Кислий П., Вайз Ч. 2000 - Становлення парламентаризму в Українi (книга)

Кислий П., Вайз Ч. 2000 – Становлення парламентаризму в Українi

ПЕРЕДМОВА

Парламент – це виборний колегіальний орган, який має переважні права у
сфері законотворчості. Завдяки парламенту у країні створюються,
розвиваються і зберігаються демократичні форми правління.Роль парламенту
в житті суспільства кожної країни є різною. Проте у діяльності
парламентів світу є багато спільного, що заслуговує на вивчення і
використання набутого досвіду в діяльності інших законодавчих органів.

Перш за все слід усвідомити, що ідеали справедливості, природних прав і
свобод людини можуть бути втілені у життя тільки тоді, коли держава
базується на принципах народовладдя і розподілу державної влади на
законодавчу, виконавчу та судову. Ці принципи, вперше проголошені
Ш.Монтеск’є і Е.Сієсом, були зафіксовані у Конституції США, прийнятій у
1787 році. Вони стали наріжним каменем для конституцій країн Європи, що
створювалися в результаті буржуазних революцій XIX століття. Як показав
досвід держав розвинутої демократії, саме парламенти є підвалиною
демократичних свобод суспільства, ефективними інституціями, що
протидіють узурпації влади однією особою чи групою осіб.Парламенти є
центром ідеологічної сфери, ареною для постійних дебатів щодо
суспільно-політичного устрою держави, на якій партійні лідери та
суспільні діячі мають можливість постійно переконувати виборців у
необхідності змін у відповідності до своїх програм, щоб в результаті
демократичної боротьби отримати владу із рук народу.

У цьому плані діяльність Верховної Ради України дещо відрізняється від
діяльності парламентів країн розвинутої демократії. Якщо в останніх
боротьба йде навколо вдосконалення існуючих суспільних відносин,
покращення економічного та екологічного стану держави тощо, то у
Верховній Раді ідеологічні дебати спрямовані на становлення нових
суспільних та владних відносин в умовах широкомасштабних політичних,
економічних та соціальних перетворень. Однією з характерних рис цього
процесу є намагання представників лівих партій повернутися до старого
суспільного ладу.

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Парламент виконує різні функції залежно від того, чи це країна з
президентською, чи парламентською формою правління. Громадяни повинні
усвідомлювати це при обранні своїх представників до основного
законодавчого органу. За президентської форми правління, взірцем якої
можуть бути США, парламент не тільки виконує законодавчі функції, але й
відіграє значну політичну роль у системі владних відносин. У країнах з
парламентською формою правління, взірцем якої може слугувати
Великобританія (конституційна монархія), парламент формує уряд, але
досить часто останній до певної ступені контролює діяльність
законодавчого органу через партійну більшість, що сформувала цей уряд.

Різняться також функції законодавчого органу у країнах з однопалатним і
двопалатним парламентами. Двопалатні парламенти притаманні державам з
федеральним устроєм, де одна з палат уособлює інтереси суб’єктів
федерації, як це має місце, наприклад, у Великобританії, Індії, Італії,
Німеччині, Франції тощо. Але й тут серед схожих суспільних систем не
існує повністю ідентичних парламентських інституцій. Так, за
конституцією Німеччини Бундесрат не є палатою парламенту, хоча без нього
законодавча функція неможли-ва.Після падіння соціалістичних режимів у
країнах Східної Європи двопалатні парламенти були створені у Польщі,
Румунії, Словенії та Чехії, де проходять схожі з українськими процеси
трансформації суспільно-політичного устрою.

Однопалатні парламенти притаманні унітарним країнам. Введення в деяких
унітарних країнах двопалатної парламентської системи не виправдало себе
з точки зору представництва та ефективності законодавчої діяльності. З
одного боку, унітарний державний устрій фактично передбачає дублювання
представницьких функцій депутатами за умови існування двопалатного
парламенту. Це пояснюється тим, що адміністративний поділ країни не
грунтується на окремості інтересів громадян, що проживають на території
будь-якої адміністративно-територіальної одиниці, якщо лише ці громадяни
не об’єднані у спільноту за етнічними чи історичними ознаками.
Представництво інтересів громадян в законодавчому органі в такому
випадку може повністю забезпечуватися правом, що визначає де-

ПЕРЕДМОВА

мократичну процедуру вибору депутата у цей орган незалежно від
адміністративно-територіальної одиниці.

З іншого боку, ефективність законотворчого процесу залежить не стільки
від структури парламенту, скільки від організації його діяльності і
фахової підготовки його складу. Так, парламенти Греції, Данії,
Португалії і Швеції після експерименту із двопалатною системою вернулися
до однопалатності.

Однак дискусія щодо відповідності двопалатної системи унітарному
державному устрою не обмежується лише питаннями законотворчої
ефективності чи демократичного характеру системи представництва. Так,
Ш.Монтеск’є передбачав двопалатну систему в унітарній державі, мотивуючи
це тим, що одна з палат представляла б народ, а друга – аристократію за
походженням. В сучасних політологічних дискусіях розглядаються також
питання економічної доцільності однопалатного на противагу двопалатному
парламенту, повнокровне забезпечення прав національних меншин та
регіонів тощо.

Інколи система обрання депутатів у двопалатний парламент може не
обумовлюватись основним законом країни, конституцією. Так, в Ісландії і
Норвегії дві палати формуються після проведення загальних парламентських
виборів. Щодо кількісного складу, він також може варіюватися і певним
чином залежить від чисельності населення окремої країни. Найчисельнішим
у світі є парламент Китаю, де Всеки-тайські збори народних представників
нараховують 3000 депутатів.

Правові норми функціонування парламентів обумовлюються конституцією,
регламентом законодавчого органу, а також законами. Сутність
парламентського права можна визначити так: Парламентське право – це
сукупність нормативно-правових актів і положень, що обумовлюють порядок
формування та засади організації парламенту країни, права і обов’язки
його складових ланок та депутатів з метою створення ефективного
законодавчого поля, що спрямоване на утвердження політико-пра-вового
статусу людини як громадянина цього суспільства, засад державного та
суспільного ладу, і яке визначає засади взаємовідносин законодавчого
органу з іншими державними органами, об’єднаннями громадян,
підприємствами, установами і органі-

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

заціями незалежно від форм власності, а також їх посадовими та
службовими особами.

Базовими документами парламентського права є Конституція держави,
Регламент парламенту (внутрішня конституція законодавчого органу),
законодавчі акти, що регулюють діяльність парламенту, як наприклад,
закони “Про комітети і комісії парламенту”, “Про фракції у парламенті”,
“Про статус депутатів”, а також рішення Конституційного (Верховного)
Суду про відповідність законів та інших правових актів парламенту
Конституції держави.

У різних країнах норми парламентського права є різними, як відрізняються
і конституційні засади суспільного ладу. Вони виробляються на основі
Конституції держави, що існує, як правило, у вигляді єдиного
нормативного акту, або у вигляді низки законів, як це має місце у
Великобританії, де перший закон Конституції, “Магна Карта” (“Велика
хартія вольностей”), був прийнятий ще у 1215 році, а останній – у 1985
році (“Закон про місцеве правління”). Проте відмінності норм
парламентського права у демократичних суспільствах не змінюють основної
суті відносин держави і суспільства, що обумовлюють поняття
парламентаризму.

Залучення громадян до управління спільнотою відоме з далекої давнини, з
часів об’єднання родів у племена і утворення первісних держав. Елементи
народовладдя оспівані ще в епосах Гомера. Перші достовірні відомості про
участь народних зборів в управлінні державами стародавньої Греції
датуються 1300-м роком до н.е. Вже в 1045 році до н.е. вищим органом
влади Афін стали Народні збори. Пізніше в Римі, у 509 році до н.е.,
після вбивства останнього царя Тарквінія Гордого влада перейшла до
народних зборів (центуріат-них і трибутних), виборних магістратів і
Сенату.

На прикладі Республіканського Риму та інших стародавніх державних
об’єднань можна прослідкувати тенденцію розвитку управління суспільством
як постійну боротьбу між демократичними і теократичними формами
правління. На перших етапах розвитку цивілізованого суспільства пряма
демократія часів племінних об’єднань змінювалась деспотичною владою, яка
згодом поступово, хоча й непослідовно, набувала демократичних
ознак.Однак процеси розвит-

ПЕРЕДМОВА

ку суспільства у напрямку становлення демократичних форм правління
неодноразово припинялися, чи навіть регресували. Яскравим підтвердженням
цього є приклад Німеччини 1933-го року, коли на тлі затяжної світової
економічної кризи відносно демократичний режим змінився
націнал-соціалізмом.

В Європі процеси поступового становлення демократії розпочалися з ХП-го
століття у формі зборів громадян (комуни в Італії) чи королівських
зібрань (кортеси в Іспанії, Генеральні штати у Франції, Великі
королівські ради в Англії). Англійські королівські зібрання у 1258 році
стали зватися “парламентом”, а з 1295 року почали діяти як постійний
представницький орган.Право англійського парламенту подавати петиції
королю розширилося в XV сторіччі до права видавати закони і здійснювати
певний контроль за діяльністю короля і уряду. Еволюція англійського
парламенту призвела до того, що законодавчий орган Англії довгий час був
взірцем для інших європейських парламентів, що виникли на етапі
буржуазних революцій XVII – XVIII ст.

Перехід від теократії до демократичних форм правління, без сумніву,
пов’язаний з економічним прогресом і суспільним розвитком впродовж XV –
XX сторіч, а також є наслідком процесів, спрямованих на поглиблення
розуміння громадянами своєї ролі в державному управлінні і усвідомленні
ними відповідальності за стан справ у суспільстві. Однак, для
поступального розвитку демократії цього недостатньо.

Становлення та розвиток демократичного устрою базується на визначенні
чітких законодавчих норм, що захищають демократію. Як показують події XX
ст., в часи економічних та суспільних криз нестійкий демократичний режим
може стати заручником ідеології, етнічної винятковості і месіанства
нації, що в наслідку може сприяти встановленню тривалих диктаторських
режимів. Однією з противаг цьому є розвиток стабільних і ефективних
демократичних інститутів, одним з яких є незалежність гілок влади,
закріплена в конституції країни. Однак термін “незалежність” у цьому
контексті означає не повну функціональну автономію, а таку систему, за
якої кожній з гілок влади надана можливість ефективного контролю за
діями інших.

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

В Україні, у зв’язку з втратою державності на початку XX століття,
парламентаризм не мав можливості сталого розвитку. Але й до того періоди
державності часто змінювалися тривалим гнітом залежності, який все ж не
міг повністю зруйнувати прагнення еліти до створення своєї держави. Ідеї
Джона Локка, Жан-Жака Руссо, Шар-ля Монтеск’є сповідувалися передовими
мислителями і громадськими діячами України, починаючи з декабристів,
розробників “Руської правди”, таємного товариства “Слов’янський союз” і
Кирило -Мефодіївського братства, розробників конституцій федеральної
держави, і кінчаючи розробниками конституцій з сучасними ідеями
парламентаризму М.Драгомановим, М.Міхновським, М.Грушевським.

Конституційні проекти М.Драгоманова і М.Грушевського не були власне
конституціями незалежної України. Це були проекти перетворення
Російської імперії у федеративну державу. Вони проголошували
забезпечення політичних свобод, свободу совісті, слова, друку,
відокремлення церкви від держави, недоторканність особи і житла,
скасування надзвичайних судів, запровадження суду присяжних. Конституція
М.Драгоманова передбачала утворення двопалатного парламенту: Державної
думи, члени якої обиралися по округах, і Союзної думи, члени якої
обиралися обласними думами.

Україна мала трьохсотлітню державність за часів Русі, десятирічну
державність за часів Козацької республіки, стодвадцятирічну
напівдержавність у складі Російської імперії до знищення гетьманату,
п’ятирічну державність за часів революційної доби і семидесяти-річну
напівдержавність у складі СРСР.

Незалежна Україна постала 24 серпня 1991 року, коли Верховна Рада
Української РСР 12-го скликання одностайно проголосувала за “Акт
проголошення незалежності України”. З цієї дати починається відлік
власне парламентського правління в новоствореній державі. Пізніше, у
лютому 2000 року, Верховною Радою України було прийняте рішення про
зміну обчислення скликань, в результаті якого 12-е скликання стало
першим. Перше скликання (12-е) було обране в результаті виборів 1990
року і працювало на постійній основі до 1994 року, перетворившись 24
серпня 1991 року на Верховну Раду України. З цього часу розпочалися
процеси становлення парламентського інституту в України.

ПЕРЕДМОВА

До 1996 року Верховна Рада України працювала згідно з Конституцією 1978
року, до якої періодично вносилися зміни, щоб відобразити зміни
політичного та суспільного характеру, що відбувалися на той час в
Україні. 28 червня 1996 року Верховна Рада в результаті напружених
дебатів схвалила нову Конституцію України, яка визначила місце
парламенту в державному управлінні і його повноваження.

Дана книга є аналітичним викладом досягнень і прорахунків у процесі
становленні парламентаризму в Україні на основі діяльності Верховної
Ради України за дев’ять років (1991-1999). Для кращого розуміння
динаміки розвитку і становлення Верховної Ради як парламенту автори
використовують порівняльну методологію в контексті основних моментів
діяльності парламентів країн розвинутої демократії, в яких парламентська
практика розвивалась і вдосконалювалась на протязі багатьох століть.

Книга починається з історичного огляду становлення парламентаризму у
світі загалом і становлення законодавчої влади в Україні зокрема.
Діяльність Верховної Ради, парламентських комітетів та народних
депутатів аналізується у порівнянні з відповідними інституціями
парламентів країн розвинутої демократії з метою використання в Україні
їх багаторічного досвіду. Звичайно, зарубіжний досвід не може бути
зразком для прямого запозичення і бездумного копіювання, однак
застосування порівняльного аналізу дозволяє його сприйняття й
використання для розвитку Верховної Ради як одного з основних елементів
системи державної влади в Україні.

Основою для написання книги стали матеріали Програми сприяння
парламентові України, перекладені на українську мову Віктором Поліщуком,
Абрамом Волошиним, Валентином Давидовим, Зіною Кравець, Людмилою
Лісковською, Оленою Скрипкою, а також статті до окремих тем, які надали
співробітники університету штату Індіана Тревор Браун (“Еволюція
Конгресу СПІА”), Едуард Рахімкулов (“Процес прийняття закону про
бюджет”, “Парламент і регіони”), Ірина Хмелько (“Апарат парламентів”),
Володимир Пігенко (“Проблеми утворення парламентської більшості”, “Роль
Глави держави у законодавчому процесі”) і Світлана Свєтова (“Роль
депутатів у процесі лобіюван-

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

СТАНОВЛЕННЯ ітглп,..-

ня”, “Норми депутатської етики”), за що автори книги висловлюють їм щиру
подяку.

Автори висловлюють також подяку народним депутатам України Верховної
Ради України 1-го скликання, працівникам Програми сприяння парламентові
України Олександрові Барабашу, Леоніду Білому, Юрію Гнаткевичу, Якову
Зайку, Анатолію Ткачуку, керівникам Програми Богданові Радейко і Еллі
Валентайн за активні дискусії з питань організації роботи, становлення
Верховної Ради України як парламенту і утвердження парламентаризму в
Україні.

Автори вдячні також Голові Верховної Ради 2-го скликання Олександрові
Морозу, Керівникові апарату і секретаріату Верховної Ради Леонідові
Горьовому і працівникові Секретаріату Аллі Погор-єловій за сприяння
плідній роботі Програми.

Автори висловлюють також особливу подяку рецензентові рукопису книги
докторові юридичних наук Зайцю Анатолію Павловичу. Переважна більшість
його зауважень врахована, що значно покращило структуру і зміст
викладеного матеріалу.

Написанню книги сприяли також дискусії на численних семінарах, які
організовувалися Програмою впродовж 1995-2000 років, обговорення з
народними депутатами України, працівниками Секретаріату Верховної Ради,
Інституту законодавства Верховної Ради, Інституту держави і права НАН
України, Кабінету міністрів України, і Рахункової Палати. В дискусіях
приймали активну участь спеціалісти парламентського права з різних країн
світу. Уїльям Браун, Надія Макконел, Томас Сінклер, Аллан Розенбаум,
Тревор Браун, Роберт Агранофф, Лоуренс Шродер, Кетрін Ньюкамер, Шеррі
Ріккарді, Уїльям Хойнацьки, Девід Рейнгольд, Семюел Валензуела, Джон
Кілер, Луїс Готроп, Наомі Кейден, Фред Бредлі, Уве Леонарді, Вольфганг
Дексхаймер, Пьотр Міщук, Джіл Бистиджинські, Ганс Кречмер, Майкл
Маккваєр, Крістофер Сімпсон та інші.

Початковим поштовхом до написання книги слугував курс лекцій, які
прочитав Павло Кислий для пошуковців магістерського звання Українського
центру правничих студій Української правничої фундації при Київському
національному університеті ім. Тараса Шевченка. 10

РОЗДІЛ І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

1.1. ІСТОРІЯ СТАНОВЛЕННЯ ПРЕДСТАВНИЦЬКОЇ ВЛАДИ 1.1.1. Давні форми
народовладдя і представницької влади

Парламент – представницький орган влади у сучасній демократичній
державі. Він бере початок з доісторичних паростків прямої демократії,
таких як зібрання роду чи племені для вирішення загальних справ.

Як далеко в глибину віків не зазирни, можна з певністю твердити, що
управління суспільними формаціями, починаючи з племінних утворень,
здійснювалося через форми, що містили в собі елементи сучасного
парламентаризму, що поступово збагачувався практичними та теоретичними
розробками. Спочатку це були народні збори (зібрання всіх членів
племені), що були фактично формою прямого народовладдя, потім – рада
старійшин, очолювана вождем. У випадку союзу племен народні збори
ставали зібраннями представників племен, а рада старійшин – радою
племінних вождів. На період війни один із племінних вождів ставав
військовим начальником і після встановлення миру міг залишатися єдиним
вождем племінного союзу, який з часом ставав основою державної формації.

Таким чином, в основі організації державного утворення первісної держави
з’являються елементи народовладдя і представницької влади поруч з владою
одноосібною, часто деспотичною. Конкуренція влад з розвитком
продуктивних сил суспільства приводила в основному до влади одноосібної,
а з прогресом суспільних відносин – до демократичних форм правління.

Та знову ж таки, цей процес не можна назвати однозначно лінійним чи
незворотнім. Так, велика кількість держав Сходу і дотепер залишаються
деспотіями, або ж зберігають значні елементи деспотичних форм правління.
Законодавче поле там почасти базується на законах царя Хаммурапі,
написаних на камені висотою 2 м і діаметром 1,5 м ще у 1800 році до н.е.
Основною спрямованістю цих

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

СТАНОВЛЕНИЙ ііп.цн~

законів були захист особи і майна вищих верств населення та майна
храмів, утримання в належному стані зрошувальних систем, одночасно з
регулюванням суспільних взаємовідносин класового державного утворення.
Закони були дуже жорстокими і визначали рамки відповідальності особи за
дії, спрямовані проти суспільно усталених майнових відносин:

(§ 6). Якщо чоловік украде майно бога (храму) чи палащ -його слід убити;
і того, хто прийме з його рук украдене, слід убити… (обопільна
відповідальність).

(§ 23). Якщо грабіжника не буде спіймано, община і староста, на землі чи
в общині яких вчинено грабіж, повинні відшкодувати йому, що в нього
пропало (общинна відповідальність).

(§ 53). Якщо чоловік полінується укріпити греблю свого поля, і,
внаслідок того, що гребля не була укріплена ним, в його греблі станеться
прорив і вода затопить польову ділянку, — чоловік у греблі якого стався
прорив, повинен відшкодувати погублений ним хліб (відповідальність перед
особою і перед державою).

Одночасно з визначенням рамок відповідальності, закони визначали також
професійні суспільні відносини:

(§ 215). Якщо лікар зробить чоловікові тяжкий надріз бронзовим ножем і
вилікує чоловіка, або зніме більмо у чоловіка бронзовим ножем і вилікує
око чоловіка, – він повинен отримати 10 сиклів срібла (платна медицина).

(§ 218). Якщо лікар зробить чоловікові тяжкий надріз бронзовим ножем,
заподіє смерть чоловікові або зніме більмо у чоловіка бронзовим ножем і
ушкодить око чоловіка, – йому слід відрізати пальці (позбавлення
диплому). Що стосується держав Заходу, вони впродовж періоду становлення
державних утворень базували суспільні відносини на прин-

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

ципах народної демократії Елади і республіканського Риму. Вже в середні
віки там почали обмежувати владу монархів представницькими органами, а
після буржуазних революцій XIX століття позбулися й самих монархів, або
ж значно обмежили їх владу.

Становлення правового поля державних формацій диктувалось необхідністю
закріплення стабільних міжмайнових та міжособисті-сних стосунків між
різними верствами населення, і досить часто слугувало інструментом в
руках правлячих категорій суспільства для закріплення своєї влади,
майнових прав, суспільного становища тощо.

Вже у стародавній Греції часів Гомера з’являється чітке соціальне
структурування суспільства. Згідно цьому, геноси (роди) входили до
фратрій (братств), а останні об’єднувалися у філи (племена). Кожне
плем’я мало народні збори і філобасилея (царя). При цьому варто
зазначити, що в роботі народних зборів могло брати участь тільки вільне
населення, тобто чоловіки, що носили зброю. Письмові відомості про
народні збори надійшли до нас з творів Гомера, “Одіссеї”” та “Іліади”.

В “Іліаді” автор описує народні збори ахейців, які зібрав Ага-мемнон для
вирішення питання про припинення чи продовження Троянської війни
(цитується за перекладом “Іліади” Бориса Тена).

Отже, звелів Агамемнон окличникам дзвінкоголосим Всіх на збори народні
скликать пишнокосих ахеїв. З кличем пішли вони, й от незабаром усі
позбирались. Під кораблем державця пілоського Нестора спершу Раду
старійшин, душею могутніх, у ряд посадив він. Скликавши їх, він мудру
почав з ними радити раду. Пісня друга, 49 – 55

Як бачимо, Агамемнон зібрав спочатку Раду старійшин, вождів племен. На
Раді вожді домовилися про пропозиції, які вони винесуть на обговорення,
і про свою поведінку на зборах, щоб пропозиції були прийняті. Після
закінчення Ради Агамемнон відкрив народні збори.

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Порозсідався насилу народ, всі місця позаймали, Й гамір затих. Підвівся
володар тоді Агамемнон З берлом в руках…

Пісня друга. 98-100

Як видно з епосу на народні збори приходили з клейнодами -ознаками свого
стану (берло), зі зброєю і часом билися як і тепер трапляється у
парламентах.

От розмістились нарешті усі й по місцях посідали. Тільки Терсіт горлав
ще один, язикатий без міри… Тяжко Ахілла ненавидів він і ще більш
Одіссея Йлаяв їх завжди. Тепер ще нещадно ганьбить на весь голос Став
Агамемнона він богосвітлого…

Та враз Одіссей підійшов богосвітлий,

Гнівно глянув спідлоба і мовив до нього суворо:

“Мелеш, Терсіте, пусте, хоч ти й балакун голосистий!

Замовкни й один мені тут не смій нападать на державців…

Мовлячи так, він берлом по плечах його і по спині

Бив, аж той ізігнувсь і рясними умився сльозами,

Зразу ж рубцями кривавими спина взялась від ударів

Берла того золотого. Увесь він аж сів з переляку,

Скорчивсь од болю і, дивлячись тупо, втирав собі сльози.

Хоч і обурені ним, всі щиро сміялися з нього.

Пісня друга. 210 – 215. 220 – 225. 240 – 250. 265 – 270

Постійна конкуренція влад привела з часом до становлення в державах
Стародавньої Греції самодержавного правління (Спарта), або народної
демократії з виборними органами управління (Афіни).

Проте, відомості про суспільний устрій і його становлення у державах
Стародавньої Греції ми почерпуємо не лише з творів Гоме-ра. Плутарх у
“Порівняльному життєописі” говорить про утворення держави з центром у
новозбудованих Афінах приблизно в 1300 році до н.е. До цього призвело
об’єднання царем Тезеем 12 племен (общин) в єдине суспільство. Для
досягнення своєї мети Тезей ліквідував у всіх містах Аттіки прітаніони
(місце суду і управління) і централізував владу в єдиному прітаніоні
Афін.

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

Реформа Тезея не зачепила соціального поділу на роди, фратрії і філи.
Населення складалося з чотирьох філ, кожна з яких поділялася на три
фратрії, а останні на ЗО родів. Схематично, кожну з чотирьох філ можна
зобразити наступним чином:

У 1045 році до н.е. вожді пришлих еолян, іонян і місцевої аристократії
об’єдналися в політичну аристократію, яка отримала назву евпатриди. Це
призвело до усунення в Афінах царя і зміни системи правління державою.
Афіняни спочатку обирали архонта на 10 років, а пізніше щорічно 9
архонтів, які відали всіма державними справами і мали право видавати
закони.

Аналогічну соціальну структуру мало також дореспублікансь-ке суспільство
Стародавнього Риму. Найнижчою ланкою структури були фамілії (роди), що
входили до куріатної коміції (племені). Народні збори куріатної коміції
вибирали рекса (царя), який фактично був тільки військовим вождем, тому
що громадськими справами керував сенат, членами якого ставали старійшини
родів. Членів сенату називали батьками (раїгез), а їх дітей –
патриціями. Всіх безрідних називали плебеями; вони не мали права зватися
народом римської держави і, відповідно, були позбавлені будь-яких
громадянських прав. Тільки на початку V століття до н.е. в результаті
боротьби за власні права плебеї отримали право на утворення магістратури
плебейських трибунів.

На північ від римлян, в німецьких племенах була інша суспільна
організація. Там справами племені фактично одноосібно керували вожді.
Щоправда, німці також мали й представницькі органи –

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

народні збори представників племен, проте, як пише Таціт у праці “Про
походження німців”, вони збиралися тільки для вирішення особливо
важливих питань: ухвалення рішень про військові походи і комплектування
військ, суд над зрадниками і призначення для них покарання, укладення
торгових договорів з іншими народами, та визначення меж родових
володінь.

На збори німці приходили озброєні, проте кожен учасник повинен був
дотримуватись встановленого порядку. Збори вели жерці, що суворо стежили
за порядком і мали право карати порушників. Зазвичай, порядок проведення
був таким: спочатку виступав вождь племені, потім слово надавалося
старійшинам за віком, знатністю та бойовою славою. Рішення на зборах
приймалося підняттям пік, а незгода висловлювалася криками обурення.

У саксів (сучасна Саксонія), згідно з “Анналами” Ейнгарда (777 рік),
народні збори мали назву “Сенат усього племені”. Традиція скликання
таких зборів у цього племені була надзвичайно сталою, про що свідчить
те, що вони діяли протягом багатьох віків і завжди відбувалися в одному
місці, населеному пункті Маркло на Везері. Суспільний поділ племені
саксів складався з округів, і від кожного округу на Сенат усього племені
посилалося по 12 представників від представників знаті, вільних
громадян, а також тих, хто сплачував податки.

Як бачимо, більшість народів і племен, що сягнули високих щаблів
соціального розвитку, мали представницькі органи у різноманітних формах.
В цьому розрізі не варто говорити про суцільне запозичення, оскільки
такі форми були традиційними для найрізноманітніших культур. Так, в
племенах ірокезів існувала Рада всіх сахемів, яку з повним правом можна
вважати органом народного представництва. Кожне плем’я цієї народності
обирало кілька старшин племені – сахемів, що автоматично входили до Ради
всіх сахемів. Будь-яке з племен мало право вимагати скликання Ради і
призначати час і місце її проведення. Рішення на цій Раді могли
прийматися лише одноголосно. Якщо одностайність не досягалась, рішення
відкладалось до наступного скликання Ради всіх сахемів. Під час
проведення Ради плем’я, де засідала Рада, влаштовувало щоденні розваги,
танці, атлетичні змагання. Жінки цього племені готували для всіх
учасників Ради їжу.

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

Класичною родовою демократією в пізніші віки була Ісландія (приблизно у
IX столітті). Племінними общинами ісландського суспільства обиралися
народні збори, що носили назву весняних і літніх тингів. Питання, що
стосувалися всієї нації вирішувалися альтингом – народними зборами всіх
ісландців. До альтингу входили громадянський вождь (лагман), рада
старійшин (лагретта) і члени всіх тингів. Кожний учасник альтинга мав
право говорити із Скелі Законів, вимагати змін у законі, а також брати
участь у судових процесах.

Що стосується державних об’єднань на території сучасної України, Геродот
згадує про суспільства кімерійців (X – VII ст. до н.е.) та скіфів (VII
ст. до н.е. – III н.е.). Скіфія була великим державним утворенням, що
базувалося на принципах федеративного управління і об’єднувало землі від
чорноморського узбережжя до річки Прип’яті і Карпатських гір, тобто
охоплювало всю сучасну територію України. Ця держава управлялася царями,
на чолі яких стояв цар племені царських скіфів. В історичних документах
про Скіфію нема згадок про форми правління, що містили б елементи
демократії.

Перші згадки про форми стародавньої демократії на території України
відносяться до періоду від V століття до н.е. до II століття н.е. Вони
існували в давньогрецьких полісах Північного Причорномор’я (Ольвія,
Пантікапей, Херсонес), де практично повністю відтворювалася державна
система Афін. Проте скіфський вплив на грецькі поліси був настільки
сильним, що з часом первинні форми демократичного правління були
скасовані; низка грецьких міст-держав (Фа-нагорія, Феодосія та інші)
об’єдналися в Боспорське царство, в якому Народні збори перестали бути
чинними.

Згадки про становлення і зміцнення слов’янських народів на території
України відносяться до II – VI століть. За свідченням готського історика
Іордана, слов’янські племена управлялися народними зборами. На той час
це була найпоширеніша форма демократичного правління, суть якого
становило пряме народовладдя. У книзі “Ге-тика” Іордан пише, що “вони
[слов’яни] не мають одного вождя, а управляються спільно “.

Однак за скупими даними Іордана неможливо більш детально визначити, як
формувалися ці народні збори, коли вони скликалися

юстиції У країни |

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

та які питання вирішували. Лиш одне можна твердити з певністю:
федеративний устрій попередників-скіфів не було перейнято слов’янами.
Слов’янські племена не обирали верховного вождя і не скликали спільних
народних зборів, кожне плем’я мало власні народні збори і свого вождя.

Таке ревне ставлення до збереження територіальної незалежності стало
однією з причин того, що в IV столітті слов’янські племена антів, що
населяли тоді сучасну територію України, не змогли об’єднатися і
виступити спільно проти готів, з якими вони вели безперервні війни.
Розуміючи переваги одноосібного керівництва військовими діями, але не в
стані обрати єдиного вождя з своїх рядів, анти запросили для боротьби з
готами сусідське плем’я гунів. Це сталося після того, як король готів
Вінітарій після вдалого військового наступу розіп’яв вождя одного з
антських племен князя Божа і 70 його старійшин. У 395 році вождь гунів
Даламбер, що виступив зі своїм військом на боці антів, особисто убив
Вінітарія, метнувши стрілу з великої відстані.

Про те, що народні зібрання в соціальному устрої слов’ян відігравали
значну роль свідчить також той факт, що в історичних літописах про цей
період (приблизно чотири століття) ми знаходимо тільки окремі згадки про
деяких слов’янських вождів: Кия, Мезами-ра та Бравліна. Прокопій
Кесарійський, літописець другої половини VI століття, так описував
звичаї антів і словен:

“Словенами й антами не володіє один муж, але споконвіку живуть вони
народоправством й тому спільно цікавляться тим, що для них приємне і
прикре. Вірять, що є один Бог, володар грому й найвищий пан і йому
жертвують воли та всяку жертвенну тварину “.

