.

Колпаков В.К. 2004 – Адміністративне право України (книга)

Язык: русский
Формат: реферат
Тип документа: Word Doc
1 73706
Скачать документ

Колпаков В.К. 2004 – Адміністративне право України

Г л а в а 1

Сутність державного управління та його співвідношення з державною
виконавчою владою

1.1. Загальне поняття управління та його види

Основні поняття категорії “управління”. Адміністративне право як
складова частина правової системи держави характеризується насамперед
тим, що воно виступає регулятором особливої категорії суспільних
відносин, а саме: відносин, які складаються у сфері державного
управління.

Сам термін “адміністративне” у перекладі з латинської означає
“управління”. Тому словосполучення “адміністративне право” цілком
закономірно можна трактувати як “управлінське право”.

Термін “управління” у буквальному розумінні означає діяльність з
керівництва чимось. У довідковій літературі є кілька визначень сутності
управління. Найчастіше його розуміють як діяльність, що спрямовує і
регулює суспільні відносини; сукупність приладів і механізмів, за
допомогою яких приводять в рух машини; підрозділу в системі установи;
вид синтаксичної залежності тощо.

Подібне різночитання зумовило необхідність уніфікувати як термінологію,
так і її трактування, незалежно від того, які конкретні аспекти
управління висуваються на перший план.

Не повинно виникати такої ситуації, коли, приміром, економісти чи
юристи, оперуючи управлінською термінологією, вкладають у її значення
різний смисл. Тому спроби

дослідників відшукати загальне, що може реально характеризувати
управління в усіх його можливих проявах, виявилися не тільки цікавими з
наукової точки зору, а й такими.

що мали велике практичне значення.

Вирішальну роль у пошуку універсальних характеристик управління
відіграла кібернетика – наука про загальні закономірності процесів
управління та інформації у машинах, живих організмах і суспільстві. За
допомогою категорій, вироблених кібернетикою, з’явилася можливість
знайти єдині позиції, яка відсутня у різних варіантах “відомчого”
підходу до розуміння сутності управління. Цьому сприяло і те, що
безпосереднім об’єктом вивчення кібернетики є абстрактний процес
управління. Тобто вона досліджує процес управління в цілому, без
урахування особливостей, які завжди притаманні конкретним учасникам
реальних управлінських відносин.

Увагу спеціалістів різних галузей знання кібернетика привернула і
системним підходом до аналізу сутності управління та всіх пов’язаних з
ним категорій.

Якими ж були вихідні позиції цього підходу? По-перше, кібернетика,
запропонувала шукати сутність зазначеного аналізу виходячи з визнання
того, що управління — це система взаємодіючих компонентів; по-друге,
визначила, що управлінські системи є цілісними (цілісність системи — це
сукупність компонентів, взаємодія яких породжує нові якості, не
притаманні тим компонентам, які утворюють систему; характерним прикладом
щодо цього є механічний годинник, який складається з багатьох деталей,
їх сукупність породжує унікальну якість — здатність фіксувати перебіг
часу); по-третє, поставила питання про са-мокерованість
(самоорганізацію) управлінських систем;

по-четверте, довела, що управління — це об’єктивна закономірність.

І хоча системний підхід до явищ дійсності не є відкриттям кібернетики,
та саме вона привернула загальну увагу до того, що управління треба
розглядати і досліджувати як цілісну систему, яка складається із
взаємодіючих компонентів.

Таким чином, в управлінні як в об’єктивно існуючому явищі було виявлено
і деталізовано (відокремлено) головну ланку — управлінську систему. Саме
вона виявилася носієм усіх складових і ознак управління.

Вивчення цілісних управлінських систем показало, що будь-яка з них
складається з двох підсистем — керуючої, тобто тієї, яка управляє, і
керованої, тобто тієї, яка піддається управлінню, відчуває на собі дію
(вплив) керуючої підсистеми.

Керуючу підсистему прийнято визначати як суб’єкт управління, тобто як
те, що управляє, а керовану — як його об’єкт, тобто те, чим управляють.
Звідси випливає, що керуюча підсистема (суб’єкт) управляє керованою
(об’єктом). Керівництво (або управління) об’єктом здійснюється за
допомогою керуючого впливу, який виходить від суб’єкта. Керуючий вплив —
це ще один неодмінний і обов’язковий (присутній завжди) компонент
управління. Без нього не може бути ні управлінської системи, ні
управління як такого. Саме в керуючому впливі суб’єкта на об’єкт і
закладена сутність управлінської діяльності, смисл і зміст взаємодії її
компонентів (насамперед суб’єкта і об’єкта).

Управлінська система функціонує завдяки тому, що суб’єкт управління
впливає на його об’єкт. Внаслідок цього об’єкт певною мірою змінюється,
набуває нових якостей та організаційних особливостей. Головною
визначальною ознакою змін (набутих об’єктом нових якостей та
організаційних особливостей) є те, що вони відповідають потребам,
інтересам і бажанням суб’єкта. Суб’єкт прагне до змін в об’єкті, які
йому вигідні, корисні, відповідають цілям, завданням та уявленням про
те, як має бути організований і як повинен функціонувати об’єкт. Тому
керуючий вплив виступає як цілеспрямований та організуючий фактор.

Такий вплив містить комплекс керуючих команд, які виробляються,
формуються і видаються суб’єктом. Об’єкт ці команди сприймає, “осмислює”
і реалізує на практиці. Отже, керуючий вплив, виконуючи призначення і
згідно зі своїм характером забезпечує підпорядкування та підвладність
об’єкта суб’єкту.

Для формування керуючих команд суб’єкт потребує інші формації про те,
правильно чи неправильно “зрозумів об’єкт його попередні команди,
наскільки точно їх виконано чи достатній від них одержано ефект. Тому
суб єкт діагностує, досліджує, вивчає стан об’єкта, тобто встановлює і
підтримує так звані зворотні зв’язки.

Зворотні зв’язки — це ще один компонент управлінської системи.
Інформація, що є наслідком зворотних зв’язків, є підставою для оцінки
суб’єктом стану об’єкта, коригування суб’єктом своїх дій, вироблення
нових команд, тобто для формування чергового імпульсу керуючого впливу
на об’єкт.

Саме за такою схемою відбувається перетворення (розвиток, еволюція)
управлінських систем. Цей процес має постійний, безперервний
(перманентний) характер. Він надає системі динамізму і забезпечує її
розвиток та еволюцію. Його прийнято називати управлінським процесом, а
системи, в яких такий процес спостерігається, — динамічними.

Отже, до основних компонентів управлінської системи належать:

1) суб’єкт управління, тобто джерело керуючого впливу, той, хто
управляє, виконує функції керівництва і впливає на об’єкт з метою
переведення його у новий стан;

2) об’єкт управління, тобто те, на що спрямовано керуючий вплив
суб’єкта; що функціонує під цим впливом;

3) керуючий вплив, тобто комплекс цілеспрямованих і організуючих команд,
заходів, прийомів, методів, за допомогою яких здійснюється вплив на
об’єкт і досягаються реальні зміни у ньому;

4) зворотні зв’язки, тобто інформація для суб’єкта про результативність
керуючого впливу та зміни в об’єкті.

На підставі викладеного можна сформулювати універсальні, найбільш
загальні, абстрактні (кібернетичні) визначення категорій “управління” та
“універсальна система”.

У найбільш узагальненому вигляді управління — це діяльність суб’єкта, що
дістає вияв у цілеспрямованому, організуючому впливі на об’єкт
управління, здійснюваному з метою приведення останнього у бажаний для
суб’єкта стан.

Управлінська система — це єдине ціле, що існує і розвивається завдяки
взаємодії його компонентів.

Учені пропонують й інші визначення цього поняття. Наприклад, під
управлінською системою розуміють сукупність компонентів, які у процесі
взаємодії утворюють єдине ціле; сукупність компонентів, взаємодія яких
породжує нові якості, не притаманні її складовим (живий організм,
будівля, годинник, комп’ютер, навчальна група тощо); сукупність
взаємозв’язаних і взаємодіючих елементів, які становлять єдине ціле і
розвиваються відповідно до заданої мети, що є загальним для всіх цих
елементів; певну цілісність (єдність), яка існує завдяки внутрішній
взаємодії і зв’язкам між елементами, що її утворюють.

З позицій кібернетики управлінський процес дістав вияв практично у
будь-якій сфері живої або неживої природи і концентрується у трьох
глобальних управлінських системах: механічній, біологічній і соціальній.
Залежно від цього виділяють й три основні види управління:

• технократичне — управління технікою, механізмами, машинами;

• біологічне — управління живими організмами рослин і тварин;

• соціальне — управління людьми та їх колективами.

Кожен з перелічених видів є об’єктом пізнання і досліджується людиною в
рамках відповідних наук.

Перші два види управління — це в основному сфера природничих, а також
наук техніко-математичного профілю. Дослідження соціального управління є
безпосереднім завданням суспільних наук. Що ж до кібернетики, то її
пріоритети обмежені “трансплантацією” в галузь соціальних досліджень
найбільш загальних абстрактних понять про категорії управління.

Кібернетичний підхід до поняття управління — це підхід формалізований.
Практичне застосування він дістав у сфері кількісних показників, там, де
управлінські категорії представлені здебільшого математичними формулами
та символами. У такому вигляді вони реально можуть використовуватися
лише у сфері техніки: комп’ютерах, калькуляторах касових апаратах,
аудіо- і відеосистемах, навігаційних, криміналістичних та інших
пристроях.

Внаслідок такого роду особливостей юбернетика не може пояснити ті
управлінські процеси, які реалізуються у соціальних системах, де
головною дійовою особою виступає людина. Прийнятна як найбільш загальна
і в основному формальна наука про управління, вона виявляється
неспроможною, коли йдеться про своєрідність управлінських відносин у
людському суспільстві.

Наділені волею і свідомістю, люди виступають при цьому і в ролі
керуючих, і в ролі керованих. Вони одночасно є і джерелами керуючого
впливу і об’єктами, які відчувають цей вплив на собі. Люди формують
інформаційні потоки, оцінюють ефективність впливу, визначають цілі та
завдання управління, приймають рішення, реалізують управлінські команди.

Іншими словами, управління у соціальних системах знаходить прояв у
свідомо-вольових зв’язках людей. Усі основні управлінські категорії
(суб’єкт, об’єкт, керуючий вплив, зворотні зв’язки) не є абстрактними.
Вони матеріалізовані у конкретних діях людей, колективів, у
взаємовідносинах між ними.

Саме тому, за змістом структурних елементів, управлінських
взаємозв’язків та взаємозумовленостей, найбільш складним визнається
соціальне управління, тобто управління людьми та їх колективами.
Пізнання ж як соціального управління в цілому, так і окремих його сторін
є завданням багатьох наук соціального профілю, в тому числі й
адміністративного права.

Характеристика соціального управління та його види. Соціальне управління
— це управління, здійснюване у людському суспільстві, людьми по
відношенню до людей. І суб’єкт, і об’єкт управління представлені тут
людиною. Отже, в управлінських системах, які функціонують у соціальному
середовищі, головним і провідним є людський фактор.

Основними категоріями соціального управління є ті самі суб’єкт, об’єкт,
керуючий вплив, зворотні зв’язки, управлінська система. Проте їх зміст,
форми і методи впливу, цілі взаємодії, принципи, на яких вони базуються,
стають зовсім іншими, кардинально відмітними від того, що
спостерігається у технократичних і біологічних системах. Усі відомі
категорії набувають у соціальному управлінні конкретного вираження у
діях людей, їх колективів, у їх взаємозв’язках.

Управління має місце у будь-якому суспільстві і, практично, у будь-якому
людському колективі. Залежно від історичних, екологічних, політичних та
інших обставин можуть змінюватися його цілі, форми, методи. Незмінною
залишається необхідність в управлінні. Функції, породженій суспільством,
без якої воно не може обійтися.

Основою потреби в управлінні є проста на перший погляд обставина,
властива у будь-якому людському колективу. Це — співробітництво людей
всередині колективу. Саме співробітництво, спільна діяльність заради
досягнення конкретних цілей, перетворює окремо взятих людей у колектив.

Уявімо, що зібралася група людей, кожен прагне до адекватної для всіх
мети (наприклад, до створення фірми, підприємства, громадського
формування). У який спосіб найкраще розв’язати спільну для всіх і для
кожного окремо проблему? Певна річ, найефективніший спосіб —
співробітництво, спільна діяльність, спільне подолання труднощів і
розв’язання завдань, що постають на шляху досягнення мети. Іншими
словами, треба створити колектив і, використовуючи знання, психічні,
фізичні та інші можливості його членів, розпочати спільно діяти. Зробити
це можна тільки одним шляхом, — впливаючи на кожну людину, щоб досягти
усвідомлення кожним необхідності в спільній праці. В результаті будемо
мати соціальну управлінську систему, де є суб’єкт, об’єкт і керуючий
вплив.

Потреба людей у співробітництві, спільній діяльності, спільній праці
об’єктивно породжує потребу управління. Водночас, ця потреба завжди
виникає там, де спостерігаються будь-які варіанти спільної діяльності
людей. Управління в даній ситуації являє собою засіб забезпечення
спільної діяльності, умову її нормального функціонування.

Суспільство в цілому є результатом спільної діяльності людей їх
співробітництва. Більше того, в подібному розумінні суспільство –
найвища форма спільної праці людей, а управління — атрибут суспільного
життя.

Виходячи з викладеного, визначимо найсуттєвіші, на наш погляд, ознаки
соціального управління:

1) соціальне управління завжди присутнє там, де виникає спільна
діяльність людей;

2) його головне призначення полягає у здійсненні регулюючого впливу на
поведінку учасників спільної діяльності;

3) функції соціального управління (координація, узгодження, планування,
контроль, нагляд, примус) реалізуються в рамках суспільних відносин;

4) внаслідок соціально-управлінських впливів виникають управлінські
відносини, які є різновидом, по-перше, суспільних, а по-друге, —
вольових відносин;

5) соціальне управління є різновидом людської діяльності.

На підставі цих ознак можна сформулювати визначення соціального
управління.

Соціальне управління — це вид вольової діяльності, вираженої у
цілеспрямованому й організуючому впливі, здійснюваному з метою
забезпечення узгодженості й впорядкованості спільних дій людей та їх
колективів в інтересах ефективного розв’язання завдань, що стоять перед
ними.

Як і будь-який інший вид управління, соціальне управління має системний
характер і здійснюється в рамках соціальних управлінських систем. До
факторів, які детермінують ці системи, належать такі:

1) єдність системи по відношенню до середовища і багатоманітність її
зв’язків з ним;

2) наявність у системи відносно самостійних компонентів, з яких утворені
її керуюча і керована підсистеми;

3) інтегрування компонентів системи, внаслідок чого ціле (система)
набуває властивостей і характеристик, які відсутні в окремих складових
систем, тобто наявність у системи інтегративних якостей;

4) наявність всередині системи суперечностей, що є рушійною силою її
саморозвитку, які породжують необхідність самоуправління,
цілеспрямованого впливу однієї підсистеми (керуючої) на іншу (керовану);

5) історичність системи, тобто розвиток її у часі. Соціальне управління,
як і весь комплекс відносин, що складаються у суспільстві, —
багатопланове й багатогранне явище. Цим і породжена величезна кількість
спроб здійснення його видової класифікації.

Управління може здійснюватись однією людиною і колективом людей.
Управляти можна економікою, соціально-політичною, духовною сферами тощо.
Однак найбільш послідовне врахування характеристик соціального
управління, специфіки керуючого впливу знаходить вияв у його поділі на
такі два основних види:

• державне управління, де суб’єктом виступає держава в особі відповідних
структур;

• громадське управління, де суб’єктами є недержавні утворення.

Треба зазначити, що в суспільстві, організованому на державній основі,
переважне значення має державний канал соціально-керуючого впливу. Нині
у суспільному житті неможливо відшукати хоча б одну сферу, якої так чи
інакше не торкався б управлінський вплив держави.

Поряд з цим, в умовах адміністративної реформи і ринкових перетворень в
економіці зростає активність недержавних формувань і структур. Вони
беруть дедалі активнішу участь в управлінні не тільки суспільними, а й
державними справами, у розв’язанні політичних, господарських і
соціально-культурних проблем.

Визнаючи наявність у них можливостей правильно розв’язувати такі
проблеми, держава наділяє деякі недержавні об’єднання повноваженнями
державно-владного характеру.

Як приклад можна навести Закон України від 21 травня 1997 р. “Про
місцеве самоврядування в Україні”. Згідно з ним виконавчим комітетам
сільських, селищних і міських рад делеговано значний обсяг повноважень
органів державної виконавчої влади, зокрема такі:

• здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного
законодавства, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого
значення, відтворенням

лісів;

• реєстрація суб’єктів права на землю; реєстрація права

користування землею і права договорів на оренду землі;

•організація і ведення земельно-кадастрової документації;

• статистичний облік громадян, які постійно або тимчасово проживають на
відповідній території;

• вчинення нотаріальних дій з питань, віднесених законом до їх відання,
реєстрація актів громадянського стану.

У цілому ж аналіз функцій суб’єктів громадського управління свідчить, що
основними напрямами їх діяльності є:

• виконання переданих до їх відання функцій органів державної виконавчої
влади;

• здійснення безпосереднього впливу на роботу державного апарату
(спільне вироблення питань, пов’язаних з управлінням господарством,
культурою, організація громадського контролю);

• управління своїми внутрішніми справами.

Державне і громадське управління не є видами діяльності, що протистоять
один одному. Як різновиди соціального управління вони мають багато
схожого. Спільні риси, які досить легко можна у них виявити, зумовлені
єдністю цілей і завдань, у виробленні яких ці дві системи беруть активну
участь, а також самою природою управлінської діяльності.

Поряд з цим кожному з названих видів управлінської діяльності притаманні
специфічні ознаки, що виключає можливість їх ототожнення. Відмінності
між ними зумовлені особливостями їх організації, характером
використовуваних форм і методів впливу.

Так, державне управління здійснюється спеціальним апаратом держави, в
якому на платній основі працюють державні службовці. Діяльність такого
апарату має юридично-владний характер і забезпечується примусовою силою
держави. Суб’єкти державного управління виступають від імені держави.
Рішення, які приймаються у рамках цієї системи, обов’язкові для всіх
учасників суспільних відносин, у тому числі й для недержавних
організацій та

формувань.

Громадське управління, як правило, не підкріплюється примусовою силою
держави в обсязі, характерному для державного управління. Діяльність
основної маси недержавних організацій має головним чином
морально-організаційний характер.

Відмінності між державним і громадським управлінням не перешкоджають
зростаючій взаємодії органів держави і громадських організацій.

Превалююча роль державного управління у розв’язанні завдань, що стоять
перед суспільством, — об’єктивна закономірність і одна з найважливіших
умов реалізації волевиявлення народу.

1.2. Характеристика державного управління

Поняття державного управління. Під державним управлінням треба розуміти
специфічну діяльність держави, що дістає вияв у функціонуванні її
органів, які безперервно, планомірно, владно і в рамках правових
установлень впливають на суспільну систему з метою її вдосконалення
відповідно до державних інтересів.

Термін “державне управління” широко використовується у законодавстві (в
тому числі й конституційному), а також у науковій та навчальній
літературі колишнього СРСР і ряду зарубіжних країн. Після розпаду СРСР
виникли незалежні держави, які почали будувати свої правові системи на
нових принципах.

Найважливішим з них став принцип здійснення державної влади на основі її
поділу на законодавчу, виконавчу та судову, який закріплено у ст. б
Конституції України. З урахуванням цього у тексті останньої вживаються
терміни “органи виконавчої влади” (ст. 106), “місцеві органи виконавчої
влади” (ст. 120). Термін же “державне управління” не використовується.

То ж постає питання: чи правомірним є застосування терміна “державне
управління” і чи не треба замінити його на термін “державна виконавча
влада”? Оскільки будь-який термін є словом або словосполученням, яким
визначається певне поняття, важливо встановити, чи використовується у
чинному законодавстві поняття, означене даним терміном.

Аналіз нормативних актів однозначно засвідчує, що поняття “державне
управління” існує і є правомірним. Так, у чинній Конституції України є
така норма: “Громадяни мають право брати участь в управлінні державними
спра вами” (ст. 38); у Законі України від 24 січня 1997 р. “Про
державний матеріальний резерв” зазначено, що його об слуговування
забезпечується уповноваженим центральним органом виконавчої влади, який
здійснює управління дер-жавним резервом (п. 1 ст. 4); у Законі України
від 4 липня 1996 р. “Про залізничний транспорт” підкреслено, що
управління залізницями здійснюється органом управління залізничним
транспортом — Державною адміністрацією залізничного транспорту України
(ст. 4); у Законі України від 16 жовтня 1997 р. “Про електроенергетику”
прямо зафіксовано, що державне управління в електроенергетиці здійснюють
органи державної виконавчої влади, уповноважені Кабінетом Міністрів
України (ст. 8). Термін “система державного управління” вжито і в Указі
Президента України від 7 липня 1997 р. “Про Державну комісію з
проведення в Україні адміністративної реформи”.

Будучи частиною соціального управління, державне управління зберігає
його характеристики. Водночас, воно має численні особливості, що
відображають його специфіку і дозволяють детермінувати як самостійний
вид управління.

Ці особливості дістають вияв у основних компонентах системи державного
управління (суб’єкті, об’єкті, керуючому впливі) та інтегративних
властивостях, що притаманні йому як системному управлінню.

Головна особливість суб’єкта — це те, що ним є держава у цілому. В
управлінському процесі вона представлена системою спеціальних, як
правило, державних органів.

Особливості останніх, як безпосередніх суб’єктів державного управління,
такі: по-перше, вони формуються державою (з волі держави), по-друге,
наділені державно-владними повноваженнями, по-третє, здійснюють
управлінські функції від імені держави.

Головна особливість об’єкта — те, що ним є організоване суспільство в
цілому. Безпосередніми об’єктами, на які справляє вплив той або інший
конкретний суб’єкт, є підвідомчі йому сфери державного управління.

Визначальними особливостями керуючого впливу є те, що йому притаманний
державно-владний характер (він містить веління держави, обов’язкове до
виконання), дістає вияв у правовій, переважно адміністративно-правовій
формі (система норм, система актів, пов’язаних з їх застосуванням,
сукупність повноважень учасників управлінського процесу), а також має
безперервний характер.

Головна інтегративна якість системи — реалізація у повному обсязі
загальнодержаних інтересів у сфері соціального управління.

Усі основні компоненти державного управління мають складну структуру,
тобто складаються з окремих частин. Тому воно являє собою управлінські
підсистеми з особливими властивостями, місцем і роллю в управлінському
процесі.

У теорії адміністративного права досить інтенсивно досліджується
проблема ознак державного управління, які часто називають його рисами.

Найчастіше виділяють п’ять ознак: 1) виконавчо-розпорядчий характер; 2)
підзаконність; 3) масштабність і універсальність; 4) ієрархічність; 5)
безпосередньо організуючий характер.

Розглянемо кожну з них.

Виконавчо-розпорядчий характер державного управління означає, що останнє
охоплює два взаємопов’язані напрями, а саме: виконавчу і розпорядчу
діяльність.

Органи, які здійснюють державне управління, — це насамперед виконавчі
структури. Найважливіші з них міс\ тять дану ознаку вже у своїй назві
(наприклад, органи державної виконавчої влади). Ця ознака, як правило,
закріплюється у нормативному порядку. Так, у Положенні про Міністерство
внутрішніх справ України зазначено, що воно є органом державної
виконавчої влади.

Існують органи державного управління, які такого статусу не мають
(наприклад, управління залізниці). Однак аналіз компетенції останніх
дозволяє однозначно кваліфікувати їх як виконавчі органи держави. Як
перші, так і другі функціонують для оперативного й безпосереднього
управління господарським, соціально-культурним, військовим та іншим
будівництвом. Саме на них покладено обов’язок реалізовувати (виконувати)
рішення, які приймаються законодавчою владою.

Здійснення цієї функції (виконання) неможливе без прийняття конкретних
управлінських рішень і контролю за їх виконанням. Тому органи державного
управління наділлються повноваженнями владного характеру, тобто
одержують від держави право здійснювати розпорядчу (владну) діяльність.
При цьому вони діють від імені держави і з метою реалізації державної
політики у тій або іншій управлінській сфері.

Розпорядча діяльність управлінських структур дістає вияв, по-перше, у
прийнятті загальнообов’язкових приписів (вони закріплюються в указах,
постановах, положеннях, розпорядженнях, інструкціях, протоколах тощо);
по-друге, в організації виконання зазначених приписів і, по-третє, у
здійсненні контролю за цим процесом. У ході здійснення цієї діяльності
органи державного управління застосовують заходи як переконання, так і
державного примусу, тобто діють як державно-владні утворення.

У зв’язку з цим постає питання: як можна поєднати владність керуючого
впливу і виконавство? Суть проблеми полягає в тому, що управління
різними сферами життя держави і суспільства не є винятковою функцією
виконавчого апарату держави. У цьому процесі беруть активну участь й
інші суб’єкти єдиної державної влади.

При цьому головний зміст керуючого впливу полягає не стільки у прийнятті
відповідних рішень, скільки в їх реалізації, у суворому втіленні в життя
юридично-владних вимог, які містяться в них. А це і є процес виконання.

Певна річ, і законодавець вживає тих або інших заходів для забезпечення
виконання прийнятих ним норм. Однак він не може взяти на себе виконання
цієї функції у повному обсязі: по-перше, внаслідок різноманітності
відносин, які потребують регулювання, а по-друге, через неприпустимість
з позицій демократизму самому виконувати закони. Тому й виникає
необхідність в існуванні спеціалізованої управлінської ланки, яка
здійснює вплив у виконавчо-розпорядчому варіанті. Отже, виконання і є
безпосередньою державно-управлінською діяльністю. Звідси й повна
сумісність керуючого впливу з виконавством.

Під тдзаконністю державного управління треба розуміти те, що
найважливіші цілі останнього, сфери, які потрапляють під його вплив,
основні форми і методи управлінської діяльності визначаються на
законодавчому рівні. Вся виконавчо-розпорядча діяльність грунтується на
правових нормах, головне місце серед яких належить нормам законів. Саме
вони створюють міцну правову базу для здійснення державного управління і
визначають межі його виконавчого спрямування.

Підзаконність, як риса державного управління, дістає вияв повсякденно,
оскільки повсякденно й безперервно державні та громадські організації,
колективи людей, громадяни здійснюють управлінський процес.

При цьому органи державного управління виконують певні дії, зміст яких
становить реалізація прямих приписів закону. Зокрема, вони дають
приписи, обов’язкові до виконання. Ці органи можуть на підставі
законодавства, тобто без звернення до суду, притягати правопорушників до
юридичної відповідальності, а також застосовувати до них адміністративні
стягнення. Безперечно, такого роду діяльність повинна здійснюватись у
рамках законності.

Виявом масштабності та універсальності державного управління є те, що
через зазначені вище органи держава здійснює управлінську діяльність,
справляє вплив на всі сфери соціального життя.

Ієрархічність державного управління полягає в тому, що органи, які його
здійснюють, мають систему нижчес-тоящих, підпорядкованих їм інстанцій.

Безпосередньо організуючий характер державно-управлінської діяльності
полягає в тому, що в процесі виконання і розпорядництва на різних рівнях
організується спільна діяльність людей.

Принципи державного управління. Виникнення, розвиток, функціонування,
припинення існування будь-яких систем зумовлено певними
закономірностями, які мають об’єктивний характер. Якщо розглядати
людський організм як біологічну систему, то такі закономірності легко
виявити. Це — народження людини, її розвиток у часі (фізичне
вдосконалення, старіння тощо), смерть. Не становлять винятку із
зазначеного правила й усі інші відомі нам системи, у тому числі й
державне управління.

Закономірності можуть бути пізнаними і непізнаними. Пізнані поділяють на
дві групи: що відповідають потребам людини (позитивні); і що не
відповідають потребам людини або суперечать їм (негативні).

Обидві групи пізнаних закономірностей використовуються (враховуються)
людиною в її інтересах. З цією метою вживаються заходи щодо посилення,
стимулювання впливу позитивних закономірностей, а також створення умов
для їх безперешкодної реалізації і для обмеження впливу негативних
закономірностей. Чим дійовішими є заходи щодо посилення впливу перших і
обмеження дії других закономірностей, тим ефективнішим є управління, тим
швидше і краще розв’язуються назрілі питання і досягаються поставлені
цілі.

Отже, цілком зрозуміло, що ефективність управління багато в чому
залежить від ефективності врахування і використання виявлених (пізнаних)
закономірностей.

Ми наголошуємо на цьому тому, що принципи управління — це його позитивні
закономірності, які пізнані наукою і практикою, а також охарактеризовані
(зафіксовані, закріплені) у відповідних поняттях. Звідси випливає
висновок, що ознаками принципу управління є: належність до пізнаних
позитивних закономірностей; зафіксованість, закріпленість у суспільній
свідомості.

У сфері державного управління закріплення (фіксування) закономірностей у
суспільній свідомості здійснюється у правовій формі, найчастіше у
вигляді відповідних юридичних норм.

Таким чином, принципи державного управління — це його позитивні
закономірності, пізнані наукою і практикою, закріплені у правових нормах
або є узагальненням діючих у державі юридичних правил.

У навчальній літературі наводяться й інші визначення. Наприклад,
принципи державного управління— це основоположні начала, керівні
настанови, що визначають найважливіші правила, за якими управління
здійснюється і організується.

Прийнято виділяти такі групи принципів державного управління:

1) соціально-політичні — демократизм, участь населення в управлінській
діяльності держави (народність); рівноправність осіб різних
національностей; рівність усіх перед законом; законність; гласність і
врахування громадської думки; об’єктивність;

2) організаційні принципи побудови апарату державного управління —
галузевий, функціональний, територіальний;

3) організаційні принципи функціонування (діяльності) апарату державного
управління — нормативність діяльності, єдиноначальності, колегіальність,
поділ управлінської праці; відповідальність за прийняті рішення,
оперативна самостійність.

Соціально-політичні принципи — це найзагальніші принципи
державно-управлінської сфери. Вони поширюються на всі види
виконавчо-розпорядчої діяльності та всі функціонуючі в державі
управлінські структури. Принципи цієї групи, як правило, закріплюються у
нормативному порядку. Багато з них міститься у Конституції України (вони
дістали назву конституційних) та в інших законодавчих актах.

Одним з найважливіших соціально-політичних принципів є демократизм. Уже
в ст. 1 Конституції України зазначено, що Україна є суверенна і
незалежна, демократична, соціальна, правова держава. Природно, що
визначальна риса держави зводиться у найважливіший принцип

її управлінської діяльності.

Серед обставин, що визначають демократизм як принцип державного
управління і закріплені в Конституції України, насамперед треба виділити
такі:

• визнання людини, її життя і здоров’я, честі та гідності,
недоторканності й безпеки найвищою соціальною цінністю (ст. 3);

• проголошення того, що держава відповідає перед людиною за свою
діяльність, що забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком
держави (ст. 3);

• закріплення положення про те, що єдиним джерелом влади в Україні є
народ (ст. 5);

• проголошення верховенства права (ст. 8);

• визнання і гарантування місцевого самоврядування (ст. 7);

• здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу,
виконавчу та судову (ст. 6);

• визнання і захист державної, комунальної і приватної власності (ст.
41);

• відсутність у державі обов’язкової ідеології та цензури (ст. 15);

• визнання того, що державний примус здійснюється виключно у межах
чинного законодавства (ст. 19);

• державне гарантування свободи думки, слова, світогляду, об’єднання у
політичні партії та громадські організації (статті 34—36);

• закріплення права громадян на звернення до органів влади і місцевого
самоврядування, а також обов’язку цих органів розглядати такі звернення
(ст. 40);

• проголошення права на працю, страйки, відпочинок, соціальний захист,
житло, достатній життєвий рівень, охорону здоров’я, безпечне для життя і
здоров’я людей довкілля (статті 43—50; освіту, свободу творчості (статті
53, 54).

Однією з найважливіших умов успішної побудови демократичної, правової,
соціальної держави є забезпечення реальної участі громадян у вирішенні
всієї різноманітності питань державного і суспільного життя. Саме тому
участь населення в управлінській діяльності держави є неодмінним
принципом державного управління, закріпленим у Конституції, законах
України і багатьох підзаконних актах.

Так, ст. 5 Конституції України фіксує положення про те, що народ
України, будучи єдиним джерелом влади у державі, здійснює її як
безпосередньо, так і через систему органів державної влади та місцевого
самоврядування;

ст. 38 Конституції надає громадянам право участі в управлінні державними
справами; ст. 140 Конституції визначає місцеве самоврядування як право
територіальної громади (жителів сіл, селищ, міст) — самостійно
вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів
України. Розвитку зазначені конституційні положення набувають у
преамбулі Закону України від 2 жовтня 1996 р. “Про звернення громадян”,
де підкреслюється, що цей закон забезпечує громадянам можливість участі
в управлінні державними і громадськими справами, а також впливу на
поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування.

Чинне законодавство передбачає різноманітні форми участі населення в
управлінні державними справами. Серед них, наприклад, участь у
референдумах (статті 38, 69, 70, 72 Конституції України); служба у
державних органах управління (ст. 4 Закону України від 16 грудня 1993 р.
“Про державну службу”); об’єднання у політичні партії з метою участі у
виробленні державної політики і формування органів влади (ст. 2 Закону
України від 16 червня 1992 р. “Про об’єднання громадян”); звернення з
пропозиціями і рекомендаціями до органів державної влади, спрямовані на
вдосконалення їх управлінської діяльності (ст. З Закону “Про звернення
громадян”); об’єднання у громадські організації споживачів з метою
сприяння державним органам у здійсненні контролю за якістю товарів
(робіт, послуг) торгівельних та інших видів обслуговування (статті 23,
26 Закону України від 12 травня 1991 р. у редакції Закону України від 15
грудня 1993 р. “Про захист прав споживачів”).

Принцип рівноправності осіб різних національностей у своєму конкретному
прояві забезпечує рівне становище у державному управлінні всіх громадян
України незалежно від’їх національності. Так, згідно зі ст. 24
Конституції України не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси,
кольору шкіри, етнічного походження. У ст. 4 Закону “Про державну
службу” підкреслено, що право на неї мають громадяни України незалежно
від расової та національної приналежності.

Даний принцип також означає, що державне управління здійснюється з
урахуванням як загальнодержавних, так і національних інтересів. Так, ст.
53 Конституції України гарантує громадянам, які належать до національних
меншин, право навчання рідною мовою, та на вивчення рідної мови у
державних навчальних закладах.

З принципом рівноправності осіб різних національностей тісно пов’язаний
принцип рівності усіх перед законом. Конституція України закріплює
рівність перед законом усіх суб’єктів права власності (ст. 13); рівність
прав жінки й чоловіка (ст. 24); об’єднань громадян (ст. 36); рівність
перед законом дітей (ст. 52).

Рівність громадян перед законом означає й однаковий захист їх прав. Так,
відповідно до Конституції України кожен громадянин має право на життя,
яке зобов’язана захищати держава (ст. 27); на особисту недоторканність
(ст. 29); соціальний (ст. 46), судовий (ст. 53) захист; правову допомогу
(ст. 59).

Водночас, рівність перед законом не означає зрівнялівки. Для захисту
прав окремих категорій населення передбачені соціальні заходи. Так,
рівність прав осіб різних статей забезпечується спеціальними заходами
охорони праці та здоров’я жінки, встановленням для неї пенсійних пільг,
правовим захистом материнства.

Особливе місце серед усіх принципів державного управління належить
принципу законності. Стаття 1 Конституції визначає Україну як правову
державу, ст. 8 закріплює як державний принцип верховенство права, а
статті 6 і 19 встановлюють, що органи законодавчої, виконавчої та
судової гілок влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією
Конституцією межах і відповідно до законів України. Це означає, що
суворе й неухильне додержання законів і підзаконних актів — це єдино
припустимий варіант діяльності державних структур, посадових осіб,
органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, інших суб’єктів
права. Порушення чинного законодавства тягне за собою юридичну
відповідальність, а незнання законів не звільняє від неї (ст. 68).
Додержання законності необхідно розглядати як найважливішу умову і
неодмінну основу ефективного функціонування управлінського апарату та
забезпечення правового порядку в нашій державі.

Отже, додержання принципу законності у державному управлінні передбачає:

• утворення управлінських органів на підставі суворого додержання
чинного законодавства;

• функціонування державних органів і органів місцевого самоврядування
виключно в межах правових приписів;

• високу свідомість і дисциплінованість службовців апарату управління.

Законність як найважливіший принцип діяльності фіксується у нормативних
документах, які визначають правовий статус суб’єктів державного
управління.

Реальне здійснення демократичних перетворень, вдосконалення
управлінських процесів відповідно до вимог документів про
адміністративну реформу, забезпечення в державі справжньої законності та
реального правового порядку можливі лише в умовах широкої гласності та
врахування громадської думки.

Цей принцип містить три взаємопов’язані та взаємо-зумовлені компоненти.
По-перше, — широка гласність;

по-друге, — громадська думка щодо функціонування суб’єктів державного
управління; по-третє, — широке її урахування під час вироблення
управлінських рішень.

Гласність дає змогу громадянам бачити механізм формування і реалізації
державно-керуючого впливу та протікання всіх управлінських процесів.

Громадська думка відображає уявлення (оцінки, судження) найактивнішої
частини населення щодо ефективності, корисності, правильності
управлінських рішень. Вона є масивом інформації для суб’єктів державного
управління.

Урахування громадської думки — це канал зворотного зв’язку в системі
державного управління, використання інформаційного масиву для вироблення
і прийняття найбільш обгрунтованих та ефективних управлінських рішень.

Держава забезпечує додержання даного принципу двома способами.

По-перше, вона вимагає від державних органів гласності й відкритої для
широкої громадськості діяльності. Так, у Законі України від 23 вересня
1997 р. “Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та
органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації”
є норма, яка зобов’язує ці органи забезпечувати журналістам вільний
доступ до інформації щодо своєї діяльність, а також надавати її засобам
масової інформації у повному обсязі (ст. 2).

По-друге, держава стимулює прагнення населення до висловлювання суджень
щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, а
також підприємств, установ, організацій. Так, закріплене у Конституції
право громадян України брати участь в управлінні державними справами
(ст. 38) передбачає їх поінформованість про стан справ у цій сфері та
спонукає до активних дій, спрямованих на його поліпшення. Ця норма
конкретизована в Законі “Про звернення громадян”, в Указі Президента
України від 19 березня 1997 р. “Про заходи щодо забезпечення
конституційних прав громадян на звернення” та в інших актах.

Важливе місце серед принципів державного управління посідає принцип
об’єктивності. Він передбачає чітке додержання вимог об’єктивних
закономірностей суспільного розвитку, врахування реальних можливостей
(матеріальних, технічних, інтелектуальних) держави щодо реалізації тих
або інших управлінських рішень. Цей принцип дістає вияв при формуванні
державно-керуючого впливу. Згідно з ним останній повинен відповідати
реальним можливостям керованих об’єктів і глобальним управлінським
цілям.

Порушення принципу об’єктивності найчастіше пов’язані з
об’єктивістськими ознаками природних і соціальних явищ, а також
прийняттям рішень, які не враховують об’єктивних закономірностей. У
більшості випадків це призводить до втрат у сфері виробництва,
поглиблення контролю за управлінським процесом, викликає недовіру до
суб’єкта управління.

Організаційні принципи побудови апарату державного управління
забезпечують найбільш раціональний вибір суб’єктів управлінської
діяльності. Виходячи з цих принципів і враховуючи конкретні соціальні та
економічні умови здійснюється розподіл компетенції управлінських
структур (органів управління). Вони повинні максимально ефективно
розподілити управлінську працю і усунути паралелізм у діяльності
центральних та місцевих органів, вищестоящих і нижчестоящих ланок
апарату.

Відповідно до зазначених принципів суб’єкти диференціюються за галузями,
сферами, територіями, утворюючи у сукупності цілісну систему державного
управління. Правильно організована структура забезпечує ефективне
функціонування всієї системи. Нині структура суб’єктів державного
управління України грунтується на галузевому, функціональному
(міжгалузевому) і територіальному принципах.

Галузевий принцип реалізується у такій структурній побудові, де
однорідні за характером діяльності об’єкти закріплено за відповідним
органом управління і утворюють сферу його управлінської діяльності.
Суб’єктів, які здійснюють управління за галузевим принципом, прийнято
називати галузевими органами державного управління.

Так, відповідно до Положення про Міністерство транспорту України,
затвердженого Указом Президента України від 17 грудня 1995 р., до сфери
його управління входять об’єднання, підприємства, установи, організації
автомобільного, авіаційного, залізничного, морського і річкового
транспорту, а також шляхового господарства. Управління ними Мінтранс
здійснює через три державні департаменти (автомобільного, авіаційного,
морського і річкового транспорту), Державну адміністрацію залізничного
транспорту і Українську державну корпорацію по будівництву, ремонту та
утриманню автомобільних шляхів. Ці органи державного управління разом з
підпорядкованими їм підприємствами, установами, організаціями становлять
систему Міністерства транспорту України.

При структурній побудові, що грунтується на функціональному
(міжгалузевому) принципі, до відання спеціально утвореного органу
управління передається одна (або декілька) державна функція. Управління
здійснюється зазначеним суб’єктом на всій території України незалежно
від належності підприємств, установ, організацій до тієї або іншої
галузі, сфери, форми власності тощо. Так, Державна податкова
адміністрація здійснює таке управління функцією збирання податків.

Управління, організоване за зазначеним принципом, прийнято називати
функціональним або міжгалузевим, а суб’єктів, що здійснюють його, —
органами функціонального або міжгалузевого управління.

Треба наголосити на тому, що одним з головних завдань комплексної
адміністративної реформи в Україні є поступовий перехід від галузевого
до функціонального принципу побудови міністерств, інших центральних
органів виконавчої влади.

Територіальний принцип дістає вияв у такій структурній побудові, за якої
державні органи здійснюють комплексне управління на певних, чітко
окреслених територіях.

До таких державних органів належать насамперед обласні, Київська і
Севастопольська міські, районні в областях, районні у містах Києві та
Севастополі державні адміністрації. Конституція України визначає ці
органи виконавчої влади як місцеві державні адміністрації (ст. 118).
Вони покликані захищати права і законні інтереси громадян і держави,
забезпечувати комплексний соціально-економічний розвиток підпорядкованих
їм територій (областей, районів, міст Києва і Севастополя та їх районів)
і реалізацію державної політики у визначених законодавством сферах
управління.

Організаційні принципи функціонування (діяльності) апарату державного
управління застосовуються для визначення змісту діяльності конкретних
управлінських структур. Додержання цих принципів дає змогу найбільш
ефективно використовувати потенціал державних службовців, персоналу
науково-дослідних установ, технічних працівників. За допомогою цих
принципів забезпечується прийняття правильних управлінських рішень,
організація і застосування раціональних управлінських процедур, дійовий
контроль і виконавська дисципліна. Вони фіксуються у відповідних
нормативних актах.

Принцип нормативності використовується для правового регулювання
діяльності апарату державного управління. Щоб виконувати свої функції,
кожен орган державного управління повинен мати відповідний обсяг
компетенції. Її зміст і характер зумовлені дорученою органу сферою
управління, його місцем в управлінській ієрархії, структурними
особливостями. До компетенції повинні входити завдання, функції органу,
порядок його організації та діяльності. Згідно з даним принципом
застосовувані суб’єктом управління методи, форми, процедури тощо мають
обиратися не довільно, а на підставі відповідних нормативних документів.

Принцип єдиноначальності полягає в тому, що орган державного управління
очолює конкретна особа, призначена на відповідну посаду шляхом прийняття
управлінського акта. Так, відповідно до статей 106 і 114 Конституції
України та п. 7 Загального положення про міністерство, інший центральний
орган державної виконавчої влади (затверджено Указом Президента України
від 12 березня 1996 р.) міністерство очолює міністр, який призначається
Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України. Міністр
здійснює керівництво дорученими йому сферами діяльності.

Принцип колегіальності передбачає обговорення важливих питань
колективами спеціалістів, думка яких повинна враховуватись при прийнятті
рішень. Загальне положення про міністерство, інший центральний орган
державної виконавчої влади містить норму, згідно з якою для колективного
обговорення найважливіших напрямів діяльності міністерства та розвитку
галузі у його складі має утворюватися колегія. Крім того, для розгляду
наукових рекомендацій, обговорення програм, інших питань у міністерстві
може утворюватися науково-технічна (наукова) рада, а також

інші дорадчі та консультаційні органи.

Необхідність застосування принципу поділу управлінської праці зумовлена
тим, що остання складається з відносно самостійних однорідних видів,
кожен з яких вимагає від суб’єктів певної кваліфікації й специфічних
знань, тобто управлінської спеціалізації. Тому всередині органів
управління формуються колективи спеціалістів, які можуть бути
організаційно оформлені у вигляді управлінь, відділів, підвідділів,
секторів тощо. Управлінським документом, що відображає деякий принцип, є
штатний розклад.

Принцип відповідальності за прийняті рішення має два аспекти. По-перше,
завдяки його застосуванню забезпечується невідворотність
відповідальності за помилкові, прийняті без урахування об’єктивних
закономірностей і конкретних ситуацій рішення, а по-друге, — на його
основі відповідальність персоніфікується.

Колективістська за своєю суттю управлінська праця, відповідно до
принципу єдиноначальності, завжди об’єктивується у конкретних
управлінських рішеннях, які приймаються керівником органу управління.
Наділяючи останнього правом приймати рішення, держава передбачає і його
персональну відповідальність, яка не повинна залежати від рівня
компетентності будь-яких рекомендацій і пропозицій, що справили вплив на
дане рішення. Зокрема, норми Загального положення про міністерство,
інший центральний орган державної виконавчої влади передбачають, що
рішення колегії міністерства можуть втілюватись у життя лише наказами
міністра. Останній же несе персональну відповідальність за виконання цих
рішень перед Президентом і урядом України.

Важливе значення для успішного здійснення державного управління має
реалізація принципу оперативної самостійності. Усю багатоманітність
управлінської діяльності неможливо заздалегідь передбачити і зафіксувати
у документах, які регламентують функціонування органів управління.
Складність вирішуваних питань зумовлює необхідність аналізу значного
обсягу інформації та наявності у багатьох спеціалістів різнопланової
компетентності. Водночас динаміка соціально-економічних процесів
спонукає державних службовців до оперативного прийняття рішень. Тому
держава, визначаючи і закріплюючи адміністративно-правовими нормами
компетенцію органів управління, надає їм відповідні можливості та
оперативний простір для самостійних дій.

Так, міністерство самостійно розробляє і затверджує галузеві стандарти,
обласна державна адміністрація затверджує правила, за порушення яких
статтями 152, 159 і 182 Кодексу України про адміністративні
правопорушення (далі — КпАП) передбачена адміністративна
відповідальність.

1.3. Співвідношення державного управління і державної виконавчої влади

Поняття державної виконавчої влади. Організація державної влади в
Україні, згідно зі ст. 6 Конституції України здійснюється на засадах її
поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Ідея поділу влади сформувалась як самостійне вчення всередині XVIII
століття французьким просвітителем Ш. Монтеск’є, грунтується на визнанні
наявності у кожного виду влади системи стримувань і противаг, що
перешкоджає концентрації влади та можливому внаслідок цього свавіллю під
час її використання. Різні види влади повинні співробітничати між собою
і доповнювати одна одну, залишаючись при цьому до певної міри
незалежними, а також мати можливість впливати одна на одну. Результатом
такої взаємодії є встановлення заснованих на законі відносин держави з
громадянським суспільством, кожною людиною, створення умов для
забезпечення прав і законних інтересів особи, розвитку громадянського
суспільства, становлення правової держави.

Таким чином, децентралізована і поділена за функціональною ознакою єдина
державна влада представлена у державно-правовому механізмі України
трьома видами або, як нині прийнято говорити, гілками.

Разом з тим, державна влада є саме видом соціальної влади і похідна від
неї. З волі і за рахунок суспільства утворюється держава, формується й
оплачується її апарат. Водночас, суспільство ніби приймає на себе
зобов’язання підкорятися волі та виконувати вимоги держави. Натомість
від державної машини вимагається ефективно виконувати її функції щодо
забезпечення безпеки громадян, суспільства, держави; розвитку економіки
і створення умов, які сприяють піднесенню добробуту громадян,
суспільства, держави; надання можливостей для реалізації громадянами та
організаціями своїх прав і свобод, для вільного політичного,
економічного, соціального, духовного життя людей. Отже, державна влада
здійснює волю держави, а соціальна — волю соціуму, тобто суспільства.

Основними ознаками соціальної влади є те, що вона:

1) дістає вияв через соціальне управління;

2) являє собою особливий вид відносин між членами суспільства
(наділеними волею і свідомістю людьми), їх об’єднаннями (колективами);

3) забезпечує прояв і домінування єдиної волі, здатної організовувати
(об’єднувати і спрямовувати) вольові зусилля різних осіб з метою
задоволення колективних потреб;

4) здійснюється за допомогою механізму, що складається з таких прийомів
і засобів впливу, як переконання, примус, стимулювання, насильство,
норми поведінки, організації, зброя тощо.

Таким чином, поняття “влада” органічно пов’язане з поняттям “воля”. Під
терміном “влада” у найзагальнішому його смислі розуміють здатність і
можливість здійснювати свою волю, підкоряти їй, спонукати людей та їх
колективи до певних дій і певної поведінки. Основними засобами, за
допомогою яких встановлюється воля, є авторитет, право, насильство.
Реалізація влади відбувається шляхом панування або управління.

багатьох спеціалістів різнопланової компетентності. Водночас динаміка
соціально-економічних процесів спонукає державних службовців до
оперативного прийняття рішень. Тому держава, визначаючи і закріплюючи
адміністративно-правовими нормами компетенцію органів управління, надає
їм відповідні можливості та оперативний простір для самостійних дій.

Так, міністерство самостійно розробляє і затверджує галузеві стандарти,
обласна державна адміністрація затверджує правила, за порушення яких
статтями 152, 159 і 182 Кодексу України про адміністративні
правопорушення (далі — КпАП) передбачена адміністративна
відповідальність.

1.3. Співвідношення державного управління і державної виконавчої влади

Поняття державної виконавчої влади. Організація державної влади в
Україні, згідно зі ст. 6 Конституції України здійснюється на засадах її
поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Ідея поділу влади сформувалась як самостійне вчення всередині XVIII
століття французьким просвітителем Ш. Монтеск’є, грунтується на визнанні
наявності у кожного виду влади системи стримувань і противаг, що
перешкоджає концентрації влади та можливому внаслідок цього свавіллю під
час її використання. Різні види влади повинні співробітничати між собою
і доповнювати одна одну, залишаючись при цьому до певної міри
незалежними, а також мати можливість впливати одна на одну. Результатом
такої взаємодії є встановлення заснованих на законі відносин держави з
громадянським суспільством, кожною людиною, створення умов для
забезпечення прав і законних інтересів особи, розвитку громадянського
суспільства, становлення правової держави.

Таким чином, децентралізована і поділена за функціональною ознакою єдина
державна влада представлена у державно-правовому механізмі України
трьома видами або, як нині прийнято говорити, гілками.

Разом з тим, державна влада є саме видом соціальної влади і похідна від
неї. З волі і за рахунок суспільства утворюється держава, формується й
оплачується її апарат. Водночас, суспільство ніби приймає на себе
зобов’язання підкорятися волі та виконувати вимоги держави. Натомість
від державної машини вимагається ефективно виконувати її функції щодо
забезпечення безпеки громадян, суспільства, держави; розвитку економіки
і створення умов, які сприяють піднесенню добробуту громадян,
суспільства, держави; надання можливостей для реалізації громадянами та
організаціями своїх прав і свобод, для вільного політичного,
економічного, соціального, духовного життя людей. Отже, державна влада
здійснює волю держави, а соціальна — волю соціуму, тобто суспільства.

Основними ознаками соціальної влади є те, що вона:

1) дістає вияв через соціальне управління;

2) являє собою особливий вид відносин між членами суспільства
(наділеними волею і свідомістю людьми), їх об’єднаннями (колективами);

3) забезпечує прояв і домінування єдиної волі, здатної організовувати
(об’єднувати і спрямовувати) вольові зусилля різних осіб з метою
задоволення колективних потреб;

4) здійснюється за допомогою механізму, що складається з таких прийомів
і засобів впливу, як переконання, примус, стимулювання, насильство,
норми поведінки, організації, зброя тощо.

Таким чином, поняття “влада” органічно пов’язане з поняттям “воля”. Під
терміном “влада” у найзагальнішому його смислі розуміють здатність і
можливість здійснювати свою волю, підкоряти їй, спонукати людей та їх
колективи до певних дій і певної поведінки. Основними засобами, за
допомогою яких встановлюється воля, є авторитет, право, насильство.
Реалізація влади відбувається шляхом панування або управління.

Під управлінням, як відомо, розуміють цілеспрямований, вольовий та
упорядковуючий вплив суб’єкта на об’єкт. У соціальній сфері це вплив на
зв’язки і відносини між компонентами, з яких складається суспільство,
тобто На суспільні відносини.

Порівняння наведених вище визначень свідчить, що в кожному з них як
ключове використовується поняття, яке позначається терміном “воля”. Тому
саме в ньому треба шукати як інтегративні, так і детермінуючі ознаки
таких явищ, як “влада” і “управління”.

Воля — це здатність, по-перше, до визначення мети діяльності, а
по-друге, до внутрішніх зусиль, необхідних для реалізації останньої,
тобто до вольових дій. За своєю структурою вольова поведінка
розпадається на прийняття рішення і на його реалізацію, іншими словами,
— на усвідомлення необхідності діяти і на безпосередньо вольові дії.

Підкорення іншої волі своїй (тобто влада) насамперед полягає в
усвідомленні якоїсь необхідності, тобто є фактором психічним, внутрішнім
проявом влади. Однак це лише один бік прояву влади. Другий бік
(зовнішній) дістав вияв у реальній, конкретній діяльності, що має
соціальне значення. Вона реалізується, насамперед, за допомогою
відповідних владних команд, цілеспрямованого вольового впливу, тобто
через управління. У свою чергу, влада — це найнеобхідніший засіб
управління, оскільки її безпосередньою метою є бажана поведінка,
адекватна владним, управлінським командам.

Таким чином, суб’єкти управління через волю впливають на поведінку, а
через поведінку — на суспільні відносини та соціальні процеси. Звідси
випливає, що управління є способом (формою) реалізації (прояву) влади.

Виконавчій владі, яка є органічною складовою соціальної, притаманні
характеристики останньої. Водночас вона відображає виконавчий аспект
державної волі, оскільки функціонує виключно у державно-організованому
суспільстві та в інтересах законодавчої влади. Це зумовлює специфіку
ознак виконавчої влади, до яких належать такі:

• відносна самостійність у системі єдиної державної .влади;

організаційний характер впливу на суспільні відносини;

• організаційна оформленість її носіїв (суб єктів), тобто

вона має конкретне суб’єктивне визначення і уособлюється в діяльності
спеціальних структур, наділених державою

відповідною компенсацією;

• системність суб’єктів (їх сукупність) характеризується функціональною
взаємозалежністю, організаційно-ієрархічною і юридичною підвладністю;

• професіоналізм, тобто ця влада здійснюється спеціально утвореними і
підготовленими, а також офіційно визнаними державою суб’єктами;

• універсальність існування в часі та просторі, тобто виконавча влада
здійснюється безперервно й на всій підпорядкованій державі території;

• вторинність і підвладність законодавчій владі. Вивчення механізму
функціонування виконавчої влади свідчить, що її основними функціями є:

• регулювання зв’язків між структурними утвореннями;

• перетворення політичних проблем на організаційно-правові завдання,
плани, програми;

• практична реалізація законів у загальнодержавному

масштабі.

Масштаби функціонування виконавчої влади є найбільшими у державі. До
сфери її безпосереднього відання належать величезні правові,
інформаційні, економічні, технічні, ідеологічні, організаційні та інші
ресурси. Виконавча влада спирається на значні території та контингенти
людей, збройні сили, спеціалізовані примусові установи тощо. Іншими
словами, у ній сконцентрована фактична державна міць.

Виконавчою владою охоплюється найширша сфера відносин у державі.

По-перше, це відносини як з кожним окремо взятим громадянином, так і з
громадянським суспільством у цілому, а також з громадськими
організаціями, політичними партіями, професійними спілками. Виконавча
влада у цих відносинах має переважно правозастосовчий і забезпечуючий
характер. Її завдання полягає у забезпеченні вільного розвитку
громадянського суспільства в межах приписів представницької влади.

По-друге, це економіка, соціально-культурна й адміністративно-політична
сфери. Усі вони у той чи інший спосіб організаційно тим або іншим чином
оформлені та виражені. Тут функціонують органи управління державним
майном, підприємствами, торгівлею, освітою, охороною здоров’я, наукою,
культурою, внутрішніми та закордонними справами, обороною тощо. Це
відносини між різними суб’єктами у межах самої виконавчої влади. При
цьому найбільш повно використовуються усі можливості останньої, її
виконавчо-розпорядчий характер.

По-третє, це відносини з органами представницької та судової гілок
влади, а також з прокуратурою, діяльність якої доповнює діяльність усіх
гілок влади. Будучи підвладною, виконавча влада забезпечує
життєдіяльність організаційних структур Верховної Ради України, судових
і прокурорських органів. У цьому розумінні тут також має місце
реалізація управлінських повноважень у встановленому законодавством
обсязі.

Отже, виконавча влада — це здатність держави за допомогою управлінської
діяльності реалізовувати веління законодавчої влади.

Державне управління — спосіб реалізації виконавчої влади. Усвідомлення
сутності понять “управління”, “влада”, “державне управління”, “виконавча
влада”, а також співвідношення влади і управління є достатньою базою для
того, щоб визначити співвідношення державного управління і державної
виконавчої влади.

Оскільки виконавча влада, як і будь-який інший прояв владних
повноважень, відзначається здатністю підкоряти інших своїй волі і є
специфічною складовою влади взагалі, а державне управління — це
невід’ємна частина управлінської діяльності в цілому, співвідношення між
ними випливає із співвідношення між владою і управлінням.

Державне управління є способом реалізації, формою вираження виконавчої
влади. Отже, постає питання: чи полягає службова роль державного
управління лише в реалізації виконавчої влади, чи вона виходить за межі

останньої?

Немає сумніву в тому, що державно-управлінська діяльність міністерства
або обласної державної адміністрації є спосіб реалізації виконавчої
влади. Проте з таким трактуванням важко погодитися, коли йдеться про
управлінську діяльність адміністрації державного вузу, школи, аптеки,
магазину, залізничної станції, театру тощо. У такому разі за допомогою
державного управління реалізується адміністративна влада (дане поняття
включає і виконавчу владу). Аналогічним чином треба кваліфікувати й
внутріш-ньоуправлінську діяльність в органах державної виконавчої влади
(наприклад, управлінські рішення про відпустки, перенесення зупинок
громадського транспорту, надання матеріальної допомоги, зміну місць
дислокації служб підприємства тощо). Все це належить до адміністративної
влади, реалізованої у державно-управлінській формі.

Отже, державне управління є формою вираження не тільки виконавчої, а й
інших видів адміністративної влади.

Активне використання законодавцем терміна “орган державної виконавчої
влади” викликає необхідність розглянути питання про співвідношення
понять “орган державної виконавчої влади”, “орган державного
управління”, “суб’єкт державної виконавчої влади”.

З перелічених понять достатньо розроблене лише поняття органу державного
управління. Під ним, як правило, розуміють структуру, спеціально
утворену державою для реалізації управлінських функцій. Звідси випливає,
що органи виконавчої влади одночасно є й органами державного управління.

Проте не всі органи державного управління є органами державної
виконавчої влади. Нині найбільш чітким критерієм їх розмежування є
нормативне закріплення за останніми статусу органів державної виконавчої
влади. Так, міністерства, комітети, місцеві державні адміністрації у
відповідних документах визначені як органи виконавчої влади. Однак цього
не можна сказати про адміністрації державних підприємств, установ,
організацій. Вони є лише органами державного управління.

На підставі викладеного можна твердити, що органом державної виконавчої
влади є орган державного управління, офіційно визнаний органом
виконавчої влади.

Складніше справа з поняттям “суб’єкт державної виконавчої влади”. Не
викликає сумніву, що до суб’єктів виконавчої влади належать усі органи
останнього. Питання полягає в тому, чи є її суб’єктами управлінські
структури, які не мають статусу органу виконавчої влади, наприклад,
виконавчий комітет міської ради, який взагалі належить до виконавчих
органів місцевого самоврядування? Відповідь на це має бути позитивною.

Відповідно до Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” виконавчим
комітетам міських рад делеговані деякі повноваження органів виконавчої
влади. На підставі п. 2 ст. 11 цього Закону виконавчі комітети під час
здійснення делегованих їм повноважень підконтрольні відповідним органам
виконавчої влади. Це означає, що вони реалізують певний обсяг виконавчої
влади, тобто належать до її суб’єктів.

Отже, поряд з органами виконавчої влади її суб’єктами є й деякі інші
управлінські структури. Аналіз свідчить, що до цих структур насамперед
належать державні утворення, спеціально створені для здійснення
управлінських функцій, тобто всі органи державного управління. Виняток
становлять адміністрації підприємств та установ, що є організаціями,
призначеними для виконання господарських, соціально-культурних,
адміністративно-політичних функцій, а також проведення робіт і надання
послуг з метою задоволення суспільних потреб й одержання прибутку
(виробничі, транспортні та торговельні підприємства, підприємства
зв’язку, заклади культури, охорони здоров’я, освіти).

Крім того, до зазначених структур належать недержавні органи управління,
яким делеговані повноваження органів

виконавчої влади. Можна виділити три види суб’єктів виконавчої влади:

• органи державної виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, обласні
державні адміністрації, міністерства, державні комітети, відомства,
департаменти, бюро, агентства, інспекції);

• органи державного управління, які не належать до

першої групи, але реалізують виконавчу владу (Адміністрація Президента
України, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку);

• недержавні органи управління, яким делеговано повноваження органів
виконавчої влади.

