Калинин И. Б. 2000 – Природоресурсное право. Основные положения
Введение
Исключительная важность правового регулирования отношений, связанных с
поиском, разведкой и добычей природных ресурсов на современном этапе
развития общества не подвергается сомнению. Это подтверждается активной
законотворческой работой Федерального Собрания Российской Федерации. За
несколько прошедших лет было принято свыше 25 федеральных законов,
регулирующих использование природных ресурсов территории России, ее
континентального шельфа и исключительной экономической зоны. Вступили в
действие законы, регулирующие использование всех основных природных
ресурсов: недр, вод, лесов, природных лечебных ресурсов, объектов
животного мира. За это же время во исполнение природоресурсного
законодательства Президентом и Правительством Российской Федерации,
Федеральными Министерствами, государственными комитетами и другими
органами государственного управления России было принято свыше 100
подзаконных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере
использования природных ресурсов. Приведенные цифры не учитывают
значительного массива нормативных актов природоохранного
законодательства и включают лишь те из них, которые регулируют отношения
непосредственно по изъятию природных ресурсов из окружающей среды.
Активная законотворческая работа в этом направлении ведется и в странах
СНГ.
Вместе с тем, на юридических факультетах российских Вузов недостаточно
внимания уделяется тенденциям и закономерностям развития правового
регулирования ресурсных отношений, вопросам изучения природоресурсного
законодательства. Как и много десятилетий назад, вопросам
недропользования, лесопользования, водопользования, использования
объектов животного мира и природных лечебных ресурсов в учебных курсах
даже ведущих юридических Вузов России уделяется едва ли более 15 – 20
процентов времени, отводимого для изучения экологического или земельного
права. Природоресурсное право, в лучшем случае, рассматривается как их
подотрасль, а то и как совокупность правовых институтов.
Значительность объема нормативного материала и заинтересованность
российского общества в исследовании проблем правового регулирования
отношений ресурсопользования представляются очевидными. Комплексный
анализ отдельных групп ресурсных отношений, выявление их общих и особых
черт, отыскание специфики метода, механизма правового регулирования как
составных элементов правового режима ресурсопользования могут позволить
за деревьями поресурсных отраслей законодательства увидеть растущий лес
природоресурсного права. Изучению этих вопросов и посвящено настоящее
исследование.
«Правительство надеется, что каждый подданный
подвигнут будет отыскивать подземные богатства
и устроять заводы. Напротив, тем, которые руды
утаят и не донесут об них, или будут препятствовать
другим в отыскивании их … объявляется царский
жестокий гнев, неотложное телесное наказание,
смертная казнь, лишение всех имений, как
презрителям Царской воли и врагам общенародной пользы»
Петр Великий
I. Взаимодействие общества и природы
Сферой взаимодействия общества и природы является биосфера. Биосфера –
целостная геологическая оболочка Земли, заселенная жизнью и качественно
преобразованная ею в направлении формирования и повышения жизнепригодных
свойств. Учет глобального воздействия человечества на окружающую среду
приводит к необходимости использования понятия «ноосфера», под которой
понимается оболочка Земли, населенная людьми и преобразуемая ими в целях
поддержания жизни в условиях гармонизации отношений общества и
окружающей природной среды.
По мере совершенствования технологических процессов воздействия человека
на окружающую природную среду и увеличения объемов такого воздействия
(антропогенное воздействие), человеческая деятельность начинает играть
ведущую роль во всех изменениях, происходящих на поверхности планеты.
В истории развития общества выделяют несколько уровней воздействия
человека на природу. 1) Воздействие на биосферу человека лишь как одного
из обычных биологических видов. 2) Сверхинтенсивная охота без
существенного изменения экосистем в период становления человечества. 3)
Изменение экосистем путем развития земледелия, скотоводства, вырубки
лесов. 4) Глобальное изменение характеристик биосферы в связи с
практически неограниченной интенсификацией хозяйства.
Принципы, на которых должны базироваться отношения общества и природы,
впервые были сформулированы международным сообществом в 1987г. в
концепции устойчивого развития. Устойчивое развитие – такое развитие,
которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под
угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные
потребности. Устойчивое развитие включает в себя два понятия: 1) понятие
потребностей, в частности потребностей, необходимых для существования
беднейших слоев населения, которые должны быть предметом первостепенного
приоритета; 2) понятие ограничений, обусловленных состоянием технологии
и организацией общества, накладываемых на способность окружающей среды
удовлетворять нынешние и будущие потребности.
Концепция устойчивого развития получила дальнейшее совершенствование в
документах международной конференции по окружающей среде и развитию,
состоявшейся в Рио-де-Жанейро в 1992г. Конференция выработала 27
принципов устойчивого развития, сформулированных в Декларации. Из них к
ресурсопользованию относятся следующие:
1) В центре внимания непрерывного развития находятся люди. Они имеют
право на здоровую плодотворную жизнь в гармонии с природой.
2) Государства, в соответствии с Уставом ООН и принципами международного
права, обладают суверенным правом эксплуатировать свои природные
богатства, проводя свою собственную политику в вопросах охраны
окружающей среды и развития, и несут ответственность за то, чтобы
деятельность, находящаяся под их контролем, не наносила ущерба
окружающей среде в других странах или за пределами национальной
юрисдикции.
3) Право на развитие должно быть реализовано таким образом, чтобы
удовлетворять потребности в развитии и сохранении окружающей среды
нынешнего и будущих поколений.
4) Для того, чтобы добиться устойчивого развития и более высокого уровня
жизни для всех народов, государства должны уменьшить и исключить не
способствующие устойчивому развитию модели производства и потребления, а
также должны проводить надлежащую демографическую политику.
5) Одним из инструментов национальной политики должна быть оценка
возможных последствий для состояния окружающей среды в результате
действий, которые могут оказать на нее негативное влияние. Решения по
этим вопросам должны приниматься компетентными национальными органами.
Задачи устойчивого развития России:
1) Стабилизация экологической ситуации. 2) Улучшение состояния
окружающей среды за счет экологизации экономической деятельности. 3)
Ведение хозяйственной деятельности в пределах емкости экосистем на
основе массового внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий,
целенаправленных изменений структуры экономики, структуры личного и
общественного потребления.
Основные направления перехода России к устойчивому развитию:
1) Создание правовой основы перехода к устойчивому развитию, включая
совершенствование действующего законодательства, определяющего, в
частности, экономические механизмы регулирования природопользования.
2) Разработка системы стимулирования хозяйственной деятельности и
установление пределов ответственности за ее экологические результаты,
при которых биосфера воспринимается уже не только как поставщик
ресурсов, а как фундамент жизни.
3) Оценка хозяйственной емкости локальных и региональных экосистем
страны, определение допустимого антропогенного воздействия на них.
Государственное управление процессом перехода Российской Федерации к
устойчивому развитию предполагает разработку:
1) Государственной стратегии действий долгосрочного характера.
2) Долгосрочных и среднесрочных прогнозов, включающих в качестве
составного компонента прогнозы изменений окружающей среды и отдельных
экосистем в результате хозяйственной деятельности.
3) Краткосрочные прогнозы и программы отраслевого, регионального
(территориального) и федерального уровней.
Критерии рационального ресурсопользования: 1) Никакая хозяйственная
деятельность не может быть оправдана, если выгода от нее не превышает
вызываемого ущерба. 2) Ущерб окружающей среде должен быть на столь
низком уровне, какой только может быть разумно достигнут с учетом
экономических и социальных факторов.
Концепции взаимодействия общества и природы различаются между собой в
зависимости от религии, лежащей в их основе. Вину за то, что общество не
может жить в гармонии с природой, традиционно связывают с христианством,
поскольку именно эту религию исповедует население большинства
промышленно развитых стран. Коран, священная книга мусульман, также как
и Библия, призывает своих последователей к подчинению природы человеку.
Большинство восточных религий и, в особенности, даосизм, напротив,
призывают к единению человека и Природы, рассматривают человека как ее
неотъемлемую частицу.
Философские концепции взаимодействия общества и природы можно
подразделить на натуралистические, потребительские и алармизм.
Натуралистические концепции были характерны для ранних периодов развития
человечества. Их существо сводилось к тому, что Природа рассматривалась
в качестве божественной данности, развивающейся по своим законам,
которую человек не может постичь и которой не может управлять.
Развитие промышленности в период становления феодальных отношений
потребовало активного вмешательства человека в природу для добычи
необходимых ему природных ресурсов. Потребительские концепции
провозглашали господство человека над природой, его активное
вмешательство в природные процессы, интенсификацию добычи и
использования природных ресурсов в целях развития цивилизации, ускорения
научно-технического прогресса.
Осознание необходимости изменения взаимоотношений с природой привели к
разработке новых философских концепций, объединяемых под названием
алармизм. Их общее содержание определяется осознанием того, что в
современных условиях деятельность человека рассматривается уже как один
из геологических факторов, непосредственно влияющих на состояние всей
биосферы Земли.
II. Предмет, метод и система природоресурсного права
В основе деления российского права на отрасли лежит неправовой критерий
– предмет правового регулирования, или общественные отношения, которые
подлежат регулированию нормами отрасли права. Для общественных
отношений, составляющих предмет природоресурсного права,
системообразующим признаком является извлечение природного ресурса из
окружающей природной среды, сопровождающееся нарушением многоуровневого
взаимодействия ресурса и среды. Совокупность отношений, связанных с
добычей (извлечением) природных ресурсов составляют предмет
природоресурсного права.
Центральное место среди них занимают ресурсные отношения. Они включают в
себя отношения по непосредственному извлечению природных ресурсов из
среды их естественного пребывания и сопутствующие им отношения по
поиску, оценке, разведке природных ресурсов и проведению иных
исследовательских работ. Наличие последних является обязательным,
поскольку ресурсопользователю передается в пользование ресурс,
количественные и качественные характеристики которого указываются в
лицензии (договоре, соглашении) на ресурсопользование. Отношения по
поиску, оценке и разведке природных ресурсов и по их извлечению из
окружающей среды составляют в совокупности ресурсные отношения.
Отношениями по непосредственной добыче ресурса предмет природоресурсного
права не исчерпывается и включает в себя также отношения, тесно
связанные с ресурсными. Их можно разделить на 5 групп: 1) предшествующие
ресурсным; 2) отношения по безопасности и рационализации
ресурсопользования; 3) отношения собственности на природные ресурсы; 4)
отношения по государственному управлению ресурсопользованием; 5)
отношения, связанные с привлечением субъектов природоресурсного права к
ответственности и отношения по рассмотрению споров, возникающих в связи
с использованием природных ресурсов и возмещению вреда, причиненного
неправомерным ресурсопользованием.
Отношения, предшествующие ресурсным, включают в себя:
1) Отношения, связанные с участием субъектов природоресурсного права в
конкурсах, аукционах по приобретению права ресурсопользования,
заключением договоров, соглашений на использование природных ресурсов.
2) Отношения по лицензированию ресурсопользования возникают в ходе
оформления, выдачи, государственной регистрации лицензий.
Отношения по безопасности и рационализации ресурсопользования длятся на
протяжении всей деятельности, связанной с ресурсопользованием. Их цели:
а) достижение наиболее полного извлечения ресурса, предотвращение
ухудшения его качества, загрязнения мест расположения природных ресурсов
и снижение потерь ресурса при его добыче; б) минимизация вредного
воздействия природных факторов и технологических процессов извлечения
ресурса на здоровье человека. Безопасность ресурсопользования
подразумевает здоровые и безопасные условия не только для работников
добывающих производств, но и для иных лиц, на которых может оказать
вредное воздействие ухудшение состояния окружающей среды, вызванное
добычей природных ресурсов.
Отношения собственности на природные ресурсы включают в себя отношения
федеральной государственной собственности, государственной собственности
субъектов Российской Федерации, муниципальной и частной собственности на
природные ресурсы.
Государственное управление природными ресурсами предполагает отношения
по: ведению государственного мониторинга и государственного кадастра
природных ресурсов; составлению ресурсных балансов и схем комплексного
использования природных ресурсов; лимитированию ресурсопользования;
контролю за использованием природных ресурсов и соблюдением
природоресурсного законодательства.
В управлении ресурсопользованием принимают участие специально
уполномоченные государственные органы управления использованием и
охраной природных ресурсов, наделенные государственно-властными
полномочиями. Поэтому отношения по государственному управлению
использованием и охраной природных ресурсов в известной мере
регулируются нормами административного права.
Привлечение пользователей природных ресурсов к ответственности и
рассмотрение споров, связанных с ресурсопользованием, осуществляется
административными органами, судами, арбитражными судами, третейскими, в
том числе международными, судами. Решение любого административного
органа может быть обжаловано в суд, арбитражный суд в соответствии с
правилами подведомственности.
Метод правового регулирования – юридический критерий самостоятельности
отрасли права обычно понимается как совокупность юридических приемов
(способов) правового воздействия на общественные отношения. К
особенностям метода правового регулирования природоресурсных отношений
В. М. Лебедев относит:
«1) Основания и порядок возникновения, изменения и прекращения
правоотношения по использованию природных ресурсов – разрешительный
(лицензия), сочетаемый с договорным (соглашение, договор о
ресурсопользовании).
2) Общее юридическое положение субъектов природоресурсного
правоотношения характеризуется правом ресурсопользователя на получение,
продление лицензии, на отказ от нее, на заключение договора о
ресурсопользовании и неуклонное подчинение стандартам (юридическим
правилам, нормам), обеспечивающим технологический процесс конкретного
вида ресурсопользования.
3) Императивное установление государством правил использования природных
ресурсов в форме стандартов ресурсопользования сочетается с дозволением
– предоставлением ресурсопользователю права заключать договор об
использовании природных ресурсов с ресурсодержателем, самостоятельно
выбирать вид своей деятельности по использованию природного ресурса,
ограничивать или расширять свою деятельность, не выходя за пределы
лицензии, договора.
4) Характер связи субъектов природоресурсного правоотношения –
возмездный с сочетанием элементов власти и подчинения, пределы которых
ограничены законом или соглашением между субъектами природоресурсного
правоотношения».
