IРЦ Реформування земельних вiдносин в Українi 2004 - Актуальнi проблеми управлiння земельними ресурсами в Українi (книга)

IРЦ Реформування земельних вiдносин в Українi 2004 – Актуальнi проблеми
управлiння земельними ресурсами в Українi

Зміст

Рецензія 5

Земельні ресурси міст: значення та загальна характеристика 7

Компетенція міських рад у сфері регулювання земельних відносин14

Розпорядження землями територіальної

громади міста 14

Що таке “землі територіальної

громади міста”? 14

Визначення меж міста 15

Чи впливає включення земельної ділянки

до меж району на права власності

або користування ділянкою? 18

Розмежування 18

Наслідки того, що землі не розмежовані 20

Які землі при розмежуванні передаються

у комунальну власність міста? 22

Оформлення прав на ділянки

під приватними домоволодіннями 22

Які землі при розмежуванні не передаються

у комунальну власність міста? 24

Особливості складу та правового статусу

земель міст 25

Земельна ділянка може мати насадження, водойми, корисні копалини.

Тож що саме є власністю громади міста? 27

Як міські ради здійснюють

розпорядження землями громади міста? 28

Відчуження земель громади 28

Набувачі права власності

на земельні ділянки 29

Обмеження у розпорядженні

землями міст 38

Віднесення земель до певної категорії,

зміна цільового призначення земель 39

Надання земельних ділянок комунальної власності

у користування 41

Оренда 41

Постійне користування 46

Викуп і вилучення земельних ділянок 48

Інформування населення 54

Вирішення земельних спорів 55

Організація землеустрою 58

Здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної
власності, додержанням земельного та

екологічного законодавства 59

Обмеження і тимчасова заборона (зупинення) використання земель у разі
порушення вимог

земельного законодавства 61

З набуттям чинності новим Земельним Кодексом України та Законом України
“Про розмежування земель державної та комунальної власності” місцеве
самоврядування в Україні отримало правову базу для практичної реалізації
ідеї використання міських земельних ресурсів як територіального та
майнового базису своєї діяльності. Ця правова база дозволяє оптимізувати
управління земельними ресурсами населених пунктів для задоволення як
потреб територіальної громади в цілому, так і окремих юридичних та
фізичних осіб, забезпечити істотне поповнення місцевих бюджетів. Усі ці
моменти знайшли належне відображення та підтвердження у
Загальнодержавній програмі використання та охорони земель на 2005-2015
роки, розробленій Головним науково-дослідним та проектним інститутом
землеустрою на замовлення Державного Комітету України по земельних
ресурсах, яка була передана на розгляд Верховної Ради України.

Сьогодні важливу роль в управлінні земельними ресурсами відіграють
міські ради народних депутатів. Адже закон надає ним широкі повноваження
у цій сфері, і саме тому на них лежить висока відповідальність. Ради та
їх виконавчі органи повинні забезпечити створення зручного,
раціонального та екологічного середовища для територіальних громад. Тому
депутати рад, працівники їх виконавчих органів зобов’язані добре
розумітися як на технічній, так і на правовій стороні управління
земельними ресурсами. Забезпечувати неухильне дотримання земельного
законодавства, захист прав і законних інтересів усіх без винятку
землекористувачів та землевласників – окремих громадян і громади
населеного пункту в цілому, підприємств, установ та організацій, а також
держави. Знання правових основ, земельного законодавства, його
практичного застосування набуває особливого значення в нинішній час,
коли земля як основний засіб виробництва включається в економічний обіг.

Управління земельними ресурсами населених пунктів -складний,
багатогранний та важливий процес. Цей посібник аналізує лише деякі
питання діяльності органів

ЗЕМЕЛЬНІ РЕСУРСИ МІСТ

місцевого самоврядування у сфері земельних ресурсів. Проте ці питання,
яких торкається посібник, є дійсно проблемними, а запропоновані
відповіді складено на високому науковому рівні, з використанням практики
та досвіду управління земельними ресурсами.

Вважаю, що запропонований Посібник буде корисним в повсякденній
діяльності депутатів міських рад та місцевих органів управління
земельними ресурсами. Він також стане в нагоді усім, хто цікавиться
питаннями земельного законодавства України.