Треба підкреслити, що Конституція України (ст. 86)

диференціює поняття “орган державної влади”, “орган місцевого
самоврядування”, “підприємство”, “установа”,

“організація”.

Потребують уточнення також поняття “сфера державного управління”,
“державно-управлінська діяльність”, “державне управління”, “виконавчі
органи”.

Межі поняття “сфера державного управління ” за сучасних умов
визначаються не тільки практичною діяльністю суб’єктів виконавчої влади
щодо реалізації останньої, а й усіма іншими проявами
державно-управлінської діяльності (наприклад, внутрішньосистемне
управління, діяльність управлінських за своїм характером ланок, які не
реалізують виконавчу владу).

Державно-управлінська діяльність — це функціонування суб’єктів
виконавчої влади та інших ланок державного управління щодо реалізації
‘їх завдань і функцій.

Поняття “державне управління ” фактично є синонімом поняття
“державно-управлінська діяльність” у його широкому розумінні та формою
практичної реалізації виконавчої й іншої адміністративної влади в її
буквальному

розумінні.

Поняття “виконавчі органи ” є збірним. Воно може бути використане для
визначення всіх суб’єктів державно-управлінської діяльності, включаючи
суб’єктів виконавчої влади, а також органи управління, що діють за
межами її практичної реалізації (наприклад, виконавчі органи системи
місцевого самоврядування, органи управління життєдіяльністю підприємств,
установ, громадських об’єднань, комерційних структур).

Зазначені уточнення зроблено тому, що єдина термінологія, необхідність
якої зумовлена переходом до системи поділу влади, остаточно ще не
склалась.

1.4. Концепція адміністративної реформи — програма вдосконалення
державного управління

Державно-управлінська діяльність завжди була і є необхідною. Головне
полягає в обов’язкових змінах форм і методів цієї діяльності, що
диктуються умовами суспільного розвитку.

Потреби в таких змінах найбільш голосно заявляють про себе у кризові
періоди, коли системи державного управління не можуть забезпечити
ефективності управлінського впливу, не встигаючи адекватно реагувати на
трансформацію соціально-економічних відносин.

У близькому до цього стані перебуває нині система державного управління
України. Однією з її слабких моментів є те, що вона еклектично поєднала
в собі, по-перше, інститути, які дісталися у спадок від радянської доби;
по-друге, нові інститути, що вже сформувались у період становлення
незалежності України. “Конфліктуючи” між собою, вони роблять
управлінську систему внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою
та важкодоступ-ною. Таким чином, існуюча система державного управління у
багатьох випадках стало гальмом у проведенні соціально-економічних і
політичних реформ.

Реагуванням на таке становище є низка нормативних документів щодо
реформування системи державного управління. Так, постанова Верховної
Ради України від 13 червня 1995 р. “Про розробку проекту Закону України
щодо структури виконавчої влади”, у п. 2 містить доручення Комісії
Верховної Ради України з питань правової політики і судово-правової
реформи розробити проект Концепції адміністративної реформи.

Указ Президента України від 7 липня 1997 р. “Про Державну комісію з
проведення в Україні адміністративної реформи” і “Положення про Державну
комісію з проведення в Україні адміністративної реформи”, затверджене
Указом Президента України від 2 жовтня 1997 р. зазначають, що комплексна
адміністративна реформа має радикально змінити систему державного
управління всіма сферами суспільного життя, перетворити її в один з
визначних чинників економічних та соціальних реформ.

Указ Президента України від 22 липня 1998 р. “Про заходи щодо
впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні”, постановляє
покласти в основу здійснення реформування системи державного управління
основні положення Концепції адміністративної реформи в Україні,
розробленої Державною комісією з проведення в Україні адміністративної
реформи.

“Положення про робочу групу з проведення реформи місцевих органів
виконавчої влади, органів місцевого самоврядування і державної служби”,
затверджене Указом Президента України від 10 вересня 1998 р., визначає,
що група створена для організації реалізації положень Концепції
адміністративної реформи в Україні в частині проведення реформи місцевих
органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та державної
служби.

Отже, важливим інструментом подолання трансформаційної кризи в Україні є
створення сучасної, ефективної системи державного управління. В свою
чергу нова система державного управління має бути створена шляхом
проведення адміністративної реформи.

Зміст адміністративної реформи полягає, з одного боку, в комплексній
перебудові існуючої в Україні системи державного управління всіма
сферами суспільного життя. З другого, у розбудові деяких інститутів
державного управління, яких Україна ще не створила як суверенна держава.

Метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи
державного управління, що забезпечить становлення України як
високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим
рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить
їй стати впливовим чинником у світі та Європі, її метою є також
формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і
запитів людей. Головним же пріоритетом її діяльності буде служіння
народові, національним інтересам. Ця система державного управління буде
підконтрольною народові, прозорою, побудованою на наукових принципах,
ефективною. Витрати на утримання управлінського персоналу будуть
адекватними фінансово-економічному становищу держави.

Для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення має
бути розв’язано ряд завдань:

формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному,
так і на місцевому рівнях управління;

формування сучасної системи місцевого самоврядування;

запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади місцевого
самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод
громадян, надання державних та громадських послуг; і

організація на нових засадах державної служби та служби в органах
місцевого самоврядування;

створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських
кадрів;

запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою.

Концепція адміністративної реформи передбачає, що вона має здійснюватись
у п’яти напрямах за три етапи. Ці напрями мають включати:

створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в
Україні;

формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів
здійснення державного управління;

кадрове забезпечення нової системи державного управління;

зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування
державного управління;

• наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління,
формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її
функціонування.

Етапирозробка та офіційне схвалення Концепції адміністративної реформи
та Програми здійснення адміністративної реформи. На цьому етапі
розв’язуються першочергові питання, пов’язані з поточним удосконаленням
елементів існуючої системи державного управління;

запроваджуються організаційно-правові засади реформування ключових
елементів системи державного управління;

поглиблюються трансформаційні процеси, формуються нові інститути,
організаційні структури та інструменти державного управління.

На всіх етапах реформи вживаються заходи щодо її законодавчого,
кадрового, наукового та інформаційного забезпечення, зміцнення та
оновлення нових фінансово-економічних основ державного управління.

У створенні нової правової бази державного управління важливе місце
посідає законодавче регулювання управлінських відносин. Насамперед, це
стосується встановлення і регламентації таких взаємовідносин у
суспільстві, за яких кожній людині буде гарантовано реальне додержання і
охорона належних їй прав і свобод у сфері виконавчої влади, а також
ефективний захист у випадках їхнього порушення.

До пріоритетних завдань Концепція віднесла покращання регулювання
позасудового захисту прав і свобод громадян, які порушуються органами
виконавчої влади та їх посадовими особами. Передбачається, що право на
такий захист повинно реалізовуватися шляхом подання адміністративної
скарги до вищого у порядку підлеглості органу виконавчої влади
(посадової особи).

Особлива увага звертається на процедурні питання розгляду скарг. Мається
на увазі, що процедура такого розгляду повинна бути упорядкована в
окремому Адміністративно-процедурному (процедуральному) кодексі України.
Оскільки найбільша кількість скарг громадян належить до сфер охорони
здоров’я, соціального захисту, управління державним майном, охорони
навколишнього середовища, податкової та митної служби тощо, доцільно в
порядку державно-правового експерименту створити у системах органів
виконавчої влади цих сфер спеціальні підрозділи щодо розгляду скарг
громадян, які мають розглядати та вирішувати такі справи у порядку,
наближеному до судового провадження (тобто так званої адміністративної
“квазіюстиції”).

Особливого значення Концепція надає створенню правової бази для
повноцінного запровадження такої форми судового захисту прав і свобод
громадян у сфері виконавчої влади, як адміністративна юстиція. Тому
передбачене поетапне формування Вищого адміністративного суду України та
апеляційних і місцевих адміністративних судів. Процедури розгляду справ
у цих судах мають бути врегульовані окремим
Адміністративно-процесуальним кодексом України.

Велика увага у Концепції приділяється подальшій систематизації
адміністративного законодавства шляхом його кодифікації. Оскільки
здійснити таку кодифікацію одночасно та в одному акті об’єктивно
неможливо, пропонується поетапна кодифікація за окремими сферами та
інститутами адміністративно-правового регулювання. Кожний етап цього
процесу має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього
узагальнюючого Адміністративного кодексу України у вигляді відповідних
томів (або “книг”), які повинні мати кодифікований характер і можуть
називатися відповідними “Кодексами”1.

Відзначається також актуальність законодавчого унормування порядку
надання органами виконавчої влади державних (управлінських) послуг.
Відповідні питання мають знайти своє закріплення у спеціальному
кодифікованому Законі України “Про управлінські послуги громадянам”. У
ньому треба визначити повноваження органів виконавчої влади та місцевого
самоврядування щодо надання управ-

* Орієнтовна структура (з урахуванням черговості прийняття)
Адміністративного кодексу має включати: 1) Кодекс про адміністративні
проступки; 2) Адміністративно-процесуальний кодекс; 3)
Адміністративно-процедурний (процедуральний) кодекс; 4) Кодекс загальних
правил поведінки державних службовців; 5) Кодифіковані акти. пінських
послуг громадянам у сфері публічної влади, обов’язки посадових осіб щодо
етичного і професійного

спілкування з громадянами.

. Реформування організаційних структур виконавчої влади є найбільш
складною проблемою адміністративної реформи в Україні. Визначені у
Концепції заходи щодо цього напряму грунтуються на вироблених світовою
практикою принципових засадах функціонування виконавчої влади у
демократичній, соціальній, правовій державі:

пріоритетність законодавчої регламентації функцій, повноважень та
порядку діяльності органів виконавчої

влади;

незалежність здійснення функцій та повноважень виконавчої влади від
органів законодавчої та судової влади у межах, визначених Конституцією і
законами України;

здійснення внутрішнього та судового контролю за діяльністю органів
виконавчої влади, їх посадових осіб, насамперед, з позиції забезпечення
поваги до особи та справедливості, а також постійного підвищення
ефективності державного управління;

відповідальність органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої
рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами, права яких були
порушені;

запровадження механізму контролю за функціонуванням виконавчої влади з
боку суспільства через інститути парламентської і прямої демократії,
передбачаючи, що вищі посади в ключових органах виконавчої влади є
політичними посадами;

принципи ефективності, відкритості та доброчесності в роботі уряду,
інших органів виконавчої влади.

Діяльність держави, функціонування її управлінського апарату
здійснюються через державну службу, що є особливим інститутом сучасної
держави. Державна служба — це спеціально організована професійна
діяльність громадян з реалізації конституційних цілей і функцій держави.
Система державної служби складається з інститу-Ційних (правових,
організаційних) і процесуальних структур, а також державних службовців —
осіб, які спеціально підготовлені і професійно зайняті у системі
державних органів.

Розбудова державності України має супроводжуватися відповідним розвитком
та удосконаленням державної служби. Метою реформування цього інституту є
становлення справді професійної, високоефективної, стабільної і
авторитетної державної служби.

Основними цілями і завданнями державної служби як інституту української
держави є:

1. Охорона конституційного устрою, створення умов для розвитку
відкритого громадянського суспільства, захист прав і свобод людини та
громадянина;

2. Забезпечення ефективної діяльності державних органів відповідно до їх
повноважень і компетенції шляхом надання професійних управлінських
послуг політичному керівництву цих органів і громадськості.

Реформування державної служби в Україні покликано забезпечити добір і
розстановку високопрофесійних, чесних і патріотично налаштованих кадрів
апарату управління. Таким чином, здійснення адміністративної реформи
неможливе без її кадрового забезпечення.

Концепція наголошує, що для реформування адміністративної системи
потрібні будуть підготовлені й компетентні кадри. Для цього має бути
організований добір працівників з подальшою їх підготовкою до
впровадження адміністративної реформи та роботи в нових умовах. Поряд з
необхідним теоретичним навчанням вони мають пройти ґрунтовне
цілеспрямоване практичне стажування в управлінських структурах
розвинутих країн.

Для здійснення адміністративної реформи, проведення моніторингу,
розробки проектів запровадження окремих її складових, підготовки
законодавчих і нормативно-правових актів та узагальнення міжнародного
досвіду мають бути залучені на договірній основі провідні фахівці
державного та приватного секторів економіки, наукові та
науково-педагогічні кадри. Треба забезпечити підвищення кваліфікації
цієї категорії фахівців щодо питань державного управління та
адміністративної реформи в Україні.

Щодо формування- нових фінансово-економічних основ функціонування
державного управління. Концепція передбачає вжиття заходів з оптимізації
видатків на державне управління за рахунок Державного бюджету, державних
цільових позабюджетних фондів і місцевих бюджетів з урахуванням
існуючого зарубіжного та вітчизняного досвіду. Планується докорінно
змінити політику в галузі оплати праці, систему та умови оплати праці
державних службовців і службовців в органах місцевого самоврядування з
метою підвищення рівня їх матеріального забезпечення та створення умов
для залучення до органів державної влади та місцевого самоврядування
найбільш кваліфікованих фахівців.

Вважається за доцільне припинити практику фінансування органів
виконавчої влади за рахунок так званих додатково мобілізованих та
госпрозрахункових коштів.

Наукове забезпечення адміністративної реформи, передбачене Концепцією,
складається з проведення науково-теоретичних і прикладних досліджень з
проблематики державного управління, адміністративного і муніципального
права; видання фундаментальних, науково-довідкових, навчально-методичних
та інших праць і матеріалів.

Особливої уваги Концепція надає організації територіального устрою та
системи місцевого самоврядування. Проблеми, що охоплюють сферу цих
питань, повинні

розв’язуватися на засадах:

дотримання встановлених Конституцією України вимог щодо територіальної
організації влади на місцях, які передбачають поєднання прямого
державного управління на регіональному рівні з місцевим самоврядуванням;

вирішення питань адміністративної реформи щодо організації управління на
регіональному та місцевому рівнях у поєднанні з формуванням ефективного
механізму надання населенню повноцінних державних і громадських послуг,
а також у зв’язку з іншими політичними, правовими та
соціально-економічними перетвореннями — судовопра-вовою та муніципальною
реформами; утвердження територіальних громад як первинних суб’єктів
місцевого самоврядування; належне політико-правове, фінансово-економічне
та організаційне забезпечення здійснення функцій та повноважень —
делегованих і самоврядних — у системі місцевого самоврядування в межах,
визначених Конституцією та законами України; законодавче розмежування
сфер компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування і
основних (які не можуть бути перерозподілені на договірних засадах)
самоврядних повноважень між органами місцевого самоврядування різного
територіального рівня; законодавче закріплення інституту служби в
органах місцевого самоврядування та встановлення гарантій діяльності
службовця; запровадження “механізмів” державної підтримки розвитку
місцевого самоврядування та проведення муніципальної реформи; визначення
механізму судового захисту прав територіальних громад, конституційних
засад самостійності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Глава 2

Поняття адміністративного права та його місце у правовій системі держави

2.1. Предмет і метод адміністративного права

Соціальне призначення і система адміністративного права. Адміністративне
право — це найоб’ємніша, най-мобільніша, найнестабільніша і найскладніша
з усіх існуючих юридичних галузей. Немає такої сфери державного або
суспільного життя, якої б не зачіпали питання адміністративно-правового
регулювання. Його норми регулюють діяльність структур виконавчої влади,
місцевого самоврядування, державних і недержавних підприємств, установ,
організацій. Їх вплив постійно відчувають на собі конкретні особи.

Нас оточує велика кількість правил, якими визначається наша поведінка у
громадських місцях, закладах, транспорті тощо. Службові відносини між
громадянином і органом держави, органом місцевого самоврядування,
громадською організацією також будуються в рамках
адміністративно-правових приписів. Правила внутрішнього розпорядку,
дорожнього руху, водокористування, санітарно-гігієнічні, пожежної і
радіаційної безпеки, а також багато інших є сферою впливу
адміністративних установлень. Норми адміністративного права зберігають
відносини, що складаються під впливом цивільного, трудового, сімейного
та інших галузей права.

Уже ст. 41 Особливої частини КлАП передбачає адміністративну
відповідальність за порушення законодавства про працю. Стаття 6
Цивільного кодексу прямо вказує, що

захист громадянських прав у передбачених законом випадках здійснюється в
адміністративному порядку. А угода, укладена представником, повноваження
якого грунтуються на адміністративному акті, безпосередньо створює,
змінює і припиняє громадянські права того, кого представляють (ст. 62
ЦК).

З курсу “Теорії держави і права” відомо, що вся правова система
поділяється на галузі, які класифікуються за трьома головними групами:

1) Профілюючі (первинні, фундаментальні, самостійні) — державне,
адміністративне, громадянське кримінальне право та їх процесуальні
аналоги;

2) Спеціальні — земельне, фінансове, трудове, сімейне, виправно-трудове
право;

3) Комплексні — господарське, сільськогосподарське, природоохоронне,
житлове, морське тощо.

До профілюючих віднесені галузі, які концентрують у собі головні й
вихідні у системі права юридичні режими, первинні юридичні засоби.
Завдяки цьому вони утворюють юридичне ядро, юридичну основу змісту всіх
галузей права. Правові режими у інших галузей грунтуються саме на цих
вихідних юридичних режимах.

Адміністративне право також належить до категорії фундаментальних. У
зв’язку з цим треба підкреслити, що в умовах адміністративної реформи
значно підвищується його роль як особливого інструмента в кардинальній
перебудові всієї системи державної виконавчої влади.

Відомий французький адміністративіст Г. Бренбан, який у своїй
фундаментальній праці “Французьке адміністративне право” (М., 1988, с.
21) зазначав, що немає таких секторів суспільного життя, які б випадали
цілком з-під сфери адміністративно-правового контролю, оскільки
адміністративне право є правом живим, глибоко вкоріненим у суспільстві,
що увійшло в побут і свідомість сучасної людини. Думка західного вченого
в принципі справедлива і для наших умов. Службова роль адміністративного
права — юридичного “супутника” державного управління і виконавчої влади
— зберігається в період реформування державних інститутів.

Адміністративне право є однією з провідних галузей у правовій системі
України, а також складним соціально-юридичним утворенням, в якому
відображаються матеріальні, ідеологічні, моральні та інші відносини, що
існують у суспільстві. Воно, насамперед, покликане відстоювати державні
інтереси і є необхідним інструментом у справі демократичних перетворень.

Необхідність такої галузі права зумовлена потребами регулювання процесів
і відносин, які складаються в суспільстві. За допомогою
адміністративного права, а точніше — адміністративно-правових норм,
держава впливає на суспільні відносини і перетворює їх на відносини
державно-управлінські або на адміністративно-правові.

Прикладом такого регулювання може бути Указ Президента України від 2
грудня 1995 р. “Про впорядкування святкування пам’ятних дат і ювілеїв”.
Суспільні відносини, пов’язані з відзначенням пам’ятних дат і ювілеїв,
історичних подш, існували завжди (різного роду ювілейні заходи,
вшанування, урочисті збори, демонстрації тощо). Але до прийняття
названого нормативного акта ці відносини фактично правовими нормами не
регулювалися. Тільки в окремих випадках приймалися адміністративні
рішення індивідуального характеру щодо конкретних пам’ятних подій.

Даний Указ в адміністративному порядку врегулював відзначення пам’ятних
дат, історичних подій, ювілеїв підприємств, закладів та установ
державної форми власності, а також ушанування пам’яті видатних людей.
Зокрема, визначено, що святкування пам’ятних дат й історичних подій, які
мають загальнодержавне значення, проводиться за погодженням з Кабінетом
Міністрів України. Таким чином, неправові суспільні відносини під
впливом норм адміністративного права перетворилися на адміністративні
правовідносини.

Соціальне призначення адміністративного права не обмежується
перетворенням неправових відносин на правові. Це складніший процес.
Значно частіше за допомогою адміністративного права змінюються,
реконструюються, реформуються вже існуючі адміністративно-правові
відносини. Так, Указ Президента України від 3 лютого 1998 р. “Про
усунення обмежень, що стримують розвиток підприємницької діяльності”
спрямований на зміну встановлених раніше адміністративно-правових
відносин.

Таке регулювання (перетворення неправових відносин на
адміністративно-правові або змінена встановлених раніше
адміністративно-правових відносин) здійснюється в два етапи. Перший —
правотворчий, на якому здійснюється прийняття відповідної
адміністративно-правової норми. Другий — правозастосовчий. Наявність
норми ще не є достатнім для настання правовідносин. Необхідно, щоб
виникла відповідна подія або дія (юридичний факт) і була застосована
норма адміністративного права.

Тут треба підкреслити, що безпосереднім об’єктом
адміністративно-правового впливу з боку держави є не будь-які суспільні
відносини, а тільки відносини управлінського характеру, що виникають у
сфері державного управління.

Отже, соціальна природа адміністративного права двоєдина: з одного боку,
адміністративне право виражає управлінську волю держави; з другого — є
засобом організуючого впливу на управлінські відносини у сфері
державного управління.

Система адміністративного права — це внутрішня побудова галузі. Для
детермінації внутрішніх складових галузі найчастіше застосовуються два
критерії: масштабність дії норм та правова природа норм.

В адміністративному праві виділяють загальну, особливу і спеціальну
частини.

Загальна частина об’єднує норми, що закріплюють основні принципи
управління, правове становище суб’єктів, форми і методи їх діяльності,
адміністративний процес, способи забезпечення законності в державному
управлінні.

Особлива частина — норми, що регулюють управління народним
господарством, транспортом, соціально-культурним будівництвом, зв’язком
тощо.

Спеціальна частина — норми, що регулюють адміністративно-правову
діяльність суб’єктів управління конкретними сферами. Наприклад,
адміністративна діяльність органів внутрішніх справ, адміністративна
діяльність органів

митного контролю тощо.

В адміністративному праві виділяють правові інститути:

державної служби, адміністративної відповідальності, місцевого
самоврядування та інші.

Зміст адміністративного права становить безперервний ланцюг відносин, що
виникають у глибині економічних і соціальних процесів, які
перетворюються через діяльність державних органів на адміністративні
правовідносини.

Предмет адміністративного права. Предмет правового регулювання (далі —
предмет права) будь-якої правової галузі становлять суспільні відносини,
які нею регулюються. Отже, предмет адміністративного права — це
сукупність управлінських відносин, які складаються в сфері державного
управління.

Суспільні відносини є результатом діяльності людей у сфері державного
управління. Саме через них виявляються характер, призначення,
спрямованість і мета управління. Вони є загальними й існують в усіх
соціальних системах і підсистемах, для яких характерне державне
управління. Проте, хоч у якій сфері вони не виникали б і хто б у них не
вступав, вони завжди є відносинами між керуючими і керованими, між
суб’єктом і об’єктом управління.

Важливою характеристикою управлінських відносин, що складаються у сфері
державного управління, є їх системність. Як складне системне утворення
вони взаємодіють з іншими підсистемами суспільства і відчувають на собі
їх вплив. У той же час вони самі впливають на інші підсистеми.

Управлінські відносини як результат людської діяльності, в основі якої
лежить вольовий та усвідомлений початок, є суб’єктивними,
цілеспрямованими, вольовими і усвідомленими. Проходячи крізь свідомість
людей, вони являють собою наслідок взаємодії волі та свідомості.

Предметом адміністративного права є не всі управлінські відносини, а
лише ті, що складаються внаслідок і з приводу виконання органами
державного управління своїх виконавчо-розпорядчих функцій.

Таким чином, відносини, що становлять предмет адміністративного права,
характеризуються такими особливостями:

• виникають тільки в результаті державно-управлінської (владної)
діяльності;

• в них обов’язково бере участь виконавчо-розпорядчий орган держави;

• завжди є наслідком свідомої, цілеспрямованої, вольової діяльності від
імені держави.

Відносини, що регулюються адміністративним правом, мають місце у різних
сферах державного управління: це економіка, культура, комунальне
господарство, охорона здоров’я, освіта, внутрішні справи, оборона тощо.
Сфери соціально-господарського комплексу за ознаками своєї діяльності
здебільшого автономні, тому спільне між ними, наприклад, комунальним
господарством і морським транспортом, відшукати важко. Однак
адміністративно-правові відносини у зазначених сферах близькі за своєю
суттю. Ріднить їх те, що вони виникають з питань організації їх
діяльності і для цього застосовуються ідентичні методи та форми.

Метод адміністративного права. Поряд з предметом, важлива роль у
здійсненні адміністративним правом регулятивної функції належить методу
регулювання суспільних відносин або методу адміністративного права. Саме
поняття предмета і методу правового регулювання дають повну
характеристику будь-якій галузі права, включаючи й адміністративне.

У загальній теорії права під методом правового регулювання розуміють
прийоми юридичного впливу (точніше:

поєднання цих прийомів), які в концентрованому вигляді виражені в
правовому становищі суб’єктів.

Виходячи з цього, теорія права визнає існування двох первинних
(найпростіших) прийомів регулювання: методу субординації і методу
координації. Саме вони виражають особливості юридичних режимів, які
створюються тією чи іншою галуззю права.

Метод субординації формує централізоване, імперативне регулювання, яке
зверху до низу здійснюється на владно-імперативних засадах. Юридична
енергія надходить тільки зверху, від компетентних державних органів.
Тому статус суб’єктів, їхнє становище в правовідносинах насамперед
характеризується субординацією або підпорядкованістю.

Метод координації формує децентралізоване, диспозитивне регулювання. За
такого регулювання джерелом юридичної енергії рівною мірою є будь-які
суб’єкти правовідносин. Тому статус суб’єктів характеризується, у першу
чергу, рівноправним їх становищем у правовідносинах.

Зрозуміло, що ,в правовій дійсності зазначені методи у чистому вигляді
не зустрічаються. Будь-який правовий режим — це їх сполучення і
модифікація. Однак у будь-якому з варіантів один з двох розглянутих
методів відіграє провідну роль, виступає юридичним стрижнем, справляє
вирішальний вплив на формування і характер правового режиму.

Найбільш реально первинні методи виражені в адміністративному праві
(централізоване регулювання) і цивільному праві (децентралізоване
регулювання). Саме ця обставина надає вказаним галузям значення
провідних або профілюючих з юридичної точки зору.

Регулювання відносин у сфері державного управління здійснюється за
допомогою адміністративно-правового методу. Під цим методом слід
розуміти сукупність прийомів (способів, засобів), впливу, що містяться в
адміністративно-правових нормах, на відносини в сфері державного
управління, за допомогою яких встановлюється юридичне владне і юридичне
підвладне становище суб’єктів у правовідносинах.

Відносини, що виникають під впливом адміністративно-правового методу
регулювання, характеризуються, як правило, нерівністю сторін і мають
назву “владовідноси-ни”, або “відносини влади і підпорядкування”.

Дана теза потребує деяких уточнень. У юридичному розумінні зміст формули
“влада-підпорядкування” означає, Що одна сторона управлінських відносин
юридичне владна, а друга — юридичне підвладна. Таким чином,
владо-відносини не передбачають (і не виключають) організаційної
підпорядкованості між суб’єктами. Вони можуть бути абсолютно незалежними
один від одного. Однак рішення одного з них є обов’язковими для
виконання другим, тобто вирішення усіх питань, що виникають між ними,
здійснюється на засадах одностороннього волевиявлення суб’єкта, воля
якого є похідною від волі держави.

Прикладом таких правовідносин можуть бути відносини між податковою
адміністрацією і будь-якими іншими суб’єктами адміністративного права,
що зобов’язані сплачувати податки.

Аналіз прийомів (способів, засобів) впливу, які містить у собі
адміністративно-правовий метод регулювання, показує, що їх зміст
складається з трьох компонентів: приписів, заборон, дозволів.

Приписи — покладення прямого юридичного зобов’язання чинити ті чи інші
дії в умовах, які передбачені нормою.

Так, п. 11 Положення про обласну, Київську, Севастопольську міські
державні адміністрації містить таку норму:

у разі відсутності голови державної адміністрації його обов’язки виконує
перший заступник голови державної адміністрації, а у разі відсутності
останнього — один із заступників голови.

Стаття 9 Закону “Про надзвичайний стан” приписує:

при оголошенні через засоби масової інформації Указу Президента України
про введення надзвичайного стану народні депутати України зобов’язані
прибути на засідання Верховної Ради України без спеціального виклику і в
найкоротший строк. Органи державної влади зобов’язані сприяти негайному
прибуттю народних депутатів на засідання Верховної Ради України.

Заборони — це також фактично приписи, але іншого характеру, а саме:
покладення прямих юридичних обов’язків не чинити тих чи інших дій в
умовах, передбачених правовою нормою.

Так, ст. 8 Закону “Про правовий статус іноземців” визначає, що вони не
можуть призначатися на окремі посади або займатися певною трудовою
діяльністю, якщо відповідно до законодавства України призначення на ці
посади або заняття такою діяльністю пов’язане з належністю до
громадянства України.

Дозволи — юридичний дозвіл чинити в умовах, передбачених нормою, ті чи
інші дії, або утриматися від їх вчинення за своїм бажанням.

Так, Загальне положення про міністерство, інший центральний орган
державної виконавчої влади містить дозвіл міністерствам одержувати в
установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади і
самоврядування документи, матеріали, статистичні дані, необхідні для
виконання покладених на нього завдань.

Стаття 22 Закону “Про надзвичайний стан” передбачає, що на період
надзвичайного стану можуть запроваджуватись такі заходи:

1) встановлення особливого режиму в’їзду і виїзду, а також обмеження
свободи пересування по території, де запроваджено надзвичайний стан;

2) обмеження руху транспортних засобів і їх огляд;

3) посилення охорони громадського порядку та об’єктів, що забезпечують
життєдіяльність населення та народного господарства;

4) заборона проведення зборів, мітингів, вуличних походів і
демонстрацій, а також видовищних, спортивних та інших масових заходів;

5) заборона страйків.

Приписи, заборони і дозволи використовуються для регулювання суспільних
відносин не тільки адміністративним і цивільним правом, а й іншими
правовими галузями. Відрізняються вони між собою лише за ступенем або
питомою вагою практичного використання того чи іншого регулятивного
прийому. Дослідження даного питання свідчать, що для одних галузей
найбільш притаманні риси, властиві цивільно-правовому методу, для інших
— адміністративно-правовому. Через це будь-які спроби сконцентрувати
особливі риси, властиві, наприклад, для регулювання виключно земельних,
фінансових, природоохоронних, трудових, митних та інших відносин,
неодмінно вели до визнання наявності одного з двох методів.

Розглядаючи адміністративно-правовий метод регулювання суспільних
відносин, треба звернути увагу ще на одну важливу обставину.
Проаналізовано лише ядро даного метода, найбільш концентрована його
частина, сутність. Проте не можна не помітити, що “межі”, у певному
розумінні, розмиті. На цих “межах” владність і однобічність
адміністративно-правового регулювання проявляється не так ясно і чітко,
як у “центрі”.

Норми адміністративного права справляють регулюючий вплив не тільки за
допомогою приписів. Нерідко вони використовують заборони і дозволи. У
результаті застосування дозвільних засобів виникають, хоч і ненадовго,
управлінські відносини, в яких сторони рівні, тобто відносини,
характерні для цивільно-правового методу регулювання.

На основі адміністративно-правових норм можуть виникати договірні
зв’язки між суб’єктами правовідносин. Вони ведуть до укладення
відповідних угод. Такі угоди одержали назву “адміністративних
договорів”.

Так, в Указі Президента від 9 січня 1996 р. “Про додаткові заходи щодо
матеріального і морального заохоченню працівників вугільної
промисловості” містяться такі норми:

Кабінету Міністрів України за погодженням з об’єднанням галузевих
профспілок:

• визначити умови оплати праці, розміри тарифних ставок, схеми посадових
окладів;

• установити граничні розміри надбавок, доплат, премій і винагород;

• передбачити запровадження додаткових заходів стимулювання сумлінної та
високопродуктивної праці;

• підготувати законопроекти, якими передбачити пільги щодо
оподаткування…

Аналіз цього Указу, який має яскраво виражений адміністративно-правовий
характер, свідчить про те, що Кабінет Міністрів зобов’язаний в
адміністративно-правовому порядку, тобто за допомогою видання
відповідних адміністративно-правових актів, визначити умови оплати
праці, встановити граничні розміри надбавок, доплат, премій, винагород,
підготувати відповідні законопроекти.

Проте перш ніж виконати свою виконавчо-розпорядчу функцію (виконати волю
глави держави шляхом прийняття одностороннього вольового рішення), йому
необхідно всі ці питання погодити з об’єднанням галузевих профспілок.
Іншими словами, Кабінет Міністрів зобов’язаний (саме так приписано
адміністративно-правовою нормою) вступити з об’єднанням профспілок у
договірні відносини.

Отже, виникає договір, який регламентується адміністративно-правовими
нормами: по-перше, основою для його укладення є адміністративло-правова
норма; по-друге, він вступає в силу тільки у тому випадку, якщо буде
прийнято відповідний адміністративно-правовий акт; по-третє, якщо дія
даної угоди буде визнана недоцільною, вона може бути припинена в
адміністративному порядку шляхом видання правового акта, що відміняє
попередній. Тобто, договірні відносини передують виникненню
“стандартних” адміністративно-правових відносин, а потім ніби опиняються
всередині цих адміністративних правовідносин.

Повертаючись до адміністративно-правового методу регулювання
управлінських суспільних відносин, треба зупинитися на деяких його
особливостях, що випливають із суті державного управління, як дії
владної і здійснюваної за допомогою системи особливого виду органів —
органів державного управління. Виділимо з них такі:

По-перше, для механізму адміністративно-правового регулювання найбільш
характерними є правові засоби розпорядчого типу, тобто приписи. Своє
пряме вираження вони знаходять у тому, що одній стороні регульованих
відносин надано певний обсяг юридично-владних повноважень відносно
другої сторони. Остання зобов’язана підкоритися приписам, що виходять
від носія розпорядчих прав. Такі повноваження не можуть бути в
розпорядженні обох сторін — інакше вони перетворилися б на рівноправних
суб’єктів.

По-друге, як наслідок першого, адміністративно-правове регулювання
передбачає односторонність волевиявлення одного з учасників відносин. Це
волевиявлення юридичне владне, тому йому належить вирішальне значення.
Волевиявлення однієї сторони не рівнозначне волевиявленню другої.
Пояснюється це перш за все тим, що юридично-владні приписи віднесені до
компетенції відповідних суб’єктів виконавчої влади.

По-третє, в конкретних управлінських відносинах, що регулюються
адміністративним правом, найбільш типовим є такий взаємозв’язок між
керуючими і керованими: або в керуючої сторони є такі юридичне владні
повноваження, яких не має керована сторона (наприклад, громадянин), або
обсяг таких повноважень у керуючої сторони більший, ніж у керованої
(наприклад, у нижчестоящого органу виконавчої влади). Тобто, складається
такий механізм правового регулювання, який не є результатом взаємного
(тобто договірного) волевиявлення керуючих і керованих. Така
особливість, зокрема, свідчить про те, що адміністративно-правове
регулювання виходить з наявності офіційної державної інстанції,
повноважень вирішувати в односторонньому порядку, але відповідно до
вимог законів і адміністративно-правових норм, що виникають у рамках
регульованих управлінських відносин, питання, незалежно від того, за
чиєю ініціативою вони виникають.

По-четверте, владність і односторонність, як найбільш суттєві ознаки
адміністративно-правового регулювання, не виключають використання в
необхідних випадках дозвільних засобів, у результаті яких можуть
виникати управлінські відносини рівності. Але використання дозволів
також приписується адміністративно-правовим нормам (наприклад, у вигляді
відповідних дозволів).

Таким чином, суть методів адміністративно-правового регулювання
суспільних відносин може бути зведена до такого:

а) встановлення певного порядку дій — припис до дій за відповідних умов
і належним чином, передбаченим даною адміністративно-правовою нормою.
Недотримання такого порядку не викликає за собою юридичних наслідків, на
досягнення яких орієнтується норма. Так, Кодексом про адміністративні
правопорушення встановлено, що адміністративні стягнення можуть бути
накладені (мають бути накладені) не пізніше двох місяців з дня
скоєннявчинку. Перевищення цього строку не дозволяє притягувати
винуватця до адміністративної відповідальності;

б) заборона певних дій під страхом застосування відповідних юридичних
засобів впливу (наприклад, дисциплінарної або адміністративної
відповідальності). Так, заборонено направлення скарг громадян на розгляд
тим посадовим особам, чиї дії є предметом скарги; винні посадові особи
несуть за порушення даної заборони дисциплінарну відповідальність;

в) надання можливості вибору одного з варіантів належної поведінки,
передбачених адміністративно-правовою нормою. Як правило, даний метод
розраховано на регулювання поведінки посадових осіб, причому останні не
мають права уникати такого вибору. Це “жорсткий” варіант дозволу, що дає
можливість прояву самостійності при вирішенні, наприклад, питання про
застосування до особи, яка скоїла адміністративне правопорушення, того
чи іншого заходу адміністративного впливу (стягнення), або вивільнення
його від відповідальності;

г) надання можливості діяти (або не діяти) за своїм бажанням, тобто
чинити або не чинити передбачені адміністративно-правовою нормою дії у
визначених нею умовах. Як правило, це має місце при реалізації
суб’єктивних прав. Наприклад, громадянин сам вирішує питання, чи варто
оскаржити дії посадової особи, які він оцінює як протиправні. Це м’якший
варіант дозволу. У зв’язку з цим треба підкреслити, що фактично
дозвільні варіанти керуючого впливу мають усі риси офіційного дозволу на
вчинення певних дій. Дозвільний метод є найбільш перспективним.

Такі основні особливості адміністративно-правового регулювання
управлінських суспільних відносин, які нерідко характеризуються як
владовідносини. За таким визначенням приховане те, що у всіх варіантах
регулюючого впливу адміністративне право виявляє себе владно, незалежно
від конкретної форми вираження владності (припис, заборона або дозвіл).

2.2. Адміністративно-правові норми

Поняття і структура адміністративно-правової норми. Адміністративне
право, як і будь-яка інша галузь права, складається з комплексу
юридичних норм і може бути представлене як ‘їх організована сукупність.
Юридична норма — це правило поведінки, встановлене державою і
обов’язкове для всіх суб’єктів права, яким воно адресоване. За допомогою
юридичних норм регулюються (встановлюються, змінюються, припиняються)
правові відносини, тобто вони виступають регулятивним засобом щодо
предмета тієї чи іншої галузі права. Норми концентрують у собі
державно-владні веління, за невиконання яких передбачене застосування
заходів впливу. Таким чином, головне призначення юридичних норм полягає
в тому, щоб забезпечити детальне, точне і визначене нормативне
регулювання суспільних відносин.

На підставі цих теоретичних положень адміністративно-правовою наукою
сформульовано визначення адміністративно-правової норми.

Адміністративно-правова норма — це обов’язкове правило поведінки, яке
встановлене і охороняється державою, метою якого є регулювання
суспільних відносин, що виникають, змінюються і припиняються у сфері
державного управління.

Наприклад:

• ухилення осіб, які представляють уповноважені трудовим колективом
органи, від участі в переговорах щодо укладення колективного договору
або умисне порушення встановленого законодавством строку початку таких
переговорів тягне за собою накладення штрафу (ст. 41′ КпАП);

• транспортні засоби повинні відповідати вимогам безпеки, охорони праці
та екології, державним стандартам, мати відповідний сертифікат (ст. 10
Закону “Про транспорт”);

• центральним органом державної виконавчої влади в галузі туризму є
Державний комітет України по туризму, повноваження якого визначаються п.
1 ст. 4 Закону “Протуризм” та положенням, що затверджується Кабінетом
Міністрів України;

• працівники міліції мають право застосовувати наручники, гумові кийки,
засоби зв’язування, сльозоточиві речовини, світлозвукові пристрої
відволікаючої дії, пристрої для відкриття приміщень і примусової зупинки
транспорту, водомети, бронемашини та інші спеціальні і транспортні
засоби, а також використовувати службових собак (п. 1 ст. 4 Закону “Про
міліцію”).

Норми цієї галузі права конкретизують управлінську волю держави,
перетворюють її на обов’язкове правило поведінки для керованих
суб’єктів. Вони несуть на собі відбиток суспільних відносин, що
становлять предмет галузі, тобто відносин, які складаються у сфері
державного управління у зв’язку з виконанням відповідними державними
структурами виконавчо-розпорядчих функцій. Відповідно проявляються і
певні особливості, характерні для адміністративно-правових норм.

По-перше, в них закріплюються відносини по керуванню, державному
контролю і нагляду, а також внутріш-ньоорганізаційній діяльності.

По-друге, метод впливу адміністративно-правових норм є імперативним,
вольовим, державно-владним. Одна із сторін у відносинах, що регулюються
даними нормами, завжди представляє державу, а відповідальність за їх
недодержання настає перед державою.

По-третє, виконання приписів адміністративно-правової норми гарантується
державою за допомогою засобів:

а) організаційних, до яких належать видання норм, створення умов для їх
застосування, матеріально-технічне забезпечення тощо; б)
роз’яснювальних, до яких належать доведення змісту норми до адресата,
підкреслення її значущості та неминучості відповідальності тощо; в)
стимулюючих, до яких належить застосування різного роду заохочувальних
заходів до тих, хто точно виконує приписи норм; г) примусових, до яких
належить притягнення до відповідальності перед державою.

По-четверте, кожна адміністративно-правова норма є органічною частиною
всієї галузевої системи і поза цією системою діяти не може. Так, норми,
що містяться в ст. 173 КлАП України, якими встановлюється
відповідальність за дрібне хуліганство, чинні тільки разом з нормами ст.
12, згідно з якими до адміністративної відповідальності належать особи,
які досягли до моменту скоєння правопорушення Іб-річного віку, статей
221 і 222, що визначають підвідомчість таких справ, ст. 254, що
зобов’язує складати протокол про адміністративне правопорушення, і ст.
255, що визначає осіб, які мають право складати протокол про таке
правопорушення та ін.

Провідною соціальною метою адміністративно-правових норм є організація
управлінських відносин. Поряд з нею є конкретні або локальні цілі, це
зокрема такі:

• інформаційні — досягненням яких забезпечується необхідний зв’язок
суб’єкта і об’єкта управління. Норма ніби “говорить”, що потрібно від
учасників управлінських відносин і тим самим інформує їх про належну і
можливу поведінку;

• охоронні — спрямовані на забезпечення законності і дисципліни в
державному управлінні. Через їх реалізацію забезпечується чіткість
роботи виконавчо-розпорядчих органів, охорона суспільних відносин,
честі, гідності, свобод громадян;

• заохочувальні — забезпечується творча активність учасників
адміністративно-правових відносин, розвиток їх ініціативи і
самостійності у розв’язанні завдань державного управління;

• соціально-моральні — забезпечується формування у громадян, державних
службовців, службовців органів місцевого самоврядування відповідної
правосвідомості та ставлення до праці, громадського порядку, громадської
безпеки, правил співіснування.

Реалізація цільових установлень досягається за допомогою виконання
нормами адміністративного права певних функцій (лат. піпкііо —
виконання). Функціями адміністративно-правових норм є:

• забезпечення ефективної діяльності органів державного управління;

• забезпечення честі, гідності, прав, свобод і здоров’я особи;

• охорона системи суспільних відносин матеріальної і

Нематеріальної сфер;

• виховна;

• взаємодії з нормами інших галузей права;

• взаємодії з неправовими соціальними нормами (мораль, звичаї,
корпоративні норми).

Цілі норм та їхні функції тісно між собою пов’язані. Кожна ціль породжує
відокремлену функцію системи адміністративно-правових норм, у той же час
однією функцією можуть забезпечуватися відразу кілька конкретних цілей.
Функції відображають складний механізм життєдіяльності норм у системі
державно-управлінських відносин. Як регулятори даної групи суспільних
відносин адміністративно-правові норми забезпечують функціонування
системи державного управління як у цілому, так і окремих її ланок;
визначають той чи інший варіант належної поведінки усіх осіб та
організацій; забезпечують і підтримують режим законності і державної
дисципліни у суспільних відносинах, що виникають у процесі
державно-управлінської діяльності.

Адміністративно-правова норма як юридичне правило поведінки завжди
передбачає, що існують умови для її застосування, ті суспільні
відносини, на які вона покликана впливати і які, у свою чергу,
породжують конкретні правові правовідносини між суб’єктами
адміністративного права. Адміністративно-правова норма визначає також
права і обов’язки учасників відносин, що регулюються нею, передбачає
наслідки, які настають у результаті невиконання або неналежного
виконання приписів норми. Такою складністю і багатофункціональністю
пояснюється наявність у норм адміністративного права певної структури.

Структура адміністративно-правової норми — це її внутрішня будова,
визначений порядок взаємозв’язку, вза-ємообумовленості і
взаємозалежності складових частин норми.

Структура адміністративно-правової норми, як правило, традиційна і
складається з трьох компонентів: гіпотези, диспозиції і санкції. Разом з
тим, норми адміністративного права можуть містити разом із санкцією і
заохочення.

Гіпотеза вказує на фактичні умови, за наявності яких слід керуватися
даною нормою. Вона може бути абсолютно визначеною (д осягши 16 років,
громадянин зобов’язаний одержати паспорт) або відносно визначеною, тобто
містити елементи адміністративного розсуду (містити вказівки на
можливість її застосування за розсудом правозас-тосовника). Такі
гіпотези, як правило, містять формулювання: може бути, у разі
необхідності, за доцільністю, у певних випадках тощо
(військовозобов’язаний, який без поважних причин не з’явився за викликом
військкомату, може бути притягнутий до адміністративної
відповідальності; у необхідних випадках працівник міліції може
перевірити документи, організувати медичний огляд водіїв транспортних
засобів; батьки неповнолітніх правопорушників, які без поважних причин
не з’явилися за викликом у міліцію, можуть бути піддані примусовому
приводу).

Диспозиція — це саме правило поведінки, яке сформульовано у вигляді
приписів, заборон, дозволень (16-річно-му громадянину необхідно
здійснити низку дій, щоб одержати паспорт; призовник зобов’язаний
особисто з’явитися до військкомату).

У нормах адміністративної відповідальності диспозиція часто формулюється
у вигляді вказівок або опису діяння, яке тягне за собою накладення
стягнення. З караності. діяння випливає висновок, що воно забороняється.
Наприклад:

• пошкодження внутрішнього обладнання пасажирських вагонів, скла
локомотивів і вагонів — тягне за собою накладення штрафу;

• невиконання особами, які перебувають на повітряному судні,
розпоряджень командира судна — тягне за собою попередження або
накладення штрафу;

• порушення правил фотографування, кінозйомки » користування засобами
радіозв’язку з борту повітряного судна — тягне за собою попередження або
накладення штрафу.

Санкція вказує на вплив, який застосовується державою у випадку
порушення тих чи інших правил, передбачених нормою, тобто це конкретний
захід дисциплінарного або

адміністративного примусу. Наприклад:

• порушення санітарно-гігієнічних правил і норм — тягне за собою
накладення штрафу;

• жорстоке поводження з тваринами, що спричинило їх загибель або
каліцтво, а так само мучення тварин — тягнуть за собою попередження або
накладення штрафу.

Треба зазначити, що не всі норми містять санкцію. Так, норми, що
регулюють управлінську діяльність, виходять з того, що взаємовідносини
між вищестоящими, нижчес-тоящими адміністративно-управлінськими
працівниками будуються на засадах дисциплінарної влади. Санкції у даному
випадку містяться у нормах загального характеру, що належать інституту
державної служби. Наприклад:

• за анонімними повідомленнями, заявами та скаргами службове
розслідування не проводиться;

• неповнолітніх тримають у школах і професійних училищах соціальної
реабілітації у межах встановленого судом терміну, але не більше трьох
років;

• службові особи митних органів зобов’язані не допускати порушень
трудової дисципліни, а також вчинків, несумісних зі статусом працівника
митної служби, виявляти пильність, зберігати державну, службову та
комерційну таємниці.

Вище вже зазначалося, що адміністративно-правові норми можуть містити і
такий елемент, як заохочення. Питання про заохочення як складовий
елемент юридичної норми в теорії права майже не розглядається, на жаль
не досліджується воно і в літературі, присвяченій проблемам
адміністративного права. У той же час вченими-адмініст-ративістами
приділяється достатня увага заохоченню як одній з форм переконання.

Заохочення як елемент правової норми — це публічне визнання заслуг
юридичної і фізичної особи у виконанні адміністративно-правових або
громадських обов’язків. Такі заслуги формулюються (перелічуються), як
правило, в диспозиції норми. Підставою для заохочення є визначені нормою
права на дії (поведінку), що стимулюються державою. Наприклад,
“Положення про дисципліну працівників залізничного транспорту” містить
таку норму: “за зразкове виконання службових обов’язків та
ініціативність у роботі для працівників залізничного транспорту
встановлюються такі види заохочення: оголошення подяки; преміювання;

нагородження цінним подарунком; нагородження почесною грамотою;
присвоєння звання кращого працівника за фахом; нагородження нагрудним
знаком; нагородження нагрудним значком “Почесному залізничнику”.

Види адміністративно-правових норм. У зв’язку з тим, що
адміністративно-правові норми різняться за своєю регулюючою
спрямованістю, своїм юридичним змістом, їх класифікують за видами.

Найпоширенішими є наведені нижче класифікації.

1. За спрямованістю змісту:

а) такі, що закріплюють порядок утворення і правовий стан суб’єктів.
Наприклад:

• Державну адміністрацію утворює Президент України;

• Державну митну службу України створює Президент України. Положення про
Державну митну службу України затверджує Президент України;

• територіальні митні управління створюються Кабінетом Міністрів
України. Створення, реорганізація і ліквідація митниць та інших митних
установ здійснюється Державною митною службою України за погодженням з
Міністерством фінансів України;

• Державне патентне відомство України Державного комітету України з
питань науки та інтелектуальної власності (Держпатент України) здійснює
функції центрального органу державної виконавчої влади в сфері правової
охорони промислової власності;

• Державний комітет рибного господарства України є центральним органом
державної виконавчої влади, підвідомчим Кабінету Міністрів України, і
входить до складу агропромислового комплексу України;

• Державний комітет України по туризму (Держкомту-ризм) є центральним
органом державної виконавчої влади, підвідомчим Кабінету Міністрів
України;

6) такі, що визначають форми і методи управлінської діяльності,
наприклад:

• головними завданнями Держпатенту України є: розробка ефективних форм і
методів державного регулювання відносин у сфері охорони промислової
власності; забезпечення фізичних та юридичних осіб інформацією про

об’єкти промислової власності;

• Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах
захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи відповідно до
покладених на нього завдань: установлює форми і правила, бере участь у
розробці стандартів щодо регулювання використання природних ресурсів,
охорони навколишнього природного середовища від забруднення та іншого
шкідливого впливу, забезпечення екологічної безпеки, визначає критерії,
затверджує норми і правила з ядерної та радіаційної безпеки,
транспортування і зберігання ядерних матеріалів і радіоактивних речовин,
поводження з відходами, фізичного захисту ядерних матеріалів,
конструювання та експлуатації обладнання атомних станцій та джерел
іонізуючих випромінювань;

• службові особи митних органів при виконанні покладених на них
обов’язків взаємодіють з представниками органів державної виконавчої
влади, місцевого і регіонального самоврядування, правоохоронних органів,
підприємств, установ та організацій;

в) такі, що встановлюють порядок проходження державної служби, права і
обов’язки державних службовців.

Як відомо, в Україні діє Закон від 16 грудня 1993 р. “Про державну
службу”, яким визначається порядок проходження державної служби в
державних органах та їх апарат’ (розділ IV). Стаття 24, регламентуючи
проходження державної служби, наголошує: “Прийняття на державну службу,
просування по ній службовців, стимулювання їх праці, вирішення інших
питань, пов’язаних із службою, проводиться відповідно до категорії посад
службовців, а також згідно з рангами, які їм присвоюються”.

Цим же Законом визначаються правові обов’язки державних службовців:

• основними обов’язками державних службовців є: додержання Конституції
України та інших актів законодавства України; забезпечення ефективної
роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх
компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина;
безпосереднє виконання покладених на них службових обов’язків, своєчасне
і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб,
розпоряджень і вказівок своїх керівників;

• основні права державних службовців такі: користуватися правами і
свободами, які гарантуються громадянам України Конституцією і законами
України; брати участь у розгляді питань і прийнятті в межах своїх
повноважень рішень; одержувати від державних органів, підприємств,
установ і організацій, органів місцевого та регіонального самоврядування
необхідну інформацію з питань, що належать до їх компетенції.

Закон також вказує, що конкретні обов’язки та права державних службовців
визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і
відображаються у посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються
керівниками відповідних державних органів у межах закону та їх
компетенції;

г) такі, що визначають способи і порядок забезпечення законності в
державному управлінні, наприклад:

• Держмитслужба контролює відповідно до законодавства України проведення
митними органами дізнання у справах про контрабанду та здійснення ними
провадження у справах про порушення митних правил;

• Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах
захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи України
здійснює державний контроль:

за додержанням вимог законодавства з питань охорони навколишнього
природного середовища, ядерної та радіаційної безпеки; за використанням
і охороною земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного
повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського
середовища і природних ресурсів територіальних вод, континентального
шельфу і виключної (морської) економічної зони України, природних
територій та об’єктів природно-заповідного фонду України; додержанням
норм і правил екологічної, ядерної і радіаційної безпеки об’єктів
ядерної енергії; додержанням правил зберігання, транспортування,
застосування та поховання токсичних радіоактивних та інших особливо
небезпечних речовин і матеріалів, засобів захисту рослин і мінеральних
добрив, промислових і побутових відходів;

д) такі, що регулюють управління окремими галузями
(соціально-культурною, адміністративно-політичною тощо}, державними
функціями і територіями, наприклад:

• Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах
захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи України
відповідно до покладених на нього завдань: здійснює комплексне
управління та регулювання в галузі охорони навколишнього природного
середовища, раціонального використання і відтворення природних ресурсів,
забезпечення регулювання екологічної, ядерної та радіаційної безпеки;

• обласна, Київська, Севастопольська міська державна адміністрація (далі
— державна адміністрація) є органом державної виконавчої влади
відповідно в області, містах Києві, Севастополі;

е) норми, що встановлюють права і обов’язки громадян у сфері виконавчої
і розпорядчої діяльності держави, у тому числі адміністративну
відповідальність за порушення громадянами своїх обов’язків. Це право на
об’єднання в політичні партії і громадські організації, право на
внесення пропозицій щодо поліпшення діяльності органів управління тощо.

2. За адресами або суб’єктами:

• адресовані органам державно-виконавчої влади;

• адресовані іншим державним виконавчо-розпорядчим органам;

• адресовані державним службовцям;

• адресовані державним підприємствам, закладам, організаціям;

• адресовані недержавним об’єднанням, підприємствам, закладам;

• адресовані громадянам.

Наприклад, міністерства та інші центральні органи державної виконавчої
влади, підприємства, установи, організації, господарські об’єднання, а
також громадяни, яким у встановленому порядку надано право виготовляти,
при-дбавати, зберігати, перевозити і використовувати предмети, матеріали
і речовини, відкривати підприємства, майстерні та лабораторії, на які
поширюється дозвільна система, повинні забезпечити їх належну охорону і
правильне використання у господарській діяльності.

3. За формою припису: зобов’язуючі (приписні) — ці норми зобов’язують
здійснювати певні дії при виникненні передбачених ними умов. Наприклад,
під час прийому на роботу організація зобов’язана видати наказ; у разі
одержання скарги громадянина орган управління зобов’язаний розглянути її
в певний термін; для здійснення певних видів діяльності підприємства
зобов’язані одержати ліцензію; підприємства, заклади, організації
зобов’язані подавати податковим органам звіти за встановленою формою
тощо;

заборонні — ці норми забороняють вчинення тих чи інших дій в умовах, які
нею визначені. Заборони можуть мати або загальний, або спеціальний
характер, Неприклад, заборона вчиняти дії, що підпадають під ознаки
адміністративного правопорушення, є загальною, а заборона міліції
застосовувати спеціальні засоби щодо неповнолітніх — спеціальною;

повноважні (дозвільні, диспозитивні) — ці норми уповноважують адресата
(або дозволяють йому) діяти в рамках вимог норми за своїм розсудом,
проте, підкоряючись правовому режиму, який нею встановлено. Фактично ці
норми надають адресату вибір: або чинити певні дії, або не чинити їх.
Конкретний юридичний зміст цих норм залежить від особливостей їх
адресата.

Так, громадянину надається можливість самостійно вирішувати питання
реалізації свого права на скаргу. Він може, на свій розсуд, подати або
не подати скаргу на неправомірні дії посадових осіб.

Аналогічним чином такі норми регулюють компетенцію підприємств, надаючи
можливість вибирати той чи інший вид діяльності. Однак, якщо вибір
зроблено, то підприємство повинно функціонувати у певному правому
режимі. Так, адміністративно-правовою нормою передбачається, що
виробництво алкогольних напоїв здійснюється суб’єктами підприємницької
діяльності незалежно від форм власності за наявності спеціального
дозволу

(ліцензії).

Якщо адресатом є виконавчі органи, то ситуація, не змінюючись за суттю,
набуває особливого юридичного забарвлення. У виконавчого органу немає
свободи розсуду, характерної для громадянина, тобто відсутня свобода
вибору варіанта поведінки. Його поставлено у значно жорсткіші рамки, на
нього покладено певні обов’язки, для реалізації яких надано певні
повноваження; використання цих повноважень у конкретній ситуації
одночасно є юридичним обов’язком, ухилитися від виконання якого він не
має права. Так, орган, що порушує питання про адміністративне
правопорушення, зобов’язаний визначити правопорушнику міру стягнення, як
це передбачено адміністративно-правовою нормою даного типу. Проте вибір
конкретної міри стягнення (штраф, попередження тощо) здійснюється цим
органом на свій розсуд. Такий розсуд зветься адміністративним.

Під адміністративним розсудом розуміють прояв ініціативи з боку
виконавчого органу при виборі засобів реалізації своєї компетенції у
межах умов, передбачених нормою:

стимулюючі (заохочувальні) — це норми, що забезпечують за допомогою
засобів матеріального або морального впливу належну поведінку учасників
управлінських відносин, встановлюють різні пільги (наприклад, у сфері
оподаткування). Так, постановою Кабінету Міністрів України встановлена
така стимулююча норма: не застосовувати до підприємств з іноземними
інвестиціями фінансових санкцій за несплату податку на додану вартість у
період з 18 лютого до 19 червня 1995 року;

рекомендаційні — особливість правової природи цих норм у тому, що
рекомендації, саме вони містяться у таких нормах, як правило, не мають
юридично-обов’язкового характеру. Такого роду норми не містять у собі
прямо виражених приписів, а дають можливість пошуку найбільш доцільних
варіантів розв’язання завдань, що виникають. Наприклад: рекомендувати
сільськогосподарським виробникам насіння буряку і цукровим заводам у
1996 р. веден-ня зустрічної торгівлі за оптово-відпускними цінами у
межах таких норм … (постанова Кабінету Міністрів).

4. За галузевою належністю:

матеріальні — характеризуються тим, що юридичне закріплюють комплекс
обов’язків і прав, а також відповідальність учасників управлінських
відносин, тобто фактично їх адміністративно-правовий статус. У них
знаходить вияв той правовий режим, у рамках якого повинна функціонувати
система державного управління. Такі норми нерідко називають статичними;

процесуальні — регламентують динаміку державного управління і пов’язаних
з ними управлінських відносин. Ними визначається порядок прийому,
розгляду, вирішення скарг і заяв, порядок провадження у справах про
адміністративні правопорушення тощо. їх призначення — визначати порядок
реалізації юридичних обов’язків і прав, встановлених матеріальними
нормами.

5. За межею дії:

у просторі — дія норм у просторі передбачає територію, на яку
поширюється їх юридична сила. У деяких випадках адміністративно-правові
норми можуть бути міжтериторі-альними, приміром, відомчі норми органів
управління транспортом; територією дії норм можуть бути окремі
економічні зони. Наприклад, підтримати ініціативу Кабінету Міністрів
України і створити в порядку експерименту строком на п’ять років
Північнокримську експериментальну економічну зону “Сиваш” в
адміністративних межах міст Красноперекопськ, Армянськ та
Красноперекоп-ського району Автономної Республіки Крим.

Можливий “вихід” таких норм за межі державного кордону, коли вони
регламентують діяльність українських організацій і громадян за кордоном;

у часі: дія адміністративно-правових норм у часі може обмежуватися
будь-якими термінами (строкові норми) або не обмежуватися (безстрокові
норми).

Прикладами строкових норм є: норми, що містяться в документах, які
регламентують питання постачання продукції державі, розміщення державних
замовлень, формування державних контрактів. Як правило, вони діють
протягом календарного року; Північнокримська експериментальна економічна
зона “Сиваш” утворена терміном на 5 років.

6. За ступенем загальності:

загальні — мають загальне значення, наприклад: документами, які
підтверджують громадянство України, є паспорт громадянина України, а для
осіб до 16 років — свідоцтво про народження;

міжгалузеві — регулюють яку-небудь одну функцію в усіх галузях (норми
міжгалузевого управління), наприклад, контроль за додержанням
антимонопольного законодавства у процесі приватизації здійснюється
Антимонополь-

ним комітетом України;

галузеві — регулюють відносини у межах однієї галузі. Здебільшого це
норми галузевих міністерств та відомств. Такий саме характер мають
норми, що містяться у законах, відповідних документах Президента
України, Кабінету Міністрів України, якщо їх вплив не виходить за межі
конкретної галузі. Наприклад: колективне сільськогосподарське
підприємство (далі — підприємство) є добровільним об’єднанням громадян у
самостійне підприємство Для спільного виробництва сільськогосподарської
продукції і товарів і діє на засадах підприємництва та самоврядування;

місцеві — норми місцевих органів державної виконавчої влади, а також
місцевого самоврядування.

7. За повнотою викладених велінь:

визначені; бланкетні (відсильні), наприклад, посадові особи міліції
мають право у випадках, передбачених Кодексом України про
адміністративні правопорушення, накладати адміністративні стягнення або
передавати матеріали про адміністративні правопорушення на розгляд інших
державних органів, товариських судів, громадсьюдх^б’єднань або трудових
колективів.

