.

Колпаков В.К. 2004 – Адміністративне право України (книга)

Язык: русский
Формат: реферат
Тип документа: Word Doc
1 73718
Скачать документ

Колпаков В.К. 2004 – Адміністративне право України

Г л а в а 1

Сутність державного управління та його співвідношення з державною
виконавчою владою

1.1. Загальне поняття управління та його види

Основні поняття категорії “управління”. Адміністративне право як
складова частина правової системи держави характеризується насамперед
тим, що воно виступає регулятором особливої категорії суспільних
відносин, а саме: відносин, які складаються у сфері державного
управління.

Сам термін “адміністративне” у перекладі з латинської означає
“управління”. Тому словосполучення “адміністративне право” цілком
закономірно можна трактувати як “управлінське право”.

Термін “управління” у буквальному розумінні означає діяльність з
керівництва чимось. У довідковій літературі є кілька визначень сутності
управління. Найчастіше його розуміють як діяльність, що спрямовує і
регулює суспільні відносини; сукупність приладів і механізмів, за
допомогою яких приводять в рух машини; підрозділу в системі установи;
вид синтаксичної залежності тощо.

Подібне різночитання зумовило необхідність уніфікувати як термінологію,
так і її трактування, незалежно від того, які конкретні аспекти
управління висуваються на перший план.

Не повинно виникати такої ситуації, коли, приміром, економісти чи
юристи, оперуючи управлінською термінологією, вкладають у її значення
різний смисл. Тому спроби

дослідників відшукати загальне, що може реально характеризувати
управління в усіх його можливих проявах, виявилися не тільки цікавими з
наукової точки зору, а й такими.

що мали велике практичне значення.

Вирішальну роль у пошуку універсальних характеристик управління
відіграла кібернетика – наука про загальні закономірності процесів
управління та інформації у машинах, живих організмах і суспільстві. За
допомогою категорій, вироблених кібернетикою, з’явилася можливість
знайти єдині позиції, яка відсутня у різних варіантах “відомчого”
підходу до розуміння сутності управління. Цьому сприяло і те, що
безпосереднім об’єктом вивчення кібернетики є абстрактний процес
управління. Тобто вона досліджує процес управління в цілому, без
урахування особливостей, які завжди притаманні конкретним учасникам
реальних управлінських відносин.

Увагу спеціалістів різних галузей знання кібернетика привернула і
системним підходом до аналізу сутності управління та всіх пов’язаних з
ним категорій.

Якими ж були вихідні позиції цього підходу? По-перше, кібернетика,
запропонувала шукати сутність зазначеного аналізу виходячи з визнання
того, що управління — це система взаємодіючих компонентів; по-друге,
визначила, що управлінські системи є цілісними (цілісність системи — це
сукупність компонентів, взаємодія яких породжує нові якості, не
притаманні тим компонентам, які утворюють систему; характерним прикладом
щодо цього є механічний годинник, який складається з багатьох деталей,
їх сукупність породжує унікальну якість — здатність фіксувати перебіг
часу); по-третє, поставила питання про са-мокерованість
(самоорганізацію) управлінських систем;

по-четверте, довела, що управління — це об’єктивна закономірність.

І хоча системний підхід до явищ дійсності не є відкриттям кібернетики,
та саме вона привернула загальну увагу до того, що управління треба
розглядати і досліджувати як цілісну систему, яка складається із
взаємодіючих компонентів.

Таким чином, в управлінні як в об’єктивно існуючому явищі було виявлено
і деталізовано (відокремлено) головну ланку — управлінську систему. Саме
вона виявилася носієм усіх складових і ознак управління.

Вивчення цілісних управлінських систем показало, що будь-яка з них
складається з двох підсистем — керуючої, тобто тієї, яка управляє, і
керованої, тобто тієї, яка піддається управлінню, відчуває на собі дію
(вплив) керуючої підсистеми.

Керуючу підсистему прийнято визначати як суб’єкт управління, тобто як
те, що управляє, а керовану — як його об’єкт, тобто те, чим управляють.
Звідси випливає, що керуюча підсистема (суб’єкт) управляє керованою
(об’єктом). Керівництво (або управління) об’єктом здійснюється за
допомогою керуючого впливу, який виходить від суб’єкта. Керуючий вплив —
це ще один неодмінний і обов’язковий (присутній завжди) компонент
управління. Без нього не може бути ні управлінської системи, ні
управління як такого. Саме в керуючому впливі суб’єкта на об’єкт і
закладена сутність управлінської діяльності, смисл і зміст взаємодії її
компонентів (насамперед суб’єкта і об’єкта).

Управлінська система функціонує завдяки тому, що суб’єкт управління
впливає на його об’єкт. Внаслідок цього об’єкт певною мірою змінюється,
набуває нових якостей та організаційних особливостей. Головною
визначальною ознакою змін (набутих об’єктом нових якостей та
організаційних особливостей) є те, що вони відповідають потребам,
інтересам і бажанням суб’єкта. Суб’єкт прагне до змін в об’єкті, які
йому вигідні, корисні, відповідають цілям, завданням та уявленням про
те, як має бути організований і як повинен функціонувати об’єкт. Тому
керуючий вплив виступає як цілеспрямований та організуючий фактор.

Такий вплив містить комплекс керуючих команд, які виробляються,
формуються і видаються суб’єктом. Об’єкт ці команди сприймає, “осмислює”
і реалізує на практиці. Отже, керуючий вплив, виконуючи призначення і
згідно зі своїм характером забезпечує підпорядкування та підвладність
об’єкта суб’єкту.

Для формування керуючих команд суб’єкт потребує інші формації про те,
правильно чи неправильно “зрозумів об’єкт його попередні команди,
наскільки точно їх виконано чи достатній від них одержано ефект. Тому
суб єкт діагностує, досліджує, вивчає стан об’єкта, тобто встановлює і
підтримує так звані зворотні зв’язки.

Зворотні зв’язки — це ще один компонент управлінської системи.
Інформація, що є наслідком зворотних зв’язків, є підставою для оцінки
суб’єктом стану об’єкта, коригування суб’єктом своїх дій, вироблення
нових команд, тобто для формування чергового імпульсу керуючого впливу
на об’єкт.

Саме за такою схемою відбувається перетворення (розвиток, еволюція)
управлінських систем. Цей процес має постійний, безперервний
(перманентний) характер. Він надає системі динамізму і забезпечує її
розвиток та еволюцію. Його прийнято називати управлінським процесом, а
системи, в яких такий процес спостерігається, — динамічними.

Отже, до основних компонентів управлінської системи належать:

1) суб’єкт управління, тобто джерело керуючого впливу, той, хто
управляє, виконує функції керівництва і впливає на об’єкт з метою
переведення його у новий стан;

2) об’єкт управління, тобто те, на що спрямовано керуючий вплив
суб’єкта; що функціонує під цим впливом;

3) керуючий вплив, тобто комплекс цілеспрямованих і організуючих команд,
заходів, прийомів, методів, за допомогою яких здійснюється вплив на
об’єкт і досягаються реальні зміни у ньому;

4) зворотні зв’язки, тобто інформація для суб’єкта про результативність
керуючого впливу та зміни в об’єкті.

На підставі викладеного можна сформулювати універсальні, найбільш
загальні, абстрактні (кібернетичні) визначення категорій “управління” та
“універсальна система”.

У найбільш узагальненому вигляді управління — це діяльність суб’єкта, що
дістає вияв у цілеспрямованому, організуючому впливі на об’єкт
управління, здійснюваному з метою приведення останнього у бажаний для
суб’єкта стан.

Управлінська система — це єдине ціле, що існує і розвивається завдяки
взаємодії його компонентів.

Учені пропонують й інші визначення цього поняття. Наприклад, під
управлінською системою розуміють сукупність компонентів, які у процесі
взаємодії утворюють єдине ціле; сукупність компонентів, взаємодія яких
породжує нові якості, не притаманні її складовим (живий організм,
будівля, годинник, комп’ютер, навчальна група тощо); сукупність
взаємозв’язаних і взаємодіючих елементів, які становлять єдине ціле і
розвиваються відповідно до заданої мети, що є загальним для всіх цих
елементів; певну цілісність (єдність), яка існує завдяки внутрішній
взаємодії і зв’язкам між елементами, що її утворюють.

З позицій кібернетики управлінський процес дістав вияв практично у
будь-якій сфері живої або неживої природи і концентрується у трьох
глобальних управлінських системах: механічній, біологічній і соціальній.
Залежно від цього виділяють й три основні види управління:

• технократичне — управління технікою, механізмами, машинами;

• біологічне — управління живими організмами рослин і тварин;

• соціальне — управління людьми та їх колективами.

Кожен з перелічених видів є об’єктом пізнання і досліджується людиною в
рамках відповідних наук.

Перші два види управління — це в основному сфера природничих, а також
наук техніко-математичного профілю. Дослідження соціального управління є
безпосереднім завданням суспільних наук. Що ж до кібернетики, то її
пріоритети обмежені “трансплантацією” в галузь соціальних досліджень
найбільш загальних абстрактних понять про категорії управління.

Кібернетичний підхід до поняття управління — це підхід формалізований.
Практичне застосування він дістав у сфері кількісних показників, там, де
управлінські категорії представлені здебільшого математичними формулами
та символами. У такому вигляді вони реально можуть використовуватися
лише у сфері техніки: комп’ютерах, калькуляторах касових апаратах,
аудіо- і відеосистемах, навігаційних, криміналістичних та інших
пристроях.

Внаслідок такого роду особливостей юбернетика не може пояснити ті
управлінські процеси, які реалізуються у соціальних системах, де
головною дійовою особою виступає людина. Прийнятна як найбільш загальна
і в основному формальна наука про управління, вона виявляється
неспроможною, коли йдеться про своєрідність управлінських відносин у
людському суспільстві.

Наділені волею і свідомістю, люди виступають при цьому і в ролі
керуючих, і в ролі керованих. Вони одночасно є і джерелами керуючого
впливу і об’єктами, які відчувають цей вплив на собі. Люди формують
інформаційні потоки, оцінюють ефективність впливу, визначають цілі та
завдання управління, приймають рішення, реалізують управлінські команди.

Іншими словами, управління у соціальних системах знаходить прояв у
свідомо-вольових зв’язках людей. Усі основні управлінські категорії
(суб’єкт, об’єкт, керуючий вплив, зворотні зв’язки) не є абстрактними.
Вони матеріалізовані у конкретних діях людей, колективів, у
взаємовідносинах між ними.

Саме тому, за змістом структурних елементів, управлінських
взаємозв’язків та взаємозумовленостей, найбільш складним визнається
соціальне управління, тобто управління людьми та їх колективами.
Пізнання ж як соціального управління в цілому, так і окремих його сторін
є завданням багатьох наук соціального профілю, в тому числі й
адміністративного права.

Характеристика соціального управління та його види. Соціальне управління
— це управління, здійснюване у людському суспільстві, людьми по
відношенню до людей. І суб’єкт, і об’єкт управління представлені тут
людиною. Отже, в управлінських системах, які функціонують у соціальному
середовищі, головним і провідним є людський фактор.

Основними категоріями соціального управління є ті самі суб’єкт, об’єкт,
керуючий вплив, зворотні зв’язки, управлінська система. Проте їх зміст,
форми і методи впливу, цілі взаємодії, принципи, на яких вони базуються,
стають зовсім іншими, кардинально відмітними від того, що
спостерігається у технократичних і біологічних системах. Усі відомі
категорії набувають у соціальному управлінні конкретного вираження у
діях людей, їх колективів, у їх взаємозв’язках.

Управління має місце у будь-якому суспільстві і, практично, у будь-якому
людському колективі. Залежно від історичних, екологічних, політичних та
інших обставин можуть змінюватися його цілі, форми, методи. Незмінною
залишається необхідність в управлінні. Функції, породженій суспільством,
без якої воно не може обійтися.

Основою потреби в управлінні є проста на перший погляд обставина,
властива у будь-якому людському колективу. Це — співробітництво людей
всередині колективу. Саме співробітництво, спільна діяльність заради
досягнення конкретних цілей, перетворює окремо взятих людей у колектив.

Уявімо, що зібралася група людей, кожен прагне до адекватної для всіх
мети (наприклад, до створення фірми, підприємства, громадського
формування). У який спосіб найкраще розв’язати спільну для всіх і для
кожного окремо проблему? Певна річ, найефективніший спосіб —
співробітництво, спільна діяльність, спільне подолання труднощів і
розв’язання завдань, що постають на шляху досягнення мети. Іншими
словами, треба створити колектив і, використовуючи знання, психічні,
фізичні та інші можливості його членів, розпочати спільно діяти. Зробити
це можна тільки одним шляхом, — впливаючи на кожну людину, щоб досягти
усвідомлення кожним необхідності в спільній праці. В результаті будемо
мати соціальну управлінську систему, де є суб’єкт, об’єкт і керуючий
вплив.

Потреба людей у співробітництві, спільній діяльності, спільній праці
об’єктивно породжує потребу управління. Водночас, ця потреба завжди
виникає там, де спостерігаються будь-які варіанти спільної діяльності
людей. Управління в даній ситуації являє собою засіб забезпечення
спільної діяльності, умову її нормального функціонування.

Суспільство в цілому є результатом спільної діяльності людей їх
співробітництва. Більше того, в подібному розумінні суспільство –
найвища форма спільної праці людей, а управління — атрибут суспільного
життя.

Виходячи з викладеного, визначимо найсуттєвіші, на наш погляд, ознаки
соціального управління:

1) соціальне управління завжди присутнє там, де виникає спільна
діяльність людей;

2) його головне призначення полягає у здійсненні регулюючого впливу на
поведінку учасників спільної діяльності;

3) функції соціального управління (координація, узгодження, планування,
контроль, нагляд, примус) реалізуються в рамках суспільних відносин;

4) внаслідок соціально-управлінських впливів виникають управлінські
відносини, які є різновидом, по-перше, суспільних, а по-друге, —
вольових відносин;

5) соціальне управління є різновидом людської діяльності.

На підставі цих ознак можна сформулювати визначення соціального
управління.

Соціальне управління — це вид вольової діяльності, вираженої у
цілеспрямованому й організуючому впливі, здійснюваному з метою
забезпечення узгодженості й впорядкованості спільних дій людей та їх
колективів в інтересах ефективного розв’язання завдань, що стоять перед
ними.

Як і будь-який інший вид управління, соціальне управління має системний
характер і здійснюється в рамках соціальних управлінських систем. До
факторів, які детермінують ці системи, належать такі:

1) єдність системи по відношенню до середовища і багатоманітність її
зв’язків з ним;

2) наявність у системи відносно самостійних компонентів, з яких утворені
її керуюча і керована підсистеми;

3) інтегрування компонентів системи, внаслідок чого ціле (система)
набуває властивостей і характеристик, які відсутні в окремих складових
систем, тобто наявність у системи інтегративних якостей;

4) наявність всередині системи суперечностей, що є рушійною силою її
саморозвитку, які породжують необхідність самоуправління,
цілеспрямованого впливу однієї підсистеми (керуючої) на іншу (керовану);

5) історичність системи, тобто розвиток її у часі. Соціальне управління,
як і весь комплекс відносин, що складаються у суспільстві, —
багатопланове й багатогранне явище. Цим і породжена величезна кількість
спроб здійснення його видової класифікації.

Управління може здійснюватись однією людиною і колективом людей.
Управляти можна економікою, соціально-політичною, духовною сферами тощо.
Однак найбільш послідовне врахування характеристик соціального
управління, специфіки керуючого впливу знаходить вияв у його поділі на
такі два основних види:

• державне управління, де суб’єктом виступає держава в особі відповідних
структур;

• громадське управління, де суб’єктами є недержавні утворення.

Треба зазначити, що в суспільстві, організованому на державній основі,
переважне значення має державний канал соціально-керуючого впливу. Нині
у суспільному житті неможливо відшукати хоча б одну сферу, якої так чи
інакше не торкався б управлінський вплив держави.

Поряд з цим, в умовах адміністративної реформи і ринкових перетворень в
економіці зростає активність недержавних формувань і структур. Вони
беруть дедалі активнішу участь в управлінні не тільки суспільними, а й
державними справами, у розв’язанні політичних, господарських і
соціально-культурних проблем.

Визнаючи наявність у них можливостей правильно розв’язувати такі
проблеми, держава наділяє деякі недержавні об’єднання повноваженнями
державно-владного характеру.

Як приклад можна навести Закон України від 21 травня 1997 р. “Про
місцеве самоврядування в Україні”. Згідно з ним виконавчим комітетам
сільських, селищних і міських рад делеговано значний обсяг повноважень
органів державної виконавчої влади, зокрема такі:

• здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного
законодавства, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого
значення, відтворенням

лісів;

• реєстрація суб’єктів права на землю; реєстрація права

користування землею і права договорів на оренду землі;

•організація і ведення земельно-кадастрової документації;

• статистичний облік громадян, які постійно або тимчасово проживають на
відповідній території;

• вчинення нотаріальних дій з питань, віднесених законом до їх відання,
реєстрація актів громадянського стану.

У цілому ж аналіз функцій суб’єктів громадського управління свідчить, що
основними напрямами їх діяльності є:

• виконання переданих до їх відання функцій органів державної виконавчої
влади;

• здійснення безпосереднього впливу на роботу державного апарату
(спільне вироблення питань, пов’язаних з управлінням господарством,
культурою, організація громадського контролю);

• управління своїми внутрішніми справами.

Державне і громадське управління не є видами діяльності, що протистоять
один одному. Як різновиди соціального управління вони мають багато
схожого. Спільні риси, які досить легко можна у них виявити, зумовлені
єдністю цілей і завдань, у виробленні яких ці дві системи беруть активну
участь, а також самою природою управлінської діяльності.

Поряд з цим кожному з названих видів управлінської діяльності притаманні
специфічні ознаки, що виключає можливість їх ототожнення. Відмінності
між ними зумовлені особливостями їх організації, характером
використовуваних форм і методів впливу.

Так, державне управління здійснюється спеціальним апаратом держави, в
якому на платній основі працюють державні службовці. Діяльність такого
апарату має юридично-владний характер і забезпечується примусовою силою
держави. Суб’єкти державного управління виступають від імені держави.
Рішення, які приймаються у рамках цієї системи, обов’язкові для всіх
учасників суспільних відносин, у тому числі й для недержавних
організацій та

формувань.

Громадське управління, як правило, не підкріплюється примусовою силою
держави в обсязі, характерному для державного управління. Діяльність
основної маси недержавних організацій має головним чином
морально-організаційний характер.

Відмінності між державним і громадським управлінням не перешкоджають
зростаючій взаємодії органів держави і громадських організацій.

Превалююча роль державного управління у розв’язанні завдань, що стоять
перед суспільством, — об’єктивна закономірність і одна з найважливіших
умов реалізації волевиявлення народу.

1.2. Характеристика державного управління

Поняття державного управління. Під державним управлінням треба розуміти
специфічну діяльність держави, що дістає вияв у функціонуванні її
органів, які безперервно, планомірно, владно і в рамках правових
установлень впливають на суспільну систему з метою її вдосконалення
відповідно до державних інтересів.

Термін “державне управління” широко використовується у законодавстві (в
тому числі й конституційному), а також у науковій та навчальній
літературі колишнього СРСР і ряду зарубіжних країн. Після розпаду СРСР
виникли незалежні держави, які почали будувати свої правові системи на
нових принципах.