Білик Ю.Д.,

доктор економічних наук, професор, академік Української академії наук
національного прогресу, радник Голови Державного Комітету України по
земельних ресурсах

Земельні ресурси міст: значення та загальна характеристика

Земля – основне національ- затвердження принципів її

не багатство України, яке перебуває під особливою охороною держави (ч.1
ст.1 Земельного Кодексу України). Земля є територіальним базисом для
усіх видів діяльності населення, тобто не існує жодних видів діяльності
суспільства, які б не були пов’язані з землекористуванням. Саме тому
земля має особливий статус за законодавством України. Обмеження та
порушення прав суб’єктів землекористування та власності на землю може
завдати їм невиправної шкоди. Можна навести такий сумний історичний
приклад: індіанці продали європейським колоністам свої землі (територія
сучасного Нью-Йорку) і цим позбавили своє суспільство територіального
базису для існування та розвитку, в результаті чого вони фактично зникли
і не брали участі у формуванні США.

Виключно важливе значення землі в усіх сферах життєдіяльності
суспільства зумовлює закріплене на конституційному рівні відокремлення
землі від усіх інших об’єктів нерухомості,

рівнем урбанізації, розвитку промисловості та надзвичайно високим рівнем
освоєння земель, міські землі набувають особливої цінності. Земельні
ресурси України становлять 60,354 млн. га, з яких 41,8 млн. га
-сільськогосподарські угіддя. Загальна нормативна грошова оцінка
земельних ресурсів держави орієнтовно досягає 330 трлн. гривень. За
територією землі міст становлять лише 2 % загальної площі України, але
ці землі набувають дійсно надзвичайно важливого значення, якщо
врахувати, що на них мешкають понад 65 % населення країни, розміщено
виробничі потужності, заклади освіти та науки. З економічної точки зору,
вартість земель міст перевищує вартість земель інших населених пунктів
(сіл, селищ) у 2-5 разів. Надходження від плати за землю міст складають
50% земельного податку, який збирається в цілому по Україні. За
повідомленням Міністерства фінансів України, плата за землю є другим за
значенням джерелом наповнення міських бюджетів (після податку з доходів
фізичних осіб). За 5 місяців 2004 року до місцевих бюджетів (в тому
числі бюджетів міст) надійшло 867,6 млн. гривень. На наше переконання,
плата за землю має поступово стати головним джерелом наповнення міських
бюджетів. Цей висновок ґрунтується на світовому досвіді. Так, в містах
континентальної Європі надходження від оренди земельних ділянок
складають до 50% бюджету міст, а в європейських та японських містах з
обмеженими земельними ресурсами, – до 70%.

Земельні ресурси міст становлять 1,2 млн. га і характеризуються складною
структурою (див.Таблицю 1). Дані про структуру міських земель одразу
вказують на необхідність проведення певних реформ. По-перше, поступова
заміна одноповерхового житлового фонду багатоповерховим. Це є найбільш
актуальним для великих міст України. Громадяни, які бажають утримувати
одноповерхове житло, в перспективі мають стати мешканцями міських
околиць та приміських районів, міст-сателітів. Цей процес вже
відбувається в Києві, Донецьку. Необхідним також є перенебільш
масштабної реформи системи державного управління та місцевого
самоврядування, спрямованої на істотне скорочення штату чиновників.

Як видно з Таблиці 1, 45,4% міських земель, тобто майже половина,
використовуються для різноманітних видів діяльності, які можуть

бути як пов’язані, так і не пов’язані з життєдіяльністю міст. Міська
влада має провести детальний аналіз складу та цільового призначення
міських земель з метою оптимізації використання земельних ресурсів. На
жаль, порядок зміни цільового призначення земель державної та
комунальної власності в Україні ще не отримав належного нормативного
регулювання, і загальна дозвільна норма ч.2 ст.20 Земельного Кодексу
України на практиці перетворюється на заборону, адже ані критеріїв, ані
процедури її реалізації закон не передбачає. Це також створює підґрунтя
для зловживань. Необхідним також вбачається проведення інвентаризації
земельних ділянок, зайнятих забудовою нежитлового призначення, адже
практика свідчить, що в українських містах існують ринки та автостоянки,
права землекористування щодо яких взагалі не існують або належним чином
не оформлені. Відповідно, бюджети втрачають надходження від плати за
землю.