Правовой режим – порядок регулирования, который выражен в многообразном
комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание
взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных
обязываний, создающих особую направленность регулирования. Известную
роль в обособлении отрасли права может играть механизм правового
регулирования – интегральная характеристика возможных форм воздействия
на общественные отношения, включающих в себя нормы права,
правоотношения, индивидуальные правовые акты. При этом метод правового
регулирования является формой правового режима, а механизм правового
регулирования выступает в качестве содержания правового режима.
Лицензионный характер ресурсопользования обусловливает одну из
особенностей правового режима ресурсопользования – обязательное участие
государства или специально уполномоченных государственных органов
управления использованием и охраной природных ресурсов как носителей
государственно-властных полномочий в отношениях по использованию
природных ресурсов.
Государственные органы, заключая договоры и соглашения
ресурсопользования, выступают в них, с одной стороны, как равноправный
участник договора, с другой стороны – как представитель государства,
являющегося собственником ресурса, предоставляемого в пользование. Это
исключает возможность отнесения договоров и соглашений в сфере
ресурсопользования к гражданско-правовым. Элементы публично – правового
характера регулирования отношений по использованию ресурсов проявляются
также в обязательном участии в них органов государственной власти и
местного самоуправления тех субъектов РФ, на территориях которых
проживают коренные малочисленные народности.
Другой особенностью правового режима ресурсопользования является
государственная собственность на недра, воды, леса, объекты животного
мира, природные лечебные ресурсы, а также исключительные суверенные
права Российской Федерации в отношении разведки и добычи ресурсов
континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ,
обусловленные необходимостью управления природными ресурсами в целях их
рационального и безопасного использования в интересах всего гражданского
общества и в соответствии с общепризнанными нормами международного
права.
Одним из критериев самостоятельности отрасли права является наличие
кодификационного акта. Использование отдельных природных ресурсов
регулируется кодифицированными нормативными актами природоресурсного
законодательства, существует значительное количество подзаконных
нормативных актов, регулирующих отношения ресурсопользования. Это
свидетельствует о высокой степени нормативной урегулированности
отношений, составляющих предмет природоресурсного права.
Предпосылкой обособления отрасли права служит заинтересованность
гражданского общества в совершенствовании правового регулирования
определенной группы общественных отношений. Подтверждением этого
является внушительное количество законов и подзаконных нормативных
актов, принятых в области ресурсопользования в 1995-2000г.г. Однако
процесс формирования системы природоресурсного законодательства не
завершен.
Совокупность правовых норм, регулирующих определенные общественные
отношения, может рассматриваться как самостоятельная отрасль права
только тогда, когда она обладает определенной целостностью.
Общественные отношения по поиску, оценке, разведке и добыче природных
ресурсов, входя в предмет природоресурсного права, объективно
взаимосвязаны. Система ресурсных и связанных с ними отношений
обеспечивает поиск, оценку, разведку природных ресурсов, их добычу при
соблюдении условий рациональности и безопасности в условиях
государственного управления использованием и охраной природных ресурсов.
В системе природоресурсного права можно выделить группы норм общего,
особенного и единичного действия. В основе дифференциации норм
природоресурсного права лежит существование в природе интегрального
ресурса, отдельных видов природных ресурсов и природных объектов.
Наличие норм общего действия обусловлено единством предмета правового
регулирования отрасли. Различные природные ресурсы и объекты являются
составной частью единой и неделимой природы. Поэтому правовое
регулирование, например, недропользования, водопользования,
лесопользования и др., имеет в своей основе идентичные правовые принципы
и подходы. Естественные свойства некоторых природных ресурсов
обусловливают однотипность подходов к правовому регулированию отношений
по их добыче. Поэтому законодатель регулирует такие отношения сходным
образом.
Учет особенностей указанных отношений приводит к установлению в
природоресурсном праве норм, распространяющих свое действие на
отношения, связанные с добычей нескольких видов природных ресурсов, или
норм особенного действия. Несмотря на общность отношений по добыче
различных природных ресурсов, существует специфика правового
регулирования отдельных видов ресурсопользования и использования
природных объектов, что предполагает существование в системе
природоресурсного права норм единичного действия.
В систему природоресурсного права иногда ошибочно включают нормы,
регулирующие отношения по охране природных ресурсов, отождествляя их с
отношениями по рациональному использованию. Между тем это взаимно
исключающие друг друга отношения. Рациональное использование природного
ресурса предполагает наиболее полное извлечение его полезных свойств с
нанесением наименьшего вреда отраслям хозяйства, базирующимся на том же
ресурсе. Извлечение природного ресурса изначально предполагает нанесение
вреда окружающей среде, в то время как основная цель охраны природы –
недопущение такого вреда.
Наличие норм, регулирующих отношения по использованию любых природных
ресурсов (норм общего действия) и норм особенного и единичного действия
влечет необходимость выделения в природоресурсном праве Общей и
Особенной частей.
Общая часть природоресурсного права не является суммативным объединением
общих частей Водного, Лесного кодексов РФ и других нормативных актов
природоресурсного права. Нормативные акты, регулирующие отношения
ресурсопользования, содержат нормы не только природоресурсного, но и
экологического, гражданского, финансового права, которые не включаются в
систему природоресурсного права. Многие нормы, составляющие Общую часть
указанных кодексов, по своему содержанию должны быть отнесены к
Особенной части природоресурсного права.
Общая часть природоресурсного права включает в себя ряд правовых
институтов, содержащих нормы общего и особенного действия, которые
регулируют отношения, связанные с добычей любых видов природных
ресурсов, устанавливают принципы ресурсопользования, правовое положение
субъектов и объектов природоресурсных правоотношений.
Институты Общей части природоресурсного права:
Общие положения природоресурсного права, включая нормы, определяющие
предмет, сферу действия, особенности метода правового регулирования,
принципы отрасли.
Право собственности на природные ресурсы в Российской Федерации и
исключительные суверенные права Российской Федерации на них.
Ресурсопользование.
Объекты и субъекты природоресурсных правоотношений.
Государственное управление рациональным и безопасным использованием
природных ресурсов в Российской Федерации.
Ответственность за природоресурсные правонарушения и порядок
рассмотрения природоресурсных споров.
Отношения, возникающие в связи с добычей отдельных видов природных
ресурсов, регулируются нормами, включенными в институты Особенной части
природоресурсного права:
Недропользование.
Водопользование.
Лесопользование.
Пользование объектами животного мира.
Пользование природными лечебными ресурсами.
III. Основные понятия природоресурсного права
Антропогенное воздействие – влияние (как положительное, так и
отрицательное) результатов деятельности человека на окружающую природную
среду.
Безопасное ресурсопользование – использование природных ресурсов
способами, обеспечивающими минимально возможный уровень неблагоприятного
воздействия природных и антропогенных факторов, обусловленных
извлечением природных ресурсов, на здоровье людей.
Внутренние морские воды – воды, находящиеся между берегом государства и
прямыми исходными линиями, принятыми для отсчета ширины территориального
моря РФ.
Биосфера – геологическая оболочка Земли, заселенная жизнью и качественно
преобразованная ею в направлении формирования и повышения жизнепригодных
свойств.
Водные ресурсы – запасы поверхностных и подземных вод, находящихся в
водных объектах, которые используются или могут быть использованы
человеком.
Водопользование – юридически обусловленная деятельность граждан,
юридических лиц, иных субъектов природоресурсного права, связанная с
использованием водных объектов.
Возобновление природных ресурсов – полное или частичное
самовосстановление природных ресурсов, происходящее естественным путем
или при участии человека.
Восполнение природных ресурсов – открытие новых источников и запасов
природных ресурсов, осуществляемое при проведении поисково-разведочных
работ.
Воспроизводство природных ресурсов – совокупность мероприятий,
обеспечивающих поддержание состояния природных ресурсов на имеющемся
уровне или повышение их количественных и (или) качественных
характеристик.
Восстановление природных ресурсов – комплекс мероприятий, направленных
на получение природных ресурсов в количествах, близких к естественным,
после их полного или частичного истощения.
Государственное управление ресурсопользованием – комплекс проводимых
уполномоченными государственными органами мероприятий по мониторингу
природных ресурсов, их учету и ведению кадастров, составлению и
реализации программ использования, защиты и восстановления природных
ресурсов, а также лицензированию и лимитированию (нормированию)
ресурсопользования.
Государственный кадастр природных ресурсов – систематизированный свод
данных о природных объектах и содержащихся в них ресурсах, а также
сведений об использовании природных ресурсов и ресурсопользователях.
Государственный мониторинг природных ресурсов – отслеживание состояния
природных ресурсов и составление на этой основе оценок их
количественного и качественного состояния, динамики изменения в целях
государственного управления использованием природных ресурсов.
Добыча природных ресурсов – извлечение природных ресурсов из окружающей
среды с целью потребления, сопровождающееся необратимым нарушением
взаимодействия материальных объектов природы.
Животный мир – совокупность живых организмов всех видов диких животных,
постоянно или временно населяющих территорию РФ и находящихся в
состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам
континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ.
Интегральный природный ресурс – совокупность природных ресурсов,
характеризующаяся такими взаимосвязями, при которых количественное или
качественное изменение одного из них с неизбежностью влечет изменение
характеристик других ресурсов.
Исключительная экономическая зона Российской Федерации – морской район с
особым правовым режимом, находящийся за пределами территориального моря
РФ и прилегающий к нему, включая все острова РФ, за исключением скал,
не пригодных для поддержания жизни человека или для осуществления
самостоятельной хозяйственной деятельности. Внутренней границей
исключительной экономической зоны является внешняя граница
территориального моря. Внешняя граница исключительной экономической зоны
находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых
отмеряется ширина территориального моря, если иное не предусмотрено
международными договорами РФ.
Комплексное ресурсопользование – использование природно-ресурсного
потенциала, при котором добыча одного вида природного ресурса наносит
наименьший ущерб другим природным ресурсам.
Континентальный шельф Российской Федерации – морское дно и недра
подводных районов, простирающихся за пределы его территориального моря
на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории
до внешней границы подводной окраины материка или на расстоянии 200
морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина
территориального моря, когда внешняя граница подводной окраины материка
не простирается на такое расстояние
Если подводная окраина материка простирается более чем на 200 морских
миль, допускается проведение внешней границы континентального шельфа на
расстоянии 350 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется
ширина территориального моря.
Лесной фонд – все леса, за исключением лесов, расположенных на землях
обороны и землях населенных пунктов, а также земли лесного фонда, не
покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли).
Лесопользование – использование лесного фонда в целях извлечения
основных и второстепенных лесных ресурсов, а также для удовлетворения
иных потребностей, не связанных с изъятием лесных ресурсов.
Лимиты ресурсопользования – научно обоснованные, предельно допустимые в
данных условиях объемы изъятия природных ресурсов, не влекущие их
истощения.
Лицензия на ресурсопользование – выданное компетентным государственным
органом специальное разрешение, удостоверяющее право ее владельца на
пользование природным ресурсом в определенных границах в соответствии с
указанной целью в течение установленного срока при соблюдении
оговоренных условий ресурсопользования.
Месторождения полезных ископаемых – естественные скопления полезных
ископаемых, по количеству, качеству и условиям залегания пригодные для
промышленного и иного хозяйственного использования.
Морские научные исследования на континентальном шельфе – фундаментальные
или прикладные исследования и проводимые для этих целей
экспериментальные работы, направленные на получение знаний по всем
аспектам природных процессов, происходящих на морском дне и в его
недрах.
Невозобновимые природные ресурсы – природные ресурсы, которые невозможно
восстановить за время, соизмеримое со временем хозяйственной
деятельности человечества.
Неживые (минеральные) ресурсы исключительной экономической зоны РФ –
минеральные ресурсы вод, покрывающих морское дно, включая содержащиеся в
морской воде химические элементы и их соединения.
Недра – часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его
отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков,
простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и
освоения.
Недропользование – использование полезных свойств недр Земли для
изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, а также в целях, не
связанных с их извлечением.
Объекты животного мира – организмы животного происхождения или их
популяции.
Общераспространенные полезные ископаемые – полезные ископаемые, запасы
которых свидетельствуют об относительной достаточности их для
удовлетворения потребностей народного хозяйства на перспективу и в
случае их истощения могут быть заменены однотипными полезными
ископаемыми.
Особое водопользование – пользование водным объектом ограниченным кругом
лиц.
Оценка природных ресурсов – мероприятия, направленные на определение
технической возможности и социально – экономической целесообразности
использования ресурса.
Поверхностные водные объекты – постоянное или временное сосредоточение
вод на поверхности суши в формах ее рельефа, имеющее границы, объем и
черты водного режима.
Подземные водные объекты – сосредоточение находящихся в гидравлической
связи вод в горных породах, имеющее границы, объем и черты водного
режима.
Поиск природных ресурсов – локализация проявлений природных ресурсов
способами, не требующими их извлечения.
Полезные ископаемые – твердые, жидкие и газообразные природные
образования земной коры, используемые или пригодные для использования во
всех сферах человеческой деятельности.
Поресурсное законодательство – совокупность законов и подзаконных
нормативных актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в
связи с использованием одного из видов природных ресурсов.
Природно-ресурсный потенциал территории – совокупность природных
ресурсов, объектов, средообразующих факторов и условий (включая
климатические, геологические, гидрологические и другие условия),
которые могут быть использованы в процессе хозяйственной или иной
деятельности.
Природные лечебные ресурсы – минеральные воды, лечебные грязи, рапа
лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия,
используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации
отдыха.
Природные ресурсы – локализованные в пространстве компоненты материи,
способные удовлетворять потребности человека.
Природные условия – совокупность различных характеристик окружающей
природной среды, отражающих ее состояние.
Природный объект – ограниченный в пространстве комплекс взаимосвязанных
материальных элементов природы естественного происхождения.
Природопользование – хозяйственная и иная деятельность, в процессе
которой используются природные ресурсы и оказывается воздействие на
окружающую среду.
Природоресурсное право – система правовых норм, обычаев и традиций,
регулирующих общественные отношения по поиску, оценке, разведке и добыче
природных ресурсов, а также связанные с ними отношения.
