Косарев Ю.А. 1999 – Концептуальные модели государственного социального страхования как формы социальной защиты и национальной безо-пасности общества в

Косарев Ю.А. 1999 – Концептуальные модели государственного социального
страхования как формы социальной защиты и национальной безопасности
общества в пореформенный период

СОДЕРЖАНИЕ

Введение………………….………………………………………..5

Раздел 1.

Теоретико-методологические

проблемы социальной защиты и страхования

Глава 1. Социальная защита личности и национальная

безопасность общества.

1. Определение содержания понятий “социальная

безопасность” и “национальная безопасность” …. 15

2. Особенности социальной безопасности и ее

место в общей системе национальной

безопасности……………………………………….….26

3. Угрозы жизненно важным интересам населения

страны в социальной сфере……….……………..….34

4. Социальная защита личности в системе

национальной безопасности общества ……..….….42

Глава 2. Ретроспективные концептуальные системы

социального страхования

Социальное страхование в дореволюционной

России (1912 – октябрь 1917 гг.)……….…………….58

Становление советской модели социального

страхования (октябрь 1917 – 1933 гг.)………………..70

Основные особенности советской модели

социального страхования (1933-1990 гг.)……..……77

Глава 3. Методологические подходы к реформированию

системы социального страхования

Новые социальные ориентиры……………..………91

Развитие сферы социальных гарантий ………..……100

Роль государства в развитии социальной

сферы………………………………………………105

Многообразие форм социальной защиты…….109

Два подхода к решению проблем социального

страхования…………..…….…………………………115

Глава 4. Трансформация системы страхования

в странах Запада

Регулирование отношений в области социального

страхования…………………….……………………131

Страхование как форма социальной защиты…..…136

Организация системы социальной защиты……139

Виды страхования………………….……………….142

Раздел 2.

Концептуальные модели построения

системы социального страхования

Глава 5. Проблемы социальной защиты населения

в переходный период

Кризис в экономике – кризис в социальной

политики……………………………….………..…..149

Перестройка социальной политики в начале

экономических реформ………………….….……..155

Изменение социально-трудовых отношений

в переходный период…………………….…………159

Проблемы правового обеспечения социальной

политики….………………………………………….164

Современные концепции социальной

политики………………………………………………167

Общегосударственная социальная доктрина…..…..174

Глава 6. Общий концептуальный подход к построению

системы социального страхования

Проблемы социального страхования в условиях

рыночной экономики……….……………..………..180

Принципы построения системы социального

страхования……………………………..………………..196

Механизмы реализации модели социального

страхования……………………………..………………..210

Профсоюзы и социальное страхование…………227

Страхование от социальных рисков……………..232

Глава 7. Организация социального страхования

Демократические принципы организации

страхования………..………………….…………………240

Управление системой социального

обеспечения.…………………………………………247

Правовое положение субъектов системы

социального страхования…………….………………251

Фонды страхования………………..……………….254

Модели финансирования социального

страхования…………………………..……………..267

Тарифы и нормы отчисления……………………276

Заключение…………………………………………………..………28
1

Библиография……………………………………………..…………2
89

Актуальность исследования. В 90-е годы в связи с кардинальной
перестройкой экономики и политической структуры российского общества
предметом пристального внимания ученых и практиков стала система
государственного социального страхования. Будучи по своей природе одной
из форм социальной защиты населения, она становилась все менее
эффективной и неадекватной новым, порождаемым переходом к рыночной
экономике, потребностям общества. Причина тому – генетическая связь этой
системы с административно-плановой экономикой советской эпохи, слабая
адаптированность ее к рыночным социально-экономическим и производным от
них реалиям. В новых условиях хозяйствования это объективно заводит в
тупик всю систему социальной защиты населения, что, как показывает
исторический опыт, порождает угрозу социальной стабильности общества.

Тупиковость нынешней системы социальной защиты обусловлена
противоречивостью и непоследовательностью практики в данной сфере
радикально-либеральных реформаторов. С одной стороны, опасаясь в
условиях резкого спада материального благополучия большинства населения,
роста социальной напряженности, они боялись затронуть
социально-иждивенческую составную сложившейся в советские времена
системы социальной защиты, являющуюся основой относительного
благополучия подавляющей части нынешнего российского общества. С другой,
эти же реформаторы пытались спешно встроить в данную систему, в том
числе в систему госсоцстраха отдельные, как правило заимствованные из
западного опыта, звенья рыночного характера. При этом каждое
правительство внедряло разные звенья. В результате практика социального
реформаторства характеризовалась и поныне характеризуется концептуальной
эклектикой, что обрекает ее на малоэффективность.

Эти и ряд других обстоятельств и порождают актуальность исследования
концептуальных моделей государственного социального страхования как
формы социальной защиты населения и обеспечения социальной стабильности
общества, выработки концепции ее наиболее адекватной потребностям
пореформенного периода.

Задача реформирования системы социального страхования должна включать в
себя вопросы, во-первых, построения новой концепции социальной защиты,
во-вторых, разработки модели собственно социального страхования с учетом
места в нем государственного социального страхования, в-третьих,
механизма перестройки. При этом рассчитывать на прямое заимствование как
дореволюционного российского, так и мирового опыта ( не приходится,
слишком велики различия в исторических и социально-экономических
условиях. Вместе с тем было бы неверным совсем отказываться от
творческого использования позитивного отечественного и зарубежного
опыта.

Разработка адекватной потребностям переходного периода модели
социального страхования требует объективной оценки сегодняшних реалий и
более четкого прогнозирования тенденций общественного развития. Прежде
всего социально-экономического, социально-демографического и
социально-психологического. Необходимо учитывать вытекающие из этих
тенденций возможности реформирования, и в частности тот факт, что наше
государство оказалось в довольно критической финансово-экономической
ситуации. Нельзя закрывать глаза и на сами растущие потребности
населения в социальной защите. Только с учетом этих и ряда других
обстоятельств возможно грамотно выстроить и механизмы перехода к новой
системе социального страхования.

В ряду “других обстоятельств” необходимо учитывать актуализацию в
переходный период проблем обеспечения национальной безопасности,
приведения ее в соответствие с требованиями мировой практики, согласно
которой социальная защищенность населения приобретает характер
общегосударственного значения.

Степень научной разработанности проблемы. Попытки
теоретико-концептуального осмысления вопросов создания новой модели
государственного социального страхования начались уже в самом начале
перестройки. Они нашли широкое отражение в периодической печати и
научной литературе, в материалах многочисленных совещаний, конференций,
“круглых столов”.

На начальном этапе этой работы важное значение имело
теоретико-методологическое уточнение широкого и узкого смысла понятия
“социальной защиты”. Оно позволило осуществить более адекватно условиям
пореформенного периода функциональное структурирование государственного
социального страхования как формы социальной защиты.

На втором этапе были предприняты многочисленные попытки анализа
осмысления дореволюционного и советского отечественного опыта, а также
зарубежной практики социального страхования с позиций эффективности их в
новых российских условиях и, соответственно, концептуального обоснования
в связи с этим адекватной данным условиям системы социального
страхования.

Поскольку и отечественный, и зарубежный опыт оценивался разными
исследователями неоднозначно, то в итоге появилось множество
концептуальных построений и моделей, которые с той или иной долей
условности можно подразделить на три группы.

Первая группа концептуалистов, ориентируясь на новую экономическую
политику и вхождение в рыночные отношения, предлагает тем не менее
сохранить существующую государственную систему социального страхования
фактически неизменной либо с небольшими модификациями. В пользу такой
позиции приводится немало, в том числе весьма убедительных аргументов.

Вторая группа разработчиков предлагает ориентироваться на зарубежный
опыт и попытаться перенести его, как можно полнее, на российскую почву.

Третья же когорта исследователей предлагает опираться исключительно на
собственный исторический опыт и разрабатывать оригинальную модель
социального страхования “без примеси чуждой российским условиям
зарубежной практики”.

Хотя большинство авторов придерживаются именно этих крайностей, истина
представляется лежащей где-то между ними.

Первую позицию воплотить в жизнь практически невозможно, ибо нельзя
вписать прежнюю государственную систему социального страхования в новую
экономическую политику ( слишком велики различия в
общественно-политических и экономических парадигмах. Попытки же
перестроить ее частично, сохранив при этом неизменной сущность
(социальное обеспечение), рано или поздно приведут к серьезным
противоречиям с экономической практикой, последствия которых трудно
предсказуемы.

Весьма проблематичны и две другие позиции.

Несмотря на то, что в мировом сообществе действительно существуют весьма
интересные и эффективные модели социального страхования, социологические
исследования и практика уже неоднократно показывали несостоятельность
прямого перенесения чужого социального опыта на российскую почву.
Причина тому ( большие различия в национальных и исторических корнях
разных обществ. Вместе с тем некоторые заложенные в зарубежной практике
идеи имеют общечеловеческий характер и потому могут быть учтены при
разработке собственной концептуальной модели.

Существенным недостатком научной разработки проблемы является невнимание
к вопросам связи концептуальной модели государственного социального
страхования как формы социальной защиты населения с задачами обеспечения
социальной и национальной безопасности.

Другим слабым местом ее является то, что основное внимание уделяется
концептуальному построению модели государственного социального
страхования на все времена. Константой ее избирается рыночная экономика
вообще, без учета того, что адекватная условиям стабильно
функционирующего общества концептуальная модель госсоцстраха будет
неизбежно характеризоваться качественно иными чертами, чем та, которая
может быть наиболее эффективной для динамично трансформируемого общества
пореформенного, т.е. переходного периода.

Наконец, неудовлетворительно с точки зрения практических задач
концептуального построения модели государственного социального
страхования решены теоретико-методологические вопросы связи безопасности
личности, социальной и национальной безопасности друг с другом и с
разными формами социальной защиты, а также с разными элементами системы
государственного социального страхования.

Цель исследования. Настоящая работа нацелена на:

( определение теоретико-методологических оснований системы
государственного социального страхования в пореформенной России, с
учетом особого динамизма и направлений экономического и политического
реформирования нашего общества;

( разработку новой концепции государственного обязательного социального
страхования, которое в наибольшей мере соответствует потребностям
общества в неустойчивый пореформенный период.

Исходя из этих целей в работе поставлены и решаются следующие
исследовательские задачи:

( раскрыть социально-исторические, политические и
социально-экономические предпосылки реформирования ныне существующей
государственной системы социального страхования в связи с задачами
национальной безопасности, особенностей социальной безопасности в общей
системе национальной безопасности и, соответственно, социальной защиты
личности и общества в области социальной безопасности;

( исследовать методологические основания концепций становления и
развития системы отечественного социального страхования в
дореволюционный и советский периоды развития России;

( проанализировать концептуально-методологические подходы к
реформированию системы социального страхования с начала перестройки и до
конца 90-х годов, в том числе к развитию сферы социальных гарантий,
выбору социальных ориентиров и моделей социальной защиты, роли
государства в развитии социальной сферы;

( выявить изменения в характере проблем социальной защиты населения и
социально-трудовых отношений в переходный к рыночной экономике период и
степень отражения этих изменений в общегосударственной социальной
доктрине, целях проводимой социальной политики, в соответствующих им
концепциях социального страхования;

( разработать концептуальный подход к построению системы социального
страхования в условиях становления рыночной экономики, включая
определение частных принципов ее построения и механизмов реализации
модели государственного социального страхования;

( концептуально обосновать механизмы организации процесса социального
страхования, обеспечения демократических принципов управления системой
социального обеспечения; определить основные источники финансирования.

Объект исследования. Система государственного социального страхования и
социального обеспечения и концептуальные модели построения ее в течение
всей новой истории российского государства, а также в зарубежной
практике.

Предмет исследования ( процессы становления российской системы
государственного социального страхования как формы социальной защиты и
национальной безопасности общества в пореформенный период; система
взаимодействия и социальных отношений основных субъектов
государственного социального страхования.

Теоретико-методологические основы исследования. Исходя из целей и задач
социологической разработки темы, в работе предпринят междисциплинарный
анализ объекта и предмета на базе политеоретического подхода. Автор
опирается на социологическую теорию функционирования общественных
институтов как социальных систем. В анализе используются
методологические принципы структурного функционализма в синтезе с
принципами социологии конфликтов, в частности, связанных с социальным
страхованием, взаимодействия общественных и частных интересов и
потребностей. Важную методологическую роль в нашем исследовании играют
принципы общественного договора, понимаемого как систем взаимодействий
субъектов при удовлетворении ими своих частных и общественных интересов.
Междисциплинарный характер исследования обусловил опору на
фундаментальные разработки не только социологического характера, но и
экономического, правового, социально-психологического, организационного,
политологического и т.д.

Эмпирическая база исследования. Работа опирается на серию
репрезентативных социологических исследований, анализ официальных
документов, законодательных актов, основных концептуальных источников,
относящихся к проблеме, личный опыт работы в системе социального
страхования. В частности, под руководством и при непосредственном
участии автора в течении ряда лет были проведены следующие
социологические исследования, результаты которых легли в основу
настоящей работы.

1. Социологический анализ основных концептуальных положений и
методологических принципов медицинского страхования. (В рамках
подготовки законопроекта о медицинском страховании), 1991 г.

2. Разработка общей концепции организационной структуры и уставных
документов профсоюзных страховых организаций, 1992 г.

3. Исследование общественного мнения членов фонда социального
страхования о работе Самарского фонда социального страхования. (По
материалам социологического опроса в Самаре), 1993 г.

4. Разработка основных концептуальных положений и методов проведения
реформы социального страхования в Российской Федерации. (В рамках
анализа альтернативных законопроектов по социальному страхованию),
1993-1994 гг.

5. Анализ концептуальных положений альтернативных законопроектов по
социальному страхованию в Российской Федерации, 1994-1995 гг.

6. Исследование деятельности фонда государственного социального
страхования в 1996-1997 гг. (В рамках статистического анализа
экономической и финансовой деятельности фонда социального страхования),
1998 г.

7. Разработка основных концептуальных моделей системы государственного
социального страхования в пореформенный период, 1998 г.

Научная новизна диссертации определяется тем, что в ней:

( специально поставлен и решается в социологическом ключе комплекс
теоретико-методологических проблем социальной защиты и безопасности в
рамках государственной системы социального страхования;

( исходя из такой постановки, разработана система трехсубъектного
взаимодействия в рамках института социального страхования, в отличие от
доминантного для существующей практики двухсубъектного взаимодействия
(или даже “односубъектного” в советской практике, где этим субъектом
выступало государство);

( на основе анализа концептуальных моделей и процессов реформирования
системы социального страхования в пореформенный период, определены
наиболее адекватные условиям становления гражданского общества сферы
социальных гарантий, и вариативные, соответствующие изменениям в
ценностных ориентациях модели социальной защиты;

( обоснован общий концептуальный подход к построению системы социального
страхования в условиях становления рыночной экономики, определены
частные принципы построения и механизм реализации модели социального
страхования. Предложена модель взаимной ответственности субъектов
социального страхования (государства, предприятия и застрахованного) с
различными долями их финансового участия, правами и мерами
ответственности, которая принципиально отличается от используемой в
настоящее время;

( разработаны основы организационного построения новой системы
государственного социального страхования. В частности, в ней предложено
отказаться от полной централизации и соподчиненности, ввести
демократические принципы управления этой системой, обеспечить
относительную самостоятельность и автономность действия ее структурных
элементов.

На защиту выносятся следующие научные положения.

Проблемы социальной защиты личности, отдельных социальных групп и всего
населения имеют общегосударственное значение и характеризуются статусом
национальной безопасности. От решения их зависит социальное
воспроизводство населения, социально-психологическое состояние людей,
стабильность функционирования общества, трансформация его в гражданское
состояние.

Государственная система социальной защиты строится в двух формах:
социальное обеспечение и социальное страхование. Социальное страхование
является одной из форм общей системы социальной защиты, характеризуется
своей спецификой. Оно должно иметь форму взаимной ответственности (в
широком смысле) для всех ее основных субъектов, а именно:
застрахованного, предприятия и государства. Социальное страхование ( это
система полноправного участия каждого из субъектов в социальной защите,
а также взаимного страхования.

В пореформенный период в силу особой нестабильности общества и
незавершенности становления рыночной экономики ведущая роль в
обеспечении социальной защиты принадлежит системе государственного
социального страхования.

Концептуальная модель государственного социального страхования не может
игнорировать вытекающую из социально-исторических условий
преемственность отечественного опыта и связанную с общечеловеческими
ценностями зарубежную практику. Вместе с тем она должна методологически
аккумулировать особенность современного периода развития российской
экономики и российского общества. В связи с этим она в частности должна
содержать в себе механизмы саморазвития.

Концептуальной основой системы государственного социального страхования
в пореформенный, переходный период должна быть система трехсубъектного
взаимодействия в рамках института социального страхования в целом, с
постепенным, эволюционным смещением значимости того или иного субъекта
по мере укрепления рыночной экономики и стабилизации общества.

Организационные принципы построения адекватной пореформенным условиям
модели государственного социального страхования должны исходить из
необходимости оптимизации в каждый данный момент реформ
централизованного и децентрализованного управления. Это предполагает, с
одной стороны, определенную соподчиненность организационных структур, а
с другой ( автономность субъектов страхования и относительную свободу их
действий. Соподчиненность определяется общими рамками правовых норм и
элементов административного управления. Автономность же и относительная
свобода действия устанавливается общими принципами страхования ( как
взаимная ответственность сторон.

Научно-практическая значимость работы. Разработанные в диссертации
теоретико-методологические положения, концептуальная модель и
рекомендации могут быть использованы при организации теоретических и
прикладных исследований проблем национальной безопасности, социальной
защиты и государственного социального страхования. А также в системе
подготовки кадров социальных работников.

Обоснованные в работе теоретико-методологические принципы могут быть
положены в основу новой модели государственного социального страхования,
ее организационного построения. Особенно принципы взаимного страхования
и трехсубъектного взаимодействия.

В практику государственного социального страхования также может быть
положен принцип множественности разнообразных форм управления и
организационного построения системы социального страхования, в том числе
образования относительно независимых и автономных в управлении
региональных и отраслевых фондов социального страхования.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения
настоящего диссертационного исследования были изложены в 33 публикациях,
общим объемом около 56 а.л., в докладах на теоретических конференциях,
включая международные, на практических совещаниях, на семинарах в
научных и образовательных учреждениях.

В частности, результаты диссертационного исследования обсуждались на
кафедре социологии и политологии Московской государственной академии
приборостроения и информатики, на кафедре национальной безопасности
Российской академии государственной службы при Президенте РФ, на
совещаниях и “круглом столе” Федерации независимых профсоюзов, на
конференциях и совещаниях межведомственного аналитического центра
социальных инноваций.

Отдельные положения диссертационного исследования апробированы при
разработке уставных и организационных документов в отраслевых,
региональных и профсоюзных фондах социального страхования, а также в
Государственном фонде социального страхования. Результаты исследования
нашли отражение в Законопроекте по государственному социальному
страхованию, представленном на рассмотрение в Государственную Думу.

Диссертация состоит из введения, двух разделов, семи глав (тридцати трех
параграфов), заключения и списка использованной в работе литературы.

Раздел 1.

Теоретико-методологические

проблемы социальной защиты и страхования

ГЛАВА 1. Социальная защита личности и национальная

безопасность общества.

1. Определение содержания понятий “социальная

безопасность” и “национальная безопасность”

Демократические преобразования российского общества, нередко носящие
противоречивый характер, происходят в довольно сложной международной
обстановке. В этой связи возрастает значение обеспечения реализации
всего комплекса внутренних и внешних интересов государства. В
международной практике реализация интересов осуществляется с помощью
системы национальной безопасности. Сегодня задачу ее создания
российскому обществу предстоит решать в процессе реформирования.

В течение длительного времени безопасность в нашей стране понималась
узко, исключительно как защита государства от угрозы извне. Более того,
она рассматривалась преимущественно в политическом или военном аспектах.
Вопросы безопасности входили в компетенцию Комитета государственной
безопасности и военных ведомств.

В настоящее время происходит переосмысление понятия национальной
безопасности с учетом мирового опыта, сложных процессов, протекающих
внутри российского общества, и тенденций в развитии мирового сообщества.
Очевидно, что угрозу общественной стабильности могут таить не только
внешние факторы, но и деструктивные явления внутреннего характера,
проявляющиеся в результате проведения российских реформ.

Образование понятия “национальная безопасность” имеет давнюю историю.
Некоторые исследователи относят его к периоду становления наций или
создания государств. Другие подчеркивают его современное толкование,
акцентируя внимание на комплексном характере безопасности, качественном
изменении ее трактовки.

Согласно принятому в 1992 г. Закону РФ “О безопасности” (Ст. 1),
безопасность определяется как “состояние защищенности жизненно важных
интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних
угроз”. Таким образом, законодательно закреплена защита интересов не
только государства, но и личности, и общества, которые становятся
равноправными объектами защиты как от внешних, так и от внутренних
угроз.

Подобная трактовка делает безопасность синонимом принятого в
международной практике понятия “национальная (государственная)
безопасность”. Однако использование в отечественном законодательстве
понятия “национальная (государственная) безопасность”, на наш взгляд,
проблематично. Во-первых, в силу тогу, что российское общество
многонационально и, во-вторых, чтобы не сложилось нежелательного
представления о примате защиты государственных интересов.

Кроме того, не следует забывать, что в условиях советского общества
прежде всего решались вопросы государственной безопасности, хотя
понимались они однобоко и связывались с деятельностью соответствующего
комитета. Сегодня происходит не только осмысление содержательной части
государственных интересов, но и определение жизненно важных интересов
личности и общества, возможностей обеспечения их защиты.

Закон определяет жизненно важные интересы как “совокупность
потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование
и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства”,
а угрозу им ( как совокупность условий и факторов, создающих для них
опасность. Ясно, что содержание понятия “национальная безопасность”
невозможно раскрыть, не определив сущность этой опасности.

Понятие опасности для личности, общества и государства можно
рассматривать как некоторую фазу нарастания противоречия, приводящего к
существенному или необратимому нарушению процессов их функционирования и
развития, к состоянию кризиса и даже гибели. Противоречия, являясь
неотъемлемой частью всего существующего, в равной мере могут быть как
источниками развития, так и содержать в себе потенциальную опасность.
Противоречия эти многократно увеличиваются в процессе общественного
развития и усложнения мира.

Окружающая человека действительность ( это огромный мир опасностей,
которые необходимо систематически отслеживать, осмысливать и
классифицировать. Классифицировать различные виды опасностей можно по
большому количеству оснований. Во-первых, по их источнику. В наиболее
общем виде выделяют среду их возникновения: природную, техногенную или
социальную, что в свою очередь требует соответствующей детализации.

Во-вторых, по временным параметрам: по скорости развития опасности,
времени ее воздействия на объект. В-третьих, по целевой направленности:
является ли опасность стихийной или целенаправленной, включая множество
целей. При этом целью может быть не только личность, общество и
государство, но и любая социальная общность. Кроме того, опасности могут
иметь прямой или косвенный характер, отличаться уровнем содержащейся в
них деструктивности.

Различным может быть и восприятие объектом той опасности, которой он
подвергается: реальна она или вымышлена. Объект может определять
опасность по уровню новизны, по степени информированности о ней, по
адекватности оценки угрозы и возможных последствий, а также по тому,
способен ли он справиться с ней.

Опасности могут подразделяться по степени наносимого ущерба на
допустимые и недопустимые, т.е. приводящие к непоправимым последствиям.
Учитывая, что опасность зависит от противоречий, правомерным может быть
их классификация в соответствии с видами противоречий: внутренние и
внешние, случайные и закономерные и т.п.

Определяя природу опасности через противоречия, прежде всего надо
отметить, что безопасность должна рассматриваться не как отсутствие
какой-либо опасности ( они существуют во множестве, а как возможность ее
предвидения и предотвращения , как обеспечение защиты от ее
деструктивного воздействия. “Безопасность ( это не отрицательное
состояние полного отсутствия опасностей, а положительное состояние силы
и защищенности жизни”. Именно такой подход к определению понятия
безопасности фактически используется в Законе РФ “О безопасности”.

Таким образом, безопасность представляет собой определенную совокупность
мер, систему гарантий, обеспечивающую защиту объекта (личности,
общества, государства) от потенциально возможных и реально существующих
внутренних и внешних опасностей, могущих нанести ущерб его жизненно
важным интересам.

Безопасность не должна рассматриваться как самоцель, хотя ее значение
трудно переоценить. Она обеспечивает нормальное функционирование и
развитие объекта защиты, в том числе и на более отдаленную перспективу.
Функционирование и развитие объекта может быть нормальным лишь в
условиях безопасности. Чтобы обеспечить безопасность объекта, прежде
всего требуется определить его жизненно важные интересы, выявить угрозы
их реализации и, наконец, разработать меры по устранению этих угроз,
обеспечивая тем самым условия удовлетворения потребностей объекта.

Задача обеспечения безопасности, несомненно, сложная, поскольку
предполагает проведение глубокого анализа множества факторов, а также
выявление степени взаимосвязи различных процессов и явлений в социальной
сфере. Для этого требуется изучение комплекса противоречий как внутри
объекта, так и в его взаимодействии с окружающей средой, чтобы отыскать
те из них, которые в ходе развития могут достичь критической фазы,
таящей опасность нарушения прогрессивного развития объекта.

Субъектами безопасности могут выступать прежде всего государство, а
также любая социальная организация, сам гражданин, реализующие защиту
жизненно важных интересов каких-либо объектов. Субъектами безопасности
могут являться и сами объекты защиты. В зависимости от того,
потенциальной или реальной является опасность, безопасность можно
обеспечить либо предвидением и предотвращением опасности, либо борьбой с
нею, отысканием возможностей ее уменьшения и устранения.

Классификация видов безопасности может осуществляться с использованием
множества подходов:

– в соответствии с типологией видов опасностей;

– в соответствии с видами противоречий, определяющих опасности;

– в соответствии со сложившейся в обществе структурой деятельности по
обеспечению безопасности.

Последний из подходов наиболее правомерен, хотя применить его в нашей
стране сегодня проблематично прежде всего потому, что глобальный процесс
общественного реформирования требует создания принципиально иной, чем
прежде, системы национальной безопасности, включая образование различных
специализированных социальных организаций.

Проблема обеспечения национальной безопасности сегодня весьма актуальна.
Однако и по сей день отсутствует ее четко разработанная концепция,
включающая систему принципов и форм деятельности по ее достижению,
единый документ долговременного действия, обеспечивающий полноценную и
взаимообусловленную жизнедеятельность личности, общества и государства в
интересах всего общественного развития.

Роль закона “О безопасности” сегодня в период общественных
преобразований весьма велика. По своему значению он может быть приравнен
к Конституции. На современном этапе общественного развития он может
выполнять даже функцию некоторого “фильтра” по отношению не только к
вытекающим из него нормативным актам, но и к системе законодательства в
целом.

Необходимость разработки российской системы национальной безопасности,
соответствующей изменениям как внутри страны, так и в международной
обстановке, во взаимоотношениях нашего государства с другими странами,
актуализирует изучение прогрессивного зарубежного опыта, а также
переосмысление новых видов опасностей, возникающих в процессе
общественного переустройства. Поэтому при построении типологии видов
безопасности возникает потребность в использовании разных подходов к их
классифицированию.

Классифицировать виды безопасности можно прежде всего по объектам
защиты: личность, общество и государство, а также учитывая внешние и
внутренние угрозы их жизненно важным интересам. Такой подход
соответствует основной задаче реформирования ( отходу от узкого
понимания безопасности и не противоречит основным положениям Закона РФ
“О безопасности”.

В определенной мере можно считать правомерным подход, опирающийся на
выявление источников опасности, среду их возникновения: природную,
техногенную или социальную. Наибольшей детализации потребует социальная
среда не только ввиду сложности, но и по значимости для социума. В
наиболее общем виде должна быть выделена безопасность личности, общества
и его различных систем. Не менее важна типология видов безопасности по
субъектам защиты: безопасность, обеспечиваемая органами государственной
власти, негосударственными (общественными) организациями и самими
гражданами (личностью).

Виды безопасности можно разделять по ее характеру: однокомпонентная либо
комплексная, учитывающая прямое или косвенное воздействие опасности и
уровень содержащейся в ней деструктивности; предотвращающая опасность
или же устраняющая ее; защищающая от потенциальной или реальной
опасности.

Социологический подход к изучению проблемы безопасности требует уделять
больше внимания не только ее социальной компоненте ( безопасности
общества, различных его социальных систем и личности. Он также
актуализирует проведение классификации ее видов, исходя из принятого в
отечественной социологии разделения общественной жизни на четыре
основные сферы: политическую, экономическую, социальную и
духовно-культурную. И таким же образом определять основные виды
безопасности.

Дальнейшая детализация должна строиться с использованием выше
предложенных подходов к классификации ее видов и прежде всего с
выделением объектов защиты, внутренних и внешних угроз жизненно важным
интересам каждого объекта.

Социологический подход также предопределяет необходимость учета тесной
взаимосвязи социальных процессов и явлений, различных видов опасностей,
а значит принимать во внимание не только прямые, но и косвенные угрозы
жизненно важным интересам, стремиться не столько к устранению
возникающих опасностей, сколько к их предотвращению.

Для достижения этих целей и создания надежной системы национальной
безопасности необходимо разработать комплексный мониторинг,
отслеживающий появление и развитие новых опасностей, которые должны
устраняться различными видами специализированных социальных организаций.

Такие мониторинговые исследования в нашей стране уже проводятся (в
частности ВЦИОМ, начиная с 1993 г., а также различными подразделениями
академических институтов), хотя и не носят систематического характера.
Пока они затрагивают лишь отдельные области общественной жизни,
опасность в которых становится явной и угрожает стабильности всего
российского общества. В частности, это мониторинговые исследования в
области национально-этнических конфликтов, экологии, перехода на
рыночные отношения и некоторые другие.

При создании системы национальной безопасности важно задействовать уже
сложившуюся в обществе организационную структуру по обеспечению
безопасности, дополнив ее деятельность выполнением новых функций, а
также создать сеть новых организаций, включая научно-исследовательские
коллективы. Решение вопросов национальной безопасности должно
пронизывать всю человеческую деятельность, в определенной мере служить
критерием ее эффективности во благо человека, общества и государства.

Согласно вышесказанному, основными видами национальной безопасности
являются политическая, экономическая, духовно-культурная и социальная
безопасность. Каждая из них может быть применима к личности, обществу и
государству, подразделяться с учетом внешних и внутренних угроз их
жизненно важным интересам, а также в зависимости от среды возникновения
опасности для каждого объекта защиты: природной, техногенной или
социальной. Схема обеспечения национальной безопасности может иметь вид,
представленный на рис. 1.

Угрозы Среда
возникновения
опасности

Б е з о п а с н о с т ь

Экономическая подсистема безопасности должна быть ориентирована на
обеспечение адаптации объекта социальной защиты к условиям окружающей
его среды (природной, техногенной и социальной). Сюда будут включаться
не только сферы производства, распределения и потребления продукции, но
и вопросы экологии.

Политическая подсистема безопасности в наиболее общем виде охватывает
решение вопросов целеполагания и целедостижения в системе взаимодействия
объектов и управляющей деятельности. Ее составными элементами могут
являться военная, геополитическая безопасность.

Социальная подсистема безопасности выполняет функции обеспечения
воспроизводства социальной жизнедеятельности объектов защиты и их
прогрессивного развития в соответствии с заложенным в них потенциалом,
увязывания их жизненно важных интересов и управления уровнем
напряженности в их взаимоотношениях. Сюда могут быть включены
демографическая, продовольственная, медико-биологическая безопасность, а
также защита каждого из объектов от возможного произвола со стороны
других.

Духовно-культурная подсистема объединяет такие виды безопасности, как
информационная, интеллектуальная, технологическая, защита моральных
принципов, обычаев и устоев, религиозной жизни. С ее помощью
обеспечивается единство духовно-культурного пространства, гасятся
конфликты, возникающие в этой сфере.

Пообъектный принцип разделения безопасности позволяет детализировать ее
обеспечение на межличностном, региональном, государственном и
международном уровнях, выделяя внутренние и внешние противоречия и
систему взаимосвязей между объектами.

Сегодня существует огромное количество подходов к определению видов
безопасности, в том числе выделяют: экономическую, экологическую,
продовольственную, технологическую, политическую, идеологическую,
военную, геополитическую, пограничную, социальную, демографическую,
медико-биологическую, эпидемиологическую, генетическую,
духовно-нравственную, информационную и даже защиту человека от
государственного произвола.

Но одной из главных причин разногласий по их классификации, отнесению
того или иного вида безопасности к различным объектам, сферам и среде
возникновения служит именно тесная взаимосвязь различных объектов, а
равно и угроза их безопасности.

Социологический подход к классификации видов безопасности, как и к
формированию основных положений концепции национальной безопасности,
может иметь те преимущества, что позволяет учитывать тесную взаимосвязь
социальных процессов и явлений. Социология, занимаясь изучением
закономерностей процессов функционирования и развития социальных систем,
способна решать эти вопросы системно.

Кроме того, обеспечение всех видов безопасности имеет целью достижение
именно социальной безопасности и социального прогресса. Все ( во благо
человека и человечества. Высшей целью национальной безопасности является
сохранение рода человеческого и жизни на Земле.

Таким образом, безопасность каждого объекта защиты ( государства,
общества, человека должна обеспечиваться в экономической, политической,
социальной и духовно-культурной сферах общества с учетом внешних и
внутренних угроз и среды их возникновения. Социальная безопасность этих
субъектов, решающая вопросы воспроизводства их социальной
жизнедеятельности, неизбежно будет включать экономические, политические
и духовно-культурные компоненты.

Как уже отмечалось, изучение зарубежного опыта построения системы
национальной безопасности актуализируется не только процессами
внутреннего переустройства российского общества, но и изменениями в
международной обстановке, необходимостью выявления новых видов
опасностей. Ясно, что каждая страна выстраивает подобную систему, исходя
из особенностей своего геополитического положения, уровня экономического
развития и его потребностей, политического строя, специфики культуры.
По-разному страны реагируют и на появление внешних и внутренних угроз.

Отдельные авторы отмечают, что для каждой страны ввиду ее национальной
специфики существуют свои “пороги стабильности”. Так, например, для
европейских аналитиков бывает трудным уяснить “долготерпимость русского
народа” и “неожиданность” знаменитого “русского бунта”, которые они
определяют как “загадочная русская душа”.

В централизованных и закрытых странах, как правило, акцент обеспечения
безопасности смещается в область защиты от внешних угроз. Характерная
особенность этих стран ( ущемление прав и свобод личности, возрастание
внутренних угроз эффективному функционированию и развитию их обществ, а
их главным источником выступает государственная власть.

В демократических странах, напротив, наиболее успешно решаются вопросы
внутренней безопасности общества с использованием механизмов
саморегулирования, эффективность которых зависит от развитости
гражданского общества. Но они наиболее подвержены внешним угрозам
вследствие открытости и ограниченности государственного вмешательства в
общественные дела. Государство начинает действовать лишь в том случае,
когда возникает непосредственная опасность конституционному строю и
государственным устоям. При этом противостояние внешним угрозам не
всегда оказывается умелым и может привести страну к утрате суверенитета.

В зарубежной практике обеспечения национальной безопасности нередко
используется принцип так называемого “баланса интересов”. Он чаще
сводится к тому, что “мир втягивается в трудные времена”, и человечество
рано или поздно “будет вынуждено сокращать потребление”, переходить к
более жесткому регулированию своих потребностей под давлением
альтернативы “иметь чего-то больше или быть”.

Особый интерес представляет стратегия национальной безопасности США,
которые определяют свой политический курс на основе анализа собственных
возможностей и реальных угроз извне для стабильности страны. Тот факт,
что американская политика национальной безопасности осуществляется
преимущественно невоенными средствами, отчасти может объясняться тем,
что США впрямую “не сталкивались с проблемой обеспечения
неприкосновенности территории своего государства”. В большей мере это,
конечно, связано с изменениями в международной обстановке, в расстановке
сил на мировой арене.

В течение последних лет наиболее опасные для себя внешние угрозы США
усматривают в экономической, демографической, продовольственной,
экологической, духовно-культурной, информационной сферах. Хотя и военная
безопасность как вид продолжает оставаться.

Американская трактовка национальной безопасности, в основном
соответствует международным нормам. Ее приоритетными направлениями можно
считать защиту “народа, территории и образа жизни” от внешних угроз, что
составляет основу национальных интересов страны. Эти направления
зафиксированы в документе “Стратегия национальной безопасности США”.

Что касается России, то речь, конечно, не идет о копировании чужой
модели построения системы национальной безопасности, но проанализировать
опыт других стран, общемировую практику создания систем национальной
безопасности целесообразно.

В частности, американский опыт “демократической культуры”. На протяжении
всей истории США “власть предержащие” считали необходимым осуществлять
идеологическую и политическую социализацию своего народа, в том числе на
протяжении всей жизни каждого человека. Они понимали, что “демократия и
политическая культура не воспроизводятся автоматически”, а материальное
положение во многом обусловливается духовным развитием.

Концепция национальной безопасности России, которая существует в
настоящее время, в сравнении с зарубежными имеет ряд недостатков:

– отсутствие ее целостности, недооценка отдельных направлений
обеспечения безопасности, в частности, духовно-культурных ценностей
общества, научной и образовательных систем, недостаточность самой
защиты;

– ориентация в большей мере на функционирование этой системы в
оперативном режиме, отсутствие четко сформулированных целей ее
стратегического развития.

Последнее имеет под собой объективные причины. Они заключаются в
разрушении прежней системы безопасности, соответствовавшей целям
тоталитарного государства, в нарастании огромного числа противоречий в
ходе общественного переустройства, в результате чего государство
вынуждено устранять очаги напряженности в режиме “скорой помощи”. Но это
не оправдывает разработчиков концепции национальной безопасности,
руководствующихся подобным подходом. Усовершенствование действующей ныне
системы безопасности должно строиться на обеспечении эффективности
функционирования и развития как объектов защиты, так и самой системы
национальной безопасности.

2. Особенности социальной безопасности и ее место

в общей системе национальной безопасности

Проблема безопасности России еще никогда в ее истории не стояла так
остро, как в конце ХХ в. Поэтому при разработке ее концепции должны быть
наиболее полно учтены все складывающиеся реалии и внутри страны, и за ее
пределами. Необходимо четко осознать, что сегодня для России означает
обеспечение национальной безопасности, и определить, какие ее аспекты
следует выделить в качестве приоритетных.

Россия действительно утратила значительную часть своего прежнего, в том
числе военного, могущества. В результате не просто изменилась
расстановка сил в мире, но проявились и новые источники международной
напряженности, возможности военных угроз.

С распадом Советского Союза активизировались процессы установления
нового мирового порядка. На смену разрушившейся “биполярной модели
мира”, представлявшей собой противостояние двух держав ( СССР и США,
пришла модель многополюсная. В связи с этим мировая общественность
считает необходимым искать основания для достижения геополитической
стабильности и баланса сил.

Современный мир настолько сложен, что в нем постоянно возникают
противоречия, а мировое сообщество сотрясают все новые
национально-этнические, религиозные, территориальные и иные конфликты.
На место жесткого противостояния двух держав приходят многочисленные
локальные очаги напряженности, могущие перерасти в глобальные конфликты
и даже войны.

Однако Россия, несмотря на утрату былого могущества, продолжает
оставаться крупнейшим государством мирового сообщества и оказывать
влияние на его развитие, поэтому для нее сохраняются опасности
глобального масштаба. Концепция национальной безопасности России прежде
всего должна строиться с учетом существующих и потенциально возможных
угроз глобального масштаба, своего положения в международном сообществе.
От того, насколько адекватными будут эти оценки в первую очередь зависит
обеспечение жизненно важных интересов не только государства, но и
общества, и личности.

Многополюсная модель мира подразумевает наличие нескольких групп
государств, чаще всего находящихся в географической близости друг к
другу и объединенных в “региональные сообщества” вокруг своего “полюса”
( “региональной сверхдержавы”. Они проводят совместную и
скоординированную политику, ориентированную в большей мере на решение
своих “внутренних” проблем, но по ряду наиболее важных для мирового
сообщества вопросов согласуют ее с мировой политикой.

Меняется и роль США. Из двух ранее существовавших мировых сверхдержав
осталась одна ( США. Это государство претендует на положение не только
“мирового лидера”, но и “третейского судьи” в решении глобальных мировых
конфликтов. Довольно широкая трактовка собственных национальных
интересов, по мнению руководителей страны, дает им “моральное право”
использовать не только дипломатические, экономические, но и военные меры
для погашения конфликтов, беря на себя функции “межрегионального
координатора”.

Ясно, что США стремятся повлиять на расстановку международных сил в
соответствии со своими интересами, утвердиться в мировом лидерстве и
переориентировать весь мир в однополярный ( “американо-центристский”. И
эта роль США была узаконена в рамках ОБСЕ, которая стремится к
европейскому миротворчеству.

Уже после второй мировой войны в обеспечение своей национальной
безопасности США включали вопросы “распыления второго мирового полюса
военной силы (т.е. СССР), сброса его конфронтационного потенциала”.
Задачу эту они решали “мирным путем”, используя разнообразные средства.

Надо отметить, что “ослабление глобальных позиций СССР произошло в
период, когда ее вооруженные силы ( в частности, стратегические ядерные
( находились в зените своей мощи”. Отсюда можно сделать вывод, что
обеспечение национальной безопасности государства не должно замыкаться
лишь на военной составляющей, а учитывать весь комплекс угроз
геополитического характера.

Однако, ученые всего мира прогнозируют в XXI в. небывалый всплеск на
планете военных конфликтов, в основе которых могут лежать разнообразные
причины, но по сути они будут вызваны “борьбой за выживание”. Причем
борьба предвидится беспощадная, с использованием “недозволенных” ранее
средств.

К этой борьбе могут подключаться экономические, экологические,
информационные, психологические, духовно-культурные, интеллектуальные,
пропагандистские и другие средства разрушения. По этим направлениям и
должна строиться ныне система национальной безопасности. Именно в этих
сферах свои внешние угрозы видят и США.

Внешнеполитическое влияние США, действительно, велико. Оно
распространяется фактически на все мировое сообщество, на все сферы
общественной жизни. Одним из наиболее зримых факторов подобного
влияния можно считать “утечку умов”, достигающую для России
катастрофических размеров.

Существенным оказывается и идеологическое влияние, включая так
называемую “американизацию” отечественной культуры, осуществляемую по
разным каналам: средства массовой информации, художественная,
публицистическая научно-учебная литература, кино( и видео-продукция.
Причем в отличие от ряда ведущих европейских стран, предпринимающих
определенные меры против подобного “засилья”, наше государство не делает
даже попыток “идеологической защиты россиян”.

США имеют дальновидные и долгосрочные планы реализации своих интересов
на российской территории. С этим связана значительная доля инвестиций,
направляемых на обучение российских предпринимателей деятельности в
условиях рынка и на формирование среди них “своих” кадров, т.е. тех, кто
будет работать в интересах американского бизнеса.

Специалисты предсказывают, что на пороге 3-го тысячелетия сохранится
конкурентная “борьба за источники существования и обогащения”, которая
“испокон веков была одной из главных причин бесчисленных конфликтов и
войн”. Борьба конкурентов создает наибольшую угрозу мировой стабильности
и в настоящее время, приобретая особую остроту.

Сегодня действительно участились “рецидивы экономических войн между
развитыми странами, экономика которых испытывает депрессию”. В некоторых
случаях они сопровождаются “заключением многосторонних соглашений о
создании особых торговых зон в рамках тех или иных регионов земного
шара”.

Уже ни для кого не является секретом тот факт, что мировую экономическую
политику определяют крупнейшие транснациональные корпорации,
образовавшиеся в результате слияния банковского и промышленного
капиталов. Именно они в первую очередь заинтересованы во все новых
источниках сырья и рынках сбыта.

Россия одна из немногих стран, обладающих огромными природными
богатствами и месторождениями, большой и малозаселенной территорией. Ее
богатства, несомненно, представляют интерес для сильнейших стран мира.
Поэтому Российское государство не должно исключать возможность
геополитической экспансии.

Предметом геополитической безопасности государства помимо экономической
и политической самостоятельности является территориальная целостность, а
конечным критерием ( сохранение мира на Земле. Но сохранить целостность
в условиях нарастания дезинтеграционных процессов и сепаратистских
настроений внутри страны очень трудно.

Что касается России, то ряд экономически развитых стран заинтересован в
стимулировании дальнейшего распада РФ, хотя они и не спешат
активизировать свою политику, опасаясь утратить достаточно хрупкое
европейское благополучие.

Европейское сообщество сегодня заинтересовано в том, чтобы Россия была
стабильной, но конфедеративной, что давало бы возможность странам Европы
удовлетворять свои экономические интересы на ее территории через
создание соответствующих зон.

Перечисленные внешние угрозы, наиболее реальные для нашей страны, носят
преимущественно скрытый характер. Сегодня они возрастают в Восточной
Сибири и на Дальнем Востоке, на Урале и Средней Волге, а также на
границах с некоторыми сопредельными государствами. Защищать национальные
интересы страны необходимо, но не в ущерб экономическому сотрудничеству,
а четко отслеживая собственные интересы и предусматривая возможность
появления разного рода угроз.

Если не защищать национальные интересы, то это может привести к
разрушению страны. И “нашим ближним и дальним соседям” даже не нужно
будет “тратиться на проведение скоординированной, массированной
стратегии по развалу страны ( достаточно последовательно реализовывать
собственные экономические интересы”.

Для повышения стабильности геополитического положения России важно не
только отслеживать угрозы своей целостности, но и способствовать
усилению реинтеграционных процессов со “своими бывшими” республиками
прежде всего в области экономики. Распад советского государства
свершился, и назад пути нет, но выход из состояния глобального кризиса
для всех независимых стран Содружества сегодня может быть в одном ( в
объединении.

Несмотря на актуальность консолидации для стран СНГ, процесс этот идет
медленно и болезненно. Причина, видимо, в том, что каждое из
независимых государств пугается “исторической обреченности жить
вместе” и еще не сполна испытало бремя собственной свободы.

Не способствует реинтеграции и геополитическая неопределенность такой
формы объединения, как СНГ: в ней еще много вопросов и нерешенных
проблем. Эта неопределенность мешает России однозначно решить вопрос об
обеспечении своей военной безопасности. Надо подчеркнуть, что ни
российское общество, ни политическое руководство страны в полной мере
еще не осознали реальную возможность появления новых военных угроз в
следствие размытости границ российского государства.

Сегодня уже очевидно, что нельзя недооценивать и такие виды безопасности
как социокультурная и информационная. Специалисты в этих областях
прогнозируют постепенное перемещение внешних угроз из военной и даже
материальной сфер в интеллектуальную и духовную.

Внешние угрозы могут относиться не только к государству и обществу в
целом, но и к его различным социальным группам, общностям, организациям
и объединениям, к конкретному гражданину независимо от того, находятся
они на его территории или за ее пределами. Государство ответственно за
общую безопасность и обязано обеспечивать безопасную жизнедеятельность
каждого члена социума.

Не менее важной, но еще более сложной задачей является обеспечение
национальной безопасности от внутренних угроз. В результате общественных
преобразований в обществе возник комплекс противоречий. Обострились
экономическая и политическая нестабильность, возникли многочисленные
проблемы в социальной и духовно-культурной сферах.

Обеспечение национальной безопасности в этих сферах жизнедеятельности
общества должно учитывать внутренние угрозы жизненно важным интересам
его основных объектов и эффективно выстраивать их защиту.
Социологический подход не только предопределяет необходимость учитывать
тесную взаимосвязь процессов и явлений, но и требует обеспечения
целостности любой социальной системы, ее относительной автономности и
устойчивости функционирования и развития. Именно эти моменты нужно иметь
ввиду при определении безопасности.

Некоторые ученые и политические деятели считают, что прежде чем вести
разговор об обеспечении национальной безопасности необходимо направить
все силы на стабилизацию общественного развития. Но такая позиция
представляется не вполне правомерной.

Если под “стабильностью” общества понимать его “устойчивое состояние,
позволяющее ему функционировать и развиваться в условиях внутренних и
внешних изменений”, то решать эту проблему наиболее эффективно можно
именно в условиях системы национальной безопасности.

Создание этой системы позволит выявлять жизненно важные интересы
объектов, а также возникающие в результате внешних и внутренних
изменений угрозы этим интересам и осуществлять их комплексную, системную
защиту, обеспечивая тем самым стабилизацию процессов функционирования и
развития объектов. Поэтому, видимо, более правильной будет следующая
расстановка акцентов: не стабильность как условие национальной
безопасности, а система национальной безопасности, обеспечивающая
стабильность общественного развития.

В наиболее общем виде определить внутренние угрозы для целостности
России можно следующим образом. Внутренняя безопасность страны в
политической сфере связана с решением вопросов “разделения властей” и
распределения полномочий между органами государственной власти,
территориально(административными образованиями, политическими партиями и
движениями.

Проблема власти считается стержневой в области политики, поскольку через
функционирование ее механизмов обеспечивается устойчивость государства и
общества. При этом сама власть может стать источником угроз и опасностей
как для человека, так и для общества в целом.

Угрозы обычно создает государственная власть, использующая репрессивную
политику. Властные структуры попирают права и свободы личности,
осуществляют деятельность, разрушающую основные социальные институты,
прогрессивные социально-политические и культурно-идеологические
структуры. В этом случае власть способствует нарастанию деструктивных
процессов, а ее деятельность противоречит национальным интересам. Она
может также срастаться с организованной преступностью. В этом случае
речь уже не может идти об обеспечении безопасности не только граждан
страны, но и государства.

Политический кризис в обществе прежде всего появляется в результате
нарастания внутренних противоречий. При этом органы власти утрачивают
контроль над общественными процессами, а политическая система становится
крайне нестабильной.

Внутренняя безопасность России в экономической сфере определяется
необходимостью комплексного разрешения соответствующих противоречий,
которых сегодня множество. Переход к рыночным отношениям осуществлялся в
стремительном темпе и достаточно жестком режиме, что привело к
разрушению производственной сферы российской экономики, к инфляции,
росту цен, нарастанию “неплатежей” и “долларизации” системы финансовых
отношений, а также к массовой безработице и криминализации экономики.

При этом “разбазариваются” природные богатства, производственный
комплекс, достижения научно-технического прогресса и интеллектуальный
потенциал страны, нарушается экологическая обстановка, гибнет природа, а
извлекаемые из этого прибыли уходят за рубеж. Решение проблем
экономической безопасности России, ее защита от внутренних угроз
невозможны без разработки и обеспечения методов регулирования рыночной
экономики, которые должны быть ориентированы на стабилизацию не только
экономических, но и социальных аспектов жизни общества.

Социальные проблемы российского общества во многом обусловливаются
экономическими и политическими реформами, поэтому внутренняя
безопасность России в социальной сфере связана прежде всего с решением
проблем в этих сферах. Существенные угрозы для устойчивости развития
российского общества представляют массовое обнищание населения,
безработица и невыплаты зарплат, обесценивание российских денег,
отсутствие действенной защищенности не только естественных и
неотъемлемых прав и свобод человека, но и деятельности различных
социальных образований.

В стране оказались нарушенными все основные социальные связи,
дезорганизована деятельность основных институтов, а государство
противопоставляет “свои” интересы общественным. В силу этого российские
граждане, различные социальные организации вынуждены защищаться от
произвола государства. Для обеспечения безопасности должны увязываться
интересы человека, общества и государства, а дальнейшее реформирование
должно осуществляться с учетом взаимосвязи социальной, техногенной и
природной среды.

Внутренняя безопасность России в духовно-культурной сфере должна быть
направлена на обеспечение ее целостности, на содействие развитию
культурных связей и самобытности культур, составляющих основу нашей
многонациональной страны. Она должна препятствовать конфликтам на
национальной почве, нарушению единства культурных норм и ценностей,
насаждению чуждых нашему населению культурных традиций, а также всем
видам духовного насилия над личностью.

Взаимосвязь внешних и внутренних угроз безопасности России несомненна, и
при разработке концепции национальной безопасности это следует
учитывать. Социологический подход позволяет устанавливать существенные
взаимосвязи между различными процессами и явлениями, а значит в
определенной мере прогнозировать нарастание противоречий, угроз
целостности и стабильности функционирования и развития объектов защиты.

Некоторые исследователи пытаются усмотреть прямую связь между угрозами
извне и возникающими вслед за ними внутренними кризисами, завершающимися
реформами. При этом они ссылаются не только на современные реалии, но и
на российскую историю. “Реформам Александра II предшествовали неудачи
России в Крымской компании”, “первая русская революция и столыпинская
реформа” явились следствием “поражения в русско-японской войне”, а
революция 1917 г. стала результатом первой мировой войны. Но такой
подход упрощает сложную совокупность процессов и явлений.

3. Угрозы жизненно важным интересам населения

страны в социальной сфере

Социологический подход позволяет трактовать социальную безопасность в
широком и узком смысле. В широком смысле социальную безопасность можно
считать синонимом национальной безопасности, так как с ее помощью
обеспечивается целостность и устойчивость функционирования и развития
социума в целом, в том числе и российского.

Это обусловливается взаимосвязанностью сфер общественной жизни,
жизнедеятельности человека, общества и государства, социальных процессов
и явлений, взаимовлиянием внешних и внутренних угроз, независимо от
среды их возникновения. Кроме того, безопасность выступает интегративной
характеристикой. Конечно, социальная безопасность не включает все виды
безопасности, хотя охватываемое ею поле деятельности довольно широко.

В узком смысле социальная безопасность связана с обеспечением защиты от
угроз жизненно важных интересов человека и общества прежде всего в
социальной сфере. Угрозы могут носить либо внешний, либо внутренний
характер и возникать со стороны как социальной, так и природной или
техногенной среды. Сюда же может включаться и социальная безопасность
государства как главного социального института.

Таким образом, объектом социальной безопасности в широком значении
выступает вся жизнедеятельность общества: сложившиеся и узаконенные
формы собственности и образовавшаяся на их основе социальная структура (
слои, классы, социальные группы и общности, а также отношения между
ними, в узком смысле ( социальная сфера общества, т.е. сугубо
гражданская сфера жизнедеятельности личности и общества. Последние
выступают главными объектами защиты.

Субъектами обеспечения защиты являются государственные институты и
учреждения, негосударственные и общественные организации и объединения,
обязанные и обязующиеся осуществлять защиту жизненно важных интересов
объектов. К субъектам могут быть отнесены и средства массовой
безопасности, и общественное мнение ( один из показателей развитости
гражданского общества.

