Колпаков В.К. 2004 - Адміністративне право України (книга)

Колпаков В.К. 2004 – Адміністративне право України

Г л а в а 1

Сутність державного управління та його співвідношення з державною
виконавчою владою

1.1. Загальне поняття управління та його види

Основні поняття категорії “управління”. Адміністративне право як
складова частина правової системи держави характеризується насамперед
тим, що воно виступає регулятором особливої категорії суспільних
відносин, а саме: відносин, які складаються у сфері державного
управління.

Сам термін “адміністративне” у перекладі з латинської означає
“управління”. Тому словосполучення “адміністративне право” цілком
закономірно можна трактувати як “управлінське право”.

Термін “управління” у буквальному розумінні означає діяльність з
керівництва чимось. У довідковій літературі є кілька визначень сутності
управління. Найчастіше його розуміють як діяльність, що спрямовує і
регулює суспільні відносини; сукупність приладів і механізмів, за
допомогою яких приводять в рух машини; підрозділу в системі установи;
вид синтаксичної залежності тощо.

Подібне різночитання зумовило необхідність уніфікувати як термінологію,
так і її трактування, незалежно від того, які конкретні аспекти
управління висуваються на перший план.

Не повинно виникати такої ситуації, коли, приміром, економісти чи
юристи, оперуючи управлінською термінологією, вкладають у її значення
різний смисл. Тому спроби

дослідників відшукати загальне, що може реально характеризувати
управління в усіх його можливих проявах, виявилися не тільки цікавими з
наукової точки зору, а й такими.

що мали велике практичне значення.

Вирішальну роль у пошуку універсальних характеристик управління
відіграла кібернетика – наука про загальні закономірності процесів
управління та інформації у машинах, живих організмах і суспільстві. За
допомогою категорій, вироблених кібернетикою, з’явилася можливість
знайти єдині позиції, яка відсутня у різних варіантах “відомчого”
підходу до розуміння сутності управління. Цьому сприяло і те, що
безпосереднім об’єктом вивчення кібернетики є абстрактний процес
управління. Тобто вона досліджує процес управління в цілому, без
урахування особливостей, які завжди притаманні конкретним учасникам
реальних управлінських відносин.

Увагу спеціалістів різних галузей знання кібернетика привернула і
системним підходом до аналізу сутності управління та всіх пов’язаних з
ним категорій.

Якими ж були вихідні позиції цього підходу? По-перше, кібернетика,
запропонувала шукати сутність зазначеного аналізу виходячи з визнання
того, що управління — це система взаємодіючих компонентів; по-друге,
визначила, що управлінські системи є цілісними (цілісність системи — це
сукупність компонентів, взаємодія яких породжує нові якості, не
притаманні тим компонентам, які утворюють систему; характерним прикладом
щодо цього є механічний годинник, який складається з багатьох деталей,
їх сукупність породжує унікальну якість — здатність фіксувати перебіг
часу); по-третє, поставила питання про са-мокерованість
(самоорганізацію) управлінських систем;

по-четверте, довела, що управління — це об’єктивна закономірність.

І хоча системний підхід до явищ дійсності не є відкриттям кібернетики,
та саме вона привернула загальну увагу до того, що управління треба
розглядати і досліджувати як цілісну систему, яка складається із
взаємодіючих компонентів.

Таким чином, в управлінні як в об’єктивно існуючому явищі було виявлено
і деталізовано (відокремлено) головну ланку — управлінську систему. Саме
вона виявилася носієм усіх складових і ознак управління.

Вивчення цілісних управлінських систем показало, що будь-яка з них
складається з двох підсистем — керуючої, тобто тієї, яка управляє, і
керованої, тобто тієї, яка піддається управлінню, відчуває на собі дію
(вплив) керуючої підсистеми.

Керуючу підсистему прийнято визначати як суб’єкт управління, тобто як
те, що управляє, а керовану — як його об’єкт, тобто те, чим управляють.
Звідси випливає, що керуюча підсистема (суб’єкт) управляє керованою
(об’єктом). Керівництво (або управління) об’єктом здійснюється за
допомогою керуючого впливу, який виходить від суб’єкта. Керуючий вплив —
це ще один неодмінний і обов’язковий (присутній завжди) компонент
управління. Без нього не може бути ні управлінської системи, ні
управління як такого. Саме в керуючому впливі суб’єкта на об’єкт і
закладена сутність управлінської діяльності, смисл і зміст взаємодії її
компонентів (насамперед суб’єкта і об’єкта).

Управлінська система функціонує завдяки тому, що суб’єкт управління
впливає на його об’єкт. Внаслідок цього об’єкт певною мірою змінюється,
набуває нових якостей та організаційних особливостей. Головною
визначальною ознакою змін (набутих об’єктом нових якостей та
організаційних особливостей) є те, що вони відповідають потребам,
інтересам і бажанням суб’єкта. Суб’єкт прагне до змін в об’єкті, які
йому вигідні, корисні, відповідають цілям, завданням та уявленням про
те, як має бути організований і як повинен функціонувати об’єкт. Тому
керуючий вплив виступає як цілеспрямований та організуючий фактор.

Такий вплив містить комплекс керуючих команд, які виробляються,
формуються і видаються суб’єктом. Об’єкт ці команди сприймає, “осмислює”
і реалізує на практиці. Отже, керуючий вплив, виконуючи призначення і
згідно зі своїм характером забезпечує підпорядкування та підвладність
об’єкта суб’єкту.

Для формування керуючих команд суб’єкт потребує інші формації про те,
правильно чи неправильно “зрозумів об’єкт його попередні команди,
наскільки точно їх виконано чи достатній від них одержано ефект. Тому
суб єкт діагностує, досліджує, вивчає стан об’єкта, тобто встановлює і
підтримує так звані зворотні зв’язки.

Зворотні зв’язки — це ще один компонент управлінської системи.
Інформація, що є наслідком зворотних зв’язків, є підставою для оцінки
суб’єктом стану об’єкта, коригування суб’єктом своїх дій, вироблення
нових команд, тобто для формування чергового імпульсу керуючого впливу
на об’єкт.

Саме за такою схемою відбувається перетворення (розвиток, еволюція)
управлінських систем. Цей процес має постійний, безперервний
(перманентний) характер. Він надає системі динамізму і забезпечує її
розвиток та еволюцію. Його прийнято називати управлінським процесом, а
системи, в яких такий процес спостерігається, — динамічними.

Отже, до основних компонентів управлінської системи належать:

1) суб’єкт управління, тобто джерело керуючого впливу, той, хто
управляє, виконує функції керівництва і впливає на об’єкт з метою
переведення його у новий стан;

2) об’єкт управління, тобто те, на що спрямовано керуючий вплив
суб’єкта; що функціонує під цим впливом;

3) керуючий вплив, тобто комплекс цілеспрямованих і організуючих команд,
заходів, прийомів, методів, за допомогою яких здійснюється вплив на
об’єкт і досягаються реальні зміни у ньому;

4) зворотні зв’язки, тобто інформація для суб’єкта про результативність
керуючого впливу та зміни в об’єкті.

На підставі викладеного можна сформулювати універсальні, найбільш
загальні, абстрактні (кібернетичні) визначення категорій “управління” та
“універсальна система”.

У найбільш узагальненому вигляді управління — це діяльність суб’єкта, що
дістає вияв у цілеспрямованому, організуючому впливі на об’єкт
управління, здійснюваному з метою приведення останнього у бажаний для
суб’єкта стан.

Управлінська система — це єдине ціле, що існує і розвивається завдяки
взаємодії його компонентів.

Учені пропонують й інші визначення цього поняття. Наприклад, під
управлінською системою розуміють сукупність компонентів, які у процесі
взаємодії утворюють єдине ціле; сукупність компонентів, взаємодія яких
породжує нові якості, не притаманні її складовим (живий організм,
будівля, годинник, комп’ютер, навчальна група тощо); сукупність
взаємозв’язаних і взаємодіючих елементів, які становлять єдине ціле і
розвиваються відповідно до заданої мети, що є загальним для всіх цих
елементів; певну цілісність (єдність), яка існує завдяки внутрішній
взаємодії і зв’язкам між елементами, що її утворюють.

З позицій кібернетики управлінський процес дістав вияв практично у
будь-якій сфері живої або неживої природи і концентрується у трьох
глобальних управлінських системах: механічній, біологічній і соціальній.
Залежно від цього виділяють й три основні види управління:

• технократичне — управління технікою, механізмами, машинами;

• біологічне — управління живими організмами рослин і тварин;

• соціальне — управління людьми та їх колективами.

Кожен з перелічених видів є об’єктом пізнання і досліджується людиною в
рамках відповідних наук.

Перші два види управління — це в основному сфера природничих, а також
наук техніко-математичного профілю. Дослідження соціального управління є
безпосереднім завданням суспільних наук. Що ж до кібернетики, то її
пріоритети обмежені “трансплантацією” в галузь соціальних досліджень
найбільш загальних абстрактних понять про категорії управління.

Кібернетичний підхід до поняття управління — це підхід формалізований.
Практичне застосування він дістав у сфері кількісних показників, там, де
управлінські категорії представлені здебільшого математичними формулами
та символами. У такому вигляді вони реально можуть використовуватися
лише у сфері техніки: комп’ютерах, калькуляторах касових апаратах,
аудіо- і відеосистемах, навігаційних, криміналістичних та інших
пристроях.

Внаслідок такого роду особливостей юбернетика не може пояснити ті
управлінські процеси, які реалізуються у соціальних системах, де
головною дійовою особою виступає людина. Прийнятна як найбільш загальна
і в основному формальна наука про управління, вона виявляється
неспроможною, коли йдеться про своєрідність управлінських відносин у
людському суспільстві.

Наділені волею і свідомістю, люди виступають при цьому і в ролі
керуючих, і в ролі керованих. Вони одночасно є і джерелами керуючого
впливу і об’єктами, які відчувають цей вплив на собі. Люди формують
інформаційні потоки, оцінюють ефективність впливу, визначають цілі та
завдання управління, приймають рішення, реалізують управлінські команди.

Іншими словами, управління у соціальних системах знаходить прояв у
свідомо-вольових зв’язках людей. Усі основні управлінські категорії
(суб’єкт, об’єкт, керуючий вплив, зворотні зв’язки) не є абстрактними.
Вони матеріалізовані у конкретних діях людей, колективів, у
взаємовідносинах між ними.

Саме тому, за змістом структурних елементів, управлінських
взаємозв’язків та взаємозумовленостей, найбільш складним визнається
соціальне управління, тобто управління людьми та їх колективами.
Пізнання ж як соціального управління в цілому, так і окремих його сторін
є завданням багатьох наук соціального профілю, в тому числі й
адміністративного права.

Характеристика соціального управління та його види. Соціальне управління
— це управління, здійснюване у людському суспільстві, людьми по
відношенню до людей. І суб’єкт, і об’єкт управління представлені тут
людиною. Отже, в управлінських системах, які функціонують у соціальному
середовищі, головним і провідним є людський фактор.

Основними категоріями соціального управління є ті самі суб’єкт, об’єкт,
керуючий вплив, зворотні зв’язки, управлінська система. Проте їх зміст,
форми і методи впливу, цілі взаємодії, принципи, на яких вони базуються,
стають зовсім іншими, кардинально відмітними від того, що
спостерігається у технократичних і біологічних системах. Усі відомі
категорії набувають у соціальному управлінні конкретного вираження у
діях людей, їх колективів, у їх взаємозв’язках.

Управління має місце у будь-якому суспільстві і, практично, у будь-якому
людському колективі. Залежно від історичних, екологічних, політичних та
інших обставин можуть змінюватися його цілі, форми, методи. Незмінною
залишається необхідність в управлінні. Функції, породженій суспільством,
без якої воно не може обійтися.

Основою потреби в управлінні є проста на перший погляд обставина,
властива у будь-якому людському колективу. Це — співробітництво людей
всередині колективу. Саме співробітництво, спільна діяльність заради
досягнення конкретних цілей, перетворює окремо взятих людей у колектив.

Уявімо, що зібралася група людей, кожен прагне до адекватної для всіх
мети (наприклад, до створення фірми, підприємства, громадського
формування). У який спосіб найкраще розв’язати спільну для всіх і для
кожного окремо проблему? Певна річ, найефективніший спосіб —
співробітництво, спільна діяльність, спільне подолання труднощів і
розв’язання завдань, що постають на шляху досягнення мети. Іншими
словами, треба створити колектив і, використовуючи знання, психічні,
фізичні та інші можливості його членів, розпочати спільно діяти. Зробити
це можна тільки одним шляхом, — впливаючи на кожну людину, щоб досягти
усвідомлення кожним необхідності в спільній праці. В результаті будемо
мати соціальну управлінську систему, де є суб’єкт, об’єкт і керуючий
вплив.

Потреба людей у співробітництві, спільній діяльності, спільній праці
об’єктивно породжує потребу управління. Водночас, ця потреба завжди
виникає там, де спостерігаються будь-які варіанти спільної діяльності
людей. Управління в даній ситуації являє собою засіб забезпечення
спільної діяльності, умову її нормального функціонування.

Суспільство в цілому є результатом спільної діяльності людей їх
співробітництва. Більше того, в подібному розумінні суспільство –
найвища форма спільної праці людей, а управління — атрибут суспільного
життя.

Виходячи з викладеного, визначимо найсуттєвіші, на наш погляд, ознаки
соціального управління:

1) соціальне управління завжди присутнє там, де виникає спільна
діяльність людей;

2) його головне призначення полягає у здійсненні регулюючого впливу на
поведінку учасників спільної діяльності;

3) функції соціального управління (координація, узгодження, планування,
контроль, нагляд, примус) реалізуються в рамках суспільних відносин;

4) внаслідок соціально-управлінських впливів виникають управлінські
відносини, які є різновидом, по-перше, суспільних, а по-друге, —
вольових відносин;

5) соціальне управління є різновидом людської діяльності.

На підставі цих ознак можна сформулювати визначення соціального
управління.

Соціальне управління — це вид вольової діяльності, вираженої у
цілеспрямованому й організуючому впливі, здійснюваному з метою
забезпечення узгодженості й впорядкованості спільних дій людей та їх
колективів в інтересах ефективного розв’язання завдань, що стоять перед
ними.

Як і будь-який інший вид управління, соціальне управління має системний
характер і здійснюється в рамках соціальних управлінських систем. До
факторів, які детермінують ці системи, належать такі:

1) єдність системи по відношенню до середовища і багатоманітність її
зв’язків з ним;

2) наявність у системи відносно самостійних компонентів, з яких утворені
її керуюча і керована підсистеми;

3) інтегрування компонентів системи, внаслідок чого ціле (система)
набуває властивостей і характеристик, які відсутні в окремих складових
систем, тобто наявність у системи інтегративних якостей;

4) наявність всередині системи суперечностей, що є рушійною силою її
саморозвитку, які породжують необхідність самоуправління,
цілеспрямованого впливу однієї підсистеми (керуючої) на іншу (керовану);

5) історичність системи, тобто розвиток її у часі. Соціальне управління,
як і весь комплекс відносин, що складаються у суспільстві, —
багатопланове й багатогранне явище. Цим і породжена величезна кількість
спроб здійснення його видової класифікації.

Управління може здійснюватись однією людиною і колективом людей.
Управляти можна економікою, соціально-політичною, духовною сферами тощо.
Однак найбільш послідовне врахування характеристик соціального
управління, специфіки керуючого впливу знаходить вияв у його поділі на
такі два основних види:

• державне управління, де суб’єктом виступає держава в особі відповідних
структур;

• громадське управління, де суб’єктами є недержавні утворення.

Треба зазначити, що в суспільстві, організованому на державній основі,
переважне значення має державний канал соціально-керуючого впливу. Нині
у суспільному житті неможливо відшукати хоча б одну сферу, якої так чи
інакше не торкався б управлінський вплив держави.

Поряд з цим, в умовах адміністративної реформи і ринкових перетворень в
економіці зростає активність недержавних формувань і структур. Вони
беруть дедалі активнішу участь в управлінні не тільки суспільними, а й
державними справами, у розв’язанні політичних, господарських і
соціально-культурних проблем.

Визнаючи наявність у них можливостей правильно розв’язувати такі
проблеми, держава наділяє деякі недержавні об’єднання повноваженнями
державно-владного характеру.

Як приклад можна навести Закон України від 21 травня 1997 р. “Про
місцеве самоврядування в Україні”. Згідно з ним виконавчим комітетам
сільських, селищних і міських рад делеговано значний обсяг повноважень
органів державної виконавчої влади, зокрема такі:

• здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного
законодавства, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого
значення, відтворенням

лісів;

• реєстрація суб’єктів права на землю; реєстрація права

користування землею і права договорів на оренду землі;

•організація і ведення земельно-кадастрової документації;

• статистичний облік громадян, які постійно або тимчасово проживають на
відповідній території;

• вчинення нотаріальних дій з питань, віднесених законом до їх відання,
реєстрація актів громадянського стану.

У цілому ж аналіз функцій суб’єктів громадського управління свідчить, що
основними напрямами їх діяльності є:

• виконання переданих до їх відання функцій органів державної виконавчої
влади;

• здійснення безпосереднього впливу на роботу державного апарату
(спільне вироблення питань, пов’язаних з управлінням господарством,
культурою, організація громадського контролю);

• управління своїми внутрішніми справами.

Державне і громадське управління не є видами діяльності, що протистоять
один одному. Як різновиди соціального управління вони мають багато
схожого. Спільні риси, які досить легко можна у них виявити, зумовлені
єдністю цілей і завдань, у виробленні яких ці дві системи беруть активну
участь, а також самою природою управлінської діяльності.

Поряд з цим кожному з названих видів управлінської діяльності притаманні
специфічні ознаки, що виключає можливість їх ототожнення. Відмінності
між ними зумовлені особливостями їх організації, характером
використовуваних форм і методів впливу.

Так, державне управління здійснюється спеціальним апаратом держави, в
якому на платній основі працюють державні службовці. Діяльність такого
апарату має юридично-владний характер і забезпечується примусовою силою
держави. Суб’єкти державного управління виступають від імені держави.
Рішення, які приймаються у рамках цієї системи, обов’язкові для всіх
учасників суспільних відносин, у тому числі й для недержавних
організацій та

формувань.

Громадське управління, як правило, не підкріплюється примусовою силою
держави в обсязі, характерному для державного управління. Діяльність
основної маси недержавних організацій має головним чином
морально-організаційний характер.

Відмінності між державним і громадським управлінням не перешкоджають
зростаючій взаємодії органів держави і громадських організацій.

Превалююча роль державного управління у розв’язанні завдань, що стоять
перед суспільством, — об’єктивна закономірність і одна з найважливіших
умов реалізації волевиявлення народу.

1.2. Характеристика державного управління

Поняття державного управління. Під державним управлінням треба розуміти
специфічну діяльність держави, що дістає вияв у функціонуванні її
органів, які безперервно, планомірно, владно і в рамках правових
установлень впливають на суспільну систему з метою її вдосконалення
відповідно до державних інтересів.

Термін “державне управління” широко використовується у законодавстві (в
тому числі й конституційному), а також у науковій та навчальній
літературі колишнього СРСР і ряду зарубіжних країн. Після розпаду СРСР
виникли незалежні держави, які почали будувати свої правові системи на
нових принципах.

Найважливішим з них став принцип здійснення державної влади на основі її
поділу на законодавчу, виконавчу та судову, який закріплено у ст. б
Конституції України. З урахуванням цього у тексті останньої вживаються
терміни “органи виконавчої влади” (ст. 106), “місцеві органи виконавчої
влади” (ст. 120). Термін же “державне управління” не використовується.

То ж постає питання: чи правомірним є застосування терміна “державне
управління” і чи не треба замінити його на термін “державна виконавча
влада”? Оскільки будь-який термін є словом або словосполученням, яким
визначається певне поняття, важливо встановити, чи використовується у
чинному законодавстві поняття, означене даним терміном.

Аналіз нормативних актів однозначно засвідчує, що поняття “державне
управління” існує і є правомірним. Так, у чинній Конституції України є
така норма: “Громадяни мають право брати участь в управлінні державними
спра вами” (ст. 38); у Законі України від 24 січня 1997 р. “Про
державний матеріальний резерв” зазначено, що його об слуговування
забезпечується уповноваженим центральним органом виконавчої влади, який
здійснює управління дер-жавним резервом (п. 1 ст. 4); у Законі України
від 4 липня 1996 р. “Про залізничний транспорт” підкреслено, що
управління залізницями здійснюється органом управління залізничним
транспортом — Державною адміністрацією залізничного транспорту України
(ст. 4); у Законі України від 16 жовтня 1997 р. “Про електроенергетику”
прямо зафіксовано, що державне управління в електроенергетиці здійснюють
органи державної виконавчої влади, уповноважені Кабінетом Міністрів
України (ст. 8). Термін “система державного управління” вжито і в Указі
Президента України від 7 липня 1997 р. “Про Державну комісію з
проведення в Україні адміністративної реформи”.

Будучи частиною соціального управління, державне управління зберігає
його характеристики. Водночас, воно має численні особливості, що
відображають його специфіку і дозволяють детермінувати як самостійний
вид управління.

Ці особливості дістають вияв у основних компонентах системи державного
управління (суб’єкті, об’єкті, керуючому впливі) та інтегративних
властивостях, що притаманні йому як системному управлінню.

Головна особливість суб’єкта — це те, що ним є держава у цілому. В
управлінському процесі вона представлена системою спеціальних, як
правило, державних органів.

Особливості останніх, як безпосередніх суб’єктів державного управління,
такі: по-перше, вони формуються державою (з волі держави), по-друге,
наділені державно-владними повноваженнями, по-третє, здійснюють
управлінські функції від імені держави.

Головна особливість об’єкта — те, що ним є організоване суспільство в
цілому. Безпосередніми об’єктами, на які справляє вплив той або інший
конкретний суб’єкт, є підвідомчі йому сфери державного управління.

Визначальними особливостями керуючого впливу є те, що йому притаманний
державно-владний характер (він містить веління держави, обов’язкове до
виконання), дістає вияв у правовій, переважно адміністративно-правовій
формі (система норм, система актів, пов’язаних з їх застосуванням,
сукупність повноважень учасників управлінського процесу), а також має
безперервний характер.

Головна інтегративна якість системи — реалізація у повному обсязі
загальнодержаних інтересів у сфері соціального управління.

Усі основні компоненти державного управління мають складну структуру,
тобто складаються з окремих частин. Тому воно являє собою управлінські
підсистеми з особливими властивостями, місцем і роллю в управлінському
процесі.

У теорії адміністративного права досить інтенсивно досліджується
проблема ознак державного управління, які часто називають його рисами.

Найчастіше виділяють п’ять ознак: 1) виконавчо-розпорядчий характер; 2)
підзаконність; 3) масштабність і універсальність; 4) ієрархічність; 5)
безпосередньо організуючий характер.

Розглянемо кожну з них.

Виконавчо-розпорядчий характер державного управління означає, що останнє
охоплює два взаємопов’язані напрями, а саме: виконавчу і розпорядчу
діяльність.

Органи, які здійснюють державне управління, — це насамперед виконавчі
структури. Найважливіші з них міс\ тять дану ознаку вже у своїй назві
(наприклад, органи державної виконавчої влади). Ця ознака, як правило,
закріплюється у нормативному порядку. Так, у Положенні про Міністерство
внутрішніх справ України зазначено, що воно є органом державної
виконавчої влади.

Існують органи державного управління, які такого статусу не мають
(наприклад, управління залізниці). Однак аналіз компетенції останніх
дозволяє однозначно кваліфікувати їх як виконавчі органи держави. Як
перші, так і другі функціонують для оперативного й безпосереднього
управління господарським, соціально-культурним, військовим та іншим
будівництвом. Саме на них покладено обов’язок реалізовувати (виконувати)
рішення, які приймаються законодавчою владою.

Здійснення цієї функції (виконання) неможливе без прийняття конкретних
управлінських рішень і контролю за їх виконанням. Тому органи державного
управління наділлються повноваженнями владного характеру, тобто
одержують від держави право здійснювати розпорядчу (владну) діяльність.
При цьому вони діють від імені держави і з метою реалізації державної
політики у тій або іншій управлінській сфері.

Розпорядча діяльність управлінських структур дістає вияв, по-перше, у
прийнятті загальнообов’язкових приписів (вони закріплюються в указах,
постановах, положеннях, розпорядженнях, інструкціях, протоколах тощо);
по-друге, в організації виконання зазначених приписів і, по-третє, у
здійсненні контролю за цим процесом. У ході здійснення цієї діяльності
органи державного управління застосовують заходи як переконання, так і
державного примусу, тобто діють як державно-владні утворення.

У зв’язку з цим постає питання: як можна поєднати владність керуючого
впливу і виконавство? Суть проблеми полягає в тому, що управління
різними сферами життя держави і суспільства не є винятковою функцією
виконавчого апарату держави. У цьому процесі беруть активну участь й
інші суб’єкти єдиної державної влади.

При цьому головний зміст керуючого впливу полягає не стільки у прийнятті
відповідних рішень, скільки в їх реалізації, у суворому втіленні в життя
юридично-владних вимог, які містяться в них. А це і є процес виконання.

Певна річ, і законодавець вживає тих або інших заходів для забезпечення
виконання прийнятих ним норм. Однак він не може взяти на себе виконання
цієї функції у повному обсязі: по-перше, внаслідок різноманітності
відносин, які потребують регулювання, а по-друге, через неприпустимість
з позицій демократизму самому виконувати закони. Тому й виникає
необхідність в існуванні спеціалізованої управлінської ланки, яка
здійснює вплив у виконавчо-розпорядчому варіанті. Отже, виконання і є
безпосередньою державно-управлінською діяльністю. Звідси й повна
сумісність керуючого впливу з виконавством.

Під тдзаконністю державного управління треба розуміти те, що
найважливіші цілі останнього, сфери, які потрапляють під його вплив,
основні форми і методи управлінської діяльності визначаються на
законодавчому рівні. Вся виконавчо-розпорядча діяльність грунтується на
правових нормах, головне місце серед яких належить нормам законів. Саме
вони створюють міцну правову базу для здійснення державного управління і
визначають межі його виконавчого спрямування.

Підзаконність, як риса державного управління, дістає вияв повсякденно,
оскільки повсякденно й безперервно державні та громадські організації,
колективи людей, громадяни здійснюють управлінський процес.

При цьому органи державного управління виконують певні дії, зміст яких
становить реалізація прямих приписів закону. Зокрема, вони дають
приписи, обов’язкові до виконання. Ці органи можуть на підставі
законодавства, тобто без звернення до суду, притягати правопорушників до
юридичної відповідальності, а також застосовувати до них адміністративні
стягнення. Безперечно, такого роду діяльність повинна здійснюватись у
рамках законності.

Виявом масштабності та універсальності державного управління є те, що
через зазначені вище органи держава здійснює управлінську діяльність,
справляє вплив на всі сфери соціального життя.

Ієрархічність державного управління полягає в тому, що органи, які його
здійснюють, мають систему нижчес-тоящих, підпорядкованих їм інстанцій.

Безпосередньо організуючий характер державно-управлінської діяльності
полягає в тому, що в процесі виконання і розпорядництва на різних рівнях
організується спільна діяльність людей.

Принципи державного управління. Виникнення, розвиток, функціонування,
припинення існування будь-яких систем зумовлено певними
закономірностями, які мають об’єктивний характер. Якщо розглядати
людський організм як біологічну систему, то такі закономірності легко
виявити. Це — народження людини, її розвиток у часі (фізичне
вдосконалення, старіння тощо), смерть. Не становлять винятку із
зазначеного правила й усі інші відомі нам системи, у тому числі й
державне управління.

Закономірності можуть бути пізнаними і непізнаними. Пізнані поділяють на
дві групи: що відповідають потребам людини (позитивні); і що не
відповідають потребам людини або суперечать їм (негативні).

Обидві групи пізнаних закономірностей використовуються (враховуються)
людиною в її інтересах. З цією метою вживаються заходи щодо посилення,
стимулювання впливу позитивних закономірностей, а також створення умов
для їх безперешкодної реалізації і для обмеження впливу негативних
закономірностей. Чим дійовішими є заходи щодо посилення впливу перших і
обмеження дії других закономірностей, тим ефективнішим є управління, тим
швидше і краще розв’язуються назрілі питання і досягаються поставлені
цілі.

Отже, цілком зрозуміло, що ефективність управління багато в чому
залежить від ефективності врахування і використання виявлених (пізнаних)
закономірностей.

Ми наголошуємо на цьому тому, що принципи управління — це його позитивні
закономірності, які пізнані наукою і практикою, а також охарактеризовані
(зафіксовані, закріплені) у відповідних поняттях. Звідси випливає
висновок, що ознаками принципу управління є: належність до пізнаних
позитивних закономірностей; зафіксованість, закріпленість у суспільній
свідомості.

У сфері державного управління закріплення (фіксування) закономірностей у
суспільній свідомості здійснюється у правовій формі, найчастіше у
вигляді відповідних юридичних норм.

Таким чином, принципи державного управління — це його позитивні
закономірності, пізнані наукою і практикою, закріплені у правових нормах
або є узагальненням діючих у державі юридичних правил.

У навчальній літературі наводяться й інші визначення. Наприклад,
принципи державного управління— це основоположні начала, керівні
настанови, що визначають найважливіші правила, за якими управління
здійснюється і організується.

Прийнято виділяти такі групи принципів державного управління:

1) соціально-політичні — демократизм, участь населення в управлінській
діяльності держави (народність); рівноправність осіб різних
національностей; рівність усіх перед законом; законність; гласність і
врахування громадської думки; об’єктивність;

2) організаційні принципи побудови апарату державного управління —
галузевий, функціональний, територіальний;

3) організаційні принципи функціонування (діяльності) апарату державного
управління — нормативність діяльності, єдиноначальності, колегіальність,
поділ управлінської праці; відповідальність за прийняті рішення,
оперативна самостійність.

Соціально-політичні принципи — це найзагальніші принципи
державно-управлінської сфери. Вони поширюються на всі види
виконавчо-розпорядчої діяльності та всі функціонуючі в державі
управлінські структури. Принципи цієї групи, як правило, закріплюються у
нормативному порядку. Багато з них міститься у Конституції України (вони
дістали назву конституційних) та в інших законодавчих актах.

Одним з найважливіших соціально-політичних принципів є демократизм. Уже
в ст. 1 Конституції України зазначено, що Україна є суверенна і
незалежна, демократична, соціальна, правова держава. Природно, що
визначальна риса держави зводиться у найважливіший принцип

її управлінської діяльності.

Серед обставин, що визначають демократизм як принцип державного
управління і закріплені в Конституції України, насамперед треба виділити
такі:

• визнання людини, її життя і здоров’я, честі та гідності,
недоторканності й безпеки найвищою соціальною цінністю (ст. 3);

• проголошення того, що держава відповідає перед людиною за свою
діяльність, що забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком
держави (ст. 3);

• закріплення положення про те, що єдиним джерелом влади в Україні є
народ (ст. 5);

• проголошення верховенства права (ст. 8);

• визнання і гарантування місцевого самоврядування (ст. 7);

• здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу,
виконавчу та судову (ст. 6);

• визнання і захист державної, комунальної і приватної власності (ст.
41);

• відсутність у державі обов’язкової ідеології та цензури (ст. 15);

• визнання того, що державний примус здійснюється виключно у межах
чинного законодавства (ст. 19);

• державне гарантування свободи думки, слова, світогляду, об’єднання у
політичні партії та громадські організації (статті 34—36);

• закріплення права громадян на звернення до органів влади і місцевого
самоврядування, а також обов’язку цих органів розглядати такі звернення
(ст. 40);

• проголошення права на працю, страйки, відпочинок, соціальний захист,
житло, достатній життєвий рівень, охорону здоров’я, безпечне для життя і
здоров’я людей довкілля (статті 43—50; освіту, свободу творчості (статті
53, 54).

Однією з найважливіших умов успішної побудови демократичної, правової,
соціальної держави є забезпечення реальної участі громадян у вирішенні
всієї різноманітності питань державного і суспільного життя. Саме тому
участь населення в управлінській діяльності держави є неодмінним
принципом державного управління, закріпленим у Конституції, законах
України і багатьох підзаконних актах.

Так, ст. 5 Конституції України фіксує положення про те, що народ
України, будучи єдиним джерелом влади у державі, здійснює її як
безпосередньо, так і через систему органів державної влади та місцевого
самоврядування;

ст. 38 Конституції надає громадянам право участі в управлінні державними
справами; ст. 140 Конституції визначає місцеве самоврядування як право
територіальної громади (жителів сіл, селищ, міст) — самостійно
вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів
України. Розвитку зазначені конституційні положення набувають у
преамбулі Закону України від 2 жовтня 1996 р. “Про звернення громадян”,
де підкреслюється, що цей закон забезпечує громадянам можливість участі
в управлінні державними і громадськими справами, а також впливу на
поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування.

Чинне законодавство передбачає різноманітні форми участі населення в
управлінні державними справами. Серед них, наприклад, участь у
референдумах (статті 38, 69, 70, 72 Конституції України); служба у
державних органах управління (ст. 4 Закону України від 16 грудня 1993 р.
“Про державну службу”); об’єднання у політичні партії з метою участі у
виробленні державної політики і формування органів влади (ст. 2 Закону
України від 16 червня 1992 р. “Про об’єднання громадян”); звернення з
пропозиціями і рекомендаціями до органів державної влади, спрямовані на
вдосконалення їх управлінської діяльності (ст. З Закону “Про звернення
громадян”); об’єднання у громадські організації споживачів з метою
сприяння державним органам у здійсненні контролю за якістю товарів
(робіт, послуг) торгівельних та інших видів обслуговування (статті 23,
26 Закону України від 12 травня 1991 р. у редакції Закону України від 15
грудня 1993 р. “Про захист прав споживачів”).

Принцип рівноправності осіб різних національностей у своєму конкретному
прояві забезпечує рівне становище у державному управлінні всіх громадян
України незалежно від’їх національності. Так, згідно зі ст. 24
Конституції України не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси,
кольору шкіри, етнічного походження. У ст. 4 Закону “Про державну
службу” підкреслено, що право на неї мають громадяни України незалежно
від расової та національної приналежності.

Даний принцип також означає, що державне управління здійснюється з
урахуванням як загальнодержавних, так і національних інтересів. Так, ст.
53 Конституції України гарантує громадянам, які належать до національних
меншин, право навчання рідною мовою, та на вивчення рідної мови у
державних навчальних закладах.

З принципом рівноправності осіб різних національностей тісно пов’язаний
принцип рівності усіх перед законом. Конституція України закріплює
рівність перед законом усіх суб’єктів права власності (ст. 13); рівність
прав жінки й чоловіка (ст. 24); об’єднань громадян (ст. 36); рівність
перед законом дітей (ст. 52).

Рівність громадян перед законом означає й однаковий захист їх прав. Так,
відповідно до Конституції України кожен громадянин має право на життя,
яке зобов’язана захищати держава (ст. 27); на особисту недоторканність
(ст. 29); соціальний (ст. 46), судовий (ст. 53) захист; правову допомогу
(ст. 59).

Водночас, рівність перед законом не означає зрівнялівки. Для захисту
прав окремих категорій населення передбачені соціальні заходи. Так,
рівність прав осіб різних статей забезпечується спеціальними заходами
охорони праці та здоров’я жінки, встановленням для неї пенсійних пільг,
правовим захистом материнства.

Особливе місце серед усіх принципів державного управління належить
принципу законності. Стаття 1 Конституції визначає Україну як правову
державу, ст. 8 закріплює як державний принцип верховенство права, а
статті 6 і 19 встановлюють, що органи законодавчої, виконавчої та
судової гілок влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією
Конституцією межах і відповідно до законів України. Це означає, що
суворе й неухильне додержання законів і підзаконних актів — це єдино
припустимий варіант діяльності державних структур, посадових осіб,
органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, інших суб’єктів
права. Порушення чинного законодавства тягне за собою юридичну
відповідальність, а незнання законів не звільняє від неї (ст. 68).
Додержання законності необхідно розглядати як найважливішу умову і
неодмінну основу ефективного функціонування управлінського апарату та
забезпечення правового порядку в нашій державі.

Отже, додержання принципу законності у державному управлінні передбачає:

• утворення управлінських органів на підставі суворого додержання
чинного законодавства;

• функціонування державних органів і органів місцевого самоврядування
виключно в межах правових приписів;

• високу свідомість і дисциплінованість службовців апарату управління.

Законність як найважливіший принцип діяльності фіксується у нормативних
документах, які визначають правовий статус суб’єктів державного
управління.

Реальне здійснення демократичних перетворень, вдосконалення
управлінських процесів відповідно до вимог документів про
адміністративну реформу, забезпечення в державі справжньої законності та
реального правового порядку можливі лише в умовах широкої гласності та
врахування громадської думки.

Цей принцип містить три взаємопов’язані та взаємо-зумовлені компоненти.
По-перше, — широка гласність;

по-друге, — громадська думка щодо функціонування суб’єктів державного
управління; по-третє, — широке її урахування під час вироблення
управлінських рішень.

Гласність дає змогу громадянам бачити механізм формування і реалізації
державно-керуючого впливу та протікання всіх управлінських процесів.

Громадська думка відображає уявлення (оцінки, судження) найактивнішої
частини населення щодо ефективності, корисності, правильності
управлінських рішень. Вона є масивом інформації для суб’єктів державного
управління.

Урахування громадської думки — це канал зворотного зв’язку в системі
державного управління, використання інформаційного масиву для вироблення
і прийняття найбільш обгрунтованих та ефективних управлінських рішень.

Держава забезпечує додержання даного принципу двома способами.

По-перше, вона вимагає від державних органів гласності й відкритої для
широкої громадськості діяльності. Так, у Законі України від 23 вересня
1997 р. “Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та
органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації”
є норма, яка зобов’язує ці органи забезпечувати журналістам вільний
доступ до інформації щодо своєї діяльність, а також надавати її засобам
масової інформації у повному обсязі (ст. 2).

По-друге, держава стимулює прагнення населення до висловлювання суджень
щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, а
також підприємств, установ, організацій. Так, закріплене у Конституції
право громадян України брати участь в управлінні державними справами
(ст. 38) передбачає їх поінформованість про стан справ у цій сфері та
спонукає до активних дій, спрямованих на його поліпшення. Ця норма
конкретизована в Законі “Про звернення громадян”, в Указі Президента
України від 19 березня 1997 р. “Про заходи щодо забезпечення
конституційних прав громадян на звернення” та в інших актах.

Важливе місце серед принципів державного управління посідає принцип
об’єктивності. Він передбачає чітке додержання вимог об’єктивних
закономірностей суспільного розвитку, врахування реальних можливостей
(матеріальних, технічних, інтелектуальних) держави щодо реалізації тих
або інших управлінських рішень. Цей принцип дістає вияв при формуванні
державно-керуючого впливу. Згідно з ним останній повинен відповідати
реальним можливостям керованих об’єктів і глобальним управлінським
цілям.

Порушення принципу об’єктивності найчастіше пов’язані з
об’єктивістськими ознаками природних і соціальних явищ, а також
прийняттям рішень, які не враховують об’єктивних закономірностей. У
більшості випадків це призводить до втрат у сфері виробництва,
поглиблення контролю за управлінським процесом, викликає недовіру до
суб’єкта управління.

Організаційні принципи побудови апарату державного управління
забезпечують найбільш раціональний вибір суб’єктів управлінської
діяльності. Виходячи з цих принципів і враховуючи конкретні соціальні та
економічні умови здійснюється розподіл компетенції управлінських
структур (органів управління). Вони повинні максимально ефективно
розподілити управлінську працю і усунути паралелізм у діяльності
центральних та місцевих органів, вищестоящих і нижчестоящих ланок
апарату.

Відповідно до зазначених принципів суб’єкти диференціюються за галузями,
сферами, територіями, утворюючи у сукупності цілісну систему державного
управління. Правильно організована структура забезпечує ефективне
функціонування всієї системи. Нині структура суб’єктів державного
управління України грунтується на галузевому, функціональному
(міжгалузевому) і територіальному принципах.

Галузевий принцип реалізується у такій структурній побудові, де
однорідні за характером діяльності об’єкти закріплено за відповідним
органом управління і утворюють сферу його управлінської діяльності.
Суб’єктів, які здійснюють управління за галузевим принципом, прийнято
називати галузевими органами державного управління.