Найважливішим з них став принцип здійснення державної влади на основі її
поділу на законодавчу, виконавчу та судову, який закріплено у ст. б
Конституції України. З урахуванням цього у тексті останньої вживаються
терміни “органи виконавчої влади” (ст. 106), “місцеві органи виконавчої
влади” (ст. 120). Термін же “державне управління” не використовується.

То ж постає питання: чи правомірним є застосування терміна “державне
управління” і чи не треба замінити його на термін “державна виконавча
влада”? Оскільки будь-який термін є словом або словосполученням, яким
визначається певне поняття, важливо встановити, чи використовується у
чинному законодавстві поняття, означене даним терміном.

Аналіз нормативних актів однозначно засвідчує, що поняття “державне
управління” існує і є правомірним. Так, у чинній Конституції України є
така норма: “Громадяни мають право брати участь в управлінні державними
спра вами” (ст. 38); у Законі України від 24 січня 1997 р. “Про
державний матеріальний резерв” зазначено, що його об слуговування
забезпечується уповноваженим центральним органом виконавчої влади, який
здійснює управління дер-жавним резервом (п. 1 ст. 4); у Законі України
від 4 липня 1996 р. “Про залізничний транспорт” підкреслено, що
управління залізницями здійснюється органом управління залізничним
транспортом — Державною адміністрацією залізничного транспорту України
(ст. 4); у Законі України від 16 жовтня 1997 р. “Про електроенергетику”
прямо зафіксовано, що державне управління в електроенергетиці здійснюють
органи державної виконавчої влади, уповноважені Кабінетом Міністрів
України (ст. 8). Термін “система державного управління” вжито і в Указі
Президента України від 7 липня 1997 р. “Про Державну комісію з
проведення в Україні адміністративної реформи”.

Будучи частиною соціального управління, державне управління зберігає
його характеристики. Водночас, воно має численні особливості, що
відображають його специфіку і дозволяють детермінувати як самостійний
вид управління.

Ці особливості дістають вияв у основних компонентах системи державного
управління (суб’єкті, об’єкті, керуючому впливі) та інтегративних
властивостях, що притаманні йому як системному управлінню.

Головна особливість суб’єкта — це те, що ним є держава у цілому. В
управлінському процесі вона представлена системою спеціальних, як
правило, державних органів.

Особливості останніх, як безпосередніх суб’єктів державного управління,
такі: по-перше, вони формуються державою (з волі держави), по-друге,
наділені державно-владними повноваженнями, по-третє, здійснюють
управлінські функції від імені держави.

Головна особливість об’єкта — те, що ним є організоване суспільство в
цілому. Безпосередніми об’єктами, на які справляє вплив той або інший
конкретний суб’єкт, є підвідомчі йому сфери державного управління.

Визначальними особливостями керуючого впливу є те, що йому притаманний
державно-владний характер (він містить веління держави, обов’язкове до
виконання), дістає вияв у правовій, переважно адміністративно-правовій
формі (система норм, система актів, пов’язаних з їх застосуванням,
сукупність повноважень учасників управлінського процесу), а також має
безперервний характер.

Головна інтегративна якість системи — реалізація у повному обсязі
загальнодержаних інтересів у сфері соціального управління.

Усі основні компоненти державного управління мають складну структуру,
тобто складаються з окремих частин. Тому воно являє собою управлінські
підсистеми з особливими властивостями, місцем і роллю в управлінському
процесі.

У теорії адміністративного права досить інтенсивно досліджується
проблема ознак державного управління, які часто називають його рисами.

Найчастіше виділяють п’ять ознак: 1) виконавчо-розпорядчий характер; 2)
підзаконність; 3) масштабність і універсальність; 4) ієрархічність; 5)
безпосередньо організуючий характер.

Розглянемо кожну з них.

Виконавчо-розпорядчий характер державного управління означає, що останнє
охоплює два взаємопов’язані напрями, а саме: виконавчу і розпорядчу
діяльність.

Органи, які здійснюють державне управління, — це насамперед виконавчі
структури. Найважливіші з них міс\ тять дану ознаку вже у своїй назві
(наприклад, органи державної виконавчої влади). Ця ознака, як правило,
закріплюється у нормативному порядку. Так, у Положенні про Міністерство
внутрішніх справ України зазначено, що воно є органом державної
виконавчої влади.

Існують органи державного управління, які такого статусу не мають
(наприклад, управління залізниці). Однак аналіз компетенції останніх
дозволяє однозначно кваліфікувати їх як виконавчі органи держави. Як
перші, так і другі функціонують для оперативного й безпосереднього
управління господарським, соціально-культурним, військовим та іншим
будівництвом. Саме на них покладено обов’язок реалізовувати (виконувати)
рішення, які приймаються законодавчою владою.

Здійснення цієї функції (виконання) неможливе без прийняття конкретних
управлінських рішень і контролю за їх виконанням. Тому органи державного
управління наділлються повноваженнями владного характеру, тобто
одержують від держави право здійснювати розпорядчу (владну) діяльність.
При цьому вони діють від імені держави і з метою реалізації державної
політики у тій або іншій управлінській сфері.

Розпорядча діяльність управлінських структур дістає вияв, по-перше, у
прийнятті загальнообов’язкових приписів (вони закріплюються в указах,
постановах, положеннях, розпорядженнях, інструкціях, протоколах тощо);
по-друге, в організації виконання зазначених приписів і, по-третє, у
здійсненні контролю за цим процесом. У ході здійснення цієї діяльності
органи державного управління застосовують заходи як переконання, так і
державного примусу, тобто діють як державно-владні утворення.

У зв’язку з цим постає питання: як можна поєднати владність керуючого
впливу і виконавство? Суть проблеми полягає в тому, що управління
різними сферами життя держави і суспільства не є винятковою функцією
виконавчого апарату держави. У цьому процесі беруть активну участь й
інші суб’єкти єдиної державної влади.

При цьому головний зміст керуючого впливу полягає не стільки у прийнятті
відповідних рішень, скільки в їх реалізації, у суворому втіленні в життя
юридично-владних вимог, які містяться в них. А це і є процес виконання.

Певна річ, і законодавець вживає тих або інших заходів для забезпечення
виконання прийнятих ним норм. Однак він не може взяти на себе виконання
цієї функції у повному обсязі: по-перше, внаслідок різноманітності
відносин, які потребують регулювання, а по-друге, через неприпустимість
з позицій демократизму самому виконувати закони. Тому й виникає
необхідність в існуванні спеціалізованої управлінської ланки, яка
здійснює вплив у виконавчо-розпорядчому варіанті. Отже, виконання і є
безпосередньою державно-управлінською діяльністю. Звідси й повна
сумісність керуючого впливу з виконавством.

Під тдзаконністю державного управління треба розуміти те, що
найважливіші цілі останнього, сфери, які потрапляють під його вплив,
основні форми і методи управлінської діяльності визначаються на
законодавчому рівні. Вся виконавчо-розпорядча діяльність грунтується на
правових нормах, головне місце серед яких належить нормам законів. Саме
вони створюють міцну правову базу для здійснення державного управління і
визначають межі його виконавчого спрямування.

Підзаконність, як риса державного управління, дістає вияв повсякденно,
оскільки повсякденно й безперервно державні та громадські організації,
колективи людей, громадяни здійснюють управлінський процес.

При цьому органи державного управління виконують певні дії, зміст яких
становить реалізація прямих приписів закону. Зокрема, вони дають
приписи, обов’язкові до виконання. Ці органи можуть на підставі
законодавства, тобто без звернення до суду, притягати правопорушників до
юридичної відповідальності, а також застосовувати до них адміністративні
стягнення. Безперечно, такого роду діяльність повинна здійснюватись у
рамках законності.

Виявом масштабності та універсальності державного управління є те, що
через зазначені вище органи держава здійснює управлінську діяльність,
справляє вплив на всі сфери соціального життя.

Ієрархічність державного управління полягає в тому, що органи, які його
здійснюють, мають систему нижчес-тоящих, підпорядкованих їм інстанцій.

Безпосередньо організуючий характер державно-управлінської діяльності
полягає в тому, що в процесі виконання і розпорядництва на різних рівнях
організується спільна діяльність людей.

Принципи державного управління. Виникнення, розвиток, функціонування,
припинення існування будь-яких систем зумовлено певними
закономірностями, які мають об’єктивний характер. Якщо розглядати
людський організм як біологічну систему, то такі закономірності легко
виявити. Це — народження людини, її розвиток у часі (фізичне
вдосконалення, старіння тощо), смерть. Не становлять винятку із
зазначеного правила й усі інші відомі нам системи, у тому числі й
державне управління.

Закономірності можуть бути пізнаними і непізнаними. Пізнані поділяють на
дві групи: що відповідають потребам людини (позитивні); і що не
відповідають потребам людини або суперечать їм (негативні).

Обидві групи пізнаних закономірностей використовуються (враховуються)
людиною в її інтересах. З цією метою вживаються заходи щодо посилення,
стимулювання впливу позитивних закономірностей, а також створення умов
для їх безперешкодної реалізації і для обмеження впливу негативних
закономірностей. Чим дійовішими є заходи щодо посилення впливу перших і
обмеження дії других закономірностей, тим ефективнішим є управління, тим
швидше і краще розв’язуються назрілі питання і досягаються поставлені
цілі.

Отже, цілком зрозуміло, що ефективність управління багато в чому
залежить від ефективності врахування і використання виявлених (пізнаних)
закономірностей.

Ми наголошуємо на цьому тому, що принципи управління — це його позитивні
закономірності, які пізнані наукою і практикою, а також охарактеризовані
(зафіксовані, закріплені) у відповідних поняттях. Звідси випливає
висновок, що ознаками принципу управління є: належність до пізнаних
позитивних закономірностей; зафіксованість, закріпленість у суспільній
свідомості.

У сфері державного управління закріплення (фіксування) закономірностей у
суспільній свідомості здійснюється у правовій формі, найчастіше у
вигляді відповідних юридичних норм.

Таким чином, принципи державного управління — це його позитивні
закономірності, пізнані наукою і практикою, закріплені у правових нормах
або є узагальненням діючих у державі юридичних правил.

У навчальній літературі наводяться й інші визначення. Наприклад,
принципи державного управління— це основоположні начала, керівні
настанови, що визначають найважливіші правила, за якими управління
здійснюється і організується.

Прийнято виділяти такі групи принципів державного управління:

1) соціально-політичні — демократизм, участь населення в управлінській
діяльності держави (народність); рівноправність осіб різних
національностей; рівність усіх перед законом; законність; гласність і
врахування громадської думки; об’єктивність;

2) організаційні принципи побудови апарату державного управління —
галузевий, функціональний, територіальний;

3) організаційні принципи функціонування (діяльності) апарату державного
управління — нормативність діяльності, єдиноначальності, колегіальність,
поділ управлінської праці; відповідальність за прийняті рішення,
оперативна самостійність.

Соціально-політичні принципи — це найзагальніші принципи
державно-управлінської сфери. Вони поширюються на всі види
виконавчо-розпорядчої діяльності та всі функціонуючі в державі
управлінські структури. Принципи цієї групи, як правило, закріплюються у
нормативному порядку. Багато з них міститься у Конституції України (вони
дістали назву конституційних) та в інших законодавчих актах.

Одним з найважливіших соціально-політичних принципів є демократизм. Уже
в ст. 1 Конституції України зазначено, що Україна є суверенна і
незалежна, демократична, соціальна, правова держава. Природно, що
визначальна риса держави зводиться у найважливіший принцип

її управлінської діяльності.

Серед обставин, що визначають демократизм як принцип державного
управління і закріплені в Конституції України, насамперед треба виділити
такі:

• визнання людини, її життя і здоров’я, честі та гідності,
недоторканності й безпеки найвищою соціальною цінністю (ст. 3);

• проголошення того, що держава відповідає перед людиною за свою
діяльність, що забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком
держави (ст. 3);

• закріплення положення про те, що єдиним джерелом влади в Україні є
народ (ст. 5);

• проголошення верховенства права (ст. 8);

• визнання і гарантування місцевого самоврядування (ст. 7);

• здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу,
виконавчу та судову (ст. 6);

• визнання і захист державної, комунальної і приватної власності (ст.
41);

• відсутність у державі обов’язкової ідеології та цензури (ст. 15);

• визнання того, що державний примус здійснюється виключно у межах
чинного законодавства (ст. 19);

• державне гарантування свободи думки, слова, світогляду, об’єднання у
політичні партії та громадські організації (статті 34—36);

• закріплення права громадян на звернення до органів влади і місцевого
самоврядування, а також обов’язку цих органів розглядати такі звернення
(ст. 40);

• проголошення права на працю, страйки, відпочинок, соціальний захист,
житло, достатній життєвий рівень, охорону здоров’я, безпечне для життя і
здоров’я людей довкілля (статті 43—50; освіту, свободу творчості (статті
53, 54).

Однією з найважливіших умов успішної побудови демократичної, правової,
соціальної держави є забезпечення реальної участі громадян у вирішенні
всієї різноманітності питань державного і суспільного життя. Саме тому
участь населення в управлінській діяльності держави є неодмінним
принципом державного управління, закріпленим у Конституції, законах
України і багатьох підзаконних актах.

Так, ст. 5 Конституції України фіксує положення про те, що народ
України, будучи єдиним джерелом влади у державі, здійснює її як
безпосередньо, так і через систему органів державної влади та місцевого
самоврядування;

ст. 38 Конституції надає громадянам право участі в управлінні державними
справами; ст. 140 Конституції визначає місцеве самоврядування як право
територіальної громади (жителів сіл, селищ, міст) — самостійно
вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів
України. Розвитку зазначені конституційні положення набувають у
преамбулі Закону України від 2 жовтня 1996 р. “Про звернення громадян”,
де підкреслюється, що цей закон забезпечує громадянам можливість участі
в управлінні державними і громадськими справами, а також впливу на
поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування.

Чинне законодавство передбачає різноманітні форми участі населення в
управлінні державними справами. Серед них, наприклад, участь у
референдумах (статті 38, 69, 70, 72 Конституції України); служба у
державних органах управління (ст. 4 Закону України від 16 грудня 1993 р.
“Про державну службу”); об’єднання у політичні партії з метою участі у
виробленні державної політики і формування органів влади (ст. 2 Закону
України від 16 червня 1992 р. “Про об’єднання громадян”); звернення з
пропозиціями і рекомендаціями до органів державної влади, спрямовані на
вдосконалення їх управлінської діяльності (ст. З Закону “Про звернення
громадян”); об’єднання у громадські організації споживачів з метою
сприяння державним органам у здійсненні контролю за якістю товарів
(робіт, послуг) торгівельних та інших видів обслуговування (статті 23,
26 Закону України від 12 травня 1991 р. у редакції Закону України від 15
грудня 1993 р. “Про захист прав споживачів”).

Принцип рівноправності осіб різних національностей у своєму конкретному
прояві забезпечує рівне становище у державному управлінні всіх громадян
України незалежно від’їх національності. Так, згідно зі ст. 24
Конституції України не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси,
кольору шкіри, етнічного походження. У ст. 4 Закону “Про державну
службу” підкреслено, що право на неї мають громадяни України незалежно
від расової та національної приналежності.

Даний принцип також означає, що державне управління здійснюється з
урахуванням як загальнодержавних, так і національних інтересів. Так, ст.
53 Конституції України гарантує громадянам, які належать до національних
меншин, право навчання рідною мовою, та на вивчення рідної мови у
державних навчальних закладах.

З принципом рівноправності осіб різних національностей тісно пов’язаний
принцип рівності усіх перед законом. Конституція України закріплює
рівність перед законом усіх суб’єктів права власності (ст. 13); рівність
прав жінки й чоловіка (ст. 24); об’єднань громадян (ст. 36); рівність
перед законом дітей (ст. 52).

Рівність громадян перед законом означає й однаковий захист їх прав. Так,
відповідно до Конституції України кожен громадянин має право на життя,
яке зобов’язана захищати держава (ст. 27); на особисту недоторканність
(ст. 29); соціальний (ст. 46), судовий (ст. 53) захист; правову допомогу
(ст. 59).

Водночас, рівність перед законом не означає зрівнялівки. Для захисту
прав окремих категорій населення передбачені соціальні заходи. Так,
рівність прав осіб різних статей забезпечується спеціальними заходами
охорони праці та здоров’я жінки, встановленням для неї пенсійних пільг,
правовим захистом материнства.

Особливе місце серед усіх принципів державного управління належить
принципу законності. Стаття 1 Конституції визначає Україну як правову
державу, ст. 8 закріплює як державний принцип верховенство права, а
статті 6 і 19 встановлюють, що органи законодавчої, виконавчої та
судової гілок влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією
Конституцією межах і відповідно до законів України. Це означає, що
суворе й неухильне додержання законів і підзаконних актів — це єдино
припустимий варіант діяльності державних структур, посадових осіб,
органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, інших суб’єктів
права. Порушення чинного законодавства тягне за собою юридичну
відповідальність, а незнання законів не звільняє від неї (ст. 68).
Додержання законності необхідно розглядати як найважливішу умову і
неодмінну основу ефективного функціонування управлінського апарату та
забезпечення правового порядку в нашій державі.

Отже, додержання принципу законності у державному управлінні передбачає:

• утворення управлінських органів на підставі суворого додержання
чинного законодавства;

• функціонування державних органів і органів місцевого самоврядування
виключно в межах правових приписів;

• високу свідомість і дисциплінованість службовців апарату управління.

Законність як найважливіший принцип діяльності фіксується у нормативних
документах, які визначають правовий статус суб’єктів державного
управління.

Реальне здійснення демократичних перетворень, вдосконалення
управлінських процесів відповідно до вимог документів про
адміністративну реформу, забезпечення в державі справжньої законності та
реального правового порядку можливі лише в умовах широкої гласності та
врахування громадської думки.

Цей принцип містить три взаємопов’язані та взаємо-зумовлені компоненти.
По-перше, — широка гласність;

по-друге, — громадська думка щодо функціонування суб’єктів державного
управління; по-третє, — широке її урахування під час вироблення
управлінських рішень.

Гласність дає змогу громадянам бачити механізм формування і реалізації
державно-керуючого впливу та протікання всіх управлінських процесів.

Громадська думка відображає уявлення (оцінки, судження) найактивнішої
частини населення щодо ефективності, корисності, правильності
управлінських рішень. Вона є масивом інформації для суб’єктів державного
управління.

Урахування громадської думки — це канал зворотного зв’язку в системі
державного управління, використання інформаційного масиву для вироблення
і прийняття найбільш обгрунтованих та ефективних управлінських рішень.

Держава забезпечує додержання даного принципу двома способами.

По-перше, вона вимагає від державних органів гласності й відкритої для
широкої громадськості діяльності. Так, у Законі України від 23 вересня
1997 р. “Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та
органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації”
є норма, яка зобов’язує ці органи забезпечувати журналістам вільний
доступ до інформації щодо своєї діяльність, а також надавати її засобам
масової інформації у повному обсязі (ст. 2).

По-друге, держава стимулює прагнення населення до висловлювання суджень
щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, а
також підприємств, установ, організацій. Так, закріплене у Конституції
право громадян України брати участь в управлінні державними справами
(ст. 38) передбачає їх поінформованість про стан справ у цій сфері та
спонукає до активних дій, спрямованих на його поліпшення. Ця норма
конкретизована в Законі “Про звернення громадян”, в Указі Президента
України від 19 березня 1997 р. “Про заходи щодо забезпечення
конституційних прав громадян на звернення” та в інших актах.