По-третє, органи місцевого самоуправління, державні адміністрації,
співпрацюючи з громадськістю, мають розробляти та впроваджувати програми
підвищення ефективності використання міських земель. Такі програми
можуть передбачати перенесення промислових підприємств, складів,
об’єктів виробничої інфраструктури на околиці міст або за їх межі,
зонування та планування територій, активізацію продажу земельних ділянок
та прав на оренду на конкурентних заса-дах5, підвищення ефективності та
повноти справляння плати за землю (орендної плати). Ці програми мають
також передбачати заходи, запропоновані у двох попередніх пунктах.
Наявність таких програм дозволить розробити чіткий послідовний план дій,
календарний графік його виконання та контролювати здійснення
передбачених заходів, як за змістом, так і за термінами. Крім того,
необхідно завершити здійснення заходів, що вже реалізуються в містах
України, а саме визначення меж населених пунктів, розмежування земель
державної та комунальної власності, здійснення грошової оцінки землі,
оформлення прав власності та користування. Міська влада має докласти
свідомих зусиль для припинення безгосподарного ставлення до кожного
квадратного метра території міста.

Звичайно, що багато проблем земельних відносин в містах не можуть бути
вирішені лише на міському рівні. Передусім необхідні зміни до
законодавства. Так, чинний Земельний Кодекс України не передбачає викупу
земель приватної власності для наступної передачі інвестору
(забудовнику). Звичайно, інвестор міг би і сам викупити необхідну йому
ділянку, але посередництво міської влади, по-перше, гарантувало б захист
прав та інтересів продавця ділянки, по-друге, сприяло б наповненню
міського бюджету. Крім того, круг суб’єктів, які мають право придбати
земельні ділянки, залишається обмеженим. Наприклад, підприємство з
іноземними інвестиціями, в якому частка іноземного інвестора становить
100%, фактично не може набути у власність земельну ділянку. В той же час
іноземна юридична особа, яка знаходиться поза межами України, таке право
має. Тобто обмеження, яке має дещо випадковий характер, створює реальні
перешкоди інвестиційній активності іноземців в містах України.
Необхідним є і розумне скорочення пільг зі сплати земельного податку.
Землекористування в принципі не може бути безоплатним, адже земля є
унікальним ресурсом. Адже безоплатне користування ним веде до
безвідповідального ставлення до землі. В результаті здійснення земельної
реформи, яка розпочалася 1991 року, в містах України відбувається продаж
земельних ділянок суб’єктам підприємництва та громадянам6. Виникає новий
прошарок нашого

суспільства – приватні землевласники. З урахуванням особливого значення
земельних ресурсів ця група осіб заслуговує на особливу увагу. Приватна
власність на засоби виробництва, в тому числі на землю, – це основа
ринкової економіки. Зазвичай, приватний господар є більш ефективним
власником, ніж колективний або держава. Але земля є досить специфічним
об’єктом права власності, бо потребує постійного догляду, без якого
земля деградує. Крім того, земля залежить від природних і від
антропогенних факторів. Ця специфіка знайшла своє відображення у
земельному законодавстві – власники зобов’язані забезпечувати цільове
використання земель, підвищувати родючість ґрунтів, зберігати інші
корисні особливості зе-мель7.

Але недостатньо лише проголосити право приватної власності. Необхідним є
створення системи приватної власності, яка складається з приватних
власників та відповідної обслуговуючої інфраструктури (ефективна
судово-правова система, система реєстрації майнових прав на землю,
об’єкти нерухомості, обтяжень, трансакцій з ними, кадастр, органи
контролю за дотриманням правил землекористування), спроможної
забезпечити як дотримання прав власників, так і виконання ними своїх
обов’язків. Крім того, приватне землеволодіння в містах не може стати
виключною формою землеволодіння. Міста є територією спільного проживання
багатьох осіб – територіальної громади,і в умовах сучасної демократичної
держави та затвердження примату прав і свобод людини необхідно
забезпечити доступність основних видів землекористування (рекреаційне,
оздоровче, пізнавальне). Інструментом досягнення цієї мети є інститут
права комунальної власності на землю. Право комунальної власності на
землю -це право територіальної громади володіти, використовувати і
розпоряджатися на власний розсуд і в своїх інтересах землею як
безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