Так, відповідно до Положення про Міністерство транспорту України,
затвердженого Указом Президента України від 17 грудня 1995 р., до сфери
його управління входять об’єднання, підприємства, установи, організації
автомобільного, авіаційного, залізничного, морського і річкового
транспорту, а також шляхового господарства. Управління ними Мінтранс
здійснює через три державні департаменти (автомобільного, авіаційного,
морського і річкового транспорту), Державну адміністрацію залізничного
транспорту і Українську державну корпорацію по будівництву, ремонту та
утриманню автомобільних шляхів. Ці органи державного управління разом з
підпорядкованими їм підприємствами, установами, організаціями становлять
систему Міністерства транспорту України.

При структурній побудові, що грунтується на функціональному
(міжгалузевому) принципі, до відання спеціально утвореного органу
управління передається одна (або декілька) державна функція. Управління
здійснюється зазначеним суб’єктом на всій території України незалежно
від належності підприємств, установ, організацій до тієї або іншої
галузі, сфери, форми власності тощо. Так, Державна податкова
адміністрація здійснює таке управління функцією збирання податків.

Управління, організоване за зазначеним принципом, прийнято називати
функціональним або міжгалузевим, а суб’єктів, що здійснюють його, —
органами функціонального або міжгалузевого управління.

Треба наголосити на тому, що одним з головних завдань комплексної
адміністративної реформи в Україні є поступовий перехід від галузевого
до функціонального принципу побудови міністерств, інших центральних
органів виконавчої влади.

Територіальний принцип дістає вияв у такій структурній побудові, за якої
державні органи здійснюють комплексне управління на певних, чітко
окреслених територіях.

До таких державних органів належать насамперед обласні, Київська і
Севастопольська міські, районні в областях, районні у містах Києві та
Севастополі державні адміністрації. Конституція України визначає ці
органи виконавчої влади як місцеві державні адміністрації (ст. 118).
Вони покликані захищати права і законні інтереси громадян і держави,
забезпечувати комплексний соціально-економічний розвиток підпорядкованих
їм територій (областей, районів, міст Києва і Севастополя та їх районів)
і реалізацію державної політики у визначених законодавством сферах
управління.

Організаційні принципи функціонування (діяльності) апарату державного
управління застосовуються для визначення змісту діяльності конкретних
управлінських структур. Додержання цих принципів дає змогу найбільш
ефективно використовувати потенціал державних службовців, персоналу
науково-дослідних установ, технічних працівників. За допомогою цих
принципів забезпечується прийняття правильних управлінських рішень,
організація і застосування раціональних управлінських процедур, дійовий
контроль і виконавська дисципліна. Вони фіксуються у відповідних
нормативних актах.

Принцип нормативності використовується для правового регулювання
діяльності апарату державного управління. Щоб виконувати свої функції,
кожен орган державного управління повинен мати відповідний обсяг
компетенції. Її зміст і характер зумовлені дорученою органу сферою
управління, його місцем в управлінській ієрархії, структурними
особливостями. До компетенції повинні входити завдання, функції органу,
порядок його організації та діяльності. Згідно з даним принципом
застосовувані суб’єктом управління методи, форми, процедури тощо мають
обиратися не довільно, а на підставі відповідних нормативних документів.

Принцип єдиноначальності полягає в тому, що орган державного управління
очолює конкретна особа, призначена на відповідну посаду шляхом прийняття
управлінського акта. Так, відповідно до статей 106 і 114 Конституції
України та п. 7 Загального положення про міністерство, інший центральний
орган державної виконавчої влади (затверджено Указом Президента України
від 12 березня 1996 р.) міністерство очолює міністр, який призначається
Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України. Міністр
здійснює керівництво дорученими йому сферами діяльності.

Принцип колегіальності передбачає обговорення важливих питань
колективами спеціалістів, думка яких повинна враховуватись при прийнятті
рішень. Загальне положення про міністерство, інший центральний орган
державної виконавчої влади містить норму, згідно з якою для колективного
обговорення найважливіших напрямів діяльності міністерства та розвитку
галузі у його складі має утворюватися колегія. Крім того, для розгляду
наукових рекомендацій, обговорення програм, інших питань у міністерстві
може утворюватися науково-технічна (наукова) рада, а також

інші дорадчі та консультаційні органи.

Необхідність застосування принципу поділу управлінської праці зумовлена
тим, що остання складається з відносно самостійних однорідних видів,
кожен з яких вимагає від суб’єктів певної кваліфікації й специфічних
знань, тобто управлінської спеціалізації. Тому всередині органів
управління формуються колективи спеціалістів, які можуть бути
організаційно оформлені у вигляді управлінь, відділів, підвідділів,
секторів тощо. Управлінським документом, що відображає деякий принцип, є
штатний розклад.

Принцип відповідальності за прийняті рішення має два аспекти. По-перше,
завдяки його застосуванню забезпечується невідворотність
відповідальності за помилкові, прийняті без урахування об’єктивних
закономірностей і конкретних ситуацій рішення, а по-друге, — на його
основі відповідальність персоніфікується.

Колективістська за своєю суттю управлінська праця, відповідно до
принципу єдиноначальності, завжди об’єктивується у конкретних
управлінських рішеннях, які приймаються керівником органу управління.
Наділяючи останнього правом приймати рішення, держава передбачає і його
персональну відповідальність, яка не повинна залежати від рівня
компетентності будь-яких рекомендацій і пропозицій, що справили вплив на
дане рішення. Зокрема, норми Загального положення про міністерство,
інший центральний орган державної виконавчої влади передбачають, що
рішення колегії міністерства можуть втілюватись у життя лише наказами
міністра. Останній же несе персональну відповідальність за виконання цих
рішень перед Президентом і урядом України.

Важливе значення для успішного здійснення державного управління має
реалізація принципу оперативної самостійності. Усю багатоманітність
управлінської діяльності неможливо заздалегідь передбачити і зафіксувати
у документах, які регламентують функціонування органів управління.
Складність вирішуваних питань зумовлює необхідність аналізу значного
обсягу інформації та наявності у багатьох спеціалістів різнопланової
компетентності. Водночас динаміка соціально-економічних процесів
спонукає державних службовців до оперативного прийняття рішень. Тому
держава, визначаючи і закріплюючи адміністративно-правовими нормами
компетенцію органів управління, надає їм відповідні можливості та
оперативний простір для самостійних дій.

Так, міністерство самостійно розробляє і затверджує галузеві стандарти,
обласна державна адміністрація затверджує правила, за порушення яких
статтями 152, 159 і 182 Кодексу України про адміністративні
правопорушення (далі — КпАП) передбачена адміністративна
відповідальність.

1.3. Співвідношення державного управління і державної виконавчої влади

Поняття державної виконавчої влади. Організація державної влади в
Україні, згідно зі ст. 6 Конституції України здійснюється на засадах її
поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Ідея поділу влади сформувалась як самостійне вчення всередині XVIII
століття французьким просвітителем Ш. Монтеск’є, грунтується на визнанні
наявності у кожного виду влади системи стримувань і противаг, що
перешкоджає концентрації влади та можливому внаслідок цього свавіллю під
час її використання. Різні види влади повинні співробітничати між собою
і доповнювати одна одну, залишаючись при цьому до певної міри
незалежними, а також мати можливість впливати одна на одну. Результатом
такої взаємодії є встановлення заснованих на законі відносин держави з
громадянським суспільством, кожною людиною, створення умов для
забезпечення прав і законних інтересів особи, розвитку громадянського
суспільства, становлення правової держави.

Таким чином, децентралізована і поділена за функціональною ознакою єдина
державна влада представлена у державно-правовому механізмі України
трьома видами або, як нині прийнято говорити, гілками.

Разом з тим, державна влада є саме видом соціальної влади і похідна від
неї. З волі і за рахунок суспільства утворюється держава, формується й
оплачується її апарат. Водночас, суспільство ніби приймає на себе
зобов’язання підкорятися волі та виконувати вимоги держави. Натомість
від державної машини вимагається ефективно виконувати її функції щодо
забезпечення безпеки громадян, суспільства, держави; розвитку економіки
і створення умов, які сприяють піднесенню добробуту громадян,
суспільства, держави; надання можливостей для реалізації громадянами та
організаціями своїх прав і свобод, для вільного політичного,
економічного, соціального, духовного життя людей. Отже, державна влада
здійснює волю держави, а соціальна — волю соціуму, тобто суспільства.

Основними ознаками соціальної влади є те, що вона:

1) дістає вияв через соціальне управління;

2) являє собою особливий вид відносин між членами суспільства
(наділеними волею і свідомістю людьми), їх об’єднаннями (колективами);

3) забезпечує прояв і домінування єдиної волі, здатної організовувати
(об’єднувати і спрямовувати) вольові зусилля різних осіб з метою
задоволення колективних потреб;

4) здійснюється за допомогою механізму, що складається з таких прийомів
і засобів впливу, як переконання, примус, стимулювання, насильство,
норми поведінки, організації, зброя тощо.

Таким чином, поняття “влада” органічно пов’язане з поняттям “воля”. Під
терміном “влада” у найзагальнішому його смислі розуміють здатність і
можливість здійснювати свою волю, підкоряти їй, спонукати людей та їх
колективи до певних дій і певної поведінки. Основними засобами, за
допомогою яких встановлюється воля, є авторитет, право, насильство.
Реалізація влади відбувається шляхом панування або управління.

багатьох спеціалістів різнопланової компетентності. Водночас динаміка
соціально-економічних процесів спонукає державних службовців до
оперативного прийняття рішень. Тому держава, визначаючи і закріплюючи
адміністративно-правовими нормами компетенцію органів управління, надає
їм відповідні можливості та оперативний простір для самостійних дій.

1.3. Співвідношення державного управління і державної виконавчої влади

Основними ознаками соціальної влади є те, що вона:

1) дістає вияв через соціальне управління;

Під управлінням, як відомо, розуміють цілеспрямований, вольовий та
упорядковуючий вплив суб’єкта на об’єкт. У соціальній сфері це вплив на
зв’язки і відносини між компонентами, з яких складається суспільство,
тобто На суспільні відносини.

Порівняння наведених вище визначень свідчить, що в кожному з них як
ключове використовується поняття, яке позначається терміном “воля”. Тому
саме в ньому треба шукати як інтегративні, так і детермінуючі ознаки
таких явищ, як “влада” і “управління”.

Воля — це здатність, по-перше, до визначення мети діяльності, а
по-друге, до внутрішніх зусиль, необхідних для реалізації останньої,
тобто до вольових дій. За своєю структурою вольова поведінка
розпадається на прийняття рішення і на його реалізацію, іншими словами,
— на усвідомлення необхідності діяти і на безпосередньо вольові дії.

Підкорення іншої волі своїй (тобто влада) насамперед полягає в
усвідомленні якоїсь необхідності, тобто є фактором психічним, внутрішнім
проявом влади. Однак це лише один бік прояву влади. Другий бік
(зовнішній) дістав вияв у реальній, конкретній діяльності, що має
соціальне значення. Вона реалізується, насамперед, за допомогою
відповідних владних команд, цілеспрямованого вольового впливу, тобто
через управління. У свою чергу, влада — це найнеобхідніший засіб
управління, оскільки її безпосередньою метою є бажана поведінка,
адекватна владним, управлінським командам.

Таким чином, суб’єкти управління через волю впливають на поведінку, а
через поведінку — на суспільні відносини та соціальні процеси. Звідси
випливає, що управління є способом (формою) реалізації (прояву) влади.

Виконавчій владі, яка є органічною складовою соціальної, притаманні
характеристики останньої. Водночас вона відображає виконавчий аспект
державної волі, оскільки функціонує виключно у державно-організованому
суспільстві та в інтересах законодавчої влади. Це зумовлює специфіку
ознак виконавчої влади, до яких належать такі:

• відносна самостійність у системі єдиної державної .влади;

організаційний характер впливу на суспільні відносини;

• організаційна оформленість її носіїв (суб єктів), тобто

вона має конкретне суб’єктивне визначення і уособлюється в діяльності
спеціальних структур, наділених державою

відповідною компенсацією;

• системність суб’єктів (їх сукупність) характеризується функціональною
взаємозалежністю, організаційно-ієрархічною і юридичною підвладністю;

• професіоналізм, тобто ця влада здійснюється спеціально утвореними і
підготовленими, а також офіційно визнаними державою суб’єктами;

• універсальність існування в часі та просторі, тобто виконавча влада
здійснюється безперервно й на всій підпорядкованій державі території;

• вторинність і підвладність законодавчій владі. Вивчення механізму
функціонування виконавчої влади свідчить, що її основними функціями є:

• регулювання зв’язків між структурними утвореннями;

• перетворення політичних проблем на організаційно-правові завдання,
плани, програми;

• практична реалізація законів у загальнодержавному

масштабі.

Масштаби функціонування виконавчої влади є найбільшими у державі. До
сфери її безпосереднього відання належать величезні правові,
інформаційні, економічні, технічні, ідеологічні, організаційні та інші
ресурси. Виконавча влада спирається на значні території та контингенти
людей, збройні сили, спеціалізовані примусові установи тощо. Іншими
словами, у ній сконцентрована фактична державна міць.

Виконавчою владою охоплюється найширша сфера відносин у державі.

По-перше, це відносини як з кожним окремо взятим громадянином, так і з
громадянським суспільством у цілому, а також з громадськими
організаціями, політичними партіями, професійними спілками. Виконавча
влада у цих відносинах має переважно правозастосовчий і забезпечуючий
характер. Її завдання полягає у забезпеченні вільного розвитку
громадянського суспільства в межах приписів представницької влади.

По-друге, це економіка, соціально-культурна й адміністративно-політична
сфери. Усі вони у той чи інший спосіб організаційно тим або іншим чином
оформлені та виражені. Тут функціонують органи управління державним
майном, підприємствами, торгівлею, освітою, охороною здоров’я, наукою,
культурою, внутрішніми та закордонними справами, обороною тощо. Це
відносини між різними суб’єктами у межах самої виконавчої влади. При
цьому найбільш повно використовуються усі можливості останньої, її
виконавчо-розпорядчий характер.

По-третє, це відносини з органами представницької та судової гілок
влади, а також з прокуратурою, діяльність якої доповнює діяльність усіх
гілок влади. Будучи підвладною, виконавча влада забезпечує
життєдіяльність організаційних структур Верховної Ради України, судових
і прокурорських органів. У цьому розумінні тут також має місце
реалізація управлінських повноважень у встановленому законодавством
обсязі.

Отже, виконавча влада — це здатність держави за допомогою управлінської
діяльності реалізовувати веління законодавчої влади.

Державне управління — спосіб реалізації виконавчої влади. Усвідомлення
сутності понять “управління”, “влада”, “державне управління”, “виконавча
влада”, а також співвідношення влади і управління є достатньою базою для
того, щоб визначити співвідношення державного управління і державної
виконавчої влади.

Оскільки виконавча влада, як і будь-який інший прояв владних
повноважень, відзначається здатністю підкоряти інших своїй волі і є
специфічною складовою влади взагалі, а державне управління — це
невід’ємна частина управлінської діяльності в цілому, співвідношення між
ними випливає із співвідношення між владою і управлінням.

Державне управління є способом реалізації, формою вираження виконавчої
влади. Отже, постає питання: чи полягає службова роль державного
управління лише в реалізації виконавчої влади, чи вона виходить за межі

останньої?

Немає сумніву в тому, що державно-управлінська діяльність міністерства
або обласної державної адміністрації є спосіб реалізації виконавчої
влади. Проте з таким трактуванням важко погодитися, коли йдеться про
управлінську діяльність адміністрації державного вузу, школи, аптеки,
магазину, залізничної станції, театру тощо. У такому разі за допомогою
державного управління реалізується адміністративна влада (дане поняття
включає і виконавчу владу). Аналогічним чином треба кваліфікувати й
внутріш-ньоуправлінську діяльність в органах державної виконавчої влади
(наприклад, управлінські рішення про відпустки, перенесення зупинок
громадського транспорту, надання матеріальної допомоги, зміну місць
дислокації служб підприємства тощо). Все це належить до адміністративної
влади, реалізованої у державно-управлінській формі.

Отже, державне управління є формою вираження не тільки виконавчої, а й
інших видів адміністративної влади.

Активне використання законодавцем терміна “орган державної виконавчої
влади” викликає необхідність розглянути питання про співвідношення
понять “орган державної виконавчої влади”, “орган державного
управління”, “суб’єкт державної виконавчої влади”.

З перелічених понять достатньо розроблене лише поняття органу державного
управління. Під ним, як правило, розуміють структуру, спеціально
утворену державою для реалізації управлінських функцій. Звідси випливає,
що органи виконавчої влади одночасно є й органами державного управління.

Проте не всі органи державного управління є органами державної
виконавчої влади. Нині найбільш чітким критерієм їх розмежування є
нормативне закріплення за останніми статусу органів державної виконавчої
влади. Так, міністерства, комітети, місцеві державні адміністрації у
відповідних документах визначені як органи виконавчої влади. Однак цього
не можна сказати про адміністрації державних підприємств, установ,
організацій. Вони є лише органами державного управління.

На підставі викладеного можна твердити, що органом державної виконавчої
влади є орган державного управління, офіційно визнаний органом
виконавчої влади.

Складніше справа з поняттям “суб’єкт державної виконавчої влади”. Не
викликає сумніву, що до суб’єктів виконавчої влади належать усі органи
останнього. Питання полягає в тому, чи є її суб’єктами управлінські
структури, які не мають статусу органу виконавчої влади, наприклад,
виконавчий комітет міської ради, який взагалі належить до виконавчих
органів місцевого самоврядування? Відповідь на це має бути позитивною.

Відповідно до Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” виконавчим
комітетам міських рад делеговані деякі повноваження органів виконавчої
влади. На підставі п. 2 ст. 11 цього Закону виконавчі комітети під час
здійснення делегованих їм повноважень підконтрольні відповідним органам
виконавчої влади. Це означає, що вони реалізують певний обсяг виконавчої
влади, тобто належать до її суб’єктів.

Отже, поряд з органами виконавчої влади її суб’єктами є й деякі інші
управлінські структури. Аналіз свідчить, що до цих структур насамперед
належать державні утворення, спеціально створені для здійснення
управлінських функцій, тобто всі органи державного управління. Виняток
становлять адміністрації підприємств та установ, що є організаціями,
призначеними для виконання господарських, соціально-культурних,
адміністративно-політичних функцій, а також проведення робіт і надання
послуг з метою задоволення суспільних потреб й одержання прибутку
(виробничі, транспортні та торговельні підприємства, підприємства
зв’язку, заклади культури, охорони здоров’я, освіти).

Крім того, до зазначених структур належать недержавні органи управління,
яким делеговані повноваження органів

виконавчої влади. Можна виділити три види суб’єктів виконавчої влади:

• органи державної виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, обласні
державні адміністрації, міністерства, державні комітети, відомства,
департаменти, бюро, агентства, інспекції);

• органи державного управління, які не належать до

першої групи, але реалізують виконавчу владу (Адміністрація Президента
України, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку);

• недержавні органи управління, яким делеговано повноваження органів
виконавчої влади.

Треба підкреслити, що Конституція України (ст. 86)

диференціює поняття “орган державної влади”, “орган місцевого
самоврядування”, “підприємство”, “установа”,

“організація”.

Потребують уточнення також поняття “сфера державного управління”,
“державно-управлінська діяльність”, “державне управління”, “виконавчі
органи”.

Межі поняття “сфера державного управління ” за сучасних умов
визначаються не тільки практичною діяльністю суб’єктів виконавчої влади
щодо реалізації останньої, а й усіма іншими проявами
державно-управлінської діяльності (наприклад, внутрішньосистемне
управління, діяльність управлінських за своїм характером ланок, які не
реалізують виконавчу владу).

Державно-управлінська діяльність — це функціонування суб’єктів
виконавчої влади та інших ланок державного управління щодо реалізації
‘їх завдань і функцій.

Поняття “державне управління ” фактично є синонімом поняття
“державно-управлінська діяльність” у його широкому розумінні та формою
практичної реалізації виконавчої й іншої адміністративної влади в її
буквальному

розумінні.

Поняття “виконавчі органи ” є збірним. Воно може бути використане для
визначення всіх суб’єктів державно-управлінської діяльності, включаючи
суб’єктів виконавчої влади, а також органи управління, що діють за
межами її практичної реалізації (наприклад, виконавчі органи системи
місцевого самоврядування, органи управління життєдіяльністю підприємств,
установ, громадських об’єднань, комерційних структур).

Зазначені уточнення зроблено тому, що єдина термінологія, необхідність
якої зумовлена переходом до системи поділу влади, остаточно ще не
склалась.

1.4. Концепція адміністративної реформи — програма вдосконалення
державного управління

Державно-управлінська діяльність завжди була і є необхідною. Головне
полягає в обов’язкових змінах форм і методів цієї діяльності, що
диктуються умовами суспільного розвитку.

Потреби в таких змінах найбільш голосно заявляють про себе у кризові
періоди, коли системи державного управління не можуть забезпечити
ефективності управлінського впливу, не встигаючи адекватно реагувати на
трансформацію соціально-економічних відносин.

У близькому до цього стані перебуває нині система державного управління
України. Однією з її слабких моментів є те, що вона еклектично поєднала
в собі, по-перше, інститути, які дісталися у спадок від радянської доби;
по-друге, нові інститути, що вже сформувались у період становлення
незалежності України. “Конфліктуючи” між собою, вони роблять
управлінську систему внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою
та важкодоступ-ною. Таким чином, існуюча система державного управління у
багатьох випадках стало гальмом у проведенні соціально-економічних і
політичних реформ.

Реагуванням на таке становище є низка нормативних документів щодо
реформування системи державного управління. Так, постанова Верховної
Ради України від 13 червня 1995 р. “Про розробку проекту Закону України
щодо структури виконавчої влади”, у п. 2 містить доручення Комісії
Верховної Ради України з питань правової політики і судово-правової
реформи розробити проект Концепції адміністративної реформи.

Указ Президента України від 7 липня 1997 р. “Про Державну комісію з
проведення в Україні адміністративної реформи” і “Положення про Державну
комісію з проведення в Україні адміністративної реформи”, затверджене
Указом Президента України від 2 жовтня 1997 р. зазначають, що комплексна
адміністративна реформа має радикально змінити систему державного
управління всіма сферами суспільного життя, перетворити її в один з
визначних чинників економічних та соціальних реформ.

Указ Президента України від 22 липня 1998 р. “Про заходи щодо
впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні”, постановляє
покласти в основу здійснення реформування системи державного управління
основні положення Концепції адміністративної реформи в Україні,
розробленої Державною комісією з проведення в Україні адміністративної
реформи.

“Положення про робочу групу з проведення реформи місцевих органів
виконавчої влади, органів місцевого самоврядування і державної служби”,
затверджене Указом Президента України від 10 вересня 1998 р., визначає,
що група створена для організації реалізації положень Концепції
адміністративної реформи в Україні в частині проведення реформи місцевих
органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та державної
служби.

Отже, важливим інструментом подолання трансформаційної кризи в Україні є
створення сучасної, ефективної системи державного управління. В свою
чергу нова система державного управління має бути створена шляхом
проведення адміністративної реформи.

Зміст адміністративної реформи полягає, з одного боку, в комплексній
перебудові існуючої в Україні системи державного управління всіма
сферами суспільного життя. З другого, у розбудові деяких інститутів
державного управління, яких Україна ще не створила як суверенна держава.

Метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи
державного управління, що забезпечить становлення України як
високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим
рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить
їй стати впливовим чинником у світі та Європі, її метою є також
формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і
запитів людей. Головним же пріоритетом її діяльності буде служіння
народові, національним інтересам. Ця система державного управління буде
підконтрольною народові, прозорою, побудованою на наукових принципах,
ефективною. Витрати на утримання управлінського персоналу будуть
адекватними фінансово-економічному становищу держави.

Для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення має
бути розв’язано ряд завдань:

формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному,
так і на місцевому рівнях управління;

формування сучасної системи місцевого самоврядування;

запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади місцевого
самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод
громадян, надання державних та громадських послуг; і

організація на нових засадах державної служби та служби в органах
місцевого самоврядування;

створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських
кадрів;

запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою.

Концепція адміністративної реформи передбачає, що вона має здійснюватись
у п’яти напрямах за три етапи. Ці напрями мають включати:

створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в
Україні;

формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів
здійснення державного управління;

кадрове забезпечення нової системи державного управління;

зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування
державного управління;

• наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління,
формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її
функціонування.

Етапирозробка та офіційне схвалення Концепції адміністративної реформи
та Програми здійснення адміністративної реформи. На цьому етапі
розв’язуються першочергові питання, пов’язані з поточним удосконаленням
елементів існуючої системи державного управління;

запроваджуються організаційно-правові засади реформування ключових
елементів системи державного управління;

поглиблюються трансформаційні процеси, формуються нові інститути,
організаційні структури та інструменти державного управління.

На всіх етапах реформи вживаються заходи щодо її законодавчого,
кадрового, наукового та інформаційного забезпечення, зміцнення та
оновлення нових фінансово-економічних основ державного управління.

У створенні нової правової бази державного управління важливе місце
посідає законодавче регулювання управлінських відносин. Насамперед, це
стосується встановлення і регламентації таких взаємовідносин у
суспільстві, за яких кожній людині буде гарантовано реальне додержання і
охорона належних їй прав і свобод у сфері виконавчої влади, а також
ефективний захист у випадках їхнього порушення.

До пріоритетних завдань Концепція віднесла покращання регулювання
позасудового захисту прав і свобод громадян, які порушуються органами
виконавчої влади та їх посадовими особами. Передбачається, що право на
такий захист повинно реалізовуватися шляхом подання адміністративної
скарги до вищого у порядку підлеглості органу виконавчої влади
(посадової особи).

Особлива увага звертається на процедурні питання розгляду скарг. Мається
на увазі, що процедура такого розгляду повинна бути упорядкована в
окремому Адміністративно-процедурному (процедуральному) кодексі України.
Оскільки найбільша кількість скарг громадян належить до сфер охорони
здоров’я, соціального захисту, управління державним майном, охорони
навколишнього середовища, податкової та митної служби тощо, доцільно в
порядку державно-правового експерименту створити у системах органів
виконавчої влади цих сфер спеціальні підрозділи щодо розгляду скарг
громадян, які мають розглядати та вирішувати такі справи у порядку,
наближеному до судового провадження (тобто так званої адміністративної
“квазіюстиції”).

Особливого значення Концепція надає створенню правової бази для
повноцінного запровадження такої форми судового захисту прав і свобод
громадян у сфері виконавчої влади, як адміністративна юстиція. Тому
передбачене поетапне формування Вищого адміністративного суду України та
апеляційних і місцевих адміністративних судів. Процедури розгляду справ
у цих судах мають бути врегульовані окремим
Адміністративно-процесуальним кодексом України.

Велика увага у Концепції приділяється подальшій систематизації
адміністративного законодавства шляхом його кодифікації. Оскільки
здійснити таку кодифікацію одночасно та в одному акті об’єктивно
неможливо, пропонується поетапна кодифікація за окремими сферами та
інститутами адміністративно-правового регулювання. Кожний етап цього
процесу має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього
узагальнюючого Адміністративного кодексу України у вигляді відповідних
томів (або “книг”), які повинні мати кодифікований характер і можуть
називатися відповідними “Кодексами”1.

Відзначається також актуальність законодавчого унормування порядку
надання органами виконавчої влади державних (управлінських) послуг.
Відповідні питання мають знайти своє закріплення у спеціальному
кодифікованому Законі України “Про управлінські послуги громадянам”. У
ньому треба визначити повноваження органів виконавчої влади та місцевого
самоврядування щодо надання управ-

* Орієнтовна структура (з урахуванням черговості прийняття)
Адміністративного кодексу має включати: 1) Кодекс про адміністративні
проступки; 2) Адміністративно-процесуальний кодекс; 3)
Адміністративно-процедурний (процедуральний) кодекс; 4) Кодекс загальних
правил поведінки державних службовців; 5) Кодифіковані акти. пінських
послуг громадянам у сфері публічної влади, обов’язки посадових осіб щодо
етичного і професійного

спілкування з громадянами.

. Реформування організаційних структур виконавчої влади є найбільш
складною проблемою адміністративної реформи в Україні. Визначені у
Концепції заходи щодо цього напряму грунтуються на вироблених світовою
практикою принципових засадах функціонування виконавчої влади у
демократичній, соціальній, правовій державі:

пріоритетність законодавчої регламентації функцій, повноважень та
порядку діяльності органів виконавчої

влади;

незалежність здійснення функцій та повноважень виконавчої влади від
органів законодавчої та судової влади у межах, визначених Конституцією і
законами України;

здійснення внутрішнього та судового контролю за діяльністю органів
виконавчої влади, їх посадових осіб, насамперед, з позиції забезпечення
поваги до особи та справедливості, а також постійного підвищення
ефективності державного управління;

відповідальність органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої
рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами, права яких були
порушені;

запровадження механізму контролю за функціонуванням виконавчої влади з
боку суспільства через інститути парламентської і прямої демократії,
передбачаючи, що вищі посади в ключових органах виконавчої влади є
політичними посадами;

принципи ефективності, відкритості та доброчесності в роботі уряду,
інших органів виконавчої влади.

Діяльність держави, функціонування її управлінського апарату
здійснюються через державну службу, що є особливим інститутом сучасної
держави. Державна служба — це спеціально організована професійна
діяльність громадян з реалізації конституційних цілей і функцій держави.
Система державної служби складається з інститу-Ційних (правових,
організаційних) і процесуальних структур, а також державних службовців —
осіб, які спеціально підготовлені і професійно зайняті у системі
державних органів.

Розбудова державності України має супроводжуватися відповідним розвитком
та удосконаленням державної служби. Метою реформування цього інституту є
становлення справді професійної, високоефективної, стабільної і
авторитетної державної служби.

Основними цілями і завданнями державної служби як інституту української
держави є:

1. Охорона конституційного устрою, створення умов для розвитку
відкритого громадянського суспільства, захист прав і свобод людини та
громадянина;

2. Забезпечення ефективної діяльності державних органів відповідно до їх
повноважень і компетенції шляхом надання професійних управлінських
послуг політичному керівництву цих органів і громадськості.

Реформування державної служби в Україні покликано забезпечити добір і
розстановку високопрофесійних, чесних і патріотично налаштованих кадрів
апарату управління. Таким чином, здійснення адміністративної реформи
неможливе без її кадрового забезпечення.

Концепція наголошує, що для реформування адміністративної системи
потрібні будуть підготовлені й компетентні кадри. Для цього має бути
організований добір працівників з подальшою їх підготовкою до
впровадження адміністративної реформи та роботи в нових умовах. Поряд з
необхідним теоретичним навчанням вони мають пройти ґрунтовне
цілеспрямоване практичне стажування в управлінських структурах
розвинутих країн.

Для здійснення адміністративної реформи, проведення моніторингу,
розробки проектів запровадження окремих її складових, підготовки
законодавчих і нормативно-правових актів та узагальнення міжнародного
досвіду мають бути залучені на договірній основі провідні фахівці
державного та приватного секторів економіки, наукові та
науково-педагогічні кадри. Треба забезпечити підвищення кваліфікації
цієї категорії фахівців щодо питань державного управління та
адміністративної реформи в Україні.

Щодо формування- нових фінансово-економічних основ функціонування
державного управління. Концепція передбачає вжиття заходів з оптимізації
видатків на державне управління за рахунок Державного бюджету, державних
цільових позабюджетних фондів і місцевих бюджетів з урахуванням
існуючого зарубіжного та вітчизняного досвіду. Планується докорінно
змінити політику в галузі оплати праці, систему та умови оплати праці
державних службовців і службовців в органах місцевого самоврядування з
метою підвищення рівня їх матеріального забезпечення та створення умов
для залучення до органів державної влади та місцевого самоврядування
найбільш кваліфікованих фахівців.

Вважається за доцільне припинити практику фінансування органів
виконавчої влади за рахунок так званих додатково мобілізованих та
госпрозрахункових коштів.

Наукове забезпечення адміністративної реформи, передбачене Концепцією,
складається з проведення науково-теоретичних і прикладних досліджень з
проблематики державного управління, адміністративного і муніципального
права; видання фундаментальних, науково-довідкових, навчально-методичних
та інших праць і матеріалів.

Особливої уваги Концепція надає організації територіального устрою та
системи місцевого самоврядування. Проблеми, що охоплюють сферу цих
питань, повинні

розв’язуватися на засадах:

дотримання встановлених Конституцією України вимог щодо територіальної
організації влади на місцях, які передбачають поєднання прямого
державного управління на регіональному рівні з місцевим самоврядуванням;

вирішення питань адміністративної реформи щодо організації управління на
регіональному та місцевому рівнях у поєднанні з формуванням ефективного
механізму надання населенню повноцінних державних і громадських послуг,
а також у зв’язку з іншими політичними, правовими та
соціально-економічними перетвореннями — судовопра-вовою та муніципальною
реформами; утвердження територіальних громад як первинних суб’єктів
місцевого самоврядування; належне політико-правове, фінансово-економічне
та організаційне забезпечення здійснення функцій та повноважень —
делегованих і самоврядних — у системі місцевого самоврядування в межах,
визначених Конституцією та законами України; законодавче розмежування
сфер компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування і
основних (які не можуть бути перерозподілені на договірних засадах)
самоврядних повноважень між органами місцевого самоврядування різного
територіального рівня; законодавче закріплення інституту служби в
органах місцевого самоврядування та встановлення гарантій діяльності
службовця; запровадження “механізмів” державної підтримки розвитку
місцевого самоврядування та проведення муніципальної реформи; визначення
механізму судового захисту прав територіальних громад, конституційних
засад самостійності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Глава 2

Поняття адміністративного права та його місце у правовій системі держави

2.1. Предмет і метод адміністративного права

Соціальне призначення і система адміністративного права. Адміністративне
право — це найоб’ємніша, най-мобільніша, найнестабільніша і найскладніша
з усіх існуючих юридичних галузей. Немає такої сфери державного або
суспільного життя, якої б не зачіпали питання адміністративно-правового
регулювання. Його норми регулюють діяльність структур виконавчої влади,
місцевого самоврядування, державних і недержавних підприємств, установ,
організацій. Їх вплив постійно відчувають на собі конкретні особи.

Нас оточує велика кількість правил, якими визначається наша поведінка у
громадських місцях, закладах, транспорті тощо. Службові відносини між
громадянином і органом держави, органом місцевого самоврядування,
громадською організацією також будуються в рамках
адміністративно-правових приписів. Правила внутрішнього розпорядку,
дорожнього руху, водокористування, санітарно-гігієнічні, пожежної і
радіаційної безпеки, а також багато інших є сферою впливу
адміністративних установлень. Норми адміністративного права зберігають
відносини, що складаються під впливом цивільного, трудового, сімейного
та інших галузей права.

Уже ст. 41 Особливої частини КлАП передбачає адміністративну
відповідальність за порушення законодавства про працю. Стаття 6
Цивільного кодексу прямо вказує, що

захист громадянських прав у передбачених законом випадках здійснюється в
адміністративному порядку. А угода, укладена представником, повноваження
якого грунтуються на адміністративному акті, безпосередньо створює,
змінює і припиняє громадянські права того, кого представляють (ст. 62
ЦК).

З курсу “Теорії держави і права” відомо, що вся правова система
поділяється на галузі, які класифікуються за трьома головними групами:

1) Профілюючі (первинні, фундаментальні, самостійні) — державне,
адміністративне, громадянське кримінальне право та їх процесуальні
аналоги;

2) Спеціальні — земельне, фінансове, трудове, сімейне, виправно-трудове
право;

3) Комплексні — господарське, сільськогосподарське, природоохоронне,
житлове, морське тощо.

До профілюючих віднесені галузі, які концентрують у собі головні й
вихідні у системі права юридичні режими, первинні юридичні засоби.
Завдяки цьому вони утворюють юридичне ядро, юридичну основу змісту всіх
галузей права. Правові режими у інших галузей грунтуються саме на цих
вихідних юридичних режимах.

Адміністративне право також належить до категорії фундаментальних. У
зв’язку з цим треба підкреслити, що в умовах адміністративної реформи
значно підвищується його роль як особливого інструмента в кардинальній
перебудові всієї системи державної виконавчої влади.

Відомий французький адміністративіст Г. Бренбан, який у своїй
фундаментальній праці “Французьке адміністративне право” (М., 1988, с.
21) зазначав, що немає таких секторів суспільного життя, які б випадали
цілком з-під сфери адміністративно-правового контролю, оскільки
адміністративне право є правом живим, глибоко вкоріненим у суспільстві,
що увійшло в побут і свідомість сучасної людини. Думка західного вченого
в принципі справедлива і для наших умов. Службова роль адміністративного
права — юридичного “супутника” державного управління і виконавчої влади
— зберігається в період реформування державних інститутів.

Адміністративне право є однією з провідних галузей у правовій системі
України, а також складним соціально-юридичним утворенням, в якому
відображаються матеріальні, ідеологічні, моральні та інші відносини, що
існують у суспільстві. Воно, насамперед, покликане відстоювати державні
інтереси і є необхідним інструментом у справі демократичних перетворень.

Необхідність такої галузі права зумовлена потребами регулювання процесів
і відносин, які складаються в суспільстві. За допомогою
адміністративного права, а точніше — адміністративно-правових норм,
держава впливає на суспільні відносини і перетворює їх на відносини
державно-управлінські або на адміністративно-правові.

Прикладом такого регулювання може бути Указ Президента України від 2
грудня 1995 р. “Про впорядкування святкування пам’ятних дат і ювілеїв”.
Суспільні відносини, пов’язані з відзначенням пам’ятних дат і ювілеїв,
історичних подш, існували завжди (різного роду ювілейні заходи,
вшанування, урочисті збори, демонстрації тощо). Але до прийняття
названого нормативного акта ці відносини фактично правовими нормами не
регулювалися. Тільки в окремих випадках приймалися адміністративні
рішення індивідуального характеру щодо конкретних пам’ятних подій.

Даний Указ в адміністративному порядку врегулював відзначення пам’ятних
дат, історичних подій, ювілеїв підприємств, закладів та установ
державної форми власності, а також ушанування пам’яті видатних людей.
Зокрема, визначено, що святкування пам’ятних дат й історичних подій, які
мають загальнодержавне значення, проводиться за погодженням з Кабінетом
Міністрів України. Таким чином, неправові суспільні відносини під
впливом норм адміністративного права перетворилися на адміністративні
правовідносини.

Соціальне призначення адміністративного права не обмежується
перетворенням неправових відносин на правові. Це складніший процес.
Значно частіше за допомогою адміністративного права змінюються,
реконструюються, реформуються вже існуючі адміністративно-правові
відносини. Так, Указ Президента України від 3 лютого 1998 р. “Про
усунення обмежень, що стримують розвиток підприємницької діяльності”
спрямований на зміну встановлених раніше адміністративно-правових
відносин.

Таке регулювання (перетворення неправових відносин на
адміністративно-правові або змінена встановлених раніше
адміністративно-правових відносин) здійснюється в два етапи. Перший —
правотворчий, на якому здійснюється прийняття відповідної
адміністративно-правової норми. Другий — правозастосовчий. Наявність
норми ще не є достатнім для настання правовідносин. Необхідно, щоб
виникла відповідна подія або дія (юридичний факт) і була застосована
норма адміністративного права.

Тут треба підкреслити, що безпосереднім об’єктом
адміністративно-правового впливу з боку держави є не будь-які суспільні
відносини, а тільки відносини управлінського характеру, що виникають у
сфері державного управління.

Отже, соціальна природа адміністративного права двоєдина: з одного боку,
адміністративне право виражає управлінську волю держави; з другого — є
засобом організуючого впливу на управлінські відносини у сфері
державного управління.

Система адміністративного права — це внутрішня побудова галузі. Для
детермінації внутрішніх складових галузі найчастіше застосовуються два
критерії: масштабність дії норм та правова природа норм.

В адміністративному праві виділяють загальну, особливу і спеціальну
частини.

Загальна частина об’єднує норми, що закріплюють основні принципи
управління, правове становище суб’єктів, форми і методи їх діяльності,
адміністративний процес, способи забезпечення законності в державному
управлінні.

Особлива частина — норми, що регулюють управління народним
господарством, транспортом, соціально-культурним будівництвом, зв’язком
тощо.

Спеціальна частина — норми, що регулюють адміністративно-правову
діяльність суб’єктів управління конкретними сферами. Наприклад,
адміністративна діяльність органів внутрішніх справ, адміністративна
діяльність органів

митного контролю тощо.