Субъекты социальной безопасности должны выполнять функции не только
защиты, но и контроля над ее осуществлением. Если выполнение первой
функции обеспечивает безопасность жизнедеятельности всех объектов,
защиту их жизненно важных интересов в установленных законодательством
рамках, то контроль в соответствии с действующим законодательством
позволяет во время обнаружить противоречия и нарушения, которые могут
привести к возникновению угроз безопасности объектов, ущемлению их
жизненно важных интересов.

Цель социальной безопасности состоит в обеспечении устойчивого и
эффективного функционирования и развития личности и общества в условиях
меняющейся внутренней и внешней среды. Для ее достижения требуется
разработка и реализация системы социальных гарантий, направленных на
сохранение и развитие человеческого потенциала, на эффективное
функционирование системы жизнеобеспечения населения, на согласование
интересов и потребностей всех субъектов защиты.

В систему социальной безопасности необходимо включать также вопросы
взаимодействия различных социальных слоев и групп российского общества с
учетом его прогрессивного развития.

Признавая тот факт, что в условиях переходного периода в России
внутренние угрозы доминируют над внешними, а их численность стремится к
бесконечности, именно они требуют особого внимания при обеспечении
социальной безопасности.

Переход российского общества к рыночной экономике и построению
демократического общества, по нашему мнению, имеет “революционный”
характер, поскольку трансформация затронула социальную структуру и всю
жизнедеятельность общества. Однако произведенные изменения не
способствовали социальной устойчивости общества.

В дальнейшем угрозы жизненно важным интересам человека, общества и
государства возникали уже как следствие произошедших изменений. Это
означает, что социальная нестабильность как результат процесса
переструктуризации общества и неэффективности действия социальных
институтов в изменившихся условиях усугублялась вторичными,
экономическими, политическими, социальными, факторами, а также
переменами в духовно-культурной сфере.

Поскольку социальная безопасность направлена на обеспечение устойчивого
и эффективного функционирования и развития основных объектов ( личности
и общества, то необходимо определить эти понятия.

Личность, на наш взгляд, ( это целостность социальных качеств человека:
его целей, ценностей и интересов. Такое понимание личности диктуется
социологическим подходом. Социальную безопасность личности можно
определить как защищенность именно ее целостности, совокупности наиболее
значимых для личности целей, ценностей и интересов.

Общество ( исторически сложившаяся и развивающаяся совокупность людей и
отношений между ними, являющиеся результатом их совместной
жизнедеятельности. Оно представляет собой целостное единство, социальную
систему, средой обитания которой служит преобразованная и не
преобразованная природа. Социальная безопасность общества определяется
его целостностью, единством экономической, политической, социальной и
духовно-культурной сфер, и включать безопасность каждой личности.

Общество первично по отношению к государству и в определенном смысле
может рассматриваться как “связующее звено” между человеком и
государством. Оно может выполнять функции общественного контроля над
деятельностью обоих субъектов, а в некоторых случаях выступать даже в
роли третейского судьи.

Государство ( это форма политической организации общества, его главный
социальный институт, создаваемый для защиты интересов общества и каждого
гражданина, которым оно должно быть подконтрольно. По своей сути
государство призвано стоять на страже жизненно важных интересов своих
граждан и общества в целом, но и само нуждается в социальной защите
своих интересов. Социальная безопасность государства прежде всего
связана с устойчивостью его деятельности как социального института, со
степенью его интеграции в структуру общества и эффективностью выполнения
возложенных на него функций.

Но государство является также политической формой организации общества,
поэтому обеспечение его социальной безопасности тесно переплетается с
политической безопасностью. Последняя сводится к “территориальной
целостности, суверенности, стабильности конституционного строя”. Угрозы
в этом случае могут носить не только внешний, но и внутренний характер,
и исходить со стороны как отдельных граждан, так и различных социальных
групп и общностей, социальных институтов и организаций.

Деятельность по обеспечению социальной безопасности каждого из объектов
защиты должна определяться и реальной, и потенциальной угрозами их
целостности, устойчивости функционирования и развития, и учитывать
взаимосвязанность этих объектов. Главная цель государственной политики в
области социальной безопасности общества ( реализация прав и свобод.
Социальная защищенность человека “предполагает создание эффективной
системы гарантий”, которая обеспечивает условия для “проявления им своих
сил и возможностей”.От этого в конечном счете зависит успешность
функционирования и развития и общества, и государства.

К сожалению, в нашей стране государственные интересы в течение
длительного времени противопоставлялись, противопоставляются и сейчас
интересам общественным. Интересы государства и интересы общества столь
часто не совпадали и даже принципиально расходились, что у российских
граждан и различных социальных образований появилась новая функция (
защищаться от государственного произвола, от ущемления своих интересов.
Проблема защиты граждан от государства сегодня представляется ключевой
при создании системы социальной безопасности и она должна быть включена
в концепцию в качестве одного из основных элементов.

Человек ( наименее защищенный элемент социальных систем, что
подтверждает и социологический подход. В России от своей незащищенности
он страдал более всего. Учитывая негативный отечественный опыт, а также
тот факт, что сегодня человек признан наивысшей социальной ценностью,
безопасность личности может быть выделена в качестве приоритетной сферы.
В определенном смысле безопасность личности служит критерием, мерой
социальной безопасности.

Основополагающие документы российского государства ( Конституция РФ,
также Декларация прав и свобод гражданина ( в качестве прав и свобод
человека, принадлежащих ему от рождения, определяют право на жизнь и
охрану здоровья, на труд и его результаты, возможность распоряжаться
своими способностями, право на отдых и социальное обеспечение (по
старости, в случае болезни, утраты трудоспособности или кормильца, при
рождении ребенка), на защиту от безработицы, на образование, на жилье,
на собственность, на достойный уровень жизни, на свободу и безопасность,
на неприкосновенность личную и своего жилища, охрану семьи, материнства
и детства, на защиту закона, чести и достоинства, на свободу
передвижения, слова, совести и религии, пользоваться родным языком
(обучаться на нем и участвовать в сохранении и развитии национальной
культуры), на гражданство, различные формы проявления
общественно-политической активности, равного доступа к должностям
государственных органов, право избирать и быть избранным, на получение
достоверной информации о положении дел во всех сферах общественной
жизни, на благоприятную окружающую среду.

Эти права и свободы принадлежат человеку по праву рождения и не могут
быть от него отняты и отчуждены. Такой позиции придерживается как
международное, так и отечественное законодательство. Подчеркнем, что
категории “свободы” и “права человека” имеют не только правовую, но
прежде всего социальную основу.

Социологический подход обеспечивает “органическое единство социального
содержания и правовой формы”. В правах и свободах фактически отражена
сущность социальной безопасности личности, ее цели, ценности и интересы,
взаимосвязь всех сфер общественной жизни. “Универсальная” форма
выражения позволяет применить их к любому человеку. Но для конкретной
личности их значение может быть ранжировано.

Социологический подход предусматривает тесную взаимосвязь социальной
безопасности личности и защиты других социальных объектов. При утрате
государством и обществом целостности и независимости граждане лишатся
возможности обеспечения своей личной безопасности, но безопасность
общества и устойчивость государства определяются гражданскими и
нравственными позициями их членов.

Социальная безопасность общества направлена прежде всего на единство
жизнедеятельности его сфер, на обеспечение безопасности каждой личности,
на государственную стабильность, но основная ее цель ( сохранение
обществом потенциальной возможности эффективно функционировать и
развиваться.

Политологический аспект проблемы социальной безопасности в настоящее
время можно определить как способность общества противостоять негативным
воздействиям со стороны политической сферы. Решение этой проблемы
зависит от “выяснения сущности власти”, от “объективного анализа
функциональных действий основных политических институтов, связанных с
обеспечением устойчивого развития”, с учетом “уровня политического
сознания и типа политического поведения масс”. Сюда относятся вопросы
отношений между народом и властью, формирования гражданского общества.

Экономический аспект социальной безопасности обусловливается
способностью общества противодействовать жесткой рыночной конкуренции,
инфляции и росту цен, массовой безработице и валу неплатежей,
нахлынувших на российскую экономику ( всем тем факторам, которые
оказывают влияние на социальную стабильность общества, благополучие
населения страны.

Духовно-культурный аспект социальной безопасности предполагает, что из
жизни общества должны быть исключены все виды духовного населения над
человеком, разрушение системы традиционных норм ценностей народов,
населяющих Россию, межнациональная напряженность и, наоборот, должны
укрепляться целостность духовной сферы общества, развиваться культура и
культурные связи. Духовно-культурная сфера вправе считаться ядром нации,
ее основой, без которой всякие разговоры о “национальной” безопасности
попросту теряют смысл.

Собственно социальный аспект безопасности включает противодействие
криминализации общества, нагнетанию напряженности между различными
слоями населения, в том числе образовавшимися в результате его
расслоения, предотвращение “обнищания” российского населения, создание
условий для его трудозанятости. Должны решаться вопросы обеспечения
“достойного” уровня жизни людей, защиты прав и свобод человека,
безопасности его жизни и здоровья, а также достижения устойчивости
социальной структуры общества и деятельности его основных социальных
институтов, создаваться условия благоприятствования для стабилизации
социальных связей.

Блок проблем социального аспекта не должен ограничиваться лишь решением
проблем, обостряющихся в период реформирования. В него необходимо
включать и вопросы формирования общественного сознания, чтобы все
прогрессивные начинания правящих кругов в различных областях
жизнедеятельности общества могли получить действенную поддержку
населения.

Следует отметить, что общественные преобразования уже создали для этого
определенную базу в виде многообразных форм самоуправления, в которых
каждый человек получает возможность стать активным участником реформ в
соответствии со своими интересами.

Этому способствовал и процесс демократизации общества, предоставивший
возможность контроля над деятельностью властных структур, в результате
чего происходят позитивные сдвиги в общественном сознании. Другое дело,
что деятельность самоуправляющихся структур пока далека от совершенства,
а органы государственной власти еще не дают оснований для доверия.

Таким образом, социальная безопасность должна представлять собой систему
жизнеобеспечения человека, различных социальных групп и общностей,
общества в целом и государства с учетом гармонизации их интересов и
потребностей. Она должна обеспечивать устойчивость и эффективность
функционирования и развития всего социума, который должен своевременно
адекватно реагировать на негативные внешние и внутренние воздействия.
Социальная безопасность должна быть направлена на сохранение целостности
социума и его сущностных качеств, а также учитывать согласованное
развитие природы, общества и техногенной сферы, их взаимовлияние.

Ранее отмечалось, что социальная безопасность личности может быть
выражена в “универсальной” форме ( в виде прав и свобод, хотя каждая
отдельная личность может ранжировать их по степени значимости для себя.
Можно предложить определенные их значения с помощью конфликтологического
подхода.

Опасность, угрожающая человеку, обществу или государству обычно
рассматривается через противоречие, которое может иметь тенденцию к
возрастанию, а значит ( к конфликтам. Таким образом, определить
безопасность невозможно без выявления природы, сущности и функций
конфликтов. И по этому поводу в конфликтологии существует множество
подчас противоречивых мнений.

В любом социальном конфликте обычно выделяются объекты, в качестве
которых, как правило, выступает человек, социальные группы и др.
Конфликт возникает лишь тогда, когда имеет место взаимодействие, в
результате которого выявляются противоположные интересы и формируются
противостоящие позиции. Конфликтное взаимодействие может иметь довольно
широкое толкование и не всегда носить негативный характер (соревнование,
конкуренция), а конфликты могут выполнять множество функций:
информационную, социализирующую, мобилизующую активность и др.

В обществе чаще всего действует система регулятивных норм (законы,
традиции и нормы, менталитет), а также разного рода организационные
образования, к которым апеллируют противостоящие стороны с целью
разрешения конфликта, передавая им право увязывания интересов. И чем не
эффективнее действуют означенные организации, тем выше оказывается
социальная напряженность.

“Ядро сферы интересов” любого объекта “почти всегда определяется его
представлениями о необходимых условиях собственной жизнедеятельности,
безопасного существования и возможности реализации своих важнейших
потребностей”. Конфликт и безопасность находят точку соприкосновения в
области этих интересов и потребностей. “Причинами конфликтов могут быть
любые факторы, затрагивающие “сердцевину” сферы интересов”.

Безопасность, равно как и конфликт, может иметь объективные и
субъективные аспекты. Если первый обусловливается возможностью объекта
противостоять каким-либо качественным трансформациям, то второй аспект
связан с представлениями объекта о защищенности “своих” жизненно важных
интересов. Последние же, являясь предметом изучения при проведении
социологических исследований, тем самым “объективируются”.

Таким образом, с помощью социологического инструментария можно выявить
наиболее значимые интересы и потребности любого объекта, которые в
рамках концепции национальной безопасности именуются “жизненно важными
интересами”. При этом учитывается “субъективное” мнение объекта, которое
может существенно отличаться от “объективной” оценки его “жизненно
важных интересов”. В конечном счете будет обеспечиваться наиболее
эффективная защита интересов именно этого объекта.

Социологический подход к изучению проблем национальной безопасности
позволяет ориентироваться не столько на устранение последствий
возникающих конфликтов и предотвращение их распространения на другие
сферы общественной жизни, сколько на прогнозирование и предупреждение их
появления, чтобы различные виды ресурсов могли реализовываться с большей
пользой для прогрессивного развития России.

4. Социальная защита личности в системе национальной

безопасности общества

Для обеспечения социальной безопасности российского населения необходимо
выделить жизненно важные интересы человека и общества и выявить то, что
сегодня может угрожать этим интересам. Уже предлагалось классифицировать
угрозы, исходя не только из их внутреннего или внешнего (по отношению к
объекту) характера, но и учитывая взаимосвязь различных сфер
общественной жизни, среду возникновения угроз.

Принимая во внимание тот факт, что главным источником противоречий
российского общества является процесс его коренного реформирования, а
последующее стремительное нарастание противоречий ( результат уже
произошедших изменений, целесообразно подразделять угрозы также и в
зависимости от их “происхождения”: на первичные и вторичные.

Изучение этого вопроса следует начать с угроз личной безопасности
человека, как наименее защищенного объекта выступающего в качестве
соответствующего “эталона” безопасности. Угрозы социальной безопасности
человека могут определяться через его права и свободы, устанавливаемые в
конституционном порядке. Их можно некоторым образом сгруппировать:

– угрозы, обусловленные влиянием социальной сферы и связанные с утратой
человеком права на жизнь, на жилье, на охрану здоровья, на труд и его
результаты, на образование, на возможность распоряжаться своими
способностями, на отдых и социальное обеспечение, на свободу и
безопасность, на неприкосновенность личную и своего жилища, на защиту
закона, своей чести и достоинства, на охрану семьи, материнства и
детства, на свободу передвижения;

– угрозы, обусловленные влиянием экономической сферы и связанные с
правами человека на собственность, на защиту от безработицы, на
достойный жизненный уровень, на благоприятную окружающую среду;

– угрозы, обусловленные влиянием политической сферы и связанные с
обеспечением таких его прав и свобод, как свобода слова, права
гражданства, равного доступа к должностям государственных органов,
избирать и быть избранным, на получение достоверной информации о
положении дел во всех сферах общественной жизни, свободы различных форм
проявления общественно-политической активности;

– угрозы, обусловленные влиянием духовно-культурной сферы и связанные со
свободой совести и вероисповедания, правом пользоваться родным языком,
обучаться на нем и участвовать в сохранении и развитии национальной
культуры.

Здесь перечислены угрозы только самым основным правам и свободам
личности, но из этого перечня видно, насколько сложно отнести их к той
или иной категории. Каждая из угроз и все они в совокупности определяют
социальную безопасность личности.

В социологической литературе нередко можно встретить трактовку угроз
через категорию насилия, что предполагает их преднамеренность. Но угрозы
могут возникать и стихийно, как результат произошедших перемен. В этом
случае они будут иметь вторичное происхождение, хотя само деление на
преднамеренные и непреднамеренные, на первичные и вторичные
осуществляется по разным основаниям.

По отношению к личности использование понятий “угроза” и “насилие” как
синонимов в принципе можно считать правомерным, учитывая, что человек
является “основным и неделимым элементом” общества и что всякая угроза
его правам и свободам предполагает внешнее воздействие. Поэтому в
качестве источников угроз могут выступать государство, общество,
различные его социальные образования и другие личности.

Но не следует забывать о существовании “внутренних угроз” для человека,
которые могут зависеть от его индивидуальных, личностных качеств.
Человек ( существо парадоксальное. Он подчас способен сознательно
наносить вред самому себе. Кстати, на использовании именно этих его
особенностей создавались производства с вредными условиями труда,
“аврально” выполнялись планы и др.

Понятие “насилие” можно определить, во-первых, как социальную категорию,
а во-вторых, как явление ограничения, ущемления и дискриминации
личности, ее прав и свобод, создающее угрозу для ее безопасности. Именно
личность может считаться “главным объектом” насилия. Насилие может
проявляться в открытых и закамуфлированных формах, на макро( и на
микро(уровнях общественной жизни, во всех ее сферах, принимать
разнообразные виды.

В сегодняшнем российском обществе наблюдается беспрецедентное по
глобальности и глубине распространение различных форм насилия над
личностью. При этом у личности практически отсутствуют сколь бы то ни
было действенные формы защиты, поэтому использование категории
“население” правомерно.

Насилие над личностью со стороны политической сферы общества включает
целый спектр угроз, источником которых чаще бывают действия со стороны
государства. Одной из главных причин является несовершенство верховной
власти, влекущее за собой авторитарные действия его исполнительных
органов, местной администрации. Положение усугубляется внедрением в
органы государственной власти мафиозных группировок, которые все
активнее проявляют заинтересованность в авторитарности. Согласно
официальным данным только “среди кандидатов в депутаты Государственной
Думы более 80 человек имели уголовное прошлое”.

Несмотря на определенные сдвиги по пути демократизации нашего общества,
отличительной чертой его политической системы сегодня остается ущемление
избирательных прав человека, сведение их к простым формальностям.
Политическая деятельность, как правило, проводится “в кулуарах”, и ни о
каком получении достоверной информации о ней речи вести не приходится.
Нарушается право слова личности действием негласной цензуры.

Несмотря на принятие нашим государством Конституционных прав и свобод
человека, “ни правовая база государства, ни действия его политических
лидеров” не руководствуются “идеей безопасности личности”. Порою
складывается впечатление, что государство умышленно делает все, чтобы
лишить своего законопослушного гражданина последней надежды на
собственную безопасность. Следствием подобного положения дел становится
общественно-политическая пассивность населения, ведущая к усилению
нестабильности общества.

Однако насилие над личностью исходит и от экономической сферы, а в
современный период количество субъектов насилия даже увеличилось. Помимо
государства в роли субъектов насилия сегодня выступают сформировавшийся
слой “капиталистов”, разного рода мафиозные группировки. Давление
государства даже усиливается через создание специализированных
структуру, таких, например, как налоговая инспекция и полиция. Эти
структуры действуют гораздо успешнее, чем правоохранительные органы, но
преимущественно в отношении мелких частных предпринимателей, а не
“финансовых тузов”.

Экономические интересы личности ущемляются в области перераспределения
собственности и доходов, трудовых прав человека, а также трудовых
коллективов. Снижается социальный статус многих категорий работников, в
частности, работников умственного труда, так называемой интеллигенции,
которая еще никогда в истории Российского государства “не падала так
низко” в глазах своих сограждан.

Серьезные угрозы для человека представляют растущая безработица и
невыплаты зарплаты, ставшие массовыми и оставляющие человека без средств
существования. В результате отсутствия социальных регуляторов рыночной
экономики резко ухудшается экологическая обстановка, состояние
окружающей среды.

Эти формы угроз носят преимущественно внешний характер, хотя в некоторых
случаях отсутствие социальной активности человека может расцениваться
как нанесение ущерба самому себе. В качестве “первичных” угроз
правомерно рассматривать развитие рыночной экономики. К вторичным
угрозам, на наш взгляд, следует отнести не просто отсутствие действенных
мер по регулированию экономических отношений, но и “капитализацию”
правящих кругов, приобретающую разнообразные формы. О преднамеренности
этого вида насилия судить довольно сложно, но его последствия для всей
страны могут быть весьма трагичными.

Насилие, обусловленное влиянием социальной сферы, также широко
распространено. Оно выразилось прежде всего в криминализации общества, в
возрастании угроз жизни человека практически везде и независимо от его
места жительства, времени суток, социального положения. Причины этого
насилия лежат в экономической и политической сферах общества.

Отсутствие защищенности жизни человека со стороны правоохранительных
органов провоцирует его ориентироваться на самозащиту (создание служб
охраны, приобретение оружия в личное пользование и др.), что не
уменьшает в обществе напряженности и не способствует стабилизации
социальной обстановки, причем эти явления носят уже вторичный характер.

Вследствие глобальной “коммерциализации” жизнедеятельности общества
человек лишен не только возможности обеспечить и улучшить свое
материальное положение, но и таких естественных, неотъемлемых прав, как
право на жилье, на образование, на охрану здоровья, семьи, материнства и
детства.

Труднее становится реализовать и другие права и свободы: на труд и его
результаты, возможность распоряжаться своими способностями, на отдых, на
свободу передвижения. Но, вероятно, самыми болезненными могут считаться
вопросы его социального обеспечения ( по старости, в случае болезни, при
утрате трудоспособности или кормильца, при рождении ребенка. Создается
впечатление, что вопросы социального обеспечения лежат попросту за
пределами внимания государственной власти, тогда как именно в этой
области человек меньше всего защищен.

Насилие в области духовно-культурной сферы весьма специфично. Оно
состоит в том, что угрозы здесь, с одной стороны, имеют “скрытую” форму,
а с другой ( именно они могут нанести непоправимый вред не только
человеку, но и всему обществу, государству. В отличие от физического
духовное насилие имеет более продолжительное действие и далеко идущие
последствия для всего социума.

Этот вид насилия влияет на формирование сознания человека, которое
впоследствии отразится на общественном сознании, а значит и на всех
сферах общественной жизни. Духовное насилие может проявляться через
пропаганду и насаждение агрессии, садизма, порнографии, преступности.
Его источниками чаще служат средства массовой информации, которые
сегодня принадлежат разным собственникам.

Нигде в мире, кроме нашей страны, телевидение не занимается
“облагораживанием” таких явлений как проституция, убийства, сексуальные
извращения. Тем самым средства массовой информации способствуют
разрушению системы национальных норм и ценностей.

Несмотря на то, что большинство населения (зрителей) выражают возмущение
и настроены категорически против подобного рода действий СМИ, в стране
отсутствует механизм общественного контроля над их деятельностью, а
государство, похоже, решило устраниться от столь “несерьезных” проблем.

Результатом этого рода насилия становится национально-этническая
напряженность, конфликты на религиозной почве, усиливающие
нестабильность общества; при этом ограничивается и свобода совести
человека. В конечном счете образуется вакуум в духовно-культурной сфере,
который начинает заполняться “суррогатом” культуры.

Говорить о преднамеренности попыток разрушить самое основание России еще
труднее, чем в экономической сфере, также как и о желании человека
навредить самому себе. Но именно образование вакуума лишает человека
возможности реально оценивать сами угрозы и активно им противостоять.

Угрозы социальной безопасности общества в наиболее общем виде создают
возможность нарушения его целостности, утраты устойчивости
функционирования и развития. В наибольшей степени эти угрозы носят
внутренний характер, определяются переживаемым страной переходным
периодом с его кризисами в экономической, политической, социальной и
духовно-культурной сферах.

Причинами кризисов выступают не просто результаты проводимых реформ, но
и их последствия, превратившиеся в шквал дезорганизационных процессов,
многочисленных “побочных” явлений процесса общественного переустройства.
В итоге стихийные и непреднамеренные угрозы переплетаются и усложняют
проведение реформ, поиск путей наиболее эффективного функционирования и
развития процесса реформирования.

Прогнозировать внутренние угрозы социальной безопасности общества можно
с помощью проведения мониторингов ВЦИОМ. Согласно их данным, в настоящее
время наибольшее негативное влияние на социальную нестабильность
общества оказывают факторы экономического характера. Исследования
фиксируют факт беспрецедентного обнищания народных масс и отсутствие
уверенности в завтрашнем дне. Массовая безработица, неплатежи, в
результате которых многие работники не получают свою мизерную зарплату
годами. Инфляция и рост цен. Угрозы потери работы, здоровья,
необеспеченная старость, беспокойство за будущее семьи и детей, страх
голода и сознание своей “ненужности” обществу ( вот что заботить людей
сегодня.

Не лучше положение и военнослужащих, которым денежное довольствие
выплачивают тоже нерегулярно. В результате не только возрастает
недовольство офицеров и солдат, но и учащаются случаи незаконных
распродаж военного имущества. Не секрет, что сегодня в приобретении
этого имущества заинтересованы прежде всего жители “горячих” точек
Российской Федерации, а это создает дополнительные угрозы военной
безопасности как внутри страны, так и в области международных отношений.

Социальная напряженность усугубляется резким расслоением общества,
появившимся в результате его перехода к рынку, непростыми отношениями
между различными слоями населения. Криминализация общества и разгул
преступности составляют серьезную угрозу жизни человека. В итоге в
обществе нарастают настроения как апатии и недоверия, так и
агрессивности.

С одной стороны, страну постоянно сотрясают забастовки шахтеров,
учителей, авиадиспетчеров, что составляет прямую угрозу гражданской
безопасности. А с другой ( состояние растерянности, фрустрации,
депрессии, чувство страха как формы эмоционального реагирования людей на
свои жизненные коллизии, что также служит показателем социальной
нестабильности.

Нарушение межличностных взаимосвязей приводит к тому, что человек
остается наедине со своими проблемами, без какой-либо надежды на защиту
со стороны социума. При этом “тревоги людей не совпадают с заботами
политиков”. Взаимоотношения государства с населением становятся
своеобразными: вместо того чтобы защищать жизненно важные интересы
человека, государство нередко вступает в конфронтацию с ним.

Таким образом, угрозу социальной безопасности общества со стороны
экономической сферы могут нести такие субъекты, как государство,
образовавшийся слой капиталистов, криминальные группировки, отдельные
люди.

Угрозы социальной безопасности общества проистекают также из
политической сферы. Их причины лежат в процессе формирования
гражданского общества, сопровождающемся коренными изменениями его
социальной структуры, “парадигмы идеологии и ее роли в жизни общества”.
Особенность самой политической сферы состоит в том, что она обращена как
во внешний мир, так и вовнутрь общества.

С одной стороны, безопасность общества обеспечивается внешней
политической деятельностью, а с другой ( именно при проведении
внутренней политики раскрываются ее основные, сущностные качества. Во
внутренней политике решаются вопросы безопасности для разного рода
организаций и объединений, для каждого человека ( они нуждаются в защите
от внешних угроз и в политико-правовом обеспечении.

Но современные реалии таковы, что в области политической сферы
безопасность не только не обеспечивается, для нее создаются
дополнительные угрозы. Крайней неустойчивостью характеризуется
деятельность важнейших политических институтов. Отсутствует действенная
государственная власть, что приводит к постоянным нарушениям
демократических норм и создает обстановку благоприятствования для
разного рода злоупотреблений властью: бюрократизма, коррупции и др.

В последнее время при изучении политических процессов в России все чаще
используется так называемый культурологический подход, позволяющий
глубже раскрыть сущность происходящих изменений, причин нарастания
политической нестабильности. Такой аспект анализа позволяет выявить
состояние общественно-политического сознания, жизненно значимые нормы и
ценности, уровень политической культуры общества.

В истории российского государства духовный фактор играл особую роль, и
часто именно вследствие духовных потрясений наступали политические и
экономические кризисы. Традиционными русскими ценностями всегда были
свобода и справедливость, гражданский мир и общественное согласие,
солидарность и самопожертвование. При этом русской нации оказывалось
присуще самодержавное сознание вкупе с потребностями внутренней духовной
свободы.

Образование духовного вакуума, результатом которого становится правовой
и нравственный нигилизм, неизменно сказывается на всех видах
национальной безопасности России. Нарастание межнациональных конфликтов,
отсутствие взаимопонимания и взаимоподдержки между народом и властью
являются результатом деструктивных явлений прежде всего в духовной
сфере.

Особенностью политической системы общества в современный период стали
внутренние военные угрозы. Это чеченский конфликт, над которым верховная
власть фактически потеряла контроль. Об определенном кризисе верховной
власти можно судить и по царящему в обществе правовому беспределу, когда
остаются нераскрытыми убийства многих общественно-политических деятелей.

Нарушения в системе норм и ценностей способствуют нарастанию общей
нестабильности и в конечном счете приводят к необходимости разрешения
этой проблемы политическими методами. Если общество пока еще как-то
умудряется сохранять устойчивость, то только благодаря определенному
политическому маневрированию, что продолжаться долго не может.

Таким образом, субъектами угроз безопасности общества, возникающих со
стороны сферы политики, можно считать органы государственной власти,
различные партии и движения, экстремистские группировки и даже отдельных
граждан; при этом угрозы вторичного характера проистекают из разрушенной
системы духовных норм и ценностей населения.

На угрозах социальной безопасности общества со стороны
духовно-культурной сферы следует остановиться подробнее. В этой сфере
очень трудно разделить внешние и внутренние угрозы, поэтому сложно
определить главных субъектов ( носителей опасностей для общества.

Внешняя безопасность России сегодня связана с противостоянием
идеологическому влиянию других стран, осуществляемому через
распространение художественной, публицистической, научно-учебной
литературы, кино( и видео(продукции, в том числе с использованием
отечественных средств массовой информации.

С одной стороны, Россия стремится к международному сотрудничеству и в
области культуры в противовес ранее существовавшему “железному
занавесу”. С другой ( таким способом происходит целенаправленное и
тотальное разрушение культурных ценностей, накопленных и формировавшихся
столетиями, что угрожает целостности и самобытности российской культуры.

Средства массовой информации сегодня технически оснащены и обладают
мощным воздействием на сознание человека. Но результаты этого
воздействия далеко “небезобидны”, поскольку СМИ часто ориентируются на
дезинформацию и подрывную деятельность, пропаганду насилия и
преступности, навязывают “чуждый” стиль жизни и поведения. Идет
пропаганда низменных инстинктов, эрзац культуры, коммерциализация
духовной сферы. Все это приводит к разрушению системы норм и ценностей,
к утрате нацией своего нравственного здоровья.

Определенную угрозу для российского социума таит и распространение
различных верований. В сегодняшних сложных условиях некоторые люди
стремятся найти убежище в разного рода религиозных сектах, религиозных
организациях, которые нередко носят экстремистский характер, что создает
дополнительные угрозы развития конфликтов на религиозной почве.

Было бы несправедливо считать все эти проблемы присущими только России,
они носят всеобщий характер. Но большинство стран, в отличие от нашей,
сумели осознать глобальность таящихся опасностей и установить
соответствующие запреты.

Обеспечение духовной безопасности не может сводиться только к запрету
негативны факторов. Оно с необходимостью должно включать и позитивные
моменты, в частности, способствовать реализации творческого потенциала
населения. “Утечка умов” может рассматриваться как недооценка
государством и обществом деятелей науки, образования и культуры.

Таким образом, безопасность общества определяется состоянием
общественного сознания, на формирование которого оказывают воздействие
достижения в духовно-культурной сфере, деятельность интеллигенции. Через
общественное сознание можно выработать “социальный иммунитет” граждан, а
значит предотвратить любые деструктивные воздействия на основу социума.

Несмотря на то, что Россию постоянно лихорадит от огромного количества
неотложных проблем, вопросы социальной защиты интересов личности и
общества следует решать сегодня, обеспечивая согласованность,
взаимосвязанность препятствий внешним и внутренним угрозам в каждой из
сфер общественной жизни. И особого внимания потребует решение вопроса об
управлении системой безопасности.

При построении модели безопасности для большинства социальных систем
можно предложить следующие универсальные рекомендации:

ориентироваться на процессы самоуправления, при которых социальная
система самостоятельно осуществляет поиск путей для установления и
поддержания динамического равновесия со средой;

проводить сбор и обработку информации о повышении ее адаптивных свойств
в условиях меняющейся среды;

на основе полученной информации осуществлять социальное управление.

Такой подход будет способствовать устранению дезорганизующего
воздействия субъектов управления на обеспечение системой своих жизненно
важных интересов, позволит управлению выявить прогрессивное развитие
самой системы в соответствии с заложенным в ней потенциалом, и, значит,
сделает управляющую деятельность более эффективной.

В предыдущих параграфах были определены жизненно важные интересы каждого
объекта, а также и угрозы, возникающие под влиянием процессов в
различных сферах общественной жизни, и субъекты, обеспечивающие защиту.
Но для обеспечения самой защиты необходимо отыскать некоторые критерии,
по которым можно судить о безопасности объектов. Критерии потребуют
строгого научного обоснования, поэтому во избежание возможного
субъективизма при принятии решений именно на них следует ориентироваться
в управленческой деятельности.

Критерии безопасности должны включать в себя качественные и
количественные характеристики. Первые могут определяться на основе
анализа жизненно важных интересов и их социальной взаимообусловленности,
вторые же представляют собой вычисление допустимых значений угроз
интересам, превышение которых повлечет за собой утрату объектом
способности функционировать и развиваться.

При этом можно рассчитать так называемые “индикаторы безопасности”,
определяемые на основе проводимых социологических исследований,
статистических данных и иной аналитической информации. Но
диагностироваться могут не только угрозы, их характер и степень
воздействия на объект, но и уровень обеспечения объекта. Социологические
исследования также позволяют определять существенные взаимосвязи
анализируемых процессов и явлений, важность различных видов угроз и
обеспечения безопасности.

Выстроенная таким образом модель обеспечения безопасности, будет
эффективной, что обусловливается комплексным, системным характером
модели. О достижении искомой безопасности может свидетельствовать такое
“качественное состояние социальной системы, при котором ее основные
параметры находятся в динамическом равновесии под влиянием внутренних и
внешних факторов”.

Поскольку социальная безопасность личности является приоритетной сферой,
защита ее жизненных интересов становится важной функцией безопасности
всего общества.

“Свобода личности” как “способности человека к активной деятельности, в
ходе которой он добивается своих целей”, руководствуется собственными
ценностями, “интересами и потребностями”, может считаться одним из
важнейших его интересов. Свобода личности имеет социальную природу и
выражает неизменное стремление человека к “личной” свободе.

Каков же уровень этой востребумой человеком свободы? С одной стороны,
свобода характеризует индивидуальные потребности человека, зависит от
его физических, интеллектуальных и моральных качеств, а с другой ( она
не должна противостоять социальной необходимости.

Проблема “социального противоречия между свободой личности и
общественной необходимостью” в течение длительного периода являлась
предметом спора обществоведов различной идеологической направленности, в
ходе которого часто не учитывалась диалектическая взаимосвязь их
позиций.

Сегодня решение этой проблемы выходит за теоретические рамки. Оно
актуализируется потребностями общественной практики. Важность
согласования свободы личности с общественной необходимостью, несомненно,
диктуется и потребностью социальной безопасности, когда человек
выступает не только в качестве наивысшей социальной ценности, меры
обеспечения безопасности, но и одним из основных субъектов достижения
целей, выдвигаемых общественной практикой.

Следует подчеркнуть, что не только общество осуществляет защиту жизненно
важных интересов личности, но и государство, обеспечивая ее основные
права и свободы, установленные и регулируемые в законодательном порядке.
Обязанность правового государства состоит в обеспечении гарантий этих
прав и свобод с использованием принципа “разумной достаточности”.

Сущность этого принципа сводится к предотвращению возможных угроз
безопасности для общества и государства, к недопущению диктата по
отношению к отдельной личности. И тем самым решается вопрос об уровне
свободы личности и его ограничении общественной необходимостью.

В рамках гражданского общества, как “оборотной стороны” правового
государства, может существовать и множество других субъектов социальной
безопасности. Это многочисленные общественные организации и объединения,
создаваемые на принципах самоорганизации и обеспечивающие защиту от
разного вида угроз отдельного гражданина (личности), государства,
общества в целом, каких-либо иных социальных объектов, включая “свое”
жизненное пространство.

В их функции может входить и контроль над обеспечением безопасности во
взаимоотношениях различных субъектов общества (общественная экспертиза
всех проектов на предмет соответствия их жизненно важным интересам всех
субъектов и отсутствия ущемления кого-либо).

Создание такой “общественной” системы безопасности актуализируется еще и
тем, что государство сегодня не способно остановить нарастание внешних и
внутренних угроз во всех сферах общественной жизни, хотя бы в том
объеме, который осуществлялся в прежние времена. Стабилизировать
общественное развитие способна только консолидация усилий государства,
общества и каждого гражданина при условии сохранения их автономии и
согласованности уровня их безопасности.

Проведенное исследование позволило выявить, что наиболее значимой сферой
в области обеспечения социальной, а равно и национальной, безопасности
общества можно считать духовно-культурную, специфическими особенностями
которой выступают трудность размежевания внешних и внутренних угроз, их
“скрытая” форма и далеко идущие последствия. Угрозы в этой сфере имеют
наиболее продолжительное действие и способны нанести непоправимый вред
не только человеку, но и обществу в целом, государству.

Организация безопасности в духовно-культурной сфере актуализирует
создание специального направления в области национальной безопасности, в
рамках которого компетентные специалисты должны разработать программу
социальной защиты нашего общества и решить вопросы соответствующей
социализации российских граждан, формирования “социального иммунитета”.

В рамках обеспечения защиты от этого вида угроз потребуется более
внимательное изучение культур, со стороны которых следует ожидать
внешние угрозы. Это позволит сделать предсказуемыми идеологические
“диверсии”, лучше разобраться в постановке отечественной системы
безопасности, в направлениях социализации, обеспечения цивилизованного
развития гражданского общества.

Могут подстерегать и определенные трудности: прежде всего необходимо
избавиться от старых догматов тоталитаризма, найти способы принципиально
иного воздействия на общественное сознание, которые не вызывали бы
отторжения влияния, и не приводили бы к росту национально-этнической
напряженности. Однако рассчитывать на достаточность средств для
пропаганды и поддержания отечественной культуры, науки и образования не
приходится.

Следует отметить, что в настоящее время довольно широко и со всей
серьезностью начинает обсуждаться проблема формирования “личности
безопасного типа”, под которой понимается человек с высоким уровнем
самосознания, “стремящийся жить в мире и согласии с самим собой и
окружающей действительностью, ориентированный на добро и созидательную
деятельность и противодействующий злу и разрушению”.

Идея такой личности глубоко заложена в русской культуре и проявляется в
ее различных областях, в истории нашего государства. Разработка
социальной технологии формирования этого “нового” типа личности, форм
воспитания и обучения вправе рассматриваться как огромный вклад в
обеспечение национальной безопасности России.

Общественное и государственное значение формирования личности
безопасного типа заключается в том, что оно фактически будет означать
“привитие социального иммунитета” к разного рода угрозам (в том числе с
использованием “недозволенных средств”), обеспечение “безопасного образа
мышления” и “образа жизни”, которые будут “отторгать социально
инфекционных агентов, психовирусы, идеи чужеродного, опасного свойства”.
Социальный иммунитет позволит искоренять сами возможности угроз жизненно
важным интересам главных объектов защиты.

Человечество характеризуется многообразием национальных интересов, что
актуализирует поиск динамического баланса этих интересов. Сегодня
становится все более очевидным представление о мировом сообществе как о
едином целом, состоящем из взаимосвязанных и взаимозависимых единиц (
разных народов. Согласование разных национальных интересов позволит
осуществить не только защиту “ядра” общества, но и обеспечит возможности
для эффективного внешнего сотрудничества.

Системность обеспечения социальной безопасности обусловливает включение
всех ее проблем в рамки системы национальной безопасности, так как
отдельные меры, как бы хороши они ни были, будут лишь вносить
дезорганизующее начало в процесс общественного развития.

В этой связи представляется актуальным создание единого координирующего
центра, который, не вмешиваясь в деятельность структурных элементов
общей системы защиты, мог бы отслеживать различные рассогласования в
обеспечении общей безопасности и вносить предложения о коррективах их
деятельности с целью ее оптимизации. Решение задач координации и
контроля за деятельностью всех субъектов обеспечения защиты могут взять
на себя научно-исследовательские институты и общественные организации,
внося тем самым неоценимый вклад в формирование гражданского общества.

При разработке модели национальной безопасности необходимо понимать, что
нельзя создать абстрактную и универсальную модель обеспечения
национальной безопасности ( социальная жизнь все время меняется, а
вместе с ней меняются и приоритеты в защите интересов. Важно реально
оценивать существующие и потенциальные угрозы, а также силы и средства
для их предотвращения или уменьшения.

“Феномен безопасности носит конкретно исторический характер”, поэтому
сегодня для России требуется модель безопасности с учетом переживаемого
ею “состояния неустойчивого равновесия”, что, однако, не исключает
ориентации на более долгосрочную перспективу. В общей модели
национальной безопасности должны отразиться не только российские
национальные традиции, но и прогрессивные направления развития общества,
учитывающие его насущные потребности и проводимые реформы.

Это накладывает на субъектов управления той или иной системой
безопасности дополнительные требования профессионализма и компетенции,
так как принятие решений без учета тесной взаимосвязи процессов и
явлений, без построения объективных прогнозов относительно возможности
развития противоречия может нанести невосполнимый урон объектам защиты.

Глава 2. Ретроспективные концептуальные системы

социального страхования

Прежде чем приступить к разговору о реформировании системы социального
страхования, следует определить, в какой степени она нуждается в
реформировании, да и нуждается ли вообще? Не проще ли внести в
существующую систему изменения, отвечающие требованиям времени? Иначе
говоря, подлежит ли система соцстраха такой же болезненной ломке, как
все в нынешнем российском обществе, или она обладает запасом прочности и
адаптивности?

Вопрос можно поставить по-другому: насколько система соцстраха
детерминирована современным состоянием государства — политическим,
экономическим, социальным? Осуществим ли процесс моделирования системы
социального страхования или она представляет собой всего лишь
производную от существующей государственно-общественной системы?

Для того чтобы приблизиться к ответу на эти принципиальные вопросы,
обратимся к отечественному опыту социального страхования. По временной
протяженности он занимает около столетия. Но по внутренней сути — это,
пожалуй, наиболее значительный опыт в сравнении с опытом других стран.
Ибо периоды реформ, революций, реконструкций выявили как внутренние
структурные особенности системы социального страхования в России, так и
ее функциональную зависимость от состояния и изменения государства в
целом. Вместе с тем, опыт организации отечественного социального
страхования на начальном этапе вполне соотносим с мировым, обращение к
которому стало довольно частым в последние десятилетия.

1. Социальное страхование в дореволюционной России

(1912–октябрь 1917 гг.)

Появление социального страхования в дореволюционной России имеет
несколько точек отсчета. Прежде всего существует предыстория
государственной системы соцстраха. Ее значимость подчеркивали
буржуазно-либеральные теоретики социального страхования и умаляли
большевистские.

Факты таковы. Еще в 1741 г. появился государственный документ «Работные
регулы на суконных и каразейных фабриках», согласно которому владельцы
фабрик были обязаны устраивать госпитали для больных рабочих, т.е.
потеря трудоспособности должна была компенсироваться натуральным образом
— кормлением, лечением, уходом. Выполнялись «Работные регулы…» плохо.

Отмена крепостного права в России в 1861 г. положила начало процессу
бурного развития капиталистических отношений. Массы крестьян начали
заполнять города, становясь дешевой рабочей силой, в которой так
нуждалось фабрично-заводское производство страны. Почти такое же
бесправное, как и при крепостничестве, крестьянство, ставшее рабочим
классом, или защищало себя стихийными бунтами, или вымирало от
недоедания и непосильного труда.

Однако, с некоторым отставанием от других стран, и в России стала
развиваться система социального страхования. В пору великих российских
реформ с 1861 г. стали организовываться горнозаводские товарищества,
деятельность которых предполагала «разбор возникающих между рабочих
несогласий, попечение о рабочих в болезнях, старости и прочих домашних
несчастьях, призрение вдов и сирот рабочих, распространение
нравственности среди рабочего населения и иные меры, полезные для его
благосостояния». К 1907 г. в России действовало 15 таких товариществ. В
1906 г. их доходы составили 293.378 руб.; основными источниками их были
вычеты и штрафы с заработка рабочих (111.033 руб.), взносы
заводоуправлений (95.410 руб.); основные расходы — пенсии и пособия
(116.342 руб. из потраченных в 1906 г. 193.032 руб.).

В Царстве Польском аналогичные учреждения действовали с 1817 г. на
горных и промышленных предприятиях. Бюджет их составлялся из взносов
рабочих (отчисления в размере 1-3% заработка), взносов владельцев и
штрафов с работников предприятий.

С 1858 г. правительство инициировало создание
сберегательно-вспомогательных и пенсионных касс для железнодорожников,
но правления железных дорог инициативу не поддержали. Только закон
1888 г. сдвинул дело с мертвой точки. К 1909 г. членство в кассах
достигло 330 тыс. человек. В 1901-1906 гг. аналогичные структуры
охватили еще ряд казенных предприятий.

В России начало страховой защите работающих на производстве было
положено принятием 15 мая 1901 г. законодательного акта «Временные
правила о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утратившим
трудоспособность на заводских и рудничных работах». В 1912 г. было
принято несколько страховых законов: о страховании рабочих от несчастных
случаев, о страховании на случай болезни, об учреждении присутствий и
организаций по делам страхования рабочих. Эти законы распространялись
только на тех, кто работал на фабрично-заводских, горных,
железнодорожных, судоходных (на внутренних линиях транспорта) и
трамвайных предприятиях. При этом оговаривалось, что на предприятиях
должны применяться механические двигатели, а также должен использоваться
труд не меньше 20 рабочих.

Первая страховая программа в России датируется 1912 г., и в это же время
начинают действовать страховые кассы как некоторый страховой орган.
Страхование осуществлялось на случай болезни или увечья, каждый
застрахованный платил в страховую кассу 2% от своего заработка. В группу
застрахованных не включались сельскохозяйственные рабочие, работники
торговли, мелких предприятий, транспорта, и, таким образом, страхованием
было охвачено лишь 10% всех работающих. Страхование было распространено
в Европейской части России и на Кавказе.

Важно отметить три момента: 1) создание системы обязательного
социального страхования шло «сверху». Среднее звено — правления и
предприниматели — скорее тормозили создание системы на этом, начальном,
этапе; 2) товарищества, кассы создавались в тех отраслях, которые, с
одной стороны, были приоритетны для государственного развития, а с
другой — наиболее связаны с производственным риском (горная
промышленность), т.е. там, где действовали страховые принципы.
Исторически страхование могло появиться только после того, как
статистика научилась математически учитывать риски. Для верного
понимания этой посылки надо иметь в виду, что понятие «статистика» в
дореволюционной российской терминологии означало не только способы
статистического счисления, но и «статистику», которая стала предтечей
социологической науки; 3) социальный характер страхования выражался в
том, что источники страхового фонда имели разное происхождение (взносы
рабочих, предпринимателей, казны, а также накопления от штрафов) и
распределялись в связи с индивидуальной необходимостью.

С начала становления социального страхования в России определились два
принципиально разных подхода к его природе. Буржуазно-либеральные,
меньшевистские авторы демонстрировали подход, который, используя
современную терминологию, можно назвать «технократическим»,
«цивилизованным».

Авторы работ по социальному страхованию в 1920-е – 1930-е годы,
подчеркивавшие «большевизм» своих позиций, восклицали: неужели
благотворительная деятельность российских купцов и капиталистов является
частью истории соцстраха? Ни в коем случае. «Социальное страхование
могло появиться лишь тогда, когда пролетариат формировался в класс,
противопоставивший себя буржуазии»; «корни социального страхования надо
искать в экономическом движении пролетариата, оформление же его в
программное требование рабочего класса надо искать в том периоде, когда
экономическое движение пролетариата перерастает в политическое».

Авторы «большевистской» ориентации опирались на Программу РСДРП (II
съезд, 1903 г.), где требование о введении «государственного страхования
рабочих на случай старости и полной или частичной потери
работоспособности» трактовалось очень расширено. Социальное страхование
необходимо «в интересах охраны рабочего класса от физического и
нравственного вырождения, а также в интересах развития его способности к
освободительной борьбе».

Безусловно, наметившаяся тенденция к улучшению условий труда и жизни
рабочих была результатом, в том числе, и их борьбы за свои права. Что
касается «охраны рабочего класса от физического и нравственного
вырождения», то в конце прошлого века наиболее дальновидные российские
промышленники активно включились в эту деятельность. Они понимали, что
их экономическим интересам не противоречит забота о продолжительной
работоспособности трудящихся, о воспроизводстве рабочей силы, а также о
мерах по социальной стабилизации. Благотворительность промышленников
сводилась к целевым банковским вкладам, проценты с которых шли на
содержание больниц для трудящихся и неимущих, на обеспечение вдов и
сирот и на профессиональное обучение последних.

Так или иначе, интересы государства, предпринимателей и рабочих,
соединившись, вызвали появление в 1912 г. законов «О страховании на
случай болезни» и «О страховании от несчастных случаев», которые и
принято считать официальной отправной точкой в развитии отечественного
социального страхования. В 1912-1917 гг. утвердился термин «социальное
страхование», и началась внутренне противоречивая история развития
соцстраха.

Противоречия выявились сразу же. В соответствии с законодательством,
вкладчиками и распорядителями больничных касс становились три субъекта:
наемные работники, предприниматели, государственные органы. Рабочие
заняли выжидательную позицию. Они попросту бойкотировали больничные
кассы, поскольку взносы в них являлись новыми отчислениями и были похожи
на скрытый налог. По-настоящему активными оказались предприниматели,
промышленники. Инстинкт подсказал им, что участие в кассах потребует от
них не столько новых затрат, сколько законным образом позволит затраты
ограничить.

Формула «социального договора», «социального партнерства», как сказали
бы сейчас, не требовала, как некогда «Работные регулы», создания
больниц, а сводила общественно-полезные действия к взносам.
Предприниматели, кроме того, имели реальную возможность ограничивать
перечень рисков: не все профессиональные заболевания подлежали
компенсации, не страховались несчастные случаи, происшедшие в результате
неосторожности пострадавшего. Степень утраты трудоспособности определяли
структуры, подчиненные хозяину. Размеры пенсии и пособий были
незначительны и компенсировали не более 1/3 заработка.

Правовое положение позволяло рабочим усилить свое влияние в больничных
кассах, распространить действие законов на неохваченные отрасли
производства и категории работников. Однако период 1912-1914 гг.
одновременно считается временем экономического подъема и «реакции».
Организованность рабочих в целом была невысока, а расширение низового
представительства в первичных организациях соцстраха шло постепенно.
Создавались общегородские и отраслевые, профессиональные объединенные
кассы. Надзор проводили региональные советы по делам страхования
(государственный контроль). Предприниматели, в свою очередь,
организовывали страховые товарищества с целью страхового финансового
маневра в пределах страхового округа. Представительство в товариществах
определялось финансовыми возможностями участников (взносоплательщиков).

Система социального страхования, действовавшая в то время в России,
охватывала не более 20% рабочих страны (2% населения). Закон исключал
создание больничных касс на предприятиях с числом работающих до 20
человек, а таковых в стране было до 1/3, поэтому нарождавшаяся система
соцстраха не могла быть ни широко распространена, ни вообще популярна.

В этой ситуации большевики предложили проект нового закона о страховании
рабочих (1914 г.). Позднее он был включен в резолюцию Всероссийского
совещания представителей социалистов-революционеров и социал-демократов
«О социальном страховании» (1917 г.) и законодательно провозглашен в
Декларации Наркомтруда «О введении в России полного социального
страхования» (30 ноября 1917 г.). Эти документы требовали страхования
всех наемных работников, городской и сельской бедноты от всех видов
потери трудоспособности; возмещения заработка в полном размере при
утрате трудоспособности и безработице; полного самоуправления всех
страховых организаций.

Последний пункт означал, что распределение страховых средств
контролируется исключительно рабочими. По этому поводу С. Шварц писал,
имея в виду проект 1914 г., что «финансовая организация законопроекта
находится в противоречии не только со взглядом социализма на
государство, но и с основными принципами демократизма», так как основные
плательщики взносов (государство, предприниматели), т.е. те, «кто
платит, тот не имеет никакого голоса».

Тяжелое материальное положение населения России накануне Октябрьской
революции, экономическая разруха и политический хаос как результат
продолжавшейся войны подвигнули Временное Правительство к образованию
специального ведомства — Министерства государственного призрения,
которое должно было осуществлять: государственное финансирование самого
«дела призрения»; переработку и принятие новых социальных законов;
надзор за деятельностью волостных, уездных и губернских земств, а также
городов при оказании нуждающимся социальной помощи; подготовку
соответствующих кадров как для государственных, так и для земских,
городских органов и учреждений призрения.

Основой развития системы социального обеспечения можно было считать идею
децентрализации призрения и передачи его в ведение органов местного
самоуправления и общественных организаций. Роль государства должна была
сводиться лишь к координации их действий и к правовому контролю. Однако
для осуществления вновь формируемой модели социальной деятельности
никаких других шагов, кроме проведения всероссийского совещания по
проблемам оказания социальной помощи детям, сделать так и не удалось.

Вопросы о собственной материальной базе и о соотношении систем
социального страхования и здравоохранения были подняты уже в начальный
период становления системы социального страхования в России. Система
более или менее организованного стационарного лечения трудящихся, по
месту их работы, берет начало от постановления царской администрации
(26 августа 1866 г.) в связи с наступлением холеры на Москву.
Фабрикантам вменялось в обязанность создавать при предприятиях
больничные помещения; плату за лечение с рабочих брать воспрещалось
(статья 102 Устава о промышленности). В этой акции уже различимы
страховые принципы: стационары создавались (и продолжали существовать и
создаваться) во-первых, в связи с опасностью эпидемий (т.е. стихийных
бедствий), и во-вторых, на средства пользователей труда работающих.

Наблюдать за выполнением постановления от 26 августа 1866 г. должны
были, среди прочих, специальные административные органы — фабричные
присутствия. Председателем этих региональных органов являлся губернатор,
существовал штат фабричных инспекторов; казалось бы, структура вполне
могла функционировать. Однако по данным на 1907 г. (когда вопросы
социального страхования рабочих были остро поставлены в повестку дня в
российских законодательных структурах) из каждых 100 российских
предпринимателей – хозяев предприятий только 7 оказывали рабочим полную
врачебную помощь в фабричных больницах, 26 — в специально созданных
приемных покоях и амбулаториях или же в земских и городских больницах по
соответствующему соглашению с последними, 3 хозяина из 100, по заявлению
Министерства торговли и промышленности, лечили рабочих «безусловно
неудовлетворительно», а 64 — не лечили вовсе.