Важливе місце серед принципів державного управління посідає принцип
об’єктивності. Він передбачає чітке додержання вимог об’єктивних
закономірностей суспільного розвитку, врахування реальних можливостей
(матеріальних, технічних, інтелектуальних) держави щодо реалізації тих
або інших управлінських рішень. Цей принцип дістає вияв при формуванні
державно-керуючого впливу. Згідно з ним останній повинен відповідати
реальним можливостям керованих об’єктів і глобальним управлінським
цілям.

Порушення принципу об’єктивності найчастіше пов’язані з
об’єктивістськими ознаками природних і соціальних явищ, а також
прийняттям рішень, які не враховують об’єктивних закономірностей. У
більшості випадків це призводить до втрат у сфері виробництва,
поглиблення контролю за управлінським процесом, викликає недовіру до
суб’єкта управління.

Організаційні принципи побудови апарату державного управління
забезпечують найбільш раціональний вибір суб’єктів управлінської
діяльності. Виходячи з цих принципів і враховуючи конкретні соціальні та
економічні умови здійснюється розподіл компетенції управлінських
структур (органів управління). Вони повинні максимально ефективно
розподілити управлінську працю і усунути паралелізм у діяльності
центральних та місцевих органів, вищестоящих і нижчестоящих ланок
апарату.

Відповідно до зазначених принципів суб’єкти диференціюються за галузями,
сферами, територіями, утворюючи у сукупності цілісну систему державного
управління. Правильно організована структура забезпечує ефективне
функціонування всієї системи. Нині структура суб’єктів державного
управління України грунтується на галузевому, функціональному
(міжгалузевому) і територіальному принципах.

Галузевий принцип реалізується у такій структурній побудові, де
однорідні за характером діяльності об’єкти закріплено за відповідним
органом управління і утворюють сферу його управлінської діяльності.
Суб’єктів, які здійснюють управління за галузевим принципом, прийнято
називати галузевими органами державного управління.

Так, відповідно до Положення про Міністерство транспорту України,
затвердженого Указом Президента України від 17 грудня 1995 р., до сфери
його управління входять об’єднання, підприємства, установи, організації
автомобільного, авіаційного, залізничного, морського і річкового
транспорту, а також шляхового господарства. Управління ними Мінтранс
здійснює через три державні департаменти (автомобільного, авіаційного,
морського і річкового транспорту), Державну адміністрацію залізничного
транспорту і Українську державну корпорацію по будівництву, ремонту та
утриманню автомобільних шляхів. Ці органи державного управління разом з
підпорядкованими їм підприємствами, установами, організаціями становлять
систему Міністерства транспорту України.

При структурній побудові, що грунтується на функціональному
(міжгалузевому) принципі, до відання спеціально утвореного органу
управління передається одна (або декілька) державна функція. Управління
здійснюється зазначеним суб’єктом на всій території України незалежно
від належності підприємств, установ, організацій до тієї або іншої
галузі, сфери, форми власності тощо. Так, Державна податкова
адміністрація здійснює таке управління функцією збирання податків.

Управління, організоване за зазначеним принципом, прийнято називати
функціональним або міжгалузевим, а суб’єктів, що здійснюють його, —
органами функціонального або міжгалузевого управління.

Треба наголосити на тому, що одним з головних завдань комплексної
адміністративної реформи в Україні є поступовий перехід від галузевого
до функціонального принципу побудови міністерств, інших центральних
органів виконавчої влади.

Територіальний принцип дістає вияв у такій структурній побудові, за якої
державні органи здійснюють комплексне управління на певних, чітко
окреслених територіях.

До таких державних органів належать насамперед обласні, Київська і
Севастопольська міські, районні в областях, районні у містах Києві та
Севастополі державні адміністрації. Конституція України визначає ці
органи виконавчої влади як місцеві державні адміністрації (ст. 118).
Вони покликані захищати права і законні інтереси громадян і держави,
забезпечувати комплексний соціально-економічний розвиток підпорядкованих
їм територій (областей, районів, міст Києва і Севастополя та їх районів)
і реалізацію державної політики у визначених законодавством сферах
управління.

Організаційні принципи функціонування (діяльності) апарату державного
управління застосовуються для визначення змісту діяльності конкретних
управлінських структур. Додержання цих принципів дає змогу найбільш
ефективно використовувати потенціал державних службовців, персоналу
науково-дослідних установ, технічних працівників. За допомогою цих
принципів забезпечується прийняття правильних управлінських рішень,
організація і застосування раціональних управлінських процедур, дійовий
контроль і виконавська дисципліна. Вони фіксуються у відповідних
нормативних актах.

Принцип нормативності використовується для правового регулювання
діяльності апарату державного управління. Щоб виконувати свої функції,
кожен орган державного управління повинен мати відповідний обсяг
компетенції. Її зміст і характер зумовлені дорученою органу сферою
управління, його місцем в управлінській ієрархії, структурними
особливостями. До компетенції повинні входити завдання, функції органу,
порядок його організації та діяльності. Згідно з даним принципом
застосовувані суб’єктом управління методи, форми, процедури тощо мають
обиратися не довільно, а на підставі відповідних нормативних документів.

Принцип єдиноначальності полягає в тому, що орган державного управління
очолює конкретна особа, призначена на відповідну посаду шляхом прийняття
управлінського акта. Так, відповідно до статей 106 і 114 Конституції
України та п. 7 Загального положення про міністерство, інший центральний
орган державної виконавчої влади (затверджено Указом Президента України
від 12 березня 1996 р.) міністерство очолює міністр, який призначається
Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України. Міністр
здійснює керівництво дорученими йому сферами діяльності.

Принцип колегіальності передбачає обговорення важливих питань
колективами спеціалістів, думка яких повинна враховуватись при прийнятті
рішень. Загальне положення про міністерство, інший центральний орган
державної виконавчої влади містить норму, згідно з якою для колективного
обговорення найважливіших напрямів діяльності міністерства та розвитку
галузі у його складі має утворюватися колегія. Крім того, для розгляду
наукових рекомендацій, обговорення програм, інших питань у міністерстві
може утворюватися науково-технічна (наукова) рада, а також

інші дорадчі та консультаційні органи.

Необхідність застосування принципу поділу управлінської праці зумовлена
тим, що остання складається з відносно самостійних однорідних видів,
кожен з яких вимагає від суб’єктів певної кваліфікації й специфічних
знань, тобто управлінської спеціалізації. Тому всередині органів
управління формуються колективи спеціалістів, які можуть бути
організаційно оформлені у вигляді управлінь, відділів, підвідділів,
секторів тощо. Управлінським документом, що відображає деякий принцип, є
штатний розклад.

Принцип відповідальності за прийняті рішення має два аспекти. По-перше,
завдяки його застосуванню забезпечується невідворотність
відповідальності за помилкові, прийняті без урахування об’єктивних
закономірностей і конкретних ситуацій рішення, а по-друге, — на його
основі відповідальність персоніфікується.

Колективістська за своєю суттю управлінська праця, відповідно до
принципу єдиноначальності, завжди об’єктивується у конкретних
управлінських рішеннях, які приймаються керівником органу управління.
Наділяючи останнього правом приймати рішення, держава передбачає і його
персональну відповідальність, яка не повинна залежати від рівня
компетентності будь-яких рекомендацій і пропозицій, що справили вплив на
дане рішення. Зокрема, норми Загального положення про міністерство,
інший центральний орган державної виконавчої влади передбачають, що
рішення колегії міністерства можуть втілюватись у життя лише наказами
міністра. Останній же несе персональну відповідальність за виконання цих
рішень перед Президентом і урядом України.

Важливе значення для успішного здійснення державного управління має
реалізація принципу оперативної самостійності. Усю багатоманітність
управлінської діяльності неможливо заздалегідь передбачити і зафіксувати
у документах, які регламентують функціонування органів управління.
Складність вирішуваних питань зумовлює необхідність аналізу значного
обсягу інформації та наявності у багатьох спеціалістів різнопланової
компетентності. Водночас динаміка соціально-економічних процесів
спонукає державних службовців до оперативного прийняття рішень. Тому
держава, визначаючи і закріплюючи адміністративно-правовими нормами
компетенцію органів управління, надає їм відповідні можливості та
оперативний простір для самостійних дій.

Так, міністерство самостійно розробляє і затверджує галузеві стандарти,
обласна державна адміністрація затверджує правила, за порушення яких
статтями 152, 159 і 182 Кодексу України про адміністративні
правопорушення (далі — КпАП) передбачена адміністративна
відповідальність.

1.3. Співвідношення державного управління і державної виконавчої влади

Поняття державної виконавчої влади. Організація державної влади в
Україні, згідно зі ст. 6 Конституції України здійснюється на засадах її
поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Ідея поділу влади сформувалась як самостійне вчення всередині XVIII
століття французьким просвітителем Ш. Монтеск’є, грунтується на визнанні
наявності у кожного виду влади системи стримувань і противаг, що
перешкоджає концентрації влади та можливому внаслідок цього свавіллю під
час її використання. Різні види влади повинні співробітничати між собою
і доповнювати одна одну, залишаючись при цьому до певної міри
незалежними, а також мати можливість впливати одна на одну. Результатом
такої взаємодії є встановлення заснованих на законі відносин держави з
громадянським суспільством, кожною людиною, створення умов для
забезпечення прав і законних інтересів особи, розвитку громадянського
суспільства, становлення правової держави.

Таким чином, децентралізована і поділена за функціональною ознакою єдина
державна влада представлена у державно-правовому механізмі України
трьома видами або, як нині прийнято говорити, гілками.

Разом з тим, державна влада є саме видом соціальної влади і похідна від
неї. З волі і за рахунок суспільства утворюється держава, формується й
оплачується її апарат. Водночас, суспільство ніби приймає на себе
зобов’язання підкорятися волі та виконувати вимоги держави. Натомість
від державної машини вимагається ефективно виконувати її функції щодо
забезпечення безпеки громадян, суспільства, держави; розвитку економіки
і створення умов, які сприяють піднесенню добробуту громадян,
суспільства, держави; надання можливостей для реалізації громадянами та
організаціями своїх прав і свобод, для вільного політичного,
економічного, соціального, духовного життя людей. Отже, державна влада
здійснює волю держави, а соціальна — волю соціуму, тобто суспільства.

Основними ознаками соціальної влади є те, що вона:

1) дістає вияв через соціальне управління;

2) являє собою особливий вид відносин між членами суспільства
(наділеними волею і свідомістю людьми), їх об’єднаннями (колективами);

3) забезпечує прояв і домінування єдиної волі, здатної організовувати
(об’єднувати і спрямовувати) вольові зусилля різних осіб з метою
задоволення колективних потреб;

4) здійснюється за допомогою механізму, що складається з таких прийомів
і засобів впливу, як переконання, примус, стимулювання, насильство,
норми поведінки, організації, зброя тощо.

Таким чином, поняття “влада” органічно пов’язане з поняттям “воля”. Під
терміном “влада” у найзагальнішому його смислі розуміють здатність і
можливість здійснювати свою волю, підкоряти їй, спонукати людей та їх
колективи до певних дій і певної поведінки. Основними засобами, за
допомогою яких встановлюється воля, є авторитет, право, насильство.
Реалізація влади відбувається шляхом панування або управління.

багатьох спеціалістів різнопланової компетентності. Водночас динаміка
соціально-економічних процесів спонукає державних службовців до
оперативного прийняття рішень. Тому держава, визначаючи і закріплюючи
адміністративно-правовими нормами компетенцію органів управління, надає
їм відповідні можливості та оперативний простір для самостійних дій.

Так, міністерство самостійно розробляє і затверджує галузеві стандарти,
обласна державна адміністрація затверджує правила, за порушення яких
статтями 152, 159 і 182 Кодексу України про адміністративні
правопорушення (далі — КпАП) передбачена адміністративна
відповідальність.

1.3. Співвідношення державного управління і державної виконавчої влади

Поняття державної виконавчої влади. Організація державної влади в
Україні, згідно зі ст. 6 Конституції України здійснюється на засадах її
поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Ідея поділу влади сформувалась як самостійне вчення всередині XVIII
століття французьким просвітителем Ш. Монтеск’є, грунтується на визнанні
наявності у кожного виду влади системи стримувань і противаг, що
перешкоджає концентрації влади та можливому внаслідок цього свавіллю під
час її використання. Різні види влади повинні співробітничати між собою
і доповнювати одна одну, залишаючись при цьому до певної міри
незалежними, а також мати можливість впливати одна на одну. Результатом
такої взаємодії є встановлення заснованих на законі відносин держави з
громадянським суспільством, кожною людиною, створення умов для
забезпечення прав і законних інтересів особи, розвитку громадянського
суспільства, становлення правової держави.

Таким чином, децентралізована і поділена за функціональною ознакою єдина
державна влада представлена у державно-правовому механізмі України
трьома видами або, як нині прийнято говорити, гілками.

Разом з тим, державна влада є саме видом соціальної влади і похідна від
неї. З волі і за рахунок суспільства утворюється держава, формується й
оплачується її апарат. Водночас, суспільство ніби приймає на себе
зобов’язання підкорятися волі та виконувати вимоги держави. Натомість
від державної машини вимагається ефективно виконувати її функції щодо
забезпечення безпеки громадян, суспільства, держави; розвитку економіки
і створення умов, які сприяють піднесенню добробуту громадян,
суспільства, держави; надання можливостей для реалізації громадянами та
організаціями своїх прав і свобод, для вільного політичного,
економічного, соціального, духовного життя людей. Отже, державна влада
здійснює волю держави, а соціальна — волю соціуму, тобто суспільства.

Основними ознаками соціальної влади є те, що вона:

1) дістає вияв через соціальне управління;

2) являє собою особливий вид відносин між членами суспільства
(наділеними волею і свідомістю людьми), їх об’єднаннями (колективами);

3) забезпечує прояв і домінування єдиної волі, здатної організовувати
(об’єднувати і спрямовувати) вольові зусилля різних осіб з метою
задоволення колективних потреб;

4) здійснюється за допомогою механізму, що складається з таких прийомів
і засобів впливу, як переконання, примус, стимулювання, насильство,
норми поведінки, організації, зброя тощо.

Таким чином, поняття “влада” органічно пов’язане з поняттям “воля”. Під
терміном “влада” у найзагальнішому його смислі розуміють здатність і
можливість здійснювати свою волю, підкоряти їй, спонукати людей та їх
колективи до певних дій і певної поведінки. Основними засобами, за
допомогою яких встановлюється воля, є авторитет, право, насильство.
Реалізація влади відбувається шляхом панування або управління.

Під управлінням, як відомо, розуміють цілеспрямований, вольовий та
упорядковуючий вплив суб’єкта на об’єкт. У соціальній сфері це вплив на
зв’язки і відносини між компонентами, з яких складається суспільство,
тобто На суспільні відносини.

Порівняння наведених вище визначень свідчить, що в кожному з них як
ключове використовується поняття, яке позначається терміном “воля”. Тому
саме в ньому треба шукати як інтегративні, так і детермінуючі ознаки
таких явищ, як “влада” і “управління”.

Воля — це здатність, по-перше, до визначення мети діяльності, а
по-друге, до внутрішніх зусиль, необхідних для реалізації останньої,
тобто до вольових дій. За своєю структурою вольова поведінка
розпадається на прийняття рішення і на його реалізацію, іншими словами,
— на усвідомлення необхідності діяти і на безпосередньо вольові дії.

Підкорення іншої волі своїй (тобто влада) насамперед полягає в
усвідомленні якоїсь необхідності, тобто є фактором психічним, внутрішнім
проявом влади. Однак це лише один бік прояву влади. Другий бік
(зовнішній) дістав вияв у реальній, конкретній діяльності, що має
соціальне значення. Вона реалізується, насамперед, за допомогою
відповідних владних команд, цілеспрямованого вольового впливу, тобто
через управління. У свою чергу, влада — це найнеобхідніший засіб
управління, оскільки її безпосередньою метою є бажана поведінка,
адекватна владним, управлінським командам.

Таким чином, суб’єкти управління через волю впливають на поведінку, а
через поведінку — на суспільні відносини та соціальні процеси. Звідси
випливає, що управління є способом (формою) реалізації (прояву) влади.

Виконавчій владі, яка є органічною складовою соціальної, притаманні
характеристики останньої. Водночас вона відображає виконавчий аспект
державної волі, оскільки функціонує виключно у державно-організованому
суспільстві та в інтересах законодавчої влади. Це зумовлює специфіку
ознак виконавчої влади, до яких належать такі:

• відносна самостійність у системі єдиної державної .влади;

організаційний характер впливу на суспільні відносини;

• організаційна оформленість її носіїв (суб єктів), тобто

вона має конкретне суб’єктивне визначення і уособлюється в діяльності
спеціальних структур, наділених державою

відповідною компенсацією;

• системність суб’єктів (їх сукупність) характеризується функціональною
взаємозалежністю, організаційно-ієрархічною і юридичною підвладністю;

• професіоналізм, тобто ця влада здійснюється спеціально утвореними і
підготовленими, а також офіційно визнаними державою суб’єктами;

• універсальність існування в часі та просторі, тобто виконавча влада
здійснюється безперервно й на всій підпорядкованій державі території;

• вторинність і підвладність законодавчій владі. Вивчення механізму
функціонування виконавчої влади свідчить, що її основними функціями є:

• регулювання зв’язків між структурними утвореннями;

• перетворення політичних проблем на організаційно-правові завдання,
плани, програми;

• практична реалізація законів у загальнодержавному

масштабі.

Масштаби функціонування виконавчої влади є найбільшими у державі. До
сфери її безпосереднього відання належать величезні правові,
інформаційні, економічні, технічні, ідеологічні, організаційні та інші
ресурси. Виконавча влада спирається на значні території та контингенти
людей, збройні сили, спеціалізовані примусові установи тощо. Іншими
словами, у ній сконцентрована фактична державна міць.

Виконавчою владою охоплюється найширша сфера відносин у державі.

По-перше, це відносини як з кожним окремо взятим громадянином, так і з
громадянським суспільством у цілому, а також з громадськими
організаціями, політичними партіями, професійними спілками. Виконавча
влада у цих відносинах має переважно правозастосовчий і забезпечуючий
характер. Її завдання полягає у забезпеченні вільного розвитку
громадянського суспільства в межах приписів представницької влади.

По-друге, це економіка, соціально-культурна й адміністративно-політична
сфери. Усі вони у той чи інший спосіб організаційно тим або іншим чином
оформлені та виражені. Тут функціонують органи управління державним
майном, підприємствами, торгівлею, освітою, охороною здоров’я, наукою,
культурою, внутрішніми та закордонними справами, обороною тощо. Це
відносини між різними суб’єктами у межах самої виконавчої влади. При
цьому найбільш повно використовуються усі можливості останньої, її
виконавчо-розпорядчий характер.

По-третє, це відносини з органами представницької та судової гілок
влади, а також з прокуратурою, діяльність якої доповнює діяльність усіх
гілок влади. Будучи підвладною, виконавча влада забезпечує
життєдіяльність організаційних структур Верховної Ради України, судових
і прокурорських органів. У цьому розумінні тут також має місце
реалізація управлінських повноважень у встановленому законодавством
обсязі.

Отже, виконавча влада — це здатність держави за допомогою управлінської
діяльності реалізовувати веління законодавчої влади.

Державне управління — спосіб реалізації виконавчої влади. Усвідомлення
сутності понять “управління”, “влада”, “державне управління”, “виконавча
влада”, а також співвідношення влади і управління є достатньою базою для
того, щоб визначити співвідношення державного управління і державної
виконавчої влади.