Разведка природных ресурсов – определение пространственных координат
мест нахождения природных ресурсов.
Рациональное ресурсопользование – использование природных ресурсов с
получением выгоды, превышающей ущерб, наносимый окружающей среде,
который должен быть на столь низком уровне, какой только можно
достигнуть с учетом социоэкономических факторов.
Ресурсопользование – использование природных ресурсов, связанное с их
добычей (извлечением из окружающей среды), включающее поиск, оценку,
разведку и добычу ресурса.
Ресурсные отношения – общественные отношения, возникающие в связи с
поиском, оценкой, разведкой и добычей природных ресурсов.
Ресурсный баланс – расчетные данные о количестве, качестве, степени
изученности и освоенности, территориальном размещении природного
ресурса.
Ресурсодержатели – собственник природного ресурса, а также органы,
уполномоченные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и
органами местного самоуправления осуществлять функции управления
использованием природных ресурсов.
Ресурсопользователи – граждане, юридические лица и иные субъекты
природоресурсного права, которым в порядке, предусмотренном
природоресурсным законодательством, предоставлены права пользования
природным ресурсом.
Соглашение о разделе продукции – договор, в соответствии с которым РФ
предоставляет, а субъект предпринимательской деятельности (инвестор) на
возмездной основе и на определенный срок принимает на себя
исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на
участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим
работ на условиях раздела добытой продукции в соответствии с заключенным
соглашением.
Специально уполномоченный орган управления использованием и охраной
природного ресурса – федеральный орган государственной исполнительной
власти, в компетенцию которого входит регулирование отношений по
использованию и охране определенного вида природного ресурса.
Территориальное море Российской Федерации – прибрежные морские воды
шириной 12 морских миль, отмеряемые в соответствии с нормами
международного права и законодательством РФ.
Устойчивое развитие – развитие, которое удовлетворяет потребности
настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих
поколений удовлетворять свои собственные потребности.
IV. Природоресурсное право в системе отраслей
российского права
Проблема разграничения и соотношения (взаимной связи) отраслей
российского права приобретает особую актуальность в периоды становления
новых, ранее не обособленных отраслей права. В отечественной правовой
науке предпринимались попытки включения норм, регулирующих отношения по
использованию природных ресурсов, в «земельно-колхозное право» (30-е
годы), «земельное право в широком смысле» (40-50-е годы),
«природоохранительное право», «природоресурсовое право» (60-70-е годы),
экологическое право (90-е годы). В настоящее время предпринимаются
попытки обосновать существование «права окружающей среды».
Вопрос о соотношении природоресурсного и экологического права решался
российскими юристами двумя способами: природоресурсное право или
включало в себя экологическое, или само поглощалось экологическим
правом, правом окружающей среды. В экологическое право (право окружающей
среды) большинством авторов предлагается включить в качестве
самостоятельных отраслей горное, лесное, воздушное и др. отрасли права,
составляющие его Особенную часть. В обоснование таких подходов
приводится тезис о единстве предмета правового регулирования, который
должны составлять общественные отношения, возникающие в сфере охраны
окружающей среды и использования природных ресурсов. Нельзя не видеть,
что определяемый таким образом предмет отрасли права внутренне
противоречив, поскольку вместе объединяются две разнородные группы
общественных отношений, и создается труднообъяснимая правовая
конструкция – отрасль права, содержащая другие самостоятельные отрасли
права. Наиболее последовательно и мотивированно разграничение между
природоресурсным и экологическим правом проводит Б. В. Ерофеев. Автор
справедливо отмечает, что коренные отличия природоресурсного права от
права экологического отражены в предмете, методе правового регулирования
и его источниках, верно указывая, что природоресурсное право изучает
общественные отношения, складывающиеся по поводу отдельных природных
ресурсов, в то время как предметом экологического права являются
общественные отношения, касающиеся не столько самих природных объектов,
сколько внутренних и внешних связей этих объектов, их свойств, состояний
и процессов, происходящих в них.
Водное, горное, лесное законодательство, законодательство РФ о животном
мире и природных лечебных ресурсах ставит своими задачами регулирование
отношений по рациональному использованию и охране соответствующих
природных ресурсов. Необходимость уменьшения вредного воздействия на
природную среду в результате поиска, разведки и добычи природных
ресурсов, а также в ходе иной деятельности человека, не связанной с их
извлечением, зачастую приводит к отождествлению понятий рационального
использования и охраны природных ресурсов, в то время как это взаимно
исключающие друг друга виды деятельности.
Рациональное использование природного ресурса предусматривает наиболее
полное извлечение его полезных свойств с нанесением наименьшего вреда
отраслям хозяйства, базирующимся на том же ресурсе. Анализ содержания,
вкладываемого законодателем в понятия «использование природных ресурсов»
и «охрана природных ресурсов» позволяет обосновать необходимость
отраслевого разграничения норм, регулирующих отношения по рациональному
использованию и охране природных ресурсов.
В основе охраны природы лежит деятельность, направленная на сохранение
природных объектов и окружающей среды в целом, в то время как
использование природных ресурсов направлено на поиск, разведку и
извлечение, в той или иной форме, их полезных свойств. Рациональность в
использовании природных ресурсов заключается в применении технологий,
приносящих наименьший вред, а также в добыче ресурсов в объемах, не
приводящих к необратимым явлениям в окружающей среде. Цели любой
деятельности, направленной на извлечение природных ресурсов, находятся в
прямом и непримиримом противоречии с целями охраны природы.
Следовательно, рациональное использование природных ресурсов не может
являться ни составной частью охраны природы, ни охватывать ее.
Связи общества и природы, при реализации которых человек оказывает
влияние на окружающую среду, многогранны. Среди них можно выделить
группы отношений: 1) по воздействию на природные ресурсы с целью их
извлечения (изъятия) из природной среды для последующего потребления, и
2) связанные с иным воздействием человека на природу (загрязнение
окружающей среды отходами промышленности, транспорта, сельского
хозяйства, и т.п.). Последние являются предметом экологического права. В
отличие от них отношения по безопасности и рационализации
ресурсопользования в ходе поиска, оценки, разведки и добычи природных
ресурсов должны составлять предмет природоресурсного права.
Большинство нормативных актов, регулирующих отношения
ресурсопользования, содержат не только нормы природоресурсного права, но
и нормы, посвященные охране соответствующего природного ресурса и
окружающей природной среды в целом. Это свидетельствует о необходимости
правового регулирования охраны окружающей среды в ходе разведки, добычи
природных ресурсов и тесной связи природоресурсного и экологического
права, о проявлении общей тенденции экологизации российского
законодательства. Однако приведенное обстоятельство не является
основанием ни для включения отношений по охране природных ресурсов в
предмет природоресурсного права, ни для поглощения природоресурсного
права экологическим.
Соотношение природоресурсного и земельного права обусловлено неразрывной
связью поверхностного слоя земли со многими другими природными
ресурсами. Земля, в соответствии со ст.9 Конституции РФ, является одним
из природных ресурсов. На этом основании земельные отношения зачастую
объединяют с другими ресурсными отношениями и включают в предмет
экологического права (права окружающей среды). Между тем, отношения по
использованию земель и отношения по использованию иных природных
ресурсов имеют принципиальные отличия, не позволяющие устанавливать для
них единый правовой режим.
Земельное право регулирует отношения, связанные с распределением,
использованием и охраной земель. Причем под их использованием понимается
обратимое использование земель, т.е. не сопровождающееся их
безвозвратным изъятием, нарушением целевого назначения почвенного слоя.
Именно здесь проходит водораздел между отношениями, составляющими
предмет правового регулирования земельного и природоресурсного права.
При пользовании лесами, недрами, животным миром применение норм
земельного права обусловлено, как правило, неразрывной связью природных
ресурсов с почвенным слоем. Поэтому применение норм земельного права в
рассматриваемых природоресурсных отношениях необходимо. В отличие от
этого использование, например, живых и неживых ресурсов континентального
шельфа, исключительной экономической зоны и внутренних морских вод РФ не
требует нарушения почвенного слоя.
Соотношение природоресурсного и гражданского права. Нормы гражданского
права регулируют две группы отношений по использованию природных
ресурсов: 1) отношения по гражданскому обороту природных ресурсов,
извлеченных из окружающей природной среды и 2) ряд отношений,
возникающих в ходе ресурсопользования. Федеральные законы, регулирующие
отношения в сфере ресурсопользования, являются специальными по отношению
к ГК РФ. Нормы поресурсного законодательства устанавливают, что
имущественные отношения, возникающие при использовании природных
ресурсов, регулируются гражданским законодательством, если иное не
предусмотрено соответствующим природоресурсным законом. В других случаях
применение гражданского законодательства допускается, если на это прямо
указано в законе. Водное, лесное законодательство, законодательство о
недрах допускают возможность применения норм гражданского права для
регулирования отношений, возникающих в процессе ресурсопользования.
Однако условия и границы их применения устанавливаются природоресурсным
законодательством. Нормативное определение сферы применения гражданского
права для регулирования природоресурсных отношений приводит к четкому
разделению предметов гражданского и природоресурсного права.
Применение норм административного права для регулирования
природоресурсных отношений обусловлено лицензионным порядком
ресурсопользования, необходимостью его нормирования (лимитирования),
ведения государственных балансов, кадастров, мониторинга природных
ресурсов. Значительное количество норм, устанавливающих порядок создания
и деятельности, полномочия государственных органов по управлению
использованием природных ресурсов, относятся к административному праву.
Все виды ресурсопользования, за исключением общего ресурсопользования,
являются платными. Плата устанавливается за пользование ресурсами недр,
вод, лесов, животного мира, континентального шельфа и исключительной
экономической зоны РФ, природных лечебных ресурсов и вносится
ресурсопользователями в бюджеты различных уровней. Такие отношения
составляют предмет финансового права и регулируются его нормами. Наряду
с денежной формой платы за природные ресурсы, законом предусмотрена и
натуральная форма оплаты. Платежи за недропользование, осуществляемые на
условиях раздела продукции, а также налог на прибыль при этом
уплачиваются ресурсопользователем (инвестором) путем передачи
государству части добытых ресурсов на условиях, установленных в
заключаемом между ними соглашении. Поэтому правовой институт платы за
природные ресурсы включает нормы как финансового, так и
природоресурсного права.
Соотношение природоресурсного и трудового права. Поиск, оценка, разведка
и добыча природных ресурсов невозможны без установления между
ресурсопользователем и работником трудовых отношений. Чаще всего нормы
трудового права, регулирующие трудовые отношения в сфере
ресурсопользования, посвящены охране труда работников, занятых на добыче
ресурса. Однако нормативные акты поресурсного законодательства содержат
и иные нормы трудового права. Так, статья 7 ФЗ РФ «О соглашениях о
разделе продукции» предусматривает не только обязанность инвестора по
соблюдению установленных правил по безопасному ведению работ и охране
труда, но и обязательное трудоустройство не менее 80% работников –
граждан Российской Федерации среди общего количества всех привлеченных
работников.
Природоресурсное право, имея свой предмет правового регулирования,
специфичный правовой режим ресурсопользования, кодифицированную
нормативную основу, формируется как самостоятельная отрасль права. В
основе этого лежит необходимость системного подхода к правовому
регулированию отношений, связанных с поиском, оценкой, разведкой и
добычей природных ресурсов, рациональным и безопасным
ресурсопользованием.
V. История развития российского природоресурсного законодательства
В развитии русского, советского и российского природоресурсного
законодательства можно выделить несколько этапов.
В допетровские времена, до 1700г., в силу неразвитости промышленности
использование ресурсов недр законами не регулировалось, и собственники
земли могли беспрепятственно добывать минералы и обрабатывать их.
Практический интерес представляли только леса, воды и объекты животного
мира. Права на них были неразрывно связаны с правом на земельные
участки. В XII – XV веках земли вместе с населенными крестьянами
деревнями передавались русскими князьями по жалованным грамотам
монастырям, своим подданным. Вместе с землями к приобретателям
переходило право на использование лесов, озер, рек, объектов животного и
растительного мира.
Использование объектов животного мира многие сотни лет регулировалось
нормами обычного права. Человек, заботясь о воспроизводстве живых
природных ресурсов, извлекаемых из окружающей среды, путем длительных
наблюдений за природой выработал определенные ограничения на их
использование.
Петр I (1696 – 1725г.г.), ввел ряд жестких ограничений на использование
природных ресурсов. В первую очередь, это относилось к лесам и полезным
ископаемым как ресурсам, наиболее необходимым для нужд промышленности,
армии и флота. Ограничения на вырубку леса были введены в 1705г. для
нужд флота. Запрещалось всем без исключения на расстоянии 50 верст (1
верста – 1,06668 км.) от больших и 20 верст от малых рек рубить дуб,
лиственницу, клен, некоторые другие породы деревьев, высота которых
составляла 12 и более аршин (1 аршин – 71,12 см.). Рубка казной
(государством) и для казны разрешалась в любых местах и бесплатно, даже
если земля не являлась казенной. С 1703г. предусматривались
административные и уголовные наказания за незаконную рубку леса. За
каждое срубленное дерево (кроме дуба) налагался штраф в размере 10
рублей, за срубленный дуб устанавливалась смертная казнь. С 1705г. даже
за порубку дубового валежника виновные ссылались на каторгу.
В 1700г. в России впервые появились правила использования недр. Петр I
«повелел воеводам и особым чиновникам отыскивать руды на землях всех
вообще владельцев». 10 декабря 1719г. был издан Указ об учреждении
Берг-коллегии, в ведение которой входило управление горными делами.
Полезные ископаемые объявлялись собственностью казны. Этим же Указом
устанавливались правила разведки и добычи полезных ископаемых.
Петр I в 1723г. впервые урегулировал правила добычи торфа, указав, что
она разрешается на «удобных к тому делу» болотах, но при условии, что
эти болота «на пашни и сенокосы не годятся». Для стабилизации и
упрочения гражданско-правового оборота полезных ископаемых с 1762г.