Характерна позиция Общества заводчиков и фабрикантов в связи с
обсуждением предварительного проекта закона о страховании рабочих
(декабрь 1906 г.). «Страхование только временно ограничивается
фабрично-заводскими рабочими, — справедливо полагали предприниматели, —
но затем систематически должно быть постепенно распространено на всех
наемных рабочих, а так как организация врачебных учреждений для
населения страны может быть целесообразно осуществлена только органами
общего управления (земство и городское управление), то на эти органы
должна лечь обязанность оказания врачебной помощи и рабочим всех
профессий (сельскохозяйственных, фабричных и др.) при посредстве
соответственных больничных касс общего страхования».

Надо сказать, что в обсуждавшемся проекте предполагалось, что больничные
кассы согласовывают с владельцем, какие средства идут на лечение.
Предприниматели предлагали оставить этот вопрос на их усмотрение,
обосновывая свое предложение тем, что добрая воля хозяев в устройстве
бесплатных больниц и амбулаторий будет проявляться в тех случаях, когда
предприятия удалены от земских и городских медицинских учреждений.

Суть этой полемики в том, что промышленники традиционно понимали
врачебную помощь рабочим как акт благотворительности, а обязанность
заботиться о доступном лечении и здравоохранении относили к компетенции
государства, которое должно было расходовать на это бюджетные средства.

Законодательное предписание по организации системы медицинского
обслуживания ограничивало возможности предпринимателей проявлять
благотворительность в этой сфере (что было весьма значительным фактором
в создании хорошей репутации со всеми проистекающими экономическими
последствиями: конкурентный набор рабочих, общественное уважение на всех
социальных уровнях — почетное гражданство и проч., первоочередность при
размещении выгодных казенных заказов и другие прямые и косвенные
привилегии).

Не забудем и того обстоятельства, что в любом случае предприниматель
участвовал в организации лечебной помощи своим капиталом: он был и
налогоплательщиком, и вкладчиком больничных касс (впрочем, как и
рабочие).

Российские предприниматели начала ХХ в. публично характеризовали себя
как социально полезную «группу риска», требующую определенных страховых
льгот. В связи с подготовкой законодательных актов о социальном
страховании (1912 г.) Совет съездов представителей промышленности и
торговли высказывался против «повышения предпринимательских приплат» в
бюджет больничных касс: «…Чтобы русская промышленность как более
молодая и слабая могла преодолеть конкуренцию с более сильной
промышленностью и могла развиваться, необходимо предоставить ей более
льготные условия, а не убивать ее наложением на ее плечи таких тягот,
которые не несет более сильная промышленность ни в одной стране».

Интересно, что это заявление было сделано в связи с подготовкой закона,
который устанавливал объем предпринимательских взносов в фабричные
больничные кассы в размере 2/3 взносов рабочих. В Германии, которую
называли «классической страной социального страхования», эта доля была
равна 1/2. При этом предприниматели России «забыли», что по новому
закону пособия по нетрудоспособности в результате увечья на производстве
больничные кассы выплачивали до 13 недель, в то время как действовавшими
прежде законодательными актами такие выплаты возлагались исключительно
на предпринимателей. Статистика показывала, что хозяева предприятий в
любом случае не оставались в проигрыше. Характерна
социально-психологическая мотивировка, которую использовали
предприниматели, добиваясь снижения для себя страхового тарифа: они
утверждали, что чем большая доля средств рабочих будет вовлечена в
систему социального страхования, тем большую ответственность за
распоряжение средствами больничных касс они будут чувствовать, и работа
касс будет лишена «оттенка благотворительности». Здесь, как видно,
«благотворительность» фигурирует как социально порочное явление. В
сегодняшней терминологии также часто говорится об опасности
«иждивенческих» настроений в связи с социальными выплатами.

Проблема предела полезности социального вспомоществования, разумеется,
существует, но она имеет особую природу, а именно — страховую.
Комментируя позицию Совета съездов представителей промышленности и
торговли, тогдашний специалист по делам социального страхования
социал-демократического («меньшевистского») направления О. Сольская
характеризовала взгляд предпринимателей на взносы в больничные кассы как
безграмотный. Поскольку закон утвердил проектную норму взносов в 2/3,
она толковала позицию хозяев предприятий следующим образом:
«Предпринимателям теперь остается другой способ борьбы с “чрезмерным
обременением отечественной промышленности” — экономия в расходах
больничных касс, экономия в расходах на врачебную помощь».

Автор, придерживающийся тех же социально-политических ориентиров,
известный в печати под инициалами Д.С.Р., предлагает следующее
толкование в рабочем уставе типовых (образцовых) статей устава
больничных касс: «Больничная касса может от своего имени приобретать
права по имуществу, в том числе право собственности и другие права на
недвижимые имения, вступать в обязательства…» Трактовка предлагаемого
рабочего устава: «Для достижения своих целей, касса, имеющая все права
юридического лица, может: 1) повсеместно учреждать и содержать больницы
и лечебные заведения всякого рода, заведения для выздоравливающих
(санатории, колонии), ясли и летние колонии для детей участников, бани и
купальни, аптеки и т.д.» Предлагалось совершенствовать и медицинское
обслуживание страхуемых рабочих, заключая соответствующие договоры с
казенными, общественными и частными медицинскими учреждениями и
отдельными специалистами, а также кооперироваться в этой деятельности с
другими больничными кассами региона. Как видим, программа вполне
созвучна деятельности соцстраха советского времени в наиболее
благополучные периоды.

Скажем отдельно еще об одном пункте программы лечебной и оздоровительной
работы — о медицинской и культурной просветительской деятельности
больничных касс. Она понималась как естественная составляющая комплекса
лечебно-оздоровительных мероприятий. Пункт этот неоднократно вносился
рабочими в уставы касс, но встречал сопротивление со стороны
предпринимателей, которые утверждали, что такое расширенное толкование
противоречит закону. Этот пункт вычеркивали в страховом присутствии
(административном органе) как незаконный.

Были случаи, когда положение о включении медицинского культурного
просвещения в систему соцстраха, напротив, находило место в уставах
хозяйских страховых организаций (страховых товариществ). На совещании
(хозяйском съезде) 1913 г. управляющий отделом промышленности
Министерства торговли и промышленности в связи с этим заявил: никто не
запрещает читать лекции и издавать брошюры просветительского толка, но
включать эту деятельность в уставы страховых товариществ не надо, потому
что тогда придется разрешить включение аналогичных пунктов и в уставы
больничных касс. О несоответствии этих пунктов законодательству на сей
раз сказано не было (ввиду действительного отсутствия такого
противоречия), однако пункты о просветительской работе из уставов
страховых товариществ были исключены.

В чем здесь дело? По всей видимости, в этой ситуации проявилась
тенденция к экономии соцстраховских средств (что реально экономило
финансы предпринимателей и потенциально избавляло казну от дотирования
соцстраховского бюджета) — фактор, на который указывала О. Сольская.
Проявилось здесь, пожалуй, и инстинктивное сопротивление страховых
организаций социальной экспансии. Это уже не только экономическое, но и
политико-экономическое явление. Не случайно один из тогдашних
разработчиков теории и практики соцстраха Б. Соловьев в статье
«Обеспечение рабочих на случай болезни до введения страхования. Что дает
рабочим закон 23 июня 1912 г.», проведя статистически-финансовый анализ,
так ответил на вопрос в заголовке статьи: закон «создает обязательные
рабочие организации». Это означает, что прямой экономической выгоды
рабочие не получали, но им была предоставлена возможность из объекта
страхования превратиться в субъект этого процесса и включиться в
развитие системы.

Об относительной демократизации системы соцстраха и расширении круга
страхуемых лиц говорили в начале века не только предприниматели,
старавшиеся за счет этих мер сэкономить собственные средства, но и
теоретики демократического направления. Так, Н.А. Вигдорчик ставил в
1917 г. вопрос о социальном страховании таких представителей наемного
труда, как директора, крупные чиновники и мелкие предприниматели,
которые не пользуются наемным трудом или пользуются им в ничтожных
размерах.

При включении в систему социального страхования наемных
высокооплачиваемых работников исследователь предлагал ранжировать их по
суммам годового заработка и по рискам (временная потеря
трудоспособности, ущерб от которой может быть компенсирован за счет
личных накоплений, и постоянная, требующая иного решения). В связи с
страхованием мелких хозяев Н.А. Вигдорчик ставил ряд финансово-правовых
задач (имея в виду принципиальную возможность и необходимость их
решения): что считать заработком самостоятельного производителя? Как
применять к нему понятие «безработица»? Кто и в каких расходных статьях
и финансовых объемах становится его страхователем?

В России эти вопросы актуальны и сегодня и относятся не только к
производителям того уровня, о которых беспокоился Н.А. Вигдорчик, но и к
более финансово емкому и использующему наемный труд в социально более
значительных масштабах малому, а отчасти и среднему, бизнесу. На такое
направление «профилактики социального иммунитета» прямо указывали
В. Гринберг и А. Рубинштейн. По сути, социальная забота о мелких и
средних производителях является одной из важных составляющих процесса
формирования «среднего класса» — социального костяка рыночного общества,
как оценивает его большинство исследователей.

Весьма знаменательна формула, выведенная Н.А. Вигдорчиком: «Чем глубже
дифференциация населения, чем меньше в ней промежуточных мелкобуржуазных
слоев, чем больший процент населения живет наемным трудом, тем, при
прочих равных условиях, требуется больше средств для проведения в жизнь
социального страхования».

Иначе говоря, социальное страхование «самостоятельных производителей» в
перспективе приводит к созданию более разветвленной системы соцстраха. В
предлагаемой концепции социальное страхование в таком концептуальном
контексте выступает как инструмент активной, созидательной социальной
политики, а не как проявление «благотворительности» в отношении
маргиналов.

Поскольку в 1917 г. речь шла о проведении реформ в сфере социального
страхования, необходимо обратить внимание и на то обстоятельство, что
организационное дробление этой сферы на многие направления — страхование
на случай болезни, от несчастных случаев, увечий на производстве,
инвалидности, вдовства, сиротства, старости и безработицы — есть
результат исторического развития системы, когда, по мере удовлетворения
настоятельных требований трудящихся, расширялся перечень рисков,
подлежащих страхованию.

2. Становление советской модели социального страхования

(октябрь 1917–1933 гг.)

В октябре 1917 г. провозглашается модель государственного призрения
нуждающихся трудящихся и образуется наркомат государственного призрения
РСФСР, к которому переходят все дела, а также преимущественные денежные
средства прежнего ведомства, но на него возлагаются иные функции:

– социальное обеспечение трудящихся при всех случаях временной
нетрудоспособности;

– охрана материнства и детства (имелось в виду младенчество);

– попечение об инвалидах войны и их семьях, о престарелых и
несовершеннолетних.

В дальнейшем предпринимались попытки поиска наиболее оптимальных
вариантов этой модели, базировавшейся на складывавшихся
социально-экономических реалиях. Так, например, в 1918 г. наркомат
государственного призрения переименовывается в наркомат социального
обеспечения, а функции попечительства и охраны материнства передаются
вновь созданному наркомату здравоохранения.

В 1918-1933 гг. большевистское руководство пыталось воплотить в жизнь
программу социального страхования, разработанную в 1912 г. Пражской
конференцией РСДРП. Принятие декларации Наркомтруда «О введении в России
полного социального страхования» , стало первым шагом советской власти
на пути реформирования социального страхования. Социальное страхование
заменялось социальным обеспечением, а все органы, ведавшие страхованием,
ликвидировались.

Этот шаг был продиктован идеологическими требованиями «немедленного
осуществления социализма в области социального страхования» посредством
введения «бесплатного» социального страхования для трудящихся. Согласно
этой модели необходимые финансовые средства предполагалось взимать с
предприятий и предпринимателей и только в необходимых случаях брать их
из государственного бюджета.

Можно сказать, что советская модель социальной защиты населения на
начальном этапе включала в себя лишь социальное обеспечение и социальное
страхование, и это было обусловлено как складывающимися традициями в
обществе, так и сложным материальным и финансовым положением в стране.

Важным для становления этой модели явилось принятие в конце 1918 г.
«Положения о социальном обеспечении трудящихся», в котором было
законодательно закреплено два вида социального обеспечения,
различавшихся источниками финансирования: «социальное обеспечение всех
без исключения граждан РСФСР, источником существования которых являлся
лишь собственный труд» и «социальное обеспечение трудящихся за счет
государства и через органы государственной власти». В Положении
предусматривались следующие виды социального обеспечения: 1) медицинская
помощь, 2) денежные пособия и пенсии, 3) помощь «натурой».

Поскольку Положение было принято в период «военного коммунизма», то
именно натуральная помощь — обеспечение пищей, одеждой, топливом — была
более частой и характерной для того времени.

Другая особенность Положения состояла в том, что его выполнение было
возложено на Народный комиссариат труда, в частности, на отдел по
социальному обеспечению и охране труда, а также на соответствующие
местные органы — подотделы советов рабочих и крестьянских депутатов. В
результате делом социального обеспечения начинают параллельно заниматься
два самостоятельных органа, что не способствовало ни улучшению дела, ни
наиболее эффективному использованию средств в условиях их дефицита.

Определенные перемены затрагивают и наркомат социального обеспечения, в
котором формируется управление структурой местных органов этой системы в
виде отделов исполкомов советов, функционировавших на принципе двойного
подчинения.

Реальная практика социального обеспечения тем не менее уже имела
достижения — развитие системы пенсионного обеспечения трудящихся и рост
численности населения, охватываемого ей, при том, что «представители
прежних правящих классов и привилегированных сословий были лишены права
на государственное пенсионное обеспечение».

Впоследствии два наркомата были объединены в один — наркомат труда и
социального обеспечения, а уже в 1920 г. формируется структурная основа
модели социальной деятельности, существовавшей в советское время вплоть
до 1991 г. и претерпевшей лишь незначительные изменения. В состав этой
модели входили три основные системы:

1. государственное социальное обеспечение военнослужащих, учащихся,
членов различных творческих союзов и семей всех перечисленных категорий
граждан. Эти функции были возложены на республиканские министерства
социального обеспечения. Финансирование шло из государственного,
республиканского и местных бюджетов;

2. государственное социальное страхование рабочих и служащих,
осуществлявшееся по линии профсоюзов. Финансировалось за счет
обязательных страховых взносов предприятий, учреждений, организаций и
дотаций из средств госбюджета;

3. социальное обеспечение колхозников, осуществлявшееся специальными
общественными организациями колхозов при участии органов
государственного социального обеспечения. Финансовые средства
складывались из отчислений от доходов членов коллективных хозяйств и
также из государственных дотаций.

Помимо этого на основе существовавших ранее благотворительных
организаций была образована целая сеть инвалидных домов и домов
престарелых, домов матери и ребенка, детских и иных социально
ориентированных учреждений.

Затем в развитии систем страхования отмечается некоторый перерыв,
вызванный гражданской войной и продолжавшийся до 1921 г. Позднее
социальное страхование осуществлялось уже в рамках проведения новой
экономической политики. В этот период страхованию подлежали все занятые
наемным трудом — временно или постоянно, вне зависимости от формы
собственности и ведомственной принадлежности предприятия, что и было
закреплено в законодательном порядке.

Проведение новой экономической политики с 1921 г. заставило отказаться
от модели социального обеспечения и возвратиться к системе социального
страхования. В 20-е годы было предпринято объединение финансовой системы
социального страхования всех видов. Объединение рассматривалось как
преимущество социалистической системы страхования, позволяющее
значительно сократить аппарат и организационные расходы системы
страхования и свободно маневрировать средствами. Ставки страховых
взносов устанавливались в зависимости от степени опасности и вредности
производства, а также от уровня рентабельности отраслей экономики.

В это же время встал вопрос о введении единого тарифа социального
страхования вместо системы дифференцированных тарифов, поскольку она
оказалась слишком сложной ввиду существования различных ставок
нормального, льготного и частичного тарифов.

С 1923 г. начинают формироваться базовые положения советской модели
социального страхования, которым было охвачено уже около 80% работающего
населения, а к концу 1925 г. — практически все население страны. В
1927 г. впервые вводятся государственные пенсии по старости.

Вначале осуществление функций по социальному страхованию было возложено
на специальные комиссии по охране труда и социальному обеспечению,
создаваемые при фабрично-заводских комитетах, затем эти обязанности
ненадолго перешли к органам наркомтруда, но уже с 1933 г. — к
профсоюзам.

Большевики были весьма последовательны в своей доктрине соцстраха, ибо
считали его распространение при капитализме скрытой формой эксплуатации
наемных работников и в то же время элементом классовой борьбы
пролетариата (см. формулировку II съезда РСДРП). Социальная составляющая
системы страхования рассматривалась как повод для конфликта, а не как
источник стабилизации общества.

Один из современных исследователей замечает и такую тенденцию,
проявившуюся в большевистской трактовке социального страхования, как
превращение соцстраха в соцобеспечение: «Необходимость учета,
предупреждения и компенсирования рисков, которым подвергались наемные
работники, вытеснялась потребностью обеспечения определенного уровня
дохода особо нуждающихся за счет централизованного формирования и
распределения специальных фондов. Это противоречие, возможно, послужило
одной из причин появления двух принципиально различающихся подходов к
пониманию социального страхования и осуществления его на практике в
первые годы советской власти и последующие периоды».

Действительно, два подхода были, но «собесовский» подход существовал,
лишь в идеале, в то время как «страховая» составляющая неизбежно брала
верх.

Принципы классовой борьбы, доктрина диктатуры пролетариата проявились в
системе социального страхования в первые же месяцы существования
советской власти. Приведем характеристику этого процесса, взятую из
работы уже цитированных выше апологетов советской системы соцстраха
А.В. Барита и Б.Т. Милютина: «Так, в период непосредственно после
Октября органы социального страхования, проводя мероприятия по
организации и выдаче обеспечения по отдельным видам потери заработка,
организуют рабочих под общими лозунгами пролетарской диктатуры,
наступают на предпринимателей, саботирующих введение рабочего контроля,
упорно борются за очищение фабрик и заводов и рабочих организаций от
агентов буржуазии в лице меньшевиков, эсеров и пр.».

Речь здесь, как можно понять, идет о том, во-первых, что больничные
кассы и выделяемые пособия стали удобной формой политической борьбы на
предприятиях; во-вторых, что позиции большевиков и меньшевиков в
вопросах соцстраха продолжали быть антагонистическими. Учеты рисков,
социальное партнерство новой властью отметались, дело шло ко все большей
государственной централизации распределения средств и минимизации какого
бы то ни было самоуправления.

Казалось бы, тенденция, сводящая соцстрах к централизованному жесткому
уравнительному социальному обеспечению, должна была восторжествовать в
эпоху военного коммунизма. Но тогда это произошло лишь отчасти.
Провозглашенный Декретом Совнаркома от 31 октября 1919 г. принцип
равного и полного социального страхования не мог быть осуществлен на
практике даже при уничтожении в той или иной степени самоуправляемых
страховых присутствий и советов, органов страховой медицины и касс
безработных. Война ограничивала средства. Коммунистический принцип
полной и равной поддержки позволял исключить из числа социально
поддерживаемых всех, кто не являлся «пролетариатом», даже крестьян.
Последние, как мы знаем, оставались вне системы государственного
социального страхования даже после коллективизации, вплоть до
постепенного включения их по звеньям, «сверху вниз», в эту систему в
1964-1971 гг. (с уходом понятия «диктатура пролетариата» из
конституционных норм).

Однако и для собственно пролетариата средств не хватало, и неизбежно
стал действовать страховой, избирательный принцип поддержки. Она
оказывалась «ударным» группам нового государства — рабочим,
красноармейцам, а также тем, кто пострадал от контрреволюции, стихийных
бедствий, семьям, потерявшим кормильцев. Иначе говоря, при оказании
помощи учитывались социальные риски.

Социальное страхование объявлялось институтом буржуазного права,
системой распределения пособий управляли наркоматы труда и социального
обеспечения (распределение ролей между ними не раз менялось, не было
ранжированного научного подхода к фондам соцстраха и соцобеспечения, а
тенденция бюджетной централизации достигла предела). Средним звеном
распределения были местные советы, низовым — предприятия и учреждения. И
тем не менее абсолютной военной коммунизации соцстраха не произошло.

В период проведения НЭПа принципы пролетарской диктатуры в системе
социального страхования получили свое дальнейшее развитие: «…Дело
социального страхования не может стать «независимой ветвью рабочего
движения», не зависящей от государственного аппарата и профессионального
движения. В такой «независимости» нет никакого смысла — ни
принципиального, ни практического, — утверждали сторонники «генеральной
линии». В соответствии с этим установлено, что социальное страхование
будет проводиться и государственными органами, и выборными страховыми
кассами, при ближайшем и непосредственном участии профсоюзов».

Восстановленная, казалось бы, трехсубъектность в распределении средств
была мнимой. Зато наглядным был урок, вынесенный из эпохи военного
коммунизма: не представляется возможным обеспечить необходимый уровень
помощи для всех и остается один выход: централизованное, экономное и
рациональное распределение средств, избирательное обеспечение социальной
поддержки. Л.Д. Троцкий в ходе «профсоюзной дискуссии» предложил: «В
области потребления, то есть в условиях личного существования
трудящихся, необходимо ввести линию уравнительности. В области
производства принцип ударности еще долго останется у нас решающим».
В.И. Ленин на это заметил: «И в потреблении ударность, и в
производстве».

Поэтому напрасно Московский областной съезд больничных касс,
охарактеризованный как «меньшевистский», пытался сохранить
самостоятельность самого дела социального страхования, выделение его в
особую финансовую статью, самоуправление касс и делегирование
государственным органам исключительно контроля за выполнением законов.
При такой системе невозможно было бы сделать соцстрах инструментом
поддержки ударничества, соцсоревнования, укрепления трудовой дисциплины
и борьбы с текучестью рабочей силы, а именно такие цели ставились перед
соцстрахом в «реконструктивный период». Соцстрах должен был стать и
воспитательным средством для нового пополнения рабочих за счет крестьян.
Крестьянам вменялись в вину «собственнические настроения», проявлявшиеся
в требовании высокой оплаты, хорошего снабжения, приличного жилья (что
отчасти все-таки считалось справедливым). Их необходимо было
переориентировать на иные ценности, на осознание преобладающей важности
государственных приоритетов, т.е. наращивания производительности труда и
создания важнейших отраслей индустрии, а в связи с этим и привязанности
к определенному месту работы в тех условиях, которые могут быть
обеспечены.

Так, оплата временной нетрудоспособности в размере 100% оклада зависела
от стажа в целом, от стажа работы на данном предприятии, от членства в
профсоюзе, от принадлежности к «ударникам» и «организаторам
производства». Сложная ранжированность этого показателя в директивных
документах 1931 г. вызвала бурный отклик за рубежом: советскую власть
упрекали в отходе от ленинской страховой программы. Советские
пропагандисты не оставались в долгу и приводили, например, такую
выдержку из статьи, появившейся в газете Союза немецких предпринимателей
«Фюрербрифе» вскоре после прихода Гитлера к власти: «Принявший
колоссальные размеры нарост социального страхования должен быть
энергично урезан, чтобы не культивировать люмпен-пролетариев».

«В противовес этому в большевистских агитационных материалах приводились
данные об увеличении средств на социально-бытовое обслуживание и
социальное страхование. Так, на Украине ясельное строительство занимало
31,2% всех средств, отпущенных на строительство. На социально-бытовое
обслуживание на одного человека в ведущих промышленных и добывающих
отраслях тратилось 9 руб. 04 коп., в иных 6 руб. 82 коп. и т.д.».

3. Основные особенности советской модели

социального страхования (1933-1990 гг.)

Третий период в истории социального страхования в России приходится на
1933-1990 гг. В 1933 г. все функции, связанные с социальным страхованием
в СССР, были переданы профсоюзам, а страховые кассы и все нормы, имеющие
отношение к страховой медицине и дифференциации тарифов в зависимости от
условий труда, ликвидированы. Это означало возвращение назад, к
неразвитой модели формирования социальных фондов по принципу «единого
котла», от которой отказались почти все промышленно развитые
государства. На практике снова перестали учитываться отраслевые и
внутриотраслевые особенности условий труда и последствия работы на
вредных и опасных производствах.

Другой недостаток этой модели состоял в том, что с ее введением
утрачивался страховой характер социальной помощи. Если раньше работник
был заинтересован в том, чтобы лично участвовать в формировании средств
на собственную социальную защиту, то теперь, когда он не должен был сам
добровольно платить взносы, когда они стали взиматься принудительно, со
всего коллектива, эта заинтересованность пропала. Ответственность за
возмещение ущерба от потери трудоспособности качественно изменилась,
стала принципом не страхования, а возмещения, которое осуществляло или
предприятие, или тот, кто причинил ущерб. На предприятия легло основное
бремя страховых платежей при полном отсутствии у них прав распоряжения
фондами социального страхования, хотя размер взносов по всем его видам
составлял 38% фонда заработной платы. Страховые платежи превратились в
государственную повинность, в обязательный налог. Но поскольку в роли
предпринимателя чаще всего выступало государство, оно, проводя
соответствующую ценовую политику, перекладывало бремя расходов по
страхованию на потребителей продукции.

В создавшихся условиях социальное страхование утрачивает свои
характерные особенности и превращается в социальное обеспечение.
Складывающаяся система становится инструментом перераспределительной
политики государства, утрачивает финансовую самостоятельность и
превращается в одну из статей государственного бюджета. В результате
такого реформирования страховая защита также возвращается к далекому от
совершенства первоисточнику социального страхования — к системе
общегосударственной взаимопомощи.

В дальнейшем существенных организационных изменений система социального
страхования не претерпевала, а развитие её шло по экстенсивному пути.
Система соцстраха находилась в гармонии с организационным построением
общества. Ее характеризовали следующие особенности:

– всеобщий охват рабочих и служащих;

– выполнение функций одного из гарантов конституционных прав гражданина
на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, потери
трудоспособности либо кормильца;

– финансирование обязательных взносов предприятий, организаций,
учреждений, которые в то же время рассматривались как составная часть
госбюджета;

– представление определенным категориям трудящихся ряда льгот, таких как
пособия по беременности и родам, в связи с рождением ребенка, пенсии за
выслугу лет и некоторых других. В рамках системы проводились
определенные мероприятия лечебно-оздоровительного, материально-бытового
характера, распространявшиеся не только на самих работников, но и на
членов их семей.

Социальное страхование предоставляло гражданам обеспечение в денежном,
материальном выражении, а также в виде услуг: пенсии и пособия,
диетическое питание, путевки в дома отдыха и пр.

Исследователи отмечают существовавшую в то время неоднозначную трактовку
понятия «социальное страхование». Оно рассматривалось либо как одна из
форм социального обеспечения, либо как самостоятельная система. На
практике же наблюдалось их объединение, что в конечном счете приводило к
усложнению процесса оказания социальной помощи нуждающимся. Смешение
этих понятий распространялось и на действующее законодательство, что не
удивительно, так как даже если два схожих вида помощи, например,
пенсионное обеспечение по старости и по инвалидности, находились
соответственно в ведении профсоюзов и государства (два различных гаранта
обеспечения конституционных прав), то финансировались они из одного
«кармана» — из средств госбюджета.

В 30-е годы принципы предоставления соцстраховских привилегий в
зависимости от «ударничества», привязанности к месту работы и к
приоритетным отраслям получили дальнейшее развитие в законодательных
актах о непрерывном трудовом стаже (который легко прерывался, если
работнику ставили прогул или он менял место работы) и о других льготах.
Так, размеры пособия по беременности и родам зависели от отрасли и
стажа, но, например, для женщин, занятых на подземных работах и в
угледобывающей промышленности, имел значение не стаж, а выполнение нормы
в течение двух месяцев перед назначением пособия.

В современной литературе чаще всего эти факты рассматриваются в
политическом аспекте как черты «казарменного социализма», «тоталитарного
режима». Однако нас здесь больше интересует проявление структурной
природы социального страхования, инвариантной к политическим лозунгам и
цвету флагов. В рассматриваемый период особенностью отношений
«социальное страхование — государственная политика» является то, что
именно государство законодательно определяло страховую политику и оно же
ее контролировало.

То обстоятельство, что фонды социального страхования с 1933 г. были
переданы в управление профсоюзам не имеет принципиального значения.
Профсоюзы не стали самостоятельным субъектом в системе соцстраха.
Напротив, можно говорить о последовательно проводимой в 30-е годы чисто
государственной политике по совершенствованию управления соцстраховскими
фондами. Шагом по пути совершенствования управления можно считать
постановление Совнаркома СССР в марте 1932 г., регламентирующее передачу
материальной базы и средств по реализации программ социального
страхования Наркомздраву, Наркомпросу и Всенарпиту. Одновременно
учреждался контроль со стороны страхорганов и профсоюзов с целью
экономного и результативного использования имущества и денежных средств,
для чего вводилась система договоров, принципы хозрасчета. В этом можно
было бы заметить тенденцию к отходу от жесткой административно-командной
схемы управления, признаки восстановления самоуправляемости,
полисубъектность, если бы не очевидное обстоятельство: бюджет соцстраха
резко рос и использование его требовало усиленного контроля. В
1929-1932 гг. он составлял 10,1 млрд. руб., а в пятилетке 1933-1937 гг.
— 32,8 млрд. руб. В постановлении Совнаркома РСФСР от 4 сентября 1932 г.
обращалось внимание на проявление бюрократизма и волокиты при назначении
пособий и пенсий, на несоответствие исполняемой должности ряда платных
аппаратчиков, на недостаточную хозяйственность в расходовании средств
соцстраха, на неудовлетворительную работу по изучению причин заболеваний
и предупреждению их и т.п.

Системой соцстраха были охвачены учащаяся молодежь (вузы, техникумы,
рабфаки и совпартшколы), сезонники и работающие по частному найму. В те
же годы был ужесточен контроль за поступлением с предприятий и
учреждений взносов в соцстраховский бюджет, введены штрафные санкции и
даже объявлена первоочередность выплаты этих взносов перед другими
расходами.

Соцстрах был окончательно отделен от собственно бюджетных систем
социального обеспечения и здравоохранения, совершенствовалась система
страховых тарифов (вместо прежних 6 градаций была введена 121).
Вводились новые виды пособий — по карантину, по уходу за больными
членами семьи, при переводе на другую работу в связи с заболеванием и
др.

Казалось бы, с ростом бюджета соцстраха должна была совершенствоваться и
его организационная структура, расширяться система учитываемых
социальных рисков. Однако принцип жесткой избирательности при
определении тех, кто нуждается в преимущественной социальной поддержке,
с учетом государственных приоритетов и политизированность в системе
соцстраха укрепляли свои позиции. И сами страхуемые понимали ее как
составную часть аппарата проведения государственной политики. А.
В. Барит и Б.Т. Милютин с досадой приводят как характерный (хотя и с
оговорками) такой факт «понимания» трудящимися природы советского
соцстраха того периода: «В Сызрани, например, на рабочем собрании
кондукторских бригад по докладу о перестройке соцстраха на основании
Постановления III Пленума ВЦСПС было принято постановление: “Всем
застраховаться и просить местком об удержании”».

В дореволюционных законах 1912 г. о страховании рабочих
предусматривалось сочетание ответственности групповой, коллективной и
общественной, государственной при решении вопросов о перераспределении
средств. Однако тогда была заметна тенденция к бойкоту нововведений со
стороны рабочих. В постановлении СНК СССР 1932 г. указывалось на слабое
привлечение рабочих и общественности к делу социального страхования. На
практике отмечались проявления преимущественно пассивного отношения
трудящихся к участию в системе соцстраха («просить об удержании»). На
первый взгляд, в обоих случаях можно говорить о непонимании
социально-страхового права «низами» и недостаточной их социальной
активности.

В какой-то степени это, по всей видимости, действительно так. И этого
нельзя не учитывать, когда речь идет о реформировании социального
страхования. Большевистское определение соцстраха как проявления
политически оформившегося сознания трудящихся в борьбе за свои права, с
этой точки зрения, не просто временный тактический лозунг. Приоритетными
требованиями работников всегда были повышение оплаты и улучшение условий
труда и жизни (безопасность, питание, условия проживания, транспорт и
т.п.). Система социального страхования, существующая, в частности, за
счет взносов трудящихся, в условиях развивающегося государства (а это и
Россия 1912 г., и СССР 30-х годов, и нынешняя Россия) всегда
воспринимается наемными работниками прежде всего как еще одна структура,
выкачивающая средства из их карманов (непосредственно или косвенно) и
одновременно служащая осуществлению политики «кнута и пряника». Не
говоря уже о том, что по традиционному убеждению трудящихся, восходящему
к временам царского правления, часть обобществленных средств будет
неизбежно разворована чиновниками, присвоена представителями властных
структур, наконец, потрачена нерационально.

Важным моментом при анализе развития системы социального страхования в
России может считаться и то, что, начиная с модели государственного
призрения и в долгие годы советской модели, объектом ее внимания было
преимущественно городское население. В отношении наиболее многочисленной
в то время части населения эти функции осуществлялись в весьма урезанном
и даже парадоксальном виде — в форме крестьянской трудовой помощи по
запашке полей и уборке урожая.

Лишь в 1964 г. принимается Закон «О пенсионном обеспечении колхозников».
В последующие пять лет в Примерный устав колхоза включаются правовые
нормы социального обеспечения и социального страхования, и отличия в
положении работника и колхозника в этом плане практически исчезают. С
1970 г. социальное страхование колхозников обеспечивается также «за счет
ежемесячных фиксированных взносов колхозов в централизованный союзный
фонд», а с 1989 г. вводится и единая для всех система пенсионного
обеспечения.

Специфической чертой советской модели социальной деятельности была
система двойного подчинения и контроля — со стороны Советов всех уровней
и вертикальной цепочки исполнительных органов власти. Полномочия
представительных органов власти находились в обратно пропорциональной
зависимости к их иерархическому уровню: «чем ниже иерархический уровень
Совета, тем ближе он к конкретному человеку» и «тем меньшими
возможностями и полномочиями он обладал».

В этот период было принято немало законодательных актов, но они не
внесли каких-либо принципиальных изменений в систему соцстраха.
Государственная монополия на средства производства привела к упрощению
процедуры расчета тарифов, что, в свою очередь, повысило дотационность
бюджета государственного социального страхования. Так, согласно статье 6
Закона о государственных пенсиях, принятого ВС СССР 14 июля 1956 г.,
«выплата пенсий обеспечивается государством за счет средств, ежегодно
ассигнуемых по государственному бюджету СССР, в том числе средств по
бюджету государственного социального страхования, образуемых из взносов
предприятий, учреждений и организаций без каких-либо вычетов из
заработной платы».

Еще в первые годы советской власти система социального страхования в
большей степени существовала из дотаций государственного бюджета. В
послевоенное время такое положение было связано также и со стремлением
государства поддерживать неизменной систему оптовых цен. Вот почему,
начиная с 1956 г., для возмещения возросших расходов на пенсионные
выплаты государство стало направлять средства из государственного
бюджета.

Поскольку использование низких страховых тарифов, не возмещавших всего
объема расходов по социальному страхованию, привело к занижению доли
совокупных затрат труда в себестоимости продукции и к искажению
действительного соотношения издержек производства, то показатели прибыли
предприятия не отражали реальной величины расходов на воспроизводство
рабочей силы. Государство, под предлогом финансирования социального
обеспечения из государственного бюджета, изымало большую часть прибыли
трудовых коллективов, оставляя предприятиям очень мало возможностей как
для улучшения условий труда, создания социальной и оздоровительной
инфраструктур, так и для развития автономных систем социального
страхования на уровне отраслей, регионов и предприятий.

В результате дотационный метод реализации целенаправленной политики в
области соцстраха стал причиной развития негативных социальных
последствий и, прежде всего, отстранения работников от личного участия в
формировании системы гарантий по поддержанию в будущем достигнутого
уровня жизни и контролю за этой системой. Стратегическая установка на
дотационность социального страхования подкрепляла идеологический миф о
благодетельной роли государства, предоставившего гражданам все виды
социального страхования и обеспечения. В результате в сознании не только
подавляющего большинства трудящихся, но и руководителей всех рангов
прочно укоренилось убеждение в том, что государство является постоянным
и единственным гарантом всех выплат по социальному страхованию и
обеспечению.

Между тем сейчас в политике государства в этом плане намечаются
определенные изменения. С одной стороны, в новой Конституции Российской
Федерации в статье 39 говорится о том, что «каждому гражданину нашей
страны гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае
болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных
случаях, установленных законом». С другой стороны, в той же статье в п.
3 отмечается, что государством «поощряются добровольное социальное
страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и
благотворительность», что означает возможность участия в системе
соцстраха частных страховых компаний и других негосударственных
предприятий и организаций.

Здесь мы выходим на ряд принципиальных проблем, которые ниже постараемся
рассмотреть более подробно, а пока лишь обозначим их в общем,
постановочном виде.

Проблема первая. Принцип учета и оценки социальных рисков представляет
собой основу системы социального страхования: в каждом государстве по
мере его развития этот принцип непременно подвергается ревизии.
Законодательство о социальном страховании не только упорядочивает, но с
неизбежностью и ограничивает страховую деятельность. В период
преобразований (революционных, реконструктивных, реформаторских) роль
государства в регулировании социального страхования возрастает, так как
преобразовательная деятельность связана с ломкой устоявшихся структур и
только государство в состоянии взять на себя в какой-то мере функцию
гаранта поддержания социальной защищенности граждан.

В таких условиях неизбежно проявляется стремление свести социальное
страхование к социальному обеспечению, сосредоточить соцстраховские
средства в государственном бюджете. Однако преобразовательные,
переходные эпохи обычно характеризуются бюджетным дефицитом. В
результате процесс осуществления мер социальной защиты, социальной
поддержки приобретает характер избирательный и так или иначе связывается
с приоритетами более или менее долговременной государственной
социально-экономической стратегии. Поэтому вполне естественной
представляется переориентация централизованного социально-защитного
механизма в соответствии с определенной иерархией социальных рисков. В
период военного коммунизма, как мы видели, в поддерживаемые государством
«группы риска» включались красноармейцы, рабочие, обеспечивающие
боеспособность Красной Армии в достаточно тяжелых условиях
разваливающегося производства и нарушенных промышленных связей, а также
семьи, пострадавшие в гражданскую войну. Действительно, социальные риски
этих групп были чрезвычайно высоки.

Безусловно высоки были социальные риски и тех тружеников периода
индустриализации СССР, которые способствовали росту производительности
труда, стойко преодолевали все трудности, выпадавшие на долю «родной
стройки», «родного завода», шахты и т.д., работали на вредных
производствах, малообеспеченных мерами, компенсирующими этот вред, на
опасных горнодобывающих объектах. Особую «группу риска» составляли
женщины на подземных и других вредных промышленных объектах, что и
учитывалось.

Нельзя не обратить внимание на то, что привилегированное положение
ударников и трудящихся с непрерывным и продолжительным стажем при
распределении соцстраховских средств отнюдь не являются исключительной
чертой системы соцстраха при «казарменном социализме». Любой современный
предприниматель будет действовать подобным образом, т.е. поддерживать в
первую очередь лучших работников, (понятию «ударничество» есть свои
аналоги в современной теории организационной культуры), а также
ветеранов своей фирмы, которые составляют ее остов и цемент, если будет
на то обладать правом, предоставленным ему законом (в противном же
случае будет проводить свою линию иными путями). Как в советский период
системой соцстраха были охвачены студенты, когда вопрос подготовки
кадров приобрел особую остроту, а также сезонные рабочие, когда
обнаружилась значительная потребность в них, так и в наше время
«свободный предприниматель», по возможности, распространит действие норм
социальной поддержки на тех, кого посылает учиться, или на временно
привлекаемых к работе в фирме, если это будет продиктовано потребностями
фирмы.

Дело здесь не столько в политическом или эксплуататорском диктате,
сколько в неизбежности зарождения и развития в сфере трудовых отношений
такого явления как социальное страхование. В переходный период мы имеем
дело, как правило, с какой-то одной решающей силой, и она неизбежно
будет проводить свою линию в деле социального страхования.

Обратимся в этой связи еще к одному явлению — к привилегиям
партийно-хозяйственной номенклатуры. Обыкновенно в современной
литературе по социальным вопросам об этом говорится исключительно как о
явлении, присущем тоталитарному режиму. Однако с позиций собственно
социального страхования, абстрагируясь от политической сути явления, мы
совершенно объективно можем утверждать, что названная социальная группа
является группой повышенного социального риска по целому ряду
показателей, таких как ненормированный рабочий день и неделя,
ограничение свободы при выборе отрасли, профессии и географии работы,
включая высокий уровень опасности развития стрессов, связанных с
характерными для этой сферы деятельности перетасовкой кадров, борьбой
группировок, «чистками» и проч.

Обсуждению этого вопроса придает остроту тот факт, что номенклатура как
бы сама себя зачисляла в группы повышенного социального риска,
соответственно устанавливая и меру привилегий в системе социального
страхования и исключительность положения этой социально-профессиональной
группы. Поэтому, пытаясь заглянуть в будущее, мы должны ответить на
вопрос, кто будет определять и ранжировать социальные риски и что из
этого может проистечь?

Вторая проблема связана с первой. Какими средствами будет располагать
система социального страхования, насколько они будут велики? При
минимуме средств, как мы видели, действуют довольно жесткие принципы
избирательности при учете рисков, и, как правило, вся система
ориентирована на решение задач, так сказать, текущего момента, а не на
перспективу. С увеличением объема средств (т.е. по мере налаживания
хозяйственной жизни) расширяется перечень приоритетов, дифференцируется
система рисков. Появляется, наконец, возможность осуществления
системного подхода не только к учету, но и к предупреждению и
компенсации рисков на основе развитой структуры профилактических,
оздоровительных и иных учреждений.

Вот как описывает эту закономерность группа современных исследователей:
«Для эволюции социальной политики конкретной страны, как правило,
характерно «колебание» вокруг определенного стержня с перемещением либо
ближе к жесткой остаточной модели, либо к более мягкой
институционально-распределительной. В периоды экономического процветания
маятник социальной политики смещается в сторону мягкой, щадящей модели:
растут выплаты и льготы различным категориям населения, расширяются
социальные программы. С исчерпанием экономического курса происходит
ужесточение политики».

Для иллюстрации можно обратиться истории к отечественного соцстраха в
период с середины 50-х до середины 80-х годов. Заметим, что в
современной полемике о путях реформирования системы социального
страхования и о необходимости этого реформирования, о состоянии системы
соцстраха в «застойный период» говорится весьма глухо: вроде бы и не
упрекнуть неловко, и упрекнуть особенно не в чем. Наиболее тяжкое
обвинение — «громоздкость» системы — вряд ли можно воспринимать всерьез,
ибо известно, что чем система сложнее, тем она устойчивее.

В организационном плане соцстрах в этот период продолжал развиваться по
пути, начало которому было положено в 30-е годы. Именно тогда были
уточнены взаимоотношения между собственно соцстраховским бюджетом,
профсоюзным бюджетом и средствами «хозяйственников». В постановлениях
были четко определены принципы и нормы долевого участия названных
субъектов в содержании санаторно-профилактических учреждений и детских
оздоровительных лагерей. Учтены были и финансовые особенности учреждений
бюджетной сферы, которыми они отличались от субъектов хозяйствования.

В годы косыгинской реформы принципы развитого хозрасчета были
спроецированы и на сферу социального страхования. В постановлении
Совмина СССР и ВЦСПС 1968 г. «О порядке планирования средств социального
страхования» предусматривалось создание фонда профилактической медицины
(при условии снижения уровня заболеваемости и, соответственно, объема
выплаты пособий по временной нетрудоспособности в данной организации) и
фонда оздоровительной работы (при увеличении доходной части
соцстраховского бюджета).

«На этом этапе это был новый качественный подход не только к
формированию доходов, но и к расходованию средств бюджета
государственного социального страхования, — отмечает в своем
историческом экскурсе Ю.В. Якушев. Не надо забывать, что бюджет этот был
частью общегосударственного бюджета СССР и все излишки средств,
образовавшиеся по результатам года, полностью изымались государством».
Однако, указывает автор, введенная система не получила логического
завершения в реальной практике, из-за «размытости в направлении расходов
этих фондов».

Вряд ли единственной причиной невозможности реализовать новые принципы
управления фондами соцстраха можно считать недостаточную определенность
законодательных норм. «Размытость» предполагает (во всяком случае, как
вариант) и развитие экономического творчества, и появление новой
методики хозяйствования. По всей видимости, в системе социального
страхования этого периода произошло то же, что и в экономике страны в
целом. Процесс реформирования тормозился на уровне руководящего звена
хозяйственных единиц. В качестве причин этого следует назвать и
теоретическую неподготовленность, и инстинктивную боязнь столкнуться с
экономическими затруднениями, неожиданностями на новом пути, и вполне
реальные опасения, двигаясь в направлении реформы, перейти грань
дозволенного в тогдашней жесткой политэкономической системе. Как мы
знаем, грань эта зачастую определялась даже не законом (который сам по
себе был несовершенен), а соображениями политико-охранительными.

Иначе говоря, реформа не была востребована «снизу», причем «низом»
оказывались не только первичные звенья хозяйственной и профсоюзной
структуры, но и номенклатура практически на всех уровнях.

Здесь проявились две важнейшие закономерности. Система социального
страхования ведет себя как производная политэкономической системы
данного государства в данный период. Правовые новации в ней,
следовательно, подчиняются неумолимой логике: если процесс
реформирования соцстраха является отражением процесса реформ
государственной экономической политики в целом, то аналогичными будут и
предполагаемые результаты. Если же реформы в сфере социального
страхования предшествуют внесению изменений в общеэкономическую
политику, они так и остаются всего лишь предметом еще одного
директивного документа.

Проблема третья. Как нельзя более указанные закономерности проявились в
стремлении сохранять полисубъектность в управлении средствами
социального страхования. В этой части желаемое и действительное,
декларируемое и реальное расходятся на обозримом протяжении истории
социального страхования. При этом, или предполагаемому субъекту не дают
стать таковым в реальности, что имеет свои причины и потому поддается
прогнозированию, или предполагаемый субъект не в состоянии реализовать
предоставляемые ему законом возможности в силу собственной социальной
незрелости.

Проблема четвертая. До сих пор мы говорили о том, что происходит в
системе социального страхования в связи с процессами плавного и(или)
революционного развития государства. Но динамика структуры социальных
рисков связана и с другими факторами. Так, скажем, кривая временной
нетрудоспособности зависит от стихийных явлений (эпидемии и проч.), от
техногенных факторов, влияющих на среду обитания и трудовую деятельность
человека. Практика показывает, что эти процессы недостаточно
прогнозируемы. Еще менее изучены процессы в обществе, связанные с
фундаментальными изменениями в характере трудовой деятельности человека.
Компьютерно-коммуникационный мир избавляет человека от одних стрессов и
вызывает развитие других, меняются представления о социальной
комфортности, происходят резкие поверхностные и трудночитаемые глубинные
сдвиги в менталитете. Все это приводит к тому, что устоявшаяся система
социальной защиты, приспособленная к прежней системе и структуре рисков,
перестает удовлетворять людей и воспринимается ими как архаичная и
«бьющая мимо цели». Особенно трудно уловимы тенденции изменений в сфере
семьи и рождаемости, которые традиционно опекаются системой социального
страхования.

Разумеется, когда фонды соцстраха финансово достоверны и централизованы,
когда государство характеризуется стабильностью в плане политическом,
экономическом и социальном, то своевременный учет неизвестных ранее
рисков позволяет реагировать на ситуацию путем перераспределения
средств.

Перераспределение средств — одно из фундаментальных понятий социального
страхования, наряду с такими, как источники и система формирования
средств.

Дробление системы соцстраха по направлениям компенсируемых рисков и,
соответственно, перераспределение средств приводило к появлению целых
направлений, определяющих характер страхования. Так, из числа общих
заболеваний выделяются профессиональные заболевания, которые отличаются
от несчастного случая на производстве или на улице.

Каждая расходная статья обеспечивалась определенными ассигнованиями,
ревниво защищалась от покушения со стороны сопредельных и родственных.
Безусловно, чрезмерное дробление так же опасно, как «общий котел».
Единство соцстраховской системы позволяет более гибко учитывать риски и
страховать причины явлений, а не симптомы.

Известно, что чем сложнее организована структура, тем она более
устойчива к внешним воздействиям и тем более предрасположена к
внутреннему развитию. К такой системе вполне применимы «органический» и
«деятельностный» подходы, принятые в социальном управлении; в этом
случае обоснована ставка на внутренние резервы роста и развития, на
«автономизацию отдельных элементов», расчет на появление новых субъектов
в традиционной сфере деятельности — в общем, на весь тот комплекс
позитивного потенциала, о котором говорят даже самые скептически
настроенные исследователи реформационного процесса в российском
обществе. Однако в периоды кризиса сложность может оказаться уязвимым
местом структуры — растаскивание на части на «механическом» этапе
реформы способно умертвить прежде живой организм, тем более, если он
находился в стадии стагнации.

Ряд исследователей отмечают неизбежность лоббирования российского
законодательства или же прямого влияния на законотворчество со стороны
той части новой элиты, которая заинтересована в дополнительных льготах
для себя и не отвечает (пока во всяком случае) такому определению, как
«социализированный субъект рынка». Поэтому вполне реально ожидать
активного внедрения в общественное сознание мысли об ограничении
социального страхования по расходам и направлениям, как это было в
начале века, с той значительной разницей, что тогда не был единым не
только социал-демократический лагерь, но и предприниматели занимали
различные, иногда противоположные позиции.

Глава 3. Методологические подходы к реформированию

системы социального страхования

1. Новые социальные ориентиры

В государстве, обществе, переживающем период реформирования,
перераспределение средств идет одновременно по разным направлениям,
меняется сама природа их источников, политика и возможности присвоения и
перераспределения. В таких условиях система социального страхования не
может не переживать потрясений. «В период смены типов общественной
системы и трудовых отношений начинают действовать факторы, нарушающие
стабильность положения работника. Они возникают не столько вследствие
изменений во взаимодействии работника со средствами производства,
сколько в силу глубинных общественных перемен, которые отражаются и на
характере производства, и на взаимосвязи основных производительных сил.
Другими словами, природа этих факторов носит общественный, то есть
социальный характер».

Если следовать этой схеме, то получается, что задача переходного периода
становится триединой. Необходимо определить способность существовавшей в
стране системы соцстраха к видоизменению возможности ее преобразования,
разработать модель на переходный период и, наконец, сориентироваться
стратегически на десятилетия вперед.

Сложность состоит в том, что эти задачи не могут решаться ни по
отдельности, ни поочередно. Решение может быть только и исключительно
системным. Ибо, во-первых, мы не начинаем с нуля, да и попросту
нерационально было бы не обратиться к собственному опыту. Во-вторых,
понятие переходного периода включает в себя прежде всего процесс
нарастания изменений в области трудовых отношений, это мост из прошлого
в будущее, в связи с чем для него характерна своя система рисков. Если
решать только актуальные задачи, не создавая правовой и материальной
основы для будущего, то произойдет распыление средств, не вызовет в
обществе чувства удовлетворения, не породит стимула к участию в
развитии и совершенствовании системы. В-третьих, не очертив, хотя бы в
принципе, приемлемую, социальную реальную политико-экономическую модель
будущего социального страхования, не только невозможно определить вектор
перемен переходного периода, но и непонятно, с какими мерками и
вопросами подходить к достижениям и урокам прошлого.

Таким образом, мы находимся в критической фазе развития — она
одновременно и кризисная, и многое определяющая. Постараемся с учетом
этого и подойти к интересующим нас вопросам.

Поскольку речь идет о России на этапе развития рыночных отношений, то
одним из принципиальных вопросов становится следующий: как будет
меняться ролевая функция государства в деле социального страхования? Так
или иначе могут рассматриваться (и действительно рассматриваются) две
принципиально различные тенденции: разгосударствление систем социальной
защиты и, напротив, приоритетный статус этой сферы во внутренней
политике государства.

Принципиальное отличие между тем, что было в СССР, и тем, что
складывается ныне, состоит в том, что государство уже не обладает
возможностями оставаться единственным субъектом, который определяет,
как, кого и в какой степени социально поддерживать. В таком государстве
человек или социальная группа являются не субъектом, а объектом системы
социального страхования. С появлением самостоятельных хозяйственных
единиц ситуация меняется, возникают социально-политические субъекты —
партии, профсоюзы, ассоциации, общественные фонды. Это значит, что
начинает формироваться среда так называемого гражданского общества.
Принято считать, что гражданское общество тем сильнее, тем
организованнее, чем сильнее его субъекты, чем они более способны к
саморегулированию. Однако в государстве переходного периода
полисубъектность характеризуется скорее хаотичностью,
рассогласованностью и взаимной неудовлетворенностью субъектов.

Рассматривая эти проблемы под углом формирования социально-правовых
основ гражданского общества новой России, В.М. Лебедев обращает внимание
на такой немаловажный фактор: «В условиях харизмы личность всегда
оказывается как бы вне структуры гражданского общества. Она представляет
собою скорее всего тот самый строительный материал (атом материи
гражданского общества), из которого созидаются его элементы. Именно для
этих структур, а не в интересах отдельного человека (гражданина), в
современном обществе России создается система социальной защиты… При
этом на первый план неизбежно выдвигаются экономические структуры,
организованные на базе частной собственности, и их антиподы — профсоюзы,
но не отдельные работники».

Государство резко теряет свои позиции как центральный регулятор в сфере
социально-трудовых отношений и как их гарант. Профсоюзы, борясь за
установление пороговых гарантий в сфере труда и отдыха, все в меньшей
степени могут апеллировать к государству. В.М. Лебедев ставит этот
вопрос достаточно жестко: «Следует обратить внимание на еще бытующее в
теории и практике заблуждение, что профсоюзы могут заключать соглашения
с государством как властной структурой. Это находится в очевидном
противоречии и с теорией гражданского общества, и с современными
функциями российского государства… Государство в отношениях с
профсоюзами в таких соглашениях может выступать или как имущественная
(хозяйствующая) структура гражданского общества, или как представитель
определенных государственных предприятий, учреждений, организаций».

К столь категоричному выводу автор приходит, считая очевидным то
обстоятельство, что в условиях рынка государство не может быть гарантом
имущественных обязательств любого и каждого субъекта (юридического
хозяйственного лица). По этой логике, однако, государство не может быть
гарантом и в договорных отношениях между предпринимателями и
профсоюзами.

Речь здесь неизбежно идет об изменении функций профсоюзов как
социального субъекта. Если прежде они являлись реализаторами
определенной социальной политики государства, то теперь могут стать
инициаторами и гарантами специальных социально-трудовых отношений. В
таком случае гражданин (работник) действительно становится субъектом
построения и совершенствования этих структур.

