.

Косюта М.В. 2000 – Додержання законiв у сферi економiки України. Актуальні проблеми прокурорського нагляду (книга)

Язык: русский
Формат: реферат
Тип документа: Word Doc
0 11353
Скачать документ

Косюта М.В. 2000 – Додержання законiв у сферi економiки України.
Актуальні проблеми прокурорського нагляду

Вступ3

Глава I. Призначення прокуратури як законоохоронного органу

в умовах реформування соцiально-економiчноє

та полiтичноє систем Украєни 7

1. Основнi закономiрностi та тенденцiє розвитку прокурорськоє

системи Украєни7

2. Роль прокурорського нагляду в реалiзацiє державноє функцiє
регулювання економiки в умовах переходу до ринку35

Глава II. Основнi напрями дiяльностi прокуратури щодо змiцнення
законностi в економiцi71

1. Захист прокуратурою iнтересiв держави при здiйсненнi нагляду

за додержанням законiв у сферi економiки71

2. Захист прокуратурою прав

i законних iнтересiв недержавних суб’§ктiв пiдпри§мницькоє дiяльностi116

3. Захист прокуратурою прав i законних iнтересiв громадян

у перiод переходу до ринку137

Глава III.Органiзацiйно-методичнi передумови пiдвищення ефективностi
прокурорського нагляду

за додержанням законностi в економiцi159

1. Актуальнi питання органiзацiє прокурорського нагляду

за додержанням законiв у сферi економiки159

2. Проблеми пiдвищення ефективностi виявлення прокуратурою економiчних
правопорушень190

3. Проблеми пiдвищення ефективностi заходiв прокуратури

щодо усунення та запобiгання економiчним правопорушенням

при здiйсненнi загального нагляду218

Глава IV. Представницька функцiя прокуратури та

єє реалiзацiя (науково-практичний прогноз)239

Вступ

Величезна складнiсть соцiально-економiчних i полi-тичних перетворень в
Украєнi вимага§ сво§часного теоретичного осмислення вiдповiдних проблем.
Це насамперед стосу§ться реформування украєнськоє економiки, переходу єє
вiд командно-адмiнiстративних до

ринкових методiв регулювання. Вирiшити це завдання швидко неможливо,
тому що процеси, пов’язанi зi здiйсненням економiчних реформ,
триватимуть протягом усього перiоду переходу до ринку. Участь
прокуратури у цих процесах ма§ сприяти забезпеченню режим

у законностi в краєнi.

Не менш важливе значення ма§ вирiшення проблеми реформування нашоє
полiтичноє системи. Проголошення Украєни демократичною, правовою
державою потребу§ вироблення реальних механiзмiв участi народу в
управлiннi державними i громадськими справами, забезп

ечення стабiльного функцiонування державних органiв на основi принципу
подiлу влад.

Все це в кiнцевому пiдсумку ма§ бути пiдпорядковане забезпеченню
фундаментальних прав i свобод людини, що § суттю дiяльностi держави.

Першочерговим завданням залиша§ться забезпечення належного рiвня
правопорядку, змiцнення законностi у суспiльствi, стримування
злочинностi в економiчнiй та iнших сферах.

Як пiдкреслив Президент Украєни Л.Д. Кучма в iнавгурацiйнiй промовi 30
листопада 1999 року, “у нас корупцiя i злочиннiсть, особливо в
економiчнiй сферi, § породженням слабкостi держави, недовершеностi
економiчноє системи, недолiкiв у дiяльностi прав

оохоронних, судових та iнших органiв, неповноти i недосконалостi
законодавчоє бази. I не в останню чергу – спадщини, рудиментiв
командно-адмiнiстративноє системи. Вiдповiдно акценти буде перенесено на
застосування i по§днання двох основних пiдходiв у

боротьбi з цими явищами – адмiнiстративно-примусового та
економiчного”1.

Величезне значення для запровадження в життя принципу верховенства права
ма§ Конституцiя незалежноє Украєнськоє держави. З єє прийняттям
укрiпилася правова основа державного i суспiльного життя, виникла нова
сучасна база для реформування законодавств

а.

Серед державних органiв, дiяльнiсть яких спрямована на охорону
Конституцiє та забезпечення законностi, одне з провiдних мiсць посiда§
прокуратура. Здiйснюючи нагляд за додержанням i правильним застосуванням
законiв, прокуратура властивими єй засобами

забезпечу§ впровадження положень Конституцiє в життя.

Як вiдзначив Президент Украєни Л.Д. Кучма, “…нема§ жодних пiдстав для
згортання чи ослаблення тi§є позитивноє роботи, яку викону§ прокуратура
для забезпечення режиму законностi та захисту прав громадян”1.
“Негативнi реалiє сьогодення, – пiдкреслив

Генеральний прокурор Украєни М.О.Потебенько, – настiйно потребують
змiцнення наглядових механiзмiв держави за додержанням законностi. Таким
авжелем була i лиша§ться прокуратура, яка за нинiшнiх умов повинна
розвиватися i вдосконалюватися”2.

З огляду на це § потреба в осмисленнi та науковому узагальненнi досвiду
роботи органiв прокуратури Украєни за час, що минув вiд прийняття 6
листопада 1991 року Закону Украєни “Про прокуратуру” i який практично
збiга§ться з часом проголошення незалежн

остi Украєни.

Спробою такого узагальнення i § ця робота, у якiй автор дослiдив
комплекс проблем загальнонаглядовоє дiяльностi прокуратури, переважно у
сферi економiки, i дiйшов внаслiдок цього певних теоретичних висновкiв,
внiс вiдповiднi пропозицiє щодо вдосконал

ення законодавства i практики його застосування. Дослiдження специфiки
дiяльностi прокуратури в умовах переходу до ринку дозволило по-новому
пiдiйти до розумiння деяких традицiйних положень теорiє i практики
загального нагляду.

Робота побудована на матерiалах практики органiв прокуратури Украєни та
прокуратур окремих регiонiв, зокрема Одеськоє областi. Вона може бути
використана студентами юридичних навчальних закладiв як посiбник при
вивченнi курсу “Прокурорський нагляд”,

науковцями та практиками – працiвниками органiв прокуратури.

Глава I

Призначення прокуратури

п¦ я¦R-RRеRаR–R?R Rа?я-г і гїRіяе а?дRаїгія–п бRжiя<м-R-?¦R-Rїiз-Rх вя
ЄR<iвЁз-Rх бЁбв?ї “¦аях-Ё

1. Основнi закономiрностi та тенденцiє розвитку прокурорськоє системи
Украєни

Протягом десятирiч прокуратура Украєни була невiд’§мною складовою
частиною прокурорськоє системи колишнього Союзу. За такого становища
органи влади Украєни не могли мати впливу на формування та дiяльнiсть
органiв прокуратури, призначення на прокурорс

ькi посади. Хоча окремi науковцi, у тому числi в Украєнi, вносили
пропозицiє про розширення прав республiк у вирiшеннi цих питань1, вони
не могли бути реалiзованi в умовах тоталiтарного режиму. Та й взагалi,
питання про якесь реформування прокурорськ

оє системи не виникало до середини 80-х рокiв, коли воно стало складовою
частиною проблем, пов’язаних з розвитком демократичних процесiв у
колишньому СРСР, а згодом – у самостiйних державах, що виникли на його
теренi. Бiльше того, деякi представники

юридичноє науки навiть у переддень розвалу Союзу “не помiчали”
процесiв, якi вже тодi справляли серйозний вплив на дiяльнiсть
прокуратури1.

Як вiдомо, створена на початку 20-х рокiв в окремих союзних республiках
i згодом централiзована в межах Союзу прокуратура не могла повною мiрою
виконати поставлене перед нею завдання – забезпечити §днiсть законностi
в краєнi. Як зазначено в лiтератур

i, до обставин, що призвели до такого становища, слiд вiднести:

а) вiдсутнiсть в умовах однопартiйноє системи необхiдних “стримувань i
противаг” волюнтаристським рiшенням в центрi i на мiсцях;

б) незбiг програмних настанов i змiсту нормативних актiв з реальною
полiтичною i правовою дiйснiстю;

в) прiоритет класових iнтересiв перед загальнолюдськими цiнностями,
недооцiнка значимостi захисту прав особи;

г) вiдсутнiсть реальноє незалежностi прокуратури;

д) втягування прокуратури у вирiшення оперативно-господарських питань1.

На нашу думку, до цього слiд додати, що в умовах тоталiтарного режиму
прокуратура була неспроможна виконувати свою роль захисника законностi
передусiм тому, що в тих умовах заперечувались як “буржуазнi витвори”
iдеє правовоє держави, подiлу влад та i

ншi загальнолюдськi цiнностi, властивi демократичним державам, а при
спiвставленнi законностi та доцiльностi вищi державнi органи i
насамперед партiйнi комiтети вiддавали перевагу доцiльностi.

Аналiзуючи процеси, якi вiдбулися у державно-правовому життi Украєни з
часу здобуття нею незалежностi, можна стверджувати, що пiд єхнiм впливом
прокурорська система вже значною мiрою реформована. Це, зокрема, знайшло
вираз:

а) у здiйсненнi прокурорського нагляду за додержанням законодавства
незалежноє Украєнськоє держави, яке активно форму§ться починаючи з 1991
року;

б) у прийняттi як одного з найперших законодавчих актiв суверенноє
держави 5 листопада 1991 року Закону Украєни “Про прокуратуру”2, яким
визначено єє завдання в нових iсторичних умовах;

в) у встановленнi контролю за дiяльнiстю прокуратури з боку обраного
демократичним шляхом органу законодавчоє влади, а згодом – i певною
мiрою обраного так само демократичним шляхом Президента Украєни;

г) у забезпеченнi передумов для реальноє незалежностi прокуратури вiд
вiдомчих, мiсницьких та корпоративних впливiв.

Остання обставина, на наш погляд, § найважливiшою i може бути гiдно
оцiнена передусiм прокурорами-практиками, якi протягом бiльшоє частини
сво§є професiйноє дiяльностi були змушенi дiяти пiд жорстким пресом
партiйних комiтетiв рiзного рiвня. Сучаснi

спроби посягання на незалежнiсть прокурорiв не § настiльки
небезпечними, щоб поставити пiд сумнiв реальне запровадження в життя
зазначеного принципу.

I все-ж таки дискусiя з приводу потреб, напрямiв та обсягу подальшого
реформування прокуратури як в Украєнi, так i в деяких iнших краєнах СНД,
далеко не завершена. Як засвiдчила робота над кiлькома проектами новоє
Конституцiє Украєни, питання про мiс

це прокуратури в системi органiв державноє влади та про єє функцiє §
одним з найбiльш спiрних.

На нашу думку, при вирiшеннi цих питань треба брати до уваги чотири такi
обставини:

а) характер iснуючоє в Украєнi i значною мiрою

гбЄяэ¦Rія-Rх іiэ їЁ-г<R?R бЁбв?їЁ, RІгїRі ЄаяіRіRх біiэRїRбвi Іi<миRбвi хх ?аRїяэп-;

б) перспективи реформування економiчноє, полiтичноє та правовоє систем;

в) реальнiсть термiнiв, протягом яких може вiдбутися це реформування;

г) можливiсть i практична необхiднiсть запозичення досвiду iнших краєн в
процесi реформування прокуратури.

Урахування всiх цих обставин тiсно пов’язане з перспективами побудови
правовоє держави в Украєнi1.

Аналiзуючи державно-правовi погляди визначного украєнського
вченого-юриста Б. Кiстякiвського, директор Iнституту держави i права НАН
Украєни Ю. Шемшученко звернув увагу на те, що останнiй “розглядав
правову державу не як реальнiсть, а як iдеал. Реалi

є ж такi, – зазначав вiн, – що побудувати справжню правову державу
вдасться лише тодi, коли всi люди стануть святими. Але це не загрожу§ нi
нинi, нi в най-ближчiй перспективi. Однак у своєх нових конституцiях
колишнi союзнi республiки СРСР, а тепер н

езалежнi держави, дружно записали, що вони вже § правовими державами…
Уявля§ться, що тут бажане вида§ться за реальнiсть. Адже чудес на свiтi
не бува§. Не випадково у конституцiях переважноє бiльшостi захiдних
краєн, де й сформувалася концепцiя прав

овоє держави, цi краєни не названi правовими. Нам теж слiд було б
звернути на це увагу, зафiксувавши в новiй Конституцiє намагання
побудувати в Украєнi правову державу, а не таку як реальнiсть”2.

На жаль, нашi законодавцi не сприйняли цю досить резонну перестрогу, про
що свiдчить проголошення Украєни правовою державою як у ст. 1
Конституцiйного договору мiж Верховною Радою i Президентом Украєни1, так
i у ст. 1 Конституцiє. Тим часом сам факт

вимушеного укладання Конституцiйного договору як промiжного виходу з
найгострiшоє в iсторiє незалежноє Украєни конституцiйноє кризи i
суперечки навколо Конституцiє свiдчить про вiдсутнiсть в Украєнi
належноє полiтико-правовоє стабiльностi, щоб єє мож

на було називати правовою державою. Наближення до цього iдеалу станеться
тим швидше, чим ефективнiшою буде дiяльнiсть рiзних складових частин
державного меха-нiзму, в тому числi прокуратури.

Iсну§ чотири основнi точки зору на визначення правового статусу
прокуратури. Деякi вченi-юристи стоять на позицiє потреби єє швидкого
реформування на зразок прокуратури краєн Заходу з розвинутими
демократичними традицiями i усталеною правовою систем

ою, тобто пропонують обмежити функцiє прокуратури порушенням
кримiнального переслiдування i пiдтриманням державного обвинувачення в
судi2. Такий пiдхiд передбача§ iнтеграцiю прокуратури до складу судовоє
влади, але не лише це. Прокуратура втратила б

властиву єй в сучасних умовах функцiю нагляду за додержанням i
правильним застосуванням законiв1, насамперед функцiю загального
нагляду, проти якого з особливою завзятiстю виступав колишнiй Президент
Украєни Л.М. Кравчук2.

Друга точку зору виходить також з потреби iнтеграцiє прокуратури до
судовоє влади, але припуска§ можливiсть залишити за нею певнi наглядовi
повноваження. “Образно кажучи, прокуратура – це перший поверх
двоповерхового будинку судовоє влади, – стверджу

ють прихильники цi§є iдеє В. Гусаров i М. Руденко. – Згадаймо з iсторiє
прокуратури: у прокурора не повинно бути iншого права, крiм права
звертатися до суду. Нинi тим бiльше загальний нагляд виклика§ сумнiв,
оскiльки у правовому режимi лише суд ма§ р

еальну можливiсть поставити бар’§р на шляху свавiлля виконавчоє влади.
Водночас прокуратура повинна залишатися централiзованою, сильною i
незалежною, “стрижнем Украєни”3.

Основна маса дослiдникiв в Украєнi виходила з того, що прокуратура
виступа§ знаряддям законодавчоє влади1. Такоє самоє позицiє дотримувався
i автор2. Як вiдзначив Ю. Шемшученко, “сумнiвними § пропозицiє щодо
фактичноє лiквiдацiє прокуратури пiд вигля

дом обмеження єє наглядових функцiй, перетворення єє в орган виконавчоє
влади, пiдпорядкування мiнiстру юстицiє Украєни3 чи судовим органам. Ми
вже зна§мо, до чого призвела непродумана лiквiдацiя багатьох
контролюючих органiв в Украєнi. Дiяльнiсть пр

окуратури, звичайно, треба вдосконалити. Але на засадах збереження єє
незалежного статусу. Час нинi такий, що будь-яке ослаблення наглядовоє
дiяльностi прокуратури буде

RІ’у¦вЁі-R бЄаЁпвЁ І?а?і?–о І?я¦R–п і ¦аях-i”1.

Аналогiчнi погляди стосовно мiсця, завдань i функцiй прокуратури,
особливо останнiм часом, висловленi вченими-юристами Росiйськоє
Федерацiє2.

На наш погляд, прокуратуру справдi можна було розглядати як знаряддя
парламенту тодi, коли вона була б йому повнiстю пiдзвiтна. Становище
змiнилося пiсля того, як питання призначення й увiльнення Генерального
прокурора стали вирiшуватися за участю як

органу законодавчоє влади, так i Президента. Вiдповiдно до ст. 122
Конституцiє Генеральний прокурор признача§ться на посаду за згодою
Верховноє Ради Украєни та увiльня§ться з посади Президентом Украєни, а
також ма§ пiти у вiдставку в разi висловленн

я йому парламентом недовiри.

Особливу точку зору з приводу згаданоє проблеми висловив П. Шумський,
який вважа§, що “правове становлення прокуратури… слiд визначити як
щось середн§ мiж виконавчою i судовою владою”1. З цi§ю позицi§ю
неможливо погодитися з двох причин.

По-перше, прокуратура не може бути складовою частиною виконавчоє влади
навiть частково, оскiльки здiйсню§ нагляд за додержанням законiв єє
органами.

По-друге, складовою частиною судовоє влади вона також не може бути
визнана, оскiльки не здiйсню§ правосуддя i в органiзацiйному вiдношеннi
§ абсолютно незалежною вiд єє органiв.

На думку Л.М. Давиденка, з огляду на багатоманiтнiсть єє функцiй в
сучасному виглядi прокуратуру до жодноє гiлки влади не можна вiднести –
єє потрiбно зберегти як самостiйний державний iнститут2.

Погоджуючись у цiлому з цi§ю думкою, вважа§мо, що єй браку§ логiчноє
завершеностi. Якщо прокуратура не належить до жодноє з гiлок влади, то
залиша§ться одне – визнати єє самостiйною гiлкою влади поряд iз
законодавчою, президентською, виконавчою i суд

овою. Це обумовлю§ться характером функцiй, якi викону§ прокуратура i якi
не властивi жоднiй iншiй гiлцi влади. Навiть розташування роздiлу про
прокуратуру в Конституцiє (мiж виконавчою i судовою владою) свiдчить про
те, що до жодноє з них вона не нал

ежить. Щоправда, може виникнути питання про те, чи не суперечить ця
думка статтi 6 Основного Закону, вiдповiдно до якоє органiзацiя влади в
Украєнi здiйсню§ться на засадах єє подiлу на законодавчу, виконавчу i
судову. Вважа§мо, що для таких побоювань

нема§ пiдстав.

I не випадково в Конституцiє йдеться не про обов’язкове вiднесення
якоєсь державноє системи до однi§є з трьох названих гiлок влади, а саме
про засади (тобто принципи) державного правлiння, якi випливають з
теорiє подiлу влад. Наявнiсть вiдносно незал

ежних одна вiд однi§є законодавчоє, виконавчоє та судовоє влад §
необхiдною ознакою будь-якоє демократичноє держави. Але це не означа§,
що у складному державному органiзмi з урахуванням специфiчних умов того
чи iншого сус-пiльства не можуть з’явитися

й iншi автономнi гiлки влади, як-от прокуратура в Украєнi.

Iснують досить вагомi, на наш погляд, причини для того, щоб уникнути,
принаймнi протягом перехiдного перiоду, який потрiбен для завершення
основних економiчних i полiтичних реформ в Украєнi, докорiнного
перегляду питань про мiсце i функцiє прокуратур

и.

Насамперед треба зважити на надзвичайну рухливiсть законодавства,
оскiльки до повного сформування правовоє бази незалежноє Украєни ще
досить далеко. В цих умовах як нiколи потрiбен спецiалiзований орган, в
обов’язки якого входило б сприяння забезпече

нню дiє принципу верховенства права та §дностi законностi в краєнi.

Далi потрiбно врахувати обсяги правопорушень як злочинного, так i
незлочинного характеру, якi невпинно зростають протягом останнiх рокiв.
Можна вважати, що це – неминучий супутник революцiйних за змiстом
перетворень в Украєнi. Але до чого ж тут доля

органу, який за самою сво§ю суттю покликаний боротися з
правопорушеннями? Згадаймо: бiльшовики прийшли до влади пiд гаслом
“зламу староє державноє машини”, але невдовзi змушенi були в тому чи
iншому виглядi вiдновити старi державнi iнститути, зокрема

, в 1922 роцi – прокуратуру.

Абсолютно нелогiчними § посилання на потребу прискореного пристосування
правовоє системи Украєни до правових систем краєн Заходу, особливо в
свiтлi вступу Украєни до Ради ¦вропи1. В цих краєнах сучасне становище
прокуратури склалось iсторично. В умов

ах соцiально-економiчноє стабiлiзацiє воно загалом влаштову§ i правлячi
кола, i громадян цих держав.

Обмеженi функцiє прокуратури цiлком компенсуються законопослушнiстю
основноє маси людей, порiвняно високим рiвнем єхньоє правосвiдомостi,
незначною у порiвняннi з Украєною та iншими державами СНД кiлькiстю
порушень законностi при виданнi актiв органа

ми влади, розгалуженiстю та високим професiоналiзмом контролюючих
установ i насамперед високим авторитетом судовоє влади, єє широкими
можливостями впливати на стан законностi шляхом вiдновлення порушених
прав i законних iнтересiв громадян i юридичних

осiб за зверненнями зацiкавлених осiб1. Всi цi умови в Украєнi повнiстю
або частково вiдсутнi. Отже, поспiшна “перебудова” прокуратури без
урахування iснуючих реалiй нiчого, крiм шкоди, принести не може.

Безпiдставними видаються i пропозицiє обмежити сферу дiяльностi
прокуратури, насамперед при здiйсненнi загального нагляду, зверненням
прокурора до суду для захисту порушеного права. У зв’язку з цим цiкаво
проаналiзувати процитовану на стор. 13 думку

В. Гусарова та М. Руденка2. Згадуючи про iсторiю прокуратури, вони,
очевидно, мають на увазi вiдомий постулат В.I. Ленiна, згiдно з яким
прокурор надiлений “виключним правом передавати справу на вирiшення
суду”3. Але ж на практицi ця вимога нiколи в

iсторiє радянськоє прокуратури не застосовувалася – кому потрiбен
прокурор, який не ма§ власних владних повноважень, а змушений завжди
дiяти через суд?

Далi, чому це лише суд “ма§ реальну можливiсть постати на шляху свавiлля
виконавчоє влади”? По-перше, прокуратура вжива§ заходи до усунення
порушень закону не лише з боку органiв виконавчоє влади. А

по-друге, автори з власноє практики (обидва тривалий час працюють
прокурорами) знають, яка значна кiлькiсть порушень законностi усунута
внаслiдок застосування загальнонаглядових заходiв без звернення до суду.
Якби це було не так, то єхня дiяльнiсть д

авно б дiстала оцiнку з боку прокурорiв вищого рiвня. I, нарештi, важко
зрозумiти, як може залишатися “стрижнем Украєни” прокуратура, яка не ма§
iнших прав, окрiм як звертатися до суду.

Оскiльки прокурорський нагляд здебiльшого носить iнiцiативний характер,
що виплива§ з правового статусу прокурорiв як представникiв публiчноє
влади, то прокуратурою встановлю§ться безлiч порушень законностi, якi б
нiколи не стали предметом судового р

озгляду або з причини небажання, невмiння чи побоювань з боку
скривджених незаконними актами та дiями посадових осiб, або внаслiдок
того, що усунення порушень взагалi не може бути предметом судового
розгляду (йдеться переважно про порушення у формi б

ездiяльностi).

Слiд погодитися з висловленою в лiтературi думкою про те, що
“прокуратура викону§ силу силенну “чорновоє роботи” по змiцненню
законностi, не пiдмiняючи при цьому суди. На вiдмiну вiд судових рiшень,
вимоги та пропозицiє, що мiстяться в документах про

курорського реагування, не носять, як правило, безумовно обов’язкового
характеру. В переважнiй бiльшостi випадкiв розгляд заснованих на законi
вимог прокурора приводить до згоди мiж учасниками
прокурорсько-наглядових правовiдносин, тобто до самостiйн

ого усунення адресатами прокурорських актiв правопорушень та єхнiх
наслiдкiв. Цей порядок § реальним, i неможливо уявити собi, чим вiн може
утруднити побудову правовоє держави”1.

“Хiба, наприклад, не потрiбнi були Украєнi майже 59 млн. гривень та 1,7
млн. доларiв США, стягнених з винних внаслiдок прокурорських
загальнонаглядових перевiрок у цьому (ма§ться на увазi 1998 рiк. – М.К.)
роцi? I це коли утримання органiв прокуратур

и обiй-шлося державi торiк дещо бiльше, нiж у 60 млн. грн. Хiба зайве
усунення лише цього року понад 240 тис. порушень закону тiльки завдяки
загальнонаглядовiй роботi, у тому числi 59 тис. стосовно порушень прав
громадян? Адже все це поверта§ вiру в

законнiсть”2.

Аналогiчноє позицiє дотримуються автори й iнших численних публiкацiй в
юридичнiй лiтературi1.

Повертаючись до iсторiє конституцiйного процесу, який тривав в Украєнi
понад 4 роки, слiд вiдзначити, що до 1996 року вiдповiднi роздiли
опублiкованих проектiв, за винятком останнього, в цiлому виходили з
потреби збереження законоохоронноє ролi проку

ратури. Так, проект в редакцiє вiд 26 жовтня 1993 року2, формально
вiдносячи прокуратуру до судовоє влади (при цьому зберiгалася дiя
принципу §дностi та централiзацiє прокуратури), все-таки поклав на неє
нагляд за законнiстю правових актiв, за забезп

еченням конституцiйних прав i свобод громадян i захист майнових та iнших
iнтересiв держави (ст. 161). З цього самого виходив i промiжний варiант
Концепцiє судово-правовоє реформи в Украєнi1, а також Конституцiйний
договiр.

У Конституцiйному договорi (роздiл VI) на Генерального прокурора Украєни
i пiдпорядкованих йому прокурорiв покладався нагляд за додержанням
Конституцiє та законiв Украєни органами i посадовими особами державноє
виконавчоє влади, представницькими орга

нами, органами мiсцевого самоврядування, пiдпри§мствами, установами та
органiзацiями всiх форм власностi, а також громадянами Украєни, особами
без громадянства; нагляд за додержанням законодавства з питань прав i
свобод громадян; захист майнових та i

нших iнтересiв громадян, юридичних осiб i держави.

Зберiгаючи в недоторканостi роль прокурорського нагляду у сферi
розслiдування, оперативно-розшуковоє дiяльностi та дiяльностi мiсць
застосування заходiв примусового характеру, ст. 43 Конституцiйного
договору в той самий час передбачила лише одну форм

у участi прокурора в розглядi справ у судi – пiдтримання державного
обвинувачення.

Вiддаючи належне авторам вищезгаданих проектiв i Конституцiйного
договору, вважа§мо все-таки за потрiбне звернути увагу на деякi
структурнi недоречностi. Так, у ч. 1 ст. 43 Конституцiйного договору
зазначалося, що прокуратура Украєни § органом держав

ного обвинувачення, здiйснення загального нагляду та нагляду за
виконанням покарань у мiсцях позбавлення волi. Потреби в такому
звуженому перелiку функцiй прокуратури, на наш погляд, не було, оскiльки
в ч. 2 цi§є самоє статтi давався бiльш повний пер

елiк, який, зокрема, мiстив нагляд за додержанням законiв органами, що
провадять оперативно-розшукову дiяльнiсть, дiзнання i попередн§
слiдство.

Пункт 7 ч. 2 ст. 43 “Захист майнових та iнших iнтересiв громадян,
юридичних осiб i держави” мiстив у собi не функцiю прокуратури, а одне з
єє завдань, якi до-цiльно було сформулювати в окремiй статтi. За
наявностi такого завдання навряд чи iснували п

iдстави для видiлення як самостiйноє функцiє нагляду за додержанням
законодавства з питань прав i свобод громадян

(Є. 2 з. 2), Rб¦i<м¦Ё ж? яіэя–п (я -? дг-¦жiп!) а?я<iгувмбп
ЄаR¦гаявгаRо п¦ і ЄаRж?бi я?я<м-R-я?<пэRіRх эiп<м-Rбвi, вя¦ i і еRэi
а?я<iяжiх i-иЁе -я?<пэRіЁе i -?-я?<пэRіЁе дг-¦жic.

Неабияке значення для визначення правового статусу прокуратури в
Украєнськiй державi ма§, звичайно, i досвiд зарубiжних краєн, якщо його
використовувати творчо, з урахуванням особливостей Украєни.

Насамперед це стосу§ться досвiду краєн – республiк колишнього Союзу, а
також держав-учасниць Варшавського договору i РЕВ, якi переживають
подiбнi до украєнських процеси соцiально-економiчноє i по-лiтичноє
трансформацiє та вiдчувають однаковi за харак

тером труднощi.

У зв’язку з цим приверта§ увагу змiст Закону Республiки Бiлорусь “Про
прокуратуру Республiки Бiлорусь” вiд 29 сiчня 1993 року1 та прийнятий 17
листопада 1995 року в новiй редакцiє Федеральний закон “Про прокуратуру
Росiйськоє Федерацiє”2, який замiни

в собою Закон 1992 року3.

Попри несхожiсть окремих положень цих законiв, обидва вони виходять з
потреби збереження всього позитивного, що було властиве дiяльностi
органiв прокуратури в минулому. Найголовнiшим § те, що прокуратура в цих
краєнах залишилась §диною централiзовано

ю системою, призначеною для здiйснення нагляду за виконанням законiв.
Бiльше того, якщо у бiлоруському Законi (ст. 11) збережено контроль
законодавчоє влади за дiяльнiстю прокуратури, то росiйський Закон (п. 2
ст. 4) виходить з того, що органи прокур

атури “здiйснюють повноваження незалежно вiд федеральних органiв
державноє влади…”. Вплив Федеральних Зборiв, а точнiше – Ради
Федерацiє, на дiяльнiсть прокуратури обмежу§ться лише призначенням на
посаду Генерального прокурора та увiльненням його в

iд посади за поданням Президента (ст. 12).

Генеральний прокурор Росiйськоє Федерацiє щорiчно пода§ палатам
Федеральних Зборiв i Президенту доповiдь про стан законностi та
правопорядку в краєнi та про проведену роботу щодо змiцнення єх, а не
звiт про дiяльнiсть прокуратури, як передбачено в ч.

2 ст. 2 Закону Украєни. Повною мiрою збережена функцiя загального
нагляду за додержанням законiв. I це за умови, коли саме в Росiйськiй
Федерацiє iснувало найбiльше войовничих прихильникiв його лiквiдацiє1.

На нашу думку, у новiй Конституцiє Украєни не було потреби деталiзувати
характер функцiй прокуратури, а слiд було обмежитися лише вказiвкою на
те, що вона здiйсню§ нагляд за додержанням законностi в Украєнi. При
цьому ми не вважа§мо за доцiльне повер

татися до обговорення питання про те, чи § прокурорський нагляд вищим,
як це передбачено в ст. 1 чинного Закону “Про прокуратуру”. У зв’язку з
тим, що Конституцiя цього слова не вжива§, воно не ма§ вживатись i в
офiцiйних документах прокуратури. До р

ечi, законодавство Росiє та Бiлорусi не вважа§ прокурорський нагляд
вищим. Ствердимо, однак, що

об’§ктивно у спiввiдношеннi з iншими галузевими рiзновидами нагляду i
контролю прокурорський нагляд ма§ характер вищого, i саме таким ма§ бути
його доктринальне тлумачення1.

Вважа§мо, що перелiк прокурорських функцiй, якi мiстяться в ст. 5
чинного Закону “Про прокуратуру”, мав би зазнати деяких змiн i
доповнень.

Положення дiючоє редакцiє ч. 3 ст. 29 Закону щодо узгодження дiй
правоохоронних органiв доцiльно винести поза межi глави 2 роздiлу III,
присвяченого нагляду за додержанням законiв в оперативно-розшуковiй
дiяльностi при провадженнi розслiдування. Потр

еба в цьому § тим бiльшою, що йдеться про боротьбу не лише зi злочинами,
але й iншими правопорушеннями. Крiм того, варто замiсть слова
“узгодження” повернутитися до звичного для працiвникiв прокуратури
термiну “координацiя”2. При цьому необхiдно врах

овувати, що чинне законодавство3 вiдносить до правоохоронних органiв не
лише прокуратуру, органи внутрiшнiх справ i СБУ, але й численнi
контролюючi установи. Прокуратура ма§ право координувати єхню дiяльнiсть
по боротьбi з певними видами правопорушен

ь у всiх випадках, коли це може сприяти пiдвищенню ефективностi
наглядових заходiв. Iнiцiююча (а не керiвна) роль прокуратури у
вирiшеннi цих питань ма§ бути закрiплена в законi як одна з єє функцiй.

Iншим шляхом пiшов законодавець у Росiйськiй Федерацiє, де питання про
координацiю видiлено в окрему статтю (8) Закону “Про прокуратуру”.
Вiдповiдно до неє Генеральний прокурор i пiдпорядкованi йому прокурори
координують дiяльнiсть по боротьбi зi зло

чиннiстю органiв внутрiшнiх справ, Федеральноє служби безпеки,
податковоє полiцiє, митноє служби, iнших правоохоронних органiв. З метою
забезпечення координацiє прокурор склика§ координацiйнi наради,
органiзу§ робочi групи, здiйсню§ iншi повноваження

вiдповiдно до Положення про координацiю дiяльностi по боротьбi зi
злочиннiстю, що затверджу§ться Президентом Росiйськоє Федерацiє.

Такi положення вiдсутнi в законi “Про прокуратуру” в Бiлорусi, але саму
можливiсть координацiє закон не виключа§, оскiльки одним з принципiв
органiзацiє та дiяльностi органiв прокуратури § вза§модiя з iншими
правоохоронними органами у справi змiцненн

я правопорядку (п. 5 ст. 4), а будь-яка вза§модiя навряд чи можлива без
координованих дiй органiв правопорядку.

У той самий час, на нашу думку, нема§ потреби в iснуваннi такоє
самостiйноє функцiє як “нагляд за додержанням законiв у Збройних силах i
органах Служби нацiональноє безпеки Украєни” (п. 5 ч. 1 ст. 5 Закону),
оскiльки дiяльнiсть прокуратури в цiй сфер

i явля§ собою по§днання загального нагляду i нагляду за додержанням
законiв при розслiдуваннi злочинiв.

Навряд чи § потреба i в збереженнi функцiє участi прокуратури в
роз’ясненнi законодавства, оскiльки ця функцiя § невластивою єє
завданням як законоохоронного органу.

Статтю майбутнього Закону, присвячену функцiям прокуратури, доцiльно
назвати не “Основнi функцiє прокуратури”, як у ст. 5 чинного Закону, а
просто “Функцiє прокуратури” – для того, щоб зняти питання про дискусiє
з цього приводу. При цьому доцiльно не

змiшувати наглядовi та iншi функцiє, виклавши спочатку першу, а потiм
другу групу функцiй1. Слiд пiдкреслити, що при цьому маються на увазi
лише зовнiшнi функцiє, реалiзацiя яких породжу§ прокурорсько-наглядовi
та iншi правовiдносини з органами, пiд

при§мствами, установами i громадянами.

Пропону§ться така редакцiя вiдповiдноє статтi – “Функцiє прокуратури”:

Функцiями прокуратури §:

1) нагляд за додержанням Конституцiє та законiв Украєни органами i
посадовими особами державноє виконавчоє влади, представницькими органами
та органами мiсцевого самоврядування, пiдпри§мствами, установами та
органiзацiями всiх форм власностi, а також

фiзичними особами2;

2) нагляд за додержанням законiв органами, якi здiйснюють
оперативно-розшукову дiяльнiсть, дiзнання i попередн§ слiдство;

3) пiдтримання державного обвинувачення в судi;

4) представництво iнтересiв громадянина або держави в судi у випадках,
визначених законом;

5) нагляд за додержанням законiв у мiсцях тримання затриманих,
попереднього ув’язнення, при виконаннi покарань i застосуваннi iнших
заходiв примусового характеру, що призначаються судом;

6) розслiдування дiянь, якi мiстять ознаки злочину;

7) координацiя дiяльностi правоохоронних органiв по боротьбi зi
злочинами та iншими правопорушеннями;

8) участь у розробленнi органами державноє влади i мiсцевого
самоврядування заходiв запобiгання злочинам та iншим правопорушенням;

9) участь у роботi по вдосконаленню законодавства.

На прокуратуру не можуть покладатися функцiє, не передбаченi цим
Законом.

Природно, поста§ питання: наскiльки реальними § цi пропозицiє в умовах
дiє чинноє Конституцiє Украєни?

Для вiдповiдi на нього проаналiзу§мо коротко змiст статтi 121
Конституцiє. Вiдповiдно до неє на прокуратуру поклада§ться:

державне обвинувачення в судi;

представництво iнтересiв громадянина або держави в судах у випадках,
передбачених законом;

нагляд за додержанням законiв органами, якi провадять
оперативно-розшукову дiяльнiсть, дiзнання, досудове слiдство;

нагляд за додержанням законiв при виконаннi судових рiшень у
кримiнальних справах, а також при застосуваннi iнших заходiв примусового
характеру, пов’язаних з обмеженням особистоє свободи громадян.

Як бачимо, тут не знайшлося мiсця нi функцiє розслiдування, нi участi
прокурора в розглядi справ у судах, якщо це не пов’язано з пiдтриманням
державного обвинувачення, нi загальному нагляду прокуратури.

Таким чином, перед ученими i практиками постають двi групи питань,
пов’язаних з удосконаленням дiяльностi прокуратури.

Перша група охоплю§ перiод дiяльностi проку-

ратури до повного набрання чинностi статтею 121

Конституцiє. Саме цим питанням i присвячена в основному ця робота.

Друга група стосу§ться дiяльностi прокуратури пiсля закiнчення
перехiдного перiоду, коли поряд iз окремими iснуючими i в цiлому
збереженими функ-цiями з’явиться нова, а саме: представництво прокурором
в судi iнтересiв громадян i держави у випадках, в

изначених законом (п. 2 ст. 121 Конституцiє).

Наше бачення сутi цi§є функцiє i способiв єє реалiзацiє буде викладено в
останнiй главi роботи.

Спробу§мо спрогнозувати розвиток подiй навколо реформування прокуратури
з урахуванням вищезазначених норм Конституцiє.

В цьому планi дуже важливим § те, що останнiм часом бiльш конкретною i
зваженою стала позицiя керiвництва Генеральноє прокуратури Украєни щодо
майбутнього прокурорського нагляду. У зв’язку з цим доречно нагадати, що
розроблений у 1997 роцi проект нов

ого Закону “Про прокуратуру” виходив з необхiдностi прискореноє
лiквiдацiє функцiє загального нагляду i iстотного обмеження втручання
прокурорiв у процеси забезпечення законностi взагалi1.

Iншу позицiю зайняв з цих питань нинiшнiй Генеральний прокурор Украєни
М.О. Потебенько, який рiшуче пiдтримав iдею збереження за прокуратурою
функцiй загального нагляду i попереднього слiдства на весь перiод
соцiально-економiчноє i полiтичноє трансфо

рмацiє суспiльства2. Вiдображенням цi§є позицiє § проект нового Закону
Украєни “Про прокуратуру”, який зараз внесено до Верховноє Ради Украєни.

“З огляду на пункт 9 роздiлу ХV Перехiдних положень Конституцiє Украєни
законопроект передбача§ залишення за прокуратурою функцiй нагляду за
додержанням i застосуванням законiв i попереднього слiдства, тому ма§
певною мiрою перехiдний характер, що об

умовлено як конституцiйними вимогами, так i реалiями
соцiально-економiчного, полiтичного, правового життя суспiльства та
кримiногенноє ситуацiє на сучасному етапi. Такий пiдхiд цiлком слушний,
бо забезпечу§ поступовий перехiд вiд iснуючоє до майбутнь

оє моделi прокуратури. Враховуючи, що перехiдний перiод § не визначеним
у часi, прийняття новоє редакцiє Закону “Про прокуратуру” повинно
вiдiгравати свою позитивну роль у становленнi демократичноє правовоє
держави”1.

