. Но нельзя и принижать роль и значение национально-государственных форм в современном развитии, изображая дело так, будто всегда и везде образование новых национальных государств, новых национально-государственных образований внутри отдельных стран и экстерриториальных федераций противоречит интересам общественного прогресса и является дисфункциональным в процессе борьбы за укрепление единства страны. Мир не стал хуже от того, что за послевоенный период число национальных государств увеличилось в четыре раза и во столько же раз возросло число федераций (в том числе и этнотерриториальных), хотя, несомненно, все это усложнило его структуру и создало дополнительные проблемы. Так, и создание внутри страны национально-государственных образований далеко не всегда служит интересам этнического сепаратизма, а способно стать важной формой укрепления интернационального единства и сплоченности полиэтничной страны. § 4. Конфедерация и другие межгосударственные объединения Государства могут входить в различного рода межгосударственные объединения, что не может не наложить определенный отпечаток на их статус. Если речь идет о теснейшем союзе двух или нескольких ранее независимых государств, связанном с образованием нового суверенного союзного государства, то тогда создается федеративное государство, о котором говорилось выше. Но межгосударственный союз может быть менее тесным, более слабым, не приводящим к созданию нового общего самостоятельного государства. Тогда говорят о конфедеративном объединении государств. Одно дело федерация как единое союзное государство, а другое — конфедерация как союз независимых государств. Как уже отмечалось, поскольку взаимоотношения между независимыми государствами внутри конфедерации регулируются главным образом международным правом, конституционное право сосредоточивает свое внимание на выяснении вопроса о том, как нахождение в составе конфедерации или ином межгосударственном союзе (объединении) отражается на конституционно-правовом статусе данного государства. Конфедерация (от лат. confoederatio — союз, объединение) — одна из форм межгосударственного объединения, при котором государства — субъекты конфедерации, сохраняя свою независимость, суверенитет, образуют более или менее устойчивый, постоянный союз в целях координации и совместного осуществления своей деятельности в тех или иных сферах или вопросах (чаще всего военных, внешнеполитических, внешнеэкономических, таможенных и др.). В основе конфедерации обычно лежит международно-правовой договор или соглашение о согласовании и совместном осуществлении определенных ограниченных целей, функций и задач. В отличие от федераций, конфедерации, как правило, не имеют общего, единого гражданства, единой правовой и налоговой систем, хотя могут создавать собственный парламент и собственное правительство, иметь главу конфедерации. Но суверенными остаются субъекты конфедерации и их органы. Решения органов конфедерации получают силу на территории ее субъектов лишь после их ратификации соответствующими органами субъектов, которые к тому же обладают правом их нулификации, т.е. отклонения. Органы конфедерации часто состоят из представителей ее субъектов. Субъекты конфедерации обладают правом выхода из нее. Исторически конфедерации чаще всего предшествовали федерации и являлись переходной формой к ней от полной раздробленности. Иногда они оказывались результатом распада федерации или унитарного государства. Конфедерациями, например, были США до 1787 г., Швейцария до 1848 г., Германия до 1867 г. и ряд других стран. Сочетание черт конфедерации и федерации имело место и в истории нашей страны — в период объединительного движения независимых советских национальных республик до образования Союза ССР (1918—1922). В современном мире конфедераций нет. В 1988 г. распалась существовавшая до этого африканская конфедерация Синегамбия, объединившая Синегал и Гамбию. В 1994 г. был принят рамочный документ о создании конфедерации Хорватии и хорватско-мусульманской части Боснии и Герцеговины, не получивший, однако, необходимой дальнейшей реализации. Тот факт, что Швейцария и Канада до сих пор по-старому официально именуются конфедерациями, как уже отмечалось, не может отменить то, что в действительности они уже давно превратились в федерации. Вместе с тем конфедерации и в современном мире, по-видимому, не исчерпали всех своих возможностей и способны в определенных условиях сыграть немалую положительную роль, например, в решении проблемы разделенных этнонаций (в частности, в процессе воссоединения двух корейских государств), а также в региональном объединении государств (например, стран — членов Европейского Союза (ЕС); стран — членов Содружества Независимых Государств (СНГ) и др.). Многие признаки конфедерации присущи сегодня ЕС, имеющему собственные межгосударственные органы — Европарламент, избираемый теперь непосредственно гражданами стран — членов ЕС, и исполнительные органы, решения которых в ряде отношений являются обязательными для государств-членов. Все больше конфедеративных черт приобретает Содружество России, Беларуси, Казахстана и Киргизии и особенно образованное в 1996 г. Сообщество России и Беларуси, находящиеся на пути особенно тесной интеграции по сравнению с другими членами СНГ, задуманного первоначально, по сути дела, именно как конфедеративное объединение, но практически не реализованного в таком виде. 8 декабря 1999 г. между Россией и Беларусью подписан новый Договор о создании союзного государства на конфедеративных началах. Этот договор уже ратифицирован Федеральным Собранием. Имея в виду конституционно-правовые аспекты вхождения страны в межгосударственные объединения, можно отметить, что конституции ряда стран — членов ЕС (Австрии, Франции, Финляндии и др.) включили в свои тексты соответствующие специальные разделы и статьи. В них говорится, в частности, о передаче части полномочий институтам ЕС; о предоставлении права голоса гражданам ЕС, проживающим в данной стране; о соотношении правовых актов ЕС и его органов и государств — членов ЕС и их органов; о порядке избрания на территории страны депутатов Европарламента и др. Вхождение в ЕС привело, например, к расширению компетенции парламента Португалии, за которым конституционным законом 1992 г. было закреплено дополнительное полномочие осуществлять надзор и давать оценку, согласно закону, участию Португалии в построении ЕС. А конституционный акт о парламенте Финляндии установил, что полномочия депутата не прекращаются в случае избрания его членом Европарламента, но они прекращаются, если указанный депутат во время проведения сессий парламента не принимает участия в них в качестве депутата. Можно указать и на такие формы межгосударственных объединений, как уния и кондоминиум, известные в истории, но не имеющие распространения в современности. Уния (от латинского unio — единый) — это теснейшее объединение двух или нескольких государств под властью одного монарха (личная или персональная уния), а также в результате не только формального признания общего главы государства, но и действительного объединения важнейших государственных органов, проведения единой внешней политики и т.д. (реальная уния). Историческими примерами государственной унии могут служить уния Англии и Ирландии 1801—1921 гг. и уния Швеции и Норвегии 1814— 1905 гг. Государственный кондоминиум (от латинского condominium — совместное владение) — это совместное осуществление государственной власти и управления двумя или несколькими государствами на одной и той же территории. Так, в 1818—1899 гг. США и Великобритания осуществляли кондоминиум над Орегоном; в 1889—1899 гг. США, Великобритания и Германия — над Самоа; в 1906— 1980 г. Франция и Великобритания — над Новыми Гебридами. § 5. Российский федерализм сегодня 1. Особенности современного российского федерализма. Современная Россия — самое обширное по территории и одно из самых больших и многонациональных по населению федеративных государств. У нее наибольшее число субъектов федерации (89), отличающихся особенно большим разнообразием. В составе населения страны русские составляют более четырех пятых, а остальную часть — десятки коренных наций и народностей, а также многочисленные национальные (этнические) группы, состоящие из представителей зарубежных этносов. По своему социальному содержанию российский федерализм олицетворяет государственное единство, объединение десятков народов как этнотерриториальных общностей вокруг русского народа, являющегося ядром и главной цементирующей силой многонационального федеративного государства. Это первая и одна из важнейших особенностей российского федерализма, находящая свое отражение как в его структуре, так и в содержании федеративных отношений. Вторая общая и не менее важная особенность современного российского федерализма заключается в том, что в нем сочетаются территориальные (общетерриториальные) и национальные (национально-территориальные) начала. Прежде, до Федеративного договора 1992 г. и Конституции РФ 1993 г., субъектами Российской Федерации считались только национальные государства (автономные республики) и национально-государственные образования (автономные области и автономные округа). Ныне субъектами РФ являются и такие политико-территориальные единицы, которые представляют собой области (края, города федерального значения) с преимущественно русским населением. Это особенно важно в связи с тем, что русский народ не имеет внутри РФ своей особой, отдельной республики. Третья общая особенность современного российского федерализма состоит в том, что это — сравнительно молодой федерализм, находящийся еще в процессе становления в неразрывной связи с дальнейшей демократизацией страны. Хотя формально российский федерализм берет свое начало с первых месяцев после октября 1917 г., его реальное становление и развитие приходятся лишь на последнее десятилетие. Утверждавшиеся все больше во второй половине 20-х — начале 30-х гг. командно-административные методы управления, сверхцентрализация и тоталитарный режим постепенно свели на нет даже те ограниченные элементы реального федерализма, которые успели зародиться в первый послеоктябрьский период. Тоталитаризм оказался абсолютно несовместимым с подлинным федерализмом и свел его к квазифедерализму, к фактическому унитаризму, прикрываемому декларативными конституционными нормами и лозунгами о федерализме, суверенитете союзных республик и праве их свободного выхода из СССР, самоуправленческих правах автономий, праве народов на самоопределение и свободном их развитии. Длительное развитие российского «федерализма» в условиях тоталитаризма и сегодня накладывает свой негативный отпечаток на процесс становления демократического федерализма в современной России. По существу, этот процесс берет свое начало лишь с Декларации о суверенитете РФ (1990) и особенно с Федеративного договора (1992) и Конституции РФ 1993 г. Несмотря на многое сделанное с тех пор, еще несравнимо большее предстоит сделать, включая принятие конституционных и иных федеральных законов по вопросам федерализма. Еще больше необходимо сделать в области практической реализации устоев и норм подлинного федерализма в различных сферах государственной и общественной жизни. Четвертая важная общая особенность современного российского федерализма связана с тем, что исторически РСФСР возникла и длительное время развивалась как не договорная, а конституционная федерация на базе автономии, что само по себе серьезно суживало (даже формально) самостоятельность субъектов федерации по сравнению, например, с субъектами союзного государства — СССР, усиливало проявление суперцентралистских тенденций и сближало такой федерализм с унитаризмом. Без учета этого фактора трудно понять многое из того, что происходит сегодня в России с процессом становления подлинного федерализма. Лишь после Федеративного договора РФ стала превращаться, на наш взгляд, из конституционной в конституционно-договорную федерацию, что нашло, в частности, свое дальнейшее проявление в заключении за последние пять лет около полусотни договоров о конкретном разграничении предметов ведения и полномочий между органами РФ и органами ее субъектов. Пятая общая особенность. Современный российский федерализм, необходимость его сохранения и дельнейшего развития опирается прежде всего на учет трех объективных моментов: огромных размеров территории страны; многонациональности структуры и состава ее населения; большого разнообразия условий и возможностей развития различных регионов. В этих объективных параметрах федерализм выступает у нас не просто как одна из возможных форм политико-территориальной организации государства, а как оптимальная и даже как единственно возможная в данных конкретных условиях демократическая форма такой организации. Подлинный федерализм в таких условиях является действенным способом практической реализации демократии в данном вопросе. 2. Конституционно-правовой статус РФ. Принципиальные основы российского федерализма закрепляются уже в первой главе Конституции РФ, посвященной основам конституционного строя. Статья 1 содержит указание на то, что Россия — это демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления; ст. 3 признает РФ суверенным государством, а многонациональный народ России носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ; ст. 4 указывает, что суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию, целостность и неприкосновенность которой обеспечивает РФ и что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ; ст. 5 определяет общую структуру субъектов РФ и их равноправие, а также такие основы федеративного устройства РФ, как ее государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов РФ; ст. 6 закрепляет принцип единого и равного гражданства, действующего на всей территории РФ; ст. 8 гарантирует единство экономического пространства и свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; ст. 11 содержит положения об осуществлении государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ и соответствующих органов, а также об осуществлении разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий; ст. 15 устанавливает высшую юридическую силу, прямое действие и применение Конституции РФ на всей территории РФ и недопустимость противоречия принимаемых в РФ законов и иных правовых актов Конституции РФ. Более подробно конституционно-правовой статус РФ и ее субъектов определяется в гл. 3 Конституции «Федеративное устройство» и рядом положений из других ее глав, а также соответствующими конституционными и иными федеральными законами, принятие которых предусмотрено Конституцией РФ (например, законы о порядке образования и принятия в состав РФ новых субъектов, об общих принципах организации органов субъектов РФ, о порядке изменения статуса субъекта РФ и др.) К сожалению, эти важные законы до сих пор так и не приняты за более чем шестилетний срок. Единство РФ находит свое выражение, помимо сказанного, и в том, что: территория РФ включает в себя территории ее субъектов (ст. 67); РФ имеет общие для всей федерации органы государственной власти — Президента, парламент, Правительство, суды (ст. 11); федеральные органы исполнительной власти и соответствующие органы субъектов РФ образуют единую систему в пределах осуществления их совместной компетенции (ст. 77); единой является вся судебная и прокурорская системы страны (ст. 118 и 128); РФ имеет единую денежную и кредитную систему, единый государственный бюджет, единые вооруженные силы (ст. 71) и др. Федеральное единство страны и конституционно-правовой статус РФ получили более конкретное и полное закрепление в конституционном распределении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами. Исключительную компетенцию РФ, согласно ст. 71 ее Конституции, составляют: а) в области государственного строительства: — принятие и изменение Конституции и федеральных законов, контроль за их соблюдением; — федеративное устройство и территория РФ; — регулирование и защита прав и свобод человека; гражданство в РФ; регулирование и защита прав национальных меньшинств; — установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти; федеральная государственная служба; — судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; федеральное коллизионное право; — установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного развития РФ; б) в области экономики, социального и культурного развития: — федеральная государственная собственность и управление ею; — установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ; — установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки; — федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; — федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; в) в области международной деятельности и обороны: — внешняя политика и международные отношения РФ; международные договоры РФ, вопросы войны и мира; — внешнеэкономические отношения РФ; — оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; — определение статуса и защита Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; г) в других областях: — метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименование географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет; — государственные награды и почетные звания РФ. К сферам совместной компетенции РФ и ее субъектов, согласно ст. 72 Конституции РФ, относятся: а) в области государственного строительства: — обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; — защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности и правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; — кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура; нотариат; — административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; — защита исконной сферы обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; — установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; б) в области экономики, социального и культурного развития: — вопросы владения, использования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; — разграничение государственной собственности; — природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры; — общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; — координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; — осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; — установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ; в) в области международной деятельности: — координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ. Приведенный перечень предметов ведения и полномочий РФ и их подразделение на исключительные и совместные свидетельствует о стремлении достичь необходимого баланса тенденций к централизации и децентрализации, динамичное противоречивое единство которых составляет главную проблему любого федеративного государства Достижение оптимального для данных условий соотношения между ними является важнейшим условием и предпосылкой успешной организации, функционирования и развития каждой федерации, в то время как перекосы, перегибы в ту или иную сторону неизбежно ведут к крайне негативным последствиям: либо к чрезмерной централизации, подавляющей автономность, активность и инициативу субъектов федерации и ведущей к фактической унитаризации, либо к безбрежной децентрализации, нарушающей государственное единство федерации, вызывающей рост сепаратизма, а в конечном счете — развал федерации или превращение ее в слабую и рыхлую конфедерацию. Исключительная компетенция РФ обеспечивает высокую централизацию в тех областях и вопросах, на едином, общем решении которых зиждется само существование федеративного государства, его единство и характер которых по самой своей природе требует руководства и управления из единого центра. Не случайно здесь речь идет прежде всего о вопросах основ конституционного строя страны, прав и свобод человека, международных отношений, обороны и вооруженных сил, единства правовой, судебной и прокурорской систем, путей сообщения и федерального транспорта, федеральных энергетических систем, информации и связи, бюджетно-финансовом и таможенном регулировании и др. В совместной компетенции находятся те области и вопросы, успешное руководство и управление которыми требует объединенных действий РФ и ее субъектов, учета как общегосударственных, так и специфически региональных начал и интересов при приоритете первых. Здесь обращает на себя внимание естественная узость данной компетенции в области международной деятельности; ее сравнительная ограниченность в области государственного строительства и экономики, поскольку многое решается в рамках исключительной компетенции РФ, а немало вопросов самостоятельно решается ее субъектами; широта данного вида компетенции в социальной области с одновременным учетом того, что здесь многое принадлежит к исключительной компетенции субъектов РФ, в связи с чем здесь говорится лишь об «общих вопросах» воспитания, образования, науки, культуры и только о «координации» вопросов здравоохранения и т.д. Говоря о компетенции РФ, необходимо также отметить, что Конституция РФ предусматривает, во-первых, возможность создания федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий своих территориальных органов и назначения соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст.78); во-вторых, возможность по взаимному соглашению этих органов с соответствующими органами субъектов Федерации делегировать осуществление части своих полномочий как от федерального центра к субъектам, так и от субъектов к центру, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч. 2 и 3 ст.78), о чем подробнее будет сказано ниже; в-третьих, возможность федерального вмешательства в права субъектов РФ. Конституция РФ, к сожалению, прямо не предусматривает института президентского правления и иных форм федерального вмешательства и не содержит перечня оснований и определения порядка такого вмешательства. Тем не менее она предусматривает обеспечение Президентом и Правительством РФ осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ (ч. 4 ст.78), гарантирование Президентом Конституции, прав и свобод человека, принятия им мер по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности и др. (ч. 2 ст.80). При определенных условиях Президент имеет право введения чрезвычайного и военного положения на всей или части территории РФ. Примером федерального вмешательства в экстраординарных условиях может служить попытка восстановления вооруженным путем конституционного порядка в Чечне в 1994— 1996 гг. после многократных и грубых нарушений этого порядка, начиная с 1991 г. В июне 1995 г. Конституционный Суд РФ признал конституционными соответствующие акты Президента РФ, исходя из того, что Президент обязан принимать меры по охране суверенитета РФ, ее независимости, безопасности и целостности. 3. Конституционно-договорный характер РФ. Несмотря на то что практически все специалисты признают исключительно важное, фундаментальное значение заключения Федеративного договора 1992 г., в науке конституционного права нет единого мнения по вопросу об общем характере современной РФ: одни определяют ее как конституционную федерацию и решительно выступают против признания ее договорно-конституционной федерацией;* другие, наоборот, считают ее конституционно-договорной или договорно-конституционной.** * См.: Государственное право Российской Федерации / Под ред. О.Е. Кутафина. С. 249; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. С. 256; Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие субъектов и асимметрия // Государство и право. 1995. № 3. С. 3 и др. ** См.: Чиркин B.E. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М. 1998. С. 294—295; Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. 1996. № 10. С. 14 и др. Нам представляется более правильной вторая позиция, основанная на признании сочетания в самих основах современного российского федерализма конституционных и договорных начал. В рамках этого принципиального сочетания исходных основ можно, конечно, говорить о преобладании, приоритете конституционных начал в РФ, их ведущей роли, но нельзя закрывать глаза на то, что современный российский федерализм с самого начала содержал в себе значительные договорные начала, которые развивались и в последующем. По-видимому, поэтому даже те, кто в общем и целом признает РФ конституционной федерацией, считают необходимым делать существенные оговорки о возможности признания в определенном смысле «договорного регулирования» и «норм внутригосударственного договора» в РФ*. Первая же позиция исходит из того, что подготовка и заключение Федеративного договора и последующее развитие договорных начал в российском федерализме прежде всего на основе заключения нескольких десятков договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в сущности никак не повлияли на основы российского федерализма. Но с этим нельзя согласиться, тем более что, по общему признанию, начало становления подлинного федерализма в современной России связывается с подготовкой и заключением этого договора, который и сегодня не потерял своего значения, как это вытекает из содержания Конституции РФ и конституций ее республик. * См.: Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Вступительная статья акад. Б.Н. Топорнина. М., 1997. С. 53. Спору нет, Конституция РФ — главная конституционно-правовая основа современного российского федерализма. Она имеет наивысшую юридическую силу, в связи с чем, согласно этой Конституции (п. 1 Заключительных и переходных положений), положения Федеративного договора и других договоров между органами РФ и органами ее субъектов действуют лишь постольку, поскольку они не противоречат данной Конституции. Но это не означает, что Федеративный договор потерял теперь всякое фундаментальное значение и не олицетворяет договорные начала в современном российском федерализме. Нельзя не учитывать, что: во-первых, Федеративный договор был принят почти за два года до принятия Конституции РФ и почти сразу же включен в Конституцию РСФСР; во-вторых, многие важнейшие положения Федеративного договора вошли в текст Конституции РФ и поэтому по своему генезису имеют договорную природу, а сам Договор во многом сохраняет свое действие; в-третьих, Конституция РФ (ст. 11) прямо указывает на то, что важнейшая проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется как Конституцией, так и Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий; в-четвертых, статус субъекта РФ может изменяться по взаимному согласию РФ и ее субъекта (ч. 5 ст. 66), а ст. 16 Государственного устава Краснодарского края, например, устанавливает, что лишение края статуса субъекта РФ возможно только на основе Конституции РФ и Федеративного договора; в-пятых, исключительные предметы ведения и полномочия субъектов РФ, устанавливаемые их конституциями или уставами, определяются на основе Конституции РФ и Федеративного договора; в-шестых, договорные начала в РФ сегодня широко проявляются в практике заключения и применения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, охватившей уже более половины всех субъектов РФ. Позиция признания лишь конституционного характера современного российского федерализма и непризнание или недооценка договорных начал в нем нашла свое выражение в негативном отношении к идее и практике заключения многочисленных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Сегодня не так уж редко раздаются громкие голоса некоторых видных специалистов и политиков, направленные на доказательство ненужности и даже вредности таких договоров. С одной стороны, утверждают, что надо заниматься не разграничением, а взаимодействием центра и субъектов, в связи с чем нет нужды столько внимания уделять разграничению прав тех и других. С другой — ссылаясь на отдельные действительные, а часто и мнимые недостатки и ошибки в новой практике разработки и заключения этих договоров, пытаются доказать, что она расшатывает единство федеративного государства, порождает неравноправие субъектов РФ и привилегированное положение отдельных из них, стимулирует децентралистские тенденции и ведет к развалу федерации. На наш взгляд, с такой позицией вряд ли можно согласиться в принципе. Прежде всего здесь просматривается явное непонимание того, что четкое разграничение предметов ведения и полномочий, особенно в сфере совместной компетенции, на основе общих конституционных положений, является важнейшим предварительным условием п предпосылкой успешного взаимодействия федерального центра и субъектов федерации. Вместе с тем нельзя не обратить внимание на то, что критикуются (часто справедливо) те или иные конкретные недостатки, издержки, ошибки, допущенные практикой на неизведанном пути разработки, заключения и использования таких договоров, а отвергается не тот или иной конкретный договор, а сам принцип необходимости учета своеобразия условий развития отдельных субъектов РФ при решении в каждом конкретном случае вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий в рамках общих конституционных установок. На наш взгляд, если где-то допущены нарушения этих установок, то и критиковать следует эти нарушения. Надо бороться за совершенствование этой практики, а не отвергать с порога лежащий в их основе совершенно верный принцип достижения «единства в многообразии», способный сыграть очень важную роль в демократическом упрочении российской государственности. Исторический опыт нашей многонациональной федеративной страны убедительно доказывает, что многообразие конкретных путей решения общей задачи не только не препятствует укреплению ее единства и сплоченности, но и во многом содействует этому. Как справедливо отмечается в Концепции государственной национальной политики, принятой в июне 1996 г., проводившийся в прошлом (в годы тоталитаризма) курс на унификацию порождал основу для нынешних противоречий, а сегодня не только сепаратистские, но и унитаристские тенденции осложняют развитие государственности России и создают межнациональную напряженность. Отметим и то, что именно нивелировка, унификация всех и вся, повсеместная суперцентрализация, характерные для антидемократических режимов, привели к дезинтеграции нашего общества и государства, к развалу СССР, ибо делают невозможным подлинный федерализм, стимулируют рост национализма и сепаратизма. В свете того, что сама Конституция РФ (ст. 78) прямо предусматривает возможность взаимного делегирования полномочий федерации и ее субъектов, принципиальные и резкие возражения против заключения указанных договоров вызывают особенно большое удивление и несогласие. Необходимость таких договоров вызывается прежде всего серьезными объективными различиями между субъектами РФ и фактическими условиями их развития. Одни из них имеют сравнительно небольшое население и малую территорию, небольшой экономический, научно-технический, социальный, культурный и иной потенциал, а другие обладают населением в несколько миллионов человек, большими территориями, несравнимо большим потенциалом и т.д. Приходится учитывать и исторические, этносоциальные, геополитические, конфессиональные и иные условия и особенности отдельных регионов. Все эти и другие особенности и призваны учитывать рассматриваемые договоры. Иными словами, Конституция РФ не может и не должна отражать своеобразие конкретных возможностей и путей реализации своего статуса каждым отдельным субъектом РФ. Она закрепляет их общий статус как субъектов РФ и факт их разнородности. Опираясь на это, конституции (уставы) субъектов РФ и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий призваны учесть специфику условий и особенностей развития каждого из субъектов РФ. Это и означает осуществление в данном вопросе принципа «единства в многообразии», только и способного обеспечить подлинное демократическое государственное единство многорегиональной и полиэтничной России. 4. Субъекты РФ и их статус. В составе РФ 89 субъектов, из которых 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. 57 субъектов РФ (края, области, города) построены на общетерриториальной основе и 32 (республики, автономная область и автономные округа) — на национально-территориальной основе. Многочисленность и многообразие субъектов РФ обусловлены прежде всего обширностью ее территории, разнообразием регионов и условий их развития, полиэтничностью структуры и состава населения, некоторыми историческими и иными особенностями и т.д. Все это создает немалые дополнительные сложности и проблемы в управлении страной, далеко не всегда объективно оправданные. В связи с этим в перспективе вполне вероятно известное сокращение числа субъектов РФ на основе в первую очередь объединения территориальных единиц. Асимметрия и равноправие субъектов РФ. РФ — асимметричная федерация, включающая разнообразные и разнохарактерные субъекты, имеющие во многом неодинаковый конституционно-правовой статус. Например, республика — это государство со всеми вытекающими из этого факта следствиями, а остальные субъекты — это различные по форме политико-территориальные образования, не являющиеся государствами, различающиеся в той или иной мере по своим правомочиям. Конечно, в определенном отношении все субъекты РФ находятся в одинаковом положении. И это отражается в закрепленном Конституцией РФ принципе равноправия субъектов РФ. Статья 5 Конституции РФ прямо объявляет все субъекты РФ равноправными (ч. 1), а кроме того, указывает, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны (ч. 4). Равноправие субъектов РФ находит свое выражение и в том, что Конституция РФ устанавливает общие для всех субъектов нормы, действие которых распространяется в равной мере на всех из них. Так, вне пределов исключительной и совместной компетенции РФ все ее субъекты обладают всей полнотой государственной власти на своей территории (ст. 72 ч. 2, ст. 73); статус всех субъектов РФ может изменяться только по взаимному согласию РФ и ее субъекта (ч. 5 ст. 66); границы всех субъектов РФ могут изменяться лишь с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67); все субъекты РФ вне пределов указанной компетенции РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов (ч. 4 ст. 76); все субъекты самостоятельно устанавливают систему своих органов государственной власти (ч. 1 ст. 77) и т.д. Все субъекты в равной мере представлены в Совете Федерации Федерального Собрания РФ и на общей основе избирают депутатов Государственной Думы РФ (ст. 95—97). Все сказанное говорит о том, что в характеристике конституционного статуса субъектов РФ явно преобладают черты равноправия. Но равноправие субъектов РФ в их отношениях с федеральными органами и между собой не означает, что и во всех иных отношениях они обладают одинаковыми правами. Асимметрия, наличие различных видов субъектов РФ обусловливают их неравноправие в ряде других отношений. Так, республики как государства имеют свои конституции, свое гражданство, свои высшие органы государственной власти (президент, парламент, правительство и министерства), свои государственные языки, свою государственную символику (герб, флаг, гимн), свои почетные звания и государственные награды, чего нет в других субъектах РФ. В субъектах РФ, не являющихся государствами, имеются уставы — учредительные нормативные документы, подобные конституции, но не тождественные ей; иные, нежели в республиках, органы государственной власти и управления и т.д. Особыми правами обладают и автономные субъекты РФ. Конституция РФ, например, предусматривает, что по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области и автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе (ч. 3 ст. 66). Поскольку 9 из 10 автономных округов РФ (Чукотский автономный округ в 1992 г. выделился из Магаданской области и непосредственно вошел в состав РФ) входят в края или области, Конституция РФ (ч. 4 ст. 66) предусматривает, что отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Известное неравноправие может складываться и действительно имеет место в связи с неодинаковым решением вопросов о взаимном делегировании полномочий в практике заключения соответствующих двусторонних договоров между РФ и ее субъектами. Таким образом, субъекты РФ в принципе, в главном и основном равноправны. Но это равноправие нельзя понимать в абсолютном смысле, как полное равноправие во всем, исключающее любое, даже частичное неравноправие в том или ином отношении. Принципиальное равноправие субъектов РФ точно так же не исключает их известного неравноправия, как равноправие всех государств мира как членов мирового сообщества, членов ООН не исключает того, что одни из них обладают правами постоянных членов Совета Безопасности ООН, а другие не обладают; как равноправие всех наций и национальных языков не исключает наделения некоторых из них статусом государственных или официальных языков; как гражданское равноправие не исключает неравноправия граждан одной и той же страны, вытекающего из их неодинаковых социальных статусов и социальных ролей. При таком подходе к пониманию равноправия субъектов РФ оно предстает вполне совместимым с ее асимметрией. Асимметрия РФ — продукт вынужденной необходимости считаться с объективным существенным фактическим неравенством ее субъектов и некоторыми другими факторами, о которых упоминалось выше. Разве можно признать рациональным и прагматичным надече-ние в наших условиях всех субъектов РФ абсолютно во всем одинаковыми правами и обязанностями, если нередко одни из них в десятки, а то и в сотни раз больше других по территории, населению, экономическому и иному потенциалу и т.д.? Разве сможет, например, Москва — равноправный субъект РФ — успешно выполнять, наряду с общими, также и столичные функции, если не будет обладать дополнительными правами и обязанностями? Разве национально-территориальные субъекты РФ смогут успешно осуществлять, наряду с общими для всех, и особые, национально-специфические функции, если не будут иметь соответствующие права и обязанности, присущие национальным республикам и автономиям? Конечно, нет. Но при этом важно, чтобы наделение отдельных субъектов РФ или их групп теми или иными конкретными дополнительными полномочиями, необходимыми им для выполнения ими их особой роли, не нарушало их принципиального равноправия как субъектов федерации, закрепленного в Конституции. Компетенция субъектов РФ. Как уже отмечалось, компетенция субъектов в РФ носит остаточный характер, поскольку прямо Конституция РФ не определяет компетенцию субъектов, а говорит лишь об исключительной и совместной компетенции самой РФ, за пределами которой находится исключительная и совместная компетенция субъектов РФ. Непосредственно компетенция субъектов РФ (совместная и исключительная) формулируется их конституциями. Такое формулирование в разных конституциях не всегда однозначно и, к сожалению, не всегда строго учитывает основополагающие положения Конституции РФ. Часто это бывает связано с тем, что, будучи принятыми до принятия Конституции РФ 1993 г., эти конституции ориентировались на Федеративный договор. Кроме того, по ряду договоров между РФ и отдельными субъектами (Татарстан, Башкортостан) последние получили немало дополнительных полномочий, существенно расширяющих их компетенцию в области совместной деятельности федеральных органов и органов этих республик. Поскольку вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, постольку свою исключительную компетенцию они определяют сами в своих конституциях, уставах. К числу таких полномочий чаще всего относятся: принятие конституции или устава, внесение в них изменений и дополнений, контроль за их соблюдением; законодательство республики, края, области, города федерального значения; их территория, административно-территориальное устройство и местное самоуправление, организация их государственной власти, определение их символики и др. Близкой к этой является компетенция и таких субъектов РФ, как автономная область и автономные округа, которые также имеют право принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты, образуют свои органы законодательной, исполнительной и судебной власти и т.д. Еврейская автономная область до конца 1990 г. входила в состав Хабаровского края, а теперь она непосредственно входит в РФ. В соответствии с законом РСФСР от 15 декабря 1990 г., автономные округа, находившиеся до этого в составе краев и областей, получили право самостоятельно решать вопрос об их вхождении в состав РФ через край, область или непосредственно. На этом основании Чукотский автономный округ, ранее находившийся в составе Магаданской области, вышел из нее и непосредственно вошел в РФ. Конституция РФ 1993 г. не предусматривает такого права и исходит из того, что отношения автономных округов, находящихся в составе края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Само собой разумеется, что автономные округа обладают всеми полномочиями, вытекающими из их статуса субъектов РФ. 5. Проблема суверенитета в РФ. Есть общее и прочно утвердившееся мнение, что РФ — суверенное государство. Не менее общепризнанно и то, что субъекты РФ, не являющиеся государствами, не обладают суверенитетом (хотя отдельные авторы ведут речь о том, что и эти субъекты РФ «обладают присущими суверенитету правами»). Значительно сложнее обстоит дело применительно к республикам — субъектам РФ. Одни, особенно те, кто считает невозможным совмещение двух суверенитетов на одной и той же территории, не признают их суверенными. Другие, исходя из того, что суверенитет — атрибут государства, наоборот, безоговорочно признают за республиками их суверенитет, а иногда и то, что в рамках соответствующей республики ее суверенитет имеет своего рода приоритет перед суверенитетом РФ. Третьи считают, что суверенитетом в определенных пределах обладают как РФ, так и ее субъекты — республики; эти суверенитеты совмещаются и взаимодействуют в рамках признания в целом примата федерального суверенитета. Четкое и определенное решение данной проблемы осложняется тем, что в Конституции РФ нет прямых указаний о суверенитете республик и одновременно в ней нет и положений об их несуверенности. В то же время в ряде других важнейших документов о суверенитете республик говорится прямо и недвусмысленно. Авторы данного учебника, стоя на общетеоретических позициях отрицания концепции «абсолютного суверенитета» и признания возможности сочетания двух суверенитетов в федеративном государстве (см. § 2 гл. 5 и § 3 гл. 8), склонны считать правильным третье из указанных решений. В пользу такого выбора говорит немало веских обстоятельств и аргументов. Во-первых, еще в самом начале 90-х гг. ранее автономные республики РСФСР объявили себя суверенными государствами, а в Конституции РСФСР в начале 1991 г. было исключено их наименование «автономная республика» и заменено наименованием «республика в составе РФ». Во-вторых, в Федеративном договоре 1992 г. прямо закреплялся суверенитет республик — субъектов РФ. В-третьих, многие конституции республик — субъектов РФ (Татарстан — , Башкортостан — , Дагестан — , Саха (Якутия) — , Северная Осетия (Алания) — , Тува — , Ингушетия — и др.) совершенно ясно и, как правило, в своих первых статьях закрепляют свой суверенитет. В-четвертых, Конституция РФ: называет республики государствами (ч. 2 ст. 5); указывает, что статус республики определяется как Конституцией РФ, так и конституцией республики (ч. 1 ст. 66) и не может быть изменен без ее согласия (ч. 5 ст. 66); содержит положения, что вне пределов ведения РФ и полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов субъекты РФ обладают «всей полнотой государственной власти» (ст. 73) и что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в рамках его исключительной компетенции, действует нормативный правовой акт субъекта РФ (ч. 6 ст. 76). В-пятых, в ряде важных совместных документов РФ и республик, принятых уже после вступления в силу Конституции РФ, эти республики прямо называются суверенными государствами в составе РФ (например, в Договоре о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между РФ и Башкортостаном в августе 1994 г.). В-шестых, широко известно, что Президент РФ не раз в своих выступлениях уже после принятия Конституции РФ признавал определенную суверенность Татарстана и других республик. В-седьмых, нельзя не учитывать, что в условиях роста национального самосознания народов и изживания негативных последствий былого подавления самостоятельности республик и сверхцентрализации идея суверенности республик глубоко укоренилась в сознании массы населения многих республик, и было бы явно контрпродуктивно исходить, выступать и отстаивать тезис, что республики ни в какой мере и ни в каком отношении не являются суверенными. Но необходимо подчеркнуть и другую сторону дела. «Детская болезнь» суперсуверенизации начала 90-х гг. породила у многих другую крайность, связанную с непониманием того, что суверенитет государства, входящего в федерацию, неизбежно ограничивается в пределах, необходимых для сохранения и упрочения единства и целостности общего государства, обеспечения реальности и действенности его власти. Так, принятая в ноябре 1992 г. Конституция Татарстана не только провозгласила, что «Республика Татарстан — суверенное демократическое государство» и что «государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан» (ст. 1), но и содержит немало таких положений, которые явно несовместимы с общепризнанными принципами построения и функционирования федеративного государства. Чрезмерно педалируя свой суверенитет и даже не упоминая о факте распространения суверенитета РФ на территорию республики, о суверенных правах и полномочиях РФ, эта Конституция провозглашает: а) Республика Татарстан самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, решает вопросы политического, экономического, социально-культурного строительства (ст. 59); б) законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам республики (ст. 59); в) Республика Татарстан — суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с РФ на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения (напомним здесь, что Татарстан, как и Чечня, не подписал Федеративный договор 1992 г., но в феврале 1994 г. подписал указанный выше Договор); г) Республика Татарстан вступает в отношения с другими государствами, заключает международные договоры, обменивается дипломатическими, консульскими, торговыми и иными представительствами, участвует в деятельности международных организаций, руководствуясь принципами международного права. С этим и рядом других положений категорически нельзя согласиться. И вовсе не потому, что признается суверенность Татарстана, а вследствие того, как этот суверенитет понимается, толкуется и излагается. Приходится признать, что такому искаженному пониманию суверенитета республики во многом способствовали провозглашенные в свое время высшим руководством страны непродуманные и нечеткие лозунги типа «берите суверенитета столько, сколько сможете», не содержавшие даже указаний на то, что это можно делать лишь в пределах, не нарушающих суверенитет РФ. Читая Конституцию Татарстана, создается впечатление, что речь идет не о государстве — субъекте Федерации, а о полностью самостоятельном, независимом государстве, не входящем в состав другого государства. И в самом деле, ни в Конституции Татарстана, ни в его Договоре о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий с РФ нет исходного положения, что Татарстан — субъект РФ, хотя, между прочим, и упоминается, что «граждане Республики Татарстан обладают гражданством РФ» (ст. 19 Конституции Татарстана). Поэтому не случайно, что приведенные положения Конституции Татарстана вступают в явное противоречие с общепризнанными устоями и принципами современного федерализма, его мировым опытом и с Конституцией РФ. Как показано выше (§ 3 гл. 8), в составе федерации могут быть отдельные ассоциированные территории и государства (например, Пуэрто-Рико в США), но они обычно не являются субъектами федерации, которая не может строиться на началах лишь ассоциации, ибо это одно, единое суверенное государство, а не простая сумма так или иначе объединившихся суверенных государств. Уже созданная федерация не может нормально существовать, если самостоятельность ее субъектов даже в определении их государственно-правового статуса ничем не ограничена, ибо это равнозначно отрицанию суверенитета федерации. Ни одна из существующих в мире федераций не признает за своими субъектами право сецессии и ни одна из них не признает безоговорочное верховенство законов субъекта федерации. Федерации не присуще и безоговорочное признание ее субъектов субъектами международного права, хотя в отдельных случаях они и могут обладать ограниченной международной правосубъектностью. Поэтому, раз Татарстан — субъект РФ, указанные положения его Конституции должны быть приведены в соответствие с Конституцией РФ и общепризнанными устоями и принципами теории современного федерализма и его практики, особенно в связи с тем, что Конституция Татарстана принималась в специфических условиях непосредственно после распада СССР, роста центробежных тенденций в России и до принятия Конституции РФ. К сожалению, болезнь суперсуверенизации затронула и конституции ряда других республик РФ. Так, Республика Тыва в своей Конституции 1992 г. (ст. 1) закрепляет право выхода из РФ, хотя такого права Конституция РФ не предусматривает и им не обладают другие республики — субъекты РФ. Конституция Республики Саха (Якутия) без достаточных на то правовых оснований безоговорочно заявляет о принадлежности ее территории многонациональному народу республики и объявляет ее исконной землей традиционного расселения ее коренных народов. Между тем в Конституции РФ речь идет о том, что суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), что в РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9) (заметим: используются и охраняются, а не принадлежат, не находятся в собственности) и что территория РФ включает в себя территорию ее субъектов (ч. 1 ст. 67). При подписании Федеративного договора Башкортостан добился принятия дополнительного протокола, устанавливающего ряд особых полномочий этой республики по сравнению с другими республиками, хотя в этом договоре, в отличие от Конституции Татарстана и его договора с РФ, прямо говорится о Башкортостане как полноправном субъекте РФ. Все сказанное создавало и создает свои трудности и противоречия в развитии современного российского федерализма. Серьезный ущерб утверждению демократического федерализма в России нанесла многолетняя неурегулированность отношений РФ с Чеченской республикой, где с начала 90-х гг. неуклонно усиливались сепаратистские тенденции вплоть до постановки вопроса о выходе из РФ и фактического нераспространения в течение нескольких лет власти РФ на ее территорию. 