А імператор Маврикій (582 – 601рр.) згадував про словен і антів таким
чином:

“Словени й анти мають однаковий спосіб життя й однакові нахили. Вони
вільні і ніколи не даються під ярмо чужої влади, а вже ніколи на власній
землі. їх багато і вони витривалі, легко зносять і спеку і холод, негоду
і наготу тіла і голод…. Коли посваряться між собою, ніколи вже не
погодяться, ніколи не тримаються спільного

1. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

рішення. Кожен із них має свою думку і ніхто не хоче уступити другому.
Тому, що в них багато князів, що живутьу незгоді, не важко їх направити
один проти одних чи намовами, чи подарунками, головне тих, що живуть
поблизу кордонів”.

Ці свідчення – доказ того, що управління суспільством в стародавніх
слов’янських племенах базувалося на трьох основних принципах, два з яких
були демократичними за своєю суттю:

Одноосібне правління – керівництво справами племені

вождем (князем), що визначався за родовим принципом;

Пряма демократія – народовладдя, влада народних зборів;

Представницька демократія – збори представників племені

чи кількох племен.

1.1.2. Народовладдя і представницька влада у Стародавній Греції

Стародавня Греція є яскравим прикладом системи народовладдя у давнину,
особливо з огляду на те, що демократичні інститути там формувалися і
вдосконалювалися на протязі кількох століть. З практичної точки зору
надзвичайно цікавим є те, що в період розквіту Афінської демократії
основні елементи цих інститутів цілеспрямовано реформувалися і
вдосконалювалися видатними державними діячами того часу.

Демократична організація суспільства в Аттіці почалася реформами Солона.
У 595 році до н.е після повстання громадян Солон отримав необмежені
повноваження в питанні формування державних інститутів. Він видав низку
законів про боргові відносини, що зокрема стосувалися погашення боргів,
повернення волі боржникам, котрі через невиконання боргових зобов’язань
стали рабами, і скасував владу кредиторів над особою боржників. Крім
цього Солон оголосив загальну амністію і ліквідував закони царя
Драконта, згідно з якими смертна кара була найпоширенішим покаранням за
злочин незалежно від ступеня його обтяжливості. Переказують, що коли
Драконта якось запитали, чому він за більшість злочинів призначив

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

смертну кару, він відповів, що дрібні злочини заслуговують смертної
кари, а для більших він просто не знайшов більшого покарання.

За конституцією Солона все населення Афін складалося з 10 філ і було
поділено на 4 класи згідно з майновим станом. Четвертий клас не мав
податкових зобов’язань, як і права обиратися на керівні державні посади.
Перші три класи сплачували податки відповідно до майнового стану за
прогресивною системою (більша вартість майна- вищий податок) і обирали
представників від свого класу до Ради п’ятисот (Буле).

Громадянські права в Афінах передавалися спадково: їх могли отримати
тільки ті жителі, чиї батьки були громадянами. Для визначення цього
існував список громадян, куди могли вносилися особи після досягнення
ними вісімнадцятирічного віку. До процедури набуття громадянства входило
прийняття присяги громадянина.

Верховна законодавча влада в Афінах належала Народним зборам. В перерві
засідань Народних зборів афінським суспільством керувала Буле (Рада
п’ятисот). Буле поділялася на 12 комісій (при-таній), кожна з яких
щорічно на протязі одного місяця (30 – 35 днів) була головною і
утримувалася за рахунок держави. До Буле могли обиратися ті громадянини,
котрі досягай віку 30 років. Спочатку бу-левти (представники) від
кожного класу обиралися простою більшістю голосів, проте згодом
процедура голосування була замінена жеребкуванням. Таким чином сліпий
жереб став обирати членів Ради п’ятисот з громадян віком старших 30
років.

Як вже було сказано, окрім представників Буле, афіняни також обирали
архонтів (спочатку одного на 10 років, а потім щорічно 9 архонтів),
котрі відали всіма державними справами і мали право видавати закони.
Архонти обиралися також за допомогою жеребкування з громадян, що
належали до перших трьох майнових класів. Вони звітували про свою
діяльність перед Народними зборами і їх особа вважалася священною, поки
вони залишалися при владі.

Булевти ретельно перевірялися на благонадійність. Вони були зобов’язані
звітувати про свою діяльність і за порушення законів підлягали суду.
Кожен громадянин міг стати булевтом, але з часом така можливість для
бідніших верств населення ставала все більш проблематичною, бо їх все
частіше почали усувати від жеребкуван-

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

ня, мотивуючи це тим, що їм важко одночасно виконувати обов’язки і
керувати своїм господарством.

Організаційні питання Буле вирішувалися п’ятдесятьма
булев-тами-пританами з чергової на той час філи. Щоденно, за винятком
неслужбових днів (свята, “нещасливі дні”), притани обирали голову Буле
(епістата) і скликали засідання Буле. Відповідно, до їх функцій належала
підготовка засідань Буле.

Буле обговорювала законопроекти, які надсилалися Народним зборам,
напрацьовувала проекти рішень Народних зборів, займалася фінансовими
справами, розподіляла матеріальну допомогу, здійснювала нагляд за
святилищами, накладала штрафи і розглядала адміністративні справи, а
також вирішувала питання, що стосувалися суднобудування та мореходства:
побудова трієрів’ і тетрерів2, спорудження доків та спорядження
оснащення кораблів.

Буле вислуховувала звіт про діяльність та в разі потреби проводила суд
над посадовими службовцями, в тому числі розпорядниками фінансів. Вирок
Буле міг бути оскаржений у Народному суді (гілеї). До функцій Буле також
входило визначення кандидатур бу-левтів та архонтів на наступний рік.

Вище законодавче зібрання, Народні збори, скликалися рішенням Буле. На
них були зобов’язані бути присутніми всі громадяни, що досягни
20-літнього віку. Загальна кількість таких громадян сягала близько 20
тисяч осіб. На збори не допускалися жінки та іноземці, останні під
загрозою смертної кари.

Конституція Солона надавала Народним зборам досить широкий обсяг
повноважень: прийняття законів і декретів, підтримання дипломатичних
відносин з іноземними державами (зокрема зустрічі з іноземними послами),
призначення послів до інших країн, оголошення війн і укладення мирних
договорів, затвердження деяких посадових осіб (наприклад, стратегів),
виконання бюджету, ведення митних справ, затвердження витрат на
будівництво та контроль за діяльністю виконавчої влади.

Народні збори скликалися чотири рази на місяць. Про проведення зборів та
їх порядок денний (скільки справ заплановано розг-

1 Трієр – корабель з трьома рядами весел

2 Тетрер – корабель з чотирма рядами весел

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

лянути та які рішення обговорюватимуться) прітани повідомляли населення
за чотири дні наперед. До кола питань для розгляду могли входити:

перевірка діяльності властей – чи вважає народ їхні розпо

рядження вірними або справедливими;

забезпечення постачання продовольства та води;

захист держави;

розгляд заяв про зраду, змову проти демократії, підкуп та

спадкоємців.

Засідання Народних зборів відбувалися на горі Пнікс, навпроти Акрополя,
де було влаштоване місце з трибунами для ораторів, стратегів, пританів,
архонтів і писарів (почесна президія). Ця історична пам’ятка, місце
найдавнішого в світі парламенту, збереглося до наших днів і його можна
побачити, відвідавши столицю Греції, Афіни.

Участь у Народних зборах була обов’язковою, але громадяни Афін інколи
нехтували цим обов’язком і тоді на зборах не було кворуму, який було
встановлено на межі 6000 учасників. В цьому випадку на вулиці міста
пританами посилалися вартові, котрі відсліджу-вали прогульників і мітили
їх кіноваром. Існувала також і фінансова мотивація участі в Народних
зборах: громадяни, що приходили на збори вчасно, отримували платню, яка
не сплачувалась тим, хто запізнився або не з’явився зовсім. Крім того,
громадяни, що запізнювалися, ставали окремо і відгороджувалися канатом,
а мічені прогульники повинні були виплатити штраф.

Історія впровадження цих мотиваційних заходів описана Арі-стотелем і
висміяна в комедіях Арістофана. Арістотель писав, що коли громадяни
перестали ходити на Народні збори, Агірій для заохочення відвідування
почав сплачувати учасникам по одному оболу. Ця традиція була продовжена
Гераклітом Клазоменським, який збільшив оплату до двох оболів, а потім
знову Агірієм – до трьох оболів.

Кворум з 6000 громадян потрібен був для вирішення справ високої ваги.
Цифра “6000” залишалася з давніх-давен; з античних

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

джерел нам відомо, що для вигнання жителя Афін з міста необхідно було
6000 черепків, які люди вкидали до спеціальної урни. Черепок грецькою
мовою звався “острака”, а процедура позбавлення громадянства називалася
похідним від цього слова терміном “остракізм”.

Одним з демократичних інститутів древніх Афін був Народний суд – Геліея.
Геліея займалась не тільки судовими справами, але й відігравала значну
роль в законодавчому процесі. Народний суд мав право накласти вето на
прийнятий закон і вимагати від народних зборів його перегляду. Суд також
розглядав справи посадових осіб і скарги громадян.

До складу Геліеї входило 6000 членів, котрі обиралися жеребкуванням
щороку з числа громадян, що досягай тридцятилітнього віку і не мали
боргів. Судочинство велося загальним судовим зібранням або окремими
комісіями по 500, 1000, чи 1500 членів. Комісії зазвичай розглядали
важливі політичні справи.

Велика чисельність судців практично виключала можливість підкупу. Крім
того, судді геліеї обиралися всього на один рік, що підтримувало реноме
цього інституту як справді народного суду. Рішенням Солона було також
створено Верховний суд, до якого обиралися громадяни, старші 60 років, і
рішення якого були остаточними.

Важливим інститутом управління стародавніми Афінами був Ареопаг, рада
досвідчених і багатих громадян. До нього пожиттєво обирались тільки
громадяни з числа архонтів. Ареопаг розглядав найважливіші справи, до
яких належали, наприклад, перевірка рішень народних зборів, охорона
релігії і народних звичаїв, заслуховування справ про зраду батьківщини і
вбивства.

Засідання Ареопагу проводилося на горі бога війни Арея вночі при світлі
факелів під головуванням другого архонта. Голосування велося камінцями,
які ареопагіти вкидали до металевої урни милосердя або до дерев’яної
урни смерті. За рівної кількості голосів архонт кидав камінь до урни
милосердя, і цей голос вважався голосом богині Афіни Паллади.

Важливу роль в управлінні державою відігравала Колегія десяти стратегів.
Вони обиралися Народними зборами за допомогою

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

відкритого голосування з числа багатих громадян, котрі проявили себе як
досвідчені державні діячі. Під час війни перший стратег ставав главою
держави.

Таким чином, Народні збори уособлювали владу народу, Буле – владу
середнього класу, Ареопаг і Колегія стратегів – владу аристократії.

За життя видатного державного діяча Афін Перікла відбулась процедурна
реформа у виборчій системі держави. Всі державні посадові особи стали
призначатися Народними зборами або визначатися за допомогою
вдосконаленої процедури жеребкування. Задля жеребкування
використовувалась спеціальна машина для жеребкування, яку сьогодні можна
побачити в музеї Афінських Народних зборів: кам’яна стела з пазами для
табличок з іменами кандидатів. Жеребкування проводилося спочатку в 10
філах, де визначалися кандидати від філи. Таблички з іменами цих
кандидатів передавалися до Народних зборів у глиняних глечиках. Від
кожної філи до Ради п’ятисот обиралося 50 булевтів, яких визначали,
витягуючи таблички з глечика. Глечик містив більше табличок з іменами
кандидатів; таким чином, відбувалося подвійне жеребкування. 50 табличок
кандидатів після цієї процедури поміщалися в пазах кам’яної стели.

За допомогою жеребкування визначалися всі військові чини, десять
військових стратегів, а також посадові особи, що відали водопостачанням,
будівництвом кораблів, державними фінансами, збором податків, ремонтом
храмів.

Виконавча влада базувалася на принципах виборності, відсутності
підпорядкованості, звітності, та щорічній зміні виконавців на всіх
посадах. Часто жеребкування на посаду проводилося серед осіб, які
висловили бажання посісти її. Проте дуже сувора процедура звітності
посадових осіб про свою діяльність зменшувала кількість можливих
кандидатів. Якщо чиновник був запідозрений у недобро-чесності, йому на
час слідства забороняли покидати Афіни, а на майно накладали арешт. Це
призводило до того, що прості громадяни Афін боялися посідати керівні
посади.

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

1.1.3. Народовладдя і представницька влада у Стародавньому Римі.

Стародавній Рим зазнав трьох форм державного управління: царська
держава, республіка та Римська імперія. Проте представницька влада і
елементи народовладдя тут не творили демократичного за своєю суттю
устрою, як у Греції.

Після загибелі Трої Еней, син Анхиза і Афродіти, переселився з троянцями
в Італію на землі царя Латина3. В 753 році до н.е. його потомки Ромул і
Рем на семи пагорбах (Квірінал, Вимінал, Есквініл, Целій, Авентин,
Палатин, Капітолій) заснували Рим.

Після об’єднання з сабінянами цар Ромул розділив населення царства на
три триби, до кожної з яких входило по 10 курій. Кожна курія мала свою
землю, спільні храми і святі місця, а також окремі традиції і свята. В
куріях на постійній основі скликалися збори, на які з’являлися всі
дорослі чоловіки. Вони вирішували питання сімейних, майнових, релігійних
відносин, судили громадян за особливо важкі злочини. Збори курій
(куріатні коміції) обирали царя (кожна курія мала один голос), влада
якого обмежувалася Сенатом, який також затверджував рішення куріатних
коміцій. Цар мав обов’язки полководця, і судді, та виконував певні
релігійні функції.

За царя Сервія Туллія (578 – 534 рік до н.е.) у Римі було введено
майновий ценз, згідно з яким усі військові і цивільні повинності
(податки) розподілялись не подушно, а залежно від майнового стану.
Римляни, що мали прибуток сто тисяч і більше асів, увійшли до 80
центурій, з яких половина (40 центурій) складалися з людей 46-60 років і
половина – з 18-45-річних. Ці центурії отримали назву центурій першого
розряду. До 20 центурій другого розряду входили римляни, прибуток яких
становив від 75 до 100 тисяч асів. До 20 центурій третього розряду
відносились ті, в кого прибуток був в межах від 25 до 50 тисяч асів. 20
центурій четвертого розряду складали римляни з прибутком від 11 до 25
тисяч асів, а 30 центурій п’ятого розряду ті, хто мав менше 11 тисяч
асів. Решта громадян була об’єднана в одну центурію, члени якої
звільнялися від військової повинності.

Із видатних людей Сервій створив ще 12 кінних центурій і для купівлі
коней виділив із казни по 10 тисяч асів.

3 Вергілій, “Енеїда ”

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Відповідно до цензового стану визначалися й права громадян. При
вирішенні важливих питань управління державою для голосування першими
запрошувалися центурії кіннотників, потім 80 піших центурій першого
розряду. Якщо згоди не досягалось, то для голосування запрошувались
центурії другого розряду, проте до центурій нижчих розрядів справа не
доходила.

Царі правили Римом 244 роки. У 509 році до н.е. після вбивства Тарквінія
Гордого на зборах центурій замість царя було обрано двох консулів –
Луція Юнія Брута і Луція Тарквінія Колатина. Так консули стали найвищими
посадовими особами держави. Почалася ера Римської республіки.

Луцій Юній Брут і Луцій Тарквіній Колатин склали і змусили громадян
прийняти присягу, згідно з якою ніхто і ніколи в майбутньому не міг бути
визнаний царем Риму.

Крім консулів, республіканським Римом правили також Сенат і магістрати.
Сенат фактично був вищим управлінським органом Республіки, хоч і
вважався дорадчим органом при магістраті: народні збори збиралися рідко,
магістрати обиралися на один рік, а Сенат був постійно діючим органом.

За часів республіки Сенат мав значні повноваження. Він був верховним
органом для затвердження рішень зборів кожної з тридцяти курій. Сенат
вів казначейські справи, визначаючи доходи і видатки. Без дозволу цього
органу не можна було витрачати ніяких коштів. Сенат визначав внутрішню і
зовнішню політику, керував будівництвом храмів і громадських споруд.

Сенат не мав постійного приміщення і засідав в різних місцях: у спорудах
на Форумі, в храмі Аполлона на Марсовому полі (за межами міста), в курії
Помпея4.

Проте Сенат не був виборним органом. Щоб попасти до нього, потрібно було
бути обраним на важливі державні і муніципальні посади, якими були
посади двох консулів, чотирьох преторів5, цензорів6 , чотирьох
квесторів7, та чотирьох едилів8. Тільки після пе-

4 В цій споруді було пізніше вбито Гай Юлія Цезаря

5 Претор – головний суддя Римської республіки

6 Цензори обиралися щоп’яти років для перепису населення і встановлення
цензових груп

7 Квестори в Римській республіці відали казною

8 Едили керували громадськими роботами

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

ребування на цих посадах можна було потрапити до сенатського списку.

Список сенаторів щоп’ять років укладався спершу консулами, а потім це
право було надано цензорам. Після кожної зміни списку змінювався й
порядок розміщення в ньому сенаторів. Сенатор на першій позиції звався
“принцепсом”. Сенаторами ставали пожиттє-во, досягнувши 27-літнього
віку. Проте їх могли й позбавити місця в Сенаті за розпусту,
казнокрадство чи боягузтво в бою.

Сенатори зодягали світлі тоги, займали почесні місця в театрах і цирках,
двічі на рік за рахунок держави урочисто обідали на Капітолії, їздили у
відрядження з почесним супроводом, та звільнялися від багатьох
повинностей. До їх обов’язків входило утримання будинку в Римі,
організація багатих обідів, та навчання дітей у дорогих учителів. З
огляду на це для сенаторів було введено високий майновий ценз, що
складав 800 тисяч сестерцій.

За неявку на засідання без поважних причин сенатори сплачували штраф.
Процедура засідань була доволі проста: консули займали спеціальні місця
в центрі залу, а сенатори не мали постійних місць і розміщувалися
будь-де. Вони говорили з свого місця стільки, скільки вважали за
потрібне. Коли говорив сенатор, всі інші повинні були мовчати. За
недотримання цього правила та інші порушення порядку головуючий міг
наказати лікторам арештувати порушника. Тільки народний трибун міг
відмінити арешт.

Сенатори виступали по старшинству відповідно до списку один раз на день.
Головуючий називав сенатора на ім’я, наприклад: “Марку Антонію,
говори!”. Інколи для економії часу консули, претори чи трибуни
призначали одного оратора від свого імені. Головуючий міг припинити
дискусію, не опитуючи всіх сенаторів, або поставити питання на
голосування без обговорення. Голосування відбувалося шляхом
пересаджування сенаторів на правий і лівий боки. В залежності від
важливості питання потрібно було набрати одну третину, половину або дві
третини голосів.

На початку республіканського правління плебеям не все подобалося в
керівництві державою, особливо нестерпним для них був гніт патриціїв. В
492 році до н.е. вони висловили протетст, озброї-

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

лись і покинули Рим. Цей організований протест був успішним для плебеїв,
його результатом стала реформа структури правовідносин Стародавньої
Римської республіки. В 494 році до н.е. була створена магістратура
плебейських трибунів, що складалася з обраних 10 народних трибунів.

В 471 році до н.е. реформи продовжились заснуванням плебейських зборів з
законодавчими повноваженнями. Таким чином, у республіканському Римі була
встановлена система народних зборів, що складалася з трьох елементів –
куріатних коміцій (народних зборів тридцяти курій), центуріатних коміцій
(зборів воїнів центурій) та трибутних коміцій (зборів по міських і
сільських округах).

З переказів стародавніх істориків ми довідуємося, що писане право було
всатновлено в республіканському Римі через 21 рік, у 450 році до н.е.
Воно було складене децемвірами (комісією з 10 чоловік), носило назву
“Закони XII таблиць” і встановлювало загальне приватне право для
патриціїв і плебеїв. Ось деякі витримки з цього права, що за сутністю
перекликалося з законами царя Хаммурапі:

Таблиця III

Нехай буде дано боржникові ЗО пільгових днів після визнан

ня ним боргу або після ухвали проти нього судового рішення.

Якщо боржник не виконав добровільно судового рішення і

ніхто не звільнив його від відповідальності на судоговорінні,

нехай позивач веде його до себе і накладе на нього колодки або

кайдани вагою не менше 15 фунтів (6 кг). (Авл Геллій спові

щав, що через 60 днів, якщо борг не повертався, боржника

страчували або відправляли на продаж: за кордон).

Таблиця VII

5. Якщо виникне спір за межу, то провести розмежування за участю трьох
посередників.

8. Якщо струмок або водопровід, розташований на громадській

землі, завдав шкоди приватному володінню, то власникові слід

відшкодувати збитки.

9. Власник повинен підрізувати дерева на висоті 15 футів

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

(близько 45 см), щоб їхня тінь не заподіювала шкоди сусідній ділянці.

Таблиця VIII

Хто лиху пісню співає (лихословить), повинен бути покара

ний палицями.

Якщо заподіє каліцтво і не помириться з потерпілим, то

нехай і йому самому буде заподіяне те саме.

Якщо рукою або палицею переламає кістку вільній людині,

хай сплатить штраф 300 асів, якщо рабу – 150 асів.

Республіканський Рим зміцнювався як держава і захоплював все нові й нові
території, встановлюючи там своє правління. Армія ставала могутньою
силою і починала відігравати все більшу роль в системі державної влади.
Завдяки цьому зміцнювалась і влада народних трибунів, бо армія
складалася переважно із плебеїв. Трибуни стали недоторканими, священними
особами, а їх помешкання могло служити місцем притулку. Коли трибун
говорив, його заборонялось перебивати, він мав право призупинити
виконання розпоряджень консулів (накласти вето), рішень Сенату,
голосування в коміціях чи виконання розпоряджень військових начальників.
На вимогу народу трибун міг домогтися арешту будь-якого чиновника, в
тому числі й консула.

Таким чином у республіканському Римі співіснували дві влади:
патриціянська – Сенат і плебейська – народні збори і трибуни. Крім того,
Сенат Риму не був однорідним, в ньому завжди боролися дві течії:
консерватори (оптимати) і демократи (популяри), які по різному дивилися
на земельну і військову реформи. Проте сенатори фактично не мали прямого
зв’язку з народом, тому що прямих виборів до Сенату не було.

Римський Сенат втратив свою владу при імператорах і припинив своє
існування у 330 році, коли столиця імперії була перенесена до
Костантинополя.

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

1.1.4. Представницька влада у Середньовічній Європі

За часів середньовіччя більшість європейських держав не були унітарними,
складаючись з окремих земель. Сюзерен мав васалів, а ті мали своїх
васалів, що відобразилося в приказці – “васал мого

васала — мій васал “.

Типовими парламентськими інституціями в країнах Європи на той час були
іспанські Кортеси, французькі Генеральні Штати і англійський Парламент.
Ці представницькі органи виникли на основі примітивного народовладдя
варварських племен із запровадженням елементів римської традиції
державного управління. Тому, власне, і назву “парламент” представницькі
органи країн, де була поширена латинь, перейняли від латинського
“рагіаге” – говорити. Спочатку ці інституції були створені як ради при
королі, що потім перетворилися на урочисті збори з державних питань,
коли до них увійшли представники міст, які були під покровительством чи
владою короля.

В Іспанії Каталонські кортеси вже в XI столітті закріпили норми
законодавчої, виконавчої і судової влади. До Кортесів поряд з дворянами
і релігійними діячами міста входили синдики – представники міського
населення (за конституцією Педро III 1282 року). Закони, що приймалися в
Кортесах за поданням короля називалися конституціями, а ті, що проходили
за поданням дворян чи міст – капітулами.

Засідання Кортесів проводилися каталонською або латинською мовами. Якщо
будь-який депутат заперечував проти прийнятого рішення, то засідання
припинялося. На засіданнях могли прийматися будь-які, навіть неординарні
чи революційні рішення. Так, у 1295 році представники міст зажадали від
королеви Марії де Моліна позбавити архієпископа Толедо права засідати в
Кортесах. Королева виконала цю вимогу, незважаючи на протести
архієпископа, бо потребувала фінансової підтримки міст.

У Франції щорічні збори представників міських магістратів і великих
землевласників міста Арле збиралися з IV-V століть, коли Франція
(Галлія) була ще провінцією Римської імперії. Пізніше ці збори стали
взірцем для встановлення і розвитку структури представницької влади в
країні. В XI столітті на півдні Франції виникла

ЗО

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

ще одна ланка управління – органи комунального самоуправління, що носили
назву виборних консулатів або комун.

Представницькі органи влади Франції на рівні всієї держави виникли лише
на початку XIV століття, коли король Філіп Красивий скликав перші
Генеральні Штати. Всі рішення цих зборів залежали від короля, за
винятком фінансових. З 1421 по 1439 рік Генеральні Штати скликалися
регулярно і мали великі повноваження, маючи право за необхідності
відхиляти закони короля.

В Італії перший муніципальний орган влади, комуна, було створено в 1078
році у Кремоні. В 1115 році комуною стала Флоренція, а у 1183 році
імператор Фрідріх Барбароса признав комунальні свободи за всіма
італійськими містами. Саме в італійських комунах, у містах з повним
самоврядуванням, були створені представницькі інститути, що пізніше
стали основою сучасної муніципальної системи і передали багато
структурних елементів сучасним парламентам.

1.1.5. Еволюція парламенту Великої Британії

Парламент Англії почав формуватися у XIII столітті, а поштовх цьому дала
політична боротьба баронів, церкви, рицарства і міст з королем за
Конституцію. Знаменним на цьому етапі став 1215 рік, коли була підписана
Велика хартія вольностей (Ма§па Сагіа), що встановлювала олігархічне
правління 25-ти баронів Англії.

Після цієї поступки англійські королі вели постійну боротьбу проти
Хартії. Після того як король Генріх III анулював усі її конституційні
статті, в країні розпочалася громадянська війна, що закінчилась
перемогою середнього класу (рицарів) і скликанням першого
представницького органу (парламенту) у 1264 році.

На той час до англійського парламенту входили вищі сановники церкви,
барони, рицарі, та посадові чини міського і місцевого рівня. Після 1290
року він став постійно діючим органом. Тут ми зупинимося на деяких
моментах діяльності парламенту Англії, що мають значення на розвиткові
світового парламентаризму.

В 1330 році було прийнято Вестмінстерський статут, за яким парламент
повинен був збиратися на сесію один раз на рік, а при

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

необхідності і частіше. Для зібрання парламенту король надсилав
персональні запрошення баронам (лордам) і звертався до общин з проханням
обрати і направити до Лондона своїх представників. До функцій лордів
входило обговорення питань і прийняття рішень, а до обов’язків вибраних
представників – обговорення і прийняття рішень, а також надання згоди на
те, що буде прийнято лордами і “кращими людьми”.

На початку XIV століття парламент почав довготривалу боротьбу за
обмеження прав короля. Вона почалася з лімітації кордонів королівських
лісничих угідь (заповідників) і обмеження права контролювати призначення
вищих посадових осіб, включаючи канцлера і скарбника. Цей наступ на
королівські права завершився компромісом у 1301 році: король погодився
розмежувати нові і старі заповідники, а парламент відмовився від
втручання у призначення посадових осіб.

Незважаючи на напружені відносини між королем та парламентом, кожний
англійський король дотримувався букви закону, дотримуючись
індивідуальних гарантій прав парламентарів. Це забезпечувало їм відносну
безпеку політичної діяльності.

Парламент Англії вирішував важливі питання: багаторазово розглядав зміну
податку на нерухомість, збільшення мита на шерсть і шкіру, оголошував
каральні експедиції проти Уельса і Шотландії, розглядав петиції до
короля, судові справи тощо. Він функціонував на постійній основі з 1290
до 1640 року. В 1640 році король Карл І вирішив встановити одноосібне
кролівське правління. В роботі парламенту настала перерва у 8 років.
Однак в 1648 році для введення нових податкових законів Карл І змушений
був скликати парламент (так званий “довгий парламент”), який в
результаті скинув його з престолу і засудив до страти.

Парламент Англії став взірцем парламентської демократії і практичною
основою для розбудови парламентів світу. Творці американської
конституції при виписуванні її положень базувалися на парламентській
практиці Англії, а структурування державно-політичної системи
європейських країн після буржуазних революцій у значній мірі
використовувало досвід Великої Британії.

Парламент Англії дотепер є досить консервативним, ревно

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

оберігаючи давні традиції. Щорічні сесії парламенту відкриваються
надзвичайно урочисто. Герольдмейстер запрошує членів Палати Громад до
Палати Лордів, щоб заслухати тронну промову королеви. Голови палат
проводять засідання у суддівських паруках і мантіях, а самі палати мають
власні символи: чорне берло у Палати Громад і булава у Палати Лордів,
засідання проводяться у залі старого Вестм-істерського палацу, де не
вистачає місць для депутатів на депутатських стільцях (всього 427
місць).

Цікаво, що Велика Британія не має конституції у формі єдиного написаного
і прийнятого законодавчим органом документу, і тому діяльність
англійського парламенту базується на традиціях і конституційних угодах.
Парламентські механізми базуються на існуванні в країні двопартійної
системи, під впливом якої унормовувався весь комплекс відносин між
парламентом і урядом на протязі багатьох століть.

В умовах цієї системи уряд формується партією, що отримує більшість
місць у Палаті Громад. Таким чином більшість законодавчо забезпечує
діяльність уряду. За такого порядку при високій професійності постійно
діючих урядових чиновників класична модель парламентського правління
почала втрачати реальну базу. Відбулося зміщення центра влади від
парламенту до уряду. У зв’язку з цим за останні три десятиліття
двадцятого сторіччя були проведені реформи, направлені на підвищенні
ефективності діяльності парламенту: реорганізована система комітетів,
введена практика розслідування діяльності міністерств, утворено комітет
контролю за діями державних органів і посадових осіб, створена посада
омбудсмена, на постійній основі стали проводитись навчальні семінари для
депутатів.

Парламент Великої Британії має вікові політичні традиції. Він є центром
публічних дебатів, відкритим форумом, на якому гласно визначаються
основи внутрішньої і зовнішньої політики. Його роль у цих питаннях є
визначальною.

Парламент Великої Британії є двопалатним: Палата Лордів складається з
1195 членів, а Палата Громад – з 650 членів. До Палати Лордів входить
789 перів, для яких членство у палаті є спадковим, 26 архієпископів, які
є членами палати за посадою, та 11 юристів,

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

які займають високі суддівські посади. Решта членів палати лордів
отримують це право пожиттєво за заслуги перед державою, як це мало місце
у Римському сенаті. Звання пожиттєвого лорда надає королева. У 1999 році
уряд Тоні Блейра розпочав реформу палати лордів, щоб усунути з палати
спадкових перів.

Палата Громад обирається на пропорційній основі за партійними списками
на 5 років з громадян, що досягли 21-річного віку. Право її розпуску
належить прем’єр-міністрові, який може це зробити навіть з політичних
міркувань, наприклад тоді, коли вважає, що настав сприятливий момент для
перемоги на виборах. Тому чергові вибори інколи можуть призначатися
через 3-4 роки.

Членами Палати Громад не можуть обиратися професійні судці, службовці
міністерств і центральних відомств, а також дипломати і військові. Перш
ніж попасти до партійних виборчих списків вони повинні подати у
відставку.

Лідер партії, яка перемогла на виборах, призначається прем’єр-міністром,
а лідер переможеної партії становиться лідером опозиції. Ця посада з
1937 року має встановлену законодавчу базу. Лідеру опозиції
призначається зарплата 48148 фунтів на рік, він формує “тіньовий
кабінет”, міністри якого виступають у парламенті з питань компетенції
відповідних міністерств.

Депутати Палати Громад голосують у відповідності з рішеннями партії.
Депутат може голосувати за власним бажанням, але тоді для нього існує
загроза не бути висунутим партією на наступних виборах і втратити місце
в парламенті. В деяких випадках оголошується вільне голосування, як це
було останнім часом з таких питань, як відміна смертної кари, заборона
абортів тощо.