Социальная обстановка в стране этому в той же степени благоприятствует,
в какой и оказывает противодействие. Принимаемые законы все четче
отражают тенденцию к ограничению роли государства в социальной защите.
Социальное страхование как государственный институт находится на грани
исчезновения. Предприниматели также инстинктивно стремятся к снижению
пороговых гарантий. Введение контрактной системы, в частности, приводит
чуть ли не к полному исключению социального страхования из сферы
трудовых отношений. Роль профсоюзов, однако, недостаточно определена
современным российским правом, а материальные возможности их
незначительны, и также недостаточно определены в плане перспектив.

Сложившаяся ситуация позволяет говорить о том, что именно интересы
гражданина подвергаются ревизии. Это отрицательно сказывается на
правовом строительстве гражданского общества. Работник
по-прежнему остается объектом социально-трудовых отношений, ибо новые
общественные структуры, в достаточной мере представляющие его интересы,
еще не сформировались.

В первой половине 90-х годов в общественно-научном обороте появились
работы, предметом которых была вероятностная оценка развития российской
политико-экономической системы различных моделей в связи с проблемами
социальной защищенности и социальных гарантий. Можно отметить большой
разброс работ по «идеологическому полю», а также то, что в них затронут
круг проблем, определяющих существование и развитие различных институтов
социальной защиты. Мы также рассмотрим их, имея в виду потенциальные
возможности реформирования системы социального страхования.

Представляется логичным начать с пессимистических прогнозов, ибо они
носят предостерегающий, упреждающий характер.

Так, Б. Ракитский рассматривает четыре принципиальных варианта
социальной защищенности — при тоталитарном государственном устройстве,
при народно-демократическом строе, при буржуазно-демократическом и,
наконец, при буржуазно-диктаторском.

Фундаментальной категорией социальной защищенности при тоталитарном
строе автор называет социальную поддержку, а принципиальной структурной
характеристикой — деление общества на категории («касты») с присвоенной
им степенью льгот и привилегий.

Деление на категории и касты при тоталитарном режиме является реальным
воплощением учета социальных рисков. Но Б. Ракитский, по-видимому, прав,
увязывая гарантированность получения пособий и льгот с жестким
прикреплением к определенной категории, касте. Несанкционированный
переход в другую касту невозможен, подчеркивает он. Действительно, в
жестко организованном обществе система социального страхования,
существующая на определенном стабильном этапе, несет очевидные черты
прямого социального обеспечения. Термин поддержка автор вводит,
вероятно, в связи с тем, что считает ее не достаточной, а гарантирующей
лишь минимальный уровень социального обеспечения.

При народно-демократическом строе, по мнению Б. Ракитского, социальная
защищенность имеет форму гарантии не только устойчивого, но и
«достойного» положения в обществе для каждого человека и социальной
группы.

Автор оговаривает то вполне очевидное обстоятельство, что в развитом
виде народно-демократический строй исторически не наблюдался. Но как
заметная тенденция он существовал, и потому может быть рассмотрен.
Гарантом социальной защищенности при таком государственно-общественном
устройстве являются общенародные собственность и управление, а гарантом
совершенствования — структура полисубъектного гражданского общества:
«Принцип гарантированности означает максимальные обязанности как
государства, так и других субъектов общественной и хозяйственной жизни
по понижению уровня социального и хозяйственного риска». Действует
принцип неотчужденности отдельного человека и социальной группы от
общественного устройства.

Материально и организационно условия труда и отдыха (индивидуальная
ценность) и сохранение длительной трудоспособности (государственная,
общественная ценность) человека гарантируются развитой и развивающейся
инфраструктурой оздоровительно-рекреационной системы.

Однако, если эти принципы были конституционно закреплены в СССР в
1936 г. и в 1977 г. и с большим или меньшим успехом внедрялись в жизнь,
то с 1990 г. был провозглашен принцип: «Свобода — сильным, поддержка —
слабым!» Это связано с приватизацией на самом разном уровне, с
разгосударствлением экономической сферы, а следовательно, с изменением
уровня гарантированных возможностей социальной защиты.

В перспективе такая перемена может привести к возобладанию принципов
буржуазно-демократической формы правления. В сфере социально-защитных
мер это принцип компенсирования. Равенство возможностей дается только
равенством капиталов, существуют две морали — «мораль труда» и «мораль
капитала». Однако, поскольку в развитом буржуазно-демократическом
обществе одной из общественных ценностей является стабильность,
поддержание законности и правопорядка, постольку действует парадигма
социального компромисса. По логике, основанной на универсальности
рыночных отношений, когда «все продается и все покупается», социальные
пособия компенсируют социальное неравенство.

В современных российских условиях функционируют иные факторы и
приоритеты. Буржуазия еще сравнительно «бедна» и стремится прежде всего
к сиюминутной прибыли. У нее отсутствует опыт диалога и компромисса
(добавим, и понимание их сути и экономических возможностей). Трудящиеся
не готовы к продуманным организованным программным действиям. Зато опыт
диктата в обществе наличествует.

«…Новые эксплуататоры (и их полпреды в партиях и парламентах) зачастую
еще не догадываются, что им не под силу выполнить свои обещания. Им
придется отступать… на позиции буржуазной диктатуры с соответствующими
урезываниями социальной защищенности», — резюмирует Б. Ракитский.

В истории социальной защиты разрыв между декларируемым и осуществимым —
довольно распространенное явление. Значительные обещания часто сводились
в очень скором времени к тому, чтобы хоть как-то выполнить
программу-минимум. А минимизация средств требовала немедленного
установления весьма жестких страховых приоритетов. Поэтому не
удивительно, что различные прогностические построения первой половины
90-х годов, в том числе и с дальним заглядом, и с попыткой
оптимистичного предвидения, приводили последовательных авторов к вопросу
об активной политике при минимуме средств. И ответ отнюдь не
представляется однозначным.

Так, скажем, К. Микульский, оценивая требование ряда политиков развивать
социально ориентированную экономику как безответственное, указывал: «В
таких случаях говорят о социальной ориентации экономики, а думают о
возрождении в ней административного произвола, о дотации за счет
общества убыточным, бесперспективным предприятиям, о низких ценах при
высоких производственных издержках, о социальных выплатах, возникающих
как бы из ничего».

Действительно, когда фонд социального страхования оперировал огромными
суммами, он располагал и возможностями маневрирования, а не потраченные
в течение года средства уходили в бюджет. В России переходного периода
такие возможности неминуемо должны были довольно быстро исчерпаться. Тем
не менее, К. Микульский видит перспективу (во всяком случае
теоретическую) в создании социально ориентированной экономики, в
возрождении, со временем, прежней ситуации, но уже на основе эффективной
и сбалансированной экономики, созданной в значительной степени заново.
Тогда будет возможна аккумуляция в бюджетах и фондах значительных
средств и, соответственно, перераспределение доходов в социально
значимых масштабах. «Означает ли это ограничение рыночного механизма?» —
задается вопросом автор. И отвечает: — «Несомненно». Однако
перераспределение доходов, в свою очередь, поддерживает потребителя, его
потенциальную платежеспособность, и, стало быть, рыночный вектор в
экономике, да и вообще предполагает возможность включения социально
уязвимых групп в процесс рыночных отношений.

Но, поскольку это перспектива отдаленная, то в условиях ресурсной
ограниченности с неизбежностью встает вопрос о перспективе ближайшей. И
первый ответ на него у большинства исследователей очевиден: поддержка
слабо защищенных, беднейших слоев населения. В связи с этим тезисом
возникает ряд проблем: 1) определение этих слоев; 2) «определение
пределов необходимой социальной защиты, за которыми начинаются
иждивенчество, растрата социальных фондов»; 3) по К. Микульскому такая
«поддержка» сводится к соблюдению интересов благополучных слоев
населения. Поскольку в любом случае речь идет о перераспределении
средств, то должна соблюдаться мера, которая позволит тем, кто вписался
в рыночную экономику, нарождающемуся «среднему классу», формировать
личные доходы, а не «приобретать» новые расходы.

Исследователи, однако, предвидят возникновение больших сложностей при
определении не только слабо защищенных слоев, но и первостепенных
потребностей (от чего в свою очередь зависит и ранжирование социальных
пособий). Так, например, Ю.В. Пешехонов замечает, что классификация
человеческих потребностей по принципу жизненно важных, без которых
немыслимо существование, и второстепенных (которые могут быть
удовлетворены в соответствии с индивидуальным доходом, без участия
государства), в целом отражает здравый, хотя трудно реализуемый подход к
решению проблем социальной защиты. Однако основная трудность в том, что
следует считать в жизни людей первостепенным. Это зависит от
многочисленных факторов — уровня дохода, образования, размера и состава
семьи, профессии, образа жизни, мировоззрения и т.д.

Не слишком ли сложен, не слишком ли тонок этот подход, когда речь идет о
необеспеченности «базовых нужд» значительной части населения? Наверное,
все-таки, нет. Ведь в условиях ограниченности ресурсов в «конфликтной»
ситуации могут находиться родственные статьи одного и того же фонда
социальной защиты. Так, для системы социального страхования это могут
быть проблемы определения приоритета при рассмотрении вопросов об
установлении размеров пособий по материнству и уходу за детьми и о
выделении средств на детские оздоровительные лагеря. Та же проблема
может возникнуть и при рассмотрении предложений об увеличении процентной
ставки пособия по временной нетрудоспособности или о продолжительности
его выплаты, не говоря уже о рассмотрении возможности содержания
профилакториев даже на вредных производствах.

Ю.В. Пешехонов предлагает при определении первоочередных потребностей
использовать чисто экономический подход, при котором прежде всего
принимается во внимание народнохозяйственная, общегосударственная
значимость тех или иных потребностей. «В качестве меры, атрибутивного
признака берется степень заинтересованности общества в удовлетворении
той или иной потребности, а следовательно, экономический и моральный
ущерб, который несет общество в случае, если они не обеспечиваются или
обеспечиваются не в полной мере».

Автор оговаривает то обстоятельство, что при такой методике в равные
условия попадают неодинаковые по своему положению и потенциалу люди. Но
государство не вправе, считает он, ставить своей целью максимальное
обеспечение потребностей с учетом индивидуальных особенностей, и речь
может идти только о выработке определенных гарантированных норм.

Ситуация даже чисто теоретически получается весьма противоречивая. Но,
учитывая отечественный опыт социального страхования, нельзя не заметить,
что исторически такой подход всегда приводил не к смягчению социальной
обстановки, а к преимущественной поддержке отдельных групп населения. К
тому же, даже избирательная поддержка в условиях дефицита средств отнюдь
не была адекватной социальным рискам этих групп. Да и само определение
народнохозяйственных приоритетов в лучшем случае удовлетворительно
действует на протяжении недолгого времени. Прогнозирование их на долгий
период в государстве с развивающейся рыночной экономикой весьма
проблематично.

Рассуждая о первостепенных задачах государства в переходный период,
когда часть населения утратила способности к экономической самозащите,
которыми обладала прежде, и не приобрела их в новых условиях,
Ю.В. Пешехонов невольно переходит от рациональных приоритетов к
гуманитарным. Он предлагает запустить механизм экстренной социальной
защиты, направленной прежде всего на жизнеобеспечение нетрудоспособных и
малоимущих. Исследователь считает установление таких экстраординарных
ориентиров проявлением социального обеспечения «в чистом виде». С этим
можно согласиться лишь отчасти, ибо процесс выделения таких групп
населения непременно должен быть напрямую связан с процессом определения
социальных рисков.

Можно согласиться с автором, когда он говорит, что механизмы и
постоянной (долговременной), и экстремальной социальной защиты должны
существовать параллельно, а преобладание вторых следует рассматривать
исключительно как временное явление. Но здесь есть и другие проблемы. Из
опыта известно, что чрезвычайные меры в стране, переживающей трудные
времена в связи с внутренней реконструкцией, недостаточно эффективны уже
в силу рассогласованности действий централизованных финансовых структур.
В такой период средства расходуются нерационально, разворовываются,
обесцениваются инфляцией. В связи с этим не исключено, что распределение
средств по региональным и отраслевым каналам будет способствовать более
результативному решению указанных проблем. Но это — отдельный вопрос, к
которому мы еще вернемся.

Всякий переходный период — это еще и время подмены понятий. Так,
например, еще в самом начале приватизационной эпохи обращалось внимание
на возникающие финансовые ловушки: «Формирование фонда социальной защиты
на предприятии соответственно отражается на структуре цены продукции.
При этом вполне возможно появление тенденции к завышению доли социальных
отчислений в структуре цены, что приведет к росту цен в глобальном
масштабе. Для сведения к минимуму отрицательных последствий такого
явления нужно установить оптимальное соотношение между нормативом
формирования социального фонда и налогом, ограничивающим его
образование».

Внешние показатели расходов по отдельным статьям социального
страхования, как было замечено, далеко не всегда отражают суть
происходящего. Так, скажем, по данным Фонда социального страхования был
отмечен резкий рост временной нетрудоспособности на неблагополучных
предприятиях, когда людей «отправляли на бюллетень», и в то же время
наблюдается невысокий уровень заболеваемости в коммерческих структурах.
В связи с этим даже высказывалось предложение о снижении тарифов для тех
организаций, которые сократили у себя число заболевших. Однако по другим
наблюдениям работники таких фирм попросту предпочитают «не болеть», не
брать бюллетеня, чтобы быть на хорошем счету и сохранить место работы.
Другой пример — снижение выплат по беременности и родам. Оно также не
обязательно связано со снижением рождаемости в целом. Рожают и те, кто
не смог устроиться на работу в период беременности (это и в прежние,
социально более благополучные времена бывало проблемой), и представители
люмпенских, маргинальных слоев общества, и, напротив, достаточно
обеспеченные женщины, не работавшие ко времени возможного выделения
пособия.

Таким образом, динамика рисков и расходов в переходный период трудно
определима и мало прогнозируема. Говоря об экстремальных мерах и о
маневрировании средствами социального страхования, это обстоятельство
нельзя не учитывать.

2. Развитие сферы социальных гарантий

Исследователи обращают внимание на то, что потребители средств
социальной защиты должны быть абсолютно уверены в том, что в случае
необходимости они всегда могут воспользоваться этими защитными
средствами. Уверенность в постоянно существующей возможности обращения к
ним создает социально-психологическую среду, которая обозначается как
общественный стандарт качества жизнедеятельности (В. Сонина), или как
общественные ценности, как «то в общественном устройстве, чем люди,
социальные группы, общности, классы, общество в целом дорожат как
основами своего существования и развития».

Соответственно, и структуры, призванные в гражданском обществе
осуществлять социальные гарантии, видятся как временные, т.е. они не
только должны иметь социальную базу, но и нести в себе прошлый опыт,
быть нацеленными на долговременную перспективу, ориентированными на
определенные общественные идеалы. В переходное время, как мы уже
обращали внимание, максимально используется положительный опыт прошлого
и наработки, сделанные в ходе перемен и с учетом перспективы. В сознании
рядового гражданина, чьи права в переходный период оказываются нередко
ущемленными, устойчивые показатели социальной защищенности в
предшествующую эпоху невольно идеализируются.

Однако, отмечают исследователи, они идеализировались и при «казарменном
социализме». «Льгота и привилегия свойственны не только высшим кастам, —
пишет Б. Ракитский, — это универсальная форма. Ее универсальность
порождает подчас уникальные явления. Компенсация или простая социальная
помощь воспринимаются населением в ряду льгот и привилегий, а потому
болезнь, инвалидность нередко выставляются людьми как заслуга. Козыряют
друг перед другом больным ребенком, вредными условиями труда, считают
подвигом долгие годы проживания на Севере и т.п.»

Здесь мы подходим к весьма важному явлению: размеры различных социальных
пособий как бы увеличиваются в глазах потребителя (гражданина) в
зависимости от различных социально-психологических факторов. В обществе
может быть создана атмосфера жертвенности, подвига во имя высших целей
или хотя бы ради обеспечения форсированного экономического прорыва,
«большого скачка», который создаст новый уровень жизни уже для
следующего поколения. Но общество может быть психологически
ориентировано и на повседневную стабильность, «средний» достаток.
Обратим внимание, что Б. Ракитский, описывая психологию гражданина в
«тоталитарном государстве», невольно обращается к терминам
«компенсация», «простая социальная помощь», которые свойственны обществу
с парадигмой «социального компромисса» («буржуазно-демократическому»).
Означает ли это, что советский строй (поскольку речь идет прежде всего о
нем) содержал в себе на определенных этапах и психологические стереотипы
такого общественного устройства? В какой-то степени это, видимо, так.
Вспомним характерные лозунги так называемой эпохи застоя: «Все для блага
человека, все во имя человека!», «Пятилетка качества». Последнее
словосочетание отличается некоторой парадоксальностью, но отражает
совершенно понятную тоску потребителя по качеству товаров и услуг,
учитывая действительное положение дел в стране.

И в то же время различие льгот по категориям граждан питало совершенно
иные чувства. Ибо везде, где социальное страхование ориентировалось
(пусть недостаточно, недостоверно) на производственные и социальные
риски, оно не могло не восприниматься именно как льгота и привилегия. В
обществе относительно стабильном и традиционно ранжированном,
«гордиться» можно было даже отсутствием льгот: человек, например,
позволял себе сменить место работы, идя на риск потери пресловутого
непрерывного стажа, или шел на более скромную должность, зная, что
потеряет по части «приписки» к определенному уровню обеспеченности в
структурах отдыха, детских учреждений системы соцстраха.

Это означало, что личные амбиции для него важнее, он обладает большей
степенью независимости, чем «средний» гражданин. При этом экономически
он мог и не проиграть, и даже выиграть (не говоря уже о профессиональных
критериях, а то и об определенном социальном комфорте). По сути он брал
свое социальное страхование в известной мере на свою ответственность, в
то время как немалое число других граждан предпочитало наращивать путем
накопления или, по крайней мере, не терять сумму тех социальных рисков,
которые компенсировались государственной системой соцстраха. Поскольку в
материальном плане компенсация эта не могла быть исчерпывающей, то она
дополнялась моральными стереотипами: потеря здоровья «компенсировалась»
сознанием принадлежности к «ударной» трудовой группе.

В самом общем виде интересующую нас альтернативу можно описать так:
гражданин или должен был играть по правилам, определяемым и предлагаемым
государством, оказываясь в системе известных и стабильных гарантий, или
выстраивать в какой-то степени свою систему рисков и их компенсации. Но,
подчеркнем, вся эта система социально-психологической ориентированности
личности действовала в складывающейся десятилетиями системе
идеологических установок и жизненных уроков. Формировалось то, что
исследователи обозначают как «идеалы», или «общественные ценности».
Примечательно, что В. Сонина, рассуждая об общественном стандарте
качества жизнедеятельности при «казарменном социализме», говорит, что в
государстве такого рода формируется не «средний» общественный стандарт,
как в рыночных государствах, а «двойственный»: высокий по конституции и
минимальный или чуть выше минимума на деле. Однако декларируемый и
демонстрируемый на отдельных образцах рост социальных гарантий создавал
благоприятный, позитивный фон. Добавим, что в 60-е — 80-е годы имели
место реальный рост соцстраховских и иных социальных фондов и расширение
охвата ими разных групп населения. Именно это лучше всего и помнят
нынешние граждане России, которым предстоит оценивать социальные реформы
сегодняшнего и завтрашнего дня.

Нынешние исследователи процессов социального реформирования идут в русле
описанной нами альтернативы: кому доверить решение вопросов социального
страхования — государству или личности, социальной группе, новорожденным
социальным субъектам? Поэтому, прежде чем продолжить рассмотрение
предполагаемых моделей развития сферы социальных гарантий, коротко
очертим существующие в нынешнем обществе социально-психологические
стереотипы на групповом и индивидуальном уровнях, представим, насколько
они связаны с установками предшествующей эпохи, чтобы лучше понять, на
какое «поле» могут лечь грядущие реформы.

Безусловно, «ударной группой» общественного развития и несомненно
«группой повышенного риска» считают себя активно действующие
предприниматели любого уровня. Поэтому естественно ожидать, что они
будут требовать для себя льгот и привилегий. Это никак не противоречит
тому, что они располагают более значительными возможностями самозащиты.
Их самооценка достаточно велика, чтобы требовать налоговых льгот и
сопротивляться перераспределению своих доходов в пользу малообеспеченных
слоев населения.

Работники небольших предприятий негосударственного сектора переживают
трудные времена и могли бы быть отнесены (учитывая характер
производства, продукции) к социально приоритетным и поддерживаемым
группам населения. Но они обладают таким малым влиянием и настолько
самостоятельны, что их социальные претензии в существующей
государственной системе попросту не берутся в расчет. Теоретическая
возможность повышать цену продукции за счет включения социальных
отчислений ограничена конкуренцией на рынке и осуществление ее попросту
ведет к потере социального смысла существования таких структур.

«Бюджетники», несмотря на то, что находятся на особом положении в плане
социального страхования (т.е. на бюджетном), все чаще находятся в зоне
бедствия (учителя, врачи, строго говоря, никогда к «ударным группам» и
не относились, но все-таки какие-то стабильные льготы имели; ныне даже
воспоминания о бесплатном обеспечении дровами сельских учителей ушли в
прошлое).

Безработные выделены в специальный фонд социальной поддержки. Однако это
пока что не послужило решению важной проблемы, ибо один из опаснейших
социальных рисков попал в категорию минимального обеспечения.

Контрактники в Вооруженных Силах — ориентир для проведения армейских
реформ — оказались лишены многих гарантий, которые не вошли в
составленные контракты. Парадоксальным образом повторяется то, что стало
нормой в отношениях между недальновидным (недостаточно «цивилизованным»)
или недостаточно богатым предпринимателем и наемным работником по
контракту.

Криминальная сфера («организованная»), по оценкам экспертов, имеет свою
надежную систему собеса и соцстраха (временная нетрудоспособность,
поддержка семей осужденных и их самих и т.п.).

В самом тяжелом положении, как известно, находятся прежние «ударные
группы» — рабочие добывающих отраслей, на протяжении десятилетий
обладавшие значительными преимуществами в плане социального страхования.

3. Роль государства в развитии социальной сферы

Итак, вернемся к вопросу: какое направление развития приемлемо (будет
понято и востребовано) и что реально воплотимо в нынешней и будущей
России?

«Совершенно очевидно, что будущая стратегия экономического развития
может быть принята лишь при условии притягательности ее социальной
составляющей», — пишет В.П. Колесов.

Эта, казалось бы, самоочевидная посылка требует некоторого разъяснения.
«Социальная составляющая» может обладать притягательностью только с
точки зрения существующего общества. Что мы можем наблюдать в этом плане
в России? Во-первых, отсутствие единого общественного, национального, в
широком смысле слова, идеала. Во-вторых, приобретенную с годами
склонность к экономическому реализму и скептицизм в отношении к
социальным прожектам. В-третьих, желание обрести устойчивость.

В.П. Колесов справедливо предлагает два самых общих подхода к
формированию экономики с «притягательным» социальным измерением. Первый,
при котором социальное измерение является определяющим и в экономической
политике, и в формировании социальных структур. Иначе говоря, это курс
на формирование «дорогого человека». Сколько стоит такой человек, можно
представить на примере современной Америки, где стоимость всей техники и
оборудования, приходящихся «на душу» каждого занятого в производстве,
составляет 15016 тыс. долл. Сумма же средств, потраченных на воспитание
и подготовку работника, неизмеримо выше: от 400 до 800 тыс. долл.

Сколь бы ни была притягательна, а в результате, наверное, и эффективна
такая модель, и в социальном, и в экономическом плане, осуществление ее,
в нашей стране, по мнению В.П. Колесова, представляется невозможным. В
интересующем нас плане наиболее важной причиной, препятствующей ее
осуществлению, является необходимость установления оптимального
соотношения государственного и рыночного регуляторов. Трудно не
согласиться, что этого оптимума мы не имеем и не скоро к нему
приблизимся.

Второй подход в самых общих чертах: создание эффективного
производственного, экономического механизма, который способен стать
источником средств для финансирования социальных затрат. В данном случае
в систему преимущественно рыночного хозяйства вплетается государственная
корректирующая перераспределительная система, способная поддержать тех,
кто временно или по возрасту не занят в производстве, т.е. система
фондов соцстраха, занятости и пенсионного. «Учитывая наши традиции
государственного вмешательства в экономику и социального иждивенчества,
то есть наличие двух из трех элементов рыночного хозяйства, нашей стране
можно было бы ориентироваться на нечто подобное», — предполагает
В.П. Колесов. Характерно, что он апеллирует как к внутренне обоснованным
тенденциям к тем чертам, которые чаще оцениваются как вредные и уж во
всяком случае неперспективные.

Однако тот же автор говорит о необходимости многообразия форм социальной
защиты, где ранее фонды общественного потребления (ФОП) считались
«бесплатными». Такое было возможно, когда практически все граждане
работали (готовились работать, воспитывали работников, уже отработали)
на одного собственника — на государство. Достоинства «бесплатных» ФОП
представляются сомнительными и с точки зрения их эффективности и
качества, и с позиций утверждения социальной справедливости, и даже,
подчеркивает автор, для поддержания духовно-нравственного здоровья
народа.

Какую же возможность совместить столь разные посылки видит В.П. Колесов?
Он предлагает рассматривать Россию как «развивающуюся страну», ссылаясь
при этом на соответствующую концепцию базовых нужд и основных
потребностей, разработанную Международной организаций труда (МОТ). Речь
идет о политике постепенного перехода от перераспределения доходов к
развитию традиционных форм хозяйствования, которые становятся главным
источником удовлетворения потребностей. Развитие сферы социальных услуг
идет через вовлечение в них граждан и социальных групп.

Такую концепцию развития можно было бы определить как прогресс через
регресс, и для нее как будто бы характерен жесткий реализм. Но, заметим,
обязательный минимум базовых нужд не так уж мал. И, скажем, в некоторых
развивающихся странах в расчете на одного человека нормы продуктов
питания, одежды, жилья, даже чистой воды наряду с другими
санитарно-экологическими нормами настолько низки, что достаточно довести
их до показателей, отмечающих продвижение их к «грани бедности», чтобы
можно было начать говорить о какой-то социальной стабильности, о
движении по пути развития. Совершенно иная ситуация у нас. Что же
касается систем общественного транспорта, образования и здравоохранения
(тоже в включенных в список базовых нужд), то здесь в России требуются
огромные вложения.

Правда, статьи расхода по Фонду соцстраха ныне как раз и сведены к
базовому минимуму, но трудно сказать, что они выполняют
перераспределительную функцию, еще менее — стимулирующую. Именно на эту
функцию обращают внимание исследователи, ратующие за переход от
иждивенческой (и тоталитарной) системы социальных гарантий и услуг к
рыночной, многосубъектной.

Ч. Дагвадорж дает следующее определение социальной защищенности
населения в условиях формирования и развития рыночных отношений: «Это
система по обеспечению экономической свободы потребителя в сочетании с
экономической свободой предпринимателя как основы обеспечения нормальной
жизнедеятельности всех слоев населения, достигаемой путем установления и
поддержания социального партнерства между гражданином и государством,
потребителем и производителем, работником и предпринимателем».

Стимулирующие формы социального страхования носят социально
провоцирующий характер. Так было в России 1912-1917 гг., когда
предприниматели объединялись в страховые товарищества, а рабочие шли от
бойкота больничных касс к участию в их управлении. Так было в годы
индустриализации, когда соцстраховская поддержка «ударных групп»
становилась очевидной на протяжении времени. Если же государство в
существующей ситуации будет только поддерживать соцстрах на общем
минимальном уровне, то никакую стимулирующую и социально организующую
роль он играть не сможет. А что еще может делать государство в
сложившихся условиях?

Н.Н. Гриценко обращает внимание на то, что, согласно действующей
Конституции России (ст. 7), «Российская Федерация — социальное
государство». Концепция «социального государства» родилась после Второй
мировой войны как антипод теории «государства — ночного сторожа»,
которое не должно вмешиваться в общественную жизнь, а лишь гарантирует
порядок, предупреждает катастрофические ситуации. Социальное государство
выражает интересы всех слоев общества, реализует концепцию «всеобщего
благоденствия».

В русле этой концепции «не только государство должно отвечать перед
гражданином за его уровень жизни, но и гражданин на основе
гарантированной свободы и отношений собственности обязан отвечать за
свое материальное обеспечение».

Разумеется, это требует определенного экономического потенциала. Однако
в интересующем нас плане гибкость структур и разнообразие приводных
ремней социального государства создают, как показывает европейский опыт,
такие благоприятные возможности, а также почву для их успешной
реализации, как «признание права предпринимателей и лиц наемного труда и
их профсоюзов на тарифную автономию на основе социального партнерства».

В социальном государстве политика поддержки не может быть адресована
только уязвимым группам. Возникает система приоритетов, вырабатываются
социальные индикаторы уровня и качества жизни для данного периода.
Программы социального страхования сочетаются с целевыми потребительскими
программами отечественных производителей.

Некоторые исследователи, правда, отмечают и такое явление в развитых
странах 90-х годов, как ревизия концепции «государства всеобщего
благоденствия». В связи с тем, что темпы экономического роста
замедлились, а инфляция и безработица, напротив, все чаще дают знать о
себе, и правые, и левые демократические силы заговорили о том, что
государственный контроль является одним из механизмов, способствующих
экономическому и социальному развитию.

Как видим, опять встает вопрос о роли государства и других субъектов в
социальной сфере. Для современной России, конечно, весьма привлекательна
установка на особую ответственность крупного капитала. Однако на деле
ведущие деятели российского бизнеса вряд ли готовы к такому пониманию
своей роли, а именно они общепризнанно являются главной лоббирующей
силой в законодательной сфере.

4. Многообразие форм социальной защиты

Другое направление рекомендаций — рыночный вектор в организации системы
социальных гарантий. К этой мысли разные исследователи приходят
по-разному, но почти с неизбежностью. Здесь, конечно, сказывается и
знакомство с мировым опытом.

Так, Ч. Дагвадорж ратует за многоканальность источников социальной
защиты, многовариантность ее форм и методов, исходя из заявленного им
положения о необходимости сочетания экономической свободы потребителя и
экономической свободы предпринимателя, обусловленных фактом
существования и развития в государстве смешанной рыночной экономики.

В.М. Лебедев, говоря об эффективной демографической политике как об
одной из важнейших государственных функций, приходит к мысли о том, что
даже в пределах собственно государственной системы соцстраха необходимо
предоставить женщине право выбора той или иной формы поддержки с учетом
семейного положения в целом. И в то же время следует установить «порог»
возрастания этой помощи с увеличением числа детей.

К. Микульский пишет о необходимости увеличения числа субъектов
социальной политики (общественные организации, фирмы, отдельные лица) с
тем, чтобы они могли учитывать проблемы острого дефицита ресурсов и
региональные особенности. Должны быть созданы условия для таких
инициатив (это, безусловно, обязанность и прерогатива государства).

По утверждению М.И. Расуловой, механизм социальной защиты населения
должен обладать следующими особенностями: многоуровневая структура;
преобладание социального страхования над прямым социальным обеспечением;
использование «принципа соучастия» или «софинансирования». Это следует,
по мысли автора, из самой природы развития рыночных отношений. В целях
создания источника дополнительного финансирования децентрализованных
социальных фондов М.И. Расулова предлагает развивать сеть АО и
предприятий, работающих на рынке. Полученные средства, по ее мнению,
следует использовать не только непосредственно на социальные нужды, но и
на страхование предпринимательского и инвестиционного риска владельцев
этих ценных бумаг.

«Необходима широкая сеть банков, страховых компаний, фондов, которая
сможет консолидировать усилия граждан, государства и частного бизнеса»,
— пишет И.С. Березин. В частности, он исходит из того, что в современной
России структура доходов населения попросту не соответствует обычной
структуре в государствах с рыночной экономикой, где достаточно велика
доля дохода от собственности (в том числе разного рода ценных бумаг).

Однако, скажем, В. Сонина обращает внимание на то, что развитие
предпринимательства в социальной сфере на сегодняшний день менее
привлекательно, чем в иных сферах, поэтому ниже и конкуренция, а, стало
быть, и качество услуг.

Вообще она приходит к выводу, что развитие по неолиберальной рыночной
модели в чистом виде вряд ли возможно в России, хотя эта модель
теоретически безусловно привлекательна. Осуществление этой модели
невозможно потому, что государству не принадлежит безусловный приоритет
в развитии социальной сферы, что все работающие граждане должны быть
освобождены от уплаты налогов и самостоятельно выбирать формы и виды
своего образования, социального и медицинского страхования, что
обеспечение качества жизнедеятельности ложится на плечи потребителей и
достигается конкуренцией на рынке услуг. Экономическую политику
неизбежно придется ориентировать на минимизацию дисбаланса между спросом
и предложением, средним заработком и ценами на услуги, т.е. заниматься
проблемами определения социального минимума и поддержания стабильности.

В этих обстоятельствах, как пишет Я. Линдхаген неизбежно «сползание» к
более консервативной рыночной модели (социал-демократической), которая
характеризуется следующим образом. Сначала аскетизм в личных
потребностях и приоритет государства в выборе способов обслуживания,
затем, по мере перехода к стадии «всеобщего благоденствия», умеренность
в потребностях и свобода выбора.

Кроме того, В. Сонина подчеркивает такую особенность неолиберальной
модели, как отказ государства от упреждающей перспективной жесткой линии
управления. В этом действительно можно видеть опасность, равно как и в
государствах с развитыми институтами гражданского общества сегодня
правительства постоянно слышат упреки в навязывании не всегда
эффективной социальной политики.

В. Сонина видит возможность создания альтернативных страховых фондов,
или ассоциаций коллективного обслуживания там, где уже возникли
определенные социально-экономические общности: в объединениях жителей
определенных территорий, владельцев семейных предприятий малого бизнеса,
наемных работников небольших частных предприятий и т.д.

Эта мысль выглядит реалистической не только в социально-психологическом
плане. По сути предлагается предупредить появление той проблемы, которую
предпочитают обходить молчанием многие авторы. Указанная проблема
состоит в том, что появление альтернативных социальных структур (фондов,
ассоциаций) неизбежно влечет за собой создание органов, обеспечивающих
поддержание их финансовой состоятельности как путем контроля
профессиональной компетентности работающих, так и путем предупреждения
или выявления случаев прямого, злоумышленного мошенничества.

Весьма часто встречается формулировка: государство должно определять
только «правила игры», т.е. должно ограничиться законодательными актами
и контролем за их соблюдением. Но, как показывает законодательная
практика последних лет, хорош не тот закон, который хорошо называется и
красиво звучит, и не тот, который ограничивает возможные злоупотребления
и не подавляет на корню потенциально полезную инициативу. Хорош тот
закон, который воспринимается, понимается и применяется существующим
административным и судебным аппаратом, т.е. реально четко «работает».

Здесь мы сталкиваемся с извечной проблемой несвоевременного и
неадекватно воспринимаемого реформирования. Мы уже приводили пример
того, как «не пошла» реформа социального страхования в 60-е годы.
Осуществление ее требовало приложения определенных усилий, но в той
социально-профессиональной среде эти требования не были услышаны. Кроме
того, реформа в чем-то и опережала время.

И если мы надеемся, что в социальное страхование придут активные,
предприимчивые люди, то должны представить, зачем, ради чего они туда
придут. Конечно, при определенных льготах, при создании специальной
системы ценных бумаг и т.п. эта сфера деятельности (учитывая и ее
благородные цели) может оказаться по-своему притягательной. Однако ее
притягательность в полной мере проявится лишь в том случае, если в эту
сферу будут вовлечены значительные капиталы и придут квалифицированные
кадры.

Тогда мы с неизбежностью должны поставить и такой вопрос: а каков объем
средств, которые страна без ущерба может передать этой сфере? Проблема
еще и в том, насколько целесообразно ограничивать деятельность таких
организаций и структур, на чем они предпочтут зарабатывать прибыль и
т.п.

Исследователи обращают внимание на то, мимо чего многие практики по
благодушию проходят. В частности, В.Л. Дрегало перечисляет следующие
принципы социальной политики, связанные с ее экономической природой:
оптимальность коэффициента социальных расходов, приоритетность
экономического критерия в отношениях между субъектами и объектами
экономической политики, и наконец: «динамичность социальных выплат».
Даже в стабильных в финансовом отношении странах индексация постоянных
выплат является нормой».

Характерно, что в части рекомендаций автор говорит о необходимости
поощрения государством социального страхования посредством
предоставления налоговых льгот, а также о необходимой гибкости
социальной защиты, т.е. о перераспределении средств с постоянным учетом
потребностей различных групп населения.

Возможно, что здесь проявляется естественное для экономиста стремление
сосредоточить усилия на формировании именно системы социального
страхования в переходный период как на институции наиболее гибкой и
самоорганизующейся по своей природе. В ситуации вынужденного минимума
средств она работает довольно эффективно в жестко избирательном режиме
(другое дело — насколько в таких ситуациях соблюдается социальная
справедливость и учитывается перспектива). В периоды благоприятные,
способствующие значительному расширению фондов, напротив, заметны
призывы к рационализации трат, к оптимальному соотношению повседневных и
капитальных вложений, целесообразность которых не всегда может быть
достаточно просчитана.

Вероятно, для развития системы социального страхования наиболее
предпочтительна и в социальном и в узко экономическом плане политика
постепенного наращивания приоритетов, количества учитываемых рисков,
объема фондов.

Легко заметить, что в своих рекомендациях отечественные исследователи
опираются на разработки Международной Организации Труда (МОТ). Поддержка
инициатив, альтернативность и многоканальность — все это есть, например,
в докладе генерального директора МОТ Мишеля Хансенна «Социальное
страхование и социальная защита» (1993 г.). Однако М. Хансенн крайне
осторожен в рекомендациях. Он обращает внимание на то, что у каждой
страны свой путь, свои особенности и возможности, что процесс создания
удовлетворительной системы социального страхования не может не занять
продолжительного времени, и продолжительность его мало предсказуема.

«Политика в области социальной защиты, — говорится в докладе
М. Хансенна, — призвана сохранять хрупкое равновесие, которое
подразумевается под понятием общей ответственности. Доля различных
социальных партнеров может быть самой разной. При этом внимание следует
уделять и поощрению индивидуальных накоплений, инициатив, и
традиционному единству семьи или коллективной взаимопомощи, и, конечно,
созданию формальных систем, основанных на национальной и коллективной
солидарности. Нельзя недооценивать… системы страхования, дополняющие
государственный сектор».

В докладе МОТ говорится об обязанности правительств развивающихся стран
поддерживать любые социальные группы, способные к созданию собственных
систем коллективной социальной поддержки и защиты. Это могут быть
землячества, религиозные объединения, общественные организации,
созданные на самой различной основе (по принципу хозяйственной,
культурной, национальной общности и т.п.).

Особенное внимание М. Хансенн уделяет такой социальной единице, как
семья, включающей представителей нескольких поколений: «Из-за слабости
систем социального обеспечения они (такие семьи) составляют основу
социальной защиты для огромного большинства населения земного шара».

К этому тезису можно относиться по-разному. С одной стороны, здесь явно
просматриваются признаки отхода государственных, профсоюзных и иных
развитых традиционных социальных структур с позиций, занимавшихся ими в
системе социальной защиты. С другой, отмечаются попытки этих структур
опереться на исконную и потенциально самую устойчивую социальную единицу
— семью, клан. Заметим, в частности, в последние годы в ряде стран
предоставлены новые льготы (например, при покупке недвижимости в кредит)
именно старшему поколению — пенсионерам, облегчена их мобильность в
странах ЕС. Таким образом, старшее поколение получает возможность
перехода из категории социальных, или семейных, иждивенцев в категорию
привилегированных имущих (по крайней мере, де-факто). Меры такого рода
связаны не столько с денежными вложениями (социальными дотациями),
сколько с использованием возможностей той же семьи и определенных
ситуаций на национальных рынках (например, избыток предложений на рынке
недвижимости).

Для того, чтобы прояснить общую методологическую суть рекомендаций МОТ,
используемых (и во многом резонно) отечественными специалистами,
необходимо обратится к тенденциям, которые обозначились в современной
науке, в оценке природы социальных реформ, социальной работы, в том
числе в кризисных условиях, и в приложении ее к собственно российской
действительности.

Неизбежно мы сталкиваемся со следующими проблемами: возможности и
пределы управления системой социального страхования; возможности и
пределы опоры на существующую систему и ее отечественный опыт и,
наконец, стимулирование создания любых объединений по социальной защите
и помощи на отечественной почве. Последнее в докладе М. Хансенна названо
«национальной и коллективной солидарностью», что в сочетании с
управленческими решениями формирует систему «общей ответственности». В
результате возникает то «хрупкое равновесие», которое является балансом
систем социального обеспечения, социального страхования, экстренных мер
социальной поддержки и долговременных социальных программ. В
совокупности все это и называется в современной прикладной политологии и
социологии системой социальной защиты. В докладе МОТ подчеркивается, что
от создания института социального страхования к современной системе
социальной защиты страны Запада шли целое столетие. Предполагается, что
развивающиеся страны могут (а ради сохранения мирового социального
равновесия должны) пройти этот путь гораздо скорее.

5. Два подхода к решению проблем социального страхования

Обратимся к общим методическим посылкам. В теории менеджмента выделяются
два принципиальных подхода к решению социально-экономических проблем.
Первый — программно-целевой, «механический», который построен на
подчинении системе тех подсистем управляемого объекта, которые прямо «не
работают» на заданную цель. Такой подход достаточно привычен для
отечественных академических разработок. Формулируется задача,
перебираются возможные решения. Остановившись на одном варианте, создают
для него определенное «программное обеспечение» — теоретическое,
прикладное, организационно-методическое.

Второй подход основан на выявлении как «органических» особенностей
управляемого объекта, в том числе этнических, историко-культурных,
социально-психологических стереотипов данного общества, так и, не в
последнюю очередь, невостребованного потенциала, человеческого фактора,
возможности творческого саморазвития социальных групп и индивидуумов при
решении насущной проблемы.

Исследователи обращают внимание на теоретическую возможность и
практическую целесообразность проведения, в определенных ситуациях,
политики невмешательства при «органическом» решении задач управления.
«Вполне допустима и такая крайность, как созерцательность, отказ от
активных действий (не путать с уклонением) или запрет на определенные
виды действий в расчете на механизмы авторегулирования или на то, что
характер самих проблем изменится в процессе того, как мы «уживаемся» с
ними». Заметим сразу, что подобная тактика в отношении социального
страхования попросту нереальна. 90-е годы нашего столетия показали, что
существующую систему соцстраха нельзя «оставить в покое», предоставить
самой себе. Именно поэтому Фонды обязательного страхования были
подчинены правительству, а с 1997 г. консолидированы в федеральном
бюджете. Система беспроцентных правительственных займов из внебюджетных
социальных фондов практиковалась и до того.

Нечто весьма похожее происходило и после Октябрьской революции. Один из
ведущих специалистов по социальному страхованию Н.А. Вигдорчик писал,
что в России соцстрах мог бы развиваться уже и в достаточной мере
самостоятельно, имея для того необходимую систему самоуправления. Роль
государства могла бы сводиться лишь к изданию, время от времени,
уточняющих законодательство «новелл», фиксирующих положения, сложившиеся
в ходе практической деятельности, и предупреждающих возможное
возникновение злоупотреблений. Иначе говоря, был осуществлен
«органический подход» к управлению соцстрахом. Но революционные процессы
в стране резко сменили общественную парадигму.

Современные исследователи, в большинстве своем, склоняются к
программно-целевому решению проблем социального страхования (например,
Н.Н. Гриценко). Этот подход привлекателен возможностью активного
применения новейших экономико-математических методов, а также
плановостью, которая была и остается в числе отечественных стереотипов,
наконец, своей программируемой конкретикой. Известно, что своевременная
реализация даже локальной цели производит весьма благоприятное
впечатление в обществе (даже если потом оказывается, что результат был
достигнут за счет потерь в сопредельной сфере, иногда значительных).

Однако программно-целевой, «тейлористский» подход к решению
управленческих задач в переходный период сталкивается с рядом проблем.
Сила и слабость этого подхода, его уязвимость — в ставке на перспективу.

Кроме того, в сегодняшней отечественной практике так или иначе
используются заимствованные модели развития. Поэтому вполне справедливым
представляется замечание одного из исследователей, что какими бы
методами мы ни пытались достичь желаемого, «конечное, будущее состояние
управляемого объекта привносится извне, в данном случае как модель
развитого общества (то есть уже прошедшего свой путь соседа по планете).
Какими бы благими пожеланиями не было вызвано нормирование
положительного примера, остается без ответа кардинальный вопрос: почему
и как этот положительный пример утвердил себя? Таким образом,
собственное время управляемого объекта (связь прошлое — настоящее —
будущее) разрывается не путем внутренней трансформации, а путем внешнего
управляющего воздействия».

Это приводит к вопросу: каковы пределы управленческого вмешательства?
Очевидно, что в пору активных реформ демократизм в управлении явно
ограничен, решения и их последствия связаны весьма неопределенными и
далеко не всегда предсказуемыми функциональными отношениями.
Благополучное решение текущей проблемы (например, поддержание на прежнем
уровне социальных выплат) может быть попросту не замечено, зато всякий
срыв порождает активную негативную реакцию в обществе.

Поэтому неудивительно, что некоторые исследователи пытаются найти ответ
в зарубежных разработках «деятельностного подхода». Последний
предполагает преодоление кризиса за счет внутренних резервов системы, а
для этого — активную автономизацию ее элементов, активное формирование
новых субъектов с включением их в систему. Процесс управления учитывает,
что «живые системы» способны производить нечто, чего прежде не было, и
потому не поддаются тотальному научному просчитыванию.

Такая схема, производящая в общем вполне благоприятное впечатление,
может, однако, совершенно иначе проявить себя в конкретной исторической
ситуации. В период активных реформ в России 90-х годов можно было
видеть, как в системе социального страхования происходило выделение
новых автономных элементов и включение их в общий процесс. Речь идет о
создании трех, кроме Фонда социального страхования, внебюджетных фондов.

Своя логика в этом, безусловно, была. Фонд занятости был призван решать
проблему, которой прежде (во всяком случае, в таких объемах и формах) не
существовало. Фонд медицинского страхования был необходим в связи с
неизбежным реформированием системы здравоохранения. Пенсионный фонд
реформируется в целях преобразования его из сферы социального
обеспечения в систему развитого социального страхования. Не будем сейчас
говорить о том, насколько успешно в данный момент реализуется исходный
замысел. Трудно было бы ожидать, что при разрегулированном
государственно-общественном механизме все здесь пойдет гладко. Обратим
внимание на другое. Исполнительная власть, вернув себе традиционную в
советский период возможность распоряжаться страховыми средствами, тут же
воспользовалась этим, причем в полном согласии с их страховой природой.
Фонды, вернее, их бюджеты, были корреспондированы: из соцстраховского
бюджета гасились долги по пенсиям, из страховых средств финансировались
программы занятости и т.п. Однако возмещение средств внебюджетным фондам
из бюджета (возврат долгов) постоянно снижалось.

Все это вполне укладывается в изложенные выше схемы действия государства
в сфере социальной защиты: правительство ликвидирует «провалы», проводит
гибкую оперативную мобилизацию «свободных средств», учитывает
сиюминутные приоритеты.

Разберем для примера такой факт, как использование средств Фонда
социального страхования для выплаты пособий лицам, пострадавшим от
аварии на Чернобыльской АЭС. Согласно законодательному акту,
«чернобыльцы» подлежат обязательному бесплатному страхованию от ущерба,
вызванного радиацией. Компенсация должна идти по линии социального
обеспечения, которое, в отличие от системы соцстраха, не предполагает
предварительного аккумулирования средств. В бюджете (и без того
дефицитном) средств не находилось. «Чернобыльцы» были переведены на
оперативное (с последующей предполагаемой компенсацией занятых средств)
содержание за счет средств Фонда социального страхования. Таким образом,
государство определило приоритетность именно данной «группы риска». В
этом были свои и этические, и политические резоны. В общем, государство
проявило себя по отношению к системе обязательного страхования так, как
проявляло и прежде. Особенность переходного периода сказалась в том,
что, несмотря на эту меру, в 1997 г. разразился скандал с невыплатами
«чернобыльцам» Тульской губернии, причем объяснить, почему так
произошло, не смог даже тогдашний министр финансов РФ.

За разъяснением таких явлений обратимся к теоретикам социальной
конфликтологии. Так, скажем, классик этого направления — итальянский
социолог г. Моска выделил следующие способы разрешения конфликтов,
которыми пользуются правящие элиты: отрицание конфликта; локализация
конфликта ввиду его взрывоопасности; разрушение конфликтной ситуации в
ее основе; наконец, тотальные репрессии. Очевидно, что в современной
российской практике мы имеем дело с широким применением первых двух
методов. Однако, как утверждает один из современных отечественных
исследователей, поскольку мы живем в мире разрушенных старых стереотипов
и еще не сформировавшихся новых, в период, когда в связи с радикальными
социально-экономическими реформами «нарастают турбулентные потоки в
социальной сфере», когда многие социальные явления обусловлены рядом
причин, причем «нелинейно», «элиты ошибочно прибегают к устранению
симптомов, а не причин, что еще более усугубляет ситуацию».

Как отмечает тот же автор, к катаклизмам может привести и смешение
теории управления социальными процессами с технологией управления.
Технология может казаться результативной, но приводить к последствиям,
прямо противоположным поставленной цели в тех случаях, когда она
является непосредственной производной политических амбиций. В годы
гражданской войны социальное страхование целенаправленно адресовалось
определенным группам, позднее ориентировалось на диктатуру пролетариата,
на индустриализацию страны и т.п. Но в этих случаях соцстрах выступал
как производная политической доктрины и был по-своему результативен.
Демонстративная поддержка бедствующих, а это явление характерно для
истории социального страхования, имеет иную природу. Она локальна (а
другой при дефиците средств и быть не может; в иной же ситуации она уже
не демонстративна, а доктринальна), потому, как правило, не просчитана,
не продумана, является не лечением, а кратковременной анестезией, лишь
усложняющей постановку диагноза.

Д.С. Клементьев в этой связи приходит к такому выводу: «В современных
моделях социального управления дезинтегрированными комплексами
(системами) важную роль должны играть не футурологические концепции
технологического детерминизма, русифицированного неоконсерватизма».
Сущность последнего термина автор, правда, не раскрывает. Однако именно
«русским неоконсерватизмом» можно назвать разработку академика РАН Д.
Львова.

Заканчивая предварительный обзор принципиальных особенностей системы
социального страхования и концепций, связанных с историей и
реформированием этой сферы, хочется привести весьма отличную от других
стратегическую концепцию современного российского исследователя, который
предлагает во многом принципиально иную экономическую и организационную
структуру системы социальных гарантий и соответствующих внебюджетных
фондов. Речь идет о системе национального имущества и национального
дивиденда.

По этой схеме источником национального дивиденда, который призван
обеспечить социальные гарантии, становится часть национального
имущества. Это природные ресурсы и те предприятия добывающих отраслей, а
также энергетики, транспорта, связи и др., которые остались в
собственности государства и способны в перспективе приносить доход. Они
сдаются в аренду предпринимателям на конкурсной основе. Схема начинает
работать, разумеется, лишь при условии, что правовая основа и сами
объекты эксплуатации дают возможность предпринимателю извлекать
значительную прибыль для себя и платить высокую аренду. Специальный
закон регулирует распределение этой платы за пользование национальным
имуществом, предоставленным предпринимателю, таким образом, чтобы она
принадлежала всем гражданам «в равных долях» и поступала к ним «в той
или иной форме». Причем самостоятельные решения исполнительной власти
относительно того, как и в каких формах распределять национальный
дивиденд, должны быть исключены.

Д. Львов решительно отделяет ту часть «национального имущества», которая
обеспечивается прямыми и косвенными налогами и инвестируется
государством в некоммерческие предприятия и организации, от той, которая
отдана в эксплуатацию ради извлечения «национального дивиденда».
Последняя является источником личного дохода всех граждан. В отличие от
первой части национального имущества инвестиции во вторую его часть
осуществляются либо частными лицами, либо самими распределителями
национального дивиденда — внебюджетными фондами.

Конечно, в известной мере все это выглядит как социальная фантастика и
невольно напоминает печально известный ваучер. Но знаменательно, что
Д. Львов включает в свою схему как важнейший элемент идеологическую
доминанту. Она связана с определенным пониманием социального риска, в
который вовлечена вся страна в переходный период. Д. Львов предлагает
сделать общественным достоянием установку: «Спасутся или все, или
никто». При этом он опирается на российские традиции коллективизма,
причем коллективизма терпимого. Эта традиция, получив реальное
экономическое воплощение в государственно-рыночной форме, может стать,
по мысли автора, достоянием и западного мира, решающего во многом те же
проблемы приоритета человеческих ценностей и глобального выживания.

Нельзя не заметить, что в какой-то мере в схеме Д. Львова используется и
опыт «тоталитарного» государства, однако при этом предполагается, что
пользователь обладает большими правами. Принципиальным отличием ее и от
прежней, и от нынешней экономической схемы является возможность
предпринимателя получать доход от государственного (национального)
имущества не только наравне со всеми, но и в качестве экономического
субъекта-пользователя.

Внебюджетные фонды, в свою очередь, приобретают в какой-то мере
независимый источник дохода. «С правовой точки зрения эти фонды могли бы
быть организованы в форме так называемых публичных корпораций с особым
статусом. В развитых странах эта форма известна, — указывает Д. Львов, —
и ее не надо путать с предприятиями со смешанным участием
государственного и частного капитала. Россия способна внести в этот опыт
свое творчество, развивая коллективные формы самоуправления публичными
корпорациями, особенно на региональном и местном уровне».

В этой схеме, разумеется, немало спорного, да и попросту не
разъясненного, хотя бы по части величины указанного национального
дивиденда. Ведь автор концепции рассматривает национальный дивиденд как
главное экономическое звено в системе социальных гарантий, а способен ли
он стать таковым по своим объемам?

Схема интересна прежде всего тем, что здесь проявляется и социальная
природа источника социальных гарантий, и общая, хотя и в разной степени,
система рисков. В чем-то эта ситуация возвращает нас к страховым
товариществам и страховым округам России начала века, где участниками
были и наемные работники, и предприниматели, и государство. Сложность,
однако, состоит в том, что постепенное введение такой схемы пользования
частью национального имущества вряд ли может быть существенно заметным
для каждого гражданина страны, а одномоментное внедрение новой схемы
может быть попросту неэффективным, если не вредным.

На постановочном, теоретическом уровне те же проблемы пытаются решить
экономисты Р. Гринберг и А. Рубинштейн. Они предлагают новую аксиоматику
рыночных отношений, позволяющую решить, является ли финансирование
социальных расходов социальной уступкой или это естественное требование
рынка? Не мешает ли социальная ориентация собственно экономическому
росту? И вообще, так ли необходимы обществу социальные реформы, особенно
в переходный период?