Важливо пiдкреслити, що ця позицiя дiста§ пiдтримку найавторитетнiших
науковцiв краєни, про що, зокрема, свiдчать останнi виступи в юридичнiй
перiодицi президента Академiє правових наук Украєни В.Я. Тацiя2.
Зокрема, заслугову§ на увагу його пропозицi

я “розробити концепцiю розвитку прокуратури Украєни в умовах перехiдного
перiоду”3.

Позитивне вирiшення цього питання головним чином залежить вiд
правильного тлумачення законодавцями змiсту п. 9 Перехiдних положень
Конституцiє. I справдi, що ма§ означати виконання функцiє нагляду за
додержанням i застосуванням законiв “до введення в

дiю законiв, що регулюють дiяльнiсть державних органiв щодо контролю за
додержанням законiв”? Адже на час прийняття Конституцiє в Украєнi вже
iснувала розгалужена система органiв (понад 50) позавiдомчого контролю,
яка доповнювалася вiдомчим контроле

м. З’явилися новi контролюючi установи, iснування яких передбачено
Конституцi§ю: Рахункова палата, Уповноважений Верховноє Ради Украєни з
прав людини, Вища рада юстицiє тощо. Цiлком подiля§мо думку В.Я. Тацiя,
який стверджу§, що “на сьогоднi в Украєн

i безсистемно створю§ться досить значна мережа контролюючих органiв як
внутрiшньовiдомчого, так i мiжвiдомчого характеру”1. То чи § потреба
створювати ще новi органи контролю?

На наш погляд, поступова лiквiдацiя загальнонаглядовоє функцiє
прокуратури ма§ пов’язуватися не зi створенням нових контролюючих
органiв, а iз забезпеченням належноє ефективностi єхньоє дiяльностi, як
це ма§ мiсце в краєнах з усталеною полiтичною сис

темою i цивiлiзованою ринковою економiкою.

Вiдкладення на невизначений час остаточного реформування прокурорськоє
системи ма§ i негативнi, i позитивнi риси. Основна негативна риса – це
невизначенiсть, яка не кращим чином вплива§ на дiяльнiсть прокурорiв.
Позитивною же стороною § те, що дiяльн

iсть прокуратури узгоджуватиметься з реальною обстановкою, яка склалася
в суспiльствi, ураховуватиме фактичний рiвень правопорядку.

Тому iснування в новому варiантi Закону “Про прокуратуру” перехiдних
положень, з одного боку, не порушувало б вимоги Конституцiє, а з другого
– дозволило б краще вирiшити першочерговi питання вдосконалення єє
дiяльностi.

2. Роль прокурорського нагляду в реалiзацiє державноє функцiє
регулювання економiки в умовах переходу до ринку

Перехiд Украєни до цивiлiзованоє ринковоє еко-

-Rїi¦Ё іiэІгіяувмбп г іЁ-пв¦RіR б¦<яэ-Ёе гїRіяе.

“У спадщину вiд колишнього Радянського Союзу та Радянськоє Украєни, з
характерним для них тотальним одержавленням практично всiх суспiльних
вiдносин, незалежна Украєна одержала монопольно-державну, керовану
бюрократичним способом власнiсть, структурн

о деформовану економiку у формi певноє складовоє частини “¦диного
народногосподарського комплексу СРСР”, зруйновану структуру
партiйно-державноє влади, партiйно-радянську вiйськово-господарчу елiту,
яка втратила полiтичнi та iдеологiчнi орi§нтири; не

структуроване громадське суспiльство, в якому основна роль належала не
особi, а трудовому колективу; трудову етику, побудовану головним чином
на принципах позаекономiчноє мотивацiє трудовоє активностi, що,
безперечно, руйнувало хазяйську мотивацiю i

самостiйнiсть працi”1.

Украєна, як i iншi республiки колишнього Союзу, далеко вiдстала вiд
краєн Заходу в темпах науково-технiчноє революцiє. Неможливiсть
реформування бюро-кратичноє, командно-адмiнiстративноє системи
управлiння економiкою виявилася, зрештою, головною прич

иною, яка зумовила бурхливий характер полiтичних перетворень в умовах
лiквiдацiє Союзу РСР для впровадження в життя нового економiчного курсу.

Як свiдчать соцiологiчнi дослiдження1, переважна бiльшiсть населення
Украєни (понад 70 %), попри всi труднощi реалiзацiє економiчноє реформи,
виступа§ проти вiдновлення директивно-плановоє економiки. В той самий
час далеко не всi громадяни здатнi без

застережно i без обмеження у термiнах витримувати побiчнi негативнi
наслiдки реформи, пов’язанi з тимчасовим падiнням виробництва i
зниженням житт§вого рiвня. Ця обставина не може впливати на змiст i
темпи ринкових перетворень.

Як вiдомо, iснують два пiдходи до вирiшення питань реформування
економiки. Представники так званоє “кейн-сiанськоє” школи виступають за
поступовiсть цих процесiв при збереженнi державного регулювання
найважливiших економiчних сфер. Прихильники ж “шок

овоє терапiє” на кшталт програми “500 днiв” домагаються запуску ринкових
механiзмiв за рахунок “обвальноє” приватизацiє державного майна i
проведення жорсткоє фiнансовоє полiтики, спрямованоє на подолання
iнфляцiє, що ма§ потягти за собою зростання м

асштабiв iнвестування в економiку i зростання громадського виробництва2.

Судячи з характеру економiчних процесiв у сучаснiй Украєнi, єє владнi
структури, насамперед Президент i пiдконтрольна йому виконавча влада,
якi взяли на себе основну вiдповiдальнiсть за хiд i наслiдки економiчних
реформ, прагнуть побудувати соцiально

орi§нтовану ринкову економiку iз збереженням, в необхiдних межах,
державного регулювання економiчних процесiв. Як пiдкреслив Президент
Украєни Л.Д. Кучма в своєй iнавгурацiйнiй промовi, “в економiцi буде
прискорене вирiшення першочергових базових за

вдань перехiдного етапу єє розвитку.

Це нагромадження та приведення в дiю потенцiалу економiчного зростання,
формування критичноє маси ринкових перетворень, дальше розгортання
економiчних вiдносин на самодостатнiй ринковiй основi.

Радикальнi кроки буде зроблено у реформуваннi бюджетноє та податковоє
системи, розв’язаннi земельного питання як основи аграрноє реформи,
розвитку та захисту пiдпри§мництва, змiцнення позицiй нацiонального
капiталу, пiдтримцi вiтчизняного виробника i

формуваннi внутрiшнього ринку”.

Складнiсть процесiв реформування народного господарства та єхнi можливi
соцiальнi наслiдки обумовлюють неминучiсть поступового, а не
одномоментного переходу до ринку. Як вiдзначив В. Кравченко, “держава не
може примусити суспiльство, яке тривалi роки

жило в умовах командно-адмiнiстративноє системи, швидко сприйняти i
ринкову економiку. Економiчне регулювання не може автоматично замiнити
адмiнiстративнi важелi. Для того щоб здiйснювати таке регулювання,
необхiдно мати нове економiчне середовище,

в тому числi конкуренцiю рiзних форм власностi, розгалуженi
пiдпри§мницькi структури, ринкову iнфраструктуру, §динi правила
економiчноє поведiнки, закрiпленi в продуманому i узгодженому
законодавствi, нову ринкову психологiю i культуру населення, вис

оку квалiфiкацiю кадрiв тощо. Врештi-решт треба мати iншу ментальнiсть
нацiє. Цього сьогоднi не ма§ жодна з республiк Союзу. Для формування
такого середовища потрiбен тривалий перехiдний перiод”1.

Саме тривалiсть перехiдного перiоду, протягом якого Украєна бiльшою чи
меншою мiрою залишатиметься краєною з так званою “перехiдною
економiкою”, справля§ остаточний вплив на вирiшення питань, пов’язаних з
роллю держави в єє регулюваннi. Вiд того, яко

ю § роль держави i окремих складових частин державного механiзму в
регулюваннi економiчних процесiв, залежить i те, яке мiсце у цьому
займають органи прокуратури – складовоє частини державного механiзму.

В процесi переходу вiд директивноє економiки до ринку економiчна функцiя
держави трансформу§ться вiд функцiє управлiння економiкою до функцiє
регулювання економiки. Управлiнську функцiю держава здiйсню§ лише щодо
тi§є частини нацiонального багатства,

яке перебува§ в державнiй власностi i переда§ться державним юридичним
особам на правi повного господарського вiдання чи оперативного
управлiння. Стосовно ж недержавного сектора економiки застосову§ться
метод регулювання. “Незважаючи на те, що центра

лiзоване i ринкове регулювання за сво§ю суттю § антиподами, вони
постiйно вза§модiють мiж собою. Це сприя§ забезпеченню економiчноє i
полiтичноє стабiльностi всi§є суспiльноє системи”1.

На думку авторiв пiдручника “Основи ринковоє економiки”, економiчними
функцiями держави § такi:

“1) забезпечення правовоє бази i суспiльноє атмосфери, що сприя§
ефективному функцiонуванню ринковоє системи;

2) захист та заохочення конкуренцiє;

3) регулювання цiн;

4) оподаткування доходiв пiдпри§мств, органiзацiй та особистих доходiв;

5) контроль за оплатою працi;

6) фiнансово-кредитне регулювання;

7) матерiальна пiдтримка малозабезпечених верств населення;

8) контроль за рiвнем iнфляцiє та зайнятостi;

9) iндикативне планування та цiльовi державнi програми”2.

Вiдзнача§ться, що “у бiльшостi iндустрiально розвинутих краєн Заходу
значно пiдвищу§ться еконо-мiчна роль держави. Те, що держава §
центральним органом полiтичноє влади в краєнi, нада§ єй можливiсть
використовувати норми правового примусу i розпорядж

атися значними економiчними ресурсами”1. За умов успiшного просування
Украєни по шляху ринкових реформ “держава не буде займатися дрiб’язковою
опiкою пiдпри§мств – вона втручатиметься у справи там, де порушуються
закони, i регулюватиме весь процес ек

ономiчного i соцiального розвитку за допомогою нормативiв, штрафних
санкцiй, рiзних заохочень, впливу на економiчнi iнтереси
товаровиробникiв тощо”2.

Необхiдно вiдзначити, що в цих та деяких iнших спробах дати визначення i
розкрити змiст економiчноє функцiє держави в умовах перехiдного перiоду
§ не досить виразним (що цiлком природно для економiчних дослiджень)
правовий аспект проблеми.

Вважа§мо, що функцiє державного регулювання економiки залежать вiд
завдань такого регулювання. Цими завданнями, на нашу думку, §:

а) забезпечення власне державних iнтересiв, якi

RІ’у¦вЁі-R іiэЄRіiэяовм i-в?а?бяї гбмR?R бгбЄi<мбвія зЁ ЄаЁ-яcї-i
эRїi-гозRх cR?R зябвЁ-Ё;

б) захист прав та iнтересiв окремих людей, соцiальних груп i прошаркiв
вiд побiчних негативних процесiв, якими супроводжу§ться входження
Украєни в ринок1;

в) захист прав та iнтересiв пiдпри§мницьких структур, насамперед
товаровиробникiв як у державному, так i в приватному секторах економiки,
надання допомоги новим формам господарювання, породженим економiчними
реформами (малим, спiльним, iноземним пiдп

ри§мствам, фермерським господарствам тощо).

Стосовно окремих напрямiв державноє дiяльностi § можливою конкретизацiя
цих загальних завдань2.

Ми подiля§мо точку зору, що в iнтегрованому виглядi виконання всiх цих
завдань спрямоване на те, щоб добитися економiчноє безпеки Украєни. Пiд
нею можна розумiти “такий стан нацiональноє економiки та фiнансовоє
системи, який гаранту§ вiд внутрiшнiх т

а зовнiшнiх загроз стабiльний економiчний розвиток суспiльства,
матерiальний добробут народу Украєни, соцi-альну захищенiсть окремих
категорiй єє громадян, неспроможних власною працею забезпечити необхiднi
умови свого життя. Йдеться про здатнiсть дер

жави нейтралiзувати, насамперед своєми власними силами, наявними
ресурсами загрози – внутрiшнi (наприклад, структурнi диспропорцiє,
монополiзм, неефективнiсть управлiння тощо) й зовнiшнi (ресурсна та
технологiчна залежнiсть, економiчна блокада, iнтер

венцiя тощо)”1.

Вищезазначенi завдання породжують такi функцiє держави щодо регулювання
економiки:

1) нормотворчу функцiю, тобто функцiю законодавчого та iншого
нормативного регулювання економiчних процесiв, яка § насамперед
прерогативою законодавчоє влади, але в умовах перехiдного перiоду –
реалiзу§ться значною мiрою шляхом видання президентських

указiв та постанов Кабiнету Мiнiстрiв Украєни;

2) управлiнську функцiю (стосовно пiдпри§мств, установ i органiзацiй,
майно яких перебува§ в державнiй власностi);

3) установчу функцiю (створення нових i лiквiдацiя старих
органiзацiйно-управлiнських структур, призначення на посади i усунення з
посад урядовцiв, якi вiдповiдають за здiйснення економiчноє полiтики
держави);

4) органiзацiйну функцiю (щодо вжиття державними органами заходiв,
спрямованих на безпосередню пiдтримку пiдпри§мництва, роз’яснення
державноє економiчноє полiтики, пiдтримку соцiально незахищених верств
населення тощо);

5) контрольну функцiю, тобто вжиття органами законодавчоє, виконавчоє
влади (в тому числi спецiалiзованими контролюючими органами) заходiв до
попередження та усунення господарських правопорушень. У цьому розумiннi
контрольна функцiя спiвпада§ з право

охоронною функцi§ю i здiйсню§ться рiзними контролюючими i водночас
правоохоронними органами (i навпаки) вiдповiдно до єхньоє компетенцiє;

6) функцiю правосуддя, тобто розгляду загальними i арбiтражними судами
кримiнальних справ про економiчнi злочини, окремих категорiй справ про
адмiнiстративнi правопорушення, суперечок цивiльно-правового характеру
за участю органiв державноє влади та

мiсцевого самоврядування, пiдпри§мницьких структур та iндивiдуальних
пiдпри§мцiв, громадян;

7) функцiю прокурорського нагляду.

Як вiдзначив академiк АПН Украєни Ю.М. Грошевой, “додержання законностi
в ходi економiчних реформ § прiоритетним напрямом в дiяльностi
прокуратури”1.

Для правильного розумiння ролi держави в регулюваннi економiчних
процесiв у сучасних умовах набува§ великого значення розмежування сфер
застосування публiчного та приватного права. Нинi правова наука
незалежноє Украєни перегляда§ вiдому ленiнську тез

у, вiдповiдно до якоє “ми нiчого “приватного” не визна§мо, для нас усе в
галузi господарства § публiчно-правове, а не приватне”1.

Подiл права на публiчне та приватне розгляда§ться як цiнне надбання
свiтовоє громадсько-полiтичноє та економiчноє думки. Реалiзацiя цього
принципу в умовах громадянського суспiльства дозволя§ обмежити втручання
держави в економiчнi процеси, щоб забез

печити свободу пiдпри§мницькоє дiяльностi, якщо вона здiйсню§ться в
межах закону. “Вiдносини громадянського суспiльства, вза§мовiдносини
приватних осiб головним чином регулюються нормами приватного права, а
публiчно-правовi норми застосовуються лише

в загальних iнтересах суспiльства з метою визначення законноє межi
приватноправовоє свободи осiб”2.

Норми публiчного права застосовуються державою для адмiнiстративного
втручання в економiчну дiяль-нiсть за принципом “влада –
пiдпорядкування”, а також для застосування юридичних санкцiй щодо
винуватцiв господарських правопорушень, тобто для забезпеч

ення в разi потреби засобiв позаекономiчного примусу3.

Подiл права на публiчне i приватне ма§ не лише теоретичне, але й
безпосередн§ практичне значення для наглядовоє дiяльностi органiв
прокуратури, насамперед при здiйсненнi загальнонаглядових заходiв. Вiн
допомага§ визначити прiоритети в цiй дiяльностi,

уникнути ситуацiй, коли прокурорське втручання § недоречним, оскiльки
учасники цивiльно-правових вiдносин у змозi самi вирiшити через суд
конфлiкти, якi мiж ними виникають1.

Свого часу Г.О. Мурашин доречно звернув увагу на етимологiчний смисл
слова “прокурор”, що в перекладi з французькоє означа§ “повiрений,
уповноважений”1. I справдi, посадовi особи прокурорського нагляду §
уповноваженими держави, в сучасних умовах – ор

гану законодавчоє влади i Президента. Тому, природно,
прокурорсько-наглядовi повноваження базуються на нормах публiчного
права2. Прокуратура не може бути суб’§ктом приватно-правових стосункiв
навiть тодi, коли прокурори звертаються до суду за захисто

м порушеного права.

У той самий час прокуратура, насамперед при здiйс-неннi загального
нагляду, § дуже специфiчним суб’§ктом публiчного права. Це виявля§ться в
особливих методах правового впливу на iнших учасникiв
прокурорсько-наглядових правовiдносин. Як було вiдзначен

о В.В. Долежаном, “все законодавство про прокуратуру пройняте iде§ю
прiоритету переконання над примусом”3. Очевидно, цю думку не можна
поширити на такi галузi, як нагляд за розслiдуванням або нагляд в мiсцях
застосування заходiв примусового характеру

. Стосовно ж загального нагляду вона вида§ться цiлком слушною, оскiльки
сам характер загальнонаглядових повноважень такий, що прокурор вда§ться
до примусу, якщо в цьому виника§ потреба, не безпосередньо, а за
допомогою суду (при вирiшеннi питання про

перегляд незаконних актiв, стягнення збиткiв вiд правопорушень),
органiв розслiдування (в разi порушення кримiнальноє справи з
матерiалами загального нагляду), органiв управлiння i контролю (в разi
порушення дисциплiнарного провадження чи провадженн

я про адмiнiстративне правопорушення).

Висловлюванi частиною полiтикiв i юристiв мiркування про скороминучiсть
загального нагляду прокуратури передусiм стосуються економiки.
“Поступове вiдмирання загальнонаглядовоє функцiє прокуратури не може
вплинути на стан законностi в краєнi, якщо пер

ехiд до ринку забезпечить внутрiшнi стимули додержання законiв”1. На
пiдтвердження цi§є думки висува§ться i такий аргумент: економiчнi
правопорушення, властивi командно-адмiнiстративнiй системi, самi по собi
зникнуть в умовах ринку, який, мовляв, “вс

е розставить на своє мiсця”. Отже, втручання прокуратури в економiчнi
процеси – це пережиток тоталiтаризму, який потрiбно швидше витравити як
iз свiдомостi, так i з практичноє дiяльностi.

Справедливiсть цих тверджень спробу§мо спростувати трьома аргументами.

По-перше, неправильно, що загальний нагляд прокуратури радянського
перiоду був у самому зародку витвором командно-адмiнiстративноє системи.
На початку 20-х рокiв його було запроваджено як засiб забезпечення
§дностi законностi в умовах непу, коли в СР

СР протягом кiлькох рокiв iнтенсивно розвивалися ринковi вiдносини.
Тiльки докорiнний перегляд економiчноє стратегiє у часи сталiнщини
справдi перетворив прокуратуру у знаряддя тоталiтарного режиму, як,
зрештою, й iншi складовi частини державного мех

анiзму.

По-друге, в Украєнi ще не побудована цивiлiзована ринкова економiка.
Бiльше того, саме в тих сферах, де ринковi стосунки набули широкого
розмаху, насамперед у торговельно-посередницькiй дiяльностi, ми
спостерiга§мо пишний розквiт злочинностi – вiд об

дурювання споживачiв до з’ясування стосункiв мiж злочинними кланами iз
застосуванням автоматiв i вибухiвки. Не можна не зважати i на те, що для
менталiтету нашоє правлячоє верхiвки завжди було властивим штучно
прискорювати природний хiд подiй i видав

ати бажане за дiйсне. Отже, можна уникнути спокуса проголосити
найближчим часом, що ринок уже запроваджений (як у 1936 роцi проголосили
побудову соцiалiзму), з усiма практичними висновками, якi випливають з
цього, щодо окремих частин державного механ

iзму.

По-трет§, сама по собi розвиненiсть ринкових вiдносин, як свiдчить
досвiд краєн Заходу, не веде до автоматичноє лiквiдацiє економiчноє
злочинностi та iнших правопорушень у сферi економiки, хоча єхнiй змiст
значною мiрою змiню§ться з урахуванням як ха

рактеру суспiльних вiдносин, так i досягнень науково-технiчноє революцiє
(згада§мо хоча би про так звану комп’ютерну злочиннiсть)1.

Говорячи про завдання прокурорського нагляду за додержанням законiв в
економiцi, слiд наголосити, що на неє аж нiяк не можна покладати
загальноє вiдповiдальностi за стан законностi, i глибоко помиляються тi,
хто дотриму§ться такоє точки зору2. Прокур

атура неспроможна виконувати цю роль хоча б з огляду на своє бiльш нiж
скромнi кадровi ресурси. На наш погляд, сфера вiдповiдальностi
прокуратури (в позитивному смислi цього поняття) ма§ бути обмежена
такими параметрами:

а) сво§часнiстю та законнiстю реагування прокурорiв на вiрогiдну
iнформацiю про економiчнi правопорушення (що не виключа§ можливостi
виявiв iнiцiативи з єх-нього боку в єє пошуку i вивченнi iз
застосуванням методу економiко-правового аналiзу);

б) вжиттям реальних заходiв у межах єє повноважень щодо виявлення,
усунення i попередження порушень законностi.

Прiоритетними завданнями прокурорського нагляду у сферi економiки §
вжиття заходiв до забезпечення законностi у правоохороннiй дiяльностi
численних органiв контролю як загальноє компетенцiє (обласнi, районнi
держадмiнiстрацiє, органи мiсцевого самовр

ядування), так i спецiалiзованих за певними напрямами господарськоє
дiяльностi, сферами застосування законодавства i видами правопорушень.

Прокурорський нагляд у сферi економiки поширю§ться на органи державноє
виконавчоє влади (до складу яких входять i спецiалiзованi органи
контролю), мiсцевого самоврядування, представницькi органи, суб’§кти
господарськоє дiяльностi, посадових осiб i гр

омадян. Хоча питання про нагляд за додержанням законiв громадянами
позитивно вирiшене в законодавствi, деякi науковцi (В.В. Клочков, В.П.
Рябцев) вважають його дискусiйним, виходячи з того, що прокуратура,
по-перше, неспроможна впоратися з цим завдан

ням, а по-друге, це суперечить єє статусу як органу вищого нагляду1. На
нашу думку, при вирiшеннi цього питання потрiбно виходити з того, що
нагляд за додержанням законiв громадянами Украєни, iноземними
громадянами i особами без громадянства ма§ опос

ереднений характер, що досить виразно виявля§ться у дiяльностi
прокуратури по боротьбi з економiчними правопорушеннями.

Так, органами прокуратури при перевiрках додержання законодавства у
митних органах встановлювалися факти, коли громадяни були незаконно
притягнутi до адмiнiстративноє вiдповiдальностi, замiсть кримiнальноє,
за контрабанду. Вiдповiднi постанови опроте

стовувалися, порушувалися кримiнальнi справи i врештi-решт виннi
громадяни притягувалися до встановленоє законом вiдповiдальностi.

Таким чином, опосередкований характер прокурорського нагляду щодо
громадян виявля§ться в тому, що вiн здiйсню§ться через призму законностi
заходiв, якi вживаються за вчиненими ними правопорушеннями органами
управлiння та контролю. Проте в окремих вип

адках не виключа§ться i безпосередн§ застосування наглядових заходiв
щодо громадян, наприклад, постановка питання про скасування в порядку
арбiтражного судочинства ре§страцiє пiдпри§мцiв за порушення ними
законодавства про пiдпри§мницьку дiяльнiсть.

Прiоритетним завданням прокуратури було i залиша§ться здiйснення нагляду
за додержанням законiв органами позавiдомчого та вiдомчого контролю.
Активiзацiя та пiдвищення ефективностi єхньоє дiяльностi у боротьбi з
рiзноманiтними господарськими правопор

ушеннями § великим i поки що недостатньо використовуваним резервом
змiцнення законностi в економiчнiй i соцiальнiй сферах. Через своє бiльш
нiж обмеженi кадровi можливостi прокуратура не в змозi вживати заходiв
щодо виявлення i усунення всiх тих пору

шень закону, з якими зобов’язанi вести боротьбу численнi контролюючi
органи. До того ж вона не ма§ права пiдмiняти єх (ч. 2 ст. 19 Закону
“Про прокуратуру”). Залиша§ться одне – зосередити увагу на тому, як цi
органи виконують покладенi на них законом

обов’язки.

Останнiм часом особливого значення набува§ здiйснення прокурорського
нагляду за виконанням обласними та районними державними адмiнiстрацiями
покладених на них Конституцi§ю Украєни (пункти 1, 2 ст. 119) обов’язкiв
по забезпеченню виконання Конституцiє

та законiв Украєни, додержання прав i свобод громадян. Цi обов’язки
конкретизованi у прийнятому 9 квiтня 1999 року Законi Украєни “Про
мiсцевi державнi адмiнiстрацiє”1. У ст. 16 цього Закону визначенi сфери,
у яких мiсцевi органи виконавчоє влади зд

iйснюють державний контроль i якi охоплюють всi основнi напрями єхньоє
дiяльностi як органiв державного управлiння.

Для реалiзацiє наданих єм контрольних повноважень мiсцевi державнi
адмiнiстрацiє мають право:

1) провадити перевiрки стану додержання Конституцiє Украєни та законiв
Украєни, iнших актiв законодавства органами мiсцевого самоврядування та
єхнiми посадовими особами, керiвниками пiдпри§мств, установ,
органiзацiй, фiлiалiв та вiддiлень незалежно в

iд форм власностi i пiдпорядкування;

2) залучати вчених, спецiалiстiв, представникiв громадськостi до
проведення перевiрок, пiдготовки i розгляду питань, що входять до
компетенцiє мiсцевих державних адмiнiстрацiй;

3) одержувати вiдповiдну статистичну iнформацiю та iншi данi вiд
державних органiв i органiв мiсцевого самоврядування, єхнiх посадових
осiб, полiтичних партiй, громадських i релiгiйних органiзацiй,
пiдпри§мств i установ незалежно вiд форм власностi;

4) давати згiдно з чинним законодавством обов’язковi для виконання
розпорядження керiвникам пiдконтрольних установ i органiзацiй з
контрольованих питань, порушувати питання про єхню вiдповiдальнiсть у
встановленому законом порядку (ст. 29 Закону).

Логiчне тлумачення цi§є норми да§ пiдстави для висновку про те, що в
зазначених розпорядженнях мають мiститися вимоги про усунення порушень
Конституцiє i законiв Украєни, вiдновлення порушених прав юридичних i
фiзичних осiб, вiдшкодування завданих зб

иткiв, усунення причин правопорушень та умов, що єм сприяли.

Як свiдчить практика, мiсцевi державнi адмiнiстрацiє у цiлому ще не
перебудували свою дiяльнiсть по контролю за додержанням законностi у
свiтлi вимог вищезазначеного Закону, а тому § потреба в активiзацiє
прокурорського нагляду за додержанням ними ци

х вимог.

До останнього часу в науцi i практицi прокурорського нагляду не виникало
питання про те, за додержанням яких саме нормативних актiв, зокрема у
сферi економiки, здiйсню§ться прокурорський нагляд, оскiльки вiдповiдно
до ст. 1 Закону “Про прокуратуру” в

iн поширю§ться лише на сферу додержання i застосування законiв, тобто
актiв найвищоє юридичноє сили. “В умовах переходу вiд
адмiнiстративно-командних до економiчних методiв управлiння народним
господарством, – вiдзначив В.Б. Ястребов, – iстотно зрост

а§ роль закону як загальнодержавного регулятора народногосподарськоє
дiяльностi, як засобу утвердження i юридичного закрiплення прогресивних
форм i методiв керiвництва економiкою”1. Як пiдкреслюють автори
Науково-практичного коментарю до Закону Украє

ни “Про прокуратуру”, “нагляд за додержанням i правильним застосуванням
нормативних актiв, якi видаються

Єа?Ёэ?-вRї, Єа?ї’уа-їi-iбваRї, ?яІi-?вRї ?i-i-бваiі, гапэRї ??бЄгІ<i¦Ё
?аЁї, їi-iбв?абвіяїЁ, э?аіяі-ЁїЁ ¦Rїiв?вяїЁ, іiэRїбвіяїЁ, їiбж?іЁїЁ
Rа?я-яїЁ і<яэЁ i гЄаяі<i–п, -? ЄR¦<яэяувмбп -я ЄаR¦гаявгаг, Rб¦i<м¦Ё жi
я¦вЁ -? у я¦R-яїЁ”2.

На наш погляд, в сучасних умовах перехiдного перiоду, принаймнi щодо
нагляду за додержанням законiв в економiцi, § потреба поширити його на
застосування актiв Президента Украєни.

Вiдповiдно до ст. 92 Конституцiє Украєни виключно законами визначаються:

правовий режим власностi, правовi засади i гарантiє пiдпри§мництва;

правила конкуренцiє та норми антимонопольного регулювання;

засади зовнiшньоекономiчноє дiяльностi та митноє справи;

державний бюджет i бюджетна система, податки та збори, система
оподаткування, засади створення i дiє фiнансового, грошового, кредитного
та iнвестицiйного ринку, статус нацiональноє та iнших валют в Украєнi,
порядок утворення i погашення державного вн

утрiшнього i зовнiшнього боргу.

У той самий час, вiдповiдно до п. 4 Перехiдних положень, Президент
Украєни протягом трьох рокiв пiсля набрання чинностi Конституцiє Украєни
мав право видавати схваленi Кабiнетом Мiнiстрiв Украєни i скрiпленi
пiдписом прем’§р-мiнiстра Украєни укази з

економiчних питань, не врегульованих законами, з одночасним поданням
вiдповiдного законопроекту до Верховноє Ради Украєни в порядку,
встановленому ст. 93 Конституцiє. Такий указ Президента Украєни вступав
у дiю, якщо протягом тридцяти календарних днi

в з дня подання законопроекту (за винятком днiв мiжсесiйного перiоду)
Верховна Рада Украєни не прийме закон або не вiдхилить поданий
законопроект бiльшiстю вiд єє конституцiйного складу, i дiяв до набрання
чинностi законом, прийнятим Верховною Радою

Украєни з цих питань.

Оскiльки цi укази видавалися з питань, що вимагають законодавчого
регулювання, то, на нашу думку, за єх додержанням також ма§
здiйснюватися прокурорський нагляд, особливо якщо врахувати статус
Президента як глави держави. Фактично органи прокуратури

вже провадять перевiрки додержання президентських указiв як з власноє
iнiцiативи, та i за дорученням Генеральноє прокуратури Украєни.

Потреба у виданнi Президентом указiв з питань, що вимагають
законодавчого регулювання, iснуватиме, очевидно, протягом усього
перехiдного перiоду з огляду на часткову “недi§здатнiсть” Верховноє Ради
з єє великою полiтичною строкатiстю i потребою опера

тивно вирiшувати назрiлi питання економiчного життя в умовах динамiчного
розвитку суспiльних процесiв. Очевидно, § сенс повернутися до вирiшення
цього питання в процесi внесення змiн i доповнень до Конституцiє
Украєни.

Вважа§мо, що в законодавствi про прокуратуру потрiбно офiцiйно закрiпити
положення про здiйснення прокуратурою нагляду за додержанням як законiв,
так i указiв Президента, виданих у межах його повноважень.

Дещо складнiшим § питання про те, чи може прокуратура при здiйсненнi
нагляду оперувати пiдзаконними актами бiльш низького рiвня: постановами
i розпорядженнями Кабiнету Мiнiстрiв Украєни, наказами та iнструкцiями
мiнiстерств i вiдомств тощо. У п. 2 на

казу Генерального прокурора Украєни № 2 вiд 25 березня 1996 року (нинi
втратив силу) прокурорам було запропоновано “виконання вимог пiдзаконних
актiв перевiряти у випадках, коли вони виданi у вiдповiдностi з вимогами
законiв Украєни i в них розкрива§

ться механiзм дiє законiв, порядок єх застосування, або якщо необхiдно
з’ясувати умови та причини, що сприяли порушенням закону”. Зазначена
вказiвка вiдсутня в чинному наказi Генерального прокурора № 2-1998 р.
Проте це, на нашу думку, не означа§, що

прокурори не мають права при здiйсненнi нагляду цiкавитися виконанням
пiдзаконних актiв, особливо тодi, коли вказiвки закону носять
загальнорегулятивний характер i порядок застосування закону
конкретизований саме в пiдзаконних актах.

У нашому законодавствi § дуже багато вiдсильних норм, виконання яких
неможливо перевiрити без урахування змiсту тих нормативних актiв, на якi
зроблено посилання. Наприклад, вiдповiдно до ч. 3 ст. 89 Земельного
кодексу Украєни, присвяченоє вiдшкодуван

ню збиткiв, заподiяних землекористувачам i власникам землi, “порядок
визначення та вiдшкодування збиткiв власникам землi i землекористувачам
встановлю§ться Кабiнетом Мiнiстрiв Украєни”.

Отже, предметом прокурорськоє перевiрки § виконання i додержання не лише
норми закону, але й заснованого на ньому урядового нормативного акту. У
той самий час слiд визнати неприпустимим проведення перевiрок виконання
пiдзаконних нормативних актiв поз

а єхнiм зв’язком iз законодавчими актами.

Як свiдчать статистичнi данi, активнiсть органiв прокуратури Одеськоє
областi по здiйсненню нагляду за додержанням законiв протягом останнiх
рокiв невпинно зростала (див. табл. 1).

Iз загальноє кiлькостi виявлених порушень економiчнi правопорушення
складають близько третини, приблизно у такiй самiй пропорцiє вживаються
заходи прокурорського реагування, про що свiдчать данi табл. 2.

Про стан i тенденцiє прокурорського нагляду за додержанням законностi у
сферi економiки певною мiрою можна судити також зi статистичних даних
про позовну практику прокурорiв (див. табл. 3, 4).

Попри всю вiдноснiсть порiвнювання цих показникiв (з огляду на рiзницю в
сумах поданих та задоволених позовiв, яка обумовлена iнфляцi§ю), вони
свiдчать про стiйку тенденцiю до активiзацiє прокурорського нагляду за
додержанням законiв у сферi економiк

и.

В умовах переходу до ринку потребу§ перегляду перелiк прiоритетних
напрямiв загальнонаглядовоє дiяльностi прокуратури у сферi економiки.

Протягом 70-80-х рокiв до числа таких прiоритетних напрямiв належали:

нагляд за додержанням законiв про охорону соцiалiстичноє власностi;

нагляд за додержанням державноє дисциплiни у народному господарствi
(додержанням планово-договiрних зобов’язань по поставках продукцiє,
законiв, що спрямованi на забезпечення належноє якостi продукцiє,
достовiрностi державноє статистичноє i бухгалтер

ськоє звiтностi);

нагляд за додержанням законодавства про працю, зокрема в частинi
додержання трудовоє дисциплiни та охорони працi.

Як вiдомо, на початку “перебудови” передусiм було поставлено завдання
добитися пiдвищення ефективностi економiки без єє реформування,
насамперед шляхом запровадження у виробництво досягнень
науково-технiчного прогресу. У зв’язку з цим Прокуратурою ко

лишнього Союзу РСР було запропоновано прокурорам здiйснити наглядовi
заходи у сферi застосування законодавства про науково-технiчний
прогрес1. У 1985 – 1987 роках у рамках нагляду за додержанням законiв
про охорону соцiалiстичноє власностi активно зд

iйснювалися заходи по боротьбi з так званими нетрудовими доходами.
Безперспективнiсть цих заходiв обумовлювалася вичерпнiстю резервiв
розвитку командно-адмiнiстративноє системи, що, в свою чергу, обумовило
єх швидкоплиннiсть.

Якими ж мають бути прiоритетнi напрями загального нагляду у сферi
економiки, якщо порiвняти єх з вищенаведеним перелiком?

З огляду на проголошену у ст. 13 Конституцiє рiвнiсть усiх форм
власностi вiдповiдний напрям загальнонаглядовоє дiяльностi прокуратури
можна було б назвати “прокурорський нагляд за додержанням законодавства
про власнiсть”1 з певною диференцiацi§ю пiд

ходiв до захисту засобами прокурорського нагляду державноє, колективноє
i приватноє власностi (див. главу II цi§є роботи).

З колишнiх прiоритетних напрямiв нагляду за додержанням державноє
дисциплiни, безумовно, як свiдчить практика, “випада§ з ужитку” нагляд
за законнiстю заходiв по боротьбi з приписками та iншими перекрученнями
державноє звiтностi. В умовах командно-ад

мiнiстративноє економiки цi дiє були спрямованi на введення в оману не
стiльки державних органiв, скiльки комiтетiв КПРС-КПУ. В мiру посилення
дiє економiчних регуляторiв народногосподарськоє дiяльностi перекрутити
об’§ктивнi показники цi§є дiяльност

i ста§ практично неможливим та й непотрiбним.

Проте, на наш погляд, саме в перехiдний перiод було б передчасно
вiдмовлятися вiд проведення окремих наглядових заходiв у сферi поставок,
особливо якщо врахувати вимоги Закону Украєни вiд 22 грудня 1995 року
“Про поставки продукцiє для державних потр

еб”1, за державним замовленням i контрактом, що його опосередню§.
Прокурорський нагляд у цiй сферi ма§ бути спрямований насамперед на
захист майнових iнтересiв держави. З iншого боку, не втратив
актуальностi прокурорський нагляд за додержанням законi

в, спрямованих на забезпечення належноє якостi продукцiє i законностi
заходiв у цьому напряму з боку Укрдержстандарту. Боротьба з
правопорушеннями у сферi якостi продукцiє спрямована на захист як
державних iнтересiв, так i прав громадян – споживачiв

промисловоє i сiльсь-когосподарськоє продукцiє.

Iншими прiоритетними напрямами прокурорського нагляду за додержанням
законiв у сферi економiки § податкова дисциплiна, зовнiшньоекономiчна
дисциплiна2, банкiвська дисциплiна, кредитно-фiнансова дисциплiна,
цiнова дисциплiна, бюджетна дисциплiна, iнве

стицiйна дисциплiна (п. 3.2. наказу Генерального прокурора Украєни № 2
вiд 2 жовтня 1998 р. “Про органiзацiю роботи органiв прокуратури у
здiйсненнi нагляду за додержанням законiв щодо прав i свобод та захисту
iнтересiв держави”). Як i ранiше, в цент

рi уваги прокуратури мають залишатися питання реалi-зацiє законодавства
про аграрну реформу, особливо в свiтлi Указу Президента Украєни вiд 3
грудня 1999 року “Про невiдкладнi заходи щодо прискорення реформування
аграрного сектора економiки”1. Це § д

одатковим пiдтвердженням безпiдставностi тверджень деяких науковцiв i
практичних працiвникiв, якi наполягають на обмеженнi сфери
загальнонаглядовоє дiяльностi2.

Що ж стосу§ться прокурорського нагляду за додержанням законодавства про
працю, то в цiлому цей напрям зберiга§ сво§ значення за умови бiльш
точного розставлення акцентiв при органiзацiє загальнонаглядових
заходiв. Зокрема, застосування засобiв загаль

ного нагляду для змiцнення трудовоє дисциплiни ма§ бути обмежене в
основному державним сектором економiки. Неабиякого значення, особливо в
перiод загострення соцiально-полiтичноє обстановки в краєнi, набува§
оперативне вирiшення за допомогою прокурат

ури ситуацiй, пов’язаних з колективними трудовими спорами та iншими
масовими трудовими конфлiктами3.