Засідання Палати Громад проводиться щоденно, крім суботи і неділі. Мова
засідань – англійська, виступи на інших мовах не допускаються.
Стенографічний звіт засідання публікується у збірниках “Парламентські
дебати”.

Кожне засідання Палати починається з “години запитань”, коли депутати
задають запитання міністрам. Потім розглядаються біллі (законопроекти) і
пропозиції уряду, а також пропозиції депутатів, що носять назву справи
приватних членів. Три чверті часу палата розглядає

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

урядові пропозиції. Депутат має право виступати у дебатах з конкретного
питання лише один раз. Час виступу не обмежений, проте спікер при
необхідності має право встановити ліміт виступу у 10 хв. Процедура
голосування у Палаті Громад – відкрита. Депутати, що голосують “за”,
збираються по праву руку від спікера, ті, хто “проти” – по ліву. Вони
проходять мимо клерка і називають своє ім’я. Рішення приймаються простою
більшістю. Вимоги кворума відсутні, однак при наявності менше 40
депутатів розгляд питання переноситься на наступне засідання. Читати
промову не дозволяється. Встановлюються також вимоги щодо вбрання –
чоловіки повинні бути у піджаках і при краватках.

Спікер є головною посадовою особою Палати. Він обирається із депутатів і
на час спікерства призупиняє членство в партії. На перевиборах він
обирається в окрузі, де не висуваються інші претенденти. Спікер не бере
участі в дебатах і голосує тільки тоді, коли голоси депутатів
розділилися порівну. Він може затверджувати правила, що складають основу
парламентської процедури, припиняти засідання за відсутності кворуму, а
також за власним бажанням, оскільки запис на виступи відсутній, надає
слово депутатам. Якщо депутат бажає виступити, він повинен звернути на
себе увагу спікера (“спіймати погляд спікера”).

Спікер може в будь-який момент припинити виступ депутата або на день
позбавити його права брати участь у засіданні. За порушення регламенту
депутат на тиждень може бути позбавлений права брати участь у
засіданнях, за повторне порушення – на місяць, а на третій раз – на
невизначений термін. У веденні справ спікеру допомагає клерк -старша
посадова особа Палати Громад, в обов’язки якої входить консультування
спікера щодо норм парламентської процедури.

Робочими органами Палати Громад є комітети, що створюються для розгляду
окремих біллів і після завершення їх розгляду розпускаються. В структурі
робочих органів британського парламенту є й регулярні спеціалізовані
комітети: Великий Шотландський комітет, Великий Уельський комітет,
Північноірландський комітет.

Процедура засідань комітетів схожа на загальну процедуру Палати Громад:
зліва від голови сидять члени опозиції, справа – члени уряду. При
розгляді білля виступають міністри, та професійні чиновники, обізнані з
питанням, що розглядяється.

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

В Палаті Громад є також 14 спеціальних комітетів для розслідування і
перевірки діяльності міністерств. Вони були створені у 1979 році і
відповідають структурі міністерств. Ось перелік сфер відповідальності
цих комітетів: національна оборона, внутрішні справи, закордонні справи,
фінанси, енергетика, промисловість і торгівля, транспорт, сільське
господарство, трудова зайнятість населення, охорона навколишнього
середовища та питання науки і освіти. Ці комітети контролюють видатки
уряду, керівництво справами і державну політику у відповідній галузі.

Комітети можуть призначати експертів для надання експертної оцінки з
певного питання, викликати у комітет для отримання інформації будь-яку
посадову особу міністерства, відомства, а також представників
громадських організацій та політичних діячів. За відмову з’явитися в
комітет для свідчень особа може бути позбавлена волі (це рішення приймає
Палата Громад). Міністри за статусом є членами парламенту, тому на
виклик комітету з’являються тільки з дозволу прем’єр-міністра.

Існують також спеціальні “сесійні комітети”: з питань процедури,
петицій, що подані до Палати Громад, питань публікацій і складення
звітів засідань, сприяння депутатській діяльності.

Депутат не підлягає арешту за будь-які висловлювання в Палаті, а також
не може бути заарештований без дозволу своїх колег-депутатів, за
винятком, якщо він скоїв кримінальний злочин.

Тепер розглянемо структуру Палати Лордів. Керівником цієї Палати є
лорд-канцлер. Він є дійсним членом кабінету, призначається
прем’єр-міністром і є главою суддівської системи країни. З питань
парламентської процедури його також консультує клерк парламенту.

Палата Лордів засідає потижнево з понеділка до четверга. Вона не має
жодних правил про порядок припинення дебатів. Порядок виступів
узгоджується до засідання, тому в функції лорда-канцлера не входить
виклик членів палати для дебатів. Члени Палати Лордів можуть отримати
дозвіл не брати участь у засіданнях, тож звичайно існує певний
контингент Палати, що ніколи не присутній на засіданнях.

Палата лордів є вищою судовою інстанцією країни і має юрисдикцію Вищого
апеляційного суду, рішення якого є остаточними.

1. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

На пропозицію прем’єр-міністра Великобританії у 1999 році Палата Лордів
проголосувала за те, щоб позбавити перів спадкового права засідати у
Палаті. Внаслідок цього голосування, очевидно, невдовзі відбудеться
реформування Палати Лордів.

1.1.6. Еволюція Конгресу Сполучених Штатів Америки

Конституція 1789 року, прийнята Конституційним Конвентом 1787-1789 років
у Філадельфії, була не першою, написаною чи прийнятою у Сполучених
Штатах. У період, що безпосередньо передував 1789 рокові, кожен із
штатів, що входив до Сполучених Штатів (за винятком Конектикуту і
Род-Айленду), прийняв і керувався власною письмовою конституцією. Таким
чином, дехто з “конституційних батьків”, що 1789 року брали участь у
філадельфійському Конституційному Конвенті, вже мав практику
конституційного творення, активно працюючи до того над складанням
конституцій у своїх штатах.

В той час, коли Конвент радився і вів дебати в Філадельфії, у Нью-Йорку
зібрався Конгрес Сполучених Штатів, що обговорював питання національної
політики. Конгрес отримав свої повноваження в результаті угоди,
укладеної делегатами всіх тринадцяти штатів у листопаді 1777 року і
офіційно ратифікованої штатами у березні 1781 року. Конституційний
Конвент 1787 року у Філадельфії фактично був скликаний цим Конгресом.

Поштовхом до скликання Конституційного Конвенту у Філадельфії були вади
урядування що виявилися у прийнятих Конгресом Статтях. Відповідно до цих
Статей Конгрес мав право, за згоди щонайменше дев’яти штатів, позичати
гроші і “випускати векселі у кредит Сполучених Штатів”, але не мав
жодного джерела доходів, якими б він міг гасити ці позики чи викупляти
векселі. Дохід Конгресу забезпечувався оподаткуваням штатів, але сам
Конгрес не мав жодних механізмів для їх стягнення у випадку небажання
штату сплачувати податки у державну скарбницю.

Крім того, Конгрес не мав права примусу явки делегатів на засідання і,
як наслідок, на засіданнях часто бракувало кворуму, необхідного для
виконання його функцій. Однією з основних проблем

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

була також неспроможність Конгресу забезпечити виконання своїх
резолюцій. Метою філадельфійського Конвенту було забезпечення ефективної
діяльності федерального уряду, який водночас поважав би автономію
штатів.

Було вирішено, що для надання новій системі юридичної сили, конституцію
має ратифікувати народ Сполучених Штатів, а не просто законодавчі органи
штатів. Відповідно до цього Конвент погодився, що Конгрес надішле
Конституцію спеціально скликаним конвентам декількох штатів, а Конвент у
свою чергу передасть її делегатам, обраним населенням кожного штату. Ця
резолюція Конгресу була ухвалена без Род-Айленду, незважаючи на спротив
штату Нью-Йорк. Починаючи з грудня 1789 року Конституція була швидко
ратифікована дев’ятьма з тринадцяти штатів. Чотирма штатами, що зайняли
очікувальну позицію, були Нью-Йорк, Вірджинія, Північна Кароліна і
Род-Айленд.

Вірджинія зрештою підписала конституцію, а Нью-Йорк невдовзі наслідував
її прикладу, тому що делегати від Нью-Йорку знали, що якщо штат не
ратифікує документу, то його південні округи і головне місто відколяться
і одноосібно приєднаються до федерації. Невдові після Нью-Йорку й
Вірджинії, підпис під Конституцією поставила Північна Кароліна, а
Род-Айленд зробив це лише через рік після початку функціонування
спільного уряду.

За положеннями Статей Конфедерації Сполучені Штати управлялися виключно
однопалатним законодавчим органом. Ухвалення Конституції 1789 року різко
змінило структуру і повноваження федерального уряду, а також структуру і
функціонування Конгресу.

Конституція 1789 року створила стійку систему розподілу влад на
законодавчу, виконавчу та судову. Главою виконавчої влади став
президент, що обирався виборчою колегією представників від кожного
штату. Судова система отримала право конституційного нагляду як за
законодавчими актами Конгресу, так і за рішеннями президента.

Що стосується законодавчої влади, тут гору взяв “вірджинсь-кий план”,
представлений делегатами штату Вірджинія. Цей план передбачав створення
двопалатного законодавчого органу, Конгресу, що складався б із Сенату і
Палати представників. “Вірджинський план” передбачав також пропорційне
представництво в обох пала-

риз\.

1. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРЮ

тах, що відповідало б чисельності населення. Ця пропозиція була змінена,
і Конституція 1789 року встановила пропорційне представництво від
кожного штату на основі чисельності населення для Палати представників,
у той час як число сенаторів обмежувалося двома делегатами від кожного
штату.

Конституція 1789 року розширила законодавчі повноваження федерального
уряду, надавши Конгресові право законодавчої ініціативи у випадку
“необхідності і належності” задля реалізації загальних цілей
Конституції. Крім того, Конституція надала Конгресові право накладати і
збирати податки, позичати гроші від імені Сполучених Штатів, регулювати
торгівлю, карбувати гроші, оголошувати війну і формувати й утримувати
збройні сили.

ПАЛАТА ПРЕДСТАВНИКІВ

Перший Конгрес США згідно з Конституцією 1789 року складався з 59
представників. До 1912 року їх число зросло до 43 5 і більше не
змінювалося. Основою для визначення кількості місць є населення штатів;
кількість членів перерозподіляється кожні десять років відповідно до
перепису населення. Члени Палати обираються щодва роки за одномандатними
виборчими округами з приблизно однаковою кількістю населення. За наміром
делегатів Конституційного Конвенту 1787-1789 років, Палата представників
повинна була втілювати принцип народного представництва; звідси і
короткий виборчий цикл (два роки) і пряме голосування.

Організація і статус Палати представників еволюціонували під впливом
політичних партій, що мають механізми контролю за роботою цього органу і
механізми мобілізації більшості, необхідної для ухвалення законодавчих
актів. З часом партійні лідери, такі як спікер і лідери більшості й
меншості, стали відігравати ключову роль у функціонуванні Палати. Втім,
партійна дисципліна у Палаті не завжди сувора, оскільки її члени кожні
два роки підлягають переобранню, а отже тяжіють до того, щоб мати
тісніший зв’язок зі своїми виборчими округами.

Палата представників має право законодавчої ініціативи в сфері
податкового законодавства, бо саме вона представляє волю народу.

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Палата представників організована за системою комітетів, згідно з якою
її члени поділені на менші групи з метою складання порядку денного,
підготовки законопроектів до пленарних засідань і встановлення
процедурних норм роботи Палати. Кожен комітет контролюється партією
більшості (республіканцями або демократами). Майже всі законопроекти
спочатку надсилаються до комітету. Конгреси перших скликань мали мало
комітетів, але вони з часом зростали за чисельністю і важливістю. Нині
існує понад 20 постійних комітетів, що відповідають головним чином за
основні напрямки політики.

Кожен комітет має свій апарат і бюджет. Комітети можуть проводити
відкриті слухання, пропонувати законопроекти, які не були формально’
внесені іншим суб’єктом законодавчої ініціативи, і вести розслідування у
порядку нагляду за виконанням чи впровадженням профільних рішень.
Періодично призначаються також тимчасові й спеціальні комітети.

Комітети Конгресу відіграють важливу роль у нагляді за міністерствами й
відомствами виконавчої влади. Керівники міністерств та інші чиновники
виконавчої влади часто викликаються до комітетів для роз’яснення своїх
рішень або звіту про їх реалізацію.

СЕНАТ

“Батьки” Конституції США створили Сенат як гаранта прав штатів і думки
меншості. Для урівноваження влади між великими й малими штатами
Конституція дає кожному штатові однакове представництво у Сенаті. Крім
того, щоб компенсувати ситуативні політичні рішення, термін повноважень
кожного сенатора становить шість років – втричі більше, ніж термін
повноважень членів Палати представників. Щоб запобігти появі сенатської
еліти, Конституція вимагає, щоб одна третина його членів кожні два роки
переобиралася. Таким чином, термін повноважень сенатора становить 6
років, і обирається він у числі однієї третини всіх сенаторів. Тож повна
зміна членів Сенату можлива лише за 6 років.

Сенат має деякі повноваження, які відсутні у Палати представників. Йому
надане право затверджувати договори і призначати федеральних суддів,
посадових осіб виконавчої влади, а також затверджува-

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

ти послів, призначених президентом. Спочатку до обов’язків Сенату
входило “шліфування” й доопрацьовування законопроектів, розроблених
Палатою представників, а в ширшому значенні – забезпечення і дотримання
стратегічних і довгострокових інтересів держави. З часом Сенат став
партнером Палати представників у законодавчому процесі і нині витрачає
значний час на розробку своїх власних законопроектів.

За прикладом Палати представників, у 1794 році Сенат вжив
цілеспрямованих заходів для встановлення більшої відкритості обговорень.
У відповідь на протести законодавчих органів штатів, які стверджували,
що вони не мають засобів ефективної оцінки роботи обраних сенаторів,
Сенат запровадив політику відкритих дверей щодо обговорень на пленарних
засіданнях і в комітетах.

На початку 20-го сторіччя демократи вибороли більшість у Сенаті і для
проштовхування законодавчої програми своєї партії запровадили посаду
лідера більшості на пленарних засіданнях. За десять років пост лідера
партії на пленарних засіданнях набув великого значення у роботі Сенату,
і залишився таким дотепер. Схоже нововведення відбулося і в Палаті
представників.

Другою важливою зміною в структурі Сенату була 17-а поправка до
Конституції, яку сенатори ратифікували в 1913 році і яка передбачала
обрання сенаторів безпосередньо народом. До того часу сенатори обиралися
законодавчими органами штатів.

У перші роки свого існування Сенат після досягнення одностайності щодо
загальної спрямованості законопроекту (подібно до першого читання в
Україні) покладався на тимчасові комітети для розробки конкретних
положень цього закону. Війна 1812 року засвідчила потребу у постійній
наявності спеціальних знань і досвіду, носіями яких мають бути постійні
комітети. У 1816 році Сенат заснував постійні комітети, організовані за
основними функціями виконавчої гілки влади. Впродовж кінця
дев’ятнадцятого і початку двадцятого столітть число сенатських комітетів
швидко зростало. В часи, коли Сенат міг дозволити собі мати апарат і
службові приміщення лише для голів комітетів, кількість комітетів майже
дорівнювала числу сенаторів.

У 1920 році, а потім після Другої світової війни Сенат ліквідував багато
комітетів. З 1950 року Сенат забезпечив комітети значни-

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

ми професійними кадровими ресурсами і здійснив реформи, спрямовані на
зведення до мінімуму диктаторського контролю, який раніше здійснювали
голови комітетів.

1.2. СТАНОВЛЕННЯ ПРЕДСТАВНИЦЬКОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ 1.2.1. Народовладдя і
представницька влада в Русі

Історія української державності починається з Русі (IX ст.н.е.). Ця
держава, що проіснувала близько 350 років, була типовою феодальною
монархією, у якій регіонами (волостями) управляли удільні, князі –
васали Великого князя, який був главою адміністрації і військовим
начальником. Русь не мала загальнодержавного представницького органу.
Проте влада Великого князя до певної мірі находилася під контролем
народних зборів міста Києва, які мали назву Віче. Волості, якими
керували удільні князі, також мали свої віча.

Власне, віче було продовженням традицій народовладдя давніх часів, про
що вже було сказано вище. У Літописі говориться:

“Новгородці бо ізначала, Смоляне і Кияне і Полочане і вся вла-сти, якоже
на думу на Віча сходяться, на що старійші здумають, на тому і пригороди
стануть “.

Тож віча (народні збори) у Русі були явищем, поширеним в усіх землях.
Вони беруть початок з антських часів, про що писали згадувані вище
Іордан, Прокопій Кесарійський, Маврикій і Багрянородний.

Велике значення для розвитку представницьких органів Русі мало Віче
Новгородської землі. Ще за часів Ярослава Мудрого Новгород отримав
особливі права, які встановлювали справжній республіканський устрій
Новгорода і визнавалися наступниками Ярослава. Поступово у Новгороді
виник політичний устрій з поділом влади і розвинутою судовою системою.
Міста і села мали повну автономію. Народ вибирав Раду Панів, князя,
архиєпископа і посадника. Рада Панів була законодавчим органом
(парламентом), архиєпископ виконував функції президента, а посадник –
голови уряду. Князь був головнокомандувачем армії

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

республіки. Народне віче, у якому мав право брати участь кожний голова
родини, міг скликати кожний громадянин, вдаривши у Вічовий дзвін.

Новгородська Республіка мала назву “Свята Софія”, тому що іменем її
схвалювалися закони і підписувалися міжнародні угоди. Республіка Свята
Софія проіснувала до 1580 року, коли один з кровожерливих збирачів
“земли русской” Іван Грозний загарбав Новгород, вирізав майже всіх його
жителів (опричники п’ять тижнів мордували населення), наказав відшмагати
батогами Вічовий дзвін і перевіз його до Москви, щоб він більше не
скликав новгородців на дворище Ярослава, місце збору Народного віча.

Віча в інших містах Русі могли скликатися для вирішення будь-яких
проблем державного управління. В них мали право брати участь всі вільні
громадяни, а підневільні (холопи, закупи, жінки і неповнолітні) на них
не допускалися. У Літописі є багато вказівок на рішення віч. Так у 983
році віче із “бояр і старців” вирішило принести жертву поганським богам,
а віче із бояр, старців і “людей” у 987 році розглядало питання про віру
і вирішило послати послів до різних країн, щоб дізнатися про кращу віру.
Князь також брав участь у вічах, тому їх можна вважати загальнонародною
владою. Проте очевидно, що громадяни з пригородів, особливо далеких, не
мали можливості брати участь у вічах.

Віче було формою справжнього народовладдя. Воно вирішувало найважливіші
державні справи. Микола Костомаров писав:

“Віче встановлювало рішення по управлінню, договори з князями та іншими
землями, оголошувало війни, заключало мир, закликало князів, вибирало
владик, робило розпорядження про збір війська і про захист країни,
віддавало на власність або у “кормленіє” землі, опреділяло торгівельні
права і якість монети, встановлювало правила й закони – було отже
законодавчою владою, а разом з тим і судовою, особливо у справах, що
торкалися громадянських прав “.

Віча мали право знімати і призначати князя, яке признавалося самими
князями, тому що вони постійно боролися за контроль над волостями і
шукали підтримки у населення. За традицією, в народі

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

було сильним переконання, що всі проблеми суспільного життя можуть бути
вирішені новим “добрим” князем. Тож місцеві громади шукали гарантій
свого благополуччя і ефективного врядування не в законах, а в особі
доброго князя. В історії ми знаходимо багато підтверджень цьому: в 1068
році віче Києва вигнало великого князя Ізяслава і запросило на
князювання Всеслава, у 1113 році покликало на Київський стіл Володимира
Мономаха, а у 1146 році – Ізяслава; віче Чернігова у 1078 році усунуло
князя Всеволода і обрало Олега Святославовича.

В такій ситуації для убезпечення свого правління князь вимушений був
догоджати своїм підданим, а правління згідно з державними інтересами
відходило на другий план. Іноді вони наймали за-‘ морську дружину чи
дружину з кочівних племен, наприклад, чорних клобуків для захисту своєї
влади. В цьому аспекті віче мало негативні наслідки для зміцнення
державного правління слов’янських народів, особливо з огляду на те, що
централізована влада в європейських країнах поступово зміцнювалась і
сприяла суспільному й економічному розвиткові.

Очевидно, на відміну від народних зборів Афін чи Риму, віча мали слабку
організаційну структуру, принаймні жоден літопис не наводить будь-яких
правил їх проведення.

Зазвичай, окремі громадяни не відстоювали свою гідність, а покладалися
на милість доброго князя. Одним з наслідків цього було те, що рабство у
вигляді кріпосного права проіснувало в Російській імперії до середини
XIX століття і було ліквідовано не в результаті громадянської акції, а в
результаті рішення “доброго” царя Олександра Визволителя.

Постійно діючою інституцією при князі була Боярська дума, до складу якої
входило 10-15 бояр, що допомагали князеві управляти державою і
отримували найвищі адміністративні та військові посади. Дума відала
питаннями оголошення війни, укладення миру і прийняття нових законів. Це
не була постійно діюча установа, бо князь запрошував бояр за власним
бажанням і вибором, а її склад і діяльність не регламентувалися жодним
законом.

Особливими повноваженнями володіла лише Боярська рада
Галицько-Волинського князівства. Вона скликалася за ініціативою

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

самих бояр. Князь не міг видати жодного законодавчого акту без згоди
Боярської ради, тому вона фактично була основним органом державного
управління в князівстві.

Законодавча основа управління державою часів княжої доби зафіксовані у
“Руській Правді”, що була складена у XI ст. В цьому документі
зафіксовані норми звичаєвого права, навіть право кривавої помсти, проте
смертної кари за вироком суду не передбачалося. Основні статті “Руської
правди” були направлені на захист життя і честі знаті, захист
землеволодіння, слуг князя та збирачів податків. За більшість злочинів
це зведення законів тієї доби передбачало покарання у вигляді штрафів на
користь князя (“віра”), а також на користь потерпілого (“головщина”).

1.2.2. Представницька влада часів Великого князівства Литовського

Під час татаро-монгольської навали давньоруський устрій зберігся тільки
в Галичині (князь Данило отримав право на володіння Галичиною у Золотої
Орди). Переяславщина позбавилася князів і, очевидно, підпала під пряме
ханське правління. Чернігівщина подрібнилася на малі князівства:
Трубчеськ, Стародуб, Брянськ, Путивль, Рильськ і пізніше стала здобиччю
Москви. Київська земля була закріплена спочатку за Ярославом
Суздальським, потім управлялася безпосередньо ханським баскаком і
маловідомими князями (у 1300 році київский митрополит Максим “не стерпя
татарського насилья” переїхав до Суздаля).

За літописом, Київська і Переяславська землі в 1360 році були захоплені
литовським князем Ольгердом. А після окупації Литвою Поділля вже
практично вся Україна підпала під владу Ольгерда, який на чолі
литовсько-руського війська у 1362 році біля Синіх Вод розгромив військо
Золотої Орди. Ольгерд перед смертю вихрестився за православним обрядом і
Вільно9 стало столицею литовсько-руської держави, яка обєднувала землі
Литви, Білорусії і України.

За своїм устроєм це була конфедеративна держава. В ній встановилися
переважно давньоруські порядки. Судова і податкова сис-

9 Сьогодні – Вільнюс, столиця Литви

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

теми організувалися за прикладом аналогічних систем руських князівств.

На протязі кінця ХІУ-ХУІ століть держава поступово зміцнювалась. За
князя Вітовта татарський хан Тохтамиш зрікся прав на руські землі і
держава почала зростати і розбудовуватись. В усті Дніпра була збудована
фортеця святого Івана, а ще одна фортеця була зведена біля сучасного
Білгорода; на місці сучасної Одеси було засновано порт, через який до
Візантії вивозили хліб. Про міць держави свідчить перемога у союзі з
Польщею в 1410 році у Грюнвальдській битві над Тевтонським орденом.

Литовсько-Руську державу очолював Великий князь, який уособлював
законодавчу, виконавчу і судову влади. З середини XV * століття влада
Великого князя обмежувалася Пани-Радою, до якої входили і нащадки
українських удільних князів (Радивили, Ост-рожські, Сапіги, Вишневецькі,
Чарторийські, Збаражські, Ружинські, Сангушки, Любецькі, Добровицькі,
Порицькі, Сокольські, Ма-сальські – всі нащадки Рюрика), бояри і духовні
ієрархи.

У1492 році Пани-Рада видала спеціальну постанову, за якою влада Великого
князя була обмежена, а на початку XVI століття Пани-Рада стала органом
співвлади. Без неї Великий князь не міг видавати закони, вести
дипломатичні переговори, організовувати військові походи.

У 1507 році Пани-Рада перетворилася на Сойм. Сойм був двопалатний і
складався з двох кіл:

Перше коло – лицарське, по два шляхетні депутати з по

віту (Нижня Палата);

Друге коло – Пани-Рада (Верхня Палата).

Таким чином, влада у державі від абсолютної переходила у конституційну.
Великий князь обирався виключно Соймом, Сойм мав право скликати
ополчення, оголошувати війни і встановлювати нові податки.

Сойм впорядкував Литовський Статут і поділив литовські і українські
землі на воєводства і судові повіти. На землях України було виділено
п’ять воєводств: Берестейське (Берестейський, Кобринсь-

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

кий, Пинський і Туровський повіти), Волинське (Луцький, Володи-мирський
і Кремянецький повіти), Брацлавське (Брацлавський, Вінницький і
Звенигородський повіти), Підляське (Більський, Мель-ницький і
Дорогочинський повіти) і Київське (Київський, Овручсь-кий, Мозирський,
Житомирський, Канівський, Черкаський, Чернігівський, Новгород-Сіверський
і Путивльський повіти). Воєвод призначав Великий князь, а повітових
старост обирала шляхта повіту з наступним їх затвердженням князем.
Шляхта повіту була об’єднана у військову хоругву під командою хорунжого,
хоругви об’єднувалися у війскові з’єднання під командуванням воєвод.
Головнокомандувачем війська був Великий Гетьман.

У кожному повіті було три суди: земський (для вирішення маєткових
справ), підкоморський (для вирішення суперечок про межі маєтків) і
городський (для провадження карних справ).

Сойм у 1523 році прийняв Литовський Статут, що в основному діяв на
протязі існування Литовсько-Руської держави. Основою його була “Руська
Правда”, складена ще за Ярослава Мудрого і Володимира Мономаха. Статут
мав 13 розділів з 264 статтями. У 1554 році спеціальна комісія Сойму
внесла зміни до Литовського Статуту, а Сойм затвердив нову його редакцію
у 1566 році. Статут отримав 14 глав і 366 статей. Ця редакція була
затверджена польським королем Жигимонтом II у 1588 році, після того як
за рішенням Люблінського сойму (Люблінська унія), скликаного польським
королем Жигимонтом II у 1569 році Литва стала автономією Польщі.
Литовський Статут був основою українського законодавства до кінця 18
століття.

У Литві-Русі українська мова була мовою державної канцелярії, церкви,
літописання, урядового і приватного листування. З цього приводу
Литовський Статут вказує:

“Писар земський маєть по-руську літерами і слови руськими всі листи,
виписи і назви писати, а не іним язиком і слови “.

Розвиток міст Великого князівства Литовського привів до формування
міщанства, якому надавалася самоуправа у формі Магде-бурського права,
суть якого полягала в звільненні міського населен-

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

ня з-під юрисдикції урядової адміністрації. На чолі управи ставали
виборні бургомістри , а на чолі суду – війти.

Магдебурське право у містах Галицько-Волинської держави почало
запроваджуватися на початку XIV століття. Найдавніша згадка про чинність
Магдебурського права у містах відноситься до Воло-димир-Волинського
(1324 рік), а найдавніша грамота, що збереглася, відноситься до 1339
року. її надав місту Сяніку Болеслав Тройде-нович. Пізніше це право
отримали міста Кам’янець, Берестя (нині Брест), Київ, Кременець і Луцьк.

Бургомістр міста завідував доходами і видатками міського бюджету. Війт і
присяжні обиралися на все життя, або призначалися князем. Незважаючи на
це, життя міщан поступово погіршувалося. За князя Вітовта почалося
витіснення православної віри, а торгівля переходила до рук вірменів і
євреїв.

Сільське населення у Великому князівстві Литовському, як і у Русі,
поділялося на вільних смердів, напіввільних закупів і невільників
(полонені, народжені невільними батьками10).

В 1569 році була укладена Люблінська унія, що об’єднала Велике
князівство Литовське і Польщу. Вона утворилась у відповідь на татарські
погроми на території України, що почалися з погромів Менглі-Гирея 1484
року, проведених на прохання московського царя Івана III. За Люблінським
трактатом українські землі Волинь, Поділля, Брац-лавщина , Київщина
отримали спеціальні привілеї. Всі стани урівню-валися з правами коронних
громадян, а католицька і православна шляхти урівнювалися в правах.
Литовський Статут залишався діючим актом. У судах та установах офіційною
залишалася руська мова. З об’єднанням Литви і Польщі законодавчу функцію
став виконувати Сейм.

Після Люблінської унії суспільне життя в Україні почало докорінно
змінюватися. У 1572 році елекційний Сейм прийняв Конституцію Речі
Посполитої, якою проголошувалась дворянська республіка. Кандидатура і
процедура обрання короля визначалися кон-вокаційним (безкоролівським)
Сеймом, сам процес обрання відбувався на елекційному Сеймі, а приведення
правителя до присяги –

ш Статут князівства дозволяв судам карати засуджених неволею. Але у 1588
році невільництво було скасоване.

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

на коронаційному Сеймі. Наглядовою владою над королем слугувала
“Прибійна Рада” у складі 16 резидентів.

Сейм був парламентом Речі Посполитої. Він мав дві палати -Сенат і
Посольська ізба і збирався раз на два роки на шість тижнів. Членами
Сенату були вищі посадові особи держави та вище духовенство. Члени
Посольської ізби обиралися на сеймиках із шляхетного стану. Чверть
депутатів делегувалася литовсько-українськими землями. За два тижні до
зібрання Сейму вони збиралися у місті Слонім (тепер Гродненська область
Білорусії) для розробки своєї позиції і тактики на Сеймі.

Засідання Сейму починалося молитвою, після чого затверджувався регламент
зборів і їх порядок денний. Сейм спочатку приймав постанови, які
передавалися на розгляд Сенату і короля. В останні 5 днів роботи Сейм
затверджував ті рішення, що були узгоджені Сенатом і королем. Постанови
Сейму, прийняті без такої згоди, не набували сили.

Постанови Сейму приймалися одностайно. У Сеймі був запроваджений принцип
“НЬегшп уеіо”, відповідно до якого будь-який депутат міг скасувати
рішення Сейму. Це призводило до значного гальмування законодавчої
роботи.

Сейм Речі Посполитої постійно взаємодіяв з козацьким та місцевим
самоврядуванням на українських землях, бо козацьке самоврядування
признавалося Короною.

Люблінська унія фактично ліквідувала конфедеративну Литовсь-ко-Руську
державу, в якій українці мирно жили понад 200 років з 1360 по 1569 роки.
Після передачі українських земель під юрисдикцію Польщі почався
планомірний наступ на права української шляхти та українських громадян.
Через 50 років це спричинило козацькі війни з Короною.

Аналіз діяльності віч, Боярської ради, Пани-Ради, Сойму та Сейму дає
підстави стверджувати, що вони стали базою для розвитку і закріплення
традицій парламентаризму в Україні. Таке твердження є закономірнимі в
порівняльному аспекті з європейськими країнами, тому що і в країнах
Європи часів Х-ХІУ століття ми спостерігаємо схожі протопарламентські
інституції (ради при королях іспанців, франків, англійців, угорців), які
пізніше перетворилися у парламентські представницькі органи.