У комунальній власності повинні знаходитися території, використання яких
є необхідним для розвитку міста в цілому. Це рекреаційні зони, земельні
ділянки під об’єктами історико-культур-ної спадщини та
природно-заповідного фонду. Крім того, доцільно залишити в комунальній
власності ділянки, які використовуються для таких рентабельних видів
діяльності як паркування автомобілів, розташування ринків і таке інше.
Землі комунальної власності мають стати інструментом забезпечення прав
громади та наповнення міського бюджету. Для здійснення регулятивного
впливу на ринок землі та нерухомості місто може використовувати такі
механізми: викуп земельних ділянок, продаж права власності та права на
довгострокову оренду на конкурентних засадах, вилучення земельних
ділянок, які використовуються не за призначенням тощо.

Цей посібник покликаний допомогти депутатам міських рад у вирішенні
деяких нагальних проблем здійснення управління міськими земельними
ресурсами.

Компетенція міських рад земельних відносин

Повноваження міських рад у сфері регулювання земельних відносин
визначені Конституцією України, Земельним Кодексом України, Законами
України “Про місцеве самоврядування”, “Про власність”, “Про основи
містобудування”, “Про генеральну схему планування територій України”,
“Про оренду землі”, “Про плату за землю”, “Про архітектурну діяльність”,
“Про землеустрій”, “Про основи містобудування”, “Про оцінку земель” та
іншими, Указами Президента України “Про приватизацію та оренду земельних
ділянок несільськогосподарського призначення для здійснення
підприємницької діяльності” від 12 липня 1995 року № 608/95, “Про продаж
земельних ділянок несіль-ськогосподарського призначення” від 19 січня
1999 року № 32/99. Міські ради мають широкі повноваження у сфері
регулювання земельних відносин. В цьому розділі розгляу сфері
регулювання

даються найбільш актуальні проблеми8 управління земельними ресурсами на
міському рівні.

Розпорядження землями територіальної громади міста

Що таке «землі територіальної громади міста»?

Територіальна громада міста – це жителі, об’єднані постійним проживанням
у межах міста, яке є самостійною адміністративно-територіальною
одиницею. Саме територіальна громада визнається власником земель
комунальної власності9, тобто має повноваження володіти, користуватися
та розпоряджатися цими землями. Ці повноваження реалізують як
територіальні громади без-посередньо10, так і міські ради, які є
органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні
територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах
функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією
та законами України11.

До земель комунальної власності належать усі землі в межах міста, за

виключенням земель приватної та державної власності2. Крім того, міська
громада може мати у власності земельні ділянки поза територіальними
межами міста, якщо на таких ділянках розташовані об’єкти права власності
громади (наприклад, очисні споруди, водогони і таке інше). Землі міст є
матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядуван-ня13,
“територіальним базисом для розміщення об’єктів містобудування,
виробничих сил, а також ведення суспільного та іншого виробництва”14.
Нормативне визначення земель комунальної власності є нібито простим і
зрозумілим, але з ним пов’язано дві істотні проблеми. Перша – це
визначення меж міста, і друга – розмежування земель комунальної та
державної власності. Перше проблемне питання – визначення меж міста.
Межі міста – це умовна замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює
територію міста від інших територій15. Лінія є умовною, тобто позначення
меж міста в натурі, на місцевості, не відбувається. Межі визначаються у
складі даних державного земельного кадастру. На момент проголошення
незалежності України багато населених пунктів не мали встановлених меж.
З урахуванням того, що закон про адміністративно-територіальний устрій,
прийняття якого передбачає Конституцією, вже декілька років існує лише у
вигляді законопроекту, робота з визначення меж міст протікає досить
мляво. Рішення про встановлення і зміну меж міста приймає Верховна Рада
України за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних,
Київської

чи Севастопольської міської рад. Фактично постановами Верховної Ради
України затверджуються не межі як такі, а проекти встановлення меж міст
та загальна площа міст. Межі міста посвідчуються державним актом
України. Форма акту затверджується Верховною Радою України. За період з
1991 по 2004 рік Верховна Рада України прийняла всього 98 рішень щодо
меж міст України в тому числі 90 рішень про зміну меж та 8 рішень про
встановлення (затвердження) меж. Ці показники не є дуже високими: за
даними Всеукраїнського перепису населення (2001 рік), в Україні
налічувалося 454 міста (станом на 1 січня 2004 року – 455).