Несмотря на парадоксальность такой постановки вопроса и, вроде бы,
очевидность ответа, тем не менее, смысл в его постановке имеется. Во
всяком случае, некоторые авторы приходят к выводу, что стабильность,
т.е. неизменность структуры социальной политики, является в определенной
степени залогом успешного развития рыночной экономики. С этим можно было
бы согласиться, но изменения в экономических отношениях самым
непосредственным образом сказываются на политических отношениях, а те в
свою очередь оказывают влияние на характер социальной политики. Все в
мире взаимосвязано и не всегда так, как нам хотелось бы.

Р. Гринберг и А. Рубинштейн настаивают на констатации такого явления,
как социализация самих субъектов рынка, наличие у них неэкономических
целей и собственно социальных мотиваций. Авторы утверждают: «…В любом
обществе генетически существуют силы, направленные на его
самосохранение, на обеспечение стабильности его структуры и отдельных
элементов». Это явление исследователи определяют как социальный
иммунитет. В частности, он проявляется в стремлении устранить напряжение
в обществе, вызываемое появлением маргинальных элементов. Снятие
напряжения должно идти по двумя линиям: поддержка маргиналов и
профилактика социального иммунитета. Последняя включает такие
направления, как стимулирование формирования среднего класса, развитие
благоприятной культурной и экологически благополучной среды,
просветительская и здравоохранительная деятельность.

Экономически это выражается в принципе двойственной полезности товаров и
услуг. Это означает, что социальная полезность производимых в
государстве товаров и благ не сводится к простой сумме индивидуальных
потребностей, они полезны и для конкретной социальной группы, и для
общества в целом. Такой и должна быть большая часть производимого. Более
того, авторы допускают существование деятельности, которая приносит
исключительно социальную (а не индивидуальную), или преимущественно
социальную, пользу. И вот здесь встает вопрос о целесообразности и ее
пределах: «…Особенностью социальной полезности любого блага является
специфичность соотношения между его общей и предельной полезностью…
При увеличении выпуска данного блага до определенного уровня его
социальная полезность остается неизменной, затем возникает пороговый
эффект, когда потребление блага маргинальной группой достигает
установленного социального стандарта. Это кажется достаточным, чтобы
вывести понятие предельной социальной полезности…».

Ситуация усложнена тем, что экономический сектор, производящий блага с
преимущественно социальной полезностью, страдает комплексом
неполноценности: цены на факторы производства растут, как правило,
быстрее, чем цены на конечный продукт. Поэтому и необходим здесь
«государственный интервенционизм» — общественная поддержка производства
и потребления такого рода благ. Государство выступает в этой сфере как
полноправный участник, субъект рыночных отношений (в отличие от
концепции государства — тушителя пожаров и ликвидатора «провалов»).
Индивидуальную ценность этих благ (услуг, товаров) оплачивает сам
потребитель, общественную их ценность компенсирует государство.

Рассмотрим эти положения применительно к системе социального
страхования. Вне всякого сомнения эта система появилась при
государственной поддержке и как проявление «социального иммунитета».
Практически изначальна и его рыночная природа (учет рисков, ранжирование
их, долевое участие субъектов и проч.). Вполне можно согласиться и с
предложенной формулой определения «предельной полезности».
Действительно, в идеале, скажем, компенсация потери трудоспособности и
затрат на лечение должна производиться не в ограниченные сроки, а до
того момента, как маргинал возвратится в строй, или же пожизненно в
случае инвалидности.

Немаловажно и такое обстоятельство: средства социального страхования
являются благом, производимым на предприятиях и в иного рода
организациях, имеющих коммерческое значение. Если следовать схеме,
предложенной В. Гринбергом и А. Рубинштейном, то действительно
индивидуальная полезность этих благ оплачивается самими работниками, их
трудом. Однако оплачивает ли государство их социальную полезность? И
должно ли оно это делать?

В отечественной истории было разное. Государство могло дотировать (в
случае необходимости) соцстраховский бюджет в пору формирования самой
системы. В советское время оно практиковало и изъятие в бюджет годовых
излишков и одновременно устанавливало и регламентировало долевое участие
хозяйствующих организаций, профсоюзов в содержании объектов материальной
базы соцстраха (из соцстраховского бюджета обеспечивалась 1/4 часть
финансирования детских оздоровительных лагерей и 1/2
санаторно-профилактических учреждений).

В годы военного коммунизма соцстраховские средства стали частью
госбюджета и использовались в соответствии с требованиями времени, как
их понимала государственная власть. В известной мере схожая тенденция
проявляется и ныне. В этом смысле подтверждается тезис, что государство
выступает со своим интересом как самостоятельный полноправный участник
рыночной экономики.

В наши дни специалисты, разрабатывающие финансово-правовые основы
социального страхования (в сравнении со страхованием вообще), отмечают
следующее: «Большая часть договоров страхования заключается на основе
свободного волеизъявления сторон… Однако в известных случаях, когда
компенсация ущерба и участие в этом страховой организации представляет
общественный интерес и необходимость, степень свободы сторон договора
страхования существенно ограничивается»; «социальная значимость
проводимых видов социального страхования предполагает также, что
реализация права потерпевших на получение выплаты из фонда не должна
зависеть от платежеспособности субъекта, который проводит страхование.
Достаточность средств для осуществления выплат зависит от размера
страхового взноса и сбалансированности между поступлениями и выплатами,
однако государство несет обязанности по пополнению средств страхового
фонда в случае недостатка средств. Поэтому средства фондов социального
страхования и являются государственными…». Исследователь отмечает, что
в эпоху государственного монополизма возникло (и до сих пор бытует)
убеждение, что обязательное страхование возникает в силу закона, а не
договора. Однако даже при максимальной правовой доминанте государства
страховые правоотношения являются результатом договора между страховой
организацией (страховщиком) и страхователем. Поэтому, например,
государство (как страховщик) могло брать пени за задержку страховых
взносов с предприятия (организации), являвшегося страхователем.

В нынешней ситуации исследователи проблемы констатируют:
«Правительственные структуры по закону не ответственны за уровень
материального обеспечения застрахованных (в случае наступления их
временной или постоянной нетрудоспособности) и за эффективность
использования страховых средств внебюджетных фондов. Очевидно поэтому
они заинтересованы в сохранении существующего положения и замораживании
реформы обязательного страхования».

Проявилась и другая тенденция — сокращение средств на развитие (а по
сути, и на поддержание) социальной сферы. Поскольку общая сумма средств,
выделяемых на эти нужды, не утверждается парламентом, то она на 80%
зависит от того, какая финансовая ситуация складывается в конкретном
регионе. Такая политика отразилась на социальной инфраструктуре
приватизированных предприятий. Регионам предложили взять социальные
объекты в собственность. В случае нехватки средств на их содержание
предложено договориться с предприятиями о совместном финансировании этих
объектов. Но предприятия не спешили вступать в договор о финансировании
того, что им уже не принадлежит. В результате социальная инфраструктура
пошла «с молотка» и в большинстве своем была перепрофилирована.

В заявлении Правительства и Центробанка РФ «О среднесрочной стратегии и
экономической политике на 1996 г.» в пункте 53 было высказано
предложение о прекращении выплат из бюджета Фонда социального
страхования на санаторно-курортное лечение. Аналогичные предложения
вошли в проект реформы социального страхования, подготовленный группой,
созданной при правительстве.

Речь, по сути, идет о сокращении возможных расходов по фонду соцстраха
(но не о снижении страховых тарифов). Однако перечень расходных статей
социального страхования имеет принципиальное значение. В последние годы
в специальной литературе проскальзывали упреки в адрес морально
устаревшей системы льготных путевок как своего рода «принудительного
туризма», когда государство (профсоюзы?) поддерживало тем самым объекты,
в которых было заинтересовано. Если допустить, что отчасти справедливы
такие утверждения, то и при этом они не могут стать основанием для
закрытия этой расходной статьи.

Сеть санаторно-курортных учреждений, профилакториев и т.п. не является
фактом социальной политики исключительно советского периода. В терминах
новейшей рыночной экономической теории, предложенных В. Гринбергом и
А. Рубинштейном, это как раз часть «профилактики социального
иммунитета». Мы, разумеется, не говорим о реальном нынешнем состоянии
лечебно-оздоровительных объектов, относившихся к системе социального
страхования. Их уровень никогда не был высоким, а в последнее
десятилетие вся система такого рода объектов находится в состоянии
перманентного кризиса. Но здесь можно выделить два принципиальных
момента, позволяющих лучше понять природу социального страхования:
во-первых, в какой степени деятельность системы социального страхования
подразумевает создание собственной материальной базы, развитой
инфраструктуры; во-вторых, как эта система вообще соотносится с
здравоохранением и медицинским обслуживанием в самом широком смысле
слова.

При рассмотрении того, какие риски должна учитывать система социального
страхования, особое место занимает вопрос о выплатах по беременности,
родам, а также о социальной поддержке материнства и детства. Исторически
сложилось так, что выплаты по беременности и родам оказались в числе
соцстраховских фондов, словно это болезнь или несчастный случай. На
самом деле эти выплаты — скрытый государственный налог в целях
проведения определенной демографической политики. Собственно говоря,
демографическая политика и может быть только государственной (или
семейной), но отнюдь не профсоюзной, не предпринимательской и не
политикой трудового коллектива.

Не случайно выплаты, относящиеся к «страхованию» материнства и детства,
идущие из страхового фонда, соразмерны «риску», т.е. более или менее
адекватны потере трудоспособности и определенным затратам, приходящимся
на этот период. Что же касается собственно бюджетных пособий на
подрастающих детей (до достижения ими определенного возраста), то в
литературе, посвященной данному вопросу, выплаты этих пособий, как
правило, характеризуются как распыление средств, которые, при целевом
направлении их, помогли бы решить какие-то задачи, например, обеспечить
поддержку бедствующих матерей.

Феноменом переходного периода (который, кстати сказать, и можно изучать
только по аномальным проявлениям, поскольку в остальном все слишком
запутано) является и предоставленное предприятиям и организациям право
выплачивать пособия матерям, находящимся в отпуске по уходу за ребенком,
в дополнение к тем мизерным пособиям, которые до 1998 г. непосредственно
выплачивались организациями, а теперь — по месту жительства, но
компенсировались из бюджета субъектов РФ. Особенность этого феномена
состоит в том, что такие добровольно выплачиваемые пособия приравнены к
заработной плате, входят в соответствующий фонд, и на них
распространяются все налоги и начисления в полном объеме. Получается,
что государство предоставило предпринимателям или совокупным владельцам
право благотворительной деятельности, адресованной матерям, и
одновременно обложило это право значительной податью.

Что из этого могло выйти, совершенно понятно: одни организации не могут
осуществлять такие выплаты, другие не хотят.

В дореволюционной практике соцстраха вопросы социальной защиты семьи
рассматривались в иной плоскости. С одной стороны, предприниматели
настаивали на ранжировании компенсации потери трудоспособности семейными
рабочими и холостыми. Компенсация, полученная последними, должна была в
верхних своих пределах значительно уступать той, что выплачивалась
первым. С другой стороны, до принятия страховых законов 1912 г., на тех
предприятиях, где владельцы обеспечивали бесплатное лечение рабочих,
этой же льготой могли пользоваться зачастую и члены их семей. Закон
предоставил это ведению больничных касс — и в плане выделения средств, и
в отношении самого права пользования. Однако расходы на лечение семей
работников — участников касс регламентировались: эта расходная статья не
должна была превышать 1/3 бюджета кассы. И все же радетели социального
страхования рекомендовали рабочим использовать эту возможность, в
противном случае расходы, связанные с лечением могли лечь тяжелым
бременем на семейный бюджет.

Вопросы, как видим, совершенно иного порядка. Не случайно, что
современные исследователи проблем социальной защиты семьи нередко
предлагают рекомендации, которые сводятся к требованию прямого
бюджетного финансирования демографической политики. Л. Ржаницына
и г. Сергеева, опираясь на базу социологических данных, считают наиболее
отвечающим социальному спросу и ожиданию введение базового
индексируемого пособия для всех матерей, независимо от уровня
обеспеченности, увеличивающегося с возрастом ребенка. Среди
побудительных причин введения пособия на детей называют и такую:
увеличение льгот для матерей делает их «невыгодными» работницами, что
приводит к дискредитации женского труда. Результат (особенно для
«материнских семей», где женщина — единственный кормилец, а таких семей
в России сегодня 20%) может быть только тот, что женщина будет
соглашаться на любую работу, отказываясь от всяческих льгот, только ради
того, чтобы выжить.

Единое и финансово достоверное пособие для матерей, считают
исследователи, — «мощное средство профилактики бедности как среди
занятых, так и среди безработных. Вторым аргументом в пользу всеобщности
пособий на детей служит действующая система распределения, для которой
характерна высокая доля налогов с предпринимателей и наемных работников,
высокие страховые тарифы». Это значит, что субъекты — источники
бюджетных поступлений также должны иметь право на пособие из бюджета,
иначе может стать привилегированным положение неработающих, получающих
«премию за деятельность».

Социальное обеспечение матерей — а речь по сути идет именно о них — не
должно, видимо, полностью исключать и их социального страхования. Как мы
уже говорили, оно может иметь разные формы. Страхование, транслируемое
через работника-кормильца, разумеется, вполне органично. Традиция
соцстраховских детских оздоровительных лагерей достаточно глубока, и
хотя бы уже по этой причине вряд ли от нее стоит отказываться. Речь
может идти о создании более логичной модели, если только это не приведет
к непоправимым потерям ныне существующих средств социальной поддержки
материнства.

Мировой опыт свидетельствует, что основными видами социального
страхования, которые обеспечивают приемлемый и высокий уровень
социальной защиты, являются:

– страхование пенсий (по старости и по инвалидности в результате общих
заболеваний и от несчастных случаев в быту и на транспорте);

– страхование на случай болезни (общие заболевания, от несчастных
случаев в быту и на транспорте);

– страхование от несчастных случаев на производстве (производственный
травматизм и профессиональные заболевания), которое предусматривает
страхование временной и постоянной утраты трудоспособности;

– страхование на случай безработицы;

– медицинское страхование.

Что касается пособий малоимущим семьям, по беременности и родам,
инвалидам с детства, то эти виды социальной защиты не являются
страховыми по своей природе и обеспечиваются, как правило, через систему
социальной помощи (вспомоществования), а также через другие
государственные социальные программы.

Глава 4. Трансформация системы страхования

в странах Запада

Некоторые авторы склонны относить зарождение зачатков страхования к
временам Древнего Рима, к «коллегиям» как к некоторым общественным
образованиям, предоставлявшим финансовую помощь родственникам умерших
членов сообщества на погребение и оказывавшим поддержку осиротевшей
семье. Такие «коллегии» действовали по принципу «похоронных касс». В те
времена существовали и так называемые военные коллегии, членам которых
выдавалась финансовая компенсация в случае понижения их по службе.

В средние века функцию социальной защиты исполняли купеческие или
торговые гильдии. Они оказывали экономическую поддержку тем, кто входил
в их состав. Место зарождения этих гильдий – Германия.

В Италии большую известность получило так называемое морское
страхование: остававшиеся на берегу давали заем тем, кто уходил в море.
Кораблекрушение грозило потерей займа, но чаще прибыль получали оба
участника. С течением времени эти отношения изменились, и кредитор
получал свою «премию» до выхода корабля в море. В случае кораблекрушения
в обязательство кредитора входила компенсация потерь в полном объеме.
Конечно, «такая сделка носила скорее характер «пари», чем просчитанного
страхового риска». Тем не менее, на ее основе появился договор, во
многом похожий на современный страховой. Для заключения таких договоров
стали создаваться специальные торговые фирмы.

Вполне правомерно такие страховые пари считать прообразом социального
страхования: ведь они заключались между двумя лицами на случай риска
наступления какого-либо события.

Помимо морского страхования в Италии были известны церковные ссудные
банки. Они выдавали прихожанам определенные суммы в виде ссуд на
условиях регулярной выплаты взносов, в которые включались расходы на
управленческую деятельность этих банков. Такая форма взаимопомощи
получила дальнейшее развитие во Франции, но в измененном виде:
физическое лицо передавало государству или городской общине некоторую
сумму денег на условии получения с них пожизненной ренты.

1. Регулирование отношений в области социального страхования

Становление социального страхования все же следует отнести к XVIII в.,
когда с появлением теории вероятности и статистики оно начинает
осуществляться на научной, а также коммерческой основе в виде, наиболее
приближенном к современному.

Система, с помощью которой в странах Запада регулируются трудовые
отношения, складывалась в процессе становления и развития капитализма. В
разные периоды истории господствовали различные формы регулирования.
Так, до конца ХIX в. в трудовых отношениях безраздельно царила судебная
корпорация, которая, исходя из прецедентного права (в Англии и США),
отказывалась признавать законными организации рабочих, их цели и
деятельность. Лишь в 90-х годах прошлого века появляются первые законы,
регулирующие условия труда и найма. На этом, первом, этапе создавались
системы социального страхования, позволявшие трудящимся и членам их
семей застраховать себя на случай многих социальных рисков и
обеспечивавшие получение ими определенной материальной помощи в случаях
утраты физической возможности трудиться (пожилой возраст, утрата
трудоспособности из-за несчастного случая на производстве или
заболевания, безработица).

Эти системы создавались под воздействием целого ряда факторов
экономического и социального порядка: урбанизация, индустриализация,
монополизация экономики; появление промышленного пролетариата, начало
классовой борьбы, создание профсоюзов. Становление рабочего движения
вызывает к жизни новые формы социальной защиты трудящихся и их семей.
Коллективная борьба рабочих с хозяевами за выгодные условия продажи
рабочей силы, за улучшение материального положения стала борьбой,
ведущейся профессиональными объединениями, поскольку условия труда в
разных профессиях весьма разнообразны.

Действующее в настоящее время в западных странах социальное
законодательство завоевано трудящимися в результате десятилетий упорной
борьбы. В США, например, лишь после экономического кризиса
1929-1933 г.г. власти были вынуждены перейти к общегосударственным мерам
в социальной сфере.

Важнейшими вехами первого этапа становления системы социальной защиты
являются кассы взаимопомощи и медицинские кассы, а также общества
взаимного страхования рабочих, которые создавались в Германии в середине
XIX в. Трудящиеся выплачивали страховые взносы, что было необходимым
условием участия в этих системах. На практике это означало, что
участвовать в них могли лишь мужчины, занятые полное рабочее время (и
члены их семей). Таким образом, право на получение пособий тесно
увязывалось с конкретными условиями занятости и выплатой взносов
застрахованным лицом, вследствие чего сфера охвата данных систем была
весьма ограниченной, а размер выплачиваемых пособий не мог быть высоким.

Системы социального страхования того времени основывались на принципах:

– оценки факторов социального риска для трудящихся, выплачивавших взносы
(первоначально на добровольной основе), с помощью актуальных расчетов;

– самофинансирования и самоокупаемости.

Роль государства сводилась к обеспечению через законы жизнеспособности
этих систем и бюджетных средств не выделялось.

Современный этап развития системы социального страхования тесно связан с
деятельностью профсоюзов. В США в 1935 г. под воздействием массового
рабочего движения был принят закон Вагнера, по которому американские
профсоюзы были легализованы. Этот закон не только признал правомочность
рабочих организаций, их цели, право на забастовку, на коллективный
договор, но и обязал предпринимателей воздерживаться от наиболее
откровенных форм антипрофсоюзной борьбы. В предвоенный период после
законов о социальном страховании (1935 г.) и о справедливых условиях
труда (1938 г.) были приняты законы, закрепившие право американских
трудящихся на пенсионное обеспечение, пособия по безработице,
устанавливавшие фиксированный минимум заработной платы, иные социальные
льготы.

На этом этапе продолжает расширяться область применения систем
страхования (в середине текущего столетия и особенно после второй
мировой войны): включается все большее количество профессиональных групп
трудящихся, увеличиваются размер и продолжительность выплаты пособий,
возрастают роль и доля участия в системах предпринимателей и
государства. Страховые принципы (самофинансирование, ведение
индивидуальных счетов, соблюдение минимально необходимых сроков и
размеров взносов в фонды социального страхования самими застрахованными)
дополняются принципами социального обеспечения (всеобщность охвата
населения минимальной социальной помощью, финансовой помощью со стороны
государства).

Укрепляется страховая солидарность между различными профессиональными
группами трудящихся, а также между молодежью и людьми пожилого возраста,
между трудящимися и безработными; между людьми с крепким здоровьем и
людьми со слабым здоровьем. Повышаются размеры пособий и расширяется
перечень рисков, по которым они выплачиваются. Взносы самих
застрахованных продолжают оставаться важным и определяющим фактором при
установлении прав на пособие, но, в основном, на уровне совокупного
учета, что создает благоприятные условия для органического соединения
систем социального страхования с системами социального обеспечения без
риска развития иждивенческих настроений.

После Второй мировой войны в западных странах социальные завоевания
довоенного периода подверглись пересмотру. В США законы Тафта-Хартли
(1947 г.) и Лэндрама-Гриффина (1959 г.) до настоящего времени служат
законодательной основой регулирования трудовых отношений. Эти законы
существенно ограничили право американских рабочих на организацию
профсоюзов, запретили отдельные виды забастовок. Этими же законами
жестко регламентировались условия заключения коллективных договоров
между профсоюзами и устанавливался, предписывался контроль со стороны
государственных органов за внутренней жизнью профсоюзов.

В настоящее время в США единой общенациональной централизованной системы
социальной защиты не существует. Она образуется из разных социальных
программ, регламентируемых или федеральным законодательством, или
законодательством штата, или тем и другим совместно. Отдельные программы
принимаются также местными властями. Выплаты по социальному страхованию
производятся из страховых фондов, образуемых за счет налога на
социальное страхование, который взимается с трудящихся (в доле с
предпринимателями).

Законом 1935 г. было установлено два вида социального страхования: по
старости (пенсии) и по безработице. Страхование по инвалидности в
результате производственной травмы или болезни, вызванной условиями
труда, входит в компетенцию штатов. Закон 1935 г. и поправки к нему
распространяются на рабочих и служащих частного сектора, за исключением
железнодорожников, для которых установлена отдельная система социального
страхования. Существуют программы социального страхования для
федеральных гражданских служащих, ветеранов войн и военнослужащих. Такие
категории трудящихся, как сельскохозяйственные рабочие, работники мелких
предприятий, поденщики и т.д., не охвачены государственными программами
социального страхования.

Все виды социального страхования объединяются в общую федеральную
программу, которая охватывает более 35 млн. человек. Один из основных
видов — государственные пенсии, которые могут получать люди, достигшие
65 лет, независимо от пола. Трудовой стаж, необходимый для получения
полной пенсии, составляет 26 лет. Если стаж меньше, то пенсия
уменьшается. Предусмотрена выплата пенсии и в возрасте 62 лет, но в этом
случае пенсионное пособие сокращается на 20%. Пенсионеры имеют право
работать, однако, начиная с определенной суммы заработка, из пенсии
вычитается 50 центов на каждый заработанный доллар. Все пособия в рамках
общей федеральной программы финансируются за счет налога на социальное
страхование, который взимается в равных долях с наемных рабочих,
служащих и с предпринимателей. Налоговая ставка, по которой взимается
взнос на социальное страхование, устанавливается для трудящихся в
процентном отношении к заработной плате, для предпринимателей — в
процентном отношении к фонду выплаченной зарплаты. В общую федеральную
программу включены также лица, работающие не по найму (врачи, лица
свободных профессий, священники и т.п.). Они платят налог по
установленной совокупной налоговой ставке, т.е. по ставке, по которой
взимается налог с трудящихся и с предпринимателей совместно.

Страхование по безработице осуществляется на федерально-штатной основе.
Фонды страхования по безработице образуются, в основном, за счет налогов
с предпринимателей; размеры налогов устанавливаются в процентном
отношении к выплаченной заработной плате. В связи с высоким уровнем
производственного травматизма и широким распространением
профессиональных заболеваний в США действуют соответствующие программы
страхования. В большинстве штатов закон устанавливает ответственность
предпринимателей за увечье, нанесенное рабочему на производстве, и
определяет уровень возмещения и продолжительность выплат по временной
нетрудоспособности или же размеры компенсации семье погибшего в
результате несчастного случая на производстве. Уровень возмещения
определяется в процентном отношении к зарплате и составляет не более
двух третей зарплаты, а в большинстве случаев еще ниже. За последние
годы возросло число работников, занятых на опасных производствах. Они
предпочитают самострахование от несчастных случаев в частных страховых
фирмах. В большинстве штатов законы об ответственности предпринимателей
за профессиональные заболевания либо вообще отсутствуют, либо в них
учитывается весьма узкий круг заболеваний.

Кроме государственного, в США существует две формы частного страхования
— коллективное по месту работы и индивидуальное. Коллективные договоры
между профсоюзами и предпринимателями обычно предусматривают
определенные социальные выплаты и гарантии. Однако аналогичные виды
частного страхования используются во многих отраслях и фирмах, где
профсоюзы отсутствуют. Предприниматели рассматривают свое участие в
различных частных страховых фирмах как средство закрепления на
предприятиях прежде всего наиболее квалифицированных рабочих и
административного персонала.

Важное значение для большой части трудящихся имеют частные пенсии, хотя
их получает втрое меньшее количество пенсионеров, чем государственные.
При начислении государственной пенсии учитывается общий стаж независимо
от того, менял человек место работы или нет, а для получения минимальной
частной пенсии рабочий или служащий должен иметь, как правило, 10 лет
непрерывного стажа в одной фирме. Широко распространено медицинское
страхование по месту работы. Этим видом страхования охвачено более 60%
работающих по найму и членов их семей.

В послевоенный период в США в рамках системы частного социального
страхования получили распространение так называемые дополнительные
выплаты. Эти выплаты могут включать оплату отпусков и больничных листов,
дополнительные пособия по безработице, иногда субсидирование расходов на
продолжение образования, оплату юридических услуг. Число оплачиваемых
отпускных дней обычно прямо пропорционально стажу работника, однако в
среднем оно составляет не более двух-трех недель. «Дополнительные»
пособия по безработице могут получать (примерно в течение года) только
члены наиболее мощных профсоюзов, оставшиеся без работы, т.е. такого
рода гарантиями охвачено не более нескольких процентов всей рабочей силы
страны. Еще более редки другие формы выплат. В сельском хозяйстве, на
мелких предприятиях и фирмах вышеперечисленные виды социальных выплат
практически полностью отсутствуют.

2. Страхование как форма социальной защиты

И система социального обеспечения, и система социального страхования все
более активно используются как высокоэффективные механизмы социальной
защиты всех граждан независимо от взносов или продолжительности их
трудового стажа, хотя эти факторы продолжают играть заметную роль при
определении размеров отдельных пособий, превышающих основной минимум.
Формирование идей, доктрин, а впоследствии и механизмов социальной
защиты, основанных на принципах социальной справедливости, позволило
странам Запада распространить материальную поддержку на широкий круг
лиц, исходя скорее из их потребностей, нужд, чем из приобретенных ими
прав на пособие.

Нужда при этом интерпретируется достаточно широко и связывается с
уровнем доходов нуждающегося в прошлом (при установлении уровня пособий
по старости, инвалидности и безработице), или исходя из некоторых
общепринятых прав на социальную помощь (медицинское обслуживание,
образование).

Постепенно системы социального страхования и обеспечения расширили свою
деятельность, перестав ограничиваться лишь теми, кто имеет полную
занятость в государственном или частном секторах. Системы стали
охватывать другие социальные группы (практически всех трудящихся и
граждан) — трудящихся, работающих неполное рабочее время, а также не
имеющих постоянного места работы, работающих самостоятельно. Женщины
стали чаще использовать свое индивидуальное право на получение пособий
по социальному обеспечению. В последние десятилетия важнейшими отраслями
(сферами) социальной защиты, получившими значительное развитие,
становятся различные общедоступные формы медицинского обслуживания
населения: реабилитационные программы, предназначенные для лиц,
утративших трудоспособность в следствии бытового, дорожно-транспортного
или производственного травматизма; системы медицинского мониторинга
состояния здоровья и предотвращения профессиональных заболеваний для
групп трудящихся, занятых в отраслях и производствах с высоким уровнем
профессионального риска.

Такой подход позволил развитым странам обратить внимание на нужды и
других категорий населения, например, безработной молодежи, не имеющей
дохода, а также предоставить материальную помощь родителям-одиночкам;
охватить медицинским обслуживанием лиц, не пользующихся системами
медицинского страхования; дать возможность досрочного выхода на пенсию
безработным трудящимся пожилого возраста и предоставлять медицинское
обслуживание более продолжительное время по сравнению с тем, которое
предусмотрено в рамках системы, основывающейся на взносах.

Расширение сферы применения систем социального страхования и обеспечения
выходит за рамки прямой зависимости между взносами и пособиями и
подводит общество к пониманию того, что оно должно нести ответственность
за своих неимущих членов, по разным причинам испытывающих нужду. Эта
ответственность измеряется скорее реальными нуждами, чем приобретенными
правами.

При всех недостатках, присущих системам социального страхования в
западных странах, необходимо отметить, что принципы, концепция этих
систем в большой мере соответствуют целям и задачам, поставленным в
декларациях о правах человека. Развитые страны, в которых внедрены такие
системы, сегодня приближаются к критериям, сформулированным в конвенциях
и рекомендациях Международной Организации Труда, Всемирной Организации
Здравоохранения и МАСО.

Рост расходов на социальные нужды как в форме непосредственных денежных
выплат, так и в форме социального обслуживания стал возможным в
результате бурного и устойчивого экономического роста и высокого уровня
занятости, которые были характерны для развитых стран до середины 70-х
годов. Позже рост расходов на социальные нужды замедлился, программы
социальной защиты достигли высокого уровня зрелости. Возникли и новые
проблемы, и прежде всего был предпринят поиск новых эффективных
регуляторов взаимодействия между социальными программами, экономикой и
рынком труда, а также новых форм и способов функционирования социальных
служб. В США, например, планы широкого распространения частных
индивидуальных пенсий некоторыми кругами открыто рассматриваются в
качестве альтернативы государственной пенсионной системе, которую
предлагается постепенно демонтировать, передав практически все
социальное страхование в руки частного страхового бизнеса.

Как показывает опыт развитых стран, наличие сбалансированных систем
социального страхования и социального обеспечения как базовых элементов
социальной защиты трудящихся и всего населения расширяет и укрепляет
трудовые ресурсы страны, усиливает национальный потенциал экономического
роста, является необходимым условием проведения реформ, а также
содействует политической и экономической стабилизации общества.

В различных странах по разному трактуется само понятие социальной
защиты. В одних странах оно понимается узко и сводится лишь к проблемам
пенсионного обеспечения, в других — довольно широко и включает все
вопросы социальной жизни человека, начиная от жилищных и семейных
проблем и заканчивая вопросами экологии. В связи с этим следует
отметить, что в практику в свое время вошло такое понятие, как «качество
жизни», хотя и не получившее общемирового признания.

Понятие социальной защиты, ее составляющих, было дано еще в 1952 г. в
Конвенции о минимальных нормах социального обеспечения, принятой
Международной Организацией Труда (МОТ). Конвенция установила 9 видов
социальной защиты: медицинское обслуживание, пособие по безработице, по
производственному травматизму, по инвалидности, в связи с потерей
кормильца, по беременности и родам, по болезни, семейные пособия и
пенсия по старости.

На базе Конвенции фактически формировались национальные законодательства
во многих странах. Законодательство в социальной сфере наиболее развито
в странах Северо-Западной Европы, наименее — в США, где «центр тяжести
решения социальных вопросов переносится на коллективные соглашения,
систему арбитража и т.п.»

Разница в подходах к построению системы социальной защиты несомненно
обусловлена национальными особенностями общества, сложившимся
менталитетом. Так, для населения США наиболее характерно стремление к
личной инициативе и самореализации, к ответственности человека за свои
успехи, за свою жизнь, свое будущее, поэтому государство оказывает
помощь тем, кто не смог в силу объективных причин позаботиться о себе
сам.

Принципиально иной подход отмечается в такой стране, как Швеция: так
называемый солидарный подход предполагает, что в интересах общества
должна быть исключена сама возможность нищеты, так как это может вызвать
рост социальной напряженности, а также потребует больших экономических
вложений. Налоговая система в этой стране построена так, чтобы свести к
минимуму социальное расслоение граждан по доходам.

Здесь приведены два примера построения системы социальной защиты,
основанной на диаметрально противоположных принципах. В большинстве
стран система основана на принципах, занимающих промежуточное положение
между этими двумя крайностями.

3. Организация системы социальной защиты

Как же организована социальная защита? В большинстве стран взносы в
социальное страхование выплачивают и предприниматели, и работники.
Однако в таких странах, как Австрия, Бельгия, Германия, Нидерланды и
Франция большую часть платят сами работники, в Италии же наоборот —
предприниматели, в Финляндии и Швеции — только работодатели платят
взносы, а в Дании финансирование социальной защиты осуществляется из
средств госбюджета. В США фактически отсутствует система обязательных
взносов со стороны работодателей и, как уже говорилось, главное внимание
уделяется коллективным договорам.

Опираясь на данные МОТ, можно сказать, что в конце 80-х годов на
социальные нужды направлялись: в Швеции 31% валового национального
продукта (ВНП); в Бельгии, Германии, Дании, Нидерландах, Франции 20%; в
США 10%; более низкие показатели отмечаются в странах так называемого
третьего мира, а также в Португалии и Японии.

Отличаются и величины выплат. Британия, Нидерланды и некоторые другие
страны Cеверной Европы используют принцип равенства социальных пособий.
В Бельгии, Германии, Франции размер выплат определяется взносами в
страховые фонды, а в США и Канаде выплаты в целом направляются только
самым бедным и исчисляются, исходя из степени их нуждаемости.

В западных странах можно выделить две основные принципиальные системы
страхования по безработице:

1. государственное страхование, находящееся в руках тех или иных органов
государства. Такое положение наблюдается в большинстве стран;

2. страхованием ведают профсоюзы, в которых создаются специальные кассы
страхования по безработице. Эта система распространена в основном в
странах северной Европы и некоторых других, в частности, в Италии, в ее
аграрном секторе.

В первом случае контрольные функции возлагаются на министерства труда,
занятости, социальных дел и на их подразделения на местах. Так,
например, в Британии контроль осуществляется органами Министерства
социальной защиты, в Японии — системой Министерства труда, в Германии —
больничными кассами, которые, в частности, занимаются аналогичной
работой по всем видам страхования. Такая же практика была распространена
в дореволюционной России. В США и Канаде сбором средств в фонды
страхования занимаются налоговые ведомства.

В большинстве стран финансовые средства на реализацию программ занятости
формируются за счет налога на фонд заработной платы, но в то же время в
Японии на четверть они дотируются из госбюджета, в Италии и США
отчисления поступают в основном от работодателей, а в других европейских
странах обложению подлежат как работники, так и работодатели. «Взносы
трудящихся от общей суммы страхового взноса составляют: в Германии —
50%, в Канаде — 42%, в Японии — 37,5%, во Франции — 36%, в США — менее
4% и в Италии — 0%».

Существенны различия и в условиях назначения пособий по безработице,
особенно в том, что касается минимальной продолжительности трудовой
деятельности до момента наступления безработицы. В Канаде она составляет
20 недель, во Франции — 91 день (или 520 часов), в Германии — 360 дней и
180 дней — для сезонников, в Италии — год, а в Японии — 6 месяцев. В
некоторых странах устанавливается минимальный уровень заработной платы
для получения пособия по безработице. В то же время в Британии совсем не
принимается во внимание минимальная продолжительность трудовой
деятельности, а лишь определяется размер заработка за предыдущий год,
который составляет 4 тыс. долл. в год для получения полного пособия и
2 тыс. долл. в год — для сокращенного. Таким образом, пособиями охвачено
от 32% безработных в Британии и до 80% — в Канаде.

Отличаются и средние размеры пособий по безработице. Так, в Германии
пособие составляет 63% от размера последнего заработка, а в Японии и в
некоторых штатах США размер его может быть обратно пропорционален
предыдущей заработной плате, т.е. пособие тем больше, чем меньше был
предыдущий заработок.

В США, Канаде и Японии размер пособия по безработице не должен превышать
80% заработной платы за вычетом всех премий. Следует учитывать, что в
Японии премии, как правило, составляют около трети доходов трудящихся.
Кроме Японии и Германии везде пособия облагаются налогом.

Устанавливается и максимальная продолжительность получения пособий по
безработице: в США и Канаде она зависит преимущественно от общего уровня
безработицы в стране или штате; в Германии, Японии, Франции она
определяется возрастом и трудовым стажем безработного. В США, как
правило, максимальный срок получения пособий по безработице равен 26
неделям, в Канаде — 35 неделям, но при высоком уровне безработицы в этих
странах срок может быть продлен.

По истечении срока выплат пособий по безработице человек имеет право
получать специальное «социальное пособие» из государственных средств,
которое очень невелико: чуть выше размера доходов, официально
определяемого как черта бедности. Продолжительность получения
социального пособия, как правило, не ограничена.

Теперь рассмотрим положение в странах Северной Европы, где вопросами
социального страхования ведают профсоюзы. Система социального
страхования по безработице строится в этих странах следующим образом:
трудящиеся сами платят страховые взносы в свою профсоюзную организацию.
Последняя занимается выплатой пособий по безработице из накопленных
таким образом средств. За исключением выплат профсоюзами небольшого
государственного налога, все средства сосредотачиваются на местах. Кроме
страхования от безработицы они не могут быть направлены ни на какие
другие цели.

Следует отметить, что «в последние годы правительства ряда северных
стран делают попытки отобрать у профсоюзов кассы по безработице под
предлогом недостаточной эффективности их работы». Кроме того, все чаще
эти средства облагаются дополнительными налогами для увеличения
поступлений в государственную казну, откуда затем, якобы, направляются
на осуществление мер по увеличению занятости.

В практике социального страхования в ФРГ обязательная его форма
предусмотрена как для государственного, так и для индивидуального
социального страхования, что вызвано наличием определенных рисков в
жизни человека, убытки от которых бывает трудно покрыть одному лицу.
Отсутствие обязательного индивидуального страхования может привести к
тому, что расходы придется нести государству.

4. Виды страхования

Социальное страхование включает обязательное пенсионное страхование,
страхование на случай болезни, от несчастных случаев и по безработице.
Финансирование выплат осуществляется за счет взносов работодателей,
работополучателей и государственных дотаций. Виды страхования отличаются
суммами взносов и выплат при наступлении страховых случаев.

Государственное пенсионное страхование. Для уплаты взносов фиксируется
некоторый верхний предел доходов работника, выше которого доход
освобождается от уплаты взносов. Взносы по этому виду социального
страхования оплачиваются работником и работодателем в равных долях.

Страхование на случай болезни. Здесь также взносы производятся в равных
долях и работником, и работодателем. Но превышение некоторого предела
дохода работника освобождает его от обязанности застраховываться, хотя
ему предоставляется право страховаться на добровольной основе.

Страхование от несчастных случаев. Взносы по этому виду страхования
уплачиваются только работодателем (предприятием). Размер взноса
начисляется на фонд заработной платы предприятия.

Страхование по безработице. Принципы уплаты взносов здесь такие же, как
и в пенсионном страховании: разделение размера взносов поровну между
работником и работодателем и установление предела дохода, свыше которого
он уже не подлежит «обложению».

Система социального страхования, включая определение последовательности
его стадий, организацию, финансирование и подсудность, регулируется
действующим Кодексом социальных законов. Социальное страхование
существует в Германии более 100 лет и постоянно совершенствуется в
соответствии с изменяющимися условиями жизни. Действует оно на принципах
солидарного сообщества.

Размер взносов по обязательному государственному пенсионному страхованию
составляет 17,7% от дохода, который подлежит обложению взносами.
Распространяется этот вид страхования прежде всего на работающих по
найму. Предусмотрены следующие виды пенсий: на случай утраты
профессиональной трудоспособности, по нетрудоспособности, по старости,
вдове (вдовцу) умершего, круглым и наполовину сиротам.

Возраст для получения пенсии по старости, как правило, составляет 65
лет, но женщины и безработные получают право на такую пенсию при
достижении 60 лет. Предусмотрены и некоторые иные условия получения
права на пенсию, в том числе, минимальный срок уплаты взносов должен
составлять 60 месяцев для всех видов пенсий. Чтобы выйти на пенсию в 60
лет, необходимо в течение последних 1,5 лет по меньшей мере 52 недели
быть безработным либо в течение последних 10 лет 8 лет уплачивать
обязательные взносы по пенсионному страхованию.

Для лиц свободных профессий, для домохозяек, самозанятых
предусматривается добровольное пенсионное страхование, также включающее
некоторые правила уплаты взносов: минимальный срок в 60 месяцев и
регулярность их внесения. Разработан диапазон размеров взносов от
минимума до максимума, от чего зависит и размер пенсий. Причем для тех,
кто выплачивает взнос в 12-ти минимальных размерах, регулярность уплаты
не столь обязательна.

Государственная пенсия по старости составляет примерно 45-60% от
последнего «чистого» дохода: подразумевается доход, не превышающий
предела, с которого исчисляются взносы. Такой же размер пенсий
назначается по нетрудоспособности, по утрате же профессиональной
трудоспособности пенсия, как правило, равняется 30-45% от прежнего
«чистого» дохода. Пенсия для вдов и вдовцов может предоставляться в
следующих случаях: при воспитании ребенка; при достижении 45 лет, при
том, что претендующий на нее является нетрудоспособным. Размер этой
пенсии составляет порядка 60% от дохода умершего супруга. Пенсии круглым
сиротам равны 20%, а наполовину сиротам — 10%, и исчисляются от размера
пенсии, на которую мог получить право умерший.

Повлиять на размер пенсии при обязательном государственном пенсионном
страховании практически невозможно, разве что увеличением своего дохода,
и то здесь предусмотрен некоторый предел. В добровольном же страховании
размер пенсий прямо зависит от размера уплачиваемых взносов.

Государственная пенсия подлежит налогообложению в так называемой доле
доходов, которая составляет 24% от пенсии, т.е. налоги вычитаются из 24%
размера пенсии в случае, если у пенсионера имеются другие доходы,
облагаемые налогом.

Другой вид обязательного государственного социального страхования —
страхование на случай болезни. Функции страховщика осуществляются
больничными кассами, подобными тем, которые существовали в
дореволюционной России. Они являются «правовыми корпорациями
самоуправления». Страхованию подлежат следующие категории граждан:
рабочие, служащие, учащиеся в системе профессионального обучения (и
получающие оплату за труд), получающие пособие по безработице, деятели
культуры и искусства, инвалиды, пенсионеры, студенты. Освобождаться от
страхования по данному виду могут те работающие, у которых 76% дохода
превышает верхний предел для начисления страховых взносов, а также
чиновники, самозанятые и малозанятые. Но за ними остается право
добровольного страхования на случай болезни.

О страховании от несчастных случаев население в целом мало
информировано, так как взносы по нему уплачиваются исключительно
работодателем за работающих по найму. Задачами этого вида социального
страхования являются: предотвращение несчастных случаев на производстве,
восстановление трудоспособности пострадавшего, в том числе помощь в
приобретении новой профессии, денежные страховые выплаты пострадавшему
или его родственникам как возмещение понесенного работником ущерба.

Страхованию от несчастных случаев подлежат все работающие на основе
трудовых, служебных или ученических договоров; надомники, кустари, в том
числе и взрослые члены их семей, помогающие им; дети, посещающие детские
сады, школы, вузы; занимающиеся строительством собственного дома или
жилья, и некоторые др. Кроме несчастных случаев на производстве
учитываются случаи, произошедшие по пути на работу (в детсад, в школу, в
вуз) и с работы, причем факт наступления страхового случая признается
даже при «отклонении от прямого пути между местом жительства и работой»,
если к тому была необходимость.

В специальном указателе, разработанном правительством ФРГ, содержится
обширный перечень профессиональных болезней и видов несчастных случаев,
отнесенных к данному виду социального страхования.

Возмещение по страхованию от несчастных случаев осуществляется в виде
лечения, помощи в овладении новой профессией, компенсационного пособия
или денежной помощи, пособия на похороны, пенсии по случаю утраты
кормильца. Размер страхового возмещения, как правило, дает достаточный
уровень обеспечения при всех формах несчастных случаев на производстве.

В мировой практике чаще используются дифференцированные нормы страховых
выплат, которые исчисляются в зависимости от уровня травматизма и
профессиональных заболеваний, полученных вследствие вредности
производства, и определяются для каждого конкретного предприятия, помимо
норм, разрабатываемых для отрасли в целом. Такой подход оказывает
стимулирующее действие на руководство предприятия: чтобы снизился размер
страховых взносов, должны улучшаться условия труда, уменьшаться
вредность производства и число несчастных случаев.

Дифференциация страховых тарифов бывает значительной. Она включает и
карательные, и поощрительные меры. Например в ФРГ она колеблется в
среднем от 0,6 до 16% от фонда заработной платы предприятия, в Финляндии
— от 0,3 до 11%, в Японии — от 1 до 15%, в Испании — от 0,9 до18%. Чаще
размер страховых тарифов составляет — 2-6%.

Страховой тариф по страхованию от несчастных случаев состоит из двух
частей: постоянной, отражающей степень вредности производства отрасли, и
переменной, учитывающей особенности конкретного предприятия. Постоянную
часть тарифа платят все предприниматели, ее размер обусловлен строгими
расчетами, основанными на анализе уровня технического развития отрасли,
используемых в ней технологий и материалов, наносящих вред здоровью,
предотвратить который на данном этапе научно-технического развития не
представляется возможным. Для определения степени вредности производства
разрабатываются так называемые классы риска, по которым не реже одного
раза в пять лет пересматриваются рассчитанные тарифы.

В некоторых странах разработаны шкалы риска и соответствующие им тарифы.
В Швейцарии, например, существует 10 классов риска, по которым
распределяются все предприятия, в Норвегии — 9 классов, а в ФРГ обычно
используется 3-6 классов, но с учетом того, что эти классы
устанавливаются страховыми товариществами, их количество может доходить
до 10.

Помимо постоянной величины как части совокупного тарифа, который
определяется в соответствии с разрабатываемыми шкалами риска, необходимо
«упомянуть о несомненно положительных сторонах использования так
называемой “шкалы ретроспективной оценки состояния безопасности”, размер
выплат по которой увязывается с уровнем травматизма и профессиональной
заболеваемости на конкретном предприятии за предшествующий период».

Тарифы для фирм с численностью работников от 300 и более могут носить
«индивидуальный» характер, т.е. их страховые выплаты могут в полной мере
отражать реальный уровень издержек, связанных с несчастными случаями на
производстве и с профессиональными заболеваниями за истекший год. Более
мелкие фирмы, где работает до 20 человек, как правило, используют
общенациональный «коллективный» тариф, рассчитанный на базе данных
соответствующей отрасли либо профессии, так как это много проще и
удобнее. Предприятия с промежуточной численностью работников могут
использовать как коллективный, так и индивидуальный тарифы.

В качестве экономического стимула применяется «шкала заслуг», в которой
предусмотрены система скидок, снижение размеров взносов и даже премии,
если предприятие снизило степень вредности производства, улучшило
условия труда. Но в этой шкале предусмотрено и увеличение размеров
взносов, если условия труда и производства на предприятии ухудшились. В
Швейцарии, согласно действующему законодательству, получаемые от
штрафных санкций средства направляются на проведение кампаний по
безопасности труда, на соответствующие научные исследования.

Принята следующая общая схема установления размеров взносов по
социальному страхованию от несчастных случаев на производстве:

– разработка групп риска для различных отраслей производства, профессий;

– размер взноса предприятия устанавливается, исходя из его
принадлежности к какой-либо группе риска и из размера его фонда
заработной платы;

– повышение или понижение размера страхового взноса относительно
принятого тарифа для данной группы риска зависит от увеличения или
уменьшения количества заболеваний и несчастных случаев на предприятии по
сравнению со средним показателем, принятым для этой группы риска. Размер
поправки определяется многими параметрами: количеством несчастных
случаев и их тяжестью, включая возможные последствия (инвалидность,
смерть), размером возмещаемого по ним ущерба, и др.

Практика применения поправок к размеру страховых тарифов различна:
используются или скидки, или надбавки, или и то, и другое. Крупные
предприятия могут себе позволить «дополнительные страховые накопления и
скидки» с тем, чтобы «накапливать значительные суммы», которые с успехом
могут расходоваться на дальнейшее улучшение условий труда.

Интересна практика страховых товариществ, действующих в ФРГ. Они
дополнительно наделяются правом накладывать большие штрафы: если
доказано грубое нарушение работодателем закона об охране труда, в
результате чего произошел несчастный случай, «то товарищество
страхователей может потребовать от него уплаты всей суммы причиненного
ущерба».

Таким образом, опыт работы систем социального страхования от несчастных
случаев на производстве в разных странах показал их высокую
эффективность. Это обусловлено действием экономического механизма
системы. Он обеспечивает высокий уровень социальной защищенности
трудящихся, а также стимулирует работодателей к дальнейшему улучшению
условий труда на производстве.

И, наконец, страхование по безработице, в котором содержится «изобилие
обеспечения для работополучателей»: обеспечение рабочими местами;
денежные выплаты безработным; пособия частично безработным; оказание
помощи в круглогодичной занятости — в строительстве; выплаты за простои
в плохую погоду; меры по переобучению и дальнейшему трудоустройству;
финансовая помощь безработным, «впавшим в состояние бедности»; выплаты
3-х месячных пособий перед ликвидацией предприятия-банкрота, которое
неспособно обеспечить получение заработка, и др.

Для получения права на выплаты по данному виду страхования безработный
должен пройти регистрацию на бирже труда как ищущий работу. Но можно
подать заявление заранее, при получении извещения предприятия об
окончании вашей работы на нем по различным причинам (это, как правило,
осуществляется). В результате увольняющийся получает возможность
зарегистрироваться на бирже труда и тем самым избежать перерыва в
получении средств для существования.

* * *

Таким образом, наблюдается определенное сходство системы социального
страхования с той, которая существовала в начале ХХ в. в России и
которую необходимо возрождать сегодня. Сравнивать современные российскую
и немецкую системы государственного обязательного социального
страхования весьма сложно по многим причинам. Немецкая шлифовалась в
течение века, хотя и должна была претерпеть изменения вследствие Второй
мировой войны, слияния с бывшей ГДР. Российская же система формируется в
условиях глубоких социально-экономических и политических реформ, и
законодательство в области социальной защиты сегодня находится в стадии
разработки и бурного обсуждения заинтересованными сторонами. Но опыт
других стран нелишне учесть, тем более, что он отчасти перекликается с
предложениями по построению новой системы социального страхования,
звучащими в нашей стране.

Также интересен и опыт так называемого личного страхования как
обязательной формы обеспечения социальных гарантий для некоторых видов
профессий, называемых свободными. К ним относятся самостоятельно
работающие: бухгалтеры-ревизоры, нотариусы и др. Личным страхованием
обеспечивается возмещение понесенного людьми ущерба, причиняемого
другими лицами при осуществлении профессиональной деятельности.

Раздел 2.

Концептуальные модели построения системы

социального страхования

Глава 5. Проблемы социальной защиты

населения в переходный период

1. Кризис экономики — кризис социальной политики

Современное общество все настойчивее требует обеспечения полноценной
социальной защиты с тем, чтобы население в целом и отдельные социальные
группы получали широкую социальную поддержку.

Происходящие в стране экономические преобразования, вызванные переходом
к рыночным отношениям, обусловливают соответствующие перемены в области
социальной политики, выработку механизмов социальной защиты,
основывающихся на принципах самоуправления и взаимопомощи. И в самом
деле, за время проведения экономических реформ появились многочисленные
организации с различными формами собственности, были расширены права
субъектов федерации, усилена роль регионов в решении вопросов
социально-экономического развития, росло влияние органов местного
самоуправления при решении ключевых для общества проблем. Одновременно
активизировались общественные силы — участники системы социальной
защиты, появились различные виды дополнительных, в частности,
добровольных ее форм, были созданы соответствующие фонды.

Понятно, что процесс реформирования сам по себе чреват возможностями
развития деструктивных явлений. Кризисные ситуации обостряют восприятие
недочетов и издержек, проявившихся как побочные результаты происходящих
перемен. Проводимые социально-экономические реформы изменили сущность
трудовых отношений, в следствие чего они стали несовершенными как в
правовом, так и в организационно-экономическом отношении; до сих пор не
разработаны законодательные основы социальной защиты. Естественно, что
на переходном этапе развития нашего общества проблемы социальной
защищенности населения резко обострились, начиная с того, что уровень
совокупного дохода зачастую не достигает прожиточного минимума, и кончая
тем, что недопустимо понизился уровень охраны труда, медицинского
обслуживания, социального страхования и пр. В итоге ухудшается
социальная защищенность всего населения, в том числе и работающего.

Анализ современного положения дел в сфере социальной защиты приводит к
выводу о несовершенстве существующей в стране системы социальной защиты.
Сегодняшнее положение обусловлено преимущественно неэффективным
использованием имеющихся средств. «Отечественная система социальной
защиты установила рекорд удельной себестоимости оказания социальных
услуг и успешно заморозила все попытки модернизации системы социального
страхования». Плохо то, что изменения в социальной сфере, в области
социальной защиты и вовсе осуществляются «без должного методологического
и нормативно-правового обеспечения и увязки с экономическими и
социальными процессами». Отсутствует координация усилий между
существующими организационными и формами социальной защиты — социальной
помощью и социальным страхованием.

Можно заключить, что реформы в области социальной защиты не подготовлены
ни с экономической, ни с социальной, ни с правовой точек зрения. В ходе
их проведения игнорируются такие факторы, как состояние общественного
сознания, точнее два его аспекта: национальные особенности и своеобразие
«переходного» периода. Последнее связано с необходимостью адаптации к
новым экономическим условиям, и действенную помощь в этом может оказать
развитие системы социального страхования с привлечением к участию в ней
широкой общественности. Однако существующая ныне система социального
страхования «остается в координатах прежней, социалистической системы
социального обеспечения и базируется на прежних принципах построения».

Произошедшее в результате экономических реформ резкое сокращение
государственных расходов на нужды социальной защиты населения, к
сожалению, не сопровождалось разработкой и внедрением новых ее форм,
которые соответствовали бы характеру перемен. Реформы, идущие в области
социального страхования, характеризуются бессистемностью и крайней
неэффективностью использования средств, выделяемых в ничтожно малых
объемах.

Кроме того, предприниматели плохо обеспечивают социальную защиту своих
работников. На практике социальной защитой пользуются далеко не все
работающие на предприятии: совместители и временно работающие через
отчисления от зарплаты фактически участвуют в уплате взносов в Фонд
социального страхования, но получать от него необходимое обеспечение не
могут.