6. Пути и перспективы совершенствования федерализма в России. Проблема дальнейшего развития российского федерализма является ключевой и фундаментальной для всей России. От ее успешного решения в огромной мере зависит социально-политическая стабильность в обществе и государстве, сохранение территориального единства страны, судьбы экономических и социальных реформ, демократизация всех сторон общественной жизни, становление правового государства, гармонизация межнациональных и региональных отношений, упрочение духовной общности многонационального российского общества. Сегодня, с одной стороны, можно констатировать, что за прошедшее десятилетие было сделано немало с точки зрения начала становления нового, демократического федерализма: признание суверенитета республик, расширение их прав и прав других субъектов РФ; своевременное заключение Федеративного договора 1992 г., предотвращение распада РФ и серьезное снижение напряженности во взаимоотношениях федерального центра и субъектов Федерации; сочетание общетерриториального и национально-территориального начал в структуре РФ; принятие Конституции РФ и конституционное закрепление основных принципов нового российского федерализма; широкое внедрение практики заключения договоров между РФ и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий; повышение статуса ряда субъектов РФ; утверждение линии на децентрализацию и развитие местного самоуправления; успешное решение проблемы признания и сочетания общефедерального государственного языка (русского) и государственных языков республик и др. С другой стороны, с сожалением приходится признать, что процесс становления подлинно демократического федерализма происходит у нас медленно, трудно, непоследовательно и противоречиво, в связи с чем за десять лет было сделано намного меньше того, что можно и должно было сделать. Конечно, серьезное влияние на ход этого процесса оказало общее состояние перманентного и системного кризиса нашего общества и государства за прошедший период. Но и при этом, несомненно, можно и необходимо было сделать значительно больше. Достаточно сказать, что за более чем пятилетие, прошедшее после принятия Конституции РФ, не принято ни одного конституционного и иного федерального закона, предусмотренного самой этой Конституцией и непосредственно направленного на совершенствование федеративных отношений. До сих пор четко и конкретно не определено к какому федерализму мы стремимся, продолжается противоборство принципиально различных линий и тенденций в данной области. Во многом непоследовательными были действия федерального центра по укреплению государственного единства России и противодействию центробежным тенденциям. Серьезный удар по становлению современного российского федерализма нанесла война в Чечне и последующая неурегулированность ее отношений с РФ. Явно замедленно решаются вопросы преодоления остатков былой сверхцентализации в управлении и утверждения местного самоуправления. Прежде всего необходимо отметить, что серьезное усиление внимания к проблемам федерализма в России за последние годы сопровождалось поляризацией концептуальных подходов к оценке прошлого и настоящего опыта национально-государственного строительства в нашей стране, путей и перспектив ее федеративного развития. Если одни связывают укрепление единства и целостности РФ, дальнейшую интеграцию ее субъектов со становлением и утверждением подлинного федерализма, сохранением и совершенствованием национальной государственности и местного самоуправления на путях последовательной и глубокой демократизации, то другие видят в российском федерализме и национальной государственности источник чуть ли не всех наших бед, исходят из необходимости отказа уже сегодня или в ближайшей перспективе от федерализма и национально-государственных форм, призывают к возврату к былой губернизации страны без учета этносо-циального момента, к унитаризму и т.п. Речь идет не о частном и второстепенном, а о принципиальном и поистине судьбоносном вопросе, от правильного решения которого прямо зависит настоящее и будущее многонациональной России и каждого из ее народов. К сожалению немало ученых и политиков в России встали на позиции национально-государственного нигилизма. И хотя теория и практика современного российского федерализма вполне обоснованно не пошли по этому пути, тем не менее было бы серьезной ошибкой недооценивать чрезвычайную опасность такой позиции. Успешное совершенствование российского федерализма невозможно без полного преодоления указанной теоретической позиции и соответствующих тенденций в политике и на практике. Одна из характерных черт современного национально-государственного нигилизма состоит в однобоком и чрезмерном преувеличении места и роли национально-культурной автономии и ее искусственном противопоставлении национально-территориальным государственным формам. Спору нет, признание и использование у нас за последние годы национально-культурной автономии — это несомненный и важный шаг вперед в теории и политике по национальному вопросу. Он особенно значим в свете господствовавшего долгое время в прошлом невнимания в науке и на практике к проблемам развития малочисленных народов и национальных групп (меньшинств), которые чаще всего проживают разрозненно, дисперсно в инонациональной среде. Поэтому реализация и развитие и этих форм национального строительства, несомненно, заслуживают широкой и конкретной поддержки. Но можно ли, учитывая реалии нынешней России, утверждать, что уже сегодня или в ближайшей перспективе имеется возможность ограничиться лишь национально-культурными формами автономии и обойтись без ее национально-территориальных форм? Конечно, нет. Нельзя не учитывать, что Россия — это многонациональное государство не только в том смысле, что ее население состоит из людей разной национальности, но и потому, что в нем компактно проживают на своей исторической территории десятки сравнительно крупных наций и народностей как целостные этносоциальные образования, для которых сегодня недостаточны формы лишь национально-культурной автономии. Необходимо иметь в виду, что народы дореволюционной России либо никогда не имели, либо столетиями были лишены своей национальной государственности, создание которой всегда было вполне естественной потребностью на историческом пути развития этносоциальных общностей. В советский период, как уже отмечалось, федерализм и автономия многие десятилетия носили чисто декоративный характер, а национальная государственность целого ряда народов ликвидировалась, а они сами насильственно депортировались. Поэтому нет ничего удивительного в том, что тяга к созданию и сохранению своей реальной национальной государственности и подлинного федерализма не ослабевала, а неуклонно и закономерно усиливалась, что особенно наглядно проявилось в условиях демократизации. И сегодня народы России видят в них важный фактор демократизации всех сторон их жизни, действенного сочетания национальных и интернациональных интересов, сохранения и развития своей национальной самобытности, своих культур, языков, традиций и т.д. Поэтому важно не «сталкивать лбами» национально-культурную и национально-территориальную автономии, а сочетать их, учитывая своеобразие места, роли и возможностей каждого из этих видов автономии. Современный национально-государственный нигилизм связан и с искаженным пониманием и толкованием сути демократической национальной государственности. Последняя ошибочно изображается как якобы государственность только данного этноса и к тому же служащая лишь его интересам. Совершенно очевидно, что такое антидемократическое, а по сути дела, сугубо националистическое представление о национальной государственности ничего общего не имеет с демократической национальной государственностью, о которой сегодня идет речь в России. Суть дела в том и состоит, что демократическая национальная государственность — это государственность не только той нации (этноса), которая дала имя данной республике или автономии, но и представителей всех других национальностей, проживающих на ее территории. Именно такое интернационалистское понимание национальной государственности содержится не только в Конституции РФ, где говорится о многонациональном народе России как носителе суверенитета и единственном источнике власти в РФ, но и в конституциях входящих в нее республик. Так, в преамбуле Конституции Бурятии в этой связи речь идет непосредственно не об одних бурятах, а о «многонациональном народе Бурятии, объединившем в ходе исторического развития бурят, русских, эвенков и граждан других национальностей». В ст. 3 Конституции Хакасии также говорится не об одних хакасах, а о «многонациональном народе Хакасии как единственном источнике власти». Аналогичные формулы содержатся и в Конституциях Татарстана, Башкортостана, Саха (Якутии) и др., в которых к тому же прямо подчеркивается необходимость выражения «интересов и воли всех граждан республики». К примеру, ст. 1 Конституции Татарстана указывает, что «Республика Татарстан — суверенное демократическое государство, выражающее волю и интересы многонационального народа республики». Это означает, что Республика Татарстан — одновременно государственность татарской нации и всего многонационального народа этой республики. В ней воплощается как национальный суверенитет татар, так и народный суверенитет всего населения Татарстана. В этом находит свое государственное выражение единство национального и интернационального в демократической национальной государственности. С одной стороны, демократическое государство не может не признавать право народов на самоопределение, а следовательно, и право на свободный выбор форм своего государственного существования. С другой — это право может и должно осуществляться не иначе, как на основе и в рамках полного равноправия всех граждан, уважения их прав и интересов, приоритета прав человека, без каких-либо привилегий для «коренной» («титульной») нации и без малейшей дискриминации инонационального населения. Конечно, в реальной жизни, в практике федеративного строительства в России имели, имеют и, вероятно, будут иметь место националистические истолкования и использование национально-государственных форм. Но решительно противостоя таким взглядам и борясь с национал-сепаратизмом и в данном вопросе, нельзя отбрасывать самою национальную государственность и национально-территориальные начала в российском федерализме. Отказ от них в современных условиях как раз и способен вызвать мощный всплеск национализма и сепаратизма, усилить влияние местной этнократии, поставить под вопрос единство и целостность страны. Поэтому необходимо не произвольное, а научно обоснованное толкование, применение и совершенствование демократических принципов национальной государственности и федерализма, способных стать в этом случае серьезным фактором в борьбе против национализма и сепаратизма, за упрочение единства и целостности федеративной России. В июне 1996 г. была принята «Концепция государственной национальной политики Российской Федерации», в которой говорится: «Оптимизация государственного устройства России на основе принципов федерализма находится в числе приоритетных задач внутренней политики страны. Этот процесс не преследует цели «губернизации» республик или, наоборот, «республиканизации» краев и областей. Своеобразие российского федерализма состоит в сочетании национального и территориального начал». Это вселяет уверенность в том, что новая Россия изберет правильный путь укрепления своей государственности, ничего общего не имеющий с национально-государственным нигилизмом. Говоря о национально-территориальных аспектах российского федерализма, важно подчеркнуть еще два момента. Во-первых, принцип национальной государственности вовсе не означает, что каждая нация (этнос) обязательно должна иметь отдельное, обособленное от других народов государство или государственное образование по установке «одна нация — одно государство». Национальная государственность может иметь однонациональную, двунациональную и многонациональную разновидности. Двунациональная (Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия) и многонациональная (Дагестан, ряд автономных округов) государственность — это тоже национальная государственность в ее своеобразных видах.* В РФ 32 национальных государства и национально-государственных образования. Но это не значит, что именно столько народов имеют свою государственность в нашей стране. В действительности их более чем в два раза больше. Следовательно, неверны нередко встречающиеся в литературе утверждения, будто лишь около половины народов России имеют свою государственность, тем более что в число народов России при этом включаются и десятки разрозненно проживающих национальных (этнических) групп, представляющих зарубежные этносы. * В этой связи нам представляется неудачным, непоследовательным и противоречивым утверждение М.В. Баглая о том, что «Россия не является национальным государством, это многонациональное государство; республики — субъекты Федерации являются национальными государствами, несмотря на мноюнациональный состав их населения» (Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. С. 293). Во-первых, Россия не является однонациональным (моноэтничным) государством, которому обычно в этом плане противополагаются многонациональные (полиэтничные) страны, в том числе и Россия, во-вторых, непонятно почему при таком подходе к пониманию национального государства все республики РФ называются национальными государствами, если ряд из них не просто имеют многонациональный состав населения, но в своей основе являются двунациональными и многонациональными. Во-вторых, достаточно часто национально-территориальный принцип построения федерации и государственности незаметно подменяется и отождествляется с этносоциальным и национальным, этническим. Строго говоря, это неправомерно. Дело в том, что сама формулировка этого принципа как национально-территориального и его практическое претворение в жизнь в ходе национально-государственного строительства в нашей стране всегда была направлена против абсолютизации чисто этнического начала в государственном строительстве. Хорошо известно, что когда нередко в ходе такого строительства этнический фактор вступал в противоречие с интересами, например, обеспечения экономической целостности определенной территории, то приоритет чаще всего отдавался последнему в рамках следования национально-территориальному принципу. Этот принцип, понимаемый не с националистических позиций абсолютизации этнического, не только не исключает, но и предполагает внимательный учет и интернационального, в частности, экономико-территориального. Заключение Федеративного договора 1992 г., принятие Конституции РФ 1993 г., утверждение концепций государственной национальной и региональной политик РФ (1996 г.), широкая практика подготовки и заключения договоров РФ с большинством ее субъектов по разграничению предметов ведения и полномочий при всем их значении не решили всех проблем совершенствования российского федерализма. Важнейшим направлением такого совершенствования, несомненно, продолжает оставаться укрепление единства и целостности России как федеративного государства, в том числе и путем упрочения единства его конституционно-правовой системы. В этом отношении очень большое значение будет иметь подготовка и принятие целого ряда федеральных конституционных и иных законов, особенно по проблемам федеративных отношений, предусмотренных Конституцией РФ, включая федеральные конституционные законы о порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта (ст. 65), о порядке изменения статуса субъекта РФ (ст. 66), а также федеральные законы о предметах совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 76), об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти (ст. 77), о регулировании отношений автономных округов, входящих в состав края или области (ст. 66) и др. Серьезное запаздывание с разработкой и принятием этих законов уже крайне негативно сказалось на становлении нового российского федерализма. Не менее важное значение имеет постепенная и терпеливая, но в то же время твердая, постоянная и неуклонная работа по приведению в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством конституций республик и уставов субъектов РФ, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий и др. При этом важно избегать двух крайностей: с одной стороны, нельзя не учитывать, что сегодня у нас идет поиск оптимальных форм взаимоотношений между РФ и ее субъектами на начальном этапе становления демократического федерализма, что предполагает возможность возникновения в позициях сторон известных расхождений и противоречий; с другой — нельзя игнорировать необходимость обеспечения при всех условиях государственного единства и целостности РФ. Поэтому нельзя искусственно драматизировать ситуацию в этом вопросе и, обнаружив любые, даже незначительные расхождения в текстах конституций и указанных договоров, изображать, например, дело так, будто «из 21 республики Федерации 19 имеют конституции, противоречащие Конституции РФ».* И в то же время было бы неверным занимать примиренческую позицию, когда нарушаются самые устои демократического федерализма, ставятся под угрозу принципиальное единство конституционно-правовой системы РФ, а тем самым и ее самой, выявляются действительно сепаратистские тенденции. * Высказывание депутат Государственной Думы 2-го созыва А.Н. Аринина. Говоря об упрочении единства РФ нельзя обойти вопрос о правильном понимании государственности русского народа. И в прошлом, и особенно в последние годы не так уж редко приходится встречаться с утверждениями, будто русский народ не имел и не имеет в нашей стране своей национальной государственности. В связи с этим даже вносится предложение о создании Русского национального государства. С такими утверждениями и с таким предложением, конечно, нельзя согласиться. Русский народ не имел и не имеет отдельной, обособленной национальной государственности, но свою государственность он всегда имел и имеет в лице России, что непосредственно вытекает уже из самого ее наименования. Государственность России, Российской Федерации была раньше и осталась сейчас государственностью прежде всего русского народа, хотя и не только его. РФ — федерация особого рода. Она олицетворяет собой государственное единство десятков народов, объединенных вокруг русского народа, объективно занимающего особое место и играющего особенно важную роль, составляя более четырех пятых населения страны и проживая практически по всей ее территории. К тому же 57 из 89 субъектов РФ (края, области, города федерального значения) представляют сегодня территории с преимущественно русским населением. И дело вовсе не в том, что русский народ якобы не имел и не имеет права или возможность образовать свою отдельную национальную республику, а в том, что история возложила на него миссию объединителя многонационального российского народа, в связи с чем и была избрана такая своеобразная форма воплощения его национальной государственности. Предложение же в сложившихся условиях образовать Русскую национальную республику, помимо прочего, означало бы вольно или невольно призыв к ненужному и вредному отгораживанию, обособлению территорий с русским населением от других совместно проживающих народов РФ и способно нанести серьезный ущерб интернациональному единству страны. Огромные размеры территории РФ и ее многонациональность объективно предопределяют необходимость сохранения сегодня очень большого числа ее субъектов, что вызывает немалые сложности и трудности в управлении страной. В связи с этим в перспективе может практически встать вопрос о целесообразности и возможности сокращения численности субъектов РФ путем их укрупнения. Возможно, следует вернуться к вопросу о предоставлении (непредоставлении) статуса субъектов федерации автономным округам, тем более что ряд из них не обладает необходимыми реальными параметрами для успешного выполнения роли и бремени субъекта РФ. Два крупнейших автономных округа (Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий), население и территория которых в несколько раз превышает соответствующие показатели многих областей и республик, а также вышедший из состава Магаданской области Чукотский автономный округ, как и еще один-два сравнительно крупных автономных округа, могли бы быть преобразованы в республики или автономные области, а остальные автономные округа, насчитывающие всего несколько десятков тысяч человек общего населения, могли бы стать национальными районами внутри краев и областей. Напомним, что недавнее преобразование 4 из 5 имевшихся в прошлом автономных областей в республики не вызвало негативных последствий для укрепления единства российской государственности и прошло достаточно гладко. Еще одним важным общим направлением совершенствования российского федерализма должно стать расширение полномочий субъектов РФ при одновременном расширении и повышении их ответственности в решении общих задач. Несмотря на то что тоталитарная суперцентрализация явилась одной из главных причин распада СССР, до сих пор у нас полностью не преодолено укоренившееся в прошлом ошибочное представление, будто все, что направлено на расширение полномочий республик и других субъектов Федерации, служит дезинтеграции страны, а действительная интеграция достигается лишь через сосредоточение возможно больших полномочий в центре. Речь, понятно, идет не о вступлении на путь анархистской, безбрежной децентрализации, а о том, что и сегодня в расширении и особенно в обеспечении реальной возможности осуществления законодательно установленных предметов ведения и полномочий субъектов РФ заложен немалый резерв совершенствования российского федерализма и повышения его эффективности. Не случайно на нынешнем этапе столь остро стоят проблемы бюджетного и налогового федерализма, которые решаются путем перераспределения средств в пользу субъектов Федерации при одновременном повышении их обязанностей и ответственности в решении общих задач, особенно в социальной сфере. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ Что такое политико-территориальная организация государства и каковы ее наиболее общие формы? Что такое унитарное государство и каковы его основные разновидности? Что такое автономия и каковы ее основные формы (виды)? Назовите несколько стран, где имеются автономные территориальные образования. Что такое регионалистское государство? Приведите примеры таких стран. Какое место занимает федерализм в современном мире? Что такое федерация и каковы ее основные разновидности (модели)? Какими могут быть субъекты федерации? Как решается проблема суверенитета в федерации? Как разграничиваются предметы ведения и компетенция федерации в целом и ее субъектов? Что такое симметричная и асимметричная федерации? В каком соотношении находятся асимметричность федерации и равноправие ее субъектов? В чем своеобразие американского, германского, швейцарского, бельгийского, индийского, бразильского и др. федерализма? В чем роль и значение федерализма? Что такое конфедерация, уния и кондоминиум и как они сказываются на конституционном статусе входящих в них государств? В чем основные особенности современного российского федерализма? Каков конституционно-правовой статус РФ? Является ли Россия конституционной или конституционно-договорной федерацией? Чем характеризуются субъекты РФ? Как решается в РФ проблема сочетания ее асимметрии и равноправия субъектов РФ? Как решается проблема суверенитета в РФ? Каковы пути и перспективы дальнейшего совершенствования российского федерализма? ЛИТЕРАТУРА Абдулатипов Р.Г. Парадоксы суверенитета. М., 1994. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М., 1994. Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века. Состояние и перспективы федеративного устройства. М., 1996. Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М., 1998. Ермаков В.Г. Федерация как форма государственного устройства России. М., 1999. Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999. Каменская Г.В. Федерализм: мифология и политическая практика. М., 1998. Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма // Государство и право. 1996. № 12. Карапетян Л.M. Федеративное государство и правовой статус народов. М., 1996. Козлов А.Е. Федерализм в Бельгии и в России // Государство и право. 1997. №7. Лексин В.Н., Шевцов А.Н. Государство и регионы. М., 1997. Лысенко В.Н. Развитие федерации и Конституция России // Государство и право. 1997. № 8. Медведев Н.П. Становление федерализма в России. М., 1995. Национальный вопрос, государство и право в странах западной демократии. М.,1994. Петров В. Россия. Кризис Федерации: прошлое, настоящее, будущее. М., 1999. Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. М., 1998. Саликов М.С. Взаимоотношения штатов в системе американского федерализма // Государство и право. 1997. № 9. Смирнягин Л.В. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки. М., 1998. Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. 1996. № 10. Тадевосян Э.В. О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций // Государство и право. 1997. № 8. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. Фарукшин M.X. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казань, 1998. Федерализм. Энциклопедический словарь. М., 1997. Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. Федеративное устройство: реализация Конституции РФ. М., 1995. Федерализм и децентрализация. Екатеринбург, 1998. Федерация в зарубежных странах. М., 1993. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма // Государство и право. 1994. № 8-9. Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. №3. Раздел IV. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В заключительном разделе курса, вслед за рассмотренными выше сущностью государства и общими формами его организации, выясняется конституционный механизм осуществления государственной и иной публичной власти. Поскольку политическую власть в стране могут осуществлять не только государственные органы, но и негосударственные органы местного самоуправления, постольку и они должны включаться в систему органов публичной власти в государстве. В самом общем виде структура органов государственной власти, как известно, предполагает ее подразделение на органы законодательной, исполнительной и судебной власти, что связано с общепризнанным демократическим принципом разделения властей и что определяет основную структуру и логику изложения данного раздела учебного курса. Но прежде чем перейти к конкретному рассмотрению места и роли каждого из этих основных элементов системы органов власти, необходимо выяснить общие основы и пути их формирования. Глава 9. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ Органы власти формируются различными способами — выборными и невыборными (например, путем назначения). В демократическом обществе и государстве важнейшее значение имеет выборный путь реализации народовластия. С помощью выборов формируются парламенты и избираются многие главы государств, органы местного самоуправления, нередко судебные органы, а в редких случаях и правительства. Выборы. Выборный путь формирования многих важнейших органов власти, регулярное проведение свободных и честных выборов — один из наиболее ярких показателей действительного демократизма существующего в стране политического строя, главный критерий его легитимности (от лат. legitimus — законный), т.е. признанности обществом или его большей частью. Как отмечается во Всеобщей декларации прав человека ООН (ст. 2), «воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования». Аналогичное положение содержится и в Международном пакте о гражданских и политических правах ООН 1966 г. (ст. 25). Выборы — это такой демократический по своей природе и сущности способ формирования органов власти, при котором сам народ или его представители имеют возможность решать вопрос о том, кого поставить у власти, а кого отстранить от нее путем установленной процедуры голосования и отбора соответствующих лиц из двух или нескольких кандидатов. Конечно, выборы происходят и в недемократических странах, но в них они обычно носят чисто формальный, декоративный характер, происходят в условиях несвободы и полицейской слежки и поэтому не могут быть признаны подлинными выборами. Кроме того, нельзя не учитывать и то, что и в условиях демократического режима выборы сами по себе предоставляют лишь возможность определения подлинной воли народа, действительная реализация которой зависит от наличия очень многих факторов и прежде всего от достигнутого уровня развития гражданского общества и правового государства, общей и политико-правовой культуры граждан страны. Важнейшая роль в выборах принадлежит электорату (от лат. elector — избиратель). Это понятие используется в двояком смысле: 1) в широком — все те, кто пользуется избирательным правом в данном государстве и может принять участие в выборах соответствующего типа и уровня; 2) в более узком — та часть избирателей, которая обычно голосует за ту или иную партию, организацию, движение, их представителей или за данного независимого депутата. Величина электората в первом смысле зависит от численности населения страны и степени демократичности действующего в ней избирательного права, а также от того, о каких именно выборах идет речь (общегосударственных, региональных или местных). Вся совокупность людей, обладающих в данной стране избирательным правом, составляет ее избирательный корпус. Величина электората во втором смысле зависит также от уровня политического влияния данной партии (организации, движения) или отдельного лица на избирателей, от их готовности поддержать на выборах соответствующих кандидатов. Борьба за расширение своего электората — главное содержание и цель участия кандидатов, их партий в избирательных кампаниях. Выборы по способу избрания подразделяются на прямые, когда избиратели сами, непосредственно решают вопрос, кого избрать или не избрать, и косвенные, когда этот вопрос решают не сами избиратели непосредственно, а избранные ими представители (выборщики, депутаты и др.). Непрямыми, косвенными являются, например, выборы Президента США или сенаторов Франции. По своим масштабам выборы обычно различаются на всеобщие, в которых принимают или могут принять участие все избиратели страны, и частичные, когда в них участвует лишь часть избирателей. Примерами всеобщих выборов могут служить президентские и парламентские выборы в стране, а частичных — довыборы в парламент в случае досрочного выбытия из его состава одного или нескольких депутатов. Выборы также могут быть очередными, происходящими в установленные законом сроки, и внеочередными (например, выборы в случае признания предшествующих выборов несостоявшимися или недействительными). § 1. Избирательное право В процессе выборов органов государственной власти и местного самоуправления между государством, различными органами, гражданами и их объединениями складываются своеобразные общественные отношения, которые регулируются избирательным правом. Сущность, содержание и виды избирательного права. Говоря об избирательном праве, обычно разграничивают два его аспекта: объективное избирательное право и субъективное избирательное право. Первое — это система правовых норм (преимущественно конституционно-правовых и др.), определяющих основы, принципы, этапы, порядок, процедуру и гарантии организации и проведения выборов, избирательных кампаний в стране. Второе — это гарантированное государством право конкретного лица (обычно гражданина, поскольку, как правило, неграждане страны избирательными правами не обладают) на участие в выборах. Исходные основы, важнейшие принципы и нормы избирательного права закрепляются в конституциях страны. В первую очередь — это такие общие демократические принципы избирательного права, как всеобщие, равные, прямые выборы при свободном и тайном голосовании, гласность и открытость выборов, их периодичность и др. Так, ст. 48 Конституции Италии устанавливает, что избирателями являются все достигшие совершеннолетия граждане — мужчины и женщины; голосование личное и равное, свободное и тайное; его осуществление является гражданским долгом; избирательное право не может быть ограничено иначе как в силу гражданской недееспособности, окончательного уголовного приговора и в случаях недостойного поведения, указанных законом. Конституция Португалии устанавливает: народ осуществляет политическую власть посредством всеобщего, равного, прямого, тайного и периодически проводимого голосования и в других формах, предусмотренных Конституцией (ч. 1 ст. 10); право на участие в выборах всех граждан старше 18 лет, за исключением лиц, чья гражданская недееспособность признана законом общего характера; избирательное право реализуется каждым лично, а его осуществление является гражданским долгом (ст. 49). В этой же Конституции определяются такие общие принципы избирательного права: 1) прямое избирательное право при тайном и периодически проводимом голосовании является общим правилом для избрания должностных лиц выборных органов государственной власти, автономных областей и местной власти; 2) составление списков избирателей проводится в обязательном порядке официально, носит постоянный характер и является единым для всех выборов, при всеобщем и прямом избирательной праве; 3) избирательные кампании строятся на следующих принципах: а) свобода пропаганды, б) равенство возможностей и одинаковое отношение ко всем кандидатам, в) беспристрастность публичных учреждений по отношению к различным кандидатам, г) контроль за расходами на избирательную кампанию и др. (ст. 116). Но в большинстве конституций содержатся лишь самые общие положения по данному вопросу и конкретные указания о способах избрания соответствующих выборных органов (парламента, президента и др.), а все остальное регулируется другими конституционными законами и иными правовыми нормами. В целом ряде стран, в том числе и в США и Великобритании, конституции могут и не закреплять общие демократические принципы избирательного права, но на практике они осуществляются. В США это во многом связано с тем, что регламентация выборов в основном отнесена к компетенции штатов, хотя выборы Конгресса и Президента всегда регулировались Конституцией США, а федеральное законодательство неоднократно определяло и общие вопросы избирательного права (например, отмена ценза грамотности, снижение ценза оседлости, отмена ограничения избирательных прав женщин, представителей иных рас, снижение избирательного возраста до 18 лет и др.). Избирательное право в другом отношении разделяется на активное и пассивное. Активное избирательное право — это право граждан избирать, т.е. голосовать за или против той или иной из кандидатур, части из них или всех кандидатов, при выборах государственных органов (парламента, главы государства, губернатора и др.), органов местного самоуправления или при отзыве членов и руководителей соответствующих выборных органов. Пассивное избирательное право — это право граждан быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Большинство граждан страны обладает как активным, так и пассивным избирательным правом. Но это имеет место не всегда, ибо не всякий, кто обладает активным избирательным правом, обладает и пассивным. Это имеет место прежде всего потому, что обычно граждане получают активное избирательное право раньше (чаще всего по достижении гражданином совершеннолетия, т.е. 18-летнего возраста), чем пассивное, которое приобретается на несколько, а иногда и на 10—15 и более лет позже. Так, для того чтобы быть избранным президентом США, Португалии, Румынии и др. кандидат должен достичь 35-летнего возраста, а президентом Италии — 50-летнего возраста. Считается, что благодаря такому возрастному цензу обеспечивается приход к управлению страной людей, обладающих большим жизненным опытом и способных принимать взвешенные и оправданные решения. Демократические принципы избирательного права. Как уже отмечалось, выборы могут проходить на различной политической основе — демократической и антидемократической. Это находит свое отражение прежде всего в тех основных принципах избирательного права, которые лежат в основе организации и проведения выборов, избирательных кампаний в данной стране. К числу важнейших и международно признанных принципов избирательного права, соблюдение которых дает возможность признать выборы демократическими, а их результаты легитимными, относятся следующие: всеобщность, свобода участия, равенство, прямой и непрямой характер выборов и тайное голосование. Всеобщность избирательного права означает, что в стране не допускается какая-либо дискриминация в данной области и избирательные права закрепляются за всеми психически здоровыми гражданами, достигшими определенного возраста. Этот принцип исключает возможность лишения или ограничения избирательных прав гражданина по признакам пола, расы, национальности, конфессиональной принадлежности, идейных убеждений, а чаще всего и имущественного и должностного положения. Вместе с тем этот принцип не исключает практики недопущения к выборам несовершеннолетних, лиц, признанных по суду психически больными, и осужденных по приговору суда, находящихся в местах лишения свободы, поскольку их сознательное, свободное или самостоятельное волеизъявление не может быть обеспечено. В принципе демократическое избирательное право допускает введение определенных цензов, т.е. специальных условий, соблюдение которых означает приобретение соответствующих избирательных прав. Выше уже шла речь о возрастном цензе, означающем признание избирательных прав за лицом при достижении определенного возраста. Имеются и другие цензы: ценз гражданства, ценз оседлости, ценз происхождения и др. Ценз гражданства означает, что, как правило, избирательные права предоставляются только гражданам, хотя в ряде случаев (Испания, Финляндия, Венгрия и др.) к выборам органов местного самоуправления допускаются и неграждане, проживающие в стране более или менее длительное время и уплачивающие налоги. В ряде стран при определении избирательных прав граждан делается различие между теми, кто получил гражданство от рождения, и теми, кто приобрел его в результате натурализации (ценз происхождения). Нередко вводится, прежде всего при определении пассивного избирательного права, и ценз оседлости, суть которого заключается в признании необходимости проживания в данной стране или местности не менее установленного срока. Например, во Франции для участия в голосовании на любых выборах необходимо проживание в коммуне не менее шести месяцев, а в США правом быть избранным президентом обладает лишь тот, кто не менее 14 лет проживал в стране. Наличие тех или иных избирательных цензов само по себе не дает основания признавать такие выборы и лежащее в их основе избирательное право недемократичными. Все дело в том, какие это цензы. В то же время в целом можно признать, что чрезмерное увлечение этими цензами, несомненно, сужает демократизм избирательного права страны и даже может поставить под вопрос его демократизм. Не случайно, что особенно в странах развитой демократии уже целое столетие ясно обнаруживается тенденция сокращения различных цензов и их рамок. Сошли на нет, например, имущественный ценз, связанный с требованием обладания избирателем имуществом определенного размера, уплаты соответствующего налога, а также ценз пола, когда женщины в прошлом (в демократической Швейцарии до начала 70-х гг.) были лишены избирательных прав, и образовательный ценз, включая ценз грамотности, когда избирательные права предоставлялись только тем, кто обладает определенным уровнем образования (хотя требование грамотности иногда сохраняется в некоторых странах, например, в Бразилии, Руанде, Малави и др.). Еще несколько десятилетий назад в таких демократических странах, как США, Великобритания, Канада и др., даже для получения активного избирательного права было необходимо достижение гражданином 21 года, а теперь — 18 лет. Сегодня примерно в двух третях стран мира таким избирательным правом обладают граждане старше 18 лет, а в некоторых (Бразилия, Иран, Куба, Никарагуа) — даже старше 16 лет. Принцип свободного участия в выборах означает добровольность участия избирателя в выборах, его самостоятельность в решении вопроса использования активного и пассивного избирательного права, свободу волеизъявления избирателей, исключающую незаконное вмешательство государства и иных политических сил в этот процесс. Соблюдение этого принципа является важным условием признания выборов состоявшимися, действительными, а избранных в результате их органов — легитимными. В ходе выборов может наблюдаться и такое явление, как абсентеизм (от лат. absentis — отсутствующий) — более или менее массовое уклонение избирателей от голосования. Тем самым избиратели выражают свое недовольство существующим в стране положением вещей, разочарованность как политической и практической деятельностью властей, так и партийными программами и политическими платформами кандидатов оппозиции, неверие в возможность существенно изменить что-либо путем выборов или в честный характер их проведения и т.д. В целях преодоления абсентеизма и обеспечения большей легитимности избираемых органов целый ряд стран (например, Италия, Аргентина, Бельгия, Австралия, Греция, Турция) вводят юридическую обязательность голосования (обязательный вотум), когда неучастие в голосовании влечет за собой моральное осуждение, штраф и даже лишение свободы. В интересах преодоления негативных последствий абсентеизма используется и путь снижения порога, за которым выборы признаются несостоявшимися (например, с уровня участия большинства избирателей — 50% плюс один голос до более чем четверти всех избирателей). Равное избирательное право означает равенство прав каждого избирателя на выборах, одинаковую по закону возможность для всех избирателей влиять на их результаты и быть избранным. Это достигается прежде всего путем: наделения каждого избирателя равным числом голосов (как правило, одним голосом по принципу «один человек — один голос», хотя в редких случаях каждый может обладать двумя или более голосами); образования примерно равных по численности жителей или избирателей избирательных округов с тем, чтобы поданные на выборах голоса имели равный вес, оказывали равное влияние на результаты выборов; отказа от разделения избирательного корпуса страны на неравноправные части (избирательные курии), имеющие неодинаковые нормы представительства, когда на каждого депутата приходится различное число представляемых им жителей или избирателей. Принцип равенства избирательного права обеспечивается и тем, что один и тот же избирательный закон определяет одни и те же условия и требования для всех кандидатов по их выдвижению, регистрации, проведению предвыборной агитации и проведению голосования и подведению его итогов. Прямое и непрямое избирательное право. Как и сами выборы, избирательное право может быть соответственно прямым и непрямым. Прямое избирательное право предусматривает право граждан непосредственно избирать своих представителей в органы государственной власти и органы местного самоуправления и быть избранными в них. Таким путем избираются в демократических странах практически все органы местного самоуправления, почти все нижние палаты парламентов и депутаты однопалатных парламентов, нередко верхние палаты парламентов (США, Италии, Бразилии, Польши и др.) и президенты (Франция, Австрия, Мексика, Болгария и др.), а в Израиле последние годы — даже премьер-министр. В отличие от этого, непрямое избирательное право предусматривает, что граждане имеют право избирать тот или иной орган не непосредственно, а через посредство избираемых ими представителей, которые затем уже избирают президента или депутатов. При этом различаются две основные разновидности непрямого избирательного права и самих выборов: косвенные и многостепенные (многоступенчатые). Косвенные выборы проводятся посредством специально избираемых гражданами коллегий выборщиков (например, выборы Президента США коллегией выборщиков) либо постоянно действующего органа (например, выборы президентов парламентами в Греции, Турции и др. странах). Для многоступенчатых, многостепенных выборов характерен несколько иной путь, когда низовые представительные органы избираются непосредственно гражданами, а затем уже эти органы выбирают депутатов вышестоящего представительного органа и т.д. Такая избирательная система использовалась в прошлом в СССР, на Кубе и в ряде других стран, а сегодня используется в КНР. Принцип тайного голосования означает, что голосование осуществляется без внешнего наблюдения и контроля, чем обеспечивается действительная свобода волеизъявления избирателя, свобода выбора. В демократических странах нарушение тайны голосования признается преступлением и карается по закону. Никто посторонний не имеет права находиться в кабине голосования. Этот принцип исключает право кого-либо требовать от избирателей раскрыть то, как они проголосовали или вскрывать опущенные в ящик для голосования конверты с бюллетенями до начала подсчета голосов. Открытое голосование сегодня применяется весьма редко (например, в КНР при выборах низового звена органов представительной власти). § 2. Избирательная система и ее типы При всей теснейшей взаимосвязи и взаимопроникновении этих неравнозначных явлений от избирательного права данной страны следует отличать ее избирательную систему, хотя в обыденном сознании эти понятия чаще всего отождествляются. Понятие избирательной системы. В науке конституционного права в понятие «избирательная система» вкладывается двоякое содержание — узкое и широкое. Избирательная система в узком смысле — это лишь определенный способ подведения итогов голосования и распределения на этой основе депутатских мандатов. Именно в этой связи избирательные системы различных стран подразделяются прежде всего на два типа — мажоритарная избирательная система и пропорциональная избирательная система, которые подробно характеризуются ниже. Избирательная система в широком смысле — это весь организм формирования выборных органов государственной власти и органов местного самоуправления, включая организацию и проведение выборов, а также определение их результатов и соответствующее распределение депутатских мандатов. Ясно, что по своему содержанию понятие избирательной системы в узком смысле охватывает лишь часть содержания понятия избирательной системы в широком смысле. Это последнее включает в себя, помимо первого, также характеристику всего избирательного процесса на различных его этапах, органов, ответственных за организацию и проведение выборов, и их деятельности, отношений между другими субъектами избирательного процесса (избирателями, кандидатами, политическими партиями и иными объединениями) и их избирательного статуса и т.д., а не только способа подведения итогов голосования и распределения депутатских мандатов. Основные типы избирательных систем. Различают два основных типа избирательных систем по порядку определения результатов голосования — пропорциональная и мажоритарная избирательные системы. Пропорциональная избирательная система предполагает, что в соответствии с принципом пропорциональности депутатские мандаты распределяются в соответствии с количеством и долей голосов, поданных на выборах за список кандидатов данной партии или блока партий и иных объединений (избирательного блока). Понятно, что такая избирательная система в принципе достаточно справедлива, ибо позволяет, например, иметь своих представителей в парламенте тем малым партиям и частям общества, идущим за ними, которые собирают на выборах сравнительно небольшое число голосов. Она применяется в условиях создания многомандатных избирательных округов; при этом чем больше по своим размерам такие округа, тем полнее реализуется принцип пропорциональности (идеальной здесь создается ситуация, когда вся страна (например, Израиль) представляет собой единый многомандатный избирательный округ). Но это последнее возможно лишь в небольших по размеру государствах, да и то далеко не всегда. Вместе с тем такая избирательная система связана с возникновением немалых трудностей и проблем, особенно если в стране нет такой крупной и влиятельной партии или блока партий, которые и при этой избирательной системе способны завоевать устойчивое абсолютное большинство голосов, что бывает в жизни наиболее часто. С одной стороны, в рамках пропорциональной избирательной системы избиратели голосуют не столько за конкретных кандидатов, сколько за партии, их блоки и в лучшем случае за нескольких их лидеров, которые обозначаются в бюллетенях для голосования; а с другой — в результате выборов чаще всего образуется парламент, в котором ни одна партия не имеет абсолютного большинства, а наличие относительного большинства требует создания межпартийных коалиций при создании правительства, что, естественно, может порождать его неустойчивость и недолговечность. Мажоритарная (от франц. majorite — большинство) избирательная система означает, что в соответствии с принципом большинства избранным считается только тот кандидат (при одномандатном округе) или ряд кандидатов (при многомандатном округе), которые представляли избирательный список, получивший большинство голосов в данном округе. Поскольку большинство может быть относительным, абсолютным и квалифицированным, в рамках мажоритарного типа избирательной системы различают такие три его разновидности, как мажоритарные избирательные системы относительного, абсолютного и квалифицированного большинства в зависимости от того, требуется ли по закону для победы на выборах получение кандидатом (списком кандидатов) соответственно — либо больше, чем любой другой кандидат (список); либо хотя бы на один голос больше, чем половина всех голосовавших (или зарегистрированных) избирателей, либо установленный законом процент голосов, обычно более или менее существенно превышающий половину проголосовавших или зарегистрированных избирателей (например, несколько меньше или больше двух третей голосов). Совершенно очевидно, что мажоритарная избирательная система выгодна и обычно поддерживается сравнительно крупными партиями и серьезными блоками партий и иных политических объединений, сумевших договориться о выдвижении единых избирательных списков. Достоинством этой системы является то, что избиратель непосредственно знает, за какого или каких именно кандидатов он голосует. Практика применения мажоритарной избирательной системы показывает, что она способна обеспечить более успешное формирование парламентов с устойчивым (однопартийным) большинством и меньшим числом разнородных партийных фракций, что немаловажно для стабильности правительств. Не случайно, что мажоритарная избирательная система имеет в целом большее распространение в мире, нежели пропорциональная. Она действует в США, Великобритании, Франции, Австралии и еще в нескольких десятках стран. В то же время нельзя не видеть, что мажоритарная избирательная система серьезно сужает возможности на парламентском уровне отражать широкий спектр интересов меньшинства, особенно мелких и даже средних партий, часть из которых часто остается без парламентского представительства, хотя в совокупности они могут вести за собой очень значительную, а то и большую часть населения. В условиях мажоритарной системы относительного большинства при наличии большого числа кандидатов (списков) победу на выборах может одерживать кандидат, набравший лишь десятую часть голосов избирателей. Все сказанное о пропорциональной и мажоритарной избирательных системах порождает и усиливает, особенно в современных условиях, поиски сочетания преимуществ той и другой путем их гибридизации на различной основе. Так появился и такой тип избирательной системы, как смешанная избирательная система, при которой часть депутатов избирается по пропорциональной системе, а другая часть — по мажоритарной. Эта система, несомненно, производна от двух рассмотренных основных типов избирательных систем и поэтому было бы вряд ли правомерно ставить ее на один уровень с ними. Но это не означает, что смешанная избирательная система не может выделяться в качестве особого, самостоятельного типа такой системы, поскольку она не укладывается в каждую из указанных основных систем. Наглядным примером такой избирательной системы является избирательная система современной России, где половина депутатов Государственной Думы избирается по избирательным (партийным) спискам, т.