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

1.2.3. Влада часів Гетьманщини.

Другим етапом розвитку української державності були Козацька республіка
(1648-1667роки) і Гетьманщина у складі Російської імперії до скасування
посади гетьмана у 1764 році (Кирило Розу-мовський зрікся влади під
тиском Катерини II).

Козацька республіка була створена на базі Запорозької Січі, в якій вищим
органом влади була Січова Рада (Коло). Рада збиралася тричі на рік: у
перший день Нового року, на Великдень і на Покрову. Право участі в Раді
мали всі козаки, а сама Раду скликали довбиші, б’ючи у литаври. Рада
відкривалася в урочистій обстановці, козаки ставали в коло, осавул
виносив військові клейноди – прапор і бунчук, після чого кошовий
оголошував Раду відкритою.

Рада розглядала найважливіші питання: вибори кошового отамана (щорічно у
перший день Нового року), судді, писаря, осавула і курінних отаманів, а
також перерозподіляла земельні, лісові і водні угіддя серед куренів,
старшин і козаків.

Вибори кошового відбувалися за спеціальною процедурою. Кожен курінь
пропонував свою кандидатуру, після чого кандидати покидали Січову Раду,
що приступала до обговорення кандидатур, яке часто супроводжувалось
сутичками між прихильниками кандидатів. Особа, яку обрала Січова Рада,
повинна була двічі відмовитися від посади і лише на третій раз взяти
булаву.

Кошовий наділявся надзвичайними повноваженнями під час війни, але в
мирний час він не смів нічого зробити без відома Ради і старшин. Як пише
Д.І.Яворницький, кошовий самовільно не мав права навіть розпечатувати
листи, що були надіслані на його ім’я до Січі. Щорічний звіт і вибори,
які відбувалися 1 січня, забезпечували контроль з боку козацтва за діями
кошового.

При кошовому діяла група радників, до складу якої пожиттєво входили
старійшини – військова старшина похилого віку. Велику вагу у Запорозькій
Січі мали курінні отамани. Без погодження з ними кошовий не мав права на
будь-які політичні акції.

Січова Рада здійснювала суд за нормами звичаєвого права. Вона виносила
вироки за зраду, вбивства, пограбування, пияцтва в поході,

50 V

^^ИИ^”* “‘”*•

1. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

зневагу до прапора та образу старшини. Крім присудження смертної кари
судді могли карати побиттям батогами чи камінням, прив’язуванням до
ганебного стовпа та заслання до монастиря, який слугував козакам за
в’язницю.

Українське козацтво ще до початку війни з Річчю Посполитою самостійно
вирішувало внутрішні і зовнішні справи. У 1617 році це було записано у
Вільшанській угоді, укладеній з польським урядом, а потім і в
Роставицькій угоді (1619 рік).

Боротьба України з Польщею за часів Богдана Хмельницького привела до
встановлення гетьманської влади і незалежної Козацької республіки. За
часів республіки були прийняті перші в Україні акти конституційного
характеру – договори, що утверджували Україну як незалежну державу:
Договір і Морська конвенція з Османською Портою (1648 рік), Зборівська
угода (1649 рік) та Білоцерківська угода (1651 рік) з Річчю Посполитою,
а також договір з Московським царством (1654 рік), так звана
Переяславська угода. Остання складалась з “Березневих статей” Богдана
Хмельницького про умови, на яких Україна об’єднується в союз з
Московським царством, і жалуваних грамот царя Олексія Михайловича
Богдану Хмельницькому та Війську Запорізькому. В договорі з Москвою
Козацька республіка мала єдине обмеження: для зносин з Османською Портою
і Річчю Посполитою потрібна була згода московського царя.

Союз за умовами Переяславської Ради 1654 року було анульовано
Московським царством в одноосібному порядку у 1667 році, коли Московське
царство і Річ Посполита підписали Андрусівський мир, за яким Україна
була поділена на Правобережну (що відійшла до Польського Королівства) і
Лівобережну (відійшла до Московського царства).

Правобережна і Лівобережна Україна окремо зберегли гетьманську владу під
егідою відповідно Речі Посполитої і Росії. Тут продовжували збиратися
козацькі ради для обрання гетьмана, прийняття “статей” щодо
суспільно-політичного устрою України і її відносин з Річчю Посполитою і
Росією.

Але з часом Лівобережна Україна потрапила у васальну залежність від
Москви, де навіть вибори глави держави – Гетьмана залежали від милості
Московського царя.

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Гетьмана України обирала Січова Рада. Він був главою держави,
головнокомандувачем війська і вищим суддею. Права Гетьмана не були
обумовлені жодним документом. При наявності Генеральної Ради його права
забезпечувалися авторитетом: наприклад, що інколи дозволялося Богдану
Хмельницькому, то не дозволялося іншим гетьманам.

Гетьман України займався не тільки військовим керівництвом. Він був
законодавцем і водночас адміністратором. Він видавав універсали – акти
загальнодержавного значення, накази та розпорядження (листи). Однак
повноваження гетьмана у сфері законодавства були досить обмеженими.

Вся держава була поділена на території – полки, на чолі яких ” стояли
полковники, що обиралися військовою Радою і призначалися гетьманом. Вони
уособлювали військову і адміністративну владу. На місцях діяли полкові
та сотенні уряди. У містах діяли магістрати, виборні міські старшини і
отамани, а у селах – сільські отамани.

Верховну владу в Гетьманщині мала Генеральна Рада, яка була вищою
станово-представницькою установою. Вона не мала ніяких ознак парламенту.
Це був швидше орган панівної козацької верстви. Козацька старшина
відігравала провідну роль на всіх етапах її роботи (скликання,
визначення порядку денного, підготовка та прийняття рішень). Згодом
основну роль у Гетьманщині почала відігравати Старшинська Рада, до якої
залучалася полкова старшина, сотники, представники військового
товариства і міської адміністрації, а також вище духовенство. Ця Рада
перебрала на себе функції обрання та усунення гетьмана.

Старшинська Рада була колективним органом управління Гетьманщиною, могла
приймати законодавчі акти за відсутності гетьмана і була верховною
судовою інстанцією, тобто мала деякі ознаки парламентського правління.
При зміні гетьмана більшість старшин зберігала свої посади, що свідчить
про її реальну владу.

В Україні постійно існувала опозиція гетьманській владі. Козацька
аристократія не хотіла погодитися на абсолютну гетьманську владу, маючи
за приклад обмеження прав короля у Польщі. При Богдані Хмельницькому
старшина не мала відваги виступити проти, але наступні гетьмани мусили
рахуватися з старшиною і поступатися їй.

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

Після поділу України на Правобережну та Лівобережну, гетьман втратив
право призначати старшин і звільняти їх без дозволу Московського царя.
Фактично козацька старшина перейшла на службу Московському царю,
формально залишаючись підпорядкованою гетьману. Вона писала царю скарги
та доноси на гетьмана (загальновідомими є доноси Іскри і Кочубея на
Івана Мазепу).

Влада гетьмана і української старшини залишалася сильною і після
гетьмана Івана Мазепи, так що навіть Петро І не наважився ліквідувати
Гетьманщину і дозволив спеціальною грамотою обрати у 1708 році гетьманом
України Івана Скоропадського.

Після смерті гетьмана Івана Скоропадського у 1722 році влада перейшла до
Малоросійської колегії. Однак у 1727 році у Глухові було обрано нового
гетьмана, Данила Апостола, і відновлена діяльність Генеральної Ради.

Після смерті Данила Апостола гетьмана не обирали, а Генеральну раду і
Раду старшин ліквідували. Влада перейшла до Правління гетьманського
уряду із трьох росіян і трьох українців.

У 1750 році було обрано останнього гетьмана України Кирила
Розумовського, який був на цій посаді до 1764 року. Кирило Розу-мовський
провів ряд політичних, економічних і судових реформ. Він переважно жив у
Петербурзі, а державними справами займалася Рада старшин на чолі з
Генеральним обозним Григорієм Кочубеєм. Рада старшин виконувала
законодавчі, виконавчі і судові функції. її рішення затверджувалися
з’їздами старшин, що збиралися регулярно.

У 1763 році Рада старшин прийняла рішення про реформування системи
управління та судочинства і звернулася до Катерини II з проханням
закріпити спадковість гетьманства за родом Розумовсь-ких. Катерина II
побачила в цьому замах на самодержавну владу і 10 листопада 1764 року
підписала указ про скасування гетьманства в Україні, у 1775 році
ліквідувала Запорозьку Січ, а в 1786 році ввела в Україні російську
систему управління.

Впорядкування держаного життя України і регламентація діяльності вищих
органів влади Української держави виписані Конституцією Пилипа Орлика
(1710 рік). В цій Конституції враховано досвід Козацької республіки і
тогочасні ідеї побудови демократичної дер-

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

жави. Конституція викладена у формі договору між владою (гетьманом) і
народом. Вона складалася з розгорнутої Преамбули і 16 параграфів. У
Преамбулі подано два важливі положення:

обгрунтування природного права українського народу на

власну державу;

недодержання Росією пунктів “Березневих статей” Богда

на Хмельницького.

У Преамбулі сказано:

“Московське царство взяло намір, дошукуючись багатьох засобів і
способів, позбавити Військо Запорізьке його вольностей, підтверджених
власною присягою, привести його до остаточ- •> ного знищення і накласти
рабське ярмо на вільний народ, який ніколи не дозволяв себе завоювати
силою зброї”.

За Конституцією Пилипа Орлика на чолі Української держави мав стояти
гетьман, підконтрольний Генеральній Раді, до якої входить генеральна
старшина, полковники і військові депутати. Представницька влада мала
репрезентуватися Соймом. До нього входила полкова і сотенна старшина,
представники запорізького війська. Сойм мав збиратися тричі на рік.

З відання гетьмана були вилучені фінансові питання та питання перегляду
прав на володіння маєтностями. Проте він не втратив законодавчі функції
і мав право видавати універсали. Таким чином, Конституція практично
вводила принцип розподілу влад, формулювала основу представницьюго
органу і надавала значні повноваження гетьману, тобто закладала модель
парламентсько-президентської республіки. Вона передбачала низку реформ у
сфері верховної, законодавчої і виконавчої влади, розподіл прав і
обов’язків козаків, міщан та селян.

Незважаючи на те, що Лівобережна Україна довгий час входила до
Російської імперії, її суспільно-політичні діячі намагалися розробити
конституційні проекти, за якими передбачалося республіканське правління
в українській державі. А в кінці XIX ст. Михайло Драгоманов розробив
конституційний проект, за яким Російська імперія перетворилася б на
демократичну федеративну державу.

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

Монархічне правління було неприйнятне для українського народу, бо титул
гетьмана не уособлював одноосібної влади монарха. В народі гетьман
передусім асоціювався з військовим правителем, і тому Конституція Пилипа
Орлика проголошувала виборність гетьмана.

На початку XX сторіччя в суспільно-політичній думці України починає
перемагати національно-державницький напрям. Основоположник ідеї
національної самостійної Української держави М.Міхновський (Українська
народна партія) у 1905 році розробив проект основного закону Спілки
народу Українського, що впроваджував принцип розподілу влад. За цим
документом, законодавча влада належала двопалатному парламенту із Ради
Представників та Сенату. Депутати Ради Представників обиралися б від
виборчих округів, а депутати Сенату – від кожної землі. Постанови палат
ухвалювалися б більшістю голосів, а члени палат не могли поєднувати
роботу в уряді.

Виконавчу владу уособлював Президент Всеукраїнської спілки, що обирався
б всіма громадянами на 6 років. Він забезпечував виконання законів, але
був позбавлений права вето. Президент у разі порушення ним Конституції
міг бути притягнутий до відповідальності. У цьому випадку обидві палати
парламенту і Вищий Касаційний суд утворювали б із своїх представників
Народний суд, який мав право усунути президента і призначити нові
вибори. Судова влада визнавалася незалежною ланкою державного
управління.

Українська партія самостійників-соціалістів виступала за систему
державної влади, при якій головною законодавчою владою був би парламент,
а інституціями виконавчої влади – президент і Рада міністрів. Президент
повинен був обиратись парламентом на строк повноважень парламенту, а
уряд формувався б парламентом і був йому підзвітним. Таким чином,
самостійники-соціалісти проголошували створення типової парламентської
республіки.

Українська партія соціалістів-революціонерів пропагувала утворення
республіки з однопалатним парламентом – Сеймом і виконавчої влади у
вигляді Ради міністрів, обраної Сеймом.

Звичайно, це не весь спектр політичної думки партій і громадських
організацій на початку XX ст. В Україні, але він однозначно підтверджує,
що українська суспільно-політична думка підтримува-

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

ла демократичну форму організації суспільства, започатковану Козацькою
республікою, узагальненням якої була Конституція Пилипа Орлика, чинна на
Правобережній Україні до 1714 року.

1.2.4. Центральна Рада

Революційні змагання в Україні у період після петроградської Лютневої
революції 1917 року переросли у спробу відновлення української
державності. Російська імперія захиталася і її національно-територіальні
складові почали боротьбу за автономію і незалежність.

З березня 1917 року у Києві лібералами з українських поступовців разом
із соціал-демократами була сформована Центральна Рада на чолі з Михайлом
Грушевським. 4 березня Центральна Рада повідомила Тимчасовий Уряд про
своє утворення, а вже 6-8 квітня скликала Всеукраїнський Національний
Конгрес, на який прибуло 900 делегатів від усіх українських губерній, а
також запрошені представники з Петрограда, Москви, Криму і Холмщини
(разом близько 1500 чоловік). Конгрес проголосив курс на автономію
України і доручив Центральній Раді розробити статут цієї автономії,
обрав 300 представників до нового складу Центральної Ради, а її головою
Михайла Грушевського. Заступниками (товаришами) Грушевського були обрані
Сергій Єфремов і Володимир Винниченко. Так був утворений перший
представницький орган України: громадяни обрали делегатів, а ті –
депутатів.

У травні 1917 року у Києві відбулися Всеукраїнські з’їзди — військовий,
селянський і робітничий. Всі вони підтримали Центральну Раду і її курс
на автономію.

Виконуючи волю Всеукраїнського Національного Конгресу і Всеукраїнських
з’їздів, Центральна Рада 23 червня 1917 року проголосила автономію
України 1-им Універсалом, а 28 червня сформувала тимчасовий уряд –
Генеральний секретаріат на чолі з В.Винни-ченком, до якого ввійшло 8
міністрів: П.Христюк (генеральний писар), Х.Барановський (міністр
фінансових справ), С.Єфремов -(міністр міжнаціональних справ), С.Петлюра
(міністр військових справ), Б.Мартос (міністр земельних справ),
В.Садовський (міністр

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

судових справ), М.Стаскж (міністр харчових справ) та І.Стешенко (міністр
освіти). За рішенням Центральної Ради було створено комітет – Малу Раду,
якій підпорядковувався Генеральний секретаріат. 29 липня Мала Рада
затвердила “Статут Генерального секретаріату”, де були виписані права і
обов’язки першого уряду України.

16-19 жовтня у Чигирині відбувся з’їзд вільного козацтва, який обрав
Павла Скоропадського Наказним Отаманом і прийняв Статут вільного
козацтва, який затвердив Генеральний Секретаріат 26 листопада 1917 року.

На той час до Центральної Ради входило 822 депутати (додалися депутати
від Українського національного Конгресу і Всеукраїнських з’їздів). 23
вересня Центральна Рада скликала у Києві з’їзд поневолених народів
Росії, який одноголосно ухвалив, що “Росія має бути федеративною
республікою “. Проте 7 листопада 1917 року у Петрограді відбувся
більшовицький переворот і плани федералізації Росії зазнали краху.

У зв’язку з переворотом у Петрограді київські більшовики 10 листопада
організували повстання робітників “Арсеналу”. Воно було придушене, і
владу в Україні перебрала до рук Центральна Рада.

20 листопада 1917 року Ш-ім Універсалом вона проголосила створення
Української Народної Республіки (УНР). Цей Універсал скасовував приватну
власність на землю, впроваджував 8-годинний робочий день, контроль
держави над виробництвом, і проголошував свободу совісті, слова, друку,
зборів та профспілок.

25 листопада 1917 року Центральна Рада прийняла закон, у якому
закріплювалося “виключне право Української Центральної Ради видавати
закони для УНР “.

Законодавча робота Центральної Ради була достатньо інтенсивною. У 1917
році вона прийняла низку важливих законів, наприклад:

про створення суду в Україні іменем УНР;

про вибори до установчих зборів УНР;

про амністію;

про виключне право Центральної Ради видавти законодавчі

акти УНР;

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

про утворення Генерального Суду;

про апеляційні суди в УНР;

про прокурорський догляд;

про шкільне правління;

про державні кошти УНР;

про головну скарбницю УНР;

про Український державний банк;

про скасування Дворянського і Селянського банків;

про цукрову монополію.

Після проголошення УНР більшовики вирішили ліквідувати „ Центральну Раду
і з цією метою 17 грудня 1917 року скликали Всеукраїнський з’їзд Рад,
але більшість із двох тисяч його делегатів підтримали Центральну Раду,
обравши головою Михайла Грушевського. Тоді більшовики на чолі з
Затонським (всього 124 делегати) переїхали до Харкова, де 24-25 грудня
провели свій з’їзд, що проголосив Україну Республікою Рад у складі
федеративної Російської Республіки.

Одразу ж після цього Петроградський Раднарком послав більшовицькі
війська на чолі з Антоновим-Овсієнком і Муравйовим в Україну, які вже
наприкінці грудня захопили Харків, Полтаву і Чернігів. Так почалася
більшовицька окупація України.

У відповідь на це 25 січня 1918 року Центральна Рада затвердила ІУ-ий
Універсал, яким проголосила:

“Однині Українська Народна Республіка стає самостійною, ні від кого не
залежною, вільною, суверенною державою українського народу “.

Четвертий Універсал проголосив Україну парламентською республікою,
унітарною державою з демократичним режимом. Законо- ч давчі функції
надавалися Українській Центральній Ради, а виконавчі – Раді Народних
Міністрів.

Таким чином, з прийняттям Четвертого Універсалу Центральна Рада отримала
юридичне право здійснювати законотворчу діяльність. Суб’єктами права
законодавчої ініціативи визнавалися члени Малої Ради та Генеральний
Секретаріат. Законопроекти вносилися до Малої

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

Ради, розглядалися комісією Малої Ради і обговорювалися на її зборах.
Для розгляду законопроекту встановлювався необхідний кворум, що складав
2/3 від загального числа членів Малої Ради. Законопроект приймався
більшістю голосів, присутніх на зборах.

Українські більшовики за допомогою пропаганди домоглися нейтралітету
основних українських полків: імені Сагайдачного, Дорошенка, Богдана
Хмельницького, Шевченка, Грушевського. Тому проти більшовицьких військ
Росії Центральна Рада змогла направити тільки 600 курсантів Першої
юнацької військової школи імені Богдана Хмельницького під командуванням
сотника Аверкія Гончаренка і 130 студентів університету Святого
Володимира під командуванням сотника Омельченка. У бою з більшовицькими
формуваннями під Крутами 29 січня 1918 року загинуло 300 юнаків, з них
близько 30-ти студентів.

Проголошення незалежності УНР і наступ більшовиків Росії активізували
дії українських більшовиків, які підняли повстання кількох заводів у
Києві. На придушення заколоту були направлені січові стрільці і полки
вільного козацтва, які 4 лютого зайняли “Арсенал”. Проте Центральна Рада
не мала достатньо сил, щоб протистояти зовнішній і внутрішній
більшовицькій навалі.

Більшовицькі війська під командуванням Муравйова 9 лютого 1918 року
зайняли Київ, де розстріляли понад 6000 чоловік, головним чином офіцерів
царської армії. Проте в Києві більшовики протрималися лише до 1 березня.

В березні 1918 року Центральною Радою було підписано Брестський договір
і більшовики змушені були відступити під тиском німецьких військ, що
зайняли Україну згідно з берестейськими домовленостями.

Центральна Рада повернулася до Києва 7 березня, але пропрацювала вона
тільки до 29 квітня. За цей період, у березні-квітні 1918 року після
вигнання з Києва більшовиків, Центральна Рада (Мала Рада) прийняла ще
низку законів:

про ратифікацію Брестської мирної угоди;

про державний прапор УНР;

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

про випуск знаків Державної скарбниці;

про випуск розмінних монет Державної скарбниці;

про Вищу економічну раду республіки.

Останнім законодавчим актом Малої Ради було прийняття Конституції УНР 29
квітня 1918 року. Цього дня на засіданні Центральної Ради голова Комісії
з вироблення Конституції Степаненко доповів про основні засади
конституційного устрою України, що визначалися “Статутом про державний
устрій, права і вольності УНР” (Див. додаток 1.1).

“Статут” було підготовлено за зразками демократичних конституцій Європи
та США. Він запроваджував поділ влади на три гілки. Законодавчу владу
здійснювали Всенародні Збори УНР, що обиралися шляхом всенародного
голосування, виконавчу владу здійснювала Рада Народних Міністрів, а
вищою судовою установою проголошувався Генеральний Суд, що обирався
Всенародними Зборами, визначав касаційні функції для всіх судів і мав
право судити членів Всенародних Зборів і членів Ради Міністрів.

За “Статутом” народ здійснював владу через Всенародні Збори УНР. Вони
обиралися на підставі “загального, рівного, безпосереднього, таємного і
пропорційного голосування всіх, хто користується громадянськими і
політичними правами в Україні і в них судом не обмежений “. До структури
Всенародних Зборів УНР входили Голова, Президія, Рада старшин та комісії
Центральної Ради. “Статутом” передбачалася оплата праці депутатів, а їх
повноваження припинялися у разі закінчення повноважень Всенародних
Зборів, що обиралися на три роки.

Суб’єктами законодавчої ініціативи призначалися Президія разом з Радою
Старшин Зборів, партійні фракції Всенародних Зборів, група депутатів у
кількості ЗО чоловік, Рада Народних Міністрів УНР та органи місцевого
самоврядування, які об’єднують не менше 100 тисяч виборців. Законодавча
ініціатива здійснювалася за допомогою подання законопроекту.
Законопроекти подавалися на розгляд комісій Всенародних Зборів. За
результатами розгляду в комісіях готувалася доповідь, в результаті
обговорення якої приймався закон більшістю

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

голосів при кворумі 2/3 депутатів Всенародних Зборів. Конституційні
закони приймалися більшістю у 3/5 присутніх депутатів і вводилися в дію
тільки після обрання нового складу Всенародних Зборів.

Всенародні Збори формували Раду Народних Міністрів. Голова Зборів
погоджував кандидатури міністрів з Радою Старшин Зборів, після чого вони
затверджувалися Всенародними Зборами. Рада Народних Міністрів несла
повну відповідальність перед Всенародними Зборами.

Генеральний Суд УНР також обирався Всенародними Зборами, він ніс
відповідальність за вибори до Всенародних Зборів і міг судити депутатів
і членів Ради Народних Міністрів за поданням Всенародних Зборів (2/3
голосів). Суд був незалежним, тому що “судових рішень не можуть змінити
ні законодавчі, ні адміністративні органи влади “.

Дуже цікаво вирішував “Статут” питання національних меншин. Для них
забезпечувалося право національно-персональної автономії. Встановлювався
вищий законодавчий орган, Національні Установчі Збори, що обиралися на
основі пропорційного представництва. Всі постанови, що стосуються
Національного Союзу, мали розглядатися і затверджуватися Всенародними
зборами УНР.

29 квітня 1918 року Українська Центральна Рада обрала Президентом УНР
Михайла Грушевського, після чого передала владу гетьману Скоропадському.

Ці події були цілком закономірними: при розпорошенні політичних сил
Центральна Рада була неспроможна керувати державою. По-перше, в
Центральній Раді велася безкінечна боротьба між різними групами.
По-друге, Генеральний Секретаріат, а потім і Рада Народних Міністрів
постійно змінювалися, наслідком чого стало безвладдя на місцях.
По-третє, Центральна Рада в умовах громадянської війни не мала війська.
І, насамкінець, соціальні реформи, що проводилися Центральною Радою, не
були послідовними. Так, наприклад, спочатку була проголошена ліквідація
приватної власності на землю, а потім Генеральний Секретаріат заявив, що
ця заява є лише декларативною. Це, звичайно, не влаштовувало як
землевласників, так і тих, хто хотів отримати землю.

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

1.2.5. Законодавча влада за Гетьманату.

У 1918 році, як вже згадувалося вище, Центральна Рада підписала
Брестський мир і вигнала більшовиків за допомогою німецьких військ.
Проте німці їй не довіряли і зробили все, щоб передати владу гетьману. З
цією метою було скликано 29 квітня 1918 року Хліборобський конгрес за
участю 8000 делегатів. Він одноголосно обрав Павла Скоропадського
гетьманом України, а 30 квітня прибічники новообраного гетьмана захопили
всі державні установи. В Україні розпочався період Гетьманату.

Безпосередньо в перевороті німці участі не брали, але висуну-ли до
майбутнього уряду ряд умов: визнання Брестської угоди, розпуск
Центральної Ради, відновлення права власності на землю тощо.

Правовою базою діяльності Гетьманату слугували два документи:

Грамота до всього Українського народу (Додаток 1.2).

Закони про тимчасовий устрій України (Додаток 1.3).

Ці два документи були підписані Гетьманом всієї України Павлом
Скоропадським і Отаманом Ради Міністрів Михайлом Устимо-вичем.

У “Грамоті до всього Українського народу” Гетьман проголосив існування
незалежної “Української держави” і оголосив себе Гетьманом з правом
призначати Кабінет міністрів. У цьому документі проголошувалося “право
приватної власності, як фундамент культури і цивілізації”, свобода
“купівлі – продажі землі”, “повернення повної свободи торгівлі і
приватного підприємництва”.

“Закони про тимчасовий устрій України” складалися з семи розділів:

Про Гетьманську владу;

Про віру;

Права і обов’язки українських козаків і громадян;

Про закони;

Про Раду Міністрів;

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

Про Фінансову Раду;

Про Генеральний Суд.

Перший розділ визначав статус гетьмана та його компетенція. Без підпису
гетьмана закони не мали сили. Він призначав Отамана Ради Міністрів,
затверджував і скасовував Кабінет у повному складі, керував зовнішніми
зв’язками, був головнокомандувачем і мав право помилування засуджених.
Як бачимо, всі традиційні гілки влади знаходилися під повним контролем
Гетьмана.

Рада Міністрів була вищим органом державного управління.
Відповідальність за ефективність роботи Ради Міністрів ніс Отаман Ради
Міністрів і міністри. Отаман Ради Міністрів на правах члена входив до
Фінансової Ради, що була “вищою народною інституцією у справах
державного кредиту і фінансової політики “. Розглянуті справи у
Фінансовій Раді завжди повинні були подаватися на перевірку гетьману.

Таким чином, як рішення Ради Міністрів, так і рішення Фінансової Ради
вимагали ухвали Гетьмана і без його санкції були недійсними.

Судова влада в “Законах” була представлена Генеральним Судом. Він мав
статус “вищого ” і виступав захисником закону “у справах судових та
адміністративних”. Генеральний суддя та члени Генерального Суду
призначалися Гетьманом.

“Закони” визначали, що “Українська держава керується на твердих основах
законів […], без виключення обов’язкових для всіх українських підданих
і чужинців”.

За правління Павла Скоропадського було видано близько 500 законодавчих
актів. Творцем законодавчих актів були міністерства, які подавали
законопроекти до Державної канцелярії для підготовки до розгляду Радою
Міністрів. До Державної канцелярії входили: державний секретар, якого
призначав гетьман, три товариші (заступники), Юридична рада, Департамент
законодавчих справ, Термінологічна комісія, відділ кодифікації законів і
секретаріат Ради Міністрів. Після схвалення Радою Міністрів Державна
канцелярія вносила до тексту закону поправки міністрів і подавала на
підпис Отаманові Ради Міністрів. Закон набував силу після підпису
гетьмана і публікувався у державному бюлетені і пресі.

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Гетьман доручив Державній раді створити комісію для підготовки закону
про вибори до Сейму. Рада Міністрів подала Державній канцелярії
рекомендації, щоб у законі було передбачено загальне пряме виборче право
при таємному голосуванні. Сейм повинен був почати роботу 15 лютого 1919
року.

Але проти влади гетьмана виступила Директорія, створена 13 листопада
1918 року на таємних зборах Українського Національного Союзу, Селянської
спілки і командирів січових стрільців. До складу Директорії входили
В.Винниченко, С.Петлюра, Ф.Швець, О.Андрі-євський, А.Макаренко. Під
знамена Директорії стали полк Січових стрільців, Осадний корпус Євгена
Коновальця, Запорізька дивізія П.Болбочана, що зайняла Харків і Полтаву,
а також Сірожупанна дивізія, що зайняла Чернігівщину.

Гетьман не зміг чинити опору. Країни Антанти не підтримали його уряд.
Вони допускали тільки створення федерації народів включно з Україною, що
входили б до Російської імперії. 18 листопада 1918 року гетьманські
війська були розбиті під Мотовилівкою (Васильківський район Київської
області).

14 грудня 1918 року гетьман Павло Скоропадський зрікся влади. І знову,
як і при падінні Центральної Ради, основну негативну роль відіграло
роз’єднання національних патріотичних сил. Володимир Липинський у
“Листах до братів-хліборобів” писав:

“Побили ми себе самі. Ідеї, віри, легенди про єдину, всіх українців об
‘єднуючу, вільну і незалежну Україну провідники нації не створили, за
таку ідею не боролися ” “Трьох синів рідних має сьогодні наша людська
громада – Україна хлібороба – гетьманця і неомонархис-та; більш або менш
соціалістичного інтелігента – демократа й республіканця, і пролетарія –
большевика та інтернаціоналіста “.

Позитивними моментами існування гетьманської влади в Україні стало
відкриття 150 українських гімназій, двох університетів, заснування
Української Академії Наук, Українського історичного музею, Національної
галереї мистецтв, Національної бібліотеки, Державного українського
архіву, Театру драми та опери і Державно-

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

го симфонічного оркестру. За цей час до України виключно дипломатичними
зусиллями було прилучено Гомельський повіт Могилі-вської губернії,
Річицький, Пінський, Мозирський повіти Мінської губернії, 12 повітів
Берестейщини, Холмщина, Підляшшя, Путивльський, Рильський, Сунджанський,
Гайворонський, Білгородський, Ко-рочанський повіти Курської губернії, а
також Валуйський повіт Во-ронежської губернії. На правах автономії до
України відійшов Крим.

1.2.6. Влада часів Директорії

Директорія утворила свій перший уряд 26 грудня 1918 року. Це були тяжкі
часи: на заході територію України захопили польські війська, на сході –
більшовицькі, на південному сході – денікінські, на півдні – французькі,
а всю зосталу територію займали німецькі й угорські війська, що
дотримувались нейтралітету.

Проте ідеї парламентаризму в Україні не відкидалися як за часів
Гетьманату, так і за часів Директорії УНР. Гетьман Павло Скоропадський
ухвалив 29 квітня 1918 року “Закон про тимчасовий державний устрій
України”, як тимчасову Конституцію “до обрання Сойму і відкриття його
діяльності”. За Директорії УНР роль тимчасової конституції виконували
закони “Про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в
Українській Народній Республіці” і “Про Державну Народну Раду
Української Народної Республіки”.

Ідеї створення демократичної республіки за часів Директорії були
викладені у підготовленому комісією проекті “Основного державного закону
Української Народної Республіки”, який було остаточно схалено комісією
А.Ніковського у жовтні 1920 року і який передбачав розподіл влад у
державі на законодавчу, виконавчу і судову.