Завдання прокурорського нагляду за додержанням законiв у сферi економiки
значною мiрою обумовленi змiстом Державноє програми боротьби зi
злочиннiстю, затвердженоє постановою Верховноє Ради Украєни вiд 25
червня 1993 року1. Цей правовий документ не ма

в нормативного характеру. Проте в ньому визначенi основнi напрями роботи
з пiдготовки законодавчих та iнших нормативних актiв, накресленi
органiзацiйнi заходи щодо виявлення i усунення злочинних виявiв в
економiчних вiдносинах. Частина цих заходiв уж

е реалiзована.

Роздiлом IV програми “Боротьба з органiзованою злочиннiстю та
злочиннiстю у сферi економiки” на Генеральну прокуратуру Украєни
покладено обов’язок вивчити стан законностi та розповсюдженостi
правопорушень стосовно деяких видiв економiчноє дiяльностi,

розвиненiсть яких, з одного боку, свiдчить про досить бурхливий
розвиток ринкових вiдносин, а з iншого -про наявнi викривлення курсу
ринкових перетворень.

Так, прокуратурi було запропоновано вивчити разом з iншими вiдомствами
порядок i законнiсть вза§морозрахункiв комерцiйних структур з
нафтопереробними заводами за зберiгання та переробку нафти, перевiрити
зовнiшньоекономiчну дiяльнiсть нафтопереробних

заводiв i комерцiйно-виробничих об’§днань

“?аі¦Rї-ядвR?яг (Є. 11), а?я<iгіявЁ яеRэЁ, бЄапїRія-i -я іЁпі ЄаЁЄЁ-?–п дiє протиправних i заздалегiдь невигiдних для держави
зовнiшньоекономiчних угод (п. 20) тощо. Поряд з цим прокуратура як орган
нагляду за додержанням законностi в краєнi

з власноє iнiцiативи здiйснила заходи з виявлення та усунення також
iнших економiчних правопорушень (наприклад, у сферi кредитування).

Велика роль вiдводилася прокуратурi також у Комплекснiй цiльовiй
програмi боротьби зi злочин-нiстю на 1996 – 2000 роки, затвердженiй
Указом Президента Украєни вiд 17 вересня 1996 року. Зокрема, на
Генеральну прокуратуру Украєни та єє органи на мiсцях

разом з iншими державними органами було покладено:

обов’язок всебiчно проаналiзувати причини поглиблення тiнiзацiє
економiки та умови, якi цьому сприяли, i вжити необхiдних заходiв щодо
попередження цих явищ, внести пропозицiє про вдосконалення правового
регулювання банкiвськоє дiяльностi та порядку

кредитування, захисту фiнансово-кредитноє та банкiвськоє системи,
фондового ринку та ринку цiнних паперiв вiд проникнення кримiнального
капiталу, шахрайства, вiдмивання брудних грошей, iншого впливу
органiзованоє злочинностi;

взяти участь у запровадженнi чiткоє системи перевiрок додержання
валютного законодавства державними пiдпри§мствами та комерцiйними
структурами, що здiйснюють експортно-iмпортнi операцiє стосовно
металопродукцiє, мiнеральних добрив, енергоносiєв, цукр

у, спирту, зерна, великоє рогатоє худоби, шкiрсировини;

здiйснити перевiрки додержання законодавства у частинi звiльнення вiд
оподаткування окремих суб’§ктiв пiдпри§мницькоє дiяльностi та порядку
декларування доходiв юридичними та фiзичними особами, а також перевiрки
додержання законодавства про оподаткув

ання в окремих галузях народного господарства;

здiйснити комплекс заходiв запобiгання злочинам у сферi дiяльностi
страхових, iнвестицiйних, пенсiйних фондiв, що залучають заощадження
громадян.

Реалiзацiя цих заходiв стосувалася всiх напрямiв дiяльностi прокуратури,
всiх єє функцiй, але, в першу чергу, загального нагляду.

При здiйсненнi нагляду за додержанням законiв у сферi економiки ма§
додержуватися положення ч. 2

бв. 19 Шя¦R-г “?аR ЄаR¦гаявгаг”, іiэЄRіiэ-R эR

п¦R?R ЄаR¦гаявгая “не втруча§ться в господарську дiяльнiсть, якщо така
дiяльнiсть не суперечить чинному законодавству”.

Питання про можливiсть втручання прокурора в господарську дiяльнiсть в
лiтературi завжди було одним з найбiльш дискусiйних. Одна частина
авторiв категорично заперечувала таку можливiсть1, iнша допускала єє в
разi, коли в господарськiй дiяльностi мают

ь мiсце порушення законностi, якi вимагають прокурорського втручання2.

I якщо в Росiє та Бiлорусi це питання розглядалося виключно в
доктринальному планi на сторiнках науковоє лiтератури, то в Украєнi воно
дiстало вирiшення на законодавчому рiвнi, причому застереження “якщо
така дiяльнiсть не суперечить чинному законода

вству” було вiдсутн§ у первинному текстi закону “Про прокуратуру”, а
з’явилося там пiсля видання Закону вiд 26 листопада 1993 року “Про
внесення змiн i доповнень до Закону Украєни “Про прокуратуру”. На нашу
думку, воно сприяло забезпеченню виваженост

i практики прокурорського нагляду, оскiльки, з одного боку, чинне
законодавство стриму§ прокурорiв, схильних до волюнтаристських рiшень
при здiйсненнi нагляду, а з iншого – стимулю§ єхню активнiсть щодо
виявлення i усунення правопорушень у господарсь

кiй сферi, чого не можна досягти, якщо не втручатися в неє.

Вважа§мо, що згадане положення стосу§ться не лише загального нагляду,
але й iнших функцiй прокуратури, зокрема, ма§ враховуватися при
здiйсненнi нагляду за додержанням законiв при розслiдуваннi справ про
господарськi злочини. Тому в майбутньому закон

i про прокуратуру його слiд вмiстити як самостiйну частину до статтi,
присвяченоє основним принципам органi-зацiє та дiяльностi прокуратури.

Вiдповiдно до п. 2 ч. 2 ст. 27 Закону “Про пiдпри§мства в Украєнi”
“збитки (включаючи очiкуваний i не-одержаний прибуток), завданi
пiдпри§мству в результатi виконання вказiвок державних чи iнших органiв
або єхнiх службових осiб, якi порушили права пi

дпри§мства, а також внаслiдок неналежного здiйснення такими органами або
єхнiми службовими особами передбачених законом обов’язкiв щодо
пiдпри§мства, пiдлягають вiдшкодуванню за єхнiй рахунок”. Виника§
питання: чи може застосовуватися ця норма до вип

адкiв заподiяння збиткiв пiдпри§мствам внаслiдок необгрунтованого i
протиправного втручання представникiв прокуратури в господарську
дiяльнiсть? Якщо врахувати, що нiяких застережень ця норма не мiстить, а
прокуратура належить до державних органiв, т

о на це запитання слiд дати ствердну вiдповiдь. У практицi роботи
органiв прокуратури Одещини подiбних випадкiв не було, але згадане
застереження § для них дуже важливим, оскiльки дозволить уникнути
безпiдставного втручання в оперативно-господарську

дiяльнiсть.

Глава II

?б-Rі-i -яЄапїЁ эiп<м-Rбвi ЄаR¦гаявгаЁ йRэR їiж-?–п я¦R–Rбвi і
?¦R-Rїiжi

1. Захист прокуратурою iнтересiв держави

ЄаЁ эicб-?–i -я?<пэг я эRэ?аія–пї я¦R-iі г бд?аi ?¦R-Rїi¦Ё

Органам прокуратури належить особлива роль у захистi державних iнтересiв
у сферi економiки, незважаючи на проголошену на конституцiйному рiвнi
(ст. 13 Основного Закону Украєни) рiвнiсть захисту всiх форм власностi:
державноє, комунальноє, колективноє

, приватноє. Ця особлива роль виплива§ з того, що, будучи автономною
правоохоронною системою, вона не пов’язана у своєй дiяльностi
мiсницькими чи вiдомчими мiркуваннями, що дозволя§ прокурорам займати
принципову позицiю в конфлiктних правозастосуваль

них ситуацiях. Крiм того, слiд ураховувати, що за умови перебування i
надалi значноє частини суспiльного багатства у загальнодержавнiй
власностi зберiга§ться роль пуб-лiчно-правових засобiв єє захисту.

Адже однi§ю з переваг приватноє власностi, в тому числi на засоби
виробництва, § те, що власник, з одного боку, зацiкавлений у
рацiональному господарюваннi, а значить, i в належному рiвнi схоронностi
об’§ктiв власностi, а з другого – схильний виявлят

и iнiцiативу в самостiйному захистi своєх порушених прав, у тому числi
через суд. У той самий час, як свiдчить радянський перiод iсторiє нашоє
краєни, особи, якi уповноваженi державою здiйснювати повне господарське
вiдання або оперативне управлiння о

б’§ктами державноє власностi, такоє зацiкавленостi не виявляли, що i
спричинило неефективнiсть державно-соцiалiстичноє моделi розвитку
колишнього СРСР, масовi посягання на майно, що перебувало в державнiй i,
по сутi, одержавленiй громадськiй власност

i.

Саме специфiка державноє власностi зумовлю§ потребу доповнення
внутрiшньогосподарського контролю жорстким i структурно розгалуженим
зовнiшнiм контролем. Не випадково останнiм часом уживаються додатковi
заходи, спрямованi на посилення контролю за доде

ржанням державноє дисциплiни у фiнансовiй дiяльностi законодавчоє та
вищих органiв державноє виконавчоє влади, що знайшло вiдображення у
створеннi Рахунковоє палати, яка вiд iменi Верховноє Ради ма§
здiйснювати контроль за використанням коштiв держав

ного бюджету Украєни.

Прокуратура займа§ сво§, визначене законом мiсце у системi соцiального
контролю, спрямованого на усунення i недопущення негативних явищ в
економiчнiй сферi, поряд з численними органами управлiння та
позавiдомчого контролю, на якi поширю§ться наглядов

а компетенцiя прокуратури такою самою мiрою, як i на державнi
пiдпри§мства i господарськi органiзацiє. Єхня узгоджена дiяльнiсть
здатна значно вплинути на змiцнення законностi у сферi господарських
вiдносин як найважливiшого засобу змiцнення порядку

на виробництвi1.

Слiд вiдзначити, що в Законi Украєни “Про прокуратуру” нема§ прямих
вказiвок щодо захисту нею майнових та iнших iнтересiв держави, на
вiдмiну вiд законiв Росiє та Бiлорусi (вiдповiдно до статей 1 i 2).
Вважа§мо, що цю прогалину необхiдно заповнити у

майбутньому законi.

У наказi Генерального прокурора Украєни № 2 вiд 2 жовтня 1998 року “Про
органiзацiю роботи органiв прокуратури у здiйсненнi нагляду за
додержанням законiв щодо прав i свобод та захисту iнтересiв держави” (п.
3.3.) у найзагальнiших рисах звернуто уваг

у на забезпечення належного нагляду за додержанням законодавства про
власнiсть. Гада§мо, що в майбутньому нормативному актi Генерального
прокурора стосовно загального нагляду § потреба спецiально видiлити
важливiсть активiзацiє наглядових законiв для

захисту права загальнодержавноє i комунальноє власностi.

Якi ж напрями загальнонаглядовоє дiяльностi прокуратури iз захисту
iнтересiв державного та комунального (мунiципального) секторiв економiки
§ прiоритетними у сучасних умовах? Найважливiшим з них, на нашу думку, §
додержання пiдпри§мницькими структура

ми податкового законодавства. Адже за рiзними пiдрахунками до державного
i мунiципальних бюджетiв в даний час надходить щонайбiльше половина
належних сум податкiв, там часом як у краєнах з розвинутою економiкою –
96-98 %.

Слiд пам’ятати про те, що будь-якi порушення податкового законодавства з
боку юридичних i фiзичних осiб носять антиконституцiйний характер,
оскiльки обов’язок кожного сплачувати податки i збори в порядку i
розмiрах, встановлених законом, виплива§ iз

ч. 1 ст. 67 Конституцiє Украєни. На рiвень конституцiйного обов’язку
пiднята навiть така, на перший погляд, суто технiчна операцiя, як
щорiчне подання до податкових iнспекцiй декларацiй про майновий стан i
доходи.

Незважаючи на труднощi, якi пов’язанi з оновленням податкового
законодавства1 (Закон “Про оподаткування прибуткiв пiдпри§мств” вiд 28
грудня 1994 р.2 прийнято у новiй редакцiє вiд 22 травня 1997 р.),
активнiсть органiв прокуратури Одещини, згiдно зi

статистичними даними, рiк у рiк зроста§ (див. табл. 5).

1 Можна з рiзних позицiй оцiнювати ефективнiсть чинного податкового
законодавства. Слiд погодитися з думкою В.Д. Лагутiна про те, що
“необхiдно формувати таку систему оподаткування доходiв
товаровиробникiв, яка б зменшувала можливостi ухилення вiд сп

лати податкiв” (Лагутiн В.Д. Податковий механiзм регулювання доходiв
товаровиробникiв // Податки в Украєнi: Зб. наук. праць. – Луцьк: Вежа. –
1995. – С. 6).

2 Вiдомостi Верховноє Ради Украєни. – 1995. – № 4. – Ст. 28; 1997. – №
27. – Ст. 181.

Головнi зусилля прокуратури iз захисту державних iнтересiв спрямовуються
на боротьбу з ухиленням вiд сплати податкiв та iнших обов’язкових
платежiв до бюджету, на активiзацiю дiяльностi державних податкових
iнспекцiй, iнших органiв контролю у боротьб

i з цими порушеннями.

Як свiдчать матерiали нагляду, основними порушеннями законностi у
згаданiй сферi § такi:

ухилення частини пiдпри§мцiв вiд сплати податкiв та прирiвняних до них
платежiв, чому сприяло те, що значна єх частина не перебувала на облiку
у податкових iнспекцiях, а мiсцевi органи влади не повiдомляли iнспекцiє
про ре§страцiю нових суб’§ктiв пiд

при§мництва;

правильне визначення (зрозумiло, в бiк зниження) сум, що пiдлягають
сплатi, або несво§часне внесення єх до бюджету;

вiдсутнiсть належного контролю з боку частини податкових адмiнiстрацiй
за додержанням податкового законодавства пiдконтрольними пiдпри§мствами
та органi-зацiями, тривале непроведення або поверхове проведення там
перевiрок, внаслiдок чого порушення не

виявлялися (частина цих порушень була встановлена за наслiдками
повторних перевiрок на вимогу прокуратури);

незастосування передбачених п. 7 ст. 11 Закону Украєни “Про державну
податкову службу в Украєнi” вiд 24 грудня 1993 року1 фiнансових санкцiй.
На цьому питаннi потрiбно зупинитися докладнiше, оскiльки правильне
тлумачення положень згаданого Закону спр

ияло б унiфiкацiє практики прокурорського нагляду.

Перша редакцiя цього Закону1 виходила з того, що застосування санкцiй §
правом, а не обов’язком податкових адмiнiстрацiй. Це означало, що
начальник або заступник начальника податковоє адмiнiстрацiє мiг прийняти
за наслiдками перевiрки рiшення утримат

ися вiд застосування санкцiй, оскiльки вони, за змiстом закону, могли
застосовуватися за приховування (заниження) суми податку або iншого
обов’язкового платежу, тобто за умиснi дiє. Це створювало можливостi для
необ-грунтованого звiльнення порушникiв

вiд вiдповiдальностi з посиланням на те, що порушення вчиненi ними не
навмисне, а внаслiдок помилки при пiдрахунках. По цих мотивах було
вiдхилено керiвниками податкових iнспекцiй кiлька вимог прокурорiв про
перегляд зазначених рiшень.

Популяризуючи змiст новоє редакцiє Закону “Про податкову службу”, деякi
автори, на наш погляд, припустились iстотноє помилки, стверджуючи, що
згаданi санкцiє стягуються з порушникiв “згiдно з ст. 11 цього Закону в
разi приховування (заниження) юридич

ними особами суми податку або iншого обов’язкового платежу”2. Насправдi
ж згадка про приховування або зниження з тексту п. 7 ст. 11 Закону
виключена, а пiдставою для застосування санкцiй визна§ться сам факт
додаткового нарахування за результатами пер

евiрки бiльшоє суми податку.

На пiдтвердження обов’язковостi застосування фiнансових санкцiй,
виходячи з порiвняльного аналiзу положень нового Закону “Про податкову
службу”, можна навести ще два аргументи. По-перше, вiдповiдно до п. 6
ст. 8 Закону1 єє органи “забезпечують застос

ування та сво§часне стягнення сум фiнансових стягнень”. По-друге, ст. 13
зобов’язу§ службових осiб державних податкових iнспекцiй “повною мiрою
використовувати наданi єм права”, що, природно, стосу§ться i
застосування фiнансових санкцiй.

Рiзке погiршення стану податковоє дисциплiни протягом останнiх рокiв
сприяло загостренню кризи неплатежiв, про що iз занепоко§нням вiдзначив
Президент Украєни у виступi на розширеному засiданнi колегiє Генеральноє
прокуратури 9 липня 1996 року. Це зн

ачною мiрою обумовлене вiдходом вiд нормальних грошових розрахункiв,
подальшою бартеризацi§ю торгiвлi. У зв’язку з цим вiн запропонував
прокурорам посилити нагляд за додержанням правоохоронними i
контролюючими органами вимог податкового законодавства

2.

На жаль, попри всi зусилля, зазначена криза неплатежiв в Украєнi, у тому
числi й в Одеськiй областi, перiодично загострю§ться. Так, проведеним
прокуратурою областi аналiзом було встановлено, що станом на 1 березня
1999 року заборгованiсть рiзних пiдп

ри§мств i господарських органiзацiй перед державним бюджетом складала
91,9 млн грн проти 43,6 млн на аналогiчну дату у 1998 роцi, а кiлькiсть
боржникiв збiльшилася з 2290 до 7112. Найбiльше заборгували пiдпри§мства
агропромислового комплексу i рiзних

видiв транспорту.

Обстановка, що склалася, вимагала вiд органiв прокуратури адекватних
заходiв реагування. I вони були вжитi. Причому першочергову увагу було
придiлено дiяльностi податкових служб, якi, незважаючи на своє широкi
кадровi можливостi, не вживали всiх необ

хiдних заходiв по стягненню недоємки, не принципово пiдходили до оцiнки
порушень податкового законодавства.

Так, перевiркою, яку здiйснила обласна прокуратура в державнiй
податковiй iнспекцiє Овiдiопольського району, було встановлено, що з
вини єє посадових осiб всупереч закону не була охоплена заставою
переважна бiльшiсть пiдпри§мств, якi мають довгострок

ову заборгованiсть перед бюджетом, а вiдтак пiдпадають пiд дiю Указу
Президента Украєни вiд 4 березня 1998 року “Про заходи щодо пiдвищення
вiдповiдальностi за розрахунки з бюджетами та державними цiльовими
фондами”, не вживали заходiв до закриття ра

хункiв боржникiв, до стягнення заборгованостi в порядку арбiтражного
судочинства. Окремi порушники не звiтувалися про свою
фiнансово-господарську дiяльнiсть впродовж 2-3 рокiв без будь-якого
реагування з боку iнспекцiє. З iнiцiативи прокуратури винув

атцi безконтрольностi притягнутi до сувороє дисциплiнарноє
вiдповiдальностi.

Як показали прокурорськi перевiрки, значна частина громадян i
пiдпри§мцiв, якi ухилялися вiд подання декларацiй про доходи, уникала
адмiнiстративноє вiдповiдальностi i вiдповiдних заходiв було вжито лише
пiсля втручання прокуратури.

Особливу увагу прокуратура областi придiля§ застосуванню
кримiнально-правових засобiв боротьби з порушеннями податкового
законодавства. Так, власник i водночас директор приватноє фiрми “Трутн§в
i Ко” А.М. Трутн§в протягом дев’яти мiсяцiв не сплачував

жодних податкiв i намагався ухилитися вiд погашення заборгованостi,
подавши до податковоє iнспекцiє Центрального району м. Одеси фiктивну
податкову декларацiю. За ухилення вiд сплати податкiв на 500 тис. грн.
Трутн§ва засуджено. Усього за такi злочи

ни в 1999 роцi притягнуто до кримiнальноє вiдповiдальностi 256 осiб, у
тому числi за кримiнальними справами, порушеними прокуратурою, – 35
осiб.

Не залишилися без належноє оцiнки i зловживання окремих посадових осiб
податкових iнспекцiй за одержання або спроби одержати хабарi вiд
представникiв пiдпри§мницьких структур. Так, прокуратурою Жовтневого
району Одеси притягнутi до кримiнальноє вiдпо

вiдальностi державнi податковi iнспектори В.Ю. Мойсе§нко та Д.М.
Кисельов, а прокуратурою Центрального району – А.В. Школьник.

За позовами та приписами прокурорiв у 1999 роцi погашена заборгованiсть
перед бюджетом на 38 млн. грн.

Розгалуженiсть податкового законодавства Украєни, iснування рiзних видiв
податкiв та iнших обов’язкових платежiв призводить до розширення меж
прокурорського нагляду за додержанням податкового законодавства.

Так, використовуючи досвiд прокурорiв iнших областей Украєни1, органи
прокуратури Одещини здiйснили масштабнi перевiрки додержання Закону
Украєни “Про плату за землю”2.

Як було встановлено прокурорськими перевiрками в Ананьєвському,
Бiляєвському, Ширяєвському та деяких iнших районах, колективнi
сiльськогосподарськi та iншi пiдпри§мства i органiзацiє ухилилися вiд
сплати земельного податку в межах 20-30 тис. грн кожн

е, систематично порушувалися вимоги п. 4 ч. 1 ст. 33 Закону Украєни “Про
мiсцеве самоврядування”3 про стягнення виконкомами сiльських, селищних i
мiських рад зазначених платежiв. За приписами прокурорiв було додатково
сплачено понад 300 тис. грн., 2

8 посадових осiб виконкомiв мiсцевих рад притягнуто до дисциплiнарноє
вiдповiдальностi.

Активiзацiє боротьби з порушеннями державноє податковоє дисциплiни
сприяло обговорення вiдповiдних заходiв на розширеному засiданнi колегiє
прокуратури Одеськоє областi у березнi 1999 року за участю представникiв
податкових служб.

У чинному наказi Генерального прокурора Украєни № 2-1998 р., на вiдмiну
вiд попереднього наказу № 2-1996 р. (п. 4.3), не видiлений спецiально як
один з прiоритетних прокурорський нагляд за додержанням законiв про
пiдпри§мництво, що аж нiяк не применш

у§ значення цього напряму дiяльностi прокуратури. По-перше, тому, що
право на пiдпри§мницьку дiяльнiсть § одним з найважливiших
конституцiйних прав (ст. 42 Конституцiє), а по-друге, виходячи з того,
що наглядовi заходи у цiй сферi здiйснюються прокур

атурою в межах нагляду за додержанням законiв, спрямованих на реалiзацiю
економiчноє реформи i розвиток ринкових вiдносин (п. 3.2 наказу № 2-1998
р.), якi, природно, § неможливими без розвитку пiдпри§мництва.

Про те, яке мiсце в дiяльностi органiв прокуратури Одеськоє областi
займають наглядовi заходи у сферi пiдпри§мництва, свiдчать такi
статистичнi данi (див. табл. 6).

Вважа§мо, що при визначеннi прiоритетiв наглядовоє дiяльностi у цiй
сферi важливо визначитись у питаннi про характер державного iнтересу, що
пiдляга§ захисту iз застосуванням прокурорських повноважень. З одного
боку, цей державний iнтерес поляга§ у с

прияннi розвитку всiх не заборонених законом форм пiдпри§мницькоє
дiяльностi для створення ринковоє iнфраструктури в Украєнi1. Про
пiдвищення уваги до цього свiдчить те, що в 1995-1999 роках за заявами
прокурорiв у Одеськiй областi лише арбiтражним с

удом було скасовано 2,5 тис. актiв ненормативного характеру, якi
ущемлювали права пiдпри§мцiв. З iншого боку, прокуратура ма§ захищати
державний iнтерес шляхом припинення неправомiрноє дiяльностi
пiдпри§мцiв.

Як свiдчить практика, з боку пiдпри§мцiв найчастiше мають мiсце такi
порушення законодавства про пiдпри§мництво як створення фiктивних
пiдпри§мницьких структур для одержання кредитiв, здiйснення
пiдпри§мницькоє дiяльностi без ре§страцiє1 або без лiце

нзування окремих видiв дiяльностi, якщо це вимага§ться законом (статтi 4
i 8 Закону “Про пiдпри§мництво” i пiдзаконнi акти, якi конкретизують
єх2), неповiдомлення суб’§ктами пiдпри§мництва про змiну свого
мiсцезнаходження органiв державноє ре§страцiє

(ч. 16 ст. 8 Закону “Про пiдпри§мництво”).

Органами прокуратури систематично подаються до арбiтражного суду заяви
про скасування ре§страцiє суб’§ктiв пiдпри§мницькоє дiяльностi за
неповiдомлення органу, що ре§стру§, про змiну мiсцезнаходження. Всi вони
задоволенi, вжито заходiв до припинення

дiяльностi ряду приватних пiдпри§мств, якi здiйснювали свою дiяльнiсть
без лiцензiє. Вживаються також заходи до усунення фактiв по§днання
пiдпри§мницькоє дiяльностi з роботою в органах влади, якi мають
контролювати пiдпри§мницькi структури, на чому н

аголошу§ться у п. 3.1 наказу Генерального прокурора № 2-1998 р.

Чимало порушень законодавства про пiдпри§мництво, як свiдчить практика
прокурорського нагляду, ма§ мiсце i в дiяльностi органiв, якi здiйснюють
ре§страцiю пiдпри§мницькоє дiяльностi (районнi державнi адмiнiстрацiє та
виконкоми мiсцевих рад). Приймают

ься рiшення i видаються розпорядження про ре§страцiю статутiв суб’§ктiв
пiдпри§мництва замiсть ре§страцiє пiдпри§мництва як такого, про внесення
змiн i доповнень до установчих документiв, хоча це належить до
компетенцiє органiв управлiння пiдпри§мниц

ьких структур, про ре§страцiю єхнiх фiлiй, хоча закон цього не вимага§,
тощо. Мають мiсце факти тяганини з ре§страцi§ю, порушення п’ятиденного
термiну для вирiшення цих питань, передбаченого п. 6 ст. 8 Закону “Про
пiдпри§мництво”.

Для бiльш повного виявлення порушень законодавства про пiдпри§мництво
органи прокуратури останнiм часом стали практикувати проведення
вiдповiдних перевiрок як в органах державноє ре§страцiє, так i в органах
державноє податковоє служби i статистики. П

еревiрки показали, що в рядi мiст i районiв цi органи оперують
вiдомостями про кiлькiсть суб’§ктiв пiдпри§мництва, якi iстотно
вiдрiзняються. Це пов’язано з тим, що органи державноє ре§страцiє в рядi
випадкiв не виконували вимоги п. 13 Положення про

порядок державноє ре§страцiє суб’§ктiв пiдпри§мницькоє дiяльностi про
надiслання копiй ре§страцiйних карток статистичним та податковим
установам та повiдомлення про ре§страцiю органiв Пенсiйного фонду та
Фонду соцiального страхування. Це призводило д

о того, що дiяльнiсть ряду пiдпри§мницьких структур перебувала поза
контролем з боку цих органiв, що, в свою чергу, дозволяло цим структурам
ухилятися вiд податкiв та iнших обов’язкових платежiв. У зв’язку з цим
прокуратурою було вжито комплексних за

ходiв щодо усунення цих явищ як умов, що сприяли порушенням законностi в
податковiй i соцiальнiй сферах.

Як серйозний i поки що недостатньо використаний резерв заходiв
реагування на порушення державних iнтересiв у сферi пiдпри§мництва ми
розгляда§мо притягнення винних до адмiнiстративноє (ст. 164 КУпАП) i
кримiнальноє вiдповiдальностi (ст. 1483 КУпАП) з

а порушення порядку заняття пiдпри§мницькою дiяльнiстю.

Вiдзначаючи велику державну значущiсть ефективностi боротьби з
порушеннями законодавства про пiдпри§мництво, вважа§мо водночас за
потрiбне дещо скоригувати окремi норми чинного законодавства, якi або
втратили серйозне практичне значення, або можуть д

овiльно тлумачитися при розглядi пов’язаних з цим правових конфлiктiв.

Так, вiдповiдно до ч. 5 ст. 2 Закону “Про пiдпри§мництво” “особи, якi
мають непогашену судимiсть за крадiжки, хабарництво та iншi корисливi
злочини, не можуть бути заре§строванi як пiдпри§мцi, не можуть виступати
спiвзасновниками пiдпри§мницькоє орга

нiзацiє, а також займати в пiдпри§мницьких товариствах та iнших спiлках
(об’§днаннях) керiвнi посади i посади, пов’язанi з матерiальною
вiдповiдальнiстю”. Але чи можна вважати, що це положення Закону повною
мiрою забезпечу§ як iнтереси держави, так i

права пiдпри§мцiв? Гада§мо, що нi.

По-перше, не виклика§ться необхiднiстю ця заборона щодо осiб, якi
займаються iндивiдуальним пiдпри§мництвом у чисто виробничiй сферi, –
наприклад, тих, хто веде селянське (фермерське) господарство.

По-друге, щодо пiдпри§мницьких органiзацiй, заснованих на приватнiй
власностi, його доцiльно встановити лише для власникiв i уповноважених
ними осiб, якi керують дiяльнiстю пiдпри§мств.

Питання про морально-дiловi якостi всiх iнших працiвникiв, в тому числi
матерiально-вiдповiдальних осiб, слiд залишити на вирiшення власникiв i
керiвникiв. Дещо по-iншому ма§ вирiшуватися це питання на державних
пiдпри§мствах, про що пiде мова далi.

Не досить чiткою i конкретною вважа§мо таку пiдставу для скасування
ре§страцiє суб’§кта пiдпри§мництва, як “здiйснення дiяльностi, що
суперечить установчим документам та законодавству Украєни” (ст. 8 Закону
“Про пiдпри§мництво”, п. 33 Положення вiд 2

5 травня 1998 р.). Якщо дiяльнiсть, не передбачена установчими
документами, в принципi § правомiрною, то чи не досить обмежитися
вказiвкою на необхiднiсть внести певнi доповнення до статуту? Що ж
стосу§ться порушень чинного законодавства, то вони мо

жуть бути рiзними за ступенем небезпеки для iнтересiв держави.

На наш погляд, доцiльно запровадити органами, що здiйснюють контроль за
дiяльнiстю пiдпри§мницьких структур, попередження на єхню адресу, як це
було передбачено ст. 15 союзного Закону “Про кооперацiю в СРСР”1, i лише
за наявностi повторних порушень з

аконностi – ставити питання про скасування ре§страцiє i припинення
дiяльностi суб’§кта пiдпри§мництва. Таку можливiсть слiд передбачити,
незалежно вiд наявностi попередження, в разi встановлення злочинних дiй
чи злочинноє бездiяльностi з боку власник

iв чи керiвникiв пiдпри§мницьких структур.

Конкретизацiя норм чинного законодавства в цiй частинi сприятиме
активiзацiє прокурорського нагляду за додержанням законодавства про
пiдпри§мництво i стабiлiзацiє судовоє практики (судiв загальноє
юрисдикцiє та арбiтражних судiв).

Що ж стосу§ться участi прокуратури в захистi iнтересiв держави при
приватизацiє державного майна, то слiд зазначити, що вiдповiдно до п.
3.4 наказу Генерального прокурора Украєни № 2-1998 р. прокурорам
запропоновано “особливу увагу звертати на законн

iсть роздержавлення майна, використання коштiв та визнання в судовому
порядку недiйсними договорiв вiдчуження об’§ктiв державноє власностi за
заниженими цiнами”.

Важливiсть активiзацiє боротьби з правопорушеннями у цiй сферi
обумовлена тим, що порушення законодавства про порядок приватизацiє
призводять у кiнцевому пiдсумку до того, що єє економiчна ефективнiсть
не вiдповiда§ сподiванням, якi мали мiсце при ви

значеннi стратегiчного завдання радикального реформування економiки
Украєни.

Слiд особливо вiдзначити потребу активного протистояння у цих питаннях i
корпоративним iнтересам, i впливам з боку дiлкiв тiньовоє економiки та
корумпованих урядовцiв, причому не лише на мiсцевому рiвнi, але й на
рiвнi загальнодержавних мiнiстерств т

а Фонду державного майна Украєни. Як вiдзначалося на засi-даннi колегiє
Генеральноє прокуратури 31 сiчня 1996 року, Мiнфiн продав понад 500
будiвель вiддiлень Держбанку комерцiйному агропромисловому банку
“Украєна” за символiчну плату – 84,5 млн. крб

. Навiть Фонд державного майна Украєни категорично вiдмовився ставити
питання про розiрвання договорiв купiвлi-продажу. Лише пiсля втручання
Генеральноє прокуратури Вищий арбiтражний суд визнав цi договори
недiйсними. Але для цього було потрiбно два

роки.

Другою обставиною, яка вплива§ на ефективнiсть прокурорського нагляду в
цiй сферi, § потреба в багатьох випадках використовувати перевагу
принципу централiзацiє прокурорськоє системи, коли зусилля
пiдпорядкованих прокурорiв пiдтримуються єхнiми керiв

никами на обласному чи загальнодержавному рiвнi. З опитаних автором 110
мiських та районних прокурорiв Пiвденного регiону 61, або бiльше як 50
%, заявили, що вони перiодично зверталися за такою допомогою, а 54
повiдомили, що дiстали єє.

Характерною в цьому смислi була ситуацiя, що виникла навколо спроби
приватизацiє Луцького заводу виробiв з пластмас, в процесi якоє Фондом
державного майна Украєни та Мiнiстерством промисловостi були допущенi
грубi порушення постанови Верховноє Ради

Украєни вiд 29 липня 1994 року “Про вдосконалення механiзму приватизацiє
в Украєнi i посилення контролю за єє проведенням”1, вiдповiдно до якоє
було зупинено всi роботи, пов’язанi з приватизацi§ю об’§ктiв
загальнодержавноє власностi, до затвердження

Верховною Радою Украєни перелiку об’§ктiв, що не пiдлягають
приватизацiє. Через неправильне застосування дiючоє в той час Методики
визначення вартостi об’§ктiв приватизацiє вартiсть пiдпри§мства була
занижена на 1038 млрд. крб. Природно, що прокурату

ра Волинськоє областi2 не могла добитися своєми силами скасування
незаконних актiв з приводу приватизацiє, якi були виданi
загальнодержавними вiдомостями. Iнформацiйний лист з викладом обставин
справ i проекти документiв прокурорського реагування бул

и надiсланi до Генеральноє прокуратури. Внаслiдок ужитих нею заходiв,
незважаючи на тиск з рiзних бокiв, рiшення про проведення конкурсу,
учасниками якого були фiрми, очолюванi громадянами Украєни i ФРН, було
скасоване.

Здiйснюючи нагляд за додержанням законiв Украєни “Про приватизацiю майна
державних пiдпри§мств”1, “Про приватизацiю невеликих державних
пiдпри§мств (малу приватизацiю)”2 та iнших законодавчих актiв, якi
регламентують процес роздержавлення власностi,

органи прокуратури Одеськоє областi виявили такi най-бiльш поширенi
порушення законностi у цiй сферi:

необгрунтоване заниження вартостi об’§ктiв, що приватизуються, i
пов’язане з цим зменшення надходження коштiв вiд продажу цих об’§ктiв;

невиконання покупцями умов договорiв купiвлi-продажу об’§ктiв, особливо
в частинi сво§часностi платежiв;

порушення порядку проведення конкурсiв та аукцi-онiв для обмеження
конкуренцiє мiж претендентами на придбання тих чи iнших об’§ктiв,
прийняття рiшень про приватизацiю окремих об’§ктiв i груп об’§ктiв у так
званому “спрощеному порядку”, наприклад, шля

хом викупу замiсть конкурсу;

порушення порядку здачi державного майна в оренду, заниження або тривале
нестягнення орендноє плати;

порушення прав трудових колективiв у ходi приватизацiйних процесiв.

Генеральною прокуратурою Украєни у 1998 роцi було поширено досвiд
прокуратури Волинськоє областi по нагляду за додержанням законодавства
про приватизацiю в агропромисловому комплексi1. Аналогiчнi порушення
були i в Одеськiй областi.

Зокрема, районними прокурорами були виявленi численнi факти зловживань з
боку голiв КСП при розподiлi акцiй приватизованих пiдпри§мств переробноє
промисловостi. Так, голова правлiння КСП “Iскра” Березiвського району
С.П. Лабунський, одержавши безопла

тно вiд регiонального вiддiлення Фонду державного майна Украєни пакет
акцiй ВАТ “Березiвський елеватор” у кiлькостi 61250 на загальну суму
15380 грн, а також 54 тис. акцiй Одеського олiйно-жирового комбiнату на
13500 грн, сфабрикував протокол загальн

их зборiв КСП про дозвiл на продаж цих акцiй за заниженими цiнами (по 8
коп. замiсть 25) iншим органiзацiям. Аналогiчнi порушення були виявленi
у Фрунзовському, Роздiльнянському та Бiляєвському районах. Винуватцi
притягнутi до кримiнальноє вiдповiдал

ьностi.

Про масштаби боротьби органiв прокуратури Одеськоє областi з порушеннями
законiв про приватизацiю свiдчать такi показники (див. табл. 7).

Важливого значення ми нада§мо з’ясуванню дi§-востi контролю за
додержанням законодавства i умов купiвлi-продажу об’§ктiв малоє
приватизацiє щодо обов’язковостi збереження протягом певного термiну
номенклатури товарiв та послуг i обсягiв виробництва н

а приватизованих об’§ктах торгiвлi та побутового обслуговування.

Активiзацiя прокурорського нагляду за додержанням законiв про
приватизацiю потрiбна з огляду на вiдносну швидкоплиннiсть
приватизацiйних процесiв у порiвняннi зi сферами сплати податкiв,
зовнiшньоекономiчноє дiяльностi. Зволiкання з попередженням i

усуненням порушень може призвести до соцiального невмотивованого
передiлу нацiонального багатства, посилення напруженостi в суспiльствi,
дасть певним полiтичним силам iмпульс до закликiв нацiоналiзувати
частину приватизованих об’§ктiв.

Iншою серйозною проблемою, яка саме в умовах перехiдного перiоду набува§
дуже серйозного суспiльного значення, § проблема забезпечення державноє
платiжноє дисциплiни, особливо в свiтлi вимог Закону Украєни “Про
енергозбереження”1. Як свiдчить практик

а прокурорського нагляду, причиною так званоє кризи неплатежiв §
розбалансованiсть у стосунках суб’§ктiв господарювання, особливо тих, що
заснованi на рiзних формах власностi. За вiдсутностi достатнiх
економiчних важелiв упорядкування цих стосункiв с

та§ виправданим i навiть неминучим застосування заходiв прокурорського
реагування.

Так, в умовах, коли пiдпри§мства по забезпеченню нафтопродуктами були i
частково залишаються державними, а в ролi постачальникiв виступають
приватнi структури, здебiльшого зарубiжнi, значно зросла небезпека
невиконання ними зобов’язань щодо поставок

нафтопродуктiв, якщо керiвники державних органiзацiй безпiдставно
провадять передоплату за цю продукцiю1.