Оскільки виконавча влада, як і будь-який інший прояв владних
повноважень, відзначається здатністю підкоряти інших своїй волі і є
специфічною складовою влади взагалі, а державне управління — це
невід’ємна частина управлінської діяльності в цілому, співвідношення між
ними випливає із співвідношення між владою і управлінням.

Державне управління є способом реалізації, формою вираження виконавчої
влади. Отже, постає питання: чи полягає службова роль державного
управління лише в реалізації виконавчої влади, чи вона виходить за межі

останньої?

Немає сумніву в тому, що державно-управлінська діяльність міністерства
або обласної державної адміністрації є спосіб реалізації виконавчої
влади. Проте з таким трактуванням важко погодитися, коли йдеться про
управлінську діяльність адміністрації державного вузу, школи, аптеки,
магазину, залізничної станції, театру тощо. У такому разі за допомогою
державного управління реалізується адміністративна влада (дане поняття
включає і виконавчу владу). Аналогічним чином треба кваліфікувати й
внутріш-ньоуправлінську діяльність в органах державної виконавчої влади
(наприклад, управлінські рішення про відпустки, перенесення зупинок
громадського транспорту, надання матеріальної допомоги, зміну місць
дислокації служб підприємства тощо). Все це належить до адміністративної
влади, реалізованої у державно-управлінській формі.

Отже, державне управління є формою вираження не тільки виконавчої, а й
інших видів адміністративної влади.

Активне використання законодавцем терміна “орган державної виконавчої
влади” викликає необхідність розглянути питання про співвідношення
понять “орган державної виконавчої влади”, “орган державного
управління”, “суб’єкт державної виконавчої влади”.

З перелічених понять достатньо розроблене лише поняття органу державного
управління. Під ним, як правило, розуміють структуру, спеціально
утворену державою для реалізації управлінських функцій. Звідси випливає,
що органи виконавчої влади одночасно є й органами державного управління.

Проте не всі органи державного управління є органами державної
виконавчої влади. Нині найбільш чітким критерієм їх розмежування є
нормативне закріплення за останніми статусу органів державної виконавчої
влади. Так, міністерства, комітети, місцеві державні адміністрації у
відповідних документах визначені як органи виконавчої влади. Однак цього
не можна сказати про адміністрації державних підприємств, установ,
організацій. Вони є лише органами державного управління.

На підставі викладеного можна твердити, що органом державної виконавчої
влади є орган державного управління, офіційно визнаний органом
виконавчої влади.

Складніше справа з поняттям “суб’єкт державної виконавчої влади”. Не
викликає сумніву, що до суб’єктів виконавчої влади належать усі органи
останнього. Питання полягає в тому, чи є її суб’єктами управлінські
структури, які не мають статусу органу виконавчої влади, наприклад,
виконавчий комітет міської ради, який взагалі належить до виконавчих
органів місцевого самоврядування? Відповідь на це має бути позитивною.

Відповідно до Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” виконавчим
комітетам міських рад делеговані деякі повноваження органів виконавчої
влади. На підставі п. 2 ст. 11 цього Закону виконавчі комітети під час
здійснення делегованих їм повноважень підконтрольні відповідним органам
виконавчої влади. Це означає, що вони реалізують певний обсяг виконавчої
влади, тобто належать до її суб’єктів.

Отже, поряд з органами виконавчої влади її суб’єктами є й деякі інші
управлінські структури. Аналіз свідчить, що до цих структур насамперед
належать державні утворення, спеціально створені для здійснення
управлінських функцій, тобто всі органи державного управління. Виняток
становлять адміністрації підприємств та установ, що є організаціями,
призначеними для виконання господарських, соціально-культурних,
адміністративно-політичних функцій, а також проведення робіт і надання
послуг з метою задоволення суспільних потреб й одержання прибутку
(виробничі, транспортні та торговельні підприємства, підприємства
зв’язку, заклади культури, охорони здоров’я, освіти).

Крім того, до зазначених структур належать недержавні органи управління,
яким делеговані повноваження органів

виконавчої влади. Можна виділити три види суб’єктів виконавчої влади:

• органи державної виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, обласні
державні адміністрації, міністерства, державні комітети, відомства,
департаменти, бюро, агентства, інспекції);

• органи державного управління, які не належать до

першої групи, але реалізують виконавчу владу (Адміністрація Президента
України, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку);

• недержавні органи управління, яким делеговано повноваження органів
виконавчої влади.

Треба підкреслити, що Конституція України (ст. 86)

диференціює поняття “орган державної влади”, “орган місцевого
самоврядування”, “підприємство”, “установа”,

“організація”.

Потребують уточнення також поняття “сфера державного управління”,
“державно-управлінська діяльність”, “державне управління”, “виконавчі
органи”.

Межі поняття “сфера державного управління ” за сучасних умов
визначаються не тільки практичною діяльністю суб’єктів виконавчої влади
щодо реалізації останньої, а й усіма іншими проявами
державно-управлінської діяльності (наприклад, внутрішньосистемне
управління, діяльність управлінських за своїм характером ланок, які не
реалізують виконавчу владу).

Державно-управлінська діяльність — це функціонування суб’єктів
виконавчої влади та інших ланок державного управління щодо реалізації
‘їх завдань і функцій.

Поняття “державне управління ” фактично є синонімом поняття
“державно-управлінська діяльність” у його широкому розумінні та формою
практичної реалізації виконавчої й іншої адміністративної влади в її
буквальному

розумінні.

Поняття “виконавчі органи ” є збірним. Воно може бути використане для
визначення всіх суб’єктів державно-управлінської діяльності, включаючи
суб’єктів виконавчої влади, а також органи управління, що діють за
межами її практичної реалізації (наприклад, виконавчі органи системи
місцевого самоврядування, органи управління життєдіяльністю підприємств,
установ, громадських об’єднань, комерційних структур).

Зазначені уточнення зроблено тому, що єдина термінологія, необхідність
якої зумовлена переходом до системи поділу влади, остаточно ще не
склалась.

1.4. Концепція адміністративної реформи — програма вдосконалення
державного управління

Державно-управлінська діяльність завжди була і є необхідною. Головне
полягає в обов’язкових змінах форм і методів цієї діяльності, що
диктуються умовами суспільного розвитку.

Потреби в таких змінах найбільш голосно заявляють про себе у кризові
періоди, коли системи державного управління не можуть забезпечити
ефективності управлінського впливу, не встигаючи адекватно реагувати на
трансформацію соціально-економічних відносин.

У близькому до цього стані перебуває нині система державного управління
України. Однією з її слабких моментів є те, що вона еклектично поєднала
в собі, по-перше, інститути, які дісталися у спадок від радянської доби;
по-друге, нові інститути, що вже сформувались у період становлення
незалежності України. “Конфліктуючи” між собою, вони роблять
управлінську систему внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою
та важкодоступ-ною. Таким чином, існуюча система державного управління у
багатьох випадках стало гальмом у проведенні соціально-економічних і
політичних реформ.

Реагуванням на таке становище є низка нормативних документів щодо
реформування системи державного управління. Так, постанова Верховної
Ради України від 13 червня 1995 р. “Про розробку проекту Закону України
щодо структури виконавчої влади”, у п. 2 містить доручення Комісії
Верховної Ради України з питань правової політики і судово-правової
реформи розробити проект Концепції адміністративної реформи.

Указ Президента України від 7 липня 1997 р. “Про Державну комісію з
проведення в Україні адміністративної реформи” і “Положення про Державну
комісію з проведення в Україні адміністративної реформи”, затверджене
Указом Президента України від 2 жовтня 1997 р. зазначають, що комплексна
адміністративна реформа має радикально змінити систему державного
управління всіма сферами суспільного життя, перетворити її в один з
визначних чинників економічних та соціальних реформ.

Указ Президента України від 22 липня 1998 р. “Про заходи щодо
впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні”, постановляє
покласти в основу здійснення реформування системи державного управління
основні положення Концепції адміністративної реформи в Україні,
розробленої Державною комісією з проведення в Україні адміністративної
реформи.

“Положення про робочу групу з проведення реформи місцевих органів
виконавчої влади, органів місцевого самоврядування і державної служби”,
затверджене Указом Президента України від 10 вересня 1998 р., визначає,
що група створена для організації реалізації положень Концепції
адміністративної реформи в Україні в частині проведення реформи місцевих
органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та державної
служби.

Отже, важливим інструментом подолання трансформаційної кризи в Україні є
створення сучасної, ефективної системи державного управління. В свою
чергу нова система державного управління має бути створена шляхом
проведення адміністративної реформи.

Зміст адміністративної реформи полягає, з одного боку, в комплексній
перебудові існуючої в Україні системи державного управління всіма
сферами суспільного життя. З другого, у розбудові деяких інститутів
державного управління, яких Україна ще не створила як суверенна держава.

Метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи
державного управління, що забезпечить становлення України як
високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим
рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить
їй стати впливовим чинником у світі та Європі, її метою є також
формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і
запитів людей. Головним же пріоритетом її діяльності буде служіння
народові, національним інтересам. Ця система державного управління буде
підконтрольною народові, прозорою, побудованою на наукових принципах,
ефективною. Витрати на утримання управлінського персоналу будуть
адекватними фінансово-економічному становищу держави.

Для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення має
бути розв’язано ряд завдань:

формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному,
так і на місцевому рівнях управління;

формування сучасної системи місцевого самоврядування;

запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади місцевого
самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод
громадян, надання державних та громадських послуг; і

організація на нових засадах державної служби та служби в органах
місцевого самоврядування;

створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських
кадрів;

запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою.

Концепція адміністративної реформи передбачає, що вона має здійснюватись
у п’яти напрямах за три етапи. Ці напрями мають включати:

створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в
Україні;

формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів
здійснення державного управління;

кадрове забезпечення нової системи державного управління;

зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування
державного управління;

• наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління,
формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її
функціонування.

Етапирозробка та офіційне схвалення Концепції адміністративної реформи
та Програми здійснення адміністративної реформи. На цьому етапі
розв’язуються першочергові питання, пов’язані з поточним удосконаленням
елементів існуючої системи державного управління;

запроваджуються організаційно-правові засади реформування ключових
елементів системи державного управління;

поглиблюються трансформаційні процеси, формуються нові інститути,
організаційні структури та інструменти державного управління.

На всіх етапах реформи вживаються заходи щодо її законодавчого,
кадрового, наукового та інформаційного забезпечення, зміцнення та
оновлення нових фінансово-економічних основ державного управління.

У створенні нової правової бази державного управління важливе місце
посідає законодавче регулювання управлінських відносин. Насамперед, це
стосується встановлення і регламентації таких взаємовідносин у
суспільстві, за яких кожній людині буде гарантовано реальне додержання і
охорона належних їй прав і свобод у сфері виконавчої влади, а також
ефективний захист у випадках їхнього порушення.

До пріоритетних завдань Концепція віднесла покращання регулювання
позасудового захисту прав і свобод громадян, які порушуються органами
виконавчої влади та їх посадовими особами. Передбачається, що право на
такий захист повинно реалізовуватися шляхом подання адміністративної
скарги до вищого у порядку підлеглості органу виконавчої влади
(посадової особи).

Особлива увага звертається на процедурні питання розгляду скарг. Мається
на увазі, що процедура такого розгляду повинна бути упорядкована в
окремому Адміністративно-процедурному (процедуральному) кодексі України.
Оскільки найбільша кількість скарг громадян належить до сфер охорони
здоров’я, соціального захисту, управління державним майном, охорони
навколишнього середовища, податкової та митної служби тощо, доцільно в
порядку державно-правового експерименту створити у системах органів
виконавчої влади цих сфер спеціальні підрозділи щодо розгляду скарг
громадян, які мають розглядати та вирішувати такі справи у порядку,
наближеному до судового провадження (тобто так званої адміністративної
“квазіюстиції”).

Особливого значення Концепція надає створенню правової бази для
повноцінного запровадження такої форми судового захисту прав і свобод
громадян у сфері виконавчої влади, як адміністративна юстиція. Тому
передбачене поетапне формування Вищого адміністративного суду України та
апеляційних і місцевих адміністративних судів. Процедури розгляду справ
у цих судах мають бути врегульовані окремим
Адміністративно-процесуальним кодексом України.

Велика увага у Концепції приділяється подальшій систематизації
адміністративного законодавства шляхом його кодифікації. Оскільки
здійснити таку кодифікацію одночасно та в одному акті об’єктивно
неможливо, пропонується поетапна кодифікація за окремими сферами та
інститутами адміністративно-правового регулювання. Кожний етап цього
процесу має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього
узагальнюючого Адміністративного кодексу України у вигляді відповідних
томів (або “книг”), які повинні мати кодифікований характер і можуть
називатися відповідними “Кодексами”1.

Відзначається також актуальність законодавчого унормування порядку
надання органами виконавчої влади державних (управлінських) послуг.
Відповідні питання мають знайти своє закріплення у спеціальному
кодифікованому Законі України “Про управлінські послуги громадянам”. У
ньому треба визначити повноваження органів виконавчої влади та місцевого
самоврядування щодо надання управ-

* Орієнтовна структура (з урахуванням черговості прийняття)
Адміністративного кодексу має включати: 1) Кодекс про адміністративні
проступки; 2) Адміністративно-процесуальний кодекс; 3)
Адміністративно-процедурний (процедуральний) кодекс; 4) Кодекс загальних
правил поведінки державних службовців; 5) Кодифіковані акти. пінських
послуг громадянам у сфері публічної влади, обов’язки посадових осіб щодо
етичного і професійного

спілкування з громадянами.

. Реформування організаційних структур виконавчої влади є найбільш
складною проблемою адміністративної реформи в Україні. Визначені у
Концепції заходи щодо цього напряму грунтуються на вироблених світовою
практикою принципових засадах функціонування виконавчої влади у
демократичній, соціальній, правовій державі:

пріоритетність законодавчої регламентації функцій, повноважень та
порядку діяльності органів виконавчої

влади;

незалежність здійснення функцій та повноважень виконавчої влади від
органів законодавчої та судової влади у межах, визначених Конституцією і
законами України;

здійснення внутрішнього та судового контролю за діяльністю органів
виконавчої влади, їх посадових осіб, насамперед, з позиції забезпечення
поваги до особи та справедливості, а також постійного підвищення
ефективності державного управління;

відповідальність органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої
рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами, права яких були
порушені;

запровадження механізму контролю за функціонуванням виконавчої влади з
боку суспільства через інститути парламентської і прямої демократії,
передбачаючи, що вищі посади в ключових органах виконавчої влади є
політичними посадами;

принципи ефективності, відкритості та доброчесності в роботі уряду,
інших органів виконавчої влади.

Діяльність держави, функціонування її управлінського апарату
здійснюються через державну службу, що є особливим інститутом сучасної
держави. Державна служба — це спеціально організована професійна
діяльність громадян з реалізації конституційних цілей і функцій держави.
Система державної служби складається з інститу-Ційних (правових,
організаційних) і процесуальних структур, а також державних службовців —
осіб, які спеціально підготовлені і професійно зайняті у системі
державних органів.

Розбудова державності України має супроводжуватися відповідним розвитком
та удосконаленням державної служби. Метою реформування цього інституту є
становлення справді професійної, високоефективної, стабільної і
авторитетної державної служби.

Основними цілями і завданнями державної служби як інституту української
держави є:

1. Охорона конституційного устрою, створення умов для розвитку
відкритого громадянського суспільства, захист прав і свобод людини та
громадянина;

2. Забезпечення ефективної діяльності державних органів відповідно до їх
повноважень і компетенції шляхом надання професійних управлінських
послуг політичному керівництву цих органів і громадськості.

Реформування державної служби в Україні покликано забезпечити добір і
розстановку високопрофесійних, чесних і патріотично налаштованих кадрів
апарату управління. Таким чином, здійснення адміністративної реформи
неможливе без її кадрового забезпечення.

Концепція наголошує, що для реформування адміністративної системи
потрібні будуть підготовлені й компетентні кадри. Для цього має бути
організований добір працівників з подальшою їх підготовкою до
впровадження адміністративної реформи та роботи в нових умовах. Поряд з
необхідним теоретичним навчанням вони мають пройти ґрунтовне
цілеспрямоване практичне стажування в управлінських структурах
розвинутих країн.

Для здійснення адміністративної реформи, проведення моніторингу,
розробки проектів запровадження окремих її складових, підготовки
законодавчих і нормативно-правових актів та узагальнення міжнародного
досвіду мають бути залучені на договірній основі провідні фахівці
державного та приватного секторів економіки, наукові та
науково-педагогічні кадри. Треба забезпечити підвищення кваліфікації
цієї категорії фахівців щодо питань державного управління та
адміністративної реформи в Україні.

Щодо формування- нових фінансово-економічних основ функціонування
державного управління. Концепція передбачає вжиття заходів з оптимізації
видатків на державне управління за рахунок Державного бюджету, державних
цільових позабюджетних фондів і місцевих бюджетів з урахуванням
існуючого зарубіжного та вітчизняного досвіду. Планується докорінно
змінити політику в галузі оплати праці, систему та умови оплати праці
державних службовців і службовців в органах місцевого самоврядування з
метою підвищення рівня їх матеріального забезпечення та створення умов
для залучення до органів державної влади та місцевого самоврядування
найбільш кваліфікованих фахівців.

Вважається за доцільне припинити практику фінансування органів
виконавчої влади за рахунок так званих додатково мобілізованих та
госпрозрахункових коштів.

Наукове забезпечення адміністративної реформи, передбачене Концепцією,
складається з проведення науково-теоретичних і прикладних досліджень з
проблематики державного управління, адміністративного і муніципального
права; видання фундаментальних, науково-довідкових, навчально-методичних
та інших праць і матеріалів.

Особливої уваги Концепція надає організації територіального устрою та
системи місцевого самоврядування. Проблеми, що охоплюють сферу цих
питань, повинні

розв’язуватися на засадах:

дотримання встановлених Конституцією України вимог щодо територіальної
організації влади на місцях, які передбачають поєднання прямого
державного управління на регіональному рівні з місцевим самоврядуванням;

вирішення питань адміністративної реформи щодо організації управління на
регіональному та місцевому рівнях у поєднанні з формуванням ефективного
механізму надання населенню повноцінних державних і громадських послуг,
а також у зв’язку з іншими політичними, правовими та
соціально-економічними перетвореннями — судовопра-вовою та муніципальною
реформами; утвердження територіальних громад як первинних суб’єктів
місцевого самоврядування; належне політико-правове, фінансово-економічне
та організаційне забезпечення здійснення функцій та повноважень —
делегованих і самоврядних — у системі місцевого самоврядування в межах,
визначених Конституцією та законами України; законодавче розмежування
сфер компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування і
основних (які не можуть бути перерозподілені на договірних засадах)
самоврядних повноважень між органами місцевого самоврядування різного
територіального рівня; законодавче закріплення інституту служби в
органах місцевого самоврядування та встановлення гарантій діяльності
службовця; запровадження “механізмів” державної підтримки розвитку
місцевого самоврядування та проведення муніципальної реформи; визначення
механізму судового захисту прав територіальних громад, конституційних
засад самостійності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Глава 2

Поняття адміністративного права та його місце у правовій системі держави

2.1. Предмет і метод адміністративного права

Соціальне призначення і система адміністративного права. Адміністративне
право — це найоб’ємніша, най-мобільніша, найнестабільніша і найскладніша
з усіх існуючих юридичних галузей. Немає такої сфери державного або
суспільного життя, якої б не зачіпали питання адміністративно-правового
регулювання. Його норми регулюють діяльність структур виконавчої влади,
місцевого самоврядування, державних і недержавних підприємств, установ,
організацій. Їх вплив постійно відчувають на собі конкретні особи.