е. на пропорциональной основе, а половина — в одномандатных округах по мажоритарной системе. В своеобразных формах смешанная избирательная система используется в ФРГ при выборах депутатов Бундестага — нижней палаты парламента, в Италии, Венгрии, Болгарии, Грузии, Литве и др. странах. Соотношение между принципами пропорциональности и мажоритарности в смешанной избирательной системе может быть различным: в одних случаях они сочетаются в равной пропорции; в других — преобладает принцип пропорциональности; в третьих — в большей мере применяется принцип большинства. В характеристике избирательной системы важное место занимает проблема заградительного барьера (пункта), вводимого при использовании пропорциональной, а отчасти смешанной системы в целях избежания чрезмерно дробной партийно-фракционной структуры парламента и создания в нем достаточно крупных партийных фракций. Заградительный барьер (пункт) — это определенный законом минимальный процент голосов избирателей, который должна собрать данная партия или избирательный блок партий и иных объединений в масштабах всей страны, чтобы получить доступ в парламент и принять участие в распределении депутатских мандатов. Высота такого барьера существенно отличается в различных странах: в Израиле он достаточно низок — всего один процент; в Дании — два; в Аргентине — три; в Италии, Швеции, Венгрии и Болгарии — четыре; в Египте — восемь; в Турции — даже десять процентов. В ряде стран при создании избирательных блоков партий вводится особый, повышенный заградительный барьер (например, в Словении не 5, а 7 процентов). Избирательный процесс — это нормативно урегулированная деятельность политических субъектов (органов, партий и иных объединений, избирателей и их групп) по организации и проведению выборов в государственные органы и органы местного самоуправления. Он имеет свои основные этапы (стадии): назначение выборов; определение избирательных округов и организация избирательных участков; создание избирательных органов (комиссий и др.); регистрация избирателей; выдвижение и регистрация кандидатов; предвыборная агитационная кампания; голосование; подсчет голосов и определение результатов голосования, итогов выборов. Не все эти стадии обязательны для всех видов выборов. Избирательный процесс начинается с назначения выборов. Оно может постоянно и жестко закрепляться в конституции или ином законодательном акте (например, как в США, Мексике, Коста-Рике, Латвии и др.) и поэтому не требовать каждый раз перед очередными выборами издания специального нормативного правового акта. Так, в США законодательно установлено, что всеобщие парламентские выборы, а также выборы в государственные органы и органы самоуправления проводятся в первый вторник после первого понедельника ноября месяца каждого четного года, а президентские выборы в тот же день каждого високосного года. Но в большинстве стран выборы назначаются каждый раз путем издания специального акта, в котором и определяется их дата. Часто в конституциях хотя и не устанавливается точная дата выборов, но указывается, что они проводятся в определенный срок до или после истечения полномочий соответствующего органа или после его роспуска. Вопрос о праве назначения выборов решается неоднозначно в различных странах, но чаще всего парламентские выборы назначаются главой государства, а президентские — парламентом. Избирательные округа — это избирательные единицы, охватывающие совокупность имеющих право голоса лиц, проживающих на определенной территории (территориальные округа) или входящих в производственные коллективы (производственные округа) или иные объединения избирателей (например, профсоюзы). Производственные округа создаются сегодня достаточно редко (например, в КНР). В отдельных случаях избирательные округа создаются по этническому принципу (например, в Сингапуре и Фиджи). Учитывая то, что определение избирательных округов способно существенно влиять на результаты голосования, оно чаще всего устанавливается при парламентских выборах законом, в ряде случаев (например, в Италии) постановлением правительства или особой комиссией (например, в Великобритании, ФРГ, Канаде), а при выборах в органы местного самоуправления — решениями самих этих органов. С тем чтобы обеспечить принцип равенства избирательного права путем создания примерно равных по численности населения (или избирателей) округов, нередко численность всего населения страны делится на количество депутатских мандатов и таким образом определяется примерный средний размер одномандатного избирательного округа. Сами округа в зависимости от того, сколько депутатов от них избирается в парламент, могут быть одномандатными и многомандатными (два и более депутата). В реальной политической жизни принцип равного избирательного права здесь соблюдается далеко не всегда, и поэтому нарезка избирательных округов часто является объектом политиканских злоупотреблений приверженцев так называемой избирательной географии или избирательной геометрии. Избирательные участки — это места для голосования тех избирателей, которые проживают в непосредственной близости от него, и первичного подсчета поданных голосов. В избирательном округе обычно насчитывается несколько и даже много избирательных участков, каждый из которых чаще всего охватывает даже на парламентских выборах от нескольких сот до нескольких тысяч жителей (избирателей), хотя могут создаваться в особых условиях участки для нескольких десятков жителей (избирателей). В избирательных участках создаются участковые избирательные комиссии, осуществляющие первичный подсчет поданных голосов и на итоги которого опираются все вышестоящие избирательные комиссии, прежде всего и непосредственно окружные. Избирательные органы — это избирательные комиссии (бюро, советы, президиумы, трибуналы и др.), осуществляющие организационное руководство и управление избирательным процессом. Они не только организуют и проводят сами выборы, но и контролируют соблюдение всеми участниками избирательного процесса избирательного законодательства и иных правовых норм, в том числе и особенно ход избирательных кампаний, определяют и публикуют итоги выборов, включая признание их состоявшимися или несостоявшимися, действительными или недействительными По своему уровню избирательные комиссии подразделяются на: а) участковые, действующие в масштабах избирательных участков; б) окружные, действующие в масштабах избирательного округа, осуществляющие регистрацию кандидатов по данному округу и определяющие итоги голосования в нем; территориальные, образуемые в масштабах административно-территориальных единиц и обобщающие и публикующие итоги выборов в этих масштабах; центральные, действующие в масштабах всей страны (в федеративных государствах и в масштабах субъектов федерации). В одних странах избирательные комиссии носят постоянный характер, а в других временный, ибо создаются лишь на время выборов. Участковые и окружные комиссии обычно образуются на временной основе, территориальные бывают и постоянными, и временными, а центральные чаще всего постоянными. Но центральные избирательные комиссии создаются не во всех странах, поскольку во многих из них (например, во Франции, в Великобритании, Италии, Мексике и др.) их функции выполняет министерство внутренних дел, а в США она не создается в связи с тем, что все практические вопросы выборов, в том числе и федеральных, решаются на уровне штатов. Центральная избирательная комиссия создается либо президентом, либо парламентом, либо правительством, а в ряде случаев - верховным судом. Регистрация избирателей означает, как правило, включение имеющего избирательные права лица в список избирателей, на основании которого оно допускается к голосованию. Такие списки составляют либо местные органы власти, либо специальные службы (гражданский регистр), либо органы министерства внутренних дел, либо налоговые органы и т.д., которые передают их участковым избирательным комиссиям для проверки, уточнения и проведения голосования. Сама регистрация может носить обязательный и необязательный, добровольный характер. В первом случае (например, в ФРГ, Италии, Великобритании, Индии, Швеции, Швейцарии и др.) в списке избирателей оказываются все установленные регистраторами лица, имеющие право голоса, вне зависимости от их желания. Во втором (например, в США, Франции, Испании, Мексике и др.) — только те, кто сам выразил желание принять участие в голосовании. Списки избирателей могут быть постоянными, которые уточняются перед каждыми новыми выборами, и временными, составляемыми каждый раз заново к новым выборам. Иногда (например, в Сирии) списки избирателей перед голосованием не составляются, а голосование осуществляется на основе простого предъявления удостоверения личности, в котором делается соответствующая отметка. В странах с высоким уровнем неграмотности голосование также может проходить без списков избирателей путем оставления своего отпечатка большого пальца, окрашиваемого несмываемой краской. Выдвижение и регистрация кандидатов — очень важный этап избирательного процесса, в ходе которого четко определяется круг избираемых лиц и в этом смысле проясняются первые, пусть и самые общие контуры его результатов. Хотя о тех или иных претендентах на пост президента или депутата парламента может немало говориться и задолго до назначения выборов, но только после назначения выборов и официального выдвижения и регистрации (или оглашения акта) они становятся кандидатами, могут начинать предвыборную агитацию и получать финансовую поддержку. Кандидатами могут быть лица, обладающие пассивным избирательным правом для занятия соответствующей должности (например, должности президента) или получения депутатского мандата согласно действующему в данной стране избирательному законодательству. Выдвижение кандидатов может происходить различным образом. Широко распространенным является выдвижение кандидатов политическими партиями или другими общественными объединениями (например, в ФРГ, Японии, Египте, Австрии, Португалии, Украине, Беларуси, Финляндии и др.). Разновидностью такого способа выдвижения является и использование первичных выборов (праймериз), на которых сторонники различных партий проверяют уровень популярности своих кандидатур (в США). Другой способ — выдвижение кандидатов более или менее крупной группой избирателей — от двух человек (в Бельгии и Канаде) до нескольких десятков (в Дании и Нидерландах), нескольких сотен (в Бельгии) и даже тысяч человек (в Польше). В ряде стран выдвижение может осуществить и каждый отдельный избиратель (например, во Франции, Японии, Индии, Вьетнаме), в том числе в форме самовыдвижения, при котором обычно требуется поддержка подписями некоторого числа (чаще всего небольшого) избирателей и/или внесение избирательного залога. Указанные способы не исключают друг друга, а, как правило, сочетаются, хотя имеют место случаи, когда право выдвигать кандидатов предоставляется только партиям (например, Австрия, Португалия, Египет) или партиям или иным общественным объединениям (Украина, Беларусь). Институт избирательного залога имеет место не во всех странах, хотя и не так уж редок (он введен во Франции, Великобритании, Канаде, Австралии, Нидерландах, Ирландии, Шри-Ланке и др.). Залог обычно возвращается, если данный кандидат получает установленный процент поданных голосов избирателей (чаще 4—5 процентов, а иногда и 12—15 процентов). После выполнения этих и других необходимых условий и процедур выдвинутый кандидат регистрируется назначенным для этого избирательным органом и с этого момента (или с момента оглашения этого акта) получает официальный статус кандидата. Предвыборная агитационная кампания обычно начинается после регистрации кандидатов и прекращается за сутки до дня выборов. В этот период кандидаты получают возможность выступать не только на предвыборных митингах и собраниях, но и в средствах массовой информации, включая бесплатные выступления в государственных средствах массовой информации. Законодательство различных стран более или менее жестко регулирует эти и другие вопросы предвыборной агитации, стремясь прежде всего обеспечить равенство возможностей в этом для всех кандидатов. Это относится не только к равному использованию государственных средств массовой информации, но и к равенству ассигнований из государственного бюджета на избирательные расходы для кандидатов или их партий (хотя такие ассигнования предусмотрены не во всех странах), установлению пределов финансовых расходов на избирательную кампанию, максимальных размеров пожертвований, запрещению участия в предвыборной агитации части должностных лиц, к запрету агитации в армии и т.д. В некоторых странах (например, Франция, Венгрия и др.) за несколько дней до голосования не допускается опубликование итогов опросов общественного мнения с тем, чтобы не оказывать давление на избирателя непосредственно перед его выбором. Голосование — главная стадия избирательного процесса, на которой осуществляется волеизъявление избирателей. В голосовании принимают участие избиратели, включенные в соответствующие списки и представившие удостоверения личности или избирательные карточки, выдаваемые в ряде стран при регистрации. Голосование, как правило, происходит очно, но в некоторых странах (во Франции, ФРГ и др.) оно может осуществляться и заочно, по доверенности. Иногда (в Великобритании, ФРГ, Дании и др.) допускается голосование по почте. Чаще всего голосование происходит традиционным путем — избирательными бюллетенями, но сегодня все шире используется голосование с помощью специальных машин, позволяющих более оперативно подводить итоги голосования и решать ряд других проблем. Как правило, голосование происходит за один день, что направлено на сокращение возможностей для фальсификаций результатов выборов. Подсчет голосов и определение результатов голосования начинаются непосредственно после истечения срока голосования на избирательных участках. Открыто и гласно определяется число поданных голосов, действительных и недействительных бюллетеней. Закон определяет условия признания бюллетеней недействительными. Итоговые документы участковых избирательных комиссий направляются в окружные избирательные комиссии, которые и определяют результаты голосования по данному избирательному округу. Им также принадлежит право решать вопрос о действительности выборов, а при определенных условиях — о проведении второго тура голосования или новых выборов. В масштабах страны в целом или ее составных частей итоги выборов подводятся центральными и иными территориальными избирательными органами, которые официально опубликовывают их. В зависимости от установленного в стране типа избирательной системы итоги голосования могут приводить к различным результатам выборов. § 3. Референдум и другие формы волеизъявления избирателей Выборы — наиболее распространенный и очень важный, но не единственный путь выявления мнения и воли избирателей, народа. Для этого в различных странах более или менее широко используются и такие формы, как референдум, или плебисцит, всенародный опрос и всенародное обсуждение. При всей близости этих форм народного волеизъявления, надо видеть и различие между ними. Референдум. Опрос. Обсуждение. Референдум (от лат referendum — то, что следует сообщить) — один из важнейших институтов непосредственной, прямой демократии, выражающийся в голосовании избирателей по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни. Решения, принимаемые на референдуме, обычно считаются окончательными и обладающими высшей легитимностью. Они имеют силу закона, а часто и более высокую силу, поскольку достаточно общепризнанным является мнение, что итоги референдума не могут и не должны изменяться обычным законом парламента. Считается, что решение, принятое на референдуме, — это решение самого народа, а не его представителей. В отличие от голосования на выборах голосование на референдуме решает вопрос не о получении какого-либо мандата (депутата, президента и др.), а об одобрении или неодобрении каких-либо планов, программ, действий, мер и т.д., имеющих общенациональный или местный характер. Следует отметить, что для обозначения референдума нередко используется в качестве синонима и понятие плебисцит (от лат. plebs — простой народ и scitum — решение, постановление). Приходится признать, что ни в законодательстве ни в науке, ни в публицистике, не говоря уже об обыденном сознании, нет четкого разграничения этих понятий, они чаще всего используются как однозначные, хотя встречаются и попытки их разграничения, в том числе и на конституционном уровне. Одни связывают плебисцит с решением лишь особо важных, судьбоносных, прежде всего территориальных проблем; другие подчеркивают консультативный характер плебисцита (хотя в иных случаях, наоборот, референдум признается консультативным, а плебисцит — решающим); третьи видят специфику в опросной форме волеизъявления избирателей и т.д. Сама же процедура проведения плебисцита практически ничем не отличается от процедуры проведения референдума. В одних странах предпочитают использовать понятие «референдум» (Франция, Италия, Испания, Россия, Словакия и др.), а в других (Чили, Эквадор, Коста-Рика и др.) — «плебисцит». От референдума следует отличать такую форму народного волеизъявления, как всенародный опрос. Между ними много общего и поэтому их нередко отождествляют. Но, строго говоря, эти явления важно различать. Как уже отмечалось, референдум всегда связан с голосованием; всенародный опрос же может осуществляться как в форме голосования, так и путем использования массовой печати, общественных информационных фондов и др. Считается, что всенародный опрос означает выявление мнения народа по тому или иному вопросу, а не принятие решения по нему. Если же он проводится в форме голосования и государственными органами по установленным правилам, то выступает как своего рода консультативный референдум. С этим связано и то, что результаты всенародного опроса обычно носят формально необязательный характер, хотя и обладают немалой морально обязывающей силой в демократическом государстве. Еще одной формой выявления мнения народа является всенародное обсуждение, предполагающее значительно более широкое, разностороннее и аргументированное обоснование мнения участников, внесение поправок и дополнений и т.п. На всенародное обсуждение чаще всего выносятся проекты конституций и других законов, затрагивающих насущные интересы широких масс населения страны. Виды референдумов. По масштабам проведения референдумы подразделяются на: общенациональные (общегосударственные), т.е. проводимые на всей территории страны; региональные, т.е. проводимые в масштабах более или менее крупной части страны (региона), например, субъекта федерации или иной автономной части; местные, т.е. проводимые на муниципальном уровне, в том числе и в рамках местного самоуправления. По их содержанию референдумы разграничивают на: конституционные, т.е. по проекту конституции или поправкам к ней; законодательные, т.е. по проектам законов; консультативные, т.е. по важному принципу или направлению деятельности государства, правительства, регионального или местного органа власти и т.д. Яркими примерами конституционного референдума может служить принятие на референдуме в конце 1993 г. Конституции Российской Федерации, а консультативного референдума — референдум в Великобритании в 1975 г. по вопросу о ее вступлении в Европейское сообщество и референдум в СССР в марте 1991 г. о сохранении и обновлении Союза ССР. По степени необходимости проведения референдумы разделяются на обязательные, т.е. проводимые по обязательному требованию конституции или другого закона при решении данного вопроса, и факультативные, т.е. проводимые по усмотрению органов власти или населения. Референдумы могут классифицироваться и по другим основаниям. Так, по обязывающей силе своих итогов они подразделяются на решающие, т.е. вызывающие обязательные юридические последствия, и консультативные, т.е. могущие вести к таким последствиям, но могущие и не вызывать их. При проведении законодательного референдума он может проводиться в различное время и играть разную роль. Допарламентский референдум проводится с целью выяснения позиции народа по законопроекту еще до его принятия парламентом. Послепарламентский референдум имеет своей целью придать большую силу уже принятому парламентом закону с помощью его утверждения на референдуме. Но законы в ряде случаев принимаются и непосредственно на референдуме, вне их рассмотрения в парламентах, и тогда речь идет о внепарламентском референдуме. Иногда особо выделяются международно-правовые референдумы, связанные чаще всего с решением вопроса о международных договорах, границах государства, отношениях с международными организациями (например, референдум в Швейцарии о вступлении страны в ООН) и др. Организация и проведение референдума. Референдум проводится по установленным законом правилам, нормам. Право участия в референдуме, как правило, имеют все, кто обладает избирательными правами. Инициатива проведения общенационального референдума обычно принадлежит некоторым высшим и региональным государственным органам, группам депутатов и определенному числу избирателей. Во Франции — это президент; в Италии — не менее 5 из 20 областных советов или полмиллиона избирателей, поставивших свои подписи под соответствующим требованием; в Венгрии — президент, правительство, не менее 50 депутатов или 50 тыс. избирателей, хотя решение о проведении общенационального референдума принимает парламент — Государственное собрание; в Болгарии решение о проведении такого референдума принимает парламент — Народное собрание, а дату после этого определяет президент; в Словакии соответственно — президент, если имеется решение Национального совета, принятое по инициативе правительства или депутатов, или требование не менее 350 тыс. избирателей. Для нормального проведения референдума очень важно правильно определить его предмет и корректно поставить вопрос для голосования. В одних странах (например, в Швейцарии) практически нет ограничений круга вопросов, которые могут выноситься на референдум; в других — такие ограничения имеются (например, в ч. 2 ст. 75 Конституции Италии говорится, что «референдум не допускается в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, об одобрении ратификации международных договоров»). Обычно на референдум не выносятся вопросы бюджета, кадров, общественного порядка, здравоохранения, а также те, ответы на которые заранее очевидны (например, о повышении заработной платы, пенсий, стипендий или понижении налогов). Не проводятся референдумы о мерах чрезвычайного, военного и осадного положения. На референдум могут выноситься как один, так и два или несколько вопросов. Сама постановка вопросов на референдуме может носить двоякую форму («формула референдума»): в первой перед голосующим ставится вопрос о его согласии или несогласии, например, с предлагаемым законопроектом или его частью, тем или иным решением, мероприятием и т.д., на который он должен ответить «да» или «нет»; во второй —голосующему предлагается выбрать из двух или более вариантов решения вопроса один, за который он высказывается, либо отвергнуть все (в ряде случаев более мягкий вариант, когда разрешается давать положительный ответ на два или более вопроса, а одобренным признается вариант, получивший относительное или абсолютное большинство голосов). Условия и порядок проведения референдума в целом совпадает с условиями и порядком проведения выборов. Подведение итогов референдума также связано прежде всего с признанием их действительными. Для этого необходимо отсутствие таких нарушений закона, которые способны существенно повлиять на результаты референдума, обеспечение установленного уровня участия избирателей в референдуме (обычно большинство две трети или даже три четверти зарегистрированных избирателей), но иногда и получение необходимого числа голосов (чаще всего абсолютного или относительного большинства) для принятия положительного или отрицательного решения. Высоко оценивая место и роль референдума в демократической системе, нельзя и преувеличивать, и тем более абсолютизировать их. Референдум, всенародные опросы и обсуждения, в отличие от выборов, не являются универсальными, всеобщими институтами демократии. С одной стороны, существует немало стран с развитой демократической системой, в которых референдумы вовсе не проводятся либо проводятся крайне редко (Нидерланды, Бельгия, Великобритания). В США референдумы никогда не проводились на федеральном уровне. С другой — референдум, проводимый вне свободы и гласности, реального политического и идеологического плюрализма не может служить формой и показателем действительного волеизъявления народа. В своих антидемократических целях референдумы могут использовать и авторитарные, и тоталитарные режимы, что и имело место, в частности, в фашистской Германии. Говоря о месте и роли референдума и некоторых других форм волеизъявления народа, нельзя также не учитывать, что далеко не все вопросы общественной и государственной жизни целесообразно выносить на референдум, ибо от широких масс избирателей нельзя требовать, чтобы они были компетентными в принятии решений по многим сложным и специальным вопросам. § 4. Избирательное право и избирательная система современной России Выборы — способ формирования важнейших органов государственной власти Российской Федерации как демократической республики — Президента и Государственной Думы. На выборной основе формируются важнейшие органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Многие назначения на важнейшие должности в органах исполнительной и судебной властей осуществляются выборными органами и с их участием. Поэтому трудно переоценить роль и значение избирательного права и избирательной системы РФ. Ее основы закреплены в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов РФ, в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (сентябрь 1997 г.), в федеральных законах «О выборах Президента РФ» (май 1995 г.), «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» (июнь 1999 г.), «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (август 1995 г.), «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (ноябрь 1996 г.); в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» (октябрь 1995 г.) и ряде других законов и иных нормативных правовых актов (например, указах Президента РФ, актах Центральной избирательной комиссии РФ). Принципы избирательного права. В современной России выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, что полностью соответствует международным демократическим стандартам. Правом избирать обладает каждый гражданин, достигший 18-летнего возраста, за исключением тех, кто признан судом недееспособным, и тех, кто содержится в местах лишения свободы по приговору суда. Каждый свободен участвовать или не участвовать в выборах, обязательность участия в них не устанавливается. Согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 32) и ее избирательного законодательства, право избирать и быть избранным имеет каждый гражданин РФ независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Избирательное законодательство РФ устанавливает только два ценза — возрастной и ценз оседлости. Первый, как и в большинстве стран мира, связан с достижением гражданского совершеннолетия. При реализации пассивного избирательного права гражданин должен достичь определенного возраста, установленного Конституцией РФ, конституциями ее субъектов и иными законами: 35 лет для избрания Президентом РФ; 21 года — для избрания депутатом Государственной Думы. Субъекты РФ сами принимают свои избирательные законы, но федеральное законодательство в этом вопросе устанавливает, что минимальный возраст для избрания главой исполнительного органа власти (президента) субъекта Федерации не может превышать 30 лет, а депутатом законодательного органа субъекта Федерации, как и главой органа местного самоуправления — 21 года. Максимальный возраст кандидата не ограничивается. Что касается ценза оседлости, то для избрания Президентом РФ установлен срок постоянного проживания в РФ не менее 10 лет. Каждый избиратель в РФ обладает лишь одним голосом и участвует в выборах на равных основаниях, никто не имеет никаких преимуществ и не подвергается каким-либо ограничениям, а избирательные права всех в равной мере охраняются законом. Выборы носят не косвенный и многоступенчатый, а прямой характер, когда избиратель лично, непосредственно голосует за избираемого. Строго соблюдается тайна голосования, что исключает возможность какого-либо контроля, вмешательства посторонних лиц за актом голосования. Не допускается нумерация избирательных бюллетеней или иное обозначение их принадлежности, никто не вправе требовать разглашения избирателем характера его волеизъявления при голосовании или пытаться установить, кому принадлежит использованный бюллетень. Свободный и добровольный характер волеизъявления избирателей обеспечивается не только тем, что закон не устанавливает обязательности участия в голосовании, но и запретом предвыборной агитации за сутки до дня голосования и в день голосования, в помещениях для голосования. За три дня до голосования (включая день голосования) запрещается публикация итогов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов и иных материалов, касающихся выборов. Избирательная система и избирательный процесс. Российское избирательное законодательство строго регулирует избирательную систему и избирательный процесс, опираясь на рассмотренные конституционные принципы избирательного права. Выборы Президента РФ, согласно Конституции РФ (ст. 102), назначает Совет Федерации. Выборы депутатов Государственной Думы назначает Президент РФ (ст. 84). Президент РФ избирается в первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который он был избран. Выборы назначаются не менее чем за четыре месяца до дня выборов. Выборы Государственной Думы проводятся в первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва, а назначение выборов происходит не менее чем за четыре месяца до дня выборов. В случае отсутствия указанных назначений в указанные сроки выборы Президента и Государственной Думы осуществляются Центральной избирательной комиссией РФ в первое воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия соответственно Президента и Государственной Думы. Избирательные округа образуются по территориальному принципу, на основе данных о численности зарегистрированных на соответствующей территории избирателей, предоставляемых исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления. При определении избирательных округов обеспечивается примерное равенство их по числу избирателей. При этом в целом допускается отклонение от средней величины не более 10%, а в труднодоступных и отдаленных областях — не более 15%; при создании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов это отклонение не должно превышать 30%. Важно и то, что, как правило, избирательный округ должен иметь единую территорию. Границы избирательных округов и число избирателей в каждом из них устанавливаются соответствующей избирательной комиссией и утверждаются соответствующим органом представительной власти не позднее чем за 60 дней до дня выборов. Внутри округов главой муниципального образования по согласованию с соответствующими избирательными комиссиями не позднее чем за 30 дней до выборов образуются избирательные участки для проведения голосования и подсчета голосов, исходя из того, чтобы на каждый участок приходилось не более 3 тыс. избирателей. Президент РФ избирается по единому избирательному округу на территории всей страны. Половина депутатов Государственной Думы избирается по 225 одномандатным избирательным округам, а вторая половина — по общефедеральному избирательному округу по системе пропорционального представительства. Реализацию и защиту избирательных прав граждан, подготовку и проведение выборов осуществляют избирательные комиссии. Система этих комиссий включает: Центральную избирательную комиссию РФ; избирательные комиссии субъектов РФ; окружные избирательные комиссии; территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии (в пределах одной административно-территориальной единицы с большим числом избирателей создается несколько территориальных избирательных комиссий); участковые избирательные комиссии. Все избирательные комиссии при подготовке и проведении выборов в пределах своей компетенции независимы от государственных органов и органов местного самоуправления. Их акты, принятые в рамках их компетенции, обязательны для исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных объединений, избирательных блоков, кандидатов, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц, нижестоящих избирательных комиссий. В состав избирательных комиссий не могут входить кандидаты и их доверенные лица, депутаты, судьи, супруги и ближайшие родственники кандидатов, а также лица, находящиеся в непосредственном подчинении у кандидатов. После регистрации кандидата избирательное объединение (политическая партия, другая политическая организация или политическое движение), выдвинувшее кандидата (список кандидатов), или сам кандидат вправе назначить в избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата, и в нижестоящие избирательные комиссии по одному члену с правом совещательного голоса, которые имеют право доступа ко всем материалам и документам соответствующей избирательной комиссии, должны оповещаться о всех ее заседаниях и вправе выступать на этих заседаниях. Деятельность избирательных комиссий осуществляется гласно и открыто. На их заседаниях вправе присутствовать кандидаты и их доверенные лица, члены вышестоящих избирательных комиссий, представители избирательных объединений, избирательных блоков и средств массовой информации. Решения избирательных комиссий публикуются в печати и передаются в иные средства массовой информации в установленные законом сроки. В день голосования, с момента начала работы участковой избирательной комиссии на избирательных участках вправе присутствовать члены вышестоящих избирательных комиссий, кандидаты или их доверенные лица, наблюдатели, направленные общественными и избирательными объединениями, блоками, кандидатами, а также иностранные (международные) наблюдатели, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с федеральными законами. Избирательные комиссии действуют на коллегиальной основе. Их заседания считаются правомочными, если на них присутствует большинство установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Решения по важнейшим вопросам своей деятельности комиссии принимают лишь при наличии указанного большинства, а по другим вопросам — большинства присутствующих членов комиссии с правом решающего голоса. Члены комиссии, не согласные с ее решением, вправе в письменной форме высказать особое мнение, которое должно быть рассмотрено данной комиссией и доведено председателем этой комиссии до сведения вышестоящей избирательной комиссии не позднее чем в трехдневный срок, а в день голосования и в день, следующий за днем голосования, — незамедлительно. Решения и действия избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию или в суд. Решения по таким заявлениям принимаются в ходе выборов в пятидневный срок, а в день голосования — незамедлительно (при необходимости дополнительной проверки фактов — не позднее чем в десятидневный срок). Особое место в системе избирательных комиссий занимает Центральная избирательная комиссия РФ, которая действует на постоянной основе со сроком полномочий — четыре года. Она является юридическим лицом и состоит из 15 членов, пять из которых назначается Государственной Думой, пять — Советом Федерации и еще пять — Президентом РФ. Члены комиссии должны иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права. Эта комиссия совместно с избирательными комиссиями субъектов РФ: а) осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ; б) организует общегосударственную систему регистрации (учета) избирателей, в) организует разработку нормативов технологического оборудования, необходимого для работы избирательных комиссий, и осуществляет контроль за их соблюдением; г) осуществляет меры по организации системы финансирования выборов и референдума, установления результатов выборов в РФ; д) распределяет выделенные из федерального бюджета средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов и референдума, контролирует их целевое использование; е) оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь избирательным комиссиям и др. Центральная избирательная комиссия РФ имеет право издавать инструкции по вопросам применения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также иные правовые акты, разъяснения о порядке проведения выборов. Составление списков избирателей осуществляется участковыми избирательными комиссиями по материалам, предоставленным в установленной форме главой местной администрации. Эти материалы периодически (дважды в год — на 1 января и 1 июля) уточняются этой администрацией и не позднее чем за 40 дней до дня выборов направляются ее главой в соответствующую участковую избирательную комиссию. В список избирателей включаются все граждане РФ, обладающие активным избирательным правом. Основанием для включения избирателя в список на данном избирательном участке является факт его постоянного или преимущественного проживания на соответствующей территории. Избиратель может быть включен в список только на одном избирательном участке. Не позднее чем за 20 дней до дня выборов списки избирателей представляются для всеобщего ознакомления и уточнения. В случае поступления заявления о невключении в список избирателей или иной ошибке или неточности в списке участковая избирательная комиссия обязана в течение 24 часов, а в день голосования — в течение 2 часов принять по нему решение, которое может быть обжаловано в вышестоящую избирательную комиссию или в суд. Выдвижение кандидатов (списков кандидатов) осуществляется избирательными объединениями и блоками, а также непосредственно избирателями — их инициативными группами или отдельными лицами, в том числе в порядке самовыдвижения. Выдвижение кандидатов от избирательных объединений производится на их съездах (конференциях), а если ряд таких объединений объединяются в избирательный блок, то на съездах (конференциях) представителей общественных объединений, входящих в блок. При этом, войдя в избирательный блок, данное объединение на тех же выборах не может выступить в качестве самостоятельного избирательного объединения или входить в другие избирательные блоки. В рамках одного избирательного округа каждое избирательное объединение или блок могут выдвигать только одного кандидата. Общее число кандидатов в депутаты Государственной Думы по каждому федеральному списку не может превышать 270 человек. Выдвижение кандидатов происходит не менее чем за 45 дней при выборах Президента РФ, депутатов Государственной Думы и некоторых других федеральных государственных органов; не менее чем за 30 дней при выборах в органы государственной власти субъектов РФ; и не менее чем за 20 дней при выборах в органы местного самоуправления и глав муниципальных образований. Для регистрации кандидаты или их списки должны собрать необходимое число подписей избирателей в свою поддержку, установленное законодательством. Максимальное число таких подписей не должно превышать два процента от общего числа избирателей, зарегистрированных на территории данного избирательного округа. Так, на выборах Президента РФ необходимо собрать не менее одного миллиона подписей при условии, что на один субъект РФ приходилось бы не более семи процентов от общего установленного числа подписей. На выборах депутатов Государственной Думы в одномандатных округах должно быть собрано в поддержку каждого кандидата не менее одного процента подписей от общего числа избирателей данного избирательного округа. Избирательное объединение или блок в поддержку своего списка кандидатов должно собрать не менее 200 тыс. подписей избирателей при условии, что на один субъект РФ будет приходиться не более семи процентов требуемого числа подписей. Регистрацию кандидатов (списков кандидатов) проводит соответствующая избирательная комиссия. Регистрацию кандидатов на пост Президента РФ осуществляет Центральная избирательная комиссия РФ. На выборах депутатов Государственной Думы она же регистрирует федеральные списки кандидатов избирательных объединений и блоков. Кандидаты в депутаты Государственной Думы, выдвинутые в одномандатных избирательных округах, регистрируются окружными избирательными комиссиями. Для регистрации кандидата (списка) необходимо письменное заявление кандидата о самовыдвижении либо представление отдельного избирателя, группы избирателей, избирательного объединения, избирательного блока, выдвинувшего кандидата (список), а также заявление кандидата о его согласии баллотироваться по данному избирательному округу. Одновременно в избирательную комиссию представляются необходимые подписи избирателей в поддержку кандидата (списка кандидатов). Кандидат вправе снять свою кандидатуру, но не позднее чем за три дня до дня голосования. По мотивам невыполнения требований законодательства о выборах избирательная комиссия может отказать кандидату в его регистрации. В этом случае она должна в течение суток выдать кандидату или его доверенному лицу либо уполномоченному представителю избирательного объединения (блока) копию мотивированного решения. Если в установленные сроки в избирательном округе кандидат не будет зарегистрирован, либо число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован лишь один список кандидатов, выборы в этом избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более четырех месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов и осуществления последующих избирательных действий. После регистрации кандидат приобретает особый и равный со всеми другими кандидатами статус, гарантированный законодательством. Кандидаты, находящиеся на государственной и муниципальной службе, а также работающие в средствах массовой информации, на время их участия в выборах освобождаются от выполнения служебных обязанностей и не вправе использовать преимущества своего служебного положения. По их личному заявлению они освобождаются от работы, военной службы, военных сборов и учебы на время участия в выборах, а соответствующая избирательная комиссия за счет средств, выделенных на организацию подготовки и проведения выборов, выплачивает им денежную компенсацию. Во время проведения выборов кандидаты не могут быть по инициативе администрации (работодателя) уволены с работы или без их согласия переведены на другую работу. Время участия кандидата в выборах зачисляется в общий трудовой стаж по той специальности, по которой он работал до регистрации кандидатом. Зарегистрированный кандидат не может быть привлечен без согласия соответствующего прокурора к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке. При даче такого согласия прокурор обязан известить избирательную комиссию, осуществившую регистрацию кандидата. Предвыборная агитация в РФ также носит свободный, демократический характер, обеспечивая гражданам, их группам, кандидатам и общественным объединениям право и реальную возможность беспрепятственно агитировать избирателей за участие в выборах и за голосование в пользу определенных кандидатов (списков кандидатов) или против них при условии соблюдения установленных законом норм и правил. Такая агитация может проводиться через средства массовой информации, путем проведения предвыборных мероприятий, в том числе собраний и встреч с избирателями, публичных предвыборных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, шествий, выпуска и распространения агитационных печатных материалов. В предвыборной агитации не имеют права участвовать члены избирательных комиссий, государственные органы, органы местного самоуправления, благотворительные организации, религиозные объединения, должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, военнослужащие при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей. Закон не допускает и злоупотребление свободой предвыборной агитации, массовой информации, выдвигая, в частности, определенные требования и ограничения по ее содержанию. Запрещается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, призывы к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности государства, пропаганда войны. Избирательные комиссии следят за соблюдением установленного порядка предвыборной агитации и в случае его нарушения вправе обратиться в суд с предложением об отмене решения о регистрации кандидата (списка кандидатов), которое рассматривается судом в трехдневный срок. В рамках предвыборной агитации государство обеспечивает равные условия для всех кандидатов, избирательных объединений (блоков) в использовании средств массовой информации. Они на равных основаниях имеют право на бесплатное предоставление им эфирного времени по каналам государственных и муниципальных телерадиокомпаний, осуществляющих телевизионное и радиовещание на территории соответствующего избирательного округа. Помимо этого, они имеют право на равных условиях получить за плату дополнительное эфирное время. Кандидатам, избирательным объединениям по заявкам избирательных комиссий также предоставляются безвозмездно помещения, пригодные для проведения массовых мероприятий и находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в собственности государственных предприятий, учреждений и организаций. И здесь избирательные комиссии обязаны обеспечить равные возможности для всех кандидатов при проведении встреч с избирателями. Голосование на выборах в РФ проводится в один из календарных выходных дней, назначение голосования на праздничный день не допускается. О времени и месте голосования участковые избирательные комиссии обязаны известить избирателей через средства массовой информации или иным способом не позднее чем за 20 дней до дня голосования, а при проведении досрочного и повторного голосования в сроки, установленные законом, но не позднее 5 дней до голосования. Голосование осуществляется лично, голосование за других лиц не допускается. Избиратель, включенный в список избирателей, получает избирательный бюллетень по предъявлении паспорта или иного документа, удостоверяющего его личность. Участковая избирательная комиссия обязана обеспечить возможность участвовать в голосовании и тем, кто по состоянию здоровья или по иным уважительным причинам не могут прийти в помещение для голосования. Голосование вне помещений избирательных участков предусматривает выполнение ряда условий и требований, исключающих нарушение тайны голосования и искажение волеизъявления избирателя. Подсчет голосов избирателей осуществляется членами участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса на основе поданных избирателями бюллетеней. Недействительными признаются те бюллетени, по которым невозможно установить волеизъявление избирателей, а также избирательные бюллетени неустановленной формы. Подсчет голосов начинается сразу после окончания времени голосования и проводится без перерыва до установления итогов голосования, о которых должны быть извещены все члены участковой избирательной комиссии, а также наблюдатели, представляющие кандидатов, избирательные объединения и блоки, иностранные (международные) наблюдатели После этого комиссия составляет протокол об итогах голосования, который затем передается в окружную избирательную комиссию. Последняя на основе полученных от участковых избирательных комиссий протоколов суммирует содержащиеся в них данные и определяет итоги голосования по данному избирательному округу, о чем составляется протокол, который подписывают все присутствующие члены