Несмотря на то, что объем выплат на так называемые социальные пособия
довольно велик, уровень обеспечения крайне низок. Для сравнения приведем
несколько цифр, соотнося их с уровнем среднемесячной зарплаты: пособия
по уходу за ребенком в возрасте до 1,5 лет составляют лишь 4,9% от
выбранного критерия, а по уходу за детьми-инвалидами — порядка 22%.

Как правило, наблюдается определенное единодушие мнений по поводу
необходимости изменения системы социальной защиты, а разногласия
начинаются при обсуждении путей ее реформирования, принципов организации
и методов практической работы.

Для развитых в социально-экономическом отношении стран давно стало
очевидным, что «цель жизни в обществе — не государство и не рынок, а
сама жизнь, творческая реализация личности» и именно ей «государство и
рынок призваны служить». Из таких положений рождались концепции
«качества жизни», социальной защиты, социального страхования и др.

В социальной защите выделяются два основных вида:

– социальная помощь, предназначенная для избирательной и адресной
поддержки наиболее социально уязвимых групп населения в рыночных
условиях. По своей сути это институт попечительства и социальных
пособий, что по необходимости ставит его в ряд организаций,
финансируемых государством, которое осуществляет управление ими;

– социальное страхование, ориентированное на социально активное
население, занятое в сфере труда; поэтому его финансирование должно
осуществляться за счет средств как работника, так и работодателя.
Социальное страхование трудового населения не только как нельзя лучше
вписывается в рыночные отношения, но и способно принести экономической
сфере определенную помощь и выгоду.

В зарубежной практике социальная защита также разделяется на два
основных вида: социальное страхование и социальную помощь. Обе формы
совместно решают вопросы нормального воспроизводства населения, но при
этом для них характерны принципиальные отличия в построении и
функционировании. Социальная помощь предназначена для защиты социально
уязвимых категорий населения, финансируется из средств госбюджета и
управляется государственными органами. Она представляет собой известный
в условиях России институт попечительства и вспомоществования в отличии
от системы социального страхования, деятельность которой в первую
очередь адресована группам трудозанятого населения.

Трудоспособное население в своем большинстве — это работники по найму, и
заработная плата — их единственный источник доходов, благосостояния и
благополучия. На базе отчислений от заработков строится весьма
эффективная система социальной защиты в форме социального страхования,
которое в определенных параметрах регулируется государством. Можно
сказать, что главное отличие социального страхования от социальной
помощи состоит в функциях и роли государства, и название
«государственное социальное страхование» ни в коей мере не должно
означать расширения прав государственных органов. В данном случае
«государственное» выступает синонимом «обязательного» социального
страхования и социальной помощи.

Грамотно построенная социальная политика не только обеспечивает
социальную защиту трудящихся с помощью механизма социального
страхования, но и позволяет осуществлять инвестиции в сферу
производства, доходы от которых идут на повышение квалификации
работников и мотивации их труда, на развитие «человеческого капитала» и
в итоге способствуют стабилизации общества.

Реформирование системы социального страхования должно привести ее в
соответствие с развивающимися рыночными отношениями и обеспечить
действенную защиту трудящихся. Давно назрела необходимость в принятии
нового закона в области социальной защиты. В нем должны быть закреплены
гарантии прав граждан на защиту, определены объект и субъекты социальной
защиты, порядок осуществления защиты, выплат и предоставления услуг,
точно указаны: круг людей, которые подлежат социальной защите, случаи
возникновения и прекращения прав в данной области, уровень минимальных
гарантий и условия получения пособий или иных форм вспомоществования.
Необходимо четко определить права граждан на социальную защиту, создать
инфраструктуру для решения связанных с нею проблем межотраслевого и
межрегионального характера, соответствующие центры реабилитации.

Реформированная система социальной защиты должна строиться на двух
основополагающих принципах — на индивидуальной ответственности и на
солидарности всех членов общества. Данный подход открывает широкие
возможности для самореализации личности в обществе, защищает интересы
обеих сторон, взаимоувязывая их интересы, и препятствует процессам
разрушения. Принцип солидарности необходим для социальной защиты прежде
всего нетрудоспособного населения: пенсионеров, инвалидов,
малообеспеченных семей с детьми и др. Для трудоспособного населения
более важен принцип личной ответственности.

В настоящее время при переходе России к более совершенной системе
социальной защиты одним из важных моментов может явиться необходимость
перераспределения ресурсов для сохранения необходимого уровня и качества
жизни при поощрении накопления средств всеми субъектами данного
взаимодействия. Работающий может накапливать средства на случай болезни
или в дополнение к пенсии, работодатели должны стремиться к разумному
балансу расходования средств на зарплату и на различные виды социального
страхования (как обязательного, так и добровольного), государство должно
найти систему оптимального распределения своих расходов между социальным
страхованием госслужащих и выплатами в рамках социальной помощи. Каждая
из сторон решает эти вопросы, исходя из собственных возможностей и
интересов, при условии не только обеспечения прожиточного минимума,
который позволит преодолевать жизненные трудности, но и согласования
интересов всех субъектов взаимодействия на общем поле деятельности. Для
этого необходим некий механизм достижения равновесия интересов,
гармонизации всех видов ответственности: личной, коллективной,
общенациональной. Таким механизмом и является социальное страхование.

Социальная политика должна строиться в соответствии с базовыми
Конвенциями МОТ, а также с национальными особенностями понимания целей и
задач социальной защиты. Она неотделима от экономической политики.
Только их совместное проведение даст ожидаемый эффект, а их
несогласованность, наоборот, приведет к дальнейшему снижению уровня
социальной защищенности населения.

Учитывая международную практику, а также отечественный опыт, можно
предложить в качестве основных принципов социальной защиты работающего
населения следующие:

– социальная ответственность государства и общества за бережное
отношение к личности и защиту ее многочисленных прав, которые отражены в
Декларации прав человека. Последняя, будучи принятой нашим государством,
подлежит исполнению;

– социальная справедливость, т.е. обеспечение равных условий труда, его
охраны, защиты здоровья и получения компенсаций достаточного уровня при
утрате здоровья и трудоспособности, разного рода реабилитационной
помощи;

– всеохватность и обязательный характер социальной защиты работников от
социальных и профессиональных рисков, минимизация их уровня, открытость
и доступность информации;

– многосубъектность социальной защиты. Ее субъектами являются
государство, предприниматели, товарищества социального страхования,
профессиональные организации трудящихся и другие организационные
структуры, заинтересованные в социальной защите населения;

– солидарность субъектов социальной защиты в целях обеспечения ее
наибольшей эффективности, многоаспектности и разнонаправленности,
минимизации социальных и профессиональных рисков, оптимального
распределения соответствующей финансовой нагрузки между участниками на
основе заключения социальных договоров;

– разноадресность социальной защиты, ее различные формы и широкая
степень охвата, начиная от гарантий для всех трудящихся и кончая
обеспечением отдельных категорий населения, в том числе и отдельных лиц;

– экономическая и социальная свобода трудящихся в сочетании с их личной
ответственностью за сохранение здоровья, трудоспособности, с правом
объединения в союзы для обеспечения собственной защиты.

О взаимосвязи экономики и социальной сферы говорилось много и подробно,
в том числе об их взаимном влиянии, поэтому развивать эту тему здесь
вряд ли целесообразно. Отметим лишь, что координация мер по обеспечению
экономической и социальной стабильности в обществе является одной из
главных целей проведения государственной политики.

Таким образом, те принципиальные положения, с учетом которых и
анализировалась система социального страхования, оказываются тесно
взаимосвязанными между собой, и от их взаимосогласованности в итоге
зависит уровень социальной защищенности трудового населения. Эти
принципы широко распространены сегодня в странах с развитой рыночной
экономикой и являются там основой системы социальной защиты.

Высокая степень социальной защиты включает меры не только финансового
характера, но и медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию.
Решать эти проблемы сегодня не просто, но необходимо. С целью повышения
защиты требуется «объединить институт возмещения ущерба, государственное
социальное страхование и социальное обеспечение», при чем в последнее
включаются пенсионное обеспечение, санаторно-курортное лечение и др., и
«преобразовать их в единый институт социального страхования от
несчастных случаев на производстве».

2. Перестройка социальной политики в начале

экономических реформ

С начала перестройки наибольшей критике подвергалась именно социальная
политика. Объяснено это может быть только при анализе накопленного опыта
по выводу общества из кризисных состояний в разных странах, когда как
правило, не обходилось без того, чтобы не сокращались размеры социальных
программ, что влияло на снижение социальной защищенности населения.

В бывшем СССР общество обладало определенным набором социальных гарантий
и некоторыми специфическими особенностями, состоявшими в том, что в нем
долгие годы насаждались принципы уравниловки, иждивенческие настроения.
И это во сто крат обострило восприятие произошедших перемен.
Существовавшие ранее социальные гарантии, входившие в социальную
политику государства, находились в гармонии с организационным
построением общества. С переходом его к рыночным отношениям должны были
претерпеть существенные изменения и формы обеспечения социальной защиты.

Положение в данной сфере усложняется отсутствием достоверной информации
у населения о предпринимаемых действиях и мерах по социальной защите
интересов и потребностей различных слоев населения, о разрабатываемых
механизмах социального регулирования и саморегулирования в области
социальной политики. К тому же субъектами ее становятся помимо
государства различные независимые организационные структуры и ассоциации
граждан, которые не только делают первые шаги на этом нелегком поприще,
но иногда сознательно идут на правонарушения, или, если выразиться более
резко, на преступления.

Поэтому рассчитывать на значительные успехи при проведении социальной
политики и на достижение высокого уровня социальной защищенности
населения — до наступления стабилизации экономического положения страны
— несомненно сложно. Но и достижение экономической стабильности дело
весьма трудоемкое. Более того, весьма болезненным для населения оказался
этап либерализации цен, период проведения жесткой финансовой политики,
направленной на остановку развития так называемой инфляционной спирали,
без чего невозможен переход к рынку.

3/4

A

p

ue

zaeP

O

??????????

?

??????????????

`„

$

AE

$

AE

$

AE

??????

??????????

??????????

??????? ????

??????????

??????????????

&

e

i

U d

&

(

d

Ae

AE

&

6

8

†

?

’

?

?

r

t

†

?

&

&

4

”

?

?

n

p

ae

e

?

?

?

¬

Oe

O

n

p

? ? ?

?

?

?

J

L

¶

?

AE

$

AE

j

l

O

U

A

Ae

~

?

v

x

?

¶

ae

OJQJSботице с повышением их размера для работников, высвобождаемых из
закрывающихся или реорганизуемых предприятий; разработку комплекса мер
по переподготовке различных категорий безработных, а также поощрение и
стимулирование предпринимательской деятельности среди безработных.

Описание шагов, предпринятых государством по социальной адаптации
работающих и безработных, дает возможность говорить об определенных
формах активизации социальной политики в условиях недостатка бюджетных
средств, хотя до полного решения большинства проблем социальной политики
в переходный период еще далеко.

Ограниченность бюджетных ассигнований в социальную сферу не могла не
сказаться на усилении социальной нестабильности в обществе в целом.
Среди негативных факторов выделим: сокращение жилищного строительства,
уменьшение финансового обеспечения больниц, интернатов, домов
престарелых, школ и дошкольных учреждений. Все эти негативные моменты
соответственно влияли на темпы осуществления экономических реформ.

Социальная нестабильность в обществе и поиск новых идей, способствующих
экономическим преобразованиям, подвели к необходимости разработки
программы социальной поддержки, ориентированной на проведение социально
компенсирующих мероприятий, в ходе чего в одинаковой степени учитывались
бы интересы людей, возможности государственного финансирования и
реальный уровень инфляции.

Для этого на базе статистических данных об уровне прожиточного минимума
периодически проводился пересмотр минимальной ставки оплаты труда,
размеров пенсий, стипендий, пособий. Главной целью таких мер можно
считать поиск некоторого компромисса между наличием денежных средств
граждан и темпами инфляции.

В это же время для наиболее социально незащищенных категорий граждан, к
которым были отнесены инвалиды, пенсионеры, многодетные семьи, дети,
потерявшие кормильца и др., был разработан и применен особый комплекс
мер, позволявший увеличить их социальную защищенность, снизить
социальное недовольство, рожденное нестабильностью.

Несомненно, в социальной поддержке нуждаются более многочисленные слои
населения, в том числе такие его категории, как бывшие военнослужащие и
члены их семей, люди, пострадавшие от экологических катастроф, беженцы,
численность которых с распадом Советского Союза и ростом национальных
конфликтов все увеличивается. Здесь требуется разработка специальных
программ, проведение широкого круга мероприятий, которые должны помочь
решить вопросы трудоустройства и обеспечения жильем, оказания
медицинской помощи, социальной адаптации к новым явлениям, развившимся с
приходом неизвестных доселе рыночных условий, и др.

Ясно, что политика в области социальной защиты населения и особенно
наиболее уязвимых в социально-экономическом отношении групп должна
осуществляться государством. В этой связи нельзя не отметить крайность,
в которую впадают некоторые наши общественно-политические деятели.
Отрицая тоталитаризм, они делают «ложный вывод, что при выходе из
тоталитаризма государство должно самоустраниться, быть отстранено от
социальной защиты». Такой взгляд присущ радикально настроенным либералам
и в сущности выражает требование разрушить вместо тоталитаризма само
государство.

На государство ложится обязанность обеспечить более полновесную
социальную защиту трудоспособного населения не только в форме
компенсационных выплат, но и в форме оказания профилактической помощи,
проведения социальной реабилитации. Понятно, что государство не может
полностью и монопольно руководить системой социальной защиты, как это
было в недавнем прошлом. Оно непосредственно участвует только в
некоторых формах социальной защиты населения, в частности в такой, как
социальная помощь, которая имеет особый характер организации.

Однако, вместо развития системы социального страхования с использованием
вышеназванных принципов, государство сегодня предпринимает попытки
разрешения всего комплекса проблем социальной защиты привычным
административным путем. Пример: создание фонда занятости как еще одного
бюрократического органа, эффективность деятельности которого в итоге
оказывается весьма низкой. Практика, таким образом, еще раз
демонстрирует недостаточность одностороннего государственного контроля,
а также необходимость развития общественных образований в области
социальной защиты населения и обеспечения достоверной информацией всех
субъектов социальной защиты, гарантирование их права осуществлять
контроль за состоянием дел.

Эти проблемы необходимо решать путем проведения грамотной социальной
политики. Роль государства не умаляется, а существенно меняется. Эта
роль включает в себя процесс нормотворчества, т.е. государство создает
правовое обеспечение функционирования многообразных социальных
институтов, которые, действуя на принципах самоорганизации,
самоуправления и, по преимуществу, самофинансирования, возьмут на себя
защиту трудящихся на основе взаимопомощи и солидарности. Возрастает роль
государства и в регулировании сферы социальной защиты, т.е. государство,
ужесточая контроль, следит за соответствием деятельности социальных
институтов принятому законодательству.

Важнейшим направлением государственной социальной политики является
социальная защита как работающего, так и неработающего населения, но
механизмы ее осуществления различны.

3. Изменение социально-трудовых отношений в

переходный период

Процесс акционирования предприятий на практике привел к тому, что
главным собственником стала администрация. При этом сокращается
численность предприятий с высоким технологическим уровнем, требующих
больших капиталовложений с отсроченной отдачей. Большая часть средств
направляется не на модернизацию материально-технической базы, а на
обогащение узкой группы людей. В связи с этим за последние годы по
неполным данным численность работающих в стране сократилась в 3-5 раз, в
4 раза увеличилось количество убыточных предприятий и у 2/3 работников
ухудшилось материальное положение и социальная защищенность. Кризис
производственной сферы вызывает сегодня серьезные
финансово-экономические проблемы в государстве и начинает угрожать
существованию России. О какой социально-экономической политике может тут
идти речь? Современный отечественный предприниматель, на которого
возлагались надежды, по сути, « не работает ни по конъюнктуре, ни по
контрактам, ни по структуре управления, ни по технике, ни по
технологии… Тут шлагбаум».

Производственный кризис, в частности, обусловлен постоянным ростом и без
того высоких цен на энергоресурсы, в результате чего заводы платят за
газ, тепло и электричество вдвое больше, чем, например, в Америке.
Отсюда и дороговизна российских изделий, что ведет к их
неконкурентноспособности на внутреннем рынке. Сегодня оказывается более
выгодным покупать бензин в Норвегии, продукты в Америке, ширпотреб в
Турции, алюминий в Европе и т.д. Снизить же цены для предприятий
возможно только за счет повышения тарифов для рядовых граждан вкупе с
увеличением квартирной платы. В результате квартплата возрастет в 2,5
раза, а плата за тепло- и энергоресурсы — в 2-3 раза, что позволит на
25% снизить соответствующие тарифы для промышленности.

С одной стороны, «продолжать политику удержания низких энергоцен для
народа уже невозможно», а с другой — повышение цен на энергоносители
приведет к резкому увеличению дороговизны жизни, которого население
сегодня не выдержит, и это грозит социальными взрывами. Предприятия не в
силах оплачивать столь дорогую электроэнергию, поэтому неплатежи
становятся хроническим явлением для промышленности; массовыми стали
коммунальные неплатежи граждан даже при «заниженных» ценах, причем не
существует и механизмов для того, чтобы вынудить граждан оплачивать
коммунальные услуги: дома построены таким образом, что нет возможности
отключить воду, свет или газ в отдельной квартире. Системы тепло-,
водо-, газо- и энергообеспечения рассчитаны на дешевые энергоресурсы;
при этом все коммуникации находятся в ветхом состоянии, котельные
отличаются неэкономичностью, что приводит к огромным потерям. С начала
проведения реформ никто не позаботился осуществить реорганизацию этой
важной системы жизнеобеспечения, чтобы сделать ее более экономичной.

Наиболее горячей темой можно назвать проблему заработной платы. У
предпринимателя фактически нет иных забот, кроме как уменьшить зарплату
своим работникам и утаить налоги. Наблюдаются несуразицы и в самой
системе оплаты труда, в частности, имеет место перенос старой схемы
оплаты (2/3 тарифной ставки в случае простоев не по вине работника) в
современные рыночные условия. В результате для предпринимателей
становится невыгодным в условиях больших простоев, а именно это
характерно для сегодняшней ситуации, повышать тарифные ставки. Серьезные
перекосы можно наблюдать и в сфере занятости: зачастую получать пособия
по безработице или пенсию более выгодно, чем работать. Произошло резкое
снижение качества труда по многим показателям (квалификации, условиям и
охране труда), уменьшилась социальная защищенность населения при утрате
трудоспособности на производстве, оказалась разрушенной система
оздоровления работников и членов их семей.

Сегодня в России происходит «массовое нарушение прав человека на труд и
достойное его вознаграждение, на безопасные условия труда, на
достаточный уровень социальной защиты», что в конечном итоге может
привести к экономической деградации, к тупиковому
социально-экономическому положению, бунту или установлению диктатуры,
последствием чего могут быть серьезные социальные взрывы, «сдвижение
симпатий в сторону так называемых красно-коричневых», усиление
регионального сепаратизма, грозящего разрушением единства России.

В переходный период многие уповали на развитие конкуренции и личной
активности человека — хорошо сможет жить предприимчивый гражданин, а
люмпену придется туго. Подобные рассуждения можно принять за лукавство,
ибо в числе «слабых» таким образом «окажется половина граждан, и отнюдь
не только из-за своей лени, тупости или пьянства». Винить в этом надо
только правящие верхи, которые, не решая злободневных
социально-экономических проблем, давали несбыточные предвыборные
обещания.

Таков итог почти 10 лет проведения социально-экономических и
политических реформ, в результате которых неизбежно должно было
произойти обострение противоречий. Но самое грустное то, что «Россия
превращается в страну колониального типа с неконкурентоспособной
промышленностью, в источник дешевой рабочей силы и дешевого сырья для
других государств», в которой отсутствуют социальные гарантии, хотя о
них много говорилось, а страна подписала ряд соответствующих
международных документов.

Социально-экономические концепции развития России в переходный период
вплоть до 2005 г. определяют по преимуществу развитие производственной
сферы путем наращивания мощностей и перехода к производству
конкурентоспособной продукции. «Индустриальный подъем становится» для
страны «вопросом жизни и смерти».

Однако это требует вложения немалых капиталов. При сохранении открытости
экономики Российской Федерации достижение намеченных результатов может
оказаться сложным в связи с высокой конкуренцией импортных товаров.
Безусловно, обновление основного капитала, технологическое
перевооружение отечественной промышленности и одновременно старение
оборудования являются наиболее важными вопросами. Но при современных
темпах финансирования (всего 1/5 от необходимых средств) страну
неминуемо ожидает длительная депрессия и затяжная стагнация сферы
производства, а значит, и социально-экономического развития общества.

Необходимых средств действительно нет, поэтому можно взять на себя
смелость представить несколько возможных сценариев развития общества.

Первый — наиболее худший. Преимущественное направление инвестиций в
непроизводственную сферу приведет к резкому сокращению роста
производства — на 1-2% ежегодно, моральному старению и износу
оборудования и, в конечном итоге, к сворачиванию всего производства.

Второй: будут предприниматься попытки формирования и мобилизации пакета
внутренних и внешних инвестиций, вовлечения сбережений граждан и
пресечения возможностей нецелевого использования амортизационных
ресурсов. Тем самым, вроде бы, преодолевается бюджетный дефицит. Этот
вариант неизменно будет сопровождаться жесткой политикой в социальной
сфере и сокращением бюджетных ассигнований в нее вопреки обещаниям наших
политиков. И осложняться это будет естественным сокращением сбережений у
населения. В таком случае социальный риск становится весьма большим,
равно как и угроза социального взрыва.

Основные же надежды возлагаются на третий сценарий — средний, при
котором также возможны варианты.

Первый из них состоит в том, что преимущественно активизируются
инвестиционно-технологические факторы. Государство стимулирует действия
предприятий по сбережению ресурсов и увеличению численности рабочих мест
в современном производственном секторе, по росту инвестиций на основе
сбережения средств. Но такой путь таит в себе «исчерпание запаса
социального оптимизма», возможность «нарастания давления со стороны
богатых слоев населения на государство и работодателей « и естественное
сокращение сбережений граждан.

Другой вариант предусматривает активизацию социально-трудовых факторов и
увеличение различных социальных расходов, включая сохранение объема
некоторых бесплатных услуг. Предполагается, что на такой основе
возрастет спрос граждан на товары и услуги, в результате чего будет
развиваться производство в потребительском секторе, а это уже потянет за
собой формирование инвестиционных вложений и обновление экономики. Но
при таком раскладе «может не хватить средств на поддержание минимальных
инвестиционных расходов в отраслях, которые обеспечивают работу объектов
жизнеобеспечения, дают валютные поступления для первоначального
увеличения потребительского спроса (пенсий и зарплат) и для выполнения
международных обязательств России» — здесь подразумевается обеспечение
потребностей сырьевых отраслей. Но не только эта проблема может
возникнуть: увеличение социальной нагрузки на инвестиционные проекты
снизит их привлекательность для частных инвесторов.

Рыночные отношения предопределяют установление принципиально иных
правовых отношений между предпринимателями и наемными работниками,
поэтому социальная политика в целом должна включать в себя и вопросы
социально-трудовых отношений. Последние должны строиться на принципах
социального партнерства, что в конечном итоге может обусловить успехи
экономических преобразований.

Сам по себе переход от тоталитаризма к демократии весьма сложен, но в
истории имеются прецеденты его успешного осуществления. Важным моментом
здесь является существование грамотной государственной политики
построения гражданского общества на основе социально регулируемой
рыночной экономики. При этом предполагается формирование в целом
уважительного отношения к собственности и капиталу, но приоритет должен
быть отдан труду, и в его сторону обязан склоняться вектор
государственных усилий. Капиталу же необходимы контроль и регулирование
со стороны как государственных органов власти, так и различных структур
гражданского общества.

Согласно Конституции Российской Федерации, которая была принята в
1993 г., граждане строят социальное гражданское общество и государство,
принципы которого определены множеством международных документов,
подписанных и Россией. К ним следует отнести: Всеобщую декларацию прав
человека, конвенции и рекомендации МОТ, декларации и программу действий,
принятую в 1995 г. на Копенгагенском социальном саммите. В этих
документах определяется круг вопросов, которые должны решаться при
построении социального государства: стремление к равноправию, общему
благу и социальной справедливости, защита прав личности и солидарная
помощь нуждающимся. Так, согласно подписанному в 1992 г. генеральному
соглашению между правительством, профсоюзами и предпринимателями
субъекты его становятся равноправными участниками в работе Российской
трехсторонней комиссии по урегулированию социально-трудовых отношений,
что должно привести к экономической стабилизации. Экономическая
стабилизация, в свою очередь, требует неизбежной платы в виде
минимизации социальных гарантий и от понимания этого гражданами во
многом зависит успешность проведения реформ. Поэтому столь важной
становится наиболее полная их информированность как о природе
возникающих проблем, так и о предпринимаемых мерах по их разрешению.

4. Проблемы правового обеспечения социальной политики

На первых этапах социально-экономических реформ социальная политика
осуществлялась посредством введения целого ряда законодательных актов.
Среди них следует выделить акты республиканского значения, акты, в
которых решались вопросы региональной и национальной социальной
политики, регулировались трудовые отношения и проведение социальной
политики в отношении отдельных категорий граждан.

1. Акты республиканского значения. Среди них в первую очередь необходимо
отметить Федеральные законы:

– ФЗ «О повышении социальных гарантий для трудящихся», в котором
устанавливались минимальный размер оплаты труда и размер пособия по
нетрудоспособности, продолжительность рабочего времени и оплачиваемого
отпуска, а также размеры стипендий для студентов и аспирантов в
соотнесении с минимальным размером оплаты труда;

– ФЗ «Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РФ». Здесь,
помимо определения понятий индексации, индекса потребительских цен,
указывались способы расчета, определялись объекты индексации и источники
средств, направляемых на индексацию доходов граждан;

– ФЗ «О повышении минимального размера оплаты труда», который внес
коррективы в ФЗ «О повышении социальных гарантий для трудящихся». Таких
законов было принято два;

– ФЗ «О защите прав потребителей», регулирующий отношения между
производителями товаров и услуг и их потребителями в условиях развития
рыночных отношений и в целях обеспечения безопасности здоровья и жизни
граждан, защиты их интересов. В законе были определены требования к
качеству товаров и услуг, их соответствия установленным стандартам, а
также требования к предоставлению информации на предлагаемые товары и
услуги; кроме того, была предусмотрена ответственность за невыполнение
установленных законом требований.

Помимо законов, регулирование вопросов в области социальной политики
осуществлялось Указами Президента, в частности, сюда можно отнести
отмену ограничений на заработную плату граждан, дополнительные меры по
социальной поддержке населения, разработки республиканского минимального
потребительского бюджета. Постановления Правительства РФ были направлены
не только на регламентирование порядка введения законов в действие, но и
на решение вполне конкретных социальных вопросов: увеличение объемов
жилищного строительства с привлечением средств населения, предприятий и
организаций; социальная защита трудоспособного населения; приватизация
жилья; совершенствование управления Фондом социального страхования РФ;
подготовка кадров для работы в условиях рыночной экономики и разработка
соответствующей государственной политики; государственная поддержка
кооперативного жилищного строительства, и некоторые другие.

2. Региональные и национальные аспекты социальной политики также
регулировались рядом указов Президента и актов исполнительной власти. В
их числе следует отметить:

– Указы Президента РФ, которые касались дополнительных мер по ликвидации
последствий Чернобыльской катастрофы; неотложных мер по стабилизации
социально-экономического развития республики Коми, районов Дальнего
Востока; вопросов реабилитации российских немцев;

– Постановления Правительства РФ, в которых были определены меры по
социальной защите малоимущих слоев населения в период либерализации цен
в различных городах, краях и областях РФ, рассмотрены вопросы выживания
и развития народов Крайнего Севера и др.

Распоряжения Правительства РФ, направленные на разрешение проблем
социально-экономического и культурного развития различных народов и
этнических групп; на установление правил начисления надбавок к зарплате
в различных регионах, относимых к сложным, имеющим неблагоприятные для
проживания природно-климатические условия.

3. Регулирование трудовых отношений осуществлялось путем введения в
первую очередь двух законов республиканского уровня: ФЗ «О занятости
населения в РФ» и «О коллективных договорах и соглашениях». В этих
законах нормировались взаимоотношения работников и работодателей что
должно было способствовать повышению их самореализации в сфере труда в
соответствии с потребностями социально-экономического развития общества;

Указы Президента РФ касались вопросов обеспечения прав профсоюзов в
новых экономических условиях; создания системы социального партнерства
для разрешения возникающих трудовых споров и конфликтов; создания
Российской трехсторонней комиссии по урегулированию социально-трудовых
отношений; реорганизации Министерства труда и социальной защиты;
социальной защиты некоторых категорий незанятых граждан и обязательного
их трудоустройства.

Постановления правительства были связаны с деятельностью Министерства
труда и занятости; с утверждением Положения о Российской трехсторонней
комиссии по урегулированию социально-трудовых отношений; с порядком
подготовки и заключения генерального и отраслевых соглашений по
урегулированию споров, относящихся к вопросам организации общественных
работ; с проблемами профессиональной подготовки и повышения квалификации
незанятого населения и высвобожденных работников.

4. Социальная политика в отношении отдельных категорий граждан также
проводилась с помощью целого комплекса законодательных актов и
затрагивала, в основном, интересы работников бюджетной сферы,
военнослужащих, пенсионеров, малоимущих, беженцев, вынужденных
переселенцев и некоторых других:

ФЗ «О досрочном введении в действие Закона РФ «О государственных пенсиях
в РФ»», что было вызвано необходимостью увеличения пенсий и приведения
их в соответствие с ростом стоимости жизни.

В указах Президента были предусмотрены меры: по развитию образовательной
сферы и улучшению социальных условий жизни ее работников, стимулированию
их трудовой деятельности; по усовершенствованию государственной семейной
политики, в том числе по охране материнства и детства, социальной
поддержке многодетных семей; по социальной защите малообеспеченных групп
населения, включающей единовременные выплаты и последовательное
повышение размеров социальных пособий и компенсационных выплат. Указы
касались вопросов повышения ставок и окладов работников бюджетной сферы;
мер по стимулированию труда медицинских работников; целого комплекса
мероприятий по обеспечению социальных гарантий для военнослужащих,
работников органов внутренних дел, в том числе выходящих в отставку.

К числу особо значимых документов в данном контексте следует отнести
Постановление Правительства РФ и Совета Федерации независимых профсоюзов
РФ «О совершенствовании управления Фондом социального страхования РФ».

Таким образом, в сложных социально-экономических условиях преобразования
нашего общества была проведена немалая работа по стабилизации
общественного развития. Комплекс мер в области социальной политики
позволил обеспечить предоставление разносторонней и многоплановой
социальной защиты многочисленным слоям населения и, в первую очередь,
наиболее социально уязвимым.

Принятые документы в определенной мере позволили очертить контуры общей
политики правительства и законодательных органов в области регулирования
трудовых и социальных отношений. Однако, судя по этим и другим
документам и действиям правительства, говорить о создании полной
концепции регулирования социально-трудовых отношений еще рано. Иными
словами, практика социально-трудовых отношений еще не выработала таких
принципов, которые могли бы послужить основой правовых и нормативных
документов. Опережение же практики в данном вопросе путем введения
надуманных норм (пусть из самых лучших побуждений) вело бы к
возникновению многочисленных противоречий между правовыми актами и
реальными социально-трудовыми отношениями.

5. Современные концепции социальной политики

По вопросам выработки общей концепции социальной политики государства и
системы социальной защиты граждан высказывается множество диаметрально
противоположных мнений, которые нередко имеют дискуссионный характер. Но
каждый автор вносит свой вклад в разработку основной концепции, новых
технологий и методик социальной деятельности, что в конечном итоге
позволит совместными усилиями выработать эффективную и действенную
социальную модель.

Государственная Дума и Совет Федерации подготовили ряд положений о
социальных реформах, которые должны быть осуществлены до конца столетия.

На совещании заместителей руководителей органов исполнительной власти
субъектов РФ (ноябрь 1996 г.) обсуждалась программа социальных реформ в
РФ до 2000 г. Разработчиком ее являлась специально созданная
Государственная комиссия, в которой принимали участие руководители
федеральных органов исполнительной власти, представители палат
Федерального собрания, общероссийских объединений работодателей,
профсоюзов и других общественных организаций, научных учреждений.

Разработчики были объединены стремлением сделать проводимую социальную
политику более эффективной путем придания социальной направленности
осуществляемым экономическим реформам. Они ставили задачу выработать
механизмы, которые позволили бы при рациональном использовании
финансовых и материальных ресурсов достичь намеченных результатов.

При обсуждении названной выше программы поднимались вопросы упорядочения
в целом системы социальной защиты и высказывались требования уделить
наибольшее внимание острым и неотложным социальным проблемам, повысить
обоснованность предоставляемых льгот, усилить адресность различных форм
социальной защиты. В частности, предлагалось:

– установить размер социальных выплат в зависимости от прожиточного
минимума, а не от минимальной зарплаты;

– оказывать содействие в трудоустройстве слабо конкурентным на рынке
труда группам населения;

– при назначении пособий семьям с детьми учитывать среднедушевой
совокупный доход;

– усилить работу по вспомоществованию и минимизировать льготы.

Проблемы социальной защиты в России можно охарактеризовать как
«всеобщую потребность в льготах и подачках» и превращение процесса
получения их «в национальный вид спорта». Теми или иными привилегиями и
льготами в соответствии с законодательством обладает 70% населения,
начиная с кремлевских работников и кончая, может быть, ветеранами.
Последних — в результате постоянного расширения списка — оказалось в 4
раза больше, чем было определено вначале. Естественно, средств на
предоставление им предусмотренных законом льгот не хватает, что
порождает многочисленные жалобы по поводу неисполнения закона. И
государство действительно оказывается неспособным ни воздать по истинным
заслугам, ни скорректировать финансовую политику в целях обеспечения
нетрудоспособных и поддержания работающих.

Однако, на основе анализа существующих мнений относительно роли
государства в социальной защите населения можно говорить о пассивности
государства в деле поиска ресурсов для разрешения насущных проблем. В
результате у народа снижается доверие к государству и его органам.
Социальные законы оказываются бездействующими уже в силу того, что не
подкрепляются финансовым обеспечением.

Так, анализ «Основных направлений социальной политики в РФ» показал, что
основной целью документа является стремление «добиться перелома в
улучшении материального положения народа, сократить бедность, побороть
безработицу и улучшить состояние социальной инфраструктуры». В качестве
мер достижения цели планируется «восстановить роль зарплаты как
основного источника доходов и стимула трудовой активности», «преодолеть
отставание минимальной зарплаты от прожиточного минимума» и, по
возможности, уменьшить социальное расслоение населения по уровню
доходов. Осуществить все это предполагается при усилении роли
государства в регулировании социальных вопросов.

С целью обеспечения социальной защиты разрабатывается и подготавливается
к принятию новый закон, которым предусматривается реформирование
системы. Законом предполагается ввести единый учет форм и средств
социального обеспечения, их дифференциацию в зависимости от условий
труда, что заставит работодателей заботиться об их улучшении. В 1999 г.
(впрочем такие намерения были и в 1997 г., и в 1998 г.) запланировано
изменить систему налогообложения личных доходов граждан с тем, чтобы
перенести центр тяжести на наиболее обеспеченных.

Запланирована законодательная разработка государственных стандартов
социального обслуживания, концепции социальной защиты пожилых, включая
соответствующие федеральные программы, порядка льготной оплаты
социальных услуг для пожилых и инвалидов в государственных и
муниципальных учреждениях соцобслуживания. Предполагается продолжить
реализацию многочисленных целевых федеральных программ, таких, как
«Дети-инвалиды», «Дети-сироты», «Планирование семьи» и др., а также
разработать федеральные законы «О социальном обслуживании семьи и детей»
и «О государственной поддержке детского и семейного отдыха».

Намечено провести совершенствование системы выплаты пособий, компенсаций
и предоставления льгот семьям с детьми. Для оказания поддержки категории
малообеспеченных граждан предполагается развивать систему предоставления
помощи с учетом среднедушевого дохода семьи, принятого прожиточного
минимума, экономических возможностей государства и конкретного региона,
привлекая к участию в этой работе органы местного самоуправления.

Планируется сделать более эффективной структуру службы занятости, что
должно способствовать сокращению безработицы и осуществлению структурной
перестройки всего общества. Для этого необходимо разработать механизм
социальной политики, который стимулировал бы работодателей к созданию
новых рабочих мест, включая меры поощрения инвестирования, направленного
на эти цели, а также механизм подготовки и переподготовки кадров на
основе так называемого опережающего обучения с использованием прогнозов
развития тех или иных отраслей экономики и результатов мониторинга по
определению перспективных видов занятости. Особое внимание должно быть
уделено стимулированию развития предпринимательской деятельности и
самозанятости.

Можно утверждать, что сегодня роль государства не изменилась, а лишь
уменьшилась результативность его деятельности. Подтверждением сказанному
может служить то, что «вопреки Генеральному соглашению о трехсторонней
комиссии Правительство также командует общественными фондами», что
указом Президента осуществляется консолидация 4 фондов с госбюджетом,
якобы, с целью упорядочения контроля за расходованием средств. Но это
означает возврат к тоталитаризму, хотя, возможно, и с элементами
рыночной экономики. В результате страну ожидают разного рода трудности,
характер которых сейчас сложно спрогнозировать.

Сегодня в обществе явно отмечается ностальгия по прежней системе
социальной защиты, которая рассматривается как большое благо. Нельзя не
признать, что ее организация находилась в гармонии с ушедшим
общегосударственным устройством. Во всяком случае она разрешала многие
проблемы, снимала неувязки, которые никак не решаются сегодня, в
условиях рыночной экономики. Естественно, что о ней грустят ветераны,
пенсионеры, малообеспеченные семьи, которые в наши дни испытывают
наибольшую социальную незащищенность. Многие хотели бы вернуть вчерашние
собесовские порядки. Однако сегодня уже нельзя сохранить собесовский
характер социальной защиты, ибо в условиях рыночных отношений
собесовская система не будет срабатывать, а значит, будет тормозиться
процесс социального реформирования общества.

Анализ законодательных действий государства показывает, что проводимые
социальные реформы по большей части ориентированы на будущее, поскольку
в настоящее время они не имеют финансового обеспечения. Более того,
следует констатировать, что до сих пор нет действительно дееспособной
власти, могущей защитить интересы и инвестора, и населения. Современный
период реформ можно определить как «антисоциальную эпоху», ибо
необходимые для экономического роста средства были бездарно растрачены и
хищнически разворованы политиками, а теперь их придется «выжимать» из
народа, что чревато крахом демократии в Российской Федерации.

Сегодня речь должна вестись не столько о поиске дополнительных ресурсов
на социальные цели, сколько о конкретизации и адресности использования
имеющихся средств для повышения социальной защищенности населения, и
именно тех, кто более всего в ней нуждается в период проведения реформ.
Такой вывод напрашивается по итогам анализа структуры и динамики
расходования бюджетных средств на нужды социальной сферы за период
1992-1995 гг.

С 1992 г. в Российской Федерации начался период высокой инфляции и
дефицита средств бюджета. При этом средства по-прежнему расходовались
неэффективно, равно как неэффективной была и проводимая политика
социальной защиты населения, которая носила компенсационный характер.

Неэффективность расходования средств отмечалась практически в каждой
отрасли социальной сферы.

1. Компенсация расходов населения на коммунальные услуги и общественный
транспорт проводилась в виде предоставления субсидий производителю
услуг, а не их потребителю, в результате социальная защита была
безадресной и ее осуществление было весьма ограничено и малоэффективно.

2. Также неэффективно использовались и средства Фонда занятости. Они
направлялись не на выплаты пособий безработным и организацию их
переквалификации, а на предприятия с целью предотвращения увольнения
избыточных работников.

3. Более 30% средств Фонда социального страхования шло на дотации
расходов предприятий на санаторно-курортное обслуживание, которое на
Западе получило название «принудительного туризма». Во-первых, это
поддержка подчас неконкурентоспособных домов отдыха, санаториев и
курортов, а, во-вторых, малоимущее население, как правило, не в
состоянии оплатить даже льготные путевки.

4. Более чем неэффективны выплаты на детей. Во-первых, они также
безадресны, а во-вторых, столь малы, что говорить об их действенности не
приходится.

5. Нерациональное расходование средств в области здравоохранения
проявляется хотя бы уже в том, что упор делается на госпитальные формы
медицинского обслуживания, в то время как необходимо обращать более
пристальное внимание на развитие первичной медицинской помощи, на
профилактику заболеваний.

6. Действующая система бюджетного финансирования учреждений высшего и
среднего специального образования не учитывает структуру спроса на
рабочую силу на рынке труда.

7. Досрочное назначение пенсии по возрасту и выплату полной пенсии
работающим пенсионерам можно также рассматривать как неэффективное
расходование пенсионных средств

«Согласно оценкам МОТ, в России эффективность программ социальной
помощи, рассчитанная как удельный вес средств, поступающих семьям,
живущим за чертой бедности, в суммарных трансфертах, составляет всего
19% — для сравнения этот показатель в странах Восточной Европы
составляет 30% и доля населения, живущего в них за чертой бедности
меньше».

Сегодня не представляется возможным увеличить финансовые
поступления в социальную сферу, так как урезание федеральных расходов
может создать реальную угрозу перспективам экономического роста. Что же
касается внебюджетных фондов, то они и так полностью направляют свои
средства на социальные нужды. Невозможно увеличить и налогообложение с
целью увеличения взносов во внебюджетные фонды. Налоги и так сегодня
столь велики, что почти общим стало стремление к сокрытию доходов. Таким
образом, объективно и субъективно остается единственный путь: более
рационально расходовать на проведение социальной политики имеющиеся
средства. Для этого необходимо:

– учитывать специфику каждой отрасли социальной сферы и соответственно
вырабатывать необходимые формы и объемы поддержки;

– отказаться в целом от безадресных социальных субсидий и, при
необходимости, учитывать фактор среднедушевого семейного дохода;

– усилить конкуренцию учреждений здравоохранения и организаций
медицинского страхования в рамках системы обязательного медицинского
страхования с тем, чтобы увеличить долю финансирования медицинских
учреждений за счет страховых источников и, соответственно, уменьшить
долю прямого бюджетного финансирования, а также расширить возможности
реального выбора для пациентов организаций системы здравоохранения;

– усилить конкуренцию и между учреждениями образования, в том числе,
между госбюджетными и коммерческими; ввести систему ваучеров в области
подготовки и переподготовки специалистов;

– в области занятости политику субсидий сохранить лишь для наиболее
уязвимых категорий граждан: инвалидов, бывших заключенных, и др.;

– в области социального страхования, помимо устранения вышеназванных
недостатков, необходимо ввести индивидуальное обязательное страхование
жизни с правом выбора работником страховых компаний, и по этой форме
осуществлять все социальные выплаты, включая и пособия по временной
нетрудоспособности. Наибольшее внимание необходимо уделить пенсионному
страхованию, которое с финансовой точки зрения представляет собой особый
случай.

6. Общегосударственная социальная доктрина

Социологи подчеркивают, что «возрождение отечественной экономики
возможно только при наличии образованного и честного руководства,
которое может разработать общегосударственную социальную доктрину
моральных ценностей труда и социально ориентированного
предпринимательства». Основными положениями доктрины должно быть
обосновано: развитие трудовой деятельности, частных, коллективных и
государственных видов предпринимательства и соответствующих форм
собственности; осуществление мер, способствующих становлению
гражданского общества, которое в свою очередь, сможет взять на себя
«широкую гамму социальных и экономических функций».

В результате проводимой государственной политики, по данным В.И. Роика,
сегодня наблюдается множество негативных явлений в сфере труда и
капитала. К ним можно отнести резкое снижение реальных доходов
населения, которое автором определено как «беспрецедентное», уменьшение
в 3-4 раза заработной платы, вследствие чего около половины населения
оказывается за чертой бедности. В связи с отходом государства от
регулирования внебюджетной сферы большая часть доходов граждан укрыта от
налогообложения. Согласно данным Минтруда РФ доля зарплаты в общем
объеме доходов составляет лишь четвертую часть.

Первоочередная задача социальной доктрины — поиск принципов достижения
социального согласия. На основе этих принципов должна быть выработана
соответствующая программа. Далее, как считает В. Роик, необходимо в
1,5-2 раза увеличить расходы на первоочередные социальные нужды:
здравоохранение, образование, науку, пенсионное обеспечение. Источниками
получения финансовых средств могут быть «акцизные сборы с продажи
алкоголя, табачных изделий, драгоценностей, которые должны быть
монополией государства».

Автор предлагает ввести трехлетний мораторий на сверхвысокие доходы
граждан, для чего необходимо создать единую квалификационную шкалу
социальной заработной платы, включающую весь диапазон — от президента до
уборщицы, с тем, чтобы доходы, превышающие президентскую зарплату,
облагались 70% налогом. Подобный мораторий он считает возможным
применить и к предприятиям с дифференцированной шкалой налогообложения
прибыли. Здесь предлагается, в случае превышения 30% рентабельности, 60%
прибыли направлять по двум каналам в равных частях: на социальные нужды
и на инвестирование новых технологий.

В. Роик калькирует шведскую модель, вернее ее 3 пункт: «собирание
налогов для выравнивания социальной планки общества». Уже настало время,
говорит далее В. Роик, для разработки и введения в действие новой модели
обеспечения социальной защищенности населения.

Она должна опираться на следующие три принципа:

1. социальное страхование, которое должно осуществляться за счет
совместных (паритетных) страховых взносов работников и работодателей. С
его помощью должно обеспечиваться финансирование пенсий, выплаты пособий
по временной или более стойкой нетрудоспособности, а также лечения и
оздоровления трудящихся и членов их семей;

2. самозащита населения, финансирование которой осуществляется за счет
личного накопления и страхования;

3. социальная помощь и обслуживание инвалидов и нетрудоспособных,
обеспечиваемые за счет госбюджетных средств.

Однако предварительно необходимо осуществить реформирование системы
заработной платы, в том числе увеличить ее по меньшей мере в 1,5-2 раза.
Предлагается внедрить страховой принцип оплаты труда, что позволит
защитить работника в сложных условиях трудовой деятельности и вынудит
работодателей искать возможности для улучшения условий труда и,
соответственно, снижения выплат по страхованию. Зарплата должна быть
поставлена в центр распределительных отношений – такое мнение единодушно
высказывают как ученые, так и практики. Сложившиеся в мире нормы
показывают, что зарплата составляет порядка 55% от цены конечного
продукта. Государство и профсоюзы готовы были согласиться с цифрой 35%,
но уж никак не 8,5%, как обстоит дело сегодня в России.

«Новый» гражданин будет стремиться работать в 2-3 местах. Безработица,
равная 8%, в определенной мере сможет стимулировать население к трудовой
деятельности и к сохранению высоких заработков. Система выплаты пособий
по безработице подвергнется определенной модификации — превратится в
некую форму аванса для поощрения поиска новой работы, переобучения и
повышения квалификации. Более адресной станет и сама социальная защита,
направленная исключительно малоимущим и нетрудоспособным.

Произойдет общее повышение мобильности человека, в том числе она может
проявляться и в физическом перемещении людей по стране в поисках
возможностей приложения своих сил и как следствие купли-продажи жилья.
При том, что правительство откажется проводить политику выравнивания
социально-экономического положения регионов, «слабые» районы ожидает
депопуляция.

Нельзя более откладывать разработку и внедрение «национальной доктрины
“оптимальной модели” собственности» как одной из форм регулирования
социально-трудовых отношений. И здесь также вносятся предложения:

1. государственная собственность должна распространяться на землю,
водные и минеральные ресурсы, энергосистему и систему транспорта, на
предприятия, относимые к базовым отраслям экономики;

2. общественная собственность должна включать объекты лечения и
оздоровления трудящихся, а также фонды социального страхования;

3. коллективная собственность должна включать в себя не менее трети
действующих предприятий;

4. частная собственность может развиваться в перерабатывающих отраслях,
в сервисе и обслуживании.

Главной ошибкой сегодняшних реформаторов можно считать выдвижение в
качестве приоритета реформ не труда, а капитала, помощь которому
оказывается всеми силами государства. В результате труд испытывает
двойное давление. Таким образом, общественный строй определяется как
«либеральный тип капитализма, помноженный на тоталитарную мощь
государства при подавлении прав трудящихся». Такое положение в принципе
ориентировано на формирование крупного частного капитала, но подобная
модель неперспективна уже в силу того, что строится на колоссальном
порабощении огромной массы наемных работников. И это может означать одно
— крах развития производительных сил, а равно и социальной политики.
Таким путем нельзя достичь согласия между трудом и капиталом.

Шведское государство защищает как наемного рабочего, так и
предпринимателя друг от друга, и таким образом выигрывают трое:
труженик, предприниматель и государство. Ветви государственной власти
Российской Федерации — законодательная, исполнительная и судебная — на
данном этапе почти полностью самоустранились от своей обязанности радеть
о трудящихся. А ведь право есть чему поучиться власть предержащим РФ у
их коллег из Шведского королевства, которые в случае ухудшения
экономической конъюнктуры в стране или в мире моментально помогают своим
производителям посредством правовых льгот и уменьшением налога на
экспорт. Если же эти меры оказываются неэффективными, вводятся
запретительные квоты. Все это стимулирует шведского производителя и
выравнивает экономическое и, тем самым, социальное положение шведского
общества. Посему признаков социального недовольства, а тем более
социального взрыва там не отмечается. Все это следовало бы учесть
властям Российской Федерации для всеобщей пользы: наемных работников,
предпринимателей и власти. Шведские государственные мужи считают, что,
защищая своего производителя, они, тем самым, защищают и себя, вернее
благополучие всего шведского общества. Может быть, и в Российской
Федерации будет когда-нибудь что-то подобное.

Подведем некоторые итоги, которые однако будут выражаться не
столько в утверждениях и рекомендациях, сколько в перечне вопросов,
которые предстоит решать в процессе реформирования системы трудовых
отношений и социального страхования.

1. Вопросы социального страхования всегда были связаны с острыми и
насущными проблемами государственного строительства. Способы их решения
отражали актуальные потребности государства как властной структуры и тех
сил, которые реально влияли на законотворчество. Независимо от того,
насколько политическая власть была откровенна в своих лозунгах и
программах, приоритеты социального страхования выражали истинную
политику.

2. В переходный период недостаточно прояснен вопрос об основных
субъектах, определяющих систему соцстраха. Поэтому реформаторские схемы
могут быть или идеалистическими, или сводить систему соцстраха к
незначительному второстепенному общественному институту. Но система
социальных рисков, их приоритетного учета будет действовать и помимо
институированной сферы. Вопрос в том, выявится ли при таком ходе событий
оптимальное направление реформирования или разовьется организационная,
экономическая, социальная путаница.

3. В настоящее время собственно социальное страхование достаточно
сужено, по официальному определению, хотя по сути, потенциально, эта
система охватывает широкую область социальных гарантий и так или иначе
будет распространяться. Социальное обеспечение никогда на самом деле не
вытесняло и не могло вытеснить социально-страхового подхода.

4. Рыночные отношения с неизбежностью должны распространиться и на
систему социального страхования, что может проявляться в разных формах.
Это не обязательно быстрое институирование новых субъектов, но и гибкая
тарификация, система налоговых льгот и иные формы правового
регулирования.

5. Возможности инноваций, экспериментирования в системе социального
страхования ограничены тем, что система проявляет себя или экстремально
в экстремальных условиях, или стабильно ведет себя в затяжной стадии (не
важно, стагнации или реформации).

6. Социальное страхование относится как к собственно экономическим
отношениям, так и к системе морально-идеологических ценностей. Поэтому,
даже при незначительном объеме средств, изменения, а тем более аномалии,
в этой сфере становятся заметными и приобретают общественную значимость.

7. Остаются нерешенными вопросы фондообразования в социальном
страховании. В государстве переходного типа с экономикой, находящейся в
стадии формирования, и неясной политико-экономической стратегией,
волевые решения могут оказаться в действительности подмененными
(сравните: способы ухода от налогов).

8. Представление о социальных рисках имеет свою историческую природу,
сложившиеся стереотипы достаточно устойчивы, чтобы их можно было не
принимать во внимание. Поэтому даже рациональные, казалось бы,
реформаторские идеи могут быть не востребованы, если не учитывается
традиционная и современная социально-психологическая настроенность
населения.

Реформы соцстраха требуют соответствующей идеологической,
профессионально-кадровой подготовки и проработки, а также вложения
средств на организацию необходимых структур.

Глава 6. Общий концептуальный подход к построению

системы социального страхования

1. Проблемы социального страхования

в условиях рыночной экономики

Любая социальная реформа разрабатывается в интересах определенных
социальных групп, но осуществляется тем более успешно, чем больше людей
в ней практически участвуют. Благосостояние каждого человека, его
социальный капитал не сводятся только к уровню и даже к качеству жизни,
оцениваемой в среднестатистических показателях. Они, скорее,
определяются мерой доступности средств для достижения его жизненно
важных целей. Именно этому должны способствовать социальные реформы в
России, охватывающие весь комплекс направлений и средств взаимодействия
человека с его природным, культурным и социальным окружением, что
создаст условия для конкуренции и регулирования рынка в интересах всего
населения, всех потребителей и производителей.

Многомерность социально-практического бытия человека предъявляет особые
требования к системе его непосредственного жизнеобеспечения. Система
должна способствовать сохранению и воспроизводству человека как
личности, обеспечивать его физическое, психическое и социальное
здоровье, с одной стороны, и его значительный нравственный, социальный и
творческий потенциал — с другой. От состояния этой системы зависят все
издержки и выигрыши общества по всем направлениям реализации реформ.

Создание такой непосредственной жизненной среды, которая способствовала
бы воспроизводству человека, обладающего нужными сегодня России
качествами, требует не столько дополнительных материальных и финансовых
ресурсов (это особый разговор), сколько изменения общественного сознания
и психологии рядовых граждан и руководителей государственных и
профсоюзных организаций. Необходимо скорейшее преодоление господства
экономических решений, осуществляемых зачастую антиконституционными и
антиправовыми средствами, над человеческой природой и потребностями
личности, признание социальной политики в качестве важнейшей и
самостоятельной сферы государственной и общественной деятельности.

Социально-экономическая ситуация в стране в настоящее время достаточно
неустойчива и характеризуется стихийным поиском динамического равновесия
между утверждающимися в экономике рыночными отношениями, с одной
стороны, и продолжающимся господством государственной собственности на
основные средства производства — с другой.