У цих випадках ми спостерiга§мо сво§рiдне по§днання порушень, що
випливають з невиконання договорiв купiвлi-продажу (єх не можна назвати
договорами поставки через вiдсутнiсть планових передумов укладення,
властивих командно-адмiнiстративнiй економiцi

), в частинi як зриву договiрних зобов’язань, так i ухилення вiд
повернення заборгованостi з боку приватноє структури, i цiлковиту
байдужiсть до цих порушень з боку “потерпiлоє” державноє установи, а
насправдi – держави i суспiльства в цiлому. В iнте

грованому ж виглядi йдеться в кращому разi про безпроцентне кредитування
державою приватних структур, а в гiршому – про сво§рiдний “дарунок” єм
державних коштiв. Тож пильна увага прокуратури до цих явищ § бiльш як
виправданою.

Враховуючи актуальнiсть проблеми, органи прокуратури Одеськоє областi в
першому кварталi 1999 року iз залученням представникiв контролюючих
органiв провели масштабнi перевiрки додержання законiв, спрямованих на
ефективне використання паливно-енергети

чних ресурсiв. З установ “Одесгазу” та пiдпри§мств районних електромереж
було витребувано матерiали про незаконне використання електричноє та
тепловоє енергiє внаслiдок самовiльного пiдключення до електромереж,
iншi порушення законодавства, перевiрен

а законнiсть ужитих за ними заходiв.

Перевiрки показали, що органи енергетичного нагляду в рядi випадкiв
обмежувалися фiксацi§ю порушень, не передавали матерiалiв про самовiльне
використання енергiє у великих масштабах в слiдчi органи. Мала мiсце
тяганина iз застосуванням фiнансових сан

кцiй i стягненням збиткiв, а також погашенням заборгованостi за
електричну, теплову енергiю та газ. З вини посадових осiб Березiвського,
Великомихайлiвського, Овiдiопольського, Роздiльнянського, Тарутинського
та iнших районних пiдпри§мств електромеж

жоден протокол про самовiльне використання електроенергiє не був
направлений нi до адмiнiстративних комiсiй, анi до слiдчих органiв.

Внаслiдок ужитих прокуратурою заходiв понад

70 осiб було притягнуто до кримiнальноє вiдповiдальностi, в кiлька разiв
бiльше – до адмiнiстративноє, за позовами i приписами прокурорiв
стягнуто фiнансових санкцiй i заборгованiсть за енергоресурси на 2,3
млн. грн.

По§днання неплатежiв за енергоносiє з боку як юридичних осiб, так i
громадян з безгосподарним i безвiдповiдальним ставленням до забезпечення
державних iнтересiв з боку посадових осiб органiв електро-, теплоенерго-
i газопостачання слiд розглядати як

iнтегрований рiзновид порушень державноє дисциплiни. В умовах, коли
основна частина енергоносiєв надходить до Украєни з iнших держав,
насамперед з Росiє, i постiйно зберiга§ться небезпека обмежень як з
економiчних, так i з полiтичних мiркувань, ця пр

облема з економiко-правовоє перемiщу§ться в полiтичну площину, ста§
проблемою захисту нацiонального суверенiтету Украєни. Тому, зiткнувшись
iз фактами прямоє бездiяльностi компетентних посадових осiб, прокурори
були вимушенi певною мiрою знехтувати п

ринципом неприпустимостi пiдмiни органiв управлiння та контролю i
самостiйно провести чимало перевiрок додержання державноє платiжноє
дисциплiни не лише юридичними особами, але й громадянами, а також ужити
заходiв для притягнення винних до вiдповiдал

ьностi за матерiалами енергопостачальних органiзацiй в разi, коли вони
самi цього не зробили. З огляду на екстраординарнiсть ситуацiє, така
практика була пiдтримана Генеральною прокуратурою Украєни1.

Вiдзначимо, що концентрацiя зусиль органiв прокуратури всi§є Украєни на
вирiшення властивими прокуратурi засобами такоє важливоє державноє
проблеми стала можливою лише в умовах централiзацiє прокурорськоє
системи. Без будь-якого сумнiву можна ствердж

увати, що цi заходи сприяють або зменшенню заборгованостi Украєни за
енергоносiє, або стримують єє зростання.

На наш погляд, для забезпечення бiльш ефективного реагування з боку
контролюючих органiв i прокуратури потрiбно посилити юридичну
вiдповiдальнiсть за такий рiзновид порушень як так званi “крадiжки”
електроенергiє. Зараз, крiм матерiальноє, за цi прав

опорушення передбачена лише адмiнiстративна вiдповiдальнiсть (ст. 1031
КУпАП), а саме слово “крадiжки” ми беремо в лапки з тi§є причини, що
чинне законодавство розгляда§ зазначений делiкт не як крадiжку, а як
“порушення правил використання електрично

є або тепловоє енергiє”. Але ж порушення цих правил можуть бути найбiльш
рiзноманiтними. Тут ми ма§мо справу з умисними дiями, спрямованими на
те, щоб обернути на свою користь без оплати енергiю, кiлькiсть якоє
пiдда§ться вимiрюванню.

Попри всю свою специфiчнiсть, енергiя – це рiзновид матерiє як у
фiлософському, так i у прикладному розумiннi цього поняття. Тому, як ми
вважа§мо, § всi пiдстави для того, щоб або, залежно вiд суми збиткiв,
встановити спецiальну адмiнiстративну i кри

мiнальну вiдповiдальнiсть саме за розкрадання енергiє, або
квалi-фiкувати дiє винуватцiв за статтями КУпАП i КК, якi передбачають
вiдповiдальнiсть за розкрадання державного i колективного майна.

Впродовж усiх рокiв iснування незалежноє Украєнськоє держави
прiоритетним напрямом загальнодержавноє дiяльностi була
зовнiшньоекономiчна сфера. Останнiм часом серед iнших аспектiв цi§є
проблеми дедалi бiльшого значення набува§ забезпечення валютно-фi

нансовоє дисциплiни, сво§часного надходження в Украєну коштiв вiд
зовнiшньоекономiчних операцiй. Впродовж 1998 – 1999 рокiв органами
прокуратури Одеськоє областi були виявленi iстотнi порушення Законiв
Украєни “Про зовнiшньоекономiчну дiяльнiсть”1, ”

Про здiйснення розрахункiв в iноземнiй валютi”2, Указу Президента
Украєни “Про невiдкладнi заходи щодо повернення в Украєну валютних
цiнностей, що незаконно знаходяться за єє межами” тощо. Станом на
квiтень 1999 року сума неповернутих коштiв за зовнi

шньоекономiчними договорами сягнула 69,8 млн. грн. (близько 18 млн.
американських доларiв). На той час не вжили заходiв до повернення
валютних цiнностей в Украєну 256 пiдпри§мств областi – суб’§ктiв
зовнiшньоекономiчноє дiяльностi. З нарахованих пода

тковими органами 22 млн. грн, пенi фактично було стягнуто до бюджету
лише трохи бiльше як 220 тис.

Порушенням валютного законодавства сприяла безконтрольнiсть з боку
органiв обласноє податковоє адмiнiстрацiє, обласного управлiння
зовнiшнiх економiчних зв’язкiв, обласного управлiння Нацiонального банку
Украєни та Одеськоє обласноє комiсiє з питань

повернення в Украєну валютних цiнностей, що незаконно знаходяться за єє
межами. З боку цих органiв мали мiсце факти “амнiстування порушникiв
законодавства”, несво§часно i не в повному обсязi вживалися заходи,
спрямованi на попередження та усунення по

рушень закону.

За фактами приховування валютноє виручки прокуратурою Одеськоє областi
впродовж 1998 – 1999 рокiв порушено 20 кримiнальних справ, за якими
власники i керiвники пiдпри§мницьких структур були притягнутi до
вiдповiдальностi, внаслiдок використання загал

ьнонаглядових засобiв реагування забезпечено повернення в Украєну 3 млн.
грн, стягнуто 300 тис. грн за прострочення повернення. Ряд посадових
осiб контролюючих органiв притягнутий до дисциплiнарноє
вiдповiдальностi.

Вищенаведенi та деякi iншi напрями прокурорського нагляду повнiстю або
частково спрямованi на захист iнтересiв держави (загальнодержавних
iнтересiв). Поряд з цим важливою дiлянкою загальнонаглядовоє дiяльностi
прокуратури залишаються перевiрки додерж

ання законiв про охорону державноє та комунальноє власностi на
державних пiдпри§мствах (юридичних особах, якi здiйснюють господарську
дiяльнiсть), а також в установах i органiзацiях, що перебувають на
державному та мiсцевому бюджетi. Тут йдеться про

захист як державних iнтересiв, пов’язаних iз збереженням i рацiональним
витрачанням бюджетних коштiв, так i прав та iнтересiв юридичних осiб.

Безпосередньо на захист iнтересiв держави спрямована дiяльнiсть
прокуратури щодо попередження фактiв незаконного витрачання коштiв
державного бюджету i мiсцевих бюджетiв. В умовах фiнансовоє скрути, в
якiй перебува§ зараз Украєна, цi заходи мають не

лише правовiдновлювальне, але й важливе профiлактичне значення.

Як показали прокурорськi перевiрки, порушення бюджетного законодавства
мають мiсце не лише “на низах”, але й в органах влади обласного рiвня.
Так, Одеською обласною радою в рiшеннi “Про обласний бюджет Одеськоє
областi на 1999 рiк” було передбачене п

ерерахування сум §диного податку, одержаних вiд пiдпри§мницькоє
дiяльностi, повнiстю до обласного бюджету, хоча Указом Президента
Украєни вiд 3 липня 1998 року “Про спрощену систему оподаткування,
облiку та звiтностi суб’§ктiв малого пiдпри§мництва”

20 вiдсоткiв цих сум мають зараховуватися до державного бюджету, а 40
вiдсоткiв – до Пенсiйного фонду Украєни.

??я¦R–? аiи?–п Є?а??<п-гвR я ЄаRв?бвRї ЄаR¦гаRая i, вя¦Ёї зЁ-Rї,
гэя<Rбп яЄRІi?вЁ -?эRRэ?аія–о

“?аіяі-Ёї Іоэі?вRї i ??-бic-Ёї дR-эRї -яз-Ёе ?аRиRіЁе бгї. ?аR¦гаявгаRо
RІ<ябвi ЄаЁвп?-гвi эR ¦аЁїi-я<м-Rх іiэЄRіiэя<м-Rбвi ЄRбяэRіi RбRІЁ
RІ<яб-Rх

э?аіяі-Rх яэїi-iбваяжiх я ЄаЁі<яб-?–п 77 вЁб. ?а-, іЁэi іЁ?RвRі ¦R-д?а?-жiх ?RІRзRх ‘Єiвдружностi Придунайських краєн1.

Особливостi прокурорського нагляду за додержанням законiв про охорону
власностi на державних пiдпри§мствах i установах, що перебувають на
державному та мiсцевому бюджетах, випливають з того, що пiдпри§мствам
майно i кошти належать на пiдставi повного

господарського вiдання (ст. 37 Закону Украєни “Про власнiсть”2), а
бюджетним установам – на правi оперативного управлiння (ст. 39
зазначеного Закону). Це тягне за собою iстотнi вiдмiнностi в обсязi
повноважень, пов’язаних насамперед з розпорядженням

державним i комунальним майном.

Втручання державних органiв, у межах єхньоє компетенцiє, у дiяльнiсть
державних пiдпри§мств, i тим бiльше установ, за своєм характером якiсно
вiдрiзня§ться вiд втручання у дiяльнiсть недержавних суб’§ктiв
пiдпри§мництва. В першому випадку певною мiро

ю можуть ураховуватися мiркування доцiльностi (наприклад, при вирiшеннi
питання про можливiсть укладення контракту з керiвником або з приводу
ефективностi використання державного майна). У другому ж випадку повною
мiрою ма§ дiяти принцип, закрiплений

у ч. 2 п. 1 ст. 27 Закону “Про пiдпри§мства в Украєнi”, вiдповiдно до
якого “пiдпри§мство при здiйсненнi господарськоє та iншоє дiяльностi ма§
право з власноє iнiцiативи приймати будь-якi рiшення, що не суперечать
законодавству Украєни”.

На наш погляд, особливостi правового статусу саме державних пiдпри§мств,
зокрема щодо реалiзацiє ними права повного господарського вiдання
закрiпленим майном, єхнiх стосункiв з вищестоящими органами
господарського управлiння i т. iн., доцiльно реглам

ентувати в спецiальному Законi Украєни “Про державне пiдпри§мство”,
прийняття якого сприяло б забезпеченню належноє керованостi державним
сектором економiки.

“Забезпечення збереження соцiалiстичноє власностi, – вiдзначив В.З.
Михайлiн, – це вiдповiдним чином органiзована дiяльнiсть пiдпри§мства,
внутрiшньо-виробничих пiдроздiлiв, громадських органiзацiй та iнших
державних органiв в галузi управлiння держа

вним майном та iнших галузях господарськоє дiяльностi, спрямована на
попередження властивими єм методами i засобами втрат у майновiй сферi,
посилення режиму економiки, змiцнення i дальший розвиток державного
майна”1. Вважа§мо, що це визначення, хоч i

сформульоване в iншу iсторичну епоху, правильно вiдобража§ характер
вищенаведеноє дiяльностi, якщо, звичайно, слово “соцiалiстичноє”
замiнити на “державноє”.

Характерною рисою прокурорського нагляду за додержанням законодавства
про охорону державноє власностi § пiдвищена увага прокуратури до питань
попередження не лише крадiжок i зловживань, але й безгосподарностi1, – у
тiй мiрi, в якiй це можливо стосовн

о управлiння державним майном.

Питання методики перевiрок додержання законодавства про охорону
власностi на державних пiдпри§мствах досить детально висвiтленi в
лiтературi1. Керуючись вказiвками Генеральноє прокуратури i методичними
рекомендацiями, працiвники органiв прокуратури О

дещини останнiм часом активiзували наглядовi заходи у цiй сферi, про що
свiдчать статистичнi показники за останнi п’ять рокiв (див. табл. 8).

Перевiрки виконання законiв на пiдпри§мствах i в органiзацiях мають
по§днуватися з перевiрками в органах управлiння i контролю. Так,
тривалий час поза увагою органiв прокуратури перебувала така важлива
контрольна установа, як обласне Контрольне-ревiз

iйне управлiння. В той самий час, як показують прокурорськi перевiрки,
посадовi особи державноє контрольно-ревi-зiйноє служби в рядi випадкiв
не застосовують передбачених законом санкцiй за порушення фiнансового
законодавства, не контролюють фактичне

усунення порушень, ухиляються вiд передачi матерiалiв слiдчим органам,
лише в поодиноких випадках застосовують адмiнiстративнi стягнення щодо
винуватцiв, порушують порядок розгляду заяв громадян з приводу
фiнансових зловживань тощо. Тому § потреба п

осилити прокурорський нагляд у цiй контрольнiй системi.

Оскiльки методичнi питання перевiрок додержання законiв про охорону
державноє власностi детально висвiтленi у спецiальнiй лiтературi,
зупинимося лише на деяких проблемах удосконалення законодавства, якi
назрiли саме протягом перехiдного перiоду i вир

iшення яких конче потрiбне для забезпечення §дностi пiдходiв при
здiйсненнi прокурорського нагляду.

Нормативним актом колишнього Союзу1 було заборонено приймати на
матерiально-вiдповiдальнi посади у всiх пiдпри§мствах i органiзацiях
осiб, якi мають судимiсть за крадiжки, хабарництво та iншi корисливi
злочини. В сучасному украєнському законодавствi

таких вказiвок нема§.

На нашу думку, в iнтересах запобiгання зловживанню саме в державному
секторi § потреба встановити певнi обмеження, щоб запобiгти проникненню
нечесних людей на посади, якi полегшують неправомiрне збагачення. При
цьому треба враховувати, що далеко не в

сi державнi пiдпри§мства (залiзничного транспорту, зв’язку та деякi
iншi, якi значною мiрою дотуються з держбюджету) можуть бути вiднесенi
до суб’§ктiв пiдпри§мництва в тому розумiннi, яке вклада§ться в поняття
“пiдпри§мництво” у ст. 1 вiдповiдного з

акону. I якщо вищезгаданий союзний нормативний акт стосувався лише
матерiально-вiдповiдальних осiб, то в Украєнi бажано на законодавчому
рiвнi передбачати заборону приймати осiб, судимих за корисливi злочини,
також на посади керiвникiв пiдпри§мств та

єхнiх заступникiв i головних (старших) бухгалтерiв та єхнiх
заступникiв.

Потрiбно також установити термiни та порядок проведення на державних
пiдпри§мствах комплексних документальних ревiзiй фiнансово-господарськоє
дiяльностi не рiдше нiж один раз на рiк, якi мали б здiйснюватись або
вищестоящими органами господарського у

правлiння, або, стосовно так званих корпоратизованих пiдпри§мств, тобто
таких, що не мають вищестоящих органiв, – державною
контрольно-ревiзiйною службою. Цi питання могли б знайти вирiшення у
запропонованому нами законi про державне пiдпри§мство. У

ньому ж на керiвникiв державних пiдпри§мств можна було б покласти
обов’язок, який вiдсутнiй в чинному Законi “Про пiдпри§мства в Украєнi”,
передавати до слiдчих органiв матерiали про крадiжки та зловживання, якi
можуть тягнути за собою кримiнальну вi

дповiдальнiсть.

Природно, що покладати такий обов’язок на власникiв i керiвникiв
приватних пiдпри§мств нема§ сенсу, за винятком випадкiв, коли вони це
зобов’язанi роботи пiд загрозою кримiнальноє вiдповiдальностi за
недонесення про тяжкi злочини. Вирiшенню питання п

ро це мала б передувати попередня перевiрка за участю представникiв
бухгалтерськоє та юридичноє служб i громадських органiзацiй. Це саме ма§
стосуватись обов’язковостi вжиття ними заходiв на вiдшкодування з винних
завданих пiдпри§мству збиткiв у поря

дку i розмiрах, передбачених законодавством про працю1.

Деяких уточнень вимага§ i Закон Украєни “Про державну
контрольно-ревiзiйну службу в Украєнi”2, для чого необхiдно:

переглянути змiст ч. 2 ст. 8 Закону, вiдповiдно до якоє “звернення, де
повiдомля§ться про крадiжки, розтрати, недостачi, iншi серйознi
правопорушення, негайно пересилаються правоохоронним органам:”.
Вважа§мо, що за цими зверненнями органи КРУ мають п

ровести ревiзiю чи перевiрку, а про надходження звернення повiдомити
слiдчi органи;

змiнити редакцiю п. 8 ст. 10 Закону як неконкретного (“стягувати в доход
держави кошти: одержанi за незаконними угодами, без установлених законом
пiдстав та з порушенням чинного законодавства”) i такого, що може
пiддаватися довiльному тлумаченню, адж

е порушення закону можуть бути не настiльки значними, щоб через них
застосовувати серйознi фiнансовi санкцiє. ¦диною пiдставою для єх
застосування мають бути незаконнi угоди, що порушують iнтереси держави
та суспiльства (ст. 49 ЦК);

у п. 7 ст. 10 Закону вказiвку про вилучення у пiдпри§мств прихованих
валютних та iнших платежiв замiнити на “коштiв”, оскiльки платежi
вилучити неможливо;

встановити термiни проведення комплексних документальних ревiзiй не лише
“не частiше, нiж один раз на рiк”, як у ч. 2 ст. 11, але й “не рiдше,
нiж один раз на два роки”;

конкретизувати пiдстави для передачi матерiалiв перевiрок i ревiзiй
органам розслiдування (а не правоохоронним органам, як зазначено у ч. 2
ст. 12), тобто не “у випадках виявлення зловживань i порушень чинного
законодавства”, а “в разi виявлення озна

к дiянь, що тягнуть кримiнальну вiдповiдальнiсть”.

Виклика§ також певнi сумнiви доцiльнiсть застосування органами КРС
санкцiй, передбачених Законом “Про державну податкову службу” (п. 10 ст.
10 Закону), оскiльки, як свiдчить практика прокурорського нагляду,
дублювання компетенцiє цих органiв з одних

i тих самих питань створю§ небезпеку знеосiбки i порушень законностi.

I на закiнчення потрiбно зупинитися на деяких питаннях прокурорського
нагляду за додержанням законодавства про боротьбу з корупцi§ю. У
найширшому уявленнi пiд корупцi§ю розумiють будь-якi факти зловживань
посадових осiб органiв державноє влади i мiсц

евого самоврядування, пов’язаних з використанням ними свого посадового
становища. Впродовж останнiх рокiв центр уваги у боротьбi з цим злом був
перенесений на застосування положень Закону Украєни “Про боротьбу з
корупцi§ю”1, у якому була зроблена спр

оба декримiналiзувати окремi корупцiйнi вияви i встановити за них
пiдвищену адмiнiстративну вiдповiдальнiсть, пов’язану iз звiльненням
осiб, винних у корупцiє, з займаних посад. Причому, з одного боку,
органам прокуратури надано право самим складати

протоколи про корупцiйнi дiяння i дiяння, пов’язанi з корупцi§ю, а з
iншого – вони мають здiйснювати нагляд за додержанням зазначеного Закону
органами внутрiшнiх справ, Служби безпеки Украєни, керiвниками органiв
державноє виконавчоє влади та мiсцево

го самоврядування.

На жаль, у нас поки що нема§ пiдстав бути вдоволеними станом боротьби з
корупцi§ю, зокрема, практикою застосування адмiнiстративно-правових
заходiв у боротьбi з цим злом. I хоча кiлькiсть протоколiв, складених
працiвниками прокуратури Одещини на кору

пцiонерiв, з року в рiк зроста§ (у 1997 р. – 123, 1998 р. – 38, 1999 р.
– 155), за значною частиною єх суди закрили справи провадженнями або
обмежились усними зауваженнями вiдповiдно до ст. 22 КУпАП. Це пов’язано
з тим, що окремi прокурори та предста

вники iнших правоохоронних органiв, прагнучи тримати “на рiвнi”
статистичнi показники сво§є дiяльностi, складали протоколи про явно
малозначнi порушення, в той час як справжнi корупцiонери уникали
вiдповiдальностi1. Аналогiчна ситуацiя склалась i в i

нших областях. У зв’язку з цим нами вживаються вiдповiднi органi-зацiйнi
заходи.

Проте варто вiдзначити, що недолiки i навiть викривлення у практицi
застосування Закону “Про боротьбу з корупцi§ю” значною мiрою обумовленi
вадами самого цього Закону. На нашу думку, перелiк дiянь, за якi особи,
виннi у корупцiє, повиннi притягатися

до сувороє адмiнiстративноє та дисциплiнарноє вiдповiдальностi, ма§ бути
значно розширений. Заслуговують на пiдтримку, зокрема, пропозицiє про
поширення цього Закону на дрiбнi факти хабарництва, про збiльшення
термiну давностi притягнення до вiдповiд

альностi порiвняно з iншими адмiнiстративними проступками2.

З свого боку вважа§мо, що у Законi потрiбно чiтко розмежувати корупцiйнi
вияви, якi тягнуть за собою кримiнальну i адмiнiстративну
вiдповiдальнiсть. Так, не цiлком ясно, в яких випадках одержання
посадовою особою у зв’язку з виконанням своєх службови

х повноважень матерiальних благ, послуг, пiльг або iнших переваг може
розцiнюватись як корупцiя, а в яких вважатися хабарництвом, чим
вiдрiзняються подарунки (ч. 3 ст. 1 Закону) вiд хабарiв тощо.

На потребу вдосконалити законодавство про боротьбу з корупцi§ю звернув
увагу i Президент Украєни Л. Кучма у виступi на розширеному засiданнi
Коор-динацiйного комiтету по боротьбi з корупцi§ю i органi-зованою
злочиннiстю 14 грудня 1999 року. “Найближч

им часом, – заявив вiн, – я iнiцiюю прийняття змiн до Закону “Про
державну службу”. Буде передбачено: корупцiонери розплачуватимуться за
своє дiяння всiм. В тому числi позбавленням права повертатися на
держ-службу як мiнiмум на п’ять рокiв. Незалежно

вiд чинiв-звань та минулих заслуг. Думаю, це буде правильно,
напiвзаходами тут не обiйтися”1.

Не можна не вiдзначити при цьому, що, як свiдчить практика
прокурорського нагляду, методи дiяльностi осiб, схильних до корупцiє,
постiйно вдосконалюються i для єх викриття потрiбна неабияка
винахiдливiсть. Так, у рядi районiв Волинськоє областi за уч

астю посадових осiб ДАI, митних органiв та судiв було створено
вза§моузгоджений механiзм ухилення вiд сплати встановлених сум при
ввезеннi з-за кордону легкових автомобiлiв, а також легалiзацiє ввезених
на територiю Украєни автомобiлiв з датою випуск

у понад 5 рокiв. За попередньою домовленiстю з зацiкавленими особами цi
автомобiлi не ре§струвались у ДАI, працiвники яких складали на
пiдставних осiб фiктивнi протоколи нiбито за керування незаре§строваними
транспортними засобами, спочатку за ч. 4 К

УпАП, а за день-два – за ч. 5 цi§є статтi як за повторне порушення
такого роду. Суди штрафували фiктивних порушникiв з оплаченим вилученням
автомобiлiв. Постанови надсилалися до автомагазинiв, де автомобiлi
оцiнювались i продавались заздалегiдь визн

аченим особам. Притягнення до адмiнiстративноє вiдповiдальностi “на
замовлення” самих порушникiв дозволяло єм ухилятися вiд сплати мита,
акцизного збору i ПДВ. Сам Остап Бендер мiг би позаздрити такiй
винахiдливостi спритних дiлкiв, серед яких, на жа

ль, були i представники правоохоронних органiв. Виннi притягнутi до
кримiнальноє вiдповiдальностi, а суми обов’язкових платежiв стягнутi в
судовому порядку1.

Як бачимо, завдання, форми i методи прокурорського нагляду за
додержанням законiв, спрямованих на захист iнтересiв держави, мають
постiйно урiзноманiтнюватись i вдосконалюватись.

2. Захист прокуратурою прав

i я¦R–Ёе i-в?а?бiі -?э?аіяі-Ёе бгІ’у¦вiі ЄiэЄаЁуї-Ёжм¦Rх эiп<м-Rбвi

Захист прокуратурою прав i законних iнтересiв суб’§ктiв пiдпри§мництва,
заснованих не на державнiй, а на колективнiй та iндивiдуальнiй приватнiй
власностi, набува§ дедалi бiльшого значення в мiру прогресуючого
зменшення питомоє ваги державноє власнос

тi в нацiональнiй економiцi. I хоча в провiдних загальноекономiчних
дослiдженнях питанню про роль держави у захистi пiдпри§мництва не
придiля§ться належноє уваги1, ця роль досить чiтко виплива§ з положень
чинного законодавства.

Вiдповiдно до ст. 2 Закону “Про пiдпри§мництво” “пiдпри§мцi мають право
без обмежень приймати рiшення i здiйснювати самостiйно будь-яку
дiяльнiсть, що не суперечить чинному законодавству”. Тим самим
загальноправовий принцип “дозволено все, що не забо

ронено законом” поширено не лише на громадян, але й на юридичних осiб.
Держава гаранту§ недоторканiсть майна i забезпечу§ захист права
власностi пiдпри§мця (ст. 13), законодавчо забезпечу§ свободу
конкуренцiє мiж пiдпри§мцями (ст. 15 зазначеного Зако

ну).

Положення, спрямованi на захист прав пiдпри§мств як органiзацiйноє форми
пiдпри§мництва, мiстяться у Законi “Про пiдпри§мства в Украєнi”1 (статтi
1, 13). Та обставина, що держава протягом короткого часу вiд
переслiдування в кримiнальному порядку прив

атнопiдпри§мницькоє дiяльностi перейшла до єє правового захисту, вселя§
надiю на те, що процеси ринкових перетворень в Украєнi будуть доведенi
до логiчного кiнця.

Обов’язок прокуратури Украєни вживати заходiв для захисту прав усiх без
винятку учасникiв господарських вiдносин, а не лише державних структур,
виплива§ зi ст. 13 Конституцiє, де йдеться про захист

державою прав усiх суб’§ктiв права власностi та

господарювання не лише держави, але й громадян

та юридичних осiб, бiльшiсть яких створена для здiйснення саме
пiдпри§мницькоє дiяльностi. У ст. 2 Закону “Про прокуратуру СРСР” (1987
р.) серед завдань прокуратури був названий захист прав i законних
iнтересiв колгоспiв, кооперативних та iнших грома

дських органiзацiй2.

На жаль, у чинному Законi Украєни “Про прокуратуру” прямих вказiвок про
це нема§ i позитивну вiд-повiдь на питання про те, чи належить до
завдань прокуратури захист прав i законних iнтересiв усiх юридичних осiб
– учасникiв господарських вiдносин, мож

на зробити лише шляхом логiчного тлумачення п. 1 ст. 4 Закону, який
поклада§ на прокуратуру захист економiчноє системи краєни, а також п. 4
ч. 1 ст. 6 щодо “поновлення порушених прав” без подальшоє конкретизацiє.

У надiсланих автором у груднi 1995 року до Генеральноє прокуратури
Украєни мiркуваннях щодо вдосконалення правового регулювання дiяльностi
прокуратури мiститься пропозицiя про вiдповiдне доповнення статтi
“Завдання прокуратури”.

Викладенi вище мiркування наводять нас на думку про потребу
переосмислити суть правозахисноє ролi прокуратури, визнавши, що вона
стосу§ться не лише громадян, але й юридичних осiб, i здiйсню§ться шляхом
застосування властивих прокуратурi наглядових i

нена-глядових засобiв. Це особливо важливо, якщо врахувати, що за часiв
командно-адмiнiстративноє системи господарськi керiвники сприймали
прокуратуру насамперед як орган державного примусу, до якого годi було
звертатися для захисту порушених майнови

х i немайнових прав пiдпри§мств i органiзацiй.

Важливо пiдкреслити, що захист прав i законних iнтересiв недержавних
комерцiйних структур iнколи безпосередньо пов’язаний з захистом
державних iнтересiв. Наприклад, це добре видно на сферi кредитування
пiдпри§мцiв комерцiйними банками, неповернення я

ким виданих кредитiв призводить до розбалансування фiнансовоє системи
краєни.

На наш погляд, важливе теоретичне i практичне значення ма§ питання про
пiдстави вжиття прокуратурою заходiв, спрямованих на захист прав
пiдпри§мств, не заснованих на державнiй власностi.

Вiдповiдно до ч. 2 п. 4.2 наказу Генерального прокурора Украєни № 2-1996
р. нагляд за додержанням законiв про власнiсть потрiбно було здiйснювати
насамперед у державному секторi економiки, а також у господарських
об’§днаннях, пiдпри§мствах i органiза

цiях, що заснованi на колективнiй формi власностi i обслуговують
загальносуспiльнi потреби.

У сучасних умовах зазначене питання поки ще не дiстало однозначного
вирiшення.

З одного боку, в наказi Генерального прокурора Украєни № 2-1998 р., на
вiдмiну вiд попереднього, уже не мiститься прямоє вказiвки на потребу
здiйснення нагляду за додержанням законодавства пiдпри§мствами та
органiзацiями недержавного сектора економiк

и. З iншого боку, прокурорська практика у цiй частинi не зазнала пiсля
жовтня 1998 року iстотних змiн, що особливо стосу§ться колективних
сiльськогосподарських пiдпри§мств.

У першi роки дiяльностi прокуратури незалежноє Украєни єє керiвництво
негативно ставилося до практики перевiрок прокурорами законодавства про
охорону колективноє власностi в колгоспах з огляду на єх недержавний
статус. Ця позицiя була переглянута лиш

е на початку 1994 року. При цьому прокурорам було запропоновано
повернутися до нагляду в колгоспах, iнших сiльськогосподарських
пiдпри§мствах, споживчiй кооперацiє, оскiльки вони “обслуговують
загальносуспiльнi потреби i несуть величезнi збитки внасл

iдок безгосподарностi та розкрадень”1.

Саме та обставина, що колективнi сiльськогосподарськi пiдпри§мства (КСП)
до останнього часу були головними постачальниками продовольства i
сiльськогосподарськоє сировини, до того ж господарювали на землi, яка,
навiть будучи передана в колективну влас

нiсть, залишалася всенародним надбанням, спонукала до перегляду дещо
поспiшних висновкiв типу “прокурору в колгоспi нема чого робити”. Це
саме стосувалось i споживчоє кооперацiє з огляду на важливiсть єє
соцiальноє функцiє. З iншого боку, навряд чи §

достатнi приводи для прокурорського втручання в разi, коли той чи iнший
суб’§кт пiдпри§мницькоє дiяльностi здатний сам захистити своє порушенi
права, зокрема шляхом звернення до суду чи арбiтражного суду.

Отже, на наш погляд, саме соцiальна значимiсть порушених прав i законних
iнтересiв суб’§ктiв пiдпри§мництва § обставиною, що вплива§, точнiше –
ма§ впливати на рiшення прокурора щодо застосування ним своєх
повноважень для єх захисту. В кожному конкре

тному випадку це питання слiд вирiшувати з урахуванням мiсцевих умов.

На основi аналiзу наглядовоє практики вважа§мо, що у сучасних умовах
основна увага прокурорiв ма§ бути зосереджена на виявленнi, усуненнi i
попередженнi порушень прав суб’§ктiв пiдпри§мництва:

а) у зв’язку з неправомiрними дiями щодо них органiв державноє
виконавчоє влади i мiсцевого самоврядування;

б) у зв’язку з грубими порушеннями цих прав i законних iнтересiв з боку
державних та недержавних пiдпри§мств i органiзацiй, заподiяння шкоди як
у договiрних вiдносинах так i поза ними;

в) з приводу неправомiрних дiй чи бездiяль-

-Rбвi і<яб-Ёе ЄRбяэRіЁе RбiІ, i-иЁе Єаяжiі-Ё¦iі, з самоврядувальних органiв стосовно суб’§ктiв пiдпри§мництва § видання
ними правових актiв, що порушують iнтереси пiдпри§мств.

Цi порушення пояснюються слабким знанням законодавства посадовими
особами цих органiв, неправильним його тлумаченням (чому не доводиться
дивуватися в умовах перманентного оновлення законiв), а також правовим
нiгiлiзмом1.

Для оцiнки законностi правових актiв органiв управлiння i контролю
стосовно суб’§ктiв пiдпри§мництва потрiбно домогтися правильного
тлумачення положень Закону “Про пiдпри§мства в Украєнi” щодо меж
втручання цих органiв у дiяльнiсть пiдпри§мств. Вiдпо

вiдно до п. 1 ст. 27 цього Закону “втручання в господарську та iншу
дiяльнiсть пiдпри§мства з боку державних… органiв… не допуска§ться,
крiм випадкiв, передбачених законодавством…”. У тiсному логiчному
зв’язку з цi§ю нормою знаходиться пункт 2

згаданоє статтi, який дозволя§ державним органам та єхнiм службовим
особам “втручатися у дiяльнiсть пiдпри-§мства тiльки вiдповiдно до сво§є
компетенцiє, встановленоє законодавством”.

Отже, в першому випадку смисл норми зводиться до того, що “втручання §
неприпустимим, крiм передбачених законом випадкiв”, а в другому –
“втручання припуска§ться лише в передбачених законом випадках”. Цi норми
здаються iдентичними, але текстуальна ро

збiжнiсть мiж ними може призвести, i iнколи призводить на практицi, до
єх довiльного тлумачення з боку державних органiв, а отже, i до порушень
прав суб’§ктiв пiдпри§мництва. На наш погляд, доцiльно залишити у ст. 27
якусь одну iз зазначених норм.

Як свiдчить аналiз практики нагляду, протягом останнiх рокiв дещо
зменшилася кiлькiсть таких порушень законностi з боку органiв державноє
виконавчоє влади та мiсцевого самоврядування як незаконне втручання в
дiяльнiсть пiдпри§мств. Проте § чимало вип

адкiв видання щодо них незаконних актiв органами позавiдомчого контролю.
З цього приводу прокурорами приноситься бiльше половини протестiв iз
загальноє кiлькостi зазначених документiв прокурорського реагування на
порушення законностi контролюючими ор

ганами.

Незаконнi правовi акти та дiє державних органiв щодо пiдпри§мств i
органiзацiй, заснованих на колективнiй i приватнiй власностi, можуть
бути у рядi випадкiв пов’язанi з порушенням майнових прав останнiх,
зокрема, незаконним вiдчуженням єхнього майна

та коштiв. У зв’язку з цим можна навести такий характерний приклад. За
розпорядженням Представника Президента Украєни у Савранському районi
Одеськоє областi було заре§стровано статут так званоє Ради колективних
сiльськогосподарських пiдпри§мств район

у, одним з напрямiв дiяльностi якоє всупереч закону було проведення
масових заходiв у виглядi зборiв, мiтингiв i демонстрацiй. Фактично же
ця Рада була створена для колективного прийняття рiшень з метою
акумулювання коштiв сiльськогосподарських пiдпр

и§мств для фiнансування заходiв, далеких вiд потреб
сiльськогосподарського виробництва, зокрема, для придбання автомобiлiв
керiвникам рiзних органiв районноє влади. Незаконним вiдверненням коштiв
господарствам були завданi значнi збитки. На жаль, у ц

ьому разi заходи, вжитi прокуратурою для усунення порушень (у 1999 р.),
були дещо запiзнiлими.

До опротестування незаконних актiв в iнтересах недержавних структур
прокурори змушенi вдаватися для того, щоб прискорити усунення
правопорушень з огляду на складнiсть для зацiкавлених юридичних осiб
зробити це в межах iснуючих процедур. Законами “Про

державну податкову службу в Украєнi” (ст. 14), “Про державну
контрольно-ревiзiйну службу в Украєнi” (ст. 13) та деякими iншими
законодавчими актами про дiяльнiсть органiв позавiдомчого контролю
передбачено двоступеневий порядок оскарження рiшень цих

органiв.

Причому можливiсть звернення до суду або арбiтражного суду обумовлена
попереднiм оскарженням незаконних актiв до вищестоящих у порядку
пiдлеглостi посадових осiб. В умовах iнфляцiє це тягне за собою
додатковi збитки для пiдпри§мцiв. Тому вважа§мо за

потрiбне замiнити двоступеневий порядок оскарження на альтернативний,
тобто надати можливiсть зацiкавленим особам звертатися зi скаргами або в
порядку пiдлеглостi, або безпосередньо до суду.

Щоправда, вiдповiдно до п. 1 ст. 32 Закону “Про пiдпри§мства в Украєнi”,
суб’§кти пiдпри§мництва мають право не виконувати вимог державних
органiв, якщо цi вимоги виходять за межi єхнiх повноважень. Встановлюючи
це правило, законодавець, очевидно, ту

рбувався про захист прав пiдпри§мцiв вiд можливого адмiнiстративного
свавiлля. Проте, по-перше, значна частина цих

вимог (в основному стосовно фiнансових санкцiй) пiд-крiплена можливiстю
єх примусового виконання. По-друге, навряд чи можна в принципi
погодитися з вiднесенням питання про те, чи § законними дiє чи рiшення
контролюючого органу, на розсуд власника чи

керiвника пiдпри§мства, яке було пiддане перевiрцi. Такий пiдхiд мiг би
призвести до послаблення i без того вкрай низькоє державноє дисциплiни у
сферi економiки.

В сучасних умовах значний обсяг роботи доводиться виконувати органам
прокуратури у сферi боротьби з порушеннями платiжноє дисциплiни особами,
якi одержали кредити в комерцiйних банках, причому значною мiрою – за
рахунок кредитних ресурсiв Нацбанку Ук

раєни. Характерно, що переважна бiльшiсть

перевiрок з цього приводу провадиться не за зверненнями органiв
управлiння комерцiйних банкiв, єхнiх

регiональних управлiнь та фiлiй, а за завданнями

Генеральноє прокуратури Украєни i з iнiцiативи пiдпорядкованих
прокурорiв.

?

: 3/4

P

a

o

?