окружной избирательной комиссии с правом решающего голоса. Любой член этой комиссии или наблюдатель имеет возможность ознакомиться с этим протоколом и снять с него копию в помещении комиссии. Результаты выборов по избирательному округу определяются окружной избирательной комиссией, которая признает выборы недействительными, если допущенные при проведении голосования или определении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей, а также если они признаны недействительными не менее чем на одной четвертой части избирательных участков или по решению суда. И здесь итоги голосования и результаты выборов подводятся в присутствии наблюдателей, представляющих кандидатов и избирательные объединения (блоки), а также иностранных наблюдателей. Результаты соответствующих выборов подводятся по установленной для них системе. Так, на выборах Президента РФ избранным признается кандидат, получивший более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в выборах приняло участие не менее половины включенных в списки избирателей. Если последнее условие не соблюдено, то Центральная избирательная комиссия РФ признает выборы несостоявшимися. В случае если на указанных выборах было выдвинуто более двух кандидатов, но ни один из них не смог собрать более половины поданных голосов, то Центральная избирательная комиссия назначает повторное голосование не позднее чем за 15 дней со дня установления результатов общих выборов. В таком голосовании принимают участие только два кандидата, получившие до этого наибольшее число голосов избирателей. При повторном голосовании избранным признается тот кандидат, который получит большее число голосов по сравнению с другим кандидатом, и при условии, что число поданных за него голосов больше числа голосов избирателей, поданных против всех кандидатов. На парламентских выборах, как уже отмечалось, действует смешанная избирательная система, при которой половина — 225 депутатов — состава Государственной Думы избирается по одномандатным избирательным округам (по мажоритарной системе), а другая половина — по федеральному избирательному округу, по спискам избирательных объединений и блоков (по пропорциональной системе). Результаты выборов по одномандатным округам определяются окружными избирательными комиссиями на основании получения одним из кандидатов наибольшего количества голосов избирателей, принявших участие в голосовании и при условии, если в выборах приняло участие не менее 25 процентов зарегистрированных избирателей. При определении результатов выборов по федеральному избирательному округу учитывается установленный избирательный барьер: избирательные объединения и блоки, списки кандидатов которых получили менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, не участвуют в распределении этих депутатских мандатов, а преодолевшие указанный барьер объединения и блоки получают мандаты пропорционально числу полученных голосов. Для признания этих выборов состоявшимися также необходимо участие в них не менее 25 процентов зарегистрированных избирателей. Итоги голосования по каждому избирательному участку и результаты выборов по каждому избирательному округу предоставляются для ознакомления любому избирателю, кандидату, наблюдателю или представителю средств массовой информации. Окружные избирательные комиссии в течение суток после окончания выборов направляют общие данные о результатах выборов по избирательному округу в средства массовой информации. Не позднее месяца со дня голосования все избирательные комиссии, кроме участковых, публикуют полные данные о результатах выборов и протоколах нижестоящих избирательных комиссий об итогах голосования. Вся документация избирательных комиссий всех уровней, включая избирательные бюллетени, подлежит хранению в течение сроков, предусмотренных законодательством, но не менее одного года для избирательных бюллетеней и не менее одного года со дня объявления даты следующих выборов — для протоколов избирательных комиссий. Финансирование выборов осуществляется за счет средств соответствующего бюджета (федерального, субъекта РФ, местного). Кандидаты создают собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании. Избирательные объединения и блоки также могут создавать избирательные фонды при выборах в органы государственной власти и в органы местного самоуправления. Избирательные фонды могут создаваться за счет следующих средств: собственных средств кандидата, избирательного объединения, избирательного блока; средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, избирательным блоком; средств, выделенных избирательному объединению, избирательному блоку или кандидату соответствующей избирательной комиссией; добровольных пожертвований граждан и юридических лиц. Для предвыборной агитации допускается использование только тех денежных средств, которые перечислены в избирательные фонды. Не допускаются добровольные пожертвования со стороны: иностранных государств, предприятий, организаций, граждан, лиц без гражданства; международных организаций; российских юридических лиц с иностранным участием (если доля иностранного участия превышает 30 процентов); органов государственной власти и органов местного самоуправления; государственных и муниципальных учреждений и организаций; юридических лиц, имеющих государственную или муниципальную долю в их уставном капитале, превышающую 30 процентов, а также пользующихся льготами по уплате налогов и сборов; воинских частей, правоохранительных органов; благотворительных организаций, религиозных объединений; граждан РФ, не достигших возраста 18 лет; анонимные пожертвования. Законодательно установлены предельные размеры перечисляемых в избирательные фонды собственных средств кандидата, избирательного объединения или блока, а также средств, выделяемых кандидату выдвинувшим его избирательным объединением или блоком, и добровольных пожертвований граждан и юридических лиц. Соответствующая избирательная комиссия до дня выборов обязана периодически публиковать в средствах массовой информации сведения о размерах и источниках создания избирательных фондов и их расходовании. Не позднее чем через 30 дней после опубликования результатов выборов кандидаты, избирательные объединения или блоки обязаны представить в соответствующую избирательную комиссию отчет о размерах и всех источниках создания своих избирательных фондов, а также о всех произведенных затратах, а избирательная комиссия обязана передать копию этого отчета средствам массовой информации для опубликования не позднее трех дней со дня их поступления. Референдум. Конституция РФ (ч. 3 ст. 3) устанавливает, что, наряду со свободными выборами, высшим непосредственным выражением власти народа является и референдум. Согласно Федеральному конституционному закону «О референдуме Российской Федерации»* (октябрь 1995 г.), референдум РФ — это всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. На референдум в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ, если такое решение примет Конституционное Собрание. Не могут выноситься на референдум вопросы: а) об изменении статуса субъектов РФ; б) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы, а равно проведение досрочных выборов Президента РФ, Государственной Думы или досрочного формирования Совета Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования); в) о принятии и изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств государства; г) о введении, изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также освобождении от их уплаты; д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; е) об амнистии и помиловании. Референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории РФ, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Повторный референдум РФ не может проводиться в течение года после дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума с той же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса. Референдумы в РФ могут проводиться и в масштабах субъекта РФ, и на местном уровне. В первом случае на референдум могут выноситься вопросы, находящиеся в ведении субъектов РФ, а во втором — вопросы, относящиеся к ведению местного самоуправления. * СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3921. Назначение референдума РФ происходит по инициативе, во-первых, не менее чем двух миллионов граждан, имеющих право на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории РФ проживает не более 10 процентов из них; и, во-вторых, Конституционного Собрания в случае принятия решения о всенародном голосовании по проекту новой Конституции РФ. Право назначения референдума РФ принадлежит Президенту РФ, которому предварительно (в течение 15 дней со дня последнего поступления подписных листов) Центральная избирательная комиссия РФ направляет поступившие к ней материалы со своим заключением. В течение 10 дней со дня поступления к нему документов Президент РФ направляет их в Конституционный Суд РФ с запросом о соблюдении требований, предусмотренных Конституцией РФ. Конституционный Суд РФ в течение месяца направляет Президенту РФ соответствующее решение, подлежащее немедленному опубликованию. При отрицательном решении все дальнейшие процедуры по данному вопросу прекращаются. При положительном решении Конституционного Суда Президент РФ обязан назначить референдум не позднее 15 дней со дня поступления к нему указанного решения. Президент РФ издает указ о назначении референдума, в котором определяется дата его проведения — один из выходных дней в период от двух до трех месяцев со дня опубликования указа. Правом участия в референдуме РФ обладает каждый гражданин РФ, достигший на день его проведения 18 лет и обладающий активным избирательным правом. Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных нрав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» гарантирует это право и устанавливает общие с выборами принципиальные основы организации и проведения референдума. Закрепляется свобода участия в референдуме, добровольность и тайность голосования, всеобщее, равное и прямое избирательное право, обладание каждым участником референдума одним голосом, гласность и участие общественности при проведении голосования и подсчете голосов. Порядок организации и проведения референдума во многом совпадает с порядком организации и проведения соответствующих выборов. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ Какое место занимают и какую роль играют выборы? Что такое избирательное право? Что такое избирательные системы? Что такое активное избирательное право и пассивное избирательное право? Как в конституциях разных стран регулируются вопросы избирательного права? Каковы основные принципы демократического избирательного права? Что такое мажоритарная избирательная система и в чем ее преимущества и недостатки? Что такое пропорциональная избирательная система и в чем ее преимущества и недостатки? Что такое избирательный процесс и каковы его основные этапы (стадии)? Каковы место и роль каждого из основных этапов избирательного процесса? Что такое референдум и в чем состоит его отличие от всенародного опроса и всенародного обсуждения? Какие основные виды референдумов известны? Как конституционное законодательство различных стран регулирует организацию и проведение референдумов? Какие основные принципы характеризуют избирательное право РФ? В чем особенности избирательной системы РФ? Как осуществляется избирательный процесс в РФ? Как конституционное законодательство РФ регулирует вопросы организации и проведения референдума в РФ? ЛИТЕРАТУРА Авакьян С.А. Выборы 1993—1994 гг. в Российской Федерации: правила и процедуры. М., 1993. Веденеев Ю.А. Политическая демократия и электорально-правовая культура граждан // Государство и право. 1997. № 2. Веденеев Ю.А., Лысенко В.И. Избирательный процесс в РФ: политико-правовые и технологические аспекты // Государство и право. 1997. № 8. Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. М., 1997. Гончаров Д.В. Теория политического участия. М., 1997. Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М., 1998. Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Референдум в системе народовластия. М., 1995. Ефремова Н.Н. Становление избирательного права в России // Государство и право. 1998. №3. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. М., 1999. Князев С.Д. Принципы российского избирательного права // Правоведение. 1998. № 2. Ковлер А.И. Кризис демократии? Демократия на рубеже XXI века. М., 1997. Ковлер А.И. Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт. М., 1995. Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. М., 1998. Постников А.Е. Избирательное право России. М., 1996. Селезнев Л.И. Политические системы современности: сравнительный анализ. СПб., 1995. Федеральный закон РФ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». М., 1999. Хрусталев Е.Н. Избирательный процесс в России: понятие и стадии // Правоведение. 1998. № 2. Электоральная политология: теория и опыт России. СПб., 1998. Глава 10. ГЛАВА ГОСУДАРСТВА В системе институтов государственной власти высшее место формально и/или реально принадлежит главе государства, олицетворяющему и представляющему данное государство как внутри страны, так и вне ее. § 1. Понятие, место, роль и полномочия главы государства Глава государства — это чаще всего высшее должностное лицо (в ряде случаев — коллегиальный государственный орган), официально занимающее высшую ступень в иерархии институтов государственной власти. В первом случае речь сегодня идет обычно о монархах, являющихся главами государств с соответствующей формой правления — монархией, и президентах, возглавляющих республики. Примерами коллективных глав государств могут служить сегодня — Правительство Швейцарии (президент страны избирается парламентом на один год, председательствует на заседаниях Федерального Совета и существенной роли не играет), отчасти Государственный Совет Кубы, председатель которого по Конституции страны признается главой государства, «коллективный монарх» в ОАЭ, а в историческом прошлом — Президиумы Верховных Советов СССР и союзных республик, государственные советы, постоянные комитеты и другие органы высшей представительной власти в бывших «социалистических» странах (Польше, Болгарии, Венгрии и др.). Формально или реально коллективными главами государств являются и хунты в виде военных или военно-революционных комитетов, которые устанавливаются в странах в результате военных переворотов. В одних странах (ФРГ, Италия и др.) глава государства не входит ни в одну из трех ветвей государственной власти; в других (США, Мексика, Филиппины и др.) — он является одновременно и главой исполнительной власти; в третьих (в Великобритании, Индии и др.) — деятельность главы государства связана с осуществлением определенных функций законодательной власти (в частности, подписание законов); в четвертых (например, во Франции) — глава государства выступает как арбитр по отношению к различным ветвям и институтам государственной власти; в пятых (в Саудовской Аравии, Омане и др. абсолютных монархиях) — глава государства сосредоточивает в своем лице как законодательную, так и исполнительную и судебную власть. Реальные статус и роль главы государства, таким образом, во многом определяются формами государства, прежде всего формой государственного правления и государственно-политическим режимом. Совершенно очевидно, например, что в тех президентских республиках, где глава государства одновременно стоит во главе исполнительной власти, он имеет значительно большие возможности для определения общего направления развития страны, руководства и управления делами государства, не говоря уже об абсолютных и дуалистических монархиях. Отчасти это относится и к тем смешанным республикам, где президенты обладают сильными полномочиями (например, Франция, Финляндия и др.). В то же время в парламентарных монархиях глава государства часто реально не занимается управлением страной и его роль фактически сводится к роли «символа государства и единства народа» (например, в Японии). Несколько большей, но тоже очень ограниченной является обычно роль главы государства в парламентских республиках (в Италии, ФРГ и др.). По данному вопросу следует использовать также материалы гл. 6 данного учебника. При всем различии места и роли глав государств в разных странах можно выделить и ряд их общих функций и полномочий. Так, для полномочий главы государства независимо от того, является ли он монархом или президентом, характерно предоставление ему прав созыва сессий парламента, отсрочки его заседаний, промульгирования и опубликования законов, а нередко и права роспуска парламента, права отлагательного или абсолютного вето, права обращения в орган конституционного контроля и др. Глава государства обычно формирует правительство или принимает участие в его формировании, обладает правом увольнения правительства и его министров в отставку или участия в этом процессе, правом назначения судей или участия в формировании судебных органов, правом предоставления, восстановления гражданства, предоставления убежища, помилования осужденных, награждения государственными наградами, правом заключения международных договоров и соглашений, их ратификации и денонсации (нередко после предварительного решения парламента), назначения и отзыва дипломатических представителей, принятия верительных и отзывных грамот иностранных дипломатических представителей и др. Обычно глава государства является и верховным главнокомандующим вооруженными силами страны со всеми вытекающими из этого полномочиями. Конкретный объем, пути и формы реализации полномочий главы государства в отдельных странах зависят как от формы государственного правления и государственно-политического режима в данной стране, так и от других установлении ее конституции. При этом одни полномочия глава государства осуществляет самостоятельно, т.е. в дискреционном порядке, а другие (особенно в парламентских республиках и монархиях) — по предварительному решению иных государственных органов (парламента, правительства), т.е. в порядке контрассигнации. На этой общей основе рассмотрим теперь особенности конституционно-правового статуса двух основных разновидностей главы государства — монарха и президента. § 2. Монарх Как уже отмечалось (см. § 1 гл. 6), в мире и сегодня во главе десятков государств формально или реально стоят монархи. Своеобразие этих глав государств находит свое выражение прежде всего в том, что, как правило, они — единоличные главы государств, занимающие свой пост по праву рождения (наследования) и пожизненно (Великобритания, Испания, Япония, Бельгия, Нидерланды, Марокко и др.). Лишь в редких случаях монарх избирается на определенный срок из числа монархов субъектов федерации (ОАЭ, Малайзия) или назначается решением правящей династии (Саудовская Аравия). Нередко в этих странах имеются специальные законы о престолонаследии (например, Акт о престолонаследии 1701 г. в Великобритании, Акт о престолонаследии 1810 г. в Швеции и др.). Порядок престолонаследия в различных странах не во всем одинаков. В одних престол могут занимать только мужчины (Япония, Бельгия, Норвегия, Иордания); в других — мужчины имеют преимущество перед женщинами (Великобритания, Дания, Испания, Нидерланды); в третьих — престол наследуется на равных основаниях как мужчинами, так и женщинами (Швеция по закону 1980г.). Наследование трона чаще всего происходит по закону, а не по завещанию, которое иногда допускается, но имеет обычно подчиненное значение. Иногда для занятия престола требуется происхождение от брака с лицом царского рода. В Швеции, Нидерландах и некоторых других странах монарх при вступлении в брак должен получить согласие парламента. Если престол унаследован несовершеннолетним или лицом, не достигшим иного установленного законом необходимого возраста (в Бельгии, например, 21 года), а также в случае длительной и серьезной болезни монарха, то на соответствующий период назначается регент или регентский совет (т.е. устанавливается регентство), выполняющие функции главы государства. Нередко престол может занимать лицо только определенной религиозной принадлежности. Само замещение престола сопровождается особым торжественным ритуалом коронации, который обычно совершают высшие духовные иерархи в присутствии высших религиозных деятелей, высших должностных лиц, парламентариев, иностранных гостей, дипломатов и др. Статус монарха определяется тем, что он обладает рядом прерогатив, прежде всего неприкосновенностью. Он не может быть привлечен к уголовной, административной, гражданской и иной юридической ответственности. Считается, что политическую ответственность за действия монарха по управлению делами государства несут его министры. Монарх обладает исключительным правом ношения особого титула — короля, царя, императора, шаха, султана и др. и использования соответствующих символов, эмблем его верховной власти (государственных регалий) — короны, мантии, скипетра, державы, трона и др. Супруга монарха чаще всего носит соответствующий титул (например, королевы), но полномочиями главы государства не обладает. Если монархом является женщина, то ее супруг не имеет соответствующего титула, но может иметь другой особый титул. Наследные принцы также часто имеют специальные титулы. На супругов и наследных принцев распространяется неприкосновенность. Монарх имеет право содержать свой личный двор для обслуживания его самого и семьи, находящийся на содержании государства (например, цивильный лист, принимаемый парламентом). К числу важнейших и общих прерогатив монарха относятся решение вопросов войны и мира, часто он юридически выступает главнокомандующим вооруженными силами, назначает высший командный состав. Нередко он рассматривается и как арбитр во взаимоотношениях различных ветвей государственной власти и в других вопросах общественной жизни. Полномочия монарха во многом зависят от конкретной формы государственного правления и прежде всего от того, идет ли речь об абсолютной или дуалистической монархии или о монархии парламентарной. Как уже отмечалось (§ 1 гл. 6), монарх в абсолютной монархии всевластен, т.е. обладает всей полнотой высшей и законодательной, и исполнительной, и судебной власти. Конституция Кувейта, например, так прямо и закрепляет данное положение. В дуалистических монархиях глава государства сосредоточивает в своих руках исполнительную власть. В парламентарных монархиях (в Швеции, Японии и др.) глава государства чаще всего даже формально имеет очень узкие полномочия, которые обычно фактически не использует или использует весьма ограниченно. Так, формально монарх назначает правительство, но в парламентарных монархиях его роль чаще всего сводится к подписанию соответствующего документа. В отличие от этого в дуалистических монархиях глава государства сам назначает и смещает министров и премьер-министров, а нередко и сам возглавляет правительство. Реальная роль монарха очень велика даже в дуалистических монархиях (в Марокко, Иордании и др.), в которых за последний период введена двойная ответственность правительства: как перед монархом, так и перед парламентом. И конституционно реальная роль монарха закрепляется совершенно по-разному. Так, Конституция Японии указывает, что: «Император является символом государства и единства народа, его статус определяется волей народа, которому принадлежит суверенная власть» (ст. 1); «все действия Императора, относящиеся к делам государства, могут быть предприняты не иначе как с совета и одобрения Кабинета, и Кабинет несет за них ответственность» (ст.3); «Император осуществляет только такие действия, относящиеся к делам государства, которые предусмотрены настоящей Конституцией, и не наделен полномочиями, связанными с осуществлением государственной власти» (ст. 4). Вместе с тем в полномочия главы государства, фактически лишенного государственной власти, включаются такие формальные полномочия, как: назначение премьер-министра по представлению парламента и главного судьи Верховного Суда по представлению Кабинета; промульгирование законов, правительственных указов и договоров; созыв Парламента, роспуск Палаты представителей, объявление всеобщих парламентских выборов, подтверждение назначений и отставок министров и других должностных лиц, а также дипломатов, пожалование наград, подтверждение амнистий, прием иностранных послов, осуществление церемониала и др. — по совету и с одобрения Кабинета (ст.7). В Великобритании монарх формально-юридически обладает высокой государственной властью и достаточно широкими полномочиями (королевской прерогативой), поскольку по конституции считается главой государства, главой исполнительной власти и даже частью парламента. Но фактически его роль в работе парламента сводится к зачтению подготовленного премьер-министром текста послания о программе действии на год на ежегодном совместном заседании палат парламента и к праву роспуска палаты общин с назначением даты новых выборов в соответствии с предложением правительства. Хотя правительство страны формально является «правительством его (или ее) Величества», фактическое руководство им осуществляет кабинет министров во главе с премьер-министром, а монарх реальной исполнительной властью не обладает. Монарх подписывает законы, но практически давно уже не использует формально предоставленное ему право вето. Он назначает премьер-министра, но обычно это его решение предопределяется самим фактом получения вотума доверия в палате общин лидером той партии, которая победила на выборах. Все акты монарха подлежат контрассигнации премьер-министра. Монарх является главой британского Содружества, промульгирует конституции входящих в него стран. В ряде из этих стран он представлен генерал-губернатором. В еще одной парламентарной монархии — Испании Конституция (ст. 56) провозглашает, что «Король является главой государства, символом его единства и постоянства; он — арбитр и гарант правильного функционирования государственных институтов — осуществляет высшее представительство испанского государства в международных отношениях, и особенно в отношениях с теми народами, с которыми его связывает историческая общность, и осуществляет функции, которые предоставлены ему Конституцией и законами». В ведение короля входит: санкционирование и промульгация законов; созыв и роспуск парламента; назначение выборов; назначение референдума; предложение кандидата в председатели правительства, а в определенных условиях его назначение и прекращение его функций; назначение и смещение членов правительства по предложению его председателя; скрепление своей подписью декретов Совета Министров и председательствование при необходимости на его заседаниях; назначение гражданских и военных служащих; пожалование почетных званий и награждение орденами; осуществление верховного командования вооруженными силами; осуществление права помилования; назначение послов и других дипломатических представителей; выражение согласия государства о принятии на себя международных обязательств посредством договоров; объявление войны и заключение мира с предварительного согласия парламента и др. (ст. 62 и 63). § 3. Президент В отличие от монарха, президент — выборное должностное лицо, избираемое гражданами страны с республиканской формой правления, ее парламентом или специальной избирательной коллегией. Избрание. Как уже отмечалось (см. § 2 гл. 6), в президентских и смешанных республиках президент избирается обычно непосредственно народом, избирателями (например, Франция, Мексика, Бразилия, Индонезия, Нигерия, Украина, Беларусь, Армения, Узбекистан и др.), но в ряде случаев (например, в США, Аргентине и др.) непрямым, косвенным путем — через выборщиков В парламентских республиках президент избирается либо самим парламентом (Греция, Турция, Венгрия, Чехия, Словакия, Албания и др.), либо специальной избирательной коллегией с участием депутатов парламента или их части (ФРГ, Индия, Италия и др.), хотя в ряде случаев (Финляндия, Болгария, Ирландия и др.) — непосредственно народом. Сроки, на которые избираются президенты, могут быть разными, но чаще всего они варьируются в интервале от четырех до семи лет. Так, в США, Аргентине, Бразилии и др. президент избирается на четыре года; в ФРГ, Греции, Португалии, Бразилии, Украине, Грузии, Армении, Кыргызстане, Казахстане, Туркмении, Узбекистане и др.— на пять лет; в Австрии, Финляндии, Мексике, Египте — на шесть лет; во Франции, Италии, Ирландии, Турции — на семь лет. Как правило, допускается переизбрание еще на один срок, хотя, с одной стороны, имеется немало стран, где переизбрание президента никак не ограничивается (Франция, Египет, Сирия и др.), а с другой—в других странах (Мексика, Эквадор, Боливия, Никарагуа и др.) допускается избрание президента только на один срок. Кандидат в президенты должен удовлетворять ряду установленным законом требованиям, которые по-разному сочетаются и выражаются в конкретных странах. Как правило, эти требования сводятся к следующему. Во-первых, он должен достичь определенного, сравнительно высокого (обычно 35—40 лет) возраста (в США, Мексике, Австрии, Ирландии, Португалии, Украине, Беларуси, Армении, Кыргызстане, Грузии, Казахстане, Азербайджане и др.— 35 лет, в ФРГ, Греции и др. — 40 лет, в Китае, Монголии — 45, в Италии — 50 лет, хотя в ряде стран он значительно ниже, например, в Венесуэле — 20, а в Никарагуа — 25 лет). Как правило, верхний предел не устанавливается, но в ряде стран он определен (например, в Казахстане, Кыргызстане, Таджикистане, Намибии и др.— 65 лет). В отдельных странах (например, во Франции) особый возрастной ценз не устанавливается ни в нижнем, ни в высшем пределах, если не считать соответствующего ценза, необходимого для получения пассивного избирательного права. Во-вторых, кандидат в президенты, как правило, должен быть гражданином данной страны, обладающим избирательными правами При этом в ряде стран (США, Мексика, Финляндия, Колумбия, Филиппины, Беларусь, Казахстан, Грузия, Монголия, Намибия и др.) требуется, чтобы это гражданство было приобретено по рождению, а не в результате натурализации. Иногда, помимо гражданства, требуется, чтобы кандидат в президенты принадлежал к соответствующей национальности (например, в Туркмении — к туркменам; в Абхазии (Грузия) — к абхазам). В ряде республик СНГ, где актуальной задачей является расширение использования соответствующего национального языка (Украина, Казахстан, Узбекистан, Кыргызстан, Молдова и др.), введено также требование владения кандидатом в президенты государственным языком данной республики. В некоторых мусульманских республиках (например, в Алжире) для кандидата в президенты необходимы признание и поддержка ислама как государственной религии. В-третьих, в большинстве стран для кандидатов в президенты устанавливается ценз оседлости. Чаще всего это — постоянное проживание на территории республики в течение последних или общих 10—15 лет к моменту выборов (в США — 14 лет; в Армении, Азербайджане, Беларуси, Узбекистане, на Украине — 10; в Казахстане, Кыргызстане, Грузии и др. — 15 лет), хотя в других странах этот ценз значительно ниже (в Мексике — 1 год, в Болгарии и Монголии — 5 лет). Хотя в подавляющем большинстве стран образовательный ценз для кандидатов в президенты не предусматривается, в отдельных из них он закрепляется в той или иной форме (например, на Филиппинах требуется уметь читать и писать; в Нигерии — иметь среднее образование; в Азербайджане и Турции — высшее образование). Кандидатов в президенты страны могут выдвигать как группы избирателей или депутатов, иных должностных лиц, так и политические партии, избирательные объединения и блоки. Кандидаты и их доверенные лица для регистрации кандидата часто бывают обязаны представить доказательства об общественной поддержке соответствующего кандидата, для чего собирается более или менее значительное число подписей (на Украине, например, 100 тыс. избирателей; в Казахстане — один процент общего числа избирателей страны; во Франции — 500 членов парламента и региональных органов самоуправления). Во многих странах практикуется внесение относительно крупного избирательного залога, который возвращается кандидату в случае его избрания президентом или получения определенного числа или процента голосов по результатам выборов. Избранный президент вступает в должность путем осуществления торжественной процедуры, которая в США и некоторых других странах называется инаугурацией (от лат. inaugurare — посвящать) и которая обычно включает принесение присяги. Статус и полномочия. Президент, как и монарх, пользуется неприкосновенностью, но его неответственность сравнительно ограниченная. Так, при установлении факта государственной измены или совершения другого тяжкого преступления он может быть с соблюдением определенного порядка и процедуры отстранен от своей должности. Во многих странах к президенту может быть предъявлен гражданский иск. Президенты пользуются и другими привилегиями — имеют свои резиденции, специальную охрану и транспорт, свой штандарт (флаг) как символ президентской власти, особое (обычно, наивысшее) должностное денежное вознаграждение и право на представительские расходы, часто устанавливается особая форма обращения к нему — «Ваше превосходительство» (в отличие от обращения к монарху — «Ваше величество») и др. Вместе с тем президенту часто запрещается занимать другие должности, хотя это во многом зависит от принятой в стране формы государственного правления. Например, Основной закон ФРГ (ст. 55) устанавливает, что федеральный президент не может входить ни в состав правительства, ни в законодательный орган федерации или земли, а также занимать никакую другую оплачиваемую должность, осуществлять коммерческую или профессиональную деятельность или входить в состав руководства наблюдательного совета предприятия, имеющего целью получение прибыли. В некоторых странах президенту по конституции запрещается выезд заграницу без согласия парламента. В ряде случаев предусматривается, что президент прекращает на время исполнения своих обязанностей членство в политической партии. Особое место в конституционном праве занимает проблема досрочного прекращения президентом выполнения своих обязанностей, которая возникает в случаях кончины президента, его отрешения от должности (импичмента) и невозможности выполнения его обязанностей (например, по состоянию здоровья). В тех странах (в США, Болгарии и др.), где вместе с президентом избирается и вице-президент, последний в этих условиях и занимает пост президента (в США — до окончания президентского срока; в Болгарии — только в случае подачи президентом в отставку и до проведения досрочных президентских выборов). В тех странах (во Франции, Венгрии и др.), где должность вице-президента не предусмотрена, временно, до сразу же назначаемых досрочных президентских выборов, исполнение обязанностей президента возлагается на других высших должностных лиц (во Франции — председатель Сената; в Венгрии — председатель Государственного собрания). Импичмент (от англ. impeachment — порицание) — это предусмотренный конституционным законодательством ряда стран (как республиканских, например, США, так и монархических, например, Великобритания, Япония) особый порядок (процедура) привлечения к ответственности высших должностных лиц в государстве и судебного рассмотрения их дел в парламенте по обвинению в нарушении конституции и совершении преступлений. Обычно нижняя палата парламента выдвигает обвинение, а верхняя палата решает в судебном порядке вопрос о виновности или невиновности. В ряде случаев обвинение выдвигают обе палаты парламента (например, во Франции) или любая из них (например, в ФРГ), а вопрос о виновности или невиновности решают конституционный (в ФРГ — Федеральный конституционный суд) или верховный суд (во Франции — Высокий суд правосудия). Импичмент применяется на практике достаточно редко. Тем не менее за последние десятилетия можно напомнить о том, что в США в 1974 г. Президент Р. Никсон был вынужден уйти в отставку под угрозой применения импичмента в связи с так называемым «уотергейтским делом», а в 1998—1999 гг. проходила процедура импичмента Президента Б. Клинтона в связи с «делом Левински». Но в Сенате республиканские обвинители не смогли набрать необходимое (две трети присутствующих) число голосов, и Президент остался на своем посту. Проходили импичменты и в Бразилии в 1992 г., в Венесуэле в 1993 г. Смещение президента может происходить и не путем импичмента. Так, в Румынии, Словакии, Азербайджане и др. президент может быть смещен решением парламента (в Словакии для этого требуется большинство в три пятых голосов; а в Румынии и Азербайджане — подтверждение на последующем референдуме). В Австрии и Исландии допускается отзыв президента избирателями. Досрочное прекращение выполнения своих обязанностей президентом по причине невозможности выполнения его обязанностей может иметь место как по личному заявлению президента, так и помимо него, но при этом соответствующий орган (парламент, суд или специальная коллегия) должны установить такую невозможность и ее постоянный характер. Ушедший со своего поста президент лишается части своих привилегий, но частично может сохранять их или получать другие. В некоторых странах бывшие президенты становятся сенаторами (например, в Италии), членами Конституционного совета (например, во Франции). Наиболее типичными полномочиями президента являются следующие, хотя при этом необходимо также иметь в виду, что объем этих полномочий и реальная роль президента во многом зависят от того, о какой республиканской форме правления — президентской, полупрезидентской, парламентской (см. § 2 гл. 6) — идет речь. Как уже отмечалось, роль президента в реальном управлении страной в парламентских республиках во многом номинальна, в то время как в президентских и полупрезидентских республиках она не только велика, но и реальна. 1. В области представительства страны вовне и внутри президент олицетворяет ее в отношениях с другими государствами и международными органами и организациями, подписывает международные договоры, участвует в решении вопросов войны и мира, назначает и отзывает дипломатических представителей, принимает верительные грамоты послов других государств; он может иметь своих представителей в регионах страны (например, в субъектах федерации), выступать в качестве арбитра во взаимоотношениях различных ветвей власти, их органов, субъектов федерации в интересах обеспечения единства и стабильности, обращаться к стране, ее народу по важнейшим общегосударственным проблемам и т.д. Иными словами, президент — высший представитель всей страны. 2. В области осуществления исполнительной власти президент либо самостоятельно, либо по представлению лидера партии (блока партий) парламентского большинства назначает премьер-министра, принимает его отставку, назначает и смещает министров по собственной инициативе или по предложению премьер-министра, назначает ряд других высших должностных лиц. В некоторых странах он может сам возглавлять правительство или созывать его и председательствовать на его заседаниях (см. § 2 гл. 6). Именно президент является верховным главнокомандующим вооруженными силами, председателем совета национальной безопасности, назначает высшее военное руководство, присваивает высшие воинские звания. Ему принадлежит право объявления чрезвычайного, военного или осадного положения с последующим утверждением такого решения парламентом, право введения президентского правления и осуществления федерального вмешательства. Президент награждает знаками отличия, присваивает почетные звания, решает вопросы приема в гражданство страны и выхода из него, предоставления убежища иностранным лицам, помилования и др. 3. В области законодательной и иной нормотворческой деятельности президент обычно обладает правом законодательной инициативы, подписывает, промульгирует и публикует законы, может обладать правом отказа от подписи принятых парламентом законов (правом вето) и правом обращения в орган конституционного контроля по поводу конституционности законодательных и иных правовых актов. В отношении парламента президент обычно назначает дату выборов в парламент, созывает его на сессии, обладает правом досрочного роспуска парламента или его нижней палаты, обращаться к парламенту с посланием о программе законодательной деятельности в стране и другим вопросам. Сам президент может издавать собственные нормативные акты (декреты, указы и др.), которые чаще всего носят подзаконный характер и действуют до принятия соответствующего закона парламента, хотя иногда в суперпрезидентских республиках они могут возводиться в ранг закона и даже ставиться выше его. В парламентских республиках, как уже отмечалось, акты президента требуют контрассигнации со стороны премьер-министра или определенных министров. 4. В области судебной власти президент назначает или предлагает кандидатуры судей высших судебных инстанций, а иногда и других судов, обладает правом помилования и смягчения наказания, а с согласия парламента нередко может объявлять и амнистию. Это же относится и к назначению и предложению кандидатур для назначения прокуроров. § 4. Президент Российской Федерации Институт президентства был учрежден в СССР в 1990 г., а в России в марте 1991 г. на основе результатов референдума. Сегодня статус, порядок избрания, компетенция и основания прекращения полномочий Президента РФ подробно и четко регламентируются Конституцией РФ (гл. 4). В 1995 г. был принят Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации».* Определение конституционно-правового статуса Президента РФ, несомненно, учитывает международный опыт организации, функционирования и развития президентских и полупрезидентских республик и в то же время вносит немало специфического в этот опыт. * СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1924. Статус и функции. Самая общая характеристика статуса Президента РФ состоит в том, что, согласно ч. 1 ст. 80 Конституции РФ, он является «главой государства», что более полно и точно отражает положение, место и роль президентской власти в демократической республике, нежели бытовавшие до этого формулы «высшее должностное лицо» и «глава исполнительной власти». Это не означает ни то, что президентская власть как власть главы государства представляет какую-то особую четвертую ветвь власти, ни то, что наличие такой власти представляет собой отказ от принципа разделения властей. Но это означает, что роль президента как главы государства не может быть сведена лишь к роли главы исполнительной власти, хотя особенно тесная и непосредственная связь президентской власти именно с исполнительной ветвью власти совершенно очевидна в любой президентской и полупрезидентской республиках. С одной стороны, президент, его власть как главы государства распространяется в той или иной мере и на область законодательствования, и на область судопроизводства; а с другой — он призван осуществлять и такие полномочия, которые не укладываются ни в одну из трех ветвей государственной власти. К числу таких полномочий следует отнести такие важные полномочия, вытекающие из роли президента как высшего арбитра во взаимоотношениях различных ветвей власти, как координатора их деятельности, гаранта единства и стабильности всей системы государственной власти. Конституция РФ (ч. 2—4 ст. 80) устанавливает, что Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в установленном Конституцией РФ порядке; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; представляет как глава государства РФ внутри страны и в международных отношениях. Это важнейшие прерогативы Президента РФ. Сказанное о высокой роли Президента РФ как главы государства не означает, что его правомочия ничем не ограничены и он может взять на себя решение любого вопроса. Как видно из приведенных конституционных положений, рамки его деятельности определяются Конституцией РФ и федеральным законодательством, базирующихся на принципе разделения властей. Вместе с тем на этой основе на Президента РФ возлагается задача обеспечения условий нормального и согласованного функционирования всех ветвей власти и их институтов, верховного контроля за практической реализацией указанного принципа. Как указывалось в постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. по вопросу о конституционности ряда решений Президента РФ, связанных с разрешением кризиса в Чечне, общие рамки президентских действий определяются принципом разделения властей и конституционным положением о том, что акты Президента не должны противоречить Конституции и законам России. Таким образом, Президент РФ занимает особое, весьма своеобразное место в системе органов государственной власти страны. Это своеобразие состоит в том, что президентская власть неотделима от трех ветвей власти и в то же время не может быть растворена в них; она выступает гарантом основных государственных и общественных устоев, координатором и арбитром во взаимоотношениях различных ветвей власти и вместе с тем не стоит над ними, не подчиняет их себе. Как уже отмечалось (см. § 3 гл. 6), считается, что российская модель президентской власти ближе всего к французской модели президентской власти в полупрезидентской республике. Но при этом необходимо учитывать, что полномочия Президента РФ во многих отношениях, как будет конкретно показано ниже, значительно шире, чем у Президента Франции, поскольку, по существу, у нас речь идет, на наш взгляд, не о полупрезидентской, а о президентской республике с частичными элементами парламентаризма (подробнее см. § 3 гл. 6). Такой статус президентской власти в нашей стране сегодня определяется во многом конкретными историческими и национальными особенностями периода переходного и кризисного развития нашего общества и государства, требующего концентрации высшей государственной власти в одних руках. Как и в других государствах, Президент РФ, согласно ст. 91 Конституции РФ, обладает неприкосновенностью, имеет свои резиденции, охрану, транспорт, флаг (штандарт), знак, соответствующее денежное вознаграждение и право на представительские и иные расходы и т.д. Неприкосновенность Президента РФ означает, что против него нельзя возбудить уголовное дело, он не может быть арестован, принудительно доставлен в суд, задержан в административном порядке, подвергнут обыску и личному досмотру. Но по гражданскому иску он может быть привлечен в качестве ответчика. Ответчиком он может выступать и в Конституционном Суде РФ при рассмотрении вопроса о конституционности его акта. Полномочия. Статус и функции Президента РФ реализуются путем осуществления его полномочий. Высокий конституционный статус Президента РФ, важность и многообразие его политических функции определяют сферу обширных президентских полномочий. Одни из них осуществляются на прерогативной основе, а другие — с учетом полномочий и других органов государственной власти в данной области. Компетенция Президента РФ как совокупность его полномочий может быть системно охарактеризована по следующим основным направлениям. 1. В области законодательства и отношении с парламентом — Федеральным Собранием РФ — Президент РФ имеет право законодательной инициативы, т.е. внесения законопроектов в Государственную Думу; обладает правом отлагательного вето на законопроекты, принятые Федеральным Собранием; подписывает и обнародует федеральные законы (ст. 84 и 107 Конституции РФ). Он назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом; распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ; назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом; обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (ст. 84). Президент РФ может обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности соответствующих нормативных актов (ст. 125 Конституции РФ) и о толковании Конституции, вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции (ст. 134). Он вправе вернуть федеральный закон в случае нарушения порядка его принятия, если это нарушение ставит под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и самого принятия закона. Президент РФ назначает в каждую из палат парламента своих полномочных представителей. Порядок взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального собрания РФ в законодательном процессе регулируется специальным Положением, утвержденным Указом Президента в апреле 1996 г., с последующими изменениями и дополнениями. Президент РФ назначает своего полномочного представителя и в Конституционном Суде, Положение о котором утверждено Указом Президента в декабре 1996 г. 2. Наиболее широки полномочия Президента РФ в области осуществления исполнительной власти и отношений с правительством, где его решения и указания имеют приоритетный и императивный характер. Согласно ст. 83 Конституции РФ, он: назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ; принимает решение об отставке Правительства РФ; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ и ставит вопрос об освобождении от этой должности; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров; формирует Администрацию Президента РФ. Президент РФ определяет по представлению Председателя Правительства систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. Он имеет право отменить постановления и распоряжения федерального Правительства, а также приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 85). Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 85). Президент РФ назначает на должность и освобождает от должности своих полномочных представителей в регионах РФ, специальное Положение о которых утверждено Указом Президента РФ в июле 1997 г. Особенно велика роль и широки полномочия Президента РФ в тех областях управления органами, которыми он руководит непосредственно: оборона, безопасность, иностранные дела, внутренние дела и др. В этой связи он: формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, статус которого определяется федеральным законом; утверждает военную доктрину РФ; назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ; назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях (ст. 83). Президент РФ: осуществляет руководство внешней политикой РФ; ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ; подписывает ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей (ст. 86). Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ и в случае агрессии против РФ вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету федерации и Государственной Думе (ст. 87). При обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, он вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 88). Президент РФ: решает вопросы гражданства РФ и предоставления политического убежища; награждает государственными наградами РФ, присваивает почетные звания РФ, высшие воинские и высшие специальные звания; осуществляет помилование (ст. 89) 3. Полномочия Президента РФ в области осуществления судебной и прокурорской власти достаточно ограничены, поскольку он не имеет права вмешиваться в сферу их деятельности. Его полномочия связаны лишь с формированием соответствующих органов. Так, Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ, вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ; назначает судей других федеральных судов (ст. 83). В процессе осуществления своих полномочий Президент РФ принимает определенные правовые акты, основными формами которых являются указы и распоряжения. Указы нормативного характера содержат общие правила поведения, относятся к более или менее широкому кругу физических и юридических лиц и рассчитаны на многократное применение, в отличие от ненормативных (индивидуальных) указов, относящихся к конкретным лицам, предприятиям, органам и отношениям (например, указы о назначении определенных лиц на должность). Распоряжения — это обычно акты индивидуального характера. Акты Президента РФ не нуждаются в контрассигнации и обязательны для исполнения на всей территории РФ, хотя и носят подзаконный характер, ибо не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90). Акты Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию в течение десяти дней после их подписания в «Российской газете» и в информационном бюллетене «Собрание законов Российской Федерации» (кроме актов или отдельных их положений, содержащих государственную тайну или имеющих конфиденциальный характер) и, если они носят нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории РФ в течение семи дней после дня их первого официального опубликования. В конкретных условиях необходимости быстрого и радикального обновления правовой основы процессов становления рыночной экономики, демократизации, гражданского общества и правового государства в РФ указы Президента сыграли важную роль в становлении новой правовой системы. Избрание и прекращение полномочий. Порядок выборов Президента РФ определен Конституцией РФ (ст. 81) и Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» (май 1995 г.). Президент РФ избирается на четыре года гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Он может быть переизбран и на второй срок, но одно и то же лицо не может занимать эту должность более двух сроков подряд Кандидатом в Президенты РФ может быть гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в РФ не менее 10 лет. Правом выдвижения кандидатов обладают как непосредственно избиратели (не менее 100 избирателей), так и избирательные объединения и их блоки, которые могут выдвигать только одного кандидата. В поддержку своего кандидата необходимо собрать не менее одного миллиона подписей избирателей, причем на долю одного субъекта РФ должно приходиться не более 7% этого общего числа подписей. Центральная избирательная комиссия проверяет правильность сбора подписей и выносит решение о регистрации кандидата. С момента регистрации кандидат должен на время выборов оставить государственную службу или работу в средствах массовой информации, а переизбирающийся Президент РФ — не пользоваться преимуществами своего служебного положения. Кандидаты пользуются на равных основаниях рядом льгот (получают статус неприкосновенности, получают одинаковую финансовую поддержку из госбюджета, равное и бесплатное одинаковое время выхода в эфир, бесплатный общественный транспорт и др.). В случае, если зарегистрированными оказываются менее двух кандидатов, Центральная избирательная комиссия откладывает выборы с тем, чтобы обеспечить альтернативный характер голосования. Избранным считается кандидат, получивший в первом туре выборов более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, т.е. абсолютное большинство (50% поданных голосов + 1 голос). Если в голосовании приняло участие менее половины избирателей, внесенных в списки для голосования, то выборы считаются несостоявшимися. В том случае, если в первом туре ни один из кандидатов не получил хотя бы половины голосов плюс один голос, то не позднее чем через 15 дней после установления итогов выборов проводится повторное голосование по двум кандидатам, набравшим наибольшее количество голосов. Во втором туре избранным считается тот, кто наберет относительное большинство голосов по сравнению с другим кандидатом, но при условии, что число голосов, поданных за этого кандидата, больше числа голосов, поданных против всех кандидатов. Избранный Президент РФ вступает в должность на 30-й день со дня объявления Центризбиркомом результатов выборов. При вступлении в должность Президент РФ приносит народу присягу, текст которой содержится в Конституции РФ (ч. 1 ст. 82). Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда РФ. С этого момента Президент РФ приступает к исполнению своих обязанностей. Прекращение полномочий Президента РФ обычно происходит в связи с истечением срока его пребывания в должности. Но возможно и досрочное прекращение полномочий Президента РФ. Это может иметь место в трех следующих случаях: а) в связи с его отставкой, т.е. по личному заявлению; б) в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия; в) в случае отрешения от должности. Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно выполняет Председатель Правительства РФ, который не имеет права распустить Государственную Думу, назначить референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. При этом выборы Президента РФ должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий (ст. 92). Конституция РФ (ст. 93), указывая на возможность принудительного отрешения Президента РФ от должности, определяет его основания и порядок. Это может иметь место только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат. По инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, то обвинение против Президента считается отклоненным (ст. 93). КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ Что такое глава государства и какое место он занимает в системе органов государственной власти? В чем особенности монарха как главы государства и каков его конституционно-правовой статус? Как различаются полномочия монарха в абсолютной, дуалистической и парламентарной монархиях? Чем характеризуется президент как глава государства в отличие от монарха? Как происходит избрание президента страны? Чем отличается конституционно-правовой статус президента в президентских республиках от его статуса в парламентарных республиках? Каковы основные полномочия президента как главы государства? Когда возможно досрочное прекращение полномочий президента? Что такое импичмент? Каков конституционно-правовой статус Президента РФ? Каковы основные функции и полномочия Президента РФ? Как происходит избрание Президента РФ и кто им может быть? Возможно ли досрочное прекращение полномочий Президента РФ и при каких условиях это может произойти? Каков порядок и процедура отрешения от должности Президента РФ? ЛИТЕРАТУРА Арутюнян А.Ш. Институт Президента Республики Армения. Сравнительно-правовой анализ. Ереван, 1996. Елисеев Е.П. Система органов государственной власти в современной России. М.,1997. Журавлев А.А., Султанов А.Ш. Сравнительный анализ правового статуса президентов Азербайджанской Республики и Российской Федерации. М., 1997. Косопкин А.С. Нефедова Т.И. Президент, конгресс, законодательство // Государство и право. 1998.№ 1. Котенков А.А. Актуальные проблемы взаимоотношений Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ в законодательном процессе // Государство и право. 1998. № 10. Котенков А.А. Президент — Парламент: становление взаимоотношений в законодательном процессе // Государство и право. 1998. № 9. Лузин В.В. Президентская модель разделения властей (на примере США) // Государство и право. 1999. № 3. Сахаров H.Л. Институт президента в современном мире. М., 1994. Селезнев Л.И. Политические системы современности. Сравнительный анализ. СПб., 1995. Coгpuн В.В. Президенты и демократия. Американский опыт. М., 1998. Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М., 1998. Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5. Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М., 1995. Глава 11. ПАРЛАМЕНТ При всей самостоятельности, независимости и равновесии каждой и всех трех ветвей государственной власти исходное, основополагающее значение и приоритетная роль принадлежит законодательной власти. Это определяется прежде всего тем, что законы, принимаемые именно этой властью, лежат в основе деятельности всей системы власти в демократическом государстве. Важнейшим законотворческим органом страны обычно является парламент. § 1. Понятие, роль, структура и полномочия парламента Хотя прототипы этого важнейшего института государственной власти возникли еще в античной древности, принято считать, что современные парламенты берут свое начало с создания в XIII в. в Англии представительного учреждения, ограничившего королевскую власть в соответствии с Великой Хартией Вольностей 1215 г. Позднее аналогичные представительные органы появились во Франции, Испании, Польше и др. странах, из которых в дальнейшем сформировались парламенты современного типа. Понятие и роль парламента. Парламент (от франц. parler — говорить) — это общенациональный (общегосударственный) представительный орган, важнейшая функция которого состоит в осуществлении верховной законодательной власти. Общегосударственный представительный характер этого органа означает, что, во-первых, именно парламент, в отличие от органов исполнительной и судебной властей, является непосредственным представителем и выразителем интересов и воли народа, его суверенитета; а во-вторых, что парламент, в отличие от других (региональных, местных) представительных органов власти, представляет и выражает интересы и волю не части, а всего населения страны. Не случайно во многих конституциях речь идет о том, что именно парламент и его депутаты представляют народ, нацию соответствующей страны (см., например, ст. 66 Конституции Испании, ст. 150 Конституции Португалии и др.). Так, в Конституции («Форме правления») Швеции парламент (Риксдаг) характеризуется как «высший представитель народа» (п. 4 гл. 1); в Конституции Бельгии (ст. 42) указывается, что члены парламента «представляют нацию, а не только тех, кто их избрал»; в Конституции Греции (ч. 2 ст. 51) речь также идет о том, что «депутаты Парламента представляют нацию». Как орган законодательной власти только парламент выполняет функцию принятия законов, имеющих чаще всего приоритет в отношении других нормативных правовых актов. В Конституции Ирландии (ч. 2 ст. 15), например, говорится, что «никакой другой законодательный орган, таким образом, не имеет полномочия издавать законы для государства». Как верховный законодательный орган парламент призван решать преимущественно в законодательной форме не частные и сравнительно второстепенные, а общие и главные вопросы общественной жизни, в чем находит свое выражение то важное место, которое он занимает в механизме осуществления государственной власти. Важная роль парламента в механизме осуществления государственной власти находит свое выражение в выполнении им не только главной своей функции — законодательствовании, но и в ряде других. Здесь следует выделить функции: принятия государственного бюджета, контроля за его исполнением, установления налогов; формирования других высших госудаственных органов и избрания иных высших должностных лиц (например, избрание президента, образование правительства, утверждение премьер-министра и министров, избрание судей и др.) или участие в этих процессах; осуществления в той или иной мере (в зависимости от формы государственного правления) контроля за высшими органами и должностными лицами исполнительной власти и др. Особая роль парламента получает свое выражение и в таких его полномочиях, как: объявление войны и заключение мира или участие в этом; назначение референдума; ратификация и денонсация международных договоров; объявление амнистии; осуществление процедуры импичмента и др. Такая государственно-политическая система, в рамках которой парламент имеет высший статус и играет ведущую роль в осуществлении государственной власти, называется парламентаризмом. Как уже отмечалось выше (§ 1 и § 2 гл. 6), место и роль парламента в той или иной стране во многом зависят от принятой в ней формы государственного правления. Совершенно очевидно, что они далеко неодинаковы в парламентарной республике, где парламенту принадлежит ведущее место и решающая роль, и в президентской республике, где парламенту могут принадлежать немаловажные, но все же не решающие, а подчиненные место и роль. Явно не сопоставимы место и роль парламента в абсолютных монархиях, где парламенту отведены в основном консультативные функции, и в парламентарных монархиях, где парламенту принадлежит решающее слово. Структура парламента. По своей структуре парламенты разграничиваются на однопалатные и двухпалатные. Большинство стран мира (США, Великобритания, Франция, ФРГ, Италия, Индия, Бразилия, Испания, Канада, Мексика, Австрия, Австралия и др.) имеют двухпалатный парламент, но и однопалатные парламенты нередки и число их составляет несколько десятков (Китай, Индонезия, Египет, Греция, Вьетнам, Венгрия, Швеция, Турция, Португалия, Дания, Финляндия, Болгария, Израиль, Коста-Рика, Камерун, Сальвадор, Мавритания и др.). Двухпалатные парламенты обычно присущи федеративным государствам, в которых, наряду с общенациональным (общегосударственным) представительством в одной (нижней) палате, обеспечивается также представительство субъектов федерации в другой (верхней) палате. И во многих унитарных государствах с двухпалатными парламентами верхние палаты связаны чаще всего с обеспечением представительства их территориальных единиц. Наименования как нижних, так и верхних палат многообразны, но наиболее распространены для нижних палат и для однопалатных парламентов — Палата депутатов, Палата представителей, Национальная Ассамблея, Национальное собрание, а для верхних палат — Сенат, Федеральный (Союзный) Совет, Совет соответствующих субъектов федерации (Совет кантонов в Швейцарии, Совет штатов в Индии и т.д.). Нередко в состав однопалатного или двухпалатного парламента юридически включается и глава государства (Великобритания, Египет, Индия, Танзания и др.). В прошлом в отдельных странах (ЮАР, Югославия и др.) имели место и парламенты, имевшие три и более палат. Численность членов палат парламента, как и самих парламентов, далеко неодинакова, но обычно она составляет от нескольких десятков до нескольких сот человек, хотя численность однопалатного китайского парламента достигает почти трех тысяч депутатов. Как правило (за исключением Великобритании, где число членов Палаты лордов до конца 1999 г почти в два раза превышало число членов Палаты общин), численность депутатов нижней палаты в два, три и более раз больше, чем верхней. Каждая палата парламента обычно имеет своего руководителя — председателя (спикера), избираемого палатой, как правило, на весь срок работы палаты, но иногда и на срок работы данной сессии. Нередко избираются и его заместители, которые вместе с председателем образуют президиум или бюро палаты. Иногда председателем палаты может быть не избираемое из ее состава, а другое лицо по занимаемой должности. Так, в США, Индии и некоторых других странах Сенат возглавляет вице-президент страны; в Великобритании Палату лордов — лорд-канцлер, являющийся назначаемым премьер-министром членом кабинета. В двухпалатных парламентах общепарламентского руководящего органа обычно не создается, а на совместных заседаниях палат, как правило, председательствует спикер верхней палаты (сената). Для предварительной подготовки и рассмотрения вопросов, выносимых на заседание палаты или всего парламента, внутри палат (парламента) создаются чаще всего специализированные вспомогательные структурные подразделения — комитеты, комиссии, состоящие из парламентариев, профессионально знакомых с соответствующей сферой деятельности. В ряде случаев (например, в Великобритании), они не носят специализированного характера. Эти комитеты и комиссии могут быть постоянными, т.е. создаваемыми на весь период деятельности данного состава палаты (парламента), и временные, т.е. создаваемые только для выполнения определенной задачи, после решения которой они перестают существовать. Внутри комитетов (комиссий) могут создаваться еще более специализированные подкомитеты (подкомиссии). К числу внутренних структурных подразделений палаты (парламента) можно также отнести партийные фракции депутатов, их территориальные объединения и др. Полномочия парламента. Из конституционного статуса парламента и его функций вытекает и компетенция парламента, т.е. совокупность его полномочий. В конституциях стран мира компетенция парламента определяется по-разному: в одних странах она формулируется очень четко и определенно (например, в США, Испании, Франции, Сенегале, Габоне, Мадагаскаре и др.); в других — она частично определена достаточно четко, но в той или иной мере содержит и положения, делающие пределы полномочий парламента достаточно неопределенными, подвижными (например, в Швейцарии); в третьих — компетенция парламента остается совершенно неопределенной и ничем не ограниченной, поскольку в своей законодательной деятельности в любом вопросе он не связан никаким конституционным актом (Великобритания, Япония, Италия, Новая Зеландия, Ирландия и др.). В отдельных монархических мусульманских странах (Саудовская Аравия, ОАЭ) полномочия парламента носят в основном консультативный характер. Вместе с тем, говоря обобщенно, парламенту свойственны обычно следующие основные полномочия. 1. Законодательные полномочия, обеспечивающие выполнение главной функции парламента — принятие законов. Тот факт, что в законодательном процессе могут в той или иной мере и форме участвовать и другие государственные органы (президент, конституционный суд и др.), не отменяет то, что прерогативой именно парламента является, как правило, принятие законов, которое поэтому составляет основное содержание его компетенции и практической деятельности. Это находит свое выражение в обсуждении законопроектов в комитетах, комиссиях и на пленарных заседаниях палат парламента и в принятии законов. Хотя не во всех странах парламентарии обладают правом законодательной инициативы, в большинстве государств (Великобритания, Италия и др.) они имеют такое право. Законодательные полномочия парламента в ряде стран включают и полномочие принятия конституции страны и поправок к ней, конституционных законов. 2. Полномочия в области финансов — это прежде всего полномочия парламента по утверждению бюджетных доходов и расходов государства и установлению налогов. Данные полномочия осуществляются в форме ежегодного принятия закона о государственном бюджете по специальной процедуре, отличной от принятия обычных законов. В ряде стран (США, Великобритания, Япония и др.), принимается не закон о государственном бюджете, а финансовые программы, осуществляемые через серию отдельных законов об ассигнованиях и доходах. Через закон о государственном бюджете парламент уполномочивает правительство расходовать государственные средства в утвержденном объеме и согласно росписи расходов, а также возлагает на него обязанность собрать необходимые для этого налоги и другие поступления. В финансовую компетенцию парламента входит обычно и утверждение отчета правительства об исполнении бюджета. В компетенцию парламента включается также установление налогов и сборов, налоговых льгот. Иногда сюда относятся полномочия по принятию решений по внешним и внутренним займам государства, о денежной эмиссии, о создании многообразных внебюджетных фондов и т.д. 3. Полномочия по формированию других высших государственных органов (целиком или частично). В одних случаях при этом парламент самостоятельно и непосредственно решает эти вопросы; в других — дает согласие на выдвинутые иными органами кандидатуры или утверждает их. Как уже отмечалось, в ряде стран парламент избирает президента страны или участвует в его избрании более широким органом. Нередко парламент избирает или назначает премьер-министра и даже образует правительство в целом. Парламент или одна из его палат формирует конституционный суд и верховный суд или участвует в их формировании, назначает генерального прокурора и т.д. 4. Полномочия по контролю за деятельностью органов исполнительной власти и других высших государственных органов. Как высший орган народного представительства парламент наделен и такими высокими полномочиями, хотя, конечно, они значительно шире в парламентских республиках и монархиях, нежели в президентских республиках и дуалистических монархиях. Особенно важное место занимает здесь контроль парламента за деятельностью правительства, но он распространяется и на главу государства, на органы судебной власти, органы местного самоуправления и др. По отношению к правительству парламентский контроль носит политический характер, что находит свое выражение в вынесении вотумов доверия или недоверия правительству или его отдельным министрам, в то время как по отношению к другим органам этот контроль является чисто юридическим, что находит свое выражение в деятельности парламентских комитетов и комиссий по расследованию особо важных вопросов на предмет установления, были ли нарушены какие-либо правовые нормы. Основными формами парламентского контроля за деятельностью прежде всего правительства являются: а) постановка вопросов к правительству, министрам и другим высшим должностным лицам в устной и письменной форме; б) интерпелляция, т.е. обращение к правительству по поводу его деятельности на пленарном заседании, предполагающее дачу объяснения со стороны главы правительства или его министра, его обсуждение и принятие решения на основе голосования (используется в парламентских республиках и монархиях, а также в некоторых полупрезидентских республиках); в) дебаты по общей политике правительства или заранее определенным вопросам, не предполагающие вынесение оценки деятельности правительства; г) постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству (используется обычно в странах с парламентской формой правления и отчасти в полупрезидентских республиках); д) доклады и отчеты правительства на пленарных заседаниях палат; е) парламентские слушания прежде всего в президентских и полупрезидентских республиках (особенно в США) с целью привлечь к вопросам большой общественной значимости внимание государственных органов и общественности; ж) парламентские расследования, о которых уже шла речь выше. 5. Полномочия по ратификации и денонсации международных договоров связаны с тем, что именно парламент дает окончательное согласие соответственно на заключение такого договора или выражает волю государства, направленную на его расторжение. 6. Полномочия в области обороны и безопасности воплощаются в первую очередь в праве парламента объявлять воину, состояние войны или состояние обороны, а также в праве заключать мир. 7. Полномочие по назначению референдума отражает тот факт, что во многих странах, согласно конституции, либо только парламент, либо парламент и президент или иной глава государства обладает правом назначения референдума. 8. Судебные или квазисудебные полномочия выражаются в том, что в ряде стран конституционно закрепляется право парламента осуществлять процедуру импичмента, о которой говорилось в предшествующей главе. К числу данных полномочий надо отнести также право создания и деятельности отмеченных выше следственных комитетов и комиссий парламента и его палат, право возбуждения перед судебными органами обвинения против высших должностных лиц, а также право объявления амнистии парламентом. § 2. Формирование и роспуск парламента. Статус парламентариев О формировании высших представительных органов государства уже было немало сказано при характеристике избирательного права и избирательных систем (см. гл. 9), поскольку однопалатные парламенты и нижние палаты двухпалатных парламентов обычно избираются на основе всеобщих и прямых выборов. Не останавливаясь в связи с этим на вопросах организации и порядка проведения парламентских выборов, остановимся здесь на более конкретном рассмотрении особенностей и путей формирования каждой из палат парламента. Формирование палат парламента. Формирование нижней и верхней палат двухпалатных парламентов серьезно отличается друг от друга. Нижние палаты таких парламентов, как и однопалатные парламенты, как правило, избираются на срок 4—5 лет либо непосредственно гражданами, либо путем непрямых многоступенчатых выборов (например, в КНР). В ряде случаев часть депутатов однопалатного парламента или нижней палаты двухпалатного парламента может не избираться, а назначаться или занимать депутатское место по должности. В Египте, например, Президент страны имеет право назначать до 10 депутатов однопалатного парламента за особые заслуги перед отечеством. При выборах в однопалатные парламенты и в нижние палаты двухпалатных парламентов в некоторых странах закрепляется фиксированное представительство для женщин, тех или иных религиозных или этнических меньшинств, отдельных территорий, социальных слоев, армии и др. с тем, чтобы обеспечить их соответствующее парламентское представительство. Пути формирования верхних палат парламентов значительно более многообразны. Их члены могут избираться на основе как прямых, так и косвенных выборов, назначаться, занимать свои места по должности, по наследству и т.д. Так, члены Сената США избираются (по два сенатора от каждого штата) сроком на шесть лет (треть сенаторов обновляется каждые три года) из числа граждан страны, достигших 30 лет и проживших в данном штате не менее девяти лет. Прямым путем избираются члены верхних палат парламентов также в Японии, Бразилии, Польше, Румынии, Швейцарии и др. В отличие от этого, во Франции Сенат формируется путем косвенных выборов, когда сенаторы избираются коллегиями выборщиков в составе депутатов нижней палаты парламента страны от данного региона, региональных, генеральных и муниципальных советников. В Индии, Австрии, Намибии сенаторы избираются законодательными собраниями штатов. В ряде стран (например, в Испании) сочетается применение прямых и косвенных выборов, когда часть сенаторов избирается непосредственно гражданами, а часть — представительными органами (например, автономий) В ФРГ, Канаде, Таиланде, Иордании, Гренаде, Ямайке, Белизе, Барбадосе и др. странах верхняя палата назначается полностью в одних случаях главой государства, а в других (ФРГ) — правительствами земель Не все, а только большая или чаще всего меньшая часть сенаторов назначается в Малайзии, Италии, Испании, Индии, Бельгии и др. и тем самым сочетаются принципы выборности и назначения. В Великобритании Палата лордов формируется из лиц, имеющих титул пэра (дворянина), большинство из которых до недавнего времени занимали место в Палате лордов по наследству. В Бельгии, Ирландии и др. странах при формировании верхней палаты сочетаются принципы выборности, назначения и наследования. Роспуск парламента. В обычных условиях парламент прекращает свою деятельность с истечением срока его полномочий, избранием нового состава парламента и началом его работы. Но парламент может быть досрочно распущен, хотя это допускается не во всех странах и чаще всего лишь при определенных условиях. При этом иногда (например, в Италии) допускается роспуск обеих палат, но чаще всего речь идет о роспуске однопалатного парламента или лишь нижней палаты. Право роспуска парламента (палаты) принадлежит главе государства (хотя в Венгрии допускается и самороспуск парламента), но в большинстве случаев оно ограничено определенными условиями. Так, обычно парламент не может быть распущен в условиях чрезвычайного, особого или военного положения, в определенный период (чаще всего в течение нескольких месяцев) до окончания срока его полномочий и после начала работы нового состава парламента, а также до окончания срока полномочий президента. Иногда допускается лишь определенное число роспусков парламента за указанный период (например, в Румынии), предусматривается предварительное проведение референдума (например, в Египте) и т.д. В конституциях различных стран выдвигаются разные основания для роспуска парламента, но наиболее типичными являются следующие: а) выражение самим парламентом недоверия правительству; б) отказ парламента в доверии при постановке этого вопроса правительством; в) неоднократное отклонение парламентом предложенной кандидатуры премьер-министра; г) неспособность парламента сформировать правительство в определенный срок; д) неоднократный отказ парламента в доверии правительству в течение установленного периода; е) непринятие государственного бюджета в определенные сроки и др. Право роспуска парламента в этих и других случаях не означает, что глава государства обязан распустить парламент, ибо он может избрать и иной вариант выхода из сложившейся ситуации (например, отправить в отставку правительство). В парламентарных республиках и монархиях роспуск парламента осуществляется главой государства по представлению правительства, а в рамках иных форм правления — по собственному усмотрению. Статус парламентария. Члены парламента обладают особым статусом, который закрепляется в конституциях и конституционных законах, специальном законодательстве и регламентах палат. В них парламентарии наделяются специфическими правами, обязанностями и привилегиями, необходимыми им для выполнения их функций. Хотя члены парламента и его палат носят в различных странах разные наименования, чаще всего они в целом именуются парламентариями, члены нижних палат и однопалатных парламентов — депутатами, а члены верхних палат в двухпалатных парламентах — сенаторами. В ряде стран понятие «депутат» используется для обозначения членов обеих палат парламента. В большинстве стран парламентарии работают на профессиональной основе и получают за это достаточно высокое вознаграждение (обычно в несколько тысяч долларов США в месяц), имеют льготное пенсионное обеспечение и т.д. Важнейшими устоями статуса парламентариев являются их независимость, равноправие и недопустимость совмещения постов. Независимость парламентариев означает прежде всего то, что в своей деятельности они юридически не подчинены каким-либо государственным, партийным или иным органам и организациям. Сложнее дело обстоит с независимостью парламентариев от воли избирателей. В огромном большинстве стран депутат рассматривается представителем не только избирателей своего избирательного округа, но и всего народа страны, всей нации, в связи с чем он призван руководствоваться в своей деятельности только конституцией страны и собственным пониманием своего долга. Поэтому он не подчинен и воли своих избирателей, не обязан выполнять их наказы и не может быть досрочно отозван по их требованию и т.д. Это — своего рода «свободный мандат» депутата, в отличие от его «императивного» мандата, когда в некоторых странах устанавливается обязанность депутата выполнять наказы своих избирателей и право его досрочного отзыва этими избирателями. Так, в ст. 67 Конституции Италии говорится, что «каждый член Парламента представляет нацию и выполняет свои функции без императивного мандата». Говоря о принципе независимости парламентария, конечно, нельзя его абсолютизировать, не видя реального значения при любом мандате депутата его связей с избирателями, деятельности различных групп давления (лоббизма — от англ. lobby — кулуары), связанности партийной и фракционной дисциплиной и т.д. Большое значение в деле обеспечения независимости парламентариев имеет институт депутатского (парламентского) иммунитета (от лат. immunitas — освобождение от чего-либо), ограждающий их прежде всего от возбуждения уголовного дела и уголовного преследования (задержания и ареста) без получения на то согласия парламента или его соответствующей палаты. Исключение обычно составляют случаи, когда депутат был застигнут на месте совершения преступления. В ряде стран (например, в ФРГ) без согласия парламента или его палаты к депутату не может быть предъявлен и гражданский иск. Депутатский иммунитет может распространяться на весь срок полномочий парламентария (например, в ФРГ, Италии, Испании и др.) или только на время сессии парламента (например, Франция, США, Япония и др.). В одних странах депутатский иммунитет охватывает освобождение от уголовной ответственности за все виды преступлений, а в других — только за часть из них. Так, в США члены палаты представителей и сенаторы не пользуются парламентским иммунитетом в случаях, если они совершили измену, тяжкое преступление или нарушение общественного порядка. В целом вместе с демократизацией политической жизни в мире наблюдается тенденция ограничения депутатского иммунитета как по срокам его действия, так и по его объему. От депутатского иммунитета следует отличать депутатский индемнитет, одно значение которого состоит в депутатском вознаграждении, включая упоминавшееся выше жалование, компенсацию расходов на проезд, содержание помощников и иного вспомогательного аппарата, использование почтовых и иных средств связи и т.д., а другое — в неответственности депутата за высказывания в парламенте и за действия, поддержанные его голосованием, даже если эти действия позднее будут признаны противоправными, а также за содержание вносимых им проектов законов, иных решений, за запросы, вопросы, поправки и т.п. В некоторых странах индемнитет не распространяется на клевету и оскорбления, совершенные на заседании парламента или его платы. Равноправие депутатов выражается в обладании ими одинаковыми правами: законодательной инициативы; участия в обсуждениях и голосовании; избирать и быть избранными на парламентские должности, в состав комитетов и комиссий, участия в их работе; правами запроса и вопроса к высшим должностным лицам государства и на внеочередной прием у них и т.д. Равными являются и обязанности депутатов: присутствие на сессиях парламента, пленарных заседаниях палат и заседаниях комитетов и комиссий и т.д. Во многих странах устанавливается различные дисциплинарные взыскания к парламентариям, которые в ряде случаев (например, за систематическое непосещение заседаний без уважительных причин) могут сопровождаться более или менее серьезным сокращением жалования, а в крайних случаях (не только за непосещаемость, но и за совершение определенных правонарушений, нарушений этических норм и др.) депутат может быть лишен своего мандата чаще всего квалифицированным большинством членов парламента или его палаты. Недопустимость совмещения постов состоит в том, что депутаты, работая в парламенте на профессиональной основе, не могут одновременно находиться на государственной службе. Но в ряде стран, особенно в парламентарных республиках, депутат может быть одновременно министром. Депутатам часто запрещается в той или иной мере всякая профессиональная, промышленная, торговая и иная деятельность, связанная с извлечением прибыли, участие в руководстве государственными предприятиями и частными фирмами, получение вознаграждения, кроме как за научную, педагогическую и иную творческую деятельность и т.д. Нередко не допускается вхождение в состав другой палаты и иных представительных органов. Например, в Конституции Ирландии (ч. 14 ст. 15) говорится, что «никто не может быть одновременно членом обеих палат Парламента». В Конституции Бельгии устанавливается, что член одной из двух палат, назначенный Королем министром и принявший это назначение, перестает участвовать в заседаниях палаты и возобновляет свой мандат по прекращению Королем его функций министра (ст. 50), а если парламентарий назначен федеральным правительством на какую-либо оплачиваемую должность, за исключением должности министра, и принял такое назначение, то он немедленно перестает участвовать в работе палаты и возобновляет свои функции лишь в силу нового избрания. Депутатский мандат прекращает свое действие по следующим основаниям: в связи с окончанием срока полномочий парламентария; ввиду его кончины; по собственному заявлению парламентария о сложении с себя депутатских полномочий; вследствие лишения депутатского мандата; в результате признания выборов недействительными. § 3. Механизм функционирования парламента и парламентские процедуры Функционирование парламента осуществляется на основе конституционных и иных законодательных установлении и в соответствии с его регламентом. Регламент парламента или его палат — это обычно (особенно в демократических странах) достаточно обширный нормативный правовой документ, принимаемый самим парламентом или каждой из его палат и подробно регулирующий различные стороны прежде всего их внутренней организации и деятельности. Иногда парламентский регламент принимается в форме закона. Основные формы деятельности. Деятельность парламента и его палат проходит в многообразных формах: совместные и раздельные заседания палат, заседания их постоянных комитетов и комиссий, деятельность депутатов на местах и др. В подавляющем большинстве стран деятельность парламента носит сессионный характер. Сессия — это тот период времени, в течение которого парламент и его палаты проводят пленарные заседания, работают постоянные комитеты и комиссии и принимаются соответствующие решения. Сессии могут быть очередными (ординарными), сроки которых могут определяться в конституции или ином законе (например, весенняя и осенняя сессии), и специальными, внеочередными (экстраординарными), созываемыми по необходимости. Заседания палат парламента обычно проходят раздельно, а совместные их заседания проводятся редко (например, при выборах президента, заслушивании ежегодных посланий главы государства и некоторых иных случаях). Пленарные заседания парламента (палат) подразделяются также на организационные (учредительные) и обычные. Первые, в отличие от вторых, проводятся сразу после парламентских выборов и имеют своей главной задачей конституирование парламента (палаты), т.е. организовать его работу, прежде всего избрать свое руководство, а иногда и рабочие и иные органы. Созывать сессии могут и главы государств, и руководство парламента или его палат. Внеочередные сессии могут созываться и по предложению правительства и определенных групп депутатов. Промежутки времени между сессиями используются для парламентских каникул и для проведения работы депутатов в их избирательных округах, для изучения законопроектов и других документов, подготовки к парламентским слушаниям, заседаниям комитетов и комиссий и др. В отдельных странах (например, в Словакии, Македонии) парламент работает не на сессионной, а на постоянной основе. В ФРГ, Австрии парламенты (палаты) созываются его руководством или руководством палат по мере необходимости. Очень важной формой парламентской деятельности являются организация и функционирование комитетов и комиссий парламента или его палат, положения о которых разрабатываются и утверждаются парламентами или их палатами. Это могут быть объединенные комитеты палат в двухпалатном парламенте, комитеты однопалатного парламента, комиссии или комитеты палат. Важнейшее значение имеет работа постоянных комитетов и комиссий, в которой обычно принимают участие почти все или большинство парламентариев. Число их различно в парламентах разных стран, но чаще всего они создаются по основным направлениям законодательной деятельности (например, по обороне, иностранным делам, бюджету, промышленности, сельскому хозяйству, здравоохранению, образованию, науке, труду и социальным проблемам и т.д.). На заседаниях этих комитетов и комиссий обсуждаются соответствующие предложенные законопроекты, разрабатываются собственные предложения по ним, внесенные поправки и замечания, заслушиваются и обсуждаются сообщения министров по положению в данной отрасли и т.д. В некоторых странах (Италии, Испании, Греции) они при определенных условиях могут даже принимать отдельные законы меньшей значимости вместо палат. Наряду с постоянными, создаются по надобности и временные комитеты или комиссии (специальные, следственные, ревизионные, согласительные, редакционные и др.). Парламентские процедуры. Для того чтобы решение парламента, его палат, их комитетов и комиссий могли быть признаны правомерны ми, необходимо их принятие и проведение соответствующих заседаний в установленном порядке и с соблюдением определенных процедур. Конституция, специальный закон или регламент парламента и его палат устанавливают прежде всего необходимость обеспечения определенного кворума, т.е. присутствия минимума числа депутатов, при наличии которого заседание парламента или его палаты может считаться действительным. Как правило, речь идет о присутствии на заседании большинства депутатов (т.е. половины состава депутатов плюс один голос), хотя в ряде стран он бывает и значительно ниже (например, в Индии — десятая часть депутатов в нижней палате парламента, а в Великобритании — всего 40 из 651 члена Палаты общин и три пэра из нескольких сот, а ранее из более тысячи членов палаты лордов). Для принятия решений необходимо чаще всего получение при голосовании большинства голосов не от числа присутствующих, а от списочного состава депутатов парламента или палаты. Если же принимается конституционный или органический закон, то нередко требуется получение не простого, а квалифицированного большинства голосов. Иногда (например, в Израиле) кворум для заседаний и принятия решений не устанавливается вообще. Как правило, заседания парламента и его палат проходят открыто, при обеспечении возможности присутствия публики в определенных местах и при условии соблюдения установленного порядка. Но могут проводиться и закрытые заседания, на которых присутствуют лишь члены парламента или его палаты и приглашенные лица. Решение о проведении закрытого заседания принимается самой палатой или парламентом простым или квалифицированным большинством голосов присутствующих. Обычно на таких заседаниях рассматриваются вопросы, затрагивающие государственную тайну, но они могут проводиться и в иных случаях. С целью повышения эффективности работы регламенты парламентов и палат подробно регулируют и порядок определения повестки дня заседания, обсуждения вопросов и голосования. Проект повестки дня заседания чаще всего предварительно обсуждается руководством палаты с представителями фракций, а затем принимается палатой (парламентом), которая может внести изменения в предложенный проект. Для участия в обсуждении депутаты записываются обычно заранее. Выступая в прениях, они не должны отклоняться от темы обсуждения. Устанавливается и максимальное время на каждое выступление, которое может колебаться, как правило, от 5 до 20 минут, а иногда быть и в два-три раза больше. Регламенты верхних палат парламентов США, Японии и некоторых других стран вообще не ограничивают время выступления сенаторов, кроме случаев, когда такое решение принимает сама палата квалифицированным большинством голосов. Может устанавливаться определенное время для всего обсуждения данного вопроса. Голосование в итоге обсуждения может проходить открыто, тайно и поименно. Поименное голосование проводится по решению палаты (парламента), которое обычно принимается по требованию определенной части депутатов палаты (парламента). Оно применяется при решении наиболее ответственных вопросов с тем, чтобы общество могло знать, как проголосовал в данном случае каждый депутат. Поэтому иногда регламенты ограничивают возможность применения поименного голосования по несущественным (например, процедурным) вопросам. Как правило, голосование носит личный характер, т.е. требует присутствия голосующего депутата, но иногда (например, во Франции) в ряде случаев допускается делегирование депутатом своего голоса другому депутату. Как уже отмечалось, в зависимости от характера обсуждаемого вопроса его положительное решение может требовать при голосовании получения относительного, абсолютного или квалифицированного большинства голосов либо присутствующих депутатов, либо всего состава палаты (парламента). Свои особенности имеет и процедура проведения заседаний комитетов и комиссий парламента или его палат. Поскольку эти заседания носят сравнительно камерный характер, здесь не требуется предварительная запись для выступлении, число которых не ограничивается, обсуждения носят более оперативный, деловой и конкретный характер. Заседания комитета (комиссии) созываются его председателем или председателем палаты (парламента). Голосование проводится открыто, а по требованию определенной части комиссии возможно и голосование бюллетенями. Законодательный процесс. При всей многосторонности функций парламента, главной и определяющей стороной его деятельности, занимающей большую часть всей его работы, несомненно, является обсуждение законопроектов и принятие законов. Поэтому, характеризуя механизм функционирования парламента и парламентские процедуры, важно особо выделить процесс прохождения законопроекта вплоть до принятия закона и его вступления в действие и порядок его регулирования, т.