Директорія і уряд УНР видали близько 60 законодавчих актів, скликали
Трудовий конгрес (близько 593 депутатів), який у перший день роботи (23
січня 1919 року) затвердив Універсал Директорії УНР про створення єдиної
соборної України, що був проголошений на Софіївському майдані 22 січня
1919 року:

“Однині воєдино зливаються століттям одірвані одна від одної частини
єдиної України – Західно- Українська Народна Респуб-

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

ліка (Галичина, Буковина, Угорська Русь) і Наддніпрянська Велика
Україна. Здійснились віковічні мрії, якими жили і за які умирали кращі
сини України. Однині є єдина незалежна Українська Народна Республіка “.

Трудовий конгрес передав владу Директорії, ухваливши закон “Про форму
влади в Україні”. Для Директорії настали дуже важкі часи. На сторону
більшовиків перейшли війська під командуванням отаманів М.Григор’єва та
Н.Махна, а також Дніпровська дивізія отамана Зеленого. Території,
звільнені німецькими військами, захоплювали більшовики. Домовитися з
Антантою Директорія також не змогла, тому що та продовжувала виступати
за відновлення єдиної Росії.

15 листопада 1919 року Директорія припинила своє існування, передавши
владу С.Петлюрі, який підписав у Варшаві договір з Польщею, за яким
землі по Збруч відходили до Польщі. А 18 березня 1921 року Польща
підписала у Ризі договір з Радянською Росією, де визнала Українську
Соціалістичну Радянську Республіку, забравши собі землі по Збруч.

1.2.7. Верховна Рада УРСР

Незважаючи на початкові успіхи, відновлена УНР протягом 1919 року
зазнала поразок від Денікінських, а також більшовицьких
червоноармійських військ, яких на допомогу закликала Українська
Соціалістична Радянська Республіка (УСРР).

Прихід більшовиків до влади загальмував процеси становлення і формування
парламентської республіки. Більшовики оголосили безкомпромісну боротьбу
“парламентськім забобонам”, назвавши парламенти “буржуазними
говорильнями”.

У праці “Держава і революція” В.І.Ленін писав:

“Без представницьких установ ми не можемо собі уявити демократії, навіть
пролетарської демократії, без парламенту можемо і повинні”

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

Верховною державною владою були проголошені Ради, які забезпечували
виконання законів через депутатів рад всіх рівнів. Ради мали виконкоми,
тобто одночасно здійснювали і виконавчу владу. По суті була створена
система партійно-адміністративної диктатури, де про розподіл влади між
різними гілками мова не йшла: “Всі інші державні органи підконтрольні і
підзвітні радам народних депутатів” (Конституція УРСР, стаття 2, 1978
рік).

Принцип народовладдя більшовиками визнавався, а принцип розподілу влади
відкидався повністю. При цьому до виборів більшовики не допускали
“нетрудовий елемент”, а народ поділили на робітників, трудове селянство,
солдатів і трудову інтелігенцію.

Проект Конституції Української Сціалістичної Радянської було прийнято на
III Всеукраїнському 3 ‘їзді Рад 10 березня 1919 року. Це був політичний
документ, що базувався на основах марксистсько-ленінської ідеології і
який було написано та опубліковано російською мовою. Ця Конституція не
ставила за мету побудову незалежної Української держави. Вона
проголошувала “найтісніше політичне обєднання для спільної боротьби за
торжество світової комуністичної революції” разом з іншими радянськими
республіками, що утворилися на просторах колишньої Російської імперії.

ЗО грудня 1922 року на І з’їзді Рад УСРР увійшла до складу СРСР. Цей
крок в подальшому приніс трагічні результати для українського народу, а
саме: винищення української інтелігенції у 30-ті роки і голодомор у 1933
році, коли в Україні від голоду померло більше 6 млн. чоловік, тому що
хліб було вивезено до Німеччини, як плату за інвестиції у промисловість.

15 травня 1929 року XI Всеукраїнський з’їзд Рад затвердив нову
Конституцію УСРР. Це була Конституція анітрохи не відмінна від тодішньої
Конституції СРСР. Вона проголошувала входженняя УСРР до СРСР, і
визначала за республікою наступні декларативні права:

ухвалення власної Конституції;

територіальне верховенство;

створення власних органів державної влади і державного

управління;

обрання повноважних представників України до Ради націо

нальностей ЦВК СРСР та делегатів на Всесоюзний з’їзд Рад;

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

здійснення законодавства и управління у межах своїх по

вноважень;

право на законодавчу ініціативу у вищих органах СРСР.

Дія Конституції УСРР 1929 року припинилася з прийняттям Конституції УРСР
XIV Всеукраїнським З’їздом Рад у 1937 році, яка була проголошена
Конституцією соціалізму, що переміг. Відповідно до цієї Конституції у
1938 році була вибрана Верховна Рада Української РСР першого скликання.

До Вверховної Ради було обрано 304 депутати за нормою 1 депутат від 100
тисяч виборців. Поскільки кількість виборчих округів постійно
збільшувалася, то у 1978 році обиралося вже 650 депутатів.

За Конституцією 1937 року Верховна Рада визнавалася єдиним законодавчим
органом Української РСР. її сесії скликалися Президією Верховної Ради
Української РСР два рази на рік. До структури Верховної Ради входили:

Рада Старійшин Верховної Ради УРСР;

Президія Верховної Ради УРСР у складі Голови, Першого

заступника, заступника, секретаря і 19 членів Президії;

Партійна група Верховної Ради УРСР;

Слідчі та ревізійні комісії;

Постійні комісії Верховної Ради УРСР – мандатна, бюд

жетна, законодавчих передбачень.

Президія Верховної Ради, яка вважалася колегіальним главою держави,
обиралася на сесії і була підзвітна Верховній Раді, як і Рада Міністрів
та Верховний Суд. Вона мала право видавати укази. Таким чином, наступні
елементи розподілу влад були присутніми у Конституції 1937 року:

Верховна Рада проголошувалася єдиним законодавчим ор

ганом;

Верховна Рада не мала права втручатися в компетенцію

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

колективного глави держави – Президії Верховної Ради, а також Ради
Міністрів;

Президія Верховної Ради не мала права вносити зміни і

доповнення у чинні закони;

Рада Міністрів проголошувалася вищим виконавчим орга

ном державної влади.

При Верховній Раді утворювалася Рада Старійшин з рекомендаційними
функціями. До її складу входили Голова Верховної Ради та його
заступники, Голова Президії Верховної Ради, його заступники і секретар,
голови постійних комісій і представники депутатів від областей.

До складу Партійної групи входили всі депутати-комуністи. Партійна група
виробляла узгоджену позицію з усіх питань, які розглядала сесія. Група
проводила засідання перед початком роботи сесії. Вона визначала порядок
денний, регламент засідань, тези доповідей, законопроекти та кандидатури
на державні посади.

Четверту Конституцію УРСР було прийнято 20 червня 1978 року позачерговою
сьомою сесією Верховної Ради Української РСР. Вона проголошувала
побудову розвинутого соціалістичного суспільства і, як і Конституція
1937 року, обмежувала суверенні права Української РСР, визначаючи, що на
території республіки закони СРСР є обовя’зковими.

Статус Верховної Ради як єдиного органу законодавчої влади не змінився.
Структура Верховної Ради не зазнала суттєвих змін. До Верховної Ради
обиралося 650 депутатів строком на 5 років.

Відповідно до статті 106 цієї Конституції Президія Верховної Ради
проголошувалася постійнодіючим органом Верховної Ради, що виконує
функції найвищого органу державної влади у період між сесіями, тобто
Президія була колективним органом з функціями глави держави. Вона мала
право видавати Укази, давати тлумачення діючих законів, проводити
всенародні опитування, скасовувати постанови і розпорядження обласних
рад, створювати і ліквідувати міністерства і державні комітети за
поданням Ради Міністрів, звільняти з посад і призначати міністрів,
надавати права громадянства, при-

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

своювати почесні звання, вручати нагороди від імені Президії Верховної
Ради СРСР, призначати і відкликати повноважних представників Української
РСР в іноземних державах, та приймати вірчі грамоти дипломатичних
представників іноземних держав.

Конституція чітко визначила статус постійних комісій, які діяли
відповідно до Положення про постійні комісії Верховної Ради Української
РСР. Положення було затверджено Верховною Радою УРСР 25.03.1980 року.
Воно регламентувало процедуру формування постійних комісій і визначало
їх функції і повноваження. Верховна Рада УРСР формувала Мандатну
комісію, Комісію у закордонних справах і постійні комісії з питань
державного і господарського будівництва та соціально-культурної сфери.
Кількість постійних комісій не була обумовлена і могла змінюватися
протягом строку повноважень Верховної Ради УРСР. Діяльність постійних
комісій координувалася Президією Верховної Ради.

Постійні комісії мали дуже широкі повноваження:

Підготовка пропозицій для розгляду Верховною Радою;

Підготовка висновків у питаннях, які виносяться на розг

ляд Верховної Ради;

Сприяння державним органам і установам у дотриманні

законів СРСР і УРСР;

Контроль за діяльністю міністерств і державних комітетів УРСР,

республіканських організацій і місцевих державних органів;

Контроль за діяльністю установ і організацій союзного

підпорядкування.

Конституція зобов’язувала всі державні органи, громадські організації і
службових осіб виконувати вимоги комісій та надавати їм необхідні
матеріали. Рекомендації комісій розглядалися державними органами, а
інформація про вжиті заходи обов’язково надсилалася до комісій. Таким
чином, постійні комісії отримали право широкого контролю за діяльністю
Ради Міністрів та інших державних установ і організацій.

Отже, Конституція 1978 року закріпляла за Верховною Радою статус
найвищого органу державної влади, наділяючи його законо-

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

давчими і контрольними функціями. До повноважень Верховної Ради в сфері
державного управління зокрема входило:

проведення єдиної соціально-економічної політики;

управління галузями народного господарства;

управління житловим і комунальним господарством;

управління житловим будівництвом і благоустроєм міст;

керівництво шляховим будівництвом і транспортом;

керівництво народною освітою, охороною здоров’я, зак

ладами культури;

соціальне забезпечення тощо.

До законодавчих повноважень належало:

прийняття Конституції і змін до неї;

розробка і прийняття законів;

розробка і затвердження державних планів економічного і

соціального розвитку;

розроблення і затвердження державного бюджету;

встановлення порядку користування землею, надрами, во

дами, лісами тощо.

До контрольних функцій входило:

здійснення контролю за додержанням Конституції;

затвердження звітів про виконання планів економічного і

соціального розвитку;

затвердження звіту про виконання державного бюджету

тощо.

Верховна Рада Української РСР довший час працювала без Регламенту. Лише
у 1980 році його було прийнято. Відповідно до цього Регламенту, Президія
Верховної Ради скликала сесії двічі на рік, надсилаючи депутатам
запрошення одночасно з переліком питань, що вносились до розгляду.

Таким чином, Верховні Ради радянських часів формально мали багато
спільного з парламентами, але за своєю суттю такими не були.

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Вони існували неавтономно і були на верхівці ієрархії рад всіх рівнів.
Верховні Ради радянських часів не були парламентами ще й тому, що не
діяли постійно. Сесії Верховної Ради скликалися двічі на рік на короткі
проміжки часу. Це були декоративні зібрання депутатів для схвалення
законів і оприлюднення рішень партійно-адміністративних органів.

Проте Верховна Рада радянських часів, як і парламенти інших країн світу,
формувалася шляхом виборів народних депутатів. Ці вибори, однак, були
специфічними. Партійні органи формували контингент депутатів, виходячи з
пропорційного репрезентування жінок, робітників, вчителів, лікарів,
вчених та безпартійних. Тож до Верховної Ради обиралися “кращі
представники блоку комуністів і безпартійних” на безальтеративній основі
при повному контролі партійних структур. Як правило, оголошувалося, що
за кожного кандидата проголосувало не менше 99,9% виборців.

Ситуація з виборами до Верховної Ради України змінилася у 1990 році. Ці
вибори проводилися на альтернативній основі: кандидатів у депутати
висували трудові колективи, а Комуністична партія хоча й висувала своїх
представників, але на загальних підставах. За законом депутати мали
право працювати на своїх робочих місцях і одночасно бути депутатами
Верховної Ради, що почала працювати на постійній основі.

1.2.8. Верховна Рада України

Законодавча діяльність, близька до стандартів законотворчості
демократичних парламентів світу, почалася в Україні з Верховної Ради
України 1-го скликання (на той час вона за обліком радянської хронології
була Верховною Радою УРСР 12-го скликання). Вона була обрана на підставі
“Закону про вибори в Українській РСР” відповідно до Конституції
Української РСР 1978 року і розпочала свою роботу 15 травня 1990 року.

Відповідно до вимог Декларації про державний суверенітет України, яка
була прийнята Верховною Радою України 16 липня 1990 року, Верховна Рада
почала вносити необхідні зміни до діючої Конституції Української РСР та
інших законодавчих актів республіки. Нижче ми наводимо стислий перелік і
короткий опис найважливіших з них.

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

Перший закон, “Про зміни і доповнення Конституції Української РСР”, було
прийнято 24 жовтня 1990 року. У цьому Законі була анульована Стаття 6
Конституції, що проголошувала Комуністичну партію керівною і
спрямовуючою силою суспільства. Статтею 7 проголошувалась багатопартійна
система:

Політичні партії, громадські організації і рухи через своїх
представників, обраних до Рад народних депутатів, та в інших формах
беруть участь у розробці і здійсненні політики республіки, в управлінні
державними і громадськими справами на основі їх програм і статутів,
відповідно до Конституції Української РСР і чинних законів.

Не допускається створення і діяльність партій, інших громадських
організацій і рухів, що ставлять за мету зміну шляхом насильства
конституційного ладу і в будь-якій протизаконній формі територіальної
цілісності держави, а також: підрив її безпеки, розпалювання
національної і релігійної ворожнечі”

Стаття 49 надала громадянам право об’єднання і участі в політичних
партіях. Після цього в Україні з’явилось законодавчо закріплене право
створення багатопартійної системи:

“Громадяни Української РСР мають право об ‘єднуватись у політичні
партії, інші громадські організації, брати участь у рухах, що сприяють
задоволенню їх законних інтересів. Здійснення цього права не підлягає
жодним обмеженням, крім тих, які передбачаються законом і є необхідними
для інтересів державної чи суспільної безпеки, громадського порядку або
захисту прав та свобод громадян.

Політичним партіям і громадським організаціям гарантуються умови для
виконання своїх статутних завдань “.

Варто зазначити, що Україна тоді ще знаходилася у складі СРСР,

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

але у Статті 71 зазначалося: “На території Української РСР
забезпечується верховенство законів республіки “. Фактично це означало,
що Україна входить до Союзу РСР на правах незалежної держави.

Верховна Рада України 1 -го скликання вперше в Україні запровадила
Конституційний суд. Стаття 112 проголошувала:

“Конституційний суд Української РСР обирається Верховною Радою
Української РСР на десять років з числа спеціалістів у галузі правау
складі Голови, заступника Голови і 23 членів Суду “.

Також вперше захист кордонів країни і встановлення дипломатичних
стосунків з іноземними державами було покладено на Раду Міністрів
Української РСР:

“Рада Міністрів Української РСР:

вживає заходів у межах, встановлених Конституцією Ук

раїнської РСР, щодо забезпечення державної безпеки і обо

роноздатності країни;

здійснює керівництво у галузі відносин Української РСР з

іноземними державами та її участі в діяльності міжна

родних організацій ”

Статтею 162 визначалася незалежна прокуратура:

“Найвищий нагляд за точним і однаковим виконанням законів всіма
міністерствами, державними комітетами і відомствами, установами та
організаціями, виконавчими і розпорядчими органами місцевих Рад народних
депутатів, колгоспами, кооперативами та іншими громадськими
організаціями, службовими особами, а також: громадянами на території
Української РСР здійснюється Генеральним прокурором Української РСР і
підлеглими йому прокурорами. ”

Приймаючи перший закон про зміни до Конституції УРСР, Верховна Рада того
ж дня створила комісію з розробки нової Конституції. За

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

досить короткий час ця комісія розробила “Концепцію нової Конституції
України”, яка була ухвалена Верховною Радою 19 червня 1991 року.

Відповідно до Декларації про державний суверенітет Верховна Рада
прийняла ряд законів і постанов, що визначали незалежний статус
державних установ і відомств, що раніше були підпорядковані союзним
органам. Так, Постановою від 29 листопада 1990 року найвищим органам
державної влади і управління республіки були підпорядковані внутрішні
війська, а також навчальні заклади Міністерства Внутрішніх справ СРСР,
розташовані на території УРСР, а 4 грудня 1990 року законом ” Про
державну податкову службу” органам державної влади УРСР було
підпорядковано податкову службу, до цього підвладну Москві. 5 грудня
1990 року було прийнято Закон “Про бюджетну систему Української РСР”,
яка відокремлювала Бюджет Української РСР від Бюджету Союзу РСР.

21 травня 1991 року було прийнято Закон “Про зміни і доповнення
Конституції (Основного Закону) Української РСР у зв’язку з
удосконаленням системи державного управління”. Цим законом до
Конституції вводилися Статті 115 і 116, відповідно до яких замість уряду
Верховна Рада призначала Кабінет міністрів, до складу якого входили
прем’єр-міністр, віце-прем’єри і міністри.

5 липня 1991 року до Конституції Української РСР була внесено положення
про заснування поста Президента Української РСР. Було введено главу
12-прім, стаття 114 якої визначала:

“Президент Української Радянської Соціалістичної Республіки є найвищою
посадовою особою Української держави і главою виконавчої влади,
…очолює систему органів державного управління, … представляє
Верховній Раді кандидатуру для призначення на посаду Прем ‘єр-Міністра,
за погодженням з Верховною Радою призначає міністрів з питань оборони,
національної безпеки і надзвичайних ситуацій, внутрішніх справ,
закордонних справ, фінансів, юстиції, Голову комітету державної безпеки
“.

Крім цього, було прийнято закон про повноваження Президен-

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

та України, який надавав главі держави необхідні повноваження для
управління державою.

До 24 серпня 1991 року Україна залишалася у складі СРСР, але закони, які
приймала Верховна Рада визначали Україну, відповідно до Декларації про
державний суверенітет, як суверенну державу.

24 серпня 1991 року Верховна Рада прийняла “Акт проголошення
незалежності України”, у якому проголосила “…незалежність України та
створення самостійної української держави – УКРАЇНИ”. 4 вересня 1991
року Верховна Рада прийняла постанову про підняття над Верховною Радою
синьо-жовтого прапора, що “… символізує миролюбну українську державу в
образі чистого неба і хлібного лану “.

17 вересня 1991 року було прийнято черговий закон, “Про внесення змін і
доповнень до Конституції Української РСР”, відповідно до якого у тексті
Конституції назви “Українська Радянська Соціалістична Республіка” та
“Українська РСР” замінялися назвою “Україна”.

8 жовтня 1991 року Верховна Рада України прийняла Закон “Про
громадянство України”, а 25 жовтня 1991 року – “Основні напрями
економічної політики України в умовах незалежності”, де проголошувалося
впровадження в Україні ринкової економіки, яке було задекларовано ще
союзним законодавством. 1 листопада 1991 року Верховна Рада України
прийняла “Декларацію прав національностей України”, а 4 листопада закон
“Про національну гвардію України”.

5 листопада 1991 року були внесені зміни до статей 162,163 і 165
Конституції України, що стосувалися прокуратури і Генерального прокурора
та відповідно до яких Генеральний прокурор став призначатися Верховною
Радою України та ставав їй підзвітний.

Суттєві зміни до Конституції України були внесені Законом від 14 лютого
1992 року. Ці зміни стосувалися державного і територіального устрою,
повноважень Верховної Ради, посади Президента України і Кабінету
міністрів України. Суттю цих змін було розмежування повноважень
виконавчої і законодавчої влад.

1 липня 1992 року Верховна Рада України розглянула проект нової
Конституції і прийняла постанову “Про проект нової Конституції України”,
у якій постановила винести проект Конституції Ук-

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

раїни на всенародне обговорення до 1 листопада 1992 року. Проект було
опубліковано у засобах масової інформації, обговорено радами всіх рівнів
з залученням громадськості і внесено зауваження та пропозиції на
доопрацювання Верховній Раді. Однак новий варіант Конституції так і не
був розглянутий Верховною Радою, яка 21 листопада 1992 року прийняла
Закон “Про тимчасове зупинення повноважень Верховної Ради України,
передбачених пунктом 13 статті 97 Конституції України, і повноважень
Президента України, передбачених пунктом 7-4 Статті 114-5 Конституції
України”.

Протягом наступних двох років Верховна Рада України прийняла ще ряд змін
до Конституції України, які стосувалися доповнення статей, що були
внесені до Конституції раніше. Таким чином на протязі 1990-1994 років
через законотворчий процес було напрацьоване необхідне правове поле для
функціонування законодавчої і виконавчої влад.

8 червня 1995 року Президент України Леонід Кучма підписав з Верховною
Радою Конституційну Угоду, яка обумовлювала, що нова Конституція України
буде підготовлена і прийнята через рік, що і було здійснено 28 червня
1996 року. Стаття 85 цієї Конституції визначила повноваження парламенту
України – Верховної Ради.

1.3. ОСНОВНІ ЗАСАДИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ 1.3.1. Формування основних ідей
парламентаризму

Єдиним джерелом влади у демократичній державі є народ. Структура влади
побудована так, що державні справи вирішуються за його волею. Оскільки
пряме правління народу державними справами в сучасних умовах є практично
неможливим, народ здійснює свою волю через представників, яких обирає за
допомогою законодавчо закріпленої процедури виборів. Так обираються
голова виконавчої влади (президент) і представники законодавчої влади
(парламент). Таким чином, народ опосередковано, через своїх
представників (депутатів) стає автором законодавчих актів, що визначають
суспільно-політичні норми життя суспільства.

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

У всіх демократичних країнах закони схвалює парламент, що є його
основною функцією, яку він не повинен передавати виконавчій владі ні за
яких обставин.

“Оскільки повноваження законодавчого органу походять від народу шляхом
позитивного добровільного дозволу й установлення, вони не можуть
порушувати межі цього дозволу; а оскільки він передбачає лише творення
законів, а не законодавців, то законодавчий орган не має права
передавати свої повноваження на творення законів до інших рук” (Джон
Локк).

Діяльність парламенту є надзвичайно важливою і суттєво впливає на
діяльність виконавчої і судової влад, а отже і на суспільно-політичне
життя країни. Такий стан речей закріплено конституцією держави у
положеннях про повноваження парламенту у системі управління державою.

Парламент є органом представницької влади. Він є основною владною
структурою держави, що може протистояти виконавчій владі у її прагненні
отримати якнайбільше прав для виконання власних повноважень. Будь-який
дисбаланс у протистоянні цих двох гілок влади завжди несе у собі елемент
загрози для демократії. На протязі багатьох століть знані світові
філософи, політологи та соціологи, працюючи над теоретичними засадами
побудови демократичного суспільства, намагалися врахувати всі можливі
прояви негативних рис характеру людей, які стоять при владі, щоб
створити такі.умови, за яких неконтрольовані дії владних осіб були б
неможливими.

“При створенні системи, за якою люди керуватимуть людьми, найбільша
складність полягає в тому, що спершу треба надати урядові змогу
контролювати підлеглих, а потім змусити його контролювати себе.
Накопичення всієї влади – законодавчої, виконавчої і судової – в одних
руках, чи то однієї особи, чи кількох, а чи багатьох, незалежно від
того, чи вона спадкова, чи самозвана, чи виборна, – можна з певністю
визначити як тиранію ” (Джеймс Медісон).

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

У більшості європейських країн парламенти створювались як органи
протидії необмеженій владі монарха. В Англії, наприклад, політичні тези
проти королівської влади почали публікуватися починаючи з XII століття.
У цих творах говорилося, що законодавча влада повинна належати королю,
знатним людям і народу. Перше розгорнуте вчення про владу містилося у
творах Джона Локка, який був прихильником конституційної монархії. Він
вперше запропонував теорію поділу влад, за якою вона б розподілялась на
три гілки:

законодавчу, яка приймає закони;

виконавчу, яка виконує закони; і

союзну (федеративну), яка відає зовнішньою політикою.

За теорією Локка влади повинні бути нерівноправними. Законодавча влада
має найвищий статус, але не є абсолютною. Вона є довіреною владою від
народу, якому належить верховна влада. Ідеї Джона Локка мали важливе
значення для ліквідації монархічного правління у Великобританії: королю
Карлу І у 1640 році відрубали голову, а в 1688 році в Англії утвердилася
конституційна монархія.

Творцем класичної теорії розподілу влад вважається Шарль Монтеск’є. Він
запропонував розрізняти три основні гілки влад: законодавчу, виконавчу і
судову. їх статус був рівним, таким чином встановлюючи баланс між
владами і запобігаючи узурпації влади будь-якою з гілок. Монтеск’є
писав, що якщо влади знаходяться в різних руках, а їх керівництво
належить до однієї партії, то свобода в країні знаходиться під загрозою.

Шарль Монтеск’є вважав, що найкращим правлінням є змішане, у якому
присутні три елементи: монархічний, аристократичний і народний. У
конституційній монархії король очолює виконавчу владу, а законодавча
влада належить парламенту. Монтеск’є підтримував двопалатний парламент.
Він вважав, що одна палата повинна бути народною, а друга палата
репрезентуватися спадковою знаттю. Палати повинні контролювати одна
одну. Палата спадкової знаті повинна була бути арбітром між виконавчою і
законодавчою владою.

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Праці Монтеск’є мали великий вплив на розвиток суспільної політологічної
думки. На базі його ідей була розроблена Конституція США, прийнята у
1789 році, що стала взірцем конституцій з чітким розподілом влад на
законодавчу, виконавчу і судову.

Ідеї Монтеск’є грунтовно розвинув і розробив Емануїл Сієс. За його
теорією прості люди не можуть правити державою. Це можуть робити їх
представники. Проте виборці певного депутата не можуть нав’язувати йому
свою волю. Депутати є представниками всього народу, а не своїх виборців.
Вони повинні здійснювати законотворчість, визначаючи “загальний
інтерес”.

Будучи переконаним, що прості громадяни не здатні керувати державою,
Сієс заявляв про абсолютні переваги представницької демократії над
безпосередньою демократією. Він сформулював концепцію депутатського
мандату: мандат повинен бути вільним, депутат повинен діяти у
відповідності зі своїми переконаннями і сумлінням. Народ під час
виборчого процесу може визначити мету діяльності своїх представників,
але повинен надати їм повну свободу Дій для досягнення мети. Народ у
будь-який час може відкликати своїх депутатів, якщо вони відхиляються
від визначених цілей.

Емануїл Сієс стверджував, що влада депутатів повинна бути необмеженою і
дорівнювати владі народу. Його ідеї мали великий вплив на політичне
життя Франції. Генеральні Штати під впливом його ідей прийняли постанову
про неприйнятність імперативних мандатів для депутатів і вільний мандат
став основою парламентського представництва. Наполеон навіть висловив
думку, що ідея вільного мандату зробила для Франції більше від численних
військових перемог.

Ідеї Сієса впали на сприятливий грунт. У серпні 1789 року Установчі
Збори Франції прийняли Декларацію прав людини і громадянина, зміст якої
базувався на ідеях природного права. У 1791 році Установчі Збори
прийняли Конституцію Францц, у якій були закладені ідея розподілу влад
Шарля Монтеск’є і ідея вільного мандату парламентарів Еммануіла Сієса.
Ці ідеї потім були використані у конституціях Нідерландів (1798 р.),
Іспанії (1812р.), Португалії (1822 р.), Італії (1848 р.), Греції (1864
р.) та Німеччини (1871 р.).

ог\

1. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

Проте конституції вищеназваних країн проіснували недовго. Вони були
ліквідовані прибічниками монархізму і лише згодом, на новому етапі
історичного розвитку, відроджені в структурі державного управління. Слід
визнати, що теорія народного представництва, сформульована у Франції за
часів революції не зазнала суттєвих змін до нашого часу. Щоправда, тепер
ми не говоримо про те, що народ не може керувати країною, а посилаємося
на організаційні перешкоди, які з великими труднощами можуть бути
подолані у малих країнах. Таким чином, сучасна теорія парламентаризму
криє в собі досвід французьких революційних ідей і англійського
консерватизму.

Як було сказано вище, пряме народне управління державними справами у
сучасних умовах є неможливим. Проте у деяких країнах Європи елементи
прямого народовладдя мають місце. В Іспанії, Італії і Швейцарії за
ініціативою певної кількості громадян можуть проводитися референдуми
законодавчого характеру. Конституція Швейцарії передбачає проведення
конституційного і законодавчого референдумів. Референдум є необхідним як
для внесення часткових змін до конституції, так і для повної її зміни.
Проте на всенародний референдум може виноситися і будь-який закон на
вимогу 50 тисяч громадян або восьми кантонів через 90 днів після
опублікування закону. Будь-який закон може бути затверджений або
відхилений простою більшістю голосів громадян, які взяли участь у
голосуванні.

В Україні відповідно до Конституції референдуми можуть проводитися з
наступних питань:

зміна території країни (призначається Верховною Радою

України);

затвердження змін до розділів 1,3 і 13 Конституції України (при

значається Президентом України). Законопроект про внесення

відповідних змін подається до Верховної Ради України Прези

дентом України або не менше як двома третинами депутатів

від конституційного складу Верховної Ради України. Якщо за

конопроект буде прийнято на пленарному засіданні Верховної

Ради України двома третинами голосів, то це рішення подаєть

ся на затвердження референдумом Президентом України;

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

• вирішення будь-яких питань за народною ініціативою (Всеукраїнський
референдум, призначається Президентом України). Для проведення
референдуму необхідно, щоб не менше 3 мільйонів громадян, що мають право
голосу, підписалися за підтримку референдуму у двох третинах областей
України (не менше як по 100 тисяч підписів у кожній з областей).

Порядок проведення референдуму в Україні регулюється законом “Про
всеукраїнський та місцеві референдуми”.

1.3.2. Еволюція виборчого права

Сучасне виборче право суттєво відрізняється від виборчого права часів
зародження парламентаризму. Право обирати депутатів спочатку було надане
лиш обмеженій кількості громадян держави. Так, у Англії у 1832 році
право голосу мали всього 5% дорослого населення. Всі мешканці графств
чоловічої статі отримали право голосу лише у 1884 році. Жінки отримали
право голосу у 1928 році. У 1969 році віковий ценз було зменшено з 21 до
18 років.

Раніше у багатьох країнах виборче право громадян обмежувалося майновим
цензом, освітою, сплатою податків і часом проживання у даній місцевості.
Законами часто встановлювався дуже високий віковий ценз – не молодше 30
чи 40 років. Проте з часом віковий ценз зменшувався і тепер становить
від 18 до 25 років.

Еволюція виборчого права призвела до скасування і статевого цензу. На
початку XX століття жінки США, Австралії, Норвегії і Фінляндії отримали
право участі у виборах. Пізніше статевий ценз було відмінено і в інших
демократичних країнах.

Ценз осідлості зберігається у законах більшості країн до цього часу: у
США він становить 1 місяць, ФРН – 3 місяці, Франції – 6 місяців, Канаді
– 12 місяців, Норвегії і Ісландії – 5 років.

Сьогодні обмеження виборчих прав громадян у більшості країн
обумовлюються кримінальним законодавством чи банкрутством.

Для кандидатів у депутати у багатьох країнах вимагається вне-

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

сення застави, яка повертається, якщо кандидат набрав необхідну
кількість голосів. У багатьох країнах для депутатів встановлене
обов’язкове голосування, а в Австралії, Бельгії, Люксембургу та
Нідерландах передбачаються штрафні санкції за неучасть у голосуванні.

Сучасне законодавство зарубіжних країн закріплює принципи загального,
прямого, рівного виборчого права при таємному голосуванні.

Принцип загального виборчого права означає, що всі громадяни держави,
які досягли певного віку на день виборів мають право голосу за винятком
тих, хто позбавлений права голосу судом або не відповідає цензу
осідлості, тобто проживає в країні або на території виборчого округу
менший термін, ніж встановлений конституцією.