8. За юридичною силою:

викладені в законах;

викладені в указах;

викладені в постановах;

викладені в рішеннях;

викладені в наказах тощо.

Реалізація адміністративно-правових норм. Встановлені
адміністративно-правові норми виконують свої функції тільки у тому разі,
якщо вони реалізуються. Реалізація норм означає практичне використання
правил поведінки, що містяться в них, з метою регулювання управлінських
відносин, тобто втілення у життя волевиявлення, яке вони містять.

Відомо кілька підходів до питання про реально існуючу кількість способів
реалізації адміністративно-правових норм. Найчастіше виділяють чотири
способи: виконання, використання, додержання, застосування. Рідше
виділяють тільки два способи: застосування і виконання, а використання і
додержання розглядаються як форми виконання. Однак практика показує, що
перший варіант краще відображає її потреби, та й у теоретичному
розумінні переконливіший.

Виконання — це активна поведінка суб’єкта адміністративних правовідносин
щодо виконання юридичних обов’язків. До даного варіанта реалізації
адміністративно-правових норм належать такі дії, як сплата податків,
подання звітів, здійснення реєстрації, одержання паспорта тощо.

Використання — це активна поведінка суб’єкта адміністративних
правовідносин щодо здійснення наданих йому юридичних прав (можливостей).
Діями щодо використання адміністративно-правових норм є: подання скарги,
заява про відпустку, використання наданих державою пільг тощо.

Додержання — це пасивна поведінка суб’єкта адміністративних
правовідносин, який не допускає порушень адміністративно-правових
заборон.

Застосування — це діяльність державних виконавчо-розпорядчих органів з
вирішення управлінських справ і видання індивідуальних юридичних актів,
що грунтуються на вимогах матеріальних або процесуальних норм.

У юридичній літературі неодноразово зазначалося, що неправильне
застосування норм кримінального, кримінально-процесуального, цивільного
та інших галузей права завдає суспільству значної шкоди. На жаль, про
наслідки неправильного застосування норм адміністративного права
згадується значно рідше. Неправильне їх застосування завдає шкоди не
менше, а інколи навіть і більше.

Неправильне тлумачення норм адміністративного права, необ’єктивна оцінка
фактичних обставин справи, до яких застосовується норма, видання
незаконного, необгрунтованого, недоцільного акта реалізації норми завдає
шкоди не тільки окремій особі, а й колективам людей, суспільству в
цілому. Це пояснюється особливою значущістю управлінських відносин, що
регулюються адміністративно-правовими нормами. Вони торкаються інтересів
громадян, організацій, закладів, підприємств, цілих галузей і сфер
управління, а різні реорганізації управлінських структур коштують
платникам податків великих сум. На жаль, великі й малі реорганізації
державно-управлінських структур в Україні перетворилися на безперервний
процес (чого коштують тільки зміни у системі місцевих органів державної
виконавчої влади). Сюди ж треба віднести прийняття слабо продуманих
нормативних актів, найбільш характерним з яких став декрет Кабінету
Міністрів “Про довірчі товариства” від 17 березня 1993 р (сумно-відомі
“трасти”).

Усе це свідчить про те, наскільки важливо додержуватися основних вимог
щодо застосування адміністративно-правових норм.

До таких вимог належать законність, обгрунтованість, доцільність.

Законність застосування норм полягає в тому, що компетентні органи і
посадові особи в процесі вирішення управлінської справи зобов’язані
застосовувати норму тільки в межах своїх повноважень і відповідно до її
змісту. Порушення цих правил може призвести до шкідливих наслідків.

Разом з тим, на практиці відомі випадки, коли формальне додержання
нормативних приписів, без всебічної оцінки обставин справи, дискредитує
державні органи та їх діяльність. Законність вимагає суворо
додержуватися встановленого процесуального порядку застосування норм. Це
не пуста формальність, а необхідність, адже правильно зрозумілі й
виконані умови застосування норми — гарантія охорони інтересів громадян,
органів управління, підприємств, організацій.

Законність — це не тільки право, а й обов’язок органів управління та їх
посадових осіб застосовувати адміністративно-правові норми.
Незастосування норми, у випадках, коли це приписується законом, означає
порушення законності.

Обгрунтованість — ця вимога звернена до фактичних основ застосування
адміністративно-правової норми. Предментом зацікавлення суб’єкта
застосування норми повинні бути не тільки факти (події, дії, обставини),
для регулювання яких застосовується норма, а й уся інформація про них,
про саме явище, зовнішні умови, в яких воно перебуває.

Вимога обгрунтованості зобов’язує суб’єкта правозас-тосування вирішувати
справу після всебічної перевірки фактів. Сумнівні і неперевірені
обставини не можуть бути

покладені в основу рішення у справі, не повинні братися до уваги.

Вимога обгрунтованості тісно пов’язана із законністю.

Цей зв’язок полягає в тому, що повне і всебічне дослідження обставин
справи є неодмінною умовою законності.

Доцільність. Суб’єкт застосування адміністративно-правової норми,
з’ясувавши її зміст і розібравшись у фактичних обставинах справи,
зобов’язаний прийняти найбільш доцільне рішення. Доцільність
застосування норми — це оптимальний шлях досягнення мети, передбаченої
нормою. Таким чином, йдеться про доцільність у рамках законності.

Доцільність органічно пов’язана із законністю і обгрунтованістю, однак,
співпадає з ними не завжди. Тобто доцільність може виступати як
самостійна категорія, мати самостійне значення, відігравати у
правозастосуванні самостійну роль.

Про це свідчить та обставина, що в управлінській практиці нерідко
трапляються випадки відміни законних актів управління внаслідок їх
недоцільності. Як приклад можна розглядати рішення про відміну окремих
нормативних актів, що регулюють правовідносини у певній сфері, у зв’язку
з прийняттям нормативного документа, який сприяє комплексному і
системному здійсненню цього процесу.

Так, постановою Кабінету Міністрів України № 56 від 12 січня 1996 р. у
зв’язку з прийняттям Водного кодексу група нормативних актів визнана
такими, що втратили силу.

Аналіз законності, обгрунтованості і доцільності як найважливіших вимог,
які мають дотримуватися в процесі застосування адміністративно-правових
норм, свідчить, що вони, з одного боку, знаходяться у нерозривній
єдності, а з другого — кожна з них має самостійне значення.

Процес реалізації адміністративно-правових норм нині далекий від
ідеального. Такий його стан є характерним наслідком кризової ситуації у
державі. В механізмі адміністративно-правового регулювання ця ситуація
проявляється у недієздатності багатьох адміністративно-правових норм,
великій кількості правопорушень адміністративного і дисциплінарного
характеру, в управлінській “суверенізації”, Що призводить до практичного
ігнорування багатьох норм У регіонах і на місцях.

2.3. Адміністративно-правові відносини

Поняття адміністративно-правових відносин. Адміністративно-правові
відносини — це результат впливу адміністративно-правових норм на
поведінку суб’єктів сфери державного управління, внаслідок якого між
ними виникають сталі правові зв’язки державно-владного характеру.

Таким чином, адміністративно-правова норма містить абстрактну
конструкцію адміністративно-правового відношення. Сутність такої
конструкції полягає в тому, що норма від імені держави визначає належну
поведінку кожного із своїх адресатів. Одних вона наділяє правом
володарювати, інших — обов’язком виконувати волю володарюючого суб’єкта.
Вона встановлює обов’язкові правила, за якими відбувається
“спілкування”. Ці правила формулюються у вигляді взаємних прав і
обов’язків.

З моменту вступу такої норми в силу відносини між сторонами будуються у
рамках її приписів. Якщо до моменту прийняття норми (набрання нормою
сили) управлінських зв’язків між ними не існувало, то вони формуються.
Якщо ж такі зв’язки існували, то вони, по-перше, упорядковуються, як
того вимагає норма, по-друге, набувають характеру юридичних зв’язків або
правових відносин. Оскільки йдеться про адміністративно-правові норми,
то ці юридичні зв’язки будуть адміністративно-правовими відносинами.

Адміністративно-правові відносини завжди мають державно-владний
характер, тобто один із суб’єктів завжди наділений державою владними
повноваженнями щодо інших учасників адміністративно-правових відносин. У
даному розумінні не є винятком і так звані “горизонтальні”
адміністративно-правові відносини.

Виникнення адміністративно-правових відносин — це, по суті,
об’єктивізація загальної управлінської волі держави в реальній поведінці
конкретних суб’єктів. Даний процес складається з трьох послідовно
здійснюваних етапів.

По-перше, визначається необхідність (доцільність) і можливість
встановлення конкретного адміністративно-правового відношення. По-друге,
створюється відповідна юридична конструкція, своєрідний абстрактний
макет (склад) адміністративного правовідношення. Закріплюється певна
абстракція в адміністративно-правових нормах. Наприклад, норми Закону
України від 26 червня 1992 р. “Про надзвичайний стан” містять достатню
кількість абстракцій, які можуть сформувати правовідносини тільки за
певних обставин (введення надзвичайного стану). По-третє це реалізація
норм і, як наслідок, виникнення сталих, державно-владних правових
зв’язків між адресатами норм, тобто адміністративно-правових відносин.

Виникають (змінюються і припиняються) адміністративні правовідносини за
настання конкретних життєвих обставин, які прийнято називати юридичними
фактами. Вони кваліфікуються як юридичні, оскільки передбачені в
адміністративно-правових нормах (прямо — у гіпотезі, опосередковано — в
диспозиції або санкції).

Як тільки в житті з’являються факти, вказані в гіпотезі норми, остання
починає діяти, внаслідок чого її адресати в одних випадках мають
можливість для реалізації своїх прав і обов’язків, в інших — набувають
суб’єктивних прав і обов’язків (права і обов’язки передбачаються
диспозицією норми).

Наприклад, Закон України “Про захист прав споживачів” містить норму,
згідно з якою Державний комітет України у справах захисту прав
споживачів і його органи мають право забороняти господарюючим суб’єктам
реалізацію споживачам товарів, які завезені на територію України без
документів, що підтверджують їх належну якість. Тут юридичним фактом
буде факт завезення на територію України споживчих товарів без
відповідних документів. У разі його виникнення органи державного
управління реалізують своє право на заборону продажу таких товарів.

Закон України “Про дорожній рух” від 10 листопада 1994 р. містить норму,
згідно з якою кожен громадянин, Що не має медичних протипоказань, може в
установленому порядку отримати право на керування мототранспорт-ними
засобами і мотоколясками — за досягнення 16 років;

автомобілями усіх видів і категорій (за винятком автобусів і вантажних
автомобілів, обладнаних для перевезення більш як 8 пасажирів ) — з 18
років; автобусами і вантажними автомобілями, обладнаними для перевезення
більш як 8 пасажирів — з 19 років. У даному разі юридичним фактом буде
досягнення відповідного віку. З настанням юридичного факту громадянин
набуває суб’єктивного права, якого раніше не було.

Диспозиція зобов’язуючої або уповноважуючої адміністративно-правової
норми приписує, якою може і повинна бути поведінка активної сторони. Дії
осіб, здійснювані відповідно до приписів диспозиції норми, тобто дії, що
являють собою реалізацію прав і обов’язків, є юридичними фактами. Отже,
фіксуючи права і обов’язки, диспозиція опосередковано вказує на юридичні
факти.

Так, відповідно до Загальних правил прикордонного режиму (додаток до
постанови Кабінету Міністрів України від 12 травня 1994 р., № 304),
громадяни, які в’їжджають у прикордонну смугу, повинні мати при собі
документи, які посвідчують їх особу і підтверджують необхідність в’їзду,
а також пред’являти ці документи на вимогу спеціально уповноважених осіб
Прикордонних військ і органів внутрішніх справ. У даному разі юридичним
актом буде в’їзд громадянина у прикордонну смугу, тобто дії громадянина,
що є реалізацією ним свого суб’єктивного права.

Нерідко норми права пов’язують юридичні наслідки не тільки з наявністю
тієї чи іншої обставини, але й з її відсутністю. Так, одержання права на
управління транспортними засобами обумовлене не тільки настанням
відповідного віку, але й відсутністю медичних протипоказань (фізичних
вад і захворювань). Сюди ж належать факти невиконання зобов’язань. Так,
невиконання громадянином обов’язку перереєстрації вогнепальної
гладкоствольної мисливської зброї є юридичним фактом і тягне
адміністративну відповідальність за ст. 192 КпАП України; невиконання
батьками або особами, що їх замінюють, обов’язків щодо виховання дітей
тягне адміністративну відповідальність за ст. 184 КпАП.

Дуже часто для виникнення правовідносин потрібна сукупність двох або
кількох юридичних фактів, наявність яких необхідна для настання
юридичних наслідків. Наприклад, для одержання права на управління
транспортним засобом необхідна наявність таких юридичних фактів:

настання відповідного віку; відсутність медичних протипоказань;
підготовка у відповідному навчальному закладі (або самопідготовка за
відповідною програмою); одержання відповідного посвідчення.

Юридичні факти можна класифікувати за різними критеріями.

1. За наслідками, що настали, юридичні факти поділяються на: а)
правоутворюючі; б) правозмінюючі; в) право-припиняючі.

Правоутворюючі факти викликають виникнення правовідносин, наприклад,
вчинення адміністративних правопорушень.

Правозмінюючі факти змінюють існуючі правовідносини. Так, визнання за
правопорушником неможливості сплатити штраф може призвести до винесення
постанови про накладення штрафу судовим виконавцем шляхом звернення
стягнення на особисте майно правопорушника (ст. 308 КпАП). Такий
юридичний факт (винесення постанови) змінює зміст адміністративних
правовідносин між сторонами, хоча правовідносини зберігаються.

Правоприпиняючі факти зумовлюють припинення правовідносин. Такими є дії
особи щодо здійснення суб’єктивного права або виконання юридичного
зобов’язання. Наприклад, сплата правопорушником штрафу (виконання
постанови про накладення стягнення) припиняє адміністративно-деліктні
відносини, які виникли у зв’язку із здійсненням правопорушення.

2. Залежно від наявності або відсутності зв’язку факту з волею суб’єкта
їх поділяють на дії та події.

Дії є результатом активного волевиявлення суб’єкта і поділяються на дії
правомірні і неправомірні.

Правомірні дії завжди відповідають вимогам адміністративно-правових
норм. Прикладом таких правомірних дій, які розцінюються нормами як
юридичні факти, є: подання громадянином скарги; звернення підприємства,
що створюється, за реєстрацією; подання проекту на експертизу тощо.
Важливим видом правомірних дій є індивідуальні правові акти органів
державного управління, тобто акти, що належать до конкретного адресата і
справи. Прямий наслідок прийняття таких актів — виникнення, зміна або
припинення адміністративно-правових відносин. Так, наказ про призначення
на посаду тягне за собою виникнення державно-службових відносин, що є
різновидом адміністративно-правових.

Неправомірні дії порушують вимоги адміністративно-правових норм. Для
сфери державного управління найбільш характерним видом неправомірних дій
є різні правопорушення. Вони тягнуть за собою виникнення
адміністративно-деліктних (юрисдикційних) відносин. Юридичним фактом
цієї ж категорії є неправомірна бездіяльність. Приміром, бездіяльність,
наслідком якої стало невиконання законних вимог прокурора, належить до
юридичних фактів, які тягнуть за собою виникнення
адміністративно-деліктних відносин (ст. 1858 КпАП).

Події, тобто явища, що трапляються незалежно від волі людей, також
можуть у деяких випадках виступати юридичними фактами, (наприклад,
стихійне лихо, смерть тощо).

Адміністративно-правові відносини характеризуються такими особливостями:

1. Адміністративно-правові відносини складаються переважно в особливій
сфері суспільного життя — сфері державного управління. Тут треба
підкреслити, що вони виникають у зв’язку із здійсненням органами
державного управління своїх управлінських функцій, тобто у процесі
виконавчо-розпорядчої діяльності.

2. Адміністративні правовідносини виникають у разі обов’язкової участі
відповідного органу державного управління або іншого носія повноважень
державно-владного характеру.

Отже, для цих відносин характерна наявність обов’язкового суб’єкта з
державно-владними повноваженнями, суб’єкта виконавчо-розпорядчої
діяльності. Ця особливість адміністративних правовідносин прямо випливає
з владної природи державного управління.

3. Адміністративні правовідносини можуть виникати за ініціативою
будь-якої із сторін. Проте, згода або бажання другої сторони не є
обов’язковою умовою їх виникнення. Адміністративні правовідносини можуть
виникати всупереч бажанню другої сторони. Дана особливість не випливає з
тих обставин, що одна із сторін наділена владними повноваженнями
(наприклад, міністерство), а друга — може ‘їх не мати (громадянин).

У разі звернення громадянина до міністерства, останнє, незалежно від
свого “бажання”, зобов’язане на таке звернення відреагувати і вирішити
справу громадянина.

Аналогічний вигляд має ситуація і в тому випадку, коли другою стороною є
не громадянин, а нижчестоящий орган управління, підприємство, установа,
організація. Зрозуміло, що органи управління мають право породжувати
адміністративні правовідносини в односторонньому порядку, керуючись
інтересами держави і завданнями, що стоять перед ними. Таким чином,
адміністративно-правові відносини можуть виникати за ініціативою
будь-якої із сторін

без згоди другої.

4. Суперечки, що виникають між сторонами адміністративних правовідносин,
як правило, вирішуються у поза-судовому порядку, тобто шляхом прямого
юридично-владного розпорядження правомочного органу.

5. Якщо учасник адміністративно-правових відносин порушує вимоги норм
адміністративного права, то він відповідальний перед державою в особі
його органу.

Дана особливість зрозуміла, оскільки порушення норм адміністративного
права означає посягання на інтереси держави.

Перелічені особливості адміністративних правовідносин дають змогу
зробити висновок про те, що не будь-які суспільні відносини у сфері
державного управління вхо-•ВДть до кола адміністративно-правових. Такими
відносинами перш за все є такі, що виникають “у зв’язку” і “з приводу”
практичної реалізації завдань і функцій державного управління і
виконавчої влади зокрема.

Види адміністративно-правових відносин. Існує кілька критеріїв
класифікації адміністративних правовідносин.

1. Залежно від виконуваних функцій вони поділяються на:

регулятивні та правоохоронні.

До регулятивних належать ті, що пов’язані з реалізацією позитивних
завдань державного управління. Це організація роботи апарату управління,
керівництво нижчими структурами, задоволення запитів громадян тощо.

Найбільш відомий різновид правоохоронних відносин — відносини
адміністративно-деліктні. До них належать відносини, які є зв’язками з
приводу відповідальності за адміністративні провини. Вони виникають між
правопорушником і правозастосовчим органом (його посадовою особою). Ці
відносини також мають організуюче значення. Воно полягає в тому, що
через вжиття заходів впливу, передбачених адміністративно-правовою
нормою, орган державного управління (тобто держава) прагне юридичними
засобами забезпечити належну (правомірну, правослухня-ну) поведінку
людини.

2 Залежно від адміністративно-правового статусу суб’єктів, що беруть
участь у правовідносинах, виділяють:

між підпорядкованими суб’єктами державного управління, що перебувають на
різному організаційно-правовому рівні, тобто між вищестоящими і
нижчестоящими органами;

між непідпорядкованими суб’єктами однакового організаційно-правового
рівня. Це відносини між двома міністерствами, адміністраціями районів
області тощо. Такі відносини прийнято називати горизонтальними;

між органами державного управління і підпорядкованими їм організаційно
підприємствами, корпораціями, концернами тощо. Це відносини між
адміністрацією і безпосередньо підприємством;

між органами державного управління і підприємствами, установами,
організаціями, які організаційно їм не підпорядковані (організаційно від
них незалежні). Це» приміром, відносини між податковою адміністрацією і
підприємствами;

між органами державного управління і структурами місцевого
самоврядування. Такі відносини складаються, наприклад, між державною
адміністрацією району і виконкомом селищної ради;

між органами державного управління і недержавними підприємствами,
установами, організаціями;

між органами державного управління і об’єднаннями громадськості;

між органами державного управління і громадянами.

3. За складом учасників виділяють:

відносини між главою держави — Президентом України і всією системою
державного управління взагалі та виконавчої влади зокрема;

відносини між вищим органом державної виконавчої влади, яким за
Конституцією України (ст. 113) є Кабінет Міністрів України, і всією
системою державного управління взагалі і виконавчої влади зокрема;

відносини між органами державної виконавчої влади одного ієрархічного
рівня (міністерствами, комітетами, районними державними адміністраціями
тощо);

відносини між органами державної виконавчої влади різного ієрархічного
рівня (обласна державна адміністрація — районна державна адміністрація);

відносини між органами виконавчої влади і органами державного
управління, які статусом органу виконавчої влади не наділені
(міністерство транспорту — відділення залізниці);

відносини між управлінськими структурами держави і органами місцевого
самоврядування (районна державна адміністрація — виконавчий комітет
міської ради);

відносин між органами державного управління і структурами
самоорганізації населення, об’єднаннями громадян, включаючи професійні
спілки, недержавними підприємствами, установами, організаціями;

відносини між органами державного управління і особою (громадянами,
особами без громадянства, іноземцями).

4. Залежно від галузевої належності виділяють:

матеріальні адміністративні правовідносини; процесуальні адміністративні
правовідносини. Матеріальні правовідносини — це відносини пасивного
типу. Вони виражають статичну функцію права. Такі відносини складаються
на основі уповноважуючих і заборонних адміністративно-правових норм,
тобто норм матеріальних. Відносини такого типу, виникши одного разу
можуть тривалий час залишатися “нерухомими”, статичними. Так, відносини
між громадянином, що одержав право на пільги, і органом державного
управління, який надає ці пільги, будуть перебувати у статичному стані
(залишатися матеріальними) доти, поки громадянин не вважатиме за
потрібне реалізувати дане право.

Процесуальні відносини — це відносини активного типу. Вони виражають
динамічну функцію права. Для їх виникнення потрібна процесуальна норма.
Такі відносини постійно перебувають у розвитку, тобто є динамічними. Як
правило, вони складаються у процесі вирішення управлінських справ
(наприклад, справ про адміністративні правопорушення).

5. Залежно від змісту виділяють:

відносини у сфері загального управління (управлінська сфера Кабінету
Міністрів, обласної державної адміністрації);

у сфері галузевого управління (управлінська сфера галузевих органів
державного управління);

у сфері міжгалузевого управління (управлінська сфера міжгалузевих
органів державного управління).

6. За галузями діяльності адміністративно-правові відносини поділяються
на такі, що виникають в:

галузі економіки;

соціально-культурній сфері;

адміністративно-політичній сфері.

Адміністративно-правові відносини поділяють на функціональні й
територіальні; внутрішні й зовнішні; майнові й немайнові; такі, що
захищаються в адміністративному порядку, і такі, що захищаються у
судовому порядку; субординації і координації; внутрішньоапаратні і
позаапарат-н» тощо.

Значний інтерес становить класифікація адміністративних правовідносин на
вертикальні та горизонтальні.

Вертикальні правовідносини найбільшою мірою виражають сутність
адміністративно-правового регулювання і характер зв’язків у сфері
державного управління. Ці відносини часто називають влад овід носинами.
Виникають вони між супідрядними у правовому розумінні сторонами і
виражають юридичну залежність однієї сторони від другої.

Горизонтальними правовідносинами визнаються ті, в яких сторони фактично
і юридичне рівноправні. В них відсутні юридично-владні веління однієї
сторони, обов’язкові для другої. Зрозуміло, сам факт визнання рівності
сторін у адміністративно-правових відносинах, здавалося б, перебуває у
прямій суперечності із сутністю адміністративно-правового методу
регулювання. Разом з тим, багаторічна дослідницька робота ряду вчених
(Ю. Козлов, А. Альохін, Г. Петров, В. Проніна, Б. Лазарєв, В. Юсупов та
ін.) свідчить про можливість виникнення та існування таких відносин у
сфері державного управління.

Адміністративно-правовими такі відносини робить державна воля, що
вимагає від суб’єктів вступити у правові зв’язки між собою на паритетних
засадах. Ця воля завжди виражена у формі адміністративно-правового акта.
Таким чином, підставою для виникнення даних відносин є та сама
адміністративно-правова норма. Внаслідок цього, суб’єкти (адресати
норми) не можуть відмовитися від вступу у правовідносини, а також не
можуть вийти за рамки державних настанов, якими регламентовано їхні
взаємні права та обов’язки.

Ці відносини не є типовими для сфери державного управління, їх досить
складно розрізнити у загальній кількості управлінських зв’язків,
виражені вони не так чітко, як вертикальні. Проте управлінська практика
дає підстави .віднести до них такі відносини:

1. Відносини, що передують прийняттю нормативного акта. Вони є
передумовою вертикальних і призначені для створення умов, необхідних для
прийняття одностороннього юридично-владного рішення. Це зв’язки між
суб’єктами, що перебувають на однаковому правовому рівні, в які вони
вступають з приводу підготовки прийняття спільних нормативних актів,
узгодження спільних управлінських дій; відносини між органами виконавчої
влади і профспілковими органами з приводу задоволення вимог останніх
(укладення або зміна тарифних угод).

2. Це відносини, під час яких виробляються спільні заходи щодо виконання
нормативних актів (проведення спільних ревізій, формування міжвідомчих
комісій).

3. Відносини адміністративно-договірного характеру, що мають форму
різного роду угод (попереднє погодження про прийом на посаду).

Ведучи мову про горизонтальні адміністративні відносини, треба
враховувати, що багато процедурних зв’язків не врегульовано юридичне і
через це далеко не всі мають адміністративно-правовий характер (хоч і не
втрачають управлінських якостей), будь-які спільні дії однопорядкових
суб’єктів переростають у вертикальні відносини. Таким чином,
горизонтальні відносини мають чітко виражений допоміжний і тимчасовий
характер.

2.4. Співвідношення адміністративного права з іншими правовими галузями

З’ясування співвідношення адміністративного права з іншими, суміжними
правовими галузями, відіграє значну роль для уточнення його соціальної
природи і призначення, особливостей змісту, а також визначення місця у
правовій системі.

Адміністративне право, зберігаючи своєрідність, виражену в його предметі
і методі, тісно взаємодіє практично з усіма існуючими галузями права.
Характеризуючи цю взаємодію, треба мати на увазі, що воно охоплює своїм
регулятивним впливом найрізноманітніші сфери державного і суспільного
життя.

Зрозуміло, що державно-управлінська діяльність перебуває під прямим
впливом процесів, які відбуваються у суспільстві, і насамперед, у галузі
економіки. Вони неминуче позначаються на змісті адміністративного права
і характер адміністративно-правового регулювання.

У той же час не можна ігнорувати той факт, що скорочення державного
сектору (особливо у сфері економіки) за рахунок приватизації і
акціонування різних об’єктів, спричинило їх “вихід” з-під прямого
управлінського впливу з боку суб’єктів державного управління. Проте, це
не означає відмову від адміністративно-правового регулювання
управлінських відносин у цілому.

За цих умов змінюється юридичний статус структур, які раніше знаходились
в організаційному підпорядкуванні численних органів управління
галузевого, міжгалузевого, територіального та іншого характеру.
Відповідним чином змінюються форми і методи державного управління,
зокрема, зростає роль регіональних регуляторів відносин; посилюється
значущість норм-програм, рекомендаційних норм, адміністративно-правових
дозволень; “виходить” на пріоритетні позиції управлінська діяльність
контрольно-наглядового і правоохоронного характеру; частіше
використовуються регулюючі можливості адміністративних договорів.

Отже, адміністративне право, змінюючи свій зміст, залишається в ролі
одного з найнеобхідніших у ринкових умовах регуляторів суспільних
відносин.

Службова роль адміністративного права за сучасних умов визначається
також й іншими суттєвими обставинами, що випливають безпосередньо з його
природи.

Так, у зв’язку з актуальністю проблеми правоохорони як неодмінного
елемента правової держави, адміністративне право на відміну від багатьох
інших правових галузей має і зміцнює свої власні юридичні засоби захисту
від посягань на правовий режим у сфері функціонування механізму
виконавчої влади. Невиконання або недбале виконання вимог
адміністративно-правових норм тягне за собою введення в дію
попереджувальних, припиняючих і каральних засобів
адміністративно-примусового характеру.

Серед них особлива роль належить інституту адміністративної
відповідальності, а також адміністративному процесу. Найважливіше
значення при цьому має те, що за допомогою адміністративної
відповідальності дедалі більшою мірою здійснюється захист не тільки
управлінських суспільних відносин, а й багатьох інших, зокрема,
фінансових, трудових, природоохоронних тощо.

У багатьох випадках адміністративне право не тільки захищає суспільні
відносини, а й може виступати у ролі їх регулятора, Так, чинне
законодавство застосовує норми адміністративного права для забезпечення
належної врегу-льованості податкових, земельних, трудових та інших
відносин. Ними, наприклад, визначаються: порядок стягнення податків і
зборів, державний контроль за додержанням податкового законодавства;
основні організаційні засади підприємницької діяльності; порядок
виникнення і припинення державно-службових відносин; численні аспекти
компетенції різних наглядових органів, що діють у рамках предмета інших
галузей права (природоохоронні інспекції) тощо.

Викладені особливості адміністративно-правового регулювання багато в
чому зумовлені асиміляцією діючої правової системи. Особливо це
характерно для так званих “нових” правових галузей типу комерційного,
підприємницького, банківського права тощо. Крім того, практично в
“чистому” вигляді не існує жодна галузь права. В кожній з них правову
базу становлять, як правило, норми різного галузевого профілю з
переважанням питомої ваги “власних” норм, тобто які цілком відповідають
предмету даної галузі.

Найбільш самостійними є такі правові галузі, як громадянське,
адміністративне, кримінальне, міжнародне, конституційне право. В інших
випадках помітна взаємодія норм різних галузей права і законодавства.
Так, у земельному або природоохоронному праві чітко проявляється
взаємодія цивільно-правових, адміністративно-правових і
кримінально-правових норм.

Спостерігається “проникнення” адміністративного права в сферу інших
правових галузей. В основі такого явища — фактична наявність
управлінських відносин у предметі тієї чи іншої галузі права. Тому
навіть у цивільному законодавстві є хоч і невелика, але ж певна
кількість адміністративно-правових за своєю сутністю норм.

Адміністративне право з урахуванням специфічних особливостей
державно-управлінської діяльності як правової форми реалізації
виконавчої влади, охоплює своїм регулятивним впливом надзвичайно широке
коло суспільних відносин управлінського типу. Таким чином, чітко
проявляється багатоманітність адміністративно-правового регулювання.
Приміром, фінансове право регулює суспільні відносини, які суворо
обмежені рамками його предмета.

Адміністративне право таких суворих меж не має. Відповідно, важко знайти
будь-яке спеціальне питання, яке можна було б назвати винятково
адміністративно-правовим, тобто таким, що не зачіпає інтереси правових
галузей. Фактично з усіх боків нас “оточують” норми, перш за все,
адміністративного права. Хоча цей висновок здається з першого погляду
парадоксальним, проте, він має міцне підґрунтя. Якщо, наприклад, у цьому
плані вести мову про громадянина, то найбільш широкими і різноманітними
є його адміністративна право- і дієздатність: народження, навчання,
практична робота, взаємовідносини з соціальними, комунальними,
медичними, транспортними, правоохоронними та іншими службами — на всіх
цих процесах обов’язково позначається відповідний регулятивний вплив
адміністративного права.

Сфера державного управління не ізольована від дії норм інших галузей
права, якими регулюються відповідні суспільні відносини, які не охоплені
предметом адміністративного права. Так виникає взаємодія різних правових
галузей.

Найбільш тісно адміністративне право взаємодіє з конституційним
(державним) правом. Будучи провідною галуззю, конституційне право
закріплює основні принципи організації та функціонування виконавчої
влади, місце її суб’єктів у державному механізмі, правові основи їх
формування і взаємовідносин з суб’єктами інших гілок єдиної державної
влади; права і свободи людини і громадянина, значна частина яких
практично реалізується у сфері державного управління. Отже, норми
конституційного права є основою для вироблення адміністративно-правових
норм.

Адміністративне право їх деталізує і конкретизує. При цьому воно
визначає правовий механізм реалізації прав і свобод громадян,
компетенцію різних ланок системи виконавчої влади;
адміністративно-правовий статус конкретних учасників управлінських
відносин і адміністративно-правові засоби їх захисту; форми і методи
державно-управлінської діяльності, основи її галузевої і міжгалузевої,
регіональної і місцевої організації тощо.

Адміністративне право тісно стикається з цивільним правом, оскільки
обидві галузі регулюють відносини майнового характеру. Однак норми
цивільного права регулюють ті відносини, в яких сторони рівноправні, а
норми адміністративного права — відносини, які будуються на
підпорядкованості однієї сторони другій.

Певні зв’язки є також з трудовим правом у сфері регулювання службових
відносин. Норми трудового права визначають статус службовців як
учасників трудового процесу. Норми ж адміністративного права регулюють
державно-службові відносини: умови вступу на державну службу, порядок її
проходження, правила користування службовими документами, повноваження
посадових осіб щодо організації трудового процесу тощо.

Адміністративне право тісно пов’язано з фінансовим правом. Власне,
фінансове право своїм народженням зобов’язане державному,
адміністративному і частково цивільному праву. Фінансове право регулює
відносини у сфері фінансової діяльності держави, насамперед, діяльності
щодо акумулювання і розподілу коштів, що становлять національний доход
держави. Для регулювання відносин, які тут виникають, використовується
адміністративно-правовий метод. Однак фінансове право визнане
самостійною галуззю, оскільки регулювання мобілізації, розподілу і
використання коштів у державних інтересах має велике значення і
специфічні особливості. Таким чином, коли йдеться про розподіл фінансів
— це фінансове право; коли про організацію роботи фінансових органів —
це адміністративне право. Адміністративне право регулює управлінські
відносини в галузі фінансів, а фінансове — самі фінансові відносини як
особливий різновид економічних відносин.

Найбільш складно здійснити розмежування між адміністративним і такими
галузями права, як земельне, природоохоронне, сільськогосподарське,
митне, підприємницьке. Механізм їх співвідношення полягає в тому, що
значна частина відносин, які стосуються предмета зазначених галузей,
регулюється нормами адміністративного права і притаманними йому
методами.

Межі норм кримінального і адміністративного права визначаються
характером і спрямованістю відповідних заборон.

державної влади; права і свободи людини і громадянина, значна частина
яких практично реалізується у сфері державного управління. Отже, норми
конституційного права є основою для вироблення адміністративно-правових
норм.

Адміністративне право їх деталізує і конкретизує. При цьому воно
визначає правовий механізм реалізації прав і свобод громадян,
компетенцію різних ланок системи виконавчої влади;
адміністративно-правовий статус конкретних учасників управлінських
відносин і адміністративно-правові засоби їх захисту; форми і методи
державно-управлінської діяльності, основи її галузевої і міжгалузевої,
регіональної і місцевої організації тощо.

Адміністративне право тісно стикається з цивільним правом, оскільки
обидві галузі регулюють відносини майнового характеру. Однак норми
цивільного права регулюють ті відносини, в яких сторони рівноправні, а
норми адміністративного права — відносини, які будуються на
підпорядкованості однієї сторони другій.

Певні зв’язки є також з трудовим правом у сфері регулювання службових
відносин. Норми трудового права визначають статус службовців як
учасників трудового процесу. Норми ж адміністративного права регулюють
державно-службові відносини: умови вступу на державну службу, порядок її
проходження, правила користування службовими документами, повноваження
посадових осіб щодо організації трудового процесу тощо.

Адміністративне право тісно пов’язано з фінансовим правом. Власне,
фінансове право своїм народженням зобов’язане державному,
адміністративному і частково цивільному праву. Фінансове право регулює
відносини у сфері фінансової діяльності держави, насамперед, діяльності
щодо акумулювання і розподілу коштів, що становлять національний доход
держави. Для регулювання відносин, які тут виникають, використовується
адміністративно-правовий метод. Однак фінансове право визнане
самостійною галуззю, оскільки регулювання мобілізації, розподілу і
використання коштів у державних інтересах має велике значення і
специфічні особливості. Таким чином, коли йдеться про розподіл фінансів
— це фінансове право; коли про організацію роботи фінансових органів —
це адміністративне право. Адміністративне право регулює управлінські
відносини в галузі фінансів, а фінансове — самі фінансові відносини як
особливий різновид економічних відносин.

Найбільш складно здійснити розмежування між адміністративним і такими
галузями права, як земельне, природоохоронне, сільськогосподарське,
митне, підприємницьке. Механізм їх співвідношення полягає в тому, що
значна частина відносин, які стосуються предмета зазначених галузей,
регулюється нормами адміністративного права і притаманними йому
методами.

Межі норм кримінального і адміністративного права визначаються
характером і спрямованістю відповідних заборон.

Глава З Суб’єкти адміністративного права

3.1. Поняття суб’єктів адміністративного права

У адміністративному праві під суб’єктом розуміють носія (власника) прав
і обов’язків у сфері державного управління, які передбачені
адміністративно-правовими нормами, здатного надані права реалізовувати,
а покладені обов’язки виконувати.

З даного визначення випливає, що “претендент” на статус суб’єкта
адміністративного права за своїми особливостями потенційно здатний бути
носієм суб’єктивних прав і обов’язків у сфері державного управління,
тобто повинен мати комплекс соціальних передумов, що дозволяють надати
йому суб’єктивні права і обов’язки.

До таких особливостей (соціальних передумов) належать: а) зовнішня
відокремленість, яка характеризується наявністю системоутворюючих ознак;
б) персоніфікація в суспільних відносинах управлінського типу, тобто
виступ у вигляді єдиної особи — персони; в) здатність виражати і
здійснювати або персоніфіковану волю у відносинах з державою, або
державну волю у процесі адміністративно-правового регулювання суспільних
відносин. “Претендент”, який має названі особливості, набуває статусу
суб’єкта тільки в тому випадку, якщо держава, використовуючи
адміністративно-правові норми, робить його носієм (власником) прав і
обов’язків, які реалізуються останнім у сфері державного управління.

Таким чином, соціальні особливості спричинюють комплекс передумов, які
свідчать про потенційну можливість бути суб’єктом, а
адміністративно-правові норми, використовуючи ці передумови, по-перше,
перетворюють “претендента” на суб’єкта, по-друге, визначають його місце
і роль у сфері державного управління. До перших належать норми загальні
для усіх суб’єктів адміністративного права (наприклад, норми про право
звернення до органів влади з пропозиціями), до других — норми, які
реалізуються тільки даним суб’єктом (приміром, норми, що визначають
права податкової міліції).

Потенційна здатність мати права і обов’язки у сфері державного
управління (адміністративна правоздатність), реалізовувати надані права
і обов’язки у сфері державного управління (адміністративна
дієздатність), наявність суб’єктивних прав і обов’язків у сфері
державного управління формує адміністративно-правовий статус суб’єкта, є
складовими адміністративної правосуб’єктності. Стислі характеристики
кожної з них такі.

Адміністративна правоздатність — це здатність суб’єкта мати права і
обов’язки у сфері державного управління. Правоздатність з’являється з
моменту виникнення суб’єкта. Якщо йдеться про фізичну особу, — то з
моменту народження громадянина; якщо про юридичну — з моменту державної
реєстрації підприємства, закладу, організації. Припиняється — з моменту
зникнення суб’єкта, тобто з моменту ліквідації підприємства, закладу,
організації, а якщо йдеться про фізичну особу, то з моменту смерті.

Адміністративна дієздатність — це здатність суб’єкта самостійно,
осмисленими діями реалізовувати надані йому права і виконувати покладені
на нього обов’язки у сфері державного управління. Складовою дієздатності
є адміністративна деліктоздатність, тобто здатність суб’єкта нести за
порушення адміністративно-правових норм юридичну відповідальність.

Адміністративне законодавство України донині не передбачає
адміністративної відповідальності юридичних осіб, хоча вказівка щодо її
можливості вже має місце. Так, У ст. 25 Закону України “Про насіння” від
15 грудня 1993 р. наголошується, що юридичні і фізичні особи, винні у
порушенні законодавства з питань насінництва, притягуються до
дисциплінарної, адміністративної та кримінальної відповідальності,
згідно із законодавством України.

Не визнаючи за юридичними особами адміністративної відповідальності,
законодавець встановлює для них матеріальну та іншу відповідальність
(наприклад, накладення на об’єднання громадян таких стягнень, як
попередження тимчасове призупинення діяльності, примусовий розпуск
тощо), яка кваліфікується як “заходи адміністративного характеру” (див.:
Закон України “Про Національну раду України з питань телебачення і
радіомовлення” від 23 вересня 1997 р.). Таку відповідальність доцільніше
було б визначити терміном “відповідальність в адміністративному
порядку”.

Отже, адміністративна деліктоздатність полягає у здатності фізичних осіб
нести адміністративну відповідальність, а юридичних осіб —
відповідальність в адміністративному порядку, включаючи матеріальну.

Суб’єктивні права у сфері державного управління — це надана і
гарантована державою, а також закріплена в адміністративно-правових
нормах міра можливої (дозволеної) поведінки у правовідносинах, яка
забезпечена кореспондуючим обов’язком іншого суб’єкта правовідносин.

Таким чином, суб’єктивні права у сфері державного управління такі:

а) можливість певної поведінки; ,

б) можливість, надана особі, яка володіє адміністративною правоздатністю
і адміністративною дієздатністю;

в) можливість, надана з метою задоволення його інтересів у сфері
державного управління і вирішення завдань, що стоять перед ним;

г) поведінка, що реалізується у правовідносинах;

д) поведінка у певних рамках, межах. Порушення цих меж (міри можливої
поведінки) є зловживання правом;

е) існують тільки у зв’язку з відповідним юридичним обов’язком з боку
іншого суб’єкта правовідносин і без виконання цього обов’язку не можуть
бути реалізовані;

ж) реалізація прав гарантується державним примусом щодо носія
кореспондуючого обов’язку;

з) мають юридичну природу, оскільки надаються адміністративно-правовими
нормами і гарантуються державою.

Діалектичною протилежністю суб’єктивних прав у сфері державного
управління є суб’єктивні юридичні обов’язки. Вони нерозривно пов’язані і
не можуть існувати один без одного, оскільки право одного суб’єкта не
може бути реалізоване поза виконанням обов’язку другим суб’єктом. Таким
чином, у державному управлінні існування обов’язків поза правами і
навпаки — прав поза обов’язками позбавлено будь-якого сенсу.

Суб’єктивні адміністративно-правові обов’язки — це покладена державою і
закріплена в адміністративно-правових нормах міра належної поведінки у
правовідносинах, їх реалізація забезпечена можливістю державного
примусу. Суб’єктивні адміністративно-правові обов’язки у сфері
державного управління такі:

а) необхідна, належна поведінка;

б) можуть покладатися тільки на праводієздатну особу;

в) покладаються в інтересах інших осіб;

г) існують у правовідносинах;

д) не можуть існувати поза зв’язком із суб’єктивними правами у сфері
державного управління;

е) реалізація забезпечується державним примусом;

ж) мають свої межі, міру;

з) мають юридичну природу, оскільки закріплені адміністративно-правовими
нормами і забезпечуються застосуванням державного примусу.

У сфері державного управління суб’єктивні права і обов’язки мають як
загальні ознаки, так й ознаки, що дозволяють їх розмежовувати.

Об’єднує їх спільна адміністративно-правова природа, існування в
адміністративних правовідносинах, наявність меж у поведінці (і те, і
друге є мірою), належність особам, які мають адміністративну
правоздатність та адміністративну дієздатність, наявність державних
гарантій.

Відмінності полягають у тому, що: а) права реалізуються в інтересах їх
власника, а обов’язки в інтересах інших осіб; б) права — це міра
можливої поведінки, а обов’язки — міра належної поведінки.

Необхідно розмежувати поняття “суб’єкт адміністративного права” і
“суб’єкт адміністративних правовідносин”. Суб’єкт адміністративного
права має потенційну здатність вступати в адміністративні
правовідносини. У конкретному випадку він може і не бути учасником
правовідносин. Якщо громадянин не чинить адміністративних правопорушень,
то він не є суб’єктом адміністративно-деліктних відносин. Громадянин
України, що перебуває за її межами, може теоретично ні в яких
адміністративно-правових відносинах не брати участі, тобто не бути їх
суб’єктом, однак, суб’єктом адміністративного права він є, оскільки його
як громадянина адміністративно-правові норми наділили комплексом прав і
обов’язків.

Суб’єкт адміністративних правовідносин — це фактичний учасник правових
зв’язків у сфері управління, тобто він обов’язково в них бере участь.

Важливо зазначити, що суб’єкт адміністративного права характеризується
зовнішньою відокремленістю. Він виступає у вигляді єдиної особи, здатний
відповідно до своїх прав і обов’язків виробляти, виражати й здійснювати
певну волю як учасник конкретних управлінських відносин. Так,
орган»,державного управління складається з багатьох фізичних осіб і, як
правило має структурні частини, але в адміністративно-правовій сфері
виступає виключно як єдина особа.

Адміністративне право наділяє правосуб’єктністю велике коло учасників
соціальних зв’язків, про що свідчить велика кількість управлінських
відносин у суспільстві, а система суб’єктів адміністративного права
складніша, ніж системи суб’єктів будь-якої іншої галузі права.

Суб’єктами адміністративного права є й органи державної виконавчої
влади, а також внутрішні частини їх апарату, і органи громадських
організацій, діяльність яких регулюється правом, і адміністрація
підприємств, установ, організацій, і виконавчо-розпорядчі структури
органів місцевого самоврядування. Суб’єктами адміністративного права
треба визнати і структурні частини підприємств, установ, організацій,
такі, як, наприклад, факультет, цех, відділення в лікарні тощо.
Суб’єктами адміністративного права є громадяни, особи без громадянства,
іноземні громадяни. Причому, правове становище суб’єктів одного рівня
неоднакове. Якщо проаналізувати адміністративну правосуб’єктність
громадян, то виявиться, що вона має різницю залежно від статі, віку,
стану здоров’я (не всі можуть призиватися на військову службу, вступати
у навчальні заклади тощо). Серед іноземних громадян особливим
адміністративно-правовим статусом наділяються біженці згідно із Законом
“Про біженців” від 24 грудня

1993 р.

Суб’єктами адміністративного права є також суди і органи прокуратури. На
них, як і на всі інші організації, покладається обов’язок додержуватися
пожежних, санітарних та інших загальнообов’язкових норм і правил
(витрата електричної енергії, сплата оренди).

Таким чином, для адміністративного права характерна наявність великої
кількості суб’єктів з різними повноваженнями, структурою і правовими
властивостями. Цим зумовлене й існування кількох варіантів їх
класифікації. Суб’єктів адміністративного права можна поділити залежно
від належності до державних структур (державні організації та їх
представники і недержавні організації та їх представники); на суб’єктів
колективних та індивідуальних; фізичних та юридичних осіб тощо.

Разом з тим, адміністративно-правова теорія нині має такі юридичні
конструкції у даній сфері, які дають змогу здійснити класифікацію
суб’єктів адміністративного права з урахуванням інтересів як науки і
практики, так і навчального процесу в юридичних вузах. Враховуючи
значущість і роль у системі управлінських зв’язків, а також місце в
державно-правовій ієрархічній структурі, до основних носіїв суб’єктивних
прав і обов’язків у сфері державного управління взагалі і виконавчої
влади зокрема треба віднести:

1) Президента України; 2) органи державної виконавчої влади; 3)
державних службовців, як суб’єктів, у діяльності яких об’єктивізуються
повноваження державних органів управління; 4) громадян України,
іноземців, осіб без громадянства; 5) органи місцевого самоврядування; 6)
об’єднання громадян; 7) суб’єктів підприємницької діяльності.

3.2. Президент України

Згідно зі ст. 102 Конституції України Президент України є главою держави
і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету і
територіальної цілісності, додержання Конституції, прав і свобод людини.

Необхідно зазначити, що за період існування в Україні поста Президента
(введено Законом “Про заснування поста Президента Української РСР” від 5
липня 1991 р.) його правовий статус зазнав значних змін. Спочатку він
визначався як найвища посадова особа і глава виконавчої влади, потім як
глава держави і глава виконавчої влади і, нарешті, тільки як глава
держави.

Такий правовий статус Президента України зумовлений його повноваженнями
щодо кожної з гілок влади. Взаємовідносини Президента України і
Верховної Ради України визначені статтями 77, 85, 90, 93, 94, 111 та
іншими Конституції України. Зокрема, Президент призначає чергові вибори
до Верховної Ради (ст. 77); Верховна Рада призначає вибори Президента
(ст. 85); Президент може достроково припинити повноваження Верховної
Ради (ст. 90); йому належить право законодавчої ініціативи у Верховній
Раді (ст. 93); процедура прийняття законів передбачає тісну взаємодію
Президента і Верховної ради (ст. 94); Президент може бути усунений з
поста Верховною Радою в порядку імпічменту (ст. 111).

Взаємовідносини з виконавчою гілкою визначаються статтями 106, 112, 113,
114, 115, 116, 118 та іншими Конституції України. Так, Президент України
призначає за поданням Прем’єр-міністра України членів Кабінету
Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а
також голів місцевих державних адміністрацій і припиняє їх повноваження
на цих посадах (статті 106, 114, 118); у випадках дострокового
припинення повноважень Президента згідно зі статтями 108, 109, 110, 111
Конституції, його обов’язки покладаються на Прем’єр-міністра України
(ст. 112); Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом і
забезпечує виконання його актів (статті 113, 116); Кабінет Міністрів
складає повноваження перед новообраним Президентом України (ст. 115).
Конституція передбачає процедуру контрасигнації (лат.:

сопіа — против, 5І§паге — підписувати) стосовно актів Президента,
виданих у межах повноважень, передбачених пунктами 3, 4, 5, 8, 10, 14,
17, 18, 21, 22, 23, 24 ст. 106. Такі акти скріплюються підписами
Прем’єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його
виконання.

Взаємовідносини з гілкою судової влади визначаються статтями 106, 128,
131 та іншими Конституції України. Зокрема, Президент утворює суди у
визначеному законом порядку (ст. 106); здійснює перше призначення особи
на посаду професійного судді (ст. 128); призначає трьох членів Вищої
ради юстиції (ст. 131).

Таким чином, Конституція України визначає місце і

роль Президента України в умовах здійснення державної влади за принципом
її поділу на законодавчу, виконавчу і судову.

Найбільшим обсягом повноважень Президент України

наділений у сфері виконавчої влади. Їх можна поділити на три групи: а)
формування виконавчої влади; б) визначення змісту і спрямування її
функціонування; в) забезпечення

законності у сфері державного управління.

У межах повноважень щодо формування виконавчої влади Президент України:

• призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших
державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні
грамоти дипломатичних

представників іноземних держав;

• призначає за згодою Верховної Ради України

Прем’єр-міністра України; припиняє повноваження Прем’єр-міністра України
та приймає рішення про його

відставку;

• призначає за поданням Прем’єр-міністра України

членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів
виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та
припиняє ‘їхні повноваження

на цих посадах;

• призначає половину складу Національної ради України з питань
телебачення і радіомовлення;

• призначає на посади та звільняє з посад за згодою Верховної Ради
України Голову Антимонопольного комітету України, Голову Фонду
державного майна України, Голову Державного комітету телебачення і
радіомовлення України;

• утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем’єр-міністра
України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в
межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади;

• призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил
України, інших військових формувань;

• створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для
здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні
органи і служби.

Для визначення змісту і напрямів функціонування виконавчої влади
Президент України:

• звертається із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради
України про внутрішнє і зовнішнє становище України;

• представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво
зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає
міжнародні договори України;

• очолює Раду національної безпеки і оборони України;

• має право законодавчої ініціативи;

• підписує закони, прийняті Верховною Радою України:

• видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до виконання на
території України;

• скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів
Автономної Республіки Крим;

• є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; здійснює
керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави;

• приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову
мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її
місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності
України;

• приймає у разі необхідності рішення про введення в Україні або в
окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі
необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної
ситуації — з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою

України;

• присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі
спеціальні звання і класні чини;

• нагороджує державними нагородами; встановлює президентські відзнаки та
нагороджує ними.

Для забезпечення законності у сфері державного управління Президент
України:

• призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України
відповідно до ст. 156 цієї Конституції, проголошує всеукраїнський
референдум за народною ініціативою;

• призначає позачергові вибори до Верховної Ради України у строки,
встановлені цією Конституцією;

• припиняє повноваження Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти
днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися;

• призначає за згодою Верховної Ради України на пй-саду Генерального
прокурора України та звільняє його з посади;

• здійснює контрольні повноваження як особа, що очолює Раду національної
безпеки і оборони України;

• скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів
Автономної Республіки Крим;

• має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів із
наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України;

• утворює суди у визначеному законом порядку. Згідно з п. 18 ст. 106
Конституції Президент очолює Раду національної безпеки і оборони
України, що є координаційним органом з питань національної безпеки і
оборони при Президентові України.

Персональний склад Ради формує Президент України. її членами можуть бути
керівники центральних органів виконавчої влади, а також інші посадові
особи, а за посадою, Що передбачено ст. 107 Конституції, до неї входять:

Прем’єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки
України. Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ
України.

Забезпечення діяльності Ради здійснює Секретар Ради, якого призначає
Президент України. Він має заступників, яких також призначає Президент.
Секретар Ради безпосередньо підпорядковується Президентові України.

Як свідчить практика, крім визначених Конституцією (ст. 107) осіб, до
Ради національної безпеки і оборони України входять: Секретар Ради
національної безпеки і оборони України; Голова Державного комітету у
справах охорони державного кордону України; Міністр промислової політики
України; Голова Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і
організованою злочинністю при Президентові України — директор
Національного бюро розслідувань України; Міністр України з питань
надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків
Чорнобильської катастрофи; Глава Адміністрації Президента України;
Міністр фінансів України; Президент Національної академії наук України;
Міністр економіки України.

Головними завданнями Ради є:

• забезпечення реалізації єдиної державної політики у сфері національної
безпеки і оборони України;

• аналіз стану і тенденцій розвитку зовнішньо- та внутрішньополітичної
ситуації, визначення на цій основі стратегії та пріоритетних напрямів
забезпечення національної безпеки і оборони;

• комплексна оцінка та прогноз потенційних і реальних загроз державному,
економічному, суспільному, оборонному, інформаційному, ядерному,
екологічному та іншим видам і об’єктам безпеки України;

• планування, організація та контроль за здійсненням заходів
політичного, економічного, воєнного, соціального, науково-технічного та
іншого характеру, адекватних цим зафозам;

• розгляд питань фінансування витрат на національну безпеку і оборону, а
також контроль за витрачанням відповідних коштів;

• розгляд проектів законів України та указів Президента України, інших
нормативних актів, наказів і директив Верховного Головнокомандувача
Збройних Сил України, концепцій, доктрин, державних програм у сфері
національної безпеки і оборони України тощо;

• підготовка пропозицій щодо вдосконалення системи забезпечення
національної безпеки та організації оборони України, у тому числі щодо
утворення, реорганізації та ліквідації органів виконавчої влади у даній
сфері;

• підготовка пропозицій щодо оголошення стану війни, загальної або
часткової мобілізації, введення воєнного чи надзвичайного стану в
Україні або в окремих її місцевостях, а також щодо оголошення в разі
потреби окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної

ситуації;

• координація наукових досліджень у галузі національної безпеки і
оборони;

• розгляд і вирішення інших актуальних проблем національної безпеки і
оборони України.

Відповідно до покладених на неї завдань, Рада координує і контролює
діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і
оборони, а також Комісії з питань ядерної політики та екологічної
безпеки при Президентові України, Генеральної військової інспекції при
Президентові України, Координаційного комітету по боротьбі з корупцією
та організованою злочинністю при Президентові України, інших органів у
даній сфері, утворених при Президентові України.

Базовими державними науково-дослідними установами аналітично-прогнозного
супроводження діяльності Ради є Центр стратегічного планування та
аналізу при Раді та Національний інститут стратегічних досліджень, які
підпорядковуються Секретареві Ради. Український інститут досліджень
навколишнього середовища і ресурсів, підпорядкований Раді, та
Національний інститут українсько-російських відносин при Раді.

У засіданнях Ради національної безпеки і оборони України може брати
участь Голова Верховної Ради України.

ва Служби безпеки України. Міністр внутрішніх справ України, Міністр
закордонних справ України.

Забезпечення діяльності Ради здійснює Секретар Ради, якого призначає
Президент України. Він має заступників, яких також призначає Президент.
Секретар Ради безпосередньо підпорядковується Президентові України.

Як свідчить практика, крім визначених Конституцією (ст. 107) осіб, до
Ради національної безпеки і оборони України входять: Секретар Ради
національної безпеки і оборони України; Голова Державного комітету у
справах охорони державного кордону України; Міністр промислової політики
України; Голова Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і
організованою злочинністю при Президентові України — директор
Національного бюро розслідувань України; Міністр України з питань
надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків
Чорнобильської катастрофи; Глава Адміністрації Президента України;
Міністр фінансів України; Президент Національної академії наук України;
Міністр економіки України.

Головними завданнями Ради є:

• забезпечення реалізації єдиної державної політики у сфері національної
безпеки і оборони України;

• аналіз стану і тенденцій розвитку зовнішньо- та внутрішньополітичної
ситуації, визначення на цій основі стратегії та пріоритетних напрямів
забезпечення національної безпеки і оборони;

• комплексна оцінка та прогноз потенційних і реальних загроз державному,
економічному, суспільному, оборонному, інформаційному, ядерному,
екологічному та іншим видам і об’єктам безпеки України;

• планування, організація та контроль за здійсненням заходів
політичного, економічного, воєнного, соціального, науково-технічного та
іншого характеру, адекватних цим загрозам;

• розгляд питань фінансування витрат на національну безпеку і оборону, а
також контроль за витрачанням відповідних коштів;

• розгляд проектів законів України та указів Президента України, інших
нормативних актів, наказів і директив Верховного Головнокомандувача
Збройних Сил України, концепцій, доктрин, державних програм у сфері
національної безпеки і оборони України тощо;

• підготовка пропозицій щодо вдосконалення системи забезпечення
національної безпеки та організації оборони України, у тому числі щодо
утворення, реорганізації та ліквідації органів виконавчої влади у даній
сфері;

• підготовка пропозицій щодо оголошення стану війни, загальної або
часткової мобілізації, введення воєнного чи надзвичайного стану в
Україні або в окремих її місцевостях, а також щодо оголошення в разі
потреби окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної

ситуації;

• координація наукових досліджень у галузі національної безпеки і
оборони;

• розгляд і вирішення інших актуальних проблем національної безпеки і
оборони України.

Відповідно до покладених на неї завдань, Рада координує і контролює
діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і
оборони, а також Комісії з питань ядерної політики та екологічної
безпеки при Президентові України, Генеральної військової інспекції при
Президентові України, Координаційного комітету по боротьбі з корупцією
та організованою злочинністю при Президентові України, інших органів у
даній сфері, утворених при Президентові України.

Базовими державними науково-дослідними установами аналітично-прогнозного
супроводження діяльності Ради є Центр стратегічного планування та
аналізу при Раді та Національний інститут стратегічних досліджень, які
підпорядковуються Секретареві Ради. Український інститут досліджень
навколишнього середовища і ресурсів, підпорядкований Раді, та
Національний інститут українсько-російських відносин при Раді.

У засіданнях Ради національної безпеки і оборони України може брати
участь Голова Верховної Ради України.

Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію
указами Президента України.

З метою забезпечення необхідних умов для здійснення Президентом України
своїх конституційних повноважень і відповідно до п. 28 ст. 106
Конституції України, Президентом утворено постійно діючий орган —
Адміністрацію Президента України.

Основними завданнями Адміністрації Президента України є:

• організаційне, правове, консультативне, інформаційне і аналітичне
забезпечення діяльності Президента України щодо реалізації ним
повноважень гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності
України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і
громадянина, здійснення інших конституційних повноважень як глави
держави;

• сприяння Президентові України у забезпеченні узгодженого
функціонування і взаємодії Кабінету Міністрів України, центральних та
місцевих органів виконавчої влади, а також у вирішенні кадрових та інших
питань, віднесених до повноважень Президента України;

• забезпечення взаємодії Президента України з Верховною Радою України,
іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування та
об’єднаннями громадян;

• організація підготовки та опрацювання проектів указів і розпоряджень
Президента України, а також проектів законів, що вносяться Президентом
України на розгляд Верховної Ради України в порядку законодавчої
ініціативи;

• аналіз соціально-економічних, політичних та правових процесів у
державі та внесення відповідних пропозицій Президентові України;

• здійснення за дорученням Президента України та на виконання його
повноважень як гаранта додержання Конституції України, прав і свобод
людини і громадянина, контролю за додержанням актів законодавства
України;

• організація протокольних заходів, а також здійснення
матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності Президента
України.

До складу Адміністрації Президента України входять:

Глава Адміністрації Президента України; Перший помічник Президента
України; Перший заступник та заступники Глави Адміністрації Президента
України; помічники, радники та консультанти Президента України;
Постійний Представник Президента України у Верховній Раді України;
Постійний Представник Президента України в Конституційному Суді України;
Державно-правове управління; Управління організаційної роботи та
кадрової політики; Управління економічної та соціальної політики;

Управління гуманітарної політики; Управління внутрішньої політики;
Управління зовнішньої політики; Контрольне управління; Управління
документального забезпечення та інформатизації; Управління справами;
Канцелярія Президента України, Прес-служба Президента України; Служба
Протоколу Президента України; Відділ державних нагород; Відділ
громадянства; Відділ помилування; Відділ листів і прийому громадян;
Перший відділ.

Доручення Глави Адміністрації Президента України, Першого помічника
Президента України, першого заступника та заступників Глави
Адміністрації Президента України у визначених Президентом України межах
та з питань, що належать до їхніх повноважень, є обов’язковими для
виконання органами виконавчої влади та їх посадовими особами.