В адміністративному праві виділяють правові інститути:

державної служби, адміністративної відповідальності, місцевого
самоврядування та інші.

Зміст адміністративного права становить безперервний ланцюг відносин, що
виникають у глибині економічних і соціальних процесів, які
перетворюються через діяльність державних органів на адміністративні
правовідносини.

Предмет адміністративного права. Предмет правового регулювання (далі —
предмет права) будь-якої правової галузі становлять суспільні відносини,
які нею регулюються. Отже, предмет адміністративного права — це
сукупність управлінських відносин, які складаються в сфері державного
управління.

Суспільні відносини є результатом діяльності людей у сфері державного
управління. Саме через них виявляються характер, призначення,
спрямованість і мета управління. Вони є загальними й існують в усіх
соціальних системах і підсистемах, для яких характерне державне
управління. Проте, хоч у якій сфері вони не виникали б і хто б у них не
вступав, вони завжди є відносинами між керуючими і керованими, між
суб’єктом і об’єктом управління.

Важливою характеристикою управлінських відносин, що складаються у сфері
державного управління, є їх системність. Як складне системне утворення
вони взаємодіють з іншими підсистемами суспільства і відчувають на собі
їх вплив. У той же час вони самі впливають на інші підсистеми.

Управлінські відносини як результат людської діяльності, в основі якої
лежить вольовий та усвідомлений початок, є суб’єктивними,
цілеспрямованими, вольовими і усвідомленими. Проходячи крізь свідомість
людей, вони являють собою наслідок взаємодії волі та свідомості.

Предметом адміністративного права є не всі управлінські відносини, а
лише ті, що складаються внаслідок і з приводу виконання органами
державного управління своїх виконавчо-розпорядчих функцій.

Таким чином, відносини, що становлять предмет адміністративного права,
характеризуються такими особливостями:

• виникають тільки в результаті державно-управлінської (владної)
діяльності;

• в них обов’язково бере участь виконавчо-розпорядчий орган держави;

• завжди є наслідком свідомої, цілеспрямованої, вольової діяльності від
імені держави.

Відносини, що регулюються адміністративним правом, мають місце у різних
сферах державного управління: це економіка, культура, комунальне
господарство, охорона здоров’я, освіта, внутрішні справи, оборона тощо.
Сфери соціально-господарського комплексу за ознаками своєї діяльності
здебільшого автономні, тому спільне між ними, наприклад, комунальним
господарством і морським транспортом, відшукати важко. Однак
адміністративно-правові відносини у зазначених сферах близькі за своєю
суттю. Ріднить їх те, що вони виникають з питань організації їх
діяльності і для цього застосовуються ідентичні методи та форми.

Метод адміністративного права. Поряд з предметом, важлива роль у
здійсненні адміністративним правом регулятивної функції належить методу
регулювання суспільних відносин або методу адміністративного права. Саме
поняття предмета і методу правового регулювання дають повну
характеристику будь-якій галузі права, включаючи й адміністративне.

У загальній теорії права під методом правового регулювання розуміють
прийоми юридичного впливу (точніше:

поєднання цих прийомів), які в концентрованому вигляді виражені в
правовому становищі суб’єктів.

Виходячи з цього, теорія права визнає існування двох первинних
(найпростіших) прийомів регулювання: методу субординації і методу
координації. Саме вони виражають особливості юридичних режимів, які
створюються тією чи іншою галуззю права.

Метод субординації формує централізоване, імперативне регулювання, яке
зверху до низу здійснюється на владно-імперативних засадах. Юридична
енергія надходить тільки зверху, від компетентних державних органів.
Тому статус суб’єктів, їхнє становище в правовідносинах насамперед
характеризується субординацією або підпорядкованістю.

Метод координації формує децентралізоване, диспозитивне регулювання. За
такого регулювання джерелом юридичної енергії рівною мірою є будь-які
суб’єкти правовідносин. Тому статус суб’єктів характеризується, у першу
чергу, рівноправним їх становищем у правовідносинах.

Зрозуміло, що ,в правовій дійсності зазначені методи у чистому вигляді
не зустрічаються. Будь-який правовий режим — це їх сполучення і
модифікація. Однак у будь-якому з варіантів один з двох розглянутих
методів відіграє провідну роль, виступає юридичним стрижнем, справляє
вирішальний вплив на формування і характер правового режиму.

Найбільш реально первинні методи виражені в адміністративному праві
(централізоване регулювання) і цивільному праві (децентралізоване
регулювання). Саме ця обставина надає вказаним галузям значення
провідних або профілюючих з юридичної точки зору.

Регулювання відносин у сфері державного управління здійснюється за
допомогою адміністративно-правового методу. Під цим методом слід
розуміти сукупність прийомів (способів, засобів), впливу, що містяться в
адміністративно-правових нормах, на відносини в сфері державного
управління, за допомогою яких встановлюється юридичне владне і юридичне
підвладне становище суб’єктів у правовідносинах.

Відносини, що виникають під впливом адміністративно-правового методу
регулювання, характеризуються, як правило, нерівністю сторін і мають
назву “владовідноси-ни”, або “відносини влади і підпорядкування”.

Дана теза потребує деяких уточнень. У юридичному розумінні зміст формули
“влада-підпорядкування” означає, Що одна сторона управлінських відносин
юридичне владна, а друга — юридичне підвладна. Таким чином,
владо-відносини не передбачають (і не виключають) організаційної
підпорядкованості між суб’єктами. Вони можуть бути абсолютно незалежними
один від одного. Однак рішення одного з них є обов’язковими для
виконання другим, тобто вирішення усіх питань, що виникають між ними,
здійснюється на засадах одностороннього волевиявлення суб’єкта, воля
якого є похідною від волі держави.

Прикладом таких правовідносин можуть бути відносини між податковою
адміністрацією і будь-якими іншими суб’єктами адміністративного права,
що зобов’язані сплачувати податки.

Аналіз прийомів (способів, засобів) впливу, які містить у собі
адміністративно-правовий метод регулювання, показує, що їх зміст
складається з трьох компонентів: приписів, заборон, дозволів.

Приписи — покладення прямого юридичного зобов’язання чинити ті чи інші
дії в умовах, які передбачені нормою.

Так, п. 11 Положення про обласну, Київську, Севастопольську міські
державні адміністрації містить таку норму:

у разі відсутності голови державної адміністрації його обов’язки виконує
перший заступник голови державної адміністрації, а у разі відсутності
останнього — один із заступників голови.

Стаття 9 Закону “Про надзвичайний стан” приписує:

при оголошенні через засоби масової інформації Указу Президента України
про введення надзвичайного стану народні депутати України зобов’язані
прибути на засідання Верховної Ради України без спеціального виклику і в
найкоротший строк. Органи державної влади зобов’язані сприяти негайному
прибуттю народних депутатів на засідання Верховної Ради України.

Заборони — це також фактично приписи, але іншого характеру, а саме:
покладення прямих юридичних обов’язків не чинити тих чи інших дій в
умовах, передбачених правовою нормою.

Так, ст. 8 Закону “Про правовий статус іноземців” визначає, що вони не
можуть призначатися на окремі посади або займатися певною трудовою
діяльністю, якщо відповідно до законодавства України призначення на ці
посади або заняття такою діяльністю пов’язане з належністю до
громадянства України.

Дозволи — юридичний дозвіл чинити в умовах, передбачених нормою, ті чи
інші дії, або утриматися від їх вчинення за своїм бажанням.

Так, Загальне положення про міністерство, інший центральний орган
державної виконавчої влади містить дозвіл міністерствам одержувати в
установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади і
самоврядування документи, матеріали, статистичні дані, необхідні для
виконання покладених на нього завдань.

Стаття 22 Закону “Про надзвичайний стан” передбачає, що на період
надзвичайного стану можуть запроваджуватись такі заходи:

1) встановлення особливого режиму в’їзду і виїзду, а також обмеження
свободи пересування по території, де запроваджено надзвичайний стан;

2) обмеження руху транспортних засобів і їх огляд;

3) посилення охорони громадського порядку та об’єктів, що забезпечують
життєдіяльність населення та народного господарства;

4) заборона проведення зборів, мітингів, вуличних походів і
демонстрацій, а також видовищних, спортивних та інших масових заходів;

5) заборона страйків.

Приписи, заборони і дозволи використовуються для регулювання суспільних
відносин не тільки адміністративним і цивільним правом, а й іншими
правовими галузями. Відрізняються вони між собою лише за ступенем або
питомою вагою практичного використання того чи іншого регулятивного
прийому. Дослідження даного питання свідчать, що для одних галузей
найбільш притаманні риси, властиві цивільно-правовому методу, для інших
— адміністративно-правовому. Через це будь-які спроби сконцентрувати
особливі риси, властиві, наприклад, для регулювання виключно земельних,
фінансових, природоохоронних, трудових, митних та інших відносин,
неодмінно вели до визнання наявності одного з двох методів.

Розглядаючи адміністративно-правовий метод регулювання суспільних
відносин, треба звернути увагу ще на одну важливу обставину.
Проаналізовано лише ядро даного метода, найбільш концентрована його
частина, сутність. Проте не можна не помітити, що “межі”, у певному
розумінні, розмиті. На цих “межах” владність і однобічність
адміністративно-правового регулювання проявляється не так ясно і чітко,
як у “центрі”.

Норми адміністративного права справляють регулюючий вплив не тільки за
допомогою приписів. Нерідко вони використовують заборони і дозволи. У
результаті застосування дозвільних засобів виникають, хоч і ненадовго,
управлінські відносини, в яких сторони рівні, тобто відносини,
характерні для цивільно-правового методу регулювання.

На основі адміністративно-правових норм можуть виникати договірні
зв’язки між суб’єктами правовідносин. Вони ведуть до укладення
відповідних угод. Такі угоди одержали назву “адміністративних
договорів”.

Так, в Указі Президента від 9 січня 1996 р. “Про додаткові заходи щодо
матеріального і морального заохоченню працівників вугільної
промисловості” містяться такі норми:

Кабінету Міністрів України за погодженням з об’єднанням галузевих
профспілок:

• визначити умови оплати праці, розміри тарифних ставок, схеми посадових
окладів;

• установити граничні розміри надбавок, доплат, премій і винагород;

• передбачити запровадження додаткових заходів стимулювання сумлінної та
високопродуктивної праці;

• підготувати законопроекти, якими передбачити пільги щодо
оподаткування…

Аналіз цього Указу, який має яскраво виражений адміністративно-правовий
характер, свідчить про те, що Кабінет Міністрів зобов’язаний в
адміністративно-правовому порядку, тобто за допомогою видання
відповідних адміністративно-правових актів, визначити умови оплати
праці, встановити граничні розміри надбавок, доплат, премій, винагород,
підготувати відповідні законопроекти.

Проте перш ніж виконати свою виконавчо-розпорядчу функцію (виконати волю
глави держави шляхом прийняття одностороннього вольового рішення), йому
необхідно всі ці питання погодити з об’єднанням галузевих профспілок.
Іншими словами, Кабінет Міністрів зобов’язаний (саме так приписано
адміністративно-правовою нормою) вступити з об’єднанням профспілок у
договірні відносини.

Отже, виникає договір, який регламентується адміністративно-правовими
нормами: по-перше, основою для його укладення є адміністративло-правова
норма; по-друге, він вступає в силу тільки у тому випадку, якщо буде
прийнято відповідний адміністративно-правовий акт; по-третє, якщо дія
даної угоди буде визнана недоцільною, вона може бути припинена в
адміністративному порядку шляхом видання правового акта, що відміняє
попередній. Тобто, договірні відносини передують виникненню
“стандартних” адміністративно-правових відносин, а потім ніби опиняються
всередині цих адміністративних правовідносин.

Повертаючись до адміністративно-правового методу регулювання
управлінських суспільних відносин, треба зупинитися на деяких його
особливостях, що випливають із суті державного управління, як дії
владної і здійснюваної за допомогою системи особливого виду органів —
органів державного управління. Виділимо з них такі:

По-перше, для механізму адміністративно-правового регулювання найбільш
характерними є правові засоби розпорядчого типу, тобто приписи. Своє
пряме вираження вони знаходять у тому, що одній стороні регульованих
відносин надано певний обсяг юридично-владних повноважень відносно
другої сторони. Остання зобов’язана підкоритися приписам, що виходять
від носія розпорядчих прав. Такі повноваження не можуть бути в
розпорядженні обох сторін — інакше вони перетворилися б на рівноправних
суб’єктів.

По-друге, як наслідок першого, адміністративно-правове регулювання
передбачає односторонність волевиявлення одного з учасників відносин. Це
волевиявлення юридичне владне, тому йому належить вирішальне значення.
Волевиявлення однієї сторони не рівнозначне волевиявленню другої.
Пояснюється це перш за все тим, що юридично-владні приписи віднесені до
компетенції відповідних суб’єктів виконавчої влади.

По-третє, в конкретних управлінських відносинах, що регулюються
адміністративним правом, найбільш типовим є такий взаємозв’язок між
керуючими і керованими: або в керуючої сторони є такі юридичне владні
повноваження, яких не має керована сторона (наприклад, громадянин), або
обсяг таких повноважень у керуючої сторони більший, ніж у керованої
(наприклад, у нижчестоящого органу виконавчої влади). Тобто, складається
такий механізм правового регулювання, який не є результатом взаємного
(тобто договірного) волевиявлення керуючих і керованих. Така
особливість, зокрема, свідчить про те, що адміністративно-правове
регулювання виходить з наявності офіційної державної інстанції,
повноважень вирішувати в односторонньому порядку, але відповідно до
вимог законів і адміністративно-правових норм, що виникають у рамках
регульованих управлінських відносин, питання, незалежно від того, за
чиєю ініціативою вони виникають.

По-четверте, владність і односторонність, як найбільш суттєві ознаки
адміністративно-правового регулювання, не виключають використання в
необхідних випадках дозвільних засобів, у результаті яких можуть
виникати управлінські відносини рівності. Але використання дозволів
також приписується адміністративно-правовим нормам (наприклад, у вигляді
відповідних дозволів).

Таким чином, суть методів адміністративно-правового регулювання
суспільних відносин може бути зведена до такого:

а) встановлення певного порядку дій — припис до дій за відповідних умов
і належним чином, передбаченим даною адміністративно-правовою нормою.
Недотримання такого порядку не викликає за собою юридичних наслідків, на
досягнення яких орієнтується норма. Так, Кодексом про адміністративні
правопорушення встановлено, що адміністративні стягнення можуть бути
накладені (мають бути накладені) не пізніше двох місяців з дня
скоєннявчинку. Перевищення цього строку не дозволяє притягувати
винуватця до адміністративної відповідальності;

б) заборона певних дій під страхом застосування відповідних юридичних
засобів впливу (наприклад, дисциплінарної або адміністративної
відповідальності). Так, заборонено направлення скарг громадян на розгляд
тим посадовим особам, чиї дії є предметом скарги; винні посадові особи
несуть за порушення даної заборони дисциплінарну відповідальність;

в) надання можливості вибору одного з варіантів належної поведінки,
передбачених адміністративно-правовою нормою. Як правило, даний метод
розраховано на регулювання поведінки посадових осіб, причому останні не
мають права уникати такого вибору. Це “жорсткий” варіант дозволу, що дає
можливість прояву самостійності при вирішенні, наприклад, питання про
застосування до особи, яка скоїла адміністративне правопорушення, того
чи іншого заходу адміністративного впливу (стягнення), або вивільнення
його від відповідальності;

г) надання можливості діяти (або не діяти) за своїм бажанням, тобто
чинити або не чинити передбачені адміністративно-правовою нормою дії у
визначених нею умовах. Як правило, це має місце при реалізації
суб’єктивних прав. Наприклад, громадянин сам вирішує питання, чи варто
оскаржити дії посадової особи, які він оцінює як протиправні. Це м’якший
варіант дозволу. У зв’язку з цим треба підкреслити, що фактично
дозвільні варіанти керуючого впливу мають усі риси офіційного дозволу на
вчинення певних дій. Дозвільний метод є найбільш перспективним.

Такі основні особливості адміністративно-правового регулювання
управлінських суспільних відносин, які нерідко характеризуються як
владовідносини. За таким визначенням приховане те, що у всіх варіантах
регулюючого впливу адміністративне право виявляє себе владно, незалежно
від конкретної форми вираження владності (припис, заборона або дозвіл).

2.2. Адміністративно-правові норми

Поняття і структура адміністративно-правової норми. Адміністративне
право, як і будь-яка інша галузь права, складається з комплексу
юридичних норм і може бути представлене як ‘їх організована сукупність.
Юридична норма — це правило поведінки, встановлене державою і
обов’язкове для всіх суб’єктів права, яким воно адресоване. За допомогою
юридичних норм регулюються (встановлюються, змінюються, припиняються)
правові відносини, тобто вони виступають регулятивним засобом щодо
предмета тієї чи іншої галузі права. Норми концентрують у собі
державно-владні веління, за невиконання яких передбачене застосування
заходів впливу. Таким чином, головне призначення юридичних норм полягає
в тому, щоб забезпечити детальне, точне і визначене нормативне
регулювання суспільних відносин.

На підставі цих теоретичних положень адміністративно-правовою наукою
сформульовано визначення адміністративно-правової норми.

Адміністративно-правова норма — це обов’язкове правило поведінки, яке
встановлене і охороняється державою, метою якого є регулювання
суспільних відносин, що виникають, змінюються і припиняються у сфері
державного управління.

Наприклад:

• ухилення осіб, які представляють уповноважені трудовим колективом
органи, від участі в переговорах щодо укладення колективного договору
або умисне порушення встановленого законодавством строку початку таких
переговорів тягне за собою накладення штрафу (ст. 41′ КпАП);

• транспортні засоби повинні відповідати вимогам безпеки, охорони праці
та екології, державним стандартам, мати відповідний сертифікат (ст. 10
Закону “Про транспорт”);

• центральним органом державної виконавчої влади в галузі туризму є
Державний комітет України по туризму, повноваження якого визначаються п.
1 ст. 4 Закону “Протуризм” та положенням, що затверджується Кабінетом
Міністрів України;

• працівники міліції мають право застосовувати наручники, гумові кийки,
засоби зв’язування, сльозоточиві речовини, світлозвукові пристрої
відволікаючої дії, пристрої для відкриття приміщень і примусової зупинки
транспорту, водомети, бронемашини та інші спеціальні і транспортні
засоби, а також використовувати службових собак (п. 1 ст. 4 Закону “Про
міліцію”).

Норми цієї галузі права конкретизують управлінську волю держави,
перетворюють її на обов’язкове правило поведінки для керованих
суб’єктів. Вони несуть на собі відбиток суспільних відносин, що
становлять предмет галузі, тобто відносин, які складаються у сфері
державного управління у зв’язку з виконанням відповідними державними
структурами виконавчо-розпорядчих функцій. Відповідно проявляються і
певні особливості, характерні для адміністративно-правових норм.

По-перше, в них закріплюються відносини по керуванню, державному
контролю і нагляду, а також внутріш-ньоорганізаційній діяльності.

По-друге, метод впливу адміністративно-правових норм є імперативним,
вольовим, державно-владним. Одна із сторін у відносинах, що регулюються
даними нормами, завжди представляє державу, а відповідальність за їх
недодержання настає перед державою.

По-третє, виконання приписів адміністративно-правової норми гарантується
державою за допомогою засобів:

а) організаційних, до яких належать видання норм, створення умов для їх
застосування, матеріально-технічне забезпечення тощо; б)
роз’яснювальних, до яких належать доведення змісту норми до адресата,
підкреслення її значущості та неминучості відповідальності тощо; в)
стимулюючих, до яких належить застосування різного роду заохочувальних
заходів до тих, хто точно виконує приписи норм; г) примусових, до яких
належить притягнення до відповідальності перед державою.

По-четверте, кожна адміністративно-правова норма є органічною частиною
всієї галузевої системи і поза цією системою діяти не може. Так, норми,
що містяться в ст. 173 КлАП України, якими встановлюється
відповідальність за дрібне хуліганство, чинні тільки разом з нормами ст.
12, згідно з якими до адміністративної відповідальності належать особи,
які досягли до моменту скоєння правопорушення Іб-річного віку, статей
221 і 222, що визначають підвідомчість таких справ, ст. 254, що
зобов’язує складати протокол про адміністративне правопорушення, і ст.
255, що визначає осіб, які мають право складати протокол про таке
правопорушення та ін.

Провідною соціальною метою адміністративно-правових норм є організація
управлінських відносин. Поряд з нею є конкретні або локальні цілі, це
зокрема такі:

• інформаційні — досягненням яких забезпечується необхідний зв’язок
суб’єкта і об’єкта управління. Норма ніби “говорить”, що потрібно від
учасників управлінських відносин і тим самим інформує їх про належну і
можливу поведінку;

• охоронні — спрямовані на забезпечення законності і дисципліни в
державному управлінні. Через їх реалізацію забезпечується чіткість
роботи виконавчо-розпорядчих органів, охорона суспільних відносин,
честі, гідності, свобод громадян;

• заохочувальні — забезпечується творча активність учасників
адміністративно-правових відносин, розвиток їх ініціативи і
самостійності у розв’язанні завдань державного управління;

• соціально-моральні — забезпечується формування у громадян, державних
службовців, службовців органів місцевого самоврядування відповідної
правосвідомості та ставлення до праці, громадського порядку, громадської
безпеки, правил співіснування.

Реалізація цільових установлень досягається за допомогою виконання
нормами адміністративного права певних функцій (лат. піпкііо —
виконання). Функціями адміністративно-правових норм є:

• забезпечення ефективної діяльності органів державного управління;

• забезпечення честі, гідності, прав, свобод і здоров’я особи;

• охорона системи суспільних відносин матеріальної і

Нематеріальної сфер;

• виховна;

• взаємодії з нормами інших галузей права;

• взаємодії з неправовими соціальними нормами (мораль, звичаї,
корпоративні норми).

Цілі норм та їхні функції тісно між собою пов’язані. Кожна ціль породжує
відокремлену функцію системи адміністративно-правових норм, у той же час
однією функцією можуть забезпечуватися відразу кілька конкретних цілей.
Функції відображають складний механізм життєдіяльності норм у системі
державно-управлінських відносин. Як регулятори даної групи суспільних
відносин адміністративно-правові норми забезпечують функціонування
системи державного управління як у цілому, так і окремих її ланок;
визначають той чи інший варіант належної поведінки усіх осіб та
організацій; забезпечують і підтримують режим законності і державної
дисципліни у суспільних відносинах, що виникають у процесі
державно-управлінської діяльності.

Адміністративно-правова норма як юридичне правило поведінки завжди
передбачає, що існують умови для її застосування, ті суспільні
відносини, на які вона покликана впливати і які, у свою чергу,
породжують конкретні правові правовідносини між суб’єктами
адміністративного права. Адміністративно-правова норма визначає також
права і обов’язки учасників відносин, що регулюються нею, передбачає
наслідки, які настають у результаті невиконання або неналежного
виконання приписів норми. Такою складністю і багатофункціональністю
пояснюється наявність у норм адміністративного права певної структури.

Структура адміністративно-правової норми — це її внутрішня будова,
визначений порядок взаємозв’язку, вза-ємообумовленості і
взаємозалежності складових частин норми.

Структура адміністративно-правової норми, як правило, традиційна і
складається з трьох компонентів: гіпотези, диспозиції і санкції. Разом з
тим, норми адміністративного права можуть містити разом із санкцією і
заохочення.

Гіпотеза вказує на фактичні умови, за наявності яких слід керуватися
даною нормою. Вона може бути абсолютно визначеною (д осягши 16 років,
громадянин зобов’язаний одержати паспорт) або відносно визначеною, тобто
містити елементи адміністративного розсуду (містити вказівки на
можливість її застосування за розсудом правозас-тосовника). Такі
гіпотези, як правило, містять формулювання: може бути, у разі
необхідності, за доцільністю, у певних випадках тощо
(військовозобов’язаний, який без поважних причин не з’явився за викликом
військкомату, може бути притягнутий до адміністративної
відповідальності; у необхідних випадках працівник міліції може
перевірити документи, організувати медичний огляд водіїв транспортних
засобів; батьки неповнолітніх правопорушників, які без поважних причин
не з’явилися за викликом у міліцію, можуть бути піддані примусовому
приводу).

Диспозиція — це саме правило поведінки, яке сформульовано у вигляді
приписів, заборон, дозволень (16-річно-му громадянину необхідно
здійснити низку дій, щоб одержати паспорт; призовник зобов’язаний
особисто з’явитися до військкомату).

У нормах адміністративної відповідальності диспозиція часто формулюється
у вигляді вказівок або опису діяння, яке тягне за собою накладення
стягнення. З караності. діяння випливає висновок, що воно забороняється.
Наприклад:

• пошкодження внутрішнього обладнання пасажирських вагонів, скла
локомотивів і вагонів — тягне за собою накладення штрафу;

• невиконання особами, які перебувають на повітряному судні,
розпоряджень командира судна — тягне за собою попередження або
накладення штрафу;

• порушення правил фотографування, кінозйомки » користування засобами
радіозв’язку з борту повітряного судна — тягне за собою попередження або
накладення штрафу.

Санкція вказує на вплив, який застосовується державою у випадку
порушення тих чи інших правил, передбачених нормою, тобто це конкретний
захід дисциплінарного або

адміністративного примусу. Наприклад:

• порушення санітарно-гігієнічних правил і норм — тягне за собою
накладення штрафу;

• жорстоке поводження з тваринами, що спричинило їх загибель або
каліцтво, а так само мучення тварин — тягнуть за собою попередження або
накладення штрафу.

Треба зазначити, що не всі норми містять санкцію. Так, норми, що
регулюють управлінську діяльність, виходять з того, що взаємовідносини
між вищестоящими, нижчес-тоящими адміністративно-управлінськими
працівниками будуються на засадах дисциплінарної влади. Санкції у даному
випадку містяться у нормах загального характеру, що належать інституту
державної служби. Наприклад:

• за анонімними повідомленнями, заявами та скаргами службове
розслідування не проводиться;

• неповнолітніх тримають у школах і професійних училищах соціальної
реабілітації у межах встановленого судом терміну, але не більше трьох
років;

• службові особи митних органів зобов’язані не допускати порушень
трудової дисципліни, а також вчинків, несумісних зі статусом працівника
митної служби, виявляти пильність, зберігати державну, службову та
комерційну таємниці.

Вище вже зазначалося, що адміністративно-правові норми можуть містити і
такий елемент, як заохочення. Питання про заохочення як складовий
елемент юридичної норми в теорії права майже не розглядається, на жаль
не досліджується воно і в літературі, присвяченій проблемам
адміністративного права. У той же час вченими-адмініст-ративістами
приділяється достатня увага заохоченню як одній з форм переконання.

Заохочення як елемент правової норми — це публічне визнання заслуг
юридичної і фізичної особи у виконанні адміністративно-правових або
громадських обов’язків. Такі заслуги формулюються (перелічуються), як
правило, в диспозиції норми. Підставою для заохочення є визначені нормою
права на дії (поведінку), що стимулюються державою. Наприклад,
“Положення про дисципліну працівників залізничного транспорту” містить
таку норму: “за зразкове виконання службових обов’язків та
ініціативність у роботі для працівників залізничного транспорту
встановлюються такі види заохочення: оголошення подяки; преміювання;

нагородження цінним подарунком; нагородження почесною грамотою;
присвоєння звання кращого працівника за фахом; нагородження нагрудним
знаком; нагородження нагрудним значком “Почесному залізничнику”.

Види адміністративно-правових норм. У зв’язку з тим, що
адміністративно-правові норми різняться за своєю регулюючою
спрямованістю, своїм юридичним змістом, їх класифікують за видами.

Найпоширенішими є наведені нижче класифікації.

1. За спрямованістю змісту:

а) такі, що закріплюють порядок утворення і правовий стан суб’єктів.
Наприклад:

• Державну адміністрацію утворює Президент України;

• Державну митну службу України створює Президент України. Положення про
Державну митну службу України затверджує Президент України;

• територіальні митні управління створюються Кабінетом Міністрів
України. Створення, реорганізація і ліквідація митниць та інших митних
установ здійснюється Державною митною службою України за погодженням з
Міністерством фінансів України;

• Державне патентне відомство України Державного комітету України з
питань науки та інтелектуальної власності (Держпатент України) здійснює
функції центрального органу державної виконавчої влади в сфері правової
охорони промислової власності;

• Державний комітет рибного господарства України є центральним органом
державної виконавчої влади, підвідомчим Кабінету Міністрів України, і
входить до складу агропромислового комплексу України;

• Державний комітет України по туризму (Держкомту-ризм) є центральним
органом державної виконавчої влади, підвідомчим Кабінету Міністрів
України;

6) такі, що визначають форми і методи управлінської діяльності,
наприклад:

• головними завданнями Держпатенту України є: розробка ефективних форм і
методів державного регулювання відносин у сфері охорони промислової
власності; забезпечення фізичних та юридичних осіб інформацією про

об’єкти промислової власності;

• Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах
захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи відповідно до
покладених на нього завдань: установлює форми і правила, бере участь у
розробці стандартів щодо регулювання використання природних ресурсів,
охорони навколишнього природного середовища від забруднення та іншого
шкідливого впливу, забезпечення екологічної безпеки, визначає критерії,
затверджує норми і правила з ядерної та радіаційної безпеки,
транспортування і зберігання ядерних матеріалів і радіоактивних речовин,
поводження з відходами, фізичного захисту ядерних матеріалів,
конструювання та експлуатації обладнання атомних станцій та джерел
іонізуючих випромінювань;

• службові особи митних органів при виконанні покладених на них
обов’язків взаємодіють з представниками органів державної виконавчої
влади, місцевого і регіонального самоврядування, правоохоронних органів,
підприємств, установ та організацій;

в) такі, що встановлюють порядок проходження державної служби, права і
обов’язки державних службовців.

Як відомо, в Україні діє Закон від 16 грудня 1993 р. “Про державну
службу”, яким визначається порядок проходження державної служби в
державних органах та їх апарат’ (розділ IV). Стаття 24, регламентуючи
проходження державної служби, наголошує: “Прийняття на державну службу,
просування по ній службовців, стимулювання їх праці, вирішення інших
питань, пов’язаних із службою, проводиться відповідно до категорії посад
службовців, а також згідно з рангами, які їм присвоюються”.

Цим же Законом визначаються правові обов’язки державних службовців:

• основними обов’язками державних службовців є: додержання Конституції
України та інших актів законодавства України; забезпечення ефективної
роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх
компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина;
безпосереднє виконання покладених на них службових обов’язків, своєчасне
і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб,
розпоряджень і вказівок своїх керівників;

• основні права державних службовців такі: користуватися правами і
свободами, які гарантуються громадянам України Конституцією і законами
України; брати участь у розгляді питань і прийнятті в межах своїх
повноважень рішень; одержувати від державних органів, підприємств,
установ і організацій, органів місцевого та регіонального самоврядування
необхідну інформацію з питань, що належать до їх компетенції.

Закон також вказує, що конкретні обов’язки та права державних службовців
визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і
відображаються у посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються
керівниками відповідних державних органів у межах закону та їх
компетенції;

г) такі, що визначають способи і порядок забезпечення законності в
державному управлінні, наприклад:

• Держмитслужба контролює відповідно до законодавства України проведення
митними органами дізнання у справах про контрабанду та здійснення ними
провадження у справах про порушення митних правил;

• Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах
захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи України
здійснює державний контроль:

за додержанням вимог законодавства з питань охорони навколишнього
природного середовища, ядерної та радіаційної безпеки; за використанням
і охороною земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного
повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського
середовища і природних ресурсів територіальних вод, континентального
шельфу і виключної (морської) економічної зони України, природних
територій та об’єктів природно-заповідного фонду України; додержанням
норм і правил екологічної, ядерної і радіаційної безпеки об’єктів
ядерної енергії; додержанням правил зберігання, транспортування,
застосування та поховання токсичних радіоактивних та інших особливо
небезпечних речовин і матеріалів, засобів захисту рослин і мінеральних
добрив, промислових і побутових відходів;

д) такі, що регулюють управління окремими галузями
(соціально-культурною, адміністративно-політичною тощо}, державними
функціями і територіями, наприклад:

• Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах
захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи України
відповідно до покладених на нього завдань: здійснює комплексне
управління та регулювання в галузі охорони навколишнього природного
середовища, раціонального використання і відтворення природних ресурсів,
забезпечення регулювання екологічної, ядерної та радіаційної безпеки;

• обласна, Київська, Севастопольська міська державна адміністрація (далі
— державна адміністрація) є органом державної виконавчої влади
відповідно в області, містах Києві, Севастополі;

е) норми, що встановлюють права і обов’язки громадян у сфері виконавчої
і розпорядчої діяльності держави, у тому числі адміністративну
відповідальність за порушення громадянами своїх обов’язків. Це право на
об’єднання в політичні партії і громадські організації, право на
внесення пропозицій щодо поліпшення діяльності органів управління тощо.

2. За адресами або суб’єктами:

• адресовані органам державно-виконавчої влади;

• адресовані іншим державним виконавчо-розпорядчим органам;

• адресовані державним службовцям;

• адресовані державним підприємствам, закладам, організаціям;

• адресовані недержавним об’єднанням, підприємствам, закладам;

• адресовані громадянам.

Наприклад, міністерства та інші центральні органи державної виконавчої
влади, підприємства, установи, організації, господарські об’єднання, а
також громадяни, яким у встановленому порядку надано право виготовляти,
при-дбавати, зберігати, перевозити і використовувати предмети, матеріали
і речовини, відкривати підприємства, майстерні та лабораторії, на які
поширюється дозвільна система, повинні забезпечити їх належну охорону і
правильне використання у господарській діяльності.

3. За формою припису: зобов’язуючі (приписні) — ці норми зобов’язують
здійснювати певні дії при виникненні передбачених ними умов. Наприклад,
під час прийому на роботу організація зобов’язана видати наказ; у разі
одержання скарги громадянина орган управління зобов’язаний розглянути її
в певний термін; для здійснення певних видів діяльності підприємства
зобов’язані одержати ліцензію; підприємства, заклади, організації
зобов’язані подавати податковим органам звіти за встановленою формою
тощо;

заборонні — ці норми забороняють вчинення тих чи інших дій в умовах, які
нею визначені. Заборони можуть мати або загальний, або спеціальний
характер, Неприклад, заборона вчиняти дії, що підпадають під ознаки
адміністративного правопорушення, є загальною, а заборона міліції
застосовувати спеціальні засоби щодо неповнолітніх — спеціальною;

повноважні (дозвільні, диспозитивні) — ці норми уповноважують адресата
(або дозволяють йому) діяти в рамках вимог норми за своїм розсудом,
проте, підкоряючись правовому режиму, який нею встановлено. Фактично ці
норми надають адресату вибір: або чинити певні дії, або не чинити їх.
Конкретний юридичний зміст цих норм залежить від особливостей їх
адресата.

Так, громадянину надається можливість самостійно вирішувати питання
реалізації свого права на скаргу. Він може, на свій розсуд, подати або
не подати скаргу на неправомірні дії посадових осіб.

Аналогічним чином такі норми регулюють компетенцію підприємств, надаючи
можливість вибирати той чи інший вид діяльності. Однак, якщо вибір
зроблено, то підприємство повинно функціонувати у певному правому
режимі. Так, адміністративно-правовою нормою передбачається, що
виробництво алкогольних напоїв здійснюється суб’єктами підприємницької
діяльності незалежно від форм власності за наявності спеціального
дозволу

(ліцензії).

Якщо адресатом є виконавчі органи, то ситуація, не змінюючись за суттю,
набуває особливого юридичного забарвлення. У виконавчого органу немає
свободи розсуду, характерної для громадянина, тобто відсутня свобода
вибору варіанта поведінки. Його поставлено у значно жорсткіші рамки, на
нього покладено певні обов’язки, для реалізації яких надано певні
повноваження; використання цих повноважень у конкретній ситуації
одночасно є юридичним обов’язком, ухилитися від виконання якого він не
має права. Так, орган, що порушує питання про адміністративне
правопорушення, зобов’язаний визначити правопорушнику міру стягнення, як
це передбачено адміністративно-правовою нормою даного типу. Проте вибір
конкретної міри стягнення (штраф, попередження тощо) здійснюється цим
органом на свій розсуд. Такий розсуд зветься адміністративним.

Під адміністративним розсудом розуміють прояв ініціативи з боку
виконавчого органу при виборі засобів реалізації своєї компетенції у
межах умов, передбачених нормою:

стимулюючі (заохочувальні) — це норми, що забезпечують за допомогою
засобів матеріального або морального впливу належну поведінку учасників
управлінських відносин, встановлюють різні пільги (наприклад, у сфері
оподаткування). Так, постановою Кабінету Міністрів України встановлена
така стимулююча норма: не застосовувати до підприємств з іноземними
інвестиціями фінансових санкцій за несплату податку на додану вартість у
період з 18 лютого до 19 червня 1995 року;

рекомендаційні — особливість правової природи цих норм у тому, що
рекомендації, саме вони містяться у таких нормах, як правило, не мають
юридично-обов’язкового характеру. Такого роду норми не містять у собі
прямо виражених приписів, а дають можливість пошуку найбільш доцільних
варіантів розв’язання завдань, що виникають. Наприклад: рекомендувати
сільськогосподарським виробникам насіння буряку і цукровим заводам у
1996 р. веден-ня зустрічної торгівлі за оптово-відпускними цінами у
межах таких норм … (постанова Кабінету Міністрів).

4. За галузевою належністю:

матеріальні — характеризуються тим, що юридичне закріплюють комплекс
обов’язків і прав, а також відповідальність учасників управлінських
відносин, тобто фактично їх адміністративно-правовий статус. У них
знаходить вияв той правовий режим, у рамках якого повинна функціонувати
система державного управління. Такі норми нерідко називають статичними;

процесуальні — регламентують динаміку державного управління і пов’язаних
з ними управлінських відносин. Ними визначається порядок прийому,
розгляду, вирішення скарг і заяв, порядок провадження у справах про
адміністративні правопорушення тощо. їх призначення — визначати порядок
реалізації юридичних обов’язків і прав, встановлених матеріальними
нормами.

5. За межею дії:

у просторі — дія норм у просторі передбачає територію, на яку
поширюється їх юридична сила. У деяких випадках адміністративно-правові
норми можуть бути міжтериторі-альними, приміром, відомчі норми органів
управління транспортом; територією дії норм можуть бути окремі
економічні зони. Наприклад, підтримати ініціативу Кабінету Міністрів
України і створити в порядку експерименту строком на п’ять років
Північнокримську експериментальну економічну зону “Сиваш” в
адміністративних межах міст Красноперекопськ, Армянськ та
Красноперекоп-ського району Автономної Республіки Крим.

Можливий “вихід” таких норм за межі державного кордону, коли вони
регламентують діяльність українських організацій і громадян за кордоном;

у часі: дія адміністративно-правових норм у часі може обмежуватися
будь-якими термінами (строкові норми) або не обмежуватися (безстрокові
норми).

Прикладами строкових норм є: норми, що містяться в документах, які
регламентують питання постачання продукції державі, розміщення державних
замовлень, формування державних контрактів. Як правило, вони діють
протягом календарного року; Північнокримська експериментальна економічна
зона “Сиваш” утворена терміном на 5 років.

6. За ступенем загальності:

загальні — мають загальне значення, наприклад: документами, які
підтверджують громадянство України, є паспорт громадянина України, а для
осіб до 16 років — свідоцтво про народження;

міжгалузеві — регулюють яку-небудь одну функцію в усіх галузях (норми
міжгалузевого управління), наприклад, контроль за додержанням
антимонопольного законодавства у процесі приватизації здійснюється
Антимонополь-

ним комітетом України;

галузеві — регулюють відносини у межах однієї галузі. Здебільшого це
норми галузевих міністерств та відомств. Такий саме характер мають
норми, що містяться у законах, відповідних документах Президента
України, Кабінету Міністрів України, якщо їх вплив не виходить за межі
конкретної галузі. Наприклад: колективне сільськогосподарське
підприємство (далі — підприємство) є добровільним об’єднанням громадян у
самостійне підприємство Для спільного виробництва сільськогосподарської
продукції і товарів і діє на засадах підприємництва та самоврядування;

місцеві — норми місцевих органів державної виконавчої влади, а також
місцевого самоврядування.

7. За повнотою викладених велінь:

визначені; бланкетні (відсильні), наприклад, посадові особи міліції
мають право у випадках, передбачених Кодексом України про
адміністративні правопорушення, накладати адміністративні стягнення або
передавати матеріали про адміністративні правопорушення на розгляд інших
державних органів, товариських судів, громадсьюдх^б’єднань або трудових
колективів.