Принцип прямого виборчого права означає, що громадяни голосують
безпосередньо за кандидата на виборну посаду. Проте відомі випадки, коли
громадяни голосують за виборщиків, а ті обирають кандидата на посаду
(так обирають президента США). Верхні палати деяких країн обираються
двоступеневими виборами, а парламент Китаю обирається триступеневими
виборами.

Принцип рівного виборчого права означає, що:

кожний виборець має один голос;

всі беруть участь у голосуванні на рівних підставах;

округи повинні бути рівночисельні.

Проте принцип рівночисельності виборчого права часто пору

шується. Так, у Великобританії деякі виборчі округи можуть бути у

4 рази більші за чисельністю від інших, незважаючи на те, що від

кожного округу обирається один член Палати громад. Порушення

обумовлюються діями правлячої партії, яка визначає межі округів

так, щоб забезпечити собі вище представництво у парламенті. У США такі
географічні маніпуляції з виборчими округами отримали назву

“джерімендер” від прізвища губернатора штату Масачусетс Джері,

який “нарізав” округи, деякі з них мали обриси саламандри.

В системі виборчого права відомим є поділ суспільства на курії,

так зване куріальне представництво. Так, за законом 1873 року сусп-

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

ільство Австрії було поділене на 4 курії: 1) землевласників, 2)
торг-івельних та промислових палат, 3) міст, та 4) сільських громад.
Кожна курія обирала до парламенту певну кількість представників. Виборці
курії землевласників повинні були володіти нерухомим майном, курії міст
і курії сільських громад – платити встановлений податок, курії
торгівельних і промислових палат – бути членами палат.

Куріальне представництво було запроваджене також у Росії при виборах до
Державної Думи у 1906 році. Все населення було поділене на 4 курії:
землеробська, селянська, міська і робітнича. У землеробській курії один
депутат представляв 2000 чоловік, у селянській – 30000, у міській –
4000, а у робітничій – 90000, тобто вибори були нерівними і непрямими.
Елементи системи куріального представництва мають місце у процедурах
формування верхніх палат і в наш час.

Проблема забезпечення рівного виборчого права пов’язана також з виборчою
системою: мажоритарною, пропорційною чи змішаною. За мажоритарної
системи вибори проводяться на основі відкритого змагання у
територіальних виборчих округах, і перемагають ті кандидати, що
отримують абсолютну більшість, відносну більшість або кваліфіковану
більшість голосів:

за абсолютної більшості обраним вважається той канди

дат, який набрав більше половини голосів виборців

(50%+1 голос);

за відносної більшості обраним вважається той кандидат,

який набрав більше голосів, ніж кожен з його конкурентів.

Такі вибори завжди результативні. Проте така система може

створити парадоксальну ситуацію, коли представники пев

ної партії в межах країни отримають найбільшу кількість

голосів і не отримають жодного мандату.

за кваліфікованої більшості обраним вважається той кан

дидат, який набрав не менше обумовленої кількості голосів

(2/3, 3/4).

Наприклад, до Сенату Італії обраними вважаються ті, хто отримав 65%
голосів виборців.

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

За пропорційної системи зареєстровані партії змагаються за
загальнонаціональними партійними списками. Чим більше голосів отримає
партія, тим більше місць у парламенті вона матиме. У більшості країн з
пропорційною виборчою системою встановлено своєрідний поріг – для того,
щоб отримати принаймні одне місце, партія має набрати в
загальнонаціональному масштабі певний відсоток голосів. Партії, які не
подолали цей поріг (бар’єр), не отримують мандатів, а їхні голоси
розподіляються між партіями, які цей бар’єр подолали. У Болгарії,
Ізраїлі, Литві, Греції бар’єр становить 5%, в Україні – 4%. Така система
позбавляє багатьох громадян, наділених виборчими правами, бути
представленими у парламенті.

За змішаної системи виборці голосують за конкретних кандидатів у
мажоритарних округах і за партійні списки у загальнодержавному виборчому
окрузі. Так у ФРН (Бундестаг – нижня палата) половина депутатів
обираються за мажоритарною системою відносної більшості, а друга
половина за пропорційною системою.

За теорією, мажоритарна система виборів пов’язується з двопартійною
системою (дві сильні партії в країні, наприклад, США), а пропорційна – з
багатопартійною. Пропорційна система виборів має певні переваги у
багатопартійному суспільстві. Вона спонукає партії до об’єднання з метою
отримання представництва у парламенті, сприяє утворенню сильних партій,
що мають сталий електорат, утворенню більшості у парламенті та
стабільності уряду. У Австрії, Норвегії, Швеції передбачається
голосування за список і за особу у списку. Але у більшості країн з
пропорційною системою у списку позначається тільки кілька осіб із
партійного керівництва.

Як приклад раціональної пропорційної виборчої системи можна навести
вибори до Національної ради Швейцарії. Висунення кандидатів здійснюється
політичними партіями. Кожна партія висуває таку кількість кандидатів,
яка не перевищує числа депутатських мість від даного округу. У бюлетні
для голосування подаються списки кандидатів від кожної партії. Виборець
повинен проголосувати за ту кількість кандидатів, яка відповідає числу
мандатів в даному окрузі. При цьому він має право голосувати за
кандидатів різних партій, проголосувати два рази за одного і того ж
кандидата, щоб забезпечити йому перемогу.

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

У таких багатомандатних округах розподіл місць відбувається за
спеціальною системою, відповідно до якої кількість голосів для обрання
одного депутата визначається шляхом ділення дійсних голосів виборців на
число мандатів округу плюс один (це називається “виборчим метром”). Щоб
визначити, скільки мандатів округу отримала кожна партія, число поданих
за партію голосів ділиться на “виборчий метр”. Партія, яка набрала
кількість, меншу від “виборчого метра”, не отримує жодного мандата. За
партійним списком мандати отримують ті кандидати, які набрали найбільшу
кількість голосів.

Така система створює певні переваги для великих партій, члени яких,
потрапляючи до парламенту, можуть створити парламентську більшість, що
матиме можливості для впровадження своєї виборчої чи партійної програми.
Якщо партія виявиться неспроможною виконати свої обіцянки і приведе до
погіршення економічної або політичної ситуації, то на наступних виборах
народ віддасть перевагу іншій партії, а перша втратить владу.

В Україні змішана система виборів була запроваджена на парламентських
виборах 1998 року, коли половина (225) депутатів Верховної Ради
обиралися по одномандатних округах, а половина – по одномандатному
виборчому округу за партійними списками.

Ще рано підводити підсумки впливу нової електоральної системи в
українських умовах, бо часто для структурування системи політичних
партій у суспільстві потрібен не один виборчий цикл. Після перших
виборів за змішаною системою у 1998 році у Верховній Раді було створено
більше 15 фракцій, що не змогли домовитися про утворення парламентської
більшості і взяти на себе відповідальність за стан справ у державі.
Верховна Рада виявилася розколотою на лівих, правих, націонал-патріотів,
а також прихильників чи противників президента (виконавчої влади). Однак
у січні-лютому 2000 року така більшість була створена.

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

1.4. ДОДАТКИ ДО РОЗДІЛУ І Додаток 1.1.

КОНСТИТУЦІЯ УКРАЇНСЬКОЇ НАРОДНОЇ РЕСПУБЛІКИ

(Статут про державний устрій, права і вольності УНР)

I. ЗАГАЛЬНІ ПОСТАНОВИ.

Відновивши своє державне право, як Українська Народна

Республіка, для кращої оборони свого краю, для надійнішо

го забезпечення права і охорони вольностей, культури і

добробуту своїх громадян, проголосила себе і нині є дер

жавою суверенною, самостійною і ні від кого незалежною.

Суверенне право в Українській Народній Республіці належить

народові України, тобто громадянам УНР всім разом.

Це своє суверенне право народ здійснює через Всенародні Збори України.

Територія УНР неподільна, і без згоди Всенародних Зборів

у дві третини голосів присутніх членів не може відбутися

ніяка зміна в границях Республіки, або в правових відно

синах якоїсь території до Республіки.

Не порушуючи єдиної своєї влади, УНР надає своїм зем

лям, волостям і громадам права широкого самоврядуван

ня, дотримуючись принципу децентралізації.

Націям України УНР дає право на впорядкування своїх

культурних прав в національних межах.

II. ПРАВА ГРОМАДЯН УКРАЇНИ.

Громадянином УНР вважається кожна особа, яка це право

набула порядком, наданим законами УНР.

Громадянин УНР не може бути разом з тим громадянином

іншої держави.

Громадянин УНР може скласти з себе громадянські права

заявою до Уряду УНР.

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Позбавити громадянських прав громадянина УНР може

тільки постанова Суду Республіки.

Активна, громадянська і політична правомочність громадя

нина УНР починається з двадцяти літ. Ніякої різниці у пра

вах і обов’язках між чоловіком і жінкою право УНР не знає.

Громадяни УНР рівні в своїх громадянських і політичних

правах. Народження, віра, національність, освіта, майно,

оподаткування не дають ніяких привілеїв. Ніякі титули в

актах і діловодстві УНР вживатися не можуть.

Громадянин УНР і ніхто інший не може бути затриманий

на її території без судового наказу, крім випадків затри

мання на місці злочину. Але і в такому разі він має бути

випущений не пізніше, як за 24 години, коли суд не вста

новить якогось способу його затримання.

Громадянин УНР і ніхто інший на її території не може бути

покараний смертю, а ні відданий будь-яким карам по тілу,

або іншим актам, які принижують людську гідність, а ні

підпасти конфіскації майна, як карі.

Домашнє вогнище визнається недоторканим. Ніяка реві

зія не може відбутися без судового наказу. В наглих випад

ках можуть органи правової охорони порушити недотор

каність і без судового наказу, однак і в цьому випадку має

бути на вимогу громадянина доставлений судовий наказ

не пізніше, як протягом 48 годин.

Установлюється тайна листування. Органам державної

влади не вільно відкривати листи без судового наказу, крім

випадків визначених законом.

Громадянин УНР і ніхто інший на її території не може бути

обмежений у правах слова, друку, сумління, організації,

страйку, оскільки він не переступає при тому постанов

карного права.

Кожний громадянин УНР і всі інші на території мають сво

боду перемін місця перебування.

Постанови п.14, 16, 17, 18 і 19 не торкаються нормування

спеціальними законами виняткового стану, який можна

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

встановляти лише кожен раз окремим законом, згідно з п. 79 і 80.

Лише громадяни УНР користуються усією повнотою гро

мадянських і політичних прав, беруть участь у правлінні

державним і місцевим життям через активну і пасивну

участь у виборах до законодавчих установ і органів місце

вого самоврядування.

Активне і пасивне право участі у виборах, як до законодав

чих органів УНР, так і до всіх виборчих органів місцевого і

громадянського самоврядування, мають всі громадяни УНР,

коли їм до дня виконання виборчого акту вийде 20 літ. Ви

няток становлять визнані законом за безумних або божев

ільних, які знаходяться під опікою. Які карні провини тяг

нуть позбавлення виборчого права, про те вирішують Все

народні Збори звичайним законом. Ніяких інших обмежень

виборчого права не може бути. Окремі постанови про пра

ва громадянства унормовує спеціальний закон.

III. ОРГАНИ ВЛАДИ УКРАЇНСЬКОЇ НАРОДНОЇ РЕСПУБЛІКИ

Вся влада в УНР походить від народу, а здійснюється в

порядку, встановленим цим статутом.

Верховним органом УНР являються Всенародні Збори, які

безпосередньо здійснюють вищу законодавчу владу в УНР

і формують вищі органи виконавчої і судової влади УНР.

Вища виконавча влада в УНР належить Раді Народних

Міністрів.

Вищим судовим органом є Генеральний Суд УНР.

Всякого роду місцеві справи впорядковують виборчі Ради

і Управи громад, волостей і земель. їм належить єдина без

посередня місцева влада: міністри УНР тільки контролю

ють і координують їх діяльність, безпосередньо і через

визначених ними урядовців, не втручаючись до справ, тим

Радам і Управам призначених, а всякі спори в цих справах

вирішує Суд УНР.

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

IV. ВСЕНАРОДНІ ЗБОРИ УКРАЇНСЬКОЇ НАРОДНОЇ РЕСПУБЛІКИ.

Всенародні Збори вибираються загальним, рівним, безпо

середнім, тайним і пропорційним голосуванням всіх, хто

користується громадянськими і політичними правами в

Україні і в них судом не обмежений.

Вибори мають бути упорядковані так, щоб один депутат

припадав приблизно на сто тисяч громадян і щоб при ви

борах ніхто не мав другого голосу.

Депутатом може бути вибраний кожний не обмежений у

своїх правах громадянин УНР, котрому минуло 20 років.

Він не може бути притягнений до відповідальності за свою

політичну діяльність. Під час виконання своїх депутатсь

ких обов’язків він дістає платню в розмірі і в порядку ус

тановлених Всенародними Зборами.

Перевірка виборів належить судові УНР. Свої рішення в

цих справах він передає Всенародним Зборам. Признання

мандатів недійсними і скасування виборів і призначення

на їх місце нових виборів належить Всенародним Зборам.

Депутати до Всенародних Зборів вибираються на три роки.

Дочасно Всенародні збори розпускаються за їх постано

вою, а також волею народу, виявленою не менш, як трьома

мільйонами виборців, писаними заявами, переданими че

рез громади Судові УНР.

Нові вибори за постановою Всенародних Зборів розписує

виконавча влада.

Скликає Всенародні Збори і керує ними їх голова, вибра

ний Всенародними Зборами. Нові Всенародні Збори скли

кає і відкриває голова, вибраний попередніми Всенарод

ними Зборами.

Голова Всенародних Зборів, як їх представник, іменем Рес

публіки виконує всі обов’язки, пов’язані з представницт

вом Республіки.

На допомогу голові обираються йому товариші в кількості,

яка установлена Всенародними Зборами. Один з них оби

рається заступником Голови.

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

Всенародні Збори збираються на сесію не менш як два рази

на рік. Перерва між сесіями не може бути більша трьох місяців.

Для законності рішень Всенародних Зборів треба присут

ності більш як половини депутатів. Всі справи вирішуються

звичайною більшістю присутніх. Тільки зміни території,

конституції, оголошення війни і віддання під слідство і суд

міністрів вирішуються спеціальною більшістю.

Законодавчі проекти вносяться на розгляд Всенародних

Зборів:

президією разом з Радою Старшин Зборів;

поодинокими фракціями, зареєстрованими Всенародними

Зборами;

окремими депутатами числом не менше тридцяти;

Радою Народних Міністрів УНР;

органами самоврядування, які об’єднують не менш сто ти

сяч виборців;

безпосередньо виборцями-громадянами Республіки, в числі

не менше сто тисяч.

Законодавчі проекти передаються президією Всенародних

Зборів до комісії і після докладу комісії приймаються ос

таточно Всенародними Зборами.

Законодавчі проекти внесені, але не ухвалені на сесії мо

жуть бути ухвалені новою сесією, але не можуть переда

ватися для ухвали Всенародних Зборів нового складу.

Внесення змін до Конституції проходить ухвалою трьох

п’ятих присутніх депутатів, а ухвала стає чинною тільки

тоді, коли ця ухвала буде поновлена звичайною більшістю

голосів Всенародних Зборів у новому складі.

Закони і постанови Всенародних Зборів публікуються за

підписом Голови і одного з Секретарів Всенародних Зборів.

Без ухвали Всенародних Зборів не можуть збиратися ніякі

податки.

Без постанови Всенародних Зборів не можуть бути зроблені на

рахунок УНР ніякі позики, а ні закладення державного майна.

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Громадяни України не можуть бути покликані до обов’яз

кової військової або міліційної служби інакше, як поста

новою Всенародних Зборів.

Війна не може бути проголошена, ні згода не може бути

заключена без постанови Всенародних Зборів. Для прого

лошення війни треба ухвала двох третин присутніх членів

Всенародних Зборів.

Всенародні Збори затверджують трактати політичні і еко

номічні, що укладаються іменем УНР.

Всенародні Збори установлюють одиниці міри ваги і мо

нети УНР.

V. ПРО РАДУ НАРОДНИХ МІНІСТРІВ УКРАЇНСЬКОЇ НАРОДНОЇ РЕСПУБЛІКИ.

Вища виконавча влада УНР, Рада Народних Міністрів по

рядкує всіма справами, які залишаються поза межами

діяльності установ місцевого самоврядування, координує

і контролює діяльність цих установ, не порушуючи зако

ном установленої компетенції, та приходить їм на допо

могу, коли вони до неї звертаються.

Рада Народних Міністрів дістає свої вповноваження від

Всенародних Зборів і тільки перед ними відповідає.

Формує Раду Народних Міністрів Голова Всенародних Зборів

разом з Радою Старшин Зборів, і потім Рада Народних

Міністрів подається на затвердження Всенародним Зборам.

Кількість членів Ради Міністрів і спеціалізацію їх порт

фелів установлюють Всенародні Збори.

Кожен депутат Всенародних Зборів має право ставити за

питання Раді Народних Міністрів в цілому, чи поодино

ким її членам, оголошуючи запити через президію Всена

родних Зборів.

Фракція Всенародних Зборів, і депутати в числі не менше

п’ятнадцяти можуть вимагати у Ради Народних Міністрів

і поодиноких її членів пояснень. Коли Всенародні Збори

більшістю голосів підтримують таку вимогу, міністри не

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

пізніше семи днів мають дати пояснення у Всенародних Зборах – самі або
через своїх представників.

Член Ради Народних Міністрів, котрому більшість Всена

родних Зборів УНР висловить недовіру, складає свої впов

новаження. Те саме розуміється про цілу Раду Народних

Міністрів, коли їй буде висловлено недовіра в цілому.

Постановою двох третин Всенародних Зборів члени Ради

Народних Міністрів можуть бути віддані під слідство і суд

за свою діяльність.

Члени Ради Народних Міністрів мають право брати участь

у дебатах Всенародних Зборів з дорадчим голосом. Члени

Всенародних Зборів під час свого перебування у складі Ради

Народних Міністрів теж мають тільки дорадчий голос.

VI. СУД УКРАЇНСЬКОЇ НАРОДНОЇ РЕСПУБЛІКИ.

Суд в УНР відбувається її іменем.

Судочинство має бути прилюдне і усне.

Судова влада в рамках цивільного, карного і адміністра

тивного законодавства здійснюється виключно судовими

установами.

Судових рішень не можуть змінити ні законодавчі, ні адм

іністративні органи влади.

В яких випадках адміністративні органи можуть наклада

ти кару, вирішує виключно закон.

Суд для всіх громадян Республіки один і той самий не вик

лючаючи членів Всенародних Зборів та членів Ради На

родних Міністрів.

Найвищим судом Республіки являється Генеральний Суд

УНР у складі колегії, вибраної Всенародними Зборами на

термін 5 років.

Генеральний Суд являється найвищою касаційною інстанцією

для всіх судів Республіки і не може бути судом першої та

другої інстанції та мати функції адміністративної влади.

У всьому іншому організація і компетенція судів установ

люється законом.

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

VII. НАЦІОНАЛЬНІ СОЮЗИ.

Кожна з націй, що населяють Україну, має право в межах

УНР на національно-персональну автономію, тобто право

на самостійне влаштування свого національного життя, що

здійснюється через органи Національного Союзу, влада

якого поширюється на всіх його членів незалежно від місця

і поселення в УНР.

Націям, що населяють територію УНР – великоруській,

єврейській і польській – право на національно персональ

ну автономію дається силою цього закону. Нації білорусь

ка, чеська, молдавська, німецька, татарська, грецька та

болгарська можуть скористатися правом національно-пер

сональної автономії, якщо до Генерального Суду на те по

ступить заява від кожної нації, підписана не менше як 10000

громадян УНР.

Для здійснення права національно-персональної автономії

громадяни УНР, належні до даної нації, утворюють на те

риторії УНР Національний Союз.

Національний Союз користується правом законодавства і

впорядкування в межах компетенції, котра точно встанов

люється в порядку зазначеному в п.75 цього закону.

З загальних зборів УНР та органів місцевого самовряду

вання відраховуються суми пропорційні кількості членів

даного Національного Союзу.

Національний Союз встановлює свій щорічний бюджет і

має право оподаткування своїх членів на підставах, уста

новлених для загально-державного оподаткування, а також

під свою відповідальність брати позики для забезпечення

діяльності Національного Союзу.

Обсяг справ, належних до компетенції Національного Союзу

і окремих його органів, і устрій установ визначається устано

вою установчих зборів даної нації. Прийняті постанови, які

торкаються обсягу компетенції Національного Союзу нале

жать до розгляду і затвердження Всенародними Зборами УНР.

1. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

Національні Установчі Збори утворюються з членів, обра

них належними до даної нації громадянами, котрим ви

повнилося 20 років. На основі загального виборчого права

таємним голосуванням за принципом пропорційного пред

ставництва.

Органи Національного Союзу є органами державними.

Вищим представницьким органом Національного Союзу

є Національні Збори.

Вищим виконавчим органом Союзу є Національна Рада,

котра обирається Національними Зборами.

Всі суперечки по питанню компетенції, які виникатимуть

між органами Національного Союзу та органами держав

ного урядування, місцевого самоврядування розв’язують

ся адміністративним судом.

VIII. ПРО ТЕРМІН ПРИПИНЕННЯ ГРОМАДЯНСЬКИХ СВОБОД

У випадку надзвичайного стану громадянські свободи мо

жуть бути частково обмежені, або припинені.

Які громадянські свободи і в якій мірі мають бути припи

нені, має визначити спеціальний закон, виданий звичай

ним порядком.

Введення припинення громадянських свобод чи їх обме

ження ухвалюють Всенародні збори.

Коли Всенародні Збори не зібрані може припинити грома

дянські свободи Рада Народних Міністрів на власну відпо

відальність перед Народними Зборами.

Припинення громадянських свобод не може тривати дов

ше, як три місяці, і продовження тоді повинні ухвалити

Всенародні Збори.

Київ 29 квітня 1918 року

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Додаток 1.2.

ГРАМОТА ДО ВСЬОГО УКРАЇНСЬКОГО НАРОДУ

Громадяни України!

Всім, Вам, козаки і громадяни України, відомі події останнього часу,
коли джерелом лилася кров кращих синів України і знову відродившися
Українська Держава стояла коло краю загибелі.

Спаслася Вона, дякуючи могутньому підтриманню центральних держав, які
вірні своєму слову продовжують і по цей час боротися за цілість і спокій
України.

При такій підтримці у всіх народилася надія, що почнеться відбудовування
порядку в Державі і економічне життя України ввійде нарешті в нормальне
русло.

Але надії на це не справдились.

Бувше Українське Правительство не здійснило державного будування
України, позаяк було зовсім не здатне до цього.

Бешкети й анархія продовжуються в Україні, економічна розруха й
безробіття збільшуються і розповсюджуються з кожним днем і врешті для
багатющої колись України стає грізна мара голоду.

При такому становищі, яке загрожує новою катастрофою Україні, глибоко
сколихнуло всі трудові маси населення, які виступили з категоричним
вимаганням збудувати таку Державну Владу, яка здібна була б забезпечити
населенню спокій, закон і можливість творчої праці.

Як вірний син України, я вирішив відкликнутись на цей поклик і взяти на
себе тимчасово всю повноту влади.

Цією грамотою я оголошую себе Гетьманом всієї України.

Управління Україною буде провадитися через посередство призначеного мною
Кабінету міністрів і на остаточному обгрунтуванні нижче долучених до
цього законів про тимчасовий державний устрій України.

Центральна і Мала Рада, а також всі земельні комітети з нинішнього дня
розпускаються, всі міністри і товариші звільняються.

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

Всі інші урядовці, працюючи в державних інституціях, зостаються на своїх
посадах і повинні продовжувати виконання своїх обов’язків.

В найближчий час буде видано закон установляючий порядок виборів до
Українського Сойму.

До цього я буду твердо стояти на сторожі порядку і законності в
Українській Державі, буду домагатися негайно виконання всіх державних
розпоряджень і буду підтримувати авторитет влади, не спиняючись ні перед
якими крайніми мірами.

Права приватної власності – як фундамент культури і цивілізації
відбудовується у повній мірі і всі розпорядження бувшого Українського
Уряду, а рівно Тимчасового уряду російського відміняється і
скасовується. Відбудовується повна свобода по зробленню купчих по куплі
– продажі землі.

Поруч з цим будуть прийняті міри по відчуженню земель по дійсній їх
вартості від великих власників, для наділення земельними участками
малоземельних хліборобів.

Рівночасно будуть твердо забезпечені права робітничого класу. Особлива
увага буде звернена на поліпшення правового становища і умов праці
залізничників, котрі при виключно тяжких умовах ні на один час не кидали
своєї відповідальної праці.

В області економічній і фінансовій відбудовується повна свобода торга і
відчиняється широкий простір приватного підприємства і ініціативи.

Передбачаю всю трудність стоячої переді мною праці і молю Бога дати мені
сил, аби гідно виконати те, що я вважаю своїм обов’язком перед рідною
Україною в сучасний виключний і критичний для неї час.

Мені далекі і чужі які б то не були власні побудження і головною своєю
метою я ставлю користь і благо народу і всім дорогої нам України.

У цій свідомості кличу всіх Вас громадян і козаків України -без різниці
національності і віросповідування – помогти мені і моїм працівникам і
співробітникам в нашому загальному великовідпові-дальному ділі.

Гетьман Всієї України Павло Скоропадський

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Додаток 1.3.

ЗАКОНИ ПРО ТИМЧАСОВИЙ ДЕРЖАВНИЙ УСТРІЙ УКРАЇНИ

ПРО ГЕТЬМАНСЬКУ ВЛАДУ

Влада управління належить виключно до Гетьмана Украї

ни в межах всієї Української Держави.

Гетьман стверджує закони і без його санкцій ніякий закон

не може мати сили.

Гетьман призначає Отамана Ради Міністрів. Отаман Ради

Міністрів складає Кабінет і представляє його в повному

складі на затвердження Гетьмана. Гетьман затверджує і

скасовує Кабінет у повному складі. Гетьман приймає і

звільняє інших урядових осіб у випадку, коли законом не

визначено іншого порядку призначення і звільнення.

Гетьман є вищим керівником всіх зносин Української дер

жави з закордонними.

Гетьман є Верховний Воєвода Української Армії і Флоту.

Гетьман оголошує області на військовому, осадному або

виключному положенні.

Гетьманові належить помилування засуджених, полегшен

ня кари і загальне прощення зроблених, злочинних подій з

скасуванням проти них переслідування і звільнення їх з під

суду і кари, а також складання державних поборів і дару

вання милості в особистих випадках, коли цим не порушу

ються чиї охоронені законом інтереси і громадянські права.

Накази і розпорядження Гетьмана закріплюються Отаман-

Міністром або відповідним йому міністром.

ПРО ВІРУ

Первенствуюча в Українській Державі віра є християнсь

ка, православна.

Всі неналежні до православної віри громадяни Українсь

кої Держави, а також всі мешканці на території України

користуються кожний повсемістно свобідним відправлен

ням їх віри і богослужінням по обряду.

1. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

ПРАВА І ОБОВ’ЯЗКИ УКРАЇНСЬКИХ КОЗАКІВ І ГРОМАДЯН

Умови придбання прав Українського козацтва і громадян

ства, рівно їх загублення визначаються законом.

Захист вітчизни є святий обов’язок кожного козака і гро

мадянина Української Держави.

Українські козаки і громадяни повинні платити установ

лені законом податки і пошлини, а також відбувати повин

ності згідно з постановленням закону.

Ніхто не може підлягати переслідуванню за злочинні вчин

ки тільки як в черзі, законом визначеній.

Ніхто не може бути затриманий під сторожою, крім як в

випадках, законом визначених.

Ніхто не може бути судимий і покараний, крім як за зло

чинні вчинки, передбачені існуючими в час їх здійснення

законами.

Оселя кожного недоторкана. Робити обшукування і виїм

ку в будинку без згоди його господаря можливе не інакше,

як в випадках і порядку, законом визначених.

Кожний український козак і громадянин має право вільно

вибирати мешкання і працю, придбати і відчужити майно

і без заборон виїзджати за кордон Української держави.

Власність є недоторкана. Примусове відчуження нерухо

мого майна, коли це необхідно для якої-небудь державної

чи громадської користі, можливе не інакше, як за відпові

дну платню.

Українські козаки і громадяни мають право робити зібран

ня з метою не забороненою законом, мирно і без зброї.

Кожний може в межах установлених законом висловлюва

тися і писати свої думки, а рівно розповсюджувати їх шля

хом друку або іншими засобами.

Українські козаки і громадяни мають право гуртувати гро

мади і спілки в межах не противних законам.

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

ПРО ЗАКОНИ

Українська Держава керується на твердих основах законів,

виданих в установленій черзі.

Сила закону без виключення обов’язкова для всіх українських

підданих і чужинців в Українській державі перебуваючих.

Закон особисто виданий для якої-небудь області чи части

ни населення, новим загальним законом не відсувається,

коли в ньому такої відміни не поставленоє

Закони обнародуються для загального освідомлення в ут

вореному порядку і перш обнародування до діла не при

кладаються.

Після обнародування законові надається обов’язкова сила

з часу призначеного в самому законі.

Закон не може бути скасований інакше як тільки силою

закону.

Ніхто не може відмовлятись незнанням закону, коли його

було обнародувано існуючим порядком.

Закони розробляються в кожному міністерстві по належ

ності і передаються на загальне обмірковування Ради

Міністрів.

По ухвалі Радою Міністрів внесених законопроектів вони ?

передаються на ствердження Гетьманові.

Закони, які торкаються деяких відомств, передаються в

Раду Міністрів після обговорення їх заінтересованими

міністерствами.

Міністрам надається можливість видавати розпорядження в

розвитку і пояснення законів, при чому всі такі розпорядження

підлягають попередній ухвалі Радою Міністрів.

ПРО РАДУ МІНІСТРІВ І ПРО МІНІСТРІВ

Напрямок і об’єднання праці окремих відомств по пред

метах як законодавства, так і вищого державного управлі

ння накладається на Раду Міністрів.

Керування справами Ради Міністрів накладається на Ге

нерального Секретаря і на підлягаючу йому Державну Ге

неральну Канцелярію.

100

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

Отаман-Міністр і Міністри відповідають перед Гетьманом

за загальний хід державного управління. Кожний з них ук-

ремо відповідає за свою діяльність і розпорядження.

За преступні по посаді вчинки Отаман-Міністр і Міністри

підлягають громадській і карній відповідальності на осно

вах, в законі визначених.

ПРО ФІНАНСОВУ РАДУ

Фінансова Рада є вища народна інституція в справах дер

жавного кредиту і фінансової політики.

Фінансова Рада складається з представників і членів, яких

представляє гетьман. Крім того, в склад Ради входять на

правах членів Отаман-Міністр, Міністр Фінансів і Держав

ний Контролер.

На Раду накладається:

обмірковування часу і умов здійснення державних пози

чок;

обмірковування справ дотичних державного кредиту, а та

кож питань грошового обороту;

попередній розгляд справ по фінансовій частині належа

чих вирішенню в законодавчому порядку.

Обмірковування Ради передаються на обмірковування Гетьмана.

ПРО ГЕНЕРАЛЬНИЙ СУД

Генеральний Суд Української Держави являє собою вищо

го охоронителя і захисника закону та Вищий Суд України

в справах судових та адміністративних.

Генеральний Суд оголошує до загальної відомості всі за

кони і накази Уряду, слідкуючи за закономірністю їх ви

дання.

Порядкуючий Генеральний Суддя та всі Генеральні Судді

призначаються Гетьманом.