3.3. Органи виконавчої влади

Органи виконавчої влади посідають особливе місце у системі суб’єктів
адміністративного права. По-перше, вони є основними (після Президента
України) функціонально-галузевими носіями виконавчої влади в державі і
статус органу виконавчої влади закріплюється за ними в нормативному
порядку; по-друге, є найважливішою складовою органів державного
управління і державного апарату в цілому (як відомо, державний апарат,
крім органів державного управління, об’єднує управлінські структури
законодавчої влади, органи правосуддя, прокуратури та інші державні
органи); по-третє, вони об’єднані єдиним керівництвом і
підпорядкуванням, внаслідок чого діють узгоджено і цілеспрямовано;
по-четверте, кожен з органів даної системи наділений державою
специфічною компетенцією у сфері державного управління і реалізації
державної виконавчої влади; по-п’яте, система органів виконавчої влади
справляє регулюючий вплив на всі сфери державного і суспільного життя;
по-шосте, в рамках своєї компетенції органи виконавчої влади самостійні
в організаційному та функціональному відношеннях; по-сьоме, здійснюється
специфічний вид державної діяльності, яка за своїм юридичним змістом є
виконавчо-розпорядчою.

Виходячи з наведеного можна сформулювати визначення органу державної
виконавчої влади. Ним буде носій державної виконавчої влади, що реалізує
свою компетенцію в закріпленій сфері державного управління, і має
юридичний (нормативне зафіксований) статус органу державної виконавчої
влади.

Органи виконавчої влади мають достатню кількість ознак, що дозволяють
виділити їх з усієї системи органів державного управління. Аналіз
сукупності органів державного управління свідчить, що одна їх частина
визначена як органи виконавчої влади і даний статус закріплено за ними в
нормативному порядку, друга — такого статусу не має. Більше того,
визначити чіткі критерії, за якими законодавець одні органи державного
управління наділяє статусом органу виконавчої влади, а інші не наділяє,
досить складно.

До органів виконавчої влади віднесено певні структурні частини окремих
міністерств. Наприклад, Державна адміністрація залізничного транспорту
“Укрзалізниця”, яка є складовою Міністерства транспорту, Державний
департамент тракторного і сільськогосподарського машинобудування
“Украгромаш”, підвідомчий Міністерству промислової політики. До них
належать міністерства, комітети (Комітет у справах ветеранів війни та
воєнних конфліктів в іноземних державах), інспекції різного ієрархічного
рівня (Інспекція заготівель та якості сільськогосподарської продукції
Севастопольської міської державної адміністрації), агентства
(Національне космічне агентство України), міліція. Останню взагалі
складно уявити як відособлену організаційну структуру.

Водночас, деякі органи державного управління, що здійснюють
виконавчо-розпорядчу діяльність у загальнодержавному масштабі, до
органів виконавчої влади не віднесені. Аналіз їх функцій свідчить, що й
ті й другі здійснюють державне управління, і тих і других повноваженнями
у цій сфері наділила держава, і тим і другим властиві такі спільні риси,
як юридичне владний характер діяльності, її підзаконність, організуюча
спрямованість, цілеспрямованість, виконавчість щодо органів законодавчої
влади, активність, безперервність тощо.

Так, відповідно до Закону України “Про державне регулювання ринку цінних
паперів в Україні” від ЗО жовтня

1996 р. управління в даній сфері здійснює Державна комісія з цінних
паперів та фондового ринку, яка статусу органу виконавчої влади не має.
Згідно з Положенням про Державну комісію з цінних паперів та фондового
ринку (затверджено Указом Президента України від 14 лютого 1997 р.) вона
у даній сфері: забезпечує реалізацію єдиної державної політики;
координує діяльність державних органів; вживає заходів щодо попередження
і припинення правопорушень; встановлює стандарти і порядок реєстрації
цінних паперів; видає дозволи на їх обіг; встановлює необхідні
обмеження; здійснює комплекс контрольних функцій; здійснює державну
реєстрацію фондових бірж; приймає в межах своєї компетенції нормативні
акти, обов’язкові для виконання центральними і місцевими органами
виконавчої влади. Фінансування Комісії, її апарату та установ, включаючи
територіальні органи, здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету
України.

Звідси випливає, що до суттєвих ознак органу державної виконавчої влади
треба віднести закріплення за ним цього статусу державою у нормативному
порядку.

Отже, можна сформулювати визначення органу державної виконавчої влади.
Ним буде носій державної виконавчої влади, що реалізує свою компетенцію
у закріпленій сфері державного управління і має юридичний (нормативне
зафіксований) статус органу державної виконавчої влади.

Органи державної виконавчої влади класифікуються за такими критеріями:

• за масштабом діяльності;

• за порядком утворення;

• за обсягом компетенції;

• за місцем у державно-управлінській ієрархії.

За масштабом діяльності органи виконавчої влади поділяються на: а) вищі;
б) центральні; в) місцеві; г) спеціальні.

До вищих належать органи, виконавчо-розпорядча діяльність яких
поширюється на всю територію України. Таким органом є Уряд України —
Кабінет Міністрів.

Стаття 113 Конституції України фіксує, що Кабінет Міністрів України є
вищим органом у системі органів виконавчої влади. Він відповідальний
перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді
України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції. Кабінет
Міністрів складає свої повноваження перед новообраним Президентом
України.

До його складу входять Прем’єр-міністр України, перший
віце-прем’єр-міністр, три віце-прем’єр-міністри, міністри.

Прем’єр-міністр України призначається Президентом України за згодою
більше ніж половини від конституційного складу Верховної Ради, а
персональний склад Кабінету Міністрів призначається Президентом України
за поданням Прем’єр-міністра.

Роботою Кабінету Міністрів керує Прем’єр-міністр. Він спрямовує її на
виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, яка
схвалюється Верховною Радою України, згідно з п. 11 ст. 85 Конституції.
Прем’єр-міністр України входить із поданням до Президента про утворення,
реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших центральних органів
виконавчої влади, в межах коштів, передбачених Державним бюджетом на
утримання цих органів.

Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції:

1) забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України,
здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання
Конституції і законів України, актів Президента України;

2) вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;

3) забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та
податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення,
соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи,
екологічної безпеки і природокористування;

4) розробляє і здійснює загальнодержавну програми економічного,
науково-технічного, соцІцлвдого і культурного розвитку України;

5) забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності;

здійснює управління об’єктами державної власності відповідно до закону;

6) розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує
виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету
України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання;

7) здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної
безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

8) організує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності
України, митної справи;

9) спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої
влади;

10) виконує інші функції, визначені Конституцією та законами України,
актами Президента України;

11) видає постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання.
Акти Кабінету Міністрів підписує Прем’єр-міністр.

Прем’єр-міністр України, інші члени Кабінету Міністрів України мають
право заявити Президентові України про свою відставку. Відставка
Прем’єр-міністра України має наслідком відставку всього складу Кабінету
Міністрів України. Такі ж наслідки має прийняття Верховною Радою
резолюції недовіри Кабінетові Міністрів.

Кабінет Міністрів України, відставку якого прийнято Президентом України,
за його дорученням продовжує виконувати свої повноваження до початку
роботи новосфор-мованого Кабінету Міністрів України, але не довше ніж
шістдесят днів. Прем’єр-міністр України зобов’язаний подати Президентові
України заяву про відставку Кабінету Міністрів України за рішенням
Президента України чи у зв’язку з прийняттям Верховною Радою України
резолюції недовіри.

Структурними підрозділами апарату Кабінету Міністрів .України є: Служба
Прем’єр-міністра України; Служби віце-прем’єр-міністрів України; Служба
Міністра Кабінету Міністрів України; Прес-служба Кабінету Міністрів
України; Управління кадрового забезпечення; Управління діловодства;
Юридичне управління; Управління з питань місцевих державних
адміністрацій та органів місцевого самоврядування; Управління взаємодії
з комітетами Верховної Ради України та громадськими політичними
організаціями; Управління структурних змін у сфері матеріального
‘виробництва; Управління з питань соціальної політики;

Управління з питань науки та гуманітарного розвитку;

Управління з питань міжнародного співробітництва та зовнішніх
економічних зв’язків; Управління з питань оборонно-мобілізаційної роботи
та правоохоронних органів;

Відділ з питань державної політики в паливно-енер-гетиному комплексі;
Управління розвитку міждержавних відносин з Російською Федерацією,
країнами СНД і статутними органами Співдружності; Відділ з питань
розвитку національної економіки; Відділ з питань власності,
підприємництва та конкурентної політики; Відділ з питань державних
фінансів та розвитку фінансових ринків; Відділ з питань техногенної,
екологічної, ядерної безпеки та природокористування; Відділ
інформаційних систем; Господарське управління.

До центральних органів виконавчої влади (цей термін застосовується
Конституцією, див. наприклад, ст. 114) належать ті, що керують
відповідними галузями, або здійснюють функціональне (міжгалузеве)
управління. Це міністерства (наприклад. Міністерство агропромислового
комплексу України); комітети (наприклад, Державний комітет зв’язку та
інформації України); відомства (наприклад, Служба безпеки України,
Національне космічне агентство України, Державна митна служба України,
Державна податкова адміністрація України).

Центральні органи виконавчої влади у своїй діяльності керуються
Конституцією та законами України, постановами Верховної Ради України,
указами і розпорядженнями Президента України, постановами і
розпорядженнями Кабінету Міністрів України, Загальним положенням про
міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади
(затверджено Указом Президента України від 12 березня 1996 р.), а також
положеннями про конкретний орган.