8. За юридичною силою:

викладені в законах;

викладені в указах;

викладені в постановах;

викладені в рішеннях;

викладені в наказах тощо.

Реалізація адміністративно-правових норм. Встановлені
адміністративно-правові норми виконують свої функції тільки у тому разі,
якщо вони реалізуються. Реалізація норм означає практичне використання
правил поведінки, що містяться в них, з метою регулювання управлінських
відносин, тобто втілення у життя волевиявлення, яке вони містять.

Відомо кілька підходів до питання про реально існуючу кількість способів
реалізації адміністративно-правових норм. Найчастіше виділяють чотири
способи: виконання, використання, додержання, застосування. Рідше
виділяють тільки два способи: застосування і виконання, а використання і
додержання розглядаються як форми виконання. Однак практика показує, що
перший варіант краще відображає її потреби, та й у теоретичному
розумінні переконливіший.

Виконання — це активна поведінка суб’єкта адміністративних правовідносин
щодо виконання юридичних обов’язків. До даного варіанта реалізації
адміністративно-правових норм належать такі дії, як сплата податків,
подання звітів, здійснення реєстрації, одержання паспорта тощо.

Використання — це активна поведінка суб’єкта адміністративних
правовідносин щодо здійснення наданих йому юридичних прав (можливостей).
Діями щодо використання адміністративно-правових норм є: подання скарги,
заява про відпустку, використання наданих державою пільг тощо.

Додержання — це пасивна поведінка суб’єкта адміністративних
правовідносин, який не допускає порушень адміністративно-правових
заборон.

Застосування — це діяльність державних виконавчо-розпорядчих органів з
вирішення управлінських справ і видання індивідуальних юридичних актів,
що грунтуються на вимогах матеріальних або процесуальних норм.

У юридичній літературі неодноразово зазначалося, що неправильне
застосування норм кримінального, кримінально-процесуального, цивільного
та інших галузей права завдає суспільству значної шкоди. На жаль, про
наслідки неправильного застосування норм адміністративного права
згадується значно рідше. Неправильне їх застосування завдає шкоди не
менше, а інколи навіть і більше.

Неправильне тлумачення норм адміністративного права, необ’єктивна оцінка
фактичних обставин справи, до яких застосовується норма, видання
незаконного, необгрунтованого, недоцільного акта реалізації норми завдає
шкоди не тільки окремій особі, а й колективам людей, суспільству в
цілому. Це пояснюється особливою значущістю управлінських відносин, що
регулюються адміністративно-правовими нормами. Вони торкаються інтересів
громадян, організацій, закладів, підприємств, цілих галузей і сфер
управління, а різні реорганізації управлінських структур коштують
платникам податків великих сум. На жаль, великі й малі реорганізації
державно-управлінських структур в Україні перетворилися на безперервний
процес (чого коштують тільки зміни у системі місцевих органів державної
виконавчої влади). Сюди ж треба віднести прийняття слабо продуманих
нормативних актів, найбільш характерним з яких став декрет Кабінету
Міністрів “Про довірчі товариства” від 17 березня 1993 р (сумно-відомі
“трасти”).

Усе це свідчить про те, наскільки важливо додержуватися основних вимог
щодо застосування адміністративно-правових норм.

До таких вимог належать законність, обгрунтованість, доцільність.

Законність застосування норм полягає в тому, що компетентні органи і
посадові особи в процесі вирішення управлінської справи зобов’язані
застосовувати норму тільки в межах своїх повноважень і відповідно до її
змісту. Порушення цих правил може призвести до шкідливих наслідків.

Разом з тим, на практиці відомі випадки, коли формальне додержання
нормативних приписів, без всебічної оцінки обставин справи, дискредитує
державні органи та їх діяльність. Законність вимагає суворо
додержуватися встановленого процесуального порядку застосування норм. Це
не пуста формальність, а необхідність, адже правильно зрозумілі й
виконані умови застосування норми — гарантія охорони інтересів громадян,
органів управління, підприємств, організацій.

Законність — це не тільки право, а й обов’язок органів управління та їх
посадових осіб застосовувати адміністративно-правові норми.
Незастосування норми, у випадках, коли це приписується законом, означає
порушення законності.

Обгрунтованість — ця вимога звернена до фактичних основ застосування
адміністративно-правової норми. Предментом зацікавлення суб’єкта
застосування норми повинні бути не тільки факти (події, дії, обставини),
для регулювання яких застосовується норма, а й уся інформація про них,
про саме явище, зовнішні умови, в яких воно перебуває.

Вимога обгрунтованості зобов’язує суб’єкта правозас-тосування вирішувати
справу після всебічної перевірки фактів. Сумнівні і неперевірені
обставини не можуть бути

покладені в основу рішення у справі, не повинні братися до уваги.

Вимога обгрунтованості тісно пов’язана із законністю.

Цей зв’язок полягає в тому, що повне і всебічне дослідження обставин
справи є неодмінною умовою законності.

Доцільність. Суб’єкт застосування адміністративно-правової норми,
з’ясувавши її зміст і розібравшись у фактичних обставинах справи,
зобов’язаний прийняти найбільш доцільне рішення. Доцільність
застосування норми — це оптимальний шлях досягнення мети, передбаченої
нормою. Таким чином, йдеться про доцільність у рамках законності.

Доцільність органічно пов’язана із законністю і обгрунтованістю, однак,
співпадає з ними не завжди. Тобто доцільність може виступати як
самостійна категорія, мати самостійне значення, відігравати у
правозастосуванні самостійну роль.

Про це свідчить та обставина, що в управлінській практиці нерідко
трапляються випадки відміни законних актів управління внаслідок їх
недоцільності. Як приклад можна розглядати рішення про відміну окремих
нормативних актів, що регулюють правовідносини у певній сфері, у зв’язку
з прийняттям нормативного документа, який сприяє комплексному і
системному здійсненню цього процесу.

Так, постановою Кабінету Міністрів України № 56 від 12 січня 1996 р. у
зв’язку з прийняттям Водного кодексу група нормативних актів визнана
такими, що втратили силу.

Аналіз законності, обгрунтованості і доцільності як найважливіших вимог,
які мають дотримуватися в процесі застосування адміністративно-правових
норм, свідчить, що вони, з одного боку, знаходяться у нерозривній
єдності, а з другого — кожна з них має самостійне значення.

Процес реалізації адміністративно-правових норм нині далекий від
ідеального. Такий його стан є характерним наслідком кризової ситуації у
державі. В механізмі адміністративно-правового регулювання ця ситуація
проявляється у недієздатності багатьох адміністративно-правових норм,
великій кількості правопорушень адміністративного і дисциплінарного
характеру, в управлінській “суверенізації”, Що призводить до практичного
ігнорування багатьох норм У регіонах і на місцях.

2.3. Адміністративно-правові відносини

Поняття адміністративно-правових відносин. Адміністративно-правові
відносини — це результат впливу адміністративно-правових норм на
поведінку суб’єктів сфери державного управління, внаслідок якого між
ними виникають сталі правові зв’язки державно-владного характеру.

Таким чином, адміністративно-правова норма містить абстрактну
конструкцію адміністративно-правового відношення. Сутність такої
конструкції полягає в тому, що норма від імені держави визначає належну
поведінку кожного із своїх адресатів. Одних вона наділяє правом
володарювати, інших — обов’язком виконувати волю володарюючого суб’єкта.
Вона встановлює обов’язкові правила, за якими відбувається
“спілкування”. Ці правила формулюються у вигляді взаємних прав і
обов’язків.

З моменту вступу такої норми в силу відносини між сторонами будуються у
рамках її приписів. Якщо до моменту прийняття норми (набрання нормою
сили) управлінських зв’язків між ними не існувало, то вони формуються.
Якщо ж такі зв’язки існували, то вони, по-перше, упорядковуються, як
того вимагає норма, по-друге, набувають характеру юридичних зв’язків або
правових відносин. Оскільки йдеться про адміністративно-правові норми,
то ці юридичні зв’язки будуть адміністративно-правовими відносинами.

Адміністративно-правові відносини завжди мають державно-владний
характер, тобто один із суб’єктів завжди наділений державою владними
повноваженнями щодо інших учасників адміністративно-правових відносин. У
даному розумінні не є винятком і так звані “горизонтальні”
адміністративно-правові відносини.

Виникнення адміністративно-правових відносин — це, по суті,
об’єктивізація загальної управлінської волі держави в реальній поведінці
конкретних суб’єктів. Даний процес складається з трьох послідовно
здійснюваних етапів.

По-перше, визначається необхідність (доцільність) і можливість
встановлення конкретного адміністративно-правового відношення. По-друге,
створюється відповідна юридична конструкція, своєрідний абстрактний
макет (склад) адміністративного правовідношення. Закріплюється певна
абстракція в адміністративно-правових нормах. Наприклад, норми Закону
України від 26 червня 1992 р. “Про надзвичайний стан” містять достатню
кількість абстракцій, які можуть сформувати правовідносини тільки за
певних обставин (введення надзвичайного стану). По-третє це реалізація
норм і, як наслідок, виникнення сталих, державно-владних правових
зв’язків між адресатами норм, тобто адміністративно-правових відносин.

Виникають (змінюються і припиняються) адміністративні правовідносини за
настання конкретних життєвих обставин, які прийнято називати юридичними
фактами. Вони кваліфікуються як юридичні, оскільки передбачені в
адміністративно-правових нормах (прямо — у гіпотезі, опосередковано — в
диспозиції або санкції).

Як тільки в житті з’являються факти, вказані в гіпотезі норми, остання
починає діяти, внаслідок чого її адресати в одних випадках мають
можливість для реалізації своїх прав і обов’язків, в інших — набувають
суб’єктивних прав і обов’язків (права і обов’язки передбачаються
диспозицією норми).

Наприклад, Закон України “Про захист прав споживачів” містить норму,
згідно з якою Державний комітет України у справах захисту прав
споживачів і його органи мають право забороняти господарюючим суб’єктам
реалізацію споживачам товарів, які завезені на територію України без
документів, що підтверджують їх належну якість. Тут юридичним фактом
буде факт завезення на територію України споживчих товарів без
відповідних документів. У разі його виникнення органи державного
управління реалізують своє право на заборону продажу таких товарів.

Закон України “Про дорожній рух” від 10 листопада 1994 р. містить норму,
згідно з якою кожен громадянин, Що не має медичних протипоказань, може в
установленому порядку отримати право на керування мототранспорт-ними
засобами і мотоколясками — за досягнення 16 років;

автомобілями усіх видів і категорій (за винятком автобусів і вантажних
автомобілів, обладнаних для перевезення більш як 8 пасажирів ) — з 18
років; автобусами і вантажними автомобілями, обладнаними для перевезення
більш як 8 пасажирів — з 19 років. У даному разі юридичним фактом буде
досягнення відповідного віку. З настанням юридичного факту громадянин
набуває суб’єктивного права, якого раніше не було.

Диспозиція зобов’язуючої або уповноважуючої адміністративно-правової
норми приписує, якою може і повинна бути поведінка активної сторони. Дії
осіб, здійснювані відповідно до приписів диспозиції норми, тобто дії, що
являють собою реалізацію прав і обов’язків, є юридичними фактами. Отже,
фіксуючи права і обов’язки, диспозиція опосередковано вказує на юридичні
факти.

Так, відповідно до Загальних правил прикордонного режиму (додаток до
постанови Кабінету Міністрів України від 12 травня 1994 р., № 304),
громадяни, які в’їжджають у прикордонну смугу, повинні мати при собі
документи, які посвідчують їх особу і підтверджують необхідність в’їзду,
а також пред’являти ці документи на вимогу спеціально уповноважених осіб
Прикордонних військ і органів внутрішніх справ. У даному разі юридичним
актом буде в’їзд громадянина у прикордонну смугу, тобто дії громадянина,
що є реалізацією ним свого суб’єктивного права.

Нерідко норми права пов’язують юридичні наслідки не тільки з наявністю
тієї чи іншої обставини, але й з її відсутністю. Так, одержання права на
управління транспортними засобами обумовлене не тільки настанням
відповідного віку, але й відсутністю медичних протипоказань (фізичних
вад і захворювань). Сюди ж належать факти невиконання зобов’язань. Так,
невиконання громадянином обов’язку перереєстрації вогнепальної
гладкоствольної мисливської зброї є юридичним фактом і тягне
адміністративну відповідальність за ст. 192 КпАП України; невиконання
батьками або особами, що їх замінюють, обов’язків щодо виховання дітей
тягне адміністративну відповідальність за ст. 184 КпАП.

Дуже часто для виникнення правовідносин потрібна сукупність двох або
кількох юридичних фактів, наявність яких необхідна для настання
юридичних наслідків. Наприклад, для одержання права на управління
транспортним засобом необхідна наявність таких юридичних фактів:

настання відповідного віку; відсутність медичних протипоказань;
підготовка у відповідному навчальному закладі (або самопідготовка за
відповідною програмою); одержання відповідного посвідчення.

Юридичні факти можна класифікувати за різними критеріями.

1. За наслідками, що настали, юридичні факти поділяються на: а)
правоутворюючі; б) правозмінюючі; в) право-припиняючі.

Правоутворюючі факти викликають виникнення правовідносин, наприклад,
вчинення адміністративних правопорушень.

Правозмінюючі факти змінюють існуючі правовідносини. Так, визнання за
правопорушником неможливості сплатити штраф може призвести до винесення
постанови про накладення штрафу судовим виконавцем шляхом звернення
стягнення на особисте майно правопорушника (ст. 308 КпАП). Такий
юридичний факт (винесення постанови) змінює зміст адміністративних
правовідносин між сторонами, хоча правовідносини зберігаються.

Правоприпиняючі факти зумовлюють припинення правовідносин. Такими є дії
особи щодо здійснення суб’єктивного права або виконання юридичного
зобов’язання. Наприклад, сплата правопорушником штрафу (виконання
постанови про накладення стягнення) припиняє адміністративно-деліктні
відносини, які виникли у зв’язку із здійсненням правопорушення.

2. Залежно від наявності або відсутності зв’язку факту з волею суб’єкта
їх поділяють на дії та події.

Дії є результатом активного волевиявлення суб’єкта і поділяються на дії
правомірні і неправомірні.

Правомірні дії завжди відповідають вимогам адміністративно-правових
норм. Прикладом таких правомірних дій, які розцінюються нормами як
юридичні факти, є: подання громадянином скарги; звернення підприємства,
що створюється, за реєстрацією; подання проекту на експертизу тощо.
Важливим видом правомірних дій є індивідуальні правові акти органів
державного управління, тобто акти, що належать до конкретного адресата і
справи. Прямий наслідок прийняття таких актів — виникнення, зміна або
припинення адміністративно-правових відносин. Так, наказ про призначення
на посаду тягне за собою виникнення державно-службових відносин, що є
різновидом адміністративно-правових.

Неправомірні дії порушують вимоги адміністративно-правових норм. Для
сфери державного управління найбільш характерним видом неправомірних дій
є різні правопорушення. Вони тягнуть за собою виникнення
адміністративно-деліктних (юрисдикційних) відносин. Юридичним фактом
цієї ж категорії є неправомірна бездіяльність. Приміром, бездіяльність,
наслідком якої стало невиконання законних вимог прокурора, належить до
юридичних фактів, які тягнуть за собою виникнення
адміністративно-деліктних відносин (ст. 1858 КпАП).

Події, тобто явища, що трапляються незалежно від волі людей, також
можуть у деяких випадках виступати юридичними фактами, (наприклад,
стихійне лихо, смерть тощо).

Адміністративно-правові відносини характеризуються такими особливостями:

1. Адміністративно-правові відносини складаються переважно в особливій
сфері суспільного життя — сфері державного управління. Тут треба
підкреслити, що вони виникають у зв’язку із здійсненням органами
державного управління своїх управлінських функцій, тобто у процесі
виконавчо-розпорядчої діяльності.

2. Адміністративні правовідносини виникають у разі обов’язкової участі
відповідного органу державного управління або іншого носія повноважень
державно-владного характеру.

Отже, для цих відносин характерна наявність обов’язкового суб’єкта з
державно-владними повноваженнями, суб’єкта виконавчо-розпорядчої
діяльності. Ця особливість адміністративних правовідносин прямо випливає
з владної природи державного управління.

3. Адміністративні правовідносини можуть виникати за ініціативою
будь-якої із сторін. Проте, згода або бажання другої сторони не є
обов’язковою умовою їх виникнення. Адміністративні правовідносини можуть
виникати всупереч бажанню другої сторони. Дана особливість не випливає з
тих обставин, що одна із сторін наділена владними повноваженнями
(наприклад, міністерство), а друга — може ‘їх не мати (громадянин).

У разі звернення громадянина до міністерства, останнє, незалежно від
свого “бажання”, зобов’язане на таке звернення відреагувати і вирішити
справу громадянина.

Аналогічний вигляд має ситуація і в тому випадку, коли другою стороною є
не громадянин, а нижчестоящий орган управління, підприємство, установа,
організація. Зрозуміло, що органи управління мають право породжувати
адміністративні правовідносини в односторонньому порядку, керуючись
інтересами держави і завданнями, що стоять перед ними. Таким чином,
адміністративно-правові відносини можуть виникати за ініціативою
будь-якої із сторін

без згоди другої.

4. Суперечки, що виникають між сторонами адміністративних правовідносин,
як правило, вирішуються у поза-судовому порядку, тобто шляхом прямого
юридично-владного розпорядження правомочного органу.

5. Якщо учасник адміністративно-правових відносин порушує вимоги норм
адміністративного права, то він відповідальний перед державою в особі
його органу.

Дана особливість зрозуміла, оскільки порушення норм адміністративного
права означає посягання на інтереси держави.

Перелічені особливості адміністративних правовідносин дають змогу
зробити висновок про те, що не будь-які суспільні відносини у сфері
державного управління вхо-•ВДть до кола адміністративно-правових. Такими
відносинами перш за все є такі, що виникають “у зв’язку” і “з приводу”
практичної реалізації завдань і функцій державного управління і
виконавчої влади зокрема.

Види адміністративно-правових відносин. Існує кілька критеріїв
класифікації адміністративних правовідносин.

1. Залежно від виконуваних функцій вони поділяються на:

регулятивні та правоохоронні.

До регулятивних належать ті, що пов’язані з реалізацією позитивних
завдань державного управління. Це організація роботи апарату управління,
керівництво нижчими структурами, задоволення запитів громадян тощо.

Найбільш відомий різновид правоохоронних відносин — відносини
адміністративно-деліктні. До них належать відносини, які є зв’язками з
приводу відповідальності за адміністративні провини. Вони виникають між
правопорушником і правозастосовчим органом (його посадовою особою). Ці
відносини також мають організуюче значення. Воно полягає в тому, що
через вжиття заходів впливу, передбачених адміністративно-правовою
нормою, орган державного управління (тобто держава) прагне юридичними
засобами забезпечити належну (правомірну, правослухня-ну) поведінку
людини.

2 Залежно від адміністративно-правового статусу суб’єктів, що беруть
участь у правовідносинах, виділяють:

між підпорядкованими суб’єктами державного управління, що перебувають на
різному організаційно-правовому рівні, тобто між вищестоящими і
нижчестоящими органами;

між непідпорядкованими суб’єктами однакового організаційно-правового
рівня. Це відносини між двома міністерствами, адміністраціями районів
області тощо. Такі відносини прийнято називати горизонтальними;

між органами державного управління і підпорядкованими їм організаційно
підприємствами, корпораціями, концернами тощо. Це відносини між
адміністрацією і безпосередньо підприємством;

між органами державного управління і підприємствами, установами,
організаціями, які організаційно їм не підпорядковані (організаційно від
них незалежні). Це» приміром, відносини між податковою адміністрацією і
підприємствами;

між органами державного управління і структурами місцевого
самоврядування. Такі відносини складаються, наприклад, між державною
адміністрацією району і виконкомом селищної ради;

між органами державного управління і недержавними підприємствами,
установами, організаціями;

між органами державного управління і об’єднаннями громадськості;

між органами державного управління і громадянами.

3. За складом учасників виділяють:

відносини між главою держави — Президентом України і всією системою
державного управління взагалі та виконавчої влади зокрема;

відносини між вищим органом державної виконавчої влади, яким за
Конституцією України (ст. 113) є Кабінет Міністрів України, і всією
системою державного управління взагалі і виконавчої влади зокрема;

відносини між органами державної виконавчої влади одного ієрархічного
рівня (міністерствами, комітетами, районними державними адміністраціями
тощо);

відносини між органами державної виконавчої влади різного ієрархічного
рівня (обласна державна адміністрація — районна державна адміністрація);

відносини між органами виконавчої влади і органами державного
управління, які статусом органу виконавчої влади не наділені
(міністерство транспорту — відділення залізниці);

відносини між управлінськими структурами держави і органами місцевого
самоврядування (районна державна адміністрація — виконавчий комітет
міської ради);

відносин між органами державного управління і структурами
самоорганізації населення, об’єднаннями громадян, включаючи професійні
спілки, недержавними підприємствами, установами, організаціями;

відносини між органами державного управління і особою (громадянами,
особами без громадянства, іноземцями).

4. Залежно від галузевої належності виділяють:

матеріальні адміністративні правовідносини; процесуальні адміністративні
правовідносини. Матеріальні правовідносини — це відносини пасивного
типу. Вони виражають статичну функцію права. Такі відносини складаються
на основі уповноважуючих і заборонних адміністративно-правових норм,
тобто норм матеріальних. Відносини такого типу, виникши одного разу
можуть тривалий час залишатися “нерухомими”, статичними. Так, відносини
між громадянином, що одержав право на пільги, і органом державного
управління, який надає ці пільги, будуть перебувати у статичному стані
(залишатися матеріальними) доти, поки громадянин не вважатиме за
потрібне реалізувати дане право.

Процесуальні відносини — це відносини активного типу. Вони виражають
динамічну функцію права. Для їх виникнення потрібна процесуальна норма.
Такі відносини постійно перебувають у розвитку, тобто є динамічними. Як
правило, вони складаються у процесі вирішення управлінських справ
(наприклад, справ про адміністративні правопорушення).

5. Залежно від змісту виділяють:

відносини у сфері загального управління (управлінська сфера Кабінету
Міністрів, обласної державної адміністрації);

у сфері галузевого управління (управлінська сфера галузевих органів
державного управління);

у сфері міжгалузевого управління (управлінська сфера міжгалузевих
органів державного управління).

6. За галузями діяльності адміністративно-правові відносини поділяються
на такі, що виникають в:

галузі економіки;

соціально-культурній сфері;

адміністративно-політичній сфері.

Адміністративно-правові відносини поділяють на функціональні й
територіальні; внутрішні й зовнішні; майнові й немайнові; такі, що
захищаються в адміністративному порядку, і такі, що захищаються у
судовому порядку; субординації і координації; внутрішньоапаратні і
позаапарат-н» тощо.

Значний інтерес становить класифікація адміністративних правовідносин на
вертикальні та горизонтальні.

Вертикальні правовідносини найбільшою мірою виражають сутність
адміністративно-правового регулювання і характер зв’язків у сфері
державного управління. Ці відносини часто називають влад овід носинами.
Виникають вони між супідрядними у правовому розумінні сторонами і
виражають юридичну залежність однієї сторони від другої.

Горизонтальними правовідносинами визнаються ті, в яких сторони фактично
і юридичне рівноправні. В них відсутні юридично-владні веління однієї
сторони, обов’язкові для другої. Зрозуміло, сам факт визнання рівності
сторін у адміністративно-правових відносинах, здавалося б, перебуває у
прямій суперечності із сутністю адміністративно-правового методу
регулювання. Разом з тим, багаторічна дослідницька робота ряду вчених
(Ю. Козлов, А. Альохін, Г. Петров, В. Проніна, Б. Лазарєв, В. Юсупов та
ін.) свідчить про можливість виникнення та існування таких відносин у
сфері державного управління.

Адміністративно-правовими такі відносини робить державна воля, що
вимагає від суб’єктів вступити у правові зв’язки між собою на паритетних
засадах. Ця воля завжди виражена у формі адміністративно-правового акта.
Таким чином, підставою для виникнення даних відносин є та сама
адміністративно-правова норма. Внаслідок цього, суб’єкти (адресати
норми) не можуть відмовитися від вступу у правовідносини, а також не
можуть вийти за рамки державних настанов, якими регламентовано їхні
взаємні права та обов’язки.

Ці відносини не є типовими для сфери державного управління, їх досить
складно розрізнити у загальній кількості управлінських зв’язків,
виражені вони не так чітко, як вертикальні. Проте управлінська практика
дає підстави .віднести до них такі відносини:

1. Відносини, що передують прийняттю нормативного акта. Вони є
передумовою вертикальних і призначені для створення умов, необхідних для
прийняття одностороннього юридично-владного рішення. Це зв’язки між
суб’єктами, що перебувають на однаковому правовому рівні, в які вони
вступають з приводу підготовки прийняття спільних нормативних актів,
узгодження спільних управлінських дій; відносини між органами виконавчої
влади і профспілковими органами з приводу задоволення вимог останніх
(укладення або зміна тарифних угод).

2. Це відносини, під час яких виробляються спільні заходи щодо виконання
нормативних актів (проведення спільних ревізій, формування міжвідомчих
комісій).

3. Відносини адміністративно-договірного характеру, що мають форму
різного роду угод (попереднє погодження про прийом на посаду).

Ведучи мову про горизонтальні адміністративні відносини, треба
враховувати, що багато процедурних зв’язків не врегульовано юридичне і
через це далеко не всі мають адміністративно-правовий характер (хоч і не
втрачають управлінських якостей), будь-які спільні дії однопорядкових
суб’єктів переростають у вертикальні відносини. Таким чином,
горизонтальні відносини мають чітко виражений допоміжний і тимчасовий
характер.

2.4. Співвідношення адміністративного права з іншими правовими галузями

З’ясування співвідношення адміністративного права з іншими, суміжними
правовими галузями, відіграє значну роль для уточнення його соціальної
природи і призначення, особливостей змісту, а також визначення місця у
правовій системі.

Адміністративне право, зберігаючи своєрідність, виражену в його предметі
і методі, тісно взаємодіє практично з усіма існуючими галузями права.
Характеризуючи цю взаємодію, треба мати на увазі, що воно охоплює своїм
регулятивним впливом найрізноманітніші сфери державного і суспільного
життя.

Зрозуміло, що державно-управлінська діяльність перебуває під прямим
впливом процесів, які відбуваються у суспільстві, і насамперед, у галузі
економіки. Вони неминуче позначаються на змісті адміністративного права
і характер адміністративно-правового регулювання.

У той же час не можна ігнорувати той факт, що скорочення державного
сектору (особливо у сфері економіки) за рахунок приватизації і
акціонування різних об’єктів, спричинило їх “вихід” з-під прямого
управлінського впливу з боку суб’єктів державного управління. Проте, це
не означає відмову від адміністративно-правового регулювання
управлінських відносин у цілому.

За цих умов змінюється юридичний статус структур, які раніше знаходились
в організаційному підпорядкуванні численних органів управління
галузевого, міжгалузевого, територіального та іншого характеру.
Відповідним чином змінюються форми і методи державного управління,
зокрема, зростає роль регіональних регуляторів відносин; посилюється
значущість норм-програм, рекомендаційних норм, адміністративно-правових
дозволень; “виходить” на пріоритетні позиції управлінська діяльність
контрольно-наглядового і правоохоронного характеру; частіше
використовуються регулюючі можливості адміністративних договорів.

Отже, адміністративне право, змінюючи свій зміст, залишається в ролі
одного з найнеобхідніших у ринкових умовах регуляторів суспільних
відносин.

Службова роль адміністративного права за сучасних умов визначається
також й іншими суттєвими обставинами, що випливають безпосередньо з його
природи.

Так, у зв’язку з актуальністю проблеми правоохорони як неодмінного
елемента правової держави, адміністративне право на відміну від багатьох
інших правових галузей має і зміцнює свої власні юридичні засоби захисту
від посягань на правовий режим у сфері функціонування механізму
виконавчої влади. Невиконання або недбале виконання вимог
адміністративно-правових норм тягне за собою введення в дію
попереджувальних, припиняючих і каральних засобів
адміністративно-примусового характеру.

Серед них особлива роль належить інституту адміністративної
відповідальності, а також адміністративному процесу. Найважливіше
значення при цьому має те, що за допомогою адміністративної
відповідальності дедалі більшою мірою здійснюється захист не тільки
управлінських суспільних відносин, а й багатьох інших, зокрема,
фінансових, трудових, природоохоронних тощо.

У багатьох випадках адміністративне право не тільки захищає суспільні
відносини, а й може виступати у ролі їх регулятора, Так, чинне
законодавство застосовує норми адміністративного права для забезпечення
належної врегу-льованості податкових, земельних, трудових та інших
відносин. Ними, наприклад, визначаються: порядок стягнення податків і
зборів, державний контроль за додержанням податкового законодавства;
основні організаційні засади підприємницької діяльності; порядок
виникнення і припинення державно-службових відносин; численні аспекти
компетенції різних наглядових органів, що діють у рамках предмета інших
галузей права (природоохоронні інспекції) тощо.

Викладені особливості адміністративно-правового регулювання багато в
чому зумовлені асиміляцією діючої правової системи. Особливо це
характерно для так званих “нових” правових галузей типу комерційного,
підприємницького, банківського права тощо. Крім того, практично в
“чистому” вигляді не існує жодна галузь права. В кожній з них правову
базу становлять, як правило, норми різного галузевого профілю з
переважанням питомої ваги “власних” норм, тобто які цілком відповідають
предмету даної галузі.

Найбільш самостійними є такі правові галузі, як громадянське,
адміністративне, кримінальне, міжнародне, конституційне право. В інших
випадках помітна взаємодія норм різних галузей права і законодавства.
Так, у земельному або природоохоронному праві чітко проявляється
взаємодія цивільно-правових, адміністративно-правових і
кримінально-правових норм.

Спостерігається “проникнення” адміністративного права в сферу інших
правових галузей. В основі такого явища — фактична наявність
управлінських відносин у предметі тієї чи іншої галузі права. Тому
навіть у цивільному законодавстві є хоч і невелика, але ж певна
кількість адміністративно-правових за своєю сутністю норм.

Адміністративне право з урахуванням специфічних особливостей
державно-управлінської діяльності як правової форми реалізації
виконавчої влади, охоплює своїм регулятивним впливом надзвичайно широке
коло суспільних відносин управлінського типу. Таким чином, чітко
проявляється багатоманітність адміністративно-правового регулювання.
Приміром, фінансове право регулює суспільні відносини, які суворо
обмежені рамками його предмета.

Адміністративне право таких суворих меж не має. Відповідно, важко знайти
будь-яке спеціальне питання, яке можна було б назвати винятково
адміністративно-правовим, тобто таким, що не зачіпає інтереси правових
галузей. Фактично з усіх боків нас “оточують” норми, перш за все,
адміністративного права. Хоча цей висновок здається з першого погляду
парадоксальним, проте, він має міцне підґрунтя. Якщо, наприклад, у цьому
плані вести мову про громадянина, то найбільш широкими і різноманітними
є його адміністративна право- і дієздатність: народження, навчання,
практична робота, взаємовідносини з соціальними, комунальними,
медичними, транспортними, правоохоронними та іншими службами — на всіх
цих процесах обов’язково позначається відповідний регулятивний вплив
адміністративного права.

Сфера державного управління не ізольована від дії норм інших галузей
права, якими регулюються відповідні суспільні відносини, які не охоплені
предметом адміністративного права. Так виникає взаємодія різних правових
галузей.

Найбільш тісно адміністративне право взаємодіє з конституційним
(державним) правом. Будучи провідною галуззю, конституційне право
закріплює основні принципи організації та функціонування виконавчої
влади, місце її суб’єктів у державному механізмі, правові основи їх
формування і взаємовідносин з суб’єктами інших гілок єдиної державної
влади; права і свободи людини і громадянина, значна частина яких
практично реалізується у сфері державного управління. Отже, норми
конституційного права є основою для вироблення адміністративно-правових
норм.

Адміністративне право їх деталізує і конкретизує. При цьому воно
визначає правовий механізм реалізації прав і свобод громадян,
компетенцію різних ланок системи виконавчої влади;
адміністративно-правовий статус конкретних учасників управлінських
відносин і адміністративно-правові засоби їх захисту; форми і методи
державно-управлінської діяльності, основи її галузевої і міжгалузевої,
регіональної і місцевої організації тощо.

Адміністративне право тісно стикається з цивільним правом, оскільки
обидві галузі регулюють відносини майнового характеру. Однак норми
цивільного права регулюють ті відносини, в яких сторони рівноправні, а
норми адміністративного права — відносини, які будуються на
підпорядкованості однієї сторони другій.

Певні зв’язки є також з трудовим правом у сфері регулювання службових
відносин. Норми трудового права визначають статус службовців як
учасників трудового процесу. Норми ж адміністративного права регулюють
державно-службові відносини: умови вступу на державну службу, порядок її
проходження, правила користування службовими документами, повноваження
посадових осіб щодо організації трудового процесу тощо.

Адміністративне право тісно пов’язано з фінансовим правом. Власне,
фінансове право своїм народженням зобов’язане державному,
адміністративному і частково цивільному праву. Фінансове право регулює
відносини у сфері фінансової діяльності держави, насамперед, діяльності
щодо акумулювання і розподілу коштів, що становлять національний доход
держави. Для регулювання відносин, які тут виникають, використовується
адміністративно-правовий метод. Однак фінансове право визнане
самостійною галуззю, оскільки регулювання мобілізації, розподілу і
використання коштів у державних інтересах має велике значення і
специфічні особливості. Таким чином, коли йдеться про розподіл фінансів
— це фінансове право; коли про організацію роботи фінансових органів —
це адміністративне право. Адміністративне право регулює управлінські
відносини в галузі фінансів, а фінансове — самі фінансові відносини як
особливий різновид економічних відносин.

Найбільш складно здійснити розмежування між адміністративним і такими
галузями права, як земельне, природоохоронне, сільськогосподарське,
митне, підприємницьке. Механізм їх співвідношення полягає в тому, що
значна частина відносин, які стосуються предмета зазначених галузей,
регулюється нормами адміністративного права і притаманними йому
методами.

Межі норм кримінального і адміністративного права визначаються
характером і спрямованістю відповідних заборон.

державної влади; права і свободи людини і громадянина, значна частина
яких практично реалізується у сфері державного управління. Отже, норми
конституційного права є основою для вироблення адміністративно-правових
норм.

Глава З Суб’єкти адміністративного права

3.1. Поняття суб’єктів адміністративного права

У адміністративному праві під суб’єктом розуміють носія (власника) прав
і обов’язків у сфері державного управління, які передбачені
адміністративно-правовими нормами, здатного надані права реалізовувати,
а покладені обов’язки виконувати.

З даного визначення випливає, що “претендент” на статус суб’єкта
адміністративного права за своїми особливостями потенційно здатний бути
носієм суб’єктивних прав і обов’язків у сфері державного управління,
тобто повинен мати комплекс соціальних передумов, що дозволяють надати
йому суб’єктивні права і обов’язки.

До таких особливостей (соціальних передумов) належать: а) зовнішня
відокремленість, яка характеризується наявністю системоутворюючих ознак;
б) персоніфікація в суспільних відносинах управлінського типу, тобто
виступ у вигляді єдиної особи — персони; в) здатність виражати і
здійснювати або персоніфіковану волю у відносинах з державою, або
державну волю у процесі адміністративно-правового регулювання суспільних
відносин. “Претендент”, який має названі особливості, набуває статусу
суб’єкта тільки в тому випадку, якщо держава, використовуючи
адміністративно-правові норми, робить його носієм (власником) прав і
обов’язків, які реалізуються останнім у сфері державного управління.

Таким чином, соціальні особливості спричинюють комплекс передумов, які
свідчать про потенційну можливість бути суб’єктом, а
адміністративно-правові норми, використовуючи ці передумови, по-перше,
перетворюють “претендента” на суб’єкта, по-друге, визначають його місце
і роль у сфері державного управління. До перших належать норми загальні
для усіх суб’єктів адміністративного права (наприклад, норми про право
звернення до органів влади з пропозиціями), до других — норми, які
реалізуються тільки даним суб’єктом (приміром, норми, що визначають
права податкової міліції).

Потенційна здатність мати права і обов’язки у сфері державного
управління (адміністративна правоздатність), реалізовувати надані права
і обов’язки у сфері державного управління (адміністративна
дієздатність), наявність суб’єктивних прав і обов’язків у сфері
державного управління формує адміністративно-правовий статус суб’єкта, є
складовими адміністративної правосуб’єктності. Стислі характеристики
кожної з них такі.

Адміністративна правоздатність — це здатність суб’єкта мати права і
обов’язки у сфері державного управління. Правоздатність з’являється з
моменту виникнення суб’єкта. Якщо йдеться про фізичну особу, — то з
моменту народження громадянина; якщо про юридичну — з моменту державної
реєстрації підприємства, закладу, організації. Припиняється — з моменту
зникнення суб’єкта, тобто з моменту ліквідації підприємства, закладу,
організації, а якщо йдеться про фізичну особу, то з моменту смерті.

Адміністративна дієздатність — це здатність суб’єкта самостійно,
осмисленими діями реалізовувати надані йому права і виконувати покладені
на нього обов’язки у сфері державного управління. Складовою дієздатності
є адміністративна деліктоздатність, тобто здатність суб’єкта нести за
порушення адміністративно-правових норм юридичну відповідальність.

Адміністративне законодавство України донині не передбачає
адміністративної відповідальності юридичних осіб, хоча вказівка щодо її
можливості вже має місце. Так, У ст. 25 Закону України “Про насіння” від
15 грудня 1993 р. наголошується, що юридичні і фізичні особи, винні у
порушенні законодавства з питань насінництва, притягуються до
дисциплінарної, адміністративної та кримінальної відповідальності,
згідно із законодавством України.

Не визнаючи за юридичними особами адміністративної відповідальності,
законодавець встановлює для них матеріальну та іншу відповідальність
(наприклад, накладення на об’єднання громадян таких стягнень, як
попередження тимчасове призупинення діяльності, примусовий розпуск
тощо), яка кваліфікується як “заходи адміністративного характеру” (див.:
Закон України “Про Національну раду України з питань телебачення і
радіомовлення” від 23 вересня 1997 р.). Таку відповідальність доцільніше
було б визначити терміном “відповідальність в адміністративному
порядку”.

Отже, адміністративна деліктоздатність полягає у здатності фізичних осіб
нести адміністративну відповідальність, а юридичних осіб —
відповідальність в адміністративному порядку, включаючи матеріальну.

Суб’єктивні права у сфері державного управління — це надана і
гарантована державою, а також закріплена в адміністративно-правових
нормах міра можливої (дозволеної) поведінки у правовідносинах, яка
забезпечена кореспондуючим обов’язком іншого суб’єкта правовідносин.

Таким чином, суб’єктивні права у сфері державного управління такі:

а) можливість певної поведінки; ,

б) можливість, надана особі, яка володіє адміністративною правоздатністю
і адміністративною дієздатністю;

в) можливість, надана з метою задоволення його інтересів у сфері
державного управління і вирішення завдань, що стоять перед ним;

г) поведінка, що реалізується у правовідносинах;

д) поведінка у певних рамках, межах. Порушення цих меж (міри можливої
поведінки) є зловживання правом;

е) існують тільки у зв’язку з відповідним юридичним обов’язком з боку
іншого суб’єкта правовідносин і без виконання цього обов’язку не можуть
бути реалізовані;

ж) реалізація прав гарантується державним примусом щодо носія
кореспондуючого обов’язку;

з) мають юридичну природу, оскільки надаються адміністративно-правовими
нормами і гарантуються державою.

Діалектичною протилежністю суб’єктивних прав у сфері державного
управління є суб’єктивні юридичні обов’язки. Вони нерозривно пов’язані і
не можуть існувати один без одного, оскільки право одного суб’єкта не
може бути реалізоване поза виконанням обов’язку другим суб’єктом. Таким
чином, у державному управлінні існування обов’язків поза правами і
навпаки — прав поза обов’язками позбавлено будь-якого сенсу.