Гетьман Всієї України Павло Скоропадський. Отаман Ради Міністрів М.
Устимович

101

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

102

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

РОЗДІЛ II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

2.1. ПРАВОВІ ОСНОВИ ДІЯЛЬНОСТІ ПАРЛАМЕНТІВ

2.1.1. Законодавчі акти, що регулюють діяльність парламентів

Парламенти є структурно складними установами, що зумовлено необхідністю
організації їх ефективної роботи. Закони і постанови в них приймаються,
як правило, більшістю або конституційною більшістю голосів після
обговорення питання. За відсутності чітко встановлених правил за таких
умов дискусії з певних спірних питань ніколи не привели б до позитивного
результату. Тому правила роботи парламентів обумовлюються Конституцією,
регламентом, окремими законодавчими актами, чи навіть традиціями.

Конституція визначає порядок формування парламенту, його структуру,
порядок роботи, повноваження, а також права і обов’язки депутатів.

Регламент – це збірник процедурних правил роботи парламенту при
вирішенні різних питань: відкриття першої і наступних сесій, вибори
керівництва, формування комітетів, слідчих і контрольних комісій,
формування органів виконавчої і судової влади, розгляд законопроектів,
розгляд бюджету, розгляд звіту уряду, прийняття рішень, постанов та
інших законодавчих актів, здійснення контрольних функцій тощо.

Проте і в цьому випадку є винятки. Парламент Великої Британії працює в
умовах відсутності писаної конституції. Порядок його роботи визначається
звичайними законами, деякі правила знаходяться в конституційних угодах,
а єдиного документу – регламенту – не існує.

Основним джерелом процедур Палати громад є постійні правила. Вони
приймаються Палатою і можуть бути відмінені у будь-який час. Крім
постійних правил приймаються також сесійні правила, які діють під час
роботи сесії. У зв’язку з прийняттям певного закону Палата може прийняти
тимчасове правило асі Нос. Закон про парламент 1949 року встановив
правила розгляду фінансових законопроектів і актів делегованого
законодавства.

103

ГТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ _^^

Депутати парламенту користуються збірником правил парламентської
процедури “Трактат Ерскіна Мея про право, діяльність і звичаї
парламенту”. Цей трактат було видано в XIX столітті і він витримав 20
видань.

На відміну від Великої Британії в Австрії порядок роботи Національної
Ради визначається регламентом, що є федеральним законом і приймається
конституційною більшістю у 2/3 депутатів Палати. За дотриманням
регламенту слідкує 5 секретарів-депутатів і три депутати, які обираються
для нагляду за дотриманням регламенту.

В Італії основи діяльності парламенту виписані в Конституції, де
сформульовані основні принципи діяльності обох палат. Стаття 64
Конституції проголошує: “Кожна Палата приймає свій регламент абсолютною
більшістю голосів своїх членів “. Таким чином, регламент не є законом,
але приймається як спеціальний закон з додержанням відповідних норм
Конституції. Кожна палата має свій регламент, хоча основні їх положення
загалом співпадають.

У Португалії діяльність однопалатного парламенту, Асамблеї республіки,
також регламентується Конституцією, але крім того ще Й Органічним
законом про Асамблею Республіки, Регламентом Асамблеї Республіки і
законом про статус депутата.

Парламент Фінляндії має назву Едускунта. Його діяльність регулюється
Актом про Едускунту 1928 року.

Парламент Франції є двопалатним і складається з Національних зборів і
Сенату. Його діяльність визначається Конституцією, Ордонансом № 58 –
1100 від 17 листопада 1958 року про діяльність палат парламенту і
регламентами Національних зборів і Сенату, а також Генеральними
інструкціями, які приймають Бюро кожної з палат.

Порядок роботи Верховної Ради України регулюється:

Конституцією України (Статті розділу IV);

діючим Регламентом Верховної Ради України;

законом “Про постійні комісії Верховної Ради України”;

законом “Про статус народного депутата України”;

законом “Про поведінку народного депутата України (дек

ларація про доходи)”;

законом “Про попередження корупції”.

104

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

Конституція України визначає основні моменти організації роботи
Верховної Ради України, підкреслюючи, що “порядок роботи Верховної Ради
України встановлюється Конституцією України та законом “Про Регламент
Верховної Ради України”. Конституція визначає, коли відкриваються
чергові (перший вівторок лютого і вересня) і позачергові сесії
(“скликаються Головою Верховної Ради на вимогу не менше третини народних
депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України або
на вимогу Президента України “), коли проводиться закрите засідання (за
рішенням більшості від конституційного складу Верховної Ради України).
Конституція визначає права і обов’язки депутатів Верховної Ради, Голови
Верховної Ради, встановлює порядок організації комітетів, спеціальних і
слідчих комісій, порядок законодавчої роботи, порядок прийняття бюджету
і порядок контролю за використанням коштів Державного бюджету.

Регламент є одним із найважливіших актів, що регулюють роботу Верховної
Ради. Він, відповідно до вимог статті 82 Конституції України, повинен
бути законом. Це дуже серйозна вимога. Адже регламент є окремим законом
або складовою частиною закону про парламент лише у кількох країнах:
Австрії, Естонії, Латвії, Литві, Молдові, Словенії, Фінляндії, Чехії та
Швеції. В більшості ж країн регламент є внутрішнім документом
парламенту, а не діючим законом. Очевидно, що розробники Конституції
України, враховуючи попередній досвід роботи Верховної Ради, намагалися
посилити основні моменти внутрішньої організації її роботи і
впорядкувати основні моменти її взаємодії з структурами виконавчої
влади, коли виписували цю вимогу.

Прийняття Регламенту як закону наділяє його великою силою, але зменшує
автономію парламенту. Це чітко видно із статей Ордонансу № 58 – 1100 про
діяльність палат парламенту, прийнятого урядом Франції у 1958 році.

У зв’язку з вищенаведеним, очевидно, що норми закону “Про регламент
Верховної Ради України”, що в даний час знаходиться в стадії розробки,
не повинні бути занадто деталізованими.

105

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Діючий регламент Верховної Ради України є досить об’ємним документом
(194 сторінки). Сутність цього документу визначає стаття 1.0.2:

“Регламент Верховної Ради України має силу закону, який встановлює
порядок скликання і проведення сесій Верховної Ради України, її
засідань, формування органів державної влади, визначає законодавчу
процедуру, порядок здійснення контрольної діяльності, процедуру окремих
видів діяльності Верховної Ради, її органів і організацій, народних
депутатів, посадових осіб та інші процедури, а також функції органів
Верховної Ради України та її посадових осіб, які випливають з їх
повноважень, встановлених Конституцією України.”

Керівництво Верховної Ради і депутати повинні діяти у строгій
відповідності з регламентом. У деяких країнах, наприклад, у Конгресі США
запроваджена спеціальна служба парламентарія, в обов’язки якої входить
контроль за дотриманням регламенту та запобігання його порушення з боку
спікера Палати. В Австрії парламент обирає трьох депутатів для нагляду
за дотриманням Регламенту.

Закон “Про постійні комісії Верховної Ради України” є третім за
значенням документом, який унормовує діяльність Верховної Ради України
(прийнято рішення про прийняття нового закону “Про комітети і комісії
Верховної Ради України” і постійні комісії перейменовано у комітети, але
новий закон поки що не прийнято). Цей закон по суті унормовує діяльність
робочих органів Верховної Ради. Відповідно до нього всі народні депутати
розподіляються по комітетах, які опікуються законодавством у певній
сфері державотворення і суспільного життя. Депутати подають заяви про
бажання працювати у певному комітеті за власним вибором або за
рекомендацією фракцій. Мінімальна і максимальна кількість депутатів у
комітетах обмежена, тому рішення про членство депутатів у певних
комітетах приймає Верховна Рада.

Утворення комітетів вносить до певної міри дезорганізуючий струмінь у
період організації керівного складу парламенту. Справа в

106

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

тОму, що перелік комітетів і їх юрисдикція не визначені ні Конституцією
ні регламентом, тому кожне скликання Верховна Рада починає з того, що
визначає, які комітети доцільно утворити і які функції їм надати. Без
сумніву, задля ефективнішої роботи слід було б визначити регламентом
перелік та юрисдикцію комітетів. Важливе значення має і те, що при
збереженні комітетів у новому скликанні Верховної Ради при них
залишаються працювати фахівці секретаріату, які вже набули певного
досвіду роботи.

Однак, варто зазначити, що аргументи на користь встановлення переліку
комітетів і їх юрисдикції у регламенті не є беззаперечними. З часом
пріоритети державної політики можуть змінюватися, а отже і комітети
повинні отримувати відповідну юрисдикцію. Так, палати Конгресу США
кожного скликання переглядають регламент своєї роботи і можуть змінювати
кількість і юрисдикцію комітетів. Мабуть перелік і юрисдикцію комітетів
варто визначити, надавши право новообраній Верховній Раді вносити певні
зміни.

Закон “Про статус народного депутата України” є також важливим у сфері
унормування діяльності Верховної Ради. Він вимагає, щоб народний депутат
не вів ніякої діяльності, окрім депутатської, і постійно підвищував свою
кваліфікацію. Проте ця вимога закону дуже часто депутатами ігнорується.
Особливо це має місце тоді, коли народного депутата призначають на
посаду у структури виконавчої влади.

Ця проблема виникає також завжди з обранням нового парламенту.
Новообрані депутати не можуть себе уявити без своїх попередніх
обов’язків. Особливо це стосується успішних бізнесменів, що стали
депутатами. Природно, що вони не можуть залишити заняття своїм бізнесом,
їх продовжує цікавити накопичення капіталу.

Важливою нормою закону “Про статус народного депутата України” була
недоторканність народних депутатів України. Практично будь-яке порушення
громадського порядку народним депутатом залишалося без покарання.
Проблема недоторканності народних депутатів України постійно
дискутувалася у пресі, а також народними депутатами у Верховній Раді
України. Це викликало постійні збурення у Верховній Раді і впливало на
її імідж. 16 квітня

107

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

2000 року на Всеукраїнському референдумі було проголосовано за відміну
депутатської недоторканності.

2.1.2. Деякі проблеми урегулювання діяльності Верховної Ради України

Вищенаведені акти, якими регулюється порядок роботи Верховної Ради,
вимагають внесення змін у зв’язку з прийняттям Конституції України у
1996 році. Наприклад, міжпартійні стосунки у Верховній Раді не
відповідають нормам, закріплених регламентом. Закон “Про постійні
комісії Верховної Ради” не встановлює граничної кількості комітетів і їх
можливу юрисдикцію. Закони щодо декларації про доходи і попередження
корупції є декларативними і не змушують народного депутата чи державного
службовця вказувати джерело задекларованих коштів чи вказувати
відповідність сплати податків.

Для проведення постійного діалогу між законодавчою і виконавчою гілками
влади регламент Верховної Ради передбачає звітування чиновників на
пленарних засіданнях, слухання у комітетах і письмові відповіді на
запити народних депутатів. Зважаючи на усталені норми і процедури,
існуючий діалог влад не можна вважати ефективним. Можна назвати кілька
проблем, які варто було б унормувати для плідної роботи Верховної Ради
України, базуючись на досвіді роботи парламентів світу:

ввести “годину усних запитань і відповідей” членів уряду;

запровадити ефективну систему слухань у комітетах (ця

робота вже починає розгортатися за допомоги Програми

сприяння парламенту України та інших неурядових і гро

мадських організацій);

визначити роль фракцій у законодавчому процесі;

надати більше повноважень і ресурсів для розбудови дос

лідницької служби;

“Година запитань і відповідей” членів уряду є ефективним засобом
проведення діалогу між гілками влади, яка з успіхом вико-

108

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

ристовується у багатьох парламентах. Наприклад, у парламенті Великої
Британії міністри щоденно протягом однієї години відповідають на
запитання депутатів. За Конституцією Франції кожна палата Парламенту
проводить одне засідання в тиждень для запитань і відповідей уряду.
Регламент передбачає дві норми усних запитань – без дебатів і з
дебатами.

На сьогодні в Верховній Раді унормованим спілкуванням депутатів з
урядовими чиновниками є тільки спілкування на “Дні Уряду України”, яке,
на жаль, відбувається один раз на місяць і у формі розлогих доповідей, а
не діалогу.

Проведення слухань у комітетах забезпечує не тільки ефективність
законотворення, а й виконання контрольних функцій парламенту. Комітети
парламенту опікуються проблемами певних напрямків і часто їх юрисдикція
співпадає з юрисдикцією певних міністерств, з якими комітети повинні
вести постійний діалог і контролювати їх діяльність у межах своїх
повноважень.

Відповідно до процедури проведення слухань у комітетах представники
виконавчої влади відповідають на будь-які питання стосовно своєї
службової діяльності і надають депутатам необхідні матеріали і
документи. Слухання у комітетах відбуваються у присутності запрошених
представників наукових і громадських організацій, установ, підприємств,
органів місцевого самоврядування і засобів масової інформації. Все це
створює чітку систему взаємодії влад і робить суть її діяльності
зрозумілою для широкого кола громадськості.

На жаль, сьогодні слухання у комітетах Верховної Ради України
проводяться без визначеної системи, а їх процедура не є напрацьованою,
тому ефективність цього заходу не дуже висока. Необхідно формалізувати
процедуру і наполегливо впроваджувати її у практику роботи комітетів.
Прес-служба парламенту повинна постійно опікуватися тим, щоб
громадськість знала про питання, які будуть розглядатися у комітетах і
на слуханнях задля того, щоб її представники могли взяти участь.

Щоб норми регламенту щодо слухань стали дійовими, слід, очевидно,
передбачити санкції до посадових осіб виконавчої влади за неявку до
комітету на слухання, а також за ненадання необхідної інформації і
документів на вимогу комітету.

109

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Фракції у парламенті відіграють визначальну роль в організації роботи і
виборі керівництва всіх його ланок. Вони поряд з комітетами беруть
участь у законотворчій роботі, мають певні можливості впливати на
законотворчу діяльність через своїх членів, які входять у комітети за
квотами пропорційного представництва фракцій. Прикладом ефективної
діяльності фракцій у парламенті є діяльність фракцій у Бундестазі
Німеччини.

Фракції у Верховній Раді відіграють важливу роль у сфері організації
керівних органів Верховної Ради, формуванні комітетів, контрольних і
слідчих комісій.

Дослідницька служба має особливо важливе значення для роботи парламенту.
Вона забезпечує депутатів необхідними довідковими і аналітичними
матеріалами, без яких діяльність депутатів не може бути ефективною, тому
що законотворчість парламенту стосується всіх сфер діяльності людини, а
кожний депутат може бути фахівцем лише у своїй вузькій ділянці.

Прикладом ефективної дослідницької служби парламенту є дослідницька
служба Конгресу США. Вона є підрозділом Бібліотеки Конгресу, має
чисельний професійний апарат і безпосередньо обслуговує Конгрес. До цієї
служби, яка допомагає Конгресові, приєднані ще три організації:

Бюджетна служба Конгресу, яка надає йому інформацію,

пов’язану з бюджетом, витратами та їх ефективністю.

Служба загального обліку. Вона допомагає Конгресові у

питаннях нагляду і координації діяльності Уряду, прово

дить незалежні аудиторські перевірки, дослідження та оц

інку федеральних програм.

Служба технологічних досліджень. Ця Служба готує для Ко

нгресу матеріали з питань запровадження нових технологій.

У дослідницьких службах Конгресу працює понад 6000 працівників. Вони
відповідають щороку на близько 500000 запитів від Конгресменів,
комітетів і працівників апарату. Відповіді надаються у формі доповідей,
бюлетенів, бібліографій, інформаційних повідомлень, семінарів, аудіо- та
відеозаписів, консультацій телефоном тощо.

ПО

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

Потужної дослідницької служби у Верховній Раді не існує. Парламентська
бібліотека не має кадрів для виконання аналітичних досліджень для
депутатів. Бюджетної служби у Верховній Раді немає, як немає і служби
для проведення аудиторських перевірок виконання урядових програм.

Для ефективної роботи парламенту необхідна також чітка його
структуризація. При цьому структуризація у вигляді простого поділу
парламенту на фракції нічого не вирішує. Жодна фракція без згоди інших
фракцій не може “проштовхнути” своє рішення. Щоб проводити
цілеспрямовану власну політику фракції парламенту повинні об’єднатися у
парламентську більшість і опозицію з визначеними обов’язками і правами.

Чітко і ефективно ця проблема вирішується у країнах з двопартійною
системою (США, Велика Британія). Партія, що перемогла на виборах,
утворює парламентську більшість, а переможена партія утворює
парламентську опозицію. Більшість отримує великі права у формуванні
керівних органів парламенту і бере на себе відповідальність за втілення
певної політики. Вона може формувати уряд (Великобританія) або давати
згоду на призначення членів уряду (Сполучені Штати Америки).

Утворення парламентської більшості у країнах з багатопартій-ною системою
є справою набагато складнішою. Як приклад можна навести формування
більшості в Едускунті Фінляндії. Там парламентську більшість протягом
багатьох років складає Демократичний союз народу Фінляндії, до якого
входить Компартія, Соціал-де-мократична партія, Партія центру, Шведська
народна партія, Ліберальна народна партія і Національна коаліційна
партія. Вони формують коаліційний уряд, який іде у відставку при розвалі
більшості, що викликає розпуск парламенту президентом.

Фракції меншості формують опозицію, яка має всі необхідні права для
оприлюднення своєї точки зору з будь-яких питань, що розглядаються
парламентом, проголошує заяви з певних політичних чи
соціально-економічних напрямків і може пропонувати парламенту
проголосувати за відповідну резолюцію. Опозиція не бере участі у
формуванні уряду.

111

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

У Верховній Раді України 3 скликання фракції, відповідно до
пропорційного представництва, сформували керівні органи. Розподіл
фракцій на парламентську більшість і меншість не відбувся. Для такого
об’єднання не було об’єктивних причин, тому що за Конституцією Верховна
Рада не формує Кабінет міністрів, він формується президентом. За цих
умов в січні 2000 року утворилася парламентська більшість, що підтримала
програму уряду. Після свого створення більшість зайняла керівні посади
Верховної Ради.

2.2. ОСНОВНІ ФУНКЦІЇ ПАРЛАМЕНТІВ 2.2.1. Законодавчі функції парламенту.

Розробка законів та інших законодавчих актів є безпосереднім обов’язком
парламенту і його діяльністю, що відбувається постійно. Справа в тому,
що постійна зміна суспільних відносин вимагає постійного вдосконалення
правової системи суспільства. Тому парламенти всіх країн безперервно
працюють над тим, щоб їхні закони відповідали вимогам часу. Як показує
історичний досвід, представницькі органи, обрані народом, найкраще
виконують функцію законотворення, хоч у деяких країнах (Франція,
Іспанія) уряди також мають делеговані повноваження видавати законодавчі
акти – ордонанси.

Парламенти приймають Конституцію країни, вносять до неї зміни, приймають
конституційні і звичайні закони, щорічні закони про державний бюджет і
поправки до них.

Законодавчий процес у різних країнах має суттєві відмінності, які
обумовлені в першу чергу політичною системою, традиціями, правовою
культурою, та економічною ситуацією в країні. Проте законотворчі
процедури у різних парламентах мають багато спільного. їх потрібно
вивчати і використовувати для удосконалення роботи власного парламенту.

Етапи законотворчої діяльності є зазвичай циклічними. Законопроекти
спершу розглядаються парламентським комітетом, потім сесією парламенту
(палата), знову комітетом і знову парламентом. Якщо парламент
двопалатний, то послідовність проходження законопроекту повторюється у
кожній палаті. Але тоді після розгляду законопроекту потрібно ще
узгодити розбіжності між обома палата-

112

11. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

ми. Якщо глава виконавчої влади має право накладати вето, то парламент
при використанні ним цього права повинен ще й здолати це вето, як
правило, проголосувавши двома третинами голосів. Альтернативним
варіантом є згода з главою держави.

Важливим етапом законотворення є підготовка законопроектів. Більшість
громадян переконана, що законопроекти готує парламент. Насправді
суб’єктом законодавчої ініціативи є не лише парламент, а й інституції та
установи виконавчої влади (президент, міністерства тощо).

Особливо важливі законопроекти у деяких країнах перед розглядом у
парламенті доводяться до відома громадян через засоби масової
інформації. У Великій Британії, наприклад, ця процедура виконується
через публікацію “білої книги” з законопроектами, де будь-хто з громадян
може познайомитися зі змістом законопроекту і висловити свої зауваження
чи пропозиції (формальні консультації). Перед поданням до парламенту
законопроект розглядають також зацікавлені групи, партії, державна
скарбниця, національні та міжнародні агентства (неформальні
консультації).

Подання законопроектів до парламенту є простою процедурою. Вони без
обговорення передаються на розгляд у комітети. Керівництво парламенту,
як правило, визначає комітет, якому дає доручення підготувати
законопроект для розгляду у парламенті (палаті). Комітет після аналізу
законопроекту може його відхилити або доповісти у парламенті (палаті).

Комітет, якому доручено підготувати законопроект, узгоджує поправки і
зауваження інших комітетів і депутатів і готує єдиний текст
законопроекту, що затверджується більшістю його членів. Голова або один
з членів комітету презентує законопроект у парламенті (палаті). У таких
парламентах як шведський Ріксдаг чи Конгрес США більшість поданих
законопроектів комітетами навіть не розглядається, тому що тут депутати
мають необмежене право вносити власні законопроекти. Наприклад,
конгресменами США за дворічний період подається близько 20000
законопроектів.

Процедури розгляду і голосування законопроектів у різних парламентах
можуть суттєво відрізнятися в залежності від партійної структури
законодавчого органу. Проте кінцевим результатом є завжди прийняття або
відхиленняя законопроекту.

113

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

В Україні Верховна Рада може приймати закони з будь-яких питань за
винятком тих, що приймаються всеукраїнським референдумом (наприклад,
зміна території України). Виключно законами України визначаються
наступні питання (стаття 92):

Права і свободи людини і громадянина;

Набуття громадянства, статус іноземців і осіб без грома

дянства;

Права корінних народів і національних меншин;

Порядок застосування мов;

Порядок використання природних ресурсів, континенталь

ного шельфу, космічного простору, транспорту, зв’язку;

Основи соціального захисту;

Засади зовнішніх зносин, митної справи;

Засади утворення і діяльності політичних партій;

Організація і діяльність органів виконавчої влади;

Територіальний устрій України;

Судоустрій, судочинство, статус суддів, організація і діяльність

прокуратури, органів дізнання, нотаріату, адвокатури;

Засади місцевого самоврядування;

Основи національної безпеки, організація Збройних Сил

України;

Правовий режим державного кордону, воєнного і надзви

чайного стану;

Організація і порядок проведення виборів і референдумів;

Організація і порядок діяльності Верховної Ради України,

статус народних депутатів України.

Законами України встановлюються:

Державний бюджет і бюджетна ситема України, ситема

оподаткування, податки і збори, статус національної ва

люти та іноземних валют, порядок утворення і погашення

державного внутрішнього і зовнішнього боргу;

Порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до

інших держав, порядок допуску та умови перебування

підрозділів збройних сил інших держав на території України;

114

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

Порядок встановлення державних стандартів;

Порядок встановлення і захисту державних символів;

Державні нагороди, військові звання, дипломатичні ранги;

Державні свята;

Порядок утворення і функціонування вільних та інших

спеціальних зон.

Пріоритетною законодавчою функцією Верховної Ради є внесення змін до
Конституції України. Законопроект про внесення змін до Конституції може
бути внесений Президентом України або не менш як третиною
конституційного складу депутатів Верховної Ради. Законопроект про зміни
до Конституції приймається на сесії більшістю голосів, а потім на
наступній сесії – конституційною більшістю.

Внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції України, що
стосуються основ конституційного ладу, подається Президентом або не менш
як двома третинами народних депутатів від конституційного складу
Верховної Ради, і повинен бути затвердженим Всеукраїнським референдумом,
який призначає Президент України.

2.2.2. Контрольні функції парламенту

Поряд з законодавчими, контрольні функції є важливою сферою діяльності
парламенту. В парламентах різних країн контрольні повноваження можуть
бути надзвичайно різноманітними. Це залежить від ролі, яку відіграє
парламент певної країни у системі державного управління.

Для виконання контрольних функцій парламент повинен мати доступ до
необхідних джерел інформації. Конституція і закони країни повинні
надавати парламенту і його комітетам повноваження, що зобов’язують
органи виконавчої влади, організації і приватних осіб надавати
інформацію на запит парламентарів.

Конституції і закони країн розвинутої демократії надають парламентам
найрізноманітніші засоби для здійснення їх контрольних функцій:
положення про письмові звіти урядових установ перед пар-

115

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

ламентом, можливість виклику державних чиновників до комітетів чи
парламенту для надання свідчень з того чи іншого питання, депутатський
запит, година запитань і відповідей, день уряду, можливість створення
спеціальних контрольних органів, щорічний звіт уряду, звіти уряду про
виконання окремих програм з різноманітних напрямків діяльності,
можливість ведення депутатських розслідувань тощо. Права комітетів
проводити розслідування мають особливу вагу для міжвладного балансу в
питаннях, що стосуються марнотратства, шахрайства чи зловживання
службовим становищем окремих представників виконавчої влади.

Визначальним фактором ефективного законодавчого контролю найчастіше є ті
обсяги фінансових та технічних ресурсів, що можуть надаватися
парламентом урядові для виконання урядових програм. Державне управління
в сучасних умовах вимагає високої професійності як від законодавців так
і від служб, що сприяють діяльності законодавчого органу. Парламентська
структура передбачає використання цих служб для допомоги парламентарям у
виконанні контрольних функцій, але для цього необхідна висока
кваліфікація і A@ Ae oaIA1/2?!?!“1/2…wi“[wI4w) hE9 I °‰{m[Jm[Jm{m‰! hE9 h?JF% hE9 ph) hE9 \T\V\X\Ae\E\E\O\R]Z^naN1/4a®na ’n??pb?nP;nan) hE9 ph) hE9 h?JF@? doth ¤ ?????? ph) hE9 P·^?d?¶???Ae?o»O1/2 3/4aOA©™{hS „3 yyyy^„3 yyyy^„6 •A‡O©iA‡A©yAgRA©‡i©A©i) hE9 ph) hE9 i-i°ininUeEUenEUen1/4«™«1/4™«1/4‹n}n1/4i‹kZ‹kZ‹! hE9 ! hE9 ! hE9 ph% hE9 ph) hE9 ?????? yyyy^„SgdE9 & doth ¤ `„vthgdE9 dith ¤ r t ” a ae Txzoun `„{thgdE9 & F yyyy^„;gdE9 & F `„{thgdE9 ???? ph! hE9 ???? doth ¤ & yyyy^„-gdE9 doth ¤ ph) hE9 ph! hE9 ph) hE9 INIVIXI?ITHIoaeOeOaeAE¶FAEOeaeO•‡•AEOeOvOhVAhae) hE9 ph% hE9 ph! hE9 ph) hE9 l o |tht v & +D h?JF@? hE9 dith ¤ doth ¤ h?JF) hE9 ph) hE9 ???@AEAJA†A?AoAnAerAetAexAeoeAepAoeAjAEUAEUeAE\C?C?C?CaCoa*OAa?ca”†ax”Oj \J5\) hE9 ph! hE9 ???? ???? ?????? U?UoUuUvU8U:UnaOanaNAONA·©an·—‚·np[nOnN©ON) hE9 ) hE9 ph) hE9 ph) hE9 J , ? h?JF! hE9 naOnNAaNna·n©AN›n‰tn·dQ·anaN% hE9 ) hE9 & F `„vthgdE9 ?????? ph) hE9 ph% hE9 doth ¤ ¤ ph) hE9 & F `„vthgdE9 & yyyy^„JgdE9 & yyyy^„JgdE9 doth ¤ & yyyy^„]gdE9 & yyyy^„]gdE9 & yyyy^„]gdE9 yyyy^„0 ???? ???? ???? ???? & F yyyy^„@gdE9 & F dith ¤ yyyy^„@gdE9 & F yyyy^„@gdE9 & F yyyy^„@gdE9 & F yyyy^„JgdE9 & F yyyy^„JgdE9 & F yyyy^„@gdE9 & F yyyy^„@gdE9 doth ¤ doth ¤ ? „ 6 H – ? ‚ „ ieTHe?eA?¦?‡v¦e¦j?¦e\J9! hE9 naOC???C¤–?z–nz¤`N9`z) hE9 ss›AOAOaAm\AO! hE9 & F `„{thgdE9 & F `„{thgdE9 & F yyyy^„@gdE9 & F yyyy^„@gdE9 & F `„{thgdE9 & F yyyy^„@gdE9 & F yyyy^„@gdE9 ??y^„@gdE9 & F dith ¤ `„{thgdE9 doth ¤ & F `„{thgdE9 & F yyyy^„@gdE9 doth ¤ & F `„vthgdE9 ?????? ? F doth ¤ yyyy^„@gdE9 & yyyy^„JgdE9 ?????? & yyyy^„JgdE9 & `„?thgdE9 & yyyy^„JgdE9 & `„?thgdE9 doth ¤ dith ¤ & `„“thgdE9 doth ¤ doth ¤ ?????? doth ¤ ph) hE9 doth ¤ & yyyy^„6gdE9 & doth ¤ yyyy^„6gdE9 & F doth ¤ `„{thgdE9 & F `„{thgdE9 ph) hE9 $ & F gdE9 & F doth ¤ gdE9 yyyy ” hE9 H ’ h?JF@? & F & F & F doth ¤ & & & & & F & F & `„vthgd?JF & F doth ¤ & F & F & & & F & & & & F & F & F & F & & & & & & & & & & & F & F & F & F! & F! & F `„vthgd?JF & F" & F" & F$ & F# & F# yyyy^„Vgd?JF & F% & F% & F& & F& & F( & F( & F' & F & F) & F) & F* & F* j 3/4 A >

F+

gd?JF

dith ¤

doth ¤

ssAAAAAssAssssAssAssss°›

gd?JF

? V

h?JF@?

doth ¤

gd?JF

??????F

??F

gd?JF

??????F

h?JF@?

??????F

3/4

gd?JF

dith ¤

????????F

gd?JF

????????F

doth ¤

gd?JF

doth ¤

gd?JF

dith ¤

F-

“ ? @

“ – I ? >

”

? ??F??

yyyygd?JF?kd

h?JF@?

yyyygd?JF?kd

$If–( ”

h?JF@?

gd?JF

??????F

yyyy^„6gd?JF-

dith ¤

doth ¤

gd?JF

h?JF@?

????????F

doth ¤

dith ¤

–

†

”!

”

–”

¦$

‘

?’

¦(

Oe*

ae+

¶,

????????F?@-

3/4-

„.

th3

th7

ue9

ph&00

ue9

doth ¤

ue9

“;

(;

”;

Ue;

TH;

„?

†?

?ue9

TH;

j«

384

VI. ДІЯЛЬНІСТЬ ДЕПУТАТІВ ПАРЛАМЕНТУ

Народний депутат бере участь у перевірках додержання

законів державними органами, підприємствами, установа

ми, організаціями та органами об’єднань громадян. Ці

функції депутат виконує за дорученням Верховної Ради

України, а не за власною ініціативою. Про результати пе

ревірки депутат інформує Верховну Раду і ставить до відо

ма відповідні державні органи і громадські організації, які

зобов’язані терміново вжити заходи щодо усунення пору

шень. За результатами особистих перевірок додержання

законів депутат має право порушувати у Верховній Раді

питання про необхідність створення тимчасових конт

рольних і слідчих комісій для проведення відповідних пе

ревірок і депутатських розслідувань.

Народний депутат бере участь у роботі тимчасових кон

трольних, ревізійних і слідчих комісій, які призначають

ся Верховною Радою з будь-якого питання своєї компе

тенції. Вони створюються, як правило, для розслідуван

ня справ про порушення Конституції або інших норма

тивних актів державними органами та посадовими осо

бами, а також обставин, які загрожують суверенітету,

територіальній цілісності України або її екологічним,

політичним, економічним інтересам. Завдання і коло

повноважень таких комісій визначаються Верховною

Радою при їх створенні.