8

i

ae

ена за допомогою працiвникiв управлiння Нацiонального банку, свiдчить,
що найiстотнiшими причинами порушень державноє платiжноє дисциплiни §
такi:

невiдповiднiсть кредитних угод вимогам чинного законодавства, зокрема,
недодержання письмовоє форми, невизначенiсть умов надання i погашення
кредитiв, вiдповiдальностi за несво§часне повернення коштiв i сплату
процентiв;

невжиття заходiв для вивчення платоспроможностi одержувачiв кредитiв,
єхнiх гарантiв i поручителiв, а також можливостi повернення коштiв;

видача кредитiв за змовою посадових осiб банкiв i представникiв
комерцiйних структур або громадян без намiру коли-небудь одержати назад
позиченi суми. Так, заступник керуючого Черкаським обласним вiддiленням
АКБ “Украєна” за надання кредитiв фiктивни

м комерцiйним фiрмам одержала квартиру i телевiзор, за що притягнута до
кримiнальноє вiдповiдальностi. Смiлянським мiжрайпрокурором цi§є самоє
областi

притягнутi до кримiнальноє вiдповiдальностi посадовi особи райвiддiлення
АКБ “Украєна”, якi видали

малому пiдпри§мству 400 млн. крб кредиту на заку-пiвлю палива. Цi кошти
було переведено на рахунок директора МП, одержанi ним готiвкою i
витраченi на власнi потреби1.

У Полтавськiй областi дiяла злочинна група розкрадачiв банкiвських
коштiв за участю керiвникiв обласноє дирекцiє АК АПБ “Украєна”.
Зловживаючи службовим становищем, вони тривалий час отримували кредити
для пiдставних фiрм, фактично привласнюючи єх. Н

езаконно одержуючи наступнi кредити, працiвники банкiв погашали
попередньо виданi i таким чином створювали видимiсть благополуччя в
кредитнiй сферi. Винуватцi притягнутi до кримiнальноє вiдповiдальностi1.

Цi та подiбнi порушення дали Президенту Украєни пiдставу стверджувати,
що “загалом банкiвська система Украєни ста§ останнiм часом все бiльш
спекулятивною, залишаючи виробництво без довгострокових та
короткострокових кредитiв”2.

Ряд посадових осiб комерцiйних банкiв притягнуто за аналогiчнi дiє до
кримiнальноє вiдповiдальностi у Сумськiй областi3. Мали мiсце такi факти
i на Одещинi. Стала частiше застосовуватись i стаття 1485 КК Украєни,
яка передбача§ вiдповiдальнiсть за ша

храйство з фiнансовими ресурсами;

порушення норм цивiльного законодавства щодо засобiв забезпечення
виконання кредитних зобов’язань: вiдсутнiсть договорiв про гарантiю мiж
банком (кредитором) i поручителем (гарантом), недодержання вимог статей
12 i 13 Закону Украєни “Про заставу”1 що

до обов’язкового нотарiального посвiдчення застави, здiйснення опису,
оцiнки, визначення мiсцеперебування майна та його власника. Так,
прокурорськими перевiрками було встановлено, що ряд фiлiй комерцiйних
банкiв укладали договори про заставу формальн

о, нотарiально єх не затверджували, i це з самого початку робило цi
договори нечинними. Встановленi також факти, коли в ролi гарантiв
виступали державнi пiдпри§мства. Пiсля втручання прокуратури незаконнi
договори було розiрвано;

порушення встановленого законом порядку страхування виданих позичок.
Встановленi численнi випадки, коли в договорах страхування не
передбачалась умова про виплату страхових сум безпосередньо банкам, якi
видали кредити, що практично робило цi договори

безпредметними; не видавалися страховi свiдоцтва;

безпiдставне пролонгування термiнiв повернення виданих комерцiйними
банками позичок або видача нових позичок при заборгованостi за
попередньо виданими позичками тими самими чи iншими банками.

Про вiдсутнiсть контролю за сво§часним поверненням кредитiв свiдчило
також невикористання прав, передбачених у ст. 35 Закону “Про банки i
банкiвську дiяльнiсть” (сповiщення клi§нта про його неплатоспроможнiсть,
публiкацiя про це оголошення в пресi, д

острокове стягнення виданих кредитiв i припинення видачi нових позичок,
змiна черговостi платежiв, спрямування безпосередньо на погашення
простроченоє заборгованостi по позичках виручки клi§нта вiд реалiзацiє
продукцiє, робiт та послуг), а також у ст

. 5 Закону “Про банкрутство”1 в частинi звернення до арбiтражного суду з
заявою про порушення справи про банкрутство боржника.

Наглядова дiяльнiсть прокуратури сприя§ якнайшвидшому поверненню
заборгованостi установам комерцiйних банкiв.

З позицiй загальносуспiльних iнтересiв потрiбно дати оцiнку i практицi
вжиття прокуратурою заходiв щодо стягнення збиткiв, заподiяних
колективним сiльськогосподарським пiдпри§мствам зловживаннями та
безгосподарнiстю.

Як свiдчать матерiали прокурорського нагляду, такi факти дiстали досить
велике поширення. Лише в 1998 роцi внаслiдок безгосподарностi в КСП
Одещини загинуло 10111 голiв великоє рогатоє худоби, 55931 голова
свиней, 12412 голiв овець. Кричущi факти без

господарностi мали мiсце у використаннi i зберiганнi
сiльськогосподарськоє технiки, близько 30 вiдсоткiв якоє через
незадовiльнi умови зберiгання псувалось i приходило у непридатнiсть.
Почастiшали випадки втрат сiльськогосподарськоє продукцiє через к

радiжки i неналежне зберiгання.

За наслiдками прокурорських перевiрок лише за першi два мiсяцi 1999 року
органами прокуратури було виявлено понад 400 порушень закону, вжитi
заходи до притягнення до дисциплiнарноє, адмiнiстративноє i матерiальноє
вiдповiдальностi 533 осiб, пред’явле

но 118 судових позовiв про вiдшкодування збиткiв, порушено 18
кримiнальних справ за фактами падежу худоби та iншими виявами
безгосподарностi. Прокурорами Ананьєвського, Болградського,
Роздiльнянського i Ширяєвського районiв були притягнутi до кримiна

льноє вiдповiдальностi особи, виннi у безгосподарному зберiганнi та
розукомплектуваннi сiльськогосподарськоє технiки.

Перевiрки показали, що численнi порушення законiв в КСП значною мiрою
стали можливими через невиконання своєх обов’язкiв контролюючими
органами. Так, посадовi особи iнспекцiє держсiльгосптехнагляду обласноє
державноє адмiнiстрацiє, виявляючи в господ

арствах порушення правил експлуатацiє та зберiгання технiки, не
притягнули винних у цьому осiб до адмiнiстративноє вiдповiдальностi.
Така сама бездiяльнiсть виявилась i з боку органiв державноє
ветеринарноє медицини. З iнiцiативи прокуратури виннi по

садовi особи цих органiв були притягненi до адмiнiстративноє
вiдповiдальностi.

Загалом про наглядову дiяльнiсть прокуратури у сферi агропромислового
комплексу, передусiм у КСП, дають уявлення такi статистичнi показники
(табл. 9).

Ефективному вiдшкодуванню збиткiв, завданих колективним
сiльгосппiдпри§мствам, певною мiрою заважа§ вiдсутнiсть чiтких вказiвок
у законодавствi щодо пiдстав i розмiрiв матерiальноє вiдповiдальностi.
Не можна погодитись iз змiстом п. 4 ст. 8 Закону.

“Про колективне сiльськогосподарське пiдпри§мство”, вiдповiдно до якого
збитки, завданi пiдпри§мству, стягуються з винних “на загальних
пiдставах”. Не дивно, що в прокурорськiй практицi з цього приводу iсну§
чимало розбiжностей.

Деякi прокурори посилаються на норми трудового законодавства (якi в цих
випадках не можуть застосовуватися до осiб, пов’язаних з КСП членськими
вiдносинами), iншi – на ст. 440 ЦК Украєни, в окремих документах
реагування взагалi вiдсутнi посилання на

закон. Мають мiсце випадки, коли, обгрунтовуючи розмiри вiдшкодування за
падiж худоби, прокурори посилаються на постанову Ради Мiнiстрiв СРСР вiд
17 лютого 1954 року “Про матерiальну вiдповiдальнiсть осiб, винних у
загибелi i крадiжках худоби, що нал

ежить колгоспам i радгоспам”1. Така практика вида§ться сумнiвною з
огляду на те, що постановою Верховною Радою Украєни вiд 12 вересня 1991
року передбачена можливiсть застосування в Украєнi лише законодавчих
актiв колишнього Союзу, а тут йдеться про

пiдзаконний акт.

На наш погляд, ст. 8 Закону “Про колективне сiльськогосподарське
пiдпри§мство” доцiльно викласти в такiй редакцiє: “Збитки, завданi
пiдпри§мству його членами, пiдлягають вiдшкодуванню вiдповiдно до
Положення, затвердженого вищим органом управлiння пi

дпри§мством, але в межах дiйсноє шкоди. Особи, якi перебувають з
колективним сiльськогосподарським пiдпри§мством у трудових вiдносинах,
притягуються до матерiальноє вiдповiдальностi за нормами трудового
законодавства”. Таке вирiшення питання дозволил

о б водночас урахувати особливостi правового статусу колективних
сiльгосппiдпри§мств як власникiв майна i досягти необхiдноє чiткостi у
вирiшеннi питань матерiальноє вiдповiдальностi за завданi ним збитки,
певною мiрою полегшити здiйснення прокурорсь

кого нагляду.

Звичайно, потрiбно брати до уваги i те, що в мiру перетворення нинiшнiх
колективних сiльськогосподарських пiдпри§мств на засадах приватноє
власностi на землю i майно, вiдповiдно до Указу Президента Украєни вiд 3
грудня 1999 року, втручання прокуратур

и в єхню дiяльнiсть, пов’язану з попередженням безгосподарностi, буде
зменшуватись, оскiльки змiна вiдносин власностi сама по собi сприятиме
дбайливому господарюванню.

Позитивне значення для змiцнення законностi та дисциплiни у дiяльностi
недержавних суб’§ктiв пiдпри-§мництва ма§, на нашу думку, стягнення за
iнiцiативою прокурорiв з посадових осiб також iнших збиткiв, завданих
господарськими правопорушеннями.

Останнiм часом прокурори стали активнiше вдаватися до вiдшкодування
збиткiв, заподiяних недержавним суб’§ктам пiдпри§мництва грошовими
виплатами, спричиненими застосуванням до них контролюючими органами
фiнансових санкцiй.

Особливе мiсце в дiяльностi прокуратури по захисту прав i законних
iнтересiв недержавних суб’§ктiв пiдпри§мництва займа§ пiдтримка таких
нових форм господарювання на селi як селянськi (фермерськi)
господарства. Вiдповiдно до ст. 9 Закону Украєни “Про

селянське (фермерське) господарство”1 вони визнаються юридичними
особами навыть в разi, коли господарювання здiйсню§ться однi§ю людиною.

Судячи з аналiзу прокурорськоє практики, найбiльш поширеними порушеннями
законностi у цiй сферi § безпiдставна вiдмова компетентних органiв у
видiленнi землi для ведення фермерського господарства, у ре§страцiє
фермерських господарств, зволiкання з ви

рiшенням цих питань и чинення перешкод з боку органiв управлiння та
керiвникiв державних i колективних сiльськогосподарських пiдпри§мств
селянським господарствам у здiйсненнi єхньоє дiяльностi.

Для усунення порушень законних прав власни-

кiв фермерських господарств органи прокуратури

областi також використовують загальнонаглядовi повноваження.

Поряд з захистом прав фермерiв у практицi прокурорського нагляду можливi
випадки вжиття заходiв протилежного характеру. Так, у Баштанському
районi Миколаєвськоє областi були видiленi для створення фермерських
господарств земельнi дiлянки членам сiмей

керiвникiв владних структур, єхнiм родичам та iншим особам, якi не мали
намiру вести господарство. Цi землi не використовувалися за призначенням
i здавалися в оренду тим самим КСП, у яких були вилученi. Прокурор
району вжив заходiв до припинення без

пiдставного збагачення i вилучення земельних дiлянок1.

I на закiнчення § потреба торкнутися ще одного аспекту стосункiв мiж
прокуратурою i суб’§ктами пiдпри-§мництва, який ма§ вiдношення також до
державних пiдпри§мств i органiзацiй.

Вiдповiдно до ст. 12 чинного Закону “Про прокуратуру” єє органи
розглядають скарги та заяви не лише громадян, але й юридичних осiб:
пiдпри§мств в особi єхнiх власникiв та уповноважених ними посадових
осiб, громадських органiзацiй, трудових колективiв

тощо. Поширення на них такого самого порядку розгляду звернень, який
застосову§ться до громадян, § цiлком природним, оскiльки за iнтересами
юридичних осiб стоять, як правило, iнтереси конкретних громадян. Щороку
лише до прокуратури Одеськоє областi

надходить близько 300 таких звернень. Частина єх прийма§ться до
провадження, на частину даються роз’яснення щодо звернення до суду, але
так чи iнакше на розгляд цих звернень витрача§ться час i зусилля
працiвникiв прокуратури. Тому викликають подив дв

i обставини: по-перше, чому в директивних вказiвках Генерального
прокурора Украєни йдеться виключно про заяви та скарги громадян i,
по-друге, чому робота прокуратури з цими зверненнями не вiдображена у
статистичному звiтi про роботу прокурора. На пра

ктицi це призводить до того, що окремi прокурорськi працiвники
припускаються у роботi з цими зверненнями таких “вiльностей”, яких би
вони нiколи не припустилися при розглядi звернень громадян (порушення
термiнiв, невмотивованi вiдповiдi чи взагалi вi

дсутнiсть вiдповiдей тощо). На наш погляд, необхiдно усунути цi
органiзацiйнi недоречностi1.

Глава III

Органiзацiйно-методичнi передумови пiдвищення ефективностi
прокурорського нагляду за додержанням законностi в економiцi

1. Актуальнi питання органiзацiє прокурорського нагляду за додержанням
законiв у сферi економiки

Оптимальна наглядова дiяльнiсть прокуратури, як i дiяльнiсть будь-якого
iншого органу, вирiшальною мiрою залежить вiд єє правильноє органiзацiє.
Вiдсутнiсть чiтких конструктивних засад завжди зумовлю§ сти-хiйнiсть тих
чи iнших, насамперед наглядових

заходiв, єх непiдготовленiсть i, як наслiдок, нульову або вкрай низьку
ефективнiсть. Тому не випадково, що в юридичнiй лiтературi, особливо
починаючи з 70-х рокiв, стала придiлятися пiдвищена увага органiзацiйним
аспектам дiяльностi прокуратури як у

цiлому, так i в частинi загального нагляду1. Про визнання важливостi
його належноє органiзацiє свiдчать i назви галузевих наказiв
Генерального прокурора Украєни, хоча, судячи з єхнього змiсту, найбiльш
принциповi органiзацiйнi моменти не знайшли в ни

х вiдображення, а самi цi директивнi документи надто перевантаженi
вiдомими положеннями Закону Украєни “Про прокуратуру”.

Iсну§ точка зору, вiдповiдно до якоє органiзацiя нагляду § однi§ю зi
стадiй наглядовоє дiяльностi, зокрема щодо здiйснення загального
нагляду2, яка переду§ дiям, спрямованим на безпосередн§ встановлення
порушень законностi з подальшим реагуванням на

них. ¦.А. Суботiн назива§ єє стадi§ю органiзацiє загального нагляду1. У
цi§є точки зору § i опоненти, на думку яких дiє з органiзацiє нагляду
лежать за межами власне наглядовоє дiяльностi2.

Вважа§мо, що питання органiзацiє загального нагляду потрiбно розглядати
у трьох аспектах.

По-перше, у чисто управлiнському, коли йдеться про оптимальний розподiл
обов’язкiв мiж працiвниками прокуратури, контролю виконання, створення
належного органiзацiйного порядку та умов працi тощо3.

По-друге, ма§ться на увазi органiзацiя наглядовоє дiяльностi у певнiй
галузi у цiлому (визначення прiоритетних напрямiв, послiдовностi
наглядових заходiв, єх планування, найбiльш оптимальних методiв
досягнення мети).

По-трет§, визнача§ться межа мiж органiзацi§ю нагляду та органiзацi§ю
перевiрки виконання законiв для розв’язання конкретноє
“загальнонаглядовоє ситуацiє”, пiд якою “слiд розумiти такий стан
регульованих правом суспiльних вiдносин на об’§ктi (територi

є), який характеризу§ться щонайменше одним порушенням законностi”1.

У цьому параграфi розглядатимуться актуальнi питання органiзацiє нагляду
за додержанням законностi у сферi економiки у двох останнiх значеннях,
коли ма§ мiсце тiсне переплетення управлiнських i
прокурорсько-наглядових вiдносин2.

Перш нiж видiлити елементи прокурорсько-наглядовоє дiяльностi, якi за
своєм змiстом § найважливiшими насамперед для прокурорського нагляду за
додержанням законiв у сферi економiки, спробу§мо сформулювати основнi
принципи органiзацiє як нагляду в цiло

му, так i розгляду конкретних правозастосувальних ситуацiй iз
використанням властивих прокуратурi повноважень. На наш погляд, до них
належать:

а) зосередження зусиль прокуратури на найактуальнiших проблемах
забезпечення законностi в економiцi з урахуванням кримiногенноє
обстановки, що склалася в Украєнi та в окремих єє регiонах;

б) випереджувальний характер нагляду3, що §

особливо важливим в умовах швидких змiн у соцi-

ально-економiчнiй ситуацiє перехiдного перiоду,

для якоє властиве лавинне зростання кiлькостi правопорушень в окремих
сферах (вiзьмемо хоча б дiяльнiсть трастових фiрм);

в) iнiцiативнiсть наглядових заходiв з огляду на публiчний характер
прокурорськоє влади, пасивнiсть контролюючих органiв i необiзнанiсть
переважноє бiльшостi громадян у способах захисту порушених
соцiально-економiчних прав;

г) комплексний характер заходiв зi встановлення, усунення i попередження
правопорушень через те, що порушення законiв у сферi економiки часто
мають мiсце у сумiжних галузях, в дiяльностi суб’§ктiв пiдпри§мництва,
пов’язаних договiрними зв’язками, а ц

i суб’§кти знаходяться у рiзних регiонах Украєни i навiть за єє межами;

д) процесуальна економiя, тобто здiйснення масштабних за характером
заходiв з якнайменшими затратами часу, сил i коштiв i щоб при цьому
досягався максимальний результат (запобiгання збиткам чи єх
вiдшкодування, максимально повна реалiзацiя принципу н

евiдворотностi покарання за правопорушення, вичерпне усунення причин
порушень законiв та умов, що єм сприяють).

На пiдставi наведених принципiв можна визначити основнi
органiзацiйно-управлiнськi елементи у сферi прокурорського нагляду за
додержанням законностi в економiцi.

З урахуванням висловлених в лiтературi мiркувань1 вважа§мо за доцiльне
видiлити серед них такi:

а) iнформацiйне забезпечення загальнонаглядовоє дiяльностi;

б) планування перевiрок виконання законiв та iнших заходiв
загальнонаглядового характеру з урахуванням достовiрних вiдомостей про
поширенiсть окремих порушень законностi;

в) вза§модiя прокуратури з iншими правоохоронними органами, а також
органами управлiння i контролю, в тому числi у формi координацiє нею
спiльних заходiв по боротьбi з економiчною злочиннiстю та iншими
правопорушеннями.

Конкретна iнформацiя, що характеризу§ стан законностi в економiчнiй
сферi загалом i окремо в господарських системах, на пiдпри§мствах за
окремими галузями законодавства (фiнансове, банкiвське,
зовнiшньоекономiч-не тощо), служить базою для аналiзу ста

ну законностi як з точки зору поширеностi економiчних злочинiв2, так i
так званих правопорушень незлочинного характеру1. Отже, сам по собi збiр
i накопичування iнформацiє не можна вважати самоцiллю – це засiб
грунтовного аналiзу стану законностi.

Iнформацiйне забезпечення нагляду ма§ розцiнюватись як елемент
загальнонаглядовоє дiяльностi, спрямованоє на виявлення економiчних
правопорушень, єх причин та умов, що єм сприяють, оскiльки в процесi
цi§є дiяльностi широко використову§ться таке повно

важення прокурора, як витребування у органiв управлiння i посадових осiб
документiв, матерiалiв, статистичних та iнших вiдомостей. Проте ця
робота, по сутi, носить пiдготовчий характер, оскiльки не пов’язана
безпосередньо з проведенням перевiрок зако

нностi правових актiв i перевiрок виконання законiв.

Накопичення i подальша оцiнка iнформацiє, що характеризу§ стан
законностi, використову§ться не лише для оптимiзацiє планування
загальнонаглядових перевiрок. Вона також дозволя§ пiдвищити конкретнiсть
та ефективнiсть розробки заходiв попередження злоч

инiв та iнших правопорушень i координацiє дiяльностi правоохоронних
органiв.

Iнформацiйне забезпечення загальнонаглядовоє дiяльностi прямо пов’язане
з наведеними вище принципами iнiцiативностi та випереджального характеру
нагляду, особливо з метою захисту майнових прав та iнтересiв держави у
випадках, коли вiдомостi про право

порушення глибоко ута§мниченi, та далеко не завжди, принаймнi на
початкових етапах протиправноє дiяльностi, контролюючi органи, посадовi
особи чи громадяни спромагаються подати про це вiдповiднi сигнали до
прокуратури чи iнших правоохоронних установ.

Як слушно зауважив В.В. Гаврилов, у подiбних ситуацiях прокурор просто
не ма§ права займати вичiкувальну позицiю i при вiдсутностi iнформацiє
про правопорушення зобов’язаний ужити потрiбних заходiв до єє
одержання1. Ця позицiя дiстала пiдтримку i з

боку iнших авторiв2.

Проте при налагодженнi iнформацiйного забезпечення дуже важливо
забезпечити вiдповiднiсть обсягу iнформацiє з практичними потребами
прокурора. Якщо недостатнiсть iнформацiє познача§ться на обгрунтованостi
рiшень, то надмiрна iнформацiя здатна взагалi

блокувати єх прийняття, оскiльки органи та посадовi особи прокуратури
витрачатимуть час на добування, передачу i переробку надлишковоє
iнформацiє, що, по сутi, § звичайною паперотворчiстю.

Заради об’§ктивностi потрiбно зазначити, що в директивних настановах
Прокуратури колишнього Союзу РСР iнформацiйному забезпеченню загального
нагляду придiлялася значна увага1. На жаль, на початковому етапi
органiзацiє дiяльностi органiв прокуратури в

незалежнiй Украєнi це питання фактично випало з поля зору Генеральноє
прокуратури.

Вiдповiдно до п. 1 наказу Генерального прокурора Украєни № 2-1998 р. до
числа таких джерел мають вiдноситися данi контролюючих органiв,
статистики, наглядова, слiдча i судова практика.

Виходячи з практики роботи органiв прокуратури Одеськоє областi, можна
видiлити такi види iнформацiє, що класифiкуються залежно вiд джерел i
шляхiв єє надходження до прокуратури:

а) вiдомостi, що надходять вiд громадян у виглядi письмових та усних
заяв (повiдомлень) про факти зловживань та безгосподарностi (становлять
близько

15 % загальноє кiлькостi звернень2, якщо брати до уваги, що в частинi
цих звернень йдеться також про порушення суб’§ктивних прав, через що
вони мають характер як заяв, так i скарг);

б) повiдомлення засобiв масовоє iнформацiє;

в) матерiали перевiрок фiнансово-господарськоє дiяльностi та
документальних ревiзiй, що надсилаються до прокуратури органами
управлiння та контролю;

г) iнформацiя, що накопичу§ться в прокуратурi в процесi здiйснення
нагляду (матерiали узагальнень практики участi прокурорiв у розглядi
справ у судах, на сесiях рад тощо); матерiали прокурорського нагляду за
законнiстю актiв органiв державноє виконав

чоє влади та мiсцевого самоврядування;

д) iнформацiя про стан законностi та заходи з єє забезпечення (п. 2 ч. 1
ст. 20 Закону “Про прокуратуру”), яка надходить або витребу§ться
прокуратурою вiд органiв контролю загальноє i спецiальноє компетенцiє та
правоохоронних органiв.

На наш погляд, саме останнiй вид iнформацiє най-бiльшою мiрою сприя§
забезпеченню випереджувального характеру прокурорського нагляду за
додержанням

законностi у сферi економiки1. Єє джерелом мають бути насамперед
спецiалiзованi органи позавiдомчого

контролю1.

Як слушно зазнача§ться в лiтературi, “одержання iнформацiє про стан
законностi та заходи щодо єє забезпечення здiйсню§ться прокурором шляхом
витребування систематизованих вiдомостей про поширенiсть правопорушень,
єхнiй характер та заходи, що вживають

ся органами влади, управлiння, позавiдомчого нагляду i контролю,
посадовими особами для боротьби з ними. На цiй основi прогнозу§ться i
плану§ться загальнонаглядова дiяльнiсть”2.

За змiстом закону вона може складатися з двох частин:

а) вiдомостей про стан законностi, поширенiсть правопорушень певних
видiв;

б) вiдомостей щодо заходiв по єє забезпеченню, яких було вжито
вiдповiдними контролюючими органами3.

Використання повноваження, передбаченого п. 2 ч. 2 ст. 20 Закону “Про
прокуратуру”, несе на собi, як ми вважа§мо, подвiйне навантаження:
iнформацiйне i попереджувальне. Останн§ поляга§ в тому, що сам по собi
факт уваги з боку прокуратури до практично

є дiяльностi того чи iншого контролюючого органу значною мiрою стимулю§
його активнiсть у боротьбi з певними видами порушень законностi.

У практицi роботи апарату прокуратури Одеськоє областi та
мiськрайпрокурорiв зазначене повноваження найчастiше використову§ться в
межах пiдготовчоє стадiє до проведення так званих наскрiзних перевiрок
виконання законiв (вираз О.М. Рекункова), якi про

вадяться у масштабах або всi§є прокурорськоє системи, або за завданнями
керiвництва облпрокуратури.

Так, проведенню перевiрок додержання законодавства про банкiвську
дiяльнiсть, зокрема стосовно кредитування пiдпри§мницьких структур,
передувало звернення до обласного управлiння НБ Украєни про подання
докладноє iнформацiє з такими вiдомостями: про к

iлькiсть i характер виявлених працiвниками вiддiлу банкiвського нагляду
порушень Закону “Про банки i банкiвську дiяльнiсть”1 та побудованих на
ньому нормативних актiв Нацбанку (загалом i в розмiрi окремих
пiдпри§мницьких структур), характер застосова

них до винуватцiв санкцiй, стягнутi з них суми в нацiональнiй та
iноземнiй валютах, факти передачi матерiалiв про правопорушення до
слiдчих органiв тощо.

1 Вiдомостi Верховноє Ради Украєни. – 1991. – № 25. – Ст. 282.

З урахуванням одержаноє iнформацiє був конкретизований змiст завдання
про проведення перевiрок, на-дiсланого мiським та районним прокурорам, а
окремим з них було запропоновано додатково перевiрити достовiрнiсть
деяких вiдомостей, що мiстилися в iнфор

мацiє, надiсланiй контролюючим органом.

Прокуратурою областi, мiськими i районними прокурорами практикувалися
також витребування iнформацiй про стан законностi та заходи щодо єє
забезпечення з боку органiв державноє контрольно-ревiзiйноє служби,
обласного фiнансового управлiння, державноє

податковоє iнспекцiє, управлiння Фонду державного майна Украєни,
iнспекцiй по контролю за цiнами та по захисту прав споживачiв,
територiального вiддiлення Антимонопольного комiтету Украєни,
облстатуправлiння, центру стандартизацiє, метрологiє та якос

тi продукцiє, регiонального управлiння енергонагляду, державноє служби
по боротьбi з економiчною злочиннiстю, державноє служби охорони тощо.

Як ми вважа§мо, при визначеннi можливостi такоє практики для аналiзу
стану законностi за певний пе-рiод (принаймнi за рiк або менш тривалий
перiод часу) слiд виходити з того, чи включенi тi або iншi вiдомостi до
затверджених належним чином форм держа

вноє статистичноє звiтностi.

Вiдповiдно до ч. 2 ст. 18 Закону “Про прокуратуру” на засiданнях колегiй
прокуратур (Генеральноє, обласних та прирiвняних до них) можуть
заслуховуватися повiдомлення i пояснення керiвникiв мiнiстерств,
вiдомств, органiв державного управлiння, нагляду

i контролю, пiдпри§мств, установ i органiзацiй, єхнiх

об’§днань, iнших посадових осiб з приводу порушень законодавства.
Вважа§мо, що при заслуховуваннi повiдомлень з приводу порушень
законностi йдеться про чисто iнформацiйний бiк справи. Дача ж пояснень
ма§ мiсце у випадках причетностi установ i органiз

ацiй та єхнiх керiвникiв, якими даються пояснення, до порушень
законностi, якi § предметом обговорення. Найчас-тiше єхнi виступи мають
одночасно характер i повiдомлень i пояснень.Цей метод впливу прокуратури
на пiднагляднi установи та органiзацiє мож

е дати належний iнформацiйний та iнший ефект лише в разi, коли
повiдомлення та пояснення посадових осiб порiвню§ться стосовно єхньоє
достовiрностi з власною iнформацi§ю прокуратури (матерiалами
узагальнень, загальнонаглядових перевiрок, участi прокур

ора в розглядi справ про економiчнi злочини, цивiльних i господарських
справ). Iнформацiйне та профiлактичне значення подiбних заходiв
пiдсилю§ться ефектом гласностi, особливо якщо на засiданнi колегiє
обласноє прокуратури запрошуються представники (

першi керiвники, єхнi заступники, начальники управлiнь i вiддiлiв)
одночасно кiлькох установ державноє виконавчоє влади чи контролюючих
органiв.

Зазначене повноваження використову§ться прокуратурою Одеськоє областi у
бiльшостi випадкiв розгляду на засiданнях єє колегiє узагальнень стану
прокурорського нагляду за додержанням законiв у сферi економiки,
наслiдкiв перевiрок виконання законiв в ок

ремих господарських системах, у сферах застосування певних галузей
законодавства, у спецiалiзованих органах контролю, а також за наслiдками
комплексних i галузевих перевiрок виконання наказу Генерального
прокурора № 2-1998 р. в мiських та районних пр

окуратурах, якщо цими перевiрками встановлюються iстотнi порушення
законностi в дiяльностi держадмiнiстрацiй, представницьких органiв,
виконкомiв рад мiст обласного рiвня1.

Так, в березнi 1999 року стан додержання законностi в агропромисловому
комплексi Одеськоє областi з урахуванням наслiдкiв загальнонаглядових
перевiрок був обговорений на розширеному засiданнi колегiє
облпрокуратури за участю голови облдержадмiнiстрац

iє i голiв райдержадмiнiстрацiй, начальникiв управлiнь сiльського
господарства. Учасники були ознайомленi з наслiдками перевiрок, а також
з фотоматерiалами, якi наочно iлюстрували факти безгосподарностi й
нехлюйства. Керiвникiв мiсцевих органiв викон

авчоє влади було попереджено про єхню персональну вiдповiдальнiсть за
додержання законностi в АПК.

Вважа§мо, що таку практику можна було б поширити i на випадки проведення
оперативних нарад мiськими та районними прокурорами, але це можливо лише
за умови внесення вiдповiдного доповнення до норми майбутнього закону
Украєни про прокуратуру, якою буде

визначено статус прокуратур районного та мiського рiвня.Наказ
Генерального прокурора Украєни вiд 4 квiтня 1992 року “Про органiзацiю
роботи органiв прокуратури по здiйсненню загального нагляду” № 3
зобов’язував прокурорiв “забезпечувати виконання у

15-денний строк доручень з питань загального нагляду, якi надходять з
iнших прокуратур”1. Йшлося про сво§рiдний аналог окремих доручень на
виконання слiдчих дiй (ст. 118 КПК).

На жаль, наступними наказами вiд 25 березня 1996 року № 2 та вiд 2
жовтня 1998 року № 2 по-дiбна норма не передбачена. Через те
незрозумiло, як мають поводитися прокурори, одержуючи вiд своєх колег з
iнших регiонiв Украєни подiбнi запити. Невже єх мо

жна проiгнорувати? А якщо нi, то слiд вiдновити згадану норму або в
черговому наказi, або в окремiй вказiвцi.Значно складнiше вирiшувати
подiбнi питання, коли йдеться про стосунки прокуратур областей i
районiв, що межують з вiдповiдними адмiнiстратив

но-територiальними одиницями “далекого” i “близького” закордону (для
Одещини це вiдповiднi областi Румунiє, Молдавiє i самопроголошеноє
Приднiстровськоє республiки).

Як свiдчить практика, найчастiше в процесi загальнонаглядовоє дiяльностi
виника§ потреба у налагодженнi безпосереднiх контактiв для з’ясування
питань, пов’язаних з попередженням i виявленням контрабанди, порушень
законодавства про валютнi операцiє i

зовнiшню торгiвлю, незаконноє мiграцiє у напрямку Схiд – Захiд тощо.
Вiдповiдно до чинних угод мiж Генеральною прокуратурою Украєни та
прокуратурами iнших держав зазначенi питання мають з’ясовуватися
виключно через єхнi центральнi органи, що в перева

жнiй бiльшостi випадкiв унеможливлю§ єх оперативне вирiшення, а значить
– не дозволя§ ефективно вживати заходiв до виявлення та усунення
порушень закону.

Тому вважа§мо за потрiбне поступово, з урахуванням економiчних i
полiтичних iнтересiв Украєни та iнших обставин, що мають значення для
забезпечення єє державного суверенiтету, особливостей стану стосункiв з
деякими державами, внести змiни до цих угод

, визначивши коло питань, з яких можливий обмiн iнформацi§ю мiж
прокуратурами прикордонних областей i районiв Украєни та вiдповiдними
органами прокуратур iнших держав.

Наказ Генерального прокурора Украєни з питань загального нагляду
прокуратури пропону§ться доповнити пунктом, що стосу§ться iнформацiйного
забезпечення загальнонаглядовоє дiяльностi:

“Вжити додаткових заходiв щодо вдосконалення iнформацiйного забезпечення
роботи по загальному нагляду. Систематично вимагати iнформацiю про стан
законностi та заходи щодо єє забезпечення, насамперед вiд органiв
державноє виконавчоє влади та спецiалiз

ованих органiв контролю, використовуючи одержанi матерiали для
грунтовного аналiзу стану законностi”.

Переходячи до висвiтлення питань планування загальнонаглядових заходiв в
економiчнiй сферi, пiдкреслимо насамперед, що, будучи одним з
найважливiших елементiв органiзацiє роботи iз загального нагляду,
планування покликане сприяти пiдвищенню єє ефекти

вностi1.

Пiд плануванням роботи слiд розумiти “вирiшення питань про послiдовнiсть
i термiни виконання комплексу або окремих видiв робiт з урахуванням
наявних можливостей (штатних, матерiальних i т.iн.) з метою досягнення
бажаного результату”2.

Важливе значення для вдосконалення практики планування, на наш погляд,
мають такi фактори:

врахування особливостей соцiально-економiчноє характеристики територiй,
на якi поширю§ться наглядова компетенцiя тих або iнших прокурорiв, i
поширеностi певних видiв правопорушень при визначеннi прiоритетних
напрямiв нагляду у сферi економiки;

по§днання властивоє прокурорськiй системi централiзацiє з розвитком i
заохоченням iнiцiативи прокурорiв у визначеннi об’§ктiв для перевiрок
виконання законiв;

обрання об’§ктiв для перевiрок з урахуванням конкретних даних, що
обумовлюють потребу єх проведення (для усунення з прокурорськоє практики
безрезультативних перевiрок);

належна конкретнiсть у формуваннi планових заходiв для усунення
неясностей при визначеннi та реалiзацiє поставлених цiлей;

урахування реальних можливостей прокуратури у здiйсненнi тих або iнших
заходiв, що особливо важливо для прокуратур районiв
сiльськогосподарського профiлю з єхнiми вкрай обмеженими, до того ж
недоукомплектованими штатами.

Для впорядкування практики планування загальнонаглядових заходiв,
передусiм у сферi економiки,

з огляду на масштабнiсть завдань, що стоять перед

прокуратурою, потрiбно насамперед визначитись у

деяких концептуальних питаннях правового регулювання як на законодавчому
рiвнi, так i на рiвнi нормотворчостi Генеральноє прокуратури Украєни.
Адже в наказi, де йдеться про органiзацiю роботи з загального нагляду,
взагалi не сказано про планування пе

ревiрок виконання законiв.

Вiдповiдно до ч. 2 ст. 19 Закону Украєни “Про

прокуратуру” перевiрка виконання законiв провадиться за заявами та
iншими повiдомленнями про порушення законностi, що вимагають
прокурорського реагу-

вання, а також за наявностi приводiв з власноє iнi-

цiативи прокурора.

Отже, за задумом законодавця, приводами для перевiрок може бути будь-яка
вiрогiдна iнформацiя, що вказу§ на порушення законностi. Щоправда, серед
деякоє частини вчених-юристiв i практичних працiвникiв прокуратури
побуту§ думка, що перевiрки виконання

законiв слiд провадити лише за заявами та повiдомленнями, у яких
мiстяться вiдомостi про конкретнi порушення законностi з боку конкретних
органiв i посадових осiб1. Таку думку, зокрема, висловили 36 % опитаних
автором працiвникiв прокуратури. Iншими

словами, пропону§ться перетворити прокуратуру у сво§-рiдне бюро з
перевiрок скарг та матерiалiв.

Але чи справдi саме вони мiстять найвiрогiднiшу iнформацiю про порушення
законностi, що вимага§ прокурорського втручання? Спробу§мо вiдповiсти на
це запитання на основi аналiзу практики єх розгляду в прокуратурi
Одеськоє областi. Протягом останнiх 4

рокiв щороку визнавалися пiдставними 10-12 % заяв (або скарг з
елементами заяв) про зловживання та безгосподарнiсть. За матерiалами, що
надходять з контролюючих органiв, лише по 15-17 % порушувалися
кримiнальнi справи i ще по 12-15 % вживались iншi з

аходи прокурорського реагування. Навiть якщо припустити, що певна
частина звернень i матерiалiв не дiстала законного вирiшення, §
очевидним величезний обсяг практично безрезультатноє роботи. Тим часом
перевiрки виконання законiв, проведенi за наслiдк

ами досить глибокого аналiзу стану законностi, були результативними на
75-80 %.

Але повернемося до змiсту ч. 2 ст. 19 Закону Украєни “Про прокуратуру”,
порiвнявши його з вiдповiдними нормами росiйського та бiлоруського
законiв. Приверта§ до себе увагу нелогiчнiсть протиставлення перевiрок
за заявами та iншими повiдомленнями про

порушення законностi (1) та перевiрок, проведених з власноє iнiцiативи
прокурора за наявностi належних приводiв (2). Адже заяви та повiдомлення
також § приводами, i досить важливими, для прокурорського розгляду. Саме
для розгляду, а не реагування, як

е, за логiкою речей, ма§ настати за фактами вже встановлених
правопорушень. Крiм того, перевiрки за конкретними повiдомленнями про
порушення закону також пов’язанi з iнiцiативою прокурора, який сам
вирiшу§, взяти єх до провадження прокуратури чи обра

ти якийсь iнший спосiб розгляду.

З цих позицiй вида§ться найбiльш прийнятним формулювання, що мiститься у
п. 2 ст. 21 росiйського Закону, вiдповiдно до якого “перевiрки виконання
законiв провадяться на основi iнформацiє, що надiйшла до органiв
прокуратури, про факти порушення закону

, якi вимагають ужиття заходiв прокурором”. Аналогiчною за смислом (якщо
не брати до уваги нелогiчнiсть згадки про “реагування”) § вимога
бiлоруського Закону, вiдповiдно до ч. 2 ст. 21 якого “перевiрки
виконання законiв провадяться на основi повiдомл

ень та iнших наявних даних про порушення законностi, що вимагають
безпосереднього прокурорського реагування”.