Нас оточує велика кількість правил, якими визначається наша поведінка у
громадських місцях, закладах, транспорті тощо. Службові відносини між
громадянином і органом держави, органом місцевого самоврядування,
громадською організацією також будуються в рамках
адміністративно-правових приписів. Правила внутрішнього розпорядку,
дорожнього руху, водокористування, санітарно-гігієнічні, пожежної і
радіаційної безпеки, а також багато інших є сферою впливу
адміністративних установлень. Норми адміністративного права зберігають
відносини, що складаються під впливом цивільного, трудового, сімейного
та інших галузей права.

Уже ст. 41 Особливої частини КлАП передбачає адміністративну
відповідальність за порушення законодавства про працю. Стаття 6
Цивільного кодексу прямо вказує, що

захист громадянських прав у передбачених законом випадках здійснюється в
адміністративному порядку. А угода, укладена представником, повноваження
якого грунтуються на адміністративному акті, безпосередньо створює,
змінює і припиняє громадянські права того, кого представляють (ст. 62
ЦК).

З курсу “Теорії держави і права” відомо, що вся правова система
поділяється на галузі, які класифікуються за трьома головними групами:

1) Профілюючі (первинні, фундаментальні, самостійні) — державне,
адміністративне, громадянське кримінальне право та їх процесуальні
аналоги;

2) Спеціальні — земельне, фінансове, трудове, сімейне, виправно-трудове
право;

3) Комплексні — господарське, сільськогосподарське, природоохоронне,
житлове, морське тощо.

До профілюючих віднесені галузі, які концентрують у собі головні й
вихідні у системі права юридичні режими, первинні юридичні засоби.
Завдяки цьому вони утворюють юридичне ядро, юридичну основу змісту всіх
галузей права. Правові режими у інших галузей грунтуються саме на цих
вихідних юридичних режимах.

Адміністративне право також належить до категорії фундаментальних. У
зв’язку з цим треба підкреслити, що в умовах адміністративної реформи
значно підвищується його роль як особливого інструмента в кардинальній
перебудові всієї системи державної виконавчої влади.

Відомий французький адміністративіст Г. Бренбан, який у своїй
фундаментальній праці “Французьке адміністративне право” (М., 1988, с.
21) зазначав, що немає таких секторів суспільного життя, які б випадали
цілком з-під сфери адміністративно-правового контролю, оскільки
адміністративне право є правом живим, глибоко вкоріненим у суспільстві,
що увійшло в побут і свідомість сучасної людини. Думка західного вченого
в принципі справедлива і для наших умов. Службова роль адміністративного
права — юридичного “супутника” державного управління і виконавчої влади
— зберігається в період реформування державних інститутів.

Адміністративне право є однією з провідних галузей у правовій системі
України, а також складним соціально-юридичним утворенням, в якому
відображаються матеріальні, ідеологічні, моральні та інші відносини, що
існують у суспільстві. Воно, насамперед, покликане відстоювати державні
інтереси і є необхідним інструментом у справі демократичних перетворень.

Необхідність такої галузі права зумовлена потребами регулювання процесів
і відносин, які складаються в суспільстві. За допомогою
адміністративного права, а точніше — адміністративно-правових норм,
держава впливає на суспільні відносини і перетворює їх на відносини
державно-управлінські або на адміністративно-правові.

Прикладом такого регулювання може бути Указ Президента України від 2
грудня 1995 р. “Про впорядкування святкування пам’ятних дат і ювілеїв”.
Суспільні відносини, пов’язані з відзначенням пам’ятних дат і ювілеїв,
історичних подш, існували завжди (різного роду ювілейні заходи,
вшанування, урочисті збори, демонстрації тощо). Але до прийняття
названого нормативного акта ці відносини фактично правовими нормами не
регулювалися. Тільки в окремих випадках приймалися адміністративні
рішення індивідуального характеру щодо конкретних пам’ятних подій.

Даний Указ в адміністративному порядку врегулював відзначення пам’ятних
дат, історичних подій, ювілеїв підприємств, закладів та установ
державної форми власності, а також ушанування пам’яті видатних людей.
Зокрема, визначено, що святкування пам’ятних дат й історичних подій, які
мають загальнодержавне значення, проводиться за погодженням з Кабінетом
Міністрів України. Таким чином, неправові суспільні відносини під
впливом норм адміністративного права перетворилися на адміністративні
правовідносини.

Соціальне призначення адміністративного права не обмежується
перетворенням неправових відносин на правові. Це складніший процес.
Значно частіше за допомогою адміністративного права змінюються,
реконструюються, реформуються вже існуючі адміністративно-правові
відносини. Так, Указ Президента України від 3 лютого 1998 р. “Про
усунення обмежень, що стримують розвиток підприємницької діяльності”
спрямований на зміну встановлених раніше адміністративно-правових
відносин.

Таке регулювання (перетворення неправових відносин на
адміністративно-правові або змінена встановлених раніше
адміністративно-правових відносин) здійснюється в два етапи. Перший —
правотворчий, на якому здійснюється прийняття відповідної
адміністративно-правової норми. Другий — правозастосовчий. Наявність
норми ще не є достатнім для настання правовідносин. Необхідно, щоб
виникла відповідна подія або дія (юридичний факт) і була застосована
норма адміністративного права.

Тут треба підкреслити, що безпосереднім об’єктом
адміністративно-правового впливу з боку держави є не будь-які суспільні
відносини, а тільки відносини управлінського характеру, що виникають у
сфері державного управління.

Отже, соціальна природа адміністративного права двоєдина: з одного боку,
адміністративне право виражає управлінську волю держави; з другого — є
засобом організуючого впливу на управлінські відносини у сфері
державного управління.

Система адміністративного права — це внутрішня побудова галузі. Для
детермінації внутрішніх складових галузі найчастіше застосовуються два
критерії: масштабність дії норм та правова природа норм.

В адміністративному праві виділяють загальну, особливу і спеціальну
частини.

Загальна частина об’єднує норми, що закріплюють основні принципи
управління, правове становище суб’єктів, форми і методи їх діяльності,
адміністративний процес, способи забезпечення законності в державному
управлінні.

Особлива частина — норми, що регулюють управління народним
господарством, транспортом, соціально-культурним будівництвом, зв’язком
тощо.

Спеціальна частина — норми, що регулюють адміністративно-правову
діяльність суб’єктів управління конкретними сферами. Наприклад,
адміністративна діяльність органів внутрішніх справ, адміністративна
діяльність органів

митного контролю тощо.

В адміністративному праві виділяють правові інститути:

державної служби, адміністративної відповідальності, місцевого
самоврядування та інші.

Зміст адміністративного права становить безперервний ланцюг відносин, що
виникають у глибині економічних і соціальних процесів, які
перетворюються через діяльність державних органів на адміністративні
правовідносини.

Предмет адміністративного права. Предмет правового регулювання (далі —
предмет права) будь-якої правової галузі становлять суспільні відносини,
які нею регулюються. Отже, предмет адміністративного права — це
сукупність управлінських відносин, які складаються в сфері державного
управління.

Суспільні відносини є результатом діяльності людей у сфері державного
управління. Саме через них виявляються характер, призначення,
спрямованість і мета управління. Вони є загальними й існують в усіх
соціальних системах і підсистемах, для яких характерне державне
управління. Проте, хоч у якій сфері вони не виникали б і хто б у них не
вступав, вони завжди є відносинами між керуючими і керованими, між
суб’єктом і об’єктом управління.

Важливою характеристикою управлінських відносин, що складаються у сфері
державного управління, є їх системність. Як складне системне утворення
вони взаємодіють з іншими підсистемами суспільства і відчувають на собі
їх вплив. У той же час вони самі впливають на інші підсистеми.

Управлінські відносини як результат людської діяльності, в основі якої
лежить вольовий та усвідомлений початок, є суб’єктивними,
цілеспрямованими, вольовими і усвідомленими. Проходячи крізь свідомість
людей, вони являють собою наслідок взаємодії волі та свідомості.

Предметом адміністративного права є не всі управлінські відносини, а
лише ті, що складаються внаслідок і з приводу виконання органами
державного управління своїх виконавчо-розпорядчих функцій.

Таким чином, відносини, що становлять предмет адміністративного права,
характеризуються такими особливостями:

• виникають тільки в результаті державно-управлінської (владної)
діяльності;

• в них обов’язково бере участь виконавчо-розпорядчий орган держави;

• завжди є наслідком свідомої, цілеспрямованої, вольової діяльності від
імені держави.

Відносини, що регулюються адміністративним правом, мають місце у різних
сферах державного управління: це економіка, культура, комунальне
господарство, охорона здоров’я, освіта, внутрішні справи, оборона тощо.
Сфери соціально-господарського комплексу за ознаками своєї діяльності
здебільшого автономні, тому спільне між ними, наприклад, комунальним
господарством і морським транспортом, відшукати важко. Однак
адміністративно-правові відносини у зазначених сферах близькі за своєю
суттю. Ріднить їх те, що вони виникають з питань організації їх
діяльності і для цього застосовуються ідентичні методи та форми.

Метод адміністративного права. Поряд з предметом, важлива роль у
здійсненні адміністративним правом регулятивної функції належить методу
регулювання суспільних відносин або методу адміністративного права. Саме
поняття предмета і методу правового регулювання дають повну
характеристику будь-якій галузі права, включаючи й адміністративне.

У загальній теорії права під методом правового регулювання розуміють
прийоми юридичного впливу (точніше:

поєднання цих прийомів), які в концентрованому вигляді виражені в
правовому становищі суб’єктів.

Виходячи з цього, теорія права визнає існування двох первинних
(найпростіших) прийомів регулювання: методу субординації і методу
координації. Саме вони виражають особливості юридичних режимів, які
створюються тією чи іншою галуззю права.

Метод субординації формує централізоване, імперативне регулювання, яке
зверху до низу здійснюється на владно-імперативних засадах. Юридична
енергія надходить тільки зверху, від компетентних державних органів.
Тому статус суб’єктів, їхнє становище в правовідносинах насамперед
характеризується субординацією або підпорядкованістю.

Метод координації формує децентралізоване, диспозитивне регулювання. За
такого регулювання джерелом юридичної енергії рівною мірою є будь-які
суб’єкти правовідносин. Тому статус суб’єктів характеризується, у першу
чергу, рівноправним їх становищем у правовідносинах.

Зрозуміло, що ,в правовій дійсності зазначені методи у чистому вигляді
не зустрічаються. Будь-який правовий режим — це їх сполучення і
модифікація. Однак у будь-якому з варіантів один з двох розглянутих
методів відіграє провідну роль, виступає юридичним стрижнем, справляє
вирішальний вплив на формування і характер правового режиму.

Найбільш реально первинні методи виражені в адміністративному праві
(централізоване регулювання) і цивільному праві (децентралізоване
регулювання). Саме ця обставина надає вказаним галузям значення
провідних або профілюючих з юридичної точки зору.

Регулювання відносин у сфері державного управління здійснюється за
допомогою адміністративно-правового методу. Під цим методом слід
розуміти сукупність прийомів (способів, засобів), впливу, що містяться в
адміністративно-правових нормах, на відносини в сфері державного
управління, за допомогою яких встановлюється юридичне владне і юридичне
підвладне становище суб’єктів у правовідносинах.

Відносини, що виникають під впливом адміністративно-правового методу
регулювання, характеризуються, як правило, нерівністю сторін і мають
назву “владовідноси-ни”, або “відносини влади і підпорядкування”.

Дана теза потребує деяких уточнень. У юридичному розумінні зміст формули
“влада-підпорядкування” означає, Що одна сторона управлінських відносин
юридичне владна, а друга — юридичне підвладна. Таким чином,
владо-відносини не передбачають (і не виключають) організаційної
підпорядкованості між суб’єктами. Вони можуть бути абсолютно незалежними
один від одного. Однак рішення одного з них є обов’язковими для
виконання другим, тобто вирішення усіх питань, що виникають між ними,
здійснюється на засадах одностороннього волевиявлення суб’єкта, воля
якого є похідною від волі держави.

Прикладом таких правовідносин можуть бути відносини між податковою
адміністрацією і будь-якими іншими суб’єктами адміністративного права,
що зобов’язані сплачувати податки.

Аналіз прийомів (способів, засобів) впливу, які містить у собі
адміністративно-правовий метод регулювання, показує, що їх зміст
складається з трьох компонентів: приписів, заборон, дозволів.

Приписи — покладення прямого юридичного зобов’язання чинити ті чи інші
дії в умовах, які передбачені нормою.

Так, п. 11 Положення про обласну, Київську, Севастопольську міські
державні адміністрації містить таку норму:

у разі відсутності голови державної адміністрації його обов’язки виконує
перший заступник голови державної адміністрації, а у разі відсутності
останнього — один із заступників голови.

Стаття 9 Закону “Про надзвичайний стан” приписує:

при оголошенні через засоби масової інформації Указу Президента України
про введення надзвичайного стану народні депутати України зобов’язані
прибути на засідання Верховної Ради України без спеціального виклику і в
найкоротший строк. Органи державної влади зобов’язані сприяти негайному
прибуттю народних депутатів на засідання Верховної Ради України.

Заборони — це також фактично приписи, але іншого характеру, а саме:
покладення прямих юридичних обов’язків не чинити тих чи інших дій в
умовах, передбачених правовою нормою.

Так, ст. 8 Закону “Про правовий статус іноземців” визначає, що вони не
можуть призначатися на окремі посади або займатися певною трудовою
діяльністю, якщо відповідно до законодавства України призначення на ці
посади або заняття такою діяльністю пов’язане з належністю до
громадянства України.

Дозволи — юридичний дозвіл чинити в умовах, передбачених нормою, ті чи
інші дії, або утриматися від їх вчинення за своїм бажанням.

Так, Загальне положення про міністерство, інший центральний орган
державної виконавчої влади містить дозвіл міністерствам одержувати в
установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади і
самоврядування документи, матеріали, статистичні дані, необхідні для
виконання покладених на нього завдань.

Стаття 22 Закону “Про надзвичайний стан” передбачає, що на період
надзвичайного стану можуть запроваджуватись такі заходи:

1) встановлення особливого режиму в’їзду і виїзду, а також обмеження
свободи пересування по території, де запроваджено надзвичайний стан;

2) обмеження руху транспортних засобів і їх огляд;

3) посилення охорони громадського порядку та об’єктів, що забезпечують
життєдіяльність населення та народного господарства;

4) заборона проведення зборів, мітингів, вуличних походів і
демонстрацій, а також видовищних, спортивних та інших масових заходів;

5) заборона страйків.

Приписи, заборони і дозволи використовуються для регулювання суспільних
відносин не тільки адміністративним і цивільним правом, а й іншими
правовими галузями. Відрізняються вони між собою лише за ступенем або
питомою вагою практичного використання того чи іншого регулятивного
прийому. Дослідження даного питання свідчать, що для одних галузей
найбільш притаманні риси, властиві цивільно-правовому методу, для інших
— адміністративно-правовому. Через це будь-які спроби сконцентрувати
особливі риси, властиві, наприклад, для регулювання виключно земельних,
фінансових, природоохоронних, трудових, митних та інших відносин,
неодмінно вели до визнання наявності одного з двох методів.

Розглядаючи адміністративно-правовий метод регулювання суспільних
відносин, треба звернути увагу ще на одну важливу обставину.
Проаналізовано лише ядро даного метода, найбільш концентрована його
частина, сутність. Проте не можна не помітити, що “межі”, у певному
розумінні, розмиті. На цих “межах” владність і однобічність
адміністративно-правового регулювання проявляється не так ясно і чітко,
як у “центрі”.

Норми адміністративного права справляють регулюючий вплив не тільки за
допомогою приписів. Нерідко вони використовують заборони і дозволи. У
результаті застосування дозвільних засобів виникають, хоч і ненадовго,
управлінські відносини, в яких сторони рівні, тобто відносини,
характерні для цивільно-правового методу регулювання.

На основі адміністративно-правових норм можуть виникати договірні
зв’язки між суб’єктами правовідносин. Вони ведуть до укладення
відповідних угод. Такі угоди одержали назву “адміністративних
договорів”.

Так, в Указі Президента від 9 січня 1996 р. “Про додаткові заходи щодо
матеріального і морального заохоченню працівників вугільної
промисловості” містяться такі норми:

Кабінету Міністрів України за погодженням з об’єднанням галузевих
профспілок:

• визначити умови оплати праці, розміри тарифних ставок, схеми посадових
окладів;

• установити граничні розміри надбавок, доплат, премій і винагород;

• передбачити запровадження додаткових заходів стимулювання сумлінної та
високопродуктивної праці;

• підготувати законопроекти, якими передбачити пільги щодо
оподаткування…

Аналіз цього Указу, який має яскраво виражений адміністративно-правовий
характер, свідчить про те, що Кабінет Міністрів зобов’язаний в
адміністративно-правовому порядку, тобто за допомогою видання
відповідних адміністративно-правових актів, визначити умови оплати
праці, встановити граничні розміри надбавок, доплат, премій, винагород,
підготувати відповідні законопроекти.

Проте перш ніж виконати свою виконавчо-розпорядчу функцію (виконати волю
глави держави шляхом прийняття одностороннього вольового рішення), йому
необхідно всі ці питання погодити з об’єднанням галузевих профспілок.
Іншими словами, Кабінет Міністрів зобов’язаний (саме так приписано
адміністративно-правовою нормою) вступити з об’єднанням профспілок у
договірні відносини.

Отже, виникає договір, який регламентується адміністративно-правовими
нормами: по-перше, основою для його укладення є адміністративло-правова
норма; по-друге, він вступає в силу тільки у тому випадку, якщо буде
прийнято відповідний адміністративно-правовий акт; по-третє, якщо дія
даної угоди буде визнана недоцільною, вона може бути припинена в
адміністративному порядку шляхом видання правового акта, що відміняє
попередній. Тобто, договірні відносини передують виникненню
“стандартних” адміністративно-правових відносин, а потім ніби опиняються
всередині цих адміністративних правовідносин.

Повертаючись до адміністративно-правового методу регулювання
управлінських суспільних відносин, треба зупинитися на деяких його
особливостях, що випливають із суті державного управління, як дії
владної і здійснюваної за допомогою системи особливого виду органів —
органів державного управління. Виділимо з них такі:

По-перше, для механізму адміністративно-правового регулювання найбільш
характерними є правові засоби розпорядчого типу, тобто приписи. Своє
пряме вираження вони знаходять у тому, що одній стороні регульованих
відносин надано певний обсяг юридично-владних повноважень відносно
другої сторони. Остання зобов’язана підкоритися приписам, що виходять
від носія розпорядчих прав. Такі повноваження не можуть бути в
розпорядженні обох сторін — інакше вони перетворилися б на рівноправних
суб’єктів.

По-друге, як наслідок першого, адміністративно-правове регулювання
передбачає односторонність волевиявлення одного з учасників відносин. Це
волевиявлення юридичне владне, тому йому належить вирішальне значення.
Волевиявлення однієї сторони не рівнозначне волевиявленню другої.
Пояснюється це перш за все тим, що юридично-владні приписи віднесені до
компетенції відповідних суб’єктів виконавчої влади.