Робота центральних органів виконавчої Владй’спрямо-вується і
координується Кабінетом Міністрів<України (п. 9 ст. 116 Конституції України).Центральний орган виконавчої влади узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції про вдосконалення законодавства та в установленому порядку вносить їх на розгляд Президентові України, Кабінету Міністрів України. У межах своїх повноважень міністерство організує виконання актів законодавства, здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.Центральний орган виконавчої влади, у межах наданої державою компетенції, виконує такі функції:• бере участь у формуванні та реалізації державної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами, розробляє механізм її реалізації;• прогнозує розвиток економіки у виробничій, науково-технічній, мінерально-сировинній, паливно-енергетичній, трудовій, демографічній, соціальній, фінансовій та інших сферах;• бере участь у розробці проектів Державної програми економічного та соціального розвитку України, Державного бюджету України;• готує пропозиції та бере участь у формуванні та реалізації політики у сфері виконання робіт і поставок продукції для державних потреб;• розробляє цільові перспективні програми, опрацьовує комплекс заходів, спрямованих на поглиблення економічної реформи;• реалізує державну стратегію розвитку відповідної галузі (групи суміжних галузей);• вносить у встановленому порядку пропозиції про зміну умов оподаткування, одержання пільгових кредитів, визначення особливостей приватизації, демонополізації підприємств в окремих галузях;• готує пропозиції про вдосконалення механізму регулювання розвитку економіки, її структурної перебудови, забезпечення ринкової збалансованості, соціального захисту населення, екологічної безпеки;• бере участь у формуванні та реалізації інвестиційної політики виходячи з пріоритетних напрямів структурної перебудови економіки;• розробляє відповідні фінансово-економічні та інші нормативи, механізм їх впровадження, затверджує галузеві стандарти;• вживає заходи, спрямовані на вдосконалення зовнішньоекономічної діяльності, захист інтересів українських товаровиробників на зовнішньому ринку та розвиток внутрішнього ринку;• видає у передбачених законодавством випадках спеціальні дозволи (ліцензії) на проведення окремих видів підприємницької діяльності;• виступає державним замовником наукових досліджень комплексного характеру;• бере участь у підготовці міжнародних договорів України, укладає міжнародні договори міжвідомчого характеру;• здійснює у межах повноважень, визначених законодавством, функції управління майном підприємств, що належать до сфери управління міністерства;• складає макроекономічні та міжгалузеві баланси;• розробляє пропозиції про визначення пріоритетних напрямів розвитку економіки;• бере участь у формуванні та реалізації антимонополь-ної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами (демонополізація економіки, розвиток конкуренції, антимонопольне регулювання, застосування антимонопольно-го законодавства);• забезпечує виконання завдань мобілізаційної підготовки та мобілізаційної готовності держави у межах визначених законодавством повноважень;• забезпечує у межах своєї компетенції реалізацію державної політики стосовно державної таємниці, контроль за її збереженням у центральному апараті міністерства, на підприємствах, в установах і організаціях, що належать до сфери його управління;• здійснює інші функції, що випливають з покладених на нього завдань.Центральний орган виконавчої влади, у межах наданої державою компетенції, має право:• залучати спеціалістів центральних та місцевих органів державної виконавчої влади, підприємств, установ, організацій (за погодженням з керівниками) для розгляду питань, що належать до його компетенції;• представляти уряд України за його дорученням у міжнародних організаціях та під час укладання міжнародних договорів України;• одержувати в установленому законодавством порядку від міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, представницьких органів інформацію, документи і матеріали, а від Державного комітету статистики України — статистичні дані, для виконання покладених на нього завдань (безоплатно);• скликати в установленому порядку наради з питань, що належать до його компетенції;• притягати до дисциплінарної відповідальності керівників територіальних органів міністерств, підприємств, установ і організацій, що належать до сфери його управління;• самостійно або за участю роботодавців підприємств недержавної форми власності проводити переговори і укладати галузеві угоди з представниками найманих працівників.Центральний орган виконавчої влади в межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видає накази, організує і контролює їх виконання. У випадках, передбачених законодавством, його рішення є обов'язковими для виконання іншими центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, представницькими органами, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності та громадянами.У разі потреби він може видавати спільні акти разом з іншими центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та представницькими органами.Центральний орган державної виконавчої влади очолює керівник (міністр, голова, директор), якого призначає Президент України. Він має заступників, які призначаються відповідно до законодавства. Розподіл обов'язків між заступниками провадить керівник.Керівник здійснює керівництво дорученими йому сферами діяльності і несе відповідальність перед Президентом України та урядом України за стан справ у цих сферах, визначає ступінь відповідальності заступників і керівників підрозділів центрального органу виконавчої влади.Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції центрального органу виконавчої влади, обговорення найважливіших напрямів його діяльності та розвитку галузі у ньому утворюється колегія у складі керівника, заступників керівника за посадою, а також інших керівних працівників. Членів колегії затверджує Кабінет Міністрів України. Рішення колегії проводяться в життя наказами по центральному органу виконавчої влади.Для розгляду наукових рекомендацій та інших пропозицій щодо головних напрямів розвитку науки і техніки, обговорення найважливіших програм та інших питань центральний орган виконавчої влади може утворювати науково-технічну (наукову) раду з учених і висококваліфікованих фахівців. Склад такої ради і положення про неї затверджує керівник.У центральному органі виконавчої влади з урахуванням специфіки його діяльності можуть утворюватися й інші дорадчі та консультаційні структури. Склад цих структур і положення про них затверджує керівник.Граничну чисельність і фонд оплати праці працівників центрального апарату органу виконавчої влади затверджує Кабінет Міністрів України. Структуру центрального апарату затверджує віце-прем'єр-міністр України. Штатний розпис центрального апарату і положення про його структурні підрозділи-затверджує керівник.Центральний / орган виконавчої влади є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки в установах банків, печатку із зображенням Державного герба України і своїм найменуванням.Важливе значення для вдосконалення адміністративно-правового статусу центральних органів виконавчої влади має Указ Президента України від 13 березня 1999 р. "Про зміни в системі центральних органів виконавчої влади України". Його прийнято з метою:• вдосконалення системи державного управління;• підвищення ефективності функціонування органів виконавчої влади;• посилення провідної ролі міністрів як головних суб'єктів розробки та реалізації державної політики у відповідних галузях і сферах діяльності;• поетапного впровадження адміністративної реформи в Україні.Цим Указом Президент України вніс цілий ряд змін до системи центральних органів виконавчої влади, а також затвердив схему їх організації та взаємодії. Він містить дві класифікації центральних органів виконавчої влади.Відповідно до першої вони поділяються на три види:1. Центральні органи виконавчої влади, керівники яких входять до складу Кабінету Міністрів України.Такими органами на сьогодні є міністерства. Саме вони визначені як головні суб'єкти розробки та реалізації державної політики у відповідних галузях та сферах Діяльності. Передбачено, що в Україні функціонує 18 міністерств.2. Державні комітети України.Передбачено, що в Україні функціонує 20 таких органів. Усі вони мають у своїй назві слова "Державний комітет". Один комітет у статусі "Державний" (Державний інвестиційно-кліринговий комітет) віднесено до третього виду органів — інших центральних органів виконавчої влади України.3. Інші центральні органи виконавчої влади України.Таких органів — 50. В їх складі комітетів — 13; адміністрацій — 6; агентств — 6; служб — 5; комісій — 5; головних управлінь — 5; департаментів — 4; фондів — 3; палат — 2; бюро — 1. Термін "Державний" містять у своїй назві 19 органів, термін "Національний" — 7.Відповідно до другої класифікації вони поділяються на два види:/. Центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України безпосередньо.До даного виду органів віднесено: всі міністерства; 14 органів з групи "Державні комітети"; 18 органів з групи "Інші центральні органи виконавчої влади України".2. Центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через інші центральні органи виконавчої влади.До таких віднесено: 6 органів з групи "Державні комітети"; 32 органи з групи "Інші центральні органи виконавчої влади України". Функції "координаторів" покладено на 12 міністерств й 1 державний комітет (з питань розвитку підприємництва).Місцеві органи державної виконавчої влади — це насамперед державні адміністрації. Вони утворюються згідно зі ст. 118 Конституції України, а їх безпосередня діяльність регламентується Законом України "Про столицю України — місто-герой Київ" від 15 січня 1999 р. і двома положеннями: Положенням про обласну, Київську, Севастопольську міські державні адміністрації та Положенням про районну, районні в містах Києві та Севастополі державні адміністрації (затверджені Указом Президента України від 21 серпня 1995 р.). Державна адміністрація є складовою єдиної системи органів державної виконавчої влади. Вона підпорядковується Президентові України, а також Кабінету Міністрів України.Обласній, Київській та Севастопольській міській державній адміністрації підпорядковуються відповідно районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації.Державна адміністрація покликана захищати права і законні інтереси громадян та держави, забезпечувати комплексний соціально-економічний розвиток території та реалізацію державної політики у визначених законодавством сферах управління. Вона діє на засадах законності, гласності, поєднання загальнодержавних і місцевих інтересів, взаємодії з відповідними представницькими органами та органами місцевого самоврядування.Склад місцевих державних адміністрацій формують їх голови, які призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. При здійсненні своїх повноважень вони відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами, а також органам виконавчої влади вищого рівня.Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обгрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради. Президент України2. Державні комітети України.Передбачено, що в Україні функціонує 20 таких органів. Усі вони мають у своїй назві слова "Державний комітет". Один комітет у статусі "Державний" (Державний інвестиційно-кліринговий комітет) віднесено до третього виду органів — інших центральних органів виконавчої влади України.3. Інші центральні органи виконавчої влади України.Таких органів — 50. В їх складі комітетів — 13;адміністрацій — 6; агентств — 6; служб — 5; комісій — 5;головних управлінь — 5; департаментів — 4; фондів — 3;палат — 2; бюро — 1. Термін "Державний" містять у своїй назві 19 органів, термін "Національний" — 7.Відповідно до другої класифікації вони поділяються на два види:7. Центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України безпосередньо.До даного виду органів віднесено: всі міністерства; 14 органів з групи "Державні комітети"; 18 органів з групи "Інші центральні органи виконавчої влади України".2. Центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через інші центральні органи виконавчої влади.До таких віднесено: 6 органів з групи "Державні комітети"; 32 органи з групи "Інші центральні органи виконавчої влади України". Функції "координаторів" покладено на 12 міністерств й 1 державний комітет (з питань розвитку підприємництва).Місцеві органи державної виконавчої влади — це насамперед державні адміністрації. Вони утворюються згідно зі ст. 118 Конституції України, а їх безпосередня діяльність регламентується Законом України "Про столицю України — місто-герой Київ" від 15 січня 1999 р. і двома положеннями: Положенням про обласну, Київську, Севастопольську міські державні адміністрації та Положенням про районну, районні в містах Києві та Севастополі державні адміністрації (затверджені Указом Президента України від 21 серпня 1995 р.).Державна адміністрація є складовою єдиної системи органів державної виконавчої влади. Вона підпорядковується Президентові України, а також Кабінету Міністрів України.Обласній, Київській та Севастопольській міській державній адміністрації підпорядковуються відповідно районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації.Державна адміністрація покликана захищати права і законні інтереси громадян та держави, забезпечувати комплексний соціально-економічний розвиток території та реалізацію державної політики у визначених законодавством сферах управління. Вона діє на засадах законності, гласності, поєднання загальнодержавних і місцевих інтересів, взаємодії з відповідними представницькими органами та органами місцевого самоврядування.Склад місцевих державних адміністрацій формують їх голови, які призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. При здійсненні своїх повноважень вони відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами, а також органам виконавчої влади вищого рівня.Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обгрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради. Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.Місцеві державні адміністрації на відповідній територіїзабезпечують:1) виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади;2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян;3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин — також програм їх національно-культурного розвитку;4) підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів;5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;6) взаємодію з органами місцевого самоврядування;7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.До спеціальних органів державної виконавчої влади належать органи, які не віднесені законодавством ні до вищих, ні до центральних, ні до місцевих, проте наділені статусом органа виконавчої влади.Нині міліція має статус "державного озброєного органа виконавчої влади" (ст. 1 Закону України "Про міліцію" від 20 грудня 1990 р.). Такий підхід законодавця дозволяє обгрунтовано розглядати міліцію як спеціальний орган у системі державних органів виконавчої влади. З адміністративно-правової точки зору міліція являє собою системну сукупність спеціальних державних підрозділів, частин, установ, які є носіями виконавчої влади і реалізують свою компетенцію у сфері охорони громадського порядку, громадської безпеки і боротьбі зі злочинністю. Вона є найважливішою складовою органів внутрішніх справ. Міліція належить до системи Міністерства внутрішніх справ України і Міністр внутрішніх справ здійснює керівництво всією міліцією держави.Правовою основою діяльності міліції є Конституція України, Закон України "Про міліцію", нормативні акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Міністерства внутрішніх справ України, інших органів виконавчої влади.Діяльність міліції будується на принципах законності, гласності, гуманізму, поваги до особи, соціальної справедливості, взаємодії з трудовими колективами, громадськими організаціями і населенням. Вона інформує органи влади і управління, населення, засоби масової Інформації про свою діяльність, стан громадського порядку та заходи щодо його зміцнення. За узгодженням з міліцією засоби масової інформації можуть акредитувати своїх журналістів при її органах. Не підлягають розголошенню відомості, які являють собою державну або службову таємницю.Завдання і обов'язки, покладені державою на міліцію, виконують різні апарати загальної (територіальної), транспортної і спеціальної міліції, які організаційно належать до складу центральних і місцевих органів внутрішніх справ або є самостійними підрозділами. У підрозділах міліції не допускається діяльність партій, рухів та інших громадських об'єднань, які переслідують політичну мету. При виконанні службових обов'язків співробітники міліції незалежні від впливу будь-яких політичних громадських об'єднань. Державні органи, громадські об'єднання, посадові особи, трудові колективи, громадяни зобов'язані сприяти міліції в охороні громадського порядку і боротьбі із злочинністю.Основними завданнями міліції є забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; попередження правопорушень і їх припинення;охорона та забезпечення громадського порядку; виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили; забезпечення безпеки дорожнього руху; захист власності від злочинних посягань; виконання кримінальних покарань та адміністративних стягнень; участь у наданні соціальної, правової допомоги громадянам, сприяння в межах своєї компетенції державним органам, підприємствам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов'язків. .Міліція виконує свої завдання неупереджено, у точній відповідності з законом. Ніякі виняткові обставини або вказівки посадових осіб не можуть бути підставою для будь-яких незаконних дій або бездіяльності міліції. Для забезпечення громадського порядку співробітники міліції зобов'язані вживати заходів незалежно від свого підпорядкування.Співробітник міліції повинен поважати гідність особи і виявляти до неї гуманне ставлення, захищати права людини незалежно від її соціального походження, майнового та іншого становища, расової і національної належності, громадянства, віку, мови та освіти, ставлення до релігії, статі, політичних та інших переконань. У взаємовідносинах з громадянами він повинен виявляти високу культуру і такт, не розголошувати відомостей, які стосуються особистого життя, принижують честь і гідність, якщо виконання обов'язків не вимагає іншого.Міліція тимчасово, у межах чинного законодавства, обмежує права і свободи громадян, якщо без цього не можуть бути виконані покладені на неї обов'язки, й зобов'язана дати їм пояснення з цього приводу.Правове положення міліції, форми і методи практичного здійснення завдань щодо охорони правопорядку зумовлені її призначенням: її апарати, служби і підрозділи здійснюють заходи з попередження і припинення протиправних діянь, розкриття злочинів, розшуку і затримання злочинців; її співробітники згідно із законом можуть застосовувати спеціальні засоби фізичного впливу і вогнепальну зброю; дисципліна в міліції і проходження служби встановлені відповідно до військової: особи рядового і начальницького складу міліції приймають Присягу на вірність державі, віддану і бездоганну службу своєму народу. Права і обов'язки, організація роботи та структура підрозділів міліції визначаються положеннями, які затверджуються Міністром внутрішніх справ України (наприклад, положення про Головне управління охорони громадського порядку, Головне управління Державної автомобільної інспекції МВС України).Відповідно до поставлених перед міліцією завдань вона виконує різноманітні за своїм характером і змістом обов'язки, які можуть бути розділені на чотири основні групи: охорона громадського порядку; боротьба із злочинністю; охорона власності і фізичних осіб; попередження правопорушень.При охороні громадського порядку міліція здійснює широкий комплекс заходів, спрямованих на попередження і припинення правопорушень на вулицях, площах, у парках, на транспортних магістралях, вокзалах, пристанях, в аеропортах та інших громадських місцях; здійснює адміністративний нагляд за виконанням посадовими особами і громадянами рішень органів державної влади та державного управління з питань охорони громадського порядку, виявляє при цьому правопорушників і забезпечує притягнення винуватців до відповідальності; у межах своїх повноважень сприяє народним депутатам, представникам органів державної влади у виконанні ними своїх обов'язків. Разом з іншими державними органами та громадськими організаціями міліція веде боротьбу проти пияцтва і алкоголізму, вилучає з громадських місць осіб у нетверезому стані, що розпивають спиртні напої у невстановлених для цього місцях, контролює додержання правил торгівлі спиртними напоями, оформляє, а також подає до суду матеріали на осіб, які хворі на алкоголізм і наркоманію, для вирішення питання про їх примусове лікування; веде боротьбу з хуліганством та дрібною спекуляцією; проводить роботу щодо попередження бродяжництва і дитячої безпритульності та боротьби з правопорушеннями неповнолітніх.Служби міліції впроваджують у життя правила паспортної і дозвільної систем; забезпечують безпеку дорожнього руху в містах та інших населених пунктах, на автомобільних шляхах; здійснюють нагляд за технічним станом авто-мототранспорту; забезпечують порядок у період надзвичайних обставин (при аваріях і катастрофах, стихійних лихах, епідеміях, епізоотіях), під час проведення різних масових заходів і заходів цивільної оборони.Міліція виконує адміністративну, профілактичну, опе-ративно-розшукову, кримінально-процесуальну, виконавчу та охоронну (на договірних засадах) функції і складається з підрозділів: кримінальної міліції; міліції громадської безпеки, транспортної міліції, державної автомобільної інспекції; міліції охорони, спеціальної міліції.До кримінальної міліції належать служби карного розшуку, із боротьби з організованою злочинністю, кримінального пошуку, боротьби з економічною злочинністю, слідчої роботи і дізнання.Міліцію громадської безпеки складають служби охорони громадського порядку (патрульно-постової служби міліції, приймальники-розподільники для затриманих за бродяжництво, медичні витверезники, приймальники-розподільники для неповнолітніх, охорони, утримання і конвоювання затриманих та взятих під варту осіб, спецприй-мальнйки, підрозділи міліції швидкого реагування "Беркут"), паспортної, реєстраційної та міграційної роботи, дозвільної системи, дільничних інспекторів міліції, забезпечення карантинних і ветеринарно-санітарних заходів при проведенні боротьби з епізоотією.До транспортної міліції належать відповідні підрозділи, які забезпечують охорону громадського порядку і боротьбу із злочинністю на залізничному, водному та повітряному транспорті.Державна автомобільна інспекція являє собою сукупність підрозділів дорожньо-патрульної служби, дорожнього нагляду, реєстраційно-екзаменаційної роботи, технічного нагляду, розшуку транспортних засобів, пропаганди і агітації з безпеки руху.Міліція охорони складається з підрозділів, які забезпечують на договірних засадах охорону всіх видів власності, об'єктів майна та вантажів, фізичних осіб, коштів (управління, відділи охорони при територіальних органах внутрішніх справ, які мають у своєму складі окремі дивізіони, роти, взводи, спеціальні підрозділи міліції охорони "Титан").До спеціальної міліції належать підрозділи внутрішніх справ на закритих об'єктах (наприклад, підприємства з особливим режимом функціонування). Для забезпечення громадського порядку на об'єктах і територіях, які мають особливе народногосподарське значення або постраждали від стихійного лиха, екологічного забруднення, катастрофи. Міністерство внутрішніх справ України з дозволу Кабінету Міністрів України може створювати спеціальні підрозділи міліції.Законодавством України встановлені загальні для усіх працівників міліції обов'язки, згідно з якими співробітник міліції на території України незалежно від посади, яку він займає, місця знаходження і часу в разі звернення до нього громадян або службових осіб із заявою чи повідомленням про події, які загрожують особистій чи громадській безпеці, або у разі безпосереднього виявлення таких зобов'язаний вжити заходів щодо попередження і припинення правопорушень, рятування людей, надання допомоги особам, які її потребують, установлення та затримання осіб, які вчинили правопорушення, охорони місця події, а також повідомити про це в найближчий підрозділ міліції.У питаннях забезпечення боротьби із злочинністю і громадського порядку на працівників міліції покладений обов'язок виявляти, попереджувати, припиняти та розкривати злочини, використовувати з цією метою оперативно-розшукові і профілактичні заходи; приймати, а також реєструвати заяви і повідомлення про злочини та адміністративні правопорушення, своєчасно приймати щодо них рішення; розшукувати осіб, які переховуються від органів дізнання, слідства і суду, ухиляються від виконання кримінального покарання, пропали безвісті, та інших осіб; охороняти, конвоювати та тримати затриманих і взятих під варту осіб; забезпечувати громадський порядок під час проведення масових заходів комерційного характеру, виконання загальнообов'язкових рішень місцевих Рад народних депутатів, прийнятих ними в межах своєї компетенції, з питань охорони громадського порядку і правил торгівлі у невстановлених для цього місцях.Виконуючи адміністративні функції, міліція зобов'язана припиняти адміністративні правопорушення і здійснювати провадження у справах щодо них; забезпечувати в межах своєї компетенції безпеку дорожнього руху, додержання законів, правил, нормативів у цій сфері, здійснювати реєстрацію, облік автомототранспортних засобів, приймати іспити на право керування транспортними засобами і видавати відповідні документи; запобігати забрудненню повітря, водойм транспортними засобами та сільськогосподарською технікою; давати дозвіл на придбання, зберігання, носіння і перевезення зброї, боєприпасів, вибухових речовин та матеріалів, інших предметів та речовин, щодо зберігання і використання яких установлені спеціальні правила, а також на відкриття об'єктів, де вони використовуються, контролювати додержання зазначених правил та функціонування згаданих об'єктів; контролювати додержання громадянами та службовими особами встановлених законодавством правил паспортної системи, в'їзду, виїзду, перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію іноземних громадян та осіб без громадянства.З метою забезпечення громадської безпеки міліція зобов'язана повідомляти відповідні державні органи і громадські об'єднання про аварії, пожежі, катастрофи, стихійне лихо та інші надзвичайні події, вживати невідкладних заходів щодо ліквідації їх наслідків, врятування людей і надання їм допомоги, охорони майна, що залишилось без нагляду; брати участь у проведенні карантинних заходів під час епідемій та епізоотій; у встановленому порядку виявляти і повідомляти заклади охорони здоров'я про осіб, які становлять групу ризику на СНЩ, та здійснювати за поданням закладу охорони здоров'я, з санкції прокурора привід цих осіб, а також інфікованих вірусом імунодефіциту людини, хворих на венеричні захворювання та хронічний алкоголізм і наркоманів, які вводять наркотичні речовини шляхом ін'єкцій, для обов'язкового обстеження і лікування.У сфері боротьби із злочинністю міліція забезпечує прийом, реєстрацію, облік і вирішення заяв, повідомлень про скоєні і ті, що готуються, злочини, а також іншої інформації про події і факти, які стосуються боротьби із злочинністю. Вона проводить роботу із попередження злочинів і вживає необхідних заходів щодо їх припинення, а також оперативно-розшукові та інші передбачені законом заходи з метою розкриття злочинів і виявлення осіб, що їх вчинили; порушує кримінальні справи, здійснює невідкладні слідчі дії для установлення і закріплення слідів злочину; провадить у межах своєї компетенції дізнання за кримінальними справами; охороняє та конвоює затриманих і взятих під варту, виконує вироки судів відносно осіб, засуджених до позбавлення волі умовно з відстрочкою, а також до виправних робіт; у передбачених законом випадках здійснює адміністративний нагляд за особами, які відбули покарання.У сфері охорони власності міліція попереджує, припиняє і розкриває посягання на власність у промисловості, будівництві, торгівлі, на транспорті, у сфері економіки;виявляє та викриває осіб, які займаються спекуляцією, забороненим промислом тощо. Особлива увага у цій роботі приділяється боротьбі із замаскованим розкраданням власності, порушенням правил заняття підприємницькою діяльністю, незаконними валютними операціями, хабарництвом.Охорону найбільш важливих об'єктів різних форм власності (державної, колективної, кооперативної, громадської і особистої), а також фізичних осіб на договірних засадах виконують підрозділи Державної служби охорони при органах внутрішніх справ. Окремі важливі підприємства та споруди (установи Національного банку України, державні архіви, музеї, водосховища з питною водою, гідровузли і водозабірні станції, метрополітен) охороняються спеціальними підрозділами міліції на основі договорів, які укладаються з відповідними відомствами (юридичними особами). Взаємодіючи з іншими службами міліції, підрозділи охорони виконують обов'язки з охорони громадського порядку і боротьби із злочинністю в місцях охорони об'єктів. Дедалі більшого поширення у діяльності служби охорони набувають пункти централізованої охорони, які забезпечують збереження майна або об'єктів від злочинних посягань за допомогою технічних засобів.Попередження правопорушень (профілактична діяльність) — важливий напрям роботи міліції, пов'язаний з по-передженням злочинів та інших правопорушень, виявленням причин і умов, що сприяють їх скоєнню. На цій основі здійснюються заходи профілактичного характеру відносно осіб, які займаються пияцтвом, схильні до наркоманії, ведуть антигромадський спосіб життя, відносно безпритульних підлітків та неповнолітніх правопорушників.Міліція проводить серед населення правову пропаганду, використовуючи засоби масової інформації (радіо, телебачення, пресу, кіно). Багато в чому успіх профілактичної роботи міліцейських служб залежить від зв'язку з громадськістю, взаємодії з правоохоронними та іншими державними органами, глибокого аналізу причин правопорушень, цілеспрямованої роботи і правильного використання сил і засобів. Значна частка у загальному обсязі виконуваних міліцією обов'язків належить патрульно-постовій службі, наряди якої попереджають і припиняють злочини та інші правопорушення, охороняють державне майно і особисту власність. Важливу роль в охороні громадського порядку, боротьбі із злочинністю відіграють спеціальні установи міліції (медичні витверезники, спеціальні приймальники для заарештованих в адміністративному порядку, приймальники-розподільники для осіб, затриманих за бродяжництво, ізолятори тимчасового утримання затриманих і взятих під варту осіб).Великий обсяг робіт виконують дільничні інспектори міліції. Вони безпосередньо попереджують правопорушення, ведуть боротьбу із злочинністю, здійснюють нагляд за додержанням актів, які регулюють громадський порядок, вживають заходів щодо охорони державної та особистої власності, забезпечують паспортний режим і виконання правил дозвільної системи, здійснюють нагляд за безпекою дорожнього руху. Це визначає першорядну роль дільничних інспекторів у практичному вирішенні покладених на міліцію завдань.Реалізуючи профілактичні функції, міліція зобов'язана виявляти причини й умови, що сприяють вчиненню правопорушень, вживати в межах своєї компетенції заходів щодо їх усунення; брати участь у правовому вихованні населення; проводити профілактичну роботу серед осіб, схильних до скоєння злочинів, здійснювати адміністративний нагляд за особами щодо яких його встановлено, а також контроль за засудженими до кримінальних покарань, не пов'язаних з позбавленням волі.Для забезпечення виконавчої функції міліція зобов'язана виконувати в межах своєї компетенції кримінальні покарання та адміністративні стягнення, а також прийняті в установленому законом порядку рішення прокурора, слідчого, суду.Забезпечуючи кримінально-процесуальні функції, міліція зобов'язана здійснювати досудову підготовку матеріалів за протокольною формою, провадити дізнання, а також слідство у межах, визначених кримінально-процесуальним законодавством; проводити криміналістичні дослідження за матеріалами оперативно-розшукової діяльності, забезпечувати у встановленому порядку участь спеціалістів криміналістичної служби у слідчих діях.Обов'язки міліції при виконанні охоронної функції полягають у тому, що вона має охороняти на договірних засадах майно громадян, колективне і державне майно, а також майно іноземних держав, міжнародних організацій, іноземних юридичних осіб та громадян, осіб без громадянства; забезпечувати захист фізичних осіб, охорону свідків, потерпілих та інших осіб за 'їх зверненням, якщо їх життя, здоров'я і майно перебувають у небезпеці у зв'язку з поданням ними допомоги правоохоронним органам у запобіганні та розкритті злочинів.Інші обов'язки міліції полягають у сприянні забезпеченню відповідно до законодавства режиму воєнного або надзвичайного стану в разі їх оголошення на всій території України або в окремій місцевості; здійсненні приводу до відповідних державних органів або установ згідно з чинним законодавством та з санкції прокурора громадян, які ухиляються від призову на військову службу; поданні у межах наданих прав допомоги народним депутатам, представникам державних органів і громадських об'єднань у здійсненні їх законної діяльності, якщо їм чиниться протидія або загрожує небезпека з боку правопорушників; поданні у межах наявних можливостей невідкладної, у томучислі медичної, допомоги особам, які потерпіли від правопорушень і нещасних випадків, перебувають у небезпечному для життя і здоров'я стані, а також неповнолітнім, які залишилися без опікування; забезпеченні збереження знайдених, вилучених у затриманих і заарештованих осіб і зданих до міліції документів, речей, цінностей та іншого майна, вжитті заходів щодо повернення їх законним власникам. Міліція несе відповідальність за збереження зданих цінностей і майна. Для виконання обов'язків із боротьби зі злочинністю міліції надане право викликати громадян і службових осіб у справах про злочини та у зв'язку з матеріалами, що знаходяться в її провадженні, а в разі ухилення без поважних причин від явки за викликом піддавати їх приводу.Для виконання покладених на міліцію обов'язків їй надані необхідні державно-владні повноваження, згідно з якими працівники міліції мають право вимагати від громадян і посадових осіб припинення правопорушень та дій, що перешкоджають здійсненню повноважень міліції, вживати заходів щодо припинення порушень у разі невиконання цих вимог, складати у передбачених законодавством випадках протоколи про адміністративні правопорушення;застосовувати в межах своєї компетенції заходи адміністративного примусу (адміністративно-попереджувальні заходи, заходи припинення і стягнення); перевіряти у громадян при підозрі у вчиненні правопорушень особисті та інші документи; затримувати і тримати у спеціально відведених для цього приміщеннях: осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, обвинувачених, які переховуються від дізнання, слідства чи суду, засуджених, які ухиляються від виконання кримінального покарання; взятих під варту осіб, осіб, що вчинили правопорушення, за які передбачене стягнення у вигляді адміністративного арешту; неповнолітніх, які залишилися без опікування або вчинили суспільне небезпечні діяння; осіб, які перебували в громадських місцях у нетверезому вигляді; осіб, яких запідозрено у занятті бродяжництвом; осіб, які ухиляються від виконання постанови суду про направлення на примусове лікування від хронічного алкоголізму або наркоманії; осіб з вираженим психічним розладом; військовослужбовців, які вчинили діяння, що підпадають під ознаки злочину або адміністративного правопорушення.У своїй адміністративній діяльності щодо забезпечення охорони громадського порядку і громадської безпеки міліція має право вимагати від громадян і службових осіб, які порушують громадський порядок, припинення правопорушень та дій, що перешкоджають здійсненню повноважень міліції, а в разі невиконання зазначених вимог застосовувати заходи примусу; перевіряти у громадян при підозрі у вчиненні правопорушень документи, що посвідчують їх особу, а також інші документи, необхідні для з'ясування питання щодо додержання правил, нагляд і контроль за виконанням яких покладено на міліцію; складати протоколи про адміністративні правопорушення, здійснювати особистий огляд, огляд речей, вилучення речей і документів, застосовувати інші передбачені законом заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення; у випадках, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення, накладати адміністративні стягнення або передавати матеріали про адміністративні правопорушення на розгляд інших державних органів, громадських об'єднань або трудових колективів; проводити кіно- і фотозйомку, звукозапис як допоміжні засоби попередження протиправних дій та розкриття правопорушень; проводити фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку, дактилоскопію осіб, які затримані за підозрою у вчиненні злочину або бродяжництво, взяті під варту, звинувачуються у вчиненні злочину, а також осіб, підданих адміністративному арешту. З метою забезпечення громадського порядку, громадської безпеки, охорони життя і здоров'я людей працівники міліції також мають право тимчасово обмежувати або забороняти доступ громадян на окремі ділянки місцевості чи об'єкти;у випадках затримання злочинців, при аваріях, інших надзвичайних обставинах обмежувати або забороняти рух транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць та автомобільних шляхів.Працівники міліції можуть здійснювати в порядку провадження дізнання і за дорученням слідчих органів у кримінальних справах обшуки, вилучення, допити та інші Слідчі дії відповідно до кримінально-процесуального законодавства; здійснювати на підставах і в порядку, встановленому законом, гласні та негласні оперативно-розшукові заходи, фото-, кіно-, відеозйомку і звукозапис, прослухо-вування телефонних розмов з метою розкриття злочинів;проводити кіно-, фотозйомку і звукозапис як допоміжні засоби попередження протиправних дій та розкриття правопорушень (наприклад, у випадках проведення несанкціонованих зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій); проводити огляд поклажі, багажу та огляд пасажирів цивільних повітряних, морських і річкових суден.Здійснюючи нагляд за виконанням правил дозвільної системи, міліція має право анулювати виданий підприємству, установі й організації дозвіл на придбання, зберігання і використання зброї, боєприпасів, вибухових речовин Ї матеріалів, інших предметів та речовин при невиконанні ними встановленого порядку користування і поводження з ними або недоцільності їх дальшого зберігання, вилучати при необхідності зазначені предмети, опечатувати склади, бази й сховища, закривати стрілецькі тири, стенди, збройно-ремонтні та піротехнічні підприємства, магазини, що Торгують зброєю і боєприпасами, до усунення порушень відповідних правил; анулювати дозволи на придбання, зберігання і носіння зброї та боєприпасів, видані громадянам, які зловживають спиртними напоями, вживають наркотичні засоби без призначення лікаря, інші одурманюючі засоби, мають психічні захворювання; оглядати за участю адміністрації підприємств, установ, організацій приміщення, де знаходяться зброя, боєприпаси, вибухові, наркотичні та сильнодіючі хімічні, отруйні та радіоактивні речовини і матеріали, з метою перевірки додержання правил поводження з ними; оглядати зброю та боєприпаси, що знаходяться у громадян, а також місця їх зберігання.У будь-який час працівники міліції мають право входи-* ти в житлові приміщення осіб, які перебувають під адміністративним наглядом, з метою перевірки; перебувати на земельних ділянках, у жилих та інших приміщеннях громадян за їхньою згодою, а також на території і в приміщеннях підприємств, установ і організацій з метою забезпечення безпеки громадян, громадської безпеки, запобігання злочину, виявлення і затримання осіб, які його вчинили.Виконуючи охоронні функції та функції боротьби з економічною злочинністю, міліція має право проводити за участю адміністрації підприємств, установ і організацій огляд виробничих, складських та інших службових приміщень і територій з метою перевірки охорони державного і колективного майна, додержання правил продажу товарів і надання послуг населенню; вимагати від матеріально відповідальних і службових осіб підприємств, установ організацій відомості та пояснення з фактів порушення законодавства, проведення документальних і натуральних перевірок, інвентаризацій та ревізій виробничої та фінансово-господарської діяльності; вимагати і при необхідності вилучати документи, зразки сировини і продукції, опечатувати каси, приміщення і місця зберігання документів, грошей та товарно-матеріальних цінностей.Виконуючи функції щодо забезпечення безпеки дорожнього руху, міліція має право зупиняти транспортні засоби в разі порушення правил дорожнього руху, наявних ознак, що свідчать про технічну несправність транспорту або забруднення навколишнього середовища, а також при наявності даних про те, що він використовується з протиправною метою: оглядати транспортні засоби і перевіряти у водіїв документи на право користування й керування ними, дорожні листи і відповідність вантажів, що перевозяться, товарно-транспортним документам; проводити технічний огляд автомототранспорту; організувати при необхідності медичний огляд водіїв, затримувати, відстороняти від керування транспортними засобами осіб, які перебувають у стані сп'яніння, а також тих, які не мають документів на право керування або користування транспортними засобами, позбавляти водіїв у передбачених законодавством випадках права керування транспортними засобами; використовувати передбачені нормативними актами технічні засоби для виявлення та фіксації порушень правил дорожнього руху, забороняти експлуатацію транспортних засобів, технічний стан яких загрожує безпеці дорожнього руху чи навколишнього середовища або номери агрегатів яких не відповідають записам у реєстраційних документах; затримувати і доставляти у встановленому порядку транспортні засоби для тимчасового зберігання на спеціальних майданчиках чи стоянках; відвідувати підприємства, установи й організації для виконання контрольних і профілактичних функцій щодо забезпечення безпеки дорожнього руху; вимагати від відповідних організацій усунення порушень правил утримання шляхів, обмежувати або забороняти проведення ремонтно-будівельних та інших робіт, інших заходів на вулицях і автомобільних шляхах.З метою здійснення профілактичних заходів міліція має право виявляти і вести облік осіб, які підлягають профілактичному впливу, на підставі та в порядку, встановлених законодавством, виносити їм офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки; вести профілактичний облік правопорушників, криміналістичний та оперативний обліки в обсязі, структурі й порядку, що визначаються завданнями, покладеними на міліцію; повідомляти з метою профілактичного впливу державним органам, громадським об'єднанням, трудовим колективам і громадськості за місцем проживання особи про факти вчинення нею адміністративного правопорушення; вносити відповідним державним органам, громадським об'єднанням або службовим особам, підприємствам, організаціям обов'язкові для розгляду подання про необхідність усунення причин і умов, що сприяють вчиненню правопорушень.Окрім зазначених, працівники міліції мають й інші права: одержувати безперешкодно і безкоштовно від підприємств, установ та організацій, громадських об'єднань відомості, необхідні у справах про злочини та у зв'язку з матеріалами про правопорушення, що знаходяться у проваджені міліції; користуватися безплатно всіма видами громадського транспорту міського, приміського і місцевого сполучення (крім таксі), а також попутним транспортом. Працівники підрозділів на транспорті у межах обслуговуваних дільниць, крім цього, мають право на безплатний проїзд у поїздах, на річкових і морських суднах. Під час службових відряджень працівники міліції мають право на позачергове придбання квитків на всі види транспорту і розміщення в готелях при пред'явленні службового посвідчення та посвідчення про відрядження. У разі невідкладних службових поїздок вони забезпечуються квитками на проїзд незалежно від наявності місць; можуть використовувати безпосередньо транспортні засоби, що належать підприємствам, установам, організаціям і громадянам (крім транспортних засобів дипломатичних, консульських та інших представництв іноземних держав, міжнародних організацій, транспортних засобів спеціального призначення), для проїзду до місця події, стихійного лиха, доставки в лікувальні заклади осіб, які потребують невідкладної медичної допомоги, для переслідування правопорушників та їх доставки в міліцію; користуватися у невідкладних випадках безперешкодно і безкоштовно засобами зв'язку, що належать підприємствам, установам і організаціям, а засоби зв'язку, що належать громадянам — за їх згодою; користуватися безплатно засобами масової інформації з метою встановлення обставин вчинення злочинів та осіб, які їх скоїли, свідків, потерпілих, розшуку злочинців, які втекли, осіб, які пропали безвісті, та з іншою метою, що пов'язана з необхідністю подання допомоги громадянам, підприємствам, установам і організаціям у зв'язку з виконанням міліцією покладених на неї обов'язків.Здійснюючи охорону громадського порядку і боротьбу із злочинністю, міліція, керуючись нормами кримінально-процесуального законодавства, виконує функції дізнання;порушує кримінальні справи, провадить невідкладні слідчі дії щодо встановлення та закріплення слідів злочину — огляди, обшуки, виїмки, затримання і допит підозрюваних, допит потерпілих, свідків. Це регулює відносини міліції з іншими органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами, адже у таких випадках міліція виступає як орган дізнання і в межах своєї компетенції бере участь у розслідуванні злочинів.Розглянуті напрями роботи міліції складають окремі сторони єдиної діяльності міліції щодо охорони громадського порядку, боротьби із злочинністю, охорони власності, профілактики правопорушень, які тісно взаємопов'язані.Законодавством установлені загальні для усіх працівників міліції обов'язки, які вони повинні виконувати незалежно від службового становища і займаної посади: попереджувати і припиняти злочини та інші правопорушення, забезпечувати захист особи, прав і свобод громадян від протиправних посягань. Крім цього, кожний працівник міліції виконує регламентовані правовими актами конкретні службові функції, пов'язані з зайняттям відповідної посади у міліцейському апараті, підрозділі, стройовій частині. Деякими обов'язками і правами законодавство наділяє лише посадових осіб. Наприклад, застосовувати адміністративні стягнення за дрібне хуліганство, появу у громадських місцях у нетверезому вигляді, розпиття спиртних напоїв у громадських місцях правомочні тільки начальники міліції та 'їх заступники, приймати рішення про виїзд за кордон і в'їзд в Україну можуть лише працівники підрозділів паспортної, реєстраційної роботи і керівники органів внутрішніх справ (міліції). Ці повноваження не можуть бути делеговані іншим посадовим особам.Особовий склад міліції — це працівники, які проходять державну службу в підрозділах міліції, відповідно до чинного законодавства їм присвоюються спеціальні звання міліції.Працівники міліції мають єдиний формений одяг, зразки якого затверджуються Кабінетом Міністрів України. Їм видається службове посвідчення.Працівник міліції є представником державного органу виконавчої влади, і його законні вимоги обов'язкові для виконання громадянами і службовими особами.Другий критерій, за яким класифікуються органи державної виконавчої влади, — порядок їх утворення.По-перше, це конкретні органи, які утворюються внаслідок прямої дії конституційних норм. Ними є Кабінет Міністрів і місцеві державні адміністрації. Якщо, наприклад, У будь-якій області України буде утворено новий район, то відповідно до ст. 118 Конституції для здійснення на його території виконавчої влади буде утворена місцева державна адміністрація. Ліквідація району спричинить і ліквідацію відповідної місцевої державної адміністрації. Утворення та ліквідація районів, встановлення та зміна їх меж, а також найменування і перейменування належать до повноважень Верховної ради України (ст. 85 Конституції).По-друге, це органи, які утворюються Президентом України. Згідно з п. 15 ст. 106 Конституції України Президент України утворює, реорганізує і ліквідує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.Третій критерій — це обсяг компетенції. На його основі виділяють:а) органи загальної компетенції, які здійснюють державне управління соціально-громадським комплексом на підвідомчій території у повному обсязі. Це Кабінет Міністрів та місцеві державні адміністрації;б) органи галузевої компетенції, які здійснюють управління окремими галузями, наприклад. Міністерство вугільної промисловості, Міністерство охорони здоров'я;в) функціональні органи або органи міжгалузевої компетенції, які здійснюють управління в межах однієї або кількох державних функцій, що передані в їх відання. Це, приміром, Міністерство фінансів, Державний комітет статистики, Міністерство праці та соціальної політики та ін.Четвертий критерій — становище державно-управлінської ієрархії. Відповідно до нього виділяються вищестоящі та нижчестоящі органи.3.4. Державні службовціЯкщо виконавча влада знаходить вияв у державному управлінні, а державне управління реалізується через функціонування у кожній з його сфер спеціально з цією метою утворених державних органів, то діяльність кожного окремо взятого органу державного управління об'єктивується, проявляється в реальних умовах і конкретних життєвих обставинах, у діях його повноважних представників — державних службовців.Особи-службовці є кадровим складом (або особовим складом, чи персоналом) органів державного управління. Будучи співробітниками державного органу, вони фактично перебувають на службі у держави і виконують її завдання та функції. Саме вони є останньою ланкою державного управлінського механізму, через яку реалізується виконавча влада, втілюються в життя державні вимоги та управлінські рішення. Від того, як вони розуміють і виконують свою роботу, наскільки точно і правильно діють, залежить ефективність функціонування органу управління і всієї системи виконавчої влади.Отже, держава набуває реальності та сили завдяки персоналу, кадровому складу своїх органів, а завдання і функції держави стають за умови практичної реалізації завданнями і функціями контингенту державних службовців. Інститут державної служби продовжує і завершує організаційне оформлення державного механізму, а найголовніше — робить цей механізм здатним практично вирішувати будь-які питання галузі державного управління.Організуючи й формуючи свою державну службу, держава насамперед використовує правовий інструментарій. За допомогою юридичних норм здійснюється як організація державної служби, так і регламентація практичної діяльності державних службовців щодо реалізації наданих їм повноважень. Це, зокрема, встановлення посадових найменувань, визначення повноважень відповідно до посади, вироблення правил вступу на державну службу, проходження служби та просування по ній, укладання документів і порядок роботи з ними, прийом громадян і розгляд їх звернень, застосування заходів заохочення і відповідальності, припинення службових відносин тощо.Основним нормативним документом, що регламентує питання державної служби в Україні, є Закон "Про державну службу" від 16 грудня 1993 р. Стаття 1 Закону "Державна служба і державні службовці" визначає, що державна служба — це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті, щодо практичного виконання завдань і функцій держави, за що їм виплачується заробітна платня із державного бюджету. Закон визначив поняття "посади" і "посадові особи".Посада — це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень.Посадовими особами вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.Посади державних службовців класифікуються за категоріями та рангами. Основними критеріями класифікації посад державних службовців є: організаційно-правовий рівень органу, який приймає їх на роботу; обсяг і характер компетенції на конкретній посаді; роль і місце посади в структурі державного органу.Усього встановлено 7 категорій і 15 рангів. Кожній із 7 категорій відповідає 3 ранги. Отже, державному службовцю присвоюється один із трьох рангів, що відповідає категорії, під яку підпадає та чи інша посада.Встановлені такі категорії та ранги.Перша категорія (3, 2, 1 ранги):• посади голів державних комітетів, що не є Членами Уряду України;• голів інших центральних органів державної виконавчої влади при Кабінеті Міністрів України;• Постійного Представника Президента України в Республіці Крим;• голів держадміністрацій в областях, містах Києві та Севастополі;• перших заступників міністрів, перших заступників голів державних комітетів, що входять до складу Уряду;• керівників Адміністрації Президента України;• Секретаріату Верховної Ради України та інші, прирівняні до них посади.Друга категорія (5, 4, 3 ранги):• посади заступників керівника Адміністрації Президента України;• заступників керівника Секретаріату Верховної Ради України;• заступників керівника апарату Кабінету Міністрів України;• керівників структурних підрозділів Секретаріату Верховної Ради України;• секретаріатів постійних комісій Верховної Ради України, Адміністрації Президента України, апарату Кабіне-. ту Міністрів України;• радників та помічників Президента України, Голови Верховної Ради України, Прем'єр-міністра України;• заступників міністрів, заступників голів державних комітетів, які входять до складу Уряду;• перших заступників, заступників голів комітетів та інших центральних органів державної виконавчої влади при Кабінеті Міністрів України;• першого заступника Постійного Представника Президента України в Республіці Крим;• перших заступників глав обласних Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та інші прирівняні до них посади.Третя категорія (7, 6, 5 ранги):• посади заступників керівників структурних підрозділів, завідувачів секторами, головних спеціалістів, експертів, консультантів Адміністрації Президента України, Секретаріату Верховної Ради України і апарату Кабінету Міністрів України;• заступників Постійного Представника Президента України в Республіці Крим; ;• заступників глав обласних. Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;• глав держадміністрацій в районах, районах міст Києва та Севастополя;• начальників управлінь, самостійних відділів у складі Міністерств та інших центральних органів державної виконавчої влади та інші, прирівняні до них посади.Четверта категорія (9, 8, 7 ранги):• посади спеціалістів Адміністрації Президента України, Секретаріату Верховної Ради України і апарату Кабінету Міністрів України;• заступників начальників управлінь, самостійних відділів (підвідділів) міністерств та інших центральних органів державної виконавчої влади;• керівників управлінь, відділів, служб обласних. Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та інші, прирівняні до них посади.П'ята категорія (11, 10, 9 ранги):• посади спеціалістів міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади;• заступників голів держадміністрацій у районах, районах міст Києва та Севастополя;• заступників керівників управлінь, відділів, служб обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;• спеціалісти апарату цих адміністрацій та інші, прирівняні до них посади.Шоста категорія (13, 12, 11 ранги):• посади керівників управлінь, відділів, служб районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій;• спеціалісти управлінь, відділів, служб обласних. Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та інші прирівняні до них посади.Сьома категорія (15, 14, 13 ранги):• посади спеціалістів районних, районних у містах Киє-' ві та Севастополі державних адміністрацій, їх управлінь і відділів та інші прирівняні до них посади.Ранг службовцю присвоюється відповідно до очолюваної посади, рівня професійної кваліфікації та результатів роботи. Ранги, які відповідають посадам першої категорії, присвоюються Президентом України. Ранги, які відповідають посадам другої категорії, присвоюються Кабінетом Міністрів України. Ранги, які відповідають посадам третьої — сьомої категорій, присвоюються керівникомдержавного органу, в системі якого працює державний службовець.При прийнятті на державну службу службовцю присвоюється ранг у межах відповідної категорії посад.Для присвоєння чергового рангу в межах відповідної категорії посади державний службовець повинен успішно відпрацювати на займаній посаді два роки. За виконання особливо відповідальних завдань державному службовцю може бути присвоєно черговий ранг достроково в межах відповідної категорії посад.За сумлінну працю державному службовцю при виході на пенсію може бути присвоєно черговий ранг поза межами відповідної категорії посад. Державний службовець може бути позбавлений рангу лише за вироком суду. Якщо державний службовець перейшов на посаду нижчої категорії або залишив державну службу, на яку потім повернувся, за ним зберігається присвоєний ранг.Народним депутатам України, які до обрання перебували на державній службі, час виконання цих обов'язків зараховується до стажу державної служби.У трудовій книжці державного службовця робиться запис про присвоєння, зміну і позбавлення відповідного рангу.Тут необхідно зазначити, що в світовій практиці інститут державної служби розвивається у двох напрямах. Перший з них умовно називають кар'єрним, інший — посадовим.При кар'єрній системі чиновник вступає на державну службу на весь період своєї професійної діяльності. В процесі служби він послідовно отримує посадове підвищення, тобто "робить" кар'єру, просувається службовими "сходами".При посадовій схемі — укладає контракт щодо виконання певних функцій на відповідній посаді в державному апараті протягом певного часу. В даному разі просування по службі відсутнє.Кар'єрна державна служба характерна для континентальної системи права, посадова — для англосаксонської.Еволюційний розвиток державного управління породив змішані системи. Для них характерні ознаки як кар'єрної, так і посадової державної служби.Державна служба в Україні є кар'єрною, з окремими інститутами посадової державної служби.Вона грунтується на таких принципах: служіння народу України; демократизму і законності; гуманізму та соціальної справедливості; пріоритету прав людини і громадянина; професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; персональної відповідальності за виконання службових обов'язків і дисципліни; дотримання прав та законних інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування; дотримання прав підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян.Право на державну службу мають тільки громадяни України незалежно від походження, соціального стану, матеріального становища, расової та національної належності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір.При цьому вони наділяються спеціальним адміністративно-правовим статусом, який визначається Конституцією України, Законом "Про державну службу", іншими законами України.Згідно із Законом "Про державну службу" державний службовець має право: користуватися правами і свободами, які гарантуються громадянам України Конституцією і законами України; брати участь у розгляді питань і прийнятті в межах своїх повноважень рішень; одержувати від державних органів, підприємств, установ і організацій, органів місцевого та регіонального самоврядування необхідну інформацію з питань, що належать до їх компетенції; на повагу особистої гідності, справедливе і шанобливе ставлення до себе з боку керівників, співробітників і громадян;вимагати затвердження керівником чітко визначеного обсягу службових повноважень за посадою службовця; на оплату праці залежно від посади, яку він займає, рангу, який йому присвоюється, якості, досвіду та стажу роботи;безперешкодно ознайомлюватись з матеріалами, що стосуються проходження ним державної служби, в необхідних випадках давати особисті пояснення; на просування по службі з урахуванням кваліфікації та здібностей, сумлінного виконання своїх службових обов'язків, участь у конкурсах на заміщення посад більш високої категорії; вимагати службового розслідування з метою зняття безпідставних, на думку службовця, звинувачень або підозри; на здорові, безпечні та належні для високопродуктивної роботи умови праці; на соціальний і правовий захист відповідно до його статусу; захищати свої законні права та інтереси у вищестоящих державних органах та у судовому порядку.Відповідно до прав, державний службовець має обов'язки. Основні обов'язки державних службовців: додержання Конституції України та інших актів законодавства України; забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина; безпосереднє виконання покладених на них службових обов'язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників; збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов'язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню; постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації; сумлінне виконання своїх службових обов'язків, ініціатива і творчість у роботі.Державний службовець повинен діяти в межах своїх повноважень. У разі одержання доручення, яке суперечить чинному законодавству, державний службовець зобов'язаний невідкладно в письмовій формі доповісти про це посадовій особі, яка дала доручення, а у разі наполягання на його виконанні — повідомити вищу за посадою особу.Конкретні обов'язки та права державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і відображаються у посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та їх компетенції.Окрім цього, для державних службовців передбачені особливі умови декларування доходів. Так, особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця третьої — сьомої категорій, подає за місцем майбутньої служби відомості про доходи та зобов'язання фінансового характеру, в тому числі і за кордоном, щодо себе і членів своєї сім'ї. Особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця першої і другої категорій, повинна подати також відомості про належні їй та членам її сім'ї нерухоме та цінне рухоме майно, вклади у банках і цінні папери. Зазначені відомості подаються державним службовцем щорічно. Порядок подання, зберігання і використання цих відомостей встановлюється Кабінетом Міністрів України.До правового статусу державного службовця органічно входять норми, які встановлюють певні обмеження для службовця у зв'язку з державною службою. Передбачено два види обмежень.По-перше, це обмеження, пов'язані з прийняттям на державну службу. Відповідно до них, не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державному органі та його апараті особи, які: визнані у встановленому порядку недієздатними; мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади; у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками.Окрім перерахованих, законами України можуть бути встановлені інші обмеження щодо прийняття на державну службу.По-друге, обмеження, пов'язані з проходженням служби. До них належать: обмеження загального порядку; заборона на здійснення дій, що є корупційними; спеціальні, з метою попередження корупції, обмеження щодо державних службовців та інших осіб, уповноважених виконувати функції держави.Обмеження загального порядку полягають в тому, дії державні службовці не можуть брати участь у страйках та чинити інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу.Корупційними (передбачені ст. 1 Закону України "Про боротьбу з корупцією" від 5 жовтня 1995 р.) діяння є:а) незаконне одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, у зв'язку з виконанням таких функцій матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, у тому числі прийняття чи одержання предметів (послуг) шляхом їх придбання за ціною (тарифом), яка є істотно нижчою від 'їх фактичної (дійсної) вартості;б) одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням при цьому пільг чи переваг, не передбачених чинним законодавством.У порядку спеціальних обмежень (передбачені ст. 5 Закону України "Про боротьбу з корупцією" від 5 жовтня 1995 р.) державний службовець чи інша особа, уповноважена виконувати функції держави, не має права:а) сприяти, використовуючи своє службове становище, фізичним і юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності, а також в отриманні субсидій, суб-венцій, дотацій, кредитів чи пільг з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг;б) займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо чи через посередників або підставних осіб, бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, в якому вона працює, а також виконувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики);в) входити самостійно, через представника або підставних осіб до складу правління чи інших виконавчих органів підприємств, кредитно-фінансових установ, господарських товариств тощо, організацій, спілок, об'єднань, кооперативів, що здійснюють підприємницьку діяльність;Державний службовець, який є посадовою особою, не має також права:а) сприяти, використовуючи своє посадове становище, фізичним та юридичним особам у здійсненні ними зовнішньоекономічної, кредитно-банківської та іншої діяльності з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг;б) неправомірно втручатися, використовуючи своє посадове становище, у діяльність інших державних органів чи посадових осіб з метою перешкодити виконанню ними своїх повноважень;в) бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, діяльність якого він контролює;г) надавати незаконні переваги фізичним або юридичним особам під час підготовки і прийняття нормативно-правових актів чи рішень.Особи, які претендують на зайняття посади в системі державної служби або на виконання інших функцій держави, попереджаються про встановлені щодо них обмеження. Інші обмеження, пов'язані з проходженням державної служби окремими категоріями державних службовців, встановлюються виключно законодавчими актами України.Державні службовці зобов'язані неухильно дотримуватись усіх норм і правил, якими регламентується їх діяльність. Їх порушення спричиняє притягнення службовця до відповідальності. Залежно від характеру і тяжкості скоєного може наступати відповідальність цивільна, дисциплінарна, адміністративна, кримінальна.Порівняно з іншими особами, державні службовці підлягають особливій дисциплінарній відповідальності.Дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який ганьбить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України (ст.147 КЗпП: догана і звільнення), можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу, як: а) попередження про неповну службову відповідність; б) затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.За невиконання службових обов'язків державний службовець може бути усунений від виконання посадових повноважень із збереженням заробітної плати. Проте усунення припускається лише в тих випадках, коли невиконання службових обов'язків призвело до людських жертв або заподіяло значної матеріальної чи моральної шкоди громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи Об'єднанню громадян.Рішення про усунення державного службовця від виконання повноважень за посадою приймається керівником Державного органу, в якому працює цей службовець. Тривалість усунення від виконання посадових повноважень не повинна перевищувати часу службового розслідування. Службове розслідування проводиться у строк до двох місяців у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.Якщо правомірність рішення про усунення державного службовця від виконання повноважень за посадою не підтверджується результатами службового розслідування, це рішення скасовується.Заключним етапом правового статусу державного службовця є припинення державно-службових відносин. Ці відносини можуть припинятися у випадку:1. Виникнення підстав, передбачених Кодексом законів про працю України.2. Порушення умов реалізації права на державну службу (право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної належності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України).3. Недотримання обмежень, пов'язаних із проходженням державної служби.4. Досягнення державним службовцем граничного віку проходження державної служби (граничний вік перебування на державній службі становить 60 років для чоловіків і 55 років для жінок). У разі необхідності керівник державного органу за погодженням з Начальником Головного управління державної служби при Кабінеті Міністрів України може продовжити термін перебування на державній службі, але не більш як на п'ять років. У виняткових випадках після закінчення цього терміну державні службовці можуть бути залишені на державній службі лише на посадах радників або консультантів за рішенням керівника відповідного державного органу.5. Відставки державних службовців (відставкою є припинення службовцем державної служби за його письмовою заявою), які займають посади першої або другої категорії.Підставами для відставки є:принципова незгода з рішенням державного органу чи посадової особи, а також етичні перешкоди для перебування на державній службі;примушування державного службовця до виконання рішення державного органу чи посадової особи, яке суперечить чинному законодавству, що може заподіяти значної матеріальної або моральної шкоди державі, підприємствам, установам, організаціям або об'єднанням громадян, громадянину;стан здоров'я, що перешкоджає виконанню службових повноважень (за наявності медичного висновку).Відставка приймається або в ній дається мотивована відмова державним органом або посадовою особою, які призначили державного службовця на цю посаду. Рішення про прийняття відставки або відмову в ній приймається у місячний термін. .У разі відмови у відставці державний службовець повинен продовжувати виконання службових обов'язків і має право на звільнення в порядку, передбаченому Кодексом законів про працю України.У разі відставки державного службовця, який не досяг пенсійного віку, але має достатній для призначення пенсії стаж (для чоловіків —25, для жінок — 20 років) і відпрацюобов'язки і коли немає можливості реалізовувати певні права, передбачені нормами адміністративного права.Так, на підставі Закону України "Про надзвичайний стан" від 26 червня 1992 р. можуть встановлюватися тимчасові обмеження прав і свобод громадян (ст. 1), зокрема:вводиться комендантська година, під час якої забороняється громадянам перебувати у громадських місцях без спеціально виданих перепусток і посвідчень (п. 1 ст. 23);перевірка документів, проведення особистого огляду, перевірка житла громадян (п. З ст. 23); вислання порушників громадського порядку, які не є жителями даної місцевості, до місця їх проживання (п. 7 ст. 23); встановлення особливих правил користування зв'язком (п. 9 ст. 23).По-друге, скоєння конкретним громадянином правопорушення, у зв'язку з чим на нього покладаються додаткові обов'язки або він позбавляється окремих прав. Громадянин, притягнений до адміністративної відповідальності, зобов'язаний виконати рішення компетентного державного органу про застосування до нього санкції, наприклад, сплатити штраф. Відносно певної категорії громадян (звільнених з місць позбавлення волі та визнаних особливо небезпечними рецидивістами; тих, хто відбуває покарання за тяжкі злочини; засуджених два і більше разів до позбавлення волі за будь-які навмисні злочини, звільнених від відбуття строку покарання з обов'язковим залученням до праці тощо встановлюється адміністративний нагляд, який являє собою систему обов'язків та обмежень щодо піднаглядних, які грунтуються на адміністративно-правових нормах.Громадянин, що вчинив правопорушення, може бути позбавлений певних прав (прав, зловживання чи порушення яких призвело до правопорушення). Так, порушення водіями транспортних засобів правил дорожнього руху (ст. 122), перевезення людей (ст. 122), проїзду залізничних переїздів (ст. 123) тощо можуть спричинити позбавлення водіїв прав на керування транспортними засобами. Громадянин, позбавлений в адміністративному порядку свободи (підданий адміністративному арешту), через істотне обмеження свободи пересування та особистої свободи взагалі не має можливості здійснювати свої окремі права в державному управлінні.Адміністративна правоздатність є основою адміністративної дієздатності.Адміністративна дієздатність — це здатність громадянина реалізовувати надані права і виконувати покладені на нього обов'язки.Здійснюючи свої права і обов'язки, громадяни вступають в адміністративно-правові відносини з виконавчо-розпорядчими органами. Адміністративно-правові відносини даного типу (громадянин — державний орган) виникають у зв'язку з:• реалізацією громадянином належних йому прав (призначення пенсії, вступ на навчання, на роботу, надання відпустки, збереження чи зміна прізвища у зв'язку з одруженням);• виконанням покладених на громадянина обов'язків (військового обов'язку; обов'язку, що виникає у зв'язку з отриманням паспорта: реєстрація постійного місця проживання, сплата мита за видачу паспорта; подання документів на обмін паспорта, зобов'язання зберігати паспорт і сповіщати паспортну службу у разі його втрати; обов'язки, що виникають у зв'язку з отриманням права керувати автотранспортним засобом; придбанням зброї тощо);• порушенням органами управління або їх посадовими особами прав та інтересів громадян (відмова у прийомі на роботу у зв'язку з наявністю малолітніх дітей; відмова прийняти скаргу; незаконний арешт; притягнення до відповідальності; відмова у приватизації житла, гаража, дачі;відмова видати довідку, диплом, оформити документи;відмова приймати купюри дрібної вартості; відмова у збереженні місця роботи, житлової площі за громадянами, що проходять альтернативну (невійськову) службу тощо);• порушенням громадянином його правових обов'язків (порушення громадського порядку, правил користування міським транспортом, паспортних правил тощо);• поданням громадянином скарги, заяви з приводу недоліків у роботі державних закладів, підприємств, організацій (несвоєчасне проведення інвентаризацій; погане забезпечення працівників матеріалами, обладнанням; недотримання техніки безпеки; невжиття необхідних заходів до порушників дисципліни тощо).Важливо зазначити, що адміністративна дієздатність не однакова для окремих груп і категорій громадян. Її зміст та обсяг залежать від цілого ряду факторів, до яких насамперед належать: вік, стан здоров'я, належність до певних соціальних груп.Залежно від віку: повна адміністративна дієздатність настає при досягненні 18 років; обмежена — при досягненні 16 років; з цього моменту громадянин може притягатися до адміністративної відповідальності (ст. 16 КпАП), зобов'язаний мати паспорт тощо; часткова — у більш ранньому віці. Досягши 7 років, громадянин має право вступити до загальноосвітньої школи. Ставши школярем, зобов'язаний дотримуватися правил для учнів, має право користуватися шкільною бібліотекою тощо. Після досягнення 15-річного віку громадянин може бути засновником молодіжних і дитячих організацій (ст. 11 Закону "Про об'єднання громадян").Стан здоров'я є фактором, що виключає покладення на конкретних громадян деяких обов'язків. Так, на дійсну військову службу призиваються громадяни, стан здоров'я яких відповідає поставленим вимогам (п. 1 ст. 15, ст. 18 Закону "Про загальний військовий обов'язок і військову службу".Належність до певних соціальних груп забезпечує громадянам додаткові права, характерні тільки для конкретної соціальної групи. Неодмінною умовою існування таких груп є їх адміністративно-правова детермінованість.Так, ветерани війни, згідно із Законом "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" від 22 жовтня 1993 р. мають право на 75-відсоткове зниження плати за житлову площу, безкоштовне зубопротезування, безкоштовний проїзд у міському транспорті, використання чергової відпустки у зручний для них час тощо.Учасники ліквідації аварії на ЧАЕС, які віднесені до 1 категорії, відповідно до Закону "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 1 липня 1992 р. мають право: безкоштовно отримувати ліки за рецептами лікарів; на оплату лікарняного у розмірі 100 відсотків незалежно від стажу роботи; на 50-відсоткову квартину плату і плату за комунальні послуги; позачергове безкоштовне забезпечення автомобілем; вступ поза конкурсом тощо (ст. 20).Військовослужбовці та члени їх сімей згідно із Законом "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" від 20 грудня 1991 р. користуються правом безкоштовного проїзду у відпустку; перевезення багажу при переїзді на нове місце служби; правом на першочерговий вступ до житлово-будівельного кооперативу; на отримання кредитів на індивідуальне будівництво на термін 20 років з погашенням за рахунок військових формувань певного відсотка.Працівникам міліції та членам їх сімей відповідно до Закону "Про міліцію" від 20 грудня 1990 р. надається 50-відсоткове зниження щодо оплати за житлову площу та комунальні послуги, паливо; тим, хто використовує особистий транспорт у службових цілях, виплачується грошова компенсація; надається право на отримання кредитів на індивідуальне будівництво у розстрочку на 20 років з 50-відсотковим погашенням позики за рахунок доходів МВС і місцевих бюджетів; за сім'єю загиблого працівника міліції зберігається право на отримання житлової площі, а наявна протягом 3-х місяців переходить у приватну власність; за дітьми загиблого працівника міліції, а також за непрацездатними членами сім'ї зберігається право на пільги щодо оплати за житло та комунальні послуги, паливо тощо (розділ 4, ст. 22—29).Особи, що мають духовний сан і штатну посаду в одній із зареєстрованих релігійних конфесій, на підставі ст. 18 Закону "Про загальний військовий обов'язок і військову службу" звільняються від призову на строкову військову службу.Особи, зайняті на роботах з важкими і шкідливими умовами праці, відповідно до Закону "Про охорону праці" від 14 жовтня 1992 р. безплатно забезпечуються лікувально-профілактичним харчуванням, спеціальним одягом, мають право на оплачувані перерви санітарно-оздоровчого призначення, скорочення тривалості робочого часу, додаткову оплачувану відпустку, пільгову пенсію, оплату праці у підвищеному розмірі тощо.Особливий адміністративно-правовий статус молоді визначено Законом "Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні" від 5 лютого 1993 р. Згідно з ним до молоді належать громадяни України віком від 15 до 28 років.Цим законом держава гарантує працездатній молоді надання першого робочого місця на термін не менш як два роки після закінчення навчального закладу або завершення дійсної строкової військової чи альтернативної служби;держава гарантує надання роботи за спеціальністю на період не менш як три роки молодим спеціалістам, потреба в яких раніше була заявлена підприємствами, установами, організаціями. При народженні в молодій сім'ї (вік чоловіка і жінки не перевищує 28 років) першої дитини за рахунок бюджетних джерел погашаються відсотки за користування пільговим довготерміновим кредитом; при народженні другої дитини — погашаються 25 відсотків; при народженні третьої — 50 відсотків від суми пільгового довготермінового кредиту.Право громадянина, обумовлене адміністративним законодавством — це визнана державою і закріплена адміністративно-правовою нормою можливість діяти в певних межах.У адміністративно-правовій науці прийнято виділяти три групи прав громадян: а) соціально-економічні; б) політичні права і свободи; в) особисті права і свободи.Соціально-економічні права стосуються основ життя людей — право на працю, матеріальне забезпечення, право на освіту, на охорону здоров'я. Вони становлять основу правового становища громадян.Політичні права і свободи — це права на свободу думки, совісті, релігії, зібрань, мітингів, демонстрацій, об'єднання в політичні партії; право вносити пропозиції до державних органів і критикувати недоліки, оскаржувати в суді дії посадових осіб; право на судовий захист. Сюди також належать право обиратися і бути обраним у ради будь-якого рівня; право на користування досягненнями культури, свободу наукової, технічної, художньої творчості.Особисті права і свободи — це права, які пов'язані з виконанням громадянами дій, спрямованих на задоволення особистих потреб.Адміністративно-правові обов'язки громадян — це встановлені державою і адресовані громадянам вимоги діяти в певних рамках та межах. Вони витлумачені в адміністративно-правових нормах, які регламентують численні правила поведінки.В обов'язках закріплюється необхідне, належне ставлення громадян до: а) держави та її апарату; б) суспільства та його членів; в) власних інтересів.Кожному обов'язку громадянина відповідає право державного органу вимагати від нього виконання чи дотримання своїх адміністративно-правових обов'язків.За своїм змістом адміністративно-правові обов'язки поділяються на два види: а) обов'язок здійснювати певні дії (отримувати паспорт, сплачувати штраф тощо); б) обов'язок утримуватися від певних дій, які розцінюються як правопорушення (не порушувати громадський порядок).Адміністративно-правові обов'язки громадян виникають у зв'язку з юридичними фактами, закріпленими в нормах права. Найхарактерніші з них такі:• досягнення громадянином певного віку (з 16 років виникає обов'язок отримати паспорт);• перебування в певному місці (перебування у громадських місцях зобов'язує не порушувати громадський порядок);• зайняття певною діяльністю (громадяни, що керують автомобілем, повинні дотримуватися правил дорожнього руху);• наявність у громадян деяких об'єктів особистої власності (наявність автомобіля, вогнепальної, газової зброї спричиняє обов'язок щодо їх реєстрації або нереєстрації);• укладання і наступне виконання громадянином громадянсько-правових угод (укладання громадянином з транспортною організацією угоди про перевезення спричиняє виникнення у останнього обов'язків щодо дотримання протипожежних, санітарних та інших правил, що діють на транспорті);• користування об'єктами державної, кооперативної, суспільної власності (користування лісами, водними ресурсами тощо породжує адміністративно-правовий обов'язок дотримуватися встановленого режиму користування ними).На території України поряд з її громадянами проживають іноземці. До іноземців законодавство України відносить осіб, які належать до категорії громадян іноземних держав і не є громадянами України, а також осіб без громадянства, тобто осіб, які не належать до громадян будь-якої держави.Конституція України ст. 26 закріплює за іноземцями ті ж права і свободи, що й за громадянами України, крім винятків, установлених самою Конституцією, законами і міжнародними угодами.Особливості їх адміністративно-правового статусу визначаються рядом спеціальних нормативних документів. И,е, зокрема: Закон України "Про правовий статус іноземців" від 4 лютого 1994 р.; Постанова Кабінету Міністрів "Про тимчасовий порядок оформлення іноземним громадянам віз для перебування в Україні" від 26 лютого 1993 р.; Закон України "Про біженців" від 24 грудня 1993 р. та інші.