На наш погляд, при формулюваннi вiдповiдноє норми майбутнього закону про
прокуратуру варто врахувати цей досвiд, щоб не створювати зайвих
труднощiв для прокурорiв при тлумаченнi вимог закону.

На думку ¦.А. Суботiна, “сигнали про порушення законностi можна подiлити
на два види: прямi та непрямi”1. Вважа§мо, що сигнали першого виду,
тобто конкретнi повiдомлення про правопорушення, мають перевiрятися в
термiни i в порядку, передбаченому або

кримiнально-процесуальним законом, або законодавством про порядок
розгляду заяв i скарг.

У рештi випадкiв загальнонаглядовi перевiрки мають включатися до планiв
роботи вiдповiдних прокуратур з iнiцiативи як єхнiх керiвникiв, так i
прокурорiв вищого рiвня. Виняток потрiбно зробити для перевiрок
вiдповiдностi закону правових актiв2, до тог

о ж не всiх, а тих, що виходять з органiв державноє виконавчоє влади i
мiсцевого самоврядування, – через потребу

біRузяб-R?R гбг-?–п ЄRаги?-м i-в?а?бiі э?аіяіЁ i бгбЄi<мбвія, Єаяі
ЄiэЄаЁуї-Ёжм¦Ёе бваг¦вга i ?аRїяэп-. ‘я¦i Є?а?іiа¦Ё їяовм эicб-оіявЁбп
бЁбв?їявЁз-R i -?я ?аЁ Є<я-гія–i Є?а?іiаR¦ іЁ¦R-я–п я¦R-

iі г бЄ?жiя<iRія-Ёе Rа?я-яе ЄRяіiэRїзR?R ¦R-ваR<о їяу іаяеRігіявЁбп вя¦я
іяі<Ёія RІбвяіЁ-я, як поширенiсть i динамiка правопорушень певного виду,
боротьба з якими належить до компетенцiє того чи iншого контролюючого
органу.

Принципово важливе значення для пiдвищення ефективностi планування
заходiв по боротьбi з економiчними правопорушеннями ма§, на наш погляд,
аналiз не лише чисто правових, але й економiчних показникiв дiяльностi
господарських систем та окремих суб’§ктi

в господарювання. Йдеться про застосування методу економiко-правового
аналiзу при вивченнi стану законностi, спроби застосування якого мали
мiсце в останнi роки iснування Прокуратури Союзу РСР1 i про якi вiдразу
ж забули пiсля єє лiквiдацiє. Проте ок

ремi елементи цього методу продовжують iнтуєтивно застосовуватись у
практицi. На нашу думку, вiн поляга§ у пошуках вза§мозв’язку мiж явно
неблагополучними економiчними показниками дiяльностi суб’§ктiв
пiдпри-§мництва i, як крайнiм виявом єх, – банкру

тством та порушеннями чинного законодавства, що регулю§ господарську
дiяльнiсть.

Для уникнення неправомiрного втручання прокурорiв у господарську
дiяльнiсть чисто економiчнi питання такого аналiзу мають, звичайно,
з’ясовуватися фахiвцями з фiнансiв, бухгалтерського облiку, банкiвськоє
справи тощо.

Так, пiд час перевiрок додержання законiв у податковiй сферi в рядi
випадкiв справжнiй обсяг розмiрiв прибуткiв, що пiдлягали оподаткуванню,
встановлювався вiдповiдними фахiвцями за допомогою таких показникiв як
собiвартiсть, рентабельнiсть, фондовiд

дача та iн. Так само за допомогою фахiвцiв встановлювалися обставини
порушень законодавства установами комерцiйних банкiв, якi з економiчного
боку виявлялися в заниженнi розмiрiв резервних фондiв, пiдвищеному
ризику кредитних операцiй тощо.

У зв’язку з цим потрiбно зазначити, що в даний час ефективне виявлення
економiчних правопорушень силами прокуратури значною мiрою стриму§ться
низьким рiвнем економiчноє пiдготовки єє працiвникiв. В умовах
командно-адмiнiстративноє системи, коли дiя р

инкових регуляторiв була зведена до мiнiмуму, це не мало особливого
значення. Зараз же вiдставання в показниках, так би мовити, “економiчноє
ерудицiє” мiж правоохоронцями, зокрема з прокурорськоє системи, i
юристами, якi обслуговують пiдпри§мницькi (

в тому числi кримiнально-пiдпри§мницькi) структури, набуло загрозливих
масштабiв. Адже прокурори не в змозi однаково добре розбиратися у всiх
галузях законодавства, яке дедалi бiльше ускладню§ться, а саме по собi
iснування юристiв “широкого профiлю”

в цих умовах § бiльш нiж проблематичним.

У зв’язку з цим, на наш погляд, варто подумати над вирiшенням трьох
таких проблем.

По-перше, про налагодження чiткоє системи перепiдготовки осiб, якi вже
працюють в прокуратурi, в напрямi оволодiння ними основами конкретноє
економiки з урахуванням особливостей перехiдного перiоду.

По-друге, про запровадження в юридичних вузах i на факультетах з самого
початку навчання такого навчального курсу, який би уможливив набуття
випускниками спецiальностi “правознавець-економiст”
(“економiст-правознавець”) i щоб частина фахiвцiв такого

профiлю готувалася за замовленнями прокуратури.

По-трет§, про доцiльнiсть вiдновлення в штатах прокуратур посад
фахiвцiв-консультантiв з економiчно-бухгалтерською пiдготовкою, як це
мало мiсце в останнiй перiод iснування органiв прокуратури Союзу РСР1.
Попри наявнiсть рiзних точок зору з приводу д

оцiльностi iснування таких посад i завдань працiвникiв, якi єх
обiй-мали2, остаточнi висновки з цього питання можна зробити лише на
основi практики, можливо, для початку запровадити цi посади в порядку
експерименту.

Як привiд для включення перевiрок виконання законiв до планiв роботи
прокуратур на практицi розглядаються вказiвки вищестоящих органiв
прокуратури. Таке централiзоване планування ма§ своє переваги. Умiле
використання властивого прокуратурi принципу ц

ентралiзацiє дозволя§ провести перевiрку з того чи iншого питання чи в
певнiй господарськiй системi з верхнiх ешелонiв i до нижнiх ланок або з
питань застосування нормативних актiв у межах певних галузей
законодавства. До того ж низовi ланки прокурат

ури, якi мають вiдомостi лише про поодинокi факти економiчних
правопорушень, не завжди можуть належним чином оцiнити ступiнь шкоди,
яка завда§ться цими порушеннями iнтересам держави i суспiльства.

Уже протягом ряду рокiв ученi-юристи, особливо практики, виявляють
занепоко§ння перевантаженiстю прокурорiв низовоє ланки завданнями про
проведення перевiрок. Пропону§ться навiть обмежити кiлькiсть заходiв за
iнiцiативою “згори” до 35 % (чому не 30 а

бо 40?) вiд загальноє кiлькостi заходiв, що реалiзуються протягом одного
кварталу1.

На наш погляд, найбiльш об’§ктивну думку з цього приводу здатнi виробити
працiвники прокуратур обласного рiвня, якi одночасно виступають в ролi i
об’§ктiв i суб’§ктiв управлiнсько-наглядових правовiдносин. Завдання,
якi надходили останнiм часом в цен

тралiзованому порядку, стосувалися найбiльш прiоритетних, можна навiть
сказати – найболючiших питань подолання економiчних деформацiй засобами
правового впливу. В умовах перехiдного перiоду переважне перебрання на
себе Генеральною прокуратурою iнiцiа

тиви в органiзацiє тих або iнших наглядових заходiв § цiлком
виправданим, особливо якщо зважати на таку важливу житт§ву обставину, як
постiйна потреба Генерального прокурора, членiв колегiє Генпрокуратури
бути в “готовностi № 1” щодо надання iнформац

iє про стан законностi президентським, парламентським i урядовим
структурам, готувати пропозицiє щодо вдосконалення чинного
законодавства.

Отже, саме по собi зменшення кiлькостi централiзованих завдань про
проведення перевiрок ще не гаранту§ забезпечення оптимальностi
планування загальнонаглядових заходiв. Прокурори вищого рiвня не можуть
зняти з себе вiдповiдальностi за координацiю пла

нування, здiйснюваного пiдпорядкованими прокурорами, щоб мати можливiсть
систематично узагальнювати практику прокурорського нагляду. До того ж
аналiз практики дозволя§ виявити характерну тенденцiю, яка свiдчить про
реальне врахування iнiцiативи “низi

в”, а саме коли завдання про проведення перевiрок надсилаються
прокурорами вищого рiвня на пiдставi мате-рiалiв вивчення позитивного
досвiду пiдпорядкованих прокурорiв (див. главу II роботи).

Як позитивний момент органiзацiє роботи слiд зазначити також, що
завдання про проведення перевiрок останнiм часом супроводжуються
бiльш-менш детальними рекомендацiями щодо методики єх проведення. Проте
потрiбно звернути увагу на вкрай стислi термiни,

що встановлюються для виконання деяких завдань (iнколи це 2-3 тижнi),
що в умовах завантаженостi прокурорських працiвникiв iншими заходами
певною мiрою зумовлю§ формальне i поверхове проведення перевiрок.
Взагалi ж, на наш погляд, до питання про яке

сь “лiмiтування” кiлькостi завдань, що надходять з вищестоящих
прокуратур, можна буде повернутися лише пiсля послаблення економiчноє
кризи в краєнi.

З огляду на сказане вище пропону§мо викласти у такiй редакцiє положення
наказу Генерального прокурора Украєни, присвяченi плануванню та
органiзацiє перевiрок виконання законiв:

“Перевiрки за заявами, скаргами, матерiалами контролюючих органiв,
повiдомленнями засобiв масовоє iнформацiє провадити в строк i в порядку,
передбаченому законодавством про звернення громадян i юридичних осiб.

Перевiрки законностi правових актiв органiв державноє виконавчоє влади,
обласних i районних представницьких органiв i органiв мiсцевого
самоврядування провадити систематично в мiру єх надходження до
прокуратур вiдповiдного рiвня.

Планами роботи прокуратур передбачати перевiрки виконання законiв на
пiдставi узагальнень стану злочинностi та законностi, аналiзiв практики
розгляду звернень громадян i юридичних осiб, участi прокурорiв у
розглядi справ у судах i арбiтражних судах,

iншоє вiрогiдноє iнформацiє про правопорушення”.

У 1 глави I роботи вже вiдзначалася важливiсть вiдновлення в
законодавствi Украєни про прокуратуру принципу вза§модiє прокуратури з
iншими державними органами i пiднесення на новий рiвень єє координуючоє
функцiє.

На наш погляд, вза§модiю прокуратури з iншими органами можна розумiти у
широкому i вузькому смислi. В першому випадку йдеться про всi види
контактiв прокуратури з цими органами, зокрема тi, якi пов’язанi з
реалiзацi§ю наглядових повноважень. У другом

у – вза§модiя здiйсню§ться не через пiднагляднiсть тих чи iнших органiв
прокуратурi, а тому, що i тi й iншi виступають як рiвноправнi партнери,
однаково зацiкавленi у виявленнi та усуненнi проявiв зловживань та
безгосподарностi в економiчнiй сферi, с

прияннi найбiльш ефективному запровадженню ринкових результатiв
господарськоє дiяльностi.

Можна погодитися з думкою В.П. Пiвненка, що вза§модiя – це “заснована на
об’§ктивно iснуючих мiж державними органами вза§мних зв’язках,
iнiцiативi та зацiкавленостi сторiн узгоджена дiяльнiсть, що
здiйсню§ться у виглядi спiвробiтництва, вза§мноє допо

моги i пiдтримки при вiдсутностi §диного керiвництва, в процесi якоє
забезпечу§ться рацiональне та комплексне вирiшення загальних завдань по
змiцненню законностi”1.

З урахуванням численних мiркувань, висловлених в лiтературi2, вважа§мо
за потрiбне видiлити такi форми вза§модiє з iншими державними органами i
органами мiсцевого самоврядування.

По-перше, участь прокурорiв у роботi сесiй представницьких органiв,
колегiй держадмiнiстрацiй тощо. Це дозволя§ краще орi§нтуватися не лише
в станi законностi, але й у соцiально-економiчних проблемах, що сприяють
поширенню економiчних правопорушень.

Формою такоє вза§модiє § виступи прокурорiв з доповiдями i
повiдомленнями про стан законностi та заходи з єє забезпечення.

По-друге, обмiн iнформацi§ю про економiчнi правопорушення з
контролюючими органами. Йдеться не про витребування прокурором тих або
iнших вiдомостей i не про надiслання до прокуратури матерiалiв про
правопорушення кримiнального характеру, а про наданн

я iншоє корисноє iнформацiє (рiзного роду узагальнення, матерiали, що
можуть бути використанi прокурорами для пред’явлення позовiв тощо).
Одержуючи вiд контролюючих органiв ту чи iншу iнформацiю, прокурор, в
свою чергу, також може надати в єхн§ розпо

рядження вiдомостi, якi вони можуть використати для пiдвищення
ефективностi контролю.

По-трет§, вза§мне ознайомлення з плановими заходами щодо попередження
зловживань i безгосподарностi для того, щоб уникнути дублювання при
проведеннi перевiрок i пов’язаноє з цим пiдмiни контролюючих органiв.

По-четверте, розроблення спiльно з iншими державними органами заходiв
запобiгання злочинам та iншим правопорушенням (ч. 2 ст. 5 Закону “Про
прокуратуру”).

По-п’яте, спiльне проведення заходiв правовиховного характеру.

Що ж до реалiзацiє координацiйноє функцiє прокуратури та конкретних
форм, у яких вона здiйснюватиметься, то це питання, що вимага§
соцiального

монографiчного дослiдження з урахуванням нових умов, у яких проходить
дiяльнiсть прокуратури, може бути вирiшене пiсля внесення вiдповiдних
доповнень до законодавства про прокуратуру.

2. Проблеми пiдвищення ефективностi виявлення прокуратурою економiчних
правопорушень

Законом Украєни “Про прокуратуру” повноваження прокурора iз встановлення
правопорушень засобами загального нагляду передбаченi у ч. 1 ст. 20,
перевiрка ж виконання законiв вiдокремлена вiд iнших загальнонаглядових
повноважень, оскiльки про неє йдетьс

я у ч. 2 ст. 19 Закону. Може виникнути запитання, чи ма§ цей пiдхiд
якесь теоретичне обгрунтування, чи вирiшення питання таким чином §
просто вадою законодавчоє технiки, спричиненою поспiхом при прийняттi
Закону. На наш погляд, правильний перший варi

ант вiдповiдi, оскiльки перевiрцi виконання законiв

і<ябвЁіi аЁбЁ, п¦i іЁаi-повм хх -ЄRїiі i-иЁе

я?я<м-R-я?<пэRіЁе ЄRі-Rіяі?-м. ?бвя–i бЄiііiэ-Rбпвмбп Є?а?іiа¦Rо
іЁ¦R-я–п я¦R-iі п¦ зябвЁ-Ё

жi<Ёї, Rб¦i<м¦Ё і еRэi ЄаR¦гаRабм¦Rх Є?а?іiа¦Ё

їRігвм іЁ¦RаЁбвRігіявЁбм R¦а?їi зЁ і?бм ¦RїЄ Є?а?эІяз?-Ёе г з. 1 бв. 20 Шя¦R-г “?аR ЄаR¦гаявгаг”.

Варто зазначити, що цей пiдхiд використано i в бiлоруському Законi (ч. 2
ст. 21), прийнятому бiльш як через рiк пiсля вiдповiдного Закону
Украєни. Що ж до Закону “Про прокуратуру Росiйськоє Федерацiє”, то можна
констатувати, що в ньому без будь-якоє

потреби дублюються норми щодо перевiрок виконання законiв, а саме: у п.
2 ст. 21 передбачено, що “перевiрки виконання законiв провадяться на
пiдставi iнформацiє, що надiйшла до органiв прокуратури…”, а ч. 1. п.
1 ст. 22 прокурору нада§ться право “п

еревiряти виконання законiв у зв’язку з iнформацi§ю, що надiйшла до
органiв прокуратури, про факти порушень закону”. Як бачимо, обидвi цi
фрази спiвпадають майже дослiвно.

Вважа§мо, що в Законi Украєни “Про прокуратуру” з концептуальних
мiркувань необхiдно зберегти вiдокремленiсть перевiрки виконання законiв
вiд iнших загальнонаглядових повноважень. Водночас § невиправданим
висвiтлення цього питання у статтi пiд назвою

“Предмет загального нагляду”. В сучаснiй статтi 19, з одного боку,
названо правовi сфери, на якi поширю§ться загальний нагляд (що властиво
етимологiчному значенню термiну “предмет”), а з iншого – застереження
щодо неприпустимостi поширення нагляду н

а ситуацiє, коли це пов’язано:

а) з неправомiрним втручанням в господарську дiяльнiсть;

б) з пiдмiною органами прокуратури управлiнських i контрольних установ.

Самi цi положення безпосередньо належать до предмету загального нагляду.
Перше же речення ч. 2 цi§є норми у тому, що стосу§ться сутi та приводiв
до перевiрки виконання законiв, § пiдстави перенести до тi§є статтi
Закону “Про прокуратуру”, де мiститьс

я перелiк прокурорських повноважень.

В лiтературi даються рiзнi трактування поняття перевiрки виконання
законiв.

На думку В.Д. Ломовського, прокурорська перевiрка – це “врегульована
законом дiяльнiсть прокурора по встановленню обставин конкретних
правопорушень, встановленню осiб, якi припустилися цих порушень, що
здiйснена шляхом застосування конкретних прокуро

рсько-наглядових дiй, обраних прокурором вiдповiдно до характеру
правопорушень, проведена за наявностi пiдстав (вiдомостей про
правопорушення) i в певному порядку з прийняттям рiшення про вiдновлення
порушених прав або встановленням вiдсутностi право

порушення”1.

Близькою до цi§є думки § позицiя О.Д. Берензона, який вважа§, що
“завданням прокурора § повне i

RІ’у¦вЁі-? ібвя-Rі ЄаяіRЄRаги?–п; іЁ–Ёе і cR?R б¦Rу–i, бвгЄ?-о хе-мRх іЁ-Ё; і) аRїiаг
яіэя-Ёе ЄаяіRЄRаги?–пї їяв?аiя<м-Ёе ІЁв¦iі; RІбвяіЁ-, п¦i бЄаЁп<Ё
ізЁ-?–о ЄаяіRЄRаги?-м”2.

Вважа§мо цi визначення недостатньо конкретними. Провадячи перевiрку,
прокурор ма§ встановити не просто “обставини правопорушення”, а розкрити
його повнiстю, тобто виявити “склад правопорушення” у сукупностi його
об’§ктивних та суб’§ктивних елементiв3

. У свою чергу, встановити склад правопорушення – значить знайти його
винуватцiв i наслiдки, якi можуть полягати не лише в матерiальнiй шкодi,
але й в iнших негативних виявах щодо держави, юридичних осiб i громадян.
Цi мiркування не стосуються випадк

iв, коли за наслiдками перевiрки виконання законiв порушу§ться
кримiнальна справа. В цьому разi до предмету прокурорськоє перевiрки
належить не встановлення складу правопорушення, а лише ознак злочину1.
“Маючи достатнi данi, що вказують на ознаки зло

чину, прокурор припиня§ у цiй частинi загальнонаглядову перевiрку та
порушу§ кримiнальну справу”2.

Ми подiля§мо точку зору В.Р. Михайленка, який вважа§ нелогiчним сам
термiн “перевiрка виконання законiв”, оскiльки перевiрцi ма§ пiддаватися
не “виконання законiв”, тобто законопослушна дiяльнiсть, а обставини
вiдхилення вiд чинного законодавства3. О

тже, термiн “перевiрка з метою виявлення порушень закону” бiльшою мiрою
вiдображала б сутнiсть дiяльностi прокурора. Проте, не наполягаючи на
змiнi звичного термiну, що закрiпився у свiдомостi не одного поколiння
працiвникiв прокуратури, вважа§мо за

потрiбне пiдкреслити його умовний характер.

На нашу думку, вичерпне i водночас стисле визначення да§ться авторами
Коментарю до Закону “Про прокуратуру”, на думку яких “перевiрка
виконання законiв – це сукупнiсть дiй прокурора, спрямованих на
встановлення порушень закону, причин цих порушень та

умов, що єм сприяють, з метою вжиття заходiв до єх усунення,
вiдновлення порушених прав i притягнення до вiдповiдальностi винних”1.

Перевiрки виконання законiв займають головне мiсце в загальнонаглядовiй
дiяльностi прокуратури. Проте це зовсiм не означа§, що всi дiє,
пов’язанi з перевiркою, мають здiйснюватися виключно єє працiвниками.

“На практицi, – вiдзнача§ ¦.А. Суботiн, – використову§ться п’ять
варiантiв перевiрчих дiй. В межах першого прокурор весь обсяг перевiрчоє
роботи бере на себе. Цей варiант § найпоширенiшим, але не
найефективнiшим2, оскiльки прокурор перевантажу§ себе

тi§ю роботою, яку могли б виконати iншi. Вiдповiдно до другого варiанту
прокурорськоє перевiрцi вiдноситься одержання iнформацiє про стан
законностi. Третiй – передбача§ попередн§, до прокурорськоє перевiрки,
проведення на пiднаглядному об’§ктi перев

iрки або ревiзiє на вимогу прокурора. За четвертого варiанта спочатку
витребуються для перевiрки акти i документи, за наслiдками єх вивчення
прийма§ться рiшення щодо перспективностi виявлення на даному об’§ктi
iнших порушень закону. П’ятому варiанту

властиво те, що до виявлення причин порушень закону та умов, що єм
сприяють, залучаються фахiвцi”1. Як нам зда§ться, використання цих
рекомендацiй з точки зору обрання найоптимальнiших в тактичному планi
способiв проведення перевiрок сприя§ пiдвищенн

ю єхньоє ефективностi.

Як вiдомо, з 1987 року в прокурорськiй системi Союзу РСР, а потiм –
незалежноє Украєни вiдмовилися вiд включення до статистичного звiту за
формою “П” вiдомостей про кiлькiсть перевiрок виконання законiв. На
прийняття такого рiшення вплинули двi обста

вини: прагнення вiдвернути прокурорiв вiд “валового” пiдходу до
проведення наглядових заходiв без урахування єхньоє результативностi та
неможливiсть порiвняти кiлькiсть перевiрок – рiзних за обсягом i
спрямованiстю.

Одним iз рiзновидiв перевiрок виконання законiв з початку 20-х рокiв §
перевiрки законностi правових актiв. I хоча нагляд за законнiстю актiв
за витратами часу посiда§ досить скромне мiсце серед iнших дiлянок
загальнонаглядовоє дiяльностi1, вiн повно

ю мiрою зберiга§ сво§ значення у справi змiцнення правопорядку, особливо
в економiчнiй сферi. Видання правових актiв – один з основних методiв
керiвництва господарською дiяльнiстю, оскiльки вони опосереднюють
управлiнськi рiшення власникiв, уповноваж

ених ними органiв i посадових осiб, а в рядi випадкiв – i трудових
колективiв. Законнiсть актiв не меншою мiрою, нiж єхня господарська
доцiльнiсть, § передумовою досягнення цiлей, якi ставилися при прийняттi
управлiнських рiшень.

У ходi пiдготовки цi§є роботи автор зробив спробу пiдрахувати хоча б
приблизно кiлькiсть незаконних актiв, виявлених прокурорськими
перевiрками в економiчнiй сферi. Данi про кiлькiсть розглянутих
протестiв i приписiв з цих питань виявилися малопридат

ними, оскiльки деяка частина актiв не переглядалася через давнiсть єх
видання, частина була змiнена або скасована на уснi вимоги працiвникiв
прокуратури, а в окремих протестах i поданнях ставилися питання про
перегляд одночасно кiлькох правових актiв

. З’ясувалося, що в 1999 роцi прокурори перевiрили вiдповiднiсть закону
понад 20 тис. рiшень i розпоряджень органiв виконавчоє влади загальноє
компетенцiє та органiв мiсцевого самоврядування, бiльш як 2/3 яких
стосувалися економiчних i соцiально-екон

омiчних питань. З цi§є кiлькостi за тими чи iншими порушеннями закону
було видано 357 актiв1, з них переглянуто у формi змiни чи скасування
понад 220 актiв. Пiдрахувати хоча б приблизно кiлькiсть актiв, виданих
iншими, зокрема господарськими органами

i посадовими особами, виявилося просто неможливим, оскiльки в
матерiалах первинного облiку цi данi не вiдображено. Таким чином,
керiвники прокуратур не мають можливостi в сучасних умовах бiльш-менш
детально проаналiзувати стан законностi саме у сфер

i видання актiв, простежити тенденцiє щодо змiцнення чи ослаблення
законностi. А це дуже важливий показник, оскiльки вiн характеризу§
насамперед рiвень правовоє культури посадових осiб.

Вважа§мо, що було б цiлком реально передбачити якщо не в державнiй
статистичнiй звiтностi, то принаймнi в первинному облiку вiдомостi щодо
кiлькостi перевiрених прокурорами правових актiв (а не кiлькостi
перевiрок законностi актiв, якi можуть iстотно

вiдрiзнятися за своєм обсягом), кiлькостi актiв, при виданнi яких мало
мiсце щонайменше одне порушення законностi, що робить акт юридично
дефектним. Це дозволило б глибше i детальнiше аналiзувати як стан
законностi, так i ефективнiсть уживаних проку

рорами заходiв щодо виявлення порушень законностi у формi видання
неправомiрних актiв.

Серйозноє уваги заслугову§ питання про змiст перевiрок законностi
правових актiв. Висловленi деякими авторами з цього приводу рекомендацiє
(В.Г. Лебединський, Л.О. Нiкола§ва) виходили, як на нашу думку, з
полегшених уявлень про дiяльнiсть прокурора.

Так, остання вважа§, що “для перевiрки вiдповiдностi акту пiднаглядного
органу закону достатньо порiвняти цей акт зi змiстом закону”1.

Тим часом саме лише порiвняння змiсту актiв з текстом закону далеко не
завжди дозволя§ виявити порушення. Це особливо стосу§ться видання таких,
що втiлюють у форму правових актiв, управлiнських рiшень з питань
господарськоє дiяльностi, зовнi правомiр

них, але з приводу яких § обгрунтованi пiдстави щодо наявностi
прихованих порушень закону. Для з’ясування єхнього справжнього змiсту у
прокурора може виникнути необхiднiсть витребувати вiдповiднi документи
(наприклад, тi, якi стверджують безпiдставнi

сть списання матерiальних цiнностей), одержати пояснення з приводу
мотивiв видання актiв тощо.

Останнiм часом в прокуратурi Одеськоє областi запроваджено порядок,
згiдно з яким, виєжджаючи у райони для перевiрок стану загального
нагляду, працiвники апарату обов’язково провадять контрольнi перевiрки
законностi актiв за матерiалами, за якими цi

акти ранiше перевiрялися працiвниками мiськрайпрокуратур. Завдяки цьому
в минулому роцi було додатково виявлено бiльш як 50 незаконних актiв.

Слiд зауважити, що межа мiж перевiрками законностi правових актiв i
перевiрками виконання законiв § досить умовною, оскiльки законнiсть
актiв § складовою частиною додержання законiв1.

У процесi бiльшостi перевiрок виконання законiв встановлюються рiзнi за
характером правопорушення чи у формi протиправних дiй, чи, навпаки,
невчинення дiй, приписаних законом. При цьому часто-густо йдеться не про
окремi незаконнi дiє, а про дiяльнiст

ь, що ма§ певну протизаконну спрямованiсть (наприклад, “прокручування”
державних коштiв, призначених для задоволення певних соцiальних потреб,
установами комерцiйних банкiв в iнтересах комерцiйних структур). Це саме
стосу§ться i невиконання обов’язкi

в з учинення певних дiй, яке, ставши систематичним, перетворю§ться у
протиправну бездiяльнiсть. Як незаконна дiяльнiсть, так i протиправна
бездiяльнiсть можуть виявлятися через протиправну поведiнку великоє
кiлькостi осiб, кожна з яких вклада§ свiй ”

внесок” у негативнi наслiдки, що i встановлю§ться прокурорськими
перевiрками.

Так, у практицi роботи органiв прокуратури широко використовувався такий
метод перевiрок виконання законiв як огляди мiсць зберiгання
матерiальних цiнностей, в ходi яких встановлювалися численнi фактори
безгосподарностi щодо невстановленого обладнанн

я, технiки, посiвiв сiльськогосподарських культур. Слiди
безгосподарностi фотографувались, а пояснення посадових осiб фiксувалися
на вiдеоплiвцi. Згодом цi матерiали використовувались як докази при
внесеннi документiв прокурорського реагування1.

Найпростiшою схемою дiй прокурора при проведеннi перевiрки з урахуванням
тi§є чи iншоє iнформацiє про правопорушення § одержання пояснення,
витребування документiв, на пiдставi чого робляться певнi висновки. Ця
схема властива для перевiрок за заявами

та iншими сигналами про правопорушення.

Чим бiльше iнформацiє про протиправну поведiнку § у прокурора i чим вона
рiзноманiтнiша, тим бiльше пiдстав для розширення масштабiв перевiрки за
рахунок нових питань, що пiдлягають з’ясуванню, i вiдповiдно – для
використання iнших повноважень, перед

бачених ч. 1 ст. 20 Закону “Про прокуратуру”. Прокурорсько-наглядовi
правовiдносини в цих випадках набувають не двостороннього, а
багатостороннього характеру за участю рiзних ланок органiв прокуратури,
контролюючих установ, суб’§ктiв пiдпри§мства, по

садових осiб i громадян (див. схему на с. 201).

Схема. Структура прокурорського нагляду за

¦R-ваR<оозЁїЁ Rа?я-яїЁ вя бгІ’у¦вяїЁ ЄiэЄаЁуї-Ёжвія

Зазначений вза§мозв’язок можна графiчно продемонструвати на прикладi
перевiрок виконання Закону Украєни “Про банки i банкiвську дiяльнiсть” в
частинi надання кредитiв комерцiйним структурам.

Сукупнiсть заходiв, якi в даному разi спрямованi на встановлення
порушень законiв, охоплюють управлiнськi (в системi органiв
прокуратури), контрольнi (мiж спецiалiзованими органами контролю та
комер-цiйними структурами) i суто наглядовi (органи проку

ратури – установи комерцiйних банкiв, органи прокуратури – iншi суб’§кти
виробничоє пiдпри§мницькоє дiяльностi, органи прокуратури –
спецiалiзованi органи контролю). Але в кiнцевому пiдсумку всi цi
правовiдносини набувають забарвлення прокурорсько-на

глядових, оскiльки заходи зi встановлення порушень законностi вживаються
з iнiцiативи i пiд безпосереднiм контролем прокуратури. В подiбних
випадках сукупнiсть перевiрчих дiй прокуратури можна розглядати i як
одну перевiрку, об’§днану §диним задумом,

i як численну кiлькiсть перевiрок.

Вищеподаний приклад iлюстру§ проведення так званоє галузевоє перевiрки
виконання законiв, оскiльки єє предметом було додержання законодавства у
сферi кредитних вiдносин. Тим часом в практицi застосовуються також
мiжгалузевi перевiрки, що охоплюють сф

еру застосування двох або бiльше галузей законодавства (наприклад,
господарського та природоохоронного у сферi використання вторинних
ресурсiв)1 у певних системах або галузях економiки, i комплекснi
перевiрки, якi охоплюють увесь комплекс проблем заб

езпечення законностi на тому чи iншому об’§ктi2.

Вважа§мо, що до комплексних перевiрок можна також вiднести виєзди груп
працiвникiв вищестоящих прокуратур до адмiнiстративно-територiальних
одиниць (мiст, районiв) для комплексного вивчення стану законностi, а
також вивчення районними прокурорами ста

ну законностi на територiє окремих сiльських (селищних) рад. На пiдставi
власного досвiду автор вважа§, що подiбнi узагальнення з наступним
винесенням єх на розгляд органiв державноє виконавчоє влади та
самоврядних органiв сприяють активiзацiє єхньоє

дiяльностi щодо попередження та усунення правопорушень в господарськiй
i соцiальнiй сферах.

За характером об’§ктiв перевiрок здiйснення єх можливе: в дiяльностi
пiдпри§мств та iнших суб’§ктiв пiдпри§мництва (1), одночасно та
вза§мопов’язано – в дiяльностi суб’§ктiв пiдпри§мництва та державних
органiв, що покликанi єх контролювати (2), в дiя

льностi органiв контролю загальноє та спецiальноє компетенцiє (3).
Останнi, в свою чергу, можуть стосуватися з’ясування окремих питань
дотримання законностi в контрольнiй дiяльностi (наприклад, практики
застосування законодавства про адмiнiстративнi

правопорушення) та в цiлому додержання законодавчих актiв, що визначають
статус того чи iншого контролюючого органу. Такi перевiрки стосовно
контролюючих органiв набувають характеру комплексних.

Виходячи з потреби забезпечити виконання вимог ч. 2 ст. 19 Закону “Про
прокуратуру” щодо неприпустимостi пiдмiни органiв управлiння та
контролю, вважа§мо, що в наказi Генерального прокурора з питань
загального нагляду потрiбно не обмежуватися простим

повторенням фрази, закладеноє в законi, а привернути увагу
пiдпорядкованих прокурорiв саме до ключових питань, якi пiдлягають
з’ясуванню при проведеннi перевiрок виконання законiв контролюючими
органами.

З приводу методики перевiрок додержання законiв контролюючими органами
видано докладнi методичнi рекомендацiє1, якi досить активно
впроваджуються в практику роботи органiв прокуратури Одещини.

Вважа§мо за потрiбне звернути увагу лише на один аспект цих перевiрок,
який стосу§ться обов’язку передачi контрольними установами до слiдчих
органiв матерiалiв, що мiстять вiдомостi про злочиннi дiяння. Пiд час
перевiрок в контролюючих органах облпро

куратурою та прокурорами мiст i районiв витребуються матерiали, якi вони
не передали до прокуратури чи органiв внутрiшнiх справ з власноє
iнiцiативи, майже по половинi з них порушуються кримiнальнi справи. При
цьому у звiтах про контрольну дiяльнiсть

цих органiв наводяться цифри, що значно перебiльшують фактичну
кiлькiсть переданих матерiалiв.

Для пiдвищення ефективностi нагляду за додержанням контролюючими
органами законiв в економiчнiй сферi, на наш погляд, велике значення ма§
звiрка вiдомостей про передачу матерiалiв до слiдчих органiв.

Пунктом 4.3 наказу Генерального прокурора Украєни № 2-1998 р. прокурорам
запропоновано, щоквартально провадити з контролюючими органами
вза§мозвiрки переданих до органiв прокуратури матерiалiв, якi мiстять
ознаки злочину, забезпечити оперативне єх ви

рiшення. Це особливо стосу§ться найважливiших органiв контролю, якi
дiють в економiчнiй сферi (податкових iнспекцiй, контрольно-ревiзiйноє
служби тощо).

Назрiла також потреба унiфiкацiє вимог до змiсту матерiалiв, перелiку
документiв, якi додаються до заяв i повiдомлень про злочини, що
надсилаються контролюючими органами до прокуратури та органiв внутрiшнiх
справ. Зараз з цього приводу iснують розрiз

ненi iнструкцiє та вказiвки, до того ж окремi з них мiстять досить
спiрнi положення. Це, зокрема, стосу§ться Вказiвки про порядок передачi
державними податковими iнспекцiями Украєни органам внутрiшнiх справ
матерiалiв, що засвiдчують ознаки злочину,

затвердженоє 22 листопада 1994 року Генпрокуратурою, Мiнiстерством
внутрiшнiх справ та начальником Головноє державноє податковоє iнспекцiє
Украєни.

У п. 5 цього нормативного акту працiвникам органiв дiзнання, що одержали
матерiали з державних податкових iнспекцiй, пропону§ться “при
встановленнi наявностi ознак злочину органiзувати дослiдчу
перевiрку…”. Це суперечить вимогам ст. 97 КПК, яка пер

едбача§ проведення додатковоє перевiрки лише в разi, коли за поданими
матерiалами не можна зробити висновку про наявнiсть ознак злочину. Якщо
ж ознаки злочину вже встановленi, то за поданими матерiалами ма§
порушуватися кримiнальна справа. Недостатнь

о обгрунтованим вида§ться i встановлення 20-денного термiну для
пiдготовки матерiалiв, призначених для передачi слiдчим органам (п. 11
Вказiвки), якщо врахувати, що перевiрка додержання податкового
законодавства вже проведена.

Виклика§ заперечення i надання права органам

розслiдування повертати податковим iнспекцiям матерiали у разi єх
неповноти (п. 10 Вказiвок). У практичних працiвникiв превалю§ думка, що
так належить чинити, якщо у матерiалах, що надiйшли до органiв
розслiдування, вiдсутнi якiсь документи, що мають

значення для порушення, а згодом – i розслiдування кримiнальноє справи.
Про це заявило понад 90 %

опитаних автором працiвникiв прокуратури. Адже саме для подiбних
випадкiв кримiнально-процесуальний

закон передбача§ можливiсть проведення так званих “дослiдчих перевiрок”.

На думку ¦.А. Суботiна, яку ми подiля§мо, “в цих випадках необхiдно
витребувати потрiбнi документи i здiйснювати iншi перевiрчi дiє
вiдповiдно до вимог КПК, а стосовно службових осiб, винних у пiдготовцi
недоброякiсного матерiалу, порушувати дисциплi

нарне провадження або ставити питання про притягнення єх до iншоє
вiдповiдальностi”1. З цього приводу працiвникам прокуратури Одеськоє
областi данi вiдповiднi настанови, але це питання, як ми вважа§мо, ма§
бути в принципi вирiшене у загальнодержавном

у масштабi. При цьому слiд виходити з того, що повернення матерiалiв не
ма§ жодного практичного значення, оскiльки перебiг встановлених законом
термiнiв для вирiшення питання про порушення чи вiдмову в порушеннi
кримiнальноє справи при цьому не зупин

я§ться.

Як ми вважа§мо, не слiд повертатися до практики часiв Союзу, коли
Прокуратура Союзу РСР узгоджувала окремо з кожним контролюючим органом
порядок передачi матерiалiв про дiяння, що тягнуть кримiнальну
вiдповiдальнiсть. Вимоги до цих матерiалiв, а тако

ж неприпустимiсть повернення єх з посиланням на неповноту, потрiбно
закрiпити безпосередньо в кримiнально-процесуальному законодавствi.

Важливим чинником, що вплива§ на ефективнiсть виявлення прокуратурою
економiчних правопорушень, § використання повноваження, яке передбачене
п. 3 ч. 1 ст. 20 Закону “Про прокуратуру”, тобто права “вимагати вiд
керiвникiв та колегiальних органiв прове

дення перевiрок, ревiзiй дiяльностi пiдпорядкованих i пiдконтрольних
пiдпри§мств, установ, органiзацiй та iнших структур незалежно вiд форм
власностi, а також видiлення фахiвцiв для проведення перевiрок, вiдомчих
i позавiдомчих експертиз”.

Нова редакцiя зазначеноє норми “нада§ прокурору право звертатися з
вимогами про проведення перевiрок i ревiзiй та про видiлення фахiвцiв
для проведення перевiрок, вiдомчих i позавiдомчих експертиз до
керiвникiв не лише державних органiв (як передбача

ла стара редакцiя статтi. – М.К.), але й органiв, що здiйснюють
управлiння структурами, не заснованими на державнiй власностi…
Водночас прокурора позбавлено права звертатися з цих питань до посадових
осiб, якi не § керiвниками вiдповiдних установ”1

.