По-третє, в конкретних управлінських відносинах, що регулюються
адміністративним правом, найбільш типовим є такий взаємозв’язок між
керуючими і керованими: або в керуючої сторони є такі юридичне владні
повноваження, яких не має керована сторона (наприклад, громадянин), або
обсяг таких повноважень у керуючої сторони більший, ніж у керованої
(наприклад, у нижчестоящого органу виконавчої влади). Тобто, складається
такий механізм правового регулювання, який не є результатом взаємного
(тобто договірного) волевиявлення керуючих і керованих. Така
особливість, зокрема, свідчить про те, що адміністративно-правове
регулювання виходить з наявності офіційної державної інстанції,
повноважень вирішувати в односторонньому порядку, але відповідно до
вимог законів і адміністративно-правових норм, що виникають у рамках
регульованих управлінських відносин, питання, незалежно від того, за
чиєю ініціативою вони виникають.

По-четверте, владність і односторонність, як найбільш суттєві ознаки
адміністративно-правового регулювання, не виключають використання в
необхідних випадках дозвільних засобів, у результаті яких можуть
виникати управлінські відносини рівності. Але використання дозволів
також приписується адміністративно-правовим нормам (наприклад, у вигляді
відповідних дозволів).

Таким чином, суть методів адміністративно-правового регулювання
суспільних відносин може бути зведена до такого:

а) встановлення певного порядку дій — припис до дій за відповідних умов
і належним чином, передбаченим даною адміністративно-правовою нормою.
Недотримання такого порядку не викликає за собою юридичних наслідків, на
досягнення яких орієнтується норма. Так, Кодексом про адміністративні
правопорушення встановлено, що адміністративні стягнення можуть бути
накладені (мають бути накладені) не пізніше двох місяців з дня
скоєннявчинку. Перевищення цього строку не дозволяє притягувати
винуватця до адміністративної відповідальності;

б) заборона певних дій під страхом застосування відповідних юридичних
засобів впливу (наприклад, дисциплінарної або адміністративної
відповідальності). Так, заборонено направлення скарг громадян на розгляд
тим посадовим особам, чиї дії є предметом скарги; винні посадові особи
несуть за порушення даної заборони дисциплінарну відповідальність;

в) надання можливості вибору одного з варіантів належної поведінки,
передбачених адміністративно-правовою нормою. Як правило, даний метод
розраховано на регулювання поведінки посадових осіб, причому останні не
мають права уникати такого вибору. Це “жорсткий” варіант дозволу, що дає
можливість прояву самостійності при вирішенні, наприклад, питання про
застосування до особи, яка скоїла адміністративне правопорушення, того
чи іншого заходу адміністративного впливу (стягнення), або вивільнення
його від відповідальності;

г) надання можливості діяти (або не діяти) за своїм бажанням, тобто
чинити або не чинити передбачені адміністративно-правовою нормою дії у
визначених нею умовах. Як правило, це має місце при реалізації
суб’єктивних прав. Наприклад, громадянин сам вирішує питання, чи варто
оскаржити дії посадової особи, які він оцінює як протиправні. Це м’якший
варіант дозволу. У зв’язку з цим треба підкреслити, що фактично
дозвільні варіанти керуючого впливу мають усі риси офіційного дозволу на
вчинення певних дій. Дозвільний метод є найбільш перспективним.

Такі основні особливості адміністративно-правового регулювання
управлінських суспільних відносин, які нерідко характеризуються як
владовідносини. За таким визначенням приховане те, що у всіх варіантах
регулюючого впливу адміністративне право виявляє себе владно, незалежно
від конкретної форми вираження владності (припис, заборона або дозвіл).

2.2. Адміністративно-правові норми

Поняття і структура адміністративно-правової норми. Адміністративне
право, як і будь-яка інша галузь права, складається з комплексу
юридичних норм і може бути представлене як ‘їх організована сукупність.
Юридична норма — це правило поведінки, встановлене державою і
обов’язкове для всіх суб’єктів права, яким воно адресоване. За допомогою
юридичних норм регулюються (встановлюються, змінюються, припиняються)
правові відносини, тобто вони виступають регулятивним засобом щодо
предмета тієї чи іншої галузі права. Норми концентрують у собі
державно-владні веління, за невиконання яких передбачене застосування
заходів впливу. Таким чином, головне призначення юридичних норм полягає
в тому, щоб забезпечити детальне, точне і визначене нормативне
регулювання суспільних відносин.

На підставі цих теоретичних положень адміністративно-правовою наукою
сформульовано визначення адміністративно-правової норми.

Адміністративно-правова норма — це обов’язкове правило поведінки, яке
встановлене і охороняється державою, метою якого є регулювання
суспільних відносин, що виникають, змінюються і припиняються у сфері
державного управління.

Наприклад:

• ухилення осіб, які представляють уповноважені трудовим колективом
органи, від участі в переговорах щодо укладення колективного договору
або умисне порушення встановленого законодавством строку початку таких
переговорів тягне за собою накладення штрафу (ст. 41′ КпАП);

• транспортні засоби повинні відповідати вимогам безпеки, охорони праці
та екології, державним стандартам, мати відповідний сертифікат (ст. 10
Закону “Про транспорт”);

• центральним органом державної виконавчої влади в галузі туризму є
Державний комітет України по туризму, повноваження якого визначаються п.
1 ст. 4 Закону “Протуризм” та положенням, що затверджується Кабінетом
Міністрів України;

• працівники міліції мають право застосовувати наручники, гумові кийки,
засоби зв’язування, сльозоточиві речовини, світлозвукові пристрої
відволікаючої дії, пристрої для відкриття приміщень і примусової зупинки
транспорту, водомети, бронемашини та інші спеціальні і транспортні
засоби, а також використовувати службових собак (п. 1 ст. 4 Закону “Про
міліцію”).

Норми цієї галузі права конкретизують управлінську волю держави,
перетворюють її на обов’язкове правило поведінки для керованих
суб’єктів. Вони несуть на собі відбиток суспільних відносин, що
становлять предмет галузі, тобто відносин, які складаються у сфері
державного управління у зв’язку з виконанням відповідними державними
структурами виконавчо-розпорядчих функцій. Відповідно проявляються і
певні особливості, характерні для адміністративно-правових норм.

По-перше, в них закріплюються відносини по керуванню, державному
контролю і нагляду, а також внутріш-ньоорганізаційній діяльності.

По-друге, метод впливу адміністративно-правових норм є імперативним,
вольовим, державно-владним. Одна із сторін у відносинах, що регулюються
даними нормами, завжди представляє державу, а відповідальність за їх
недодержання настає перед державою.

По-третє, виконання приписів адміністративно-правової норми гарантується
державою за допомогою засобів:

а) організаційних, до яких належать видання норм, створення умов для їх
застосування, матеріально-технічне забезпечення тощо; б)
роз’яснювальних, до яких належать доведення змісту норми до адресата,
підкреслення її значущості та неминучості відповідальності тощо; в)
стимулюючих, до яких належить застосування різного роду заохочувальних
заходів до тих, хто точно виконує приписи норм; г) примусових, до яких
належить притягнення до відповідальності перед державою.

По-четверте, кожна адміністративно-правова норма є органічною частиною
всієї галузевої системи і поза цією системою діяти не може. Так, норми,
що містяться в ст. 173 КлАП України, якими встановлюється
відповідальність за дрібне хуліганство, чинні тільки разом з нормами ст.
12, згідно з якими до адміністративної відповідальності належать особи,
які досягли до моменту скоєння правопорушення Іб-річного віку, статей
221 і 222, що визначають підвідомчість таких справ, ст. 254, що
зобов’язує складати протокол про адміністративне правопорушення, і ст.
255, що визначає осіб, які мають право складати протокол про таке
правопорушення та ін.

Провідною соціальною метою адміністративно-правових норм є організація
управлінських відносин. Поряд з нею є конкретні або локальні цілі, це
зокрема такі:

• інформаційні — досягненням яких забезпечується необхідний зв’язок
суб’єкта і об’єкта управління. Норма ніби “говорить”, що потрібно від
учасників управлінських відносин і тим самим інформує їх про належну і
можливу поведінку;

• охоронні — спрямовані на забезпечення законності і дисципліни в
державному управлінні. Через їх реалізацію забезпечується чіткість
роботи виконавчо-розпорядчих органів, охорона суспільних відносин,
честі, гідності, свобод громадян;

• заохочувальні — забезпечується творча активність учасників
адміністративно-правових відносин, розвиток їх ініціативи і
самостійності у розв’язанні завдань державного управління;

• соціально-моральні — забезпечується формування у громадян, державних
службовців, службовців органів місцевого самоврядування відповідної
правосвідомості та ставлення до праці, громадського порядку, громадської
безпеки, правил співіснування.

Реалізація цільових установлень досягається за допомогою виконання
нормами адміністративного права певних функцій (лат. піпкііо —
виконання). Функціями адміністративно-правових норм є:

• забезпечення ефективної діяльності органів державного управління;

• забезпечення честі, гідності, прав, свобод і здоров’я особи;

• охорона системи суспільних відносин матеріальної і

Нематеріальної сфер;

• виховна;

• взаємодії з нормами інших галузей права;

• взаємодії з неправовими соціальними нормами (мораль, звичаї,
корпоративні норми).

Цілі норм та їхні функції тісно між собою пов’язані. Кожна ціль породжує
відокремлену функцію системи адміністративно-правових норм, у той же час
однією функцією можуть забезпечуватися відразу кілька конкретних цілей.
Функції відображають складний механізм життєдіяльності норм у системі
державно-управлінських відносин. Як регулятори даної групи суспільних
відносин адміністративно-правові норми забезпечують функціонування
системи державного управління як у цілому, так і окремих її ланок;
визначають той чи інший варіант належної поведінки усіх осіб та
організацій; забезпечують і підтримують режим законності і державної
дисципліни у суспільних відносинах, що виникають у процесі
державно-управлінської діяльності.

Адміністративно-правова норма як юридичне правило поведінки завжди
передбачає, що існують умови для її застосування, ті суспільні
відносини, на які вона покликана впливати і які, у свою чергу,
породжують конкретні правові правовідносини між суб’єктами
адміністративного права. Адміністративно-правова норма визначає також
права і обов’язки учасників відносин, що регулюються нею, передбачає
наслідки, які настають у результаті невиконання або неналежного
виконання приписів норми. Такою складністю і багатофункціональністю
пояснюється наявність у норм адміністративного права певної структури.

Структура адміністративно-правової норми — це її внутрішня будова,
визначений порядок взаємозв’язку, вза-ємообумовленості і
взаємозалежності складових частин норми.

Структура адміністративно-правової норми, як правило, традиційна і
складається з трьох компонентів: гіпотези, диспозиції і санкції. Разом з
тим, норми адміністративного права можуть містити разом із санкцією і
заохочення.

Гіпотеза вказує на фактичні умови, за наявності яких слід керуватися
даною нормою. Вона може бути абсолютно визначеною (д осягши 16 років,
громадянин зобов’язаний одержати паспорт) або відносно визначеною, тобто
містити елементи адміністративного розсуду (містити вказівки на
можливість її застосування за розсудом правозас-тосовника). Такі
гіпотези, як правило, містять формулювання: може бути, у разі
необхідності, за доцільністю, у певних випадках тощо
(військовозобов’язаний, який без поважних причин не з’явився за викликом
військкомату, може бути притягнутий до адміністративної
відповідальності; у необхідних випадках працівник міліції може
перевірити документи, організувати медичний огляд водіїв транспортних
засобів; батьки неповнолітніх правопорушників, які без поважних причин
не з’явилися за викликом у міліцію, можуть бути піддані примусовому
приводу).

Диспозиція — це саме правило поведінки, яке сформульовано у вигляді
приписів, заборон, дозволень (16-річно-му громадянину необхідно
здійснити низку дій, щоб одержати паспорт; призовник зобов’язаний
особисто з’явитися до військкомату).

У нормах адміністративної відповідальності диспозиція часто формулюється
у вигляді вказівок або опису діяння, яке тягне за собою накладення
стягнення. З караності. діяння випливає висновок, що воно забороняється.
Наприклад:

• пошкодження внутрішнього обладнання пасажирських вагонів, скла
локомотивів і вагонів — тягне за собою накладення штрафу;

• невиконання особами, які перебувають на повітряному судні,
розпоряджень командира судна — тягне за собою попередження або
накладення штрафу;

• порушення правил фотографування, кінозйомки » користування засобами
радіозв’язку з борту повітряного судна — тягне за собою попередження або
накладення штрафу.

Санкція вказує на вплив, який застосовується державою у випадку
порушення тих чи інших правил, передбачених нормою, тобто це конкретний
захід дисциплінарного або

адміністративного примусу. Наприклад:

• порушення санітарно-гігієнічних правил і норм — тягне за собою
накладення штрафу;

• жорстоке поводження з тваринами, що спричинило їх загибель або
каліцтво, а так само мучення тварин — тягнуть за собою попередження або
накладення штрафу.

Треба зазначити, що не всі норми містять санкцію. Так, норми, що
регулюють управлінську діяльність, виходять з того, що взаємовідносини
між вищестоящими, нижчес-тоящими адміністративно-управлінськими
працівниками будуються на засадах дисциплінарної влади. Санкції у даному
випадку містяться у нормах загального характеру, що належать інституту
державної служби. Наприклад:

• за анонімними повідомленнями, заявами та скаргами службове
розслідування не проводиться;

• неповнолітніх тримають у школах і професійних училищах соціальної
реабілітації у межах встановленого судом терміну, але не більше трьох
років;

• службові особи митних органів зобов’язані не допускати порушень
трудової дисципліни, а також вчинків, несумісних зі статусом працівника
митної служби, виявляти пильність, зберігати державну, службову та
комерційну таємниці.

Вище вже зазначалося, що адміністративно-правові норми можуть містити і
такий елемент, як заохочення. Питання про заохочення як складовий
елемент юридичної норми в теорії права майже не розглядається, на жаль
не досліджується воно і в літературі, присвяченій проблемам
адміністративного права. У той же час вченими-адмініст-ративістами
приділяється достатня увага заохоченню як одній з форм переконання.

Заохочення як елемент правової норми — це публічне визнання заслуг
юридичної і фізичної особи у виконанні адміністративно-правових або
громадських обов’язків. Такі заслуги формулюються (перелічуються), як
правило, в диспозиції норми. Підставою для заохочення є визначені нормою
права на дії (поведінку), що стимулюються державою. Наприклад,
“Положення про дисципліну працівників залізничного транспорту” містить
таку норму: “за зразкове виконання службових обов’язків та
ініціативність у роботі для працівників залізничного транспорту
встановлюються такі види заохочення: оголошення подяки; преміювання;

нагородження цінним подарунком; нагородження почесною грамотою;
присвоєння звання кращого працівника за фахом; нагородження нагрудним
знаком; нагородження нагрудним значком “Почесному залізничнику”.

Види адміністративно-правових норм. У зв’язку з тим, що
адміністративно-правові норми різняться за своєю регулюючою
спрямованістю, своїм юридичним змістом, їх класифікують за видами.

Найпоширенішими є наведені нижче класифікації.

1. За спрямованістю змісту:

а) такі, що закріплюють порядок утворення і правовий стан суб’єктів.
Наприклад:

• Державну адміністрацію утворює Президент України;

• Державну митну службу України створює Президент України. Положення про
Державну митну службу України затверджує Президент України;

• територіальні митні управління створюються Кабінетом Міністрів
України. Створення, реорганізація і ліквідація митниць та інших митних
установ здійснюється Державною митною службою України за погодженням з
Міністерством фінансів України;

• Державне патентне відомство України Державного комітету України з
питань науки та інтелектуальної власності (Держпатент України) здійснює
функції центрального органу державної виконавчої влади в сфері правової
охорони промислової власності;

• Державний комітет рибного господарства України є центральним органом
державної виконавчої влади, підвідомчим Кабінету Міністрів України, і
входить до складу агропромислового комплексу України;

• Державний комітет України по туризму (Держкомту-ризм) є центральним
органом державної виконавчої влади, підвідомчим Кабінету Міністрів
України;

6) такі, що визначають форми і методи управлінської діяльності,
наприклад:

• головними завданнями Держпатенту України є: розробка ефективних форм і
методів державного регулювання відносин у сфері охорони промислової
власності; забезпечення фізичних та юридичних осіб інформацією про

об’єкти промислової власності;

• Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах
захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи відповідно до
покладених на нього завдань: установлює форми і правила, бере участь у
розробці стандартів щодо регулювання використання природних ресурсів,
охорони навколишнього природного середовища від забруднення та іншого
шкідливого впливу, забезпечення екологічної безпеки, визначає критерії,
затверджує норми і правила з ядерної та радіаційної безпеки,
транспортування і зберігання ядерних матеріалів і радіоактивних речовин,
поводження з відходами, фізичного захисту ядерних матеріалів,
конструювання та експлуатації обладнання атомних станцій та джерел
іонізуючих випромінювань;

• службові особи митних органів при виконанні покладених на них
обов’язків взаємодіють з представниками органів державної виконавчої
влади, місцевого і регіонального самоврядування, правоохоронних органів,
підприємств, установ та організацій;

в) такі, що встановлюють порядок проходження державної служби, права і
обов’язки державних службовців.

Як відомо, в Україні діє Закон від 16 грудня 1993 р. “Про державну
службу”, яким визначається порядок проходження державної служби в
державних органах та їх апарат’ (розділ IV). Стаття 24, регламентуючи
проходження державної служби, наголошує: “Прийняття на державну службу,
просування по ній службовців, стимулювання їх праці, вирішення інших
питань, пов’язаних із службою, проводиться відповідно до категорії посад
службовців, а також згідно з рангами, які їм присвоюються”.

Цим же Законом визначаються правові обов’язки державних службовців:

• основними обов’язками державних службовців є: додержання Конституції
України та інших актів законодавства України; забезпечення ефективної
роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх
компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина;
безпосереднє виконання покладених на них службових обов’язків, своєчасне
і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб,
розпоряджень і вказівок своїх керівників;

• основні права державних службовців такі: користуватися правами і
свободами, які гарантуються громадянам України Конституцією і законами
України; брати участь у розгляді питань і прийнятті в межах своїх
повноважень рішень; одержувати від державних органів, підприємств,
установ і організацій, органів місцевого та регіонального самоврядування
необхідну інформацію з питань, що належать до їх компетенції.

Закон також вказує, що конкретні обов’язки та права державних службовців
визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і
відображаються у посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються
керівниками відповідних державних органів у межах закону та їх
компетенції;

г) такі, що визначають способи і порядок забезпечення законності в
державному управлінні, наприклад:

• Держмитслужба контролює відповідно до законодавства України проведення
митними органами дізнання у справах про контрабанду та здійснення ними
провадження у справах про порушення митних правил;

• Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах
захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи України
здійснює державний контроль:

за додержанням вимог законодавства з питань охорони навколишнього
природного середовища, ядерної та радіаційної безпеки; за використанням
і охороною земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного
повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського
середовища і природних ресурсів територіальних вод, континентального
шельфу і виключної (морської) економічної зони України, природних
територій та об’єктів природно-заповідного фонду України; додержанням
норм і правил екологічної, ядерної і радіаційної безпеки об’єктів
ядерної енергії; додержанням правил зберігання, транспортування,
застосування та поховання токсичних радіоактивних та інших особливо
небезпечних речовин і матеріалів, засобів захисту рослин і мінеральних
добрив, промислових і побутових відходів;

д) такі, що регулюють управління окремими галузями
(соціально-культурною, адміністративно-політичною тощо}, державними
функціями і територіями, наприклад:

• Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах
захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи України
відповідно до покладених на нього завдань: здійснює комплексне
управління та регулювання в галузі охорони навколишнього природного
середовища, раціонального використання і відтворення природних ресурсів,
забезпечення регулювання екологічної, ядерної та радіаційної безпеки;

• обласна, Київська, Севастопольська міська державна адміністрація (далі
— державна адміністрація) є органом державної виконавчої влади
відповідно в області, містах Києві, Севастополі;

е) норми, що встановлюють права і обов’язки громадян у сфері виконавчої
і розпорядчої діяльності держави, у тому числі адміністративну
відповідальність за порушення громадянами своїх обов’язків. Це право на
об’єднання в політичні партії і громадські організації, право на
внесення пропозицій щодо поліпшення діяльності органів управління тощо.