Суб’єктивні адміністративно-правові обов’язки — це покладена державою і
закріплена в адміністративно-правових нормах міра належної поведінки у
правовідносинах, їх реалізація забезпечена можливістю державного
примусу. Суб’єктивні адміністративно-правові обов’язки у сфері
державного управління такі:

а) необхідна, належна поведінка;

б) можуть покладатися тільки на праводієздатну особу;

в) покладаються в інтересах інших осіб;

г) існують у правовідносинах;

д) не можуть існувати поза зв’язком із суб’єктивними правами у сфері
державного управління;

е) реалізація забезпечується державним примусом;

ж) мають свої межі, міру;

з) мають юридичну природу, оскільки закріплені адміністративно-правовими
нормами і забезпечуються застосуванням державного примусу.

У сфері державного управління суб’єктивні права і обов’язки мають як
загальні ознаки, так й ознаки, що дозволяють їх розмежовувати.

Об’єднує їх спільна адміністративно-правова природа, існування в
адміністративних правовідносинах, наявність меж у поведінці (і те, і
друге є мірою), належність особам, які мають адміністративну
правоздатність та адміністративну дієздатність, наявність державних
гарантій.

Відмінності полягають у тому, що: а) права реалізуються в інтересах їх
власника, а обов’язки в інтересах інших осіб; б) права — це міра
можливої поведінки, а обов’язки — міра належної поведінки.

Необхідно розмежувати поняття “суб’єкт адміністративного права” і
“суб’єкт адміністративних правовідносин”. Суб’єкт адміністративного
права має потенційну здатність вступати в адміністративні
правовідносини. У конкретному випадку він може і не бути учасником
правовідносин. Якщо громадянин не чинить адміністративних правопорушень,
то він не є суб’єктом адміністративно-деліктних відносин. Громадянин
України, що перебуває за її межами, може теоретично ні в яких
адміністративно-правових відносинах не брати участі, тобто не бути їх
суб’єктом, однак, суб’єктом адміністративного права він є, оскільки його
як громадянина адміністративно-правові норми наділили комплексом прав і
обов’язків.

Суб’єкт адміністративних правовідносин — це фактичний учасник правових
зв’язків у сфері управління, тобто він обов’язково в них бере участь.

Важливо зазначити, що суб’єкт адміністративного права характеризується
зовнішньою відокремленістю. Він виступає у вигляді єдиної особи, здатний
відповідно до своїх прав і обов’язків виробляти, виражати й здійснювати
певну волю як учасник конкретних управлінських відносин. Так,
орган»,державного управління складається з багатьох фізичних осіб і, як
правило має структурні частини, але в адміністративно-правовій сфері
виступає виключно як єдина особа.

Адміністративне право наділяє правосуб’єктністю велике коло учасників
соціальних зв’язків, про що свідчить велика кількість управлінських
відносин у суспільстві, а система суб’єктів адміністративного права
складніша, ніж системи суб’єктів будь-якої іншої галузі права.

Суб’єктами адміністративного права є й органи державної виконавчої
влади, а також внутрішні частини їх апарату, і органи громадських
організацій, діяльність яких регулюється правом, і адміністрація
підприємств, установ, організацій, і виконавчо-розпорядчі структури
органів місцевого самоврядування. Суб’єктами адміністративного права
треба визнати і структурні частини підприємств, установ, організацій,
такі, як, наприклад, факультет, цех, відділення в лікарні тощо.
Суб’єктами адміністративного права є громадяни, особи без громадянства,
іноземні громадяни. Причому, правове становище суб’єктів одного рівня
неоднакове. Якщо проаналізувати адміністративну правосуб’єктність
громадян, то виявиться, що вона має різницю залежно від статі, віку,
стану здоров’я (не всі можуть призиватися на військову службу, вступати
у навчальні заклади тощо). Серед іноземних громадян особливим
адміністративно-правовим статусом наділяються біженці згідно із Законом
“Про біженців” від 24 грудня

1993 р.

Суб’єктами адміністративного права є також суди і органи прокуратури. На
них, як і на всі інші організації, покладається обов’язок додержуватися
пожежних, санітарних та інших загальнообов’язкових норм і правил
(витрата електричної енергії, сплата оренди).

Таким чином, для адміністративного права характерна наявність великої
кількості суб’єктів з різними повноваженнями, структурою і правовими
властивостями. Цим зумовлене й існування кількох варіантів їх
класифікації. Суб’єктів адміністративного права можна поділити залежно
від належності до державних структур (державні організації та їх
представники і недержавні організації та їх представники); на суб’єктів
колективних та індивідуальних; фізичних та юридичних осіб тощо.

Разом з тим, адміністративно-правова теорія нині має такі юридичні
конструкції у даній сфері, які дають змогу здійснити класифікацію
суб’єктів адміністративного права з урахуванням інтересів як науки і
практики, так і навчального процесу в юридичних вузах. Враховуючи
значущість і роль у системі управлінських зв’язків, а також місце в
державно-правовій ієрархічній структурі, до основних носіїв суб’єктивних
прав і обов’язків у сфері державного управління взагалі і виконавчої
влади зокрема треба віднести:

1) Президента України; 2) органи державної виконавчої влади; 3)
державних службовців, як суб’єктів, у діяльності яких об’єктивізуються
повноваження державних органів управління; 4) громадян України,
іноземців, осіб без громадянства; 5) органи місцевого самоврядування; 6)
об’єднання громадян; 7) суб’єктів підприємницької діяльності.

3.2. Президент України

Згідно зі ст. 102 Конституції України Президент України є главою держави
і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету і
територіальної цілісності, додержання Конституції, прав і свобод людини.

Необхідно зазначити, що за період існування в Україні поста Президента
(введено Законом “Про заснування поста Президента Української РСР” від 5
липня 1991 р.) його правовий статус зазнав значних змін. Спочатку він
визначався як найвища посадова особа і глава виконавчої влади, потім як
глава держави і глава виконавчої влади і, нарешті, тільки як глава
держави.

Такий правовий статус Президента України зумовлений його повноваженнями
щодо кожної з гілок влади. Взаємовідносини Президента України і
Верховної Ради України визначені статтями 77, 85, 90, 93, 94, 111 та
іншими Конституції України. Зокрема, Президент призначає чергові вибори
до Верховної Ради (ст. 77); Верховна Рада призначає вибори Президента
(ст. 85); Президент може достроково припинити повноваження Верховної
Ради (ст. 90); йому належить право законодавчої ініціативи у Верховній
Раді (ст. 93); процедура прийняття законів передбачає тісну взаємодію
Президента і Верховної ради (ст. 94); Президент може бути усунений з
поста Верховною Радою в порядку імпічменту (ст. 111).

Взаємовідносини з виконавчою гілкою визначаються статтями 106, 112, 113,
114, 115, 116, 118 та іншими Конституції України. Так, Президент України
призначає за поданням Прем’єр-міністра України членів Кабінету
Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а
також голів місцевих державних адміністрацій і припиняє їх повноваження
на цих посадах (статті 106, 114, 118); у випадках дострокового
припинення повноважень Президента згідно зі статтями 108, 109, 110, 111
Конституції, його обов’язки покладаються на Прем’єр-міністра України
(ст. 112); Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом і
забезпечує виконання його актів (статті 113, 116); Кабінет Міністрів
складає повноваження перед новообраним Президентом України (ст. 115).
Конституція передбачає процедуру контрасигнації (лат.:

сопіа — против, 5І§паге — підписувати) стосовно актів Президента,
виданих у межах повноважень, передбачених пунктами 3, 4, 5, 8, 10, 14,
17, 18, 21, 22, 23, 24 ст. 106. Такі акти скріплюються підписами
Прем’єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його
виконання.

Взаємовідносини з гілкою судової влади визначаються статтями 106, 128,
131 та іншими Конституції України. Зокрема, Президент утворює суди у
визначеному законом порядку (ст. 106); здійснює перше призначення особи
на посаду професійного судді (ст. 128); призначає трьох членів Вищої
ради юстиції (ст. 131).

Таким чином, Конституція України визначає місце і

роль Президента України в умовах здійснення державної влади за принципом
її поділу на законодавчу, виконавчу і судову.

Найбільшим обсягом повноважень Президент України

наділений у сфері виконавчої влади. Їх можна поділити на три групи: а)
формування виконавчої влади; б) визначення змісту і спрямування її
функціонування; в) забезпечення

законності у сфері державного управління.

У межах повноважень щодо формування виконавчої влади Президент України:

• призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших
державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні
грамоти дипломатичних

представників іноземних держав;

• призначає за згодою Верховної Ради України

Прем’єр-міністра України; припиняє повноваження Прем’єр-міністра України
та приймає рішення про його

відставку;

• призначає за поданням Прем’єр-міністра України

членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів
виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та
припиняє ‘їхні повноваження

на цих посадах;

• призначає половину складу Національної ради України з питань
телебачення і радіомовлення;

• призначає на посади та звільняє з посад за згодою Верховної Ради
України Голову Антимонопольного комітету України, Голову Фонду
державного майна України, Голову Державного комітету телебачення і
радіомовлення України;

• утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем’єр-міністра
України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в
межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади;

• призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил
України, інших військових формувань;

• створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для
здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні
органи і служби.

Для визначення змісту і напрямів функціонування виконавчої влади
Президент України:

• звертається із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради
України про внутрішнє і зовнішнє становище України;

• представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво
зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає
міжнародні договори України;

• очолює Раду національної безпеки і оборони України;

• має право законодавчої ініціативи;

• підписує закони, прийняті Верховною Радою України:

• видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до виконання на
території України;

• скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів
Автономної Республіки Крим;

• є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; здійснює
керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави;

• приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову
мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її
місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності
України;

• приймає у разі необхідності рішення про введення в Україні або в
окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі
необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної
ситуації — з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою

України;

• присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі
спеціальні звання і класні чини;

• нагороджує державними нагородами; встановлює президентські відзнаки та
нагороджує ними.

Для забезпечення законності у сфері державного управління Президент
України:

• призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України
відповідно до ст. 156 цієї Конституції, проголошує всеукраїнський
референдум за народною ініціативою;

• призначає позачергові вибори до Верховної Ради України у строки,
встановлені цією Конституцією;

• припиняє повноваження Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти
днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися;

• призначає за згодою Верховної Ради України на пй-саду Генерального
прокурора України та звільняє його з посади;

• здійснює контрольні повноваження як особа, що очолює Раду національної
безпеки і оборони України;

• скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів
Автономної Республіки Крим;

• має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів із
наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України;

• утворює суди у визначеному законом порядку. Згідно з п. 18 ст. 106
Конституції Президент очолює Раду національної безпеки і оборони
України, що є координаційним органом з питань національної безпеки і
оборони при Президентові України.

Персональний склад Ради формує Президент України. її членами можуть бути
керівники центральних органів виконавчої влади, а також інші посадові
особи, а за посадою, Що передбачено ст. 107 Конституції, до неї входять:

Прем’єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки
України. Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ
України.

Забезпечення діяльності Ради здійснює Секретар Ради, якого призначає
Президент України. Він має заступників, яких також призначає Президент.
Секретар Ради безпосередньо підпорядковується Президентові України.

Як свідчить практика, крім визначених Конституцією (ст. 107) осіб, до
Ради національної безпеки і оборони України входять: Секретар Ради
національної безпеки і оборони України; Голова Державного комітету у
справах охорони державного кордону України; Міністр промислової політики
України; Голова Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і
організованою злочинністю при Президентові України — директор
Національного бюро розслідувань України; Міністр України з питань
надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків
Чорнобильської катастрофи; Глава Адміністрації Президента України;
Міністр фінансів України; Президент Національної академії наук України;
Міністр економіки України.

Головними завданнями Ради є:

• забезпечення реалізації єдиної державної політики у сфері національної
безпеки і оборони України;

• аналіз стану і тенденцій розвитку зовнішньо- та внутрішньополітичної
ситуації, визначення на цій основі стратегії та пріоритетних напрямів
забезпечення національної безпеки і оборони;

• комплексна оцінка та прогноз потенційних і реальних загроз державному,
економічному, суспільному, оборонному, інформаційному, ядерному,
екологічному та іншим видам і об’єктам безпеки України;

• планування, організація та контроль за здійсненням заходів
політичного, економічного, воєнного, соціального, науково-технічного та
іншого характеру, адекватних цим зафозам;

• розгляд питань фінансування витрат на національну безпеку і оборону, а
також контроль за витрачанням відповідних коштів;

• розгляд проектів законів України та указів Президента України, інших
нормативних актів, наказів і директив Верховного Головнокомандувача
Збройних Сил України, концепцій, доктрин, державних програм у сфері
національної безпеки і оборони України тощо;

• підготовка пропозицій щодо вдосконалення системи забезпечення
національної безпеки та організації оборони України, у тому числі щодо
утворення, реорганізації та ліквідації органів виконавчої влади у даній
сфері;

• підготовка пропозицій щодо оголошення стану війни, загальної або
часткової мобілізації, введення воєнного чи надзвичайного стану в
Україні або в окремих її місцевостях, а також щодо оголошення в разі
потреби окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної

ситуації;

• координація наукових досліджень у галузі національної безпеки і
оборони;

• розгляд і вирішення інших актуальних проблем національної безпеки і
оборони України.

Відповідно до покладених на неї завдань, Рада координує і контролює
діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і
оборони, а також Комісії з питань ядерної політики та екологічної
безпеки при Президентові України, Генеральної військової інспекції при
Президентові України, Координаційного комітету по боротьбі з корупцією
та організованою злочинністю при Президентові України, інших органів у
даній сфері, утворених при Президентові України.

Базовими державними науково-дослідними установами аналітично-прогнозного
супроводження діяльності Ради є Центр стратегічного планування та
аналізу при Раді та Національний інститут стратегічних досліджень, які
підпорядковуються Секретареві Ради. Український інститут досліджень
навколишнього середовища і ресурсів, підпорядкований Раді, та
Національний інститут українсько-російських відносин при Раді.

У засіданнях Ради національної безпеки і оборони України може брати
участь Голова Верховної Ради України.

ва Служби безпеки України. Міністр внутрішніх справ України, Міністр
закордонних справ України.

Головними завданнями Ради є:

• забезпечення реалізації єдиної державної політики у сфері національної
безпеки і оборони України;

ситуації;

• координація наукових досліджень у галузі національної безпеки і
оборони;

• розгляд і вирішення інших актуальних проблем національної безпеки і
оборони України.

У засіданнях Ради національної безпеки і оборони України може брати
участь Голова Верховної Ради України.

Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію
указами Президента України.

З метою забезпечення необхідних умов для здійснення Президентом України
своїх конституційних повноважень і відповідно до п. 28 ст. 106
Конституції України, Президентом утворено постійно діючий орган —
Адміністрацію Президента України.

Основними завданнями Адміністрації Президента України є:

• організаційне, правове, консультативне, інформаційне і аналітичне
забезпечення діяльності Президента України щодо реалізації ним
повноважень гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності
України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і
громадянина, здійснення інших конституційних повноважень як глави
держави;

• сприяння Президентові України у забезпеченні узгодженого
функціонування і взаємодії Кабінету Міністрів України, центральних та
місцевих органів виконавчої влади, а також у вирішенні кадрових та інших
питань, віднесених до повноважень Президента України;

• забезпечення взаємодії Президента України з Верховною Радою України,
іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування та
об’єднаннями громадян;

• організація підготовки та опрацювання проектів указів і розпоряджень
Президента України, а також проектів законів, що вносяться Президентом
України на розгляд Верховної Ради України в порядку законодавчої
ініціативи;

• аналіз соціально-економічних, політичних та правових процесів у
державі та внесення відповідних пропозицій Президентові України;

• здійснення за дорученням Президента України та на виконання його
повноважень як гаранта додержання Конституції України, прав і свобод
людини і громадянина, контролю за додержанням актів законодавства
України;

• організація протокольних заходів, а також здійснення
матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності Президента
України.

До складу Адміністрації Президента України входять:

Глава Адміністрації Президента України; Перший помічник Президента
України; Перший заступник та заступники Глави Адміністрації Президента
України; помічники, радники та консультанти Президента України;
Постійний Представник Президента України у Верховній Раді України;
Постійний Представник Президента України в Конституційному Суді України;
Державно-правове управління; Управління організаційної роботи та
кадрової політики; Управління економічної та соціальної політики;

Управління гуманітарної політики; Управління внутрішньої політики;
Управління зовнішньої політики; Контрольне управління; Управління
документального забезпечення та інформатизації; Управління справами;
Канцелярія Президента України, Прес-служба Президента України; Служба
Протоколу Президента України; Відділ державних нагород; Відділ
громадянства; Відділ помилування; Відділ листів і прийому громадян;
Перший відділ.

Доручення Глави Адміністрації Президента України, Першого помічника
Президента України, першого заступника та заступників Глави
Адміністрації Президента України у визначених Президентом України межах
та з питань, що належать до їхніх повноважень, є обов’язковими для
виконання органами виконавчої влади та їх посадовими особами.

3.3. Органи виконавчої влади

Органи виконавчої влади посідають особливе місце у системі суб’єктів
адміністративного права. По-перше, вони є основними (після Президента
України) функціонально-галузевими носіями виконавчої влади в державі і
статус органу виконавчої влади закріплюється за ними в нормативному
порядку; по-друге, є найважливішою складовою органів державного
управління і державного апарату в цілому (як відомо, державний апарат,
крім органів державного управління, об’єднує управлінські структури
законодавчої влади, органи правосуддя, прокуратури та інші державні
органи); по-третє, вони об’єднані єдиним керівництвом і
підпорядкуванням, внаслідок чого діють узгоджено і цілеспрямовано;
по-четверте, кожен з органів даної системи наділений державою
специфічною компетенцією у сфері державного управління і реалізації
державної виконавчої влади; по-п’яте, система органів виконавчої влади
справляє регулюючий вплив на всі сфери державного і суспільного життя;
по-шосте, в рамках своєї компетенції органи виконавчої влади самостійні
в організаційному та функціональному відношеннях; по-сьоме, здійснюється
специфічний вид державної діяльності, яка за своїм юридичним змістом є
виконавчо-розпорядчою.

Виходячи з наведеного можна сформулювати визначення органу державної
виконавчої влади. Ним буде носій державної виконавчої влади, що реалізує
свою компетенцію в закріпленій сфері державного управління, і має
юридичний (нормативне зафіксований) статус органу державної виконавчої
влади.

Органи виконавчої влади мають достатню кількість ознак, що дозволяють
виділити їх з усієї системи органів державного управління. Аналіз
сукупності органів державного управління свідчить, що одна їх частина
визначена як органи виконавчої влади і даний статус закріплено за ними в
нормативному порядку, друга — такого статусу не має. Більше того,
визначити чіткі критерії, за якими законодавець одні органи державного
управління наділяє статусом органу виконавчої влади, а інші не наділяє,
досить складно.

До органів виконавчої влади віднесено певні структурні частини окремих
міністерств. Наприклад, Державна адміністрація залізничного транспорту
“Укрзалізниця”, яка є складовою Міністерства транспорту, Державний
департамент тракторного і сільськогосподарського машинобудування
“Украгромаш”, підвідомчий Міністерству промислової політики. До них
належать міністерства, комітети (Комітет у справах ветеранів війни та
воєнних конфліктів в іноземних державах), інспекції різного ієрархічного
рівня (Інспекція заготівель та якості сільськогосподарської продукції
Севастопольської міської державної адміністрації), агентства
(Національне космічне агентство України), міліція. Останню взагалі
складно уявити як відособлену організаційну структуру.

Водночас, деякі органи державного управління, що здійснюють
виконавчо-розпорядчу діяльність у загальнодержавному масштабі, до
органів виконавчої влади не віднесені. Аналіз їх функцій свідчить, що й
ті й другі здійснюють державне управління, і тих і других повноваженнями
у цій сфері наділила держава, і тим і другим властиві такі спільні риси,
як юридичне владний характер діяльності, її підзаконність, організуюча
спрямованість, цілеспрямованість, виконавчість щодо органів законодавчої
влади, активність, безперервність тощо.

Так, відповідно до Закону України “Про державне регулювання ринку цінних
паперів в Україні” від ЗО жовтня

1996 р. управління в даній сфері здійснює Державна комісія з цінних
паперів та фондового ринку, яка статусу органу виконавчої влади не має.
Згідно з Положенням про Державну комісію з цінних паперів та фондового
ринку (затверджено Указом Президента України від 14 лютого 1997 р.) вона
у даній сфері: забезпечує реалізацію єдиної державної політики;
координує діяльність державних органів; вживає заходів щодо попередження
і припинення правопорушень; встановлює стандарти і порядок реєстрації
цінних паперів; видає дозволи на їх обіг; встановлює необхідні
обмеження; здійснює комплекс контрольних функцій; здійснює державну
реєстрацію фондових бірж; приймає в межах своєї компетенції нормативні
акти, обов’язкові для виконання центральними і місцевими органами
виконавчої влади. Фінансування Комісії, її апарату та установ, включаючи
територіальні органи, здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету
України.

Звідси випливає, що до суттєвих ознак органу державної виконавчої влади
треба віднести закріплення за ним цього статусу державою у нормативному
порядку.

Отже, можна сформулювати визначення органу державної виконавчої влади.
Ним буде носій державної виконавчої влади, що реалізує свою компетенцію
у закріпленій сфері державного управління і має юридичний (нормативне
зафіксований) статус органу державної виконавчої влади.

Органи державної виконавчої влади класифікуються за такими критеріями:

• за масштабом діяльності;

• за порядком утворення;

• за обсягом компетенції;

• за місцем у державно-управлінській ієрархії.

За масштабом діяльності органи виконавчої влади поділяються на: а) вищі;
б) центральні; в) місцеві; г) спеціальні.

До вищих належать органи, виконавчо-розпорядча діяльність яких
поширюється на всю територію України. Таким органом є Уряд України —
Кабінет Міністрів.

Стаття 113 Конституції України фіксує, що Кабінет Міністрів України є
вищим органом у системі органів виконавчої влади. Він відповідальний
перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді
України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції. Кабінет
Міністрів складає свої повноваження перед новообраним Президентом
України.

До його складу входять Прем’єр-міністр України, перший
віце-прем’єр-міністр, три віце-прем’єр-міністри, міністри.

Прем’єр-міністр України призначається Президентом України за згодою
більше ніж половини від конституційного складу Верховної Ради, а
персональний склад Кабінету Міністрів призначається Президентом України
за поданням Прем’єр-міністра.

Роботою Кабінету Міністрів керує Прем’єр-міністр. Він спрямовує її на
виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, яка
схвалюється Верховною Радою України, згідно з п. 11 ст. 85 Конституції.
Прем’єр-міністр України входить із поданням до Президента про утворення,
реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших центральних органів
виконавчої влади, в межах коштів, передбачених Державним бюджетом на
утримання цих органів.

Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції:

1) забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України,
здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання
Конституції і законів України, актів Президента України;

2) вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;

3) забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та
податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення,
соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи,
екологічної безпеки і природокористування;

4) розробляє і здійснює загальнодержавну програми економічного,
науково-технічного, соцІцлвдого і культурного розвитку України;

5) забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності;

здійснює управління об’єктами державної власності відповідно до закону;

6) розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує
виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету
України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання;

7) здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної
безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

8) організує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності
України, митної справи;

9) спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої
влади;

10) виконує інші функції, визначені Конституцією та законами України,
актами Президента України;

11) видає постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання.
Акти Кабінету Міністрів підписує Прем’єр-міністр.

Прем’єр-міністр України, інші члени Кабінету Міністрів України мають
право заявити Президентові України про свою відставку. Відставка
Прем’єр-міністра України має наслідком відставку всього складу Кабінету
Міністрів України. Такі ж наслідки має прийняття Верховною Радою
резолюції недовіри Кабінетові Міністрів.

Кабінет Міністрів України, відставку якого прийнято Президентом України,
за його дорученням продовжує виконувати свої повноваження до початку
роботи новосфор-мованого Кабінету Міністрів України, але не довше ніж
шістдесят днів. Прем’єр-міністр України зобов’язаний подати Президентові
України заяву про відставку Кабінету Міністрів України за рішенням
Президента України чи у зв’язку з прийняттям Верховною Радою України
резолюції недовіри.

Структурними підрозділами апарату Кабінету Міністрів .України є: Служба
Прем’єр-міністра України; Служби віце-прем’єр-міністрів України; Служба
Міністра Кабінету Міністрів України; Прес-служба Кабінету Міністрів
України; Управління кадрового забезпечення; Управління діловодства;
Юридичне управління; Управління з питань місцевих державних
адміністрацій та органів місцевого самоврядування; Управління взаємодії
з комітетами Верховної Ради України та громадськими політичними
організаціями; Управління структурних змін у сфері матеріального
‘виробництва; Управління з питань соціальної політики;

Управління з питань науки та гуманітарного розвитку;

Управління з питань міжнародного співробітництва та зовнішніх
економічних зв’язків; Управління з питань оборонно-мобілізаційної роботи
та правоохоронних органів;

Відділ з питань державної політики в паливно-енер-гетиному комплексі;
Управління розвитку міждержавних відносин з Російською Федерацією,
країнами СНД і статутними органами Співдружності; Відділ з питань
розвитку національної економіки; Відділ з питань власності,
підприємництва та конкурентної політики; Відділ з питань державних
фінансів та розвитку фінансових ринків; Відділ з питань техногенної,
екологічної, ядерної безпеки та природокористування; Відділ
інформаційних систем; Господарське управління.

До центральних органів виконавчої влади (цей термін застосовується
Конституцією, див. наприклад, ст. 114) належать ті, що керують
відповідними галузями, або здійснюють функціональне (міжгалузеве)
управління. Це міністерства (наприклад. Міністерство агропромислового
комплексу України); комітети (наприклад, Державний комітет зв’язку та
інформації України); відомства (наприклад, Служба безпеки України,
Національне космічне агентство України, Державна митна служба України,
Державна податкова адміністрація України).

Центральні органи виконавчої влади у своїй діяльності керуються
Конституцією та законами України, постановами Верховної Ради України,
указами і розпорядженнями Президента України, постановами і
розпорядженнями Кабінету Міністрів України, Загальним положенням про
міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади
(затверджено Указом Президента України від 12 березня 1996 р.), а також
положеннями про конкретний орган.

Робота центральних органів виконавчої Владй’спрямо-вується і
координується Кабінетом Міністрів?????? ? ? ? ? ? ? O ¤ uuuuuuuuuuuooiauuuuuuuuuuu n j $ l e e 3/4 6 p @# O% U' ?) V* AE+ ?/ O2 oe3 J6 7 a9 u; X>

¬J

UeO

–f

-o

–r

o‘

?’

J”

ue–

?›

>«

?°

“?

a·

I1/4

?1/2

h3/4

‚A

thAe

zAE

😯

„O

®Ue

Fss

1/4a

¦i

?oe

Oey

????????????????????

?P??

?(????

uuuuuuuiuuuuuuuuuuuuuuuuuu

???ики провадження мають бути поінформовані про заходи адміністративного
впливу, вжиті до винних. Вони можуть подавати клопотання про скорочення
строку позбавлення права. Особа, що вчинила правопорушення, може бути
звільнена від адміністративної відповідальності з передачею матеріалів
на розгляд товариського суду, громадської організації, трудового
колективу.

Стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення.
Діяльність учасників провадження у справах про адміністративні
правопорушення розвивається у часі як послідовний ряд пов’язаних між
особою процесуальних дій щодо реалізації прав та взаємних обов’язків.
Весь процес складається з кількох фаз розвитку, що змінюють одна одну.
Їх прийнято називати стадіями.

Під стадією треба розуміти таку порівняно самостійну частину
провадження, яка поряд з його загальними завданнями має властиві тільки
їй завдання й особливості. Стадії відрізняються одна від одної і колом
учасників провадження, характером проваджуваних дій та їх юридичною
роллю.

Розв’язання завдань кожної стадії оформлюється спеціальним процесуальним
документом, який ніби підсумовує діяльність. Після прийняття такого акта
розпочинається нова стадія. Стадії органічно пов’язані між собою;
наступна, як правило, починається лише після того, як закінчена
попередня, на новій стадії перевіряється те, що було зроблено раніше.

Провадження у справах про адміністративні правопорушення за своєю
структурою схоже на кримінальний процес, проте, воно значно простіше і
містить менше процесуальних дій. Таке провадження має чотири стадії:
адміністративне розслідування; розгляд справи; перегляд постанови;
виконання постанови.

На першій стадії з’ясовується факт вчинення та обставини правопорушення;
дані про винуватця; складається протокол. На другій — компетентний орган
розглядає матеріали і приймає постанову. На третій (це факультативна,
необов’язкова стадія, її може і не бути) постанова може бути оскаржена
громадянином, опротестована прокурором, переглянута за ініціативою
вищестоящого органу. Ця стадія закінчується прийняттям рішення про
скасування, зміну, або залишення постанови в силі. Четверта — виконання
постанови — розпочинається відразу після її прийняття або після розгляду
скарги, протесту.

Зазначимо, що не в усіх провадженнях вони досить чітко виражені. Так,
при стягненні штрафу на місці всі стадії (розслідування, розгляд справи
і навіть виконання постанови) нібито поєднуються, ущільнюються,
вміщуються у рамки доволі нечисленних і досить простих дій компетентного
представника органа державного управління.

Кожна стадія, у свою чергу, складається з окремих етапів, що являють
собою групи взаємопов’язаних дій. Система стадій і етапів провадження
може бути представлена таким чином:

1. Адміністративне розслідування: а) порушення справи;

б) встановлення фактичних обставин; в) процесуальне оформлення
результатів розслідування; г) направлення матеріалів для розгляду за
підвідомчістю;

2. Розгляд справи: а) підготовка справи до розгляду і заслуховування; б)
заслуховування справи; в) прийняття постанови; г) доведення постанови до
відома;

3. Перегляд постанови: а) оскарження, опротестування постанови; б)
перевірка законності постанови; в) винесення рішення; г) реалізація
рішення;

4. Виконання постанови: а) звернення постанови до виконання; б)
безпосереднє виконання.

Кожний етап, у свою чергу, складається з ряду послідовно здійснюваних
конкретних дій. Згідно з цим структура провадження у справах про
адміністративні правопорушення є чотирирівневою:
дії—етап—стадія—провадження У цілому.

1. Адміністративне розслідування. Дана стадія провадження у справах про
адміністративні правопорушення є початковою і являє собою комплекс
процесуальних дій, спрямованих на встановлення обставин провини, їх
фіксування і кваліфікацію. У цій стадії створюється передумова для
об’єктивного і швидкого розгляду справи, застосування до винного
передбачених законом заходів впливу.

Стадія розслідування починається з етапу порушення адміністративної
справи. Підставою порушення адміністративної справи і провадження
розслідування є вчинення особою діяння, що має ознаки адміністративної
провини.

Порушенню справи передує одержання інформації про діяння, що має ознаки
провини. Така інформація, одержана у будь-якій формі, є приводом до
порушення адміністративної справи. Правове значення приводу до порушення
і розслідування справи полягає у тому, що він викликає громадську
публічну діяльність повноважних органів, тобто вимагає від цих органів
відповідної реакції на сигнал про скоєння діяння. Приводами до порушення
і розслідування адміністративних справ можуть бути заяви громадян,
повідомлення представників громадськості, установ, підприємств і
організацій, преси та інших засобів масової інформації, а також
безпосереднє виявлення провини уповноваженою особою.

Останній привід відрізняється від інших перш за все тим, що питання про
порушення адміністративної справи вирішується за власною ініціативою
осіб, що здійснюють адміністративний нагляд. Тут немає зовнішнього
спонукаючого початку, поштовху до того, щоб ці особи зайнялися
вирішенням питання. Даний привід має такі характерні особливості: а)
безпосередній розсуд ніде не фіксується, а тому не завжди піддається
контролю; б) припущення про провину виникає лише у свідомості
уповноваженої особи, і у разі підтвердження такого припущення немає
потреби офіційно спростувати його винесенням будь-якого спеціального
документа; в) безпосереднє виявлення уповноваженою особою
адміністративного правопорушення не є перешкодою для подальшого його
розслідування цим суб’єктом.

Наступний етап — встановлення фактичних обставин у справі. Його сутність
полягає у провадженні дій, спрямованих на збирання доказів, які
підтверджують або спростовують винуватість у вчиненні правопорушення.

фактичні обставини вчиненої провини можна поділити на дві групи: а)
обставини, що мають безпосереднє значення для вирішення питання про
наявність або відсутність складу провини; б) обставини, що перебувають
за рамками складу правопорушення, але мають значення для
індивідуалізації відповідальності.

Вони можуть бути встановлені різними способами:

опитуванням осіб, що володіють інформацією, яка має значення для справи
(правопорушники, потерпілі, свідки, експерти); проведенням експертизи;
освідчуванням; вилученням, наприклад, документів; знаходженням речових
доказів на місці вчинення правопорушення; огляду тощо. Всі встановлені
обставини фіксуються у відповідних процесуальних документах. Такими
документами є пояснення, висновки, акти, протоколи. На цьому
завершується етап установлення фактичних обставин.

Етап процесуального оформлення результатів розслідування починається з
аналізу зафіксованих у перелічених документах всіх обставин у справі і
завершується складанням протоколу про адміністративне правопорушення.
Саме протокол є процесуальним документом, що фіксує закінчення
розслідування. Він складається про кожне правопорушення, крім випадків,
прямо передбачених законодавством (ст. 258).

Протокол про адміністративне правопорушення не належить до документів
відносно вільної форми, таких як, приміром, пояснення або акт. Закон
(ст. 256) встановлює обов’язковий перелік відомостей та атрибутів, які
повинні в ньому міститися. Вони поділяються на три групи.

По-перше, це відомості, що стосуються обставин вчинення
адміністративного правопорушення. В протоколі вказується місце, дата і
суть вчиненої провини. В обов’язковому порядку точно вказується стаття
КпАП, що передбачає адміністративну відповідальність за дане
правопорушення. У випадку вилучення у порушника предметів або Документів
до протоколу вноситься відповідний запис.

По-друге, це відомості про особу правопорушника:

поізвише. ім’я. по батькові, вік, рід занять, матеріальне становище,
місце проживання і роботи, документ, що посвідчує особу (паспорт або
інший документ).

По-третє, це відомості, що стосуються форми протоколу. Тут вказуються
дата і місце його складення, прізвище і посада укладача (відсутність
відомостей про укладача протоколу робить його дефектним, оскільки
невідомо, чи складений він повноважною на те особою чи ні); прізвище і
адреса свідків і потерпілих, якщо вони є.

Протокол скріплюється рядом підписів. Насамперед він має бути підписаний
особою, що його склала, і правопорушником. При наявності свідків і
потерпілого протокол підписується також цими особами. Особі, що
притягається до відповідальності, треба роз’яснити її права і обов’язки,
передбачені ст. 268 КпАП, про що робиться відмітка в протоколі. Вона має
право ознайомитися із змістом протоколу, внести в нього власні
пояснення, підписати його або відмовитися від підпису і вказати мотиви
відмови, надати пояснення або зауваження щодо змісту протоколу, які до
нього додаються. Відмова правопорушника підписати протокол не зупиняє
подальшого руху справи, але він має бути зафіксований спеціальним
записом.

У разі вчинення провини групою осіб протокол складається на кожного
порушника окремо. Складення одного протоколу на всіх правопорушників не
дає змоги конкретизувати звинувачення, що ставиться кожному з них, і
позбавляє можливості прямо в протоколі дати свої пояснення щодо суті
провини. Цим обмежується право особи на захист у разі притягнення її до
адміністративної відповідальності.

Завершальним етапом першої стадії провадження у справах про
адміністративні правопорушення є направлення протоколу і всіх матеріалів
розслідування на розгляд органу (посадовій особі), уповноваженого
розглядати відповідну категорію справ про адміністративні правопорушення
(ст. 257).

2. Розгляд справ. Згідно зі ст. 213 КпАП справи про адміністративні
правопорушення розглядаються: 1) адміністративними комісіями при
виконавчих комітетах районних, міських, районних у містах, селищних та
сільських Рад; 2) виконавчими комітетами селищних, сільських Рад; 3)
районними, (міськими) судами (суддями);

4) органами внутрішніх справ, органами державних інспекцій та іншими
органами (посадовими особами), уповноваженими на те КпАП.

Конкретні повноваження суб’єктів адміністративної юрисдикції зафіксовані
у статтях 218—2447 КпАП (глава 17 “Підвідомчість справ про
адміністративні правопорушення”).

Значення стадії розгляду справ про адміністративні правопорушення
визначається тим, що саме тут приймається акт, в якому компетентний
орган офіційно визнає громадянина винним або невинним і визначає міру
його відповідальності. Відповідно і всі етапи даної стадії набувають
важливого юридичного значення і регламентовані статтями 278—286 КпАП.

На етапі підготовки справи до розгляду орган (посадова особа)
зобов’язаний вирішити такі питання: 1) чи належить до його компетенції
розгляд даної справи; 2) чи правильно складені протокол та інші
матеріали справи про адміністративне правопорушення; 3) чи оповіщені
особи, що беруть участь у розгляді справи, про час і місце розгляду;

4) чи затребувані необхідні додаткові матеріали; 5) чи підлягають
задоволенню клопотання особи, що притягається до адміністративної
відповідальності, потерпілого, їх законних представників і адвоката.

Етап слухання справи починається з оголошення складу колегіального
органу і представлення посадової особи, що його розглядає. Головуючий на
засіданні колегіального органу або посадова особа, що розглядає справу,
оголошує, яка справа підлягає розгляду, хто притягається до
адміністративної відповідальності, роз’яснює особам, що беруть участь у
розгляді справи, їх права і обов’язки. Після цього оголошується протокол
про адміністративне правопорушення. На засіданні заслуховуються особи,
що беруть участь у розгляді справи, досліджуються докази і дозволяються
клопотання. У випадку участі у розгляді справи прокурора заслуховується
його висновок.

У процесі заслуховування орган (посадова особа), зобов’язаний з’ясувати:
чи було вчинене адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в
його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є
обставини, що пом’якшують відповідальність, чи завдана майнова шкода, чи
є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на
розгляд громадськості, а також з’ясувати інші обставини, які мають
значення для правильного вирішення справи.

За результатами заслуховування виноситься одна з таких постанов: 1) про
накладення адміністративного стягнення; 2) про застосування заходів
впливу, передбачених ст. 24′ КлАП (заходи впливу, що застосовуються до
неповнолітніх); 3) про припинення справи.

Постанова у справі про адміністративне правопорушення повинна містити:
найменування органу (посадової особи), що винесла постанову; дату
розгляду справи, відомості про особу, щодо якої розглядається справа;
викладення обставин, встановлених під час розгляду справи; посилання на
нормативний акт, що передбачає відповідальність за дане адміністративне
правопорушення; прийняте у справі рішення.

Якщо при вирішенні питання про накладення стягнення одночасно
вирішується питання про відшкодування винним майнової шкоди, то в
постанові у справі вказується розмір шкоди, що підлягає стягненню,
порядок і строк її відшкодування.

Постанова у справі повинна містити вирішення питання про вилучені речі
та документи, а також вказівки про порядок і строк її оскарження.
Постанова колегіального органу приймається простою більшістю голосів
членів колегіального органу, присутніх на засіданні.

Постанова у справі про адміністративне правопорушення підписується
посадовою особою, що розглядала справу, а постанова колегіального органу
— головуючим на засіданні і секретарем цього органу.

Постанова виконавчого комітету селищної, сільської ради по справі про
адміністративне правопорушення приймається у формі рішення.

На заключному етапі стадії розгляду справи здійснюються такі дії:
постанова (оголошується одразу після закінчення розгляду справи)
доводиться до відома суб’єктів провадження, що мають особистий інтерес у
справі, а також до відома осіб або організацій, яким вона адресована.
Про прийняте рішення повідомляється адміністрації або громадській
організації за місцем роботи, навчання або проживання винуватця,
вносяться пропозиції щодо ліквідації причин та умов правопорушень.

Копія постанови протягом трьох днів вручається або надсилається особі, у
справі якої вона винесена. За проханням потерпілому йому теж має бути
видана така копія.

3. Перегляд постанови. Важливою гарантією законності і обгрунтованості
застосування адміністративних стягнень є наявність стадії перегляду
постанов. Під переглядом розуміють розгляд справ, на які покладено
контроль за законністю постанов у справах про адміністративні
правопорушення.

– Перегляд — це новий розгляд справи суб’єктом, наділеним правом
скасувати, змінити або залишити прийняту постанову без змін. Перегляд
треба відрізняти від повторного розгляду справи, який провадиться у тих
випадках, коли прийняту раніше постанову відмінено і справу направлено
на новий розгляд. У першому випадку діє постанова у справі, законність
та обгрунтованість якої перевіряється. У другому — стару постанову
скасовано і у справі необхідно прийняти нову постанову.