Аналіз нормативних документів показує, що права і свободи, встановлені для громадян України, рівною мірою стосуються й іноземних громадян. Іноземці мають ті ж права і свободи та виконують ті ж обов'язки, що і громадяни України, якщо інше не передбачено Конституцією, законами, а також міжнародними договорами України.Іноземці є рівними перед законом незалежно від походження, соціального й майнового стану, расової та національної належності, статі, мови, ставлення до релігії, роду і характеру занять, інших обставин.Однак адміністративна правомочність іноземців вужча за правомочність громадян України. Так, для них встановлені обмеження щодо реалізації права на працю, вони не можуть обиратися до державних органів, призначатися на певні посади. На них не покладається обов'язок несення військової служби.Обмеження адміністративної правомочності іноземців може бути викликане введенням відповідною державою обмеження прав і свобод для громадян України. Зокрема, якщо іноземною державою встановлено обмеження щодо реалізації прав і свобод громадян України, Кабінет Міністрів України може прийняти рішення про встановлення відповідного порядку реалізації прав і свобод громадян цієї держави на території України. Це рішення набирає чинності після його опублікування. Воно може бути скасовано, якщо відпадуть підстави, за яких воно було прийнято.Іноземці можуть у встановленому порядку іммігрувати в Україну на постійне проживання або для працевлаштування на визначений термін, а також тимчасово перебувати на її території.Іноземець може отримати дозвіл на імміграцію та іммігрувати на постійне проживання, якщо він: а) має в Україні законне джерело існування; б) перебуває у близьких родинних відносинах (батько, мати, діти, брат, сестра, подружжя, дід, баба, онуки) з громадянами України; в) перебуває на утриманні громадянина України; г) має на своєму утриманні громадянина України; д) в інших передбачених законами України випадках.Іноземці, які іммігрували на постійне проживання або для тимчасового працевлаштування, отримують посвідки відповідно на постійне або тимчасове проживання.Іноземці, які перебувають в Україні на іншій законній підставі, вважаються такими, що тимчасово перебувають в Україні. Вони зобов'язані в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України, зареєструвати свої національні паспорти або документи, які їх замінюють, і виїхати з України після закінчення відповідного терміну перебування.Іноземці, які вчинили злочин, адміністративні або інші правопорушення несуть відповідальність на загальних підставах.За порушення іноземцями встановленого порядку перебування в Україні, тобто проживання без документів направо проживання в Україні, або проживання за недійсними документами, недотримання встановленого порядку реєстрації або пересування і вибору місця проживання, працевлаштування, ухилення від виїзду після закінчення терміну перебування, а також недотримання Правил транзитного переїзду через територію України до них застосовуються заходи відповідно до законодавства України.Іноземцю, який порушує законодавство України, якщо ці порушення не передбачають адміністративної або кримінальної відповідальності, може бути скорочено визначений йому термін перебування в Україні. Такий термін може бути також скорочено, якщо в іноземця відпали підстави для його подальшого перебування в Україні. Рішення ? Про скорочення терміну тимчасового перебування іноземця в Україні приймається органами внутрішніх справ.Іноземця може бути видворено за межі України за рішенням органів внутрішніх справ або Служби безпеки України, якщо: його дії суперечать інтересам забезпечення безпеки України або охорони громадського порядку; це є необхідним для охорони здоров'я, захисту прав і законних інтересів громадян України; він грубо порушив законодавство про правовий статус іноземців.Іноземець зобов'язаний покинути територію України у термін, зазначений у рішенні про видворення. Іноземці, які ухиляються від виїзду, підлягають з санкції прокурора затриманню і видворенню у примусовому порядку. Затримання допускається лише на термін, необхідний для видворення. Рішення про видворення іноземців з України може бути оскаржено до суду. Оскарження не зупиняє виконання рішення про видворення. Видворення іноземців здійснюється органами внутрішніх справ. Іноземці, які підлягають видворенню, або фізичні, юридичні особи, які приймають цих іноземців, влаштовують їх незаконні в'їзд, проживання, працевлаштування, сприяють в ухиленні від виїзду після закінчення терміну перебування, відшкодовують витрати, пов'язані з видворенням, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.Особливим адміністративно-правовим статусом наділяються іноземці, визнані біженцями.Термін "біженець" означає, що іноземець (іноземний громадянин чи особа без громадянства), який внаслідок обгрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками расової, національної належності, ставлення до релігії, громадянства, належності до певної соціальної групи або політичних переконань змушений залишити територію держави, громадянином якої він є (або територію країни свого постійного проживання), і не може або не бажає користуватися захистом цієї держави внаслідок зазначених побоювань і щодо якого в порядку та за умов, визначених законодавством, прийнято рішення про надання йому статусу біженця.Центральним органом державної виконавчої влади, який координує взаємодію інших органів державної виконавчої влади при вирішенні всіх питань, що стосуються проблем біженців, є Державний комітет України у справах національностей та міграції.Він займається підготовкою для розгляду урядом України пропозицій щодо встановлення регіонів тимчасового розселення біженців; визначення обсягів фінансування на утримання біженців і розподілу коштів за регіонами їх компактного проживання.Крім цього, до його відання належить: встановлення порядку оформлення надання статусу біженця за наявності умов і позбавлення цього статусу; утримання пунктів тимчасового розміщення біженців; розгляд скарг на рішення про надання і позбавлення статусу біженця, що приймаються органами міграційної служби в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі;ведення централізованого обліку осіб, які подали заяву про надання статусу біженця, та біженців; контроль за виконанням Закону "Про біженців".Особа, яка набула статусу біженця, має право на вибір місця тимчасового проживання із запропонованого їй міграційною службою переліку населених пунктів і пересування на території України за умов дотримання правил, установлених для іноземців; працю за наймом або на підприємницьку діяльність, придбання у власність майна за умов, передбачених законодавством України для іноземців; охорону здоров'я та відпочинок у порядку, передбаченому законодавством для громадян України; одержання грошової допомоги, пенсій та інших видів соціального забезпечення в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України; користування житлом, наданим у місці тимчасового проживання; навчання в порядку, передбаченому законодавством України для іноземців; користування надбаннями культури; свободу совісті та вільне відправлення релігійних обрядів; недоторканність особи, житла, охорону законом особистого життя, таємниці листування, телефонних розмов і телеграфних повідомлень; судовий захист від посягань на честь і гідність, життя і здоров'я, особисту свободу та житло, а також захист майнових та немайнових прав; вступ до легалізованих громадських організацій відповідно до їх статутів (положень).Біженець зобов'язаний: дотримуватися Конституції та законів України, виконувати рішення і розпорядження органів державної виконавчої влади, регіонального та місцевого самоврядування; виконувати законні вимоги державних органів і посадових осіб.Така в цілому загальна характеристика громадян України та іноземців як суб'єктів адміністративного права.3.6. Об'єднання громадянКонституція України в частині 1 ст. 36 чітко визначила, що громадяни України для здійснення і захисту своїх прав і свобод, а також задоволення політичних, економічних, культурних та інших інтересів мають право на об'єднання в політичні партії та громадські організації. Отже, на конституційному рівні в Україні закріплене існування двох видів об'єднань громадян.До громадських організацій частина 3 цієї ж статті Конституції відносить професійні спілки. Професійні спілки об'єднують громадян, пов'язаних спільними інтересами за родом їх професійної діяльності. Участь громадян у професійних спілках допускається тільки з метою захисту власних трудових і соціально-економічних прав та інтересів.Конституція України (ч. 1 ст. 37) забороняє утворення і діяльність політичних партій і громадських організацій, програмні цілі або дії яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров'я населення.Відповідно до частини 2 ст. 37 Конституції України, політичні партії та громадські організації не можуть мати воєнізованих формувань.Крім цього, Конституція України (ч. 5 ст. 37) не допускає утворення і діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влади, у виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, а також на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах та організаціях.Норми Конституції України, що стосуються об'єднань громадян, конкретизуються і деталізуються в інших законах і підзаконних актах. Їх сукупність (включаючи Конституцію) становлять специфічну систему і є законодавством про об'єднання громадян (ст. 5 Закону "Про об'єднання громадян" від 16 червня 1992 р.).До таких нормативних актів насамперед належать:• Закон "Про об'єднання громадян";• Положення "Про порядок легалізації об'єднань громадян" від 26 лютого 1993 р.;• Положення "Про порядок реєстрації символіки об'єднань" від 26 лютого 1993 р.;• Закон "Про захист прав споживачів" у редакції від 12 травня 1991 р. (розділ 3 даного Закону прямо названо:"Громадські організації споживачів (об'єднання споживачів)". У статтях 25 і 26 визначаються цілі і права цих об'єднань);• Закон "Про благодійництво та благодійні організації" від 16 вересня 1997 р. (ст. 1 визначає благодійну діяльність як діяльність, що не передбачає отримання прибутків, ст. 2 прямо вказує на громадський характер діяльності благодійних організацій; ст. 5 передбачає заснування благодійної організації громадянами України, іноземними громадянами, особами без громадянства, що відповідає ст. 11 Закону "Про об'єднання громадян"; ця ж стаття забороняє органам державної влади, органам місцевого самоврядування, державним і комунальним підприємствам, установам, організаціям, які фінансуються із бюджету, виступати засновниками благодійних організацій; ст. 5 передбачає можливість створення членських благодійних організацій, що відповідає вимогам ст. 12 Закону "Про об'єднання громадян"; ст. 10 забороняє реорганізацію благодійної організації в юридичну особу, метою діяльності якої є отримання прибутку.Отже, благодійні організації відповідно до Закону "Про об'єднання громадян" треба визнати громадськими організаціями в таких випадках: якщо їх засновники не є юридичними особами, а членство в них встановлене згідно зі ст. 12 цього Закону та інші.Аналіз нормативних актів, які регламентують діяльність громадських формувань в Україні дозволяє встановити головну відмінність їх адміністративно-правового статусу від адміністративно-правового статусу державних структур. Вона полягає в тому, що у відносинах з іншими суб'єктами права і між собою ці формування виступають виключно від власного імені і не мають державно-владних повноважень. Держава інтенсивно і цілеспрямовано регулює їх діяльність. Проте використовувані у цій сфері управлінські форми і методи істотно відрізняються від тих, які застосовуються щодо державних органів.Свій регулюючий вплив держава поширює тільки на ті повноваження громадських формувань, які реалізуються безпосередньо у взаємовідносинах з державними органами. Суть же такого регулювання зводиться до того, щоб, по-перше, через норми адміністративного права закріпити повноваження громадських об'єднань у сфері державного управління, по-друге, створити реальні гарантії їх реалізації.Так, ст. 8 Закону "Про об'єднання громадян" передбачає, що держава забезпечує додержання їх прав і законних інтересів, а втручання державних органів та службових осіб у діяльність об'єднань громадян, як і втручання об'єднань громадян у діяльність державних органів, не допускається, крім випадків, передбачених законом; у ст. 25 Закону "Про захист прав споживачів" (у редакції від 15 грудня 1994 р.) міститься норма, що забезпечує об'єднанням споживачів підтримку з боку держави при здійсненні своїхправ.Важливою особливістю Закону "Про об'єднання громадян" є те, що його дія не поширюється на професійні спілки, а також на релігійні, кооперативні організації, об'єднання громадян, що мають основною метою одержання прибутків, комерційні фонди, органи місцевого та регіонального самоврядування (в тому числі ради і комітети мікрорайонів, будинкові, вуличні, квартальні, сільські, селищні комітети), органи громадської самодіяльності (народні дружини, товариські суди тощо), інші об'єднання громадян, порядок створення і діяльності яких визначається відповідним законодавством.Закон дає визначення об'єднання громадян. Згідно зі ст. 1 об'єднанням громадян є добровільне громадське формування, створене на основі єдності інтересів для спільної реалізації громадянами своїх прав і свобод.Отже, об'єднанням громадян визнається: по-перше, виключно добровільне громадське формування, утворене на основі єдності інтересів; по-друге, тільки таке формування, яке утворене фізичними особами для спільної реалізації, поданими ними на законних підставах, прав ісвобод.У зв'язку з цим, треба зазначити, що законодавецьобмежує коло осіб, які можуть виступати засновникамиоб'єднань громадян.Засновниками громадських організацій можуть бути особи, яким виповнилося 18 років і які є: а) громадянами України; б) громадянами інших держав; в) особами без громадянства. Стосовно віку засновників молодіжних і дитячих організацій зроблено виняток. Ними можуть бути особи, що досягли 15-річного віку.З цього випливає, що засновувати об'єднання громадян (політична партія, або громадська організація) можуть виключно фізичні особи. Юридичним особам у такому праві законодавець відмовив.Членство в об'єднаннях громадян регламентується ст. 12 цього Закону. Відповідно до неї, членами політичних партій можуть бути тільки фізичні особи — громадяни України, які досягли 18-річного віку.Членами громадських організацій можуть бути особи, яким виповнилося 14 років. Вік членів молодіжних та дитячих організацій встановлюється їх статутами. Законодавець нічого не говорить про громадянство членів громадських організацій. Проте, орієнтуючись на ст. 11, слід визнати, що ними можуть бути громадяни будь-якої держави і особи без громадянства.Крім фізичних осіб, у діяльності громадських організацій можуть брати участь колективні члени. Такі випадки повинні передбачатись їх статутами.Передбачаючи різноманітні обмеження щодо членства, чинне законодавство категорично забороняє встановлення і застосування будь-яких обмежень прав і свобод людини і громадянина у зв'язку з належністю чи неналежністю до об'єднань громадян (ст. 7).Ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об'єднання громадян. Належність чи неналежність до об'єднання громадян не може бути підставою для обмеження прав і свобод або для надання державою будь-яких пільг і переваг.Вимога про зазначення в офіційних документах щодо членства (участі) у тому чи іншому об'єднанні громадян не допускається, крім випадків, передбачених законами України.Забороняється відмова у прийнятті або виключення з політичної партії особи в зв'язку з її статтю або національною належністю. Обмеження щодо перебування у політичних партіях окремих категорій громадян встановлюються Конституцією та законами України.На працівників апарату об'єднань громадян поширюється законодавство про працю, соціальне забезпечення і соціальне страхування.На законодавчому рівні закріплюються принципи створення та діяльності об'єднань громадян (ст. 6). Ними є:добровільність утворення; рівноправність усіх членів; самоврядування; законність; гласність.Останній принцип, окрім іншого, передбачає, що об'єднання повинні регулярно оприлюднювати свої ос' новні документи, склад керівництва, дані про джерела фінансування і видатки.Чинне законодавство передбачає кілька видів об'єднане громадян та вказує на критерії, за якими здійснюються їх розмежування. Такими критеріями є:• мета створення і діяльності;• територіальний масштаб діяльності;• спосіб обліку членів;• шлях легалізації (легалізація — офіційне визнання);• вік, досягши якого дозволяється бути членом об'єднання громадян.Види об'єднань:1. Залежно від цілей створення і діяльності об'єднання громадян визнається: а) політичною партією; б) громадською організацією. При цьому назва об'єднання (рух, конгрес, асоціація, фонд, союз тощо) для вирішення даного питання не має значення.Під політичною партією розуміють об'єднання прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, для яких головною метою є:• участь у виробленні державної політики;• формування органів влади;• формування органів місцевого самоврядування;• представництво у складі органів влади і органів місцевого самоврядування (ст. 2).Громадська організація — це об'єднання громадян для забезпечення і захисту власних законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів.2. За територіальним масштабом діяльності класифікуються лише громадські організації. Вони можуть бути: всеукраїнськими; місцевими; міжнародними.До всеукраїнських належать ті громадські організації, діяльність яких поширюється на території всієї України;до місцевих — діяльність яких здійснюється у межах території адміністративно-територіальної одиниці; до міжнародних — діяльність яких поширюється на територію України і територію принаймні однієї іншої держави (ст. 9).Політичні партії утворюються і діють лише з всеукраїнським статусом (ст. 9). Утворення і діяльність політичних партій, керівні органи чи структурні осередки яких знаходяться за межами України, забороняється (ст. 4).3. За способом обліку членів, відповідно до ст. 12, громадські організації можуть поділятися на такі: а) що мають фіксоване індивідуальне членство; б) що не мають фіксованого індивідуального членства.4. За шляхами легалізації (офіційного визнання) об'єднання громадян класифікуються на легалізовані (офіційно визнані) шляхом: а) реєстрації (ст. 15); б) повідомлення про заснування (ст. 17).Легалізація є функцією виконавчої влади і здійснюється чітко зафіксованими у законодавстві органами (легалізуючими органами). Згідно зі ст. 14 Закону "Про об'єднання громадян"; п. 7, п. б., ч. 1, ст. 38 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" до таких органів належать:а) Міністерство юстиції;б) місцеві органи державної виконавчої влади;в) виконкоми сільських, селищних, міських рад. Політичні партії та міжнародні громадські організації легалізуються тільки шляхом реєстрації в Міністерстві юстиції. Заява про реєстрацію політичної партії повинна бути підтримана підписами не менше однієї тисячі громадян України, що мають виборче право.Внаслідок легалізації шляхом реєстрації об'єднання набуває статусу юридичної особи. Порядок легалізації (реєстрації чи повідомлення про заснування) регламентований цим Законом (ст. 14, 15, 16, 17), а також Положенням "Про порядок легалізації об'єднань громадян" від 26 лютого 1993 р.Реєстрації підлягає символіка об'єднань громадян, її порядок визначається Кабінетом Міністрів (ст. 18).У реєстрації може бути відмовлено тільки в одному випадку: якщо надані для реєстрації документи суперечать законодавству України (ст. 16).5. Залежно від віку, по досягненні якого дозволяється бути членом об'єднання громадян, можна виділити, по-перше, політичні партії, по-друге, громадські організації дорослого населення, по-третє, молодіжні та дитячі громадські об'єднання.Закон визначає вік членів політичних партій — 18 років і членів громадських організацій — 14 років. Стосовно віку членів молодіжних і дитячих організацій у ст. 12 сказано, що він установлюється статутами цих організацій. Засновниками дитячих і молодіжних організацій можуть бути особи, яким виповнилося 15 років.Адміністративно-правових повноважень об'єднання громадян набувають з моменту їх офіційного визнання (легалізації). Найбільший обсяг виникає в об'єднань, які легалізувались шляхом реєстрації.У зв'язку з цим Закон "Про об'єднання громадян" у ст. 14 прямо вказує, що у випадку реєстрації об'єднання громадян набуває статусу юридичної особи (поняття юридичної особи дає ст. 23 ЦК. Відповідно до неї юридичними особами визнаються організації, які мають відокремлене майно, можуть від власного імені набувати майнових і особистих немайнових прав і нести обов'язки, бути позивачами і відповідачами у суді, арбітражі або в третейськомусуді).Для реєстрації об'єднання громадян його засновники подають заяву. Заява про реєстрацію політичної партії повинна бути підтримана підписами не менш як однієї тисячі громадян України, які мають виборче право.До заяви додаються: статут (положення); протокол установчого з'їзду (конференції) або загальних зборів; відомості установчого з'їзду (конференції) або загальних зборів; відомості про склад керівництва центральних статутних органів; дані про місцеві осередки; документи про сплату реєстраційного збору.Політичні партії подають також свої програмні документи.Заява про реєстрацію розглядається у двомісячний строк з дня надходження документів. У необхідних випадках орган, який здійснює реєстрацію, проводить перевірку відомостей, зазначених у поданих документах. Рішення про реєстрацію або відмову в ній заявнику повідомляється письмово в 10-денний строк. При розгляді питання про реєстрацію можуть бути присутніми представники об'єднання громадян.Про зміни, що сталися в статутних документах, об'єднання громадян повідомляє в 5-денний строк у реєструючий орган. Перереєстрація об'єднання громадян здійснюється відповідно до Закону "Про об'єднання громадян". Органи, що здійснюють реєстрацію об'єднань громадян, ведуть реєстр цих об'єднань. Розмір реєстраційного збору встановлюється Кабінетом Міністрів України.У реєстрації об'єднанню громадян може бути відмовлено, якщо його статутні документи або інші документи, подані для реєстрації об'єднання, суперечать законодавству України. Рішення про відмову у реєстрації повинно містити підстави такої відмови. Це рішення може бути оскаржено у судовому порядку. Про відмову у реєстрації об'єднання громадян реєструючий орган повідомляє у засобах масової інформації.Об'єднання громадян функціонують на підставі статуту (положення), який не повинен суперечити законодавству України.Статут об'єднання громадян повинен містити:1) назву об'єднання громадян (відмінну від існуючих), його статус та юридичну адресу;2) мету та завдання об'єднання громадян;3) умови і порядок прийому до членів об'єднання громадян, вибуття з нього;4) права і обов'язки членів (учасників) об'єднання;5) порядок утворення і діяльності статутних органів об'єднання, місцевих осередків та їх повноваження;6) джерела надходження і порядок використання коштів та іншого майна об'єднання, порядок звітності, конпролю, здійснення господарської та іншої комерційної діяльності, необхідної для виконання статутних завдань;7) порядок внесення змін і доповнень до статуту об'єднання;8) порядок припинення діяльності об'єднання і вирішення майнових питань, пов'язаних з його ліквідацією. У статуті можуть бути передбачені інші положення, що стосуються особливостей створення і діяльності об'єднання громадян.Для здійснення цілей і завдань, визначених у статутних документах, зареєстровані об'єднання громадян користуються правом:• виступати учасником цивільно-правових відносин» набувати майнових і немайнових прав;• представляти і захищати свої законні інтереси та законні інтереси своїх членів (учасників) у державних та громадських органах;• брати участь у політичній діяльності, проводити масові заходи (збори, мітинги, демонстрації тощо);^ • ідейно, організаційно та матеріально підтримувати інші об'єднання громадян, надавати допомогу в їх створенні;• створювати установи та організації;• одержувати від органів державної влади і управління та органів місцевого самоврядування інформацію, необхідну для реалізації своїх цілей і завдань;• вносити пропозиції до органів влади і управління;• розповсюджувати інформацію і пропагувати свої ідеї та цілі; засновувати засоби масової інформації.Громадські організації мають право засновувати підприємства, необхідні для виконання статутних цілей.У порядку, передбаченому законодавством, політичні партії також мають право:• брати участь у виробленні державної політики;. • брати участь у формуванні органів влади, представництва в їх складі;• доступу під час виборчої кампанії до державних засобів масової інформації.Об'єднання громадян користуються іншими правами, передбаченими законами України.Об'єднання громадян може мати у власності кошти та інше майно, необхідне для здійснення його статутної діяльності.Право власності набувається тільки на кошти та інше майно, яке: передане йому засновниками, членами (учасниками) або державою, набуте від вступних та членських внесків, пожертвуване громадянами, підприємствами, установами та організаціями; майно, придбане за рахунок власних коштів чи на інших підставах, не заборонених законом.Політичні партії також мають право на майно, придбане від продажу суспільно-політичної літератури, інших агітаційно-пропагандистських матеріалів, виробів з власною символікою, проведення фестивалів, свят, виставок, лекцій, інших політичних заходів.Громадські організації також мають право на майно та кошти, придбані в результаті господарської та іншої комерційної діяльності створених ними госпрозрахункових установ та організацій, заснованих підприємств.Кошти та інше майно об'єднань громадян, у тому числі тих, що ліквідуються, не може перерозподілятись між їх членами, використовується для виконання статутних завдань або з благодійною метою, а у випадках, передбачених законодавчими актами, за рішенням суду спрямовується в доход держави.Право власності об'єднань громадян реалізують їх вищі статутні органи управління (загальні збори, конференції, з'їзди тощо) в порядку, передбаченому законодавством України та статутними документами.Окремі функції щодо господарського управління майном може бути покладено вищими статутними органами управління на створювані ними органи, місцеві осередки або передано спілкам об'єднань громадян.З метою виконання статутних завдань і цілей зареєстровані об'єднання громадян можуть здійснювати необхідну господарську та іншу комерційну діяльність шляхом створення госпрозрахункових установ і організацій із статусом юридичної особи, заснування підприємств у порядку, встановленому законодавством.Політичні партії, створювані ними установи і організації не мають права засновувати підприємства, крім засобів масової інформації, та займатись господарською та іншою комерційною діяльністю, за винятком продажу суспільно-політичної літератури, інших пропагандистсько-агітаційних матеріалів, виробів із власною символікою, проведення фестивалів, свят, виставок, лекцій, інших суспільно-політичних заходів.Об'єднання громадян, створені ними установи та організації зобов'язані вести оперативний та бухгалтерський облік, статистичну звітність, зареєструватись в органах державної податкової інспекції та вносити до бюджету платежі у порядку і розмірах, передбачених законодавством.Законодавець встановлює два види обмежень щодо об'єднань громадян: обмеження на створення та діяльність об'єднань громадян (ст.4); обмеження тільки для політичних партій щодо одержання ними коштів та іншого майна (ст. 22).У ст. 4 Закону "Про об'єднання громадян" підкреслюється, що не підлягають легалізації, а діяльність легалізованих об'єднань громадян забороняється у судовому порядку, коли їх метою є:• зміна шляхом насильства конституційного ладу і в будь-якій протизаконній формі територіальної цілісності держави;• підрив безпеки держави у формі ведення діяльності на користь іноземних держав;• пропаганда війни, насильства чи жорстокості, фашизму та неофашизму;• розпалювання національної та релігійної ворожнечі;• створення незаконних воєнізованих формувань;• обмеження загальновизнаних прав людини. Забороняється створення і діяльність політичних партій, керівні органи чи структурні осередки яких знаходяться за межами України, а також будь-яких структурних осередків політичних партій в органах виконавчої та судовоївлади, у Збройних Силах, Національній гвардії та Прикордонних військах, на державних підприємствах, в установах і організаціях, державних навчальних закладах.У ст. 22 вказується, що політичним партіям, їх установам та організаціям забороняється прямо або опосередковано одержувати кошти та інше майно від:• іноземних держав та організацій, міжнародних організацій, іноземних громадян та осіб без громадянства;•державних органів, державних підприємств, установ та організацій, крім випадків, передбачених законами України;• підприємств, створених на основі змішаної форми власності, якщо участь держави або іноземного учасника в них перевищує 20 відсотків;• нелегалізованих об'єднань громадян;• анонімних пожертвувачів;• акцій та інших цінних паперів;• їм забороняється мати рахунки в іноземних банках та зберігати в них коштовності.Політичні партії зобов'язані щороку публікувати свої бюджети для загального відома.За діяльністю об'єднань громадян встановлюється державний контроль і нагляд (ст. 25).Контроль за дотриманням об'єднаннями громадян положень статуту здійснюють органи, що проводять легалізацію. Представники цих органів мають право бути присутніми на заходах, що проводять об'єднання громадян, вимагати необхідні документи, отримувати пояснення. Нагляд за виконанням і дотриманням законності здійснюють органи прокуратури.Контроль за джерелами і розмірами фінансових надходжень, сплатою податків здійснюють фінансові органи і органи державної податкової адміністрації.Якщо об'єднання громадян порушує законодавство, то до нього можуть бути застосовані такі стягнення:попередження;штраф;тимчасова заборона (зупинення) окремих видів діяльності;тимчасова заборона (зупинення) діяльності об'єднання в цілому;примусовий розпуск (ліквідація).Попередження (ст. 29) виноситься у письмовому вигляді легалізуючим органам при здійсненні правопорушення, що не спричиняє обов'язкового застосування іншого виду стягнення.Штраф (ст. ЗО) накладається у судовому порядку за поданням легалізуючого органу чи прокурора у випадках грубого чи систематичного здійснення правопорушень.Тимчасове припинення окремих видів чи всієї діяльності (ст. 31) виконується рішенням суду за поданням легалізуючого органу чи прокурора на строк до 3-х місяців. Цей строк може бути продовжений судом, але при цьому загальний термін заборони на діяльність не може перевищувати 6 місяців.Примусовий розпуск (ліквідація) об'єднання (ст. 32) застосовується судом (за рішенням суду) на підставі подання легалізуючого органу чи прокурора за такі порушення:1. Вчинення дій, передбачених ст. 4 Закону "Про об'єднання громадян" (коли метою діяльності організацій є:зміна шляхом насильства конституційного ладу і територіальної цілісності держави; підрив безпеки у формі ведення діяльності на користь іноземних держав; пропагування війни, жорстокості, насильства, фашизму і неофашизму;розпалювання національного і релігійного розбрату; створення незаконних воєнізованих формувань; обмеження загальновизнаних прав людини).2. Систематичне чи грубе порушення ст. 22 Закону (стаття вводить обмеження стосовно отримання політичними партіями та їх установами, організаціями грошових, матеріальних коштів, майна. Це такі обмеження: отримання коштів і майна від іноземних державних організацій, міжнародних організацій, іноземних громадян, осіб без громадянства; державних органів, підприємств, установ України, якщо це не передбачено законом; підприємств, утворених на основі змішаної форми власності, якщо участь держави чи іноземного учасника перевищує 20 відсотків; нелегалізованих об'єднань громадян; анонімних пожертвувачів. Політичні партії не мають права отримувати доходи від акцій та інших цінних паперів, їм забороняється мати рахунки в іноземних банках і зберігати в них цінності).3. Зменшення кількості членів політичної партії до числа, коли вона такою не визнається (ст. 15). Заява про реєстрацію повинна бути підтримана підписами не менш, як тисячі громадян України, які мають право голосувати.4. Продовження протиправної діяльності після накладення інших стягнень (попередження, штраф, припинення діяльності).Об'єднання громадян можуть припиняти свою діяльність (ст. 19):шляхом реорганізації, згідно зі статутом (поняття реорганізації дає ст. 37 ЦК. Під нею мається на увазі: злиття, розділення, приєднання);шляхом ліквідації, що проходить або через саморозпуск, або через примусовий розпуск.Важливими суб'єктами адміністративного права є органи самоорганізації громадян.До них належать громадські селищні, сільські, вуличні, квартальні комітети, батьківські комітети в школах, різноманітні громадські ради при установах культури і охорони здоров'я (ради клубів, кінотеатрів, поліклінік тощо), ради громадськості мікрорайонів, ради громадських пунктів охорони порядку, товариські суди, народні дружини тощо. Усі вони складають ланцюги широкого і розгалуженого механізму місцевого самоврядування.Призначення цих органів полягає в активному сприянні роботі місцевих державних адміністрацій, місцевих рад народних депутатів, їх виконавчих комітетів із обслуговування населення, підтримання громадського порядку, здійснення контролю.В основі утворення та функціонування органів самоорганізації громадян лежать демократичні принципи: законності, виборності, змінюваності, підзвітності зборам (зібранню) громадян, гласності, участі населення в їх роботі.Як суб'єкти адміністративного права вони керуються Конституцією України, законодавством України, положеннями про відповідні органи самоорганізації, рішеннями місцевих органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування, рішеннями зборів (зібрань) громадян або їх представників.Завдання цих формувань, їх компетенція, форми і методи діяльності детально регламентуються в положеннях про них.Так, ради громадських пунктів охорони порядку, відповідно до Положення про ці формування, аналізують стан громадського порядку в мікрорайоні; розробляють заходи щодо його підтримання, які здійснюються організаціями, що функціонують на даній території, розглядають на своїх засіданнях дії правопорушників, проводять правову пропаганду, вносять пропозиції до державних органів, сприяють органам внутрішніх справ у залученні жителів мікрорайону до охорони громадського порядку.Глава 4Адміністративно-правові (управлінські) методи і форми4.1. Методи державного управлінняПоняття методів державного управління. У загальноприйнятому розумінні термін "метод" означає спосіб чи прийом здійснення чого-небудь.Виходячи з цього, під методами будь-якої діяльності слід розуміти способи, прийоми, засоби, які використовуються для досягнення поставленої мети і становлять зміст цієї діяльності. Використовуючи дану теоретичну конструкцію, можна сформулювати визначення методів державного управління — це різноманітні способи, прийоми і засоби цілеспрямованого впливу органів управління та їх посадових осіб на свідомість, волю і поведінку керованих.Саме методи управління виражають змістовий бік керівного впливу. Вони й є волею держави, конкретизованою відповідним управлінським органом у рамках наданих йому юридично-владних повноважень. Тому методи державного управління, як правило, фіксуються в адміністративно-правових актах.Як приклад можна навести Указ Президента України від 21 липня 1994 р. "Про невідкладні заходи щодо посилення боротьби зі злочинністю". Даний документ містить ряд адміністративно-правових норм, які визначають най-раціональніші методи державного управління для використання в цій специфічній галузі.Насамперед він містить норму, яка приписує правоохоронним органам "вважати боротьбу зі злочинами проти особи, злочинністю в економічній сфері, зокрема в кредитно-фінансовій та банківській системах, у зовнішньоекономічній діяльності та торгівлі, на транспорті, головними напрямами в діяльності".У зв'язку з цим силовим структурам (МВС, СБУ, Ген-прокуратурі, Національній гвардії тощо) разом з іншими органами державної виконавчої влади приписується "систематично здійснювати скоординовані заходи, спрямовані на рішуче посилення боротьби з бандитизмом, корупцією, іншими тяжкими злочинами".Їм пропонується звернути особливу увагу "на знешкодження озброєних злочинних угруповань, які мають міжрегіональний та міжнародний характер, використовують вибухові речовини та пристрої, тероризують населення".З метою найефективнішої реалізації даної норми дозволяється "більш активно використовувати спеціальні підрозділи Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України та Національної гвардії України, а також технічні засоби Збройних Сил України та інших військових формувань".Раді Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим органам державної виконавчої влади, за участю правоохоронних органів, нормами цього акта державного управління надано право "визначати населені пункти та місцевості, на територіях яких поширені факти бандитизму... та тримати розвиток ситуації в них на особливому контролі".МВС та СБУ, а також їх підрозділи на місцях згідно з нормами Указу можуть на цих територіях "переводити особовий склад підпорядкованих їм служб... на посилений варіант оперативно-службової діяльності для проведення спеціальних операцій щодо боротьби з бандитизмом, рекетом, захопленням заложників та іншими тяжкими злочинами..., залучати додаткові мобільні групи працівників правоохоронних органів та військовослужбовців, збільшувати кількість патрульних нарядів, особливо у вечірні та нічні години, а також виділяти відповідні технічні засоби".За наявності достовірної інформації про місця зборищ кримінальних елементів МВС, СБУ, Національна гвардія одержали право "терміново проводити спеціальні операції з затримання і перевірки підозрюваних осіб та вживати до них заходи відповідно до законодавства України".За наявності передбачених законодавством підстав, правоохоронним органам надано право "на невідкладне ознайомлення та вилучення у разі потреби документів і матеріалів, які мають важливе значення для розкриття та припинення злочину, у підприємств, установ та організацій усіх форм власності".З профілактичною метою правоохоронним органам дозволено "систематично здійснювати цільові обстеження гуртожитків, готелів, вокзалів, портів, ринків, інших місцезнаходжень осіб, що приїздять з іноземних держав, з метою виявлення тих, які перебувають на території України з порушенням установленого порядку, та вирішення питань щодо їх подальшого перебування в Україні".Узагальнення та наукове осмислення усього масиву відомих практиці методів державного управління дозволяє визначити їх конкретне призначення, а саме:1. Встановлення правил поведінки у сфері державного управління, тобто встановлення обов'язкових для учасників управлінських відносин нормативів. Наприклад:"вважати боротьбу зі злочинами проти особи, злочинністю в економічній сфері, зокрема в кредитно-фінансовій та банківській системах, у зовнішньоекономічній діяльності та торгівлі, на транспорті головними напрямами в діяльності".2. Видання індивідуальних приписів на адресу конкретних учасників управлінських відносин. Наприклад: "Міністерству внутрішніх справ України терміново проводити спеціальні операції з затримання і перевірки підозрюваних осіб".3. Вирішення в односторонньому порядку питань, які виникають з ініціативи керованих об'єктів. Наприклад: у даному випадку йдеться про вирішення, припустімо, питань, з якими МВС виходить до Кабінету Міністрів України.4. Нагляд і контроль за поведінкою учасників управлінських відносин. Наприклад: "тримати розвиток ситуації в них на особливому контролі".5. Застосування стимулюючих засобів впливу на керовані об'єкти. Наприклад: "забезпечити виділення коштів для заохочення працівників правоохоронних органів і представників громадськості, які відзначились у виявленні, знешкодженні злочинних угруповань та затриманні злочинців".6. Застосування при потребі офіційних заходів примусового характеру з метою забезпечення належного порядку у сфері державного управління. Наприклад: "вживати до них заходів відповідно до законодавства України".Крім зазначеного, їх функціями також є: затвердження конкретних адресних завдань; призначення на посаду або звільнення з посади; видача дозволів різного роду; здійснення реєстраційних дій; установлення стандартів; оформлення державних замовлень тощо.Аналіз даного нормативного акта показує, як держава за допомогою методів вирішує завдання в конкретній сфері управлінської діяльності. З нього також видно, що методи визначають якісний бік управління. Тому вдосконалювати управління, підвищувати його ефективність, — насамперед, означає удосконалювати й підвищувати ефективність його методів.Методи державного управління численні та різноманітні. Пояснюється це багатоманітністю функцій усієї системи суб'єктів державного управління, призначенням і змістом діяльності державно-управлінських, а також підлеглих їм структур.Проте хоч якими б різноманітними в конкретних виявах вони не були, існують особливості, характерні як для всієї системи методів державного управління, так і для окремих їх видів.Особливості методів державного управління в цілому полягають у такому:По-перше, вони реалізуються в процесі державного управління.По-друге, вони виражають керівний (упорядковуючий) вплив суб'єктів управління на об'єкти управління. Становлять зміст цього впливу і завжди мають своїм адресатом конкретний об'єкт (індивідуальний чи колективний).'По-третє, в методах державного управління завжди міститься керівна воля держави. Вони і є державно-владні приписи органів управління. В них виражаються повноваження юридичне владного характеру, що належать циморганам.По-четверте, вони використовуються суб'єктами державного управління як засіб реалізації закріпленої за ними компетенції. Це означає, що юридична сила методів завжди знаходиться в межах повноважень того органу, який їх використовує.По-п'яте, методи, як і будь-який зміст, мають свою форму, своє зовнішнє вираження. Для методів державного управління засобом зовнішнього вираження є форми державного управління.Отже, за головними характеристиками метод управління є засобом цілеспрямованого керуючого впливу. Дана обставина зближує його з методом правового регулювання суспільних відносин. Проте, цілком очевидно, що це різні правові явища. Відмінності між ними такі:• метод правового регулювання містить у собі веління законодавчої влади. Єдине джерело закладеної в ньому юридичної сили — норми законів; воно рівнозначно поширюється на всіх учасників суспільних відносин, у тому числі й на органи державного управління вищих рівнів;• метод державного управління містить у собі веління виконавчої влади, джерело його юридичної сили — підза-конна діяльність органів державного управління. Юридична сила і сфера дії методів управління прямо залежать від того органу, який їх застосовує. Так, методи управління, що застосовуються місцевими державними адміністраціями, не поширюються на Кабінет Міністрів і поступаються за своєю юридичною силою методам, які застосовує Кабінет Міністрів;• метод правового регулювання виражається в нормативах, бо правове регулювання завжди нормативне;• методи державного управління в найтиповішому варіанті індивідуалізовані, тобто часто містяться в ненормативних (індивідуальних) правових актах;• метод правового регулювання — функція адміністративного права;• метод управління — функція суб'єкта адміністративного права, причому не кожного, а тільки того, який одночасно є й суб'єктом державного управління.Проблема методів державного управління нині надзвичайно актуальна. Багато в чому це пов'язано з активними спробами прискорити перехід до цивілізованих відносин ринкового типу й тими змінами, які у зв'язку із цим відбуваються в механізмі державного управління. Серйозні зміни спостерігаються в організаційно-правовому статусі як суб'єктів, так і об'єктів управління, а також у зв'язках між ними. Значне послаблення, а в багатьох випадках й усунення прямої залежності між підприємствами й міністерствами, зміщення центру ваги в бік господарських структур нового типу (концерни, корпорації), підвищення значущості регіональних управлінських структур цілком слушно поставило питання про межі використання в управлінській роботі односторонніх юридично-владних приписів і ролі загальнорегулюючих засобів впливу на економіку та інші галузі життя суспільства.Проте це зовсім не означає повної відмови від властивої державно-управлінській діяльності владності. Без неї не обійтись і за нових, ринкових умов формування яких відбувається зі значними труднощами.Спроби позбутися бюрократичних перекручень у державному управлінні призвели, на жаль, до інших перекосів — прагнення усунути з цієї сфери будь-яке адміністрування, в тому числі й адміністрування як нормальний управлінський вплив адміністративно-правовими методами.Точніше кажучи, саме адміністративно-правові методи через недостатнє розуміння їх об'єктивної необхідності за будь-якої системи управління замість очищення їх від бюрократичних нашарувань були оголошені неприйнятними в наших умовах. У засобах масової інформації пропагувались ідеї ліквідації адміністративної системи, тобто управлінського апарату взагалі. В першому варіанті боротьба з цією системою (починаючи з 60-х років) велася під гаслом повної відмови від адміністративних, тобто суто управлінських важелів державної діяльності. Вони були оголошені бюрократичними, ненауковими, волюнтаристськими, примусовими, руйнівними тощо.Подібне негативне ставлення до адміністративно-правових методів державного управління не подолано й нині Знову раз по раз звучать слова про загрозу "панування адміністративно-командної системи". Причому сама проблема методів управління значною мірою має суто публіцистичний характер, що не відображає наукові підходи до організації державно-управлінської діяльності за нових умов. Водночас об'єктивні наукові дослідження проблем державного управління й виконавчої влади цілком очевидно свідчать, що ігнорування адміністративно-правових методів стало однією з причин виникнення й поглиблення кризових явищ у громадському й державному житті.З цих позицій не викликає сумніву той факт, що адміністративно-правові методи невіддільні від процесу реалізації виконавчої влади, що державне управління не може бути витіснене цивільно-правовими категоріями договірного типу. Очевидно також, що ці методи відіграють вирішальну роль у забезпеченні належного правового порядку, рівня державної дисципліни.Види методів державного управління. Різноманітність конкретно використовуваних у державному управлінні засобів (методів) реалізації завдань і функцій державних органів роблять актуальною проблему їх класифікації.У зв'язку з тим, що конкретних прийомів, які застосовуються для впливу на керовані об'єкти, дуже багато (про це достатньою мірою добре свідчить аналіз Указу Президента України від 21 червня 1994 р. "Про невідкладні заходи щодо посилення боротьби зі злочинністю"), проблема класифікації методів полягає у визначенні критеріїв, грунтуючись на яких можна звести ці прийоми до однорідних груп.Враховуючи, що вибір критерію багато в чому залежить від мети і завдань, які стоять перед дослідником, в юридичній літературі можна знайти найрізноманітніші варіанти класифікацій. Так, Ю. Козлов поділяє 'їх на дві групи:позаекономічного (прямого) й економічного (непрямого) впливу; А. Лунєв — на чотири: морально-політичні, економічні, організаційні, адміністративно-директивні;Г. Атаманчук — також на чотири: морально-ідеологічні, соціально-політичні, економічні, адміністративні. Існують й інші підходи, коли виділяють методи одноосібні, колегіальні, колективні, комбіновані тощо.Усі перелічені класифікації мають на меті: розмежувати й згрупувати засоби, прийоми, способи впливу на свідомість і поведінку людей у процесі державного управління. Тому вони, безумовно, корисні й, до певної міри, ефективні. Проте необхідність впливу не є за своєю природою суб'єктивістською чи довільною. Вплив завжди здійснюється через необхідність задоволення об'єктивних потреб. Тому і засоби, які використовуються для такого задоволення, об'єктивно зумовлені.Отже, потреби процесу управління є важливим критерієм класифікації методів управління. У найбільш загальному вигляді ці потреби можна поділити на три види потреб:переконувати, заохочувати, примушувати.Потреба переконувати полягає у використанні економічних, політичних, моральних, ідеологічних, адміністративних, організаційних, психологічних засобів.Потреба заохочувати передбачає використання цих же (економічних, політичних, моральних, ідеологічних, адміністративних, організаційних, психологічних) засобів.Потреба примушувати також передбачає використання саме цих засобів (економічних, політичних, моральних, -ідеологічних, адміністративних, організаційних, психологічних).Відмінність полягає тільки у цільовій спрямованості при конкретному застосуванні того чи іншого прийому й в інтенсивності використання тієї чи іншої групи прийомів.Отже, йдеться про три найзагальніші, найуніверсальні-ші, а в теоретичному розумінні найкраще визначені й детерміновані методи державного управління: переконання, заохочення і примус.Дана позиція визнається усіма адміністративістами і дискусії з цього питання практично не ведуться (окрім проблеми співвідношення переконання й заохочення).Останніми роками відомі вчені-адміністративісти (Ю. Козлов, Л. Коваль) дедалі частіше звертаються до класифікації методів управління на адміністративні (позаекономічні, прямого керівного впливу) й економічні (непрямого керівного впливу). Як критерій у даному випадку використовується вид конкретних засобів, які застосовуються при розв'язанні управлінських завдань.Адміністративні методи — це засоби впливу на діяльність підприємств, установ, організацій, посадових осіб і громадян з боку органів управління шляхом прямого встановлення їх обов'язків, шляхом наказу, що спирається на владні повноваження і стан підпорядкування. Це односторонній вибір органом управління способу вирішення завдання чи конкретного варіанта поведінки об'єктауправління.При використанні адміністративних методів орган управління прямо приписує керованому, що він повинен робити. Тут найрельєфніше виявляється природа державного управління, що насамперед характеризується відносинамивлади і підлеглості.Позаекономічний характер даних методів означає, що реальним об'єктом управління є свідомо-вольова поведінка керованих (чи то громадянин, чи то підприємство). При цьому використовуються необхідною мірою засоби переконання й примусу.Економічні методи — це такі способи впливу на поведінку трудових колективів, посадових осіб і громадян, які орієнтуються не на прямий, а на непрямий вплив.Застосування економічних методів означає утворення таких економічних умов, які викликають зацікавленість у виконанні певної роботи, у підвищенні продуктивності праці. Тут не приписується прямо, що і як слід робити.Суб'єкт управління досягає належної поведінки керованих шляхом впливу на їх матеріальні інтереси. З цією метою однаковою мірою можуть використовуватися й перспективи матеріальних переваг, й загрози матеріальнихсанкцій.Проблема методів діалектична. Це означає, що між даними методами немає і не може бути антагоністичних суперечностей. З таких причин:по-перше, управлінська діяльність за своєю природою адміністративна. Через це застосовувані методи не можутьбути неадміністративними, незалежно від вкладеного в них змісту;по-друге, у названих методів єдина кінцева мета — реалізація управлінського впливу; ;по-третє, ці засоби використовуються практично одними й тими ж суб'єктами державного управління;по-четверте, вони використовуються стосовно одних і тих же об'єктів, оскільки не існує об'єктів, які потребували б лише адміністративного чи економічного впливу;по-п'яте, й ті й інші засоби виступають як односторонні й владні волевиявлення суб'єктів управління;по-шосте, й ті й інші часто фігурують в одному й тому ж акті державного управління.Цей аналіз свідчить про те, що ці методи дають найбільший ефект при комплексному використанні з урахуванням конкретної управлінської мети. У зв'язку з цим необхідно підкреслити, що поширене нині конструювання особливих, протилежних адміністративним, економічних методів не відповідає реальним потребам виконавчої влади і стану, який склався в галузі державного управління.На жаль, незважаючи на вищевикладені обставини, у засобах масової інформації на публіцистичному рівні досить активно пропагується ідея необхідності вже сьогодні повністю відмовитися в державному управлінні від методів адміністративного характеру на користь економічних важелів впливу на суспільні відносини. Як аргумент на захист даної позиції наводиться стимулююча сила цих важелів.Необхідно зазначити, що стимулююча сила й призначення економічних методів очевидні. Проте не можна обмежуватися лише подібною констатацією, тому що все врешті-решт залежить від їх практичного використання. Практика ж свідчить, що за допомогою таких методів не завжди досягається необхідна мета. По суті, орієнтація на їх широке застосування, на витіснення ними адміністративних методів нічого істотного в 60—90-і роки не дала. Як самоціль економічні методи не спрацювали. Не спрацьовують вони й нині. Якби все було так, як уявляють їх прихильники, то їх застосування неодмінно призвело б до ефективного вирішення усіх проблем і насамперед у сфері економіки.Проте стимулюючий вплив цих методів з належною результативністю не виявляється. Більше того, практика свідчить про деформацію суті економічного стимулювання як такого. При широкому використанні таких економічних засобів, як податки, кредити, пільги, ліцензування, квотування, акцизи тощо економічний стан підприємств і населення має стійку тенденцію до погіршення. Непомірні матеріальні тягарі населення (податковий тягар, непомір-но високий рівень оплати житлово-комунальних послуг, зростання цін тощо) ускладнюються діяльністю шахрайських комерційних структур (трастові компанії), що "розцвіли" за економічних важелів управління. Позбавлена будь-якого стимулюючого характеру безупинно зростаюча вартість енергоносіїв. У економічно невигідних умовах опиняються не лише споживачі паливно-енергетичних ресурсів, а й їх виробники. За такої ситуації на питання — що стимулюєтья? — відповідь може бути такою — збільшення інфляції.Отже, економічні важелі за нинішніх умов втрачають стимулюючий характер й перетворюються на суто конфіс-каційні засоби. Подібна ситуація підкреслює необхідність, по-перше, відмови від занадто прямолінійного трактування проблеми методів управління, по-друге, врахування як . негативних, так і позитивних їх проявів.Основними й найзагольнішими методами державного управління є методи переконання, заохочення й примусу.Правильне застосування саме методів переконання, заохочення й примусу в процесі здійснення державного управління забезпечує найбільшу ефективність управлінської діяльності, її максимальну ефективність, раціональне функціонування всіх адміністративно-правових інститутів, непохитність правових устоїв у галузі управління.Переконання, заохочення й примус у сфері державного управління застосовуються для того, щоб забезпечити:1) цілеспрямованість управлінської діяльності;2) правомірність поведінки учасників управлінських відносин;3) функціонування й захист режиму, встановленого державою, режиму за якого б неухильно виконувались правові приписи усіх ланок управлінської системи;4) нормальні взаємовідносини усіх учасників управлін-- ських відносин.Для того, щоб ці завдання були виконані, методи переконання, заохочення й примусу, що є визначальними методами управління й боротьби з правопорушеннями, повинні розумно поєднуватись, тобто не протистояти одне одному, а доповнювати, підпорядковуватись загальним завданням керівного впливу.Правильне розуміння принципу розумного поєднання методів переконання, заохочення й примусу забезпечує досягнення максимально корисних результатів у процесі здійснення державного управління.При цьому поєднання методів переконання, заохочення й примусу повинно бути гармонійним. Перебільшення ролі того чи іншого методу керівництва неухильно призводить до соціальних дисонансів, до порушення норм законності.Гарантією правильного поєднання методів переконання, заохочення й примусу є визнання головної ролі методів переконання і заохочення як методів психічного впливу на свідомість, а через неї — на поведінку людей. Ці методи виявляються в системі заохочувальних, виховних, пояснювальних, рекомендуючих заходів, що забезпечують правочинність вчинків і дій учасників управлінських відносин.Переконання й заохочення як всеохоплюючі методи становлять основу функціонування апарату державного управління.При здійсненні державного керівництва господарством, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом, а також у процесі правоохоронної діяльності органи державного управління використовують найрізноманітніші прийоми і способи переконання і заохочення як методи цілеспрямованого впливу.Якщо звернутися до правоохоронної діяльності, то виявиться, що органи держави найчастіше використовують:1) правове пропагування, пояснення сутності законів, правової політики держави;2) постійне інформування населення про стан справ у галузі охорони громадського порядку;3) стимулювання ініціативи громадськості у справі надання правоохоронним органам допомоги у боротьбі за забезпечення правопорядку;4) забезпечення поширення позитивного досвіду в боротьбі з порушеннями правопорядку;5) проведення профілактичних заходів щодо недопу' щення антигромадських проявів;6) заохочення громадян, які активно виявили себе в боротьбі з правопорушеннями.Зростання свідомості, організованості громадян робить методи переконання й заохочення дедалі ефективнішими інструментами регулювання громадських управлінських відносин. При цьому звужується сфера адміністрування, невиправдане застосування адміністративно-примусових засобів впливу.Останнім часом у правовій науці більше уваги приділяється такому методу, як заохочення правомірної поведінки громадян.Вважається, що цей метод досить ефективно використовується в ряді розвинених країн (США, Японія, ФРН, Швеція та ін.). Передбачається, що з побудовою правової економічно розвиненої і стабільної держави, він пошириться і в діяльності наших органів управління.4.2. Адміністративний примусСутність адміністративного примусу. Невід'ємною-ною складовою системи методів державного управління суспільством є метод примусу. Вказаний метод належить до найбільш жорстких засобів впливу, тому в діяльності органів управління та їх посадових осіб примус застосовується, як правило, у поєднанні з іншими управлінськими прийомами. Авторитарність даного методу незаперечна, проте, нині немає жодної держави, яка б використовувала його як найнеобхідніший засіб управління своїми справами.Важлива (хоч і не єдина) функція державного примусу — правоохоронна. Вона полягає в локалізації, нейтралізації, недопущенні правопорушень. Тому державний примус традиційно розглядають з позицій захисту сформованих державою правовідносин і забезпечення неухильного й точного виконання юридичних норм конкретних галузей права.Відмінності, що існують між галузевими нормами і тими, які складаються під їх впливом, ступенем суспільної небезпеки галузевих деліктів, зумовили розбіжності в характері й особливостях державних примусових заходів залежно від тієї чи іншої правової галузі.Внаслідок перелічених обставин, види державного примусу прийнято розглядати як явища, похідні від існуючих галузей права і властиві цим галузям правопорушення, і диференціювати згідно з існуючими правовими галузями.На цих підставах виділяють: кримінальний примус, цивільно-правовий примус, адміністративний примус.При аналізі взаємозв'язків галузей права і видів примусу привертає увагу те, що галузей права значно більше, ніж видів державного примусу. Дана обставина пояснюється двома факторами.З одного боку, появою в матеріальній сфері права комплексних галузей (економічне, житлове, податкове, банківське, морське, митне тощо), які слід розглядати як повноцінні, хоч і специфічні. Очевидно, цей процес є результатом розвитку права і сприяє перетворенню його в об'ємну поліструктурну систему. В цьому розумінні наявність у системі права матеріальних комплексних галузей є ознакою її вдосконалення й достатньо високої інтенсивності регулювання суспільних відносин, а отже, й рівня розвитку.З іншого, — відсутністю соціальних, а як наслідок і правових передумов збільшення різноманітності примусових заходів захисту правових відносин. Держава не бачить необхідності у конструюванні нових видів примусу. Її інтереси перебувають у площині удосконалення існуючих заходів примусу, підвищення їх ефективності аж до повної реалізації принципу невідворотності покарання за скоєне правопорушення.Через це захист правових відносин у даних галузях забезпечується, крім використання інших можливостей, вже існуючими видами державного примусу.Серед усіх видів примусу найбільшою питомою вагою, високою мобільністю і здатністю адаптуватися до конкретних умов і потреб держави виділяється адміністративний примус. Так, застосування заходів адміністративного впливу передбачене навіть за скоєння кримінальних правопорушень (див.: ст. 51 КК).За своєю еоціально-правовою природою адміністративний примус є органічною складовою державного примусу.Адміністративний примус — це владне, здійснюване в односторонньому порядку і в передбачених правовими нормами випадках застосування від імені держави до суб'єктів правопорушень, по-перше, заходів попередження правопорушень, по-друге, запобіжних заходів щодо правопорушень, по-третє, заходів відповідальності за порушення нормативно-правових положень.Серед його заходів є суто адміністративні, найбільш рельєфні, що не мають аналогів серед інших видів державно-примусового впливу. Це, наприклад, відшкодовне вилучення предмета, що був засобом чи безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення (ст. 28 КпАП);зобов'язання прилюдно попросити вибачення у потерпілого (ст. 241 КпАП), утворення тимчасових надзвичайних органів з передачею їм функцій органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування одночасно на територіях, де введено надзвичайний стан (ст. 19 Закону "Про надзвичайний стан") та ін.Є й такі, що близькі за зовнішніми ознаками до заходів кримінального чи цивільно-правового примусу. Наприклад, це штраф, який визначається кримінальним (ст. 32 КК) і адміністративним (ст. 27 КпАП) законодавством як грошове стягнення, а цивільним законодавством як вид забезпечення виконання зобов'язань (ст. 178 ЦК). Проте у перелічених видів грошового штрафу відмітні як правова природа, так і юридичні умови й наслідки їх застосування. Саме тому всі види штрафів, які застосовуються у відповідних сферах державного примусу, наділяються додатковими характеристиками, що дозволяють правозастосовни-ку безпомилково розрізняти штрафи кримінально-правові, цивільно-правові, адміністративно-правові.Отже, заходи державного примусу залежно від галузі застосування наділяються відповідними ознаками. Відмітні ознаки адміністративного примусу, що дозволяють розпізнати заходи адміністративного впливу серед інших державних примусових заходів, такі:• якщо всі види державного примусу рівнозначні за своєю сутністю відповідному виду юридичної відповідальності (наприклад, кримінальний примус практично рівнозначний кримінальній відповідальності), то адміністративний примус і адміністративна відповідальність — різні правові явища. З одного боку, вони співвідносяться між собою як ціле й частина, а поняття "адміністративний примус" значно ширше, ніж поняття "адміністративна відповідальність", інакше кажучи, адміністративна відповідальність є частиною адміністративного примусу. З іншого боку, адміністративна відповідальність може бути наслідком кримінального примусу\,• як правило, заходи адміністративного примусу застосовуються органами державного управління та Їх посадовими особами. Дана функція органів державного управління та їх посадових осіб фіксуєтья у відповідних адміністративно-правових нормах. Так, право кримінальної міліції повертати неповнолітніх до місця їх постійного проживання чи навчання, доставляти їх в органи внутрішніх справ у випадках здійснення адміністративних правопорушень передбачене Законом від 24 січня 1995 р. "Про органи і служби у справах неповнолітніх" (ст. 5); право посадових осіб Державного комітету України у справах захисту прав споживачів на вилучення неякісної продукції, опломбу-Застосування до відповідної категорії осіб ст. 51 КК є кримінальним Пінимусом, у результаті якого застосовуються заходи адміністративного стягнення і настає адміністративна відповідальність.вання приміщень і вимірювальних приладів передбачене Положенням про названий комітет (ст. 6). Окрім органів державного управління, правом застосування заходів адміністративного примусу володіє прокуратура'. Так, згідно зі ст. 8 Закону "Про прокуратуру України" від 5 листопада 1991 р., посадові особи і громадяни зобов'язані з'являтися на виклик до прокуратури і давати відповідні пояснення. У випадку ухилення від явки, вони, за постановою прокурора, доставляються у примусовому порядку;• для адміністративного примусу характерна множинність органів і посадових осіб, яким надано право на його застосування. Так, тільки право накладання адміністративних стягнень мають більш як 35 суб'єктів (див.: статті 218-244 КпАП);• правообмеження, що настають у результаті застосування заходів адміністративного примусу, менш відчутні, менш суворі за силою примусового впливу, ніж ті обмеження, що виникають при застосуванні заходів кримінального примусу;• засоби адміністративного впливу на правопорушників врешті-решт є профілактикою злочинної поведінки;• заходи адміністративного примусу можуть застосовуватись як щодо правопорушників чи осіб, від яких можна чекати здійснення правопорушення, так і щодо осіб, які належать до категорії законослухняних, не здійснюють і не збираються здійснювати будь-яких проступків. У другому випадку застосування примусових заходів обумовлюється виникненням екстремальних умов, наприклад, епідемій, епізоотій, введенням надзвичайного стану (так, згідно з п. 1 ст. 23 Закону України "Про надзвичайний стан" від 26 червня 1992 р. при введенні такого стану може бутиУ літературі висловлювалася думка про те, що заходи адміністративного примусу у вигляді адміністративних стягнень за скоєння правопорушень, передбачених КпАП України, застосовуються судами. Очевидно, дана позиція не відповідає нинішнім принципам реалізації державної влади. На нашу думку, суди, застосовуючи адміністративні стягнення, використовують судовий примус, який і реалізують у такій формі певну частку судової влади.• адміністративний примус відзначається складною багатоцільовою спрямованістю заходів впливу. Це, по-перше, покарання за скоєний вчинок; по-друге, заходи припинення правопорушень; по-третє, заходи попередження правопорушення; по-четверте, заходи забезпечення право-слухняної поведінки суб'єктів правовідносин. Із останньої, четвертої, позиції випливає, що застосування адміністративно-примусових заходів, звернене не лише до конкретних суб'єктів, щодо яких вони застосовані, а й до інших осіб. Дана особливість закріплена нормативне. В ст. 23 КпАП сказано, що метою адміністративного стягнення є попередження скоєння правопорушень як самим правопорушником, так й іншими особами;• застосування заходів адміністративного примусу передбачається різними за юридичною силою нормативними документами. Це: а) закони, наприклад "Про міліцію";б) положення, наприклад про Державний комітет України у справах захисту прав споживачів; в) правила, наприклад "Загальні правила прикордонного режиму";• заходи адміністративного примусу застосовуються як до фізичних, так і до юридичних осіб. Зокрема, неналежне виконання своїх функцій органами державної виконавчої влади і виконавчими органами місцевого самоврядування на територіях, де введено надзвичайний стан, є підставою для припинення їх діяльності (ст. 19 Закону "Про надзвичайний стан"); до громадської організації за порушення діючого законодавства можуть застосовуватись такі адміністративно-примусові заходи впливу, як примусовий розпуск, тимчасова заборона чи припинення діяльності, штраф тощо (ст. 28 Закону "Про об'єднання громадян" від 16 червня 1992 р.);• усі заходи адміністративного примусу мають примусово-обов'язковий, державно-владний характер; вони застосовуються від імені держави і в інтересах держави.Види заходів адміністративного примусу. Заходи ад-міністративного примусу поділяються на три групи: :а) заходи адміністративного попередження;б) запобіжні адміністративні заходи; :в) заходи відповідальності за порушення нормативне- / правових положень'.Критерієм, за яким конкретні заходи адміністративного примусу, що входять до названих груп, відрізняються один від одного є їх "розміщення" відносно протиправної дії.Заходи адміністративного попередження мають на меті не дозволити скоїтися протиправному вчинку, вони застосовуються, коли правопорушення тільки передбачається. Запобіжні адміністративні заходи призначені для того, щоб припинити протиправний вчинок, не дозволити йому розвинутись, мінімізувати збитки. Вони застосовуються, коли вчинок вже почав здійснюватися. Заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень застосовуються, коли встановлений склад протиправного вчинку, коли вчинок є правопорушенням.Заходи адміністративного попередження. Ці заходи (їх часто називають адміністративно-попереджувальними) застосовуються з метою попередження правопорушень.Сутність попередження (профілактики) правопорушень полягає, по-перше, в тому, щоб не допустити протиправної поведінки з боку конкретних осіб, які до такої поведінки схильні; по-друге, в усуненні причин, що сприяють скоєнню правопорушень і утворенню умов, які виключають протиправну поведінку.Законодавець розцінює адміністративно-попереджувальну роботу як важливий компонент забезпечення законності, порядку і дисципліни. Виходячи з цього, він вводить в КпАП України спеціальну статтю (ст. 6 "Попередження адміністративних правопорушень"), яка перед-У адміністративно-правовій літературі традиційно виділяють заходи попередження, припинення і стягнення. Проте, виділяючи у третій групі лише стягнення, слід визнати, що за межами класифікації залишаються заходи примусу, які, як і стягнення, застосовуються як заходи відповідальності адміністративного характеру.бачає здійснення профілактичних заходів, визначає їх цілі і суб'єктів.У повсякденному житті громадяни частіше за все зтика-ються з адміністративно-попереджувальними заходами, які застосовуються правоохоронними органами (міліція МВС, податкова міліція, прокуратура), державними інспекціями, контрольно-ревізійними службами, органами місцевого самоврядування та іншими, уповноваженими на те державою структурами. Це, зокрема:• перевірка документів. Вона здійснюється з метою визначення особистості конкретної особи; якісних характеристик товарів, виробів, послуг; належності документа його пред'явнику; обгрунтованості і законності застосовуваних дій; справжності пред'явленого документа;• безперешкодний вхід у житлові приміщення громадян, які знаходяться під адміністративним наглядом;• відвідання підприємств, закладів, організацій для виконання профілактичних функцій;• опечатування приміщень, використовуваних як каси, місця зберігання документів, товарно-матеріальних цінностей; опечатування вимірювальних приладів і пристроїв;• вилучення для проведення аналізу проб продукції, яка призначена для реалізації населенню;• заборона або обмеження в установленому порядку руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних доріг з метою забезпечення громадської безпеки;• заборона експлуатації транспортних засобів, технічний стан яких загрожує безпеці руху;• тимчасова заборона (обмеження) доступу громадян на окремі ділянки місцевості або об'єкти з метою забезпечення громадського порядку і громадської безпеки тощо.Характерною особливістю адміністративно-попереджувальних заходів є те, що вони застосовуються в ситуаціях, коли правопорушення відсутнє. Практиці відомі два види таких ситуацій:1. Коли є реальні підстави передбачати, що може здійснитися правопорушення і потрібно його не допустити.Заходи даного виду можуть бути а) індивідуальними або персоніфікованими і б) загальними, що не мають чітко визначеного конкретного адресата.Прикладом індивідуальних або персоніфікованих заходів (адресованих конкретній особі) можуть служити правила адміністративного нагляду. Ці правила являють собою систему обмежень і встановлюються щодо конкретних осіб, звільнених з місць позбавлення волі і схильних до протиправних вчинків'.Прикладом загальних заходів (що не мають конкретного адресата) можуть служити заходи контролю на безпеку» які застосовуються в авіації щодо ручної поклажі, багажу, вантажу, а також пасажирів2.2. Коли потрібно забезпечити необхідний правопорядок у надзвичайних (екстремальних) умовах.Надзвичайні умови, що викликають необхідність застосування адміністративно-попереджувальних заходів, можуть бути найрізноманітнішими: пожежа, епідемія, повінь, землетрус, аварія, нещасний випадок тощо.Найбільш рельєфно заходи даної групи представлені в Законі "Про надзвичайний стан". Це встановлення особливого режиму в'їзду, виїзду, пересування; заборона масових і спортивних заходів; введення комендантської години та ін. Сюди ж слід віднести заходи карантинного та обсерваційного характеру, закриття кордонів із суміжною державою і т. д.Запобіжні адміністративні заходи. Даний вид заходів (у юридичній літературі іноді називають "адміністративно-запобіжними") належить до другого різновиду заходів адміністративного примусу.Сама назва цих заходів вказує на їх цільове призначення: запобігання неправомірної поведінки. Їх призначення як заходів запобігання полягає в: а) припиненні протиправної поведінки; б) усуненні шкідливих наслідків протиправної поведінки; г) створенні необхідних умов для можливого в майбутньому притягнення винної особи до адміністративної відповідальності (складання протоколу про адміністративне правопорушення).Як адміністративно-запобіжні заходи різними органами державного управління та їх посадовими особами можуть застосовуватись адміністративно-технічні, адміністративно-санітарні, адміністративно-фінансові засоби впливу, а також адміністративне затримання особи (фізичної особи), адміністративне затримання майна та інші.Запобіжні адміністративні заходи можуть застосовуватись як самостійні, наприклад, припинення функціонування пункту громадського харчування у зв'язку з порушенням санітарно-епідеміологічних правил, так і в цілому з іншими заходами адміністративного примусу, наприклад, з адміністративними стягненнями.Одні заходи адміністративного запобігання через їх специфічне призначення, застосовуються досить часто, наприклад, вимога до громадянина чи посадової особи припинити правопорушення (п. 1 ст. 11 Закону України "Про міліцію" від 25 грудня 1990 р.); інші — не так часто, наприклад, обов'язкові до виконання приписи господарюючим суб'єктам про припинення порушення прав споживачів (п. 1 ст. 5 Закону України "Про захист прав споживачів" у редакції від 15 грудня 1993 р.); треті — порівняно рідко, наприклад, застосування працівниками міліції вогнепальної зброї як крайнього заходу (ст. 15 Закону "Про міліцію").Заходи адміністративного запобігання, як правило, закріплюються в нормативному порядку. Найрельєфніше вони зафіксовані в ст. 260 КпАП України (заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення). У ній, зокрема, говориться: "з метою запобігання адміністративних правопорушень, коли вичерпані інші заходи впливу, встановлення особи, складання протоколу про адміністративне правопорушення при неможливості складання його на місці скоєння правопорушення, якщо складання протоколу є обов'язковим, забезпечення своєчасного і правильного розгляду справ і виконання постанов у справах про адміністративні правопорушення допускається: адміністративне затримання особи, особистий огляд, огляд і вилучення речей і документів".Заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень. Найбільш чітко виражену, в розумінні правової регламентації, класифікаційну групу заходів адміністративного примусу складають примусові заходи впливу, які містяться в адміністративно-правових санкціях, тобто заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень.Головною особливістю подібних заходів примусу є те, що вони застосовуються виключно як заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень і містяться в адміністративно-правових санкціях.В юридичній літературі до третьої групи адміністративно-правових заходів найчастіше включають тільки адміністративні стягнення.Такий підхід звужує сферу застосування адміністратив-3 но-примусових заходів даної групи, залишаючи за її рамками заходи впливу адміністративних санкцій, які не належать до адміністративних стягнень.Зокрема, ст. 24' КпАП передбачає застосування до неповнолітніх у віці від 16 до 18 років за здійснення адміністративних правопорушень примусових заходів впливу, які не є стягненнями; в санкції ст. 46' КпАП міститься міра відповідальності, яка не передбачена як вид адміністративного стягнення (вилучення радіаційне забруднених предметів).До юридичних осіб, у порядку відповідальності за порушення нормативно-правових положень можуть застосовуватися заходи впливу, які законодавець в одних випадках визначає як стягнення (ст. 28 Закону "Про об'єднання громадян"), а в інших — як "заходи адміністративного характеру" (ч. 10 ст. 2 Закону "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" від 23 вересня 1997 р.).Заходам відповідальності за порушення нормативно-правових положень можна дати таке визначення: це примусові заходи впливу, які містяться в адміністративно-правових санкціях і застосовуються уповноваженими на те державними органами, зокрема, до фізичних осіб за здійснення адміністративних правопорушень і до юридичних осіб за порушення нормативно-правових положень, з дотриманням встановленої процедури.Обов'язковою умовою застосування даної групи заходів є здійснення адміністративного провадження і прийняття рішення про застосування відповідного заходу адміністративного примусу в установленому законом порядку і формі.Адміністративним законодавством України передбачені санкції, які містять такі заходи відповідальності:а) накладення адміністративних стягнень на фізичних осіб за здійснення адміністративних правопорушень;б) застосування до фізичних осіб за здійснення адміністративних правопорушень заходів впливу, які не є адміністративними стягненнями;в) застосування до фізичних осіб за скоєння адміністративних правопорушень заходів впливу, які не є адміністративними стягненнями;г) накладення стягнень на юридичних осіб за порушення нормативно-правових положень (притягнення до відповідальності в адміністративному порядку);д) застосування заходів адміністративного впливу, не віднесених до категорії адміністративних стягнень до юридичних осіб за порушення нормативно-правових положень (притягнення до відповідальності в адміністративному порядку). Таким чином, за порушення нормативно-правових положень як заходів впливу можуть застосовуватись, по-перше, стягнення; по-друге, інші заходи відповідальності.Серед заходів стягнення виділяють: а) заходи адміністративного стягнення; б) заходи дисциплінарного стягнення; в) стягнення, що накладаються в адміністративному порядку на юридичних осіб.Заходи стягнення, від інших заходів примусового впливу, відрізняє репресивний, каральний характер. Невід'ємним і важливим компонентом стягнення є покарання. Але воно не є їх самоціллю. Так, ст. 23 КпАП визначає, що адміністративне стягнення є заходом відповідальності і застосовується з метою виховання особи, що здійснила адміністративне правопорушення, а також попередження скоєння нових правопорушень як самим правопорушником, так й іншими особами.Найбільш чітко детерміновані адміністративні стягнення. Відповідно до чинного адміністративного законодавства адміністративні стягнення застосовуються за скоєння адміністративних правопорушень до фізичних осіб.Їх застосування регламентовано перш за все Кодексом України про адміністративні правопорушення (КпАП), а також іншими нормативними актами. Система адміністративних стягнень наведена в ст. 24 КпАП. Ця стаття визначає, що за здійснення адміністративних правопорушень можуть застосовуватись адміністративні стягнення: попередження; штраф; відплатне вилучення предмета, що був знаряддям скоєння чи об'єктом адміністративного правопорушення; конфіскація предмета, що є знаряддям скоєння чи об'єктом адміністративного правопорушення; позбавлення спеціального права, наданого даному громадянину (право керування транспортним засобом, право полювання); виправні роботи; адміністративний арешт. До іноземних громадян, крім перелічених заходів, за скоєння адміністративних правопорушень може бути застосовано видворення за межі України.У ст. 25 КпАП України вказано, що відплатне вилучення і конфіскація предметів можуть застосовуватись як основні, так і допоміжні стягнення.Заходи дисциплінарних стягнень не кодифіковані і містяться в різних нормативних актах, що регламентують діяльність службовців державного апарату, зокрема, в законодавчих актах, у правилах внутрішнього трудового розпорядку, статутах про дисципліну, які діють на підприємствах, в установах, організаціях.Так, дисциплінарні стягнення, що накладаються на державних службовців перераховуються в ст. 14 Закону України "Про державну службу". До них, крім стягнень, передбачених трудовим законодавством, може бути застосовано: попередження про неповну службову відповідність; затримка до одного року присвоєння чергового рангу і призначення на більш високу посаду.До співробітників органів внутрішніх справ відповідно до ст. 15 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України (затверджено Указом Президії Верховної Ради України 29 липня 1991 р.) можуть застосовуватися такі стягнення: зауваження; догана; сувора догана; затримка в присвоєнні чергового спеціального звання або подання на його присвоєння строком до одного року; попередження про неповну службову відповідність; пониження в посаді; пониження у спеціальному званні на один ступінь; звільнення з органів внутрішніх справ.У навчальних закладах і навчальних підрозділах МВС України крім перелічених стягнень можуть застосовуватись: позбавлення увільнення з розташування навчального закладу строком до одного місяця; позачергове призначення в наряд по службі (крім призначення в караул або чері говим по підрозділу) або на роботи до 5 нарядів. _,Відповідно до ст. 17 даного Статуту на осіб рядового | командного складу, нагороджених нагрудними знаками, може бути накладено дисциплінарне стягнення у вигляді позбавлення цього знака.