В этих условиях в сложном положении оказываются работники как
государственного, так и частного секторов экономики. Получив возможность
свободно продавать свою рабочую силу на рынке труда, они в то же время
не обладают амортизаторами, которые в процессе адаптации к новым
условиям, смягчили бы столкновения с явлениями неизбежными в период
проведения реформ, такими, как падение уровня жизни, угроза безработицы
и др.

Особое место занимает угроза безработицы. Экономисты предсказывают
значительный рост ее уровня в ближайшие годы, что объясняется падением
производства и снижением инвестиционной активности. Финансовое положение
предприятий достаточно тяжелое, поскольку рост цен сводит на нет их
доходы. Кроме того, их положение осложняется в связи с ростом
неплатежей. В результате тысячи предприятий работают неполное время,
работников увольняют или переводят на сокращенную рабочую неделю.
Сегодня численность не полностью занятых работников составляет около
семи миллионов человек. В ближайшее время эта ситуация может резко
обостриться: безработица из скрытой формы трансформируется в открытую.

В стране происходит интенсивное сокращение объема социальных услуг,
снижение уровня жизни, отмечается задержка с введением в действие
индексации доходов, выплаты зарплаты работникам производственных и
непроизводственных отраслей предприятий госсектора и иных форм
собственности. На фоне усиливающегося социально-имущественного
расслоения населения особенно остро стоят вопросы социальной
справедливости в сфере труда. Именно в этой сфере решаются не только
экономические, но и социальные проблемы общества, поскольку они
достаточно тесно переплетены между собой.

Люди хотят иметь реальные гарантии того, что реформирование общества не
обернется для них потерей работы, снижением уровня жизни, отсутствием
помощи во время болезни и в старости. Неудовлетворенность, вызванная
отсутствием таких гарантий обнаруживается уже сегодня в самых
разнообразных формах: от проявлений трудовой и социальной апатии до
забастовок, остановок производства, ультиматумов руководству и
предприятий и страны, блокирования железных дорог и т.д.

Согласно Декларации прав и свобод человека, принятой нашим государством,
а значит и обязательной для претворения в жизнь, каждый человек имеет
право на труд и его результаты, на благоприятные условия труда и защиту
от безработицы (ст. 23), на достаточный и достойный уровень жизни,
улучшение условий жизни и социальную защищенность, на социальное
обеспечение в старости, в случае болезни, утраты трудоспособности и
утраты кормильца, а также при рождении ребенка (ст. 25), на охрану
здоровья, включая бесплатное пользование широкой сетью здравоохранения
(ст. 28). Реализация этих прав предполагает принятие ряда
законодательных актов, направленных на защиту трудовых прав и гарантий
работников наемного труда. Среди них законы о разрешении трудовых споров
и конфликтов, о регулировании оплаты труда.

До сих пор регулирование трудовых отношений в стране, т.е. отношений
между работодателем в лице государства и наемным работником,
осуществлялось системой мер, которая складывалась на протяжении
десятилетий. Эта система представляет собой сложный комплекс
законодательных актов, административных норм, судебно-правовых
установлений, прямых действий исполнительных органов власти. Ее
важнейшими элементами являются: трудовое законодательство; социальные
административные органы, контролирующие и регулирующие взаимоотношения
работодателей и трудящихся (Министерство труда, Министерство социальной
защиты); судебно-правовые органы, призванные толковать и защищать нормы
трудового права, а на практике трансформирующие эти нормы;
коллективно-договорный процесс, в ходе которого характер и содержание
трудовых отношений определяются руководителями предприятий и
организаций, с одной стороны, и профсоюзами – с другой, непосредственно
за столом переговоров.

Превращение основного фактора производства — рабочей силы в товар, а
отсюда и заработной платы — в основной источник существования для
большой массы населения, породило особый вид социальной незащищенности —
высокую вероятность того, что достигнутый уровень материального
благосостояния может понизиться вследствие утраты заработка. Причем
такая возможность не связана с личностными характеристиками отдельного
человека и не зависит от его усилий, она определяется социальными
причинами и поэтому носит массовый, общественный характер.

Углубление общественного разделения труда и развитие рыночных отношений
нарушают непосредственную связь работника и его дохода с конкретным
продуктом труда, с одной стороны, а с другой — разрушают традиционные
формы материального обеспечения и социальной защиты за счет семейных и
общинных форм ведения хозяйства и жизнеобеспечения.

Потеря средств к существованию в виде заработка может иметь целый ряд
причин, основными из которых являются:

а) занятость в отмирающей отрасли производства или в отмирающей
профессии, вследствие чего отсутствует спрос на данную рабочую силу;

б) утрата способности к труду вследствие болезни, несчастного случая,
старости, инвалидности;

в) технологическая перестройка производства, отрасли, оставляющая
работника за порогом предприятия в связи с повышением требований к
уровню его образования;

г) экономический кризис в стране, кризис перепроизводства, вызывающий
безработицу.

Наличие такого явления, как трудовой риск, обусловило возникновение
социального страхования как особой формы социально-экономической защиты
работника на этапе становления рыночной экономики.

Однако в задачи социального страхования входит не столько выплата
денежных сумм и компенсаций, сколько создание правовых и экономических
условий, стимулирующих стремление трудиться эффективно, что обеспечивает
благосостояние и человека, и всего общества. Через социальное
страхование защищаются трудовые права, осуществляются основные
социальные гарантии населения в области трудовых доходов, особенно в
периоды массовой безработицы.

Существующая в настоящее время в России система социального страхования
справляется со стоящими перед ней задачами лишь частично.
Государственные фонды социального страхования сегодня весьма маломощны и
более или менее устойчиво действуют лишь в части обслуживания
ограниченного круга государственных служащих. Работники же большинства
сфер деятельности остаются практически незащищенными. Многие виды
социальной защиты или неразвиты, или совсем отсутствуют. По существу нет
защиты и от произвола при увольнении, и от последствий травматизма на
производстве, когда у пострадавших нет почти никакой надежды пройти
полный курс медицинской, социальной и профессиональной реабилитации.

Но самое главное — социальная защита не отвечает складывающимся условиям
хозяйствования, и этим отчасти объясняются трудности становления
рыночных отношений в стране.

Объективной предпосылкой создания системы социального страхования,
отвечающей потребностям общественного развития, является осознание и
государством, и предпринимателями, и работниками того факта, что
отсутствие системы защиты может стать причиной дестабилизации общества.
Однако осознание этого факта происходит очень трудно и нередко на фоне
перманентного конфликта между основными субъектами общества.

В истории социальных завоеваний трудящихся в развитых странах
прослеживается несколько этапов их упорной борьбы за свои права.

На первом этапе становления рабочего движения, борьбы трудящихся за свои
права появились законы, регулирующие условия труда и найма. На втором
этапе, тесно связанном с деятельностью профсоюзов, сфера применения
страхования расширилась: увеличилось количество профессиональных групп
трудящихся, охваченных страхованием, возросли уровень и
продолжительность выплат пособий, участие предпринимателей и государства
в системе страхования. На третьем этапе в сферу социального страхования
были вовлечены и трудящиеся с непостоянной или неполной трудовой
занятостью, а также работающие самостоятельно, и другие лица. Это
означает, что общество осознало ответственность за неимущих членов,
нуждами которых эта ответственность измеряется.

В западных странах фактически более ста лет действует трехсторонний
принцип ответственности за социальную защиту граждан, за ее
финансирование. Сторонами, участвующими в финансировании, являются
каждый трудозанятый гражданин, работодатель и государство.

В нашей стране эта система развивалась с отставанием. Причем, если в
начале века ее развитие шло в том же направлении, что и на Западе, то с
40-х годов она была передана профсоюзам и огосударствлена. Система
социального страхования, существовавшая в нашей стране, как уже
говорилось, была приспособлена к условиям господства государственной
собственности, а значит, давала государству монопольные права определять
виды и условия страхования, размер страховых взносов, перераспределять
страховые ресурсы между страхователями, отраслями и территориями.

В настоящее время произошли определенные изменения в политике
государства. В Конституции РФ наряду с провозглашенными гарантиями
социального соцобеспечения «поощряется добровольное социальное
страхование». Изменения в социальном страховании будут происходить
неизбежно и уже происходят. До сих пор не решен вопрос о соблюдении
принципов социальной справедливости применительно к наемным работникам,
не задействованы стимулы повышения качества работы, наблюдаются крайние
проявления большой дифференциации и, в то же время, уравниловки в оплате
труда, трудно идет процесс решения проблемы адресности помощи. Успех
социальной защиты в нашей стране во многом будет зависеть от организации
системы защиты, от соответствия ее структуры изменившимся условиям.

Переход к многоукладной экономике, развитие рыночных отношений,
многообразие форм собственности обусловливают появление потребностей в
создании принципиально иной модели социального страхования. Новые формы
государственного устройства исключают излишнюю централизованность
управления системой страхования, а децентрализация процесса
распределения требует создания социальной защиты трудящихся на
принципиально иной основе. Формы защиты и их организация различаются по
видам, по особенностям и специфике, поскольку каждый вид социального
риска имеет свою природу и по-разному проявляется в зависимости от того,
какая категория трудящихся в него вовлечена.

Для того, чтобы социальное страхование определилось как социальный
институт, необходим ряд предпосылок.

Первая — экономические условия, позволяющие государству и
предпринимателям взять на себя расходы по социальной защите, и понимание
ими того, что без такой защиты размеры материального урона, который
понесет общество, будут гораздо большими, чем затраты на ее
осуществление.

Вторая предпосылка имеет социальный характер. Она заключается в том, что
общество сознательно относится к необходимости решения проблем
социальной защиты трудящихся и их семей.

Третья предпосылка — массовое рабочее движение, организованное снизу
(самоорганизация трудящихся в форме профсоюзов) и соединенное с
движением сверху (законодательные меры), с целью решения проблем
социальной защиты.

Таким образом, потребность в социальном страховании возникает на
определенном этапе экономического и социального развития общества. Для
становления и функционирования социального страхования необходима
надежная система социальной и демографической статистики, поскольку
социальное страхование основывается на количественной оценке и
предварительном учете степени риска. Социальное страхование
предусматривает несколько видов услуг: денежные выплаты, компенсации,
лечение, реабилитацию, профилактику. Последние компоненты приобретают
все большее значение в наше время и эффективность всей системы
определяется именно ими.

Однако для нормального воспроизводства населения, трудового потенциала
страны, недостаточно только социального страхования, которым
охватывается преимущественно трудозанятое население, что ведет к
ограничению круга людей, получающих поддержку. Должна быть хорошо
развита система социальной защиты, которая включала бы еще один важный
элемент — предоставление услуг и выплат в рамках социальной помощи.
Только при эффективной работе этих двух форм социальной защиты и может
быть достигнута цель, ради которой они создаются.

Но необходимо четко представлять, что социальные пособия, или
вспомоществование, и социальное страхование это различные формы
социальной защиты населения как трудообеспеченного, так и незанятого.
Соответственно, в рамках этих форм по-разному решаются многие вопросы
социальных гарантий, в том числе и финансовые.

Разделение социальной защиты на социальное страхование и социальную
помощь определяется прежде всего тем, что они финансируются из разных
источников. Социальное страхование осуществляется за счет страховых
(целевых) взносов работодателей и трудящихся. Фонды социальной помощи
складываются из бюджетных ассигнований, т.е. за счет налогообложения. Их
основные характеристики представлены в схеме 1.

Социальная защита в обществе выполняет ряд очень важных функций, помимо
поддержки обездоленных. С ее помощью производится перераспределение
доходов, на практике осуществляются принципы социальной справедливости.

Перераспределение может идти в трех направлениях.

Первое: горизонтальное перераспределение между плательщиками налогов или
взносов и получателями пособий (например, между семьей с детьми и
бездетной семьей).

Второе: вертикальное перераспределение, определяемое прогрессивным
характером связанных с заработной платой взносов и ослаблением
зависимости от заработной платы при исчислении выплат.

Третье: возрастное перераспределение между молодыми и пожилыми членами
общества.

Вместе с тем, понятно, что это взаимосвязанные формы, которые должны
органично дополнять друг друга. Однако особенности функционирования
каждой из них предполагают использование различных мер, направленных на
их становление и развитие.

Схема 1. Особенности социального страхования

и социальной помощи

Социальное страхование Социальная помощь

1. Финансирование обычно осуществляется за счет работодателей и
трудящихся с участием государства. 1. Финансируется за счет государства
и местных бюджетов.

2. Участие населения является обязательным. 2. Выплаты производятся
законодательно определенным категориям нуждающихся.

3. Выплаты производятся из специальных фондов, формируемых на основе
взносов. 3. При оценке права на пособие учитываются доходы и размер
собственности нуждающихся. Не все составляющие могут учитываться (личные
накопления и пр.).

4. Зачастую не требуется дополнительных средств, так как часть фондов
может быть инвестируема с целью получения прибыли. 4. Целью выдачи
пособия является доведение уровня доходов до определенного обществом
минимума с учетом размера семьи, обязательных выплат и т.д.

5. Право лиц на пособие определяется их взносами без учета нуждаемости.
5. В отличие от социального страхования размер пособий определяется
законом.

6. Размер взносов и выплат может быть прямо связан с социальным
положением лица (вдова, инвалид и т.д.) или с его заработком.

7. Страхование от несчастного случая на производстве обычно полностью
финансируется работодателем. Участие государства возможно.

Следует отметить, что простого осознания всей сложности формирования и
развития рыночной экономики и трудностей, связанных с созданием
соответствующих систем социальной защиты и социального страхования еще
недостаточно для того, чтобы обеспечить эффективное осуществление этих
процессов. И наверное, в немалой степени это связано с тем, что
обществом еще не до конца осознана взаимозависимость,
взаимообусловленность экономической и социальной сфер жизни, а также
нежизнеспособность системы социального страхования, которая со всеми
своими недостатками пришла в нашу жизнь из прошлых времен, когда
господствовали принципиально иные социально-политические и экономические
отношения.

Многолетний мировой опыт показал, что реформу социальных служб
следует считать неразрывной составной частью экономической и финансовой
стратегии любого государства. Однако этим опытом пренебрегли сегодняшние
реформаторы, которые упорно придерживаются старой последовательности:
сперва рост, потом распределение; сперва прекращение инфляции, затем
создание рабочих мест; сперва свободная торговля, потом
индустриализация; сперва заплати, потом получи покупку.

Результаты такого подхода видны повсеместно: проблема занятости
приобрела универсальный характер; дезорганизация жизни в городе и на
селе привела к массовому обнищанию населения, росту профессиональных
заболеваний, сокращению продолжительности жизни; социальное обеспечение
и пенсионные фонды, где они существуют, постоянно испытывают финансовые
затруднения, не говоря уже о чрезвычайно низком уровне соответствующих
выплат по социальному страхованию. Социальная политика находится на
втором плане, о чем свидетельствует тот факт, что только спустя пять лет
после начала экономического реформирования Правительство Российской
Федерации своим решением приняло 26 февраля 1997 г. (очевидно, в связи с
ростом социального напряжения в обществе) Программу социальных реформ в
Российской Федерации на период 1996-2000 гг., в частности, по
реформированию социального страхования. Будет ли эта Программа
претворена в жизнь — трудно сказать, поскольку в ней не указаны
источники финансирования намеченных реформ.

Отсутствие сбалансированности экономической и социальной политики
привело к тому, что действующая система социального страхования утратила
основные признаки страховых отношений и фактически превратилась в часть
налоговой системы государства. По существу, страховые взносы предприятий
не базируются на оценке социальных рисков. Скорее они представляют собой
разновидность налога, взимаемого и перераспределяемого государством для
выплаты социальных пособий и пенсий через многофункциональные
централизованные фонды (Пенсионный фонд и Фонд социального страхования).

Сегодня уже ясно видно, что существующая система социального страхования
имеет ряд значительных недостатков.

Один из них заключается в том, что в ее рамках продолжают действовать
разные стандарты социальной защиты. Нормы социальной защиты не увязаны с
размерами платежей в соответствующие фонды. Это, в частности, относится
к досрочным (льготным) пенсиям, санаторно-курортному обслуживанию,
размерам пособий по временной нетрудоспособности. В результате уровень
социальной защиты отдельных категорий трудящихся различен, хотя их
взносы по социальному страхованию одинаковы.

Действующий порядок уплаты предприятиями страховых взносов со всех
расходов на оплату труда работников и исчисление пенсий из заработка,
ограниченного определенным размером, вызывают серьезные возражения со
стороны предприятий с высоким уровнем оплаты труда и в первую очередь –
негосударственных предприятий. Их руководители и работники справедливо
считают свои взносы в систему социального страхования и обеспечения
завышенными. Они высказываются за выход из общей системы и за создание
систем социального страхования, объединяющих предприятия из различных
секторов экономики.

Другим серьезным недостатком является то, что в преобразованиях данной
сферы наибольшее внимание уделяется организационным и финансовым
вопросам. Однако суть процесса децентрализации, а также создания
автономных систем страхования и обеспечения состоит не только в
организации финансового возмещения утраты трудоспособности, но и в
формировании соответствующей инфраструктуры, обеспечивающей приемлемый
уровень социальных услуг. Это относится к медицинскому обслуживанию, к
службам помощи безработным и особенно к социальной защите пострадавших
на производстве, поскольку фактически отсутствуют системы медицинской,
социальной и профессиональной реабилитации.

Много нерешенных проблем связано с реформой правового регулирования
социального страхования. В соответствии с действующим законодательством
(ст. 226 КЗОТ РСФСР) управление государственным социальным страхованием
с 1933 г. осуществляют профсоюзы. В связи с ликвидацией ВЦСПС и
созданием в последние годы различных профсоюзных структур наметилась
тенденция к обособлению и выделению фондов социального страхования в
рамках отдельных отраслей, подотраслей и даже предприятий. Такие
действия можно квалифицировать как осознанное разрушение сложившейся
системы, растаскивание ее на «лоскутные» системы социальной защиты.

В соответствии с решением правительства и Совета Федерации независимых
профсоюзов России от 25 декабря 1990 г. и от 4 января 1992 г. по
совершенствованию управления и порядка финансирования расходов на
социальное страхование, создан Фонд социального страхования Российской
Федерации и открыты единые текущие счета для республиканского и
регионального отделений фонда. Создание фонда позволило приостановить
развал системы социального страхования, но острота проблемы не снята.
Главная причина состоит в том, что существующая система не приспособлена
к условиям многообразия форм собственности, ей недостает гибкости в
передаче полномочий управления на более низкие уровни управления, нет
механизма контроля за формированием и расходованием средств в интересах
работников.

Не менее важным является и вопрос о финансовом обеспечении системы
социального страхования. Мировая практика свидетельствует, что самым
надежным и испытанным методом в рыночных условиях является трехканальное
формирование фондов, когда большая часть нагрузки приходится на
нанимателей, а меньшая распределяется между работниками и государством,
заботящемся о самых незащищенных слоях населения.

Непосредственное участие в финансировании фондов социального страхования
позволяет трудящимся влиять на уровень социальной защиты, что имеет
большой смысл в условиях перехода к рыночным отношениям. За рубежом, как
уже отмечалось, применяется долевое участие трудящихся и предприятий в
страховых взносах. В нашей стране, видимо, такая практика будет
внедряться с трудом, поскольку за семьдесят лет сложились свои традиции
в сфере социального страхования. Кроме того, низкий уровень заработной
платы подавляющего большинства работающих, существующие у них стереотипы
социальной справедливости не позволят быстро внедрить новую финансовую
модель социального страхования. Она должна вводиться постепенно,
поэтапно.

Еще одна проблема связана с тем, что страховые взносы предприятия никак
не зависят от уровня профессиональных рисков, нанесения вреда здоровью.
Все предприятия, независимо от степени опасности и вредности работ,
уровня производственного травматизма и профессиональной заболеваемости,
величины утраты трудоспособности, отчисляют одинаковые страховые взносы
в Фонд социального страхования.

Существующий порядок сбора, аккумуляции страховых взносов и
централизованное распределение поступающих средств между отдельными
видами социального страхования и обеспечения делает неявной связь между
страховыми случаями, которые охватываются социальным страхованием
(болезнь, несчастный случай на производстве, материнство, старость),
взносами предприятий и получением застрахованными пособий и пенсий.

Переход предприятий и организаций к рыночным отношениям высветил ряд
противоречий в системе социального страхования. Среди них наиболее
важные:

1. государство отказывается от своей доминирующей роли и делегирует
права и полномочия на региональный уровень и на уровень предприятий.
Происходит отказ от принципов бесплатности социальных услуг, начинает
считаться нормой их оплата. Переход к системам платной медицины,
социального обеспечения вызывает резкий рост финансовой нагрузки на
предприятия. В этой связи возникает задача оптимизации страховых взносов
как по всем, так и по отдельным платежам в Пенсионный фонд, в Фонд
социального страхования, в Фонд занятости, в Фонд медицинского
страхования.

Существующий централизованный характер управления системами социального
страхования по отдельным его видам требует новых подходов к координации,
а также передачи ряда функций управления основным субъектам страхования
— страхователям и застрахованным;

2. переход к рыночным отношениям — длительный процесс, и для переходного
периода характерно снижение доли инвестиций, быстрые темпы физического и
морального износа основных фондов, а следовательно, значительное
понижение уровня охраны труда, ухудшения состояния производственной
среды, зачастую неконтролируемый рост интенсивности труда. В результате
происходит резкое повышение профессиональной и производственно
обусловленной заболеваемости, производственного травматизма, ухудшения
состояния здоровья трудящихся, особенно в отраслях с высоким уровнем
профессионального риска.

Хозяйственная самостоятельность для многих предприятий оборачивается
финансовой неустойчивостью, что обусловливает, в свою очередь,
необходимость усиления роли социального страхования как важнейшего и
определяющего института социальной защиты. Тенденции возрастания
страховых выплат, финансовой напряженности страховых фондов требуют
создания целого ряда финансовых буферов и противовесов, например,
социального банка для перестраховки между основными видами страхования,
а также механизма страховой солидарности различных профессиональных
групп трудящихся. Это особенно важно для отраслей с высоким уровнем
профессионального риска (угольная и другие отрасли горнодобывающей
промышленности), которые в новых условиях без солидарной помощи других
отраслей не смогут обойтись.

В этой связи координирующая роль государства резко возрастает. Требуется
законодательное определение величины страховых взносов в различные
отрасли социального страхования, нормативное определение
минимально-необходимых уровней социальных гарантий, создание механизмов
страховой солидарности отдельных профессиональных групп трудящихся, а
также механизмов увязки страховых взносов с уровнем рентабельности
отраслей, прибыли и налоговых отчислений;

3. стремление правительственных и законодательных органов создать
принципиально новые структуры социального страхования, игнорируя их
профессиональную принадлежность и накопленный опыт, вызывает целый ряд
нежелательных последствий. К их числу можно отнести следующие:

– средства социального страхования отчуждаются от страхователей, и их
расходование становится бесконтрольным;

– значительно увеличивается аппарат управления, неизбежно сокращаются
расходы на профилактику заболеваемости и реабилитационные услуги,
поскольку систему здравниц профсоюзы фактически передали коммерческим
структурам;

4. сложный социально-экономический и политический характер современных
преобразований, в том числе, и в области социального страхования,
вызывает необходимость качественно нового стратегического
(законодательно) и оперативного (контрольно-распорядительного)
управления в этой сфере. В условиях коренной ломки экономической модели
хозяйствования реформу системы социального страхования проводить трудно
вдвойне. Сложившиеся в сознании населения упрощенные стереотипы
представлений о социальном страховании как объекте особых забот
государства и профсоюзов затрудняют выработку его новой модели.
Необходимо проведение разъяснительной работы в обществе (среди населения
и управленческого аппарата всех уровней), в ходе которой должны быть
доказательно представлены положения о том, что успешное осуществление
всех социально-экономических реформ возможно только при достижении
общественного согласия относительно уровня социальной защиты трудящихся
и всего населения, ее важнейших составляющих на переходный период.

В нынешних условиях реформирование общества далеко не всегда происходит
согласованно, и изменения в социальной сфере не увязываются с
протекающими экономическими и политическими процессами. В итоге в
основном сохраняется прежняя система социального страхования, принципы
ее организации и функционирования. Из недостатков этой системы можно
указать следующие:

– не работает принцип личной заинтересованности гражданина в
формировании достойных условий жизни, т.е. у людей отсутствует
стремление быть застрахованными по различным видам социального
страхования как в обязательной, так и в добровольной формах;

– не развита система социального страхования, ее инфраструктура,
отсутствует многообразие видов;

– не создана система расчетов финансовых средств для различных (или хотя
бы отдельных) видов страхования, не учитываются профессиональный и
региональный признаки;

– не развиты принципы самоорганизации и самоуправления системы
социального страхования и сеть негосударственных учреждений страхования,
практически не привлечены к управлению непосредственные участники
страхования — работники и работодатели, в результате отсутствует ее
«прозрачность», а значит, и доверие к ней.

Принципиальными недостатками отечественной системы социального
страхования можно считать:

– устраненность страхователей от участия в управлении системой;

– отсутствие в финансовом механизме системы возможности оценки
финансовой нагрузки на плательщиков;

– несоответствие страховых выплат страховым рискам.

Последнее приводит к недостаточности социальной защиты и
разбалансированию всей системы социального страхования. К сожалению, при
ее реформировании и создании новой системы наибольшее внимание уделяется
процессам децентрализации и некоторым другим организационным вопросам,
но работа по созданию механизма определения размеров взносов по
социальному страхованию, установлению порядка финансового возмещения
утраты работоспособности, формированию соответствующей инфраструктуры по
обеспечению приемлемого уровня социальных услуг так и остается вне поля
зрения реформаторов.

В области социального страхования не решены еще вопросы как
управленческого (не разграничены пределы компетенции между центром и
субъектами Российской Федерации), так и действующего законодательства —
сохраняются и продолжают действовать устаревшие нормативные акты, не
соответствующие изменившимся экономическим условиям и другим
законодательным актам.

Произошедшие изменения еще не позволяют считать, что система социального
страхования в достаточной степени адаптировалась к современным
социально-экономическим условиям. Эти изменения должны быть более
существенными.

С введением так называемых социальных пенсий пенсионное обеспечение
получают и те, кто ранее не работал по разным причинам. Пособия по
социальному страхованию теперь могут получать не только причисляемые к
категории наемных работников, но и так называемое самозанятое население:
члены кооперативов, фермеры и даже работники религиозных организаций.
При начислении пособий сняты ограничения на заработок. Существенные
изменения затронули и систему охраны материнства и детства: увеличены
сроки выплат по беременности и родам, семейные пособия получают теперь
все семьи, имеющие детей. Кроме того, были приняты законы о медицинском
страховании и на случай безработицы.

Однако эти меры можно определить скорее как частные, а не как
конструктивные. С их помощью не преодолеваются «недостатки системы
социального страхования, сложившиеся в условиях централизованного
административно-планового ведения хозяйства». По существу отдельные
изменения в законодательстве, в основном, негативно влияют на его
целостность, так как при этом страдает социальная защищенность граждан.
Расширение охвата пенсионным обеспечением не приблизило размеры пенсий к
уровню прожиточного минимума, к тому же сегодня практически не
учитывается трудовой стаж.

Система социального страхования в условиях социалистического общества
решала иные задачи. Принципиально другими были социальная политика и
роль государства. Тогда цель существования системы сводилась к решению,
по преимуществу, двух задач: определению пропорций экономического
развития и формированию общественных фондов потребления. Политика
государства заключалась в жестком регулировании не только экономической
сферы, но и жизни всего общества. Предприятия выступали инструментом
проводимой государством политики, и их социальная и экономическая
функции совпадали с государственными. Предприятия, в зависимости от
приоритета той или иной отрасли, предоставляли работникам
соответствующий уровень социально-экономического обеспечения.

В таких условиях ни социальная, ни экономическая политика не могли
саморазвиваться, и миф о возможности построения социалистического рая на
земле рухнул. Но, видимо, сильна тяга к мифотворчеству, и на смену
утраченному пришел новый миф, в котором тот же рай представлялся уже на
основе капиталистических отношений. С началом общественных
преобразований существовавший ранее «конфликт труда и государства» в
определенном смысле удалось преодолеть, но почти сразу же пришлось
столкнуться с новым — «конфликтом труда и капитала», который хорошо
знаком странам с рыночной экономикой. Эти страны пытаются разрешить
данный конфликт с помощью проведения соответствующей социальной
политики.

Несовершенство действующей системы социального страхования обусловлено
прежде всего тем, что не была разработана методология ее реформирования,
большее внимание уделялось решению частных вопросов. Разработчики
законопроектов часто стремятся удовлетворить интересы лишь какой-то
одной из сторон — участников социального страхования, забывая, что без
комплексного согласования интересов всех участников эффективной эта
система быть не может.

Безусловно, изменения в области социальной защиты произошли, и прежде
всего они относятся к пенсионному обеспечению, медицинскому страхованию,
к сфере занятости, к обеспечению при временной утрате трудоспособности.
В частности, в этих видах страхования были созданы автономные
внебюджетные фонды. Однако необходимо еще раз подчеркнуть, что
социальная политика в целом, направлена преимущественно на решение
частных вопросов, а не на выработку методологии, или идеологии,
общественных преобразований.

2. Принципы построения системы социального страхования

Реформирование, безусловно, длительный процесс, но поэтапное развитие
осуществления его представляется реальным. «Известно, что перестройка
системы социальной защиты населения вызвана экономическими реформами,
осуществляемыми в России в настоящее время. Ее эффективность зависит от
четкого представления о роли системы в социальной жизни, об ее
механизмах, субъектах и объектах».

На смену единой системе государственного социального страхования сегодня
приходит новая, с разветвленной сетью внебюджетных видов страхования:
социального, медицинского, пенсионного, а также связанного с проблемой
занятости. Сюда же входит и добровольное, т.е. негосударственное
социальное страхование.

Социальное страхование существует в различных видах и зависит от причин
потери заработка: страхование от несчастных случаев, на случай болезни,
по старости, по инвалидности, страхование материнства, на случай потери
кормильца и по безработице. Оно имеет разные формы и соответствующие
способы их организации: обязательное, добровольное, а также ряд
переходных форм, которые можно определить как «условно обязательное
страхование». Страхование может иметь общегосударственный характер, а
может быть местным.

Но, несмотря на наличие разнообразных форм, сохраняются некие общие
принципы социального страхования. В частности, в Декларации прав
человека социальное страхование определено как форма социальной защиты
при наступлении случая социального риска и потери средств к
существованию по независящим от человека причинам. Отсюда следует, что
цель социального страхования — обеспечить трудящимся прежде всего
экономическую защиту при наступлении разных случаев, которые приводят к
потере дохода и утрате возможности заработка. К такого рода страховым
случаям относятся: временная нетрудоспособность, инвалидность, старость,
рождение ребенка и уход за ним, смерть, и др.

Одним из важных принципов, обеспечивающих существование и развитие
системы соцстраха, должна стать личная ответственность каждого
гражданина за сохранение своего благосостояния, которая обеспечивается
его участием как в финансировании, так и в управлении системой. Для
рыночной экономики, а значит, и для социального страхования, принцип
личной ответственности является основным. Согласно этому принципу каждый
человек должен самостоятельно принимать решение, каким образом он
участвует в экономической жизни общества и как он обустраивает свою
жизнь. Личная свобода сопряжена с личной ответственностью за принятие
решений.

Система социального страхования характеризуется также принципом
солидарности, что означает: размер взносов зависит от величины доходов
страхуемого, а получаемые по системе социального страхования услуги — от
состояния его здоровья и соответствующих потребностей. Важно
подчеркнуть: социальное страхование финансируется за счет страховых
взносов как трудящихся по найму, так и предпринимателей, и лишь в
некоторых случаях могут привлекаться средства госбюджета. В то же время
социальная помощь строится исключительно на использовании госбюджетных
средств; из них выплачиваются пособия нуждающимся, тогда как в
страховании организуются специальные страховые фонды. Тем самым
трудящиеся с более высоким заработком оказывают определенную
компенсационную помощь тем, чьи заработки ниже.

Социальное страхование — это по сути институт социального партнерства,
солидарности и соглашения, и уровень его развития определяется
социальной зрелостью основных субъектов — работников, предпринимателей и
государства, балансом сил и согласованностью их интересов. В рамках
социального страхования не только производятся материальные выплаты,
компенсирующие утрату доходов при наступлении страхового случая, но и
оказываются услуги: профилактические, лечебные, реабилитационные,
значение которых с развитием страхования возрастает, и в итоге именно
они определяют эффективность этой системы.

Цель социального страхования — профилактика, снижение уровня социального
риска для трудового населения и компенсация при наступлении страховых
случаев. Цель социальной помощи — поддержка наиболее уязвимых категорий
населения, доведение уровня их доходов до определяемого обществом
некоторого минимума, например, прожиточного.

Зарубежный опыт развития систем социального страхования свидетельствует,
что необходимыми условиями обеспечения действенной защиты могут
считаться следующие:

– осознанное участие населения в социальном страховании;

– согласованные действия правительства, союзов предпринимателей и
профсоюзов, достигаемые на основе принципа трипартизма;

– полная ответственность партнеров за обеспечение действенной защиты
трудящихся.

В соответствии с этим основу новой модели социального страхования должны
составлять следующие направления:

– определение роли, прав и обязанностей основных субъектов социального
страхования;

– законодательное закрепление основных видов социального страхования;

– разработка минимальных норм социальной защиты для каждого вида
страхового случая, определение порядка назначения пособия и оказания
всех видов социальной помощи;

– определение основных источников финансовых поступлений в фонды
социального страхования и обоснование модели распределения финансовых
расходов между всеми участниками;

– определение состава и структуры органов страхования, их функций,
полномочий, ответственности гарантов надежности социальной защиты.

С развитием рыночной экономики переход к системе социального страхования
на новых принципах закономерен, но при этом принципиально меняется роль
каждого субъекта.

Государство перестает быть единственным собственником средств
производства и главным страхователем, но оно остается одним из
участников системы социального страхования.

Его основными функциями становятся:

– формирование экономических и правовых предпосылок, условий для
становления и развития социального страхования, включая содействие
развитию инфраструктуры; создание законодательной базы социального
страхования, определение обязательных его видов, а также размеров
страховых взносов, пособий и услуг;

– гарантирование социальной защиты в области социального страхования,
контроль за исполнением законов и за уровнем обеспечения социальной
защищенности трудящихся;

– посредничество в области трудовых отношений с целью согласования
интересов субъектов этих отношений;

– оказание необходимой целевой помощи наиболее социально-уязвимым
категориям населения в рамках социальной помощи, а также финансовое
участие в некоторых видах социального страхования, предполагающих долю
ответственности государства.

Работодатели (или предприятия):

– участвуют в социальной защите своих работников в процессе трудовой
деятельности, а также в социальном обеспечении при утрате ими
трудоспособности или прекращении трудовой деятельности вследствие
сокращения рабочих мест, либо при выходе на пенсию;

– финансируют расходы на страховую защиту, а также на проведение
профилактических мер по предупреждению травматизма и профессиональных
заболеваний.

Работник несет личную ответственность за свое здоровье и благосостояние,
платит страховые взносы и активно участвует в управлении социальным
страхованием. Право на участие в управлении он может реализовать как
непосредственно, так и через представителей, которыми выступают
профсоюзы или другие общественные организации, являющиеся посредниками в
системе не только социально-трудовых отношений на производстве, но и
социального страхования.

Обязательность социального страхования не предполагает получения
согласия от страхуемого, т.е. действует автоматически, но его права в
данной системе ни в коей мере не умаляются. Страхуемый лично ответствен
за собственные здоровье и благосостояние в условиях трудовых отношений,
поскольку ответственность должна быть справедливо распределена между
всеми участниками этих отношений.

Принцип личной ответственности в рамках системы социального страхования,
как мы уже говорили, с необходимостью дополняется принципом
солидарности, выражающимся в перераспределении средств между людьми с
разными уровнями дохода (заработка), целью которого является обеспечение
возможности получения каждым трудящимся достойного уровня поддержки при
потере трудоспособности.

На основании вышесказанного можно сформулировать основные положения
Концепции социального страхования.

Первое положение состоит в том, что социальное страхование должно
разделяться на отдельные виды. «Только в этом случае обеспечивается
максимальный учет природы риска, точный расчет финансовых средств,
необходимых для страхования отдельных видов риска и исключается скрытое
перераспределение средств». Обеспечение страхуемых (страхователей) по
принципу однородности и общности интересов способствует повышению
эффективности социальной защиты. Это также способствует осознанию
важности такой формы социальной защиты и росту солидарности.

Второе положение заключается в том, что в основе разделения социального
страхования на виды должны лежать конкретные социальные риски как
«функциональный признак защиты», что повысит адресность защиты и сделает
более совершенным финансовый механизм ее обеспечения. Защита должна быть
направлена на минимизацию рисков, наиболее полное обеспечение при их
наступлении и на проведение комплекса профилактических мер.

Исходя из того, что социальное страхование в целом взаимоувязано с
трудовой деятельностью, основными видами его могут быть следующие:

– медицинское страхование;

– страхование на случай безработицы;

– страхование пенсий, в том числе должны учитываться разные причины
выхода на пенсию: по старости, по инвалидности, в результате общих
заболеваний и несчастных случаев;

– страхование по болезни, когда последняя влечет за собой временную
утрату трудоспособности;

– страхование от несчастных случаев на производстве, которые могут
носить характер производственных травм или профессиональных заболеваний
и повлечь как временную, так и постоянную утрату трудоспособности.
Последний вид социального страхования целесообразно сделать
самостоятельным в виду специфики его природы, требующей особого внимания
и организационного построения. На этом остановимся чуть позже.

Социальное страхование должно иметь комплексный системный характер,
чтобы «все поле социального риска было обеспечено соответствующими
формами защиты». От этого во многом будет зависеть эффективность не
только каждого вида страхования, но и всей системы.

Третье положение относится к созданию различных форм социального
страхования. Учитывая разнообразие условий труда и
природно-климатических зон в России, предлагается использование трех
обязательных форм страхования — общего, профессионального и
территориального.

Общее социальное страхование обязательно для всех трудящихся без учета
формы собственности предприятий. В профессиональном страховании
учитывается уровень профессионального риска, который свойствен некоторым
отраслям промышленности и профессиям. Территориальное страхование
необходимо для проживающих в сложных или экстремальных
природно-климатических условиях, от которых может зависеть и специфика
труда.

Реализация указанных и иных концептуальных принципов социального
страхования требует прежде всего разработки законодательного акта
«Основы социального страхования в РФ» как некоторого «кодекса» либо
«рамочного закона». Он должен стать базовым для разработки и создания
различных видов (систем) социального страхования, соответствующих
нормативных актов.

При реформировании системы соцстраха встают следующие неотложные задачи:

– изменение правового статуса органов страхования, т.е. выведение их
из-под непосредственного государственного руководства, и подтверждение
их автономности;

– создание системы социального страхования от профессиональных рисков,
от производственных травм и профессиональных заболеваний;

– приведение в соответствие финансового обеспечения профессиональных и
региональных, т.е. досрочных, пенсий, пенсий за выслугу лет с
численностью работников, пользующихся этими правами, и с критериями
профессионального риска;

– создание механизмов защиты средств социального страхования от
инфляции;

– на межотраслевом и межрегиональном уровнях создание центров
реабилитации и разного рода научно-исследовательских центров для
изучения проблем развития социального страхования;

– для самозанятого населения создание специальных региональных и
отраслевых касс как для сбора средств, так и для осуществления выплат по
социальному страхованию;

– создание социальных судов для разрешения споров в области социального
страхования.

Все перечисленные мероприятия составляют первый этап реформирования
системы социального страхования. Меры по дальнейшему совершенствованию
тех или иных его видов и форм необходимо осуществлять в полном
соответствии с общей социально-экономической политикой страны.

Анализ практики и тенденций развития систем социального страхования в
развитых странах, а также принципиальных положений, заложенных в
конвенциях и рекомендациях МОТ и МАСО, свидетельствует о том, что
важнейшими методологическими подходами, на базе которых целесообразно
совершенствовать и развивать систему социального страхования, могут
служить следующие принципиальные положения.

Первое. Повышение уровня социальной защиты трудящихся возможно при
согласованных действиях правительственных, предпринимательских и
профсоюзных структур, всех членов общества. Требуется достижение
социального согласия в обществе с помощью совершенствования механизмов
социального страхования и обеспечения. Каждый член общества должен
осознанно участвовать в оказании помощи своим согражданам, нуждающимся в
поддержке, будучи уверенным, что в свое время и ему будет оказана
помощь.

Второе. Совершенствование таких механизмов социальной защиты, какими
являются системы социального страхования и социальной помощи, возможно
при условии гармонизации отношений основных субъектов: трудящихся (их
семей), работодателей и государства. Выполнение соответствующих
обязанностей означает, что на переходном этапе (который переживает
Россия) требуется перераспределение ресурсов и направление части их на
поддержку мер по сохранению приемлемого и доступного уровня жизни.

Изменение пропорций этого перераспределения касается всех субъектов.
Масштабы перераспределения зависят от наличия ресурсов и целей,
поставленных каждой из заинтересованных сторон. Но перераспределение
должно в обязательном порядке предусматривать обеспечение базового
прожиточного минимума с такими размерами выплат (страховых сбережений),
которые позволяют достойно преодолевать трудности.

В этой связи одной из основных целей в области социальной защиты
является построение механизмов по сбалансированию интересов всех
субъектов, по гармонизации общей ответственности, включающей в себя
общенациональную, коллективную и личную ответственность.

Третье. Совершенствование механизмов социальной защиты возможно при
органическом сочетании систем социального страхования и социальной
помощи. Их взаимодополняющая роль может быть обеспечена за счет
построения следующей трехуровневой системы социальной защиты.

Минимальный уровень социальной защиты обеспечивается за счет государства
(бюджетные источники финансирования) под управлением правительственных
структур, имеет своей целью удовлетворение основных нужд беднейших
слоев. Условие предоставления социальной помощи — проверка материального
положения граждан. В первую очередь это относится к социальным гарантиям
граждан.

Страховая солидарность достигается, в основном, благодаря внесению
взносов самими застрахованными и работодателями, и обращением в
необходимых случаях за дотациями к государству. В качестве уровней
отсчета целесообразно принять минимальные размеры пособий (не ниже
предусмотренных соответствующими конвенциями МОТ) и услуг, которые
являются формой страховой защиты от социальных рисков, закрепленной
законодательно и отражающей существующую в стране степень и виды
страховой солидарности. Учет социальных рисков находит свое отражение в
видах (отраслях) обязательного социального страхования и в
дифференцированных отчислениях (страхование от несчастных случаев на
производстве, на случай заболеваний, безработицы). В то же время, если
социальный риск имеет достаточно известные и стабильные характеристики,
обязательные страховые выплаты целесообразно строить на принципах
единообразия (пенсии по старости, медицинское обслуживание и т.д.).

Дополнительный уровень. Разделение ответственности по социальной защите
между основными субъектами предполагает личные инициативы как самих
трудящихся, так и работодателей или напрямую, или через частные
пенсионные фонды, или через коммерческое страхование. По существу работа
на этом уровне всегда должна быть нацелена на предоставление
дополнительной помощи с учетом острых нужд каждого человека. При этом
она должна дополнять социальную защиту, основанную на солидарности, не
заменяя и не вытесняя последней. Такие дополнительные системы, работа
которых нацелена на поддержание отдельно взятого трудящегося и его
семьи, требуют введения определенного, предусмотренного законом контроля
за тем, чтобы они соответствовали действующим нормам.

Представляется, что созданию новой модели социального страхования,
соответствующей рыночной экономике, должно предшествовать проведение
подготовительной работы в нескольких основных направлениях:

– определение роли, прав и обязанностей основных субъектов страхования —
работников, работодателей, страховых организаций и государства;

– обоснование основных видов социального страхования как самостоятельных
автономных систем социальной защиты;

– определение минимальных норм социальной защиты в случае утраты
трудоспособности, круга лиц, подлежащих обязательному страхованию,
порядка назначения пособий, а также оказания всех видов социальной
помощи;

– определение основных источников финансовых поступлений в фонды
страхования, обоснование социально-справедливой модели распределения
финансового «бремени» между работодателями, застрахованными и
государством, достижение на этой основе социального консенсуса по доле
вкладов всех заинтересованных сторон;

– определение состава и структуры органов страхования, их функций, прав
и полномочий, ответственности, условий и субъектов правопреемства,
гарантов финансово-правовой стабильности и надежности социальной защиты.

Кратко основные направления реформирования системы социального
страхования могут быть определены следующим образом:

1. социальное страхование имеет специфическую особенность, определяемую
природой страхования, а именно: создание механизма возмещения убытка при
возникновении случая (так называемого страхового случая) и обеспечения
дохода, невосполнимого другими способами. Страхование — это потеря
«страха» при наступлении случая потери дохода, поскольку при этом
выплачивается определенная сумма, позволяющая человеку осуществлять свой
жизненный цикл. Но это не простое вспомоществование, как при социальном
обеспечении или как помощь инвалидам. Возмещение предполагает только
наступление страхового случая и участие гражданина в системе социального
страхования.

Как уже отмечалось, целью реформирования государственного социального
страхования является создание финансово устойчивой системы,
осуществление установленных государственных гарантий по защите граждан
от социальных и профессиональных рисков, связанных с утратой заработка,
работы, здоровья, а также эффективное использование страховых средств.
Однако для действующей системы государственного социального страхования,
особенно в отношении размеров страховых взносов, уровня, условий
назначения и выплаты пособий, в большей степени характерны принципы
социального обеспечения, чем страхования. Добровольное социальное
страхование в полной мере действует на принципах именно страхования.

В большинстве видов современного государственного социального
страхования отсутствует дифференциация страховых взносов, что не
позволяет задействовать механизм экономической заинтересованности
работодателя в снижении страховых рисков и связанных с ними выплат.
Размеры страховых взносов по видам страхования определяются без
достаточного обоснования и расчетов. И вследствие этого, как правило,
при высоких страховых тарифах уровень соответствующих выплат не
соответствует компенсируемым рискам, а страховые фонды постоянно
испытывают финансовые затруднения. Внебюджетные социальные фонды
зачастую выполняют не свойственные страхованию функции, выплачивая
различного рода пособия, компенсации и оплачивая другие нестраховые
расходы. Сохраняется правовая неопределенность в части положения
отдельных видов страхования, а также отсутствует единая законодательная
база системы государственного социального страхования.

Как известно, в настоящее время развиваются два вида социального
страхования — государственное и негосударственное (обязательное и
добровольное), направленные на обеспечение социальных гарантий по защите
граждан от социальных и профессиональных рисков.

В системе добровольного социального страхования более или менее точно
определен размер взносов и порядок их выплат. Во всяком случае,
существующая система обладает структурными и организационными резервами,
которые могут быть использованы при ее реформировании и развитии в
нужном направлении в интересах как страховых компаний, так и
страхователей, и всего общества. В то же время, и эта система
страхования содержит в себе немало сложностей, и работа ее затруднена в
связи с целым рядом нерешенных вопросов. Государственная и добровольная
формы социального страхования могут удачно сочетаться только в том
случае, если будет правильно организовано их взаимодействие. Вместе с
тем, современное состояние системы государственного страхования в
меньшей степени способствует такому взаимодействию, поскольку слабо
разработана ее структура;

2. важнейшие принципы социального страхования и основное направление
реформ — это воспитание ответственности общества и государства перед
человеком; ответственности страхователя и страховщика за соблюдение прав
застрахованных, личной ответственности работников за сохранение своего
здоровья и трудоспособности, сохранение государственных гарантий,
связанных с обеспечением по социальному страхованию; все это
основополагающие принципы как добровольного, так и обязательного
страхования, и следование им является необходимым условием работы всей
системы социальной защиты;

3. наиболее эффективно защита от социальных и профессиональных рисков
может быть организована в рамках отдельных видов социального
страхования, в частности:

– пенсионное страхование;

– страхование в случае временной нетрудоспособности, включающее
санаторно-курортное обслуживание и оздоровление, а также в случае
материнства;

– страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных
заболеваний;

– медицинское страхование;

– страхование по безработице.

Предлагаемая структура обеспечивает максимальный учет природы риска,
точный расчет финансовых средств, необходимых для страхования,
приемлемый уровень социальной защиты, исключает скрытое
перераспределение финансовых средств, неизбежное при применении
объединенных систем;

4. система социальных пособий требует реформирования по двум основным
направлениям:

– установление экономически обоснованных размеров социальных пособий в
соответствии с уровнем заработка, стажем трудовой деятельности и
размерами перечисленных страховых взносов. Решить эту проблему можно на
основе персонального учета страховых взносов по отдельным видам
страхования, повышения заинтересованности застрахованных лиц в
увеличении страховых отчислений из собственных средств и контроля за
расходованием страховых средств;

– упорядочение требований к предоставлению социальных пособий. Должен
действовать принцип, в соответствии с которым при наступлении страхового
случая пособие выплачивается в размере потерянного заработка;

5. необходимо ввести трехканальную схему поступления средств, в
соответствии с которой большая часть нагрузки будет приходиться на
работодателя, а меньшая — распределяться между работниками и
государством. Соотношение между уплачиваемыми взносами устанавливается в
зависимости от вида страхования. При этом страхование, связанное с
вредом, причиняемым здоровью работника, должно осуществляться полностью
за счет взносов работодателя, а страхование минимальных гарантий
неработающих граждан — за счет бюджетных средств.

Существенным фактором совершенствования системы страховых взносов должна
стать дифференциация тарифов в зависимости от величины расходов по
каждому виду страхования, обусловленных показателями уровня общей и
профессиональной заболеваемости, производственного травматизма и других
социальных и профессиональных рисков.

Это будет стимулировать работодателя, в целях экономии финансовых
средств, к осуществлению мер по улучшению условий и охраны труда,
профилактики и снижения заболеваемости работающих.

Предусматривается также постепенное расширение участия работников в
уплате страховых взносов, что будет способствовать привлечению средств к
решению важнейших социальных проблем;

6. В целях достижения финансовой устойчивости страховых фондов,
необходимо освободить внебюджетные социальные фонды от несвойственных им
функций по выплате различных видов пособий и платежей нестрахового
характера, а также усилить государственный и общественный контроль за
использованием страховых средств на всех уровнях их формирования и
расходования;

7. При едином методологическом подходе к определению функций систем
социального страхования и способов их осуществления в отдельных видах
страхования в процессе реформирования необходимо предусмотреть некоторые
их особенности.

В системах страхования на случай временной нетрудоспособности, от
несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, надо
ввести отраслевую дифференциацию страховых взносов в зависимости от
отраслевых профессиональных рисков, перевести выплаты нестрахового
характера на бюджетное финансирование. В системе пенсионного страхования
при назначении трудовых пенсий должен действовать персональный учет
пенсионных взносов.

В системе обязательного медицинского страхования ставки страховых
взносов постепенно должны выйти на уровень, обеспечивающий полное
финансирование гарантированного перечня медицинских услуг работающему
населению. Необходимо также завершить переход к полному финансированию
этих услуг неработающему населению за счет отчислений взносов из
территориальных бюджетов.

В системе страхования по безработице предлагается осуществить переход на
бюджетные принципы финансирования всех выплат нестрахового характера;

8. важнейшим в реформировании социального страхования является создание
современной нормативной правовой базы, регулирующей правовые,
экономические и организационные основы государственного социального
страхования, и соответствующей системы управления.

Федеральный закон об основах государственного социального страхования в
Российской Федерации должен стать рамочным законом, в границах которого
в последующем должны быть подготовлены и приняты федеральные законы по
отдельным видам страхования.

Предстоит принять новые федеральные законы по страхованию от несчастных
случаев на производстве, по обязательному социальному страхованию (на
случай временной нетрудоспособности и материнства), а также внести
необходимые изменения в действующие законы по другим видам страхования.

Систему законодательных актов должны дополнить федеральные законы, на
основании которых устанавливаются тарифы страховых взносов и платежей,
осуществляется их дифференциация, федеральные законы о страховых
обязательствах и страховом контроле и т.п., а также нормативно-правовые
акты, регулирующие другие отношения в системе социального страхования;

9. сложность решения задач переходного периода требует сохранить за
государством функцию управления системой социального страхования. В
отдельных видах государственного социального страхования (за исключением
страхования от безработицы) необходимо расширить участие и повысить роль
страховых организаций, которые имеют соответствующие лицензии и
удовлетворяют специальным требованиям к уставному капиталу,
резервированию средств и др., и обеспечивают гарантии выполнения
страховых обязательств;

10. необходимо дальнейшее развитие негосударственных видов обязательного
и добровольного страхования, включая обязательное страхование
профессиональной ответственности в случаях повышенной опасности для
жизни и здоровья граждан;

11. по мере становления представительных органов наемных работников и
работодателей должна осуществляться либерализация системы социального
страхования на основе формирования самоуправляемых негосударственных
профессиональных объединений работников и работодателей как на
отраслевом, так и на региональном уровне при сохранении за государством
законодательных и контрольных функций.

3. Механизмы реализации модели социального страхования

Необходимость реформирования системы социального страхования вызвала
рост законотворческой активности в этой области, в результате чего
различными организациями было разработано несколько законопроектов. В
процесс законотворчества включились также законодательные органы, органы
социального страхования и профсоюзы. Естественно, что при этом каждый
заинтересованный субъект старался реализовать прежде всего свои
интересы.

Однако в данном случае наибольший интерес представляют те концептуальные
положения и ключевые понятия, которые легли в основу законопроектов. В
документах, регламентирующих деятельность социального страхования и
социальной помощи, прежде всего должны быть точно определены термины и
стоящие за ними понятия (понятийные конструкции). Это позволит
однозначно понимать статьи документов, сделает их работоспособными,
предотвратит их расширительное толкование. В первую очередь речь идет о
таких понятиях, как «страхование», «государственное страхование»,
«субъект страхования».

Естественно, что прежде всего в законопроектах рассматриваются вопросы
социальной защиты, социального обеспечения и страхования. Несмотря на
то, что данные понятия хорошо разработаны в научной литературе, широко
применяются в практической деятельности и нашли отражение в ряде
принятых документов, тем не менее их трактовка в законопроектах
различна.

Так, в законопроектах говорится о пособиях по социальному страхованию.
Это не совсем точно, так как совмещены две различные по механизму
функционирования системы: социальное страхование и социальное
обеспечение. Первая предусматривает договорной принцип (даже при
обязательном отчислении) взаимодействия и равенство субъектов системы.
Вторая предполагает пассивную защиту. В социальном страховании выдается
не пособие, а возмещается ущерб, выплачиваются страховые средства, и
т.д.

Заметно, что авторы документов не могут отказаться от старой схемы
государственного регулирования системы социального страхования,
основанной на принципах бесспорного и обязательного изъятия средств и
распределения их среди застрахованных. И работодатели, и работники
(застрахованные), и общественные организации при этом остаются вне поля
деятельности системы социального страхования. Они по-прежнему являются
объектами воздействия, а не субъектами деятельности.