«заводы и фабрики с их строениями, медные и железные рудники, соляные
росолы и трубы, как предметы, сокровенные в недрах земных, а также …
леса … делить между наследниками как недвижимое имущество».
Со времен Петра I введен запрет на звериную ловлю в окрестностях
Санкт-Петербурга и Москвы. С 1714г. лосей можно было только ловить и
приводить в город, за что охотнику выплачивалось 30 рублей. В разное
время устанавливались различные расстояния вокруг городов, в пределах
которых охота запрещалась. Обычно это расстояние составляло от 30 до 100
верст. Александр I с 1802 ввел запрет на отлов, отстрел зверей, птиц без
разрешения, установив, тем самым, лицензионный порядок охоты. За плату
выдавались «билеты для стреляния в местах, принадлежащих казенному
ведомству».
С 1704г. Указом Петра I все рыбные ловли, т.е. право ловить рыбу, были
переданы в казну. Право на рыбную ловлю отдавалось в содержание из
платежа оброка. Такое правило просуществовало до 1727г., после чего
рыбные ловли были переданы в вечное содержание собственникам земельных
участков, но с платежами за них. Такие платежи существовали вплоть до
1775г.
Реформы Екатерины II 1782г. (1762 – 1796г.г.) преследовали цель
максимального ослабления государственного контроля за использованием
природных ресурсов с передачей большинства прав на них частным лицам. В
своих Узаконениях она ввела новые правила использования различных
природных ресурсов, установив, что «Владельцу земли дано полное право на
все произведения, на поверхности и в водах ея обретающиеся, так и на все
сокровенные в недрах ея металлы, минералы и другие ископаемые». Право
собственности на природные ресурсы стало неразрывно связано с правом
собственности на землю: «право собственности обнимает не одну
поверхность земли, но и самые недра ея». Такой режим правового
регулирования ресурсопользования сохранялся в России вплоть до 1917г.
Манифест 1782г. отменил все ограничения на использование лесов. Межевые
Инструкции 1754, 1766г.г. устанавливали, что «бортные угодья, рыбные
ловли, бобровые гоны, вспуды, перевесы и всякие угодья, находящиеся на
владельческих землях, отдавать в вечное содержание самим владельцам». С
1782г. право собственности каждого в имении своем распространялось на
леса и все произрастания, воды и внутренности земли.
С 1872г. началось осуществление правового регулирования нефтедобычи, в
соответствии с которым поиск месторождений дозволялся всем, а для добычи
нефти устанавливался разрешительный порядок. Нефтеносные участки, не
разрабатываемые, не используемые ресурсопользователем, или не оплаченные
им в течение 2-х лет, отбирались. На добытую нефть устанавливался
акцизный сбор.
Советский период развития природоресурсного права с 1917г.
характеризовался правом исключительной государственной собственности на
все природные ресурсы – недра, леса, воды, землю и другие ресурсы. На
начальном этапе советской власти горное, водное, лесное право
рассматривались как самостоятельные отрасли права. Впоследствии, в 30-е
годы XX в. самостоятельность горного, водного, лесного права стала
отрицаться, поскольку господствовала теория единого земельно-колхозного
права. После обретения земельным правом самостоятельности в 40-е годы,
горное, водное, лесное право стали включаться в земельное право в его
«широком смысле». В конце 50-х годов высказывались предложения о том,
что в земельное право входят не только лесные, водные и горные
отношения, но и отношения по использованию животного мира и даже
воздуха.
В 60-е годы Н. Д. Казанцевым впервые было высказано мнение о
существовании природоресурсового права как самостоятельной отрасли
права, впоследствии поддержанное рядом ученых-юристов. Дальнейшая
разработка его вопросов привела к тому, что в середине 70-х годов
природоресурсное право было включено в учебную программу по
специальности «Правоведение», разработаны и изданы учебники и учебные
пособия.
Современный этап развития природоресурсного права характеризуется
отсутствием общепризнанного подхода к определению его места в системе
российского права. С самого начала становления природоресурсного права
как самостоятельной отрасли, в его предмет включалось экологическое
(природоохранное, природоохранительное) право, поскольку исторически
использование природных ресурсов началось гораздо раньше, чем возникла
потребность в их охране. Поэтому на стадиях становления экологического
права представлялось естественным включить природоохранные отношения в
предмет природоресурсного права.
В дальнейшем возникло предположение о том, что экологическое право
переросло рамки природоресурсного, поскольку имеет своими задачами
охрану не только отдельного ресурса, но и природы в целом. Очевидная
связь использования и охраны природных ресурсов привела к тому, что
теперь уже природоресурсное право стали включать в Особую часть
экологического права (права окружающей природной среды) либо как
подотрасль, либо как совокупность отдельных подотраслей (горное, водное,
лесное и др.).
Механическое перемещение совокупности общественных отношений по
использованию природных ресурсов из одной отрасли права в другую не
изменило, да и не могло изменить сущности природоресурсных отношений,
превратить отношения по добыче ресурса в отношения по его охране.
Содержание природоресурсных отношений, как общественных отношений по
поиску, оценке, разведке и добыче природных ресурсов и связанных с ними
отношений не изменяется на протяжении многих столетий и не зависит от
методов и масштабов природоохранной деятельности. Поэтому вывод о
самостоятельности природоресурсного права как отрасли российского права
представляется очевидным. Основной критерий обособления
природоресурсного права был предложен В.М. Лебедевым.
VI. Формы (источники) природоресурсного права
Известное в юридической науке положение о том, что законодательство
является формой проявления права, позволяет рассматривать форму отрасли
права в двух аспектах.
Внутренняя форма природоресурсного права отражает его строение как
объективно обусловленную предметом отрасли систему правовых норм и
институтов.
Внешняя форма позволяет отрасли права проявиться вовне и выражается
через систему природоресурсного законодательства, состоящую из
нормативных правовых актов, статей и других структурных элементов.
Рассматривая внешнюю форму права, обычного говорят об источниках права,
под которыми понимаются исходящие от государства или признаваемые им
официально документальные способы выражения и закрепления норм права,
придания им юридического, общеобязательного значения. Источники права
можно рассматривать как материальную и формальную юридические категории.
Источником права в материальном смысле является суждение российского
народа о способах и методах правового регулирования тех или иных
общественных отношений.
В качестве формальных источников природоресурсного права выступают
нормативные правовые акты, которые содержат нормы, регулирующие
отношения ресурсопользования. Система природоресурсного законодательства
состоит из общепризнанных норм и принципов международного права и
международных договоров Российской Федерации, Конституции РФ,
нормативных многосторонних и двусторонних договоров, заключаемых между
Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов РФ,
федеральных законов и законов субъектов РФ, подзаконных нормативных
актов, включающих в себя нормативные Указы Президента РФ, постановления
Правительства РФ, ведомственные нормативные акты и нормативные акты
органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления.
Система законодательства должна отражать особенности предмета, метода,
механизма правового регулирования общественных отношений. Следовательно,
система природоресурсного законодательства должна отражать то особенное
в природоресурсном праве, что выделяет его среди других отраслей
российского права.
Рассматривая природные ресурсы как основу жизнедеятельности народов,
законодатель логично относит вопросы владения, пользования и
распоряжения к совместной компетенции Российской Федерации и тех
субъектов РФ, на территории которых находится соответствующий ресурс.
Для коренных малочисленных народов РФ природные ресурсы важны в гораздо
большей степени, чем для иных народностей, поэтому в систему
природоресурсного законодательства включаются нормы, обеспечивающие
особые права малочисленных народов при осуществлении ресурсопользования.
Отдельные природные объекты, содержащие природный ресурс, являются столь
специфичными, что объект соглашения по поводу его разведки и добычи
определяется федеральным законом. Соглашения, связанные с использованием
участков недр, расположенных на континентальном шельфе или в пределах
исключительной экономической зоны РФ должны быть утверждены федеральным
законом (ст.6 ФЗ РФ «О соглашениях о разделе продукции»). Никакие другие
отрасли российского права подобных нормативных правовых актов в своей
системе не имеют.
В соответствии со ст.15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы
международного права и международные договоры являются составной частью
правовой системы России. Мировым сообществом приняты ряд правовых актов,
регулирующих право ресурсопользования в интересах всех государств Земли.
Конвенция ООН по морскому праву 1982г. устанавливает правовой режим
внутренних морских вод, территориального моря и его недр; исключительной
экономической зоны и континентального шельфа, а также определяет права,
в том числе суверенные, прибрежного государства и иных государств в
области использования живых и неживых природных ресурсов. Конвенция о
биологическом разнообразии 1992г. определяет права и обязанности
подписавших ее государств в области рационального и устойчивого
использования биологических ресурсов, в том числе традиционными
способами.
Важное значение для правового регулирования ресурсопользования имеет
Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992г., в
которой разработаны 27 принципов устойчивого развития государств и всего
мирового сообщества в целом. Соглашение об осуществлении положения
конвенции ООН по морскому праву 1982г. определяет принципы промысла
рыбных запасов, права и обязанности государств по их использованию и
восстановлению. К источникам международного права в сфере
ресурсопользования следует отнести ряд двусторонних и многосторонних
договоров, заключенных РФ со странами дальнего и ближнего зарубежья.
Конституция РФ устанавливает основы правового регулирования
ресурсопользования. Статья 9 Конституции РФ определяет, что земля и
другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни
и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Исключительное важное значение имеет ст.72 Конституции РФ, определяющая
сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В
соответствии с ней к совместному ведению РФ и субъектов Федерации
отнесено разграничение собственности (в том числе и на природные
ресурсы), вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, водными
и другими природными ресурсами, а также водное, лесное
законодательство, законодательство о недрах.
К источникам природоресурсного законодательства относятся Федеративные
договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, заключаемые
между Российской Федерацией, с одной стороны, и органами государственной
власти: 1) суверенных республик в составе РФ; 2) краев, областей,
городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ; 3) автономной области, автономных
округов в составе РФ. Кроме перечисленных многосторонних договоров,
источниками природоресурсного права являются договоры о разграничении
предметов ведения и полномочий, заключаемые между Российской Федерацией
и органами государственной власти отдельных субъектов РФ.
Федеральные законы в сфере ресурсопользования, как правило, регулируют
отношения по использованию того или иного вида ресурсов (недр, вод,
лесов и др.). Основным законом, регулирующим отношения недропользования,
является Федеральный закон «О недрах». Особенности поиска, разведки и
добычи минерального сырья, проводимых на основе соглашений о разделе
продукции, устанавливаются Федеральным законом «О соглашениях о разделе
продукции». Участки недр, обладающие указанными в законе особенностями,
могут быть предоставлены в пользование инвестору только на основании
федеральных законов под общим названием «Об участках недр, право
пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела
продукции». Законодательство о недропользовании, кроме законов,
регулирующих отношения по использованию недр в целом, содержит и законы,
посвященные порядку и условиям использования отдельных видов полезных
ископаемых. Федеральный закон РФ «О животном мире» регулирует отношения
в области охраны и использования объектов животного мира. Федеральный
закон РФ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных
местностях и курортах» регулирует отношения в сфере изучения,
использования природных лечебных ресурсов.
Система природоресурсного законодательства включает в себя Водный кодекс
РФ, регулирующий отношения по использованию и охране водных объектов,
Лесной кодекс РФ, опосредующий отношения по рациональному и
неистощительному использованию лесов.
Некоторые федеральные законы устанавливают правовой режим использования
нескольких видов природных ресурсов. Так, отношения по разведке, добыче
живых и минеральных природных ресурсов, находящихся вне пределов
сухопутной территории РФ, регулируются Федеральными законами «О
континентальном шельфе РФ», «Об исключительной экономической зоне РФ»,
«О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ».
Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ»
определяет особенности использования некоторых природных ресурсов
(объектов животного мира, общераспространенных полезных ископаемых,
некоторых водных объектов и др.) коренными малочисленными народами
Сибири, Дальнего Востока и Севера РФ.
Использование природных ресурсов осуществляется на основе принципов
платности и государственного управления ресурсопользованием. Порядок
реализации указанных принципов устанавливается федеральными законами.
Регулирование отношений ресурсопользования осуществляют не только
федеральные законы, но и законы субъектов Российской Федерации.
Необходимость принятия законов на региональном уровне возникает в двух
случаях: 1) Если федеральное законодательство прямо указывает на то, что
порядок использования ресурса устанавливается законодательными
(представительными) органами субъекта РФ, и 2) При наличии пробела в
федеральном природоресурсном законодательстве.
Нормы природоресурсного права содержатся и в нормативных актах других
отраслей законодательства – Гражданском кодексе РФ, Земельном кодексе
РФ, других федеральных законах.
Подзаконные нормативные акты составляют значительную часть нормативных
правовых актов, регулирующих отношения ресурсопользования. Высшей
юридической силой среди них являются Указы Президента РФ.
Основополагающее значение для рационализации ресурсопользования и
обеспечения его безопасности имеют Указы Президента РФ «О концепции
перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» и «О
государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей
среды и обеспечению устойчивого развития». Указ Президента РФ «
HYPERLINK “/VP/Lib012/z02225.htm” О федеральных природных ресурсах»
ставит задачу разграничения государственной собственности на природные
ресурсы между Российской Федерацией и ее субъектами и определяет, какие
природные ресурсы могут быть отнесены к федеральной государственной
собственности.
Постановления Правительства РФ принимаются по вопросам, отнесенным к его
компетенции, обычно в целях определения способов и порядка реализации
прав и обязанностей ресурсопользователей, устанавливаемых федеральными
законами и указами Президента РФ. Чаще всего такие нормативные акты
регулируют отношения, возникающие в связи с использованием отдельных
видов природных ресурсов.
Нормативные правовые акты издают и специально уполномоченные
государственные органы по управлению использованием и охраной природных
ресурсов, а также государственные органы, устанавливающие порядок
внесения платы за пользование природными ресурсами (Министерство
финансов РФ, Государственная налоговая служба РФ и др.).
Органы местного самоуправления вправе издавать нормативные правовые акты
в области ресурсопользования в тех случаях, когда это прямо установлено
федеральным законодательством или законодательством субъекта РФ, либо
соответствующие полномочия переданы органу местного самоуправления
органом исполнительной власти субъекта РФ.