Визначення меж міста відносяться до робіт із землеустрою. Виконують їх
організації або фізичні особи, які мають відповідну ліцензію, на
підставі договору, укладеного з замовником (виконавчим органом міської
ради). Результатом здійснення таких робіт є проект землеустрою щодо
встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення
(міста), який і підлягає затвердженню Верховною Радою України.

Законодавство України на даний момент встановлює лише загальні вимоги до
проектів землеустрою щодо встановлення і зміни меж
адміністративно-територіальних утворень. Проекти встановлення (зміни)
меж міст розробляються для створення повноцінного життєвого середовища
та створення сприятливих умов для їх територіального розвитку,
забезпечення ефективного використання потенціалу територій із
збереженням їх природних ландшафтів та історико-культурноїцінності, з
урахуванням інтересів власників земельних ділянок, землекористувачів, у
тому числі орендарів, і затвердженої містобудівної документації.
Вважаємо, що органи місцевого самоврядування як замовники проектів
землеустрою мають вимагати від розробників проектів не формального, а
реального виконання вимог щодо створення повноцінного життєвого
середовища та створення сприятливих умов для їх територіального
розвитку. Розробники мають бути зобов’язані обґрунтувати, чому і яким
чином запропоноване ними рішення сприятиме формуванню повноцінного
життєвого середовища територіальної громади. Умову про це необхідно
включати до договорів з розробниками проектів землеустрою. Встановлення
та зміна меж міста може мати велике практичне значення. Наприклад,
перенесення меж міста може виключити або, навпаки, включити до території
міста певні об’єкти, підприємства, території. Це в свою чергу може
вплинути на бюджет міста: адже податки сплачуються за місцезнаходженням
платника. Таким чином, завдяки певному встановленню меж, місто може
отримати або не отримати суми податків та зборів, в тому числі плати за
землю, за забруднення навколишнього середовища і таке інше. Тому питання
встановлення та зміни меж міста повинні отримувати постійну увагу
міської ради, яка є першою ланкою у довгому процедурному ланцюжку. Саме
міська рада вносить відповідне подання до районної ради, районна рада –
до обласної ради або до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а
останні – до Верховної Ради України, яка і приймає остаточне рішення.

Якщо межі міста не встановлені у зазначеному порядку, використовуються
межі, прийняті для обліку земель у складі державного земельного
кадастру. Використання цих меж може бути необхідним при розмежування
комунальних та державних земель20. Виконавчі органи міської ради мають
право вносити на її розгляд пропозиції щодо “питань
адміністративно-територіального устрою в порядку і межах повноважень,
визначених законом”21. Станом на листопад 2004 року закон Ук

HYPERLINK “http://myland.org.ua” http://myland.org.ua

19 Про те, наскільки проблематичним все це може бути на практиці, дивись

статтю Н. Гоцуєнко “Жертви конфіденційної інформації”, газета “Дзеркало

тижня”, № 35, 2004.

20 Розділ ІІІ “Перехідні положення” Закону України “Про розмежування

земель державної та комунальної власності”.

21 П. 2 ст.37 Закону України “Про місцеве самоврядування”.

HYPERLINK “http://myland.org.ua” http://myland.org.ua

раїни про адміністративно-територіальний устрій не прийнято, тому
повноваження виконавчих органів міських рад у цій сфері не є чітко
визначеними. В такій ситуації виконкоми міських рад (а в Києві та
Севастополі – міські державні адміністрації) можуть вносити пропозиції
до міських рад щодо встановлення і зміни меж міст, користуючись лише
наведеною нормою Закону України “Про місцеве самоврядування”. У сфері
встановлення меж міські ради мають також повноваження щодо встановлення
та зміни меж районів у містах з районним поділом22. Ради районів у
містах з районним поділом мають право звернутися до міської ради з
поданням про встановлення і зміну меж районів. Рішення про встановлення
та зміну меж районів приймає міська рада. Таким чином, в межах міста
міська рада є єдиним органом, який вирішує питання встановлення та зміни
меж районів; інші ради або виконавчі органи не беруть участі в цьому
процесі.