Стадія перегляду є факультативною, необов’язковою. Лише невелика
кількість справ розглядається у порядку контролю, але вже сам факт
існування такої можливості має велике превентивне значення, дисциплінує
тих, кому доручено застосовувати адміністративні стягнення.

4. Виконання постанов. Виконання постанов — завершальна стадія
провадження по адміністративних правопорушеннях. Її суть полягає в
практичній реалізації адміністративного стягнення, призначеного
правопорушнику юрисдикційним органом (посадовою особою). У процесі
виконання постанови особа, що вчинила адміністративне правопорушення
зазнає відповідних нестатків та обмежен-цй письмово
новідомдяють виконавши орган акціонерного товариства.

До компетенції загальних зборів належить:.

а) визначення основних напрямів діяльності акціонерного товариства, і
затвердження йото адамів та звиіл щ» й виконання;,

б>> внесення змін да статуту товариства;,

в) обрання та відкликання членів ради акціонерного товариства
(спостережної ради);

г) обрання та відкликання членів виконавчого, органу та ревізійної
комісії;

д) затвердження річних результатів діяльності акціонер’-иого,
товариства, включаючи його дочірні підприємства, затвердження звітів і
висновків ревізійної комісії, порядку розподілу прибутку, строк та
порядок виплати частки прибутку (дивідендів.), визначення порядку
покриття збитків

с) створення, реорганізація та ліквідація дочірніх підприємств, філій та
представництв, затвердження їх статутів та положень;

є) винесення рішень про притягнення до майнової відповідальності
посадових осіб органів управління товариства;

ж) затвердження правил процедури та інших внутрішніх документів
товариства, визначення організаційжя структури товариства;

з) вирішення питання про придбання акціонерним товариством акцій, що
випускаються ним;

я) визначення умов оплати ітраці посадових -осіб акцю-яерного
товариства, його дочірніх підприємств, філій та представництв;

і) затвердження договорів (угод), укладених на суму, що перевищує
вказану в статуті товариства;

ї) прийняття •рішення про припинення діяльності товариства, призначення
ліквідаційної коідгсй, затвердження жквідаційного Єалансу.

Статутом товариства до коздгіетенщї загальних зборів можуть бути
віднесені й інші питання. Загальні збори т-жаються правомочними, якщо в
них ‘беруть участь ‘акціонери, що мають відповідно до статуту товариства
більш як 60 відсотків голосів. Протокол загальних зборів акціонерів
підписується толовою і секретарем зборів і не пізніш як через три
робочих дні після закінчення зборів передається виконавчому органу
акціонерного товариства.

Про проведення загальних зборів акціонерів держателі іменних акцій
повідомляються персонально передбаченим статутом способом. Крім того,
загальне повідомлення друкується в місцевій пресі за місцезнаходженням
акціонерного товариства і в одному із офіційних друкованих видань
Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України чи Державної комісії
з цінних паперів та фондового ринку із зазначенням часу і місця
проведення зборів та порядку Денного. Якщо до порядку денного включено
питання про зміну статутного фонду акціонерного товариства, то одночасно
з порядком денним друкується інформація, передбачена ст. 40 цього
Закону. Повідомлення повинно бути зроблено не менш як за 45 днів до
скликання загальних зборів. У разі необхідності може бути зроблено
повторне повідомлення в зазначених засобах масової інформації. Загальні
збори акціонерів проводяться, як правило, за місцезнаходженням
акціонерного товариства.

Будь-який з акціонерів вправі вносити свої пропозиції щодо порядку
денного загальних зборів не пізніш як за ЗО днів до їх скликання.
Рішення про включення цих пропозицій до порядку денного приймається
виконавчим органом товариства. Пропозиції акціонерів, які володіють
більш як 10 відсотками голосів, вносяться до порядку денного
обов’язково. Рішення про зміни в порядку денному повинні бути доведені
до відома всіх акціонерів не пізніш як за 10 днів до проведення зборів у
порядку, передбаченому статутом.

Голосування на загальних зборахакціонерів проводиться за принципом: одна
акція — один голос.

В акціонерному товаристві з числа акціонерів може створюватися рада
акціонерного товариства (спостережна рада), яка представляє інтереси
акціонерів в перерві між проведенням загальних зборів і в межах
компетенції, визначеної статутом, контролює і регулює діяльність
правління.

В акціонерному товаристві, яке налічує понад 50 акціонерів, створення
ради акціонерного товариства (спостережної ради) обов’язкове.

Статутом акціонерного товариства або за рішенням загальних зборів
акціонерів на раду акціонерного товариства (спостережну раду) може бути
покладено виконання окремих функцій, що належать до компетенції
загальних зборів.

Члени ради акціонерного товариства (спостережної ради) не можуть бути
членами виконавчого органу та ревізійної комісії.

Виконавчим органом акціонерного товариства, який здійснює керівництво
його поточною діяльністю, є правління або інший орган, передбачений
статутом. Роботою правління керує голова правління, який призначається
або обирається відповідно до статуту акціонерного товариства.

Правління вирішує всі питання діяльності акціонерного товариства, крім
тих, що належать до компетенції загальних зборів і ради акціонерного
товариства (спостережної ради). Загальні збори можуть винести рішення
про передачу частини належних їм прав до компетенції правління.
Правління підзвітне загальним зборам акціонерів і раді акціонерного
товариства (спостережній раді) та організує виконання їх рішень.
Правління діє від імені акціонерного товариства в межах, передбачених
цим Законом і статутом акціонерного товариства. Роботою правління керує
голова правління, який призначається або обирається згідно із статутом
акціонерного товариства.

Голова правління акціонерного товариства вправі без довіреності
здійснювати дії від імені товариства. Інші члени правління також можуть
бути наділені цим правом згідно із статутом. Голова правління товариства
організує ведення протоколів засідань правління. Книга протоколів
повинна бути в будь-який час надана акціонерам. На їх вимогу видаються
засвідчені витяги з книги протоколів. Головою та членами правління
товариства можуть бути особи, які перебувають з товариством у трудових
відносинах.

Контроль за фінансово-господарською діяльністю правління акціонерного
товариства здійснюється ревізійною комісією, яка обирається з числа
акціонерів. Членами ревізійної комісії не можуть бути члени правління,
ради акціонерного товариства (спостережної ради) та інші посадові особи.

Порядок діяльності ревізійної комісії та її кількісний склад
затверджуються загальними зборами акціонерів згідно зі статутом
товариства.

Товариством з обмеженою відповідальністю визнається товариство,
статутний фонд якого поділений на частки. Кожна частка відповідає внеску
конкретного учасника до статутного фонду. Їх розміри визначаються
установчими документами. Учасники несуть відповідальність у межах своїх
внесків. У передбачених установчими документами випадках учасники, які
не повністю внесли свої внески, відповідають за зобов’язаннями
товариства також у межах невнесеної частини внеску.

Отже, товариство з обмеженою відповідальністю — це така форма
організації підприємства, за якої відповідальність кожного з його
учасників обмежена розмірами внеску до уставного капіталу. Зміна
вартості майна, яка є внеском, і додаткові внески учасників не впливають
на розмір їх частки у статутному фонді, зафіксованій установчими
документами.

Вищим органом товариства з обмеженою відповідальністю є збори учасників
або їх представників. Збори скликаються не рідше двох разів на рік. Усі
питання діяльності товариства, винесені на збори учасників, вирішуються
шляхом голосування. Учасники мають кількість голосів, пропорційну
розміру їх частки у статутному фонді. Збори вважаються повноважними,
якщо на них присутні учасники. які в цілому володіють більш як 60
відсотками голосів. Прибулі на збори учасники реєструються в тому ж
порядку, який передбачено для акціонерів товариства. Збори обирають
голову товариства.

У товаристві з обмеженою відповідальністю утворюється виконавчий орган.
Вія може бути колегіальним (дирекція) чи одноосібним {директор).
Дирекція (директор) підзвітна зборам учасників і виконує прийняті
зборами рішення- Дирекція (директор) не має права приймати рішення.
обов’язкові для учасників товариства.

Товариством з додатковою відповідальністю визнається товариство,
статутний фонд якого поділено на частки. Їх розмір і належність
фіксуються у статутних документах. Учасники такого товариства
відповідають за його боргами своїми внесками до статутного фонду. Якщо
цих сум виявляється недостатньо, то вони додатково відповідають належним
їм майном. Додаткова відповідальність повинне виражатися однаковим для
кожного учасника процентом (кратністю) відносно внеску кожного до
статутного фонду.

Граничний розмір відповідальності учасників передбачається в установчих
документах.

Повним визнається товариство, всі учасники якого займаються спільною
підприємницькою діяльністю і несуть солідарну відповідальність за
зобов’язаннями товариства усім своїм майном.

Створення повного товариства регулюється спеціальним договором. Звичайно
договір про створення повного товариства містить їакі положення:
відомості про учасників; найменування фірми, місце знаходження
товариства;

предмет діяльності; внесок кожного члена товариства.; порядок розподілу
прибутку; термін функціонування створюваного товариства. Після подання
відповідної заяви. повне товариство піддягає реєстрації.

Ведення справ повного товариства здійснюється на підставі згоди усіх
учасників. Справи товариства можуть вестися усіма учасниками, а також
одним учасником чи кількома. Якщо справи товариства ведуться одним або
кількома учасниками, то їх повноваження довший бути зафіксованими в
особливому документі — дорученні. Доручення має бути підписано’ іншими
учасниками товариства.

Кожний уповноважений учасник вести едрави товариства може виступати від
імені товариства самостійна

Особливості ведення справ повного товариства фіксуються в установчому
договорі.

Учасникам повного товариства заборонено конкурува-та з самим
товариством. Вони не мають права від власного імені й у власних
інтересах укладати й реалізовувати договори, угоди тощо, спрямованість
яких збігається зі спрямованістю та метою функціонування товариства.

Командитним товариством визнається товариство, Що включає поряд з одним
або більшістю учасників, які несуть відповідальність за зобов’язаннями
товариства всім своїм майном, також одного чи більше учасників,
відповідальність яких обмежується внеском у майно товариства. Учасники,
що несуть відповідальність за зобов’язаннями товариства всім своїм
майном, є повними товаришами (комплементарями). Учасники,
відповідальність яких обмежується розміром внеску в майно, називаються
ко-мандитистами.

Якщо в командитному товаристві беруть участь два або більше учасників з
повною відповідальністю, то вони несуть солідарну відповідальність за
боргами товариства.

Основні риси командитного товариства такі:

наявність двох типів учасників (командитистів і повних товаришів —
комплементарів);

командитисти відповідають за зобов’язаннями товариства тільки в межах
своїх внесків, а повні товариші усім майном (солідарна
відповідальність);

командитні товариства діють під найменуванням фірми з називанням імен
повних товаришів;

управління справами командитного товариства здійснюється лише учасниками
з повною відповідальністю (повними товаришами). Якщо такий учасник
тільки один, то управління справами товариства здійснюється ним
самостійно.

Особливості функціонування конкретних командитних товаришів фіксуються в
установчому договорі.

Отже треба зазначити, що господарські товариства і об’єднання громадян,
які створюються на підставі Закону “Про підприємства в Україні”, хоч і
мають багато спільного, є різними за своєю правовою природою суб’єктами
підприємництва. Головна відміна між ними полягає в тому, що господарські
товариства створюються шляхом поєднання майна підприємницької діяльності
з метою одержання прибутку (ст. 1 Закону “Про господарські товариства”).
Об’єднання підприємств створюються з метою координації господарської
діяльності. Для досягнення даної мети, згідно зі ст. З Закону “Про
підприємства в Україні”, підприємства на добровільних засадах поєднують
свою виробничу, наукову, комерційну та інші види діяльності.

10.2. Адміністративно-правове регулювання підприємницької діяльності

Підприємницька діяльність в Україні не є стихійною і некерованою. За
умов удосконалення ринкових відносин вона відчуває на собі сильний
керуючий вплив з боку держави.

Державне регулювання підприємництва забезпечується за допомогою
спеціального державно-правового механізму, який складається, по-перше, з
організаційно-структурних формувань, по-друге, з
адміністративно-правових засобів впливу на відносини, що складаються в
даній сфері.

Організаційно-структурні формування — це виконавчо-розпорядчі органи
держави і місцевого самоврядування, наділені управлінськими
повноваженнями у сфері підприємництва. На практиці відомі два таких
органи: а) спеціально створені для реалізації державної політики у сфері
підприємництва, наприклад. Державний комітет України з питань розвитку
підприємництва; б) що виконують регулюючі функції у сфері підприємництва
поряд з іншими функціями державного управління, наприклад, МВС України
здійснює видачу ліцензій на такі види підприємницької діяльності, як
виготовлення і реалізація спеціальних засобів, споряджених речовинами
сльозоточивої дії;

виготовлення, ремонт та реалізацію спортивної вогнепальної зброї.

Адміністративно-правові засоби — це перш за все акти управління,
призначені для регулювання відносин у сфері підприємництва. До них
належать: Конституція України, закони України, укази та інші акти
Президента України, нормативні документи Кабінету Міністрів, акти
міністерств, інших органів виконавчої влади, місцевих державних
адміністрацій, органів місцевого самоврядування.

Особливе місце серед органів управління у сфері підприємництва посідає
Державний комітет України з питань розвитку підприємництва. Він
створений Указом Президента України від 29 липня 1997 року з метою
реалізації Державної політики щодо розвитку і підтримки підприємництва,
а також ефективного використання наданих підприемцям -можливостей. Даний
Комітет є центральним органом виконавчої влади, якому підпорядкована
Ліцензійна палата України.

До основних функцій Комітету належать:

участь у формуванні та реалізації державної політики а галузі розвитку і
підтримки підприємництва, а також ліцензування підприємницької
діяльності;

координація діяльності органів виконавчої влади дов’язаної з розробкою і
.реалізацією заходів підтримки і розвитку підприємництва;

узагальнення практики застосування законодавства щодо питань
підприємництва;

підготовка пропозицій щодо усумення .правових, .адміністративних,
економічних, організаційних іпврешкод на шляху розвитку підприємництва;

підтримка зовнішньоекономічної діяльності суб’єкта яіцприємництва;

формування пропозицій щодо розміщення державній замовлень серед
підприємств недержавних фарм :власяво-ві, в тому числі на конкурсних
засадах;

взаємодія з міжнародними організаціямі з питань раз-витку підприємництва
тощо.

Центральне місце в системі правових актів, що регламентують
підприємницьку діяльність, які розвивають і конкретизують відповідні
положення Конституції України, належить Закону України “Про
підприємництво” від 26 лютого 1991 р. (з наступними змінами та
доповненнями). Цей Закон визначає загальні правові, економічні та
соціальні засади здійснення підприємницької діяльності (підприємництва)
громадянами та юридичними особами на території України, встановлює
конкретні гарантії свободи підприємництва та його державної підтримки.

У ст. 15 даного Закону зафіксовано, що правове регулювання
підприємницької діяльності здійснюється в цілях забезпечення свободи
конкуренції між підприємцями, недопущення монополізму і захисту прав
споживачів.

Держава взяла на себе обов’язок підтримувати і гара№-тувати розвиток
підприємництва незалежно від його організаційно-правових форм,
проголосила рівність усіх форми власності, а також рівні можливості
доступу підприємців до матеріально-технічних, фінансових, трудових,
інформаційних, природних та інших ресурсів (ст. 12 Закону “Про
підприємництво).

Держава заявила про свою готовність створити інфраструктуру
підприємництва, надавати підприємцям на умовах і в порядку,
передбаченому законодавством, земельні ділянки, державне майно і цільові
кредити, а також сприяти їх матеріально-технічному й інформаційному
обслуговуванню, підготовці та перепідготовці відповідних кадрів.

Визначені також основи, на яких грунтуються віднос и-ни органів
державного управління з підприємцями. У цьому Законі йдеться, що органи
державного управління будують свої взаємини з підприємцями, застосовуючи
податкову і фінансово-кредитну політику, включаючи встановлення ставок
податків і відсотків по державних, кредитах; податкових пільг; цін і
правил ціноутворення; цільових дотацій; валютного курсу; розмірів
економічних санкцій. Крім того, вони використовують державне майно і
систему резервів; ліцензії, патенти, концесії, лізинг; соціальні,
економічні та інші нормативи; республіканські і регіональні програми;
угоди на виконання робіт і поставок для державних потреб. Разом з тим,
вони; не втручаються у господарську діяльність підприємців, якщо вона не
зачіп ає прав державних органів по здійсненню контролю за нею.

Важливе значення для розвитку підприємництва мають правила і порядок
реєстрації суб’єктів підприємницької •діяльності, оскільки саме в
результаті державної реєстрації здійснюється їх легалізація, набуваються
права і обов’язки у даній сфері, встановлюється відповідний правовий
статус.

Здійснюється така реєстрація відповідно до Положення про державну
реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності, що затверджено
постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 1998 р.

Це Положення визначає порядок державної реєстрації та перереєстрації
суб’єктів підприємницької діяльності незалежно від їх
організаційно-правових форм і форм власності, за винятком окремих,
видів; суб’єіа-ів піднриємнюгь, кої діяльності, для яких законами
України встановлено спеціальні правила державної реєстрації (наприклад,
банківські установи), а також порядок її скасування.

Проводиться державна реєстрація суб’єктів підприємницької діяльності
органами державної реєстрації за місцезнаходженням або місцем проживання
суб’єкта, якщо інше не передбачено законом. Такими органами є: а)
виконавчий комітет міської ради; б) виконавчий комітет районної у місті
ради; в) районна державна адміністрація;

г) районна міст Києва і Севастополя державна адміністрація.

Для державної реєстрації суб’єкта підприємницької діяльності — юридичної
особи до органу державної реєстрації подають:

а) установчі документи в повному обсязі, що передбачені законодавством
для створюваної організаційно-правової форми суб’єкта. До таких
документів належать, по-перше, рішення власника (власників) майна або
уповноваженого ним (ними) органу про створення юридичної особи (крім
приватного підприємства). Якщо власників або уповноважених ними органів
два і більше, таким рішенням є установчий договір, а також протокол
установчих зборів (конференції) у випадках, передбачених законом;
по-друге, статут, якщо відповідно до законодавства це необхідно для
створюваної організаційно-правової форми суб’єкта підприємницької
діяльності;

б) реєстраційну картку встановленого зразка, яка є одночасно заявою про
державну реєстрацію;

в) документ, що засвідчує внесення плати за державну реєстрацію;

г) документ, що засвідчує сплату власником (власниками) внеску до
статутного фонду суб’єкта підприємницької діяльності в розмірі,
передбаченому законом.

Місцезнаходження суб’єкта підприємницької діяльності — юридичної особи
на дату державної реєстрації може бути місцезнаходження (місце
проживання) одного із засновників або місцезнаходження за іншою адресою.
Інша адреса підтверджується договором, що передбачає передачу засновнику
у власність або користування приміщення, частини приміщення (договір
купівлі-продажу, міни, дарурання, оренди, лізингу, безоплатного
користування майна, про спільну діяльність, установчий договір тощо).

Якщо засновником (одним із засновників) суб’єкта підприємницької
діяльності є юридична особа, державна реєстрація її підтверджується
свідоцтвом про державну реєстрацію.

Іноземна юридична особа відповідним документом засвідчує свою реєстрацію
у країні місцезнаходження (витяг із торгівельного, банківського або
судового реєстру тощо). Цей документ повинен бути засвідчений згідно із
законодавством країни його видачі, перекладений українською мовою та
легалізований у консульській установі України, якщо міжнародними
договорами, у яких бере участь Україна, не передбачено інше. Зазначений
документ може бути також засвідчено у посольстві відповідної держави в
Україні та легалізовано в МЗС.

У разі коли власником (власниками) суб’єкта підприємницької діяльності є
фізична особа (фізичні особи), її (їх) підпис на установчих документах
засвідчується нотаріусом.

Установчі документи подаються до органу державної реєстрації у трьох
примірниках (з них два — оригінали), оформлених в установленому порядку.

Відповідальність за відповідність установчих документів законодавству
несе власник (власники) або уповноважені ним (ними) органи, які подають
документи для державної реєстрації суб’єкта підприємницької діяльності.

Фізична особа (заявник), яка має намір провадити підприємницьку
діяльність без створення юридичної особи, подає до органу державної
реєстрації:

а) реєстраційну картку, яка є одночасно заявою про державну реєстрацію
суб’єкта підприємницької діяльності,

б) дві фотокартки,

в) довідку (чи її копію) про включення до Державного реєстру фізичних
осіб — платників податків та інших обов’язкових платежів,

г) документ, що підтверджує внесення плати за державну реєстрацію.

Вона також пред’являє документ, що посвідчує особу.

Внесення змін (доповнень) оформляється у вигляді окремих додатків або
шляхом викладення установчих документів у новій редакції з додержанням
вимог, визначених цим Положенням. На титульному аркуші оригіналу статуту
чи установчого договору робиться відмітка про внесення змін (доповнень),
а на титульних аркушах додатків до установчих документів про те, що
зазначені документи є невід’ємною частиною відповідних установчих
документів. У разі подання установчих документів у новій редакції на
титульному аркуші робиться відповідна відмітка.

У разі зміни а) назви, б) організаційно-правової форми, в) форми
власності — здійснюється перереєстрація суб’єкта підприємницької
діяльності. Її термін — один місяць з моменту настання зазначених змін.

Перереєстрація суб’єктів підприємницької діяльності проводиться в
порядку, встановленому для його державної реєстрації.

Положенням регламентовано скасування державної реєстрації суб’єкта
підприємницької діяльності. Воно здійснюється органом державної
реєстрації шляхом виключення його з Реєстру суб’єктів підприємницької
діяльності.

Визначено два види підстав скасування державної реєстрації: а) за заявою
власника (власників), якщо йдеться про юридичну особу, і за заявою
підприємця-громадянина; б) на підставі рішення арбітражного суду.

Рішення про скасування державної реєстрації суб’єкта підприємницької
діяльності суд може прийняти у разі:

визнання недійсними або такими, що суперечать законодавству, установчих
документів;

провадження діяльності, що суперечить установчим документам та
законодавству;

несвоєчасного повідомлення суб’єктом підприємницької діяльності про
зміну його назви, організаційної форми, форми власності та
місцезнаходження;

визнання суб’єкта підприємницької діяльності банкрутом (у випадках,
передбачених законодавством);

неподання протягом року до органів державної податкової служби
податкових декларацій, документів бухгалтерської звітності згідно із
законодавством.

Процедура скасування державної реєстрації суб’єкта підприємницької
діяльності — юридичної особи включає проведення ліквідаційною комісією
заходів щодо ліквідації суб’єкта і подання до органу державної
реєстрації таких документів:

заяви (рішення) власника (власників) або уповноваженого ним (ними)
органу чи рішення арбітражного суду у випадках, передбачених
законодавством;

акта ліквідаційної комісії з ліквідаційним балансом, затвердженого
органом, що призначив ліквідаційну комісію;

довідки аудитора, якщо це необхідно відповідно до вимог законодавства
для перевірки достовірності ліквідаційного балансу;

довідки установ банків про закриття рахунків;

довідки органу державної податкової служби про зняття з обліку;

підтвердження про опублікування у друкованих засобах масової інформації
оголошення про ліквідацію суб’єкта підприємницької діяльності;

довідки архіву про прийняття документів, які підлягають довгостроковому
зберіганню;

довідки органу внутрішніх справ про прийняття печаток і штампів;

оригіналів установчих документів (статут, установчий договір);

свідоцтва про державну реєстрацію.

Для скасування державної реєстрації підприємця-громадянина необхідна
наявність таких документів:

особистої заяви підприємця-громадянина або рішення суду (арбітражного
суду) у випадках, передбачених законодавством;

довідки органу державної податкової служби про зняття з обліку;

• довідки установ банків про закриття рахунків;

довідки органу внутрішніх справ про здачу печаток і штампів;

оригіналу свідоцтва про державну реєстрацію.

Орган державної реєстрації у 10-денний термін повідомляє відповідні
органи державної податкової служби та державної статистики про
скасування державної реєстрації суб’єкта підприємницької діяльності.
Реєстраційна справа суб’єкта підприємницької діяльності, державну
реєстрацію якого скасовано, передається органом державної реєстрації до
місцевої державної архівної установи в установленому порядку.

Важливу роль у адміністративно-правовому регулюванні підприємництва
відіграє ліцензування підприємницької діяльності. У Концепції розвитку
державної системи ліцензування підприємницької діяльності за її видами,
що затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 23 вересня 1996
р., зазначено, що ліцензування — є складовою частиною державного
регулювання підприємництва в Україні. Воно спрямоване на забезпечення
єдиної державної політики у цій сфері і впроваджується відповідно до
Конституції України, щодо права кожного на здійснення підприємницької
діяльності, яка не заборонена законом.

Головним завданням ліцензування є захист економічних та інших інтересів
держави, її громадян шляхом встановлення з боку держави певних умов і
правил здійснення окремих видів підприємницької діяльності.

З липня 1998 р. Кабінет Міністрів України своєю постановою затвердив
Положення про порядок ліцензування підприємницької діяльності. Це
Положення визначає порядок видачі, переоформлення, зупинення, анулювання
та поновлення дії ліцензій, обліку виданих ліцензій та розмір плати за
їх видачу.

Для отримання ліцензії на кожний вид діяльності суб’єкт підприємницької
діяльності подає до органу, що видає ліцензії, заяву, у якій
зазначаються:

а) відомості про заявника (для громадянина-підприємця — прізвище, ім’я,
по батькові та паспортні дані, місце проживання, ідентифікаційний номер
фізичної особи — платника податків та інших обов’язкових платежів; для
юридичних осіб — найменування);

б) місцезнаходження, банківські реквізити, організаційно-правова форма,
ідентифікаційний код;

в) вид діяльності, на який заявник має намір отримати

ліцензію;

г) термін дії ліцензії.

Суб’єктом підприємницької діяльності — юридичною особою до заяви
додаються копії свідоцтва про державну реєстрацію та установчих
документів. Підприємцями-громадянами — копії документів, які засвідчують
рівень освіти і кваліфікації, необхідний для провадження відповідного
виду діяльності, копія свідоцтва про державну реєстрацію суб’єкта
підприємницької діяльності.

Орган, що видає ліцензії, приймає рішення про видачу ліцензії або про
відмову у її видачі протягом не більш як ЗО днів з дня одержання заяви
та відповідних документів. У разі необхідності проводиться перевірка
відомостей, які містяться у цих документах, та спроможності виконання
заявником ліцензійних умов провадження певного виду підприємницької
діяльності.

Ліцензія видається за встановленою формою і є документом суворої
звітності. Бланки ліцензій виготовляються друкарським способом із
забезпеченням їх захисту від підробки та несанкціонованого тиражування.

У ліцензії зазначаються:

найменування та ідентифікаційний код органу, що видав ліцензію;

прізвище, ім’я, по батькові, місце проживання, ідентифікаційний номер
фізичної особи — платника податків та інших обов’язкових платежів або
найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код юридичної особи;

вид діяльності, на яку видається ліцензія;

місце провадження діяльності;

особливі умови та правила провадження даного виду діяльності;

номер реєстрації ліцензії;

дата видачі і термін дії ліцензії.

Ліцензія скріплюється підписом відповідальної за ввда-чу ліцензій
посадової особи і печаткою органу, що її видав.

Якщо підприємницька діяльність, вид якої підлягає ліцензуванню,
провадиться у кількох територіальне відокремлених підрозділах суб’єкта
підприємницької діяльності, у ліцензії зазначаються їх адреси.

Передача ліцензій іншим юридичним і фізичним особам забороняється.

Термін дії ліцензії встановлюється органом, що її видає, але не менше
ніж на три роки і може бути продовжений за заявою суб’єкта
підприємницької діяльності в порядку, встановленому для її видачі.

Ліцензія видається не пізніше трьох днів з дня прийняття рішення про її
видачу за умови подання заявником до органу, що видає ліцензію,
документа про внесення плати за її видачу.

У видачі ліцензії може бути відмовлено у разі виявлення недостовірних
відомостей у документах, поданих заявником, а також у разі неможливості
провадження заявником певного виду підприємницької діяльності відповідно
до ліцензійних умов. У рішенні про відмову у видачі ліцензії, яка
видається заявнику у письмовій формі у термін не пізніше ЗО днів з дня
одержання заяви, зазначаються підстави відмови.

Рішення про відмову у видачі ліцензії може бути оскаржено в судовому
порядку.

Продовження дії ліцензії провадиться у порядку, встановленому для її
отримання.

Орган, який видає ліцензії, має право зупинити дію ліцензії, а також
анулювати ліцензію.

Підставами зупинення дії ліцензії є:

порушення суб’єктом підприємницької діяльності ліцензійних умов;

невиконання суб’єктом підприємницької діяльності у визначений термін
розпоряджень Ліцензійної палати або органу, що видав ліцензію, щодо
дотримання ліцензійних умов.

У разі своєчасного усунення порушень, що привели до зупинення дії
ліцензії, орган, який видав ліцензію, приймає рішення про поновлення її
дії.

Підставами анулювання ліцензії є:

виявлення недостовірних відомостей у заяві на видачу ліцензій чи в
документах, що додаються до неї;

передача суб’єктом підприємницької діяльності ліцензій іншій особі;

повторне або грубе порушення суб’єктом підприємницької діяльності
ліцензійних умов.

Ліцензія вважається анульованою з дати прийняття рішення про її
анулювання або з дати скасування державної реєстрації суб’єкта
підприємницької діяльності.

Мотивоване рішення про зупинення дії ліцензії або її анулювання
доводиться у письмовій формі до відома суб’єкта підприємницької
діяльності у 5-денний термін.

Контроль за дотриманням суб’єктом підприємницької діяльності ліцензійних
умов здійснюється органом, що видає ліцензії, та Ліцензійною палатою.

Контроль за дотриманням порядку видачі суб’єктам підприємницької
діяльності ліцензій здійснює Ліцензійна палата.

Ліцензійна палата України діє згідно із положенням про неї, що
затверджено Указом Президента України від 16 липня 1997 р. Вона є
центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та
реалізацію державної політики у сфері ліцензування підприємницької
діяльності та державної реєстрації суб’єктів підприємництва. Ліцензійна
палата підпорядкована Державному комітету України з питань розвитку
підприємництва.

Основними завданнями Ліцензійної палати є:

узагальнення практики застосування законодавства з питань ліцензування
підприємницької діяльності та державної реєстрації суб’єктів
підприємництва, розроблення пропозицій щодо його вдосконалення;

методичне керівництво роботою, пов’язаною з ліцензуванням
підприємницької діяльності та державною реєстрацією суб’єктів
підприємництва;

координація роботи органів, що здійснюють ліцензування підприємницької
діяльності та державну реєстрацію суб’єктів підприємництва;

ведення Єдиного ліцензійного реєстру; ведення Реєстру суб’єктів
підприємницької діяльності;

контроль за додержанням порядку видачі суб’єктам підприємницької
діяльності ліцензій та здійснення державної реєстрації суб’єктів
підприємництва органами, що виконують ці функції.

Ліцензійна палата відповідно до покладених на неї завдань:

1) розробляє та подає в установленому порядку проекти актів
законодавства з питань ліцензування підприємницької діяльності та
державної реєстрації суб’єктів підприємництва, вносить пропозиції щодо
впорядкування системи ліцензування підприємницької діяльності та
державної реєстрації суб’єктів підприємництва, зокрема щодо доцільності
ліцензування окремих видів підприємницької діяльності;

2) бере участь у підготовці проектів актів законодавства з питань
запровадження ліцензування підприємницької діяльності та державної
реєстрації суб’єктів підприємництва;

3) затверджує за поданням відповідних органів інструктивно-методичні
матеріали щодо умов і правил здійснення видів підприємницької
діяльності, які підлягають ліцензуванню, та контролю за їх дотриманням;

4) координує роботу представництв Ліцензійної палати України та органів,
які здійснюють ліцензування підприємницької діяльності та державну
реєстрацію суб’єктів підприємництва;

5) сприяє адаптації системи ліцензування підприємницької діяльності та
державної реєстрації суб’єктів підприємництва до міжнародних норм і
стандартів;

6) здійснює контроль за додержанням порядку видачі суб’єктам
підприємницької діяльності ліцензій та контроль за проведенням державної
реєстрації суб’єктів підприємництва;

7) контролює додержання суб’єктами підприємницької діяльності вимог
нормативно-правових актів з питань ліцензування відповідного виду
діяльності;

8) здійснює аналітичні та наукові дослідження у сфері ліцензування
підприємницької діяльності та державної реєстрації суб’єктів
підприємництва;

9) інформує громадськість про свою діяльність та стан розвитку
ліцензування підприємницької діяльності та державної реєстрації
суб’єктів підприємництва в Україні;

10) роз’яснює порядок застосування чинного законодавства щодо
ліцензування підприємницької діяльності та державної реєстрації
суб’єктів підприємництва;

11) веде Єдиний ліцензійний реєстр та Реєстр суб’єктів підприємницької
діяльності;

12) здійснює обмін інформацією з відповідними органами та організаціями
України та іноземних держав з питань ліцензування підприємницької
діяльності та державної реєстрації суб’єктів підприємництва;

13) сприяє створенню відповідної нормативно-довідкової літератури,
публікує у вітчизняних та іноземних друкованих засобах масової
інформації відповідні дані стосовно ліцензування підприємницької
діяльності та державної реєстрації суб’єктів підприємництва, видає
“Вісник Ліцензійної палати”;

14) проводить конференції, у тому числі міжнародні, семінари, виставки
тощо з питань ліцензування підприємницької діяльності та державної
реєстрації суб’єктів підприємництва;

15) організує підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації
працівників, які займаються питаннями ліцензування підприємницької
діяльності та державної реєстрації суб’єктів підприємництва;

16) бере участь в організації та проведенні відповідних конкурсів, а у
випадках, передбачених законодавством, — міжнародних торгів (тендерів)
щодо одержання ліцензій;

17) надає консультації українським та іноземним учасникам міжнародного
економічного співробітництва з питань, що належать до компетенції
Ліцензійної палати;

18) забезпечує у межах своєї компетенції реалізацію державної політики
стосовно державної таємниці, контролю за її збереженням у центральному
апараті Ліцензійної палати та її представництвах;

19) створює Єдину інформаційну систему ліцензування підприємницької
діяльності та державної реєстрації суб’єктів підприємництва;

20) здійснює інші функції, що випливають з покладених на неї завдань.

Ліцензійна палата має право:

представляти Кабінет Міністрів України за його дорученням у міжнародних
організаціях та під час укладання міжнародних договорів України;

вживати відповідно до чинного законодавства заходів у разі порушення
підприємцем зазначених у ліцензії особливих умов і правил здійснення
відповідного виду підприємницької діяльності;

створювати групи координації та супроводження відповідних програм і
проектів з питань ліцензування підприємницької діяльності та державної
реєстрації суб’єктів підприємництва;

залучати спеціалістів центральних та місцевих органів виконавчої влади,
підприємств, установ і організацій (за погодженням з їхніми керівниками)
для розгляду питань, що належать до її компетенції;

створювати за погодженням з іншими заінтересованими центральними
органами виконавчої влади комісії, робочі групи, брати участь у роботі
урядових, галузевих та інших комісій, а також залучати на контрактній
основі вітчизняних та іноземних вчених, фахівців і експертів для
консультацій з питань, пов’язаних з діяльністю Ліцензійної палати;

скликати в установленому порядку наради з питань, що належать до її
компетенції;

одержувати в установленому законодавством порядку безплатно від
центральних та місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого
самоврядування інформацію, документи, матеріали, необхідні для виконання
покладених на неї завдань.

Рішення Ліцензійної палати, прийняті у межах її компетенції, є
обов’язковими для виконання центральними та місцевими органами
виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами,
установами і організаціями всіх форм власності та
підприємцями-громадянами.

Важливим напрямом організаційно-правового забезпечення державою
підприємницької діяльності стало вжиття заходів до ліквідації різного
роду обмежень і бар’єрів. Найбільш характерними у даному розумінні є
Укази Президента України від 3 лютого 1998 року “Про усунення обмежень,
що стримують розвиток підприємницької діяльності” і від 23 липня 1998
року “Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності”.

Указ “Про усунення обмежень, що стримують розвиток підприємницької
діяльності” прийнятий з метою зменшення втручання державних органів у
підприємницьку діяльність, усунення правових, адміністративних,
економічних та організаційних перешкод у розвитку підприємництва,
запровадження нових підходів до державного регулювання підприємництва,
забезпечення економічного зростання України.

У ньому наголошується, що дерегулювання є одним із пріоритетних напрямів
реформування державного управління економікою, а також визначається, що
під дерегулю-ванням слід розуміти сукупність заходів, спрямованих на
зменшення втручання державних органів у підприємницьку діяльність,
усунення правових, адміністративних, економічних та організаційних
перешкод у розвитку підприємництва заходів, які включають:

спрощення порядку створення, реєстрації та ліквідації суб’єктів
підприємницької діяльності;

скорочення переліку видів підприємницької діяльності, що підлягають
ліцензуванню та патентуванню, вимагають одержання сертифікатів та
будь-яких інших дозволів на здійснення підприємницької діяльності;

лімітування перевірок та контролю за діяльністю суб’єктів
підприємництва;

спрощення процедури митного оформлення вантажів при здійсненні
експортно-імпортних операцій;

забезпечення послідовності та стабільності нормативно-правового
регулювання підприємницької діяльності.

Важливою рисою Указу є визначення шляхів, якими забезпечується
дерегулювання. Такими шляхами є:

а) аналіз законодавства України з питань про регулювання підприємницької
діяльності з метою підготовки пропозицій щодо внесення до нього
відповідних змін та доповнень;

б) експертиза проектів нормативно-правових актів з питань
підприємницької діяльності щодо відповідності їх основним принципам
дерегулювання;

в) систематичний контроль за належним виконанням відповідних
нормативно-правових актів щодо дерегулювання.

У нормах Указу, адресованих Кабінету Міністрів України, міністерствам та
іншим центральним органам виконавчої влади викладені конкретні завдання
щодо забезпечення дерегулювання:

максимальне скорочення витрат суб’єктів підприємницької діяльності,
пов’язаних з виконанням нормативно-правових актів;

створення рівних умов захисту суб’єктів підприємницької діяльності всіх
форм власності;

спрощення змісту нормативно-правових актів, механізму їх впровадження та
прозорості контролю за їх виконанням;

адекватність відповідальності суб’єктів підприємництва характеру
вчинених правопорушень та розміру заподіяної шкоди;

відповідальність органів державної влади, їх посадових і службових осіб
за прийняття незаконних рішень, дії чи бездіяльність, що призвели до
заподіяння шкоди суб’єктам підприємницької діяльності, порушення прав
підприємців, встановлених законами.

‘ В цьому зв’язку особливими функціями наділяється Державний комітет
України з питань розвитку підприємництва:

по-перше, це забезпечення реалізації заходів щодо дерегулювання;

• по-друге, це забезпечення координації діяльності органів виконавчої
влади у цій сфері;

по-третє, це аналіз нормативно-правових актів центральних органів
виконавчої влади, рішень голів місцевих державних адміністрацій
нормативно-правового характеру з питань підприємницької діяльності з
метою зменшення надмірного державного регулювання.

Для виконання покладених завдань Державний комітет України з питань
розвитку підприємництва наділений особливими правами. Так, у разі
виявлення порушень норм Указу він приймає рішення щодо необхідності
усунення виявлених порушень, про яке письмово повідомляє відповідно
центральний орган виконавчої влади, голову місцевої державної
адміністрації. Рішення Державного комітету України з питань розвитку
підприємництва є обов’язковими для виконання.

Якщо в місячний строк не вжито заходів щодо виконання рішення Державного
комітету України з питань розви підприємництва, дія відповідного
нормативно-правового акта центрального органу виконавчої влади, голови
місцевої державної адміністрації зупиняється до усунення порушень,
зазначених у рішенні Державного комітету України з питань розвитку
підприємництва.

Державний комітет України з питань розвитку підприємництва повідомляє
про зупинення дії відповідного нормативно-правового акта в засобах
масової інформації.

Указ “Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності”
регламентує питання перевірок фінансово-господарської діяльності
суб’єктів підприємницької діяльності контролюючими органами.

Він встановлює, що органи виконавчої влади, уповноважені від імені
держави здійснювати перевірку фінансово-господарської діяльності
суб’єктів підприємницької діяльності проводять лише планові та
позапланові виїзні перевірки.