е. законодательный процесс. Он имеет свои основные стадии: а) внесение законопроекта; б) рассмотрение законопроекта; в) принятие закона; г) промульгация и издание закона. Внесение законопроекта или законопредложения связано с реализацией права законодательной инициативы. Конечно, никому не запрещается посылать в адрес парламента свои проекты и предложения по обновлению и улучшению существующего в стране законодательства. Но парламент только тогда обязан рассмотреть такие проекты и предложения, когда они вносятся теми, кто по закону обладает правом законодательной инициативы. Таким образом, право законодательной инициативы — это право управомоченного юридического или физического лица на официальное внесение в парламент законопроекта (законопредложения), соответствующее обязанности парламента принять его к рассмотрению. Субъектами права законодательной инициативы, закрепляемого чаще всего конституционно, являются: глава государства; правительство; группы депутатов и отдельные депутаты; палаты парламента и их постоянные комитеты и комиссии; отдельные государственные органы и органы и учреждения, примыкающие к парламенту; религиозные и иные общественные объединения; группы избирателей. В одних странах круг субъектов права законодательной инициативы очень широк, в других очень узок. Так, в США этим правом обладают только парламентарии, если не считать, что проект бюджета вносится Президентом. В других демократически развитых странах подавляющее большинство законопроектов вносит правительство, хотя и парламентарии, и особенно их группы могут играть здесь немалую роль. В ФРГ, например, законопроекты выдвигаются в нижней палате (Бундестаге) одной из фракций или пятью процентами всех членов этой палаты. В ряде стран (например, в Италии, Испании, Румынии, Бразилии, Колумбии, Кубе и др.) законодательная инициатива признается и непосредственно за более или менее большими группами избирателей (народная инициатива). В одних странах законопроекты и законопредложения могут вноситься в любую из палат парламента, в других — только в нижнюю палату и очень редко, когда только в верхнюю палату. Обсуждение законопроекта осуществляется как в постоянных комитетах (комиссиях), так и на пленарных заседаниях палат (парламента). Обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях обычно проходит три стадии (законопроект по бюджету иногда — четыре стадии), которые называются чтениями. При первом чтении решается принципиальный вопрос о необходимости соответствующего закона и способности предложенной в законопроекте общей идеи (концепции) стать основой обсуждения и принятия данного закона. Если палата приходит к отрицательному заключению хотя бы по одному из этих вопросов, то законопроект снимается с дальнейшего обсуждения; а если к положительному на оба указанных вопроса, то законопроект принимается в первом чтении и передается в соответствующий профильный комитет (комиссию) для дальнейшей разработки. Внесенный законопроект может сразу передаваться в комитет до рассмотрения на пленарном заседании палаты. Во втором чтении на основе докладов авторов законопроекта и соответствующего комитета (комиссии) законопроект обсуждается по существу. На этой стадии подробно рассматривается и голосуется каждая часть, каждая статья законопроекта, вносятся, обсуждаются и голосуются поправки. После одобрения законопроекта во втором чтении он вновь передается в комитет (комиссию) для редакционной доработки. В третьем чтении законопроект обсуждается и голосуется в целом. При этом новые поправки не допускаются, за исключением редакционных. Но это не значит, что законопроект не может быть отклонен при третьем чтении. На этом же этапе руководители фракций палаты (парламента) получают возможность выступить с заявлениями по мотивам голосования. Принятие закона происходит путем голосования на пленарном заседании палаты (парламента), а в двухпалатных парламентах — на пленарных заседаниях каждой из палат. Голосование может производиться по законопроекту в целом либо сперва по статьям и главам, а затем по законопроекту в целом. Как уже отмечалось, голосование может быть тайным и открытым, поименным и обычным. Для принятия законопроекта чаще всего требуется получение большинства голосов либо от числа присутствующих, либо от списочного состава палаты (парламента). Лишь иногда для принятия обыкновенных законов требуется получение квалифицированного большинства, в то время как для принятия конституционного закона такое большинство необходимо как правило. В двухпалатном парламенте законопроект считается принятым при условии, если он был одобрен каждой из палат в идентичной редакции. При этом верхняя палата может не согласиться с тем вариантом законопроекта, который был принят нижней палатой. В случае разногласия между палатами нижняя палата обычно имеет возможность преодолеть вето верхней палаты путем повторного голосования законопроекта при условии, если ей удастся собрать чаще всего квалифицированное большинство голосов в пользу законопроекта. Нередко создаются и согласительные комиссии, состоящие из равного числа представителей от каждой палаты, или проводятся совместные заседания палат, на которых и принимается закон путем общего голосования. Промульгация и издание закона осуществляется обычно главой государства после принятия закона парламентом. Промульгация (от лат. promulgatio - объявление, обнародование) предполагает своего рода официальное представление и удостоверение закона, его подписание и указание об опубликовании закона. В тех странах, где глава государства обладает правом вето, он может и не подписать закон, который поэтому не вступает в силу, и в случае, если речь идет об отлагательном вето, возвращается в парламент на новое рассмотрение. Напомним о том, что парламент имеет возможность преодолеть такое вето. С момента опубликования закон либо вступает в силу, либо с ним связывается исчисление срока его вступления в силу. § 4. Федеральное Собрание Российской Федерации Федеральное Собрание РФ — это парламент России, ее представительный и законодательный орган, осуществляющий государственную власть в стране наряду с Президентом РФ и Правительством РФ на основе принципа разделения властей. Особое место парламента России в системе государственных органов РФ состоит в том, что ему принадлежит ведущая роль в представительстве интересов и воли всего нашего многонационального народа и только ему предоставлено право принимать федеральные законы как правовые акты, имеющие на всей территории страны высшую юридическую силу. Власть Федерального Собрания РФ базируется на прямом волеизъявлении народа путем всеобщих свободных прямых равных выборов при тайном голосовании. По своей структуре Федеральное Собрание РФ состоит из двух равноправных палат — Государственной Думы и Совета Федерации, что отражает прежде всего федеративный характер нашей страны. Хотя официально, в том числе и в Конституции РФ, деления этих палат на нижнюю и верхнюю не проводится, тем не менее, учитывая порядок прохождения законов (сперва в Государственной Думе, а затем — в Совете Федерации), ряд других обстоятельств и сложившуюся мировую конституционную практику, очень часто Государственная Дума именуется у нас нижней палатой, а Совет Федерации — верхней палатой. В РФ двухпалатная структура парламента была введена лишь в 1990 г., когда впервые в составе Верховного Совета РСФСР были образованы Совет Республики и Совет Национальностей (до этого РСФСР имела однопалатный парламент, хотя СССР — двухпалатный). Ныне, в отличие от прошлого, палаты относительно самостоятельны и независимы друг от друга, не имеют общего руководящего органа (президиума), имеют существенно разные компетенции, порядки формирования, статусы парламентариев, очень редко проводят совместные заседания палат, а их взаимодействие воплощает определенное разделение труда внутри единого парламента на основе взаимных уравновешивающих сдержек и противовесов. В связи с осуществлением в нашей стране принципа разделения властей, введением президентской формы республиканского правления и закреплением очень сильной власти Президента РФ функции парламента по Конституции РФ 1993 г. существенно ограничены по сравнению с прошлым. Федеральное Собрание РФ ныне не обладает распорядительными функциями, а его контрольные функции существенно сужены. Но и при этом парламент РФ — один из важнейших постоянно действующих государственных институтов, органов политической системы страны, место, роль и значение которого непозволительно принижать в глазах общественности, что, к сожалению, происходит сегодня по вине как отдельных парламентариев, так и во многом тенденциозных оценок деятельности парламента некоторыми силами и в ряде средств массовой информации. Федеральное Собрание РФ является постоянно действующим органом, палаты которого работают не на кратковременной сессионной основе, а в течение всего года за исключением отпускного периода. Палаты заседают, как правило, раздельно, самостоятельно. В отдельных случаях они могут собираться совместно: для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств. Единственным совместно образуемым палатами постоянным органом Федерального Собрания РФ является Счетная палата, создаваемая для контроля за выполнением федерального бюджета. Кроме того, могут создаваться согласительные комиссии в случаях возникновения разногласий при принятии законов. Что же касается регламентов палат, то они разрабатываются и принимаются каждой палатой отдельно, самостоятельно. Заседания палат являются открытыми, хотя в определенных случаях, предусмотренных регламентом палаты, могут проводиться и закрытые заседания (ст. 99-101 Конституции РФ). Члены Федерального Собрания РФ обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий и не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Вопросы лишения депутатской неприкосновенности решаются по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой Федерального Собрания РФ (ст. 98). Как депутаты Государственной Думы, так и члены Совета Федерации пользуются правом законодательной инициативы (ст. 104). Государственная Дума. Государственная Дума — одна из двух палат Федерального Собрания РФ, обеспечивающая прямое представительство всего населения страны и играющая ведущую роль в законодательной деятельности парламента. Она состоит из 450 депутатов, избираемых на общенациональных выборах на основе сочетания пропорциональной (225 депутатов избираются по общефедеральному избирательному округу по партийным спискам) и мажоритарной (225 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам) систем сроком на 4 года. Выборы происходят на основе не только Конституции РФ, но и специального Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (июнь 1999 г.).* Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин РФ, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Он не может быть одновременно членом Совета Федерации, депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Работая на профессиональной постоянной основе, депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (ст. 95—97). Российская газета. 1999. 1 и 3 июля. Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания, хотя Президент может созвать ее и ранее этого срока. Первое заседание открывает старейший по возрасту депутат. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего состава прекращаются. Регламент устанавливает, что Государственная Дума РФ ежегодно проводит две сессии — весеннюю (более шести месяцев — с 12 января по 20 июля) и осеннюю (почти три месяца — с 1 октября по 25 декабря). Государственная Дума избирает из своего состава Председателя и его заместителей, которые ведут заседания и ведают внутренним распорядком. Для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов создается Совет Государственной Думы, в состав которого с правом решающего голоса входят Председатель Думы и руководители депутатских объединений, а с правом совещательного голоса в его работе принимают участие заместители Председателя Думы и председатели ее комитетов. На заседаниях Совета могут присутствовать депутаты палаты. В составе Государственной Думы образуются комитеты и комиссии, осуществляющие подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов и проводящие парламентские слушания по вопросам своего ведения (ст. 99 и 101). Все депутаты Думы, за исключением ее Председателя и его заместителей, обязаны войти в один из около 30 комитетов палаты, численность состава которых составляет от 12 до 35 депутатов. Председатели и заместители председателей комитетов избираются палатой, а их персональный состав утверждается палатой с учетом пожеланий депутатов. Комиссии Думы (мандатная, по этике, для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах и др.) формируются из числа членов комитетов палаты. Председатель Государственной Думы и его заместители не могут входить в состав комитетов, а каждый депутат может быть членом только одного комитета палаты. К ведению Государственной Думы относятся: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. По этим вопросам Дума принимает постановления, как правило, большинством голосов от общего числа ее депутатов. На практике Дума принимает постановления и по другим вопросам. Эти и другие постановления не нуждаются в каком-либо дополнительном утверждении. Как уже отмечалось, Государственной Думе принадлежит ведущая роль в законодательном процессе. Ее депутаты обладают правом законодательной инициативы. Все законопроекты вносятся только в Думу, обсуждаются, принимаются или отклоняются ею. Для принятия федерального закона, как правило, требуется большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, а федерального конституционного закона — не менее двух третей голосов от того же числа депутатов. Поскольку принятый Думой закон нуждается в одобрении Совета Федерации и его подписании Президентом РФ, обладающим правом отлагательного вето, Государственная Дума в свою очередь обладает возможностью, в случае ее несогласия с решением Совета Федерации, преодолеть это препятствие путем получения при повторном голосовании не менее двух третей голосов от общего числа депутатов этой палаты; в таком же порядке, но уже при поддержке и Совета Федерации, возможно и преодоление вето Президента РФ (ст. 104— 108). Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Государственная Дума может быть распущена, но только в двух определенных Конституцией РФ ситуациях (ст. 109). Во-первых, в случае конфликта Президента с Думой, когда последняя трижды отклоняет представленные Президентом кандидатуры Председателя Правительства (ст. 111); и во-вторых, в случае конфликта между Думой и Правительством, когда Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ (ст. 117). В случае роспуска Государственной Думы Президент РФ назначает дату новых выборов с тем, чтобы вновь избранная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Совета Федерации, а также в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения и в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ. Совет Федерации. Совет Федерации — верхняя палата российского парламента, состоящая из представителей субъектов РФ. От каждого из 89 субъектов РФ в Совет Федерации входят по должности по два представителя: главы законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти. Поэтому в его составе 178 членов, нередко именуемых сенаторами. Порядок формирования Совета Федерации определяется Конституцией РФ и Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (декабрь 1995 г.).* Члены Совета Федерации обладают высокой легитимностью, поскольку главы как законодательного, так и исполнительного органов государственной власти субъектов РФ избираются в них на основе прямого и свободного волеизъявления населения. Поскольку такие выборы в субъектах РФ происходят в разное время, а не одновременно, постольку состав Совета Федерации обновляется в той или иной мере ежегодно. Члены Совета Федерации пользуются парламентской неприкосновенностью. Они не могут одновременно быть депутатами Государственной Думы. Совет Федерации — одно из важнейших звеньев механизма организации и функционирования федерализма в нашей стране, орган постоянного согласования интересов РФ в целом и ее субъектов. * СЗ РФ. 1995. № 50. Ст.4869. К ведению Совета Федерации относятся: а) утверждение изменения границ между субъектами РФ; б) утверждение указов Президента РФ о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения; в) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ; г) назначение выборов Президента РФ; д) отрешение Президента РФ от должности; е) назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; ж) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ; з) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; и) назначение пяти членов Центральной избирательной комиссии РФ; к) обращение в Конституционный Суд РФ с запросами о конституционности федеральных законов и некоторых других правовых актов. По вопросам, отнесенным к его ведению, Совет Федерации принимает постановления, как правило, простым большинством голосов от общего числа членов палаты, а в ряде случаев (например, при одобрении федерального конституционного закона) — квалифицированным большинством (не менее чем тремя четвертями голосов от общего числа членов Совета Федерации при принятии указанного закона; две трети или три пятых голосов от того же числа членов — при принятии иных актов). Некоторые менее важные постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов Совета Федерации. Немаловажную роль Совет Федерации играет и в законодательном процессе. Ему, как и его членам, принадлежит право законодательной инициативы. Совет Федерации рассматривает законы, принятые Государственной Думой, участвует в работе согласительных комиссий в случае возникновения у него разногласий с Государственной Думой и создания таких комиссий, проводит повторное рассмотрение законов, отклоненных Президентом РФ. Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются в пятидневный срок в Совет Федерации, который обязан в четырнадцатидневный срок рассмотреть его (или хотя бы приступить к его рассмотрению). Если в этот срок представленный закон не был рассмотрен Советом Федерации, то он считается одобренным (ст. 109). Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты Государственной границы РФ; войны и мира (ст. 106). Совет Федерации либо одобряет, либо не одобряет представленный закон. В случае одобрения закон вместе с текстом постановления направляется в пятидневный срок Президенту РФ для подписания и обнародования. Если закон не нашел одобрения, то постановление Совета Федерации об этом в пятидневный срок направляется в Государственную Думу. Совет Федерации тайным голосованием избирает из своего состава Председателя и его заместителей, которые ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты. При этом Председатель Совета Федерации и его заместители не могут быть представителями одного субъекта РФ. Как и Государственная Дума, Совет Федерации создает свои комитеты и комиссии, в состав которых входят все его члены за исключением Председателя палаты и его заместителей. В составе каждого комитета не может быть менее 10 членов. Персональный состав комитетов и комиссий утверждается палатой. Председатели комитетов и их заместители избираются на заседаниях комитетов, а председатели комитетов еще и утверждаются палатой. Заседания Совета Федерации проводятся в период с 16 сентября по 15 июля. Решения принимаются открытым, в том числе и поименным, или тайным голосованием. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ Что такое парламент и какова его роль в системе государственных органов? Какова структура парламентов в различных странах? Каковы полномочия парламента? Как формируются парламенты в различных странах? При каких условиях парламент может быть распущен? Каков статус парламентариев? Каковы основные формы деятельности парламента? Что такое парламентские процедуры и как они используются в деятельности парламента? Что такое законодательный процесс и каковы его основные этапы (стадии)? В чем особенности и содержание каждого из основных этапов законодательного процесса? Каковы место, роль и структура Федерального Собрания РФ? Как формируется Государственная Дума РФ? Каковы полномочия Государственной Думы РФ? Как организуется и проводится работа Государственной Думы? Кто и при каких условиях может распустить Государственную Думу? Как формируется Совет Федерации РФ? Каковы место и роль Совета Федерации? Каковы полномочия Совета Федерации? Как организуется и проводится работа Совета Федерации РФ? ЛИТЕРАТУРА Гагут Л.Я. Государственная Дума. М., 1999. Горобец ВД. Парламент Российской Федерации. М., 1998. Гранкин И.В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации, М., 1998. Елисеев Е.П. Система органов государственной власти в современной России. М.,1997. Исаев И. Метафизика власти и закона. М., 1998. Керимов А.Д. Парламентское право Франции. М., 1998. Косопкин А.С., Нефедова Т.И. Президент, конгресс, законодательство // Государство и право. 1998.№ 1. Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право. 1997. № 3. Котенков А.А. Президент — Парламент: становление взаимоотношений в законодательном процессе // Государство и право. 1998. № 9. Котенков А.А. Актуальные проблемы взаимоотношений Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ в законодательном процессе // Государство и право. 1998. № 10. Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. М., 1998. Очерки парламентского права. М., 1993. Парламенты мира. М.,1991. Представительная демократия и электорально-правовая культура. М., 1997. Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М., 1998. Романов P.M. Российский парламентаризм // Полис. 1998. № 5. Селезнев Г.Н., Гневко В.А. Законы, власть, политика. Государственный и местный уровни. СПб., 1998. Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и современность. М., 1998. Шохин А.Н. Шестая государственная дума: законотворчество и политика. М., 1999. Глава 12. ПРАВИТЕЛЬСТВО В предшествующей главе были рассмотрены основные проблемы организации и осуществления законодательной власти в стране. В данной главе эти вопросы рассматриваются применительно к другой ветви государственной власти — исполнительной. Конечно, исполнительную власть олицетворяет не только правительство, но часто и глава государства, которому нередко принадлежит здесь решающая роль, о чем уже говорилось в гл. 10. Но и при этом именно на правительство ложится основная тяжесть исполнительной деятельности, в то время как за главой государства сохраняется чаще всего лишь общее руководство этой деятельностью даже во многих президентских и полупрезидентских республиках, не говоря уже о парламентарных республиках и парламентарных монархиях, где исполнительная власть фактически принадлежит правительству. § 1. Понятие, роль, состав и формирование правительства Понятие и роль. Правительство — это обычно коллегиальный орган исполнительной власти общей компетенции, осуществляющий руководство управлением страной. В отличие от органов законодательной власти оно не творит законы, а исполняет их, проводит их в жизнь. В различных странах правительство может носить разное наименование, но в большинстве случаев — это Совет Министров, Кабинет министров или правительство. В ряде президентских республик (например, США, Бразилии, Мексике и др.) и дуалистических монархий правительства как коллегиального органа не существует, ибо исполнительная власть в них принадлежит непосредственно главе государства, по поручению которого его администрация как совещательный орган при нем осуществляет управление страной. В Конституции США, например, говорится, что «исполнительная власть вверяется Президенту Соединенных Штатов Америки» (ч. 1 ст. 2). Вот как некоторые конституции зарубежных стран характеризуют сущность, место и роль правительства: «Правительство определяет и проводит политику нации. В его распоряжении находится администрация и вооруженные силы» (ст. 20 Конституции Франции ); «Правительство — это орган, руководящий общей политикой страны, и высший орган государственной администрации» (ст. 185 Конституции Португалии); «Правительство осуществляет руководство внутренней и внешней политикой, управление гражданскими и военными делами и защитой государства. Оно осуществляет исполнительные и распорядительные функции в соответствии с Конституцией и законами» (ст. 97 Конституции Испании); «Управляет государством Правительство» (п. 6 гл. 1 Формы правления Швеции); «Правительство должно собираться и действовать как коллективная власть и должно нести коллективную ответственность за государственные департаменты, управляемые членами Правительства» (ч. 4 ст. 28 Конституции Ирландии); «Министры ни в коем случае не могут принимать решения единолично, за исключением вопросов, относящихся к экономической и административной организации своих департаментов» (ст. 103 Конституции Аргентины); правительство осуществляет «высшее управление делами Федерации, если оно не передано Федеральному президенту» (ст. 69 Конституции Австрии). Правительство далеко не всегда рассматривается как высший орган исполнительной власти, ибо такой уровень во многих странах представлен главой государства. Но в тех странах, где глава государства не является главой исполнительной власти, речь часто идет о правительстве как о высшем органе исполнительной власти. Например, Конституция Кыргызстана (ст. 70) характеризует Правительство республики как «высший орган исполнительной государственной власти Кыргызской Республики». В Конституции Украины (ст. 113) также говорится о Кабинете министров как о «высшем органе в системе органов исполнительной власти». В Конституции Беларуси (ст. 106) определяется, что Правительство осуществляет исполнительную власть в республике и является «центральным органом государственного управления». Правительство страны — это вершина многосторонней и многоступенчатой пирамиды органов исполнительной власти, включающей разнообразные и разнохарактерные не только центральные, но и региональные и местные органы и учреждения, подотчетные ему. Вместе с тем это — не узко специализированный орган управления, а орган общей компетенции, осуществляющий руководство и контроль за деятельностью управленческих государственных структур во всех сферах и областях общественной жизни. Политико-правовой статус правительства определяется конституцией, а нередко и специальным законодательством. Положение и роль правительства, так же как и пути его формирования и полномочия, во многом зависят от существующей в стране формы государственного правления, исторических и национальных традиций и особенностей страны. Совершенно очевидно, что в президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях, где исполнительная власть целиком или в своей основе принадлежит главе государства, место и роль правительства (кабинета) значительно скромнее и носят своего рода вспомогательный характер, нежели в парламентских республиках и монархиях, где именно на правительстве (во главе с премьер-министром) лежит бремя реального осуществления исполнительной власти. Промежуточное положение между двумя этими вариантами занимает статус правительства в полупрезидентских республиках, где самостоятельность правительства по отношению к президенту обычно существенно выше по сравнению с президентскими республиками. Состав и формирование. В состав правительства входят, как правило, высшие руководители министерств и ряда других центральных ведомств во главе с премьер-министром или президентом (монархом), если последний включается в правительство. В ряде стран (Франция, Бельгия и др.) проводится разграничение между советом министров, заседания которого проводятся президентом, и советом кабинета, возглавляемым премьер-министром. Так, в ст. 9 Конституции Франции говорится, что Президент Республики председательствует в Совете министров, а в ст. 21 — что Премьер-министр руководит деятельностью Правительства. В некоторых странах (Великобритания, Индия и др.) правительство формально может включать десятки должностных лиц, но фактически функционирует в значительно более узком составе: премьер-министр и около полутора-двух десятков наиболее важных и влиятельных министров (кабинет). Не во всех конституциях четко определяется состав правительства, но большинство из них содержит специальные главы или статьи, посвященные структуре правительства, его статусу, путям формирования, а иногда и числу министров. В партийно-политическом отношении состав правительств может быть также не одинаковым. В этом плане они подразделяются на партийные и беспартийные, а партийные, в свою очередь, на однопартийные и многопартийные или коалиционные. Однопартийные правительства обычно создаются в президентских республиках, в которых президент назначает министров из состава членов своей партии, а также в полупрезидентских республиках, парламентарных республиках и монархиях, когда в их парламентах или его нижней палате одна из партий имеет абсолютное большинство голосов. Такое правительство возможно и в тех случаях, когда в рамках парламентских форм правления одной из партий не удается получить абсолютного парламентского большинства, но при этом удается заручиться поддержкой образуемого ею однопартийного правительства депутатами от других партий, по тем или иным причинам не пожелавшим войти в правительство. Это — правительство парламентского меньшинства, в отличие от правительства парламентского большинства, когда в состав правительства входят представители одной или нескольких политических партий, обладающих в парламенте абсолютным большинством. Однопартийные правительства присущи и президентской республики в США, и парламентарным монархиям в Великобритании, Канаде и Австралии. Естественно, что такие правительства характерны и для стран с однопартийными государственно-политическими режимами. Коалиционные правительства чаще всего создаются в парламентарных и смешанных республиках и парламентарных монархиях, где обычно одной партии не удается завоевать абсолютного парламентского большинства или опереться на него и поэтому при формировании правительства и получении необходимого вотума доверия в парламенте она вынуждена вступать в коалицию с другими партиями и их представителями. Такие правительства типичны для парламентарных республик в Италии и ФРГ, парламентарных монархии в Бельгии, Дании, Нидерландах, а за последние годы и в Японии и других странах. В определенных ситуациях распространены и беспартийные правительства. С одной стороны, они свойственны странам, в которых любые политические партии запрещены или они еще фактически не сложились (Саудовская Аравия, Кувейт, ОАЭ, Катар, Бутан и др.). С другой — такие правительства нередко создаются и в странах с многопартийными режимами в ситуациях, когда в них между партиями и их фракциями в парламенте не удается договориться о создании коалиционного правительства. Эти правительства именуются служебными (деловыми, чиновничьими) правительствами, поскольку, по сути дела, состоят из специалистов-управленцев (технократов). Такие правительства чаще всего не долговечны, существуют до создания нового коалиционного правительства или проведения новых парламентских выборов. Формирование правительства по своему способу также во многом зависит от избранной в стране формы государственного правления. В связи с этим прежде всего различают два основных пути формирования правительств — парламентский и внепарламентский. В целом можно констатировать, что: в парламентарных республиках и парламентарных монархиях действует парламентский путь формирования правительства, когда решающая роль в этом процессе принадлежит парламенту, хотя и внепарламентские структуры (например, глава государства) могут при этом играть более или менее существенную роль; в президентских республиках, в абсолютных и дуалистических монархиях формирование правительства осуществляется в основном вне парламента, главой государства самостоятельно, хотя парламент или одна из его палат в ряде случаев может принимать в этом определенное ограниченное участие (например, путем дачи согласия на назначение министров, как в США, где такое согласие дает верхняя палата парламента — Сенат); в полупрезидентских республиках сочетаются черты того и другого пути, когда важная роль в формировании правительства принадлежит одновременно как президенту, так и парламенту, причем, с одной стороны, президент обладает немалой свободой в определении состава правительства, а с другой — он не может не учитывать соотношение партийно-политических сил в парламенте, поскольку обычно при назначении премьер-министра, а в отдельных случаях и некоторых ключевых министров ему требуется согласие парламента. В странах парламентарных форм государственного правления формирование правительства чаще всего происходит следующим образом: глава государства (президент или монарх) поручает (часто после цикла консультаций с лидерами различных партий) лидеру политической партии или блока партий, имеющих парламентское большинство, в качестве кандидата в премьер-министры подобрать кандидатуры в состав правительства; затем подготовленный персональный список кандидатов в состав правительства вносится вместе с программой деятельности будущего правительства на обсуждение парламента или его нижней палаты для получения вотума доверия; после получения вотума доверия парламента глава государства издает соответствующий правовой акт, завершающий процесс оформления формирования правительства. Это самая общая схема парламентского способа формирования правительства, которая имеет свои особенности реализации в конкретных странах. Так, например, в одних странах с парламентарными формами государственного правления (Италии, Индии, Канаде, Греции и др.) глава государства назначает премьер-министра, а в других (ФРГ, Испании, Японии и др.) — премьер-министр избирается парламентом, а уже затем глава государства оформляет своим юридическим актом это назначение. В Швеции Король вообще не участвует в формировании правительства, поскольку премьер-министр назначается актом председателя парламента (тальмана Риксдага). В ряде стран с парламентскими формами правления (Великобритании, Индии, Греции, Австралии, Новой Зеландии, Шри-Ланке и др.) министры обязаны быть членами парламента, а в других (Австрии, Нидерландах, Норвегии, на Украине и др.) — министры не могут быть депутатами; а в третьих (Испании, Финляндии, Дании и др.) — министры могут быть, а могут и не быть депутатами. В некоторых странах (ФРГ, Болгарии и др.) парламенты сами избирают или назначают премьер-министра, а он затем уже самостоятельно назначает и увольняет министров. При непарламентском способе формирования правительства глава государства самостоятельно и независимо от каких-либо иных структур, по своему усмотрению назначает и снимает с должности членов правительства, в том числе и без участия парламента. Так формируются правительства в таких, например, президентских республиках, как Бразилия, Мексика, Египет, Колумбия и др., а также в таких монархиях, как Саудовская Аравия, Кувейт, Бахрейн, Катар и др. Конечно, и в таких странах главы государств могут в той или иной мере учитывать итоги парламентских выборов при формировании правительства, но и при этом они не обязаны это делать, а парламент и в этом случае не включается в процесс формирования правительства. Другое дело, когда в некоторых президентских республиках и в рамках в целом президентского способа формирования правительства парламент все же обладает правом каким-то образом влиять на этот процесс. Так, в США по Конституции Президент назначает членов Кабинета «с совета и согласия Сената». Аналогичная установка имеет место в Эквадоре и некоторых других странах. На Филиппинах для таких назначений требуется согласие специального парламентского комитета. Примером того, как формируется правительство в полупрезидентских республиках может служить процесс формирования Правительства во Франции. С одной стороны, именно Президент страны назначает Премьер-министра и прекращает исполнение его функций по представлении им заявления об отставке Правительства, а по представлению Премьер-министра назначает других членов Правительства и прекращает исполнение их функций, председательствует в Совете Министров (ст. 8 и 9 Конституции Франции); а с другой — Правительство несет ответственность перед Парламентом, нуждается в получении от него вотума доверия, а в случае отказа в нем Премьер-министр вручает Президенту заявление об отставке (ст. 20,49 и 50). Министры не могут быть членами парламента (ст. 23). Конституции и законодательства многих стран определяют некоторые ограничения при формировании правительства. Так, в ряде стран устанавливается нижний возрастной барьер, когда министром может быть назначено лицо, достигшее 25 или 30 лет (Бразилия, Мексика, Египет, Норвегия, Коста-Рика, Сальвадор, Эквадор и др.). Нередко проводится принцип несовместимости должности министра не только с депутатским мандатом, но и с некоторой иной деятельностью. Конституция Армении (ст. 88), например, устанавливает, что член Правительства не может являться членом какого-либо представительного органа, занимать другую государственную должность или выполнять иную оплачиваемую работу. В конституциях и законодательстве целого ряда стран (Индии, Канады, Бельгии, Кении, Швейцарии, Мексики, некоторых арабских стран и др.) при назначении министров требуется учет тех или иных факторов — географических, этнических, религиозных, языковых, натурализационных и др. В Конституции ОАЭ (ст. 56) указывается, что министры должны быть из числа тех граждан, которые известны «своей компетентностью и опытом», а в Финляндии речь идет о том, что министрами могут быть пользующиеся доверием парламента граждане страны, «известные своей честностью и способностями» (п. 36). В ряде конституций (например, в Греции) к назначению в качестве министра предъявляются те же требования, что и к депутату парламента (ст. 23). § 2. Полномочия и порядок деятельности правительства Полномочия. Поскольку правительство призвано выполнять очень широкие и разнообразные исполнительно-распорядительные функции, постольку и его компетенция по управлению страной достаточно объемна, хотя и далеко не одинакова в странах с различной формой государственного правления. В президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях полномочия правительства серьезно ограничены тем, что в них глава государства реально стоит во главе исполнительной власти, в то время как правительство (кабинет) действует от его имени и по его поручению. Значительно шире полномочия правительства в парламентарных, а отчасти и в полупрезидентских республиках и парламентарных монархиях, где не только фактически, но нередко и формально исполнительную власть возглавляет правительство. В федеративных государствах полномочия федерального правительства ограничиваются не только полномочиями главы государства и других федеральных государственных органов, но и полномочиями правительств и других органов субъектов федерации. Несмотря на то что конституции большинства стран определяют компетенцию правительств лишь в самом общем виде, о чем уже говорилось в предшествующем параграфе данной главы, есть и такие, где она характеризуется более или менее подробно и четко (конституции Португалии, Украины, Беларуси, Словакии, Японии, Аргентины, Армении, Казахстана, Туркменистана, Кыргызстана и др.). В Конституции Португалии (ст. 200—204), например, подробно определяется политическая компетенция Правительства (контрассигнация актов Президента; ведение переговоров и заключение международных соглашений; внесение предложений законов и постановлений в парламент; предложений Президенту о проведении референдума, об объявлении осадного или чрезвычайного положения, об объявлении войны или заключении мира; представление парламенту финансовых отчетов государства и др.); его законодательная компетенция (принятие декретов-законов; решение вопросов собственной организации и деятельности) и административная компетенция (разработка планов основных направлений деятельности и обеспечение их выполнения; исполнение бюджета государства; принятие регламентирующих актов во имя должного исполнения законов; руководство службами и деятельностью непосредственной гражданской и военной администраций; охрана демократической законности и др.). В Конституции также четко определены компетенция Совета Министров как относительно более узкого, чем все правительство, органа и компетенция Премьер-министра и других членов правительства. Обобщая опыт конституционного закрепления компетенции правительства в различных странах, можно сказать, что в принципе эта компетенция в условиях демократии определяется прежде всего реализацией принципа разделения властей, в связи с чем полномочия правительства — это полномочия в рамках осуществления исполнительной власти, что, конечно, не исключает возможности его определенного участия и в законодательном процессе. Далее, поскольку исполнительная власть принадлежит обычно не только правительству, но и главе государства, постольку компетенция правительства, в состав которого не входит глава государства, находится в непосредственной зависимости от объема полномочий главы государства в осуществлении исполнительной власти. При этом полномочия правительства в этом соотношении носят остаточный характер, ибо чем выше и шире полномочия главы государства, тем меньшими и узкими бывают полномочия правительства. Конкретное соотношение формально закрепляемых и реально выполняемых функций правительства в каждой отдельной стране зависит от многих условий и факторов и прежде всего, как уже отмечалось, от утвердившейся в ней формы государственного правления. Полномочия правительства могут классифицироваться по различным основаниям. Поскольку управленческая деятельность правительства охватывает все сферы жизни общества, постольку нередко речь идет о подразделении полномочий правительства по этим сферам — экономической, политической, социальной и духовной. Более дифференцированной и конкретной представляется классификация правительственных полномочий по основным направлениям его деятельности. Говоря обобщенно, т.е. абстрагируясь от национальных особенностей статуса, объема и характера компетенции правительства в отдельных странах, можно сказать, что для него характерно осуществление следующих основных полномочий. Первым и важнейшим направлением работы правительства является исполнение законов, принятых законодательным органом. В этой связи правительство разрабатывает многообразные планы и программы реализации предписаний законов, принимает соответствующие этой задаче собственные акты, практически организует и обеспечивает их выполнение. Многие конституции специально подчеркивают, что вся деятельность правительства должна соответствовать закону и осуществляться во имя его исполнения. Так, в Конституции Франции (ст. 21), в частности, говорится, что Премьер-министр «обеспечивает исполнение законов». Вторым важнейшим направлением деятельности правительства является организация государственного аппарата и руководство его деятельностью. Исполнение законов и эффективность всей другой деятельности правительства находится в решающей зависимости оттого, как организованы многочисленные министерства и другие ведомства и как осуществляется через них руководство всем государственным аппаратом. Правительству, его министерствам и ведомствам принадлежит ведущая роль в практическом формировании государственного аппарата и непосредственном руководстве его работой. Правительство фактически самостоятельно реорганизует государственный аппарат, хотя формально это может входить в полномочия главы государства. В Конституции Швеции (п. 1 гл. 7), например, указывается: «Для подготовки относящихся к ведению Правительства вопросов существует правительственный аппарат. В него входят департаменты по различным отраслям деятельности. Правительство распределяет дела между департаментами. Премьер-министр назначает из числа министров глав департаментов». Третьим общим и типичным направлением деятельности правительства является участие в законотворчестве и осуществление собственной нормотворческой деятельности. Это находит свое выражение прежде всего в том, что правительство обладает правом законодательной инициативы и именно оно обычно подготавливает, оформляет и вносит в парламент подавляющее большинство законопроектов. Правительство нередко (например, в Испании, Италии, Португалии и др.) обладает правом принимать декреты-законы, не противоречащие Конституции и действующему законодательству и подлежащие последующему утверждению парламентом. В то же время важное место в деятельности правительства занимает подготовка и принятие его подзаконных нормативных актов, входящих в собственную компетенцию правительства. Кроме того, в ряде случаев (например, в Великобритании, Португалии и др.) правительство может по уполномочию парламента издавать нормативные акты по вопросам, которые входят в исключительную компетенцию парламента. Четвертым очень важным и характерным основным направлением деятельности правительства служит разработка проекта и исполнение государственного бюджета. Хотя само принятие бюджета входит в компетенцию парламента, трудоемкая, многоплановая и кропотливая разработка проекта государственного бюджета и его исполнение после принятия парламентом целиком находится в компетенции правительства, является одной из его важнейших и специфичных задач. Конституция Испании (ч. 1 ст. 134), например, устанавливает, что правительство вырабатывает генеральный бюджет государства, а парламент его рассматривает, вносит поправки и одобряет. Конституция Ирландии (п. 3 ч. 4 ст. 28) обязывает правительство подготавливать смету денежных доходов и смету денежных расходов на каждый финансовый год и представлять их на обсуждение палаты представителей. Наконец, пятая широкая и важная область полномочий правительства связана с руководством или участием в руководстве внешней и военной политикой. Понятно, что в президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях эта область входит прежде всего в компетенцию главы государства, а правительство (кабинет) принимает участие под его руководством в проведении внешней и военной политики. Но в парламентарных республиках и парламентарных монархиях и в этой области решающая роль принадлежит правительству и его премьер-министру. Правительство проводит международные переговоры, заключает международные договоры и соглашения, формирует дипломатический аппарат, руководит деятельностью всех внешнеполитических и военных органов государства, включая внешнюю разведку, осуществляет строительство вооруженных сил, организует оборону страны и т.д. В ст. 89 Конституции Армении, в частности, говорится, что Правительство «обеспечивает осуществление обороны, национальной безопасности и внешней политики Республики». Организация деятельности. В организации работы правительства решающая роль принадлежит главе правительства (или главе государства в тех президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях, где он обычно стоит во главе кабинета и где нет отдельного главы правительства). В большинстве стран глава правительства именуется премьер-министром (Великобритания, Франция, Япония, Канада, Украина, Бельгия, Дания, Ирландия, Нидерланды, Португалия, Финляндия, Швеция, Армения, Кыргызстан и др.), т.е. первым министром (от фр. premier — первый); председателем Совета Министров (Италия); председателем Правительства (Испания, Чехия и др.); Федеральным канцлером (Германия, Австрия) и т.д. Глава правительства, особенно в странах с парламентарными формами государственного правления, обладает очень высоким статусом и широкими полномочиями, которые имеют тенденцию в целом возрастать. В его функции входит не только формирование правительства или участие в нем, но и определение основных направлений политического курса правительства, общее руководство его осуществлением, координация деятельности отдельных министерств и др. Статья 82 Конституции Греции закрепляет, что «Правительство определяет и направляет общую политику страны в соответствии с положениями Конституции и законов», а «Премьер-министр обеспечивает единство Правительства и направляет действия его и государственного аппарата в целом на претворение в жизнь правительственной политики в рамках закона». В Основном законе ФРГ (ст. 65) речь идет о том, что «Федеральный канцлер определяет основные направления политики и несет за них ответственность». А вот как Конституция Казахстана (ст. 67), президентской республики, определяет функции премьер-министра: он организует и руководит деятельностью Правительства, персонально отвечает за его работу; представляет парламенту доклад о программе Правительства; подписывает постановления Правительства; докладывает Президенту об основных направлениях деятельности Правительства и о всех его важнейших решениях; выполняет другие функции, связанные с организацией и руководством деятельностью Правительства. Аналогичные положения содержатся в Конституции Беларуси (ст. 106). Основной формой коллегиальной работы правительства являются его заседания, которые проходят под председательством главы государства или премьер-министра. В президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях такие заседания проводятся сравнительно редко, по указанию главы государства, ибо большинство вопросов решается самим президентом (монархом) или при участии узкого круга министров, советников и др. В странах с парламентскими формами государственного правления заседания правительства проводятся более часто и регулярно, чаще всего в период парламентских сессий. В некоторых конституциях (например, Словакии) устанавливается, какие вопросы правительство должно решать коллегиально. В ряде стран (Великобритании, Индии и др.) видное место занимают комитеты кабинета, состоящие из части министров и позволяющие разгрузить кабинет в целом при коллективном обсуждении и решении сравнительно менее важных вопросов. Ключевые комитеты кабинета часто возглавляет премьер-министр. Отдельные министерства и ведомства — это отраслевые органы исполнительной власти, каждый из которых, в отличие от правительства в целом, обладает не общей, а специальной компетенцией, т.е. совокупностью полномочий лишь в определенной сфере государственного управления. Во главе министерств стоят министры (от лат. minister — служитель, подручный), которые единолично решают вопросы в соответствующей области управления, хотя и могут опираться на мнение коллегии министерства или иного круга высокопоставленных министерских специалистов. Ведомства подразделяются на правительственные, руководители которых входят в состав правительства, имеют ранг министра и назначаются главой государства, и неправительственные, руководители которых не имеют ранга министра, не входят в состав правительства и назначаются премьер-министром. Правительство очень часто несет солидарную ответственность либо перед главой государства, либо перед парламентом, либо перед тем и другим. Как уже отмечалось (см. гл. 6), первое характерно для президентских республик, абсолютных и дуалистических монархий; второе — для парламентских республик и парламентских монархий; третье — для полупрезидентских республик. Солидарная ответственность правительства означает, что при неодобрении его политики, деятельности или его отдельных членов уходят в отставку все члены правительства. Конкретными формами выражения такого неодобрения со стороны парламента является обычно вынесение им вотума недоверия и отказ в доверии, а со стороны главы государства — увольнение им в отставку правительства. Но политическая ответственность может носить и индивидуальный характер, когда в отставку уходит только тот член правительства, которому выражено недоверие или неодобрение. В ряде стран имеет место как солидарная, так и индивидуальная политическая ответственность. В Конституции Италии (ст. 95), например, говорится, что «министры коллегиально ответственны за действия Совета министров, индивидуально — за действия своих ведомств». Члены правительства в парламентарных республиках и парламентарных монархиях несут политическую ответственность и перед премьер-министром, который имеет право потребовать от каждого из них ухода в отставку. § 3. Правительство Российской Федерации Конституция РФ (ст. 110) устанавливает, что исполнительную власть страны осуществляет Правительство РФ. Оно на федеральном уровне возглавляет всю систему органов исполнительной власти, обеспечивая их согласованную деятельность, что особенно важно и сложно в условиях федеративных государств. Вместе с тем Правительство осуществляет исполнительную власть не в отрыве, а в тесной взаимосвязи и взаимодействии с другими ветвями единой государственной власти — законодательной и судебной. Конституционный статус. Поскольку Правительство РФ — это правительство президентской республики с очень большими полномочиями президента прежде всего по отношению к исполнительной власти (см. гл. 10), постольку в правильном понимании конституционно-правового статуса Правительства РФ первостепенное значение имеет определение характера его взаимоотношений с Президентом. Сложность решения этого вопроса объективно обусловлена тем, что, с одной стороны, Президент РФ не входит в состав Правительства РФ и не возглавляет его и официально не стоит во главе исполнительной власти; а с другой — как глава государства, определяющий основные на» правления внутренней и внешней политики, выступающий в качестве гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивающий согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, Президент РФ, несомненно, играет определяющую и решающую роль в принципиальном руководстве исполнительной властью. Поскольку именно в его руках находятся решающие рычаги назначения и отстранения от должности членов Правительства, он напрямую руководит рядом министерств, имеет право давать обязательные к исполнению поручения Правительству, может председательствовать на заседаниях Правительства, которое к тому же несет ответственность почти исключительно перед Президентом, ему подотчетно и подконтрольно. В связи с этим нельзя безоговорочно согласиться с встречающимся мнением, что Правительство РФ — высший орган федеральной исполнительной власти в РФ.* Более правильной представляется позиция М.В. Баглая: «Анализ полномочий Президента РФ и Правительства РФ дает все основания считать главой исполнительной власти Российской Федерации именно Президента РФ, а не Председателя Правительства или Правительство РФ в целом. Поэтому когда утверждают, что Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти, то необходимо принимать во внимание известную условность такого утверждения. Оно может рассматриваться как высший орган исполнительной власти в том смысле, что является единственным коллегиальным органом, имеющим конституционную компетенцию в сфере исполнительной власти и право руководить всеми органами исполнительной власти. Но при этом Правительство РФ функционирует, имея над собой Президента РФ, указания которого для Правительства обязательны...».