Чи впливає включення земельної ділянки до 7% меж району на права у’
власності або користування ділянкою ?

За загальним правилом, включення земельної ділянки у межі району або
виключення ділянки з меж району не впливають на права власності та
користування земельною ділянкою, за винятком випадків, коли міська рада
приймає рішення про вилучення (викуп) такої земельної ділянки23. Межі
районів посвідчують-ся державним актом України. Форма та порядок видачі
державного акта України на межі адміністративно-територіального
утворення встановлюються Верховною Радою Ук-раїни24.

Друге проблемне питання – розмежування земель комунальної та державної
власності.

Правові основи розмежування визначає Закон України “Про розмежування
земель державної та комунальної власності” від 5 лютого 2004 року, який
набрав чинності 14 липня 2004 року.

Рішення про розмежування земель в межах міста приймає міська рада25 за
погодженням з органами виконавчої влади26. Розмежування здійснюється у
відповідності до проектів, що розробляються державними та недержавними
землевпорядними організаціями на замовлення міської ради27. Процес
розмежування земель державної та комунальної власності триває вже досить
давно. Тимчасовий порядок розмежування було затверджено постановою
Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2002 року № 1100. З моменту
набуття чинності Законом Тимчасовий порядок не застосовується. Слід
підкреслити, що новий Закон створює передумови для передачі значного
масиву державних земель у комунальну власність. Критики нового Закону
стверджують, що держава втрачає контроль над земельними ресурсами в
містах. Але це означає лише те, що такий контроль набувають міські
територіальні громади -тобто відбувається процес формування та
підсилення матеріальної бази місцевого самоврядування. До початку
земельної реформи усі землі України належали до державної власності. Ще
земельні кодекси УРСР (1922 та 1971 років) передбачали державну
власність на землю як єдину можливу. Після проголошення земельної
реформи у містах з’явилися землі приватної власності. На даному етапі, у
зв’язку із визнанням і становленням місцевого самоврядування в Україні,
виникає необхідність у запровадженні комунальної власності на землі
населених пунктів як інституту гарантування прав територіальних громад.
Таким чином, розмежування полягає у виділенні з міських земель державної

власності частки, яка є необхідною для формування повноцінного життєвого
середовища міської громади. Закон не передбачає строку, впродовж якого
має відбутися розмежування земель. У зв’язку з високою вартістю робіт із
розмежування земель, які фінансуються за рахунок місцевих бюджетів,
передбачається, що розмежування буде тривати досить довго. Які ж
наслідки того, що землі не розмежовані?

Наслідки того, що землі не розмежовані

Першим практичним наслідком того, що землі комунальної та державної
власності не розмежовані, є те, що фактично не існує права комунальної
власності на землю. Це пов’язане з тим, що визначення меж ділянки в
натурі (на місцевості) є першою умовою визначення прав щодо неї. З
іншого боку, невизначеність меж ділянок не впливає на право державної
власності на землю, адже до проголошення земельної реформи всі землі
України знаходилися у державній власності (тобто всі землі в межах
державного кордону України, за виключенням земель приватної власності, є
державною власністю).