Обычаи и традиции являются источниками природоресурсного права в силу
указаний федеральных законов. Так, Гражданский кодекс РФ предусматривает
в качестве источника обычай делового оборота, ФЗ РФ «О гарантиях прав
коренных малочисленных народов» устанавливает правило, в соответствии с
которым суд, рассматривая дело с участием, в качестве сторон,
представителей малочисленных народов, вправе учитывать при вынесении
решения сложившиеся обычаи и традиции этих народов.
Руководящие разъяснения Пленумов Высшего Арбитражного суда РФ и
Верховного Суда РФ источниками права не являются. Их целью является
разъяснение вопросов, возникающих в ходе правоприменительной
деятельности судов с целью единообразного применения ими норм
материального и процессуального права. Высший Арбитражный Суд, кроме
этого, в ряде случаев после принятия федерального закона выносит
постановления, разъясняющие судам содержание тех или иных его норм.
Постановления Конституционного суда РФ также не являются источниками
природоресурсного права, поскольку он вправе признать норму права не
соответствующей Конституции РФ, но создать (принять) норму права
Конституционный суд не вправе. Отменяя норму, суд в то же время
указывает, какие правовые нормы, принятые в установленном порядке,
должны применяться взамен отмененной. Конституционный суд своим
постановлением не определяет прав и обязанностей участников общественных
отношений, а лишь указывает на невозможность применения
неконституционного нормативного акта или нормы. К общественным
отношениям, регулировавшимся неконституционной нормой, должна быть
применена иная действующая норма права.
Подытоживая сказанное, можно сделать вывод о том, что источники
природоресурсного права – это нормативные правовые акты и нормативные
договоры системы российского права и международного права, а также
обычаи и традиции, которые содержат нормы, регулирующие отношения в
сфере ресурсопользования.
VII. Ресурсопользование в Российской Федерации
Законодательство о природных ресурсах содержит понятия
«природопользование» и «использование природных ресурсов»
(ресурсопользование). Природопользование и ресурсопользование
предполагает использование природных объектов и ресурсов, однако, между
ними имеется существенное различие. Не случайно ст. 72 Конституции РФ
ставит в один ряд такие понятия, как природопользование; охрана
окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо
охраняемые природные территории, и отдельно выделяет вопросы владения,
пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными
ресурсами.
Право на использование природных ресурсов, обусловленное неразрывной
связью человека и природы называют правом общего природопользования. В
его основе лежит естественное право человека на удовлетворение своих
жизненных потребностей и на пользование здоровой и благоприятной
окружающей средой, поэтому для реализации такого права не требуется
разрешения государства, его уполномоченных органов, юридических или
физических лиц, в пользовании которых находятся природные ресурсы.
Право специального природопользования предполагает разрешительный
порядок использования природных ресурсов и выделение в натуре
определенной части природного ресурса (участок недр, лесного фонда,
водный объект и т.п.). Разрешительный порядок установлен и для особого
природопользования. Особое водопользование предусмотрено ст.87 Водного
кодекса РФ. На водных объектах, предоставленных в особое пользование,
общее водопользование допускается на условиях, установленных
водопользователем по согласованию со специально уполномоченным
государственным органом управления использованием и охраной водного
фонда, и при необходимости может быть запрещено водопользователем.
Право природопользования как объективное право – это система норм,
регулирующих общественные отношения, возникающие при использовании
природных богатств.
Право природопользования как субъективное право, включает в себя
правомочия ресурсопользователя по использованию природных ресурсов.
Виды, объем прав и корреспондирующих им обязанностей
ресурсопользователей, основания их возникновения, изменения и
прекращения, а также пределы реализации прав устанавливаются
нормативными актами природоресурсного законодательства. Детальный анализ
прав природопользования и ресурсопользования дают возможность
предположить, что они обладают многими признаками, присущими
ограниченным вещным правам.
Природоресурсное законодательство РФ устанавливает, что использование
различных природных ресурсов может осуществляться как с изъятием, так и
без изъятия ресурса из окружающей среды. При использовании природных
ресурсов без их изъятия права природопользователя могут быть ограничены
путем установления сервитутов. Лесной кодекс РФ в ст. 21 предусматривает
сервитуты, возникающие на основе договоров, актов органов
государственного управления или местного самоуправления, либо в силу
судебного решения. Аналогичным образом статьями 41, 43, 44 Водного
кодекса РФ регулируются водные сервитуты. Лица, в пользу которых
законом, договором или иным актом устанавливаются водные или лесные
сервитуты, приобретают определенные права на пользование
соответствующими природными ресурсами и, тем самым, становятся
ресурсопользователями, потребляющими полезные свойства водных и лесных
ресурсов без их извлечения.
Приведенные нормативные установления свидетельствуют о том, что многие
виды прав природопользования, не связанные с извлечением ресурсов, могут
существовать в форме сервитутов, то есть, являются вещными правами,
закрепленными в нормах смежных с природоресурсным отраслей права. В
отличие от них, прямое указание в природоресурсном законодательстве на
характер прав природопользования, связанных с извлечением природных
ресурсов, отсутствует.
Любые вещные права, в отличие от обязательственных, характеризуются тем,
что они носят абсолютный характер, своим предметом имеют индивидуально
определенную вещь, обладают «правом следования» и производны, зависимы
от права собственности как основного вещного права. Иногда к
перечисленным признакам добавляют такие, как бессрочный характер вещных
прав и преимущественное удовлетворение вещно-правовых требований перед
обязательственными, с чем не всегда можно согласиться. Позиция
законодателя, далеко не бесспорная, сводится к тому, что особенностями
вещных прав признаются право следования и абсолютный характер их защиты.
Эти положения закреплены в ст.216 ГК РФ. В указанной статье к вещным
правам относятся право пожизненного наследуемого владения и право
постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, права
хозяйственного ведения и оперативного управления имуществом, а также
сервитуты. Трудно согласиться с Е.А. Сухановым, который считает этот
перечень исчерпывающим. О том, что законодатель допускает существование
иных видов вещных прав, свидетельствует оговорка «в частности»,
предваряющая в ст.216 ГК РФ перечисление видов вещных прав.
Закон РФ «О недрах» не дает определения права недропользования,
ограничиваясь в статье 6 перечислением видов пользования недрами. Статья
7 указанного Закона устанавливает, что пользователь недр, получивший
горный отвод (геометризированный участок недр), имеет исключительное
право осуществлять в его границах пользование недрами. Любая иная
деятельность в пределах этого участка недр может осуществляться только с
согласия недропользователя. Аналогичное положение установлено статьей 2
ФЗ РФ «О соглашениях о разделе продукции», предусматривающей, что
субъекту предпринимательской деятельности (инвестору) в отношении
участка недр, передаваемого в его пользование, предоставляются
исключительные права на поиск, разведку, добычу минерального сырья и
проведение связанных с этим работ.
Приведенные нормы позволяют утверждать, что праву недропользователя на
поиск, разведку и разработку предоставленного в пользование участка недр
корреспондирует пассивная обязанность неопределенного круга любых других
субъектов воздерживаться от нарушений прав недропользователя, то есть
правоотношения недропользования являются абсолютными. Право на
использование недр недропользователь может реализовать только своими
активными действиями в отношении вещи (соответствующего участка недр).
Очевидно, что управомоченное лицо (недропользователь) не может
удовлетворить свой интерес за счет действий лиц обязанных. Обязанность
государства предоставить недропользователю участок недр в соответствии с
условиями административного акта или соглашения еще не удовлетворяет
потребность пользователя недр в природных ресурсах, а только создает
предпосылки для такого удовлетворения действиями самого управомоченного
лица – недропользователя.
Указания на исключительность прав пользования недрами дают возможность
предполагать, что правам недропользователя предоставляется защита от их
нарушения не только третьими лицами, но и самим собственником –
государством. Косвенным образом это подтверждается ст. ст. 2 и 23 ФЗ РФ
«О соглашениях о разделе продукции». В соответствии с ними соглашение о
разделе продукции является договором, заключаемым между государством и
недропользователем об условиях предоставления прав на пользование
недрами, в котором может предусматриваться отказ государства от
судебного иммунитета. Тем самым подразумевается возможность
возникновения спора между недропользователем и государством, выступающим
в роли не только стороны договора, но и собственника недр.
Следовательно, инвестор – недропользователь вправе в судебном порядке
защищать свое право пользования недрами и в случае их нарушения
собственником.
Объектом вещных прав, как указывалось, могут быть только индивидуально
определенные вещи, как движимые, так и недвижимые. Не вызывает сомнений,
что к индивидуально определенным недвижимым вещам относятся и участки
недр. Статья 7 Закона РФ «О недрах» указывает, что участки недр
предоставляются пользователям в виде горного отвода – геометризованного
блока недр. При этом определяется не только территориальное расположение
на местности участка недр, но и его пространственные контуры. Это
полностью индивидуализирует участки недр и позволяет говорить о них как
о вещах индивидуально определенных, юридически незаменимых. Большинство
неживых природных ресурсов – участки недр, обособленные водные объекты,
леса, являются недвижимостью в силу прямого указания ст.130 ГК РФ.
Приведенные доводы, как представляется, применимы не только к отношениям
по поиску, разведке и добыче полезных ископаемых, включаемых в предмет
природоресурсного права, но и к отношениям, возникающим в связи с
другими видами пользования недрами, не связанным с извлечением ресурса,
поскольку для них действующее законодательство не устанавливает
каких-либо изъятий из приведенных правил.
Определенные вопросы могут возникнуть при рассмотрении применительно к
праву недропользования такого признака, как право следования.
Действительно, право недропользования не предполагает права следования.
Однако это не вытекает из природы права недропользования и обусловлено
лишь тем, что переход права собственности на участки недр
природоресурсным законодательством не предусмотрен. Сопоставление
законодательства о недрах с Водным кодексом РФ позволяет сделать
заключение о том, что если право собственности на участки недр могло бы
принадлежать, наряду с Российской Федерацией, субъектам РФ, то переход
права собственности на участки недр от Российской Федерации к ее
субъектам и наоборот, не являлся бы основанием для прекращения права
недропользования. Такой вывод вытекает из предположения о стремлении
законодателя регулировать аналогичные отношения сходным образом.
Таким же образом можно обосновать вещный характер права водопользования
и права лесопользования. Применительно к ним отчетливо проявляется такой
признак вещных прав, как право следования. Водные объекты могут
находиться в собственности Российской Федерации, субъектов Федерации,
муниципальных образований, юридических лиц и граждан (ст. 35 Водного
кодекса РФ). При этом среди оснований перехода, ограничения и
прекращения права водопользования не указывается такое основание, как
смена собственника водного объекта. В соответствии со ст.19 Лесного
кодекса РФ лесной фонд находится в федеральной собственности, а его
части могут передаваться в собственность субъектов Российской Федерации.
Также как и водное, лесное законодательство не предусматривает
возможности ограничения, приостановления, перехода или прекращения права
лесопользования при смене собственника участка лесного фонда.
Следовательно, переход права собственности на водные объекты и участки
лесного фонда не влечет за собой прекращение прав ресурсопользователя
или изменения их объема.
Следует учитывать, что права пользования недрами, водными и лесными
ресурсами, связанные с их изъятием, могут возникать на основании
перечисленных в природоресурсном законодательстве административных
актов, договоров, соглашений или сложного юридического состава, однако
основные права ресурсопользователя устанавливаются соответствующим
природоресурсным, экологическим и иным законодательством, а не договором
с собственником ресурса. В ряде случаев основанием возникновения прав
ресурсопользователя является федеральный закон. Так, ст.6 ФЗ РФ «О
соглашениях о разделе продукции» предусматривает, что соглашения о
разделе продукции, заключаемые между Российской Федерацией и инвестором
в отношении участков недр, расположенных на континентальном шельфе и в
пределах исключительной экономической зоны РФ, утверждаются отдельными
федеральными законами. Приведенные доводы позволяют сделать
предположение о том, что такие виды ресурсопользования, как
недропользование, водопользование, лесопользование обладают признаками,
необходимыми для признания их вещными правами.
Природопользование включает в себя различные виды пользования природными
объектами: ресурсопользование и компенсационное природопользование,
заключающееся в воспроизводстве природных ресурсов. В основе
приведенного деления лежит цель использования природных ресурсов.
Отношения по воспроизводству природных ресурсов подразделяются на
отношения по а) восстановлению и б) возобновлению природных ресурсов и
объектов.
В ресурсопользовании выделяются две группы отношений: 1) связанные с
изъятием природного ресурса из окружающей среды, нарушением системы
существовавших связей ресурса со средой – техногенное
ресурсопользование; 2) отношения, в процессе которых используются
непотребляемые полезные свойства объекта или самой природной среды –
эксплуатационное ресурсопользование. Если первая группа отношений
составляет предмет природоресурсного права, то вторая – экологического,
земельного и смежных с ними отраслей.
Нормативные акты природоресурсного законодательства устанавливают такие
виды эксплуатационного использования природных ресурсов, как а) их
эксплуатацию в качестве транспортных коммуникаций и мест прокладки
технологических коммуникаций, б) захоронение отходов и создание мест
захоронения; в) рекреационное использование; г) создание искусственных
инженерных и иных объектов; д) иное, не связанное с изъятием природных
ресурсов, использование (научно-исследовательское, культурно –
просветительское и др.).
Техногенное ресурсопользование включает в себя следующие виды
использования природных ресурсов: 1) восполнение природных ресурсов в
ходе поиска, разведки, оценки, изучения, ведения мониторинга и
государственного кадастра отдельных видов природных ресурсов и
проведения иных разведочных и исследовательских работ. 2) добыча
природных ресурсов, включающая в себя извлечение ресурса из природной
среды. 3) сопутствующее ресурсопользование – возникает при необходимости
извлечения из природного ресурса его дополнительных полезных свойств
(вторичных природных ресурсов).
Перечисленные виды природопользования и ресурсопользования могут быть,
кроме того, классифицированы по видам природных ресурсов. Основными из
них являются недропользование, водопользование, лесопользование,
использование объектов животного мира, природных лечебных ресурсов.