Як правило, дисциплінарні стягнення може накладати керівник, що користується правом прийому на роботу даного працівника, а також вищестощий начальник. Усне зауваження підлеглому може бути зроблене кожним на-. чальником. У випадку відсутності посадових осіб, що користуються правом накладення стягнення, заходи дисциплінарного впливу приймаються тими, хто виконує їх обов'язки. і;іЯкщо за ступенем тяжкості проступку необхідно нак"» Ласти дисциплінарне стягнення, яке даний керівник засто^ сувати не правомочний, він звертається з відповідним по^ данням до вищестоящого начальника. ^Стягнення, що накладаються в адміністративному порядку на юридичних осіб, належать до нових заходів адміністративного примусу. Вони, як і дисциплінарні стягнення, не кодифіковані. Як правило, такі стягнення передбачаються нормами законів. Наприклад, ст. 28 Закону України "Про об'єднання громадян" передбачає, якщо об'єднання громадян допускає порушення законодавства, то до нього можуть бути застосовані такі стягнення: попередження; штраф; тимчасова заборона (призупинення) окремих видів діяльності; тимчасова заборона (призупинення) діяльності об'єднання в цілому; примусовий розпуск (ліквідація).Інші, крім стягнень, заходи відповідальності, які накладаються в адміністративному порядку, подані в законодавстві: а) заходами впливу на фізичних осіб за скоєння адміністративних правопорушень; б) заходами впливу на юридичних осіб за порушення нормативно-правових положень.Заходи впливу на фізичних осіб за здійснення адміністративних правопорушень передбачені КпАП. Перш за все це ст. 24' "Заходи впливу, що застосовуються до неповнолітніх". Відповідно до неї, до осіб віком від 16 до 18 років за здійснення адміністративних правопорушень можуть застосовуватись такі заходи впливу: 1) обов'язково публічно чи в іншій формі попросити пробачення у потерпілого;2) попередження; 3) догана або сувора догана; 4) передача неповнолітнього під нагляд батькам чи особам, що їх заміняють, або під нагляд педагогічного чи трудового колективу з їх згоди, а також окремим громадянам за їх проханням.Заходи впливу на юридичних осіб, які є заходами відповідальності і накладаються за порушення нормативно-правових положень в адміністративному порядку, не кодифіковані. Найбільшу питому вагу серед цих заходів мають заходи фінансового характеру і, зокрема, штрафи. Наприклад, ст. 11 Закону "Про державне регулювання ринку цінних паперів" від ЗО жовтня 1996 р. передбачає як захід відповідальності за різноманітні правопорушення у цій сфері тільки штрафи.Крім штрафів відомі такі заходи, як попередження і призупинення дії ліцензії (ст. 32 Закону "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" від 23 вересня 1997р.).У деяких випадках законодавець досить детально регламентує провадження за такими справами. Так, Порядок накладення штрафів за порушення законодавства про рекламу (затверджено постановою Кабінету Міністрів України 8 вересня 1997 р.) чітко визначає види доказів; підстави для розгляду справи; вимоги до основних процесуальних документів; строки розгляду справи; компетенцію юрис-дикційного органу; коло інших осіб, які беруть участь у провадженні, а також їх повноваження; процедури розгляду справи, прийняття рішення у справі; оскарження рішень у справі, припинення провадження у справі, виконання рішень.Законодавець уникає застосування щодо юридичних осіб таких термінів, як "адміністративне правопорушення", "адміністративна відповідальність", "адміністративне стягнення". Поряд з цим, він може чітко вказати на належність заходів впливу до сфери адміністративного примусу. Так, у ст. 2 Закону "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" від 23 вересня 1997 р. прямо визначається, що одним з основних завдань цієї ради є застосування в межах своїх повноважень заходів адміністративного характеру щодо організацій — порушників чинного законодавства України.4.3. Форми державного управлінняПоняття форм державного управління. Сприйняття загальновизнаного в цивілізованому світі поняття державної влади як єдності трьох її гілок (законодавчої, виконавчої, судової) передбачає не тільки чітку визначеність і детермінованість їх функцій і компетенції, а й оснащення кожної з цих гілок відпрацьованим механізмом, призначеним реалізовувати ці функції і компетенції у конкретній практичній діяльності.Тобто, державна влада не може реалізовуватися сама по собі. Вона має бути представлена (виражена) в певних діях, які сприймаються як такі, що містять державно-владні накази керуючого впливу.Такі дії являють собою: по-перше, чітко виражені в реальній дійсності вольові положення держави; по-друге, дії, що йдуть від конкретних суб'єктів, які відбивають інтереси держави (суб'єктів з державно-владними повноваженнями); по-третє, дії, які реально відчувають численні державні та громадські структури, а також фізичні особи.Якщо застосувати цей підхід до такої категорії, як виконавча влада, то цілком справедливим буде висновок, що вона міститься і знаходить вияв у державному управлінні, а суб'єктами, в чиїх діях вона представлена, будуть органи державної виконавчої влади, які, в свою чергу, поширюють її вплив за допомогою інших виконавчо-розпорядчих органів.Викладена позиція дає змогу визначити сутність і здійснити видову класифікацію такої юридичної категорії, як форми державного управління (форми державно-управлінської діяльності, адміністративно-правові форми, форми управління).Що ж означають ці форми? У загальнонауковому трактуванні "форма" завжди пов'язується з категорією "зміст". У даному разі під формою розуміють той чи інший варіант зовнішнього вираження змісту.Так, зміст гри в шахи зовнішньо виражається у формі переміщення за певними правилами фігур на шаховій дошці. В шахи можна грати й подумки. Але тоді не спостерігатимуться реально відчутні дії, які об'єктивно свідчать про те, що ведеться така гра, тобто зміст гри не виражатиметься зовнішньо, зміст буде без форми, в якій він може себе виявити.Аналогічно й державне управління зовнішньо виражається в конкретних, реальних, відчутних діях державних органів і посадових осіб. Так зміст державно-управлінської діяльності набуває потрібної форми і піддається чіткому сприйняттю.Отже, у найзагальнішому вигляді під формою управлінської діяльності слід розуміти той чи інший спосіб зовнішнього вираження (оформлення) змісту цієї діяльності.Кожен суб'єкт державного управління (орган чи посадова особа) наділений відповідною компетенцією, яка, як правило, дає йому можливість вибирати у конкретних ситуаціях той чи інший варіант поведінки, варіант конкретних дій, тобто відбити зміст управлінської діяльності в тій формі, яка, на його думку, найбільш ефективна і найбільшою мірою відповідає державним інтересам.Конкретними прикладами дій суб'єктів управління, в яких виражається зміст управлінської діяльності (тобто прикладами форм управлінської діяльності), можуть слугувати такі їх дії, як: видання акту управління, прийняття рішення, вирішення скарги, проведення наради, призначення ревізії, видача дозволу, реєстрація підприємства, здійснення контролю, заборона чого-небудь тощо.Аналіз використовуваних у державному управлінні форм свідчить, що їх сукупність — це своєрідне системне утворення, компоненти якого тісно взаємодіють один з одним, проте не є взаємозамінними.Система форм відіграє в управлінському процесі важливу роль. Зокрема, за допомогою цієї системи забезпечується: підтримка встановленого порядку; використання в інтересах і цілях державного управління потенціалу недержавних структур і громадян; гласність й урахування громадської думки; зміцнення законності, дисципліни й організованості. *Форми управлінської діяльності відзначаються помітною самостійністю й універсальністю щодо конкретних галузей і сфер державного управління. Між ними немає' жорсткої залежності і взаємообумовленості. Через це одні й ті самі форми успішно застосовуються в різних галузях і сферах.Це дає змогу виконавчо-розпорядчим органам через застосування усього масиву відомих форм реалізовувати свої повноваження і в економіці, і в адміністративно-політичній діяльності, а також успішно розв'язувати питання внутрішньоорганізаційного характеру.Водночас застосування суб'єктом управління тієї чи іншої форми багато в чому визначається його компетенцією, характеристиками об'єкта управління, 'управлінською метою, прагненням отримати той чи інший конкретний результат. У такій ситуації принципово важливим виявляється уміння вільно орієнтуватись у всій різноманітності форм, здатність здійснити обгрунтований вибір найбільш ефективних серед них, а за необхідності поєднувати вже відомі, або знайти нові форми.Існуючі взаємозв'язки і взаємозалежності між формами та іншими складовими управлінської діяльності, як правило, передбачені і до певної міри регламентовані адміністративно-правовими нормами. Такі норми найчастіше містяться у положеннях про той чи інший орган державного управління, посадових інструкціях, правилах тощо.Так, служби безпеки дорожнього руху міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади, підприємств, їх об'єднань, установ і організацій, згідно з положенням про них, мають право проводити наради, семінари, конференції, конкурси та інші заходи щодо вдосконалення роботи з питань забезпечення безаварійної роботи транспортних засобів.Державний комітет у справах захисту прав споживачів, згідно з положенням про нього, має право: давати господарюючим суб'єктам обов'язкові для виконання приписи щодо припинення порушень прав споживачів; опломбовувати, в порядку, передбаченому законодавством у сфері торгівлі, громадського харчування і послуг, виробничі, складські, торгівельні та інші приміщення, а також неправильні, несправні й такі, що не мають відповідного клейма, чи з порушеними термінами перевірки, вимірювальні прилади; проводити в установленому порядку за участю заінтересованих центральних органів державної виконавчої влади та господарюючих суб'єктів порівняльні огляди, виставки, дегустації якості товарів.Міністерство промисловості у межах своїх повноважень видає на основі й на виконання чинного законодавства накази, організує та контролює їх виконання; у разі потреби видає разом з іншими центральними органами державної виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями спільні акти; складає в установленому порядку зведені квартальні, річні бухгалтерські, статистичні звіти і баланси за видами діяльності.Державному комітету України по туризму надано право створювати у встановленому порядку спеціальні фонди позадержавних коштів.Державній адміністрації залізничного транспорту України надано право розробки узгодженого графіка руху поїздів і плану їх формування; розробки технічних вимог до нових видів рухомого складу. Укрзалізниця в межах своєї компетенції видає накази, обов'язкові для виконання залізницями, об'єднаннями, підприємствами та організаціями залізничного транспорту, які входять до сфери управління Укрзалізниці, організує та контролює їх виконання.Аналіз ступеня адміністративно-правової регламентації, порядку використання управлінських форм (тобто того, наскільки жорстко, детально держава регламентує застосування тієї чи іншої форми) показує, що вона не однакова для різних форм.Максимально регламентовані форми, що пов'язані з реалізацією правозастосовних, правоустановчих і правоохоронних функцій виконавчої влади. Саме вони викликають найістотніші юридичні наслідки і їх регламентація має важливе значення з позицій забезпечення режиму законності в державному управлінні.Значно менше регламентовані форми, що не спричиняють прямих юридичних наслідків (наради, консультації). Тут виконавчим органам надається широка можливість самостійного вибору управлінських форм.Водночас, застосовувані форми державного управління і в першому, і в другому випадку повинні відповідати таким вимогам: не виходити за межі режиму законності; відповідати компетенції даного суб'єкта управління; відповідати призначенню і функціям управлінської діяльності;відповідати змісту і характеру вирішуваних питань; сприяти досягненню мети управлінського впливу; враховувати особливості конкретного об'єкта управління.Зрозуміло, що ступінь регламентації використання форм державного управління не перешкоджає вільному вибору самим органом управління тієї з них, яка в даній ситуації є доцільною, ефективною, найбільшою мірою від-повідає поставленим завданням і меті (наприклад, проведення інструктування замість видання директив).Узагальнюючи викладені положення, можна зробити висновок, що під формою державного управління слід розуміти зовнішньо виражену дію — волевиявлення виконавчо-розпорядчого органу (посадової особи), здійснене у рамках режиму законності та його компетенції для досягнення управлінської мети.Види форм державного управління. Різноманітність форм державного управління, помітні відмінності в характері, юридичній силі, ролі в управлінському процесі роблять актуальною проблему їх класифікації. Треба зазначити, що до нині адміністративно-правова наука не має загальновизнаної класифікації форм управлінської діяльності.Найбільш поширеними є дві класифікації: по-перше, за значенням наслідків, які виникають у результаті використання тієї чи іншої форми (наявності правового ефекту);по-друге, за ступенем правової регламентації процесу їх застосування.За значенням наслідків, які виникають у результаті використання форм виділяють: а) правові форми державного управління; б) неправові форми державного управління.До правових належать форми, використання яких спричиняє виникнення юридичного ефекту. Зокрема, видання юридичних актів, застосування примусових заходів тощо. Такі форми виступають як юридичні факти і можуть формувати адміністративно-правові відносини. До непра-вових належать форми, які безпосередньо юридичного значення не мають і не спричиняють виникнення адміністративно-правових відносин. Такі форми або передують правовим (проведення ревізії за результатами якої видається юридичний акт), або настають за ними (нарада з приводу реалізації юридичного акта).За ступенем правової регламентації процесу використання виділяють такі форми державного управління:1. Встановлення норм права (видання нормативних актів управління, адміністративна правотворчість).2. Застосування норм права (видання ненормативних актів управління, індивідуальних актів управління, актів застосування норм права, адміністративне розпорядництво).3. Укладання адміністративних договорів.4. Здійснення реєстраційних та інших юридичне значущих дій.5. Провадження організаційних дій.6. Виконання матеріально-технічних операцій.Зупинимося на змісті перелічених форм.1. Встановлення норм права (видання нормативних актів управління, адміністративна правотворчість). Основним призначенням цієї форми управлінської діяльності є виконання наказів, законів, а також інших державно-владних приписів, для реалізації яких потрібні додаткові положення нормативного характеру.Як правило, повноваження органів державного управління з встановлення загальнообов'язкових адміністративно-правових приписів (норм права), тобто повноваження щодо самостійності (на основі законів і на виконання законів) правотворчості, закріплюються у відповідних нормативних документах.Так, затверджене Указом Президента "Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади" містить норми, які передбачають, що міністерство в межах своїх повноважень на основі та на виконання законодавства України видає накази, організує та контролює їх виконання, а у випадках, передбачених законодавством України, рішення міністерства можуть бути обов'язковими для виконання центральними органами державної виконавчої влади, підприємствами незалежно від форм власності та громадянами. Міністерство в разі потреби видає разом з іншими центральними органами державної виконавчої влади, місцевими органами влади і самоврядування спільні акти.Аналогічні норми містяться в положеннях, якими регулюється діяльність конкретних міністерств, комітетів, відомств. За допомогою такої нормотворчості конкретизуються і деталізуються загальні норми законів. Природно, що при цьому не змінюється їх смисл, але забезпечуються умови для найбільш гнучкої й ефективної реалізації передбачених законами правил з урахуванням особливостей місця і часу виконання.Встановлення норм права підзаконного характеру в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності практично виражається у виданні органами державного управління нормативних актів. Цим шляхом забезпечується для них можливість активно впливати (керувати) у рамках вимог законів на підвідомчі сфери (громадські відносини).Такі нормативні акти найчастіше встановлюють конкретні права, обов'язки, відповідальність учасників суспільних відносин. У них часто містяться обмеження і заборони, обумовлені специфікою сфери управління. Вони формують основи взаємодії різних суб'єктів управління, здійснюють правоохоронні функції управлінського характеру (наприклад, встановлення певного правового режиму), передбачають юридичні гарантії забезпечення законності і дисципліни в управлінні.Так, Кабінет Міністрів постановою № 576 від 12 жовтня 1992 р. затвердив нормативний документ — Положення про дозвільну систему, яким установив цілий ряд норм, що регламентують порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, охорони, транспортування вогнепальної зброї, боєприпасів, радіоактивних, наркотичних, отруйних речовин.Нормотворчу діяльність органів державного управління можна вважати опосередкованою на відміну від безпосереднього встановлення норм права, яке здійснюють органи законодавчої влади. Ця опосередкованість визначається підзаконністю нормативних актів органів управління, що видаються на основі й на виконання законів.Отже, виконавчо-розпорядча діяльність органів державного управління виступає як регулятор суспільних відносин. Це дозволяє органам державного управління активно впливати на суспільне життя, ефективно вирішувати питання господарського, адміністративно-політичного, соціально-культурного будівництва.2. Застосування норм права (видання нормативних актів управління, індивідуальних актів управління, актів застосування норм права, адміністративне розпорядництво) — основна форма управлінської діяльності. Саме за допомогою юридичних актів індивідуального характеру закони та інші правові норми застосовуються до конкретних обставин управлінського життя. Такі акти містять точно визначені і персоніфіковані юридичне владні приписи. Вони відіграють роль юридичних фактів, з якими пов'язується виникнення, зміна, припинення адміністративно-правових відносин.Акти застосування норм адміністративного права мають свої відмітні ознаки:1) акт застосування норм адміністративного права має індивідуальний характер. Індивідуальність проявляється, по-перше, в тому, що він розв'язує цілком визначене й конкретне питання; по-друге, в ньому вказується конкретний адресат, який повинен дотримуватись вміщеного в акті припису.2) акт застосування адміністративно-правової норми має юридичну природу. Він має державно-владний характер і є обов'язковим для всіх, кому адресований. Виконання акта гарантується, а за необхідності забезпечується примусовою силою держави.Треба зазначити, що такі акти не завжди містять владні приписи особі, до якої звернена норма безпосередньо. Тобто сам акт може бути звернений до однієї особи, а приписи, що містяться в ньому, — до іншої. Наприклад, наказ про нагородження цінним подарунком безпосередньо звернений до однієї особи, яка таким подарунком нагороджена. Водночас, вміщенні в ньому державно-владні приписи спрямовані й органу, що зобов'язаний цей подарунок видати. ;;•3) такі акти завжди видаються в односторонньому пог рядку. Вони виходять від компетентного органу (посадової особи) — суб'єкта застосування норм адміністративного права. Дана обставина залишається в силі й тоді, коли акт виступає результатом погодження волі усіх учасників правовідносин. Наприклад, акти про призначення пенсії, надання відпустки, матеріальної допомоги тощо.4) акт застосування норм адміністративного права спричиняє виникнення, зміну, припинення адміністративних правовідносин, тобто є юридичним фактом. Водночас він не тільки юридичний факт, а й виконує регулятивні функції. Норми адміністративного права регулюють абстрактні управлінські відносини. Ця абстрактність нормативних приписів не дозволяє використовувати їх для безпосереднього впливу. З цією метою використовуються акти застосування норм права, які стають самостійним засобом управління соціальними процесами.За своєю суттю індивідуальний акт застосування норм права — це оформлене у вигляді індивідуального державно-владного припису рішення органу управління з приводу оцінки конкретної життєвої обставини з точки зору діючих нормативних приписів. Прикладами таких актів є накази про призначення на посаду, про звільнення з посади, надання відпустки, допомоги, пільг, зарахування до резерву на висунення, документи про утворення управлінських структур, постанови про вирішення справ про адміністративні правопорушення, про розгляд скарг громадян тощо.Кількість і масштабність актів застосування норм права не піддається жодному переліку. По суті, вся динаміка державного управління охоплюється цією формою діяльності виконавчо-розпорядчих органів.Отже, акт застосування норм адміністративного права — це індивідуальний юридичний акт, що вирішує конкретну управлінську справу, персонально визначає поведінку адресата, має держано-владний характер, видається уповноваженим органом в установленому порядку.3. Укладання адміністративних договорів. Своєрідною формою державного управління слід вважати адміністративні договори. З самого початку доцільно зазначити, що досить інтенсивно використовуваний в адміністративно-правовій літературі термін "адміністративний договір" у нормативних джерелах не вживається.Основне питання даної проблеми полягає в тому, що договірні відносини характерні для цивільного права і відрізняються юридичною рівністю волевиявлення сторін, які в них вступають. Тобто, договір — це угода сторін, які юридичне рівноправні. Природа ж державного управління передбачає імперативність, юридичну владність волевиявлень даної сторони і як наслідок — юридичну підвладність іншої сторони.З таких позицій сам термін "адміністративний договір" нібито суперечить правовій логіці.Проте змінювані в процесі історичного розвитку суспільні відносини і практика їх регулювання викликали до життя такий вид угод, як плановий договір. Мається на увазі договір, який укладається внаслідок того, що вступ у договірні відносини передбачений планом (аналогічним документом), який, по суті, є управлінський (вольовий і владний) акт держави.Наприклад, п. 2 Указу Президента України від 13 жовтня 1997 р. "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 вересня 1997 р. "Про стан науково-технічної сфери України та невідкладні заходи щодо підвищення ефективності її державного регулювання" містить норму, яка вимагає від Міністерства України у справах науки і технологій разом з Національною академією наук у місячний термін подати Президентові України перелік заходів щодо підтримки науково-технічної діяльності у регіонах.Питання про характер планових договорів стає предметом докладного аналізу вчених-цивілістів. У результаті — вони дійшли висновку, що у такому виді угод різко обмежується індивідуальна воля сторін.Отже, в юридичній практиці набули значного поширення договори, в яких воля однієї із сторін органічно поєднується з управлінською волею держави, тобто дана сторона виступає як юридичне владний суб'єкт. Інша ж сторона зобов'язана їй підкоритися, тобто виступає як юридичне підвладний суб'єкт. Така ситуація вже характерна для управлінських та адміністративно-правових відносин.Проте відносини, в яких учасники договору перебувають не в однаковому становищі, а орган управління зберігає владні повноваження, тобто повноваження адміністративно-правового характеру, виникають не лише через дію актів планування.Так, адміністративний договір використовується у процесі оформлення громадян на роботу, коли у двосторонній бесіді щодо умов праці посадова особа і претендент на посаду дійшли згоди. Такий адміністративний договір передує факту призначення на посаду відповідним наказом.Перехід до побудови ринкових відносин потребує вдосконалення державно-управлінської діяльності, в тому числі й через застосування форм, які найбільшою мірою відповідають сучасним умовам і розвитку суспільства. Однією з таких форм треба визнати на нинішньому етапі договори, в яких однією зі сторін виступає орган державного управління з властивими йому державно-владними повноваженнями.Нині дедалі частіше приймаються нормативні акти, які зобов'язують сторони до укладення договорів.Так, в Указі Президента України "Про додаткові заходи щодо матеріального і морального заохочення працівників вугільної промисловості" від 9 січня 1996 р. містяться такі норми:Кабінету Міністрів України за погодженням з об'єднанням галузевих профспілок:визначити умови оплати праці, розміри тарифних ставок, схеми посадових окладів...;установити граничні розміри надбавок, доплат, премій і винагород...;передбачити запровадження додаткових заходів стимулювання сумлінної та високопродуктивної праці...Аналіз цього Указу, який має явно виражений адміністративно-правовий характер, свідчить про те, що Кабінет Міністрів зобов'язаний в адмінстративно-правовому порядку, тобто через видання відповідних адміністративно-правових актів, визначити умови оплати праці; встановити граничні розміри надбавок, доплат, премій, винагород;ввести додаткові заходи стимулювання; підготувати законопроекти. »,н;Проте перш ніж виконати свою виконавчо-розпорядчу функцію (виконати юлю глави держави шляхом прийнхгтя одностороннього вольового рішення), йому необхідно усі ці питання погодити з об'єднаннями галузевих профспілок. Тобто, Кабінет Міністрів України зобов'язаний (саме так передбачено адміністративно-правовою нормою) вступити з об'єднанням профспілок у договірні відносини.Отже, виникає договір, який регламентується адміністративно-правовими нормами. Цей висновок підтверджується такими обставинами:по-перше, основою для його укладення є адміністративно-правова норма;по-друге, він набирає чинності тільки в тому випадку, якщо буде прийнято відповідний адміністративно-правовий акт;по-третє, якщо дія даної угоди буде визнана недоцільною, вона може бути припинена в адміністративному порядку шляхом видання правового акта, що скасовує попередній.Таким чином, договірні відносини передують виникненню "стандартних" адміністративно-правових відносин, а потім опиняються немов би всередині цих адміністративних правовідносин. Отже, з точки зору вольового змісту, виділяються два види договорів. По-перше, договори, які створюються на основі вільного волевиявлення сторін. Це суто цивільно-правові договори. По-друге, договори, які виникають з волі держави, за обов'язкової участі її органів і під впливом норм адміністративного права. Це адміністративні договори.При розгляді юридичної природи договорів другої групи (адміністративних договорів) важливо зазначити, що вони виникають лише в сфері виконавчо-розпорядчої діяльності органів державного управління, тобто там, де складаються адміністративно-правові відносини.Норми адміністративного права безпосередньо впливають на вольовий зміст угод і формують їх так, що воля суб'єктів договору скеровується на реалізацію норми адміністративного права, тобто на реалізацію волі держави. Такий договір хоч і зберігає попередні цивільно-правові форми, однак, набуває нової якості — стає адміністративним договором.Характерним у даному розумінні є пояснення на законодавчому рівні терміна "державний контракт". У Законі "Про поставки продукції для державних потреб" від 22 грудня 1995 р. йдеться, що державний контракт — це договір, укладений між державним замовником від імені держави і виконавцем замовлення. В сувою чергу, державне замовлення визначається як спосіб державного регулювання економіки, тобто спосіб державно-владного впливу на відносини в даній сфері, спосіб формування адміністративно-правових відносин. Більше того, виконавець не може відмовитися від укладення контракту, якщо держава в особі замовника вважає це необхідним. У разі відмови від укладення контракту на замовника накладаються штрафні санкції. Дана обставина не залишилась не поміченою законодавцем і в результаті — в нормативних документах з'явився термін "договір доручення" (див.: Порядок управління акціями, паями, частками господарських товариств, які перебувають у загальнодержавній власності — постанова Кабінету Міністрів від 28 грудня 1995 р.).Викладене дозволяє встановити риси, характерні для адміністративного договору;• це угода, що виникає в сфері державного управління у зв'язку і з приводу реалізації органом державного управління повноважень виконавчо-розпорядчого характеру;• підставою виникнення подібних угод є адміністративний акт — владний вольовий припис;• адміністративний договір завжди конкретизує норму адміністративного права чи акт правозастосовної діяльності органу управління;• адміністративний договір має організуючий характер.Вищенаведене дозволяє дати визначення адміністративному договору.Адміністративний договір — це визначена актами адміністративного права угода сторін, одна з яких є носієм державно-владних повноважень стосовно інших.Така угода спрямована на встановлення, зміну чи припинення адміністративно-правових відносин.Отже, подальший розвиток механізму державно-управлінської діяльності в умовах поступового переходу до ринкових відносин робить актуальною проблему адміністративно-договірних угод (адміністративних договорів) з позицій дослідження еволюції адміністративно-правових форм реалізації державного управління.4. Здійснення реєстраційних та інших юридична значущих дій. До таких форм насамперед слід віднести різні реєстраційні дії. Наприклад, реєстрація й облік автомобільного транспорту, реєстрація винаходів і відкриттів, суб'єктів підприємницької діяльності, нормативних актів тощо.До нині сутність та юридична природа реєстраційних дій повністю не з'ясована. Деякі дослідники вбачають у реєстрації тільки елемент технічного обліку. Проте державна реєстрація має не лише інформаційне значення. Її роль головним чином полягає в тому, щоб підтвердити юридичні факти чи їх системи. Очевидно, акт реєстрації є рішенням компетентного органу, що вказує на юридичний стан суб'єкта. Реєстраційні дії мають юридичні наслідки. Так, незареєстровані транспортні засоби не можна експлуатувати, незареєстрований нормативний акт не може бути опублікований і розісланий тощо. До інших юридичне значущих дій також належать: прийняття присяги, службове атестування тощо.5. Здійснення організаційних дій — це повсякденні і різноманітні вияви управлінської дисципліни, які безпосередньо не спричиняють юридичних наслідків. Організаційні дії здійснюються для забезпечення чіткої й ефективної роботи відповідних систем управління. Вони мають внутріуправлінське, внутріапаратне значення. Водночас, вони можуть використовуватися для певного впливу на громадські структури і громадян.До таких дій можна віднести різні інструктування, наради, семінари, збори, конференції, надання практичної допомоги, розповсюдження позитивного досвіду, проведення контрольних заходів, вивчення громадської думки, розробка заходів щодо впровадження новітніх досягнень науки і техніки тощо.; 6. Виконання матеріально-технічних операцій має допоміжний характер. З їх допомогою обслуговується процес управління та інші форми управлінської діяльності, спрямовані на утворення нормальних умов для здійснення адміністративних функцій.До матеріально-технічних операцій належать дії з підготовки матеріалів для проведення організаційних заходів, видання юридичних актів, діловодство, складання довідок, звітів, оформлення документів тощо. Роль і значення матеріально-технічних операцій не можна зменшувати. Від них багато в чому залежить ефективність управлінської праці.4.4. Правові акти державного управлінняПоняття правових актів державного управління. Існування суспільства і держави, уся організація суспільного життя немислимі без повсякденної державно-владної діяльності з управління економікою, адміністративно-правовою сферою, соціально-культурним будівництвом, міжгалузевими зв'язками.Неодмінним інструментом, за допомогою якого держава здійснює управління, є правові акти державного управління. З ними пов'язане здійснення державних функцій і розв'язання будь-якої соціальної проблеми. Саме в них міститься переважна частина всіх наявних у державі правових приписів, які поширюються практично на всі державні органи, недержавні структури, посадових осіб чи громадян.Здійснюючись повсюдно, на різних рівнях керівництва, великою кількістю державних органів, акти державного управління здебільшого становлять значну і різноманітну систему правових засобів щодо реалізації законів, закріплення і розвитку сучасних громадських відносин.Отже, встановлення і застосування правових норм безпосередньо пов'язано з актами управління. Більше того, акти управління — це єдиний спосіб створення і застосування правових норм у процесі управлінської діяльності. Визначення поняття правових актів управління — одна з найскладніших проблем сучасного адміністративного права. В юридичній літературі, в тому числі й навчальній, їх найчастіше визначають як форму державного управління, документ, волевиявлення, припис, дію.Основний смисл складностей щодо визначення поняття державного управління полягає, головним чином, у з'ясуванні характеру його соціальної природи. Він зумовлений насамперед одночасною належністю актів до правових та управлінських явищ. Зрозуміло, державне управління розглядати у відриві від права не можна, так само як і право неможливо розглядати без його регулюючих, управлінських функцій. Проте саме акти виявилися в епіцентрі взаємозалежностей права й управління, саме їх генетична двоєдність дозволила виділити таку категорію, як юридичний механізм управління.Отже, акти управління мають два джерела особливостей: по-перше, правове, по-друге, управлінське. Без правових актів не може бути державного управління як такого, водночас без них правова система держави втрачає своє регулююче призначення в сфері дій виконавчої влади.Дана обставина стала якщо не єдиною, то, в усякому разі, головною й основною причиною настільки різних підходів до визначення поняття правових актів державного управління.Аналіз різноманітних підходів дозволяє з більшою впевненістю говорити про існування, принаймні, трьох найбільш поширених точок зору щодо цієї проблеми.По-перше, правові акти державного управління визначають як форми управлінської діяльності держави.По-друге, правові акти державного управління визначають як документи, що виходять від компетентних органів.По-третє, правові акти державного управління визначають як владні дії державних виконавчо-розпорядчих органів.Кожна з перелічених позицій відображає особливості та властивості цих актів і може використовуватись для їх характеристики і визначення поняття. Проте ці властивості й особливості можуть бути або основними, тобто такими, що відображають найістотніші риси усієї сукупності правових актів державного управління, або додатковими, супутніми, тобто деталізуючими і конкретизуючими ці основні властивості. Важливість одних і других безперечна. Водночас вони мають різне значення для з'ясування змісту й сутності актів. Головне смислове навантаження припадає на основні властивості, додаткові ж дозволяють глибше і точніше розкрити зміст і визначити сутність правових актів державного управління.З цього й випливає наше завдання: за допомогою аналізу перелічених вище підходів встановити основні властивості й визначити поняття правових актів державного управління.Якщо цілком погодитися з першим варіантом визначення, то виявиться, що категорія "правові акти державного управління" співпадає з категорією "правові форми державного управління", що вірно лише частково. Акти державного управління співпадають у такий спосіб лише з двома видами форм. Перша — встановлення норм права (видання нормативних актів управління, адміністративна правотворчість); друга — застосування норм права (видання ненормативних актів управління, індивідуальних актів управління, актів застосування норм права, адміністративне розпорядництво).Отже, даний підхід не може братися за основу, хоча й відображає одну з істотних властивостей актів державного управління.Що стосується другої точки зору, то цілком очевидно, що характеристика акта тільки як документа не розкриває сутності даного правового явища. Саме визначення документа свідчить про те, що правовий акт управління не лише документ, оскільки не можна його роль і сутність звести до закріплення відповідної інформації різними способами на спеціальному матеріалі. Безумовно, документальна форма існування правових актів управління відіграє важливу роль у розв'язанні проблеми їх систематизації, зберігання, а також у правозастосовчій практиці. Отже, документ — це форма існування акта управління. За нинішніх умов можна впевнено говорити й про інші форми, що виконують аналогічні функції, наприклад, про магнітні носії.Звідси можна зробити висновок про те, що визначення акта як документа справедливо лише частково, та й то стосовно конкретних умов і обставин.Найменш вразливою з позицій відокремлення найбільш значущих ознак правового акта управління виявляється третя точка зору.Саме слово "акт" походить від латинського асїиз, що в перекладі найчастіше вживається у значенні "вчинок, дія", наприклад терористичний акт. Категорія "державне управління" визначається як діяльність державних органів. Адже, будь-яке управління є діяльністю, а будь-який управлінський процес — комплексом послідовних дій суб'єктів управління. Не можна управляти не діючи. Не випадково іноді замість управління вживають поняття "управлінська діяльність" чи "діяльність з управління".Отже, ми визначили правову і найбільш загальну властивість такого правового явища, як правовий акт державного управління. Такі акти — це насамперед дії. Саме дія може братися за основу в розкритті поняття й виробленні визначення правового акта державного управління. Проте слід мати на увазі, що зробити це можна лише з урахуванням усіх інших властивостей даного правового явища. Виділена була й інша властивість — правові акти державного управління є двома формами державного управління, причому формами правовими.Третя властивість правових актів державного управління полягає в їх вольовому характері, відповідно до вольової сутності самого права. Отже, правові акти державного управління — не просто дії, а вольові дії чи волевиявлення.Четверта властивість: дані акти не тільки волевиявлення. Це волевиявлення, що створюють певний правовий чи юридичний ефект. Завдання юридичного ефекту безпосередньо пов'язане з метою управління. Розглянуті акти використовуються для досягнення певної мети в ході здійснення завдань і функцій державного управління. Це цілком зрозуміло, бо йдеться про акти управління.Загальним, спонукальним мотивом прийняття будь-якого акта управління є потреба в юридичному впливі на існуючі в сфері державного управління відносини. Томуюридичний ефект — безпосередня мета юридичного акта. Говорячи про юридичний ефект правових актів державного управління, завжди мають на увазі вплив на відповідні відносини у вигляді встановлення (зміни, скасування) правових норм чи у вигляді встановлення (зміни, припинення) конкретних правовідносин.Щодо цього слід зазначити, що певне юридичне значення, як відомо, мають і деякі службові документи, проте вони безпосередньо не вносять змін до системи діючих правових норм і не змінюють конкретні правовідносини. Тобто вони не мають юридичних властивостей нормативного і правозастосовчого характеру, властивостей, які роблять акт управління правовим. Дана ознака відмежовує правові акти державного управління від інших управлінських дій у цій сфері.П'ята: однією з найважливіших властивостей актів державного управління є їх державно-владний характер. Саме звідси випливає характер адміністративно-правових відносин як відносин влади і підпорядкування. Крім цього, за ознакою владності правові акти управління відмежовуються від інших управлінських дій і від правових актів, здійснюваних суб'єктами правовідносин.Шоста властивість правових актів державного управління — їх підзаконність. Владний характер правового акта управління не означає, що орган, який його видає, діє на свій розсуд, поза будь-якими рамками. Підзаконність правового акта управління означає, що він повинен відповідати усім вимогам законів та інших актів вищестоящих органів як за змістом, так і за порядком видання і формою закріплення.Наголошуючи на важливості підзаконності як властивості правових актів управління, треба враховувати і таку специфічну особливість, як участь у підготовці актів багатьох людей. На жаль, більшість учасників цього процесу не мають необхідної правової підготовки. За таких умов завжди є небезпека виникнення у частини суб'єктів управлінської діяльності помилкових уявлень про те, що вираження їх волі в актах управління залежить в основному від їх власного погляду.Сьома: правовий акт державного управління може виступати варіантом управлінського рішення.Восьма: правовий акт державного управління приймається винятково повноважним суб'єктом державно-управлінської діяльності.Дев'ята: правовий акт державного управління — це одностороннє волевиявлення повноважного суб'єкта державного управління.Десята: правовий акт визначає правила належної поведінки в сфері державного управління.Одинадцята: правовий акт державного управління може бути опротестований в установленому чинним законодавством порядку.Дванадцята: правовий акт державного управління у разі недотримання вміщених у ньому юридично-владних приписів викликає особливі юридичні наслідки, а саме: відповідальність винної сторони.Тринадцята: наявність певної форми провадження (видання) правового акта державного управління. Такі акти провадяться в установленому порядку й офіційно передбаченою процедурою. Треба зазначити, що такі загальні правила, на жаль, відсутні, а існують лише положення відомчого характеру.Все викладене вище дозволяє дати визначення актам державного управління.Правові акти державного управління — це владні, підза-конні, втілені в установлену форму волевиявлення суб'єктів державного управління, що безпосередньо впливають на правові норми і відносини з метою їх удосконалення відповідно до державних інтересів.Згідно зі своїм призначенням акти управління можуть виконувати найрізноманітніші завдання. Зокрема можуть виступати як юридичні факти, на підставі яких виникають, змінюються і припиняються правовідносини. Яскравим прикладом цього можуть бути випадки встановлення за конкретною особою адміністративного нагляду (для таких осіб встановлюється ряд специфічних зобов'язань-обмежень). Правовий акт державного управління може стати підставою для прийняття інших актів управління. Наприклад, рішення обласної державної адміністрації про введення карантину у певній місцевості є підставою для прийняття аналогічного акта районною державною адміністрацією. Затвердження державною адміністрацією правил благоустрою територій міст та інших населених пунктів спричиняє застосування заходів адміністративного впливу до порушників (ст. 152 КпАП), тобто прийняття відповідних правових актів державного управління (у випадках відсутності таких правил ст. 152 КпАП не діє).Акт державного управління є доказом для органів виконавчої і судової влади. Так, наявність рішення про виділення особі квартири є доказом його права на вселення в дану квартиру.Акти управління відрізняються від суміжних державних актів і актів громадських організацій.Насамперед вони відмінні від законів. Верховенство закону щодо акта управління незаперечне, оскільки він має найбільшу юридичну силу. Закон може змінювати, скасовувати, призупиняти дію акта управління, останній же аналогічного впливу на закон не здійснює.Відрізняються акти управління й від судових актів. Судові акти (вироки, рішення, визначення) приймаються у зв'язку з конкретними порушеннями правових норм, є наслідком розгляду на судових засіданнях фактів конкретних відхилень від встановленого правопорядку; вони не встановлюють нових правил поведінки.Акти ж управління приймаються не лише і не стільки у зв'язку з порушенням правових норм. Значна частина правових актів державного управління приймається у зв'язку з розв'язанням конкретних завдань повсякденного керівництва господарським, політичним, соціально-культурним будівництвом. До того ж багато актів управління (правові акти) містять нові правила поведінки, розраховані на тривалий час.Судові акти приймаються в особливому процесуальному порядку, як правило, колегіальне, акти ж управління часто приймаються одноосібне посадовими особами управлінського апарату, що, зрозуміло, не виключає можливості прийняття їх колегіальне, наприклад, прийняття Кабінетом Міністрів України постанови., Акти управління відрізняються від актів, які приймаються органами прокуратури. Прокурорські акти, як й акти органів судової влади, пов'язані з конкретними порушеннями законів і можливістю таких порушень. У них не вирішуються питання повсякденного керівництва державними справами, оскільки прокуратура не володіє адміністративними функціями. Прокуратура не вирішує індивідуально-конкретних справ по суті. Згідно зі статтями 1 і 5 Закону України "Про прокуратуру" органи прокуратури здійснюють загальний нагляд за дотриманням законів, у тому числі й за законністю управлінських актів, які приймаються органами державного управління.Відрізняються акти управління і від цивільно-правових договорів, угод. Останні є результатом взаємної згоди двох чи кількох сторін. Акти управління — це однобічні, державно-владні волевиявлення конкретних органів управління та їх посадових осіб. За незаконне прийняття акта управління несе відповідальність тільки той, хто його видав, а за незаконне укладання цивільно-правової угоди — обидва її контрагенти.Істотно відрізняються акти органів управління і від актів громадських організацій. Акти останніх є актами недержавними, як правило, не є загальнообов'язковими, імперативні лише всередині самих громадських організацій. Акти ж державного управління є державно-владними, загальнообов'язковими, у ряді випадків обов'язкові не лише для певних державних органів, а й для громадських організацій.Нарешті, акти державного управління відрізняються також і від службових документів. Юридичні службові документи хоч і мають юридичне значення (дипломи, атестати, трудові книжки, посвідчення, паспорти тощо), проте вони не містять норм права, що властиво більшості актів державного управління, які мають підзаконний характер.Види правових актів державного управління. Відображаючи усю різноманітність державного управління як найширшої діяльності держави, акти управління також різноманітні й великі за чисельністю.Незважаючи на цю, безумовно, визначальну ознаку, вони можуть бути класифіковані, упорядковані в однопо-рядкові групи, що й дає можливість чіткіше визначити місце кожного акта управління в їх загальній кількості, віднайти вірний, науковий підхід до відбору актів управління при їх систематизації.Наукова класифікація актів управління дає можливість глибше з'ясувати їх правову природу, визначити роль і значення в управлінському процесі, в розв'язанні загальних і спеціальних завдань державного управління, виробити найбільш чіткий і досконалий порядок їх видання, розробити дійові заходи щодо забезпечення контролю за їх здійсненням.За основу класифікації правових актів державного управління беруться найзагальніші і найістотніші їх ознаки і властивості. Такі ознаки і властивості, які відіграють визначальну роль у характеристиці правової природи конкретних актів. Важливо зазначити, що класифікація має не лише суто теоретичне, а й практичне значення.У теорії адміністративного права правові акти державного управління прийнято класифікувати за такими критеріями:1. За юридичними властивостями;2. За межею дії;3. За характером компетенції органів, які приймають акти;4. За положенням органів, що видають акти, за ієрархією.Розглянемо класифікацію цих критеріїв.1. За юридичними властивостями усі правові акти державного управління поділяються на дві великі групи: нормативні (правовстановлюючі, акти загального характеру) та ненормативні (індивідуальні, правозастосовчі, правови-конавчі, окремі адміністративні, акти реалізації норм адміністративного права).Нормативні акти безпосередньо виражають регулятивну функцію адміністративного права. Саме вони містять адміністративно-правові норми, що встановлюють загальні правила належної поведінки. Ці акти розраховані на довготривале, багаторазове застосування з метою регулювання однотипних суспільних відносин і не мають персоніфікованого (конкретного) адресата.Правотворче призначення — важлива властивість нормативних актів. Нормативний акт не просто викладає відповідні адміністративно-правові норми, він їх встановлює, вводить юридичні норми до правової системи.Правотворча роль нормативних актів державного управління знаходить прояв у:а) конкретизації норм вищої юридичної сили;б) визначенні типових правил поведінки в галузі державного управління (митні правила, правила дозвільної системи);в) втіленні в життя різних соціально-економічних програм (програми приватизації);- г) визначенні організаційно-правового статусу суб'єктів адміністративного права;д) встановленні необхідних обмежень і заборон;е) формуванні міжгалузевих зв'язків і способів взаємодії різних учасників управлінських відносин;є) забезпеченні охорони встановленого у галузі державного управління порядку відносин.Ненормативні (індивідуальні) правові акти державного управління мають яскраво виражений правозастосовчий (правовиконавчий) характер. Ці акти завжди є актами застосування норм права. Ненормативний (індивідуальний) правовий акт державного управління — це індивідуальний юридичний акт, який розв'язує конкретну управлінську справу, персонально визначає поведінку адресата, має державно-владний характер, застосовується уповноваженим органом у встановленому порядку.Основні ознаки акта застосування норм адміністративного права такі:а) має індивідуальний характер, який виявляється, по» перше, в тому, що він вирішує цілком визначене і конкретне питання; по-друге, в ньому вказується конкретний адресат, який повинен дотримуватись вміщеного в акті припису;б) має державно-владний характер і обов'язковий для всіх, кому адресований. Виконання акта гарантується, а за необхідності забезпечується примусовою силою держави.Слід зазначити, що такі акти не завжди містять владні приписи особі, до якої звернена норма безпосередньо. Іншими словами, сам акт може бути звернений до однієї особи, а вміщені в ньому приписи — до іншої. Наприклад, наказ про нагородження цінним подарунком. Такий акт безпосередньо звернений до тієї особи, яка таким подарунком нагороджена. Водночас вміщені в ньому державно-владні приписи спрямовані органу, що зобов'язаний цей подарунок видати;в) завжди видаються в односторонньому порядку. Вони виходять від компетентного органу (посадової особи) — суб'єкта застосування норм адміністративного права. Дана обставина залишається в силі й тоді, коли акт є результатом погодження волі учасників правовідносин. Наприклад, акти про призначення пенсії, надання відпустки, матеріальної допомоги тощо;г) спричиняє виникнення, зміну, припинення адміністративних правовідносин, тобто є юридичним фактом. Водночас він не тільки юридичний факт. Такі акти виконують і регулятивні функції. Норми адміністративного права регулюють абстрактні управлінські відносини. Ця абстрактність нормативних приписів не дозволяє використовувати їх для безпосереднього впливу. З цією метою використову* ються акти застосування норм права, які стають самостій1-ним засобом управління соціальними процесами.2. За межами дії (дії актів у просторі й часі) акти поділяються на такі:• що діють на всій території без обмежень у часі (до актів даного виду належать ті, чия юридична сила поширюється на всю територію України і не обмежується будь-якими часовими рамками. Наприклад, Указ Президента України "Про забезпечення гласності у процесі приватизації державного майна" від 11 квітня 1995 р., Постанова Кабінету Міністрів України "Про порядок реєстрації символіки об'єднань громадян" від 26 лютого 1993 р. та ін.);• що діють на всій території протягом певного терміну (такими є акти, юридична сила яких поширюється на всю територію України, але тільки на певний, спеціально обумовлений термін. Іноді їх називають строковими актами, тобто такими, що мають термін дії. До них слід віднести:акти, що регламентують питання постачання продукції державі, розміщення державних замовлень, формування державних контрактів, встановлення тимчасових норм тощо. Наприклад, Постанова Кабінету Міністрів України "Про встановлення тимчасових норм споживання населенням електроенергії та природного газу, на оплату яких надається субсидія" від 1 грудня 1995 р.);• що діють на частині території без обмежень у часі (в основному це акти місцевих державних адміністрацій. Наприклад, правила благоустрою територій міст та інших населених пунктів, правила торгівлі на базарах тощо. Проте подібні акти часто приймаються Президентом, Кабінетом Міністрів, міністерствами, відомствами. Наприклад, Постанова Кабінету Міністрів "Про першочергові заходи поліпшення стану справ у соціально-виробничій сфері м. Антрацита Луганської області" від 22 січня 1996 р.);• що діють на частині території протягом певного терміну (це в основному акти місцевих адміністрацій). Проте подібні акти часто приймаються Президентом України, Кабінетом Міністрів, міністерствами, відомствами. Наприклад, Указ Президента "Про Північнокримську експериментальну економічну зону "Сиваш" від ЗО червня 1995 р. У ньому зокрема зазначається: "Підтримати ініціативу Кабінету Міністрів України і створити в порядку експерименту строком на п'ять років Північнокримську експериментальну зону "Сиваш" в адміністративних межах міст Красноперекопськ, Армянськ та Красноперекоп-ського району Автономної Республіки Крим".Розглядаючи межі дії правових актів державного управління, слід зазначити, що можливий їх "вихід" за межі державного кордону, коли вони регламентують діяльність українських організацій і громадян за кордоном. Наприклад, Постанова Кабінету Міністрів "Про участь Українського контингенту в операції багатонаціональних Сил з виконання угоди на території Боснії та Герцеговини" від 29 грудня 1995 р.Питання про дію актів управління в часі і просторі безпосередньо стосується проблеми припинення їх дії. В умовах режиму законності припинення дії акта зумовлене рядом об'єктивних факторів. Їх дослідження дозволило виділити шість найзагальніших, за якими акти припиняють свою дію. Ними є:а) виконання вміщеної в акті вимоги (наприклад, сплата штрафу згідно з постановою). Слід проте зазначити, що виконання акта не у всіх випадках означає припинення його дії. Так, постанова про утворення органу управління не припиняє своєї дії у зв'язку з фактичним створенням органу. Такі акти припиняють свою дію тільки в результаті скасування;б) настання юридичної події. Наприклад, смерть громадянина анулює дію акта про призначення йому пенсії;в) волевиявлення зацікавленої сторони, коли акт пов'язаний із здійсненням суб'єктивних прав. У більшості випадків тут необхідне видання нового акта;г) закінчення терміну дії акта, що обумовлений в ньому;д) поглинання змісту акта новим актом;е) скасування акта у встановленому порядку;3. За характером компетенції органів, які видають акти, останні діляться на акти загального, галузевого і функціонального управління. Перші регулюють управлінські відносини в усіх сферах і галузях; другі — відносини, пов'язані з якоюсь однією галуззю державного управління;треті — регулюють одну чи кілька державних функцій. До першої групи актів державного управління належать: акти Президента України, Кабінету Міністрів України, місцевих державних адміністрацій. До другої — акти управління галузевих міністерств, комітетів, відомств, а також керівників галузей і служб місцевих державних адміністрацій;до третьої — акти функціональних органів управління (податкова адміністрація).4. За положенням органів, які приймають акти, за ієрархією, останні класифікуються залежно від того, які органи ЇХ видають. При цьому для різних органів управління встановлені різні назви актів.Президент України видає укази і розпорядження.Кабінет Міністрів України — постанови і розпорядження.Акти управління Президента і Кабінету Міністрів можуть бути нормативними й індивідуальними. Їх нормативні акти, поряд з законами, становлять правову основу всіх інших актів державного управління.Міністерства, комітети, відомства, як правило, видають накази й інструкції.Голови державних адміністрацій видають розпорядження, а керівники структурних підрозділів державних адміністрацій — накази.Державні адміністрації наділені правом приймати рішення, що передбачають за їх порушення адміністративну відповідальність.Накази — самостійний різновид управління. Вони можуть бути як нормативними, так й індивідуальними. Наказами міністрів та керівників інших відомств можуть вводитися в дію положення, устави, правила, інструкції.Інструкція завжди є нормативним актом, який встановлює порядок застосування (виконання) законів, указів, актів вищих органів управління, проведення організаційних заходів чи матеріально-технічних операцій.За загальним правилом акти управління, що приймаються міністрами і керівниками інших центральних відомств, діють у сфері функціонування даного міністерства і відомства й обов'язкові для виконання усіма підвідомчими їм органами, міністерствами, установами, організаціями та їх посадовими особами.Але в деяких випадках такі акти управління мають надвідомчий характер, поширюють свою дію за межі даної управлінської системи, обов'язкові для виконання органами, підприємствами, установами, організаціями та їх посадовими особами, що не входять до даної системи.Серед нормативних актів місцевих органів державної виконавчої влади особливе місце займають рішення, ще передбачають адміністративну відповідальність за їх порушення. •Відповідно до Положення про обласну. Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію та Положення про районну, районну у містах Києві та Севастополі державну адміністрацію, вказані органи державної виконавчої влади приймають відповідно до законодавства рішення, що передбачають за їх порушення адміністративну відповідальність, з питань боротьби із стихійним лихом і епідеміями, також рішення з питань боротьби з епізоотія-ми, за порушення яких встановлено відповідальність Кодексом України про адміністративні правопорушення.Крім цього, обласні Київська і Севастопольська міські державні адміністрації затверджують правила, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність ст. 152 (порушення правил благоустрою територій міст та інших населених пунктів), ст. 159 (порушення правил торгівлі на ринках), ст. 182 (порушення тиші в громадських місцях) Кодексу України про адміністративні правопорушення.У таких рішеннях завжди чітко визначений орган, на який покладається обов'язок здійснення контролю за його виконанням. У більшості випадків такі контролюючі функції покладаються на міліцію, що виступає контролюючою інстанцією чи самостійно, або спільно з іншими органами державного управління (наприклад, з органами охорони здоров'я з питань дотримання санітарних правил, органами торгівлі — з питань дотримання правил торгівлі).Вони в обов'язковому порядку публікуються у місцевій пресі для загального ознайомлення населення, а тексти деяких з них вивішуються, крім цього, у найдоступніших для населення місцях.Рішення мають відповідні реквізити, а саме: назва органу, що прийняв рішення, дата і місце його прийняття, порядковий номер, назва самого рішення, окреслення території, на яку поширюється рішення, перелік встановлених зобов'язань, дані про відповідальних за невиконання даного рішення, перелік державних органів, що здійснюють контроль за виконанням рішення, розмір санкції, термін вступу рішення в силу, підписи посадових осіб, які виступають від імені органу, що прийняв рішення.Вимоги, що ставляться до актів державного управління. Акти державного управління повинні відповідати законам і підзаконним актам вищих органів державного управління. Незаконний акт управління автоматично визнається недійсним.Будь-який акт державного управління повинен бути прийнятий компетентним органом і в межах його повноважень. Чітке визначення компетенції кожного органу державного управління на видання акта управління, тобто забезпечення правильного уявлення про коло питань, які підлягають веденню даного органу, є обов'язковою умовою правильного здійснення функцій і завдань кожним органом державного управління.Акти державного управління повинні видаватися в певному порядку з дотриманням процесуальних правил. Наприклад, одні акти видаються колегіальним органом, інші — єдиноначальним; одні публікуються у місцевій пресі, інші — просто доводяться до відома виконавцівтощо.Однією з важливих вимог, які ставляться до актів державного управління, є дотримання певної форми акта.Найчастіше акти державного управління втілюються у письмовій формі, мають певну назву, підписуються певними посадовими особами, нумеруються, датуються, забезпечуються іншими реквізитами. Деякі акти державного управління втілюються, у, так би мовити, конклюдентну форму (дорожні знаки).До актів державного управління у ряді випадків можуть бути поставлені й інші додаткові вимоги. Так, деякі з них можуть бути видані лише за наявності спеціального дозволу вищого органу; деякі можуть бути прийняті лише в межах певного терміну; деякі вимагають наступного затвердження вищого органу. Письмові акти державного управління повинні бути викладені грамотною, чіткою, загальнодоступною мовою, конкретно формулювати вміщені в них вимоги.При порушенні певних вимог закону акти державного управління можуть бути визнані неправомірними, і, залежно від характеру порушень, не породжувати юридичних наслідків з моменту їх прийняття (порушення закону);виявитися заперечними, тобто такими дефектними актами, які обов'язкові до виконання, але можуть бути заперечені заінтнрнсованими органами чи особами у судовому або адміністративному порядку.В праві, в тому числі адміністративному, діє презумпція законності прийнятих актів управління. Питання про визнання даного акта неправильним, дефектним вирішується компетентним державним органом.Особливі завдання щодо забезпечення законності виданих органами державного управління актів покладаються на органи прокуратури. В порядку здійснення загального нагляду органи прокуратури можуть оскаржити будь-який акт будь-якого органу державного управління. Копії найважливіших актів, які приймаються органами державного управління, направляються ними, як правило, органам прокуратури, які й здійснюють загальний нагляд за законністю їх прийняття і відповідності їх закону, що передбачено Законом України "Про прокуратуру" від 5 листопада 1991 р.Глава 5 Адміністративно-деліктне право5.1. Адміністративне правопорушенняПоняття адміністративного правопорушення. Правопорушення, як це випливає з самого терміна, є порушенням права, акт, що суперечить праву, його нормам, закону. Скоїти правопорушення — означає порушити право.Кожне окреме правопорушення як явище реальної дійсності завжди конкретне і має риси, що дозволяють розмежовувати кримінальні правопорушення (злочини), адміністративні правопорушення, порушення цивільного, трудового законодавства тощо.Конкретність кожного правопорушення полягає в тому, що воно здійснюється конкретною особою, у певному місці, у певний час, порушує конкретну норму конкретної галузі права, характеризується точно визначеними ознаками.Вивчення правопорушень та інших правових явищ, які з ними пов'язані, належить до найважливіших завдань будь-якої правової галузі. Не є винятком щодо цього й адміністративне право, більше того, тільки адміністративне й кримінальне законодавство містять статті, в яких закріплене поняття відповідного правопорушення. У Кримінальному кодексі України це ст. 7 "Поняття злочину", в Кодексі України про адміністративні правопорушення — ст. 9 "Поняття адміністративного правопорушення".Загальне поняття адміністративного правопорушення, як вже зазначалося, дає ст. 9 Кодексу України про адміністративні правопорушення. В ній розкривається його матеріальний зміст, юридична природа і соціальна сутність, а також визначаються важливі ознаки.Відповідно до даної статті, адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на державний або громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління, і за яку законодавством передбачено адміністративну відповідальність.Необхідно зазначити, що до прийняття нині діючого Кодексу (прийнято 7 грудня 1984 р., введено в дію 1 червня 1985 р.) законодавство України визначення адміністративного правопорушення не містило. У рамках колишнього СРСР поняття адміністративного правопорушення на законодавчому рівні вперше було сформульоване в Основах законодавства СРСР і союзних республік про адміністративні правопорушення, що були прийняті 23 жовтня 1980 р. До цього часу визначення адміністративного правопорушення було тільки в науковій літературі.При аналізі ст. 9 КпАП привертає увагу те, що законодавець одночасно вживає й ототожнює два терміна і відповідно два поняття: "адміністративне правопорушення" і "адміністративний проступок". Раніше вважалось, що адміністративні проступки — особливий різновид адміністративно-правових порушень.Подальший її аналіз дозволяє виділити ознаки адміністративного проступку (правопорушення).По-перше, це виключно вчинок, тобто дія (наприклад, дрібне хуліганство, ст. 173) чи бездіяльність (ухилення від реєстрації чи нереєстрації вогнепальної зброї, ст. 192). Звідси випливає, що думки, бажання чи інші вияви психічної діяльності юридичного значення не мають.По-друге, до ознак адміністративного правопорушення належить його протиправність, тобто заборона адміністра-гивно-правовими нормами відповідного вчинку як такого, що завдає шкоди чи загрожує небезпекою. Суть протиправності полягає в тому, що конкретний вчинок визнається адміністративним правопорушенням (проступком), •якщо воно передбачене як таке чинним адміністративним законодавством.По-третє, важливою ознакою адміністративного правопорушення є винність. Винність передбачає наявність у особи відповідного власного психічного ставлення до відповідного вчинку і його наслідків. Законодавець вважав за необхідне вказати на форми вини, які мають юридичне значення. Це умисел (вина у формі умислу) і необережність (вина у формі необережності). Умисел може бути прямим чи непрямим (евентуальним). Необережна вина проявляється у формі самовпевненості чи недбалості.По-четверте, обов'язковою ознакою адміністративного правопорушення є адміністративна карність. Карність означає, що за здійснення конкретного вчинку адміністративним законодавством передбачається відповідне покарання. Дана ознака дозволяє відмежувати правопорушення від інших протиправних (заборонених адміністра-тивно-правовими нормами) вчинків, здійснення яких не .спричинює застосування адміністративних стягнень.Так, правила користування засобами морського транспорту досить великі і містять значну кількість приписів, які зобов'язують особу здійснювати чи не здійснювати певні дії. Проте порушення тільки двох пунктів з цих правил (пошкодження внутрішнього обладнання і куріння у невстановлених місцях на судні) спричиняє накладення адміністративних стягнень (ст. 115 КпАП).По-п'яте, юридичною ознакою адміністративного правопорушення є об'єкт посягання. Це діяння, що посягають на державний чи громадський порядок, власність, права, свободи громадян, на встановлений порядок управління. Конкретні об'єкти, посягання на які роблять діяння адміністративним правопорушенням, визначені статтями 41—212 Особливої частини КпАП.Дослідження юридичної природи адміністративного правопорушення, з'ясування його сутності й змісту пов'язане з питанням його громадської безпеки.Як відомо, кримінальне законодавство визначає як злочинні тільки громадське небезпечні вчинки, тобто відносить громадську безпеку до об'єктивних властивостей злочину (ст. 7 КК).На відміну від цього визначення злочину, визначення адміністративного правопорушення (ст. 9 КпАП) не вказує на його громадську небезпеку. Більше того, термін "громадське небезпечний вчинок" стосовно адміністративних правопорушень законодавець не вживає. Звідси випливає припущення, що громадська небезпека не визнана універсальною властивістю усіх адміністративних правопорушень (проступків), а матеріальною, загальною їх ознакою є те, що вони "посягають на ...", тобто завдають збитків .(заподіюють шкоду) державному і громадському порядку, власності, правам і свободам громадян, установленому порядку управління.Водночас підстав для ствердження, що адміністративні правопорушення не належать до діянь громадське небезпечних, не так багато, як для того, щоб зробити протилежні висновки.Багаторічна дискусія з цього приводу за участю спеціалістів у галузі адміністративного, кримінального, цивільного права, теорії права, кримінології підстав для однозначного висновку не дає. Отже, з даного питання в юридичній науці найрельєфніше визначились дві позиції.Прихильники оцінки адміністративного правопорушення як явища громадське небезпечного (Н. Дурманов, Б. Здравомислов, М. Строгович, І. Самощенко, Н. Алек-сандров, О. Якуба, Г. Петров, А. Клюшниченко та ін.) спираються на твердження про те, що злочини — це якісно особливий вид правопорушень, а їх основна матеріальна властивість полягає у громадській небезпечності. Причому громадська небезпека повно характеризує виключно злочини. Тому для інших правопорушень дана ознака не обов'язкова.Визначення злочину як громадське небезпечного злочину міститься в ч. 1 ст. 7 КК, а в ч. 2 цієї ж статті фіксується, що не є злочином дія чи бездіяльність, які хоч формально і містять ознаки будь-якого вчинку, передбаченого Особливою частиною даного Кодексу, але через малозна-чущість не є громадське небезпечними. Отже, зазначають вони, у праві чітко закріплено, що малозначущий протиправний вчинок не є громадське небезпечним і не може розглядатися як злочин.Виходячи з цього положення, можна зробити два висновки.- Перший: ознака суспільної небезпеки властива тільки злочинам, інші правопорушення позбавлені цієї якості.Другий: адміністративні правопорушення (проступки) не являють собою суспільної небезпеки; це суспільне шкідливі, антигромадські явища. Тому й відрізняються злочини від.адміністративних правопорушень тим, що злочини — діяння суспільне шкідливі, а адміністративні правопорушення — діяння лише шкодочинні.Прихильники оцінки адміністративних правопорушень як діянь, що являють собою певну суспільну небезпеку (А. Трайнін, А. Сахаров, М. Шаргородський, А. Піонтков-ський, Н. Малеін, Є. Додін, Л. Коваль та ін.) виходять з матеріальної єдності усіх правопорушень. І злочини, й адміністративні правопорушення, й дисциплінарні провини, й цивільні правопорушення є до певної міри суспільне небезпечними діяннями. Тому суспільна небезпека — це ознака, властива їм усім без винятку. Відмінність полягає лише в ступені суспільної небезпеки.Злочини мають підвищений ступінь суспільної небезпеки. Адміністративним (та іншим) правопорушенням вона властива "меншою", "невеликою", "невисокою", "незначною" мірою і не досягає того рівня, з якого починається застосування заходів кримінальної репресії.Підтвердження цієї позиції, на думку її прихильників, міститься в ч. 2 ст. 1 КК, де йдеться про те, які суспільне небезпечні діяння є злочинними. Звідси випливає обгрунтований висновок, що поняття суспільне небезпечного діяння значно ширше поняття злочину, тобто далеко не всі суспільне небезпечні діяння є злочинами.Підкріплюють дану точку зору дві обставини.По-перше, злочини і адміністративні правопорушення як соціальні явища дуже близькі між собою, а межі міх ними досить рухливі й надто умовні. Тому нерідко перші з них перетворюються на другі й навпаки. Іншими словами, досить розповсюджені випадки, коли одне й те саме діяння на одному проміжку часу може розцінюватись як злочин, а на іншому — як адміністративний проступок, що тягне за собою покарання.Так, у 1956 році оцібула встановлена адміністративна відповідальність за дрібне хуліганство. Навіть якщо хуліганські вчинки протягом року здійснювались однією й тією ж особою два, три і чотири рази, винний щоразу притягався лише до адміністративної відповідальності. У 1960 році за третє дрібне хуліганство, здійснене протягом року, була введена кримінальна відповідальність. 26 липня 1996 року була встановлена кримінальна відповідальність за повторне дрібне хуліганство. У 1997 році кримінальну відповідальність за дрібне хуліганство відмінили.Нині, як і в 1956—1960 роках, дрібне хуліганство тягне за собою лише адміністративні санкції.Чи можна з цього зробити висновок, що в 1969 році суспільне небезпечним діянням стало третє дрібне хуліганство, в 1966 році — уже друге, а до 1977 року це правопорушення втратило суспільне небезпечний характер? Чи відображають наведені правові метаморфози реальну зміну соціальної значущості відповідних діянь? Ні. За вказаний проміжок часу властивості дрібного хуліганства майже не змінилися, а от їх правова оцінка змінилася суттєво.Отже, все залежить від волевиявлення законодавця, вираженого у праві й зумовленого соціально-політичними та іншими потребами суспільства, а також ситуацією, що в ньому склалася.Тому мав рацію М. Шаргородський, коли ще в 1968 році писав, що між різними категоріями правопорушень об'єктивно існує лише кількісна відмінність у ступені суспільної небезпеки, а якісну відмінність надає законодавець'.По-друге, про суспільну небезпеку того чи іншого правопорушення можна робити висновок з урахуванням його поширення та результативності боротьби з ним. Тут важко не погодитися з Л. Ковалем, який у зв'язку з цим відзначає, що окремо взяті дрібні проступки, такі, як проїзд у громадському транспорті без квитка, торгівля у невстанов-леному місці тощо, можливо, й не мають чітко вираженої суспільної небезпеки. Однак у своїх сукупності та поширенні вони, без сумніву, набувають суспільне небезпечного характеру1.Додати до цього можна тільки таке. Встановлюючи адміністративну відповідальність за ті чи інші діяння, законодавець обов'язково бере до уваги їх поширення і необхідність боротьби не з окремо взятими випадками, а з явищами, які не можна розцінювати як прояв обставин, що випадково склалися, через виникнення небезпеки для суспільних відносин, які відповідають інтересам держави. Якби це було не так, то не було б необхідності боротися з такими діяннями, як торгівля у невстановлених місцях тощо.Незважаючи на тривалість дискусії щодо проблеми суспільної небезпеки адміністративних правопорушень, можна констатувати спільність поглядів її учасників у визнанні негативного характеру усіх правопорушень. Негативна ж оцінка не може полягати в чомусь іншому, крім шкоди і суспільної небезпеки. Тому виникає необхідність з'ясувати співвідношення таких понять, як "шкодочинність" і "суспільна небезпека".Отже, суспільна небезпека правопорушень (злочинів і адміністративних проступків) полягає саме в тому, що вони завдають шкоди правопорядку, громадським і особистим інтересам. Шкідливі наслідки мають як кримінальні, так і адміністративні правопорушення. Нешкідливих або байдужих для держави, суспільства, громадян правопорушень не існує. Не може бути правопорушень суспільне "корисних" або суспільне "безпечних". Усі вони тільки суспільне небезпечні, а відрізняються лише ступенем завданої шкоди, тобто ступенем шкодочинності, й саме тому різні за ступенем суспільної небезпеки.Відмінність адміністративного правопорушення від злочину і дисциплінарного проступку. Розмежування злочинів, адміністративних і дисциплінарних правопорушень має не лише теоретичне (навчальне, пізнавальне), а й велике практичне значення.Правильне вирішення цього питання у кожному конкретному випадку має принциповий характер, оскільки прямо пов'язане з визначенням засобів і форм державного впливу. Цілком очевидно, що якщо особа за здійснення адміністративного правопорушення буде притягнута до кримінальної відповідальності, чи навпаки, за вчинення злочину — до адміністративної, — іміджу правової системи буде завдано шкоди.Принципові основи розв'язання проблеми відмежування адміністративних правопорушень від злочинів містять^ ся в ст. 9 КлАП і ст. 7 КК України.Частина 2 ст. 9 КлАП визначає, що адміністративна відповідальність за правопорушення, передбачені даним кодексом, настає лише в тому випадку, якщо ці порушення за своїм характером не тягнуть кримінальної відповідальності.Частина 2 ст. 7 КК вказує на найбільш загальний критерій відмежування проступків від злочинів — несуттєвість діянь. Тут слід зауважити, що несуттєвість (мала суспільна небезпека) діяння являє собою властивість не однієї, а усіх сторін складу правопорушення. Запитання, чи є діяння несуттєвим, вирішується з урахуванням усіх його суб'єктивних і об'єктивних ознак (завданих збитків, місця, способу, засобів, характеру провини, мотиву, мети, особливих якостей суб'єкта тощо).Отже найголовнішим критерієм розмежування адміністративних правопорушень є ступінь суспільної небезпеки. Керуючись саме цим критерієм, законодавець відносить одні діяння до проступків, інші — до злочинів, і включає їх склад до відповідних кодексів.Викладене дозволяє назвати й першу ознаку, за якою розмежовують злочини й адміністративні проступки. Цією ознакою буде введення складу правопорушення або в Кодекс України про адміністративні правопорушення, або в Кримінальний кодекс.Злочин — це діяння, яке передбачене кримінальним законом. Адміністративний проступок — діяння, передбачене нормою адміністративного права. Склад будь-якого злочину може бути встановлений лише законом. Склад адміністративних проступків — як законами, так і підзакон-ними актами. Так, Положення про обласну, Київську, Севастопольську міську державні адміністрації (від 21 серпня 1995 р.) надає цим органам державної виконавчої влади повноваження затверджувати правила, за порушення яких передбачена адміністративна відповідальність, ст. 152 (порушення правил благоустрою), ст. 159 (порушення правил торгівлі на ринках), ст. 182 (порушення тиші в громадських місцях) КлАП України.Це друга характерна ознака.Третя характерна ознака полягає в тому, що за скоєння адміністративних правопорушень і злочинів встановлені різні за юридичною природою, характером втрат, які зазнає правопорушник, важкості наслідків заходи державного примусу.За скоєння адміністративних правопорушень передбачені адміністративні стягнення. Ст. 24 КлАП до них відносить: 1) попередження; 2) штраф; 3) сплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом правопорушення; 4) конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом правопорушення; 5) позбавлення спеціального права, наданого громадянинові (права керування транспортними засобами, права полювання); 6) виправні роботи; 7) адміністративний арешт; 8) видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України.За скоєння кримінальних злочинів передбачені покарання. До них ст. 23 КК, зокрема, відносить: позбавлення волі, заслання, вислання, штраф тощо, а ст. 24 КК встановлює виняткову міру покарання — смертну кару.Згідно зі ст. 23 КпАП адміністративне стягнення є мірою відповідальності і застосовується з метою виховання правопорушника і попередження правопорушень. Тому заборонні норми КпАП сформульовані таким чином, що карається саме правопорушення, а не винна особа, до якої застосовується покарання.Згідно зі ст. 22 КК, покарання — це перш за все кара за вчинений злочин. Покарання виступає як засіб для досягнення виправної і превентивної мети покарання. Покарання тягне за собою судимість.Четверта характерна ознака полягає в тому, що кримінальні справи розглядають тільки суди, і лише суд визначає і призначає те чи інше покарання за злочин. Право розглядати адміністративні справи КпАП надає понад ЗО суб'єктам (статті 218—244).П'ята характерна ознака полягає в пріоритеті кримінальної відповідальності.Одне й те саме діяння не може бути одночасно і злочином, і адміністративним проступком. У ч. 2 ст. 9 КпАП чітко встановлено, що адміністративна відповідальність за правопорушення, передбачені цим Кодексом, настає, якщо ці порушення за своїм характером не тягнуть за собою відповідно до чинного законодавства кримінальної відповідальності.Однак правоохоронна практика свідчить, що досягти ідеально диференційованого підходу до розмежування злочину й адміністративного проступку неможливо. Тому законодавець установлює пріоритет кримінальної відповідальності: якщо діяння містить ознаки й злочину, й проступку, воно визнається злочином, а винний притягаєтья до більш суворої відповідальності. Накласти на нього за те саме діяння й адміністративне стягнення не можна. Разом з тим, притягнення особи до адміністративної відповідальності не перешкоджає порушенню за даним фактом кримінальної справи. Отже, адміністративне стягнення, накладене раніше за те саме діяння, повинне бути або відмінене, або враховане при обранні судом міри покарання.Є правопорушення, які завжди кваліфікувалися і будуть кваліфікуватися як адміністративні проступки. Наприклад, безбілетний проїзд в автобусі, знищення межових знаків, торгівля у невстановлених місцях, недбале зберігання паспорта, що спричинило його втрату. В подібних ситуаціях перед правозастосовувачем навіть не виникає питання про розмежування проступку й злочину.Разом з цим, відомо багато правопорушень, які залежно від ряду обставин можуть розглядатися або як проступок, або як злочин. У таких випадках, щоб полегшити розмежування складів проступків і злочинів, забезпечити правильне застосування санкцій, законодавець закріплює у складах конкретні ознаки.Так, незаконне полювання (ст. 161 КК) кваліфікується як злочин, якщо діяння вчинене повторно, після притягнення винного до адміністративної відповідальності (ст. 85КпАП);Порушення правил щодо боротьби з хворобами та шкідниками рослин кваліфікується як злочин (ст. 158 КК), якщо таке діяння призвело до тяжких наслідків. Якщо таких наслідків немає, то діяння розцінюється як адміністративне правопорушення (ст. 105 КпАП);Порушення правил охорони ліній зв'язку і пошкодження лінійних і кабельних споруд зв'язку є адміністративним правопорушенням, передбаченим ст. 147 КпАП. Якщо ж ці дії спричинили переривання зв'язку, то вони розцінюються як злочин (ст. 205' КК);Потрава посівів і пошкодження насаджень, скоєні навмисно, які завдали значної шкоди, — діяння, що тягне за собою кримінальне покарання (ст. 159 КК), а скоєні ненавмисно — адміністративне покарання (ст. 104 КпАП);Кримінальне каране порушення правил безпеки руху та експлуатації транспорту (ст. 215 КК) відрізняється від адміністративне караного (статті 123, 124, 125, 128) такою ознакою, як завдання потерпілому легких або середньої тяжкості тілесних ушкоджень або суттєвих матеріальних збитків;Статтею 180 КпАП передбачена адміністративна відповідальність за доведення неповнолітнього до стану сп'яніння батьками, особами, що їх замінюють, іншими особами, а в ст. 208 КК йдеться про кримінальну відповідальність за доведення неповнолітнього до стану сп'янінпя особою, у службовій залежності від якої перебуває неповнолітній. Тут схожі проступок і злочин розмежовуються за такою ознакою, як характер стосунків між винними і потерпілим.Проступок і злочин розрізняються також за способом скоєння діяння, формою провини, мотивом правопорушення та іншими ознаками.