** * См.: Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 427. ** Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. С. 557. Таким образом, Правительство РФ, осуществляя исполнительную власть в стране, занимает подчиненное положение по отношению к Президенту РФ, будучи обязанным строить свою деятельность не только в соответствии с законами, но и с указами и распоряжениями Президента РФ, имеющими более высокую юридическую силу, чем постановления Правительства. Вместе с тем Правительство РФ в пределах своей компетенции самостоятельно принимает решения и издает свои правовые акты, не требующие согласия или разрешения Президента РФ, самостоятельно организует свои отношения как с федеральными органами законодательной и судебной властей, так и с органами государственной власти субъектов РФ. Взаимоотношения Правительства РФ с Федеральным Собранием РФ определяются принципом разделения властей, что означает их самостоятельность и невмешательство в дела друг друга. Министр не может быть депутатом, а депутат министром. Правительство РФ не подотчетно парламенту и его палатам и не обязано в любом случае уходить в отставку при выражении ему вотума недоверия Государственной Думой. Вместе с тем закон обязывает членов Правительства РФ по приглашению палат присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы. Как уже отмечалось (гл. 11), Государственная Дума дает Президенту РФ согласие на назначение Председателя Правительства РФ; широкое взаимодействие между Правительством и парламентом, его палатами, их постоянными комитетами и комиссиями осуществляется в области законопроектной работы. Взаимоотношения Правительства РФ с органами судебной власти характеризуются прежде всего расширением и усилением контроля последних за деятельностью органов исполнительной власти. Конституционный Суд РФ получил право решать вопрос о конституционности нормативного акта Правительства РФ, а Высший Арбитражный Суд РФ — право признать недействительным ненормативный акт Правительства РФ. В судах общей юрисдикции Правительство может выступать ответчиком по административным, трудовым и гражданским делам. Отношения с органами правосудия регулируются и специальным постановлением Правительства РФ «О порядке назначения представителей интересов Правительства Российской Федерации в судах» (август 1994 г.). В целом правовой статус Правительства РФ определяется Конституцией РФ (ст. 10, 11, 83, 90, 103, 104, 110-117 и др.), Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (1997),* в ряде специальных законов (например, «Об обороне», «О безопасности» и др.), в указах Президента РФ (например, в указе «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации» от 10 июня 1994 г. с последующими изменениями и дополнениями), а также отдельными положениями регламентов палат Федерального Собрания РФ, временным Регламентом Правительства РФ (август 1995 г.) и другими правовыми актами. СЗ РФ. 1997. №51. Cт. 5712. Состав и формирование. Правительство РФ — коллегиальный орган федеральной государственной власти. В его состав входят, согласно ч. 2 ст. 110 Конституции РФ, Председатель Правительства РФ, его заместители и федеральные министры. В число заместителей Председателя Правительства РФ включаются на практике и первые заместители Председателя, а в число членов Правительства — только те руководители федеральных органов исполнительной власти, которые имеют ранг федеральных министров. Поэтому число федеральных министров обычно в два-три раза меньше, чем число руководителей федеральных органов исполнительной власти. Число министров, заместителей и первых заместителей Председателя Правительства Конституцией РФ не ограничивается. Формирование Правительства РФ осуществляется Президентом РФ при участии Государственной Думы и Председателя Правительства. Председателя Правительства РФ, как уже отмечалось, назначает Президент РФ с согласия Государственной Думы (ст. 111). Предложение о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой. Последняя рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. При этом кандидат докладывает Думе программу основных направлений деятельности будущего правительства и отвечает на вопросы депутатов. В случае, если Государственная Дума трижды отклоняет представленные кандидатуры, Президент РФ самостоятельно назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. После назначения Председатель Правительства РФ в недельный срок представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, куда входят федеральные министерства, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России и др. Он же предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (ст. 112). Конституция РФ не ограничивает число министров, а также число заместителей и первых заместителей Председателя Правительства РФ. Это определяется самим Президентом РФ. Так, в августе 1999 г. Указом Президента РФ* структура федеральных органов исполнительной власти была реорганизована и в нее вошли 26 министерств, 10 государственных комитетов, 3 федеральных комиссии, 14 федеральных служб, 9 федеральных агентств, 2 федеральных надзора. Было также установлено, что у Председателя Правительства РФ будет пять заместителей, в том числе два первых. * Указ Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 17 августа 1999 г. // Российская газета. 1999. 18 авг. Члены Правительства РФ не могут быть депутатами парламента, занимать никакой другой должности в государственных, коммерческих, общественных органах и организациях, в том числе и в политических партиях, членство в которых они могут сохранять; они не имеют права на предпринимательскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Они обязаны ежегодно представлять сведения о своих доходах и имуществе. Поскольку речь идет о президентской форме государственного правления, в рамках которой правительство не зависит от парламента, Правительство РФ может и не отражать партийный состав парламента и не носить коалиционный характер. Очень часто при формировании Правительства РФ подчеркивается, что оно осуществляется не на партийно-политической, а на профессиональной основе, независимо от партийно-политической принадлежности членов Правительства. Это, конечно, не означает, что политические моменты вовсе не учитываются в процессе формирования Правительства. Нет ничего удивительного, что Президент РФ хочет видеть в кресле Председателя Правительства РФ своего политического единомышленника, а Председатель Правительства РФ — иметь свою команду, проводящую в принципе единую политическую линию Правительства. Опыт показывает, что формирование правительства на профессиональной основе вовсе не исключает возможность любого учета партийно-политических факторов, тем более что и при президентской республике успешная и стабильная работа правительства в немалой степени зависит от раскладки политических сил в парламенте и умения наладить сотрудничество с ним. Компетенция. Полномочия Правительства РФ очень широки и охватывают все основные сферы общественной жизни. Статья 114 Конституции РФ, в которой определяется его компетенция, включает вопросы экономики и финансов, социальной сферы, науки, культуры и экологии, обороны, государственной безопасности и внешней политики, прав человека, законности и др. Важно при этом отметить, что приведенный в данной статье перечень полномочий Правительства РФ не является исчерпывающим, ибо последний пункт этого перечня гласит, что Правительство «осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации». Как уже отмечалось выше в данном параграфе, многие конкретные полномочия Правительства РФ закрепляются в других статьях Конституции РФ, федеральных законах и указах Президента РФ Конечно, Правительство РФ осуществляет исполнительную власть совместно с Президентом страны и под его руководством. Но если, к примеру, Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, то организация реализации этих направлений ложится на Правительство РФ. В области финансово-экономической деятельности Правительство РФ: разрабатывает единую финансовую, кредитную, денежную и налоговую политику и обеспечивает ее реализацию; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен; управляет государственным внутренним и внешним долгом; осуществляет установленные законом валютное регулирование и валютный контроль; разрабатывает программы экономического развития; обеспечивает свободу экономической деятельности и осуществляет в установленных пределах регулирование экономических процессов, осуществляет управление федеральной собственностью; вырабатывает и реализует структурную и инвестиционную политику государства; разрабатывает и проводит политику международного экономического сотрудничества; вырабатывает прогнозы экономического и социального развития страны и др. В области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии Правительство РФ обеспечивает проведение в стране единой государственной политики. В этих целях оно разрабатывает разнообразные социальные программы и меры поддержки и развития культуры, науки и образования, охраны здоровья граждан, поддержки семьи, материнства, отцовства, детства, молодежи, по развитию физической культуры, спорта, туризма, охране окружающей среды, гарантированию установленного законом уровня оплаты труда и социального обеспечения, защите наименее социально защищенных слоев населения, сокращению безработицы и др. и обеспечивает их выполнение или участвует в нем. Эти и многие другие конкретные полномочия Правительства РФ, в развитие общего положения Конституции РФ (п. «в» ч. 1 ст.114), сформулированы в целом ряде соответствующих федеральных законов и указов Президента РФ. Так, в Законе РФ «Об образовании» (январь 1996 г.) на Правительство РФ возлагается: разграничение компетенции в области образования между федеральными органами исполнительной власти; определение статуса руководителя государственного образовательного учреждения федерального подчинения; установление порядка определения объемов и структуры приема обучающихся в государственных учреждениях среднего профессионального и высшего профессионального образования на обучение за счет средств федерального бюджета и др. В сфере обороны, безопасности и внешней политики Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности и реализации внешней политики РФ. Учитывая особую важность и значимость этих областей государственной деятельности, руководители соответствующих министерств и ведомств находятся в непосредственном подчинении Президенту РФ. Но и полномочия Правительства РФ в этих областях также немалые, что закрепляется в ряде федеральных законов. Так, Федеральный закон «Об обороне»* (май 1996 г.) устанавливает, что Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований. Оно вносит в Государственную Думу предложения по расходам на оборону, организует оснащение войск вооружением и военной техникой по их заказам; разрабатывает мобилизационные планы; контролирует выполнение оборонного заказа; организует систему военного образования, воинского учета и призыва на военную службу; осуществляет контроль за экспортом вооружений и др. В Федеральном законе «О безопасности»* (март 1992 г.) определяется, что Правительство РФ обеспечивает руководство органами безопасности, организует и контролирует разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности органами исполнительной власти РФ и ее субъектов. В Указе Президента РФ «О Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения)» (апрель 1996 г.) Правительству РФ поручалось, в частности, разработать меры по реализации указанной стратегии как составной части национальной безопасности в целях обеспечения такого развития экономики, при котором «создались бы приемлемые условия для жизни и развития личности, социально-экономической и военно-политической стабильности общества и сохранения целостности государства, успешного противостояния влиянию внутренних и внешних угроз». * СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750. ** ВВС РФ. 1992. № 15. Ст. 770. С изменениями и дополнениями, внесенными Законом РФ от 25 декабря 1992 г. (ВВС РФ. 1993. № 2. Ст. 77). Поскольку руководство внешней политикой является по Конституции РФ прерогативой Президента РФ, Правительство РФ, не имея полномочий по такому руководству, тем не менее играет немаловажную роль в реализации внешней политики. Оно обеспечивает представительство РФ в иностранных государствах и в международных организациях, принимает меры по выполнению международных договоров, заключает межправительственные соглашения, осуществляет руководство в области внешней торговли и других видов внешнеэкономической деятельности, международного научно-технического и культурного сотрудничества, решает вопросы материального обеспечения дипломатической деятельности. В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью Правительство РФ осуществляет меры по разработке и реализации программы по обеспечению законности, безопасности, прав и свобод личности, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью; обеспечивает финансовую и материально-техническую базу деятельности судебных органов, органов прокуратуры, внутренних дел, юстиции и др. На Министерство юстиции, например, возложены организационно-правовое обеспечение судебной реформы, создание необходимых условий для функционирования судов общей юрисдикции и военных судов. В компетенцию Правительства РФ входит анализ состояния законности в стране и эффективности борьбы с преступностью. Организация деятельности. В организации и проведении деятельности Правительства РФ центральная и ведущая роль, несомненно, принадлежит его Председателю, который, согласно ст. 113 Конституции РФ, определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ. В определении и реализации основных направлений деятельности Правительства его Председатель руководствуется прежде всего ст. 114 Конституции РФ, в которой определяется компетенция Правительства РФ в целом и которая уже была рассмотрена выше, а также Федеральным законом «О Правительстве Российской Федерации» (1997 г.). Особо важная и решающая роль Председателя Правительства РФ выражается здесь в том, что он: разрабатывает и представляет Президенту РФ предложения по структуре и составу Правительства, назначению на должность членов Правительства и освобождении их от должности; распределяет обязанности между первыми заместителями, заместителями Председателя Правительства; проводит заседания Правительства и подписывает его акты; утверждает регламент работы Правительства; представляет Правительство внутри страны и в международных отношениях; систематически информирует Президента РФ о работе Правительства; назначает исполняющего обязанности Председателя Правительства на время своего отсутствия; исполняет обязанности Президента РФ во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности. Кроме того, именно Председатель Правительства представляет Президенту РФ разработанные Правительством законопроекты и проекты указов Президента РФ, вносит в Государственную Думу проекты законов в порядке законодательной инициативы, проекты федерального бюджета и отчеты об их исполнении и др. документы. Заседания Правительства РФ проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Для признания его правомочным на заседании должны присутствовать не менее двух третей членов Правительства. Решения принимаются большинством голосов списочного состава членов Правительства. При отсутствии Председателя Правительства заседания проводит его первый заместитель. В заседаниях Правительства могут участвовать представители палат Федерального Собрания, Конституционного Суда, Генеральной прокуратуры, Счетной палаты, Центрального банка. Заседания носят открытый характер, хотя отдельные вопросы могут рассматриваться на закрытых заседаниях. На заседаниях Правительства РФ обсуждаются и решаются наиболее важные вопросы государственного управления, хозяйственного и социально-культурного развития страны. Исключительно на заседаниях Правительства рассматриваются: вопросы подготовки и исполнения федерального бюджета, а также формирования и расходования государственных внебюджетных фондов; проекты программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон; номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен; объемы выпуска государственных ценных бумаг; решения о внесении Правительством законопроектов в Государственную Думу; проекты программ приватизации государственной собственности; некоторые вопросы предоставления дотаций, субсидий, оказания иной поддержки за счет средств федерального бюджета; решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ. Только на заседаниях Правительства: образуется его Президиум; утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти; устанавливаются порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, размер ассигнований на содержание их аппаратов; утверждается Регламент Правительства РФ; утверждается Положение об Аппарате Правительства РФ. Для решения оперативных вопросов Правительство РФ может создавать свой Президиум, решения которого могут оформляться как распоряжения Правительства. Подготовительную работу к заседаниям, а также контроль за исполнением решений Правительства осуществляет Аппарат Правительства во главе с его руководителем в ранге министра, назначаемым Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в РФ. В случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ они могут быть отменены Президентом РФ (ст. 115). В этом проявляется подзаконный характер актов Правительства РФ. Наиболее значительные из них принимаются в форме постановлений, а в форме распоряжений — акты по оперативным и другим текущим вопросам. Нормативные акты, как правило, оформляются в форме постановлений. Постановления и распоряжения подписываются Председателем Правительства РФ, а распоряжения могут подписываться и его первым заместителем. Нормативные правовые акты Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в газете «Российские вести» в течение 10 дней после их регистрации и в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти». Сроки полномочий и отставка. Конституция РФ не устанавливает прямо срока полномочий Правительства РФ. Тем не менее из нее ясно вытекает, что парламентские выборы не влекут за собой смену Правительства, Президент РФ имеет возможность в любой момент по своему усмотрению отправить в отставку Правительство, а перед вновь избранным Президентом РФ Правительство РФ слагает свои полномочия (ст.116). Вместе с тем прекращение полномочий Правительства РФ Президентом РФ может быть связано с позицией самого Правительства или с позицией Государственной Думы. Статья 117 определяет, что отставка Правительства может иметь место, когда: 1) Правительство РФ само подает в отставку, а Президент РФ принимает ее (хотя может и отклонить); 2) Президент РФ по собственной инициативе принимает решение об отставке Правительства РФ; 3) Государственная Дума выражает недоверие Правительству РФ, а Президент РФ объявляет о его отставке (хотя имеет возможность не согласиться с решением Государственной Думы); 4) Государственная Дума в ответ на постановку Председателем Правительства РФ вопроса о доверии Правительству РФ отказывает в доверии, а Президент РФ в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства (хотя может и распустить Государственную Думу). Если Государственная Дума повторно в течение трех месяцев выражает недоверие Правительству, Президент РФ также оказывается перед дилеммой: либо объявить об отставке Правительства РФ, либо распустить Государственную Думу. Обеспечивая непрерывность работы исполнительной власти, Правительство РФ, ушедшее в отставку или сложившее свои полномочия перед вновь избранным президентом, по поручению Президента РФ продолжает исполнять свои обязанности до сформирования нового правительства. Следует также заметить, что отставка Правительства может быть как коллективной, так и индивидуальной, т.е. отставкой отдельных членов Правительства, которых освобождает от должности Президент РФ. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ Что такое правительство и каково его место в системе органов государственной власти? Какова своеобразная роль правительства в условиях различных форм государственного правления? Каков состав правительства? Что такое однопартийное, коалиционное и беспартийное правительства и когда они складываются? Как формируются правительства? Чем отличаются парламентский и внепарламентский путь формирования правительства? В чем отличие конституционно-правового статуса правительства в президентских и парламентских республиках? Каковы основные полномочия правительства, в том числе и по отдельным важнейшим сферам его деятельности? Как организуется деятельность правительства и в чем проявляется здесь особая роль премьер-министра? Каков конституционно-правовой статус Правительства РФ? Каков состав Правительства РФ? Как формируется Правительство РФ? Какова компетенция Правительства РФ в различных областях общественной жизни? Как организуется деятельность Правительства РФ и какова в этом роль его Председателя? ЛИТЕРАТУРА Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996. Елисеев Е.П. Система органов государственной власти в современной России. М.,1997. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 1998. Краснов М.А. Ответственность власти (государство в открытом обществе). М., 1997. Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности. М., 1998. Пикулькин А.В. Система государственного управления. М., 1997. Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М., 1994. Сукиасян М.А. Власть и управление в России. М., 1996. Федеральный конституционный закон «О правительстве Российской Федерации». М., 1998. Федеральный конституционный закон «О правительстве Российской Федерации». Комментарий. М., 1999. Энтин Л.М. Разделение властей. Опыт современных государств. М., 1995. Глава 13. СУД И ПРОКУРАТУРА В системе органов государственной власти осталось рассмотреть органы правосудия и прокуратуры. Суды осуществляют правосудие, а прокуратура содействует им в их деятельности, хотя, как будет показано ниже, к этому далеко не сводятся во многих странах ее функции. Многие конкретные вопросы организации и деятельности судебных и прокурорских органов специально и подробно рассматриваются в целом ряде других юридических учебных дисциплин. В данном учебном курсе эти проблемы изучаются в более общем ракурсе, под углом зрения выяснения конституционно-правовых основ судебной и прокурорской власти. § 1. Судебная власть и судебная система В подлинно демократическом государстве недостаточно иметь демократическое законодательство и демократический механизм его применения исполнительной властью. Необходима, как уже отмечалось, и демократическая организация и деятельность третьей, судебной власти, призванной своими способами обеспечивать правопорядок и разрешать возникающие в жизни конфликты на основе принципа верховенства права. Без этого государство не может быть действительно демократическим и правовым. Сущность и функции. Судебная власть, ее органы — неотъемлемая и в то же время своеобразная часть механизма осуществления народовластия в демократическом государстве, находящаяся в определенном взаимодействии с другими ветвями государственной власти, их органами. Принимая законы, законодательная власть определяет основные принципы организации и общее направление и содержание деятельности судебной власти. Исполнительная власть обеспечивает материально-технические основы деятельности судебной власти, подготовку соответствующих кадров и др. При этом, в соответствии с принципом разделения властей, ни законодательная, ни исполнительная власть не могут вмешиваться в практику осуществления правосудия, в судебную деятельность судов. «Юстиция отделена от управления на всех уровнях», — говорится в Конституции Австрии (ст. 94). Органы правосудия — независимые органы государственной власти, специфическими средствами и методами в рамках своей компетенции регулирующие общественные отношения, защищающие права и свободы человека и гражданина, исходя из принципов законности и справедливости. Конституция Франции (ст. 66) определяет судебную власть в качестве «хранительницы личной свободы». В Конституции Португалии (ч. 1 и 2 ст. 205), например, говорится, что «суды являются органами власти с компетенцией отправления правосудия от имени народа» и что «в отправлении правосудия судам надлежит обеспечивать защиту прав и интересов граждан, охраняемых законом, наказывать за нарушения демократической законности и улаживать конфликты общественных и частных интересов». Они — органы государственной власти, решения которых обязательны для всех граждан, должностных лиц и государственных органов. Эти решения и вытекающие из них санкции принимаются от имени государства. Данные общие черты присущи и другим органам государственной власти. Вместе с тем судебной власти и ее органам свойственны и специфические черты, отличающие ее от законодательной и исполнительной властей. Во-первых, в демократическом государстве судебная власть выполняет исключительную, только ей присущую функцию — функцию правосудия, которую не могут и не должны выполнять никакие другие органы или лица. Если законодательную власть очень часто осуществляют совместно парламент и президент или монарх, а исполнительную — президент или монарх и правительство, то судебную власть — только суды, судьи. «Судебная власть вверяется судьям», — говорится в Основном законе ФРГ (ст. 92). «Судебные функции осуществляются судами, решения которых исполняются от имени греческого народа», — отмечается в Конституции Греции (ч. 3 ст. 26). В подавляющем большинстве конституций стран СНГ специально подчеркивается, что правосудие в них осуществляется только (исключительно) судом (судами). Во-вторых, судебная власть осуществляется в особой установленной законом процессуальной форме, в ходе судебного процесса, опирающегося на неуклонное соблюдение специальной узаконенной процедуры, нарушение которой влечет за собой отмену решения суда. Соблюдение таких процессуальных форм призвано обеспечить гарантии принятия судом действительно правовых решений, т.е. гарантии правосудия. Эти формы и процедуры регулируются соответствующими нормами процессуального права. В-третьих, судебную власть непосредственно осуществляет не только высший ее орган, но и вся система органов этой власти. Каждое из звеньев этой системы — от низовых до верховных судов — является носителем судебной власти и решает судебные споры совершенно самостоятельно, независимо, руководствуясь только законом и правосознанием. «Судьи независимы при осуществлении своих судейских обязанностей», — гласит ч. 1 ст. 87 Конституции Австрии. «Судьи независимы и подчиняются только закону», — закрепляется в ч. 1 ст. 97 Основного закона ФРГ. Аналогичные положения, определяющие особый статус судей, прежде всего их независимость и подчиненность только Конституции и закону, содержатся так или иначе в большинстве конституций стран мира. Иногда в них прямо идет речь о том, что гарантом независимости судебной власти является глава государства. Так, в ст. 64 Конституции Франции говорится, что гарантом независимости судебной власти является Президент Республики. Аналогичное положение содержится в Конституции Армении (ст. 94). Это определяет и своеобразие осуществления контроля за деятельностью судов, который может носить только правовой характер, т.е. заключаться в проверке законности судебных решений и соблюдения судами процессуальных норм их принятия. В соответствии с принципом независимости деятельности органов судебной власти такой контроль несовместим с вмешательством законодательных и исполнительных органов в осуществление правосудия. Осуществление правосудия — главная и основная, но не единственная функция судебной власти. В ее рамках: проводится контроль (надзор) за законностью и обоснованностью принятия органами дознания и следствия мер процессуального принуждения (ареста, обыска и др.); дается толкование правовых норм; официально удостоверяются имеющие юридическое значение факты (например, фактических брачных отношений, родства, признания умершим или безвестно отсутствующим и др.); осуществляется предусмотренное законом ограничение правосубъектности граждан (например, признание лица недееспособным); судебный надзор за решением судов и др. Но это, несомненно, сравнительно менее важные и менее широкие функции судебной власти. Деятельность судов по разрешению правовых споров называется юрисдикционной, а предметные и пространственные рамки этой деятельности — юрисдикцией (oт лат. jurisdictio — судебное разбирательство, судебный округ). Совокупность судов и их деятельность обычно именуются юстицией (от лат justitia — справедливость). В зависимости от предмета и направления их деятельности различают, с одной стороны, суды общей и специальной юрисдикции; а с другой — конституционную, административную и другие юстиции. В части стран для совокупного обозначения судей, прокуроров при судах и судебных следователей используется такое понятие, как магистратура, что нередко находит свое отражение и в их конституциях. В состав магистратуры не входят другие государственные служащие, работающие в судах (например, секретари судебных заседаний, работники канцелярий судов и др.). Формирование и статус. В большинстве стран судьи назначаются, но само назначение происходит в разных странах по-разному. В одних странах такое назначение осуществляет глава государства; в других — глава государства по представлению правительства; в третьих — парламент или его палата по представлению главы государства или правительства; в четвертых — правительство; в пятых — совет магистратуры (т.е. орган судейского самоуправления) по конкурсу и т.д. В некоторых странах судьи избираются либо непосредственно гражданами или соответствующими представительными органами (чаще всего судьи низовых судов), либо представительными органами (судьи вышестоящих судов). В США принципы выборности и назначаемости судей сочетаются: судьи Верховного Суда назначаются Президентом по совету и с согласия Сената, а в большинстве штатов судьи избираются гражданами. Мировые судьи и судьи трибуналов назначаются непосредственно Королем, гласит ст. 15 Конституции Бельгии. Аналогичное положение содержится в Конституции Нидерландов (ст. 117). В Греции, Ирландии, Армении, Туркменистане и др. судьи назначаются Президентом. В Мексике (ст. 96—97) члены Верховного Суда назначаются Президентом, но это назначение подлежит одобрению Палаты сенаторов; а окружные и районные судьи назначаются Верховным Судом страны. В Австрии судей назначают Президент или уполномоченный им компетентный федеральный министр по представлению Правительства (ст. 86). В Конституции Италии (ст. 105—106) говорится, что назначение магистратов производится по конкурсу Высшим советом магистратуры. То же положение содержится в Конституции Португалии (ст. 219). В Кыргызстане (ст. 80) судьи Конституционного Суда и Высшего Арбитражного Суда избираются парламентом по представлению Президента, а судьи местных судов назначаются Президентом с согласия парламента. На Украине первое назначение на должность профессионального судьи осуществляется на пять лет Президентом, а все другие судьи, кроме судей Конституционного Суда, избираются парламентом бессрочно (ст. 128). В Польше судьи назначаются на неопределенный срок Президентом по предложению Всепольского судебного Совета (ст. 179). Для статуса судей характерно признание и обеспечение их независимости (о чем уже говорилось выше), неприкосновенности, несменяемости, несовместимости их функций с занятием иных публичных должностей, с участием в политических объединениях и т.д. Конституция Италии (ст. 104) устанавливает, что «магистратура автономна и независима от всякой другой власти». В Конституции Испании (ст. 117) говорится, что судьи «независимы, несменяемы, ответственны перед законом и подчиняются только закону»; они не могут быть отстранены от должности, уволены в отставку, переведены с одной должности на другую или на пенсию, кроме как на основании причин и с соблюдением условий, предусмотренных законом. Статья 152 Конституции Бельгии гласит: «Судьи назначаются пожизненно. Они уходят в отставку по достижению установленного законом возраста и получают пенсию, предусмотренную законом. Никакой судья не может быть отправлен в отставку или отстранен от должности иначе как по судебному решению. Перемещение судьи может иметь место только в связи с новым назначением и с его согласия». Аналогичные положения содержатся и в конституциях многих других стран. В Конституции Армении (ст. 98) устанавливается, что судьи не могут занимать другую государственную должность или выполнять иную оплачиваемую работу, кроме научной, педагогической и творческой; они не могут являться членами какой-либо партии или заниматься политической деятельностью. Аналогичное положение содержит и Конституция Грузии (ст. 86), в которой также закрепляется неприкосновенность судьи (ст. 87), в соответствии с которой недопустимы привлечение его к уголовной ответственности, задержание или арест, личный обыск, обыск рабочего места, машины, жилища без согласия Председателя Верховного Суда страны (за исключением случаев задержания на месте преступления). Статья 178 (ч. 3) Конституции Польши содержит следующее положение: «Судья не может принадлежать к политической партии, профессиональному союзу, вести публичную деятельность, несовместимую с принципами независимости судов и независимости судей». При назначении или избрании судей к кандидатам на эту должность обычно предъявляются особые, достаточно высокие требования и условия. Помимо понятных условий наличия гражданства страны и гражданской правоспособности, часто выдвигаются требования высоконравственного поведения, обладания жизненным опытом (возрастной ценз), наличия необходимой профессиональной подготовки (высшее юридическое образование, определенный стаж работы по специальности) и др. В ряде стран (например, в Италии, Польше, Греции) кандидаты на должность судьи должны пройти предварительную стажировку, сдать ряд экзаменов и т.д. Обычно эти вопросы регулируются в специальном законодательстве, положениях и т.д., но в некоторых конституциях и по этим вопросам содержатся определенные конкретные требования. Так, Конституция Бразилии (ст.101) устанавливает, что судьями Федерального Верховного Суда могут быть граждане старше 35 лет и моложе 65 лет, с достаточными знаниями в области права и незапятнанной репутацией, а Конституция Мексики (ст. 95) — что для избрания членом Верховного Суда страны необходимо быть мексиканским гражданином по рождению, обладать всеми политическими и гражданскими правами; быть ко дню избрания не старше 65 и не моложе 35 лет; иметь высшее юридическое образование, удостоверенное дипломом, выданным не менее чем за пять лет до избрания; иметь хорошую репутацию и не быть осужденным за преступление, которое влечет тюремное заключение на срок более одного года; не совершать преступления, связанного с хищением имущества, мошенничеством, подлогом, злоупотреблением доверия и другими преступлениями, которые серьезно дискредитируют в общественном мнении данное лицо независимо от характера наказания; проживать в стране в течение последних пяти лет. Часть 1 ст. 86 Конституции Грузии предусматривает, что судьей может быть гражданин страны, достигший 30 лет, имеющий высшее юридическое образование и не менее чем пятилетний опыт работы по специальности. Судебные системы. Своеобразие организации судебной власти в различных странах находит свое выражение прежде всего в различных моделях их судебных систем. Обычно государственные судебные системы — это сложные разноуровневые иерархические структуры, в которые входят различные виды автономных судов, находящиеся в более или менее тесной и разветвленной взаимосвязи. Для стран с англосаксонской правовой системой типична единая система судов, возглавляемая единым верховным судом, на который выходят различные ветви судебной власти. В отличие от этого, для стран континентально-европейской (романо-германской) правовой системы свойственна полисистемность в организации судебной власти, ибо в них отсутствует единая система судов, а существует несколько специализированных и автономных систем судов, каждая из которых имеет свои высшие суды. Основной закон ФРГ, например, наряду с Федеральным Конституционным судом, предусматривает создание еще пяти высших судов для отправления правосудия в области общей, административной, финансовой, трудовой и социальной юрисдикции: Федеральной судебной палаты, Федерального административного суда, Федерального финансового суда, Федерального трудового суда и Федерального социального суда (ст. 95). Конституция Бразилии (ст. 92) говорит о следующих органах судебной власти: Федеральный Верховный Суд; Высший Суд Правосудия; Федеральные региональные суды и федеральные судьи; Рабочие суды и рабочие судьи; Избирательные суды и избирательные судьи; Военные суды и военные судьи; суды и судьи штатов, федерального округа и территорий. Основы правосудия. В конституциях обычно закрепляются важнейшие правовые основы, принципы не только организации, но и деятельности органов правосудия, т.е. судебного процесса. Важнейшими конституционными принципами осуществления правосудия в демократических странах являются: а) независимость судей и подчинение их только закону, о чем уже говорилось выше; б) гласность, публичность, открытость суда, судебных заседаний (за редким исключением закрытых заседаний суда); в) состязательность судебного процесса, означающая вынесение решения суда на основе взвешивания аргументов за и против в споре сторон; г) доступность суда, согласно которой любое лицо должно иметь право и возможность обратиться в суд для защиты его прав и интересов, а любые ограничения здесь недопустимы; коллективность рассмотрения дел и принятия решения по ним (за исключением единоличного отправления правосудия судьей по малозначительным делам), что обеспечивает большую объективность решений судов; возможность обжалования и пересмотра судебного решения на основе апелляции, кассации, ревизии; ведение судопроизводства на языке, доступном для сторон, или с обеспечением переводчика; и др. Приведем в этой связи несколько конституционных установлении. «Никто не может быть лишен своего законного судьи», — гласит ч. 2 ст. 83 Конституции Австрии, а ч. 1 ст. 90 устанавливает, что разбирательство гражданских и уголовных дел проводится устно и гласно (исключения определяются законом); ст. 91 этой же Конституции закрепляет, что «народ должен участвовать в отправлении правосудия и что по делам о перечисленных в законе преступлениях, за которые может быть назначено суровое наказание, а также по делам о всех политических преступлениях и проступках вопрос о виновности обвиняемого решают присяжные. В Конституции Бельгии отмечается, что заседания судов публичны, если только их публичность не представляет опасности для порядка или нравов; по делам о политических преступлениях и преступлениях прессы решение о закрытости заседания может быть принято только единогласно (ст. 148). Любое судебное решение является мотивированным; оно объявляется в публичном заседании (ст. 149). Суд присяжных установлен по всем уголовным делам, политическим преступлениям и преступлениям прессы (ст. 150). Конституция Беларуси (ст. 129) так определяет основные принципы судопроизводства: 1) законность; 2) равенство всех участников судебного процесса перед законом и судом; 3) обеспечение доказанности вины; 4) состязательность сторон и свобода в предоставлении ими суду своих доказательств и в доказывании перед судом их убедительности; 5) поддержание государственного обвинения в суде прокурором; 6) обеспечение обвиняемому права на защиту; 7) гласность судебного процесса и его полная фиксация техническими средствами; 8) обеспечение апелляционного и кассационного обжалования решения суда, кроме случаев, установленных законом; 9) обязательность решений суда. § 2. Прокуратура В отличие от судебной власти, прокуратура не представляет собой особую, отдельную ветвь государственной власти. В большинстве демократических стран ее функция сводится к уголовному преследованию совершивших преступление, поддержанию публичного обвинения в суде, осуществлению надзора за законностью предварительного расследования и содержания лиц в местах заключения. «Прокуратура обязана осуществлять уголовное преследование», — гласит ст. 112 Конституции Италии. Этим прежде всего объясняется то, что во многих конституциях и ином конституционном законодательстве этих стран статус и основы организации и деятельности прокуратуры не регулируются, а часто делается отсылка к закону о судопроизводстве или иному закону. Далеко неодинаково решается в различных странах и вопрос о месте прокуратуры в системе органов государственной власти. В одних странах (США, Япония, Польша и др.) прокуратура входит в состав министерства юстиции, а министр юстиции одновременно выступает и качестве генерального прокурора. В других странах (Италия, Испания, Бельгия и др.) прокуратура включается в состав магистратуры и действует при судах (например, Генеральный прокурор Италии при Кассационном Суде или Генеральный прокурор Нидер-ландов при Верховном Суде). В третьих странах (КНР, Россия, КНДР, Словакия и др.) прокуратура выделяется в отдельную систему. Наконец, есть и такие страны (например, Великобритания), где прокуратура вообще отсутствует, а прокурорские функции в необходимых случаях выполняют члены адвокатского корпуса, а в особо важных делах специальное должностное лицо — директор публичных преследований. В странах СНГ прокуратура является самостоятельным органом государственной власти. Тем не менее ее конституционный статус характеризуется неоднозначно. Так, в Конституции Грузии (ст. 92) прокуратура определяется как «учреждение судебной власти, которое осуществляет уголовно-правовое преследование, надзор за дознанием и исполнением наказания, а также поддерживает государственное обвинение». Здесь обращают на себя внимание два момента: 1) то, что прокуратура рассматривается как орган судебной власти; 2) то, что в функции прокуратуры не включается осуществление общего надзора за законностью. В последнем отношении существенно отличаются положения о прокуратуре и в конституциях Украины и Беларуси, хотя и та и другая помещают их в отдельных разделах и главах, а не внутри раздела, главы о правосудии, суде. Если Конституция Беларуси (ст. 125), как и Конституции ряда других стран СНГ, возлагает на прокуратуру обязанность надзора за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными правительству органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами, а также надзор за соответствием закону судебных решений, то Конституция Украины (ст. 121), как и конституции некоторых других стран СНГ, не предусматривает этого. А в Конституции Казахстана (ст. 83) речь идет даже о том, что прокуратура от имени государства осуществляет, наряду с другими функциями, высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента и иных нормативных актов на территории страны. Во многом по-разному происходит в различных странах и назначение прокуроров. В США, например, федеральные прокуроры назначаются Президентом по представлению генерального атторнея (т.е. министра юстиции и одновременно генерального прокурора) по совету и с согласия Сената. При этом каждый штат США имеет свою прокурорскую систему, а ее прокуроров назначает губернатор штата. В Испании генеральный прокурор назначается Королем по предложению Правительства, с учетом мнения Генерального совета судебной власти (ч. 4 ст. 124). В Бразилии генеральный прокурор назначается Президентом после утверждения абсолютным большинством Федерального сената (ст. 128). В Грузии генерального прокурора сроком на пять лет назначает парламент по представлению Президента (ст. 93), а в Армении — Президент по представлению премьер-министра. Генеральный прокурор Туркмении, его заместители и прокуроры областей (велаятов) назначаются Президентом, а другие прокуроры — генеральным прокурором (ст. 112). В Узбекистане генерального прокурора и его заместителей назначает и освобождает от должности Президент с последующим утверждением парламентом (ст. 93), а прокурора входящей в страну Республики Каракалпакстан — высший представительный орган этой республики по согласованию с генеральным прокурором Узбекистана; остальные прокуроры назначаются генеральным прокурором (ст. 119). На Украине генеральный прокурор назначается на должность с согласия парламента и освобождается от должности Президентом; при этом если парламент выразит недоверие генеральному прокурору, то это влечет его отставку с должности (ст. 122). В конституциях стран СНГ много общего в регулировании статуса, организации и деятельности прокуратуры, но есть и различия, о части из которых уже говорилось выше. К сказанному следует добавить и то, что если в большинстве конституций (Армении, Грузии, Казахстана) этих стран эти вопросы рассматриваются, как и в Конституции РФ, в главе (разделе) о судебной власти (правосудии, суде), то в Конституции Кыргызстана — в главе об исполнительной власти (разделе о правительстве); в Конституции Украины — в отдельном, самостоятельном разделе; в Конституции Беларуси — в разделе, посвященном совместно с комитетом государственного контроля, в самостоятельной главе о прокуратуре. В ряде стран СНГ (Туркменистан, Беларусь) конституционно закрепляется, что в своей деятельности генеральный прокурор подотчетен Президенту. § 3. Судебная власть и прокуратура в Российской Федерации Демократические принципы организации и деятельности государственной власти в РФ находят свое выражение и в конституционных основах судебной системы и прокуратуры. Это прежде всего определяется закреплением принципа разделения властей (ст. 10 и 11 Конституции РФ), в соответствии с которым судебная власть выступает как одна из трех самостоятельных разновидностей государственной власти. Конституционные основы осуществления этой власти в РФ определяются Конституцией РФ (ст. 22, 23, 25, 46-54, 118-128 и др.) и Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г.* Важно при этом иметь в виду, что, несмотря на то, что гл. 7 Конституции РФ называется «Судебная власть», а в нее включена ст. 129, определяющая конституционные основы организации и деятельности Прокуратуры РФ, последняя не является органом судебной власти. В развитие указанной статьи Конституции РФ в ноябре 1995 г. был принят Федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации».** * СЗ РФ. 1997. №1. Ст. 1. ** СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472. Судебная власть. Как и в других демократических странах, судебная власть, правосудие в РФ осуществляется только судом. Это закрепляется ч. 1 ст. 118 Конституции РФ и является одним из важнейших конституционных принципов судебной власти в РФ, направленным на обеспечение гарантий законности, охраны прав и интересов граждан и организаций. Носителями судебной власти являются только судьи, а в ряде случаев также присяжные и народные заседатели. В Законе РФ «О статусе судей Российской Федерации»* (июнь 1992 г.) говорится, что «судебная власть в Российской Федерации принадлежит только судам в лице судей и привлекаемых в установленном законом случаях к осуществлению правосудия представителей народа». При этом судьи — это «лица, наделенные в конституционном порядке полномочиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе». * ВВС РФ. 1992. №30. Ст. 1792. С изменениями и дополнениями, включая внесенные Федеральным законом от 21 июня 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2399. Судебная власть в РФ осуществляется в целом на основе таких общедемократических принципов, как равенство всех граждан перед законом и судом, уважение личности, открытость судебного разбирательства, состязательность и равноправие сторон, обеспечение национального языка судопроизводства и др. Вместе с тем в зависимости от характера рассматриваемых правоотношений она может осуществляться в специфически разных формах. В этой связи ч. 2 ст. 118 Конституции РФ говорит о том, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, а в ст. 127 отдельно закрепляется еще и арбитражное судопроизводство. Судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации». Она включает федеральные суды, а также конституционные (уставные) суды и мировых судей субъектов РФ. Федеральные суды — это: Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ; верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему федеральных арбитражных судов. Суды субъектов РФ — это конституционные (уставные) суды и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ. Таким образом, встречающиеся еще иногда товарищеские суды, третейские суды, как и некоторые другие квазисудебные органы (например, Международный коммерческий арбитражный суд и Морская арбитражная комиссия при Торгово-промышленной палате РФ или Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ), являются, по сути дела, административными органами, в судебную систему не входящими и судебной властью не обладающими. Конституция РФ (ч. 3 ст. 118) особо выделяет то, что создание чрезвычайных судов не допускается. О Конституционном Суде РФ речь уже подробно шла в гл. 2 учебника. Что же касается Верховного Суда РФ, то он является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики (ст. 126). Высший Арбитражный Суд РФ — это высший судебный орган по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляющий в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дающий разъяснения по вопросам судебной практики (ст. 127). В апреле 1995 г. был принят Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации», а с июля 1995 г. действует Арбитражный процессуальный кодекс РФ. Одним из важнейших конституционных принципов в организации и осуществлении судебной власти в РФ является ее единство. Согласно Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» (ст. 3), единство судебной системы обеспечивается: а) установлением судебной системы РФ Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом; б) соблюдением всеми федеральными судами и мировыми судьями установленных федеральными законами правил судопроизводства; в) применением всеми судами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ, а также конституций (уставов) и других законов субъектов РФ; г) признанием обязательности исполнения на всей территории РФ судебных постановлений, вступивших в законную силу; д) законодательным закреплением единства статуса судей; е) финансированием федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета. Вместе с тем нельзя не видеть, что единство судебной системы РФ не исключает создание ни специализированных судов, ни судов субъектов РФ, в том числе и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, которые не составляют единой системы с Конституционным Судом РФ. Формирование судов РФ осуществляется по Конституции РФ (ст. 128) путем назначения на должность. Судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Судьи других федеральных судов назначаются Президентом РФ в порядке, установленном федеральном законом. Полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом. Как уже отмечалось, приняты федеральные конституционные законы «О Конституционном Суде Российской Федерации» (1994), «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (1995), Федеральный закон «О судебной системе Российской Федерации» (1996) и др. Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» (в ред. 21 июня 1995 г.),* в частности, установил, что представление о кандидатах в судьи Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ Президент РФ вносит с учетом мнения соответственно Председателя Верховного Суда РФ и Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ. Судьи федеральных арбитражных судов округов назначаются Президентом РФ по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ. Судьи судов общей юрисдикции и арбитражных судов субъектов РФ назначаются Президентом РФ по представлению соответственно Председателя Верховного Суда РФ и Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ с учетом мнения законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта РФ. Судьи военных судов назначаются Президентом РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ. Для назначения судьи любого суда необходимо положительное заключение соответствующей квалификационной коллегии судей. * СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2399. К судьям закон предъявляет ряд базовых, минимальных требований. Статья 119 Конституции РФ и Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» определяет в этой связи, что судьями могут быть граждане РФ, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. Конституция установила, что федеральным законом могут быть установлены дополнительные требования к судьям судов РФ. Указанный закон РФ о статусе судей РФ закрепил, что для кандидата на должность судьи Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ минимальный стаж профессиональной деятельности установлен не пять, а десять лет. Конституция РФ (ст. 120—122, 124 и др.) и Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» (ст. 5, 15, 16 и др.) четко определяют важнейшие черты конституционно-правового статуса судей — их независимость, несменяемость и неприкосновенность. Судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону (ч. 1, ст. 120). Судьи не сменяемы; полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены не иначе как в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом (ст. 121). Судьи неприкосновенны; судья не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе как в порядке, определенном федеральным законом (ст. 122). К числу важнейших гарантий независимости судей относятся: установленная законом процедура осуществления правосудия, исключающая постороннее воздействие на судей и запрет чьего бы то ни было вмешательства в деятельность судьи по осуществлению правосудия; освобождение судей от обязанности отчитываться перед кем бы то ни было; организация и действие системы органов судейского сообщества, выражающих интересы судей; право судьи на отставку с соответствующим материальным и социальным обеспечением; предоставление судье за счет государства обеспечения, соответствующего его высокому статусу; особая защита государством судьи, членов его семьи и их имущества; право судьи на хранение и ношение служебного огнестрельного оружия и др. Целям обеспечения независимости судей служат и ст. 124 Конституции РФ, которая предусматривает, что финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом. Независимость судей обеспечивается и принципами их несменяемости и неприкосновенности. В результате отказа от былой периодической выборности судей в нашей стране, как и в большинстве демократических стран мира, утвердилась более стабильная судебная система, где судьи назначаются на неограниченный срок и поэтому оказываются в более независимом положении, освобождаясь от чувства боязни быть неизбранным вновь. (Только начинающие судьи районных (городских) народных судов и судьи военных гарнизонов назначаются в испытательных целях сроком на три года.) Важно и то, что без его добровольного согласия судья не может быть перемещен на другую должность или в другой суд, а решение о приостановлении или прекращении полномочий судьи вправе принять только соответствующая квалификационная коллегия судей при наличии одного из оснований, установленных в Законе РФ «О статусе судей Российской Федерации». Для приостановления полномочий судьи основаниями являются: признание судьи безвестно отсутствующим решением суда, вступившим в законную силу; согласие квалификационной коллегии судей на привлечение судьи к уголовной ответственности или заключение его под стражу; участие судьи в предвыборной кампании в качестве кандидата в состав органа законодательной (представительной) власти РФ или органа законодательной (представительной) власти субъекта РФ; избрание судьи в состав органа законодательной (представительной) власти РФ и органа законодательной (представительной) власти субъекта РФ. Для прекращения полномочий судьи основаниями являются: письменное заявление судьи об отставке; неспособность по состоянию здоровья или по иным уважительным причинам в течение длительного времени исполнять обязанности судьи; письменное заявление судьи о прекращении его полномочий в связи с переходом на другую работу или по иным причинам; истечение срока полномочий судьи, если они были ограничены определенным сроком; увольнение судьи военного суда с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе; прекращение гражданства РФ; занятие деятельностью, не совместимой с должностью судьи; вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении судьи либо судебного решения о применении к нему принудительных мер медицинского характера; совершение поступка, позорящего честь и достоинство судьи или умаляющего авторитет судебной власти; вступление в законную силу решения суда об ограничении дееспособности судьи либо о признании его недееспособности; смерть судьи или вступление в законную силу решения суда об объявлении его умершим; отказ судьи от перевода в другой суд в связи с упразднением или реорганизацией суда. Неприкосновенность — еще одна важная гарантия независимости судей. Она распространяется и на их жилище, имущество, служебное помещение, используемые ими транспорт и средства связи, документы и корреспонденцию. Судьи не могут привлекаться к административной и дисциплинарной ответственности, а будучи задержанными, подлежат немедленному освобождению по установлению их личности. Уголовное дело в отношении судьи может быть возбуждено только Генеральным прокурором РФ при наличии на то согласия соответствующей квалификационной коллегии судей. Уголовное дело в отношении судьи по его требованию, заявленному до начала судебного разбирательства, рассматривается только Верховным Судом РФ. Сказанное не означает, что судьи вообще освобождаются от уголовной или иной ответственности. Речь идет об особом, усложненном порядке возбуждения соответствующих уголовных дел, являющемся процедурным механизмом и способом обеспечения независимости судей. Конституция РФ закрепляет демократические основы не только организации, но и функционирования судебной власти, ее процессуальных форм, что является одной из важнейших гарантий прав и свобод человека и гражданина. Частично об этом уже говорилось в связи с рассмотрением в главе 4 учебника положений ст. 46—51 Конституции РФ, связанных с обеспечением судебной защиты прав и свобод граждан, признанием презумпции невиновности и др. Вместе с этим Конституция РФ в главе 7 «Судебная власть» закрепляет общепризнанные демократические принципы судопроизводства. В ст. 123 говорится, что разбирательство дел во всех судах открытое; слушание дела в закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных федеральным законом. Заочное разбирательство уголовных дел в судах не допускается, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом. Судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. В случаях, предусмотренных федеральным законом, судопроизводство осуществляется с участием присяжных заседателей. Согласно федеральному законодательству закрытые судебные заседания допускаются, когда этого требуют интересы охраны государственной или коммерческой тайны, а также при рассмотрении дел, связанных с половыми преступлениями, с преступлениями лиц, не достигших 16-летнего возраста, и ряде других случаев. Но приговоры и решения судов во всех случаях оглашаются публично, в открытых заседаниях суда. Заочное разбирательство уголовных дел допускается в таких исключительных случаях, как отсутствие подсудимого в пределах страны и его уклонение от явки в суд, а также ходатайство подсудимого о разбирательстве дела в его отсутствие, когда не может быть назначено наказание в виде лишения свободы. Такое отступление от очного судебного разбирательства возможно только при условии, что это не препятствует установлению истины, в связи с чем суд вправе признать явку подсудимого обязательной. Делу установления истины служит и принцип состязательности и равноправия сторон. Он направлен на обеспечение оптимальных условий для принятия судом правильного и справедливого решения, на преодоление одностороннего преувеличения места и роли прокурора в судебном процессе, чрезмерно обвинительного характера его деятельности, да и деятельности суда в прошлом. В ходе осуществления в нашей стране судебной реформы в начале 90-х гг. были учреждены суды присяжных заседателей для рассмотрения дел о наиболее тяжких и опасных преступлениях (государственная измена, терроризм, бандитизм и др.), за которые предусмотрены суровые наказания. В связи с этим обвиняемому предоставлено право ходатайствовать о рассмотрении его дела судом присяжных и такое ходатайство должно быть удовлетворено. Суд присяжных образуется в краевом, областном и равнозначном им суде субъекта РФ в составе судьи и 12 присяжных заседателей, списки которых составляются соответствующей администрацией на основе списков избирателей и с учетом требований закона. Особенности деятельности судов присяжных подробно рассматриваются законом. Прокуратура. Прокуратура РФ — это единая централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Генеральный прокурор РФ назначается сроком на пять лет на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов РФ назначаются (сроком на пять лет) Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами. Иные прокуроры назначаются (сроком на пять лет) Генеральным прокурором РФ. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом (ст. 129 Конституции РФ). В систему Прокуратуры РФ входят: Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. В Федеральном законе «О Прокуратуре Российской Федерации» (ноябрь 1995 г.) указывается, что прокуратура как единая централизованная система органов осуществляет от имени РФ надзор за исполнением действующих на ее территории законов, а также предусматривается возможность выполнения ею и иных функций, предусмотренных федеральным законом. В Законе о прокуратуре РФ указывается, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет: а) надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; б) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина теми же органами и должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; в) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; г) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; д) уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ; е) координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В соответствии с процессуальным законодательством РФ прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов (ст. 1 указанного Закона). Из сказанного вытекает, что надзорная функция, т.е. осуществление надзора за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина, — главное и наиболее широкое направление деятельности прокуратуры РФ. Вместе с тем важными ее функциями являются: участие прокуроров в судопроизводстве; осуществление уголовного преследования; расследования преступлений (обычно наиболее опасных и сложных, хотя по закону прокуратура может принять к своему производству расследование любого преступления); координация деятельности по борьбе с преступностью органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и других правоохранительных органов; участие в правотворческой деятельности государства. Следует отметить, что в концепции судебной реформы, представленной Президентом РФ и одобренной парламентом (октябрь 1991 г.), указывалось на необходимость резкого сокращения сферы общего надзора прокуратуры и признания уголовного преследования ее доминирующей функцией. Но пока этого не произошло и не нашло соответствующего отражения в указанном Законе о прокуратуре РФ. Прокуратура РФ осуществляет свои функции и полномочия независимо от других органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных объединений. Ее прокуроры и следователи не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. В органах и учреждениях прокуратуры РФ не допускаются создание и деятельность таких объединений и их организаций. Прокуроры и следователи не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой. Закон запрещает вмешательство кого бы то ни было в осуществление прокурорского надзора. Прокуроры имеют право участвовать в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, правительственных и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ Что такое судебная власть и в чем ее отличие от власти законодательной и исполнительной? Каковы основные функции судебной власти? Что такое юрисдикция, юстиция, магистратура? Какова основная структура судебной власти и как она закрепляется в конституциях разных стран? Чем характеризуется статус судей? Назовите и охарактеризуйте основные судебные системы. Каковы конституционно-правовые принципы организации и деятельности судебной власти? Что такое прокуратура и каковы ее место и роль в разных странах? Как Конституция РФ определяет основные принципы демократической организации и деятельности судебной власти в нашей стране? В чем значение Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»? Каков статус судей в РФ? Как Конституция РФ и Федеральный закон о прокуратуре определяют сущность, основные функции, принципы организации и деятельности прокуратуры в нашей стране? Что общего и в чем особенности конституционного регулирования вопросов прокуратуры в России и зарубежных странах СНГ? ЛИТЕРАТУРА Басков В.И. Прокурорский надзор. М., 1998. Боботов С.В. Правосудие во Франции. М., 1994. Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации». М.,1996. Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. Мосиенко В.П. Правоохранительные органы России. Ростов н/Д, 1998. Прокуратура Российской Федерации (концепция развития на переходный период). М., 1994. Ржевский ВА., Чепурнова Н.М. Судебная власть в Российской Федерации: конституционные основы организации и деятельности. М., 1998. Средства массовой информации и судебная власть в России. М., 1998. Стецовский Ю.И. Судебная власть: Учебное пособие. М., 1999. Суд и правоохранительные органы: Хрестоматия. М., 1999. Судебная и правоохранительная система: Сборник нормативных актов. М., 1997-1998. Судебная система западных государств. М., 1991. Судоустройство и правоохранительные органы в Российской Федерации. М., 1997. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации». М., 1998. Черемных Г.Г. Судебная власть в Российской Федерации. М., 1998. Шульженко Ю.Л. Конституционный статус прокуратуры Российской Федерации. М., 1999. Глава 14. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ Публичная власть в стране организуется и осуществляется не только на общегосударственном и региональном уровнях, но и на местах. Если в предыдущих главах данного раздела учебника внимание было сосредоточено на конституционно-правовых основах организации и деятельности государственных органов высшего и среднего звена, то назначение этой главы состоит прежде всего в том, чтобы дать представление о конституционно-правовых основах организации и деятельности низового, местного звена власти и его органов. Организация и деятельность власти на местах регулируется не только конституционным правом, которое определяет лишь самые общие и принципиальные, конституционные основы построения и функционирования этой власти. Другие, более частные вопросы данной области — предмет административного, муниципального и ряда других областей права. § 1. Сущность, системы и компетенция местного самоуправления и управления Управление местными делами может осуществляться как на основе самодеятельности населения административно-территориальных единиц (местное самоуправление), так и путем решения этих дел назначаемыми сверху чиновниками государственного аппарата на местах (местное управление). Местное самоуправление — это публичная власть населения административно-территориальной единицы (территориального коллектива), основанная на его самоорганизации и самодеятельности, обладающая большей или меньшей административной самостоятельностью и не входящая в систему государственной власти. В связи с этим государство и его органы не вправе вмешиваться в деятельность местного самоуправления и его органов, осуществляемую в пределах их полномочий. Суть местного самоуправления связана с тем, что в рамках демократической системы управления обычно признается, что местные проблемы лучше и эффективнее решать не из центра с помощью его государственных представителей, а на самих местах путем активизации самодеятельности местного населения и избираемых им негосударственных органов. Местное самоуправление — это один из устоев современной демократической системы управления, выражение власти народа в своеобразной форме и на соответствующем уровне. Оно обеспечивает возможность на основе закона самостоятельно, т.е. опираясь прежде всего на самоорганизацию и самодеятельность самого населения, решать многие вопросы местного значения в интересах населения данной территории. Как отмечается в Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г., местное самоуправление означает право и действенную способность местных органов регулировать и управлять в рамках закона, под собственную ответственность и в интересах населения значительной частью общественных дел. Эта Хартия требует, чтобы местное самоуправление было закреплено в законодательстве или даже в конституции каждой страны. В отличие от этого, местное управление — это административное управление местными делами государственными органами и их представителями на местах. При государственном управлении местные органы управления выступают как территориальные или отраслевые структурные подразделения местных органов государственной власти, центральных министерств и ведомств. Для него характерно назначение центральными или иными вышестоящими государственными органами органов государственной администрации в нижестоящие территориальные единицы, через которые и осуществляется управление ими. Во Франции, например, это префект Республики — в регионе, префект — в департаменте, супрефект — в округе. Конституция страны (ст.72) устанавливает, что представители правительства в департаментах и территориях отвечают за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов, а местные коллективы (коммуны, департаменты, заморские территории) свободно управляются выборными советами на условиях, предусмотренных законом. Это пример того, как в данной стране, да и в большинстве демократических стран современности, сочетаются принципы управления и самоуправления на местах. Хотя о природе местного самоуправления и управления и об их соотношении в различных странах бытуют далеко неодинаковые представления, в целом, однако, можно признать, что при демократической системе управления не следует их разрывать и особенно противопоставлять. Местное управление и местное самоуправление — это не антиподы, а качественно различные формы проявления единой системы управления страной, не только не исключающие, но и совмещающиеся и дополняющие друг друга. Как показывает опыт, одни вопросы жизнедеятельности мест целесообразно решать на путях их негосударственного самоуправления, а другие — на путях государственного управления, опираясь на центральные или иные вышестоящие органы власти. Известная автономность местного самоуправления и его органов, устанавливаемая к тому же по закону государством, не означает их изоляцию от государственного управления, отказ от взаимодействия с ним, тем более что государство может передавать осуществление некоторых функций своих органов органам местного самоуправления. Вопросы местного самоуправления и управления находят неодинаковое отражение в конституциях различных стран: в одних об этом вообще ничего не говорится и эти вопросы регулируются лишь в специальном законодательстве; в других — основы местного самоуправления и управления закрепляются кратко и в самой общей форме; в третьих (особенно новейших) — об этом говорится широко и подробно с выделением специальных глав, разделов и т.д. Так, в Конституции Португалии организации местной власти посвящен целый раздел, включающий пять глав и около 30 статей. Здесь говорится, что местные самоуправляющиеся единицы (приходы, муниципии, области) входят в демократическую организацию государства, являются «территориальными юридическими лицами, имеющими представительные органы, которые нацелены на защиту интересов местного населения» (ст.237—238). Эти единицы имеют собственные финансы и имущество (ст.240). Организация местных самоуправляющихся единиц включает избираемую ассамблею с правом принимать обязывающие решения и коллегиальный исполнительный орган, ответственный перед ассамблеей, которая избирается всеобщим, прямым и тайным голосованием проживающих в данной местности граждан по системе пропорционального представительства (ст.241). В Армении административно-территориальными единицами являются области и общины. Согласно Конституции, в общинах (сельских и городских) осуществляется местное самоуправление, а в областях — государственное управление. Органы местного самоуправления, создающиеся для распоряжения общественной собственностью и решения вопросов общинного значения, избираются на трехлетний срок. Это — Совет старейшин общины в составе от пяти до пятнадцати членов и руководитель общины — мэр города или сельский староста Руководители областей назначаются и освобождаются правительством Они реализуют региональную политику правительства, координируют деятельность региональных служб республиканских исполнительных органов. Правительство страны в установленных законом случаях по представлению руководителя области может отрешить от должности руководителя общины (ст. 105, 107, 109). В Кыргызстане имеющие местное значение вопросы жизни населения аилов, поселков, городов, районов, областей решаются на началах местного самоуправления, действующего наряду с государственной властью. Оно осуществляется местными кенешами (местными представительными органами), избираемыми населением соответствующих территориальных единиц. При этом председатели аильных и поселковых кенешов являются главами местного самоуправления и одновременно выполняют функции местной государственной администрации. Но местные кенеши действуют независимо от местной государственной администрации. В пределах своих полномочий они принимают обязательные для исполнения на их территории акты (ст. 91, 92, 94, 95 Конституции Кыргызстана). Системы местного самоуправления. Различные страны используют разные системы (модели) местного самоуправления. Обычно выделяют ряд систем. Первая, англосаксонская система (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.) характеризуется избранием жителями соответствующих административно-территориальных единиц совета (правления) и ряда должностных лиц (шерифа, атторнея, казначея и др.) для решения местных дел и отсутствием представителей центральной власти на местах, контролирующих деятельность местных выборных органов. Мэры городов при такой системе обычно избираются либо непосредственно населением, либо указанными советами, насчитывающих в крупных городах несколько десятков представителей. Романо-германская (континентальная, французская) система местного самоуправления (Франция, Италия, Польша, Болгария, Турция и др.) сочетает в себе черты выборного местного самоуправления и назначаемого государственного управления на местах. Чаще всего речь идет о том, что в низовых звеньях (общинах, коммунах и т.д.) действуют только выборные советы и избранные мэры, а в более высоких звеньях административно-территориальной системы — либо как выборные органы местного самоуправления, так и назначаемый из центра чиновник государственной администрации, либо только указанный чиновник. Назначаемый представитель президента, правительства или министерства внутренних дел осуществляют на местах государственную власть и в то же время контролирует законность принимаемых актов органа местного самоуправления. Для иберийской системы (Бразилия, Аргентина, Мексика, Португалия, Колумбия, Никарагуа и др., отчасти и современная Испания) характерно своеобразное переплетение элементов государственного управления и местного самоуправления, в рамках которого можно говорить об известном совмещении тех и других и преобладании роли первых. Дело в том, что в рамках этой системы осуществления управленческой деятельности на местах население соответствующей административно-территориальной единицы избирает ее совет и главное должностное лицо (алькада, мэра, префекта). Последний может избираться и советом. Став таким образом председателем совета, это лицо в то же время утверждается центральными органами государственной власти в качестве ее представителя на местах. Благодаря этому алькад, мэр, префект одновременно выступает и как исполнительный орган местного самоуправления, и как орган государственного управления в данной административно-территориальной единице, обладающий правом контроля за деятельностью представительного органа местного самоуправления-совета. Советская «социалистическая» система управления на местах в корне отличается от других прежде всего тем, что она, в сущности, отрицает местное самоуправление, а управление местными делами возлагает на органы государственной власти на местах, хотя они также могут избираться местным населением, как и органы местного самоуправления. Такая система имела место в СССР и большинстве других «социалистических» стран, в ряде развивающихся стран, а сегодня она продолжает действовать, например в КНР, где местное население избирает свой представительный государственный орган — соответствующее собрание народных представителей, которое в свою очередь избирает свой исполнительный орган — местное народное правительство. И собрание народных представителей, и местные народные правительства выступают не как орган местного самоуправления, а как органы государства, хотя они и избираются и назначения государственных чиновников из центра на места не производится. Они входят в иерархическую систему государственных органов со строгим подчинением нижестоящих органов вышестоящим. Безоговорочное признание и проведение в жизнь принципа руководящей и направляющей роли коммунистической партии также не оставляет возможности для развития системы самостоятельного местного самоуправления. Аналогичные системы местного управления существуют сегодня и в КНДР, Вьетнаме и на Кубе. На Кубе местные ассамблеи рассматриваются в качестве органов государственной власти на местах, осуществляющих в пределах своего ведения государственные функции на соответствующей территории. В целом, опыт показывает, что чем выше уровень развития демократии в стране, тем шире и активнее используется в той или иной форме реальное местное самоуправление, а отказ от него — одно из важных проявлений недемократизма или недостаточного демократизма существующего в стране общественно-политического строя. Функции и полномочия. Функции и полномочия по-разному регулируются в странах с различной правовой системой и системой местного самоуправления и управления. В одних странах они более или менее подробно закрепляются конституционно; в других — об этом в Конституциях может говориться очень лаконично или даже вовсе умалчиваться, но достаточно подробно может быть сказано в специальном законе о местном управлении и/или самоуправлении и ином специальном законодательстве или другом правовом акте. На основе законодательства многие проблемы в этой сфере детально регулируются в хартиях (уставах) общин и регионов. В странах англосаксонской системы права важную роль и в этой области играют судебные прецеденты, во многом дополняющие и конкретизирующие законодательство о компетенции местных управленческих органов. В этих странах обычно обеспечивается четкое и подробное перечисление прав и обязанностей местных органов. В рамках континентальной системы компетенция этих органов определяется по остаточному принципу, а объем и содержание их полномочий определяются путем указания на то, что они призваны заниматься всеми местными делами, которые по закону не предоставлены другим органам управления. Функции и компетенция органов местного самоуправления достаточно однотипны, что нашло свое отражение и в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. В сферу ведения этих органов обычно входят: обеспечение реализации государственного и местного законодательства на данной территории; муниципальная собственность; местные финансы и местный бюджет; местные налоги и сборы; жилищно-коммунальное хозяйство; строительство и землеустройство; торговля; общественное питание; охрана общественного порядка; здравоохранение; образование; социальное обслуживание; служба быта; пожарная безопасность; санитарный контроль; охрана природы и др. Очень часто органы местного самоуправления выполняют и ряд функций и полномочий, которые им по закону делегирует государство. Государство контролирует деятельность органов местного самоуправления. Это осуществляется как центральными государственными органами, так и их представителями на местах (префектами, комиссарами, губернаторами и др.). Они используют различные формы такого контроля, вплоть до отмены актов органов местного самоуправления, смещения мэра, а в ряде стран при определенных условиях и роспуска муниципального совета. В связи с дотациями из центра органам местного самоуправления у государства сохраняются большие возможности финансового контроля за деятельностью этих органов, не говоря уже о воздействии на них через судебные органы. § 2. Местное самоуправление в Российской Федерации Народовластие в РФ осуществляется не только через государственные органы, но и через органы местного самоуправления. Как отмечается в ст. 3 Конституции РФ, «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Конституционные основы. В главе 1 Конституции «Основы конституционного строя» одна из статей (ст. 12) специально посвящена местному самоуправлению, его фундаментальным конституционным основам. В ней говорится, что в РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Более подробно и широко конституционные основы местного самоуправления в РФ закрепляются в четырех статьях (ст. 130—133) специальной гл. 8 Конституции РФ «Местное самоуправление», а также в ряде других статей Конституции РФ. В ст. 130, например, по сути дела, определяется основное содержание местного самоуправления и пути его реализации. В ней говорится, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. В развитие конституционных основ местного самоуправления в РФ в августе 1995 г. был принят основополагающий по данному вопросу Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».* В нем прежде всего дается характеристика муниципального образования как территориальной единицы, в рамках которой реализуются права граждан на местное самоуправление. Согласно указанному закону, это — «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления» (ст. 1). Само местное самоуправление определяется как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. * СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. Очень важное значение имеет и то, что закон дает как общее, принципиальное, так и весьма конкретное представление о том, что такое «вопросы местного значения». В общем плане — это «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации». В более конкретном плане — это три десятка вопросов, характеризующих различные направления деятельности местного самоуправления и его органов, среди которых: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и использование местного бюджета, установление местных налогов и сборов; решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; контроль за использованием земель; благоустройство и озеленение территории; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, для деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий, развития физической культуры и спорта; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности и др. Говоря обобщенно, конституционный статус местного самоуправления в РФ сводится к следующим основным положениям: а) местное самоуправление — одна из фундаментальных основ конституционного строя РФ как демократического государства (ст. 3 и 12); б) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12 и 130); в) местное самоуправление обеспечивает децентрализацию власти и управления, направленную на лучшее обеспечение интересов населения мест с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 12, 130); г) местное самоуправление — один из важнейших путей реализации конституционного права граждан РФ на участие в управлении страной, благодаря которому они получают возможность самостоятельно в пределах своих полномочий решать в собственных интересах весьма широкий круг общественных дел (ст. 3,12, 130, 132 и др.); д) местное самоуправление осуществляется на уровне муниципальных образований, где вопросы местного значения возможно решать наиболее эффективно (ст. 131); е) местное самоуправление может осуществляться как в формах непосредственной демократии (референдум, выборы и др.), так и в формах представительной демократии (выборные и иные органы местного самоуправления) (ч. 2 ст. 130); ж) местное самоуправление и его органы, будучи формой самоорганизации и самодеятельности местного населения, не входят в систему органов государственной власти, хотя и являются специфической формой осуществления существующей в стране единой публичной власти и поэтому входят в систему органов данной власти (ст. 12); з) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131); и) органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, при этом реализация этих полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132); к) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующей территории (ч. 2 ст. 131); л) местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133). Становление, организация и деятельность. Нельзя сказать, что Россия в прошлом не имела никаких традиций демократического местного самоуправления. Достаточно напомнить о земской реформе 1864 г. и городской реформе 1870 г., направленных на создание децентрализованной системы местного самоуправления на основе избрания местным населением земских уездных и губернских собраний и городских управ и дум с широкими полномочиями, не подчинявшихся местной администрации во главе с губернатором, хотя и работавших под ее контролем. Утверждение в стране системы Советов как единых и единственных формально полноправных органов власти прервало развитие местного самоуправления в России. Его возрождение началось в начале 90-х гг. и нашло свое отражение в принятии сперва союзного (1990), а затем и российского (1991) законов о местном самоуправлении. В 1993 г. были приняты два указа Президента РФ, утвердившие «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления» (октябрь 1993 г.). Важную роль сыграл рассмотренный выше закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ 1995 г. И тем не менее становление системы местного самоуправления в РФ происходит сегодня достаточно медленно, сложно и противоречиво. С одной стороны, это определяется слабостью исторических традиций демократического местного самоуправления, длительным господством тоталитарного режима, сохраняющимися в обществе преувеличенной верой во всесилие государственной власти и серьезной недооценкой значения и роли самодеятельности граждан, лишь начальным этапом формирования гражданского общества и недостаточностью социально-политической культуры населения и т.д. С другой — это связано с нерешенностью, в том числе и законодательно, многих вопросов организации и деятельности органов местного самоуправления, практики их функционирования и конкретной практической работы. Это прежде всего относится к вопросам взаимоотношений между региональными органами государственной власти (органами власти субъектов РФ) и органами местного самоуправления, определения, формирования и использования муниципальной собственности, бюджетно-финансовым основам местного самоуправления и др. О серьезных проблемах и трудностях на пути местного самоуправления в РФ говорилось, в частности, в специальном постановлении Государственной Думы «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения» (июль 1996 г.) Деятельность органов местного самоуправления регулируется на трех уровнях: а) общегосударственном, федеральном — Конституцией РФ и федеральными законами; б) региональном — конституциями, уставами, законами субъектов РФ; в) местном — уставами муниципальных образований. На федеральном уровне определяются общие основы и принципы организации местного самоуправления, осуществляется контроль за их соблюдением, обеспечивается соответствие законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральным законам, а также соблюдение гарантий осуществления обязанностей государства в данной области, предусмотренных Конституцией РФ и законодательством. Федеральная власть определяет законодательным путем порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами. И по другим вопросам федеральная власть обеспечивает создание единых в масштабах всей страны основ местного самоуправления и гарантий его самостоятельности. На уровне субъектов РФ решаются более конкретные вопросы. Они: принимают законы о местном самоуправлении на своей территории и контролируют их соблюдение; определяют порядок передачи объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность, отношения между бюджетами данного субъекта РФ и местными бюджетами; обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления; обеспечивают права граждан на осуществление местного самоуправления; устанавливают порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границы и наименования; вправе регулировать законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций, принимать законодательство о муниципальной службе. На уровне муниципальных объединений самостоятельно разрабатывается и принимается представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением устав муниципального образования, который подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. Отказ в регистрации может иметь место только на основании его противоречия Конституции РФ и может быть обжалован в судебном порядке. В уставе муниципального образования определяются его границы и состав территории, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, предметы ведения, срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов, выборных должностных лиц; виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления; порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц; статус и социальные гарантии депутатов; условия и порядок организации муниципальной службы; общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и др. В отдельных субъектах РФ (Башкортостан, Саха (Якутия), Коми) наряду с органами местного самоуправления имеются и органы государственной власти. В других субъектах в крупных городах и районах создаются местные органы государственной власти, а на более низком уровне, в небольших административно-территориальных единицах — органы местного самоуправления. Встречаются и такие ситуации, когда администрации городов, районов, поселков одновременно выступают и как органы государственной власти. Конституция Татарстана (ст. 125, 126) исходит из того, что основными звеньями местного самоуправления являются местные Советы народных депутатов; местное самоуправление включает в себя также местную администрацию, органы территориального самоуправления, местные референдумы, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии; местные Советы народных депутатов и другие органы местного самоуправления взаимодействуют в решении всех вопросов местного значения, а само местное самоуправление осуществляется на основе разделения полномочий Советов народных депутатов, местной администрации, а также органов территориального самоуправления. Основными формами осуществления местного самоуправления путем прямого волеизъявления граждан являются местные референдумы, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление и др. Местный референдум проводится по решению представительного органа местного самоуправления по его инициативе или по требованию населения, проживающего на территории данного муниципального образования, и в соответствии с уставом этого образования. Решение, принятое таким образом, не нуждается в чьем-либо подтверждении или утверждении и обладает более высокой юридической силой, нежели акты органов местного самоуправления. Формально референдум может проводиться по любому вопросу местного значения, но практически используется лишь для решения наиболее важных. В двух случаях он проводится обязательно, согласно закону: при изменении границ территории муниципального образования и при определении структуры органов местного самоуправления. Местный референдум используется и при решении вопросов муниципальной собственности и т.д. Наиболее широко используемой формой выражения народного волеизъявления в ходе осуществления местного самоуправления являются местные выборы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Таким образом формируются как представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования для решения местных вопросов могут созываться собрания (сходы) граждан; население имеет право вносить проекты правовых актов, которые органы местного самоуправления обязаны рассмотреть на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения обнародовать; за гражданами обеспечивается право на индивидуальное и коллективное обращение в органы местного самоуправления и к соответствующим должностным лицам, которые обязаны в месячный срок дать ответ по существу таких обращений. Территориальное общественное самоуправление — это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (микрорайонов, кварталов, дворов, малых поселений и т.д.) для реализации их инициатив. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ Что такое местное самоуправление и каково его соотношение с государственным управлением на местах? В чем различие подходов к регулированию вопросов местного самоуправления и управления в конституциях различных стран? Какие существуют основные системы (модели) местного самоуправления и управления и в чем их важнейшие отличия? Каковы основные функции и полномочия органов местного самоуправления и управления? В чем суть конституционных основ местного самоуправления в РФ? Каково значение Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»? Что такое муниципальное образование в РФ? Что включается в число вопросов местного значения, которыми занимается местное самоуправление и его органы в РФ? Чем характеризуется конституционно-правовой статус местного самоуправления в РФ? Почему органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти? Входят ли органы местного самоуправления в единую систему публичной власти в РФ? Каковы основные формы осуществления местного самоуправления в РФ? Каково взаимоотношение органов местного самоуправления и государственных органов в РФ? ЛИТЕРАТУРА Актуальные проблемы формирования местного самоуправления // Государство и право. 1997.№ 5. Ачкасов В.А. Опыт местного самоуправления на Западе // Правоведение. 1998. №4. Барабашев В.Г. Местное самоуправление. М., 1996. Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. Выдрин И.В. Местное самоуправление в РФ: от идеи к практике. Екатеринбург, 1998. Дмитриев Ю.А., Тарасов О.Ю. Европейская хартия местного самоуправления и муниципальное право РФ. М., 1998. Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: проблемы, поиски, решения. М.; Тула, 1997. Замотаев А.Л. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999. Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России: Учебник. М., 1998. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 1997. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. Местное самоуправление. М., 1998. Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. М., 1998. Местное самоуправление: теория и практика. М., 1997. Муниципальное право: Учебник. М., 1997. Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 1998. Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления. М., 1998. Самоуправление в РФ: Сборник федеральных законов с комментариями. М., 1998. Таболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997. Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. 1995 - 1998. М., 1999. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. Ясюнас В.А. Местное самоуправление. (Комментарии. Разъяснения). М., 1997. Литература ко всем темам курса Конституция Российской Федерации. М., 1998. Конституции республик в составе Российской Федерации: Сборник документов. М.,1995. Конституции зарубежных государств, 2-е изд. М., 1997. Конституции государств Европейского Союза. М., 1997. Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М., 1997. Новые конституции стран СНГ и Балтии: Сборник документов. М., 1999. Федеральное конституционное право России. Основные источники. М., 1996. Хрестоматия по конституционному праву Российской Федерации. М., 1997. Конституционное право России: Сборник конституционно-правовых актов / Отв. ред. О.Е. Кутафин; Сост. Н.А. Михалева: В 2 т. М., 1998. Конституционное право России: Сборник нормативных правовых актов и документов. М.,1997. Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь, 2-е изд. М.,1997. онституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997. Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1998. Конституционное право в вопросах и ответах. М., 1999. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 2 т. / Под ред. Б.А. Страшуна. М„ 1996 - 1997. Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо и Л.М.Энтина. М., 1999. Конституционное законодательство России. М., 1999. Государственное право Российской Федерации / Под ред. О.Е. Кутафина. М., 1996. Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова. М., 1997. Сравнительное конституционное право. М., 1996. Аранооский К.В. Государственное право зарубежных стран. М., 1998. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации, 1-е изд. М., 1998; 2-е изд. М„ 1999. Баглай М.В., Туманов ВА. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. Каткое Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России. М., 1999. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1998. Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России: Курс лекций. М., 1999. Конституции стран СНГ и Балтии: Учебное пособие. М., 1999. Михалева НА. Конституционное право зарубежных стран СНГ. М., 1998. Михалева НА. Практикум по конституционному праву стран СНГ. М., 1998. Мишин АА. Конституционное право зарубежных стран. М., 1999. Очерки конституционного права иностранных государств. М., 1999. Стрекозов В.Г., Казанцев ЮД. Конституционное право России. М., 1997. ЧиркинВ.Е. Государствоведение. М., 1999. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран, 1-е изд. М., 1997; 2-е изд. М„ 1999. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Практикум. М., 1999. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. Чиркин В.Е. Основы конституционного права. М., 1996. Annotation The textbook is written by well-known Russian specialists on state theory: Professor R.V. Engibarian, Doctor of Law, director of the Public Administration Institute, Moscow State Institute (University) of International Relations (MGIMO) Ministry of Foreign Affairs and Professor of MGIMO, (Y) E.V. Tadevossian, Doctor of Philosophy. The book gives a thorough and systematic representation of the most important problems of the constitutional law taking into consideration new conditions and tendencies of development of nowadays constitutionalism in Russia as well as in the world at large. In each chapter the corresponding theme is studied from the point of view: a) of general theory of constitutional law b) of comparative analysis of constitutional law institutions of different countries c) of general and modern Russian constitutonalism. The authors strive to overcome the former overideological way of representing the course and to reflect objectively the pluralism of ideas in science and to ground their position on a number of key problems. In order to help the readers, each theme is provided with test questions; general and special additional literature is given on separate themes. PAGE 1 PAGE 3

Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter

Похожие документы
Обсуждение

Ответить

Курсовые, Дипломы, Рефераты на заказ в кратчайшие сроки
Заказать реферат!
UkrReferat.com. Всі права захищені. 2000-2020