Самостоятельным видом ресурсопользования является использование неживых
(минеральных) ресурсов исключительной экономической зоны РФ.
Русские цивилисты конца XIX века различали полное и неполное право
пользования, в зависимости от объема правомочий пользователя. В основу
деления права пользования (и права ресурсопользования) на полное и
неполное можно положить объем правомочий пользователя по сравнению с
правомочиями собственника природного ресурса как ресурсопользователя.
Право на использование природного ресурса уполномоченным лицом в том же
объеме, который принадлежит и его собственнику, следует рассматривать
как полное право ресурсопользования. В отличие от этого право
ограниченного ресурсопользования будет принадлежать ресурсопользователю
в том случае, если он по условия лицензии (договора) обладает лишь одним
или несколькими, но не всеми правомочиями, которые принадлежат
собственнику ресурса. Представляется, что для природоресурсного права
такая классификация ресурсопользования может иметь определенное
значение, поскольку ресурсопользователи, в соответствии с поресурсным
законодательством, действительно, могут обладать правом либо полного,
либо ограниченного использования природных ресурсов.
Возможна классификация ресурсопользования по субъектам. Субъектами
ресурсопользования могут быть государство (в лице уполномоченных им
органов), юридические лица, физические лица – граждане РФ и иностранные
граждане, а также объединения юридических лиц, не имеющие статуса
юридического лица и действующие на основании договора о совместной
деятельности.
Специфический правовой режим установлен для традиционного
ресурсопользования, под которым следует понимать исторически сложившиеся
способы использования природных ресурсов исконной среды обитания
коренных малочисленных народов, обеспечивающие неистощительное
природопользование. К природным ресурсам традиционного
ресурсопользования относятся общераспространенные полезные ископаемые,
объекты животного и растительного мира, поверхностные водоемы.
Практически невозможно использовать один природный ресурс без оказания
прямого или опосредованного воздействия на другой (другие) природные
ресурсы. Это обусловливает необходимость комплексного использования
природных ресурсов. Комплексное ресурсопользование предполагает
рациональное использование не только одного (основного) природного
ресурса, но и иных, непосредственно связанных с ним ресурсов.
Возможность заключения договоров на комплексное природопользование
предусмотрена экологическим законодательством РФ. Тем самым,
законодатель побуждает ресурсопользователя к рациональному использованию
природных ресурсов, т.е. к их наиболее полному извлечению и минимизации
потерь (например, добыча не только нефти, но и сопутствующего природного
газа).
В основе деления природных ресурсов на возобновимые и невозобновимые
лежит способность природы по поддержанию их в первоначальном
количественном и качественном составе. Природные ресурсы могут
восстанавливаться как при содействии человека (лесовосстановление,
рыборазведение и др.), так и в ходе естественного кругооборота веществ в
природе. Критерием отнесения ресурсов к невозобновимым является
невозможность их восстановления за время, соизмеримое со временем
хозяйственной деятельности человека (например, минеральные ресурсы).
Одним из способов, позволяющих замедлить темпы изъятия природного
ресурса или совсем прекратить его добычу, является их возмещение, т.е.
замена одного используемого в экономике ресурса другим. В первую очередь
это относится к топливно-энергетическим ресурсам (замена угля, газа,
используемых на тепловых электростанциях, на уран для атомных
электростанций, использование других альтернативных источников энергии).
Возможность замены одного ресурса другим лежит в основе их деления на
восполнимые и невосполнимые природные ресурсы, а также на заменимые и
незаменимые природные ресурсы. Такие природные ресурсы, как воздух,
вода, виды животных не могут быть заменены никакими другими.
Правовое регулирование использования природных ресурсов основывается не
только на общеправовых принципах, но и на основополагающих правовых
идеях, закрепленных в природоресурсном законодательстве – принципах
природоресурсного права. Их можно разделить на две группы: относящиеся к
а) природным ресурсам и б) ресурсопользованию.
Статус природных ресурсов основывается на следующих принципах:
государственная собственность на природные ресурсы. Недра, воды, лесной
фонд, животный мир, природные лечебные ресурсы, минеральные ресурсы
исключительной экономической зоны являются государственной
собственностью;
исключение природных ресурсов из гражданско-правового оборота является
следствием государственной собственности на природные ресурсы, которые
могут передаваться лишь во владение и пользование;
ограниченность природных ресурсов предполагает, что в природе не
существует неисчерпаемых (неистощимых) природных ресурсов. Принцип
конечности природных ресурсов вытекает из пространственной
ограниченности планеты (часть не может быть больше целого);
падение природоресурсного потенциала – увеличение энергетических и
трудовых затрат на добычу природных ресурсов в пределах существующих на
определенном временном этапе технологий – требует установления
экономических и иных льгот ресурсопользователям, осуществляющим
использование природных ресурсов в труднодоступных местностях и
истощенных природных ресурсов;
государственный учет природных ресурсов. Уполномоченные государственные
органы проводят работы по мониторингу природных ресурсов, их учету и
ведению кадастров, составляют программы использования, защиты и
восстановления природных ресурсов и организуют их исполнение;
сохранение видового разнообразия природных ресурсов направлено на
недопущение исчезновения отдельных их видов в результате
ресурсопользования, приводящего к истощению природных ресурсов.
Принципы ресурсопользования:
рациональность ресурсопользования предполагает наиболее полное
извлечение полезных свойств основного и вторичных (сопутствующих)
природных ресурсов, предотвращение ухудшения качества ресурса,
загрязнения площадей (объемов) расположения природных ресурсов, а также
снижение потерь ресурса при его добыче;
устойчивость ресурсопользования обеспечивает удовлетворение потребностей
людей при одновременном улучшении качества жизни ныне живущих и будущих
поколений;
безопасность ресурсопользования достигается выбором технологий добычи
природных ресурсов, минимизирующих вредное воздействие как природных
факторов, возникающих в процессе вмешательства человека в природную
среду, так и самих технологических процессов использования ресурсов на
здоровье человека;
целевое использование природных ресурсов выражается в предоставлении
ресурсопользователю права на использование ресурса в строгом
соответствии с его назначением и условиями лицензии. Использование
природного ресурса не по целевому назначению является безусловным
основанием для принудительного прекращения права ресурсопользования;
платность ресурсопользования обусловлена необходимостью возмещения
государству понесенных им затрат на поиск, оценку, разведку, охрану,
восстановление природных ресурсов и компенсации вредного воздействия
ресурсопользования на окружающую среду. Платными являются все виды
использования природных ресурсов, за исключением общего
природопользования и случаев, прямо указанных в законе;
срочность ресурсопользования заключается в предоставлении права
пользования природными ресурсами на строго определенный срок.
Длительность использования отдельных видов природных ресурсов не может
превышать предельных сроков, указанных в природоресурсном
законодательстве;
комплексность (интегральность) ресурсопользования является следствием
всеобщих взаимосвязей различных природных ресурсов и предполагает
необходимость учета негативного воздействия на природные ресурсы,
связанные с добываемым ресурсом;
учет интересов народов, проживающих на территориях ресурсопользования.
Недропользование на территориях проживания коренных малочисленных
народов допускается с разрешения субъекта РФ, на территории которого
расположен участок недр, принятого с учетом интересов коренных
малочисленных народов, а также соответствующего органа местного
самоуправления. Добыча общераспространенных полезных ископаемых
осуществляется под контролем малочисленных народов. Законодательство о
животном мире устанавливает право на приоритетное пользование животным
миром и право на применение традиционных методов добывания объектов
животного мира и продуктов их жизнедеятельности коренными малочисленными
народами.
В целях обеспечения устойчивости ресурсопользования необходимо введение
государственных ограничений на объемы извлечения природных ресурсов.
Такое ограничение осуществляется путем нормирования (лимитирования)
изъятия природного ресурса, осуществляемого в отношении всех видов
природных ресурсов (минеральных, лесов, вод, объектов животного мира и
др.) на основе научно обоснованных критериев.
Лимиты (нормы) изъятия природных ресурсов устанавливают такие объемы их
извлечения, которые предполагают возможность восстановления природных
ресурсов либо разумную постепенность их использования.
Нормативы использования природных ресурсов, в зависимости от их
значимости (имеющих федеральное и межрегиональное значение),
устанавливаются Министерством природных ресурсов РФ, его органами,
специально уполномоченными государственными органами по управлению
использованием и охраной природных ресурсов.
Лимиты использования природных ресурсов устанавливаются на определенный
срок по каждому виду используемых (изымаемых) природных ресурсов и могут
пересматриваться с учетом развития техники, усовершенствования
технологических процессов, изменения потребности в данном виде ресурса и
его состояния, а также других факторов. В соответствии с нормативами
ресурсопользователям выдается разрешение на использование (изъятие)
природных ресурсов
За некоторыми исключениями, указанными в природоресурсном
законодательстве, ресурсопользование осуществляется на платной основе.
Плата за ресурсопользование включает в себя следующие составляющие.
1) Рента (плата за использование природных ресурсов) – доход, который
получает собственник природного ресурса, сдавая его в аренду или
эксплуатируя самостоятельно. Величина дохода определяется, в первую
очередь, природными свойствами ресурса. Для отдельных видов природных
ресурсов рента имеет различное название. В горном законодательстве это
платежи за пользование недрами, в лесном законодательстве – лесные
подати за краткосрочное пользование участками лесного фонда и арендная
плата – при их аренде, водный налог – в водном законодательстве.
2) Отчисления на воспроизводство, восстановление и охрану природных
ресурсов. Водный кодекс РФ предусматривает отчисления на восстановление
и охрану водных объектов, ФЗ РФ «О недрах» – отчисления на
воспроизводство минерально-сырьевой базы.
3) Штрафы за сверхлимитное (сверхнормативное) использование природных
ресурсов.
4) Иные платежи, связанные с ресурсопользованием, отражают специфику
реализации принципа платности ресурсопользования в отношении отдельных
природных ресурсов. Так, горное законодательство предусматривает в
качестве платежей сбор за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу
лицензий, акцизы, плату за землю или акваторию и участок дна
территориального моря, плату за геологическую информацию о недрах,
Водный кодекс РФ – сбор за выдачу лицензий на водопользование.
Плата за ресурсопользование распределяется между бюджетом РФ и бюджетами
субъектов РФ, на территории которых осуществляется использование
природных ресурсов. В случаях, установленных законодательством РФ и
субъектов РФ, размер платы за ресурсопользование может снижаться,
ресурсопользователи могут быть освобождены от платы за использование
ресурсов. Освобождение от платы за ресурсопользование и установление
льгот производится с учетом правового положения субъекта
ресурсопользования, а также с учетом местонахождения ресурса, его
особенностей и иных факторов.
Право собственности на природные ресурсы, рассматриваемое как правовой
институт и как совокупность правомочий собственника, занимает ключевое
место в природоресурсном праве. Отношения собственности на природные
ресурсы включаются в предмет природоресурсного права в той мере, в какой
они не урегулированы гражданским правом. Статья 129 Гражданского кодекса
РФ устанавливает, что природные ресурсы могут отчуждаться и переходить
от одного лица другому иными способами в той мере, в какой их оборот
допускается законами о природных ресурсах. Совокупность правых норм
природоресурсного права, регулирующих отношения собственности на
природные ресурсы, образует право собственности на природные ресурсы в
объективном смысле. Право собственности на природные ресурсы в
субъективном смысле – совокупность правомочий собственника по владению,
пользованию и распоряжению недрами, водами, лесами, объектами животного
мира и другими природными ресурсами.
Формы права собственности на природные ресурсы закреплены в ст.9
Конституции РФ, установившей, что земля и другие природные ресурсы могут
находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах
собственности. Несмотря на то, что среди всех форм собственности на
природные ресурсы первой указана частная, большинство природных ресурсов
находится в государственной собственности: федеральной собственности или
собственности субъектов РФ. Отдельные природные ресурсы могут находиться
в собственности муниципальных образований, юридических и физических лиц.
Государственная форма собственности установлена природоресурсным
законодательством на недра, водные объекты (за исключением
обособленных), лесной фонд и леса, расположенные на землях обороны,
животный мир, природные лечебные ресурсы. Необходимость установления
государственной собственности на природные ресурсы определяется тем, что
природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов России.
Вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами,
находящимися в государственной собственности, отнесены к совместному
ведению Российской Федерации и ее субъектов, в том числе, вопросы
передачи природных ресурсов в собственность субъектов РФ.
Целесообразность разграничения права собственности на природные ресурсы
на собственность Российской Федерации и ее субъектов отмечалась в Указе
Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» от 16.12.93г.
Отнесение тех или иных ресурсов к собственности субъектов Федерации
должно определяться федеральным законом. Между тем, в настоящее время
только Водный кодекс РФ указывает, какие водные объекты находятся в
федеральной собственности, а какие – в собственности субъектов РФ. Право
собственности субъектов РФ на недра, леса, объекты животного мира,
природные лечебные ресурсы пока не определено.
Исключительно в федеральной собственности находятся: месторождения
полезных ископаемых федерального значения; лесной фонд и леса,
расположенные на землях обороны; водные объекты, расположенные на
территории двух и более субъектов РФ, а также необходимые для
обеспечения государственных нужд; внутренние морские воды и
территориальное море РФ, ряд других особо охраняемых водных объектов.
Федеральные законы РФ «О континентальном шельфе», «Об исключительной
экономической зоне РФ», «О внутренних морских водах, территориальном
море и прилежащей зоне Российской Федерации», определяют особенности
правового режима перечисленных объектов. В них указывается, что в
отношении территориального моря, дна территориального моря и его недр;
промысла живых и неживых ресурсов, а также в отношении других видов
деятельности по экономической разведке и разработке исключительной
экономической зоны; разведки континентального шельфа и разработки его
минеральных и живых ресурсов Российская Федерация осуществляет
суверенные права. Эти права являются исключительными в том смысле, что,
если Российская Федерация не производит разведку или не разрабатывает
минеральные или живые ресурсы, никто не может делать это без согласия
РФ.