Значна подібність виявляється між адміністративними та дисциплінарними правопорушеннями. І ті й інші є нез-лочинними правопорушеннями. Їх розслідування, застосування санкцій за їх скоєння здійснюються в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності. Ступінь суспільної небезпеки адміністративних і дисциплінарних правопорушень практично рівнозначний. Підтверджує дану обставину те, що особи, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів, за адміністративні правопорушення несуть дисциплінарну відповідальність.Мають вони й інші схожі риси (винність, протиправність).Однак це різні правові явища. Суть відмінностей між ними у такому.По-перше, вони мають неоднакову правову природу й нормативну базу. Адміністративні проступки зафіксовані в законодавстві про адміністративні правопорушення, яке в даний час кодифіковане. Тут дано поняття адміністративного правопорушення, описані конкретні їх склади, встановлена підвідомчість, детально регламентуються процесуальні питання.Дисциплінарні ж проступки прямо або опосередковано називаються в нормативному матеріалі адміністративного, трудового, виправно-трудового та інших галузей права. Визначення дисциплінарного проступку є тільки в науковій літературі. Під ним розуміється протиправне порушення трудової або службової дисципліни. Опис конкретних складів дисциплінарних проступків, за досить рідкісними винятками, наприклад прогул (п. 4 ст. 40 КЗпП), відсутнє.По-друге, суб'єктом дисциплінарного проступку є член трудового колективу (робітник, службовець), а суб'єктом контролю і примусу — керівник цього колективу.Суб'єктом адміністративного правопорушення є громадянин або посадова особа, у якого немає стійких організаційних зв'язків із суб'єктами контролю і примусу.По-третє, дисциплінарний проступок складається з порушення тих зв'язків, що покладені на особу як на члена трудового колективу й у зв'язку з його роллю в цьому колективі. Тому дисциплінарна провина — завжди порушення наявної в організації дисципліни.Адміністративне ж правопорушення полягає в порушенні загальнообов'язкових правил, встановлених для всіх громадян незалежно від того, де вони працюють і яку виконують роботу. Правда, у ряді випадків трудові й адміністративно-правові обов'язки можуть збігатися. Це стосується водіїв, робітників торгівлі тощо. У таких випадках скоєні ними порушення є одночасно дисциплінарними і адміністративними.По-четверте, за дисциплінарні проступки санкції до винного застосовуються керівником того колективу, членом якого є правопорушник (директором підприємства, ректором вузу, командиром частини), або вищестоящим начальником. За адміністративні правопорушення стягнення накладаються суб'єктом функціональної влади.По-п'яте, за дисциплінарні проступки накладаються дисциплінарні стягнення. Відповідно до ст. 147 КЗпП це догана і звільнення. Даний перелік стягнень не вичерпний. Частина 2 цієї ж статті визначає, що законодавством, статутами і положеннями про дисципліну можуть передбачатися й інші дисциплінарні стягнення.За адміністративні правопорушення накладаються адміністративні стягнення. Їхній перелік (також не вичерпний) міститься в ст. 24 КпАП. Інші, крім перелічених у даній статті, адміністративні стягнення, на відміну від дисциплінарних, можуть бути встановлені винятково законодавчими актами. Відповідно до чинного законодавства (ст. 15 КпАП) за адміністративне правопорушення може бути накладене дисциплінарне стягнення.5.2. Склад адміністративного правопорушенняПоняття складу адміністративного правопорушення. Вчення про склад правопорушення займає одне з центральних місць в адміністративно-правовій науці і має велике практичне значення. По-перше, воно сприяє виявленню найбільш істотних ознак антигромадських діянь, їхньому розмежуванню і встановленню справедливих санкцій; по-друге, допомагає правовим органам правильно кваліфікувати правопорушення й обирати адекватні їм заходи впливу; по-третє, дозволяє зрозуміти закон, допомагає навчанню юристів і правовому вихованню громадян.Так що ж таке склад проступку? Як він співвідноситься із самим правопорушенням?Адміністративне правопорушення — це конкретне діяння (факт, явище, подія), що відбулося (мало місце) у реальній дійсності.Склад адміністративного правопорушення — це абстрактний опис діяння (події, факту, явища). Такий опис являє собою фіксацію в законі найбільш типових, що частіше за все зустрічаються, характерних ознак проступку. Це опис ще не зробленого, а тільки передбачуваного або можливого діяння.Реальність значно повніша, яскравіша, життєвіша, ніж його абстракція, тобто склад. Однак для висновку про те, є або ні якесь діяння проступком, його потрібно сполучити, порівняти з цією абстракцією. "Накласти" абстрактний опис (склад) на конкретну подію. Якщо в реальному діянні виявляються ознаки, зафіксовані в складі (абстракції), то його треба визнати правопорушенням.Таким чином, під складом адміністративного правопорушення розуміється встановлена адміністративним законодавством сукупність об'єктивних і суб'єктивних ознак, за наявності яких діяння вважається адміністративним правопорушенням.Кодекс України про адміністративні правопорушення визнає відсутність у діянні складу (сукупності суб'єктивних і об'єктивних ознак) адміністративного правопорушення як обставини, що виключає провадження у справах про адміністративні правопорушення. Це рівнозначно визнанню того, що діяння без таких ознак не є проступком.Так, п. 1 ст. 247 КпАП (обставини, що виключають провадження в справі про адміністративне правопорушення) визначає, що провадження у справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю в разі відсутності події і складу адміністративного правопорушення.Щодо цього виникає питання: скільки ознак у правопорушення, які ці ознаки за своїми юридичними властивостями, які з них є обов'язковими для визнання діяння адміністративним проступком, тобто утворюють його склад.Цілком очевидно, що кожне конкретне правопорушення має величезну кількість ознак, що виділяють його із загальної маси проступків і роблять особливим, специфічним явищем реальної дійсності.За своїми юридичними властивостями ці ознаки поділяються на: а) які мають юридичне значення (юридичне значущі); б) які не мають юридичного значення (юридичне незначущі).Наприклад: при вчиненні дрібного розкрадання (ст. 51 КпАП) вартість викраденого має юридичне значення, а зріст правопорушника, його стать, комплекція, родинний стан, матеріальний стан тощо такого значення не мають, тобто друга ознака юридичне незначуща.Юридичне знащучі ознаки у свою чергу поділяються на дві групи: по-перше, ознаки, які входять до складу проступку (описані в законі) або конструктивні ознаки; по-друге, ознаки, які не входять до складу проступку.До другої належать обставини, що пом'якшують (ст. 34), обтяжують (ст. 35), виключають (ст. 17) відповідальність тощо.Наявність у діянні конструктивних (які утворюють склад) ознак і робить те або інше діяння адміністративним правопорушенням. Більш того, реальне діяння тільки тоді вважається проступком, коли воно містить всі ознаки складу (відсутність хоча б однієї з них означає відсутність лад, чітко зафіксований зміст понять: "вік настання відповідальності", "піднаглядний", "контрабанда", "безквитковий проїзд", "транспортний засіб", "пішохід", "торгівля з рук" тощо.Перемінними називають ознаки, зміст яких чітко не зафіксований. Перший різновид становлять ті ознаки, що містяться в бланкетних нормах і змінюються підзаконни-ми актами, наприклад, законом установлена відповідальність за порушення правил санітарії (статті 42, 43, 107), торгівлі спиртними напоями (ст. 156), благоустрою населених пунктів (ст. 152), тримання собак і кішок (ст. 154), охорони ліній і споруд зв'язку (ст. 147), адміністративного нагляду (ст. 187) і т. д. Ці правила можуть установлюватися, змінюватися, скасовуватися органами управління, що тягне зміну ознак відповідних складів.Так, останніми роками значні зміни спостерігалися в конкретних ознаках такого складу, як порушення правил торгівлі спиртними напоями: встановлювалися і скасовувалися обмеження часу і місця торгівлі, норм відпуску, заборонявся продаж спиртного особам у робочому одязі і т. п.Більш того, на основі цих правил шляхом прийняття індивідуальних актів управління можуть встановлюватися обмеження для конкретних осіб. Недотримання таких обмежень означає порушення самих правил, а звідси і порушення відповідних статей КпАП.Так, начальник органу внутрішніх справ на підставі ст. 10 Закону України "Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі" від 1 грудня 1994 р. має право своєю постановою встановити для піднаглядного такі обмеження: а) заборона виходу з будинку (квартири) у визначений час, який не може перевищувати восьми годин на добу; б) заборона перебування у визначених місцях району (міста); в) заборона виїзду чи обмеження часу виїзду в особистих справах за межі району (міста);г) реєстрація в міліції від одного до чотирьох разів на місяць.Ці обмеження можуть установлюватися як частково, так і в повному обсязі. Більш того, цей же начальник уже після встановлення обмежень, має право змінювати їх обсяг як у бік його зменшення, так і в бік збільшення.Порушення цих обмежень згідно зі ст. 11 Закону призводить до притягнення до відповідальності за ст. 187 КпАП, тобто за порушення правил адміністративного нагляду.Другий різновид перемінних ознак — оцінні. Зміст таких ознак у нормативному порядку чітко не визначається і питання про їх наявність або відсутність вирішується практичними працівниками з урахуванням конкретних обставин. Тому значну роль у розкритті їхнього змісту відіграють теоретичні дослідження.Тут необхідно врахувати, що такі ознаки, як "грубе порушення" (статті 85, 86, 108), "істотна шкода" (ст. 186), "аварійна обстановка" (ст. 128'), "забезпечення необхідних умов життя, навчання та виховання" (ст. 184), "безгосподарне утримання" (ст. 150), "об'єкти, що сприяють масовому скупченню птахів, небезпечних для польотів повітряних суден" (ст. 111), "образливе чіпляння до громадян" (ст. 173), стан, "що ображає людську гідність і громадську мораль" (ст. 178), "злісна непокора" (ст. 185), "злісне ухилення" (статті 1853, 1854), "поважні причини" (ст. 210) і т. п. чітко конкретизувати в КпАП важко, а в ряді випадків і не потрібно.За ступенем узагальнення розрізняють ознаки: а) загальні; б) родові або видові; г) конкретні або одиничні.Загальні властиві всім складам (протиправність, осудність, вина та ін.).Родові (видові) характерні для групи складів. Наприклад, для складів, що описують правопорушення в галузі стандартизації, якості продукції, метрології і сертифікації, специфічним буде об'єкт зазіхань — суспільні відносини, що складаються в даній сфері.Конкретні (одиничні) характеризують окремі конкретні склади. Наприклад, "нецензурна лайка" (ст. 173), "безквитковий проїзд пасажирів" (ст. 135), "проституція" (ст. 1811), "тиша в громадських місцях" (ст. 182), "невелика кількість наркотичних засобів" (ст. 44), "організатор вуличного походу" (ст. 185'), "неповага до суду" (ст. 1853).Характеризуючи ознаки, важко обминути одну цікаву обставину. Звичайно законодавець прямо називає ознаки проступку або точно вказує на окремо прийняті і чинні норми, правила тощо, в яких вони містяться. Проте в одному випадку, чи то через очевидність факту, чи в результаті відхилень від правил правотворчості, ознака виводиться логічним шляхом. Це стосується ст. 180 КпАП "Доведення неповнолітнього до стану сп'яніння". У ній не сказано, з якого віку може наставати відповідальність за дане правопорушення. Аналіз статті дозволяє зробити тільки один висновок: за такі дії відповідальність повинна наставати не з 16 років, як установлено загальними правилами (ст. 12 КпАП), а з 18 років — віку повноліття.Види складів адміністративних правопорушень. Вивчення складів адміністративних правопорушень неможливе без класифікації, без виділення однопорядкових груп, які прийнято називати видами. Найбільш вдалими рекомендуються такі класифікації:1. Залежно від ступеня суспільної небезпеки виділяють склади основні і кваліфіковані.2. Залежно від характеру шкоди їх поділяють на матеріальні і формальні.3. Залежно від суб'єкта проступку — на особисті і службові (посадові).4. Залежно від структури склади можуть бути однозначними й альтернативними.5. За особливостями конструкції вони поділяються на описові і бланкетні (відсильні).Коротко зупинимося на характеристиці кожного з перелічених видів складів адміністративних правопорушень.1. Основні і кваліфікаційні склади. Визнаючи те або інше діяння адміністративним правопорушенням і встановлюючи за його вчинення санкцію, законодавець враховує, що ступінь суспільної небезпеки однотипних проступків може бути різний. Так, порушення водіями транспортних засобів правил проїзду залізничних переїздів характеризується більшою громадською небезпекою, якщо при цьому виникла аварійна обстановка (ст. 123).Виходячи з цієї обставини законодавець у цілому ряді випадків конструює кілька складів адміністративних проступків стосовно до одного типу діянь. Такі склади відрізняються ступенем громадської небезпеки. На більш високий ступінь небезпеки вказують додаткові ознаки, які прийнято називати кваліфікуючими.Таким чином, ознаки можуть бути основними, тобто такими, що мають місце в кожному випадку вчинення проступку, і кваліфікуючими, тобто такими, що доповнюють основні.Основні ознаки утворюють так званий основний склад. За необхідності законодавець доповнює склад кваліфікуючими ознаками. За їх наявності діяння повинно бути кваліфіковане за статтею, що передбачає більш суворе покарання. Склади з такими ознаками називають кваліфікованими.Найчастіше в адміністративному праві зустрічаються такі кваліфікуючі ознаки, як повторність (статті 130, 1863, 1644, 154, 181', 187 та ін.), нявність або можливість настання шкідливих наслідків (статті 123, 126, 127, 128' та ін.), стан сп'яніння (ст. 127 та ін.), аварійна ситуація (статті 123, 127, 128' та ін.), залишення місця події (ст. 127), учинення діяння посадовою особою (статті 73, 74, 75, 76, 77, 208', 209, 1952), грубе порушення правил (статті 85 і 108).Тут необхідно зазначити, що кримінальне право, на відміну від адміністративного, крім основних і кваліфікованих, знає привілейовні склади, тобто склади з пом'якшуючими обставинами (для порівняння: ст. 94 КК — просте вбивство; ст. 95 КК — вбивство в стані сильного душевного хвилювання; ст. 93 КК — вбивство з обтяжуючими обставинами).2. Матеріальні і формальні склади. До матеріальних належать склади, у яких: а) міститься така ознака, як настання шкідливих матеріальних наслідків антигромадського діяння. Наприклад, пошкодження лісу стічними водами, що спричинило його усихання (ст. 72), знищення лісу в результаті підпалу (ст. 77), дрібне розкрадання державного майна (ст. 51); б) описується дія, що обов'язково спричиняє шкідливі наслідки, хоча останні законом і не названі:потрава посівів (ст. 104), введення в експлуатацію підприємств без спорудження пристроїв, що запобігають забрудненню вод (ст. 59), завідомо неправдивий виклик аварійних служб (ст. 183).До формальних (термін умовний) відносять склади, в яких немає ознаки настання шкідливих матеріальних наслідків. Наприклад, проживання за недійсним паспортом (ст. 197), неявка за викликом у військовий комісаріат (статті 210, 211'), порушення правил в'їзду в прикордонну зону (ст. 202), прийняття паспорта в заставу (ст. 201).Необхідно підкреслити, що вчинення проступку, передбаченого статтею КпАП, що містить формальний склад, нерідко тягне настання майнового збитку. Наявність збитку в таких випадках не є конструктивною ознакою складу, але враховується при визначенні розміру стягнення. Наприклад, непідготовленість установок, що використовують газ, до роботи на резервних видах палива (ст. 103), пуск газу без дозволу органів державного газового нагляду (ст. 101), порушення технічних умов на виконання будівельно-монтажних робіт (ст. 96), порушення інструкцій з безпечного ведення робіт у промисловості (ст. 93).Завершуючи характеристику матеріальних і формальних складів адміністративних правопорушень, зазначимо, що в кримінальному праві в ці поняття вкладається трохи інший зміст. Під матеріальними складами тут розуміються ті, в яких момент закінчення злочину зв'язуєтья з настанням суспільне небезпечних наслідків (за вбивство особа притягується лише в тому випадку, якщо в результаті його дій настала чия-небудь смерть); під формальними — ті, у яких настання суспільне небезпечних наслідків не є ознакою, тобто для визнання злочину з таким складом достатньо встановити, що зроблено заборонене законом діяння. До таких злочинів належить, наприклад, незаконне носіння вогнепальної зброї, відповідальність за яке передбачена ст. 22 КК.3. Особисті і службові склади. Склади адміністративних правопорушень поділяються на особисті і службові (посадові) залежно від того, хто є суб'єктом проступку — просто громадянин чи посадова особа (статті 86, 93, 96, 201). Для посадового проступку характерно, що протиправне діяння повинно бути скоєне через дію по службі. Посадові особи, зазначено в ст. 14 КпАП, підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні правопорушення, зв'язані з недодержанням установлених правил, забезпечення виконання яких входить до їхніх службових обов'язків.4. Однозначні й альтернативні склади. Велике практичне значення має поділ складів на однозначні й альтернативні. Перших — більшість. У цих складах чітко й однозначно вказується ознака правопорушення. Наприклад, доведення неповнолітнього до стану сп'яніння (ст. 180), порушення водіями транспортних засобів правил проїзду залізничних переїздів (ст. 123), порушення правил адміністративного нагляду (ст. 187), заняття проституцією (ст. 181'), торгівля з рук у невстановлених місцях (ст. 160).У альтернативних складах називаються кілька (два або більше) варіантів ознак. Закон досить часто передбаає кілька варіантів дій, учинення яких визнається проступком. При цьому проступком вважається вчинення як однієї з описаних дій, так і кількох (або навіть усіх). Наприклад, ст. 189 КпАП установлює відповідальність за порушення правил відкриття поліграфічних і штемпельних підприємств, придбання, збут, використання, облік, зберігання розмножувальної техніки, шрифтів і матриць особами, відповідальними за дотримання цих правил.Проступком буде і порушення тільки правил обліку або тільки правил збереження, і тільки правил використання розмножувальної техніки, і порушення всіх названих правил разом. У цій статті ми зустрічаємося, крім того, з альтернативою предметів проступку: у ній йдеться про норми, що регламентують дії щодо поліграфічного устаткування, розмножувальних апаратів, шрифтів, матриць.Таким чином, якщо однозначний склад називає ті єдині ознаки, сукупність яких його утворює, то в альтернативному перелічується кілька варіантів ознак. Найчастіше ця особливість в описі ознак обумовлена прагненням законодавця уникнути загальних формулювань, розкрити зміст ознаки, конкретизувати її. А в ряді випадків конструювання альтернативних складів пов'язано з прагненням нор-мотворчих органів заощадити нормативний матеріал і замість кількох статей створити єдину, але більш широку за охопленням явищ.5. Описові та бланкетні (відсильні). Описові склади цілком розкривають зміст і суть діяння, що визнається адміністративним правопорушенням. Наприклад, дрібне хуліганство (ст. 173), розлиття спиртних напоїв на виробництві (ст. 179), завідомо неправдивий виклик спеціальних служб (ст. 183), навмисне псування паспорта або втрата його через необачність (ст. 198).Бланкетні склади вказують на те, що ознаки проступку містяться в окремо встановлених нормах і правилах. Наприклад, порушення правил адміністративного нагляду (ст. 187), порушення правил торгівлі спиртними напоями (ст. 156), порушення правил охорони і використання пам'ятників історії і культури (ст. 92).Крім названих, в основу класифікації складів адміністративних правопорушень можуть бути покладені й інші критерії. За такою ознакою суб'єктивні сторони, як форма вини, проступки можуть бути поділені на навмисні і необережні, а за ознакою мотиву поведінки — на корисливі і некорисливі тощо.Структура складу адміністративного правопорушення. Правопорушення як подія, що сталася в реальній дійсності, є ніщо інше, як специфічна поведінка людини або групи людей.Будь-яка поведінка, зокрема й протиправна, це результат взаємодії людської свідомості (уявлень про навколишній світ і внутрішнього ставлення до подій, які тут відбуваються) і людських діянь (учинків), що спрямовані на зовнішні об'єкти (навколишнє середовище і суспільство). Отже, поведінка — це взаємозв'язок і взаємозалежність суб'єктивного (свідомості) і об'єктивного (вчинка, діяння). Виходячи з цього, у будь-якій поведінці, у тому числі й протиправній (правопорушенні), виділяють чотири чинники, які її утворюють: об'єкт, об'єктивний бік, суб'єкт, суб'єктивний бік. У зв'язку з цим і склад проступку конструюють як сукупність чотирьох аналогічних елементів.Таким чином, об'єкт, об'єктивна сторона, суб'єкт і суб'єктивна сторона складають структуру складу адміністративного правопорушення. Зупинимося на характеристиці кожного з названих елементів.1. Об'єкт — це те, на що спрямоване посягання. Об'єктом адміністративного проступку, як і будь-якого правопорушення, є суспільні відносини. Визначені діяння тому і називаються антигромадськими і забороняються, що заподіюють шкоду існуючим суспільним відносинам. Визнання останніх об'єктом правопорушення допомагає розкрити соціальну суть адміністративного проступку, моральний характер адміністративної відповідальності.Законодавець забороняє курити у невстановлених місцях (статті 110, 115), управляти транспортом у нетверезому стані (ст. 130), організовувати азартні ігри (ст. 181), їздити в громадському транспорті без квитка (ст. 135), знищувати корисну для лісу фауну (ст. 76), мешкати без паспорта (ст. 197), ушкоджувати телефони-автомати (ст. 148) тощо, тому що такі дії заважають нормальному розвитку схвалюваних державою суспільних зв'язків.Не всі соціальне корисні відносини урегульовані за допомогою права, і не всі урегульовані правом відносини охороняються юридичними санкціями. Об'єктом адміністративного проступку можуть бути лише такі суспільні відносини, які охороняються адміністративною санкцією.Цей висновок безпосередньо випливає зі ст. 1 КпАП, у якій зазначено, що завданням законодавства про адміністративні правопорушення є охорона власності, соціально-економічних, політичних та особистих прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, установленого порядку управління, державного і суспільного порядку. Стисліший виклад об'єкта проступку міститься в ст. 9 КпАП, що визначає адміністративне правопорушення як діяння, що посягає на державний або громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління.Отже, об'єктом адміністративного проступку визнаються суспільні відносини, урегульовані правовими нормами, які охороняються адміністративними санкціями. Коли ми говоримо про об'єкт проступку як елемент (сторону) його складу, то маємо на увазі ознаки об'єкта, названі у відповідній нормі.У багатьох випадках у статтях Особливої частини КлАП прямо зазначені ознаки об'єкта, що охороняється: порушення права державної власності на надра (ст. 47), порушення права державної власності на води (ст. 48), порушення права державної власності на ліси (ст. 49), порушення права державної власності на тваринний світ (ст.50).Ознаки об'єкта, що охороняється, закріплюються також у назві глав Особливої частини: адміністративні правопорушення, що посягають на власність (гл. 6), адміністративні правопорушення, що посягають на громадський порядок і громадську безпеку (гл. 14), адміністративні правопорушення, що посягають на встановлений порядок управління (гл. 15).Крім цього, мають місце випадки, коли вони логічно випливають зі змісту статті. Так, ст. 132 КпАП установлює відповідальність за самовільне використання з корисливою метою транспортних засобів, машин чи механізмів, що належать підприємствам, установам, організаціям. Хоча ця стаття вміщена в главі 10 "Адміністративні правопорушення на транспорті, в галузі шляхового господарства і зв'язку", об'єктом такої провини виступає власність. Це проявляється особливо наочно, коли з корисливою метою використовується не транспортний засіб, а, скажімо, бурова установка, зварювальний апарат, розчиномішалка, електропідйомник.Велике теоретичне і практичне значення має класифікація об'єктів проступків. Саме класифікація дозволяє чіткіше визначити об'єкт кожного діяння, його місце в загальній системі відносин, що охороняються адміністративними санкціями, його цінність. Вона допомагає струк-турувати весь масив суспільних відносин, що охороняються в адміністративному порядку, правильно кваліфікувати протиправні діяння, а також обрати оптимальний захід впливу на правопорушника. Залежно від ступеня узагальнення, рівня абстрагування розрізняють загальний, родовий, видовий і безпосередній об'єкти проступків.У першому випадку, цілком абстрагуючись від будь-яких конкретних ознак суспільних відносин, використовують тільки ті, котрі єдині для об'єктів усіх адміністративних правопорушень. Рівень узагальнення знижується при виділенні родових, ще більше — при виділенні видових об'єктів і стає мінімальним, коли йдеться про безпосередні об'єкти.Загальним об'єктом адміністративних проступків є суспільні відносини, що мають дві ознаки: по-перше, вони регулюються різними галузями права; по-друге, охороняються адміністративними санкціями. Так, ст. 10 КЗпП "Висновок колективного договору" передбачає попереднє обговорення його умов. Порушення даної норми тягне відповідальність за ст. 41' КпАП "Ухилення від участі в переговорах щодо укладення, зміни або доповнення колективного договору, угоди".Родовий об'єкт — це однорідна група суспільних відносин, що є невід'ємною і самостійною частиною загального об'єкта, тобто самостійною частиною якогось цілого. Розподіл цього цілого (загального об'єкта) на частини (родові об'єкти) може проводитись за різними основами.По-перше, усю сукупність суспільних відносин, що охороняються адміністративними санкціями, можна поділити на частини залежно від того, якою галуззю права вони регулюються. Отже, можна говорити про адміністративні, земельні, трудові, цивільні й інші правовідносини як родові об'єкти проступків.По-друге, як критерій класифікації можна використовувати галузь громадської діяльності, в якій складаються суспільні відносини. За цією ознакою можна виділити такі родові об'єкти, як відносини в сільському господарстві, промисловості, на транспорті тощо.По-третє, як критерій класифікації можна використовувати зміст суспільних відносин, що охороняються. З урахуванням даного критерію розрізняють такі родові об'єкти, як власність, громадський порядок, громадська безпека, здоров'я населення, порядок управління.При кодифікації адміністративного законодавства для класифікації всього масиву складів адміністративних правопорушень (це Особлива частина другого розділу КлАП) законодавець застосував другий і третій критерії. Таким чином, класифікація складів проведена за двома підставами: 1. Залежно від галузі громадської діяльності. 2. Залежно від змісту відносин, що охороняються.Залежно від галузі громадської діяльності (у нашому випадку це перший критерій) склади проступків об'єднані в главах 8 "Адміністративні правопорушення в промисловості, будівництві та в галузі використання електричної і теплової енергії", 10 "Адміністративні правопорушення на транспорті, в галузі шляхового господарства і зв'язку" тощо.Залежно від змісту відносин, що охороняються (у нашому випадку це другий критерій), склади проступків об'єднані в главах 5 "Адміністративні правопорушення в галузі охорони праці і здоров'я населення", 6 "Адміністративні правопорушення, що посягають на власність", 14 "Адміністративні правопорушення, що посягають на громадський порядок і громадську безпеку", 15 "Адміністративні правопорушення, що посягають на встановлений порядок управління".Використання при кодифікації двох критеріїв призвело до того, що проступки, що посягають на єдиний родовий об'єкт, виявилися в різних главах. Зокрема, основна маса складів, пов'язаних з посяганням на власність, знаходиться не в главі 6 (адміністративні правопорушення, що посягають на власність), а в інших главах. Наприклад, ст. 104 (потрава посівів) у гл. 9; ст. 132 (самовільне використання транспортних засобів підприємств з корисливою метою), статті 110, 115, 119, 139 (пошкодження транспортних засобів і шляхових споруд), ст. 148 (пошкодження таксофонів) у гл. 10, ст. 150 (самовільне переобладнання та перепланування жилих приміщень) у гл. 11 тощо.Звичайно, такий підхід не бездоганний, але на даному етапі кодифікації законодавства про адміністративну відповідальність його було визнано найбільш корисним.Видовий об'єкт — це різновид родового об'єкта. Видовий об'єкт утворюють спільні для ряду проступків суспільні відносини. Вони виступають відособленою і досить самостійною частиною родового об'єкта. Наприклад, якщо взяти такий родовий об'єкт, як власність, то її види — це власність приватна, колективна, державна (див.: п. 4 ст. 2 Закону України "Про власність" від 7 лютого 1991 р.). Видовий об'єкт широко використовується законодавцем, який спеціальними актами встановив адміністративну відповідальність за порушення правил дорожнього руху, військового обліку, митних правил, прав споживачів тощо.Безпосередній об'єкт. Адміністративний проступок завдає шкоди конкретним суспільним відносинам, що охороняються адміністративною санкцією. Саме ці відносини є безпосереднім об'єктом проступку. Наприклад, при дрібному розкраданні держаного майна — це відносини щодо оперативного управління визначеним об'єктом державної власності; при перевищенні швидкості — громадська безпека на певній дорозі.Не позбавлений доцільності поділ адміністративних правопорушень на одно-, дво- і навіть триоб'єктні. Перші завдають збитку одному об'єкту, а другі і треті — кільком. Так, злісна непокора працівнику міліції (ст. 185) посягає і на порядок державного управління, і на громадський порядок; незаконне рубання лісу — на раціональне природокористування і державну власність.Адміністративне законодавство в ряді випадків визнає безпосереднім об'єктом предмет посягання.Зокрема пункти 3 і 4 ст. 24, ст. 28 і ст. 29 регламентують конфіскацію і сплатне вилучення предмета, що був безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення. Чи не суперечить це положенню про те, що об'єктом правопорушення є суспільні відносини? Ні. Посягання на суспільні відносини здійснюється шляхом впливу на його елементи, а такими є суб'єкти відносин, їх зв'язки, діяльність, матеріальні речі (предмети).Суспільні відносини порушуються шляхом руйнування сформованих зв'язків (крадіжка), заподіяння шкоди речам (потрава посівів, псування таксофонів), посягання на учасників відносин. Предмет посягання — елемент суспільних відносин, його складова частина. Очевидно, що охорона суспільних відносин має на меті також і охорону елементів, з яких вони складаються.2. Об'єктивна сторона адміністративного правопорушення. Об'єктивна сторона складу проступку — це зовнішній прояв суспільне небезпечного посягання на об'єкт, що перебуває під охороною адміністративно-правових санкцій. Відповідно до цього об'єктивну сторонук складу адміністративного правопорушення утворюють ознаки, що характеризують зовнішні прояви проступку. Тобто, це система передбачених нормою адміністративного права ознак, які характеризують зовнішню сторону правопорушення.У реальній дійсності вичленити в діяльності людини зовнішню і внутрішню сторони неможливо. Людська діяльність являє собою визначену психофізичну єдність. У вчинках людини, у її діяльності або бездіяльності завжди виявляється її психічний настрій, прагнення до досягнення поставленої мети. Крім того, сторонній спостерігач про внутрішні переживання, думки, почуття, цілі людини може судити тільки за зовнішніми проявами її поведінки. На запитання: "За якими ознаками можна судити про реальні думки і почуття реальної особистості?" відповідь однозначна: "Такі ознаки — це дії даної особи".Одним з основоположних принципів адміністративного права є відповідальність тільки за об'єктивовану поза нею поведінку людини, тобто за її діяльність або оездіяльність. Спосіб думок, наміри людини, що не набули вираження поза нею, розглядатися як правопорушення не можуть.Саме тому, забороняючи під страхом покарання ті або інші діяння, законодавець у першу чергу описує їх зовнішні прояви.У науці кримінального права до обов'язкових ознак об'єктивної сторони часто включають громадську безпеку, протиправність, наслідки, причинний зв'язок. Але громадська безпека, а для проступків — громадська шкідливість і протиправність є інтегративними ознаками всього складу, що виникають у результаті взаємодії всіх первинних ознак. Саме тому вони включаються в легальне визначення злочину (проступку). Що ж стосується наслідків і причинного зв'язку, то більшість складів проступків конструюються законодавцем як формальні, виконання яких не спричи--няє будь-яких матеріальних наслідків, а тому й самі наслідки, і причинний зв'язок не можуть розглядатися як обов'язкові ознаки складу адміністративного правопорушення.Обов'язковою з об'єктивної сторони адміністративного правопорушення є ознака, що характеризує саме діяння (розкрадання, торгівля, пияцтво, придбання, збереження, використання, ухиляння, управління, допуск тощо).Ознака діяння — провідна, головна ознака об'єктивної сторони, це стрижень, навколо якого групуються інші її ознаки (спосіб, час, місце тощо). Основу кожного діяння становить свідомий рух тіла, а найчастіше — система елементарних дій бо навіть певна діяльність.Протиправне діяння може бути простим і складним. Просте являє собою єдину дію або короткочасну бездіяльність, єдиний короткочасний акт протиправної поведінки. Наприклад, крадіжка, безквитковий проїзд. ; Складне діяння або складається з декількох самостійних дій, або розтягнуте в часі, або скоюється групою. Розрізняють такі різновиди складних діянь, які караються в адміністративному порядку:• з двома різними діями;• які складаються з альтернативних дій;• збірні;• які тривають;• які продовжуються.Правопорушенням із двома діями є таке, склад якого утворює єдність двох самостійних дій. Вчинення тільки однієї, передбаченої законом дії, складу правопорушення в даному випадку не створює. Характерним прикладом такого правопорушення може бути дрібна спекуляція (ст. 157). Її склад утворить єдність скупки і перепродажу, тобто єдність двох самостійних дій. Відсутність у діянні скупки або перепродажу виключає визнання його адміністративним правопорушенням.Правопорушенням, що складається з альтернативних Дій, є таке, склад якого утворить учинення як однієї з перелічених у законі дій, так і всіх разом. Тут важливо зазначити, що особа не скоює нового правопорушення, якщо вона послідовно здійснює всі названі в законі дії, наприклад, спочатку незаконно придбаває наркотичні речовини, потім певний час їх зберігає і пересилає (ст. 44). Якщо громадянин розпиває спиртні напої в громадському місці, а потім з'являється в громадському місці в п'яному стані, що ображає людську гідність і громадську мораль, то він теж чинить один, а не два проступки (ст. 178). Самостійні дії тієї самої особи щодо виготовлення, збуту заборонених знарядь добування об'єктів тваринного або рослинного світу, а також збут незаконно добутої продукції утворюють один склад (ст. 85'). Дії робітника торгівлі, що відмовив споживачу в інформації про товар, навчанні, безпечного його використання, перевірці його якості, комплектності, ваги та ціни також утворюють один склад (ст. 1561).Збірним можна називати проступок, що фактично "зібраний" з кількох різних порушень, які існують самостійно, хоча і дуже близьких за змістом адміністративно-правових норм. При формальному підході у даному випадку завжди можна побачити кілька правопорушень. Законодавець розглядає такі діяння як одне правопорушення. Підставою такого підходу до самостійних протиправних діянь є те, що вони тотожні і цілком збігаються за юридичними ознаками складу. До них належать порушення різних окремо встановлених правил, інструкцій, вимог (бланкетні склади).Наприклад, порушення вимог законодавчих та інших нормативних актів щодо безпечного ведення робіт у галузях промисловості (ст. 93), вчинення тією самою особою окремих дій, що порушують різні норми, які містяться в правилах складування, зберігання, розміщення, транспортування, утилізації, ліквідації та використання промислових і побутових відходів розглядаються законодавцем як одне правопорушення (ст. 82). Аналогічним чином розглядаються порушення правил тримання собак і котів (ст. 154), адміністративного нагляду (ст. 187), торгівлі спиртними напоями (ст. 156), охорони і використання пам'яток історії та культури (ст. 92), навчання карате (ст. 196) тощо.Такими, що тривають, визнаються правопорушення, які почавшись з якоїсь протиправної дії або бездіяльності, здійснюються потім безперервно шляхом невиконання обов'язку. Початковим моментом такого діяння може бути як активна дія, так і бездіяльність. Потім винний або не виконує конкретний покладений на нього обов'язок, або виконує його не повністю, не належним чином, і його поведінка оцінюється як бездіяльність щодо цього обов'язку. Прикладами адміністративного проступку, що триває, можна назвати проживання без паспорта (ст. 197), невиконання правил військового обліку (ст. 210), самовільне підключення телефонного апарату до діючого телефону (ст. 1481).Правопорушення, що триває, може припинятися як фактично, так і юридичне. Фактичне припинення відбувається або шляхом виконання обов'язку, або в результаті зміни обстановки. Юридичне ж припинення означає, що винний притягнутий до відповідальності за своє діяння, а обов'язок ще не виконав. Наприклад, за проживання без паспорта винного оштрафовано. У день винесення постанови про застосування санкції правопорушення, що триває, вважається закінченим. З наступного дня починається нове аналогічне правопорушення.Таким, що продовжується, можна вважати адміністративне правопорушення, що складається з ряду тотожних, тісно пов'язаних між собою проступків, їх сукупність утворить єдине правопорушення. Таке правопорушення складається з окремих, дискретних, тотожних діянь, що відділені одне від одного в часі. Вони цілком збігаються за основними юридичними ознаками (формою провини, метою суб'єкта, обсягом, місцем і характером дій тощо), між ними існує тісний внутрішній зв'язок, їх можна порівняти з ланками одного ланцюга.Такими, що продовжуються, адміністративними проступками вважаються, приміром, такі як багатократні пошкодження таксофонів (ст. 148), багаторазове фотографування з борта повітряного судна (ст. 112), багатократне проведення без належного дозволу водолазних робіт у портових водах (ст. 114) тощо. Якщо громадянин, який заздалегідь купив квитки на ряд театральних вистав, перепродав їх за підвищеною ціною перед початком спектаклів, тобто займався перепродажем кілька разів, його дії становитимуть один проступок — дрібну спекуляцію (ст. 157), а не ряд тотожних адміністративних правопорушень.Для таких правопорушень, що продовжуються, характерне те, що і кожне з діянь, яке їх утворюють, саме по собі містить всі ознаки складу, і усі разом вони виконують той же склад. Уже перше діяння винного можна кваліфікувати за певною статтею закону. Наступні неправомірні вчинки істотно не змінюють ні юридичне значущих властивостей, ні юридичної оцінки скоєного. Вони лише збільшують тривалість правопорушення в часі, розмір заподіяної шкоди тощо.Те правопорушення, що продовжується, (як і те, що триває) може припинятися фактично й юридичне.Діяння з ознаками адміністративного правопорушення може бути закінченим і незакінченим (перерваним з тих або інших причин, що не досягли бажаної мети). На відміну від кримінального законодавства, КпАП не містить у загальній частині статті (аналогічної ст. 17 КК), що передбачає відповідальність за незакінчене правопорушення, тобто за підготовку до нього або замах на нього. Таким чином, законодавець установлює загальне правило, за яким навмисне створення умов для вчинення протиправних дій не є адміністративним правопорушенням і незакінчене правопорушення не карається.Разом з цим Особлива частина КпАїї містить кілька статей, якими встановлюється відповідальність за підготовчі дії, тобто відповідальність за незакінчене діяння (незакінчене діяння визнається адміністративним правопорушенням).Так, ст. 209 "Контрабанда" прямо вказує, що будь-які підготовчі дії до порушень, перелічених у статті, тягнуть накладення адміністративного стягнення. Стаття 188 КпАП установлює відповідальність за приховану від огляду передачу або спробу передачі заборонених предметів особам, що знаходяться у виправно-трудових установах. Стаття 1852 прямо названа: "Створення умов для організації і проведення з порушенням установленого порядку зборів, мітингів, вуличних походів або демонстрацій".Кожне явище реального світу існує в часі і просторі. Такі ознаки правопорушення, як час і місце його вчинення, завжди мають юридичне значення. Але законодавець не завжди включає їх до конструктивних ознак складу, хоча і робить це досить часто.Називаючи час серед конструктивних ознак, законодавець робить це різними способами залежно від того, про що йдеться — про дію чи бездіяльність.Ознакою дії є момент її вчинення, тому в складі злочину завжди є уточнення про заборонений час (статті 85, 132), час судового засідання (ст. 1853), час проходження (ст. 208), стоянки (ст. 207), експлуатації (ст. 97) тощо. У такий спосіб законодавець указує на часові відрізки, в які вчинення визначених дій є протиправними.Ознакою ж бездіяльності виступає термін, якийсь заздалегідь обумовлений період, після закінчення якого бездіяльність стає проступком. Так, посадова особа чинить адміністративне правопорушення, якщо до встановленого терміну не забезпечує заселення жилого приміщення (ст. 149); якщо до встановленого терміну відповідальні за те особи не здійснюють перерахування необхідних внесків до відповідних фондів, вони підлягають адміністративній відповідальності (ст. 1б51); якщо до встановленого терміну громадянин не перереєструє мисливську рушницю, то стає правопорушником (ст. 192); піднаглядний чинить проступок, якщо у встановлений час не з'явиться на реєстрацію до ВВС (ст. 187).Нерідко у складі проступку присутня ознака місця. Частіше йдеться про визначені території, де діють особливі правила поводження: громадське місце (ст. 173), заборонене місце (ст. 85), невідведене місце (ст. 174), невстановле-не місце (ст. 160), прикордонний пункт (ст. 106), прикордонна зона (ст. 202), державний кордон (ст. 208), автомобільна дорога (ст. 141), проїжджа частина шляху (ст. 122), залізничні колії (ст. 109), портові води (ст. 114), залізничний переїзд (ст. 1281), морський порт, річковий порт, аеропорт, автовокзал, пристань (ст. 106), аеродром (ст. 111), ліс (ст. 72), поле (ст. 104) тощо. У ряді випадків конкретно називаються установи: митна установа (ст. 208), військовий комісаріат (ст. 2 II6), органи загсу (ст. 212'), суд (ст. 1855), Антимонопольний комітет (ст. 1664), адміністрація аеропорту (ст. 111); транспортні засоби: річкові і маломірні судна (ст. 117), трамвай, тролейбус, автобус, маршрутне таксі (ст. 119), повітряне судно (ст. 112), вантажний поїзд, гужовий транспорт, підніжки і дах вагонів (ст. 109), приміський поїзд, поїзди далекого і приміського сполучення, метрополітен (ст. 110).Спосіб учинення проступку містить у собі: порядок, метод, послідовність дій, прийоми, застосовувані правопорушником. Спосіб — це форма, в якій виражаються дії. Для деяких складів спосіб учинення правопорушення є конструктивною ознакою.Так, дрібне розкрадання є адміністративним проступком лише в тому випадку, якщо воно здійснене шляхом крадіжки, присвоєння, розтрати, зловживання службовим становищем, шахрайства (ст. 51), але не шляхом грабіжництва або розбою (у цьому випадку настає кримінальна відповідальність). Стаття 209 КпАП установлює відповідальність за контрабанду, причому в її пунктах 1—5 перелічуються способи вчинення контрабанди. Так само ст. 155' містить вичерпний перелік карних способів порушення порядку розрахунків із споживачами.У цілому ряді випадків для вчинення конкретних дій або конкретної діяльності необхідно одержати дозвіл (згоду) органів державної виконавчої влади. Такий дозвіл (згода) є конструктивною іознакою об'єктивної сторони для деяких складів.Зокрема, підприємницька діяльність без державної реєстрації тягне адміністративну\ відповідальність за ст. 164 КпАП; для публічного показу кіно- і відеофільмів необхідно одержати прокатне свідоцтво (ст. 1646); керівництво об'єднанням громадян, що не легалізувалося (одержало офіційне визнання) у встановленому порядку тягне відповідальність за ст. 1865; для пуску газу на установки, що використовують газ, необхідно одержати дозвіл органів державного газового нагляду (ст. 101); самовільне проведення гідротехнічних робіт тягне адміністративну відповідальність (ст. 61); встановлення без належного дозволу споруд, що перешкоджають розпізнаванню навігаційних знаків і сигналів (ст. 1162) тощо.Для характеристики способу вчинення окремих правопорушень законодавець може використовувати такі оцінні знаки, як "злісне" (статті 185, 1853, 1854), "грубе" (статті 85, 86, 108), "безгосподарне" (ст. 150) тощо.Найчастіше серед ознак об'єктивної сторони називаються способи, що використовуються при вчиненні проступків. Це, зокрема, самовільне використання з корисливою метою транспортних засобів (ст. 132); використання засобів зв'язку з метою порушення громадського порядку (ст. 1483); застосування засобів вимірювання, що мають відхилення від гранично припустимих значень, для використання результатів вимірювань у сферах, що підлягають державному метрологічному нагляду (ст. 171); самовільне використання з корисливою метою електричної, теплової енергії або газу (ст. 103').У визначених випадках законодавець використовує розмір шкоди як критерій, за допомогою якого розмежовуються прості і кваліфіковані склади (статті 77, 123, 126, 128', 139, 140), а також обумовлюється застосування адміністративної або кримінальної відповідальності. Так, розкрадання визнається адміністративним проступком, якщо вартість викраденого не перевищує трьох неоподатковуваних мінімумів прибутків громадян (ст. 51); самоуправство (ст. 186) є адміністративним правопорушенням, якщо незаконні дії не завдали істотної шкоди (заподіяння істотної шкоди тягне кримінальну відповідальність за ст. 198 КК).Як критерій, за яким адміністративне правопорушення відмежовується від злочину, може використовуватися вартість предмета незаконної операції. Так, незаконна валютна операція визнається адміністративним правопорушенням, якщо вартість предмета незаконної операції не перевищує вісімнадцять неоподатковуваних мінімумів прибутків громадян.Однією з поширених ознак об'єктивної сторони є ознака "іншої особи", тобто особи, яка в тій чи іншій формі бере участь у відносинах з правопорушником. Серед "інших осіб" розрізняють:по-перше, представників органів держави, що мають виконавчо-розпорядницькі повноваження (так, КпАП містить статті, якими встановлюється відповідальність за невиконання розпоряджень командира повітряного судна (ст. 112); злісна непокора законному розпорядженню або вимозі працівника міліції, члена громадського формування з охорони громадського порядку, військовослужбовця (ст. 185); злісна непокора законному розпорядженню або вимозі працівника транспорту, який здійснює контроль за перевезенням пасажирів (ст. 1859); ухилення від виконання законних вимог прокурора (ст. 1858);по-друге, потерпілих громадян, щодо яких вчинені хуліганські дії (ст. 173); громадян — споживачів, яким відмовлено в реалізації їхніх прав на перевірку якості, комплектності, ваги, ціни придбаних товарів (ст. 1561); робітники, щодо яких порушено законодавство про працю і про охорону праці (ст. 41). До даної категорії варто віднести осіб, що постраждали в результаті ненадання транспортних засобів медичним працівникам і працівникам міліції (ст. 124');по-третє, учасників правопорушення (це неповнолітні), доведених до стану алкогольного сп'яніння (ст. 180); діти, стосовно яких батьки не виконують обов'язків щодо виховання (ст. 184); особи, що користуються послугами повій (ст/ 1811); особи, що незаконно навчаються карате (ст. 19б); громадяни, що здали паспорт у заставу (ст. 202);по-четверте, правопорушників, яким винний виявив сприяння, прийняття на роботу осіб, що мешкають без паспортів або з недійсними паспортами (ст. 200); допущення проживання без паспорта (ст. 199); прийняття на роботу військовозобов'язаних і призовників, які не перебувають на військовому обліку (ст. 2 II3).У адміністративному праві немає загальних норм про співучасть (у загальній частині КК ст. 19 "Співучасть"), у яких би вирішувалося питання про детермінацію відповідальності кількох осіб, які умисно і спільно скоїли адміністративне правопорушення. Лише стаття 35 КпАП відносить до обставин, що обтяжують відповідальність скоєння правопорушення групою осіб. Проте, будь-які ознаки групового правопорушення (спільне, умисне, із розподілом ролей участь у правопорушенні двох або більше осіб тощо) у нормативному порядку не закріплюються. Разом з цим, у кількох статтях Особливої частини КпАП є норми, що регулюють відповідальність за групове правопорушення і містять ряд конкретних ознак такого правопорушення. Саме вони дозволяють зробити висновок про те, що адміністративному праву відомі як проста співучасть (спів-провина), так і складна (з розподілом ролей).Так, ст. 181 у ч. 1 встановлює адміністративну відповідальність за участь в азартних іграх на гроші; ст. 1221 визначає, що участь водіїв мотоциклів та інших транспортних засобів у групових (більш як два) пересуванні, зупинці чи стоянці, що створюють перешкоди дорожньому руху в містах та інших населених пунктах, тягне адміністративну відповідальність.Частина 3 ст. 181 установлює відповідальність за організацію азартних ігор; стаття 1851 передбачає накладення адміністративних стягнень на організаторів зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій, якщо порушено порядок їх організації або проведення.3. Суб'єкт адміністративного правопорушення. Чинне адміністративне законодавство не дає узагальненого визначення суб'єкта адміністративного правопорушення і такого терміну не вживає. Аналіз відповідних статей КпАП дозволяє зробити висновок, що ним є осудна особа, що досягла певного віку і виконала описаний у законі склад адміністративного проступку. Таким чином, суб'єктом адміністративного правопорушення є той, хто його вчинив. Сам суб'єкт, як реально існуюча особа, до складу не входить. Склад містить лише окремі ознаки, котрими ця особа характеризується.У Кодексі України про адміністративні правопорушення не вживається термін "фізична особа". Використовується тільки термін "особа". Дана обставина дає змогу висунути припущення про те, що суб'єктом адміністративного правопорушення може бути і юридична особа.Такий висновок небезпідставний, оскільки за рамками КпАП діє досить велика група норм, що встановлюють відповідальність осіб за вчинення протиправних дій. І хоча такі дії не віднесені законодавцем до адміністративних правопорушень, а відповідальність за них не названа адміністративною, вони мають найважливіші їх ознаки. Це, наприклад, норми, що встановлюють відповідальність об'єднань громадян (статті 28—32 Закону "Про об'єднання громадян" від 16 червня 1992 р., норми Закону "Про відповідальність підприємств, установ і організацій за порушення законодавства про ветеринарну медицину" від 5 грудня 1996 р. тощо). Саме ця обставина дозволяє дослідникам вказувати на існування інституту адміністративної відповідальності юридичних осіб'.Проте чинний КпАП однозначно визнає суб'єктом проступку винятково фізичну особу. Про це, зокрема, свідчать його ознаки, закріплені нормативне. Так, ст. 12 встановлює вік, після досягненню якого настає адміністративна відповідальність (16 років); ст. 20 передбачає як обов'язкову ознаку суб'єкта його осудність; ст. 33 вимагає при накладенні стягнення враховувати особу правопорушника; ст. 256 вимагає, щоб у протоколі про адміністративне правопорушення в обов'язковому порядку були відомості про особу правопорушника, а також вказується на обов'язок правопорушника підписати протокол; ст. 268 закріплює за тим, хто скоїв проступок, право виступати рідною/мовою тощо. Важко уявити, що перелічені норми розраховані на юридичних осіб. Більше того, ст. 27 КпАП абсолютно точно визначає, що штраф є грошовим стягненням, яке накладається на громадян і посадових осіб за адміністративні правопорушення.Усі ознаки складу, що характеризують індивідуального суб'єкта, можна поділити на дві групи: загальні та спеціальні (аналогічно цьому і суб'єктів прийнято поділяти на загальні і спеціальні).Загальними визнаються такі, які повинна мати будь-яка особа, що піддається адміністративному стягненню. У першу чергу до них належать вік і осудність. Вони закріплені статтями 12 і 20 Загальної частини КпАП. У деяких випадках законодавець указує на загальну ознаку з метою підкреслити відсутність якої-небудь особливості, що впливає на оцінку проступку. Так, ст. 126 КпАП вказує на таку загальну ознаку, як відсутність у особи прав на керування транспортними засобами. Наводиться вона тут тільки для того, щоб легко можна було відмежувати названий склад від складів проступків, що встановлюють відповідальність водіїв транспортних засобів.Спеціальними визнаються такі, які вказують на особливості правового становища суб'єктів і дозволяють диференціювати відповідальність різних категорій осіб, забезпечуючи тим самим справедливу правову оцінку скоєного діяння. Вони містяться в Особливій частині Кодексу і впливають на кваліфікацію правопорушення.Загальні та спеціальні ознаки суб'єкта входять до складу адміністративного правопорушення.Чому поряд із загальними законодавець використовує спеціальні ознаки? Справа в тому, що правове положення суб'єктів не однакове. Вони різняться за видами трудової діяльності, займаними посадами, відношенням до військового обов'язку тощо. Посадовим обов'язком службовця може бути забезпечення дотримання визначених загальнообов'язкових правил. Наприклад, виконання санітарних, протипожежних норм — обов'язок усіх громадян, а для службовців — ще і трудовий обов'язок. Тому при порушенні таких норм вони повинні каратися більш суворо. Деякі обов'язки стосуються не усіх, виконувати їх повинні визначені категорії осіб (військовозобов'язані, іноземці, батьки неповнолітніх дітей, особи, що знаходяться під адміністративним наглядом) і, звичайно, тільки вони можуть відповідати за невиконання подібних обов'язків. Більш суворі заходи стягнення передбачаються стосовно тих, хто раніше притягався до адміністративної відповідальності, тобто при наявності рецидиву адміністративного проступку.У всіх названих випадках йдеться про специфічний правовий статус тих або інших осіб, що виникає звичайно на основі індивідуальних актів компетентних органів управління. Ці особливості правових статусів і обумовили закріплення спеціальних ознак суб'єктів. Їх поява в законі відбиває прагнення законодавця диференціювати відповідальність різних категорій громадян, а отже, створити умови для індивідуального, справедливого впливу на правопорушників. Спеціальні ознаки не стосуються будь-яких розходжень національного, класового характеру, ставлення до релігії, статі, віку, освіти. 'Спеціальні ознаки можна поділити на три групи, що відбивають:1. Особливості трудової діяльності і службового становища (посадова особа, капітан судна, робітник підприємства торгівлі, водій, підприємець).2. Минулу протиправну поведінку (особа, що перебуває під адміністративним наглядом; особа, що раніше притягувалася до адміністративної відповідальності).3. Інші особливості суб'єкта (військовозобов'язаний, призовник, представник власника, хворий).За загальним правилом спеціальні ознаки мають тимчасовий характер (хоча особа може мати таку властивість досить тривалий час), вони більш мобільні, особа може мати їх відразу кілька, одержувати нові, втрачати старі.Спеціальні ознаки мають такі особливості: 1) властиві лише окремим групам громадян; 2) відбивають специфіку їх правового статусу; 3) виникають на основі індивідуальних актів управління або інших юридичне значущих дій повноважних органів; 4) динамічніші ніж загальні ознаки;5) містяться у статтях Особливої частини КпАП; 6) закріплюються законодавцем з метою диференціації відповідальності різних категорій осіб, забезпечення справедливої правової оцінки їх неправомірних дій.Спеціальні ознаки виконують одну з двох функцій:по-перше, вони можуть бути конструктивними ознаками простих складів, а це означає, що до адміністративної відповідальності за відповідні правопорушення притягуються лише спеціальні суб'єкти;по-друге, вони можуть бути кваліфікуючими ознаками кваліфікованих складів. У таких випадках за конкретні дії до адміністративної відповідальності може бути притягнутий будь-який громадяни, що досяг 16-літнього віку, а вчинення подібних дій спеціальним суб'єктом оцінюється як виконання кваліфікованого складу.Тут варто звернути увагу на статті КпАП, що містять одночасно дв" .санкції. У таких випадках одна з них розрахована на громадян, інша, як правило, на посадових осіб. Так, у ст. 66 сказано, що знищення або пошкодження підросту в лісах тягне накладення штрафу на громадян від одного до трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а на посадових осіб — від трьох до семи мінімумів. У подібних статтях міститься відразу два склади: простий і кваліфікований. Ознака спеціального суб'єкта (наприклад, посадова особа) виступає в даній ситуації як така, що кваліфікує. Тут ми маємо справу з одним з прийомів юридичної техніки, які забезпечують чіткий за змістом і економний за формою виклад правових норм.Поряд із включеними до складу адміністративного правопорушення загальними і спеціальними ознаками, в Загальній частині КпАП і ряді інших правових актів названа значна кількість обставин, що характеризують суб'єкта правопорушення, але до складу не входять. Це стан особи на військовій службі (ст. 15), відсутність в особи громадянства України (ст. 16), стан вагітності і сильного душевного хвилювання (ст. 34) тощо. Вони ніяк не впливають на кваліфікацію вчиненого, проте впливають на вид, розмір та інші характеристики стягнення.Як приклад розглянемо стан особи на військовій службі. Якщо військовим зроблені такі проступки, як порушення правил дорожнього руху, правил полювання, контрабанда, то відповідальність за них настає на загальних підставах. Проте до зазначеної особи не можуть бути застосовані такі адміністративні стягнення, як адміністративний арешт і виправні роботи. Матеріал щодо військового може бути переданий командуванню для притягнення винного до дисциплінарної відповідальності.Не належить до складу і такий факт, як вагітність. Але в ст. 32 КпАП сказано, що адміністративний арешт не може застосовуватися до вагітних жінок, а в ст. 34 вагітність жінки названа серед пом'якшуючих провину обставин.Дані ознаки нерідко зараховують до розряду спеціальних і за аналогією до спеціальних відносять суб'єктів, що їх мають*. Вважається, що це дещо спрощений підхід. Спеціальна ознака, як уже відзначалося, включається до складу і є або конструктивною, або такою, що кваліфікує (аналогічно дане питання вирішується в карному праві). Ознаки ж, про які йдеться, таких характеристик не мають. На підставі цього їх доцільно позначити як особливі ознаки, а суб'єктів з цими ознаками — особливими суб'єктами.Таким чином, адміністративному праву відомі загальні, спеціальні й особливі суб'єкти адміністративного правопорушення.Аналіз чинного законодавства показує, що до особливих суб'єктів належать: а) неповнолітні; б) інваліди;в) жінки, що мають дітей у віці до 12 років і вагітні;г) військовослужбовці, призвані на збори військовозо-^-—бев'язані; д) рядовий і начальницький склад органів внутрішніх справ; е) студенти й учні; є) особи, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів або спеціальних положень про дисципліну, що передбачають застосування дисциплінарних санкцій за адміністративні проступки;ж) депутати; з) іноземні громадяни; й) особи, які повторно протягом року здійснили однорідне правопорушення, за яке вони вже піддавалися адміністративному стягненню;і) осуджені за злочин.Наявність особливих ознак може мати для суб'єкта такі юридичні наслідки:по-перше, вони можуть бути обставинами, що пом'якшують або обтяжують відповідальність; по-друге, особливі суб'єкти не піддаються деяким стягненням. Так, адміністративний арешт не може застосовуватися до військових, неповнолітніх, вагітних жінок і жінок, що мають дітей у віці до 12 років, інвалідів 1 і 2 груп;По-третє, цілий ряд суб'єктів з особливими ознаками за адміністративні проступки можуть бути піддані не адміністративним, а дисциплінарним стягненням.Та сама ознака може використовуватися як спеціальна (така, що має статус конструктивного або така, що кваліфікує) і як особлива. Так, учинення правопорушення в стані сп'яніння ст. 35 КпАП називає серед обставин, що обтяжують відповідальність. Одночасно, стан сп'яніння є конструктивною ознакою складу, передбаченого ст. 130 КпАП.4. Суб'єктивна сторона адміністративного правопорушення. Адміністративним правом визнається, що суб'єктивна сторона, як одна з обов'язкових ознак складу, полягає в психічному ставленні суб'єкта до вчиненого антигромадського діяння.Вчинок людини завжди є результатом взаємодії його психічного стану, осмислення, вивчення, оцінки конкретних життєвих ситуацій і здійснюваних на підставі цього дій. Дії осудної особи знаходяться під контролем його свідомості і волі. Іншими словами, осудна особа спочатку аналізує життєву ситуацію, моделює варіант свого вчинку, оцінює можливі його наслідки і, якщо вони відповідають її потребам, чинить конкретні, "схвалені" свідомістю дії. Потім настає самооцінка цих дій та їх наслідків, аналіз ситуації, що виникла, моделюється і відбувається черговий вчинок. Отже, психічне ставлення особи до вчиненого діяння, зокрема й до протиправного, — обов'язковий компонент свідомої життєдіяльності.Зрозуміло, наведена вище конструкція абстрактна, але вона дозволяє досить чітко вичленити в правопорушенні, як у людському вчинку, його психічний зміст. Встановлення в кожному правопорушенні психічного змісту, психічного ставлення суб'єкта до діяння вкрай важливе. Саме психічне ставлення до конкретних дій пояснює суть цих Дій, необхідною мірою розкриває механізм правопорушення, ступінь його суспільної небезпеки. Тому з'ясовування психічного ставлення особи до вчиненого є найважливішим моментом у правовій оцінці правопорушення. Цим і зумовлене введення психічного ставлення особи до діяння у склад адміністративного правопорушення як його суб'єктивної сторони.Психічна діяльність людини — єдиний і в той же час різноманітний за змістом процес, що містить емоції, мотиви, свідомість, волю. Проте основною ознакою, ядром суб'єктивної сторони складу є провина. Встановлення провини є головним завданням аналізу суб'єктивної сторони адміністративного правопорушення.Як обставина, що пом'якшує відповідальність, можуть враховуватися емоції. Так, у ст. 34 КлАП серед таких обставин назване вчинення правопорушення під впливом сильного душевного хвилювання чи при збігу важких особистих або сімейних обставин.Раніше була поширена думка, що в адміністративному праві на відміну від кримінального, провина не є обов'язковим елементом для усіх випадків застосування адміністративного впливу. В даний час це питання вирішене однозначно. У ст. 9 КлАП прямо сказано, що адміністративний Лроступок — діяння винне. Таким чином, відсутність у діянні провини означає відсутність у нього суб'єктивної сторони і, отже, складу правопорушення.Під провиною правопорушника варто розуміти негативне психічне ставлення до інтересів суспільства і конкретних громадян. Такий стан свідомості засуджується державою і суспільством.Провина — поняття родове, воно охоплює дві можливі форми стану психіки, що засуджується, — намір і необережність. Тільки навмисне або необережне ставлення до своєї протиправної поведінки може засуджуватися державою, тільки в цих двох формах може існувати провина.Адміністративне правопорушення (ст. 10 КлАП) визнається вчиненим умисно, коли особа, яка його вчинила, усвідомлювала протиправний характер своєї дії чи бездіяльності, передбачала її шкідливі наслідки і бажала їх або свідомо допускала настання цих наслідків.Отже, Закон називає два елементи наміру: по-перше, інтелектуальний, що виражається в усвідомленні громадянином протиправності діяння і передбаченні його шкідливих наслідків. По-друге, вольовий, що полягає в бажанні настання шкідливих наслідків або свідомого їх допущення.Інтелектуальний елемент, що характеризує навмисну провину, насамперед містить у собі розуміння, усвідомлення протиправності дії або бездіяльності. Правові норми, що регулюють поведінку громадян і охороняються адміністративними санкціями, публікуються для загального повідомлення, роз'яснюються в пресі, по радіо, телебаченню. Правові заборони, як правило, збігаються з моральними. Діє презумпція знання закону, тобто передбачається, що кожен громадянин має можливість ознайомитися з правовою нормою, і тому посилання на незнання закону не звільняє від адміністративної відповідальності. Громадянин може не знати, якими санкціями охороняється норма права, але повинен знати норми, що регулюють його поведінку.Передбачення — це відбиття у свідомості подій, які можуть або повинні статися. Формула закону "передбачала шкідливі наслідки" означає, що особа уявляла, якої шкоди заподіє її діяння суспільним відносинам, здоров'ю, інтересам людей, майну, навколишньому середовищу. Так, умисно випускаючи в продаж продукцію, якість якої не відповідає вимогам стандартів, тобто роблячи проступок (ст. 168 КлАП), посадова особа передбачає, до яких негативних наслідків це призведе або може призвести.Вольовий елемент, що характеризує спрямованість волі суб'єкта, визначається законодавцем як бажання або свідоме допущення настання шкідливих наслідків. Коли йдеться про бажання, то мають на увазі прагнення до визначеної мети, волю, спрямовану на досягнення передбачуваного результату (прямий намір). Свідоме допущення — це активне переживання, пов'язане з позитивним вольовим ставленням до шкідливих наслідків (непрямий намір).Таким чином, адміністративному праву відомі два види наміру: по-перше, прямої (<іо1ц8 (іігеїаїв) — коли особа усвідомлює протиправність і небезпеку свого діяння, передбачає і бажає настання шкідливих наслідків; по-друге, непрямий (аоіиз іпсіігекіиз) — коли особа усвідомлює протиправність і небезпеку свого діяння, передбачає шкідливі наслідки і при цьому прямо не бажає, але свідомо допускає їх настання.Щодо цього необхідно підкреслити, що багато складів адміністративних проступків є формальними і не містять такої ознаки, як настання шкідливих наслідків або заподіяння правопорушником збитку. Дане положення обумовлене різними обставинами: в одних випадках збиток очевидний (знищення зелених насаджень — ст. 153); в інших його складно визначити (обчислити), і законодавець не вважає за потрібне обтяжувати правозастосувачів установленням ще однієї ознаки складу (марнотратне використання електричної і теплової енергії — ст. 98); подекуди — існування шкідливих наслідків даного діяння взагалі проблематичне, хоча наявність шкоди від маси аналогічних правопорушень очевидна (проживання без паспорта або без прописки — ст. 197).У формальних складах обсяг об'єктивної сторони вичерпується переліком ознак дії і обставини її вчинення. Отже, і від винного можна вимагати усвідомлення, розуміння лише тих обставин, діянь, що названі в складі, але не передбачення шкідливих наслідків і, тим більше, бажання їх настання. При виконанні формальних складів намір полягає в усвідомленні протиправності дій за даних обставин і бажанні їх учинити, в навмисності протиправної поведінки.Лише у невеликій кількості статей КпАП (411, 461, 116, 121, 164', 198, 211) намір прямо названий як ознака складу проступку. У багатьох інших статтях намір як необхідна ознака складу мається на увазі, хоча в тексті цього слова немає. При вчиненні таких правопорушень, як підпал лісу (ст. 77), дрібне розкрадання (ст. 51), відхилення від проходження огляду на стан сп'яніння (ст. 131) питання про форму провини вирішується шляхом тлумачення даних йтатей (теорія і практика тлумачить їх однозначно: у названих випадках провина може бути тільки навмисною).З урахуванням сказаного можна підтверджувати, що кількість адміністративних проступків, що здійснюються тільки умисно, досить значна. Крім того, проступки можуть чинитися умисно або необережно (порушення санітарно-гігієнічних правил), а деякі — найчастіше умисно (безквитковий проїзд).У ст. 11 КпАП дано визначення адміністративно-правової необережності: адміністративне правопорушення визнається вчиненим з необережності, коли особа, яка його вчинила, передбачала можливість настання шкідливих наслідків своєї дії чи бездіяльності, але легковажно розраховувала на їх відвернення або не передбачала можливості настання таких наслідків, хоч повинна була і могла їх передбачити. Необережність може виступати як необачність, самовпевненість, недбалість, нерозважливість, необдуманість тощо.Опис психічної діяльності при необережній формі провини, даний у КпАП, запозичений з кримінального законодавства (ст. 9 КК). У кримінальному праві розрізняють два види необережної провини: злочинну самовпевненість і злочинну недбалість. За аналогією можна розрізняти два види необережної провини й в адміністративному праві:легковажну самовпевненість і недбалість.Самовпевненість характеризується законодавцем як передбачення можливості настання шкідливих наслідків свого діяння і легковажний розрахунок на їх запобігання. А недбалість полягає в тому, що винний не передбачив шкідливих наслідків, але був зобов'язаний і міг їх передбачити. Недбалість теж є негативним психічним ставленням до діяння, оскільки, маючи можливість і будучи зобов'язаним усвідомлювати суспільну шкідливість свого поводження і не чинити проступок, правопорушник не усвідомив антигромадського характеру діяння і скоїв його, тобто діяв безвідповідально щодо інтересів суспільства й окремих його членів.З тексту ст. 11 КпАП зрозуміло, що поняття необережності пов'язується законодавцем із психічним ставленням до шкідливих наслідків. Придатне для матеріальних складів проступків, таке визначення необережності не цілком підходить для формальних складів.Якщо при виконанні формальних складів намір характеризується як умисність дій, то необережність можна розуміти як відсутність належної обачності, недбалість.Необережна форма провини як конструктивна ознака складу використовується в Особливій частині КпАП рідко. Так, ст. 198 передбачає відповідальність за втрату паспорта через недбалість, а ст. 211 — відповідальність за втрату через недбалість обліково-військових документів.Необережне вчинення проступку може мати безпосереднє значення для кваліфікації правопорушення саме як адміністративного. Так, адміністративна відповідальність за ст. 104 КпАП (потрава посівів) настає лише при необережній формі провини (хоча стаття такої ознаки складу не містить), тому що при навмисній формі провини настає кримінальна відповідальність за ст. 159 КК.Конструктивною ознакою складу в ряді випадків є і підлягає встановленню мета правопорушення. Як така вона присутня у текстах статей 422, 103', 132, 157, 1602, 1643, 1812, 1&57 та ін.Мета — це уявний образ результату, до якого прагне винний, його уявлення про ті бажані наслідки, які повинні настати в результаті вчинення проступку. Як конструктивна ознака складу мета називається тільки в тих ситуаціях, коли діяння відбувається умисно.У ряді статей КпАП ознака мети прямо не названа, але вона все одно присутня у складах таких проступків, як дрібне розкрадання (ст. 51), проституція (ст. 1811), організація азартних ігор (ст. 181) тощо. Щодо цього треба відзначити, що там, де є намір, обов'язково виникає питання про мету, хоча вона може бути і не включена до конструктивних ознак складу.На закінчення відзначимо, що психічний стан правопорушника значно більший, об'ємніший за своїм змістом, ніж ті компоненти, що включені до суб'єктивної сторони складу і становлять зміст наміру, необережності, мети. У психіці винної особи в період підготовки і вчинення адміністративного проступку істотне місце займають настрій та емоції, спонукання, різного роду переживання.Ці явища не включаються до конструктивних ознак складів, але в ряді випадків мають юридичне значення. Так, учинення правопорушення під впливом сильного душевного хвилювання або при збігу важких особистих або сімейних обставин визнається обставиною, що пом'якшує відповідальність (п. З ст. 34 КпАП).5.3. Адміністративна відповідальністьПоняття і підстави адміністративної відповідальності. Адміністративна відповідальність — це специфічне реагування держави на адміністративне правопорушення, що полягає в застосуванні уповноваженим органом або посадовою особою передбаченого законом стягнення до суб'єкта правопорушення.Як явище правової дійсності вона характеризується двома видами ознак. По-перше, це ознаки, властиві юридичній відповідальності в цілому (основні); по-друге, ознаки, що відмежовують адміністративну відповідальність від інших видів юридичної відповідальності (похідні).Основні ознаки адміністративної відповідальності полягають у тому, що вона:1) є засобом охорони встановленого державою правопорядку;2) нормативне визначена і полягає в застосуванні (реалізації) санкцій правових норм;3) є наслідком винного антигромадського діяння;4) супроводжується державним і громадським осудом правопорушника і вчиненого ним діяння;5) пов'язана з примусом, з негативними для правопорушника наслідками (морального або матеріального характеру), яких він має зазнати;6) реалізується у відповідних процесуальних формах. Похідні ознаки адміністративної відповідальності визначаються її юридичною природою.Тривалий час у правовій науці підставою адміністративної відповідальності вважалася протиправна винна дія або бездіяльність, що порушує встановлене адміністративно-правовою нормою правило, але за своїм характером і наслідками не тягне за собою кримінального покарання.Отже, першим вихідним моментом була теза про те, що порушення правил поведінки, встановлених будь-якою адміністративно-правовою нормою, тягне за собою адміністративну відповідальність. Друге вихідне положення полягало в тезі про те, що притягнення до адміністративної відповідальності можливе тільки при порушенні норми адміністративного права. Проте сучасна юридична практика довела, що ці відправні позиції не завжди вірні. Дослідження Інституту адміністративної відповідальності свідчать про те, що вона настає, по-перше, при порушенні не всіх, а тільки певної групи адміністративно-правових норм, і, по-друге, при порушенні норм не тільки адміністративного права.Це пояснюється специфікою адміністративного права, що, як відомо, регулює суспільні відносини, які виникають у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності держави. Внаслідок багатоманітності суспільних відносин, які виникають у даній галузі, всі норми адміністративного права утворюють кілька груп. Це такі, що:закріплюють порядок утворення і правове положення суб'єктів;визначають форми і методи управлінської діяльності;встановлюють порядок проходження державної служ-би, права й обов'язки державних службовців;визначають способи і порядок забезпечення законності в державному управлінні;регулюють управління окремими галузями (соціально-культурною, адміністративно-політичною тощо), державними функціями і територіями;встановлюють права і обов'язки різних категорій фізичних осіб у сфері виконавчої і розпорядницької діяльності держави.- Як правило, адміністративна відповідальність настає за порушення найменшої частини адмшярагиино-правовихнорм, а саме за порушення фізичними особами деяких обов'язків у сфері державного управління, тобто за вчинення адміністративних правопорушень (проступків).Щодо основної маси норм адміністративного права, то порушення встановлених ними правил тягне дисциплінарну відповідальність. Більш того, у ряді випадків окремі категорії фізичних осіб (наприклад, військовослужбовці) при вчиненні адміністративних правопорушень підлягають дисциплінарній відповідальності, тоді як за загальним правилом встановлена відповідальність адміністративна (ст. 15 КпАП).Таким чином, не всяке порушення правил, встановлених адміністративно-правовою нормою, спричиняє адміністративну відповідальність. Адміністративну відповідальність тягне порушення тільки тієї норми адміністративного права, що охороняється адміністративними санкціями.До того ж, адміністративна відповідальність може наставати не тільки за порушення правил, встановлених адміністративно-правовою нормою, а й за порушення норм інших галузей права. Зокрема, ст.51 Кримінального кодексу передбачає можливість притягнення до адміністративної відповідальності особи, що здійснила злочин, який не має великої суспільної небезпеки.Викладене дозволяє визначити, що похідними ознаками адміністративної відповідальності будуть такі:1. її підставою є не тільки адміністративне правопорушення (проступок), а й порушення норм інших галузей права, у випадках, прямо передбачених чинним законодавством.2. Вона полягає в застосуванні до винних адміністративних стягнень. У ст. 23 КпАП зазначено, що адміністративне стягнення є мірою відповідальності.3. Право притягнення до адміністративної відповідальності надано багатьом державним органам та їх посадовим особам. Серед них — органи державної виконавчої влади, місцевого самоврядування, суди (ст. 213 КпАП). Повний їх перелік міститься в розділі 111 (статті 218—244) КпАП.4. Законодавством встановлено особливий порядок притягнення до адміністративної відповідальності (складання протоколу, збір і оцінка доказів, винесення постанови тощо).5. Адміністративна відповідальність урегульована нормами адміністративного права, що містить переліки адміністративних стягнень та органів, уповноважених їх застосовувати.6. Право встановлення адміністративної відповідальності має досить широке коло суб'єктів: Верховна Рада;Президент; Кабінет Міністрів; міністерства, що наділені правом затвердження загальнообов'язкових правил (наприклад, Міністерство охорони здоров'я затверджує санітарні правила. Міністерство транспорту — правила користування транспортними засобами і т. д.); обласні. Київська і Севастопольська міські державні адміністрації, що приймають рішення, які передбачають адміністративну відповідальність за їх порушення (з питань боротьби зі стихійними лихами, епідеміями, епізоотіями) і затверджують правила, за порушення яких передбачена відповідальність ст. 152 (порушення правил благоустрою), ст. 159 (порушення правил торгівлі на колгоспних ринках), ст. 182 (порушення тиші в громадських місцях) КпАП; районні, районні в містах Києві і Севастополі державні адміністрації, які приймають рішення, що передбачають адміністративну відповідальність за їх порушення (з питань боротьби зі стихійними лихами, епідеміями, епізоотіями).Реальна юридична відповідальність настає за наявності трьох підстав: нормативної, складовою частиною якої є| норма, що закріплює склад; фактичної (правопорушення);процесуальної (правозастосовчий, юрисдикційний акт).Система правових норм, які регулюють застосування адміністративних стягнень, є нормативною основою адмі- ністративної відповідальності.За змістом їх можна поділити на три види:а) матеріально-правові, що закріплюють загальні питання адміністративної відповідальності (завдання і система законодавства про адміністративні правопорушен-1 ня, підстави і суб'єкти відповідальності, система адміністративних стягнень та ін.); склади адміністративнихпроступків;б) адміністративно-процесуальні, що закріплюють провадження у справах про адміністративні правопорушення;в) організаційні, що закріплюють порядок створення, правове становище, підвідомчість суб'єктів адміністративної юрисдикції.Норми, що встановлюють адміністративну відповідальність, розосереджені в різних кодексах і нормативних актах. Основним їхнім джерелом є Кодекс України про адміністративні правопорушення. Паралельно з ним діють Митний, Лісовий, Повітряний кодекси; закони "Про надзвичайний стан", "Про охорону державного кордону", "Про боротьбу з корупцією" та ін., що містять норми, якими встановлюється адміністративна відповідальність.Так, законом "Про надзвичайий стан" встановлена адміністративна відповідальність за порушення особою режиму надзвичайного стану (ст. ЗО) і злісне багаторазове порушення цього режиму (ст. 31). Законом "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні" встановлена відповідальність за адміністративні правопорушення, пов'язані з діяльністю на ринку цінних паперів (ст. 13).Усі разом вони становлять законодавство про адміністративні правопорушення.У 60-х і 70-х роках учені-адміністративісти провели велику роботу по розробці основних положень про адміністративну відповідальність і підготували проекти кодифікованих актів. Її результатом стало прийняття 7 грудня 1984 р. Кодексу про адміністративні правопорушення (введено в дію з 1 червня 1985 р.), що діє і сьогодні, правда, зі значними змінами і доповненнями. Він містить понад 330 статей, об'єднаних у 33 глави і 5 розділів.У І розділі КпАП викладені загальні положення і завдання законодавства про адміністративні правопорушення.Розділ II "Адміністративне правопорушення і адміністративна відповідальність" складається із загальної й особливої частин. У Загальній частині вміщено загальні положення про поняття адміністративного правопорушення, суб'єктів відповідальності і форми їх провини, адміністра-тивні стягнення і правила їх накладення. В Особливій частині, що складається з 11 глав, описано діяння, що визнаються адміністративними правопорушеннями, або, іншими словами, закріплені склади проступків. Кожна стаття Особливої частини закріплює не тільки конкретний склад, а й санкцію за його вчинення.У III розділі КлАП перелічуються органи і посадові особи, уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення. Спеціальна глава цього розділу встановлює, які види справ може розглядати кожний орган (посадова особа), тобто регулює підвідомчість справ.Цілі, принципи, повноваження учасників провадження у справах про адміністративні правопорушення закріплені в IV розділі КпАП. Тут же містяться положення про порядок здійснення адміністративного розслідування і розгляду справ, оскарження прийнятих постанов.Останній, V розділ КпАП називається "Виконання постанов про накладення адміністративних стягнень". У ньому сконцентровані норми, якими регулюється виконання кожного з існуючих стягнень.Необхідно зазначити, що адміністративні проступки здебільшого вчиняються в один час, а розглядаються в інший. Між днем учинення діяння і днем притягнення до відповідальності за це діяння проходить певний термін, протягом якого може змінитися законодавство. Якщо стара норма скасована, виникає питання, якою нормою потрібно керуватися: тією, що діяла на момент учинення, або тією, що діє на момент розгляду справи.Це питання вирішується по-різному, виходячи з матеріальних і процесуальних норм.За загальним правилом, особа