Другим практичним наслідком є те, що органи міського самоврядування не
мають державного акту на право власності на землю. Деякі нотаріуси, які
не ознайомилися з перехідними положеннями Земельного Кодексу України28,
на цій підставі відмовляються посвідчувати договори купівлі-продажу
земель комунальної власності, оскільки, на їхню думку, органи місцевого
самоврядування не мають правовста-новлюючих документів29. Фінансовими
наслідками є те, що 10% надходжень від продажу земельних ділянок в межах
міст мають перераховуватися у Державний бюджет України. Ця норма вже
стала звичною в законах про держбюджет30. Ця “десятина” ніяк не
пов’язана з реальними частками держави та територіальних громад у
земельній власності. Тобто до розмежування земель розподіл надходжень
від продажу є умовним, базується лише на припущенні, що в умовах
правової держави є неприпустимим. Більш того, до розмежування існує
ризик, що розмір цієї частки може змінитися, і не на користь міських
бюджетів. Також слід підкреслити, що при розмежуванні у державну
власність передаються землі, які виключені із ринкового обігу, тобто
держава взагалі не має права на будь-яку частку доходів від продажу
земельних ділянок. Ці 10% слід розглядати як своєрідний податок на
продаж земель органами місцевого самоврядування. В такому контексті
“десятина” також є незаконною з огляду на те, що законами України про
державний бюджет на відповідний рік не можуть бути встановлені або
скасовані податки та збори. До розмежування земель комунальної та
державної власності розпорядження землями в межах міст (за винятком
земель приватної власності) здійснюють міські ради3′. Таким чином,
розпорядження землями в межах міст (за винятком земель приватної
власності) залишається у віданні міських рад на невизначе-ний термін –
до розмежування. Крім того, це означає, що для здійснення продажу
ділянок міська влада не потребує державного акту на право власності на
землю, адже її право розпоряджатися землями комунальної (і державної)
власності передбачено законом. З метою попередити порушення прав
приватних землевласників (землекористувачів) закон передбачає, що органи
місцевого самоврядування зобов’язані заздалегідь попереджати
громадськість про продаж земельних ділянок. Таким чином, особа, яка може
підтвердити свої права на ділянку, не буде захоплена зненацька її
продажем. Закон передбачає, що фінансування робіт, пов’я-за-них із
розмежуванням земель комунальної і державної власності, здійснюється за
рахунок “відповідних бюджетів”32.

HYPERLINK “http://myland.org.ua” http://myland.org.ua

Виходячи з того, що міська рада приймає рішення про розмежування і
виступає замовником проекту розмежування, фінансування витрат на
розмежування земель в межах населених пунктів має здійснюватися за
рахунок міського бюджету. Право власності громади на землю
підтверджується державним актом, форму якого затверджує Кабінет
Міністрів України33.

Які землі при розмежу-Г?ч^ ванні передаються у комунальну власність *^
міста ?

При розмежуванні у комунальну власність територіальної громади міста
передаються:

/ усі землі в межах міста, за винятком земель приватної власностіта
земель державної власності;

/ землі за межами міста, на яких розташовані об’єкти права власності
міста; / землі запасу, які раніше були передані громаді; / земельні
ділянки, на яких розміщені об’єкти нерухомого майна, що є спільною
власністю громади і держави34 (наприклад, об’єкти інфраструктури,
збудовані на кошти місцевого бюджету та державного бюджету).

Проблемне питання: оформлення прав на ділянки під приватними
домоволодіннями

Закон передбачає, що приватні землеволодіння є складовою частиною
земельних ресурсів міст. Як зазначалося вище, земельна ділянка як об’єкт
права власності характеризується наявністю меж та визначеністю прав щодо
неї. Оформлення права власності на земельні ділянки під
домогосподарствами в межах міста, тобто на земельні ділянки, які були
надані у користування до початку земельної реформи, відбувається досить
мляво. Приміром, станом на серпень 2004 року у місті Харкові з понад
66000 домого-сподарств державні акти на право власності на землю
отримали лише 599035 осіб. Це пов’язано з високою вартістю виготовлення
технічної документації (1200 грн. на одне домогос-подарство). Щоб
оцінити масштабність проблеми, слід згадати, що одноповерховий житловий
фонд займає 6,7% міських земель. В той же час до 1 січня 2005 року всі
особи, які мають землю у постійному користуванні, але не можуть володіти
нею на такому праві36, зобов’язані оформити право власності або оренди
на ці ділянки37. Вважаємо, що після цієї дати настануть такі правові
наслідки:

/ право постійного користування земельними ділянками припиниться; /
право визначення форми розпорядження ділянками -передача у власність або
надання в оренду – перейде до органів місцевого самоврядування;