В государственной собственности субъектов Российской Федерации находятся
водные объекты, акватории и бассейны которых полностью находятся на
территории субъекта. На основании федерального закона в собственность
субъектов РФ могут передаваться части лесного фонда. Природные лечебные
ресурсы могут находиться как в федеральной собственности, так и в
собственности субъектов Федерации.
Частная и муниципальная формы собственности на природные ресурсы в
настоящее время не находят широкого закрепления в природоресурсном
законодательстве. В муниципальной собственности, собственности граждан и
юридических лиц могут находиться лишь обособленные водные объекты,
древесно-кустарниковая растительность, расположенная на земельном
участке, принадлежащем лицу на праве собственности. В собственности
органов местного самоуправления могут находиться леса. Для этого
необходимо, чтобы участок леса предварительно был передан в
собственность субъекта РФ. Муниципальная и частная формы собственности
на ресурсы животного мира, недра, природные лечебные ресурсы
природоресурсным законодательством не предусмотрены.
Следует различать оборот природных ресурсов и оборот прав на природные
ресурсы. Конкретный природный ресурс обладает свойствами
индивидуально-определенной вещи, право пользования ресурсом является
имущественным правом. Природные ресурсы, находящиеся в государственной
собственности, исключены из гражданского оборота. Оборот прав на них
(например, уступка права ресурсопользования) осуществляется в пределах,
установленных природоресурсным законодательством.
VIII. Субъекты и объекты природоресурсного права
Природоресурсное право наделяет участников общественных отношений
способностью выступать в качестве носителей субъективных прав и
юридических обязанностей по использованию природных ресурсов. Тем самым,
они становятся субъектами природоресурсного права, получают
потенциальную возможность приобретать права и исполнять обязанности,
устанавливаемые нормами природоресурсного права, т.е. приобретают
природоресурсную правосубъектность.
Субъектом природопользования может являться любое физическое и
юридическое лицо, а также Российская Федерация, ее субъекты и
муниципальные образования. Это определяется правом общего
природопользования, включающим в себя, в частности, водные и лесные
сервитуты, а также другие права на использование полезных свойств
окружающей природной среды, реализация которых не требует получения
специального разрешения. Субъектами ресурсопользования, напротив, могут
являться только лица, отвечающие требованиям, которые устанавливаются
природоресурсным законодательством. Право общего природопользования
определяет общую природоресурсную правосубъектность лица, т.е. его
способность иметь и осуществлять права по использованию природных
ресурсов без специального разрешения. Обычно такое использование ресурса
не связано с его добычей. Общей природоресурсной правосубъектностью
наделены все юридические лица, а также физические лица вне зависимости
от их возраста. Специальная природоресурсная правосубъектность, т.е.
способность иметь права и обязанности ресурсопользователя обусловлена
тем, что поиск, разведка, добыча природных ресурсов могут осуществляться
лицом лишь при наличии у него лицензии. Право на получение лицензии
возникает у гражданина с момента возникновения дееспособности в полном
объеме, у юридического лица – с момента его государственной регистрации.
Участники природоресурсных отношений, выступающие на стороне
ресурсодержателя, наделены государственно-властными полномочиями. От
имени Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в
природоресурсных отношениях участвуют их органы в пределах своей
компетенции. Поэтому в природоресурсной правосубъектности можно выделить
активную и пассивную правосубъектность. Активная правосубъектность –
правосубъектность, которой наделены органы, осуществляющие властные
полномочия в сфере ресурсопользования, органы государственной власти и
управления. Пассивная правосубъектность – правосубъектность субъектов
подчинения – ресурсопользователей. Органы, в компетенцию которых входит
управление использованием природных ресурсов, их собственники, наделены
нормами природоресурсного права активной правосубъектностью. Пассивная
правосубъектность принадлежит иным субъектам, осуществляющим
использование природных ресурсов.
Законодатель выделяет две группы субъектов, участвующих в использовании
природных ресурсов: участники природоресурсных отношений, в число
которых входят Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные
образования, граждане и юридические лица, и ресурсопользователи.
Ресурсопользователи – это граждане и юридические лица, которым
предоставлены права пользования природным ресурсом. Права
ресурсопользователю должны быть предоставлены в порядке, установленном
природоресурсным законодательством, т.е. на основании лицензии,
договора, соглашения, иных правовых актов.
Субъектов природоресурсного права можно разделить на две группы по их
отношению к природным ресурсам. Ресурсодержателем может быть собственник
природного ресурса, а также органы, уполномоченные государством,
субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления
осуществлять функции управления использованием природных ресурсов. Кроме
физических и юридических лиц ресурсопользователями (пользователями недр
на условиях соглашений о разделе продукции) могут являться объединения
юридических лиц, не имеющие статуса юридического лица при условии, что
участники такого объединения несут солидарную ответственность по
обязательствам, вытекающим из соглашений о разделе продукции.
Права пользования природными ресурсами могут быть предоставлены лицам
непосредственно в силу закона (право общего природопользования, право
собственников и владельцев земельных участков на добычу в их границах
общераспространенных полезных ископаемых). В большинстве же случаев
право ресурсопользования предоставляется на основании административного
акта (лицензия, Постановление Правительства РФ) или сложного
юридического состава (соглашение, договор и лицензия и др.).
Природоресурсное законодательство выделяет только два вида субъектов
природоресурсных отношений. Однако существуют и иные участвующие в них
лица, которых невозможно отнести ни к одной из перечисленных групп. Их
существование обусловлено наличием отношений, связанных с ресурсными.
Такие субъекты не относятся ни к участникам природоресурсных отношений,
поскольку не осуществляют функций управления использованием природных
ресурсов, ни к ресурсопользователями, так как права пользования
природными ресурсами им еще не предоставлены.
Субъекты природоресурсного права для того, чтобы стать
ресурсопользователями, вступают в отношения по получению лицензий на
ресурсопользование, заключению договоров и соглашений и др.
Представительные органы субъектов Российской Федерации и органы местного
самоуправления территорий проживания коренных малочисленных народов, на
которых предполагается проведение работ по использованию природных
ресурсов, участвуют в заключении договоров и соглашений в целях защиты
прав и интересов таких народов. При этом они не осуществляют функций
ресурсодержателя или ресурсопользователя, но их интересы могут быть
затронуты использованием природных ресурсов. Таким образом, участники
природоресурсных отношений – это субъекты природоресурсного права, в
число которых входят: 1) собственники природных ресурсов и лица,
осуществляющие предоставленные им права по управлению использованием
природных ресурсов; 2) лица, права и интересы которых могут быть
затронуты ресурсопользованием; 3) иные субъекты природоресурсного права,
не являющиеся ресурсопользователями.
Право на использование отдельных видов природных ресурсов может быть
предоставлено только специальному субъекту природоресурсного права. Так,
ст.9 ФЗ РФ «О недрах» устанавливает, что пользователями недр для добычи
радиоактивного сырья могут быть только юридические лица,
зарегистрированные на территории Российской Федерации. Особый режим
установлен природоресурсным законодательством и для субъектов
традиционного ресурсопользования. В соответствии со ст.4 ФЗ РФ «О
драгоценных металлах и драгоценных камнях» в организациях, занимающихся
добычей алмазов, большинство голосов, учитываемых при принятии решений
органами управления организации, должно принадлежать Российской
Федерации, ее субъектам, а также организациям, созданным без прямого или
косвенного участия иностранных граждан, лиц без гражданства и
иностранных юридических лиц.
Российская Федерация, как субъект природоресурсного права, обладает
наибольшим объемом прав в отношении природных ресурсов. К основным
полномочиям РФ в области использования природных ресурсов следует
отнести:
определение государственной политики в области использования природных
ресурсов;
владение, пользование и распоряжение, совместно с субъектами Российской
Федерации, природными ресурсами, находящимися в государственной
собственности, кроме природных ресурсов, находящихся в исключительном
ведении РФ;
разработку и совершенствование законодательства о природных ресурсах,
контроль за его соблюдением;
определение единой инвестиционной политики в области использования
природных ресурсов;
установление порядка определения платы за использование природных
ресурсов;
распоряжение природными ресурсами континентального шельфа и
исключительной экономической зоны РФ;
осуществление международного сотрудничества в области использования
природных ресурсов.
Субъекты Российской Федерации наделены природоресурсным
законодательством следующими правами в области использования природных
ресурсов:
разработка, утверждение и реализация территориальных программ
использования природных ресурсов;
разработка и принятие законов и иных нормативных правовых актов
субъектов РФ;
участие в осуществлении прав владения, пользования и распоряжения
природными ресурсами, находящимися в государственной собственности;
владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися
в государственной собственности субъектов РФ;
охрана исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных
малочисленных народов при использовании природных ресурсов;
лицензирование видов деятельности, связанных с использованием
региональных и местных природных ресурсов;
определение форм и установление размеров платы за использование
региональных и местных природных ресурсов;
участие в реализации соглашений о разделе продукции.
Правительство Российской Федерации и иные органы исполнительной власти
РФ обладают следующими полномочиями в области использования природных
ресурсов:
установление общего порядка пользования природными ресурсами, разработка
соответствующих федеральных стандартов (норм, правил);
организация и определение порядка деятельности специально уполномоченных
государственных органов управления использованием и охраной природных
ресурсов;
определение порядка и организация ведения государственных балансов,
государственных кадастров природных ресурсов и мониторинга природных
ресурсов;
государственный контроль за изучением и использованием природных
ресурсов;
установление порядка выдачи, оформления и регистрации лицензий, выдача
лицензий на использование природных ресурсов;
установление порядка ведения государственной статистической отчетности в
области использования природных ресурсов.
Полномочия органов местного самоуправления устанавливаются
законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Органы местного
самоуправления не являются государственными органами, поэтому
государственные полномочия могут передаваться им федеральными законами,
субъектами РФ. Вместе с передачей государственных полномочий органы
местного самоуправления должны наделяться материальными и финансовыми
средствами, необходимыми для их реализации. При этом контроль за
реализацией переданных полномочий осуществляется государством.
Коренные малочисленные народы, являясь субъектами природоресурсного
права, могут выступать в двух качествах: как субъекты традиционного
ресурсопользования и как народы, охраняемые законом права и интересы
которых могут быть нарушены при осуществлении ресурсопользования другими
лицами. Основные права коренных малочисленных народов как
ресурсопользователей:
безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и
хозяйственной деятельности общераспространенными полезными ископаемыми в
порядке, установленном законодательством РФ и ее субъектов;
участвовать в осуществлении контроля за использованием
общераспространенных полезных ископаемых;
участвовать в осуществлении контроля за соблюдением законодательства об
охране окружающей природной среды при использовании природных ресурсов;
участвовать в проведении экологических и этнологических экспертиз при
разработке государственных программ освоения природных ресурсов в местах
их традиционного проживания.
Лица, относящиеся к коренным малочисленным народам, имеют право
безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания
общераспространенными полезными ископаемыми. Они пользуются правом на
приоритетное использование объектов животного мира, которое включает в
себя:
предоставление первоочередного права выбора промысловых угодий;
льготы в отношении сроков и районов добычи объектов животного мира,
состава и количества добываемых объектов животного мира;
исключительное право на добывание определенных объектов животного мира;
иные виды пользования животным миром.
Переуступка права приоритетного пользования животным миром лицам, не
относящимся к коренным малочисленным народам, запрещена.
Необходимость защиты прав коренных малочисленных народов при
осуществлении ресурсопользования обусловливает определенные особенности
как порядка приобретения права ресурсопользования, так и
непосредственного использования природных ресурсов. Для выделения в
пользование участка недр, расположенного на территории проживания
коренных малочисленных народов, требуется решение представительного
органа субъекта РФ, на территории которого расположен такой участок, а
также соответствующего органа местного самоуправления. Кроме этого,
установлены дополнительные обязанности ресурсопользователя (инвестора)
по принятию мер защиты исконной среды обитания и традиционного образа
жизни коренных малочисленных народов.
Объекты природоресурсных отношений – это те блага, на получение которых
направлены действия ресурсопользователя. В природоресурсном праве
объектами отношений может являться не только определенный природный
ресурс как имущество, но и права пользования этим ресурсом.
Необходимо различать понятия природного блага, природного ресурса и
природного объекта. Природные блага – совокупность природных ресурсов и
природных условий, которые используются или могут быть использованы
человеком. Природные условия (климатические и др.) характеризуются
совокупностью различных характеристик окружающей природной среды,
отражают ее состояние. Поэтому они не могут быть извлечены, отделены от
окружающей среды и, следовательно, отношения по использованию природных
условий не включаются в предмет природоресурсного права. Природные
ресурсы представляют собой совокупность природных объектов, содержащих
вещества, полезные свойства которых используются или могут быть
использованы человеком. Природный объект – ограниченный в пространстве
комплекс взаимосвязанных материальных элементов природы естественного
происхождения.
Следует подчеркнуть, что объектами природоресурсных отношений могут
являться только объекты естественного (эволюционного) происхождения,
находящиеся в естественной природной среде. Естественное происхождение
объектов не исключает возможности участия человека, видоизменяющего
природные объекты.
Интересы ресурсопользователя направлены на извлечение определенного
природного ресурса и могут быть удовлетворены за счет их добычи из самых
разных природных объектов (месторождения, водоема, лесосеки и т.п.).
Поэтому можно говорить о том, что общим объектом природоресурсных
отношений является определенный природный ресурс. Вместе с тем, в
пользование всегда предоставляется не абстрактный ресурс, а указанный в
лицензии, договоре, соглашении конкретный природный объект, интересующий
ресурсопользователя. Таким образом, непосредственным объектом
природоресурсных отношений является локализованный в пространстве
природный ресурс, заключенный в определенном природном объекте.