Тимчасова слідча комісія користується всіма засобами встановлення
істини: допитувати свідків, проводити експертизи, слідчі експерименти.
Порядок одержання і дослідження доказів установлюється комісією
відповідно до вимог кримінально-процесуального законодавства України.
Розслідування, які проводяться тимчасовими депутатськими комісіями, є
дуже ефективними, тому що в ході їх проведення всі посадові особи
зобов’язані безперешкодно надавати необхідні для розслідування відомості
і документи. Результати розслідування доповідаються на пленарному
засіданні Верховної Ради. Після детального обговорення матеріалів
комісії приймається відпо-

385

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

відна постанова, за якою може надаватися доручення Генеральній
прокуратурі провести відповідне розслідування.

2. Контрольна діяльність депутата за повноваженнями комітету

Відповідно до закону “Про постійні комісії Верховної Ради України”
комітети мають значні права контролю діяльності виконавчої влади. З
метою контролю комітети можуть використовувати слухання, на яких
посадові влади, установи і організації особи виконавчої влади, починаючи
з першого віце-прем’єра, зобов’язані давати свідчення стосовно своєї
діяльності і діяльності їхніх відомств, установ і організацій.

Органи виконавчої, підприємства зобов’язані надавати постійним комітетам
необхідні матеріали і документи. За результатами розгляду органи
виконавчої влади зобов ‘язані повідомити комітетам про вжиті заходи.

Комітети мають право перевіряти і вивчати застосування і виконання тих
законів, які підпадають під їхню юрисдикцію.

3. Контрольна діяльність депутата у виборчому окрузі

У своєму виборчому окрузі народний депутат має право:

Брати участь у своєму виборчому окрузі у розгляді в орга

нах державної влади будь-яких питань, що зачіпають інте

реси громадян.

Перевіряти з власної ініціативи відомості про порушення

законів, прав та інтересів громадян.

Вимагати від посадових осіб припинення порушень за

конів, прав та інтересів громадян і організацій.

Вимагати усунення порушення законності як представник

державної влади.

Отримавши відомості про порушення прав і інтересів громадян, депутат має
право на місці вимагати припинення порушення

386

VI. ДІЯЛЬНІСТЬ ДЕПУТАТІВ ПАРЛАМЕНТУ

або звертатися з вимогою до відповідних посадових осіб припинити такі
порушення. При цьому депутат має право на невідкладний прийом
керівниками та іншими посадовими особами.

При порушенні законності депутат може у письмовій формі надіслати
депутатське звернення до посадових осіб державних органів, керівників
підприємств, установ та організацій, правоохоронних і контрольних
органів.

Посадові особи, до яких подане звернення депутата, зобов’язані
розглянути його протягом не більше 10 днів. Якщо посадова особа
ухиляється від вирішення поставлених у зверненні питань, депутат має
право внести депутатський запит на пленарному засіданні Верховної Ради.

Посадові особи державних органів, установ і організацій, працівники
міліції, до яких звернувся депутат, зобов’язані вжити заходів для
усунення порушення і притягти винних до відповідальності. Якщо посадові
особи проігнорують звернення депутата, вони несуть дисциплінарну,
адміністративну або кримінальну відповідальність у встановленому законом
порядку.

Контролювати виконання законів, постанов та інших актів

Верховної Ради та її органів.

Народний депутат зобов’язаний розглядати заяви і скарги

громадян. Він вживає заходи щодо їх вирішення, вивчає

скарги і може вносити відповідні пропозиції до Верховної

Ради України, місцевих рад народних депутатів, держав

них органів, підприємств, установ і організацій.

Народний депутат має право з залученням представників

контрольних органів здійснювати контроль за розглядом

одержаних заяв і скарг. При необхідності може залучати

до участі у розгляді скарг і заяв посадових осіб державних

органів, підприємств, установ і організацій, розташованих

на території округу.

Народний депутат має право на сесії Верховної Ради звернутися із запитом
до органів Верховної Ради, Кабінету міністрів, міністрів, органів
місцевого самоврядування, керівників підприємств,

387

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

установ і організацій, які зобов’язані повідомити народному депутату про
результати розгляду його запиту.

Депутат подає свій запит до Секретаріату Верховної Ради. Головуючий на
сесії оголошує запит, який за згодою депутатів направляється адресату
(рішення підримується не менш як 1/5 частиною від фактичної кількості
народних депутатів).

Керівники органів державної влади і місцевих адміністрацій, установ і
організацій зобов’язані повідомити народного депутата про результати
розгляду запиту у 15-денний термін.

Відповідь на запит надсилається голові Верховної Ради і депутату, на
вимогу якого відповідь може оголошуватися на сесії. Після оголошення
відповіді депутат має право на репліку до 5 хвилин. На вимогу п’ятої
частини депутатів може проводитися обговорення відповіді. За
результатами обговорення депутатського запиту Верховна Рада приймає
постанову. Текст запиту, відповідь і постанова Верховної Ради
публікується в “Голосі України”.

Народний депутат має також можливість отримувати інформацію на сесії
безпосередньо від владних структур на “Дні Уряду України”, який
проводиться один раз на місяць. Тут депутати отримують інформацію про
поточний стан справ у державі від Кабінету міністрів, міністерств,
Національного банку. Народний депутат може ініціювати питання до владних
структур, яке обговорюється на засіданні фракції і від її імені
виноситься на сесію. Депутат може використати цей захід для публічного
оголошення питання, яке цікавить його виборців, привернути увагу владних
структур до розв’язання певних проблем, одержати інформацію про дію
законів.

Верховна Рада України створює тимчасові слідчі комісії з народних
депутатів для розслідування подій і явищ, що становлять суспільний
інтерес. За результатами їх роботи Верховна Рада може дати доручення
Прокуратурі про проведення розслідування. Тимчасові слідчі комісії
працюють у відповідності з процедурами кримінально-процесуального
Кодексу України, що накладає на депутатів особливу відповідальність,
вимагає кропіткої, часом виснажливої роботи.

Посадові особи всіх державних органів зобов’язані надавати допомогу
народному депутату у проведенні розслідування, надавати не-

388

VI. ДІЯЛЬНІСТЬ ДЕПУТАТІВ ПАРЛАМЕНТУ

обхідні для розслідування відомості та матеріали. Вони не можуть
ухилятися від дачі пояснень особам, які ведуть депутатське
розслідування.

Результати розслідування розглядаються Верховною Радою, яка приймає за
їх результатами спеціальну постанову.

Виконання доручень Верховної Ради є роботою дуже престижною, цікавою,
виділяє депутата із загальної маси і підносить його особу на рівень
вершителів долі. Щоб домогтися таких обов’язків, народний депутат
повинен продемонструвати особливі здібності і глибокі знання у певній
сфері діяльності, бути стриманим і розсудливим. Для участі у роботі
зарубіжних делегацій не зайвим є знання іноземної мови, а для роботи у
слідчих комісіях бажано бути спеціалістом у конкретній галузі.

Загальні зауваження

Як видно із викладеного вище, народний депутат України має дуже широкі
контрольні повноваження. Якщо використовувати їх у повній мірі, то
діяльність народного депутата буде насиченою і ефективною. Фактично у
державі нема таких справ, на перебіг яких не міг би вплинути народний
депутат при бажанні і відповідній компетентності. Використовуючи свої
права контролю діяльності виконавчої влади, установ і організацій,
народний депутат може здобути високий авторитет і повагу своїх виборців.

6.2.5. Робота депутатів у фракціях і групах

Депутат у парламентах більшості країн обов’язково входить до фракції або
парламентської групи, де відбувається прийняття рішень щодо законодавчої
і контрольної функції парламенту. Конституції і регламенти багатьох
країн надають фракціям певні повноваження. Проте є парламенти, де партії
не визнаються (Додаток 6.3У

У Греції, Данії, Іспанії, Італії, Португалії, Швеції парламентські
фракції визнаються Конституцією, а в Австрії, Бельгії, Норвегії,
Швейцарії і Японії – регламентом.

Відповідно до регламенту Верховної Ради України на першо-

ЗЯ9

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

му засіданні Верховної Ради нового скликання реєструються в першу чергу
депутатські фракції і групи, тому що вони беруть участь у формуванні
керівних органів Верховної Ради.

Депутат повинен вибрати фракцію відповідно до своєї партійної
приналежності або вступити до фракції, політичні цілі якої підтримує,
або вступити до парламентської групи, до якої можуть входити
позапартійні депутати і депутати партійні. Парламентська група об’єднує
депутатів на основі спільних але не політичних цілей. Якщо народний
депутат у ході роботи Верховної Ради прийде до висновку, що його
переконання не узгоджуються з діями фракції, він може вступити до іншої
фракції або групи.

Кожний депутат може мати певний вплив у парламенті через роботу у
фракції, тому що вони, крім обрання голови Верховної Ради і керівних
органів, можуть впливати на порядок денний сесії, створення і склад
спеціальних контрольних і слідчих комісій. Саме у фракціях і групах
народні депутати можуть активно відстоювати свої погляди, саме фракція
може надавати дійову допомогу і підтримку народному депутатові у
здійсненні його задумів.

Основні законодавчі акти Верховної Ради не регламентують роботу
народного депутата у фракціях і групах. Кожна фракція і група продукує
свій регламент роботи. Основним обов’язком депутатів у фракціях і групах
є відвідання засідань, активна участь у дискусіях і голосуванні на сесії
у відповідності з рішенням фракції.

Проте народний депутат повинен пам’ятати, що він має вільний мандат і
фракція не може примусити його змінити своє рішення, але й не забувати,
що він повинен жити у злагоді зі своєю фракцією.

На жаль, в умовах української дійсності належність депутата до певної
фракції приводить до повної втрати ним самостійності. Особливо це чітко
проявилося при виборах Голови Верховної Ради України. Народний депутат
ішов до столу, брав бюлетень для голосування і не голосував у кабіні, як
це передбачено регламентом, а ніс його голові фракції, який сам
голосував так, як це було домовлено з іншими керівниками фракцій. Тому
ніякими логічними побудовами передбачити результати голосування було
неможливо.

390

VI. ДІЯЛЬНІСТЬ ДЕПУТАТІВ ПАРЛАМЕНТУ

6.2.6. Робота депутатів у постійних комітетах.

Не менш важливим для народного депутата є вибір постійного комітету,
який найбільше відповідає його цілям, фаховим здібностям та інтересам
його виборчого округу. Депутат – член партії може бути направлений
фракцією для роботи у певному комітеті.

У постійному комітеті народний депутат здійснює свої основні депутатські
обов’язки:

розробляє законопроекти;

працює над законопроектами інших суб’єктів законодав

чої ініціативи;

вивчає інформацію, що стосується сутності законопроектів,

діяльності Кабінету міністрів, міністерств, відомств, уста

нов і організацій, громадських організацій;

вивчає ефективність діяльності уряду, Національного бан

ку, судів, прокуратур, органів місцевого самоврядування і,

головним чином, міністерства, діяльність якого є сферою

інтересів комітету;

бере участь у складанні і ухваленні державного бюджету;

бере участь у контролі за виконанням державного бюджету;

вивчає і бере участь у підготовці висновків щодо ратифі

кації міжнародних договорів;

бере участь у попередньому обговоренні кандидатур на

офіційні посади, які затверджуються Верховною Радою;

може посилатися комітетом у відрядження в межах Украї

ни для отримання необхідної інформації і вирішення кон

кретних питань.

Народний депутат України за Конституцією має право законодавчої
ініціативи, тобто може самостійно розробляти законопроекти і подавати на
розгляд Верховної Ради. Тому у постійному комітеті він може виступати з
законодавчою ініціативою, брати участь у вивченні законопроектів,
поданих іншими суб’єктами законодавчої ініціативи (президентом,
Кабінетом міністрів, Національним банком, іншими народними депутатами),
і вносити до них поправки.

391

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

6.3. РОЛЬ ДЕПУТАТІВ У ПРОЦЕСІ ДОВІЮВАННЯ 6.3.1. Регулювання лобістської
діяльності

Процес лобіювання – це спроба організацій, окремих громадян вплинути на
прийняття чи відхилення закону у парламенті, спираючись на підтримку
депутатів, політичних партій, установ та громадськості через засоби
масової інформації. Лобісти представляють широкий спектр суспільної
діяльності, а саме, бізнес, торгівлю, сільське господарство, освіту,
науку, медицину, культуру і т.п.

Щоб переконати депутатів прийняти певне рішення, лобісти використовують
різні прийоми:

зустрічі з депутатами;

присутність і виступи на слуханнях у комітетах;

допомога у підготовці законопроектів;

запрошення депутатів на громадські заходи;

надання грошей на виборчі компанії;

публікації в журналах, газетах;

виступи по телебаченню і радіо;

опитування населення для виявлення його ставлення до

проблеми;

залучення виборців до організації тиску на депутатів шля

хом письмових чи усних звернень.

Лобіювання впливає на законодавчий процес у парламенті, тому воно
регулюється, як правило, різними постановами і правилами. Так Конгрес
США у 1995 році прийняв “Акт про регулювання лобіювання”. Він вимагає,
щоб лобісти реєструвалися у клерка Палати Представників і секретаря
Сенату, звітували про свою діяльність. Акт забороняє лобіювання окремим
особам та організаціям, що звільнені урядом від податків і отримують
федеральні субсидії.

Акт визначає певні види діяльності як такі, що не вважаються
лобіюванням:

392

VI. ДІЯЛЬНІСТЬ ДЕПУТАТІВ ПАРЛАМЕНТУ

діяльність державного службовця;

діяльність працівників засобів масової інформації;

діяльність церкви;

виступи свідків на слуханнях комітетів Конгресу;

діяльність за дорученням іноземних держав, що не забо

ронена відповідно до Акту про реєстрацію іноземних пред

ставників.

6.3.2. Лобіювання у Верховній Раді України

В Конституції України закладені умови для створення громадських
організацій і проведення лобістської діяльності. Там у статті 40 прямо
сказано: “Усі мають право направляти індивідуальні чи колективні
письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади,
органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих
органів, що зобов’язані розглянути звернення і дати обгрунтовану
відповідь у встановлений законом строк”.

Неурядові організації мають значний інтерес до лобіювання. Вони
розуміють, що можуть ефективно впливати на політичні і економічні
рішення в Україні. Так “Спілка орендаторів -підприємців” успішно сприяла
прийняттю закону “Про оренду майна державних підприємств”.

Суто специфічним для України є процес лобіювання громадськими
організаціями шляхом прямого тиску на Верховну Раду під час голосування
важливих законів. Громадські організації організують спеціальні
маніфестації перед Верховною Радою під час голосування важливих законів.
Особливо це мало важливе значення під час роботи Верховної Ради 1-го
скликання.

Верховна Рада негативно сприймає організацію маніфестацій, але позитивно
сприймає “тихе” лобіювання, тому що воно сприяє взаєморозумінню між
депутатами та громадськістю і впливає на популярність депутатів.

393

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

6.4. ДОДАТКИ ДО РОЗДІЛУ VI 6.4.1. Додаток 6.1.

СУБ’ЄКТИ ЗАКОНОДАВЧОЇ ІНІЦІАТИВИ У РІЗНИХ КРАЇНАХ

Суб’єкти законодавчої ініціативи Кількість країн

Члени парламенту 82

Комітети 15

Парламент на пленарному засіданні 6

Уряд 65

Глава держави 29

Складові федерації 9

Виборці 6

Судові органи 8

Партійні органи 8

Органи місцевої влади, компанії 5

6.4.2. Додаток 6.2

СИСТЕМИ ПРЕДСТАВНИЦТВА У РІЗНИХ КРАЇНАХ СВІТУ

Країна, парламент Виборча система

і його палати

Великобританія

(парламент) Отримують у спадок, призначаються довічно

Палата Лордів Прямі загальні вибори в одномандатних

Палата Громад округах

Іспанія

(Генеральні

кортеси) Прямі вибори 4 сенаторів від кожного

Сенат регіону

Конгрес депутатів Прямі вибори за партійними списками

394

VI. ДІЯЛЬНІСТЬ ДЕПУТАТІВ ПАРЛАМЕНТУ

Італія

Сенат Палата депутатів Загальні прямі вибори кандидата із списку Прямі
вибори за партійними списками

Канада

Сенат Палата Громад Сенатори призначаються урядами провінцій Прямі
загальні вибори в одномандатних округах

США

Сенат Палата Представників Прямі загальні вибори 2 сенаторів від штату

Прямі загальні вибори в одномандатних округах

Франція

Сенат

Національна Асамблея Непрямі вибори через колегії виборщиків у
одномандатних округах. У департаментах, від яких обирається 4 і менше
депутатів, загальні прямі вибори. В округах, від яких обирається 5 і
більше депутатів, вибори за системою пропорційного представництва

Японія

Палата Радників

Палата Представників 152 члени обираються в одномандатних округах,

100 членів обираються за партійними списками

Прямі загальні вибори в одномандатних округах

395

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

6.4.3. Додаток 6.3.

ПРАВОВА ОСНОВА ПОЛІТИЧНИХ УГРУПУВАНЬ У ПАРЛАМЕНТАХ РІЗНИХ КРАЇН

Юридичне визнання політичних угрупувань Кількість країн

Визнані у Конституції 15

Визнані у регламенті 15

Визнані законом 15

Формально не визнані 11

Існує одна партія 17

У парламенті не визнаються ніякі партії 9

Кількість розглянутих країн 82

396

БІБЛІОГРАФІЯ

Загальні відомості про парламенти світу і Верховну Раду України

Конституція України

Регламент Верховної Ради України

Закон “Про постійні комісії Верховної Ради України”

Закон “Про статус народного депутата України”

Кислий П. Україна. Сторінки історії. – Верховна Рада України

дванадцятого скликання. – К., 1998

Парламенти мира. – М., 1991

Шаповал В. Зарубіжний парламентаризм.- К., 1993

Шаповал В.М. Конституційні системи зарубіжних країн. – К., 1992

Шаповал В. Вищі органи сучасної держави. – К., 1995

Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зару-

бежнмх стран. – М., 1996

Тимошенко В.І. Правова держава (теоретико- історичне дослі

дження). – К., 1994

Заєць А.П. Правова держава. – К., 1999

Амеллер М. Парламентьі. – М., 1967

Решетников Ф.М. Правовьіе системи стран мира. – М., 1993

Свєтова С. Практика парламентаризму. – К., 1997

Барабаш О. Конституційний процес. Україна на шляху до де

мократії. //”Вісник” Програми сприяння парламентові Украї

ни, 1996, №6-7(14-15)

Сиренко В. Интересьі – власть – управление. – К., 1991

Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. –

М., 1993

Соединенньїе Штатьі Америки. Конституция и законодатель-

ньіе акти (ред. О.А.Жидкова). – М., 1993

Розділ І. Становлення парламентаризму

20. Антична Греція. – М., т. 1-2, 1983

397

і*

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Гомер, Іліада (переклад Бориса Тена). – К., 1978

Платон. Государство: Законьї: Политик. – М., 1998

Морган Л.Г., Древнєє общество. – Л., 1935

Машкин Н.А., История древнего Рима. – М., 1956

Тацит. Сочинения, Т. 1-2,- М, 1973

Цицерон Марк Тулий. Диалоги. О государстве. О законах. –

М, 1966

Ціцерон Марк Тулій. Про державу. Про закони. Про природу

богів.-К., 1998

Плутарх. Сравнительньїе жизнеописания. – М., Т. 1-3, 1964

Вергілій. Енеїда (за Котляревським І.П.). – К., 1969

Ливий Тит. История Рима от основания города. – М., Т. 1, 1989

Гутнова Е.Б. Возникновение английского парламента. – М., 1960

Руссо Жан – Жак. Трактатьі. – М., 1969

Гельвецій К. А. Про людину, її розумові здібності та її вихован

ня. – К., 1994.

Грушевський М.С. Історія України-Руси. – К., Т.1, 1994.

Грушевський М.С. Історія України-Руси. -К., Т.4, 1993

Грушевський М.С. Історія України-Руси. – К., Т.8, 1995

Грушевський М. Хто такі українці і чого вони хочуть. – К., 1991

Яворницький Д.І. Історія українських козаків. – К., Т.1, 1990

Рігельман О.І. Літописна оповідь про Малу Росію та її народ і

козаків узагалі. – К., 1994

Гуржій О. Українська козацька держава в другій половині XVII-

XVIII ст.: кордони, населення, право. – К., 1996

Енциклопедія українознавства. Загальна частина. – К., 1994

Історія України (під ред. В.А.Смолія). – К., 1997 і

Субтельний О. Україна. Історія. – К., 1992 і

Греков И.А. Памятники государственности и права славян

на территории УССР: Первое тьісячилетие нашей зрьі. – О.,

1964

Греков И.А. Государственность и право на территории УССР в

раннефеодальньїй период: Конспект лекций. – О., 1966

Панюк А., Рожик М. Історія становлення української держав

ності. – Л., 1995

398

БІБЛІОГРАФІЯ

Смолий В. Власть народа: Украинский парламентаризм: от Вече

Киевской Руси до Верховной Радьі, // Украйна.- 1997

Федоренко Г. Український парламентаризм: історичні паралелі

//Віче, 1998, №4

Федоренко Г.О. Передісторія українського парламентаризму. –

К., 1997

Алексеев С.А. Революция на Украине. По мемуарам бельїх. –

М.-Л.,1930

Скоропадський П. Спогади. – Київ – Філадельфія, 1995

Мусієнко В., Маташевський О. Українізація органів держав

ної влади в гетьманській державі Павла Скоропадського // Роз

будова держави, 1996, № 2

Рисіч І. Українське питання на Всеросійських Установчих збо

рах: Делегація УНР // Розбудова держави, 1996, № 8

Гунчак Т. Україна: перша половина XX століття. Нариси пол

ітичної історії. – К., 1993

Копиленко О., Копиленко М. З досвіду законотворчості УНР

та Української держави //Право України, 1995, № 5-6

Полонська – Василенко Н. Історія України. – К., ТІ, 2, 1992

Слкх:арешюА.,Томеш«>М.І(Ж)ріяукрашсьшїшнституції.-К., 1993

Юзьков Л. Конституція Советской Украиньї.-К., 1984

Таранов А. Історія Конституції Української Радянської Соціа

лістичної Республіки.-К., 1957

Мухіна М. Перша Конституція Радянської України // Трибуна

лектора, 1989, №10

Стахів М. Гетьманський режим у 1918 році і його праводер-

жавні якості.- Скрентон, 1950

Устрій Української Держави. Конституція УНР. – Львів, 1920

Грабовський С, Ставрояні С. Історія українського державот

ворення.- К., 1955

Шелухін С. Історико-правничі підстави української держав

ності. -Вінніпег, 1929

Яковлів А. Основи Конституції УНР.-Париж, 1935

Яковлів А. Українсько-московські договори в ХУП-ХУПІ віках.-

Варшава, 1934

399

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Яневський Д. Маловідомі конституційні акти України 1917-

1920рр.-К., 1991

Василенко М. Матеріали до історії українського права. – К.,

1928

Шемшученко Ю.С. ( за редакцією). Український парламента

ризм: минуле і сучасне. – К., 1999

Шемшученко Ю. Теоретичні засади розвитку українського пар

ламентаризму//Віче, 1997, № 12

Рогожин А.Й. (за редакцією). Історія держави і права України.

-К., Т 1,2, 1996

Лащенко Р. Лекції по історії українського права. -К., 1998

Вікторова С. Три кроки за три роки: дещо про підсумки украї

нського парламентаризму // Вітчизна, 1994, № 3-4

Кислий П. Розвиток парламентаризму в Україні. – Верховна

Рада України дванадцятого скликання. – К., 1998

Ткачук А. Виборче законодавство. Інформація для роздумів. //

“Вісник” Програми сприяння парламентові України, 1995, № 5

Розділ II. Парламенти у системі органів державної влади

Знтин Л.М. Разделение властей: опьіт современньїх государств.

-М., 1995

Березюк О. Однопалатний парламент – недолік чи перевага //

Право України, 1997, № З

Котелевская И.В.Современньш парламент: парламент как ин-

ститут государства // Государство и право, 1997, № З

Кривенко Л. Розподіл влад і процесуальні права парламенту //

Віче, 1998, № З

Білецька І. Канада: парламент у системі розподілу функцій

влади//Віче, 1997, № 1

Горьовий Л., Ющик О. Парламент України: проблеми управл

іння//Віче, 1997, №4

Корнієнко М. Цікавий досвід парламентської роботи: досвід

роботи Бундестагу Німеччини // Право України, 1994, № 3-4

Давид Р. Основньїе правовьіе системи современности. – М., 1988

400

БІБЛІОГРАФІЯ

Пігенко В., Рахімкулов Е. Парламентський контроль за бюд

жетом: подібності і відмінності у практиці різних країн світу. /

/ “Вісник” Програми сприяння парламентові України, 1999, №

37-38.

Солов’євич І.В.Проблема взаємодії законодавчої і виконавчої

влади у світлі Конституції України // Правова держава, 1997,

вип. 8

Мусіяка В. Для взаємодії гілок влади // Політика і час, 1996,

№5

Барабаш О., Кислий П., Свєтова С. Порівняння деяких статей

конституцій різних країн. // “Вісник” Програми сприяння пар

ламентові України, 1997, № 7(29),

Андре Ж.Ш. Нотатки щодо стосунків між законодавчою і ви

конавчою владою у Франції, – Список перекладів ПСП, №41

Розенбаум Алан. Влада, структура і демократія: деякі думки

щодо законодавчої гілки влади і проекту нової Конституції

Укераїни,- Список перекладів ПСП, №109

Кислий П. Співпраця двох гілок влади. // “Вісник” Програми

сприяння парламентові України, 1995, № 8

Розділ III. Структура парламентів і організація їх роботи

Кречмер Г. Фракції. – К., 1999

Ргапк Р. Веііопі апсі Беппіз С. Веііег. (1978). Расїіоп Роїкісз

(Фракційна політика). АВС-СНо, Іпс. 8апіа-ВагЬага, СаііГогаіа.

ІоЬп Р. ВіЬЬу. (1972). Роіііісз, Рагіїез, апсі Еіесгіопз іп Атегіса

(Політика, партії та вибори у Америці). Неїзоп-Наїї Іпс,

СЬіка§о, ІЬ.

Егіс С. Вгохупє апсі ІоЬп Бгеутапіз. (еф (1982). Ооуегптепі

СоаШіопз іп \Yезіегп Бетосгасіез (Урядові коаліції у демокра

тичних країнах Заходу). Ьоп§тап, №\у Уогк апсі Ьопсіоп.

Кшіоірп М. Веіі. (1973). Раггу апсі Расііоп іп Атегісап Роіігісз

(Партія та фракція в американській політиці). Огеепшоосі Ргезз.

\Уезїрогі, СТ.

Оіайіг К.. Сгіїшзоп. 1982. “Ісеіапсі: А МиШіеуеі Соаііііоп Зузіет

401

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

(Ісландія: Багаторівнева коаліційна система),” іп Егіс С. Вгошпе аші
.Гопп Огецтапіз, есі., Соуегптепі Соаііїіопз іп \Уезіегп Оетосгасіез
(Урядові коаліції у демократичних країнах Заходу).

Неїтиі ІЧогроіЬ. 1982. “ТЬе Оеітпап Ресіегаі КериЬііс” (Федера

тивна Республіка Німеччина), іп Егіс Вгошпе апсі ІоЬп

Бгеутапіз, есі., Ооуегптепі СоаШіопз іп ДУезіегп Бетосгасіез

(Урядові коаліції у демократичних країнах Заходу).

Кау Ьа\У8оп (еї аі.) (1994). Нолу РоШісаі РаПіез \Уогк (Як функ

ціонують політичні партії). Ргаедег, \Yезгрогї, СТ.

Агепсі ЬурЬагі апсі Сагіоз Н. \Уаізтап. (есі.) (1996). Ішііггітіопаі

Бе8І§п іп №\у Бетосгасіез (Інституційна структура у нових

демократичних країнах^, \Yєзгуіє\у Ргезз.

Зеутоиг М. Ьірзеї апсі 8іеіп Коккап, есі. (1967). Раїту зузіетз апсі

уоіег аіі^птепіз: сгозз-паііопаі регзресп’уез (Партійні системи та

виборчі блоки на прикладі різних країн). №\у Уогк, Ргее Ргезз.

Ь. Запсіу Маізеі. (1987). Рагііез апсі Еіесііопз іп Агпегіса (Партії

та вибори у Америці). Капсіот Ноизе, Ке\у Уогк, ІЧ.У.

Ь. 8апс1у Маізеі. (1990). ТЬе Рагііез Кезропсі (Реакція партій).

\Ує8іуіє\у Ргезз, ВоиШег, СО.

АІЬегіоМаггасіі. (1982). “Ііаіу: &отСепігізтіоСгізіз оГШеСепіег-

Ьей Соаіігіопз (Від центризму до кризи лівих коаліцій),” іп Егіс

С. Вго\упе апсі Міп ГЗгеутапіз, есі., Ооуегптепі Соаіігіопз іп \Уе8іегп

Бетосгасіез (Урядові коаліції у демократичних країнах Заходу).

Аіап 8. 2искегтап. (1979). ТЬе РоШісз оґРасііопз (Політика

фракцій). Уаіе ІІпіуегзііу Ргезз.

104. Аіап 8.2искеггпап. (1975). Роіііісаі СНепїеіез іп Рошег: Раїту

Расііопз апсі СаЬіпеі Сопсііііопз іп Иаіу (Політична клієнтура

при владі: партійні фракції та стан Кабінету Міністрів в Італії.

8а§е РиЬіісаііопз.

Кислий П., Сінклер Т., Браун Т. та інші. Комітети – основа діяль

ності законодавчих органів влади. – К., 1997

Доленко І.П. Здійснення народовладдя: про постійні комісії

Верховної Ради УРСР. – К, 1977

Браун Т. Порівняльне дослідження двопалатної та одно

палатної систем у федеративних і унітарних державах. /

402

БІБЛІОГРАФІЯ

/ “Вісник” Програми сприяння парламентові України,

1996,№ З 109. Кислий П. Типове положення про комітет Верховної Ради.
//

“Вісник” Програми сприяння парламентові України, 1996, №11(19) ПО.
Опришко В. Інститут законодавства Верховної Ради України. //

Вісник Програми сприяння парламентові України, 1997, № 2 (24)

Кислий П. Дослідницька служба Верховної Ради України. //

“Вісник” Програми сприяння парламентові України, 1997,

№ 2(24)

Мацюк А. Науково-експертний відділ Секретаріату Верховної

Ради України. // “Вісник” Програми сприяння парламентові

України, 1997, №2(24)

Свєтова С. Роль фракцій у законодавчих органах влади. //

“Вісник” Програми сприяння парламентові України, 1997,

№ 4(26)

Кислий П. До питання про парламентську більшість у Вер

ховній Раді України. // “Вісник” Програми сприяння парламен

тові України, 1999, №1(36)

Дослідницька служба Конгресу і законотворчий процес у США.

– Список перекладів ПСП, №14.

Система постійних комітетів Конгресу США, – Список пере

кладів ПСП, №16

Система комітетів Конгресу США. Історія розвитку,- Список

перекладів ПСП, №17

Питання структури та діяльності парламентських комісій,-

Список перекладів ПСП, №23

Вибрані матеріали по парламентських комісіях,- Список пере

кладів ПСП, №42.

Пігенко В. Функції партій та фракцій у законодавчих органах

західних країн. // “Вісник” Програми сприяння парламентові

України, 1997, №4(26)

Розділ IV. Законодавчий процес

121. Нутап Бауісі N. РиЬііс Ріпапсе: А Сопіетрогагу Арріісаііоп о?

403

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

ТЬеогу {о Роіісу. (Державні фінанси: сучасне застосування теорії до
практики), – СЬіса§о, 1983

8ісШІFш АшуагНиззаіп. Сопіетрогагу Ви

Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter

Кислий П., Вайз Ч. 2000 – Становлення парламентаризму в Українi (книга)