2. За адресами або суб’єктами:

• адресовані органам державно-виконавчої влади;

• адресовані іншим державним виконавчо-розпорядчим органам;

• адресовані державним службовцям;

• адресовані державним підприємствам, закладам, організаціям;

• адресовані недержавним об’єднанням, підприємствам, закладам;

• адресовані громадянам.

Наприклад, міністерства та інші центральні органи державної виконавчої
влади, підприємства, установи, організації, господарські об’єднання, а
також громадяни, яким у встановленому порядку надано право виготовляти,
при-дбавати, зберігати, перевозити і використовувати предмети, матеріали
і речовини, відкривати підприємства, майстерні та лабораторії, на які
поширюється дозвільна система, повинні забезпечити їх належну охорону і
правильне використання у господарській діяльності.

3. За формою припису: зобов’язуючі (приписні) — ці норми зобов’язують
здійснювати певні дії при виникненні передбачених ними умов. Наприклад,
під час прийому на роботу організація зобов’язана видати наказ; у разі
одержання скарги громадянина орган управління зобов’язаний розглянути її
в певний термін; для здійснення певних видів діяльності підприємства
зобов’язані одержати ліцензію; підприємства, заклади, організації
зобов’язані подавати податковим органам звіти за встановленою формою
тощо;

заборонні — ці норми забороняють вчинення тих чи інших дій в умовах, які
нею визначені. Заборони можуть мати або загальний, або спеціальний
характер, Неприклад, заборона вчиняти дії, що підпадають під ознаки
адміністративного правопорушення, є загальною, а заборона міліції
застосовувати спеціальні засоби щодо неповнолітніх — спеціальною;

повноважні (дозвільні, диспозитивні) — ці норми уповноважують адресата
(або дозволяють йому) діяти в рамках вимог норми за своїм розсудом,
проте, підкоряючись правовому режиму, який нею встановлено. Фактично ці
норми надають адресату вибір: або чинити певні дії, або не чинити їх.
Конкретний юридичний зміст цих норм залежить від особливостей їх
адресата.

Так, громадянину надається можливість самостійно вирішувати питання
реалізації свого права на скаргу. Він може, на свій розсуд, подати або
не подати скаргу на неправомірні дії посадових осіб.

Аналогічним чином такі норми регулюють компетенцію підприємств, надаючи
можливість вибирати той чи інший вид діяльності. Однак, якщо вибір
зроблено, то підприємство повинно функціонувати у певному правому
режимі. Так, адміністративно-правовою нормою передбачається, що
виробництво алкогольних напоїв здійснюється суб’єктами підприємницької
діяльності незалежно від форм власності за наявності спеціального
дозволу

(ліцензії).

Якщо адресатом є виконавчі органи, то ситуація, не змінюючись за суттю,
набуває особливого юридичного забарвлення. У виконавчого органу немає
свободи розсуду, характерної для громадянина, тобто відсутня свобода
вибору варіанта поведінки. Його поставлено у значно жорсткіші рамки, на
нього покладено певні обов’язки, для реалізації яких надано певні
повноваження; використання цих повноважень у конкретній ситуації
одночасно є юридичним обов’язком, ухилитися від виконання якого він не
має права. Так, орган, що порушує питання про адміністративне
правопорушення, зобов’язаний визначити правопорушнику міру стягнення, як
це передбачено адміністративно-правовою нормою даного типу. Проте вибір
конкретної міри стягнення (штраф, попередження тощо) здійснюється цим
органом на свій розсуд. Такий розсуд зветься адміністративним.

Під адміністративним розсудом розуміють прояв ініціативи з боку
виконавчого органу при виборі засобів реалізації своєї компетенції у
межах умов, передбачених нормою:

стимулюючі (заохочувальні) — це норми, що забезпечують за допомогою
засобів матеріального або морального впливу належну поведінку учасників
управлінських відносин, встановлюють різні пільги (наприклад, у сфері
оподаткування). Так, постановою Кабінету Міністрів України встановлена
така стимулююча норма: не застосовувати до підприємств з іноземними
інвестиціями фінансових санкцій за несплату податку на додану вартість у
період з 18 лютого до 19 червня 1995 року;

рекомендаційні — особливість правової природи цих норм у тому, що
рекомендації, саме вони містяться у таких нормах, як правило, не мають
юридично-обов’язкового характеру. Такого роду норми не містять у собі
прямо виражених приписів, а дають можливість пошуку найбільш доцільних
варіантів розв’язання завдань, що виникають. Наприклад: рекомендувати
сільськогосподарським виробникам насіння буряку і цукровим заводам у
1996 р. веден-ня зустрічної торгівлі за оптово-відпускними цінами у
межах таких норм … (постанова Кабінету Міністрів).

4. За галузевою належністю:

матеріальні — характеризуються тим, що юридичне закріплюють комплекс
обов’язків і прав, а також відповідальність учасників управлінських
відносин, тобто фактично їх адміністративно-правовий статус. У них
знаходить вияв той правовий режим, у рамках якого повинна функціонувати
система державного управління. Такі норми нерідко називають статичними;

процесуальні — регламентують динаміку державного управління і пов’язаних
з ними управлінських відносин. Ними визначається порядок прийому,
розгляду, вирішення скарг і заяв, порядок провадження у справах про
адміністративні правопорушення тощо. їх призначення — визначати порядок
реалізації юридичних обов’язків і прав, встановлених матеріальними
нормами.

5. За межею дії:

у просторі — дія норм у просторі передбачає територію, на яку
поширюється їх юридична сила. У деяких випадках адміністративно-правові
норми можуть бути міжтериторі-альними, приміром, відомчі норми органів
управління транспортом; територією дії норм можуть бути окремі
економічні зони. Наприклад, підтримати ініціативу Кабінету Міністрів
України і створити в порядку експерименту строком на п’ять років
Північнокримську експериментальну економічну зону “Сиваш” в
адміністративних межах міст Красноперекопськ, Армянськ та
Красноперекоп-ського району Автономної Республіки Крим.

Можливий “вихід” таких норм за межі державного кордону, коли вони
регламентують діяльність українських організацій і громадян за кордоном;

у часі: дія адміністративно-правових норм у часі може обмежуватися
будь-якими термінами (строкові норми) або не обмежуватися (безстрокові
норми).

Прикладами строкових норм є: норми, що містяться в документах, які
регламентують питання постачання продукції державі, розміщення державних
замовлень, формування державних контрактів. Як правило, вони діють
протягом календарного року; Північнокримська експериментальна економічна
зона “Сиваш” утворена терміном на 5 років.

6. За ступенем загальності:

загальні — мають загальне значення, наприклад: документами, які
підтверджують громадянство України, є паспорт громадянина України, а для
осіб до 16 років — свідоцтво про народження;

міжгалузеві — регулюють яку-небудь одну функцію в усіх галузях (норми
міжгалузевого управління), наприклад, контроль за додержанням
антимонопольного законодавства у процесі приватизації здійснюється
Антимонополь-

ним комітетом України;

галузеві — регулюють відносини у межах однієї галузі. Здебільшого це
норми галузевих міністерств та відомств. Такий саме характер мають
норми, що містяться у законах, відповідних документах Президента
України, Кабінету Міністрів України, якщо їх вплив не виходить за межі
конкретної галузі. Наприклад: колективне сільськогосподарське
підприємство (далі — підприємство) є добровільним об’єднанням громадян у
самостійне підприємство Для спільного виробництва сільськогосподарської
продукції і товарів і діє на засадах підприємництва та самоврядування;

місцеві — норми місцевих органів державної виконавчої влади, а також
місцевого самоврядування.

7. За повнотою викладених велінь:

визначені; бланкетні (відсильні), наприклад, посадові особи міліції
мають право у випадках, передбачених Кодексом України про
адміністративні правопорушення, накладати адміністративні стягнення або
передавати матеріали про адміністративні правопорушення на розгляд інших
державних органів, товариських судів, громадсьюдх^б’єднань або трудових
колективів.

8. За юридичною силою:

викладені в законах;

викладені в указах;

викладені в постановах;

викладені в рішеннях;

викладені в наказах тощо.

Реалізація адміністративно-правових норм. Встановлені
адміністративно-правові норми виконують свої функції тільки у тому разі,
якщо вони реалізуються. Реалізація норм означає практичне використання
правил поведінки, що містяться в них, з метою регулювання управлінських
відносин, тобто втілення у життя волевиявлення, яке вони містять.

Відомо кілька підходів до питання про реально існуючу кількість способів
реалізації адміністративно-правових норм. Найчастіше виділяють чотири
способи: виконання, використання, додержання, застосування. Рідше
виділяють тільки два способи: застосування і виконання, а використання і
додержання розглядаються як форми виконання. Однак практика показує, що
перший варіант краще відображає її потреби, та й у теоретичному
розумінні переконливіший.

Виконання — це активна поведінка суб’єкта адміністративних правовідносин
щодо виконання юридичних обов’язків. До даного варіанта реалізації
адміністративно-правових норм належать такі дії, як сплата податків,
подання звітів, здійснення реєстрації, одержання паспорта тощо.

Використання — це активна поведінка суб’єкта адміністративних
правовідносин щодо здійснення наданих йому юридичних прав (можливостей).
Діями щодо використання адміністративно-правових норм є: подання скарги,
заява про відпустку, використання наданих державою пільг тощо.

Додержання — це пасивна поведінка суб’єкта адміністративних
правовідносин, який не допускає порушень адміністративно-правових
заборон.

Застосування — це діяльність державних виконавчо-розпорядчих органів з
вирішення управлінських справ і видання індивідуальних юридичних актів,
що грунтуються на вимогах матеріальних або процесуальних норм.

У юридичній літературі неодноразово зазначалося, що неправильне
застосування норм кримінального, кримінально-процесуального, цивільного
та інших галузей права завдає суспільству значної шкоди. На жаль, про
наслідки неправильного застосування норм адміністративного права
згадується значно рідше. Неправильне їх застосування завдає шкоди не
менше, а інколи навіть і більше.

Неправильне тлумачення норм адміністративного права, необ’єктивна оцінка
фактичних обставин справи, до яких застосовується норма, видання
незаконного, необгрунтованого, недоцільного акта реалізації норми завдає
шкоди не тільки окремій особі, а й колективам людей, суспільству в
цілому. Це пояснюється особливою значущістю управлінських відносин, що
регулюються адміністративно-правовими нормами. Вони торкаються інтересів
громадян, організацій, закладів, підприємств, цілих галузей і сфер
управління, а різні реорганізації управлінських структур коштують
платникам податків великих сум. На жаль, великі й малі реорганізації
державно-управлінських структур в Україні перетворилися на безперервний
процес (чого коштують тільки зміни у системі місцевих органів державної
виконавчої влади). Сюди ж треба віднести прийняття слабо продуманих
нормативних актів, найбільш характерним з яких став декрет Кабінету
Міністрів “Про довірчі товариства” від 17 березня 1993 р (сумно-відомі
“трасти”).

Усе це свідчить про те, наскільки важливо додержуватися основних вимог
щодо застосування адміністративно-правових норм.

До таких вимог належать законність, обгрунтованість, доцільність.

Законність застосування норм полягає в тому, що компетентні органи і
посадові особи в процесі вирішення управлінської справи зобов’язані
застосовувати норму тільки в межах своїх повноважень і відповідно до її
змісту. Порушення цих правил може призвести до шкідливих наслідків.

Разом з тим, на практиці відомі випадки, коли формальне додержання
нормативних приписів, без всебічної оцінки обставин справи, дискредитує
державні органи та їх діяльність. Законність вимагає суворо
додержуватися встановленого процесуального порядку застосування норм. Це
не пуста формальність, а необхідність, адже правильно зрозумілі й
виконані умови застосування норми — гарантія охорони інтересів громадян,
органів управління, підприємств, організацій.

Законність — це не тільки право, а й обов’язок органів управління та їх
посадових осіб застосовувати адміністративно-правові норми.
Незастосування норми, у випадках, коли це приписується законом, означає
порушення законності.

Обгрунтованість — ця вимога звернена до фактичних основ застосування
адміністративно-правової норми. Предментом зацікавлення суб’єкта
застосування норми повинні бути не тільки факти (події, дії, обставини),
для регулювання яких застосовується норма, а й уся інформація про них,
про саме явище, зовнішні умови, в яких воно перебуває.

Вимога обгрунтованості зобов’язує суб’єкта правозас-тосування вирішувати
справу після всебічної перевірки фактів. Сумнівні і неперевірені
обставини не можуть бути

покладені в основу рішення у справі, не повинні братися до уваги.

Вимога обгрунтованості тісно пов’язана із законністю.

Цей зв’язок полягає в тому, що повне і всебічне дослідження обставин
справи є неодмінною умовою законності.

Доцільність. Суб’єкт застосування адміністративно-правової норми,
з’ясувавши її зміст і розібравшись у фактичних обставинах справи,
зобов’язаний прийняти найбільш доцільне рішення. Доцільність
застосування норми — це оптимальний шлях досягнення мети, передбаченої
нормою. Таким чином, йдеться про доцільність у рамках законності.

Доцільність органічно пов’язана із законністю і обгрунтованістю, однак,
співпадає з ними не завжди. Тобто доцільність може виступати як
самостійна категорія, мати самостійне значення, відігравати у
правозастосуванні самостійну роль.

Про це свідчить та обставина, що в управлінській практиці нерідко
трапляються випадки відміни законних актів управління внаслідок їх
недоцільності. Як приклад можна розглядати рішення про відміну окремих
нормативних актів, що регулюють правовідносини у певній сфері, у зв’язку
з прийняттям нормативного документа, який сприяє комплексному і
системному здійсненню цього процесу.

Так, постановою Кабінету Міністрів України № 56 від 12 січня 1996 р. у
зв’язку з прийняттям Водного кодексу група нормативних актів визнана
такими, що втратили силу.

Аналіз законності, обгрунтованості і доцільності як найважливіших вимог,
які мають дотримуватися в процесі застосування адміністративно-правових
норм, свідчить, що вони, з одного боку, знаходяться у нерозривній
єдності, а з другого — кожна з них має самостійне значення.

Процес реалізації адміністративно-правових норм нині далекий від
ідеального. Такий його стан є характерним наслідком кризової ситуації у
державі. В механізмі адміністративно-правового регулювання ця ситуація
проявляється у недієздатності багатьох адміністративно-правових норм,
великій кількості правопорушень адміністративного і дисциплінарного
характеру, в управлінській “суверенізації”, Що призводить до практичного
ігнорування багатьох норм У регіонах і на місцях.

2.3. Адміністративно-правові відносини

Поняття адміністративно-правових відносин. Адміністративно-правові
відносини — це результат впливу адміністративно-правових норм на
поведінку суб’єктів сфери державного управління, внаслідок якого між
ними виникають сталі правові зв’язки державно-владного характеру.

Таким чином, адміністративно-правова норма містить абстрактну
конструкцію адміністративно-правового відношення. Сутність такої
конструкції полягає в тому, що норма від імені держави визначає належну
поведінку кожного із своїх адресатів. Одних вона наділяє правом
володарювати, інших — обов’язком виконувати волю володарюючого суб’єкта.
Вона встановлює обов’язкові правила, за якими відбувається
“спілкування”. Ці правила формулюються у вигляді взаємних прав і
обов’язків.

З моменту вступу такої норми в силу відносини між сторонами будуються у
рамках її приписів. Якщо до моменту прийняття норми (набрання нормою
сили) управлінських зв’язків між ними не існувало, то вони формуються.
Якщо ж такі зв’язки існували, то вони, по-перше, упорядковуються, як
того вимагає норма, по-друге, набувають характеру юридичних зв’язків або
правових відносин. Оскільки йдеться про адміністративно-правові норми,
то ці юридичні зв’язки будуть адміністративно-правовими відносинами.

Адміністративно-правові відносини завжди мають державно-владний
характер, тобто один із суб’єктів завжди наділений державою владними
повноваженнями щодо інших учасників адміністративно-правових відносин. У
даному розумінні не є винятком і так звані “горизонтальні”
адміністративно-правові відносини.

Виникнення адміністративно-правових відносин — це, по суті,
об’єктивізація загальної управлінської волі держави в реальній поведінці
конкретних суб’єктів. Даний процес складається з трьох послідовно
здійснюваних етапів.

По-перше, визначається необхідність (доцільність) і можливість
встановлення конкретного адміністративно-правового відношення. По-друге,
створюється відповідна юридична конструкція, своєрідний абстрактний
макет (склад) адміністративного правовідношення. Закріплюється певна
абстракція в адміністративно-правових нормах. Наприклад, норми Закону
України від 26 червня 1992 р. “Про надзвичайний стан” містять достатню
кількість абстракцій, які можуть сформувати правовідносини тільки за
певних обставин (введення надзвичайного стану). По-третє це реалізація
норм і, як наслідок, виникнення сталих, державно-владних правових
зв’язків між адресатами норм, тобто адміністративно-правових відносин.

Виникають (змінюються і припиняються) адміністративні правовідносини за
настання конкретних життєвих обставин, які прийнято називати юридичними
фактами. Вони кваліфікуються як юридичні, оскільки передбачені в
адміністративно-правових нормах (прямо — у гіпотезі, опосередковано — в
диспозиції або санкції).

Як тільки в житті з’являються факти, вказані в гіпотезі норми, остання
починає діяти, внаслідок чого її адресати в одних випадках мають
можливість для реалізації своїх прав і обов’язків, в інших — набувають
суб’єктивних прав і обов’язків (права і обов’язки передбачаються
диспозицією норми).

Наприклад, Закон України “Про захист прав споживачів” містить норму,
згідно з якою Державний комітет України у справах захисту прав
споживачів і його органи мають право забороняти господарюючим суб’єктам
реалізацію споживачам товарів, які завезені на територію України без
документів, що підтверджують їх належну якість. Тут юридичним фактом
буде факт завезення на територію України споживчих товарів без
відповідних документів. У разі його виникнення органи державного
управління реалізують своє право на заборону продажу таких товарів.

Закон України “Про дорожній рух” від 10 листопада 1994 р. містить норму,
згідно з якою кожен громадянин, Що не має медичних протипоказань, може в
установленому порядку отримати право на керування мототранспорт-ними
засобами і мотоколясками — за досягнення 16 років;

автомобілями усіх видів і категорій (за винятком автобусів і вантажних
автомобілів, обладнаних для перевезення більш як 8 пасажирів ) — з 18
років; автобусами і вантажними автомобілями, обладнаними для перевезення
більш як 8 пасажирів — з 19 років. У даному разі юридичним фактом буде
досягнення відповідного віку. З настанням юридичного факту громадянин
набуває суб’єктивного права, якого раніше не було.

Диспозиція зобов’язуючої або уповноважуючої адміністративно-правової
норми приписує, якою може і повинна бути поведінка активної сторони. Дії
осіб, здійснювані відповідно до приписів диспозиції норми, тобто дії, що
являють собою реалізацію прав і обов’язків, є юридичними фактами. Отже,
фіксуючи права і обов’язки, диспозиція опосередковано вказує на юридичні
факти.