И непосредственный и общий объекты природоресурсных отношений являются,
чаще всего, материальными объектами, поскольку свои интересы
ресурсопользователь удовлетворяет путем непосредственной переработки или
потребления соответствующего овеществленного предмета материального
мира. Но определенные интересы ресурсопользователя могут удовлетворяться
путем использования нематериальных благ. К таким нематериальным объектам
(благам) в природоресурсном праве следует отнести информацию о
количественных и качественных характеристиках природных ресурсов, местах
и условиях их расположения и залегания. Возможность отнесения информации
о природных ресурсах к объектам природоресурсных отношений вытекает из
содержания ст.6 ФЗ РФ «О недрах», которая устанавливает, что
геологическое изучение недр, геолого-геофизические работы, другие
работы, направленные на общее геологическое изучение недр являются одним
из видов пользования недрами. Отношения, возникающие при этом,
направлены на получение информации, являющейся их объектом. Очевидно,
что любая информация определенным образом материализована, имеет свой
материальный носитель – бумага, магнитные ленты, диски и т.п. Но из-за
этого информация не становится материальным объектом, поскольку важно
само содержание ресурсной информации, даже если материальный носитель не
имеет никакой ценности.
Отношения, возникающие в ходе получения такой информации, регулируются
природоресурсным законодательством, после чего информация, полученная
ресурсопользователем, может становиться объектом гражданско-правового
оборота. В этом случае соответствующие отношения регулируются нормами
гражданского права с особенностями, предусмотренными природоресурсным
законодательством. Природоресурсное законодательство устанавливает
особенности возникновения права собственности на информацию о природных
ресурсах. В соответствии со ст.27 ФЗ РФ «О недрах» геологическая и иная
информация, полученная пользователем недр за счет собственных средств,
является его собственностью. При недропользовании, осуществляемом на
условиях раздела продукции, напротив, вся геологическая, геофизическая,
геохимическая и иная информация, данные по ее интерпретации и
производные данные, полученные инвестором в результате выполнения работ
по соглашению, принадлежат ему на праве собственности государству (ст.11
ФЗ РФ «О соглашениях о разделе продукции»). Даже в том случае, когда
информация о недрах является собственностью недропользователя, на него
возлагается обязанность представлять ее по установленной форме в
уполномоченные государственные органы с определением условий ее
использования, в том числе и в коммерческих целях (ст.27 ФЗ РФ «О
недрах»). Нормы, устанавливающие обязанности ресурсопользователей по
предоставлению информации о состоянии соответствующих природных ресурсов
и объектов, предусмотрены также Водным кодексом РФ (ст.92), Лесным
кодексом РФ (ст.83).
Объекты природоресурсных отношений целесообразно классифицировать по
видам природных ресурсов. Общим объектом водных отношений являются воды,
а в качестве непосредственных объектов выступают водные объекты. В
зависимости от природных особенностей водных объектов они подразделяются
на поверхностные водные объекты (поверхностные водотоки и водохранилища
на них, поверхностные водоемы, ледники и снежники); внутренние морские
воды; территориальное море РФ и подземные водные объекты.
Горное законодательство в качестве непосредственных объектов горных
отношений называет участки недр, которые предоставляются в пользование.
Общими объектами горных отношений будут являться соответствующие
минеральные ресурсы (нефть, газ, уголь и др.). ФЗ РФ «О континентальном
шельфе» выделяет такие общие объекты, как минеральные и другие неживые
природные ресурсы, находящиеся на дне континентального шельфа и в его
недрах.
Объекты лесных отношений прямо указаны в Лесном кодексе РФ. К ним
относятся лесной фонд РФ, участки лесного фонда, леса, не входящие в
лесной фонд, древесно – кустарниковая растительность. Общим объектом
лесных отношений является лесной фонд. Непосредственными объектами –
участки леса входящие и не входящие в лесной фонд и
древесно-кустарниковая растительность.
Природные ресурсы животного мира, как живые организмы, различаются по
самим своим природным (естественным) особенностям, обусловленным как их
строением, так и средой обитания. ФЗ РФ «О животном мире» в качестве
объектов животного мира рассматривает организмы животного происхождения
или их популяции, находящиеся в состоянии естественной свободы на
территории РФ, а также относящиеся к природным ресурсам континентального
шельфа и исключительной экономической зоны РФ. К объектам отношений по
использованию животного мира следует отнести 1) сухопутных животных и
птиц; 2) продукты жизнедеятельности объектов животного мира
почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей
растений, биофильтраторов (ст.34 ФЗ РФ «О животном мире); 3) живые
организмы, относящиеся к «сидячим видам», то есть организмы, которые
находятся в неподвижном состоянии на морском дне или под ним, либо не
способны передвигаться иначе, как находясь в постоянном контакте с
морским дном или его недрами (ст.4 ФЗ РФ «О континентальном шельфе РФ»);
4) рыб, обитающих в реках, озерах и иных водоемах, расположенных на
территории РФ, а также во внутренних морских водах, водах исключительной
экономической зоны РФ, включая водных беспозвоночных и морских
млекопитающих; 5) продукты жизнедеятельности объектов животного мира.
Приведенная классификация объектов отношений по использованию живых
ресурсов обусловлена особенностями правового регулирования использования
(добычи, промысла) каждого из названных видов.
Статьи 4, 15 ФЗ РФ «Об исключительной экономической зоне РФ»
устанавливают особенности правового регулирования добычи отдельных видов
живых ресурсов. К ним Закон относит:
анадромные виды рыб – виды рыб, образующихся в реках, озерах и других
водоемах РФ, совершающих затем миграции в море для нагула и
возвращающихся для нереста в места своего образования;
катадромные виды рыб – виды рыб, проводящих большую часть своего
жизненного цикла в водах РФ, в том числе во внутренних водах и в
территориальном море;
трансграничные виды рыб – виды рыб, моллюсков и ракообразных, за
исключением живых организмов «сидячих видов», а также другие живые
ресурсы, встречающиеся как в исключительной экономической зоне, так и в
находящемся за ее пределами и прилегающем к ней районе, которые являются
единым ареалом обитания этих видов живых ресурсов;
трансзональные виды рыб – виды рыб, встречающихся в исключительной
экономической зоне и в прилегающих к ней исключительных экономических
зонах иностранных государств, которые являются единым ареалом обитания
этих видов живых ресурсов;
далеко мигрирующие виды – виды рыб и китообразных, способных совершать
миграции на большие расстояния и встречающихся в промысловых скоплениях
как в исключительной экономической зоне, так и за ее пределами.
Объектами природоресурсных отношений являются природные лечебные
ресурсы, порядок использования которых установлен ФЗ РФ «О природных
лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах».
Непосредственными объектами отношений по использованию природных
лечебных ресурсов являются месторождения минеральных вод, лечебных
грязей, рапа лиманов и озер, другие природные объекты, используемые для
лечения и профилактики заболеваний.
Анализ содержания ст.4 ФЗ РФ «Об исключительной экономической зоне РФ»
позволяет сделать предположение о том, что им регулируются отношения по
поводу использования природного ресурса, который невозможно отнести ни к
одному из традиционно рассматриваемых природных ресурсов. Это
минеральные ресурсы вод, покрывающих морское дно, включая содержащиеся в
морской воде химические элементы и их соединения, другие возможные виды
неживых ресурсов. Очевидно, что в рассматриваемом случае нельзя говорить
ни о природных ресурсах недр, ни о водных ресурсах, поскольку
содержащиеся в морской воде химические элементы и их соединения не
относятся к таким традиционным ресурсам недр как нефть, уголь,
металлические и неметаллические руды. К водным ресурсам минеральные
ресурсы не относятся потому, что для водопользователя полезные свойства
воды обусловлены исключительно ее химической формулой Н2О и свойствами,
а не содержащимися в воде примесями, которые, напротив, ухудшают ее
потребительские качества.
В юридической литературе можно встретить утверждения о том, что
самостоятельным объектом природоресурсных отношений являются ресурсы
растительного мира вне лесов. В настоящее время правовых норм,
регулирующих отношения по использованию и охране ресурсов растительного
мира вне лесов, крайне мало, и в большинстве своем они посвящены
вопросам их охраны, а не использования. Однако дальнейшее
совершенствование природоресурсного законодательства и его кодификация
могут привести к тому, что выделение указанного объекта в качестве
самостоятельного может приобрести актуальность.
В экологическом праве (праве окружающей среды) в качестве одного из
видов природопользования зачастую называется использование ресурсов
атмосферного воздуха. Действительно, в современной промышленности
элементы атмосферного воздуха используются транспортом, промышленностью,
криогенной техникой в больших объемах. Между тем следует признать, что
законодательство Российской Федерации в настоящее время регулирует лишь
отношения по охране атмосферного воздуха. Отношения же по использованию
атмосферного воздуха и его отдельных компонентов до настоящего времени
законодателем практически не урегулированы.
Разновидностями природных ресурсов в их широком понимании являются такие
энергетические ресурсы, как энергия морских приливов, геотермальных
источников и др. Энергетика морских приливов не может являться объектом
природоресурсных отношений, поскольку приливно-отливные
гидроэлектростанции не потребляют вещественные (живые или неживые)
ресурсы морских вод, а лишь преобразуют их кинетическую энергию в другой
вид энергии – электрическую. То же относится и к кинетической энергии
воздушных потоков. Использование геотермальных ресурсов регулируется
природоресурсным правом лишь в случаях, когда термальные воды
используются в качестве горячей, но все же воды, либо если они
используются как природные лечебные ресурсы.
Использование рассмотренных энергетических ресурсов не регулируется
природоресурсным правом в силу того, что определенный вид энергии не
извлекается, а преобразуется в иной. В отличие от этого отношения по
добыче нефти, газа, торфа, других природных энергоносителей составляют
предмет природоресурсного права не потому, что из окружающей среды
извлекается энергия. В действительности она не извлекается. При этом
добывается то или иное вещество, изменение состояния которого
сопровождается выделением тепловой, ядерной или иной энергии.
Земля, в соответствии с Конституцией РФ, является одним из природных
ресурсов. Однако в ходе землепользования земля не изымается из
окружающей среды, сложившиеся естественные природные связи не
нарушаются, лишь используются полезные качества почвенного слоя.
Использование земельных ресурсов осуществляется естественным образом, по
законам и правилам, установленным Природой до появления человека на
Земле. Поэтому земельные отношения регулируются земельным
законодательством РФ.
IX. Природоресурсные правоотношения
В работах различных юристов, посвященных вопросам использования и охраны
природных ресурсов, обычно рассматривается право природопользования,
характеризуемое трояко: как объективное право, как субъективное право и
как правоотношение.
Природоресурсное правоотношение следует понимать как урегулированное
нормами природоресурсного права общественное отношение по использованию
природных ресурсов, участники которого наделены субъективными правами и
юридическими обязанностями. В теории права принято считать, что
элементами правоотношения являются субъекты, объекты и содержание
правоотношения. Юридическое содержание составляют права и обязанности
субъектов, а фактическое содержание – их действия.
При осуществлении права ресурсопользования субъекты природоресурсного
права вступают между собой в самые разнообразные правоотношения, которые
устанавливают права и обязанности ресурсопользователей и участников
природоресурсных отношений. Содержание и объем прав и обязанностей может
существенно различаться в зависимости от этапов использования природных
ресурсов и их видов. Совокупность природоресурсных правоотношений не
является их простой суммой, а представляет определенную многоуровневую
систему. Системность природоресурсных правоотношений прослеживается не
только на уровне использования одного ресурса, но и на уровне
природоресурсного права как отрасли. Системообразующим признаком
совокупности природоресурсных правоотношений служит фактическое
содержание любого правоотношения – действия его субъектов –
ресурсопользователей, всегда направленные на добычу, извлечение
соответствующего природного ресурса.
Правовая регламентация отношений ресурсопользования включает несколько
этапов: 1) предоставление прав на использование природного ресурса; 2)
отыскание и исследование конкретного объекта ресурсопользования; 3)
добыча природного ресурса; 4) ограничение, приостановление или
прекращение права использования природного ресурса; 5) привлечение
ресурсопользователей и иных субъектов природоресурсного права к
юридической ответственности и рассмотрение споров, связанных с
использованием природных ресурсов.
Установление прав и обязанностей ресурсопользователей на каждом из
рассмотренных этапов в рамках правоотношений является одной из стадий
правового регулирования ресурсопользования. Следовательно, можно
говорить о соответствующих группах природоресурсных правоотношений.
V
X
’z
|
ae
ae
i
i
$A$Ae$‚%„%@&P&R&d&f&v&Oe&O&”(–(ue(th(f)h)O)Oe)@*B*?*¬*Oe*O*V+X+&,(,J,p,J
.L.¶.?.L/uououououieaeaeaeaeuYOiYiYIYAeYIYIYiYIYIYIYi1/2i1/2iYIYIYIYIYIY
IYIYIYIYIYiYIYIY
hY”K
L/N/o/oe/\0^0A0A0O0Oe081:122h2j2?2O2:34>ue>th>f?h?????0@?@?@?@tAvATHAaA?C‚C?C?CuCueCtDvDUeDTHD
ETEaEaeEaFaeFLGuoeuoeuoeuoeioeuoeuoeuoeuoeuoeuoeuoeuoeuoeuoeuoeuoeuoeuoe
uoeuoeaeTHaeTHaeUoeuoeuoeuoeuoeuoeUOUoeuoeuoeuoeuoeuoeuoeuoeUoeuoeuoe
Y
Yuoeuoeuoe?e?aoeuoeuoeaoeuoeuoeaoeuoeuoeaoeuoeuoeaoeuoeuoeaoeuoeUoeaOaoe
uoeuoeuoeuoeuoeaoeuoeuoeuoeuoeuoeaoeuoeuoeuoea
aJaOaOeaFaHaxaca¤aIa°a?aeaeiae?a?aueoeuenueoeueoeuenueoeueoeueoeueoeuenu
eoeueoeueoeuenueoeueoeuenueoeueoeueoeuenenueaOaIEIEIEIaOaOaOaOanueoeueoe
uenuenueoeueoeueoe
ph
ph
R
T
AE
E
PrtUUei*
? `
$
&
`
?
¶
±j±l±O±Oe±e±i±
?\?????t?v?aµaµN¶P¶?¶?¶1/4¶3/4¶‚·„·i·?·?? ?r?t?U?Ue?D?F?O?O?6»8»?»?»Ue1/
4TH1/4®1/2°1/283/4:3/4p?r?ZA\AAAAeA?AOA?A?Aooooooooooooooooooooooooooooo
oooooooooooooooooeoooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooo
O
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