На нашу думку, редакцiя Закону в частинi проведення перевiрок дiяльностi
пiдпри§мств i органiзацiй не вiдповiда§ правовому статусу прокуратури як
органу, покликаного здiйснювати нагляд за додержанням законiв. Перевiрки
i ревiзiє, що провадяться на ви

могу прокурора iншими органами, близькi за сво§ю метою та характером,
оскiльки вони спрямованi на виявлення порушень закону, причин порушень i
умов, що єм сприяють, якi кореняться в рiзних упущеннях у
виробничо-господарськiй дiяльностi. Крiм того, цi

ревiзiє та перевiрки можуть або звiльняти прокурора вiд необхiдностi
провадити перевiрки силами прокуратури в разi, коли єхнi матерiали
мiстять достатньо даних для реагування, або передувати єм. Так,
здiйснюючи заходи боротьби з порушеннями земельно

го законодавства, ряд районних прокурорiв Одеськоє областi спочатку
зверталися до установ Держкомiтету по земельних ресурсах з вимогами про
проведення перевiрок за сигналами про самовiльне захоплення i
безгосподарне використання земель, а потiм, за п

отребою, провадили додатковi перевiрки законностi вжитих заходiв.

Отже, на нашу думку, пiдстави для звернення прокурора до iнших органiв з
вимогою проведення ревiзiє або перевiрки мають бути такими, як i щодо
перевiрок виконання законiв силами прокуратури. Пропону§мо у майбутньому
законi про прокуратуру сформулюват

и таким чином вiдповiдний пункт: “Вимагати вiд керiвникiв та
колегiальних органiв у зв’язку з повiдомленнями та iншими матерiалами
про порушення законностi проведення перевiрок i ревiзiй…” i далi за
текстом чинноє статi.

Варто пiдкреслити, що загальне визначення поняття ревiзiє да§ться у
спецiальному законодавчому актi, а саме в Законi Украєни “Про державну
контрольно-ревiзiйну службi в Украєнi”, вiдповiдно до ст. 2 якого
ревiзiя – “це метод документального контролю

за фiнансово-господарською дiяльнiстю пiдпри§мства, установи,
органiзацiє, дотриманням законодавства

дi-я-бRіЁе ЄЁвя-м, эRбвRіiа-iбво RІ<i¦г вя іiв-Rбвi, бЄRбiІ
эR¦гї?-вя<м-R?R іЁ¦аЁввп -?эRбвяз, ЄаЁі<яб-?-м i ¦аяэiіR¦ ¦Rивiі i
їяв?аiя<м-Ёе жi–Rбв?c, ЄRЄ?а?эі?–п дi-я-бRіЁе <RііЁія-м”.

На вiдмiну вiд ревiзiє, визначення перевiрки, яке мiститься у згаданiй
статтi, не може мати унiверсального значення, оскiльки воно
розгляда§ться лише як “обстеження та вивчення окремих дiлянок
фiнансово-господарськоє дiяльностi пiдпри§мства, установи

, органi-зацiє чи єхнiх пiдроздiлiв”, тобто йдеться, по сутi, про ту
саму ревiзiю, щоправда, не комплексну, а з окремих питань1. Проте, як
зазначалося в лiтературi, частина перевiрок справдi може стосуватися
з’ясування порушень у фiнансово-господарсь

кiй дiяльностi iз застосуванням спецiальних знань i методiв, а iнша
частина – виявлення порушень закону, причин порушень i умов, що єм
сприяють, що в принципi могли бути встановленi самим прокурором, який не
вдався до проведення перевiрки силами прок

уратури, а зажадав цього вiд органу управлiння чи контролю1.

Як свiдчить аналiз практики прокурорського нагляду, далеко не всi
прокурори активно використовують зазначене повноваження. Вибiрковим
вивченням цього питання у мiських i районних прокуратурах Одеськоє
областi встановлено, що прокурори переважно вимаг

али проведення комплексних або часткових документальних ревiзiй
(документальних перевiрок) фiнансово-господарськоє дiяльностi i вкрай
рiдко вдавалися до вимог про проведення перевiрок виконання законiв
силами контролюючих органiв. З цього робитимутьс

я вiдповiднi висновки.

Слiд зазначити, що останнiм часом пов’язанi з цим питання вирiшуються iз
значними труднощами, насамперед через повсюдне скорочення
контрольно-ревiзiйних служб. Вважа§мо, що прокурорам потрiбно надати
право звертатися з вимогами про проведення ревiзiй

i перевiрок до контролюючих органiв (у тому числi до госпрозрахункових
типу аудиторських) за рахунок пiдпри§мств i органiзацiй, в яких
провадяться цi заходи. I лише у випадках невиявлення порушень можна було
б вiдновити видатки на рахунок держави. I

ншим варiантом вирiшення цього питання могло б бути створення у складi
Мiнфiну спецiалiзованого пiдроздiлу для виконання вимог прокуратури та
iнших правоохоронних органiв про проведення ревiзiй.

Вiдповiдно до ч. 1 ст. 8 Закону Украєни “Про прокуратуру” вимоги
прокурора, якi вiдповiдають чинному законодавству, § обов’язковими i
виконуються невiдкладно чи у передбаченi законом або визначенi
прокурором термiни1. Останн§ стосу§ться вимог про про

ведення перевiрок i ревiзiй, якi за чинним порядком встановлю§ сам
прокурор. При цьому врахову§ться як складнiсть перевiрки, так i реальнi
можливостi органу управлiння та контролю провести єє у встановленi
прокурором, iнколи стислi термiни так, щоб ц

е не вплинуло на єє якiсть i повноту.

Як свiдчить аналiз практики застосування цього повноваження, в деяких
випадках вiддiли (групи) КРС, податковi адмiнiстрацiє та iншi контрольнi
органи, одержуючи вимоги про проведення ревiзiй не лише вiд прокуратури,
але i й органiв внутрiшнiх справ,

Управлiння по боротьбi з органiзованою злочиннiстю, просто не мали
можливостi виконати єх у встановленi термiни, що викликало конфлiктнi
ситуацiє. Тому на координацiйних нарадах необхiдно попередньо
узгоджувати цi питання для того, щоб ревiзiє та пер

евiрки призначалися в першу чергу для з’ясування обставин
найсер-йознiших господарських правопорушень.

Особливоє уваги заслугову§ питання про участь фахiвцiв у здiйсненнi
загальнонаглядових заходiв. Вiдповiдно до п. 3 ч. 1 ст. 20 Закону “Про
прокуратуру” прокурор може вимагати видiлення фахiвцiв, по-перше, для
проведення перевiрок i, по-друге, для про

ведення вiдомчих або позавiдомчих експертиз.

Вважа§мо таке визначення мети для залучених фахiвцiв не зовсiм точним.
Буквальне тлумачення зазначеноє норми наштовху§ на думку про те, що
прокурор може доручити фахiвцевi провести перевiрку. У такому разi ста§
незрозумiло, в якому спiввiдношеннi пер

ебува§ це повноваження з правом прокурора вимагати проведення перевiрок
i ревiзiй вiд керiвникiв i колегiальних органiв, про що йдеться у цьому
самому пунктi. Адже цi перевiрки також провадяться силами фахiвцiв, якi
працюють переважно в органах управ

лiння та контролю.

Правильне тлумачення сутi повноваження, пов’язаного з залученням
фахiвцiв, да§ться, на нашу думку, у ч. 1 наказу Генерального прокурора
Украєни № 2-1998 р., де прокурором пропону§ться провадити перевiрки iз
залученням фахiвцiв. Саме для участi в пере

вiрках виконання законiв, якi провадяться силами прокуратури, а не тих
випадкiв, коли перевiрки провадяться хоча i з iнiцiативи прокурора, але
органами управлiння та контролю. I в першому i в другому випадках
наглядовi правовiдносини виникають мiж пр

окурором, з одного боку, i керiвниками пiдпри§мств, установ, органiзацiй
i колегiальними органами – з другого.

Вважа§мо, що згадане положення доцiльно вiдтворити в майбутньому законi
про прокуратуру.

Водночас потрiбно визначитись у питаннi з призначенням так званоє
вiдомчоє та позавiдомчоє експертизи при здiйсненнi загального нагляду,
яка, природно, також може бути проведена лише силами вiдпо-вiдних
фахiвцiв. Досi в юридичнiй лiтературi не

намiчено чiткоє рiзницi мiж видiленням фахiвцiв для участi в перевiрках
i для проведення експертиз1.

Не дала будь-яких вказiвок щодо цього i Генеральна прокуратура Украєни.

Своє висновки тут ми можемо будувати лише на матерiалах аналiзу практики
залучення фахiвцiв

эR ЄаRі?э?–п Є?а?іiаR¦ іЁ¦R-я–п я¦R-iі бЁ<яїЁ Єаяжiі-Ё¦iі ЄаR¦гаявгаЁ.
Шя іЁіз?-ЁїЁ яівRаRї їяв?аiя<яїЁ Є?а?іiаR¦, эRЄRїR?я дяеiіжiі
іЁ¦RаЁбвRігія<ябм г 29 % іЁЄяэ¦iі. ?аЁ жмRїг, R?<пэг -я RбRІ<ЁіRбвi
Є?а?іiаR¦ іЁ¦R-я–п я¦R-iі, бяї? г бд?аi ?¦R-R

їi¦Ё -яcзябвiи? іЁ¦RаЁбвRігія<Ёбп дяеiіжi і ?я<гi дi-я-бiі i
Іге?я<в?абм¦R?R RІ<i¦г (62 % іiэ я?я<м-Rх ¦i<м¦Rбвi Є?а?іiаR¦, г п¦Ёе
Іая<Ё гзябвм дяеiіжi) вя i-і?-?а-R-в?е-iз-i Єаяжiі-Ё¦Ё (23).

Форми сприяння прокуратурi фахiвцiв у ходi перевiрок були рiзнi:
допомога в пошуку документiв для вивчення, оглядi мiсць зберiгання
цiнностей, надання консультацiй з приводу правильностi оформлення
документальних операцiй, проведення розрахункiв i ан

алiзiв1, виконання окремих перевiрчих дiй.

У кiнцевому пiдсумку уснi чи письмовi висновки фахiвцiв дозволяють
поглибити перевiрки виконання законiв i пiдвищити аргументованiсть
прокурорських висновкiв щодо фактiв порушень законностi, причин цих
порушень та умов, що єм сприяли.

Звертаючись з вимогою про видiлення фахiвця (або фахiвцiв) для участi в
комплексних перевiрках виконання законiв, прокурор ма§ можливiсть лише у
загальних рисах визначити коло питань, якi вiн хотiв би

‘пбгіявЁ1. Тим часом вимога про проведення експертизи обов’язково
повинна мiстити конкретнi запитання, на якi експерт ма§ дати вiдповiдь2.
Ця обставина, на наш погляд, ма§ вирiшальне значення для розмежування
вимог прокурора про видiлення фахiвцiв дл

я участi в перевiрках i для проведення вiдомчих або позавiдомчих
експертиз.

Доводиться, однак, з жалем констатувати, що призначення експертиз в
порядку загального нагляду практично не застосову§ться в практицi
органiв прокуратури. На наш погляд, це стане реально можливим тодi, коли
сама процедура вирiшення пов’язаних з цим п

итань стане iдентичною процедурi проведення експертиз по кримiнальних i
цивiльних справах. У зв’язку з цим варто було б надати прокурору чи
слiдчому право призначати експертизу за нормами КПК до порушення
кримiнальноє справи, в межах так званоє “досл

iдчоє перевiрки”. Це дозволило б зменшити кiлькiсть помилкових порушень
кримiнальних справ.

I нарештi, висвiтлюючи питання, пов’язанi з виявленням правопорушень у
сферi економiки, не можна не звернути увагу на потребу суворого
виконання прокурорами законодавства в частинi додержання комерцiйноє
та§мницi1. Надання прокурору права витребувати

з господарських структур будь-якi вiдомостi, в тому числi й тi, що
становлять комерцiйну та§мницю i таку єє рiзновиднiсть, як банкiвська
та§мниця2 (п. 1 ст. 20 Закону Украєни “Про прокуратуру” в редакцiє вiд
26 листопада 1993 р.), не означа§, що вiн

може використовувати єє абсолютно безконтрольно. Якщо вiдомостi про
дiяльнiсть пiдпри§мства, незалежно вiд форми власностi, що стосуються
виробництва, технологiй, управлiння, фiнансового стану, визначенi
власником або керiвником пiдпри§мства як такi

, що § комерцiйною та§мницею, прокурор, так само, як i працiвники iнших
державних органiв, не ма§ права єє оприлюднювати, за винятком випадкiв,
коли це пов’язано з ужиттям заходiв щодо усунення правопорушень, причин
цих порушень та умов, що єм сприял

и. При цьому, однак, необхiдно враховувати, що цiла низка вiдомостей про
дiяльнiсть пiдпри§мницьких структур не може становити комерцiйноє
та§мницi3.

Донинi в практицi роботи органiв прокуратури Одеськоє областi не
виникало конфлiктних ситуацiй, пов’язаних з безпiдставним розголошенням
єє працiвниками комерцiйноє чи банкiвськоє та§мницi та пов’язаних з цим
претензiй щодо вiдшкодування матерiальних

збиткiв.

Для недопущення таких явищ на цю важливу обставину вже двiчi було
звернуто увагу мiських i районних прокурорiв на семiнарах iз загального
нагляду. На наш погляд, доцiльно було б з чисто профiлактичною метою
звернути на це увагу також у наказi Генерал

ьного прокурора Украєни з питань загального нагляду.

3. Проблеми пiдвищення ефективностi

яеRэiі ЄаR¦гаявгаЁ йRэR гбг-?–п вя яЄRІi?я–п ?¦R-Rїiз-Ёї
ЄаяіRЄRаги?–пї

ЄаЁ эicб-?–i я?я<м-R?R -я?<пэг

Комплекс проблем пiдвищення ефективностi за-

стосування повноважень прокурора в процесi реагування на виявленi
порушення законодавства у сферi економiки заслугову§ особливого
розгляду. Вмiле використання в кожному конкретному випадку цих
повноважень дозволя§ досягти високоє результативностi та

ефективностi нагляду. Реагування прокурора § логiчним продовженням його
попередньоє наглядовоє дiяльностi i ма§ бути спрямоване на досягнення
цiлей, що постають перед прокуратурою в конкретних загальнонаглядових
ситуацiях.

Урахувавши завдання органiв прокуратури в боротьбi з правопорушеннями у
сферi економiки, до загальних цiлей, на наш погляд, треба вiднести:

усунення порушень закону, допущених суб’§ктами господарювання всiх форм
власностi чи ж органами державноє виконавчоє влади та мiсцевого
самоврядування при здiйсненнi ними контрольних повноважень;

усунення причин правопорушень i умов, що єм сприяли;

притягнення засобами прокурорського нагляду винуватцiв господарських
правопорушень до кримiнальноє, дисциплiнарноє, адмiнiстративноє
вiдповiдальностi;

вжиття заходiв до застосування економiчних (фiнансових) санкцiй
вiдповiдно до компетенцiє державних органiв, що здiйснюють позавiдомчий
контроль;

вiдшкодування збиткiв, заподiяних державi, а також державним та iншим
пiдпри§мствам i органiзацiям економiчними правопорушеннями, стягнення
при потребi заборгованостi за господарськими угодами (якщо подiбнi
заходи обгрунтованi вагомими державними чи

суспiльними iнтересами).

Найважливiшою умовою належноє ефективностi заходiв прокурорського
реагування на порушення законностi § адекватнiсть цих заходiв характеру
правопорушень та єхнiм наслiдкам1. При цьому основним критерi§м
ефективностi загальнонаглядовоє дiяльностi проку

рора взагалi ма§ бути “повнота поновлення законностi засобами
прокурорського нагляду, оскiльки саме цей результат може свiдчити про
досягнення постановленоє перед цi§ю дiяльнiстю мети”1.

Потрiбно враховувати, що одна частина актiв прокурорського реагування
безпосередньо спрямована на усунення правопорушень та єхнiх наслiдкiв
(принесення протестiв, внесення приписiв, подань), а друга – ма§
непрямий вплив на вирiшення цих завдань, стим

улюючи бiльш вiдповiдальне ставлення органiв влади, посадових осiб i
громадян до виконання вимог закону (притягнення правопорушникiв до
кримiнальноє, дисциплiнарноє, адмiнiстративноє вiдповiдальностi,
застосування в окремих випадках заходiв громадськ

ого впливу). При цьому слiд вiдзначити, що застосування прокурором
заходiв на притягнення винуватцiв до матерiальноє вiдповiдальностi ма§
подвiйну спрямованiсть: компенсацiйну та профiлактичну. Чималий
профiлактичний потенцiал закладено i в iнших пер

едбачених законом заходах прокурорського реагування.

На жаль, в процесi прийняття чинного Закону Украєни “Про прокуратуру”
було визнано за доцiльне вiдмовитися вiд такого засобу реагування, як
застереження, що було передбачено у ст. 251 союзного закону “Про
прокуратуру”, i застосування якого цiлком бул

о пiдпорядковане метi iндивiдуальноє профiлактики правопорушень. Цей акт
не передбачений i чинним росiйським Законом, проте зберiгся у
бiлоруському законодавствi. Вiдповiдно до п. 4 ч. 2 ст. 22 бiлоруського
Закону прокурор при здiйсненнi загального н

агляду “офiцiйно попереджа§1 посадових осiб, громадян про недопустимiсть
порушення ними вимог закону”.

Практика застосування протягом помiрно короткого перiоду (1987 – 1991
рр.) застережень щодо недопустимостi порушень закону виявила як
позитивний, так i негативний боки цього явища. В рядi випадкiв
прокурорам удавалося запобiгати в зародку iстотним пр

авопорушенням в господарськiй сферi (наприклад, введенню в експлуатацiю
народногосподарських об’§ктiв з недоробками, що загрожувало екологiчнiй
безпецi, життю та здоров’ю працiвникiв, могло спричинити випуск
недоброякiсноє продукцiє тощо).

Водночас масове застосування застережень iнколи мало формальний
характер, оскiльки не супроводжувалося притягненням до передбаченоє
законом вiдповiдальностi осiб, якi iгнорували прокурорськi застереження.
Саме останн§, очевидно, i стало причиною вiдм

ови вiд цього засобу реагування. Проте, на нашу думку, слiд було йти
шляхом удосконалення практики нагляду, не вiдмовляючись у принципi вiд
прокурорського застереження. При вирiшеннi питання про вiдновлення його
в законодавствi про прокуратуру потрiб

но, на нашу

эгї¦г, іаяеRігіявЁ i а?я<м-R iб-гозг Єая¦вЁ¦г. ?i<ми п¦ 90 % RЄЁвя-Ёе
яівRаRї Єаяжiі-Ё¦iі ЄаR¦гаявгаЁ Єiэ-ві?аэЁ<R, йR іR-Ё і вic яІR i-иic
б<Rі?б-ic дRаїi і?авяовм гія?г ¦?аiі-Ё¦iі i ЄRбяэRіЁе RбiІ -я
-?эRЄгбвЁїiбвм гзЁ-?–п яІR ЄаRэRіі?–п ЄаяіRЄRа

ги?-м (п¦i їяовм ваЁія<Ёc еяая¦в?а), ЄRЄ?а?эіяозЁ Rбвя–iе ЄаR їRі<Ёіi
-яб<iэ¦Ё. ?аRв?, R?<пэг -я іiэбгв-iбвм ?яэя-R?R ЄRі-Rіяі?–п і
я¦R-Rэяібвіi, іR-Ё -? RдRаї<повм эR¦гї?-вя<м-R жЁе і?а-?-м.

Вважа§мо, що в Законi “Про прокуратуру” застереження (варiант –
“попередження”) доцiльно було б вiдновити як одне з повноважень
прокурора, сформулювавши вiдповiдну норму таким чином: “Застереження
щодо неприпустимостi порушення закону прокурор оголош

у§ посадовим особам1 за наявностi вiрогiдних звiсток про пiдготовлення
протиправного дiяння, а також для припинення продовжуваноє проти-правноє
дiяльностi”.

Закон Украєни “Про прокуратуру” ототожню§ акти реагування прокурора на
тi чи iншi порушення закону з внесенням документiв прокурорського
реагування (ст. 25). Проте в практицi значного поширення набуло
звернення представникiв прокуратури (не лише прок

урорiв та єхнiх заступникiв, але й помiчникiв прокурорiв, начальникiв
структурних пiдроздiлiв облпрокуратур та єхнiх заступникiв) з усними
вимогами про усунення порушень, що в рядi випадкiв сприя§ найбiльш
оперативному єх усуненню. Застосування цi§є

форми реагування пiдтвердили майже всi опитанi автором прокурорськi
працiвники. На можливiсть удаватися до неє безпосередньо пiд час
перевiрок було звернуто увагу i в п. 8.1 наказу Генерального прокурора
Украєни № 2-1996 р.

На жаль, у чинному наказi № 2-1998 р. такоє вказiвки не мiститься. Проте
навряд чи доцiльно вiдмовитися вiд такого способу усунення порушень
закону, особливо коли особи, якi припустилися порушень, усувають єх
цiлком добровiльно.

При§днуючись до висловлюваноє думки щодо потреби вiдображення цi§є
дiяльностi у статистичному звiтi про роботу прокурора1, вважа§мо за
необхiдне встановити чiткий порядок фiксацiє цих дiй у документах
первинного облiку з умовою обов’язкового одержанн

я прокурором письмового повiдомлення про фактично вжитi заходи й у
статзвiтi.

Вiдповiдно до ст. 25 Закону “Про прокуратуру” в документах
прокурорського реагування (протестi, поданнi, приписi чи постановi)
обов’язково зазнача§ться, ким i яке положення закону порушене, в чому
поляга§ порушення та що i в який термiн посадова особ

а чи орган мають зробити для його усунення. Вважа§мо, що таке
формулювання згаданоє норми закону мало б сенс лише в разi, коли при
здiйсненнi загального нагляду застосовувалася б якась одна, унiверсальна
форма прокурорського реагування. Але це неможл

иво з причини вiдмiнностi завдань, якi мають виконувати кожен
прокурорський акт зокрема.

Зрозумiло, що не може бути й мови про однаковий перелiк реквiзитiв,
скажiмо, протесту в порядку загального нагляду i постанови про порушення
кримiнальноє справи. Отже, на наш погляд, ст. 25 Закону “Про
прокуратуру” не несе в собi жодного смислового н

авантаження i єє доцiльно було б виключити з майбутнього закону про
прокуратуру, натомiсть же кон-кретизувати норми закону, якi
регламентують пiдстави та порядок застосування окремих засобiв
прокурорського реагування.

Зупинимося на окремих аспектах цi§є проблеми, враховуючи при цьому
особливостi вживаних прокуратурою заходiв щодо усунення та попередження
економiчних правопорушень.

Пiдставою для принесення прокурором протесту1 § виявлення нормативного
чи iндивiдуального акту, виданого органом влади чи посадовою особою з
порушенням закону, якщо перегляд цього акту (скасування чи приведення у
вiдповiдальнiсть iз законом) потрiбни

й для захисту iнтересiв держави, вiдновлення порушених прав i законних
iнтересiв державних органiв, суб’§ктiв господарювання, посадових осiб
або громадян, припинення незаконних дiй посадових осiб.

Вивчення автором 130 протестiв, принесених прокуратурою Одеськоє областi
та мiськрайпрокурорами в 1998-1999 роках з приводу порушень законностi у
сферi економiки, засвiдчило, що пiдставами до опротестування були такi
порушення законностi:

незаконне списання збиткiв вiд нестач та псування цiнностей (54 %);

незаконне витрачання грошових коштiв та матерiальних цiнностей за
розпорядженнями органiв i посадових осiб (22 %);

порушення iснуючого порядку приватизацiє державного майна (7 %);

перевищення компетенцiє органами державноє виконавчоє влади щодо
суб’§ктiв пiдпри§мництва (6 %) тощо1.

З чотирьох випадкiв вiдхилення протестiв у трьох випадках прокуратури
зверталися до суду вiдповiдно до ч. 4 ст. 21 Закону “Про прокуратуру” i
єхнi заяви були задоволенi.

Аналiз практики принесення протестiв перекону§, що найхарактернiшими
помилками, яких припускаються прокурори при застосуваннi цього заходу
реагування, §:

принесення протестiв на правовi акти, якi через давнiсть видання єх
фактично втратили юридичне значення;

посилання в протестах на пiдзаконнi акти при одночаснiй вiдсутностi
посилання на закон;

вiдсутнiсть в заключних частинах досить конкретних вимог про характер
дiй щодо усунення порушень, вказiвок на зупинення дiє опротестованих
актiв, якi не були реалiзованi на момент опротестування та iн.1
Прокуратура Одеськоє областi вжива§ вiдповiднi

органiзацiйнi заходи до усунення цих недолiкiв.

З метою подальшого вдосконалення практики принесення загальнонаглядових
протестiв вважа§мо за потрiбне внести деякi змiни до законодавчих актiв
та нормативно-органiзацiйних документiв Генеральноє прокуратури.

По-перше, доцiльно запозичити порядок, передбачений у ч. 1 ст. 23
росiйського Закону, вiдповiдно до якого прокурор або його заступник
приносить протест органу чи посадовiй особi, якi видали незаконний акт,
або зверта§ться до суду з заявою про його пе

регляд. Передбачений у ч. 1 ст. 21 Закону Украєни порядок, що встановлю§
можливiсть принесення протесту до вищестоящого органу, § менш
ефективним, нiж вирiшення цього питання в судовому порядку, i, як
свiдчить практика, не сприя§ оперативному усуненн

ю порушень закону при виданнi актiв. Як правило, прокурор може наперед
передбачити можливiсть вiдхилення протесту представником влади чи
пiдпри§мницьких структур або його нерозгляду у встановлений термiн i,
керуючись тактичними мiркуваннями, не витра

чати часу на вмовляння, а вiдразу звернутися до суду.

По-друге, слiд запровадити в нашому законодавствi обов’язковiсть
розгляду протесту прокурора на най-ближчому засiданнi представницького
органу (ч. 2

бв. 23 аRбicбм¦R?R Шя¦R-г) i -яіiвм ЄаRі?э?–п ЄRяз?а?RіR?R ябiэя–п -я
іЁїR?г ЄаR¦гаRая ( гаяегія–пї ЄRва?ІЁ гбг-гвЁ ЄRаги?–п я¦R-г г
-яc¦RаRвиЁc в?аїi-).

По-трет§, необхiдно вiдмовитися вiд альтернативного характеру
прокурорського реагування на незаконнi рiшення представницьких органiв
(сесiй рад) шляхом принесення протесту чи внесення подання

(п. 2 ч. 2 ст. 20 Закону “Про прокуратуру”). В разi, коли у прокурора §
пiдстави вимагати перегляду рi-шення, слiд вдаватися до його
опротестування. Зауважимо, що iсну§ бiльше пiдстав для запровадження
такого альтернативного порядку реагування стосов

но правових актiв вищого органу виконавчоє влади – Кабiнету Мiнiстрiв
Украєни.

Пiдставою для внесення прокурором подання в порядку загального нагляду
§:

виявлення перевiрками виконання законiв, узагальненнями наглядовоє та
судовоє практики порушень закону у формi бездiяльностi, або
систематичних правопорушень з боку органiв i посадових осiб;

наявнiсть узагальнених даних про опротестування незаконних актiв, (дiй)
або вiдомостей про поширенiсть випадкiв видання незаконних актiв, якi не
можна опротестувати з тих або iнших причин;

встановлення причин порушень закону та умов, що єм сприяють.

Як слушно вiдзначено в лiтературi1, загальнонаглядовi подання прокурора
про усунення причин i умов правопорушень мають багато спiльного з
поданнями органiв розслiдування з приводу запобiгання злочинам.

Аналiз практики внесення подань щодо порушень законностi у сферi
економiки в Одеськiй областi за-свiдчу§, що у 1999 роцi обласною
прокуратурою та мiськрайпрокуратурами було внесено 620 цих документiв, у
тому числi з питань порушення законодавства про

власнiсть – 27 %, про пiдпри§мницьку дiяльнiсть – 25 %, порушень
зовнiшньоекономiчного законодавства – 9 %, земельного та податкового
законодавства – по 7% тощо. Понад 50 подань було внесено i розглянуто у
зв’язку з порушеннями законностi спецiалiзо

ваними органами позавiдомчого контролю.

Проведене у 1999 роцi узагальнення якостi документiв прокурорського
реагування показало, що найпоширенiшими недолiками практики внесення
загальнонаглядових подань §:

малозначнiсть приводiв для письмового реагування, коли порушення закону
можна було усунути чи запобiгти єм за усними вимогами прокурорiв;

пiдмiна поданнями протестiв, коли в заключнiй частинi подань ставилося
питання про перегляд незаконних актiв;

поверховiсть фактичного та правового аналiзу порушень законностi та
єхнiх причин;

вiдсутнiсть вказiвок на конкретних винуватцiв правопорушень, якi
пiдлягають притягненню до вiдповiдальностi;

неконкретнiсть вимог щодо заходiв, якi слiд вжити для усунення
правопорушень, що стосу§ться i деяких вiдповiдей про вжитi заходи, i т.
iн.

На усунення цих недолiкiв спрямоване вивчення методичних рекомендацiй
щодо внесення подань якнайскладнiших за структурою документiв
прокурорського реагування1, iндивiдуальне стажування, особливо молодих
фахiвцiв, вiдкликання подань, змiст яких не вiд

повiда§ встановленим вимогам.

На наш погляд, у формулюваннi ч. 1 ст. 23 Закону Украєни “Про
прокуратуру” щодо порядку розгляду подання без вагомоє потреби
проводиться роздiл мiж термiном його розгляду (невiдкладно) i вжиттям
вiдповiдних заходiв до усунення порушень закону, причин

i умов, що єм сприяють, i повiдомлення про це прокурора (не пiзнiше як
у мiсячний термiн). До того ж не можна не враховувати, що в одних
випадках для вжиття вiдповiдних заходiв достатньо кiлькох годин, а в
iнших – може не вистачити i мiсяця (в разi

, коли йдеться про усунення численних вза§мопов’язаних
органiзацiйно-економiчних факторiв, що сприяють порушенням законностi).

Слiд вiдзначити, що у ст. 24 росiйського Закону не передбача§ться
невiдкладнiсть розгляду подань, а йдеться лише про вжиття ними заходiв
протягом мiсяця. На нашу думку, в майбутньому законi Украєни прокуроровi
слiд надати право у залежностi вiд харак

теру порушень самому визначати термiн ужиття цих заходiв.

Останнiм часом у практицi роботи органiв прокуратури Одещини дедалi
ширшого застосування набува§ внесення приписiв про усунення економiчних
порушень1. У 1999 роцi прокурори внесли 4657 таких приписiв i 620
подань.

На наш погляд, осмислення цих цифр дозволя§ поставити питання про
перегляд деяких усталених уявлень про сферу застосування припису,
насамперед щодо такоє пiдстави його внесення, як реальна небезпека
заподiяння iстотноє шкоди державi, пiдпри§мству, ус

тановi чи громадянину – якщо порушення не буде негайно усунуте (ч. 2 ст.
22 Закону “Про прокуратуру”). Причому, як зазначено у
Науково-практичному коментарi до цього Закону, “якщо збиткiв уже
завдано, використову§ться не припис, а iншi заходи реагува

ння”1.

Вважа§мо, що це правильне в принципi мiркування не може бути
реалiзованим без урахування сучасних суспiльно-економiчних реалiй, в
яких здiйсню§ться прокурорський нагляд.

Як уже зазначалось у главi II цi§є роботи, значна увага органiв
прокуратури зараз спрямована на попередження й усунення правопорушень у
формi заборгованостi за господарськими зобов’язаннями, зокрема у сферi
енерговикористання, невжиття заходiв щодо в

iдшкодування збиткiв, завданих насамперед державним пiдпри§мствам. В
умовах, коли питання про сво§часнiсть вжиття цих заходiв набува§ вже не
тактичного, а стратегiчного характеру i зобов’язу§ до захисту найвищих
державних та суспiльних iнтересiв, пра

гнення прокурорiв використати засоби нагляду, якi найшвидше ведуть до
мети, можна зрозумiти i виправдати. До то ж потрiбно враховувати, що
вiдшкодування матерiальних збиткiв також спрямоване на усунення порушень
закону, точнiше – на усунення єхнiх пр

отиправних наслiдкiв. Саме цим можна пояснити, що понад половини
приписiв з приводу усунення економiчних правопорушень повнiстю чи
частково мiстять вимоги або про негайне погашення заборгованостi, або
про вiдшкодування збиткiв.

Комплекс повноважень прокурора, спрямованих на притягнення до
вiдповiдальностi порушникiв закону, передбача§ iснування рiзних
юридичних санкцiй. Вiдповiдно до Закону “Про прокуратуру” прокуроровi
надане право “порушувати у встановленому законом поряд

ку кримiнальну справу, дисциплiнарне провадження або провадження про
адмiнiстративне правопорушення, передавати матерiали на розгляд
громадських органiзацiй” (п. 3 ч. 2 ст. 20), “звертатися до суду або
арбiтражного суду з заявами про захист прав i

я¦R–Ёе i-в?а?бiі ?аRїяэп-, э?аіяіЁ, я вя¦Rі ЄiэЄаЁуїбві вя i-иЁе
оаЁэЁз-Ёе RбiІ” (Є. 6 з. 2 бв. 20). ” Ія?явмRе іЁЄяэ¦яе ж? ЄRі’пя-R
ЄаЁвп?-?–пї ЄRаги-Ё¦iі я¦R-г эR їяв?аiя<м-Rх іiэЄRіiэя<м-Rбвi.

Д.М. Бака§в вiдзначив, що “порушення кримiнальноє справи – одне з
повноважень прокурора по здiй-сненню нагляду за виконанням законiв
органами дiзнання та попереднього слiдства… Разом з тим, порушуючи
кримiнальну справу за матерiалами перевiрки в по

рядку загального нагляду, прокурор реалiзу§ сво§ загальнонаглядове
повноваження…”1

На думку А.В. Борецького та В.В. Долежана, “кримiнальна справа може
вважатися порушеною за матерiалами загального нагляду, якщо: а) прокурор
сам виявив порушення закону, що мають характер злочину…; б) за
сигналом про злочинне порушення закону на ви

могу прокурора проведено перевiрку або ревiзiю, з матерiалiв якоє
вбачаються ознаки злочину”1.

Iсну§ об’§ктивна можливiсть i потреба у розширеннi сфери застосування
кримiнально-правових засобiв боротьби з економiчними правопорушеннями,
особливо у зв’язку iз запровадженням кримiнальноє вiдповiдальностi за
новi види правопорушень, властивих як е

кономiцi перехiдного перiоду, так i розвинутiй ринковiй економiцi
(порушення порядку заняття пiдпри§мницькою дiяльнiстю, фiктивне
пiдпри§мництво, шахрайство з фiнансовими ресурсами, фiктивне банкрутство
тощо). При цьому забезпечення принципу невiдвор

отностi кримiнальноє вiдповiдальностi можливе лише в разi дiловоє
вза§модiє прокуратур обласного рiвня, точнiше – єхнiх пiдроздiлiв,
вiдповiдальних за здiйснення загального нагляду за додержанням законiв
при провадженнi розслiдування. Перевiрки остан

нiми законностi порушення кримiнальних справ за матерiалами загального
нагляду, постiйне керiвництво процесом розслiдування, спiльне
обговорення виниклих проблем сприяли поступовому зменшенню кiлькостi
безпiдставно порушених справ. Протягом останнiх

двох рокiв бiльшiсть справ, порушених за матерiалами загального нагляду
у зв’язку з ознаками економiчних злочинiв, закiнчилася винесенням
обвинувальних вирокiв.

Велике теоретичне i практичне значення ма§ вирiшення питання про
спiввiдношення у застосуваннi прокурорами повноважень, спрямованих на
притягнення винуватцiв не лише до кримiнальноє, але й до iнших видiв
вiдповiдальностi. Правильне роз’яснення пов’яз

аних з цим проблем значною мiрою залежало вiд того, як у Конституцiє
Украєни вирiшене питання про можливiсть по§днання рiзних видiв юридичноє
вiдповiдальностi. Проектом Конституцiє Украєни вiд 26 жовтня 1993 року
(ч. 2 ст. 51) було передбачено, що “н

iхто не може бути двiчi притягнений до юридичноє вiдповiдальностi за
одне i те саме правопорушення” (ч. 2

ст. 56 останнього проекту). Остаточне закрiплення

подiбноє норми в Основному Законi було б концептуально невиправданим i
могло б послабити ефективнiсть боротьби з правопорушеннями. Цей пiдхiд
не враховував принциповоє вiдмiнностi рiзних видiв вiдповiдальностi.
Буквальне тлумачення згаданоє норми мог

ло б призвести до заперечення по§днання кримiнальноє (чи
адмiнiстративноє, дисциплiнарноє) вiдповiдальностi з матерiальною
вiдповiдальнiстю, хоча в першому випадку вона ма§ насамперед штрафний, а
в другому – правовiдновлювальний характер. Покладення

на винну особу, яка притяга§ться до кримiнальноє чи адмiнiстративноє
вiдповiдальностi, обов’язку вiд-шкодувати заподiянi збитки § цiлком
природним, i тим бiльш незрозумiлим було тривале iгнорування цi§є
обставини авторами проекту Конституцiє.

Вважа§мо, що юридично бездоганно це положення сформульоване у ст. 61
чинноє Конституцiє, вiдповiдно до якоє “нiхто не може бути двiчi
притягнений до юридичноє вiдповiдальностi одного виду за одне й те саме
правопорушення”. Конкретнi варiанти неможлив

остi по§днання рiзних видiв вiдповiдальностi доцiльно вирiшувати у
галузевому законодавствi (наприклад, вiдповiдно до ч. 1 ст. 9 КУпАП
притягнення до адмiнiстративноє вiдповiдальностi можливе лише в разi,
коли дiяння винуватця не мiстять складу злочи

ну).

У зв’язку з цим варто пiдкреслити, що адмiнiстративна вiдповiдальнiсть
може розглядатись як “полегшений” варiант кримiнальноє вiдповiдальностi
– тим бiльше, що остання в рядi випадкiв наста§ з урахуванням фактору
повторностi, тобто попереднього накла

дення адмiнiстративних стягнень за аналогiчнi за характером дiяння. За
фактичним складом адмiнiстративнi правопорушення можуть одночасно
розглядатись i як дисциплiнарнi проступки. Проте приверта§ увагу та
обставина, що в Законi “Про прокуратуру” (п.

3 ч. 2 ст. 20) порушення прокурором дисциплiнарного провадження чи
провадження про адмiнiстративне правопорушення розглядаються як
рiвнозначнi, альтернативнi дiє. При цьому може створитися враження, що
прокурор ма§ право у зв’язку з виявленням правоп

орушення порушити або дисциплiнарне провадження, або провадження про
адмiнiстративне правопорушення, але не одночасно те i друге. Проте, якщо
сама Конституцiя не ви-ключа§ по§днання рiзних видiв вiдповiдальностi,
то навряд чи варто обмежувати прокуро

ра, який вважа§, що винуватець порушення закону заслугову§ бути
одночасно притягнутим i до адмiнiстративноє, i до дисцип-лiнарноє
вiдповiдальностi. Незрозумiло, наприклад, чому накладення на порушника
дисциплiнарного стягненнявищестоящим у порядку пi

длеглостi органом або вищестоящою посадовою особою може розглядатись як
обставина, що унеможливлю§ притягнення його до адмiнiстративноє
вiдповiдальностi за постановою зовсiм iншого органу (посадовоє особи).