Плановою виїзною перевіркою вважається перевірка, яка передбачена у
плані роботи контролюючого органу. Вона проводиться:

за сукупними показниками фінансово-господарської Діяльності,

тільки за письмовим рішенням керівника відповідного контролюючого
органу,

не частіше одного разу на календарний рік,

У межах компетенції відповідного контролюючого органу.

Забороняється проведення планових виїзних перевірок ^ окремими видами
зобов’язань перед бюджетами, крім зобов’язань за бюджетними позиками і
кредитами, що гарантовані бюджетними коштами.

Право на проведення планової виїзної перевірки суб’єкта підприємницької
діяльності надається лише у тому разі, коли йому не пізніше ніж за
десять календарних днів до дня проведення зазначеної перевірки надіслано
письмове повідомлення з зазначенням дати її проведення.

Позаплановою виїзною перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена
в планах роботи контролюючого органу і проводиться за наявності хоча б
однієї з таких обставин:

а) за наслідками зустрічних перевірок виявлено факти, які свідчать про
порушення суб’єктом підприємницької діяльності норм законодавства;

б) суб’єктом підприємницької діяльності не подано в установлений строк
документи обов’язкової звітності;

в) виявлено недостовірність даних, заявлених у документах обов’язкової
звітності;

г) суб’єкт підприємницької діяльності подав у встановленому порядку
скаргу про порушення законодавства посадовими особами контролюючого
органу під час проведення планової чи позапланової виїзної перевірки;

д) у разі виникнення потреби у перевірці відомостей, отриманих від
особи, яка мала правові відносини з суб’єктом підприємницької
діяльності, якщо суб’єкт підприємницької діяльності не надасть пояснення
та їх документальні підтвердження на обов’язковий письмовий запит
контролюючого органу протягом трьох робочих днів від дня отримання
запиту;

е) проводиться реорганізація (ліквідація) підприємства. Позапланові
виїзні перевірки з цієї підстави проводяться лише органами державної
податкової служби та органами контрольно-ревізійної служби в межах їх
повноважень.

Позапланова виїзна перевірка може здійснюватись і на підставі рішення
Кабінету Міністрів України.

Вищестоящий контролюючий орган може за власною ініціативою перевірити
достовірність висновків нижчес-тоящого контролюючого органу шляхом
перевірки доку^ ментів обов’язкової звітності суб’єкта підприємницької
діяльності або висновків акта перевірки, складеного ниж-честоящим
контролюючим органом. Вищестоящий контролюючий орган вправі прийняти
рішення щодо повторної перевірки суб’єкта підприємницької діяльності
лише у тому разі, коли стосовно посадових або службових осіб
контролюючого органу, які проводили планову або позапланову перевірку
зазначеного суб’єкта, розпочато службове розслідування або порушено
кримінальну справу.

Державна податкова адміністрація України вправі прийняти рішення про
проведення повторної перевірки суб’єкта підприємницької діяльності у
разі, коли таке рішення оформляється наказом за підписом її Голови.

Контролюючими органами, які мають право проводити планові та позапланові
виїзні перевірки фінансово-господарської діяльності суб’єктів
підприємницької діяльності, є:

а) органи державної податкової служби. Здійснюють перевірки стосовно
сплати податків і зборів (обов’язкових платежів) до бюджетів та
державних цільових фондів, неподаткових платежів;

б) митні органи. Здійснюють перевірки стосовно сплати ввізного мита,
акцизного збору та податку на додану вартість, які справляються у разі
ввезення (пересилання) товарів на митну територію України в момент
перетинання митного кордону;

в) органи державного казначейства, державної контрольно-ревізійної
служби та органи державної податкової служби в межах їх компетенції.
Здійснюють перевірки стосовно бюджетних позик, позик та кредитів,
гарантованих коштам бюджетів, цільового використання дотацій та
субсидій, інших бюджетних асигнувань, коштів позабюджетних фондів, а
також належного виконання державних контрактів, проавансованих за
рахунок бюджетних коштів.

Планові виїзні перевірки проводяться всіма контролюючими органами
одночасно в день, визначений органом державної податкової служби.
Порядок координації проведення таких перевірок встановлюється Кабінетом
Міністрів України.

Рішення про вилучення документів первинного обліку, зупинення операцій
на рахунках в установах банків, інших фінансово-кредитних установах, а
також заборону відчуження майна суб’єкта підприємницької діяльності у
зв’язку з порушенням податкового, бюджетного або валютного законодавства
можуть прийматися лише органами державної податкової служби, а у
випадках, визначених митним законодавством, — митними органами.

Установити, що нормативно-правові акти контролюючих органів, які
регламентують порядок проведення перевірок суб’єктів підприємницької
діяльності, погоджуються з Державним комітетом України з питань розвитку
підприємництва.

Позапланові перевірки дотримання суб’єктами підприємницької діяльності
пожежної безпеки не провадяться, якщо суб’єкт підприємницької діяльності
уклав договір страхування цивільної відповідальності перед третіми
особами стосовно відшкодування наслідків можливої шкоди. У такому разі
шкода, завдана третім особам у зв’язку з порушенням суб’єктом
підприємницької діяльності вимог пожежної безпеки, компенсується в
повному обсязі страховою компанією.

Державні органи у справах захисту прав споживачів здійснюють позапланову
перевірку діяльності суб’єктів підприємницької діяльності виключно на
підставі отриманих від споживачів скарг про порушення такими суб’єктами
вимог законодавства про захист прав споживачів.

Скарга споживача повинна подаватися в .письмовому вигляді і містити
відомості про його прізвище, ім’я, по батькові, місце проживання, серію
і номер паспорта або іншого документа, що посвідчує особу, а також дані
про товар, при продажу якого були порушені права споживача. Органи у
справах захисту прав споживачів не мають права розголошувати зазначені
відомості про споживача, який подав скаргу.

Глава 11

Забезпечення законності в державному управлінні

11.1. Поняття і система способів забезпечення законності

У загальнотеоретичному розумінні “законність” розглядається як
специфічний державно-правовий режим, за допомогою якого забезпечується
загальнообов’язковість юридичних норм у суспільстві і державі. Її суть
полягає в обов’язковості виконання приписів правового характеру.

У сфері функціонування виконавчої влади, у діяльності органів державного
управління ця вимога проявляється особливо суворо. Вона міститься у
багатьох нормативних актах, починаючи з Конституції України, і
формулюється, як правило, згідно із законом і заснована на ньому.
Юридичні норми є обов’язковими для всіх і доти, поки вони не змінені або
не відмінені, всі державні і недержавні структури, їх представники,
формування громадськості, громадяни України та іноземці зобов’язані
суворо їх дотримуватися.

Таким чином, законність, по-перше, передбачає наявність законів, що
виражають волю народу і відображають пізнані об’єктивні закономірності
суспільного розвитку, по-друге, означає одноманітне розуміння,
застосування, безумовне і точне виконання законів і заснованих на них
інших правових актів усіма державними органами, посадовими особами,
громадянами, громадськими формуваннями.

Законність у сфері державного управління грунтується на таких принципах:

1) загальнообов’язковість законів для всіх без винятку органів,
закладів, організацій, посадових осіб, громадян тощо. Саме в цьому
проявляється загальність приписів, які містяться у законах і підзаконних
актах;

2) єдності законності, тобто одноманітному розумінні і заснуванні
законів на всій території держави;

3) неприпустимості протиставлення законності і доцільності. Це означає,
що сам закон є вищим ступенем прояву доцільності.

Даний принцип не виключає творчого розуміння закону і законності, а саме
передбачає, що будь-який варіант рішення при застосуванні закону повинен
обов’язково здійснюватися в рамках правових приписів.

Законність у діяльності державного апарату виявляється у такому:

1) всі рішення, що приймаються державним органом, повинні відповідати
чинному законодавству;

2) рішення, що приймаються державним органом, не повинні виходити за
межі повноважень цього органу, тобто вони можуть прийматися тільки з
питань, що віднесені до його компетенції;

3) усі рішення державних органів приймаються у такому порядку і таких
формах, які відповідають нормативним приписам;

4) взаємовідносини державних органів з недержавними структурами,
громадянами та їх об’єднаннями, а також іншими громадськими формуваннями
(органи самоорганізації населення) здійснюються у межах взаємних прав і
обов’язків, які визначені на законних підставах.

Послідовна і сувора реалізація законності передбачає наявність
відповідної системи її гарантій. В ній розуміють, по-перше, загальні
умови або передумови законності; по-друге, спеціальні юридичні або
організаційно-правові засоби забезпечення режиму законності.

До загальних належать політичні, економічні, організаційні, ідеологічні
умови, що існують у державі. Найважливішими політичними передумовами
законності є: а) режим демократії; б) широка гласність. Досвід багатьох
країн свідчить, що демократія і гласність можуть реально існувати тільки
в умовах незалежного від держави громадянського суспільства, політичного
плюралізму, свободи друку, поділу влади.

Тільки реальний поділ влади, існування не залежних від правлячої партії,
держави засобів масової інформації, партій, децентралізація державних
структур можуть стати справжніми гарантами режиму законності.

До економічних передумов законності можна віднести як досягнутий рівень
добробуту і наявність у держави необхідних ресурсів, так і фактичну
гарантованість прав громадян, організацій, їхню економічну свободу,
багатоукладність економіки, існування ринку товарів, капіталів, трудових
ресурсів, послуг тощо.

Велике значення для існування законності і правопорядку має правова
культура посадових осіб та громадян, правосвідомість, засновані на
визнанні абсолютної цінності основних прав людини. Велике значення має
добре здійснюване переконання, а також вміло організоване заохочення.

На стан законності в управлінні суттєво впливають такі організаційні
фактори, як структура апарату, кваліфікація службовців, ефективність
функціонування системи підготовки персоналу, чіткий і раціональний поділ
повноважень тощо. Не остання роль для створення умов по зміцненню і
підтримці режиму законності належить організаційним заходам щодо
зменшення рівня таємності, створення відомчих центрів інформації і
зв’язків з громадськістю, вдосконалення дозвільної системи, ліквідації
апаратних надмірностей та ін.

Спеціальні юридичні засоби забезпечення законності в основному
концентруються у сфері виконавчої влади і виражаються в функціонуванні
особливого державно-правового механізму, який складається з: а)
організацій-ноструктурних формувань; б) організаційно-правових методів.

Організаційно-структурні формування — це ті органи держави і недержавні
структури, на які покладено обов’язок по підтриманню і зміцненню режиму
законності.

Організаційно-правові методи — це види діяльності
організаційно-структурних формувань, практичні прийоми, операції, форми
роботи, які ними використовуються для забезпечення законності.

В юридичній теорії і практиці ці організаційно-правові методи прийнято
називати способами забезпечення законності.

Залежно від змісту, характеру, особливостей застосування, юридичних
наслідків розрізняють такі способи забезпечення законності: а) контроль;
б) нагляд; в) звернення до державних органів із заявами, пропозиціями,
скаргами з питань забезпечення законності.

Практика свідчить про те, що застосування перелічених способів є
надійною гарантією забезпечення законності в управлінській системі
держави.

11.2. Контроль та його види

Контроль є одним з найбільш поширених і дієвих способів забезпечення
законності. Його сутність полягає в тому, що суб’єкт контролю здійснює
облік і перевірку того, як контрольований об’єкт виконує покладені на
нього завдання і реалізує свої функції.

Аналіз існуючої практики свідчить, що контрольна діяльність містить такі
елементи: визначення характеру і строків контрольних заходів; залучення
до контролю спеціалістів, представників громадськості; аналіз підсумків
контролю, формування висновків і прийняття рішень;

розробка заходів по виконанню прийнятих рішень, вибір шляхів, форм,
методів їх реалізації.

Що стосується рішень, то вони мають бути конкретними, їх важливо
своєчасно довести до виконання, а також пояснити виконавцям. Контрольні
органи повинні надавати виконавцям практичну допомогу в реалізації
рішень;

вони ж зобов’язані систематично аналізувати хід роботи по їх виконанню.

До контрольної діяльності висувається цілий ряд вимог, згідно з якими
вона повинна бути:

1) підзаконною, тобто контроль має здійснюватися тільки в рамках
конкретних нормативних приписів;

2) систематичною, тобто нести регулярний характер;

3) своєчасною, тобто проводитися своєчасно, що значно підвищує його
ефективність;

4) всебічною, тобто охоплювати найбільш важливі питання, поширюватися на
всі служби і структури підконтрольних органів;

5) глибокою, тобто перевірці повинні підлягати не тільки ті підрозділи,
які мають слабкі результати роботи, а й ті, що мають добрі результати.
Ця вимога дозволяє виявляти і поширювати передовий досвід, попереджувати
помилки та упущення;

6) об’єктивною, тобто виключати упередженість;

7) гласною, тобто її результати повинні бути відомі тим, хто підлягав
контролю;

8) результативною (дієвою). Ця діяльність не може обмежуватися
виявленням фактичного стану справ. Вона повинна супроводжуватися
конкретними заходами по усуненню недоліків.

У юридичній теорії та практиці прийнято класифікувати контрольну
діяльність на види. Підхід до вирішення цього питання залежить від
вибору критерію, на підставі якого здійснюється класифікація. Вибір же
критерію багато в чому зумовлений потребами практики. Саме тому відомо
досить багато класифікацій контрольної діяльності.

Найчастіше пропонуються такі класифікації:

а) залежно від місця суб’єкта (що здійснює контроль) в системі
державного управління виділяють такі види контролю: 1) контроль з боку
органів законодавчої влади (парламентський контроль); 2) контроль з боку
Президента України та його апарату (президентський контроль);

3) контроль з боку Кабінету Міністрів України (урядовий контроль); 4)
контроль з боку органів центральної виконавчої влади; 5) контроль з боку
місцевих органів, органів державної виконавчої влади; 6) контроль з боку
органів судової влади; 7) контроль з боку органів місцевого
самоврядування; 8) контроль з боку громадськості (громадський контроль);

б) залежно від належності суб’єкта до державних або громадських структур
виділяють: 1) державний контроль;

2) громадський контроль;

в) залежно від адміністративно-правової компетенції суб’єкта виділяють:
1) загальний контроль; 2) відомчий контроль; 3) надвідомчий контроль;

г) залежно від управлінської стадії, на якій здіснюєть-ся контроль,
виділяють: 1) попереджувальний контроль;

2) поточний контроль; 5) наступний контроль;

д) залежно від спрямованості контролю виділяють 1) зовнішній контроль;
2) внутрішній контроль;

е) залежно від призначення контролю виділяють: 1) загальний, що охоплює
всі сторони діяльності суб’єкта, що контролюється; 2) цільовий контроль
окремого напряму роботи.

Крім перелічених, існують й іншії класифікації контрольної діяльності.

Зупинимося на видах контролю, які детерміновані місцем суб’єкта в
системі державних органів (перша класифікаційна група).

1. Контроль з боку органів законодавчої влади (нормативний контроль).

Це вид контролю, який здійснюється Верховною Радою України згідно з
Конституцією України і прийнятими відповідно до неї нормативними актами
з даного питання.

Згідно з Конституцією України Верховна Рада здійснює контроль за:
виконанням державного бюджету (п. 4 ст. 85);

діяльністю Кабінету Міністрів (п. 13 ст. 85, ст. 87, ст. 113);

використанням наданих Україні від іноземних держав, банків, міжнародних
фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України
(п. 14 ст. 85);

додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина (п. 17 ст.
85, ст. 101).

Для реалізації контрольних повноважень Верховна Рада використовує
постійно діючі і тимчасово діючі структури. До постійно діючих належать
Рахункова палата і Уповноважений Верховної Ради з прав людини.

Рахункова палата здійснює від імені Верховної Ради контроль за
використанням засобів Державного бюджету (ст. 98 Конституції). Вона
функціонує на підставі Закону України “Про рахункову палату” (в ред. від
14 січня 1998 р.) як постійно діючого, незалежного від будь-яких органів
держави, органу контролю, який створюється Верховною Радою, підзвітний
та підконтрольний їй.

Уповноважений Верховної Ради з прав людини (ст. 101 Конституції)
здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і
свобод людини і громадянина. Його діяльність регламентується Законом
України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” від 23
грудня 1997 р.

Крім цього, згідно із ст. 89 Конституції, Верховна Рада України для
проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес,
створює тимчасові слідчі комісії.

Крім того, контрольні повноваження Верховної Ради України з конкретних
питань можуть визначатися й іншими нормативними актами.

Зокрема, ст. 42 Закону України “Про надзвичайний стан” передбачає, що
Верховна Рада України протягом усього часу дії надзвичайного стану
здійснює контроль за дотриманням цього Закону і проводить періодичні
депутатські інспекційні перевірки територій, де введено надзвичайний
стан. Усі посадові особи зобов’язані сприяти представникам Верховної
Ради України у здійсненні перевірок і надавати вичерпну інформацію з
питань, що належали до їх діяльності в умовах надзвичайного стану. Права
народного депутата України обмеженню не підлягають.

2 Контроль з боку Президента України та його апарату (президентський
контроль).

Будучи главою держави, Президент України наділений правом контролю за
додержанням законності в усіх структурах і сферах функціонування
виконавчо-розпорядчої системи держави.

Він має право відмінити акти Кабінету Міністрів України, Ради міністрів
Автономної Республіки Крим. Президент є гарантом додержання Конституції
України, забезпечення прав і свобод людини і громадянина (ст. 102
Конституції).

Для здійснення своїх функцій, зокрема й контрольних, Президент може
створювати необхідні дорадчі, консультативні та інші допоміжні органи та
служби (п. 28 ст. 106 Конституції). Таким органом, наприклад, є
Адміністрація Президента України. В своїй структурі Адміністрація
Президента України має контрольне управління і організує контроль за
виконанням законів, указів, розпоряджень, а також доручень Президента
органами виконавчої влади та їх посадовими особами.

З метою виконання законів і у межах своєї компетенції Президент України
видає Укази й розпорядження, які мають підзаконний характер і є
обов’язковими для виконання на всій території України.

Для прикладів реалізації Президентом контрольних повноважень можна
звернутися до його Указів “Про невідкладні заходи щодо усунення порушень
законності та правопорядку в Автономній Республіці Крим” від 26 липня
1995 р.; “Про посилення контролю за надходженням податків та інших
обов’язкових платежів до Державного бюджету України і внесків до
державних цільових фондів” від 17 листопада 1997 р.; “Про невідкладні
заходи щодо посилення боротьби зі злочинністю” від 21 липня 1994 р., у
якому міститься норма такого змісту: “Керівникам Міністерства внутрішніх
справ України, Служби безпеки України, Державного митного комітету
України, Державного комітету у справах охорони державного кордону
України, Національної гвардії України не рідше як раз на місяць
доповідати Президентові України про виконання цього Указу”.

3. Контроль з боку Кабінету Міністрів.

Кабінет Міністрів як вищий орган державної виконавчої влади (ст. 113
Конституції) реалізує свої контрольні повноваження в процесі: 1)
реалізації програм економічного, соціального, культурного розвитку
України в цілому та окремих її регіонів; 2) втілення в життя фінансової,
цінової, грошової, кредитної, податкової політики; створення
загальнодержавних та інших фондів; ліквідації наслідків стихійних лих і
катастроф, проведення політики в га^ лузі освіти, науки, культури,
охорони природи, екологічної безпеки, природокористування; 3) вжиття
необхідних заходів щодо забезпечення безпеки й обороноздатності
Ук-раїни; 4) забезпечення зовнішньоекономічної діяльності України і
митної справи; 5) керівництва роботою міністерств, комітетів та інших
органів державної виконавчої влади.

Результати контрольної діяльності Кабінету Міністрів висвітлюються в
постановах і розпорядженнях, які він видає.

До таких документів належать, наприклад, постанови:

“Про стан дотримання органами державної виконавчої влади вимог щодо
забезпечення збереження державного і колективного майна” від 7 грудня
1995 р.; “Про стан реалізації антимонопольної політики” від 22 грудня
1995 р.;

“Про недоліки в роботі довірчих товариств” від 26 червня 1995 р. тощо.

4. Контроль з боку центральних органів державної виконавчої влади.

Це контроль, який здійснюється міністерствами, комітетами, відомствами.

Так, відповідно до “Загального Положення про міністерство, інший орган
державної виконавчої влади України”, затвердженого Указом Президента
України від 12 березня 1996 р., дані органи в межах своєї компетенції
забезпечують реалізацію державної політики стосовно державної таємниці
та здійснюють контроль за роботою щодо її охорони.

Контрольні повноваження конкретних центральних органів державної
виконавчої влади закріплені у відповідних нормативних документах.
Найчастіше це Положення про те чи інше міністерство, комітет.

Здійснюваний ними контроль може мати як відомчий, так і надвідомчий
характер.

Відомчий контроль — це контроль, здійснюваний центральними органами
державної виконавчої влади, їх структурними підрозділами стосовно
організаційно підпорядкованих їм ланок.

Так, МВС України відповідно до п. З Положення про Це міністерство
забезпечує законність у діяльності працівників і військовослужбовців
цієї системи МВС; відповідно До п. 2 Положення у межах своїх повноважень
організує виконання актів законодавства України і здійснює систематичний
контроль за їх реалізацією.

Надвідомчий контроль — контроль, здійснюваний стосовно об’єктів, які
організаційно не підпорядковані органу державної виконавчої влади.
Повноваження щодо здійснення такого контролю мають такі міністерства:
Міністерство фінансів, Міністерство освіти. Міністерство охорони
здоров’я, Міністерство охорони навколишнього природного середовища,
Міністерство внутрішніх справ тощо.

Так, МВС (п. 4.15 Положення) контролює проведення іншими органами
державної виконавчої влади роботи, спрямованої на попередження
дорожньо-транспортних пригод.

Міністерство охорони навколишнього природного середовища України
наділене правом контролю за діяльністю підприємств щодо дотримання
лімітів використання природних ресурсів, екологічних нормативів і
стандартів. У разі виявлення їх порушень це відомство має право прийняти
рішення про обмеження, зупинення чи заборону діяльності
підприємства-порушника незалежно від його відомчої підпорядкованості.

5. Контроль з боку місцевих органів державної виконавчої

влади.

До місцевих органів державної виконавчої влади в першу чергу належать
державні адміністрації в областях, районах областей, містах Києві та
Севастополі та районах цих міст (ст. 118 Конституції). Їх контрольні
повноваження закріплені в Положеннях про державні адміністрації. Коло
цих повноважень досить широке.

Так, глава обласної державної адміністрації відповідно до п. 8
Положення:

зупиняє рішення міської (міста обласного значення) Ради, її голови та
виконавчого комітету з питань місцевого самоврядування, а також рішення
районної, районної у місті Ради з питань власних повноважень, якщо вони
суперечать Конституції України, законам України, указам і розпорядженням
Президента України, рішенням Кабінету Міністрів України, іншим актам
законодавства та в місячний термін звертається до обласного (міського)
суду щодо їх cкасування; звертається з поданням до Кабінету Міністрів
України щодо рішення відповідно обласної, Київської, Севастопольської
міської Ради з питань власних постанов, якщо вони суперечать Конституції
України, законам України, указам і розпорядженням Президента України,
рішенням Кабінету Міністрів України, іншим актам законодавства;

скасовує рішення голови та очолюваного ним виконавчого комітету
сільської, селищної, районної у місті (там, де вона створена), міської
Ради з питань здійснення делегованих їм повноважень державної виконавчої
влади, а також рішення голови районної, районної у містах Києві,
Севастополі державних адміністрацій, якщо вони суперечать Конституції
України, законам України, указам і розпорядженням Президента України,
рішенням Кабінету Міністрів України, іншим актам законодавства;

вносить подання Президентові України щодо дострокового припинення в
установленому порядку повноважень сільської, селищної, районної у місті
(там, де вона створена), міської Ради, її голови та очолюваного ним
виконавчого комітету, а також про увільнення з посади голови районної,
районної у містах Києві, Севастополі державної адміністрації у разі
порушення ними Конституції України, законів України, указів і
розпоряджень Президента України, рішень Кабінету Міністрів України,
інших актів законодавства;

зупиняє дію актів керівників підприємств, якщо вони суперечать
законодавству, та в місячний термін звертається до обласного (міського)
суду щодо їх скасування або повідомляє про це органи прокуратури для
вжиття відповідних заходів.

6. Контроль з боку органів судової влади (судовий контроль). Контроль
органів судової влади — це заснована на законі діяльність судів щодо
перевірки правомірності актів і Дій органів управління, їх посадових
осіб із застосуванням, якщо виникає необхідність, правових санкцій.

Основний зміст судового контролю як способу забезпечення законності
полягає у правовій оцінці, яку дав суд, дій і рішень органів державного
управління та їх посадових осіб. Якщо при цьому встановлюються порушення
законності, то судовий орган вживає відповідні заходи і притягує винних
до відповідальності.

Систему судових органів, які мають контрольні повноваження у сфері
державного управління, становлять:

а) Конституційний Суд України; б) суди загальної юрисдикції; в)
арбітражні суди.

Конституційний Суд України створюється відповідно до Конституції України
і здійснює свою діяльність на підставі Закону “Про Конституційний Суд
України” від 16 жовтня 1996 р.

Контрольні функції у сфері державного управління реалізуються ним при
розгляді справ про конституційність актів вищого органу виконавчої влади
— Кабінету Міністрів (п. 1 ст. 13); розгляді конституційних подань
(статті 40—41); розгляді конституційних звернень (статті 42—43).

Конституційний Суд України може покласти на відповідні державні органи
обов’язки щодо забезпечення виконання рішення або дотримання висновку, а
також вимагати від них письмового підтвердження виконання рішення,
дотримання висновку.

Суди загальної юрисдикції здійснюють судочинство з цивільних справ,
кримінальних справ, адміністративних справ. Розглядаючи конкретні
справи, суди дають оцінку діям органів управління та їх посадових осіб з
точки зору дотримання законності.

Результати контрольної діяльності, що виносяться судами, відбиваються в:
1) окремих ухвалах, які виносяться щодо конкретних справ; 2) поданнях, у
яких, на відміну від окремих ухвал, узагальнюються типові порушення
законності, умови і причини, які сприяють їх проявам.

Арбітражні суди функціонують на підставі Закону України “Про арбітражний
суд” від 4 червня 1991 р. Відповідно до ст. З цього Закону, важливим
завданням цих судів є сприяння здійсненню законності у сфері
господарських відносин. Систему арбітражних судів складають: Вищий
арбітражний суд, арбітражний суд Автономної республіки Крим, арбітражні
суди областей, міст Києва та Севастополя.

Свої контрольні повноваження ці суди здійснюють у процесі вирішення
господарських спорів між підприємствами, установами, організаціями.

Арбітражні суди контролюють дотримання планової та договірної дисципліни
всіма органами управління, підприємствами, установами і організаціями,
які діють у господарській сфері.

Арбітражний суд має право визнати недійсним (повністю або в певній
частині) договір, відмовляти у задоволенні вимог сторін. У разі
виявлення порушень арбітражний суд може вживати заходи впливу, зокрема
стягувати з порушників штраф, пеню. Йому також надане право виходити за
межі позовних вимог, якщо це необхідно для захисту інтересів держави.

Якщо арбітражний суд має відомості про порушення законності, він може
порушити справу з власної ініціативи.

Отже, зміст судового контролю як способу забезпечен-” ня законності
полягає: 1) в оцінці судом правомірності дій органів управління;
правомірності дій їх посадових осіб, правомірності прийнятих нормативних
актів і рішень; 2) у викритті порушень законності, обмеження прав
громадян і організацій, підприємств, установ; установленні причин
порушень; 3) вжитті заходів відносно порушених прав і заходів щодо
притягнення до відповідальності осіб, які припустилися порушення
законності.

7. Контроль з боку органів місцевого самоврядування.

Органи місцевого самоврядування та їх виконавчі апарати утворюються
згідно з Конституцією України (ст. 140) і функціонують на підставі
Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997
р.

Контрольними повноваженнями у сфері державного управління наділені ради
всіх рівнів і виконавчі органи (виконавчі комітети) сільських, селищних,
міських, районних у містах рад. Виконавчі апарати обласних і районних
рад таких повноважень не мають (ст. 58 Закону).

Обласні та районні ради здійснюють контроль у сфері Державного
управління шляхом розгляду запитів депутатів і прийняття рішень по них;
затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку
відповідних областей і районів, а також цільових програм з інших питань
і заслуховування звітів про їх виконання; встановлення правил
користування водозабірними спорудами і обмежень (заборон) використання
питної води у промислових цілях; заслуховування звітів голів місцевих
державних адміністрацій (керівників структурних підрозділів місцевих
державних адміністрацій) про виконання програм соціально-економічного
розвитку, а також про виконання місцевими державними адміністраціями
делегованих їм радою

повноважень тощо.

Для здійснення контролю з конкретних питань обласні та районні ради
згідно зі ст. 48 Закону утворюють тимчасові контрольні комісії.

Сільські, селищні, міські, районні в містах ради здійснюють контроль при
реалізації таких повноважень, як розгляд запитів документів, прийнятих
рішень по запитах;

встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах,
визначених законом; прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного
законодавства пільг по місцевих податках і зборах; вирішення відповідно
до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання
природних ресурсів місцевого значення, а також про скасування такого
дозволу; надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на
території села, селища, міста нових об’єктів, сфера екологічного впливу
діяльності яких згідно з діючими нормативами включає відповідну
територію; заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх
справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній
території, порушення перед відповідними органами вищого рівня питання
про звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їх
діяльності незадовільною; встановлення відповідно до законодавства
правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в
ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в
громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну
відповідальність та інших.

Виконавчі комітети сільських, селищних, міських, районних у містах рад
наділені двома видами контрольних повноважень, які мають різну правову
природу. По-перше, це повноваження власні (самоврядні); по-друге,
повноваження, делеговані виконавчою владою.

До перших належать ті, що випливають з таких повноважень, як
встановлення на відповідній території режиму, використання та забудови
земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність;
здійснення заходів щодо створення належних умов для функціонування
пунктів пропуску через Державний кордон України; надання відповідно до
законодавства дозволу на спорудження об’єктів містобудування незалежно
від форм власності;

внесення подань до відповідних органів про притягнення до
відповідальності осіб, якщо вони ігнорують законні вимоги та рішення рад
і їх виконавчих органів, прийняті в межах їх повноважень; звернення до
суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, які
обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та
посадових осіб місцевого самоврядування тощо.

До других належать такі, як: здійснення контролю за дотриманням
законодавства щодо захисту прав споживачів; здійснення в установленому
порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої
містобудівної документації при плануванні та забудові від- , повідних
територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке
проводиться з порушенням міс- ;

тобудівної документації і проектів окремих об’єктів, а також може
заподіяти шкоду навколишньому природному середовищу; здійснення контролю
за дотриманням земельного та природоохоронного законодавства,
використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного
та місцевого значення, відтворенням лісів; організація та контроль
прикордонної і прибережної торгівлі.

8. Контроль з боку громадськості (громадський контроль).

Його суб’єктами є громадські організації, трудові колективи, органи
самоорганізації населення, збори громадян за місцем проживання,
громадяни.

Громадський контроль як засіб забезпечення законності в діяльності
виконавчо-розпорядчих органів суттєво від-^ різняється від усіх інших
видів контролю.

Ця відмінність полягає насамперед у тому, що громадський контроль не має
державно-владного змісту. Тому рішення громадських організацій за
результатами перевірок мають, як правило, рекомендаційний характер.

Важливою формою безпосередньої участі населення в місцевому
самоврядуванні є загальні збори громадян за місцем проживання. Такі
збори проводяться відповідно до “Положення про загальні збори громадян
за місцем проживання в Україні”, затвердженого Верховною Радою України
17 грудня 1993 р.

Вони проводяться за необхідності, але не рідше одного разу на рік (ст.
4). На цих зборах можуть заслуховуватись інформації голів місцевих Рад,
керівників їх органів, а також звіти керівників підприємств,
організацій, установ, які належать до комунальної власності. Тут же може
обговорюватися поведінка осіб, що порушують громадський

порядок (ст. 6).

Збори мають право звертатися з пропозиціями до відповідної Ради,
державних органів, органів місцевого самоврядування, керівників
підприємств, установ, організацій. Ці пропозиції повинні бути розглянуті
в місячний термін. Про результати розгляду повинні бути поінформовані
ініціатори зборів.

Одним із напрямів, які забезпечують реформування природних монополій, є
застосування громадського контролю за діяльністю суб’єктів природних
монополій, зокрема через створення при них рад споживачів, включення
представників об’єднань громадян у наглядові ради тощо (“Про заходи щодо
реалізації державної політики у сфері природних монополій” — Указ
Президента України від 10 вересня 1997 р.).

11.3. Нагляд та його види

Адміністративний нагляд — це здійснення спеціальними державними
структурами цільового спостереження за дотриманням
виконавчо-розпорядчими органами, підприємствами, установами і
організаціями та громадянами правил, передбачених нормативними актами.

Його суб’єктами є спеціально створені з цією метою державні структури:
а) інспекції; б) міліція.

Усі інспекції залежно від компетенції можна поділити на дві групи: 1)
ті, що мають повноваження міжвідомчого характеру (ДАІ, Держпожнагляд
тощо); 2) ті, що не мають таких повноважень, тобто здійснюють свої
функції тільки в межах того чи іншого відомства (інспекція польотів
цивільної авіації, інспекція особового складу тощо).

Інспекції, що мають повноваження міжвідомчого (надвідомчого) характеру,
є державними інспекціями. Вони здійснюють свої функції у межах наданої
компетенції незалежно від відомчої підпорядкованості об’єктів.

Державні інспекції. Система державних інспекцій за характером зв’язків з
органами державної виконавчої влади неоднорідна. Класифікуючи за цією
ознакою, можна говорити про дві групи державних інспекцій:

1) організаційно відокремлена група держінспекцій, підпорядкована
безпосередньо уряду (Держгортехнагляд — щодо дотримання правил з
безпечного проведення робіт у промисловості та гірському нагляді);

2) група інспекцій, які є цілком або частково структурними підрозділами
центральних органів державної виконавчої влади (міністерств, відомств).

Характерною щодо цього є діяльність добре нам відомої ДАІ,
Держпожнагляду, органів санітарного нагляду або державної
контрольно-ревізійної служби в Україні. Підпорядкованість державної
інспекції тій чи іншій державній структурі фіксується у відповідному
положенні. Положення про ці інспекції затверджує Кабінет Міністрів
України.

Повноваження державних інспекцій умовно можна поділити на три види:

1) з розробки норм і правил, виконання яких контролює інспекція.
Повноваження даного виду, як правило, полягають у наявності в інспекцій
прав готувати різні проекти норм, правил тощо і вносити їх на розгляд
відповідного органу управління;

2) зОрганізації і здійснення нагляду. Як правило, це такі права:
одержувати та витребувати матеріали (документи); обслідування на місці;
давання обов’язкових приписів і вказівок; дозвільні повноваження (пуск,
введення в експлуатацію, встановлення номерних знаків тощо); давання
експертних висновків (пожежний нагляд, архітектурний будівельний
контроль); мати свого представника в комісії з приймання, розслідування
аварій тощо;

3) із застосування заходів державного примусу. Названа група
повноважень, як правило, закріплюється у відповідних статтях Кодексу про
адміністративні правопорушення. Наприклад, зупинимося на повноваженнях
із застосування заходів державного примусу деяких інспекцій.

Держпожнагляд (ст. 223 КпАП): ст. 120 — порушення правил пожежної
безпеки на транспорті; ст. 174 — порушення встановлених правил пожежної
безпеки.

ДАІ (ст. 222): 122, 122′, 124, 126, 127, 128 (перевищення швидкості;
порушення вимог дорожних знаків, інших правил руху тощо).

Держінспекція по маломірних суднах (ст. 227): 116, 1161, 117, 118, 130
(порушення правил з охорони порядку і безпеки руху на річковому
транспорті та маломірних суднах; порушення правил випуску судна в
плавання; порушення правил користування маломірними суднами; правил
утримання; управління у стані сп’яніння).

Головна інспекція з безпеки польотів (ст. 228): 43, 111, 112, 120, 133,
135, 137 (санітарно-гігієнічні вимоги; безпека польотів, поведінка під
час польотів тощо).

Держгортехнагляд (ст. 231): безпечне проведення робіт.

Адміністративний нагляд міліції — це систематичнийнагляд за точним і
неухильним дотриманням посадовими сісобами та громадянами правил, що
регулюють громадський порядок і громадську безпеку з метою попередження
і припинення Порушень цих правил, а також виявлення

порушників і притягнення їх до встановленої законом відповідальності
(кримінальної чи адміністративної) або вжиття до них заходів
громадського впливу.

Методами адміністративного нагляду міліції є: а) безпосереднє
спостереження в громадських місцях за виконанням громадянами та
посадовими особами загальнообов’язкових правил; б) періодичні перевірки
виконання органами, посадовими особами, громадянами встановлених правил;
в) виявлення порушень у ході перевірки скарг, заяв, пропозицій та іншої
інформації про правопорушників.

Адміністративний нагляд поділяється на загальний і спеціальний.

Загальний адміністративний нагляд містить нагляд за дотриманням
загальнообов’язкових та інших правил. До них належать: правила
перебування іноземців, правила дозвільної системи; правила паспортної
системи тощо.

Спеціальний адміністративний нагляд міліції — це нагляд за поведінкою
певної категорії громадян.

Даний вид нагляду є примусовим заходом і встановлюється за звільненими з
місць позбавлення волі відповідно до Закону “Про адміністративний нагляд
за особами, звільненими з місць позбавлення волі” від 1 грудня 1994 р.

Закон формулює поняття цього виду адміністративного нагляду як системи
“тимчасових примусових профілактичних заходів спостереження і контролю
за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі, що
здійснюються органами внутрішніх справ”.

Визначає його завдання: “Адміністративний нагляд встановлюється з метою
запобігання вчиненню злочинів окремими особами, звільненими з місць
позбавлення волі, і здійснення виховного впливу на них”.

Цей вид адміністративного нагляду встановлюється лише стосовно чотирьох
категорій повнолітніх осіб: а) визнаних судами особливо небезпечними
рецидивістами; б) засуджених до позбавлення волі за тяжкі злочини або
засуджених два і більше разів до позбавлення волі за умисні злочини,
якщо під час відбування покарання їх поведінка свідчила, що вони вперто
не бажають стати на шлях виправлення і залишаються небезпечними для
суспільства;

У випадку, якщо є підстави вважати, що особа, щодо якої встановлено
адміністративний нагляд, залишається небезпечною для суспільства,
адміністративний нагляд за поданням відповідного органу внутрішніх справ
може бути продовжено кожного разу ще на шість місяців, але не більше
терміну, передбаченого законом для погашення або зняття судимості.

Термін адміністративного нагляду починається з дня оголошення особі
постанови судді про встановлення адміністративного нагляду.

Адміністративний нагляд здійснюється міліцією. Осіб, щодо яких
встановлено адміністративний нагляд, беруть на облік, фотографують, а у
разі необхідності у них беруть відбитки пальців. Працівники міліції
зобов’язані систематично контролювати поведінку цих осіб, запобігати
порушенням ними громадського порядку та прав інших грома- ;

дян і припиняти їх, проводити розшук осіб, які уникають !
адміністративного нагляду.

Встановлено два види підстав для припинення адміністративного нагляду:
відповідно до постанови суду і автоматичне припинення адміністративного
нагляду.

Адміністративний нагляд припиняється постановою судці за поданням
начальника органу внутрішніх справ:

а) у разі погашення або зняття судимості з особи, яка перебуває під
наглядом; б) достроково, якщо піднаглядний перестав бути небезпечним для
суспільства і позитивно характеризується за місцем роботи і проживання.

Автоматично адміністративний нагляд припиняється:

а) після закінчення терміну, на який його встановлено, якщо органом
внутрішніх справ подано клопотання про продовження нагляду або суддя
відмовив у продовженні нагляду; б) у випадку засудження піднаглядного до
позбавлення волі і направлення його до місця відбування покарання; в) у
разі смерті піднаглядного.

Особи, щодо яких встановлено адміністративний нагляд, зобов’язані вести
законослухняний спосіб життя, не порушувати громадський порядок і
додержувати таких правил: а) прибути у визначений виправно-трудовою
установою. термін в обране ними місце проживання і зареєструватися в
органах внутрішніх справ; б) з’явитися за викликом міліції в указаний
термін і давати усні та письмові пояснення з питань, пов’язаних з
виконанням правил адміністративного нагляду; в) повідомляти працівників
міліції, які здійснюють адміністративний нагляд, про зміну місця роботи
чи проживання, а також виїзд за межі району (міста) у службових справах;
г) в разі від’їзду в особистих справах з дозволу міліції в інший
населений пункт та перебування там більше доби зареєструватися в
місцевому органі внутрішніх справ.