В законопроектах социальное страхование рассматривается как обязательное
и в силу этого гарантированное. В связи с этим предлагается система
управления в виде фонда социального страхования, который является
фактически государственным образованием и ограничен только
финансово-кредитными полномочиями.

Определенный интерес представляет достаточно четкая организационная
схема: источники финансирования и порядок управления средствами
социального страхования, законодательно установленная форма контроля за
деятельностью фонда социального страхования и всей системы; выделены ее
основные субъекты, определен статус каждого из них, хотя схема
взаимодействия их и не разработана. В систему социального страхования
включены: государственное обязательное, негосударственное
(дополнительное), добровольное, а также пенсионное, по безработице и
медицинское страхование. Наиболее детально рассмотрено только
государственное обязательное страхование. Хотя в законопроекте
организационная схема разработана достаточно подробно, однако в том, как
будет управляться сама система, много неясностей: четко не представлена
структура управления на местах, кроме упоминания об отделениях фонда; не
определены характер деятельности фонда на предприятиях и его
взаимодействие с работодателями, кроме положения о том, что страховые
взносы уплачивает работодатель; не прописаны взаимоотношения и с
общественными организациями, в том числе, с профсоюзами.

Традиционный подход прослеживается и при выделении видов страхования:
травма, заболевание, уход за членами семьи, санаторно-курортное лечение,
карантин, временный перевод на другую работу и другие, т.е. речь идет о
минимальном уровне страхования, хотя страховые случаи перечисленными не
ограничиваются. Произвольно, без указания критериев, устанавливаются
размеры пособий, четко определена лишь нижняя планка: пособие не должно
быть ниже месячной минимальной оплаты труда. Понятно, что минимального
уровня по социальному страхованию будет недостаточно. Поэтому
разработчики данного законопроекта предложили новые формы социального
страхования — дополнительное и добровольное страхование, хотя и не дали
их развернутого толкования.

Согласно концептуальным разработкам отдельных авторов, основными
источниками финансирования являются обязательные взносы работодателей,
отчисления из государственного бюджета (налоги), обязательные страховые
взносы работающих граждан и коммерческая деятельность самого фонда. При
такой схеме вся система социального страхования практически полностью
финансируется работниками (через предприятие или индивидуально), но они
лишены права участвовать в управлении этими средствами. Поскольку на
предприятия ложится основная нагрузка, это приведет не только к
уклонению работодателей от уплаты страховых взносов, но и к снижению
инвестиций и сокращению производства.

При этом уровень социальной защищенности работника значительно снижается
по сравнению с прошлой и существующей системами социального страхования:
сокращается размер пособий по временной нетрудоспособности, пособие по
заболеваемости выдается лишь с четвертого дня заболевания, а по болезни
члена семьи — лишь на три календарных дня, и т.д. В проекте не определен
статус комиссии по назначению пособий на предприятии, структура фонда
социального страхования разработана лишь до уровня территориальных
(отраслевых) отделений. Можно сделать вывод, что во многом система
финансирования построена по старой схеме: размер отчислений зависит от
фонда заработной платы.

За рамками законопроекта остались такие важные положения, как размеры
начислений на фонд заработной платы и отчислений из бюджета, а также
дифференцирование взносов, что является краеугольным камнем всей
финансовой политики социального страхования. Эти положения оставлены на
усмотрение государственных органов. Также не предусмотрены меры по
регулированию взаимоотношений субъектов социального страхования, в том
числе, в финансовой, экономической, правовой областях, не представлена
система взаимодействия субъектов, т.е. разработчики воспроизвели старую
систему отношений, когда государство приказывает, а остальные субъекты
обязаны выполнять эти приказы.

Регулирование трудовых отношений с помощью мер, предусмотренных в
законопроектах, не будет эффективным прежде всего потому, что не
предусмотрено стимулирование работодателей, работников к принятию мер,
направленных на сокращение заболеваемости, снижение уровня травматизма,
улучшение условий и охраны труда, и т.д. По сути дела чаще всего в
законопроектах и иных документах представляется система не социального
страхования, а социального обеспечения, выделяемого государством
(фондом) в случае потери трудоспособности, получения травмы и т.п.
Система представляет собой только финансовое обеспечение, да и то
минимальное, при наступлении того или иного, так называемого, страхового
случая. Но тогда это уже не система социального страхования.

Принятие данной концепции приведет и работодателей, и работников к
массовому уклонению от уплаты страховых взносов, поскольку ни те, ни
другие ни в какой степени не участвуют в работе системы социального
страхования, и она не отвечает их потребностям. Уже сегодня многие
предприятия, особенно малого и среднего бизнеса, довольно успешно
уклоняются от уплаты налогов и отчислений в различные фонды. Усиление
контроля за финансовыми отчислениями предприятий вряд ли приведет к
успеху — затраты на контроль не окупятся средствами, полученными с
помощью контрольных органов. Система санкций никогда не давала полной
гарантии искоренения нарушений, она всегда выступала как дополнительное
средство воздействия на субъекта. Единственно правильный путь —
тщательная разработка способов привлечения всех субъектов к
взаимодействию, в данном случае, в рамках системы социального
страхования.

Анализ вариантов законопроекта показывает, что их главная цель —
управление средствами социального страхования. Нам представляется, что
целью законопроекта должно быть обеспечение социальной защищенности
человека и свободы его развития, равных прав и возможностей людей для
самореализации, соблюдение принципов социальной справедливости.
Основополагающий принцип социального страхования — наиболее полная
социальная защита населения (всех его категорий) от воздействия факторов
объективного и субъективного характера. Достигается защита через
финансовое регулирование системы трудовых и межличностных отношений в
интересах человека. Каждый трудящийся имеет право на свободу выбора при
социальном страховании, на участие в актах социального страхования и на
защиту своих интересов. Реализуя это право, человек должен иметь
возможность выбрать размер страхового взноса, что является средством
регулирования взаимоотношений с работодателем. Защита интересов каждого
работника при этом может осуществляться профсоюзным органом предприятия.
Особо надо оговорить недопустимость ухудшения условий среды и жизненного
уровня трудящегося.

Практически во всех законопроектах, как уже говорилось, основное
внимание направлено, по существу, на социальное обеспечение. С одной
стороны, это можно рассматривать как воспроизведение прежней схемы
социального страхования, но поданной в иных терминах, а с другой
стороны, это означает фактическое узаконивание порядка возмещения
нанесенного гражданам ущерба без фиксации его виновников и степени их
ответственности. Тем самым низкий уровень охраны труда приравнивается к
стихийному бедствию.

В понятие «социальная защита» законопроекты, как правило, закладывают
следующие положения:

– обязательное социальное страхование работника работодателем в
соответствии с установленным страховым тарифом;

– обязательное профессиональное страхование работника от трудового
риска;

– высокий уровень финансового обеспечения страховых случаев;

– обязательное социальное страхование лиц, занятых индивидуальной
трудовой деятельностью.

Согласно концепции, выдвигаемой разработчиками, социальная защита при
таком подходе ориентирована прежде всего на обеспечение преимущественно
общественных интересов, и сколько-нибудь существенная ориентация на
работника отсутствует. Работник как полноправный субъект даже не
упоминается в статьях, посвященных принципам социального страхования и
социальной защиты. В законопроектах определены страхователь, страховая
организация, но нет понятия «застрахованное лицо» и даже не указывается
получатель страхового возмещения при наступлении страхового случая.

О пассивности социальной защиты может свидетельствовать и то, что
наибольшее внимание в законопроектах уделяется финансовой стороне,
определению источников и размеров выплат страховых сумм, а также
процессу управления средствами социального страхования. При этом не
учитывается, что в условиях развития рыночных отношений финансы могут
служить рычагом обеспечения социальной защиты только в том случае, если
законодательно установлены взаимоотношения между работодателем и
работником.

Введение единого тарифа для взносов по социальному страхованию не
обеспечивает защиты граждан от эксплуатации, низкого уровня охраны труда
и произвола работодателей. Тот же тариф предлагается использовать и для
лиц, занятых индивидуальной трудовой деятельностью, которым больше
необходима защита от воздействия факторов объективного порядка.

Единая тарифная сетка взносов по социальному страхованию не только
способствует развитию безответственности у работодателей, но в ней не
учитываются интересы и потребности всех работников. Так, например, лица,
занятые индивидуальной трудовой деятельностью, в состоянии сами
обеспечивать условия своего труда, а значит могут платить меньшие по
размеру взносы. Условия же труда на предприятиях (даже одного профиля)
могут существенно различаться и по уровню охраны труда, и по вредности
для здоровья человека, но законопроект устанавливает для них одинаковые
взносы социального страхования.

В законопроектах не предусмотрена возможность для профсоюзного комитета,
общественных организаций и трудового коллектива оказывать влияние на
повышение социальной защищенности трудящихся, участвовать в той или иной
степени в определении размера страхового взноса и регулировать эти
взаимоотношения работников с работодателем. Указанное не относится к
тому или, точнее сказать, тем законопроектам, которые разрабатывались
профсоюзами.

В предложении о введении обязательного социального страхования
отсутствует раздел о порядке определения степени риска труда, а также не
указано, кто этот риск должен определять. В результате деятельность
социального страхования как формы социальной защиты граждан сводится к
возмещению нанесенного ущерба. В рассматриваемой модели не учитывается
действительная степень трудового риска, а тяжелые и вредные условия
труда уравниваются с эпидемиями и стихийными бедствиями. Причины ущерба
не разделены на объективные, подлежащие компенсированию, и субъективные,
которые общество в состоянии устранить. Модель не обеспечивает
возможности участия работника в защите своих интересов.

Неразработанность механизма получения пособий сводит на нет
действенность системы социальной защиты. Уровень пособий по возмещению
ущерба, способы их выплат, приводимые в статьях закона, выглядят
декларативно. Даже размер пособий не что иное, как декларация, поскольку
в современных экономических условиях объективно невозможно возместить
хотя бы 100% утраченного заработка, не говоря уже о предлагаемом 100%
возмещении всех утраченных трудовых доходов.

Предложенные нормы компенсации гражданам трудовых доходов выглядят
весьма странно: 100% заработка и иных трудовых доходов предлагается
компенсировать в случае болезни и при несчастных случаях; по охране
материнства и детства — только основной заработок в полном размере;
пособие по безработице устанавливается в процентном отношении к основной
заработной плате, а размер выплат по пенсионному страхованию — в
процентном отношении не только к трудовому доходу, трудовому вкладу, но
и к утрате общей или профессиональной трудоспособности.

Для того, чтобы сделать анализ более полным, целесообразно дополнить его
перечислением прав и обязанностей субъектов социального страхования,
перечисленных в законопроектах.

Работник (застрахованное лицо) имеет право быть застрахованным, а также
право на обеспечение по различным видам обязательного социального
страхования, на добровольное социальное страхование за счет личных
средств (или средств работодателя). Но в обязательном порядке он должен
быть застрахован.

Работодатель имеет право участвовать в добровольной форме социального
страхования. Вместе с тем он обязан застраховать своих работников и
платить страховые взносы.

Профсоюзный комитет имеет право создавать комиссии в целях проведения
работы в области социального страхования, избирать в установленном
порядке страховых делегатов, заключать коллективные договоры
добровольного социального страхования из средств предприятия. В его
обязанности входит: осуществление акций по обязательному социальному
страхованию, назначение различных видов выплат по социальному
страхованию в условиях и порядке, предусмотренных законодательством. Ни
работнику, ни профсоюзному комитету не дано каких-либо прав на контроль
за деятельностью тех или иных органов социального страхования, не
предусмотрено право и на обжалование незаконных действий должностных
лиц. Участие трудовых коллективов и общественных организаций в
социальном страховании существенно повысит социальную защищенность
трудящихся, обеспечит действие принципа социальной справедливости. Но,
как правило, интересы работника во многом остались за рамками
законопроекта.

Государство, в лице правительства, имеет право непосредственно
контролировать деятельность всероссийского фонда. Но обязанностей у него
значительно больше: проведение единой политики в области социального
страхования, оказание поддержки системе социального страхования,
осуществление ее судебной защиты, отчисление в систему социального
страхования средств из госбюджета. Государство, кроме того, не должно
взимать налоги со средств социального страхования.

Поскольку деятельность и интересы всех субъектов системы социального
страхования не согласованы, а работнику и профсоюзному комитету отведена
пассивная роль, создаются предпосылки для злоупотреблений при возмещении
ущерба и убытков.

Наконец, ключевое звено этой структуры — Всероссийский фонд социального
страхования. Его деятельность регулируется уставом. Он имеет право
осуществлять социальное страхование во всех его видах, собирать средства
и использовать их на цели социального страхования; заниматься
хозяйственной и коммерческой деятельностью; развивать собственную
материально-техническую базу; заниматься издательской деятельностью;
участвовать в подготовке и реализации общегосударственных и региональных
программ социального развития и повышения уровня жизни граждан;
осуществлять международное сотрудничество. Он обязан концентрировать
средства и финансировать мероприятия по социальному страхованию,
выплачивать страховые возмещения нанесенного ущерба.

Таким образом, подытоживая, можно с полным основанием утверждать, что в
документах, как правило, отсутствует определение таких основополагающих
понятий социального страхования, как «социальный риск утраты
трудоспособности», «страховой случай», «страховой полис», «страховое
возмещение». В разработанных документах отсутствует четкая структура,
задачи и функции страховой организации описаны в общих чертах, поэтому
предложенные документы напоминают не проект закона, а общую инструкцию.

В документе, призванном регулировать трудовые отношения, необходимо
точно определить круг застрахованных, что не было сделано, т.е.
перечислить категории трудящихся по формам занятости (постоянно занятые,
временные работники, сезонные работники, надомники, самозанятые группы
трудящихся), подлежащих страхованию; уточнить объем страхования, т.е.
перечень конкретных видов пособий, предоставление которых гарантируется
обществом; и установить порядок обеспечения застрахованных: кто
конкретно занимается выплатой каждого вида пособий и каковы условия его
получения.

Анализ документов, касающихся функционирования социального страхования в
сфере труда и представленных в виде законопроектов, подготовленных в
различных структурах власти и общественных организациях, показал, что,
наряду с достоинствами, они обладают и существенными недостатками.
Отсутствие основополагающих установок, нечеткость ряда формулировок не
позволяют рассматривать эти документы в качестве законодательных актов,
направленных на регулирование отношений в этой области.

На наш взгляд, в Основах законодательства о социальном страховании
граждан должны быть установлены пределы компетенции федеральных органов
власти РФ, субъектов Федерации, а также определен минимальный уровень
государственных социальных гарантий. Соответствующие республиканские,
краевые, областные или местные органы должны иметь право только повышать
этот уровень.

В законопроекте следует отразить основные принципы социального
страхования:

– всеобщий и обязательный характер социального страхования, доступность
реализации прав на обеспечение по социальному страхованию;

– существование обязательного и добровольного видов социального
страхования, равноправие и многообразие форм;

– государственная гарантия стабильности системы, уровня обеспечения по
обязательному социальному страхованию;

– автономность и самоуправляемость различных систем социального
страхования.

Эти принципы взаимосвязаны и взаимно дополняют друг друга. Игнорирование
любого из них делает невозможным реализацию на практике остальных
принципов. Механизм управления социальным страхованием, построенный на
основе данных принципов, позволит создать высокоэффективную и
самоокупаемую систему социальной защиты трудящихся и их семей в условиях
перехода к рыночным отношениям.

Анализ достоинств и недостатков имеющихся проектов позволяет
сформулировать различные подходы к разработке системы социальной защиты.
В системе социальной защиты представляется целесообразным выделить две
области: систему социального страхования и систему социального
обеспечения. Это деление обусловлено различным характером деятельности
(функционирования) каждой из них и обслуживанием разных категорий
трудящихся.

Система социального страхования предполагает включение действия
социальной защиты только в случае наступления какого-либо события,
определяемого как страховое. Она, в основном, рассчитана на
трудоспособное и трудозанятое население.

Система социального обеспечения предназначена для оказания постоянного
или временного вспомоществования, как правило, нетрудоспособному
населению. Расходы на социальную защиту оплачивает трудоспособное
население или нетрудоспособное в период, когда оно находилось в
трудоспособном возрасте.

Трудоспособное население должно быть заинтересовано в деятельности
системы социальной защиты. Полное государственное обеспечение, которым в
прошлом были охвачены различные категории населения, можно
охарактеризовать тем, что количество и качество представляемых им
социальных услуг постоянно отставало от роста потребностей различных
групп населения. Во многом это было связано с тем, что трудоспособное
население не участвовало в работе системы социальной защиты, а только
платило взносы, что воспринималось как еще один налог.

Определение основных направлений совершенствования системы, разработка
проекта такого закона должны быть основаны на ряде принципов.

Первый принцип — всеохватность. Право на социальное страхование
временной нетрудоспособности должно распространяться на всех, кто
работает по трудовому соглашению, в соответствии с его целевым
назначением. Социальное страхование данного вида целесообразно
распространить и на учащихся высших и средних учебных заведений.

Остальные граждане, по возрасту или по другим причинам не участвующие в
общественном производстве и не работающие по найму, должны получать
средства к существованию и другие виды экономической помощи за счет
средств социального обеспечения. В этой связи возникает необходимость в
разграничении сфер действия двух основных институтов социальной защиты —
социального страхования и социальной помощи.

Второй принцип — обязательность участия. Всеобщий характер охвата,
доступность помощи по социальному страхованию должны гарантироваться
законом, который устанавливает обязательность участия работодателя в
социальном страховании и уплату им страховых взносов, а также целевые
расходы государства на социальную помощь (выплата семейных пособий и
т.д.) за счет бюджетных ресурсов.

Этот принцип солидарного участия субъектов социального страхования может
быть реализован посредством законодательного закрепления их обязанностей
по выплате страховых взносов. Взносы являются основным источником
формирования фондов социального страхования. Размер страхового взноса
определяется в процентном отношении к фонду фактически выплачиваемой
заработной платы. Такой подход объясняется тем, что в расходах по
социальному страхованию самую большую долю составляют денежные выплаты,
компенсирующие утраченный доход (оплата больничных листов). Именно
поэтому расходы по социальному страхованию больше всего зависят от
заработной платы. Размер тарифа устанавливается дифференцированно, с
учетом уровня фактической заболеваемости и половозрастной структуры
трудящихся в различных отраслях, а также характера производственной
деятельности предприятий, расположенных в разных природно-климатических
зонах.

В данном случае целесообразно отказаться от индивидуальной
дифференциации страховых тарифов. Следует ориентироваться на средние
тарифы по группам отраслей или видам производства и осуществлять
перераспределение аккумулируемых средств.

Третий принцип — многообразие форм социальной защиты. Задачи социального
страхования трудящихся, связанные с его функциональным назначением,
обязывают предусмотреть в законе многообразие форм социальной защиты:
компенсация утраченных доходов через денежные выплаты, размер которых
зависит от уровня фактического заработка; при этом уровень расходов на
лечение и реабилитацию должен соответствовать нормативам и возникающей
потребности, но быть не ниже установленного государством. В связи с этим
в области страховой защиты и социальной помощи целесообразно разработать
и ввести социальные нормативы, в которых должно быть предусмотрено
обеспечение минимума прав работников и членов их семей в случае
временной утраты трудоспособности (при заболеваниях, в связи с рождением
ребенка, по уходу за больным членом семьи). Этот нормативный минимум
социальной защиты устанавливается на четырех уровнях:

– государства (с помощь законов и генеральных соглашений);

– территорий (с помощью территориальных тарифных соглашений);

– отраслей (с помощью отраслевых тарифных соглашений);

– предприятий (с помощью коллективных договоров).

При такой модели социальной защиты минимальный уровень гарантий
устанавливается государством и не может быть ниже на всех последующих
уровнях регулирования.

Основные формы затрат на социальную защиту включают расходы на
социальное страхование и на социальную помощь.

Система социального страхования выплачивает пособия в связи с временной
утратой трудоспособности (по общим заболеваниям, по бытовому и
дорожно-транспортному травматизму, по беременности и родам, по трудовым
увечьям и профзаболеваниям); оказывает социальные услуги и осуществляет
деятельность, связанную с профилактикой заболеваний и оздоровлением
трудящихся и членов их семей (проведение медицинских осмотров, помощь в
приобретении санаторно-курортных путевок; лечебное питание; дотации на
содержание санаториев-профилакториев и оздоровительных лагерей;
капитальное строительство и развитие материально-технической базы
лечебно-оздоровительных объектов; проведение научно-исследовательских
работ с целью снижения уровня общей заболеваемости); несет расходы на
организационно-управленческие функции страхования и создание резервных
(перестраховочных) фондов.

Социальная помощь сводится к затратам на единовременные пособия при
рождении ребенка; на ритуальные пособия (при погребении); на пособия по
уходу за ребенком до двух-трех лет, и ежемесячные пособия на детей до 16
лет (учащихся — до 18 лет) с учетом среднедушевого дохода семьи.

Разделение затрат на социальное страхование и социальную помощь
определяется и различной природой, и способами обеспечения. Если в своей
основе пособия по социальному страхованию представляют собой компенсацию
работнику утраченного заработка, то пособия по линии социальной помощи
выплачиваются для покрытия, как правило, дополнительных, непредвиденных
расходов, связанных с определенными обстоятельствами в жизни работника.

Поскольку затраты на социальное страхование входят в стоимость рабочей
силы, они включаются в издержки производства (себестоимость продукции),
в то время как основная часть расходов на социальную помощь
финансируется за счет бюджетов различного уровня, т.е. налогообложения
доходов. Таким образом, если размер выплат по социальному страхованию
определяется уровнем заработной платы работника, то величина пособий
социальной помощи зависит главным образом от характера потребности той
или иной категории трудящихся.

Пятый принцип — профессионально-отраслевое и региональное
организационное построение систем социального страхования. Такое
построение в наибольшей степени отвечает природе конкретных социальных
рисков. При соблюдении этого принципа отпадает необходимость внесения
коренных изменений в организационные структуры, что способствует
сохранению кадров, накопленного опыта устойчивой и надежной работы,
социально-оздоровительной инфраструктуры, находящейся в ведении
предприятий и профсоюзов.

Такая система социального страхования доступна для застрахованных,
обеспечивает гарантированные выплаты, восстановление здоровья трудящихся
и членов их семей в оздоровительных учреждениях предприятий и
профсоюзов, позволяет проводить значительную работу по медицинской и
социальной реабилитации по месту работы. Система, построенная по такому
принципу, имеет развитые элементы самоуправления на уровне трудовых
коллективов (более 80% страховых взносов остается в их распоряжении), а
значит, и высокую экономичность (на управление расходуется 0,8-1,0% от
страховых взносов, в то время как в других системах страхования до
8-10%) за счет вовлечения в работу профсоюзных работников и
общественного актива.

Если при создании новой системы социального страхования не будет принят
во внимание их профессионально-отраслевой принцип, а также накопленный
опыт, то это может привести к ряду негативных последствий. Прежде всего
произойдет отчуждение средств социального страхования от страхователей и
их расходование будет осуществляться бесконтрольно. Значительно
увеличится аппарат управления, неизбежно сократятся расходы на
профилактику заболеваний и реабилитационные услуги, поскольку систему
здравниц профсоюзов предполагается передать в коммерческие структуры.
Пагубные последствия для всей системы будет иметь и снижение контроля со
стороны общественности за поступлением средств.

Согласно современным концепциям социального страхования, в частности,
нашедшим свое отражение и в законопроектах, система социального
страхования должна включать в себя несколько уровней и форм
финансирования.

Новая возможная модель социального страхования, на наш взгляд, должна
состоять из нескольких подсистем (см. схему 2).

Обязательное социальное страхование, которое раньше называлось
государственным, предусматривает выплату обязательных взносов
предприятиями или работодателями и работниками по специальной схеме.

Страхование делится на обязательное общее (минимальное) и обязательное
дополнительное. Обязательное общее страхование обеспечивается за счет
поступления некоторого обязательного минимума взносов на социальное
страхование, который не может быть ниже или выше указанного в законе
предела. Эти взносы не включаются в налогооблагаемый доход. Фактически
это отчуждаемая в обязательном и бесспорном порядке часть страховых
взносов в страховой фонд.

Обязательное дополнительное страхование: часть страховых взносов также
отчуждается в бесспорном порядке и не облагается налогом. Фактически эти
взносы являются собственностью предприятия или работника.

Верхний предел взносов нельзя поднимать, но можно понижать его, согласно
специальным соглашениям, что должно, видимо, стимулировать деятельность
предприятий (работодателей) по улучшению системы социального обеспечения
и т.д.

Принципиальная схема социального страхования

Социальное страхование

Обязательное

страхование

Добровольное

страхование

Обязательное общее

(минимальное)

Обязательное

дополнительное

По общему заболеванию

По беременности и родам

Травматизм

Профзаболевание

Прочее

Схема 2

По обязательному страхованию и общему, и дополнительному предусмотрено
оказание ограниченного объема страховых услуг: страхование на случай
временной нетрудоспособности, т.е. общего и кратковременного
заболевания, травматизма и профзаболевания, беременности и родам и
некоторые другие.

Необязательное добровольное страхование, определяется законом как
возможное. Оно предполагает любые виды страхования и регулируется
специальным законом.

В качестве источников финансирования систем социальной защиты выступают
бюджет, предприятие и каждый работник в отдельности. Но формы, виды и
размеры финансирования различны, что связано, во-первых, с тем, что
вовлечены основные субъекты социальной защиты; во-вторых, с различной
степенью их ответственности за систему социальной помощи, ее
функционирование и совершенствование, и, в-третьих, с границами
деятельности каждого субъекта.

По новой модели каждый субъект системы отвечает за свою область
финансирования. Первый источник — бюджет, финансирует всю систему
социального обеспечения (в большей доле) и часть системы социального
страхования (в меньшей доле).

Вторым источником финансирования служат начисления на фонд заработной
платы, которые включаются в себестоимость продукции.

Предприятие и работник формируют третий фонд обязательного страхования —
дополнительный. Размер взноса точно фиксируется верхним пределом в
соглашении и может снижаться в зависимости от улучшения условий труда.

Роль государства в социальном страховании по-разному оценивается во всех
предложенных законопроектах. Понятие «обязательное страхование»
безусловно предполагает участие в нем государства, но данное положение
требует уточнения.

Участие государства в обязательном социальном страховании не
исключается, но оно приобретает принципиально иной характер, нежели
ранее. Можно даже сказать, что роль государства усложняется. Государство
разрабатывает систему социальных рисков с учетом множества факторов и
осуществляет объективную оценку для различных категорий и
профессиональных групп работников. Оно обеспечивает законодательную
базу, разграничивающую полномочия различных субъектов в соответствии с
их участием в системе социального страхования, и на ее основании
осуществляет регулирование их деятельности. Законом должно быть
предусмотрено «справедливое распределение ответственности за отдельные
виды рисков между субъектами социально-трудовых отношений».

Государство отстраняется от непосредственного управления социальным
страхованием; система управления осуществляется на федеральном,
отраслевом и местном уровнях и строится на принципах партнерства,
паритетного представительства трех субъектов: государства,
работодателей, застрахованных. «Роль же государства состоит в том, чтобы
в принимаемых законодательных актах устанавливать основные условия и
определенный уровень норм обеспечения и обслуживания граждан по
социальному страхованию, быть финансовым гарантом этого уровня и
создавать предпосылки для развития дополнительных, добровольных форм
страхования».

Понятно, что с переходом экономики на рыночные отношения необходимость
законодательного закрепления гарантий прав, в частности, в области
социального страхования, возрастает. Государство утрачивает монополию во
всех сферах, ему на смену приходят разные субъекты, действия которых
должны быть согласованы в законодательном порядке. Однако именно
государство посредством закона определяет субъектов и объект
деятельности; порядок финансирования; начисление взносов и осуществление
выплат; круги охвата страхованием — для страхования в целом и для его
видов; права и обязанности каждого из основных субъектов социального
страхования, в том числе, с учетом видов обязательного страхования;
устанавливает основные понятия, используемые в этой сфере деятельности.

По новой модели социальное страхование выходит из непосредственного
подчинения государству и действует на принципах самоуправления, что
естественно, не освобождает государство от определенной ответственности
за деятельность системы. Принцип самоорганизации социального
страхования, который позволяет наиболее оптимально согласовать интересы
всех действующих лиц, способствует большей открытости данной системы, а
значит, и ее совершенствованию.

Для реализации принципа самоуправления и самоорганизации государству
необходимо ликвидировать законодательную разноголосицу, устранить
возможность ее возникновения, для чего необходимо разработать Основы
законодательства как некоторый рамочный закон о социальном страховании в
РФ, который позволит осуществить взаимную увязку различных его видов и
послужит для них правовой базой, в том числе и для тех, которые обладают
«самостоятельными фондами, не входящими в состав федерального бюджета
или местные бюджеты». Помимо принципов социального страхования закон
должен содержать классификацию видов социального обеспечения и
обслуживания, «увязав их с размерами соответствующих фондов и
гарантированными нормами пособий, предоставляемых гражданам», поскольку
по данным проблемам до сих пор ведутся дискуссии.

Таким образом, государственная политика в области социального
страхования заключается в следующем:

1. государство создает правовую основу функционирования системы,
взаимоотношений субъектов социального страхования;

2. государство занимается внедрением нововведений, в том числе
экономически выгодным инвестированием фонда, (частичной капитализацией)
некоторой доли средств пенсионного страхования и введением персонального
учета обязательных страховых взносов;

3. при том, что право распоряжаться фондами переходит к страховым
организациям, контроль за их деятельностью со стороны государства, в том
числе правительства и парламента, сохраняется;

4. государством должны быть разработаны действенные механизмы защиты
средств страхования от инфляции;

5. решение спорных вопросов в области социального страхования между его
основными субъектами может рассматриваться социальными судами. Создание
таких судов относится к компетенции государства.

4. Профсоюзы и социальное страхование

Прежде всего следует отметить, что современная схема управления системой
социального страхования имеет исключительно государственный характер,
так как еще в 1992 a. функции страхования были практически изъяты из
ведения профсоюзов и переданы Фонду социального страхования Российской
Федерации. Решение об этом содержится в Указе Президента РФ от 7 августа
1992 a. № 822 «О Фонде социального страхования Российской Федерации»
(частичные изменения Указа от 28 сентября 1993 a. и 5 августа 1995 a. не
имели принципиального характера).

Согласно Указу Фонд социального страхования РФ является самостоятельным
государственным финансово-кредитным учреждением Российской Федерации,
денежные средства которого не входят в состав бюджетов РФ (что однако не
уберегло эти средства от реального секвестирования в 1997 г.), других
фондов и не подлежат изъятию.

Положение, в соответствии с которым денежные средства, предназначенные
для выплат по социальному страхованию, аккумулируются в Фонде, имеющем
государственный статус, заслуживает, в основном, позитивной оценки.
Контроль за средствами фонда социального страхования выглядит уместным в
условиях, когда сами профсоюзы номинально контролировались государством.
В СССР такое положение сохранялось с 1933 г. по 1992 г, но по мере
образования независимых профсоюзных движений стало существенно меняться.

Дело в том, что в начале 90-х Федерация Независимых Профсоюзов России,
как наиболее крупная и влиятельная, стала претендовать на монопольное
право в области управления государственным страхованием. Как следствие,
в Верховный Совет, Президенту и Правительству стали поступать
многочисленные протесты со стороны профсоюзов, не входящих в ФНПР. Такие
обращения поступили, например, от профсоюзов Российской Федерации
«Единение», Независимого профсоюза «Свободный Труд», Независимого
профсоюза горняков, Объединения профсоюзов трудящихся кооперативных
предприятий, Конфедерации объединений профсоюзов России, Профсоюза
независимых журналистов и многих других. В обращениях указывалось, в
частности, на то, что монополия ФНПР на управление системой социального
страхования создает неравные условия для трудящихся, состоящих в
различных профсоюзных организациях, а также для трудящихся, не
являющихся членами профсоюза.

В соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации
профессиональные союзы создаются и действуют свободно, не подлежат
государственной регистрации и обладают равными правами во всех областях
своей деятельности, в том числе и в вопросах социальной защиты своих
членов. Поэтому сосредоточение системы управления социальным
страхованием в руках лишь одного профсоюза совершенно неприемлемо как с
позиций закона, так и социальной справедливости.

Государственное управление социальным страхованием посредством фонда
социального страхования имеет немало преимуществ.

Во-первых, закрепление за профсоюзами права распоряжения фондами
социального страхования ставит в неравное положение членов профсоюзов по
отношению к трудящимся, в профсоюзах не состоящим, хотя участие либо
неучастие в профсоюзе декларировано общепризнанными
международно-правовыми нормами. Возникает необходимость предоставления
всем трудящимся равных прав пользования системой социального
страхования, что с успехом может быть осуществлено в рамках
государственной системы соцстраха при обязательном характере
страхования. Государственный и обязательный характер системы социального
страхования обеспечивает равные права для всех трудящихся.

Во-вторых, только при условии государственного регулирования и
контролирования Фонда социального страхования можно в полной мере
обеспечить целевое использование его средств.

В-третьих, за счет централизации средств фонда в масштабах страны
поддерживается его финансовая устойчивость.

В то же время, поскольку профсоюзные комитеты практически отстранены от
управления социальным страхованием, а санаторно-курортные учреждения
профсоюзов переданы коммерческим структурам, неизбежно увеличится
аппарат управления системой социального страхования, что повлечет за
собой снижение расходов на профилактику заболеваний и на
реабилитационные услуги различным категориям трудящихся и их семьям.

Вместе с тем, профсоюзы имеют равные с другими партнерами права на
участие в управлении государственными фондами социального страхования,
занятости, медицинского страхования, пенсионным и др. фондами,
формируемыми за счет страховых взносов, а также право осуществлять
контроль за использованием средств этих фондов.

И наконец, надо особо отметить, что социальное страхование разного вида
целесообразно формировать, как мы уже говорили, с учетом
профессионально-отраслевых и региональных особенностей социальной
структуры общества, так как они в наибольшей степени определяют природу
социальных рисков. Управление такой системой социального страхования
основывается на сохранении и формировании кадров на местах, на
использовании накопленного опыта устойчивой и надежной работы
социально-оздоровительной инфраструктуры, находящейся в ведении
предприятий и профсоюзов.

Подобная система социального страхования доступна всем слоям населения,
и служит обеспечению гарантированных выплат, восстановления здоровья
трудящихся и членов их семей в оздоровительных учреждениях предприятий и
профсоюзов, а также проведения медицинской и социальной реабилитации по
месту работы. Она самоуправляема, а значит, и экономична, что
обеспечивается за счет вовлечения в работу профсоюзных работников и
общественного актива.

Несмотря на то, что деятельность системы социального страхования
проходит в рамках определенной политической структуры общества, система
должна обладать полной независимостью от общественных организаций и
партий. Ее участие в общественных и партийных мероприятиях и акциях
недопустимо. Установление такого запрета позволит не только сохранить
средства страхуемых и страхователей, но и обеспечит эффективность
функционирования системы.

Общественные организации не должны вмешиваться в деятельность системы
социального страхования. Однако при наличии сходных целей и интересов
система социального страхования имеет право входить в те или иные
отношения с общественными организациями на основе достигнутых между ними
соглашений. Подобное взаимодействие должно осуществляться на стыке
интересов, так как существенное вмешательство общественных организаций
может нанести ущерб социальному страхованию. Если система социального
страхования не будет отделена (в том числе и в финансовом отношении) от
общественных организаций и политических партий, нельзя будет с
уверенностью говорить о ее стабильном функционировании.

Однако самоуправление и демократизация форм организации с необходимостью
предполагают проведение контроля за деятельностью страховых организаций
со стороны субъектов. Указанные меры проводятся с привлечением
общественных организаций субъектов страхования. В частности, в качестве
такой организации могут выступать профсоюзы, что не противоречит
конституции и законам о деятельности общественных организаций.

Данные положения, в частности, закреплены в ст. 20, ст. 23 Всеобщей
декларации прав человека; во Всеобщей декларации профсоюзных прав; в
ст. 8, ст. 9 Международного пакта о гражданских и политических правах; в
Конвенции о свободе ассоциации и защите права на организацию; в ст. 6,
ст. 7 Конституции РФ; в ст. 225, ст. 226 и ст. 230 Кодекса законов о
труде РСФСР; в постановлении Верховного Совета РФ от 18.12.1991 г.
№ 2057-1 «О регистрации общественных объединений в РСФСР и
регистрационном сборе»; в Указе Президента Российской Федерации от
26.10.1991 г. «Об обеспечении прав профессиональных союзов в условиях
перехода к рыночной экономике» и в ряде других правовых норм.

Профсоюзы имеют равные с другими социальными партнерами права на участие
в управлении (но не управление) государственными фондами социального
страхования, занятости, медицинского страхования, пенсионным и другими
фондами, формируемыми за счет страховых взносов, а также право на
организацию контроля за использованием средств этих фондов. Уставы
(положения) этих фондов утверждаются по согласованию с общероссийскими
объединениями (ассоциациями) профсоюзов, либо с соответствующими
общероссийскими профсоюзами.

Профсоюзы осуществляют организацию и проведение оздоровительных
мероприятий среди членов профсоюза и их семей. Размеры средств,
направленных на эти цели, определяются органом управления (правлением)
Фонда социального страхования Российской Федерации по представлению
соответствующих профсоюзов. Профсоюзы имеют право на сотрудничество с
органами государственной власти, органами местного самоуправления,
объединениями (союзами, ассоциациями) и организациями по развитию
санаторно-курортного лечения, учреждениями отдыха и туризма, массовой
физической культуры и спорта.

В соответствии с генеральным соглашением между Общероссийскими
объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и
правительством Российской Федерации на 1998-1999 г.г. стороны,
участвующие в соглашении, считают необходимым обеспечить соблюдение
права граждан России на социальное страхование как на одну из основных
форм социальной защиты работающего населения, укрепление государственных
социальных внебюджетных фондов и в этих целях намерены:

1) содействовать принятию Федерального закона «Об основах
государственного социального страхования в Российской Федерации»;

2) подготовить проекты федеральных законов о внесении изменений и
дополнений в законодательство, регулирующее деятельность государственных
внебюджетных социальных фондов, с целью обеспечения паритетного участия
профсоюзов, работодателей и государства в управлении фондами
объединений;

3) направить усилия на консолидацию средств государственных внебюджетных
социальных фондов в федеральном бюджете;

4) требовать полного и своевременного выделения средств на
финансирование выплат государственных пенсий, осуществляемых Пенсионным
фондом Российской Федерации в соответствии с действующим
законодательством за счет средств, предусмотренных федеральным бюджетом;

5) продолжить поэтапное введение персонального учета в системе
государственного пенсионного страхования, охватив им к концу 1999 г. до
60 млн. работающих;

6) определить меры, направленные на совершенствование
нормативно-правовой базы, регулирующей порядок уплаты страховых взносов
в государственные внебюджетные социальные фонды, начисления пени за
просрочку уплаты и взаимную ответственность участвующих в этой работе;

7) инициировать и поддерживать работу по законодательному закреплению
норм, регулирующих деятельность негосударственных пенсионных фондов;

8) обеспечить доступность для всех граждан медицинской помощи на основе
введения на всей территории страны единого страхового полиса, сохранения
главенствующей роли государственного и муниципального секторов
здравоохранения;

9) ежегодно при подготовке проекта федерального бюджета вырабатывать
согласованные предложения об уровне и объемах финансирования
гарантированных государством расходов на образование, здравоохранение,
культуру, социальную защиту.

Однако для полной реализации интересов как самой системы социального
страхования, так и профсоюзов как общественной организации,
осуществляющей защиту интересов трудящихся, необходимо установить
взаимовыгодное сотрудничество между этими организациями.

5. Страхование социальных рисков

Одним из приоритетных направлений социальной политики стран с рыночной
экономикой выступает организация системы социального страхования как
формы защиты трудящихся, и важный элемент ее — страхование от социальных
рисков. Такая форма родилась в результате длительного периода
взаимоотношений работодателей с наемными работниками, в ходе мучительных
поисков путей усовершенствования этих взаимоотношений с целью построения
социально справедливого общества, и была закреплена в принятой
Генеральной ассамблеей ООН Всеобщей Декларации прав человека (1948 г.).
Наша страна подписала эту Декларацию значительно позже, на начальном
этапе реформирования общества. Декларация подтвердила необходимость
социального страхования и последующего социального обеспечения граждан
при наступлении таких видов социальных рисков, как болезнь,
инвалидность, старость, потеря кормильца и безработица. И в самом деле,
в жизни каждого человека обязательно встречаются ситуации, которые от
него мало зависят. К таковым в первую очередь относятся профессиональные
риски.

Ответственность за профессиональные риски ложится на каждого отдельного
работника и работодателя. Право на труд должно подразумевать и права на
защиту в процессе работы. Поэтому в условиях социально-ориентированной
рыночной экономики помимо личной ответственности используется и
солидарная ответственность всего трудоспособного населения,
работодателей и государства. Социальный риск должны разделять все три
основные действующие силы общества: работник, работодатель и
государство.

В условиях социализма основным работодателем и собственником средств
производства было государство. Оно же выступало и в роли страхователя,
принимало на себя ответственность за профессиональные и социальные риски
и их финансовое обеспечение. Сами риски в целом были меньшими и
структурно иными, чем сегодня. Система учета социальных рисков не
отличалась четкостью и не играла решающей роли в общей системе
страхования, уровень социальных гарантий не был велик, и бюджет позволял
покрывать возникающие незначительные перерасходы.

Понятно, что положение, когда государство принимает на себя
ответственность и за риски, и за их обеспечение, не может сохраняться в
условиях развивающихся рыночных отношений, поскольку появляются
предприятия с разными формами собственности, и социальный риск
претерпевает существенные качественные и количественные изменения.
Сегодня почти полностью изменились принципы распределения общественного
продукта, и в связи с этим изменилась и роль государства в деятельности
системы социальной защиты, и все в меньшей степени ее деятельность
обеспечивается за счет госбюджета. Поэтому в качестве действенной формы
социальной защиты выступает социальное страхование на случай рисков.
Суть его сводится к формированию средств, направленных на осуществление
мер по минимизации и компенсации социальных рисков за счет возможно
большего числа участников, т.е. к организованной взаимопомощи.

Введение в России этого вида страхования становится все более
актуальным. Многочисленные публикации свидетельствуют о том, что
невыгодность вложения средств в охрану труда, а также отсутствие
действенного механизма ее обеспечения приводят к росту травматизма и
профзаболеваний, которые завтра могут лечь тяжким бременем как на
государственный, региональные и местные бюджеты, так и на «страховые».
Не следует забывать и о том наследии, которое досталось нам от прежней
системы хозяйствования. При том, что дело с охраной труда обстояло
гораздо лучше, существовали вредные производства, и даже регионы, в
которых такие производства были градообразующими.

Сегодня в стране система обеспечения такого рода социальных рисков
весьма неэффективна и ненадежна, что усугубляется многочисленными
побочными явлениями, возникающими вследствие рассогласованности
принципов организации защиты и новых экономических отношений.
«Организационно-правовой формой компенсации постоянной утраты
трудоспособности» сегодня все еще «служит институт индивидуального
возмещения ущерба».

Ситуация с охраной труда на производстве с каждым годом обостряется, в
результате чего отмечаются рост социальной напряженности и
производственные конфликты. «Производственная среда практически всегда
несет потенциальную опасность профессионального риска». Труд в условиях
производственной вредности сегодня становится почти обычным явлением.
Отчасти это объясняется несовершенством промышленных технологий. Однако
неблагоприятные условия труда являются также последствием развития так
называемого дикого рынка, когда предприниматель не тратит средств на
охрану труда, поскольку ему это невыгодно.

По мнению В. Роика, социальный риск означает «вероятность материальной
необеспеченности трудящихся в результате потери возможности участвовать
в экономическом процессе». Сегодня в России понятие «социальный риск»
приобретает особую остроту. Конечно, нельзя говорить о том, что такой
риск ранее, при социализме, не существовал, но, как считает В. Роик, он
был менее значительным. С переходом экономики на рыночные отношения это
понятие вновь входит в общественную жизнь, что обусловлено природой
развития общества. Социальный риск — это, в определенном смысле,
обратная сторона экономической свободы, и их рост взаимосвязан.

Возрастание социального риска в связи с экономическими преобразованиями
— процесс закономерный. Он обусловливает необходимость повышения уровня
социальной защиты трудового населения, разработки механизмов,
«адекватных новым социально-экономическим условиям, новому соотношению
интересов работника, предпринимателя, государства и общества». В
условиях рынка экономическая и социальная политика взаимосвязаны, и при
этом «состояние экономики обусловливает вероятность возникновения
социальных рисков для трудящихся, а направленность социальной политики
влияет на организацию социальной защиты». В условиях рыночной экономики
предварительный учет рисков необходим, поскольку он является одним из
базовых принципов страхования. Более того, в условиях рыночной
экономики, как правило, государство имеет дефицитный бюджет, а поэтому
не может выполнить свои обязательства перед застрахованными. В связи с
этим резко возрастает потребность в создании эффективно действующей
системы социальной защиты, в том числе, в форме социального страхования.
Внедрение ее в жизнь потребует реформирования всей существующей системы
охраны труда и системы социального страхования, в которой особое место
должны занять профессиональные риски. Необходимо, в частности,
сформировать специальный вид страхования — страхование всех
профессиональных рисков, разработать систему учета рисков и
соответствующих компенсаций; организовать реабилитацию пострадавших на
производстве, лечение и пенсионное обеспечение; создать научные центры
по разработке нормативов социального обеспечения, экспертные советы по
выявлению мер, направленных на снижение рисков, и др. Наличие
профессиональных рисков предполагает необходимость осуществления защиты
не только от несчастных случаев на производстве, но и от
профзаболеваний. В западных странах они рассматриваются в качестве
причины проведения мероприятий по охране труда, а также социальной
политики, направленной на предотвращение и предупреждение негативных
проявлений капиталистической формы производства и развитие
соответствующих отношений между работодателем и наемным работником.

В основу разделения социального страхования на разные виды должны лечь
конкретные социальные, что повысит адресность защиты и сделает более
совершенным финансовый механизм ее обеспечения.

В целом, социальное страхование можно определить «как систему правовых,
социально-экономических и организационных мер по компенсации и
минимизации отдельных видов социального риска».

Основными законодательно закрепленными принципами такого вида
страхования могут быть следующие:

– распространение страхования от несчастных случаев на производстве и
профессиональных заболеваний на всех работающих и работавших ранее
независимо от формы собственности предприятия и вида трудовой
деятельности;

– размер затрат на предоставление гарантированного материального
обеспечения и обслуживания граждан при наступлении всех страховых
случаев, предусмотренных в этом виде страхования, должен быть не менее
устанавливаемого прожиточного минимума.

Соответственно, необходимо разработать механизм
организационно-финансового обеспечения по данному виду социального
страхования. Можно выделить следующие механизмы обеспечения минимизации
такого риска:

– разработка тарифа страховых взносов для различных отраслей
производства и некоторых коэффициентов для каждого конкретного
предприятия, учитывающих особенности условий труда на нем;

– возврат предприятию некоторой доли страховых взносов при улучшении
условий труда, а также при ненаступлении страхового случая в срок,
оговоренный в страховом договоре;

– наделение страховой компании правом пересмотра размера страховых
взносов, если условия труда действительно претерпевают существенные
изменения в ту или иную сторону.

Важнейшими задачами здесь являются: разработка системы анализа, оценки и
учета уровня и факторов страхового риска для различных профессиональных
групп и категорий работников и «справедливое распределение
ответственности за отдельные виды социального риска между основными
субъектами социально-трудовых отношений». Именно эти задачи необходимо
решать на первом этапе реформ, но и по сей день они даже не
сформулированы как задачи. Сложные вопросы в данном случае связаны с
установлением размера страховых взносов на основе вычисления вероятности
наступления страховых случаев, с определением объема необходимых
компенсационных выплат, а также с принятием решений по распределению
материальных нагрузок между субъектами страхования.

Однако определить такой риск возможно, используя вероятностный подход.
Базовыми показателями для определения вероятности наступления страхового
случая могут выступать: «частота наступления рисковой ситуации, уровень
материальной обеспеченности в случае утраты трудоспособности или
отсутствия спроса на труд, уровень социальных гарантий и в случае
наступления рисковой ситуации» и, наконец, «продолжительность рисковой
ситуации — период между ее наступлением и переходом к нормальным
условиям жизнедеятельности». Понятно, что риск должен определяться
количественными и качественными характеристиками, так как только при
таких условиях возможно использование его в системе социального
страхования. В этом состоит коренное отличие социального страхования от
организованной социальной помощи, которая осуществляется лишь при
свершившемся факте несчастного случая или ином негативном явлении. Учет
риска как вероятностной величины наступления неблагоприятного для
человека события представляет собой техническую сторону механизма
действия социального страхования. Его правовой и социальной сторонами
являются ответственность за риск и защита от него.

Для решения этой и других задач предлагается организовать автономную
обязательную систему социального страхования работающих от несчастных
случаев на производстве, в которую включаются также случаи
профессиональных заболеваний. Во многих зарубежных странах существует
эффективная система защит от разных видов риска, а также разработаны
способы стимулирования деятельности по охране труда. Действенность такой
системы обеспечивается прежде всего автономностью этого вида социального
страхования, что позволяет, как говорилось ранее, наиболее полно оценить
потребности застрахованных и более полноценно организовать их социальную
защиту. Страховые тарифы, начисляемые на конкретное предприятие,
определяются с учетом особенностей условий труда на нем и наличия риска
для здоровья его работников. Автономность этого вида страхования
заставляет нести ответственность за риски их основных виновников.

Особую роль играют в этом деле как государственные, так и коммерческие
страховые компании. Социальное страхование с введением третьего субъекта
— страховой организации — позволит не только устранить межличностные
конфликты, но и обеспечить их разрешение цивилизованным способом.
Осуществляя акт страхования работников, страховая компания берет на себя
ответственность перед застрахованными за их безопасность и социальную
защиту при наступлении страховых случаев.

Источником финансирования страховых компаний по данному виду страхового
риска служат взносы, вносимые работником, государством, а также
работодателем или предприятием; в последнем случае они отчисляются из
фонда оплаты труда и включаются в себестоимость выпускаемой продукции.
При необходимости, а также в зависимости от «уровня виновности»
государства в плохом состоянии той или иной отрасли или от общественной
потребности в этой отрасли, в фонд этого вида страхования могут быть
привлечены специальные средства госбюджета.

Данный подход прошел проверку в развитых странах мира, и в России не
выявлено противопоказаний к его применению. Напротив, есть насущная
необходимость в его использовании, равно как в реформировании всей
системы социального страхования с учетом предлагаемых рекомендаций. При
пробном реформировании непременно должны учитываться особенности нашей
страны как природно-климатические, так и социально-экономические.
Предлагаемая модель обладает несомненными достоинствами, среди которых,
помимо вышеназванных, следует отметить комплексность и системность как
самой модели, так и процесса реформирования.

Социальное страхование ориентировано на социально активное население, на
трудящихся. Оно действует за счет использования определенных отчислений
от их доходов, на принципах самоуправления и взаимопомощи. Его главные
задачи — профилактика и уменьшение социальных рисков, а для этого
необходимым условием становится разработка статистической базы данных
как фундамента для определения степени этого риска и назначения
соответствующих страховых взносов.

Социальное страхование может носить как обязательный, так и добровольный
характер, что в целом определяется природой самого страхового риска. Оно
может быть общегосударственным или муниципальным, различаться объемом и
уровнем представленных гарантий, а также распространения.

Однако в любом случае социальный риск является объективным явлением
современного техногенного общества и должен учитываться в различных
компенсационных программах. Игнорирование данного фактора
государственными органами, общественными организациями и
предпринимательскими (производственными) кругами, как это имеет место в
настоящее время, приводит, как уже говорилось, к снижению экономической
эффективности производства, росту социальной напряженности в обществе.
Поэтому требования, предъявленные к учету социальных рисков в системе
социального страхования, должны отличаться особой жесткостью, и это
необходимо иметь в виду в первую очередь при разработке
социально-экономической политики государства на переходный период и
отдаленную перспективу.

Глава 7. Организация социального страхования

Организация социального страхования является сложным образованием,
поскольку должна отвечать требованиям всех заинтересованных субъектов
данной системы. При этом необходимо учитывать сохранившиеся традиции и
исторический опыт, особенности переходного периода и те основные цели и
задачи, которые ставит общество в рамках социальной защиты работающего и
неработающего населения.

Понятно, что сегодня организационная структура социального страхования
продолжает осуществлять многие виды и формы деятельности, сохранившиеся
от прошлых времен. И вряд ли могло быть иначе, ибо только в этом случае
сохранялась целостность системы и не прерывалось выполнение ею своих
функций. Однако понятно и то, что новое время требует иных форм
организации, и некоторые новые ее элементы находят свое выражение в
деятельности субъектов страхования. Вместе с тем, было бы неправильным
сегодня требовать создания принципиально новой организации социального
страхования. Для этого требуется накопить опыт деятельности фондов,
провести его научное осмысление и подготовку необходимых законодательных
и нормативных документов. Имеющийся опыт при его тщательном исследовании
показывает, как изменяется система социального страхования и какие
направления в ее деятельности становятся доминирующими. Предлагаемая
схема организации социального страхования представляет собой попытку
осмысления происходящих процессов.

1. Демократические принципы организации страхования

Страхование — это социальный институт, автономный объект с четко
зафиксированными целями, функциями и местом в общественной структуре,
действующий в интересах членов общества и независимый от каких-либо
организаций и государства. В основу социального страхования должны быть
положены принципы федеративного объединения, а также автономность и
самоуправление его субъектов, их взаимодействие на добровольной основе.
Субъекты отвечают только по своим обязательствам, кроме тех, которые
могут быть оговорены условиями заключаемых договоров или специальными
положениями, устанавливаемыми законом.

Если основным субъектом защиты в системе социального страхования
является страхуемый, то обеспечение его интересов и потребностей лежит в
основе деятельности системы, а защита их осуществляется комплексом
создаваемых для этого учреждений. Основным субъектом процесса
обеспечения социальной защиты становится фонд социального страхования, а
его образование зависит от согласия страхователей и страхуемых.

Социальное страхование можно назвать продуктом рыночной экономики,
поскольку оно обладает признаками самоорганизации, самонастраивания и
самоуправления и способно развиваться динамично в новых
социально-экономических условиях. В нем действуют собственные
экономические механизмы, связанные с рынком и обусловленные им.
Становление и развитие социального страхования предполагает наличие
экономических предпосылок, а также принятие ряда законодательных мер —
действий сверху — и самоорганизацию трудящихся как движение снизу.