Вважа§мо, що в Законi “Про прокуратуру” слiд зберегти повноваження,
спрямованi на притягнення порушникiв закону до вiдповiдальностi, за
винятком передачi матерiалiв на розгляд громадських органiзацiй, що,
судячи з практики, довело свою абсолютну нежи

тт§здатнiсть. При цьому слiд мати на увазi, що застосування
адмiнiстративних санкцiй завжди ма§ державно-владний характер, а заходи
дисциплiнарного впливу в умовах скорочення кiлькостi пiдпри§мств i
органi-зацiй, заснованих на державнiй власностi, у

багатьох випадках застосовуються на розсуд власникiв або уповноважених
ними осiб, i потреба в iнiцiюваннi цього питання прокурором виника§
далеко не завжди1. Це саме стосу§ться i вживання прокурором заходiв на
вiдшкодування матерiальних збиткiв шляхо

м подання позовiв i в iнших документах прокурорського реагування, якщо
стосовно недержавного сектору економiки потреба у цьому обумовлю§ться
прiоритетними суспiльними iнтересами (див. гл. II).

Аналiз практики застосування рiзних повноважень прокурора, спрямованих
на притягнення порушникiв закону до вiдповiдальностi, вкрай утруднений
тим, що в статзвiтi про роботу прокурора всi цi повноваження

об’§днанi, через те дуже важко помiтити тенденцiє, котрi iснують у
практицi, i вiдповiдно єх скоригувати. Вивчення даного питання в процесi
пiдготовки цi§є роботи виявило тенденцiю до зростання питомоє ваги
проваджень про адмiнiстративне правопорушен

ня у порiвняннi з кiлькiстю дисциплiнарних проваджень (ця питома вага у
1999 р. порiвняно з 1992 р. збiльшилася майже вдвiчi, а кiлькiсть осiб,
притягнутих за iнiцiативою прокурора до адмiнiстративноє та
дисциплiнарноє вiдповiдальностi, становила в м

инулому роцi приблизно до 4). Iснують всi передумови для подальшого
розширення сфери застосування згаданого повноваження, хоча не можна
заперечувати доцiльнiсть у рядi випадкiв вживання прокурором заходiв,
спрямованих на притягнення винуватцiв i до

дисциплiнарноє вiдповiдальностi.

Найбiльш характерними недолiками у застосуваннi обох повноважень §:

неналежне обгрунтування пiдстав притягнення до адмiнiстративноє чи
дисциплiнарноє вiдповiдальностi в постановах або поданнях прокурорiв (це
ста§ особливо вiдчутним, коли в одному документi ставиться питання про
одночасне притягнення до вiдповiдальнос

тi кiлькох осiб без виокремлення єхньоє вини);

постановка цього питання перед некомпетентними органами чи посадовими
особами без попереднього витребування пояснень, без посилання на норми

?”Є?? яІR ?ШЄ? вRйR. ?аR¦гаявгая RІ<ябвi ііЁіяу яеRэiі эR гбг-?–п жЁе
-?эR<i¦iі.

Важливе значення для забезпечення належноє ефективностi засобiв
загальнонаглядового реагування у сферi економiки ма§ вдосконалення
практики подання прокурорами позовiв до судiв i арбiтражних судiв1.

Глава IV

?а?эбвяі-Ёжм¦я дг-¦жiп ЄаR¦гаявгаЁ вя хх а?я<iяжiп (науково-практичний
прогноз)

Як легко переконатися з iсторiє, вiтчизнянiй прокуратурi властивий пошук
якомога досконалiших форм дiяльностi, оскiльки вони мають вiдповiдати
умовам, в яких перебува§ суспiльство, потребам його розвитку. Цей пошук
особливо активний в умовах радикаль

них змiн соцiально-економiчноє та полiтичноє ситуацiє i здiйсню§ться з
урахуванням як власного, так i зарубiжного досвiду.

Одним з виявiв такого пошуку § закрiплення в Конституцiє Украєни функцiє
представництва iнтересiв громадянина та держави в судi у випадках,
передбачених законом (п. 2 ст. 121 Конституцiє).

Скорiше всього, що в сучасних умовах було би передчасним однозначно
позитивно чи негативно оцiнювати згадану новацiю. Для цього тим бiльше
нема§ пiдстав, якщо зважити, що вiдповiдно до п. 9 Перехiдних положень
Конституцiє прокуратура продовжу§ викону

вати на пiдставi чинних законiв функцiю нагляду за додержанням i
застосуванням законiв до введення в дiю законiв, що регулюють дiяльнiсть
державних органiв контролю за додержанням законiв.

Очевидно, що положення Конституцiє Украєни стосовно прокуратури, як i
багато iнших єє норм, § наслiдком урахування особливостей Украєни як
держави з перехiдною економiкою, нереорганiзованою остаточно полiтичною
системою, рiзким збiльшенням кiлькостi

правопорушень, у тому числi з боку органiв державноє влади та єхнiх
посадових осiб. Цi самi причини вплинули на рiшення про вiдкладення
реалiзацiє представницькоє функцiє прокуратури, передбаченоє п. 2 ст.
121 Конституцiє.

Вiд того, який змiст буде вкладено у поняття “представництво” в
майбутньому законi про прокуратуру, чималою мiрою залежить збереження в
майбутньому єє законоохоронноє ролi. “Хочу наголосити, – вiдзначив
Президент Украєни Л.Д. Кучма у виступi на розши

реному засiданнi колегiє Генеральноє прокуратури Украєни 9 липня 1996
року, – я за незалежного, принципового прокурора. Це §вропейська
тенденцiя, i вiд неє не слiд вiдходити. Тим бiльше, що ма§мо власний i
досить позитивний досвiд прокурорського нагл

яду за виконанням законiв, захисту iнтересiв держави, прав i свобод
громадян. Вiн вiдповiда§ свiтовим стандартам, демократичним принципам
права”1.

Це висловлювання вселя§ певний оптимiзм щодо змiстовного наповнення
представницькоє функцiє прокуратури i наштовху§ на думку про те, що вона
не лише не ма§ розглядатись як якийсь антипод функцiє загального
нагляду, а § єє продовженням в новiй iсторич

нiй обстановцi, в умовах пiдвищення ролi та значення судовоє влади як
арбiтра при виконаннi конфлiктних правозастосувальних ситуацiй.

Питання про суть майбутньоє представницькоє функцiє прокуратури стало
предметом дискусiє на сторiнках юридичноє перiодики.

На думку Л.М. Давиденка, “пiд функцi§ю представництва в судi слiд
розумiти дiяльнiсть прокурора, яка по§дну§ться з його участю в судовому
розглядi

цивiльних, господарських справ i справ про адмiнiстративнi
правопорушення з метою захисту прав i законних iнтересiв окремоє особи,
громадян, держави, а також пiдготовкою та направленням до суду заяв i
iнших матерiалiв, ужиттям iнших заходiв з поновле

ння порушеного права окремоє людини, громадян, держави”1.

Це визначення, на наш погляд, § неповним. По-перше, незрозумiло, яка
саме дiяльнiсть прокурора по§дну§ться з його участю у судовому розглядi.
По-друге, що розумi§ автор пiд iншими заходами, спрямованими на усунення
порушень?

¦. Суботiн, О. Черв’якова та I. Марочкiн розглядають прокурорське
представництво як представництво нового типу, оскiльки обов’язковим
учасником вiдносин, якi у зв’язку з цим виникають, § прокурор. Складовою
частиною завдань, якi стоять перед представ

ництвом, вони вважають “захист iнтересiв суспiльства, оскiльки порушення
останнiх неминуче познача§ться на iнтересах громадян, що, в свою чергу,
не може не зачiпати iнтересiв держави”1.

М. Руденко i В. Глаговський виходять з того, що “пiд представництвом
прокуратурою iнтересiв громадянина або держави в судi треба розумiти
процесуальну дiяльнiсть прокурора, спрямовану на захист єхнiх

бгІ’у¦вЁі-Ёе Єаяі i RеRаR-оія-Ёе я¦R-Rї i-в?а?бiі и<пеRї ЄRаги?–п г
іЁ-яз?-Ёе я¦R-Rї іЁЄяэ¦яе бгэRіRх эiп<м-Rбвi, ЄiэваЁїя–п і бгэi ЄRRі-Rх
іЁїR?Ё (япіЁ) ї?вRо ібвя-Rі i -я?<пэRіRїг аR?<пэi бЄаяі вя г ЄаR

ж?бi іЁ¦R-я–п бгэRіЁе аiи?-м”2.

О. Заднiпровський, за професi§ю адвокат, виступа§ як прихильник
iстотного обмеження права прокурора представляти в судi iнтереси iнших.
“Якщо дослiвно тлумачити поняття представництва, – стверджу§ вiн, – то
треба визнати, що представництво прокурора

мало чим вiдрiзня§ться вiд представництва адвоката”3. На думку О.
Заднiпровського, виходячи з положень цивiльного i
цивiльно-процесуального законодавства, прокурор може звернутися до суду
лише за письмовим дорученням зацiкавленоє особи.

Як уже вiдзначалося ранiше, слово “прокурор” означа§ “повiрений”, або
“уповноважений”. Але ж адвокат, захисник також виступа§ як повiрений
юридичноє особи, громадянина. Вiдмiннiсть мiж єхнiм правовим статусом у
тому, що прокурор завжди § представнико

м так званоє публiчноє влади, а законодавство про прокуратуру – складова
частина публiчного права. При здiйсненнi нагляду i реалiзацiє iнших
функцiй прокурор використову§ наданi йому законом владнi повноваження.
Адвокат же не ма§ державного статусу i

представля§ iнтереси громадян та юридичних осiб (а не держави в цiлому)
як у публiчно-правовiй, так i у приватноправовiй сферi.

Навiть у разi, коли прокурор виступа§ на захист iнтересiв окремого
громадянина, вiн поряд з приватним захища§ насамперед публiчнi iнтереси,
виходячи з то-го, що права особи § предметом публiчного iнтересу,

Rб¦i<м¦Ё іR-Ё Є?а?Ігіяовм Єiэ яеЁбвRї э?аіяіЁ.

Аналiз цих та деяких iнших висловлювань в юридичнiй лiтературi з приводу
сутi представницькоє функцiє прокурора стверджу§, що розбiжностi у
думках стосуються таких основних проблем: чи може представництво носити
унiверсальний характер, чи воно ма§ об

межуватися лише окремими питаннями, чи у всiх випадках прокурор реалiзу§
цю функцiю лише за допомогою суду, чи йому слiд надати право самостiйно
вживати заходiв до усунення правопорушень, чи може представницька
функцiя прокуратури поширюватися на пит

ання забезпечення законностi при здiйсненнi правосуддя?

На думку М. Бородiна, “статус прокурора в ци-вiльному процесi
прирiвняний до правового статусу позивача, вiдповiдача, третьоє особи з
самостiйними вимогами”, хоча тут же, спростовуючи сам себе, цей автор
пiдкреслив, що, “на вiдмiну вiд сторiн, прокур

ор не ма§ особистого iнтересу в результатах розгляду справи”1.

Аналогiчноє позицiє, причому без будь-яких застережень, дотриму§ться С.
Фурса, який виходить з того, що “прокурор § таким само представником, як
i iншi представники, що здiйснюють представництво на пiдставi закону.
Тому в ЦПК участь прокурора ма§ вiд

носитися до глави 12 – “Представництво в судi”, а не бути видiлено в
самостiйну главу”2.

Як вважа§ I.В. Вернидубов, представництво прокурором iнтересiв держави
або громадянина в судi § офi-цiйним представництвом, передбаченим
Конституцi§ю Украєни3. Цю позицiю пiдтримав В.Й. Сапунков4.

Щоб дати правiльну вiдповiдь, потрiбно, на нашу думку, визначитись у
питаннi про те, чи можна вважати представницьку функцiю прокуратури
чимось абсолютно новим у нашiй державно-правовiй практицi, чи вона
фактично § розвинутою i трансформованою нагляд

овою функцi§ю в нових iсторичних умовах. Очевидно, правильним § друге
твердження. Адже i загальний нагляд, i представництво – це форми владноє
дiяльностi прокуратури, обидвi вони спрямованi у кiнцевому пiдсумку на
змiцнення законностi. I при здiйснен

нi нагляду, i при реалiзацiє представницькоє функцiє прокурор вiдповiдно
надiлений i буде надiлений як представник публiчноє влади певними
повноваженнями, коло яких потрiбно буде визначити в законi.

Гада§мо, що значна частина повноважень, якi нинi використовуються
прокурорами при здiйсненнi загального нагляду, передусiм право на
звернення до суду, мають бути iнтегрованi у майбутньому до його
представницькоє функцiє.

Пiд представницькою функцi§ю прокурора, на наш погляд, слiд розумiти
захист вiд неправомiрних посягань найважливiших соцiальних цiнностей,
закрiплених у Конституцiє та iнших актах законодавства. Як у сучасних
умовах, так i в майбутньому дiяльнiсть пр

окуратури ма§ бути спрямована на утвердження принципу верховенства права
(ч. 1 ст. 8 Основного Закону) i змiцнення правопорядку.

Якщо виходити з буквального тлумачення ч. 2 ст. 121 Конституцiє, то
представницька функцiя прокуратури ма§ означати захист лише iнтересiв чи
то держави, чи то громадян. З методологiчноє точки зору таке
формулювання вида§ться не зовсiм коректним. Що с

тосу§ться громадян, то вони дiйсно мають певнi iнтереси в
соцiально-економiчнiй, полiтичнiй та iнших сферах життя. Але iнтереси не
могли б стати предметом захисту з боку держави, якби вони не були тiсно

ЄRі’пя-i ЄаяіRї. ‘яї ЄR бRІi i-в?а?б іЁбвгЄяу п¦

“RІ’у¦вЁіRія-я і Єаяіi іR<п”1.

Отже, стосовно громадян § пiдстави говорити про захист прокуратурою
єхнiх прав i законних iнтересiв, а не просто iнтересiв, як зазначено в
Конституцiє. На перше мiсце тут слiд поставити захист саме прав громадян
незалежно вiд того, якими саме iнтерес

ами вони керуються у своєй повсякденнiй поведiнцi.

Що ж до держави Украєна як такоє, то вона ма§ певнi iнтереси, втiленi у
законодавствi, якi випливають з iнтересiв загальносуспiльного характеру.
Виходячи з цього, держава надiля§ певними правами i повноваженнями
окремi органи державноє влади, пiдпри§

мства i органiзацiє. Отже, слiд вважати, що стосовно держави в цiлому
прокуратура захища§ лише єє iнтереси.

Захист прокуратурою загальнодержавних i водночас загальносуспiльних
iнтересiв здiйсню§ться у двох основних напрямах.

По-перше, захищаються такi державнi iнтереси, якi становлять велику
соцiальну цiннiсть, але якi не можна, принаймнi точно, обчислити в
грошовому виразi. Йдеться про успiшне застосування законiв, спрямованих
на реформування економiки, усунення перешко

д у цих процесах i водночас про усунення побiчних негативних явищ, якi
єх супроводжують i якi полягають у зловживаннi лiбералiзацi§ю економiки
у сферi пiдпри§мництва, зовнiшньоекономiчнiй дiяльностi i т. iн. Залежно
вiд конкретноє економiко-правовоє

ситуацiє прокуратура придiля§ пiдвищену увагу або першому, або другому
аспекту. У сучасних умовах саме другий аспект § найактуальнiшим. Це
виплива§ з вказiвок Генерального прокурора Украєни про посилення
боротьби з протизаконним накопиченням капiталу

i одержанням прибуткiв за рахунок держави i народу, кримiналiзацi§ю
пiдпри§мницькоє дiяльностi i розширенням сфери впливу “тiньовоє”
економiки1.

По-друге, захищаються iнтереси держави у

бюджетнiй сферi шляхом виявлення, усунення i по-

передження протиправних посягань на кошти державного бюджету при єх
надходженнi, розподiлi i використаннi, насамперед стосовно застосування
податкового законодавства2.

До захисту майнових та iнших iнтересiв держави засобами прокурорського
нагляду слiд, на наш погляд, додати i захист прав i законних iнтересiв
органiв мiсцевого самоврядування, якi здiйснюють управлiння комунальною
власнiстю (ст. 142-143 Основного Зак

ону). Як вiдомо, Конституцiя Украєни виходить, керуючись §вропейськими
стандартами, з недержавного характеру органiв мiсцевого самоврядування,
а отже, i комунальноє власностi. Але не слiд забувати про те, що в
умовах перехiдного перiоду комунальна вл

аснiсть вiдчува§ на собi такi самi негативнi наслiдки, пов’язанi, хоча i
меншою мiрою, зi знеосiбкою вiдповiдальностi за єє збереження, як i
державна власнiсть, i тому потребу§ захисту не лише “зсередини”, але й
“ззовнi”. До того ж комунальна власнiс

ть, як i державна, обслугову§ загальносуспiльнi потреби, хоча i в межах
не всi§є держави, а окремоє адмiнiстративно-територiальноє одиницi.

В лiтературi нема§ спiльноє думки щодо можливостi представництва
прокуратурою законних iнтересiв державних пiдпри§мств, установ i
органiзацiй. На думку О. За-днiпровського, “Конституцiя, виключивши з
повноважень прокурора представництво в iнтересах п

iд-при§мств, установ, органiзацiй, звужу§ його права”1.

Навпаки, Г. Василь§в вважав, що прокуратура ма§ захищати iнтереси не
лише держави в цiлому, але й окремих суб’§ктiв господарювання2. I
справдi, захист iнтересiв держави втiлю§ться у захистi прав державних
пiдпри§мств, установ i органiзацiй. Адже здiй

снюючи, наприклад, функцiю державного регулювання економiки, компетентнi
державнi органи водночас безпосередньо керують важливими
народногосподарськими галузями.

Представництво прокуратурою прав i законних iнтересiв громадян перебува§
у найтiснiшому зв’язку iз захистом iнтересiв держави. Адже вiдповiдно до
ст. 3 Конституцiє “утвердження i забезпечення прав людини § головним
обов’язком держави”, а вiдтак i ста

новить єє найбiльш прiоритетний iнтерес.

Виходячи з наведених вище мiркувань, завдання прокурора при реалiзацiє
ним судово-представницькоє функцiє слiд було б сформулювати так:

“Прокурор на пiдставi статтi 121 Конституцiє Украєни здiйсню§
представництво в судi прав i законних iнтересiв громадян та єхнiх
об’§днань, трудових колективiв, а також iнтересiв держави.

Здiйснюючи представництво, прокурор вжива§ заходiв щодо усунення
порушень прав та охоронюваних законом iнтересiв, причин порушень i умов,
що єм сприяють, вiдшкодування матерiальних i моральних збиткiв вiд
правопорушень, притягнення правопорушникiв до

вiдповiдальностi на пiдставi закону”.

Як виплива§ iз змiсту п. 2 ст. 121 Конституцiє, представництво iнтересiв
громадянина або держави в судi ма§ здiйснюватись “у випадках, визначених
законом”. Вiдповiдь на запитання про те, якi це випадки, дасть,
очевидно, майбутнiй закон про прокуратур

у.

Можна погодитися з думкою про те, що “прокуратура ма§ представляти в
судi найважливiшi iнтереси громадян i держави”1. За наявностi великоє
кiлькостi державних органiв спецiальноє компетенцiє, якi тi§ю чи iншою
мiрою покликанi захищати законнiсть, втр

учання прокурора в процес вирiшення спорiв про право ма§ вiдбуватися з
урахуванням дiйсноє чи передбачуваноє шкоди державним або iндивiдуальним
iнтересам.

Правозахисна роль прокуратури ма§ виявитися передусiм у випадках
порушень конституцiйних прав i свобод громадян1. Вiдповiдно до ч. 1 ст.
22 Основного Закону права i свободи людини, закрiпленi Конституцi§ю, не
§ вичерпними. Система конституцiйних прав

i свобод – найголовнiша ознака Украєни як правовоє держави. Цi права i
свободи справедливо розглядаються як найважливiшi. У сучасних умовах
найбiльш прiоритетнi завдання прокуратури щодо захисту єх визначаються з
урахуванням поширеностi та масштабiв

дестабiлiзуючого впливу на суспiльство окремих видiв правопорушень. Не
випадково зусилля прокуратури зараз сконцентрованi на боротьбi з
випадками несво§часного одержання зарплати, що § порушенням ч. 6 ст. 43
Конституцiє.

Стосовно представницькоє функцiє у новому законi про прокуратуру слiд
визначити завдання представництва прокурором iнтересiв держави i
громадянина, характер i змiст його повноважень. Оскiльки йдеться саме
про представництво в судi, то положення закон

у мають бути обов’язково узгодженi з положеннями
кримiнально-процесуального, цивiльного i арбiтражно-процесуального

кодексiв i деяких iнших актiв процесуального законодавства.
Неузгодженiсть у цих питаннях, як свiдчить практика, призводить до
виникнення непорозумiнь i конфлiктiв мiж органами i посадовими особами
органiв судовоє та прокурорськоє влад2.

Потреба застосування судово-представницькоє функцiє прокуратури може
бути також обумовлена необхiднiстю виробити судовi прецеденти для
вирiшення конфлiктних правозастосувальних ситуацiй. Це сприятиме
виробленню у юридичних осiб i насамперед у громадя

н навичок i вмiння самостiйно звертатися до суду за захистом своєх прав.

Не слiд вiдкидати i того, що з часом перелiк прiоритетних питань
забезпечення законностi може змiнюватись. I якщо випадки, у яких
прокурор виступа§ як представник iнтересiв держави чи громадянина в
судi, будуть з вичерпною повнотою названi в майбутнь

ому законi про прокуратуру, то для залучення прокуратури до боротьби з
новими видами правопорушень потрiбно буде щоразу вносити змiни i
доповнення до цього закону, що небажано. На нашу думку, в законi досить
обмежитися такою фразою:

“Представницькi повноваження можуть реалiзовуватись у всiх випадках,
коли у прокурора § пiдстави вважати, що порушення законiв посягають на
конституцiйнi права громадян, iнтереси держави i суспiльства”.

Застосування на практицi конституцiйноє функцiє представництва потягне
за собою злиття таких роздiлених нинi функцiй, як загальний нагляд i
участь прокурора у розглядi справ у судах – з вiдповiдною структурною
перебудовою апаратiв прокуратур обласног

о рiвня i Генеральноє прокуратури Украєни.

Повноцiнна реалiзацiя судово-представницькоє функцiє прокуратури можлива
лише за умови, коли прокуроровi буде надано право в межах його
компетенцiє брати участь у розглядi будь-якоє судовоє справи на
будь-якiй стадiє процесу у судах всiх видiв (загал

ьноє юрисдикцiє, спецiалiзованих, апеляцiйних, мiсцевих, iснування яких
передбачено Конституцi§ю) i на нього буде покладено обов’язок вживати
всiх передбачених законом заходiв до усунення порушень закону, вiд кого
б вони не виходили, у тому числi й в

iд представникiв судовоє влади. Додержуючись принципу незалежностi
суддiв i пiдкорення єх тiльки закону, прокурор ма§ сприяти виконанню
вимог законодавства щодо повного, всебiчного та об’§ктивного розгляду
справ i винесенню судових рiшень, якi грунту

ються на законi. Цi положення, якi вiдображено у статтях 34 i 35 чинного
Закону Украєни “Про прокуратуру”, доцiльно вiдтворити i в новому законi.

Така потреба виплива§ з необхiдностi використання механiзму стримування
i противаг у стосунках мiж прокурорською i судовою владами. Це можливо
лише за умови надання прокуроровi права в офiцiйному, встановленому
процесуальним законодавством порядку ст

авити питання про усунення порушень законностi, яких припустилися суди
як в ходi розгляду справ, так i при винесеннi рiшень по них. Оскiльки
прокуратура в подiб-них випадках апелю§ виключно до тих або iнших
судових iнстанцiй, нема§ пiдстав вбачати у

цiй практицi порушення основоположного для правовоє держави принципу
незалежностi суду1.

“До основних ознак демократiє, – пiдкреслив Президент Украєни Л.Д.Кучма,
– належить постiйний зовнiшнiй контроль за дiяльнiстю владних структур,
у тому числi й суду. У свiтовiй практицi система такого контролю
вироблена i з успiхом застосову§ться. Во

на забороня§ лише неправомiрний вплив на суддiв. А отже, допуска§ вплив
правомiрний. Бiльше того, з огляду на демократичнi засади органiзацiє
владних структур вiн § вкрай необхiдним”1.

На наш погляд, судово-представницька функцiя прокуратури у майбутньому
законодавствi ма§ бути закрiплена у трьох основних формах:

а) звернення до суду на захист порушених прав i законних iнтересiв
громадян i держав;

б) участь у розглядi справ у судах на рiзних

бвяэiпе бгэRзЁ-бвія;

в) досудове провадження.

Якщо виходити з точного смислу ч. 2 ст. 121 Конституцiє, то слiд
визначити, що прокурор ма§ право звернутися з позовною заявою чи заявою
у будь-який суд, до компетенцiє якого належить вирiшення суперечки про
право. У деяких випадках законодавством пе

редбачена iнша форма звернення прокурора. Так, Законами Украєни “Про
банкрутство”2 (ст. 15) i “Про

RІ’уэ-я–п ?аRїяэп-” (бв. 30-32) Є?а?эІяз?-R, йR ЄаR¦гаRа і-RбЁвм
ЄRэя–п эR бгэг ЄаR іЁ-я–п -?эicб-ЁїЁ г?Rэ, г¦<яэ?-Ёе ІRаі-Ё¦яїЁ йRэR
ЄаRэяіг їяc-я; ЄаR ябвRбгія–п бя-¦жic эR ?аRїяэбм¦Ёе RІ’уэ-я-м, п¦i
ЄRагиговм я¦R-RэяібвіR “¦аях-Ё1.

Предметом прокурорського звернення може бути перегляд незаконних актiв
органiв державноє влади та мiсцевого самоврядування, припинення
незаконних дiй або покладення обов’язку вчинити дiє, передбаченi
законом, вiдшкодування матерiальноє i моральноє шк

оди, завданоє правопорушеннями. Для випадкiв, коли особи, виннi у
порушеннi закону, пiдлягають адмiнiстративнiй вiдповiдальностi у
судовому порядку, за прокурором доцiльно зберегти передбачене чинним
Законом “Про прокуратуру” право виносити постанови

про порушення провадження про адмiнiстративне правопорушення i
надсилати єх на розгляд безпосередньо до суду.

На жаль, Конституцiя виключа§ можливiсть звернення Генерального
прокурора Украєни до Конституцiйного Суду Украєни (у статтях 150-151
Основного Закону, якi називають конкретних суб’§ктiв таких звернень,
Генерального прокурора нема§). Тим часом, виходя

чи iз змiсту ст. 124 Конституцiє, Конституцiйний Суд також розгляда§ться
як орган судовоє влади, що здiйсню§ конституцiйну юрисдикцiю (ст. 147
Конституцiє). У ходi сво§є практичноє дiяльностi прокуратура ма§
численнi пiдстави для постановки питання п

ро невiдповiдальнiсть Конституцiє тих або iнших нормативних актiв i про
тлумачення окремих положень Конституцiє i законiв Украєни. Очевидно, §
сенс усунути цю ваду в Конституцiє шляхом внесення до неє у майбутньому
вiдповiдного доповнення.

Беручи участь у розглядi справ у судах, прокурор ма§ бути надiлений
правом давати суду висновки з приводу питань, що виникають у процесi
розгляду, висловлювати пропозицiє щодо наслiдкiв розгляду, ставити
питання перед компетентною судовою iнстанцi§ю

у встановленому законом порядку про перегляд незаконних i
необгрунтованих судових рiшень; витребувати у межах сво§є компетенцiє
будь-яку судову справу чи справи певноє категорiє, рiшення про яких
набрали чинностi, для вирiшення питання про вжиття зах

одiв щодо єх перегляду.

Говорячи про дiяльнiсть прокуратури по захисту в судовому порядку
iнтересiв держави, не можна не зупинитися на його рiшеннi у справi за
конституцiйними поданнями Вищого арбiтражного суду Украєни та
Генеральноє прокуратури Украєни щодо офiцiйного тлум

ачення положень ст. 2 Арбiтражного процесуального кодексу Украєни
(справа про представництво прокуратурою Украєни iнтересiв держави в
арбiтражному судi) вiд 8 квiтня 1999 року.

Конституцiйний Суд визнав, що положення абз. 4 ч. 1 ст. 2 АПК в
контекстi п. 2 ст. 121 Конституцiє Украєни треба розумiти так, що
прокурори та єхнi заступники подають до арбiтражного суду позови саме в
iнтересах держави, а не в iнтересах пiдпри§мств,

установ i органiзацiй незалежно вiд єх пiдпорядкування та форм
власностi. Проте, на нашу думку, деякi важливi питання, якi стосуються
практики подання таких позовiв, залишилися нез’ясованими i, по сутi,
дискусiйними навiть пiсля цього офiцiйного роз

‘яснення. До того ж у ньому § деякi суперечностi, якi мимоволi наводять
на думку про потребу в тлумаченнi самого рiшення Конституцiйного Суду.

Суд пiдкреслив, що вiдповiдно до п. 2 ст. 121 Конституцiє Украєни
прокуратура здiйсню§ представництво iнтересiв держави в судi у випадках,
визначених законом, причому навiв примiрний перелiк таких випадкiв з
посиланням на окремi законодавчi акти (п.

4 мотивувальноє частини). Здавалося б, виходячи з буквального тлумачення
положень Конституцiє, прокурор може лише в цих випадках подати позови в
iнтересах держави.

Проте в iншому мiсцi мотивувальноє частини (п. 3) Суд дiйшов висновку,
що державнi iнтереси закрiплюються як нормами Конституцiє Украєни, так i
нормами iнших правових актiв. В основi цих iнтересiв завжди § потреба у
здiйсненнi загальнодержавних (полi

-тичних, економiчних, соцiальних та iнших) дiй, програм, спрямованих на
захист суверенiтету, територiальноє цiлiсностi, державного кордону
Украєни, гарантування єє державноє, економiчноє, iнформацiйноє,
екологiчноє безпеки, охорону землi як нацiональ

ного багатства, “захист прав усiх суб’§ктiв права власностi та
господарювання (видiлено автором) тощо”1 (п. 3 мотивувальноє частини).

З урахуванням того, що “iнтереси держави” § оцiночним поняттям,
“прокурор або його заступник самостiйно визнача§ i обгрунтову§ в
позовнiй заявi, в чому поляга§ порушення iнтересiв держави чи в чому
iсну§ загроза iнтересам держави, i ця стаття, за ста

ттею 2 Арбiтражного процесуального кодексу Украєни, § пiдставою для
порушення справи в арбiтражному судi”.

З усього цього напрошу§ться один висновок: у тих випадках, коли iнтереси
пiдпри§мств i органiзацiй спiвпадають з iнтересами держави, прокурор ма§
право захищати єх у порядку арбiтражного судочинства. Тим бiльше, що, як
визнав арбiтражний суд, держава

може вбачати своє iнтереси в дiяльностi не лише державних пiдпри§мств i
органiзацiй, але й в дiяльностi приватних пiдпри§мств, товариств (п. 4
мотивувальноє частини).

Iсну§ ще один, на нашу думку, досить вагомий аргумент на користь
неприпустимостi обмеження прокурорiв в єхньому правi подавати позови як
до судiв загальноє юрисдикцiє, так i до арбiтражних судiв. Як правило,
потреба в таких обмеженнях обгрунтову§ться

посиланням на ч. 2 ст. 121 Конституцiє. Проте не слiд забувати про те,
що це право грунту§ться не лише на нормах цивiльного процесуального та
арбiтражного процесуального законодавства, але й на п. 6 ч. 2 ст. 21
Закону Украєнi “Про прокуратуру”. Пода

ння прокурором позову – це реалiзацiя його загальнонаглядового
повноваження, тобто повноваження, яке вiдноситься до функцiє нагляду за
додержанням i застосуванням законiв, яку прокуратура продовжу§
виконувати в перехiдний перiод вiдповiдно до п. 9 Пе

рехiдних положень Конституцiє Украєни.

Тому, на наш погляд, рано ставити крапку на цiй проблемi. Вона потребу§
дальших ретельних дослiджень.

Для того щоб мати можливiсть зiбрати матерiали, потрiбнi для
обгрунтування своєх звернень до суду, прокурор, природно, ма§ зберегти
право проведення перевiрок виконання законiв iз залученням до цього в
разi потреби органiв управлiння i контролю та ок

ремих фахiвцiв.

Повноваження, якi використову§ прокурор для проведення перевiрок
виконання законiв, у даний час сконцентрованi у ч. 1 ст. 20 чинного
Закону “Про прокуратуру”. У принципi вони мають бути збереженi у
законодавствi, яке розвиватиме положення п. 2 ст. 12

1 Конституцiє Украєни.

Всi повноваження прокурора, призначенi для встановлення порушень закону,
можна було б об’§днати в майбутньому законi про прокуратуру пiд
узагальненою назвою “Досудовi представницькi повноваження”, ви-клавши
статтю у такiй редакцiє:

“Здiйснюючи представництво, прокурор ма§

ЄаяіR:

1) безперешкодно за службовим посвiдченням у межах сво§є територiальноє
чи спецiальноє компетенцiє вiдвiдувати пiдпри§мства, установи та
органiзацiє будь-яких форм власностi без особливих перепусток, де такi
запроваджено;

2) оглядати об’§кти, мати доступ до документiв i знайомитися з
документами, необхiдними для перевiрки, в тому числi за письмовою
вимогою i тих, що мiстять комерцiйну чи банкiвську та§мницю або
конфiденцiйну iнформацiю, а за спецiальним дорученням в п

орядку, передбаченому законом, – державну та§мницю;

3) вимагати для перевiрки вiдповiдностi закону рiшення, розпорядження,
iнструкцiє та iншi правовi акти;

4) вилучати на пiдставi винесеноє постанови необхiднi йому документальнi
матерiали;

5) письмово вимагати подання до прокуратури необхiдних довiдок та iншоє
iнформацiє про стан законностi та заходи по єє забезпеченню, а також
довiдок щодо банкiвських операцiй i рахункiв юридичних осiб i громадян;

6) вимагати вiд керiвникiв пiдпри§мств, установ i органiзацiй та
колегiальних органiв проведення перевiрок, у тому числi документальних
ревiзiй, у пiдпорядкованих, пiдконтрольних пiдпри§мствах,

гбвя-Rіяе, Rа?я-iяжiпе -?я ЄRяіiэRїзЁе ?¦бЄ?авЁ, іЁэi ЄаRіяэпвмбп ЄаR¦гаявгаRо;

7) викликати посадових осiб i громадян, вимагати вiд них усних або
письмових пояснень щодо обставин порушень закону”.

Вiдповiдно до чинного законодавства прокурор ма§ право вжити заходiв до
усунення правопорушень не лише в судовому порядку, але й безпосередньо
звернувшись для цього до компетентних органiв i посадових осiб з
вiдповiдними документами прокурорського ре

агування. Позбавлення його права використання цих повноважень призвело б
до необгрунтованого збiльшення кiлькостi звернень до судiв у той час,
коли судова система i так вкрай перевантажена. Судовий порядок
вiдновлення прав i законних iнтересiв здебiл

ьшого виключа§ можливiсть оперативного вирiшення цих питань.

Юрисдикцiйнiй практицi, зокрема практицi розгляду справ арбiтражними
судами, давно вiдомий досудовий порядок вирiшення суперечок про право,
який у принципi можна було б використати i при реалiзацiє
представницькоє функцiє прокурора. До того ж, як свi

дчить практика прокурорського нагляду, встановленi порушення законностi
часто усуваються безпосередньо в ходi прокурорських перевiрок та
iнiцiативи причетних до цих порушень осiб. Чи доцiльно i в цих випадках
неодмiнно передавати пов’язанi з цим пита

ння на вирiшення суду?

Вважа§мо, що у майбутньому слiд передбачити можливiсть звернення
прокурора з вимогою усунути правопорушення та єхнi наслiдки до
компетентних органiв i посадових осiб з попередженням про те, що в разi
єх невжиття вiн буде змушений звернутися до суду.

Для випадкiв, коли зволiкання з усуненням порушень може спричинити
iстотну шкоду, за прокурором слiд зберегти право вносити безумовно
обов’язковi для виконання приписи про негайне усунення єх. При цьому
навряд чи § необхiднiсть пов’язувати застосуван

ня цих заходiв з такою пiдставою, як очевиднiсть порушень закону (п. 4
ч. 2 ст. 20 чинного Закону “Про прокуратуру”), оскiльки всi заходи
прокурорського реагування можуть застосовуватися лише в разi, коли
встановленi прокурором обставини правопорушен

ь не викликають сумнiвiв.

Право прокурора вносити подання доцiльно зберегти лише для випадкiв,
коли в ньому ставиться питання про усунення причин порушень закону та
умов, що сприяли цим порушенням.

Можна запропонувати таку редакцiю норм нового закону Украєни про
прокуратуру, якi регулювали б змiст i порядок застосування досудових
представницьких повноважень прокурора.

“Стаття … Досудовi повноваження прокурора по усуненню i попередженню
порушень закону

При встановленнi порушень закону прокурор, його заступник ма§ право:

1) звертатися до державних та iнших органiв i посадових осiб з
письмовими вимогами про усунення порушень закону, якщо цi порушення не
були усунутi безпосередньо в ходi перевiрки;

2) вносити письмовi приписи для усунення порушень закону у невiдкладених
випадках для запобiгання iстотнiй шкодi;

3) вносити подання щодо усунення причин порушень закону та умов, що єм
сприяють.

Стаття … Вимога прокурора про усунення порушень закону

Вимога про усунення порушень закону надсила§ться органу чи посадовiй
особi, правомочнiй усунути порушення.

У вимозi пропону§ться скасувати незаконний правовий акт або привести
його у вiдповiднiсть iз законом, припинити незаконну дiю посадовоє
особи, усунути порушення у формi протиправноє бездiяльностi шляхом
вчинення приписаних законом дiй, вiдновити пору

шене право, вiдшкодувати заподiянi збитки.

Вимога розгляда§ться у термiн, встановлений прокурором, з урахуванням
характеру та обсягу порушення закону. Подача вимоги зупиня§ дiю
правового акту до єє розгляду.

Вимога мiстить попередження про те, що в разi невиконання чи нерозгляду
у встановлений термiн прокурор звернеться до суду iз заявою про усунення
порушень закону.

Про наслiдки розгляду вимоги невiдкладно повiдомля§ться прокурору.

Стаття … Припис прокурора

Письмовий припис про усунення порушень закону вноситься у випадках, коли
порушення, якщо його негайно не усунути, може завдати iстотноє шкоди
правам та законним iнтересам громадян, iнтересам держави.

Припис вноситься органу чи посадовiй особi, якi порушили закон, або
вищестоящому в порядку пiдпорядкованостi органу чи посадовiй особi, якi
правомочнi усунути правопорушення.

Припис пiдляга§ негайному виконанню, про що повiдомля§ться прокурору.

Орган або посадова особа можуть оскаржити припис до суду. Оскарження не
зупиня§ виконання припису.

Стаття … Подання прокурора

Подання про усунення причин порушень закону та умов, що єм сприяють,
вноситься прокурором у державний або iнший орган, посадовiй особi,
надi-ленiй вiдповiдними повноваженнями.

Заходи за поданням прокурора мають бути вжитi у мiсячний термiн i
протягом такого самого термiну прокурор ма§ бути повiдомлений про
наслiдки цього.

Якщо подання розгляда§ться колегiальним органом, прокурора повiдомляють
про дату розгляду”.

Для розроблення та обговорення проекту нового закону Украєни про
прокуратуру i, зокрема, тих його положень, якi стосуються
представницькоє форми прокурора, доцiльно залучити широке коло науковцiв
i практичних працiвникiв.

Похожие документы
Обсуждение
    Заказать реферат
    UkrReferat.com. Всі права захищені. 2000-2019