Так, відповідно до Загальних правил прикордонного режиму (додаток до
постанови Кабінету Міністрів України від 12 травня 1994 р., № 304),
громадяни, які в’їжджають у прикордонну смугу, повинні мати при собі
документи, які посвідчують їх особу і підтверджують необхідність в’їзду,
а також пред’являти ці документи на вимогу спеціально уповноважених осіб
Прикордонних військ і органів внутрішніх справ. У даному разі юридичним
актом буде в’їзд громадянина у прикордонну смугу, тобто дії громадянина,
що є реалізацією ним свого суб’єктивного права.

Нерідко норми права пов’язують юридичні наслідки не тільки з наявністю
тієї чи іншої обставини, але й з її відсутністю. Так, одержання права на
управління транспортними засобами обумовлене не тільки настанням
відповідного віку, але й відсутністю медичних протипоказань (фізичних
вад і захворювань). Сюди ж належать факти невиконання зобов’язань. Так,
невиконання громадянином обов’язку перереєстрації вогнепальної
гладкоствольної мисливської зброї є юридичним фактом і тягне
адміністративну відповідальність за ст. 192 КпАП України; невиконання
батьками або особами, що їх замінюють, обов’язків щодо виховання дітей
тягне адміністративну відповідальність за ст. 184 КпАП.

Дуже часто для виникнення правовідносин потрібна сукупність двох або
кількох юридичних фактів, наявність яких необхідна для настання
юридичних наслідків. Наприклад, для одержання права на управління
транспортним засобом необхідна наявність таких юридичних фактів:

настання відповідного віку; відсутність медичних протипоказань;
підготовка у відповідному навчальному закладі (або самопідготовка за
відповідною програмою); одержання відповідного посвідчення.

Юридичні факти можна класифікувати за різними критеріями.

1. За наслідками, що настали, юридичні факти поділяються на: а)
правоутворюючі; б) правозмінюючі; в) право-припиняючі.

Правоутворюючі факти викликають виникнення правовідносин, наприклад,
вчинення адміністративних правопорушень.

Правозмінюючі факти змінюють існуючі правовідносини. Так, визнання за
правопорушником неможливості сплатити штраф може призвести до винесення
постанови про накладення штрафу судовим виконавцем шляхом звернення
стягнення на особисте майно правопорушника (ст. 308 КпАП). Такий
юридичний факт (винесення постанови) змінює зміст адміністративних
правовідносин між сторонами, хоча правовідносини зберігаються.

Правоприпиняючі факти зумовлюють припинення правовідносин. Такими є дії
особи щодо здійснення суб’єктивного права або виконання юридичного
зобов’язання. Наприклад, сплата правопорушником штрафу (виконання
постанови про накладення стягнення) припиняє адміністративно-деліктні
відносини, які виникли у зв’язку із здійсненням правопорушення.

2. Залежно від наявності або відсутності зв’язку факту з волею суб’єкта
їх поділяють на дії та події.

Дії є результатом активного волевиявлення суб’єкта і поділяються на дії
правомірні і неправомірні.

Правомірні дії завжди відповідають вимогам адміністративно-правових
норм. Прикладом таких правомірних дій, які розцінюються нормами як
юридичні факти, є: подання громадянином скарги; звернення підприємства,
що створюється, за реєстрацією; подання проекту на експертизу тощо.
Важливим видом правомірних дій є індивідуальні правові акти органів
державного управління, тобто акти, що належать до конкретного адресата і
справи. Прямий наслідок прийняття таких актів — виникнення, зміна або
припинення адміністративно-правових відносин. Так, наказ про призначення
на посаду тягне за собою виникнення державно-службових відносин, що є
різновидом адміністративно-правових.

Неправомірні дії порушують вимоги адміністративно-правових норм. Для
сфери державного управління найбільш характерним видом неправомірних дій
є різні правопорушення. Вони тягнуть за собою виникнення
адміністративно-деліктних (юрисдикційних) відносин. Юридичним фактом
цієї ж категорії є неправомірна бездіяльність. Приміром, бездіяльність,
наслідком якої стало невиконання законних вимог прокурора, належить до
юридичних фактів, які тягнуть за собою виникнення
адміністративно-деліктних відносин (ст. 1858 КпАП).

Події, тобто явища, що трапляються незалежно від волі людей, також
можуть у деяких випадках виступати юридичними фактами, (наприклад,
стихійне лихо, смерть тощо).

Адміністративно-правові відносини характеризуються такими особливостями:

1. Адміністративно-правові відносини складаються переважно в особливій
сфері суспільного життя — сфері державного управління. Тут треба
підкреслити, що вони виникають у зв’язку із здійсненням органами
державного управління своїх управлінських функцій, тобто у процесі
виконавчо-розпорядчої діяльності.

2. Адміністративні правовідносини виникають у разі обов’язкової участі
відповідного органу державного управління або іншого носія повноважень
державно-владного характеру.

Отже, для цих відносин характерна наявність обов’язкового суб’єкта з
державно-владними повноваженнями, суб’єкта виконавчо-розпорядчої
діяльності. Ця особливість адміністративних правовідносин прямо випливає
з владної природи державного управління.

3. Адміністративні правовідносини можуть виникати за ініціативою
будь-якої із сторін. Проте, згода або бажання другої сторони не є
обов’язковою умовою їх виникнення. Адміністративні правовідносини можуть
виникати всупереч бажанню другої сторони. Дана особливість не випливає з
тих обставин, що одна із сторін наділена владними повноваженнями
(наприклад, міністерство), а друга — може ‘їх не мати (громадянин).

У разі звернення громадянина до міністерства, останнє, незалежно від
свого “бажання”, зобов’язане на таке звернення відреагувати і вирішити
справу громадянина.

Аналогічний вигляд має ситуація і в тому випадку, коли другою стороною є
не громадянин, а нижчестоящий орган управління, підприємство, установа,
організація. Зрозуміло, що органи управління мають право породжувати
адміністративні правовідносини в односторонньому порядку, керуючись
інтересами держави і завданнями, що стоять перед ними. Таким чином,
адміністративно-правові відносини можуть виникати за ініціативою
будь-якої із сторін

без згоди другої.

4. Суперечки, що виникають між сторонами адміністративних правовідносин,
як правило, вирішуються у поза-судовому порядку, тобто шляхом прямого
юридично-владного розпорядження правомочного органу.

5. Якщо учасник адміністративно-правових відносин порушує вимоги норм
адміністративного права, то він відповідальний перед державою в особі
його органу.

Дана особливість зрозуміла, оскільки порушення норм адміністративного
права означає посягання на інтереси держави.

Перелічені особливості адміністративних правовідносин дають змогу
зробити висновок про те, що не будь-які суспільні відносини у сфері
державного управління вхо-•ВДть до кола адміністративно-правових. Такими
відносинами перш за все є такі, що виникають “у зв’язку” і “з приводу”
практичної реалізації завдань і функцій державного управління і
виконавчої влади зокрема.

Види адміністративно-правових відносин. Існує кілька критеріїв
класифікації адміністративних правовідносин.

1. Залежно від виконуваних функцій вони поділяються на:

регулятивні та правоохоронні.

До регулятивних належать ті, що пов’язані з реалізацією позитивних
завдань державного управління. Це організація роботи апарату управління,
керівництво нижчими структурами, задоволення запитів громадян тощо.

Найбільш відомий різновид правоохоронних відносин — відносини
адміністративно-деліктні. До них належать відносини, які є зв’язками з
приводу відповідальності за адміністративні провини. Вони виникають між
правопорушником і правозастосовчим органом (його посадовою особою). Ці
відносини також мають організуюче значення. Воно полягає в тому, що
через вжиття заходів впливу, передбачених адміністративно-правовою
нормою, орган державного управління (тобто держава) прагне юридичними
засобами забезпечити належну (правомірну, правослухня-ну) поведінку
людини.

2 Залежно від адміністративно-правового статусу суб’єктів, що беруть
участь у правовідносинах, виділяють:

між підпорядкованими суб’єктами державного управління, що перебувають на
різному організаційно-правовому рівні, тобто між вищестоящими і
нижчестоящими органами;

між непідпорядкованими суб’єктами однакового організаційно-правового
рівня. Це відносини між двома міністерствами, адміністраціями районів
області тощо. Такі відносини прийнято називати горизонтальними;

між органами державного управління і підпорядкованими їм організаційно
підприємствами, корпораціями, концернами тощо. Це відносини між
адміністрацією і безпосередньо підприємством;

між органами державного управління і підприємствами, установами,
організаціями, які організаційно їм не підпорядковані (організаційно від
них незалежні). Це» приміром, відносини між податковою адміністрацією і
підприємствами;

між органами державного управління і структурами місцевого
самоврядування. Такі відносини складаються, наприклад, між державною
адміністрацією району і виконкомом селищної ради;

між органами державного управління і недержавними підприємствами,
установами, організаціями;

між органами державного управління і об’єднаннями громадськості;

між органами державного управління і громадянами.

3. За складом учасників виділяють:

відносини між главою держави — Президентом України і всією системою
державного управління взагалі та виконавчої влади зокрема;

відносини між вищим органом державної виконавчої влади, яким за
Конституцією України (ст. 113) є Кабінет Міністрів України, і всією
системою державного управління взагалі і виконавчої влади зокрема;

відносини між органами державної виконавчої влади одного ієрархічного
рівня (міністерствами, комітетами, районними державними адміністраціями
тощо);

відносини між органами державної виконавчої влади різного ієрархічного
рівня (обласна державна адміністрація — районна державна адміністрація);

відносини між органами виконавчої влади і органами державного
управління, які статусом органу виконавчої влади не наділені
(міністерство транспорту — відділення залізниці);

відносини між управлінськими структурами держави і органами місцевого
самоврядування (районна державна адміністрація — виконавчий комітет
міської ради);

відносин між органами державного управління і структурами
самоорганізації населення, об’єднаннями громадян, включаючи професійні
спілки, недержавними підприємствами, установами, організаціями;

відносини між органами державного управління і особою (громадянами,
особами без громадянства, іноземцями).

4. Залежно від галузевої належності виділяють:

матеріальні адміністративні правовідносини; процесуальні адміністративні
правовідносини. Матеріальні правовідносини — це відносини пасивного
типу. Вони виражають статичну функцію права. Такі відносини складаються
на основі уповноважуючих і заборонних адміністративно-правових норм,
тобто норм матеріальних. Відносини такого типу, виникши одного разу
можуть тривалий час залишатися “нерухомими”, статичними. Так, відносини
між громадянином, що одержав право на пільги, і органом державного
управління, який надає ці пільги, будуть перебувати у статичному стані
(залишатися матеріальними) доти, поки громадянин не вважатиме за
потрібне реалізувати дане право.

Процесуальні відносини — це відносини активного типу. Вони виражають
динамічну функцію права. Для їх виникнення потрібна процесуальна норма.
Такі відносини постійно перебувають у розвитку, тобто є динамічними. Як
правило, вони складаються у процесі вирішення управлінських справ
(наприклад, справ про адміністративні правопорушення).

5. Залежно від змісту виділяють:

відносини у сфері загального управління (управлінська сфера Кабінету
Міністрів, обласної державної адміністрації);

у сфері галузевого управління (управлінська сфера галузевих органів
державного управління);

у сфері міжгалузевого управління (управлінська сфера міжгалузевих
органів державного управління).

6. За галузями діяльності адміністративно-правові відносини поділяються
на такі, що виникають в:

галузі економіки;

соціально-культурній сфері;

адміністративно-політичній сфері.

Адміністративно-правові відносини поділяють на функціональні й
територіальні; внутрішні й зовнішні; майнові й немайнові; такі, що
захищаються в адміністративному порядку, і такі, що захищаються у
судовому порядку; субординації і координації; внутрішньоапаратні і
позаапарат-н» тощо.

Значний інтерес становить класифікація адміністративних правовідносин на
вертикальні та горизонтальні.

Вертикальні правовідносини найбільшою мірою виражають сутність
адміністративно-правового регулювання і характер зв’язків у сфері
державного управління. Ці відносини часто називають влад овід носинами.
Виникають вони між супідрядними у правовому розумінні сторонами і
виражають юридичну залежність однієї сторони від другої.

Горизонтальними правовідносинами визнаються ті, в яких сторони фактично
і юридичне рівноправні. В них відсутні юридично-владні веління однієї
сторони, обов’язкові для другої. Зрозуміло, сам факт визнання рівності
сторін у адміністративно-правових відносинах, здавалося б, перебуває у
прямій суперечності із сутністю адміністративно-правового методу
регулювання. Разом з тим, багаторічна дослідницька робота ряду вчених
(Ю. Козлов, А. Альохін, Г. Петров, В. Проніна, Б. Лазарєв, В. Юсупов та
ін.) свідчить про можливість виникнення та існування таких відносин у
сфері державного управління.

Адміністративно-правовими такі відносини робить державна воля, що
вимагає від суб’єктів вступити у правові зв’язки між собою на паритетних
засадах. Ця воля завжди виражена у формі адміністративно-правового акта.
Таким чином, підставою для виникнення даних відносин є та сама
адміністративно-правова норма. Внаслідок цього, суб’єкти (адресати
норми) не можуть відмовитися від вступу у правовідносини, а також не
можуть вийти за рамки державних настанов, якими регламентовано їхні
взаємні права та обов’язки.

Ці відносини не є типовими для сфери державного управління, їх досить
складно розрізнити у загальній кількості управлінських зв’язків,
виражені вони не так чітко, як вертикальні. Проте управлінська практика
дає підстави .віднести до них такі відносини:

1. Відносини, що передують прийняттю нормативного акта. Вони є
передумовою вертикальних і призначені для створення умов, необхідних для
прийняття одностороннього юридично-владного рішення. Це зв’язки між
суб’єктами, що перебувають на однаковому правовому рівні, в які вони
вступають з приводу підготовки прийняття спільних нормативних актів,
узгодження спільних управлінських дій; відносини між органами виконавчої
влади і профспілковими органами з приводу задоволення вимог останніх
(укладення або зміна тарифних угод).

2. Це відносини, під час яких виробляються спільні заходи щодо виконання
нормативних актів (проведення спільних ревізій, формування міжвідомчих
комісій).

3. Відносини адміністративно-договірного характеру, що мають форму
різного роду угод (попереднє погодження про прийом на посаду).

Ведучи мову про горизонтальні адміністративні відносини, треба
враховувати, що багато процедурних зв’язків не врегульовано юридичне і
через це далеко не всі мають адміністративно-правовий характер (хоч і не
втрачають управлінських якостей), будь-які спільні дії однопорядкових
суб’єктів переростають у вертикальні відносини. Таким чином,
горизонтальні відносини мають чітко виражений допоміжний і тимчасовий
характер.

2.4. Співвідношення адміністративного права з іншими правовими галузями

З’ясування співвідношення адміністративного права з іншими, суміжними
правовими галузями, відіграє значну роль для уточнення його соціальної
природи і призначення, особливостей змісту, а також визначення місця у
правовій системі.

Адміністративне право, зберігаючи своєрідність, виражену в його предметі
і методі, тісно взаємодіє практично з усіма існуючими галузями права.
Характеризуючи цю взаємодію, треба мати на увазі, що воно охоплює своїм
регулятивним впливом найрізноманітніші сфери державного і суспільного
життя.

Зрозуміло, що державно-управлінська діяльність перебуває під прямим
впливом процесів, які відбуваються у суспільстві, і насамперед, у галузі
економіки. Вони неминуче позначаються на змісті адміністративного права
і характер адміністративно-правового регулювання.

У той же час не можна ігнорувати той факт, що скорочення державного
сектору (особливо у сфері економіки) за рахунок приватизації і
акціонування різних об’єктів, спричинило їх “вихід” з-під прямого
управлінського впливу з боку суб’єктів державного управління. Проте, це
не означає відмову від адміністративно-правового регулювання
управлінських відносин у цілому.

За цих умов змінюється юридичний статус структур, які раніше знаходились
в організаційному підпорядкуванні численних органів управління
галузевого, міжгалузевого, територіального та іншого характеру.
Відповідним чином змінюються форми і методи державного управління,
зокрема, зростає роль регіональних регуляторів відносин; посилюється
значущість норм-програм, рекомендаційних норм, адміністративно-правових
дозволень; “виходить” на пріоритетні позиції управлінська діяльність
контрольно-наглядового і правоохоронного характеру; частіше
використовуються регулюючі можливості адміністративних договорів.

Отже, адміністративне право, змінюючи свій зміст, залишається в ролі
одного з найнеобхідніших у ринкових умовах регуляторів суспільних
відносин.

Службова роль адміністративного права за сучасних умов визначається
також й іншими суттєвими обставинами, що випливають безпосередньо з його
природи.

Так, у зв’язку з актуальністю проблеми правоохорони як неодмінного
елемента правової держави, адміністративне право на відміну від багатьох
інших правових галузей має і зміцнює свої власні юридичні засоби захисту
від посягань на правовий режим у сфері функціонування механізму
виконавчої влади. Невиконання або недбале виконання вимог
адміністративно-правових норм тягне за собою введення в дію
попереджувальних, припиняючих і каральних засобів
адміністративно-примусового характеру.

Серед них особлива роль належить інституту адміністративної
відповідальності, а також адміністративному процесу. Найважливіше
значення при цьому має те, що за допомогою адміністративної
відповідальності дедалі більшою мірою здійснюється захист не тільки
управлінських суспільних відносин, а й багатьох інших, зокрема,
фінансових, трудових, природоохоронних тощо.

У багатьох випадках адміністративне право не тільки захищає суспільні
відносини, а й може виступати у ролі їх регулятора, Так, чинне
законодавство застосовує норми адміністративного права для забезпечення
належної врегу-льованості податкових, земельних, трудових та інших
відносин. Ними, наприклад, визначаються: порядок стягнення податків і
зборів, державний контроль за додержанням податкового законодавства;
основні організаційні засади підприємницької діяльності; порядок
виникнення і припинення державно-службових відносин; численні аспекти
компетенції різних наглядових органів, що діють у рамках предмета інших
галузей права (природоохоронні інспекції) тощо.

Викладені особливості адміністративно-правового регулювання багато в
чому зумовлені асиміляцією діючої правової системи. Особливо це
характерно для так званих “нових” правових галузей типу комерційного,
підприємницького, банківського права тощо. Крім того, практично в
“чистому” вигляді не існує жодна галузь права. В кожній з них правову
базу становлять, як правило, норми різного галузевого профілю з
переважанням питомої ваги “власних” норм, тобто які цілком відповідають
предмету даної галузі.

Найбільш самостійними є такі правові галузі, як громадянське,
адміністративне, кримінальне, міжнародне, конституційне право. В інших
випадках помітна взаємодія норм різних галузей права і законодавства.
Так, у земельному або природоохоронному праві чітко проявляється
взаємодія цивільно-правових, адміністративно-правових і
кримінально-правових норм.

Спостерігається “проникнення” адміністративного права в сферу інших
правових галузей. В основі такого явища — фактична наявність
управлінських відносин у предметі тієї чи іншої галузі права. Тому
навіть у цивільному законодавстві є хоч і невелика, але ж певна
кількість адміністративно-правових за своєю сутністю норм.

Адміністративне право з урахуванням специфічних особливостей
державно-управлінської діяльності як правової форми реалізації
виконавчої влади, охоплює своїм регулятивним впливом надзвичайно широке
коло суспільних відносин управлінського типу. Таким чином, чітко
проявляється багатоманітність адміністративно-правового регулювання.
Приміром, фінансове пра&