До осіб, щодо яких встановлено адміністративний нагляд, за постановою
начальника органу внутрішніх справ застосовуються частково або у повному
обсязі такі обмеження: а) заборона виходу з будинку (квартири) у
визначений час, який не може перевищувати восьми годин на добу; б)
заборона перебування у визначених місцях району (міста); в) заборона
виїзду чи обмеження часу виїзду в особистих справах за межі району
(міста); г) реєстрація в міліції від одного до чотирьох разів на місяць.

Під час здійснення адміністративного нагляду начальник органу внутрішніх
справ з урахуванням особи піднаглядного, його способу життя і поведінки
має право змінювати (зменшувати або збільшувати) обсяг обмежень,
передбачених цією статтею.

За порушення встановлених обмежень передбачена відповідальність згідно
зі ст. 196′ КК і ст. 187 КпАП.

Нагляд прокуратури. У даний час, згідно з п. 9 Перехідних положень
Конституції України, прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за
додержанням і застосуванням законів. У юридичній теорії і практиці ця
функція визначається як загальний нагляд прокуратури. Вона
регламентована Законом “Про прокуратуру” від 5 листопада 1991 р.

Загальний нагляд — це нагляд за виконанням законів
виконавчо-розпорядчими органами, підприємствами, установами,
організаціями, посадовими особами, громадянами.

Предметом загального нагляду є:

1) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами,
установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції
України та чинним

законам;

2) додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні,
політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі та
гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав;

3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних
відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та
зовнішньоекономічної діяльності.

Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими
повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського
реагування, а за наявності приводів — також з власної ініціативи
прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та
контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така
діяльність не суперечить чинному законодавству.

Загальний нагляд спрямовано на те, щоб акти, які видають
виконавчо-розпорядчі органи, відповідали чинному законодавству і щоб
закони виконувалися адресатами точно і однаково.

Здійснюючи загальний нагляд, прокурор у межах своєї компетенції витребує
для перевірки відповідності закону накази, інструкції, розпорядження та
інші акти, що видаються державними й недержавними органами і
організаціями.

Прокурор має право витребувати від цих органів і організацій необхідні
документи, матеріали, статистичні та інші відомості; вимагати проведення
перевірок, ревізій у зв’язку з наявними даними про порушення законності;
вимагати виділення спеціалістів для з’ясування питань, які виникають при
здійсненні нагляду; має право викликати посадових осіб і громадян і
вимагати від них пояснень з приводу порушень закону.

До повноважень прокурора у сфері загального нагляду також належать:
перевірки виконання законів у зв’язку з заявами, скаргами та іншими
повідомленнями про правопорушення; встановлення законності
адміністративного затримання громадян і вжиття заходів впливу за
адміністративні правопорушення; вжиття заходів для відшкодування
матеріальних збитків, якщо такі збитки було завдано внаслідок порушення
законності.

Вимоги прокурора у зв’язку зі здійсненням загального нагляду обов’язкові
для виконання всіма, кому вони адресовані.

При виявленні порушень закону прокурор або його захисник у межах своєї
компетенції мають право: 1) опротестувати акти Прем’єр-міністра України,
Кабінету Міністрів України, Уряду Автономної Республіки Крим,
міністерств, державних комітетів і відомств, виконавчих і розпорядчих
органів місцевих рад народних депутатів, підприємств, установ,
організацій, громадських об’єднань, а також рішення і дії посадових
осіб; 2) вносити подання або протести на рішення місцевих рад народних
депутатів залежно від характеру порушень; 3) порушувати у встановленому
законом порядку кримінальну справу, дисциплінарне провадження або
провадження про адміністративне правопорушення, передавати матеріали на
розгляд громадських організацій; 4) давати приписи про усунення
очевидних порушень закону; 5) вносити подання до державних органів,
громадських організацій і посадовим особам про усунення порушень закону
та умов, що їм сприяли;

6) звертатись до суду або арбітражного суду з заявами про захист прав і
законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших
юридичних осіб.

Протест прокурора. Протест на акт, що суперечить закону, приноситься
прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до
вищестоящого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні
рішення чи дії посадової особи.

У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення
його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії
посадової особи, поновлення порушеного права.

Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає
обов’язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у
десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду
протесту в це й же строк повідомляється прокурору.

У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може
звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Заяву до суду
може бути подано протягом п’ятнадцяти днів з моменту одержання
повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого
законом строку для його розгляду. Подача такої заяви зупиняє дію
правового акта.

Припис прокурора. Письмовий припис про усунення порушень закону
вноситься прокурором, його заступником органу чи посадовій особі, які
допустили порушення, або вищестоящому у порядку підпорядкованості органу
чи посадовій особі, які правомочні усунути порушення.

Письмовий припис вноситься у випадках, коли порушення закону має
очевидний характер і може завдавати істотної шкоди інтересам держави,
підприємства, установи, організації, а також громадянам, якщо не буде
негайно усунуто. Припис підлягає негайному виконанню, про що
повідомляється прокурору.

Орган чи посадова особа можуть оскаржити припис вищестоящому прокурору,
який зобов’язаний розглянути скаргу протягом десяти днів. Рішення
вищестоящого прокурора є остаточним.

Подання прокурора. Подання з вимогами усунення порушень закону, причин
цих порушень і умов, що їм сприяють, вноситься прокурором, його
заступником у державний орган, громадську організацію або посадовій
особі, які наділені повноваженнями усунути порушення закону, і підлягає
невідкладному розгляду. Не пізніш як у місячний строк має бути вжито
відповідних заходів до усунення порушень закону, причин та умов, що їм
сприяють, і про наслідки повідомлено прокурору.

Колегіальний орган, якому внесено подання, повідомляє про день засідання
прокурору, який вправі особисто взяти участь у його розгляді.

Постанова прокурора. У разі порушення закону посадовою особою або
громадянином прокурор, його заступник, залежно від характеру порушення
закону, виносить мотивовану постанову про дисциплінарне провадження,
провадження про адміністративне правопорушення підлягає розгляду
повноважною посадовою особою або відповідним органом у десятиденний
строк після її надходження, якщо інше не встановлено законом.

У протесті, поданні, приписі або постанові прокурора обов’язково
зазначається, ким і яке положення закону порушено, в чому полягає
порушення та що і в який строк посадова особа або орган мають вжити до
його усунення.

11.4. Звернення громадян

Звернення громадян до органів держави з питань забезпечення законності є
їх конституційним правом. Воно закріплюється у ст. 40 Конституції
України, яка наголошує, що усі мають право направляти індивідуальні чи
колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів
державної влади, органів, що зобов’язані розглянути звернення і дати
обгрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

У розвиток конституційних положень діє ціла низка нормативних актів, які
регламентують ці питання. По-пер* ше, це Закон України “Про звернення
громадян” від 2 жовтня 1996 р. Крім нього, найважливішими актами, що
регулюють правовідносини цієї сфери, є Указ Президента України “Про
заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення” від
19 березня 1997 р. та Інструкція з діловодства за зверненнями громадян в
органах державної влади і місцевого самоврядування, об’єднаннях
громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від
сфери власності, в засобах масової інформації. Слід відмітити, що майже
всі законодавчі акти останнього часу містять норми, що передбачають
питання оскарження дій посадових осіб.

Усі вони регулюють питання практичної реалізації громадянами України
наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади,
об’єднання громадян відповідно до їх статусу пропозиції про поліпшення
їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових
осіб, державних і громадських органів.

Вони також забезпечують громадянам можливості для участі в управлінні
державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи
органів державної влади і місцевого самоврядування, установ, організацій
незалежно від форм власності, підприємств для відстоювання своїх прав і
законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

Під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній
формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

Пропозиція (зауваження) — звернення громадян, де висловлюються порада,
рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого
самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також
висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя
громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя,
соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

Заява (клопотання) — звернення громадян із проханням про сприяння
реалізації закріплених Конституцією України та чинним законодавством їх
прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства
чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від
форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад,
посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.

Клопотання — письмове звернення з проханням про визнання за особою
відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Скарга — звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних
інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних
органів, органів місцевого самоврядування, установ, організацій,
об’єднань громадян, підприємств, посадових осіб.

До рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі
у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: порушено права і
законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено
перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи
свобод; незаконно покладено на громадянина які не-

будь обов’язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.

Звернення адресуються органам або посадовим особам, до повноважень яких
належить вирішення порушених питань і повинно містити прізвище, ім’я, по
батькові, місце проживання громадянина, суть порушеного питання,
зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги і підписано
заявником (заявниками) із зазначенням дати. Воно може бути усним
(викладеним громадянином і записаним посадовою особою на особистому
прийомі) чи письмовим, надісланим поштою або переданим громадя’ нином.
Оформлене без дотримання цих вимог звернення повертається заявникові з
відповідними роз’ясненнями не пізніш як через десять днів від дня його
надходження.

Якщо питання, порушені в одержаному зверненні, не входять до повноважень
адресата, воно в термін не більше п’яти днів пересилається за належністю
відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється
громадянину, який подав звернення. Однак, забороняється направляти
скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи
рішення яких оскаржуються.

У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття
обгрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін
(5 днів) повертається громадянину з відповідними роз’ясненнями.

Письмове звернення без зазначення місця проживання, не підписане автором
(авторами), а також таке, з якого неможливо встановити авторство,
визнається анонімним і розгляду не підлягає. Не розглядаються повторні
звернення одним і тим же органом від одного і того ж громадянина з
одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті, та звернення осіб,
визнаних судом недієздатними.

Для кожного виду звернень встановлено особистий порядок розгляду і форми
реагування. Так, розгляд пропозицій (зауважень) є обов’язковим. Органи,
що їх розглянули, повинні повідомити громадянина про результати
розгляду. Що стосується заяв (клопотань), то їх адресати зобов’язані: а)
об’єктивно і вчасно розглядати їх; б) перевіряти викладені в них факти;
в) приймати рішення відповідно до чинного законодавства; г)
забезпечувати їх виконання;

д) повідомляти громадян про наслідки їх розгляду.

Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов’язковому
порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції
якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за
підписом керівника або особи, яка виконує його обов’язки. Рішення про
відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні): а)
доводиться до відома громадянина в письмовій формі; б) доводиться з
посиланням на законодавство;

в) доводиться з викладенням мотивів відмови; г) доводиться з
роз’ясненнями порядку оскарження прийнятого рішення.

Пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) Героїв Радянського Союзу,
Героїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни
розглядаються першими керівниками державних органів, органів місцевого
самоврядування, установ, організацій і підприємств особисто.

Скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого
самоврядування, установи, організації, об’єднання громадян,
підприємства, засобів масової інформації, посадової особи у порядку
підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє
громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного
законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди
громадянина з прийнятим за скаргою рішенням — безпосередньо до суду. ^;
До скарги додаються наявні у громадянина рішення або ікопії рішень, які
приймалися за його зверненням раніше, а також інші документи, необхідні
для розгляду скарги, які після її розгляду повертаються громадянину.

Скарга на рішення, що оскаржувалось, може бути подана до органу або
посадовій особі вищого рівня протягом одного року з моменту його
прийняття, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадянина
з прийнятим рішенням. Скарги, подані з порушенням зазначеного терміну не
розглядаються. Пропущений з поважної причини термін може бути поновлений
органом чи посадовою особою, що розглядає скаргу: Рішення вищого
державного органу, який розглядав скаргу, в разі незгоди з ним
громадянина може бути оскаржено до суду.

Громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до органів, має право:
особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, та
брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви; знайомитись з
матеріалами перевірки; подавати додаткові матеріали або наполягати на їх
запиті органом, який розглядає заяву чи скаргу; бути присутнім при
розгляді заяви чи скарги; користуватися послугами адвоката або
представника трудового колективу, організації, яка здійснює правозахисну
функцію, оформивши це уповноваження у встановленому законом порядку;

одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги;
висловлювати усно або письмово вимогу щодо дотримання таємниці розгляду
заяви чи скарги; вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали
результатом порушень встановленого порядку розгляду звернень.

Відповідно до прав громадян на скаргу встановлені обов’язки органів, що
їх розглядають. Вони в межах своїх Повноважень зобов’язані: об’єктивно,
всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; на прохання громадянина
запрошувати його на засідання відповідного органу, що роз-‘•тлядає його
заяву чи скаргу; відміняти або змінювати ‘оскаржувані рішення у
випадках, передбачених законодав-‘ ством України, якщо вони не
відповідають закону або • іншим нормативним актам, невідкладно вживати
заходи До припинення неправомірних дій, виявляти, усувати при-‘ чини та
умови, які сприяли порушенням; забезпечувати поновлення порушених прав,
реальне виконання прийнятих у зв’язку з заявою чи скаргою рішень;
письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи
скарги і суть прийнятого рішення; вживати заходи щодо відшкодування у
встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано
громадянину в результаті ущемлення його прав чи законних інтересів,
вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено
порушення, а також на прохання громадянина не пізніш як у місячний
термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого
самоврядування, трудового колективу чи об’єднання громадян за місцем
проживання громадянина; у разі визнання заяви чи скарги необгрунтованою
роз’яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення, не допускати
безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходи
до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та
інформувати населення про хід цієї роботи.

Звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця
від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, —
невідкладно, але не пізніше п’ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо
в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо,
керівник відповідного органу або його заступник встановлюють необхідний
термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала
звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у
зверненні, не може перевищувати сорока п’яти днів.

Подання громадянином звернення, яке містить наклеп і образи,
дискредитацію органів державної влади, органів місцевого самоврядування,
об’єднань громадян та їхніх посадових осіб, керівників та інших
посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форм
власності, заклики до розпалювання національної, расової, релігійної
ворожнечі та інших дій, тягнуть за собою відповідальність, передбачену
чинним законодавством.

ОСНОВНІ НОРМАТИВНІ ДЖЕРЕЛА І ЛІТЕРАТУРА 3 НАВЧАЛЬНОГО КУРСУ
“АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО»

ОСНОВНІ НОРМАТИВНІ ДЖЕРЕЛА

Конституція України: Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28
червня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України (далі – ВВР). – 1996.
– № ЗО. – Ст. 141.

Закон України “Про державну податкову службу в Україні” від 4 грудня
1990 р. // ВВР. – 1991. – № 6. – Ст. 37.

Закон Української РСР “Про ціни і ціноутворення” від З грудня 1990 р. //
ВВР. – 1990. – № 52. – Ст. 650.

Закон України “Про міліцію” від 20 грудня 1990 р. // ВВР. – 1991. – № 4.
– Ст. 20.

Постанова Президії Верховної Ради Української РСР “Про статус Академії
наук України” від 17 січня 1991 р.// ВВР. – 1991. – № 6. – Ст. 40.

Закон Української РСР “Про власність” від 7 лютого 1991 р. // ВВР. –
1991. – № 20. – Ст. 249. ;

Закон України “Про підприємництво” від 7 лютого 1991 р. // ВВР. – 1991.
– № 14. – Ст. 168.

Правила застосування спеціальних засобів при охороні громадського
порядку в Україні: Затверджені постановою Кабінету Міністрів України від
27 лютого 1991 р. // Зібрання постанов Уряду (далі — ЗПУ). — 1991. — №
3. — Ст. 18.

Закон України “Про зайнятість населення” від 1 березня 1991 р. // ВВР. –
1991. – № 14. – Ст. 170.

Закон України “Про банки і банківську діяльність” від 20 березня 1991 р.
// ВВР. – 1991. – № 25. – Ст. 281.

Закон України “Про підприємства в Україні” від 27 березня 1991 р. //
ВВР. – 1991. – № 24. – Ст. 272.

Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом
органів внутрішніх справ України:’ Наказ МВС України № 358 — 1991 р. //
Збірник нормативних актів з питань правопорядку. – К., 1993.

Закон України “Про свободу совісті та релігійні організації” від 23
квітня 1991 р. // ВВР. – 1991. – № 25. -Ст. 283.

Закон України “Про зовнішньоекономічну діяльність” від 16 квітня 1991 р.
// ВВР. – 1991. – № 29. – Ст. 377.

Закон України “Про митну справу в Україні” від 25 червня 1991 р. // ВВР.
– 1991. – № 44. – Ст. 544.

Закон України “Про господарські товариства” ви 19 вересня 1991 р. //
ВВР. – 1991. – № 49 – Ст. 82.

Закон України “Про державний кордон України” від 4 листопада 1991 р. //
ВВР. – 1992. – № 2. – Ст. 5.

Закон України “Про прикордонні війська України” від 4 листопада 1991 р.
// ВВР. – 1992. – № 2. – Ст. 7.

Закон України “Про Національну гвардію України” від 4 листопада 1991 р.
// ВВР. – 1992. – № 1. – Ст. 1.

Закон України “Про прокуратуру” від 5 листопада 1991 р. // ВВР. – 1992.
– № 4. – Ст. 14.

Дисциплінарний Статут прокуратури України // ВВР. — 1992. – № 4. – Ст.
14.

Закон України “Про Збройні Сили України” від 6 грудня 1991 р. // ВВР. –
1992. – № 9. – Ст. 108.

Закон України “Про оборону України” від 6 грудня 1991 р. // ВВР. – 1992.
– № 9. – Ст. 106.

Закон України “Про альтернативну (невійськову) службу” від 12 грудня
1991 р. // ВВР. – 1992. – № 15. – Ст. 188.

Закон України “Про основи державної політики в сфері науки і
науково-технічної діяльності” від 13 грудня 1991 р. // ВВР. – 1992. – №
12. – Ст. 165.

Закон України “Основи законодавства України про культуру” від 14 лютого
1992 р. // ВВР. – 1992. – № 21. -Ст. 294.

Закон України “Про Службу безпеки України” від 25 березня 1992 р. //
ВВР. – 1992. – № 27. – Ст. 382.

Закон України “Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної
конкуренції у підприємницькій діяльності” від 18 лютого 1992 р. // ВВР.
– 1992. – № 21. -Ст. 296.

Закон України “Про загальний військовий обов’язок і 1 військову службу”
від 25 березня 1992 р. // ВВР. – 1992. – № 27. – Ст. 385.

Закон України “Про банкрутство” від 14 травня 1992 р. // ВВР. – 1992. –
№ 31. – Ст. 440.

Закон України “Про об’єднання громадян” від 16 червня 1992 р. // ВВР. –
1992. – № 34. – Ст. 504.

Закон України “Про національні меншини в Україні” від 25 червня 1992 р.
// ВВР. – 1992. – № 36. – Ст. 529.

Закон України “Про надзвичайний стан” від 26 червня 1992 р. // ВВР. –
1992. – № 37. – Ст. 538.

Закон України “Про державну статистику в Україні” від 17 вересня 1992 р.
// ВВР. – 1992. – № 43. – Ст. 608.

Закон України “Про інформацію” від 2 жовтня 1992 р. // ВВР. – 1992. – №
48. – Ст. 650.

Закон України “Про загальні засади створення і функціонування
спеціальних (вільних) зкономічних зон” від 13 жовтня 1992 р. // ВВР. –
1992. – № 50. – Ст. 676.

Закон України “Про охорону праці” від 14 жовтня 1992 р. // ВВР. – 1992.
– № 49. – Ст. 668.

Постанова Верховної Ради України “Про пріоритетні напрями розвитку науки
і техніки” від 16 жовтня 1992 р. // ВВР. – 1992. – № 45. – Ст. 620.

Закон України “Основи законодавства України про охорону здоров’я” від 19
листопада 1992 р. // ВВР. -1993. – № 4. – Ст. 19.

Декларація “Про загальні засади державної молодіжної політики в Україні”
від 15 грудня 1992 р. // ВВР. – 1993 -№ 16. – Ст. 166.

Закон України “Про статус суддів” від 15 грудня 1992 р. // ВВР. – 1993.
– № 8. – Ст. 56.

Закон України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” від
26 січня 1993 р. // ВВР. — 1993 — № 29. – Ст. 308.

Закон України “Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в
Україні” від 5 лютого 1993 р. // ВВР. – 1993. – № 16. – Ст. 167.

Положення про Міністерство закордонних справ України: Затверджено
постановою Кабінету Міністрів України від 18 лютого 1993 р. // ЗПУ. –
1993. – № 7. – Ст. 143.

Декрет Кабінету Міністрів України “Про державний нагляд за додержанням
стандартів, норм та правил і відповідальності за їх порушення” від 8
квітня 1993 р. // ВВР -1993. – № 23. – Ст. 247.

Декрет Кабінету Міністрів України “Про стандартизацію і сертифікацію”
від 10 травня 1993 р. // ВВР. – 1993. -№ 27. – Ст. 289.

Державна програма боротьби із злочинністю: Затверджена постановою
Верховної Ради України вад 25 червня 1993 р. // ВВР. – 1993. – № 27. –
Ст. 285.

Закон України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою
злочинністю” від ЗО червня 1993 р.// ВВР. – 1993. – №.35 – Ст.358.

Закон України “Про дорожній рух” від ЗО червня 1993 р. // ВВР. – 1993. –
№ 31. – Ст. 338.

Закон України “Про колективні договори і угоди” від 1 липня 1993 р. //
ВВР. – 1993. – № 36. – Ст. 361.

Закон України “Про Антимонопольний комітет України” від 26 листопада
1993 р. // ВВР. – 1993. – № 50 –

Ст. 472.

Закон України “Про державну службу” від 16 грудня 1993 р. // ВВР. –
1993. – № 52. – Ст. 490.

Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні:
Затверджено Постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 р. //
ВВР. – 1994. – № 6. -Ст. ЗО.

Закон України “Про пожежну безпеку” від 17 грудня 1993 р.//ВВР. – 1994.
– № 5. – Ст. 21.

Закон України “Про міжнародні договори України” від 22 грудня 1993 р. //
ВВР. – 1994. – № 10. – Ст. 45.

Закон України “Про авторське право та суміжні права” від 23 грудня 1993
р. // ВВР. – 1994. – № 13. – Ст. 64.

Закон України “Про біженців” від 24 грудня 1993 р. // ВВР. – 1994. – №
16. – Ст. 90.

Закон України “Про державну таємницю” від 21 січня 1994 р. // ВВР. –
1994. – № 16. – Ст. 93.

Закон України “Про правовий статус іноземців” від 4 лютого 1994 р. //
ВВР. – 1994. – № 23. – Ст. 161.

Концепція створення спеціальних (вільних) економічних зон в Україні:
Додаток до постанови Кабінету Міністрів України № 167 від 14 березня
1994 р. // ЗПУ. – 1994. -№ 7. – Ст. 171.

Закон України “Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з
місць позбавлення волі” від 1 грудня 1994 р. // ВВР. – 1994. – № 52. –
Ст. 455.

Закон України “Про органи і служби у справах неповнолітніх та спеціальні
установи для неповнолітніх” від 24 січня 1995 р. // ВВР. – 1995. – № 6.
– Ст. 35.

Закон України “Про обіг в Україні наркотичних засо-, бів, психотропних
речовин, їх аналогів і прекурсорів” від 15 лютого 1995 р. // ВВР. –
1995. – № 10. – Ст. 60.

Закон України “Про заходи протидії незаконному обігу наркотичних
засобів, психотропних речовин і прекурсорів та зловживанню ними” від 15
лютого 1995 р. // ВВР. — 1995. – № 10. – Ст. 62.

Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців за
шкоду, заподіяну державі: Затверджено постановою Затверджено Постановою
Верховної Ради України від 23 червня 1995 р. // ВВР. – 1995.\- № 25.
-Ст. 193.

Закон України “Про звернення громадян” від 2 жовтня 1996 р. // ВВР. –
1996. – № 47. – Ст. 256.

Закон України “Про Конституційний Суд України” вщ 16 жовтня 1996 р. //
ВВР. – 1996. – № 49. – Ст. 272.

Закон України “Про відпустки” від 15 листопада

1996 р. // ВВР. – 1997. – № 2. – Ст. 4.

Порядок обслуговування громадян залізничним транспортом: Затверджено
постановою Кабінету Міністрів України від 19 березня 1997 р. // ЗПУ. –
1997. – № 4. -Ст. 150.

Національна програма боротьби з корупцією: Затверджена Указом Президента
України від 10 квітня 1997 р. // ВВР. – 1997. – № 19. – Ст. 136.

Інструкція з діловодства за зверненнями громадян в органах державної
влади і місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на
підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в
засобах масової інформації: Затверджена постановою Кабінету Міністрів
України від 14 квітня 1997 р. // ЗПУ. – 1997. – № 4. -Ст. 202.

Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997
р. // ВВР. – 1997. – № 24. – Ст. 170.

Закон України “Про державну підтримку засобів масової інформації та
соціальний захист журналістів” від 23 вересня 1997 р. // ВВР. – 1997. –
№ 50. – Ст. 302.

Закон України “Про професіних творчих працівників та творчі спілки” від
7 жовтня 1997 р. // ВВР. — 1997. — № 52. – Ст. 312.

Закон України “Про електроенергетику” вщ 16 жовтня

1997 р. // ВВР. – 1998. – № 1. – Ст. 1.

Закон України “Про видобування і переробку уранових руд” від 19
листопада 1997 р. // ВВР. – 1998. – № 11-12. – Ст. 39.

Закон України “Про торгово-промислові палати в Україні” від 2 грудня
1997 р. // ВВР. – 1998. – № 13. -Ст. 52.

Закон України “Про лізінг” від 16 грудня 1997 р. // ВВР. – 1998. – № 16.
– Ст. 68.

Закон України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”
від 22 грудня 1997 р. // ВВР. -1998. – № 20. – Ст. 99.

Закон України “Про якість та безпеку харчових продуктів і продовольчої
сировини” від 23 грудня 1997 р. // ВВР. – 1998. – № 19. – Ст. 98.

Закон України “Про професійно-технічну освіту” від 10 лютого 1998 р. //
ВВР. – 1998. – № 32. – Ст. 215.

Положення про реєстрацію асоціацій та інших добровільних об’єднань
органів місцевого самоврядування: Затверджено постановою Кабінету
Міністрів України від 16 лютого 1998 р. // ЗПУ. – 1998. – № 6. – Ст.
217.

Указ Президента України “Про спеціальну економічну зону “Славутич” від
18 червня 1998 р. // Офіційний вісник України. – 1998. – № 25. – Ст.
916.

Указ Президента України “Про врегулювання деяких питань, пов’язаних з
процесом управління об’єктами державної власності” від 4 липня 1998 р.
// Офіційний вісник України. – 1998. – № 27. – Ст. 976.

Кодекси

Кодекс України про адміністративні правопорушення:

Науково-практичний коментар. — К., 1991.

Кодекс України про адміністративні правопорушення // Кодекси України: В
3-х кн. — К., Юрінком Інтер. — І998. – Кн. 1. –

Водний кодекс України // Кодекси України: Там само. — Кн. 1.

Житловий кодекс Української РСР // Кодекси України:

Там само. — Кн. 1.

Земельний кодекс України // Кодекси України: Там само. — Кн. 1.

Кодекс законів про працю України // Кодекси України:

Там само. — Кн. 1.

Кодекс про шлюб та сім’ю України // Кодекси України: Там само. — Кн. 2.

Кодекс торговельного мореплавства України // Кодекси України: Там само.
— Кн. 2.

Кодекс України про надра // Кодекси України: Там само. — Кн. 3.

Лісовий кодекс України // Кодекси України: Там само. — Кн. 3.

Митний кодекс України // Кодекси України: Там само. — Кн. 3.

Повітряний кодекс України // Кодекси України: Там само. — Кн. 2.

Арбітражний процесуальний кодекс України // Кодекси України: Там само. —
Кн. 1.

Виправно-трудовий кодекс України // Кодекси України: Там само. — Кн. 1.

Кримінальний кодекс України // Кодекси України:

Там само. — Кн. 3.

Кримінально-процесуальний Кодекс України // Кодекси України: Там само. —
Кн. 3.

Цивільний кодекс Української РСР // Кодекси України: Там само. — Кн. 2.

Цивільний процесуальний кодекс України // Кодекси

України: Там само. — Кн. 2.

ЛІТЕРАТУРА ДО ВСІХ ТЕМ

Коментар до Конституцій’ України. — К., 1996.

Вохрах Д. Н. Административное право: Учебникдля ву-зов. – М.,1997.

Брзбан Г. Французское административное право. — М., 1988.

Драго Р. Административная наука. — М., 1982.

Коваль Л. В. Адміністративне право України: Курс лекцій. – К., 1998.

Муниципальное право. — М., 1997.

Овсянко Д. М. Административное право.— М., 1997.

Тихомиров Ю. А. Публичное право. — М., 1995.

Тихомиров Ю. А. Курс административного права й про-цесса. – М., 1998.

Юсупов В. А. Теория административного права. — М., 1985.

ЛІТЕРАТУРА ДО ОКРЕМИХ РОЗДІЛІВ

Державне управління, виконавча влада і адміністративне право

Соціальне управління

Афанасьев В. Г. Общество: системность, познание й управление.— М., 1981.

Бахрах Д. Н. Основньіе понятия теории социального управлений. — Пермь,
1978.

Козлов Ю. М., Фролов Е. С. Научная организация управлений й право. —
М.,1986.

Старосьцяк Е. Злементьі науки управленим. — М.,1965. Суворов Л. Н.,
Аверин А. Н. Социальное управление:

Опыт философского анализа. — М., 1984.

Тихомиров Ю. А. Управление делами общества. — М., 1984.

Фолмер Р. М. Знциклопедия современного управлений. В 5-ти частях. – М.,
1992.

Щекин Г. В. Теория социального управления. — К., 1996.

Державне управління і виконавча влада

Авер’янов В. Б., Крупчан О. Д. Виконавча влада: конституційні засади і
шляхи реформування. — Харків, 1998.

Атаманчук Г. В. Теория государственного управления:

Курс лекций. – М., 1997.

Бахрах Д. Н. Административная вдасть как вид государ-ственной власти //
Государство й право. — 1992. — № 3.

Марчук Е., Селиванов А. Какой бьггь административной реформе // Голос
Украиньі. — 1997. — 18 ноября.

Пастухов В. Б. К вопросу о соотношении власти й управления. // В кн.:
Проблемьі правоведения. — К., 1988.

Пикулькин А. В. Система государственного управления. – М., 1997.

Разделение властей: история й современность. — М., 1996.

Рут Доминик, Сульє Даниель. Управління.- К., 1995.

Ткач Г. Й., Мартьянов І. В. Державна виконавча влада в Україні. //
Вісник Львівського університету. — 1994. — Вип.31.

Цветков В. В. Державне управління: Основні фактори ефективності (
політико-правовий аспект). — Харків, 1996.

Адміністративне право

Авер’янов В. Адміністративне право України: доктри-нальні аспекти
реформування // Право України. — 1998. — № 8.

Административное право зарубежньіх стран. — М., 1996.

Коваль Л. В. Філософські аспекти адміністративного права // Вісник КДУ.
– К., 1983. – Вип. 24.

Сорокин В. Д. Метод правового регулирования; — М., 1976.

Юсупов В. А. Теория административного права. — М., 1985.

Адміністративно-правові норми і відносини

Веремеенко Й. Й. Механизм административно-правово-го регулирования в
сфере охраньі общественного порядка. Части 1 й 2. – М., 1981-1982.

Коренеє А. П. Нормьі административного права й их применение. — М.,
1978.

Самсонов В. М. Административное законодательство:

понятие, содержание, реформа. — Харьков, 1991.

Коваль Л. В. Административно-деликтное отноше-ние. – К, 1979.

Козлов Ю. М. Ацминистративньіе правоотношения. — М., 1976.

Ткаченко Ю. Г. Методологические вопросн теорйй пра-

воотношений. — М., 1980.

Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. — М., 1974.

Суб’єкти адміністративного права

Аверьянов В. Б. Организация аппарата государственного управления. — К.,
1985.

Аверьянов В. Б. Аппарат государственного управления:

содержание деятельности й организационньіе структурьі. -~ К.,1990.

Аппарат государственного управления: интересьі й дея-тельность. —
К.,1993.

Бачило Й. Л. Функции органов управления. — М., 1976.

Битяк Ю. П. Державна служба та розвиток її демократичних основ,—Харків,
1990.

Гончарук С. Т. Суб’єкти адміністративного права. — К., 1998.

Державні службовці // Урядовий кур’єр. — 1994. — 15 лютого.

Державна служба в Україні: розвиток і перспективи // Урядовий кур’єр. —
1996. — 29 лютого.

Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. — М., 1972.

Правительство, министерства й ведомства в зарубеж-ньіх странах. — М.,
1994.

Прудников А. С., Андриашин X. А. Административно-правовое обеспечение
прав й свобод человека й граждани-на. – М., 1998.

Старилов Ю. Н. Служебное право. — М., 1996.

Методи і форми державного управління

Васильєв Р. Ф. Актьі управления. — М., 1987.

Демин А. В. Общие вопросьі теории административного договора. —
Красноярск, 1997.

Дорогих М. М. Заходи адміністративного примусу, які застосовуються
міліцією в боротьбі з пияцтвом. — К., 1989.

Дюрягин Й. Я. Право й управление. – М., 1981.

Клюшниченко А. П. Мерьі административного принуж-дения, применяемьіе
милицией. —К.,1979.

Конституция, закон, подзаконньій акт. — М. 1994. Методьі управленческой
деятельности. — М., 1977.

Рябов Ю. С. Административно-предупредительнне ме-рьі: теоретические
вопросьі. — Пермь,1974.

Тихомиров Ю. А., Котелевская Й. В. Правовьіе актьі. — М., 1995.

Шкарупа В. К. Доказування та докази в адміністративно-примусовій
діяльності органів внутрішніх справ (міліції). – К, 1995.

Адміністративно-деліктне право

Бахрах Д. Н. Состав административного проступка. — Свердловск,1987.

Веремеенко Й. Й. Административно-правовьіе санк-нии. – М., 1975.

Голосніченко І. П. Попередження корисливих проступків засобами
адміністративного права. — К., 1991.

Гончарук С. Т. Адміністративна відповідальність. – К., 1995.

Додин Е. В. Административная деликтология. — Одесса, 1997.

Додин Е. В. Административная ответственность в свете Конституции
Украиньі // Юридический вестник. — Одесса, 1997. – № 3. – С. 70.

Додин Е. В. Понятие й видьі оснований административ-ной ответственности.
// В кн.: Общетеоретические проб-лемьі административно-правового
обеспечения общест-венного порядка. — К., 1982.

Кивалов С. В. Таможенное право (административная ответственность за
нарушение таможенньіх правил). — Одесса, 1996.

Коваль Л. В. Административно-деликгное отношение. — К., 1979.

Коваль Л. В. Відповідальність за адміністративні правопорушення. — К.,
1975.

Опрьішко В. Ф. Административная ответственность за правонарушения. — К.,
1988.

Остапенко О. І. Адміністративна деліктологія. — Львів, 1995.

Саввин М. Я. Административньій штраф. — М., 1984.

Адміністративно-процесуальне право

Вохрах Д. Н. Производство по делам об административ-ньіх
правонарушениях. – М., 1989.

Додин Е. В. Доказательства в административном про-цессе. – М., 1973.

Калаянов Д. П. Административно-юрисдикционная деятельность органов
внутренних дел. – Одесса, 1998.

Клюшниченко А. П. Производство по делам о мелком ху-лиганстве. — К.,
1970.

Коваль Л. В. Административно-деликгное отношение. — К., 1979.

Масленников М. Я. Административно-юрисдикционньій процесе. — Воронеж,
1990.

Производство по административньім правонарушени-ям. — Свердловск, 1986.

Управленческие процедурьі. — М., 1988.

Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов управления. – М.,
1979.

Шергин А. П. Административная юрисдикция. — М., 1979.

Шкарупа В. К. Доказування та докази в адміністративно-примусовій
діяльності органів внутрішніх справ (міліції). – К., 1995.

Управління соціально-господарським комплексом держави

Админістративна діяльність органів внутрішніх справ. — К., 1995.

Бутко М., Мурашко М. Регіон у дзеркалі державного управління. — Віче,
1997. — № 3.

Васильєв А. С., Додин Е. В., Туманов В. М. Предприни-матель: его права
обязанности, ответственность. — Одесса, 1994.
Ганюшкин Б. В. Дипломатическое право международ-ньіх организаций. — М.,
1968.

Блищенко Й. П. Дипломатическое право. – М., 1990.

Дзюбик С., Ривак О. Механізм регулювання ринкової економіки. – К., 1993.

Мильнер Б. 3. Реформи управления й управление реформами. — М., 1994.

Опрьішко В. Ф. Народно-хозяйственньій комплекс: Управление й право. —
К., 1983.

Президент про соціальну політику до 2000 року // Голос України. — 1997.
— 31 жовтня. ‘

Трегобчук В. Державне управління в ринковій економіці // Віче. – 1997. –
№ 1.

Управление в области административно-политической деятельности. — М.,
1979.

Управление отраслями народного хозяйства. — М., 1982.

Упрааление социально-культурньім строительством. — М., 1981.

Законність у державному управлінні Горницький А. Н. Державна дисципліна.
— К., 1989.

Горшенев В. М., Щахов Й. Б. Контроль как правовая форма деятельности. —
М., 1987.

Додин Е. В. Гарантии законности административной от-ветственности. — К.,
1976.

Студеникина М. С. Государственньіе инспекции в СССР. – М., 1987.

Студеникина М. С. Государственнмй контроль в сфере управления. — М.,
1974.

Ткаченко В. Д. Функціональне призначення законності // Вісник Акад.
прав. наук України. — 1996. — Вип. 6.

Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов госу-дарственного
управления. ~ М., 1981.

ЗМІСТ

Передмова

Загальна частина

Глава 1. Сутність державного управління та його співвідношення з
державною виконавчою владою

1.1. Загальне поняття управління та його види

1.2. Характеристика державного управління

1.3. Співвідношення державного управління

і державної виконавчої влади

1.4. Концепція адміністративної реформи — програма вдосконалення
державного управління

Глава 2. Поняття адміністративного права і його місце у правовій системі
держави

2.1. Предмет і метод адміністративного права

2.2. Адміністративно-правові норми

2.3. Адміністративно-правові відносини

2.4. Співвідношення адміністративного права

з іншими правовими галузями

Глава 3 Суб’єкти адміністративного права

3.1. Поняття суб’єктів адміністративного права

3.2. Президент України

3.3. Органи виконавчої влади

3.4. Державні службовці

3.5. Громадяни України та іноземці

3.6. Об’єднання громадян

Глава 4. Адміністративно-правові (управлінські) методи і форми

4.1. Методи державного управління

4.2. Адміністративнй примус

4.3. Форми державного управління

4.4. Правові акти державного управління

Глава 5 Адміністративно-деліктне право

5.1. Адміністративне правопорушення

5.2. Склад адміністративного правопорушення

5.3. Адміністративна відповідальність

Глава 6 Адміністративно-процесуальне право

6.1. Поняття адміністративного процесу

6.2. Структура адміністративного процесу (види адміністративних
проваджень та їх стадії)

6.3. Провадження у справах про адміністративні правопорушення

Особлива частина

Глава 7 Адміністративно-правове регулювання у сфері економіки

7.1. Економіка як об’єкт адміністративно-правового регулювання

7.2. Суб’єкти адміністративно-правового регулювання

у сфері економіки

7.3. Основні напрями державного регулювання

економіки

Глава 8 Управління адміністративно-подітичною сферою

8.1. Управління обороною

8.2. Управління безпекою

8.3. Управління закордонними справами

8.4. Управління юстицією

8.5. Управління внутрішніми справами

Глава 9 Управління соціально-культурною сферою

9.1. Управління охороною здоров’я

9.2. Управління освітою

9.3. Управління культурою

Глава 10 Адміністративно-правове регулювання підприємницької діяльності

10.1. Поняття підприємницької діяльності та її суб’єкти

10.2. Адміністративно-правове регулювання підприємницької діяльності .

Глава 11 Забезпечення законності в державному управлінні

11.1. Поняття і система способів забезпечення законності

11.2. Контроль та його види

11.3. Нагляд та його види

11.4. Звернення громадян

Програма курсу навчальної дисципліни “Адміністративне право”

Основні нормативні джерела і література з навчального курсу
“Адміністративне право”

Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter

Колпаков В.К. 2004 – Адміністративне право України (книга)