/ особи, які не погодилися з рішенням органів місцевого самоврядування і
не придбали у власність (не отримали в оренду) ділянки, будуть змушені
залишити такі ділянки; / будівлі, зведені на ділянках, які не придбані у
власність (не отримані в оренду) колишніми користувачами ділянок, будуть
вважатися такими, що зведені з порушенням чинного законодавства
(самовільно). Власники таких будинків несуть адміністративну
відповідальність у вигляді штрафу38. Крім того, кваліфікація земельних
ділянок як таких, що зайняті самовільно, приводить в дію механізм
правового захисту права власності громади на землю39. Цей механізм
передбачає повернення самовільно зайнятих ділянок їх власникам або
законним користувачам на підставі рішення суду та складається з двох
компонентів: 23

HYPERLINK “http://myland.org.ua” http://myland.org.ua

Самовільно зайняті земельні ділянки підлягають поверненню власникам
землі або землекористувачам без відшкодування затрат, понесених за час
незаконного користування ними. Таким чином, витрати особи, яка
користувалася ділянкою самовільно, не підлягають відшкодуванню. До цих
витрат належать витрати на поліпшення якості ґрунтів, водовідведення,
рекультивацію, зведення будівель, споруд і таке інше.

Приведення земельних ділянок у придатний для використання стан,
включаючи знесення будинків, будівель

і споруд, здійснюється за рахунок громадян або юридичних осіб, які
самовільно зайняли земельні ділянки. Таким чином, особа, яка зайняла
ділянку самовільно, несе витрати по приведенню ділянки у попередній
стан. Зрозуміло, що до проблеми оформлення прав на земельні ділянки під
приватними домоволодіннями неможливо підходити лише з точки зору
загальноміських інтересів. Слід належним чином врахувати інтереси
приватних землевласників. Необхідно роз’яснити, що для забезпечення
їхніх прав на земельну ділянку приватним землевласникам достатньо подати
заяву до міської (районної) ради про оформлення прав на ділянку; на
думку Державного Комітету України по земельних ресурсах, це є необхідним
і достатнім виконанням вимог закону.

Які землі при розмежу-1??^ванні не передаються у

комунальну власність *^ міста ?

За будь-яких обставин залишаються у державній власності такі землі у
межах міст: / землі атомної енергетики та космічної системи; / землі
оборони, крім земельних ділянок під об’єктами соціально-культурного,
виробничого та житлового призначення; / землі під об’єктами
природно-заповідного фонду та історико-культурними об’єктами, що мають
національне та загальнодержавне значення; / землі під водними об’єктами
загальнодержавного значення відповідно до законодавства України, а також
землі під береговими смугами водних шляхів, водоохоронних зон,
прибережних захисних смуг, зон санітарної охорони об’єктів водного фонду
загальнодержавного значення за межами населених пунктів; / земельні
ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності Верховної Ради
України, Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів
державної влади, Національної академії наук України, державних галузевих
академій наук; / земельні ділянки зон відчуження та безумовного
(обов’язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення
внаслідок Чорнобильської катастрофи; / землі лісового фонду за межами
населених пунктів; / землі під казенними підприємствами40.

Особливості складу та правового статусу земель міст

Для усвідомлення особливостей правового режиму земель міста необхідно
зазначити, що у загальному складі земель міста можливо виділити:

/ землі комунальної власності (там, де проведено розмежування); /
землі державної власності;

/ землі приватної власності. У зв’язку з тим, що у часи активної
урбанізації, які припали на 50-70 роки минулого століття, планування і
забудова територій здійснювалися відповідно до цільового призначення
земель на підставі планів розселення і розміщення виробничих сил, а
також з тим, що у 1990 році держава перестала бути єдиним власником
земель41, землі одного власника не мають вигляду суцільного масиву.
Ділянки приватної, комунальної та державної власності межують одна з
одною. Більш того, час від часу ці ділянки змінюють господаря і
прилучаються то до комунальної, то до державної, то до приватної
власності. Відповідно, “землі територіальної громади міста” – це
сукупність ділянок, власником яких є громада, які межують з ділянками
інших власників.

Земельна ділянка – це частина земної поверхні з установленими межами,
певним місцем розташування,

з визначеними щодо неї правами42. Межі ділянки визначаються межовими
знаками встановленого зразку або природними об’єктами. Місце
розташування ділянки відтворюється на плані. План земельної ділянки – це
графічне зображення, що відображає місцезнаходження, зовнішні межі
земельної ділянки та межі земель, обмежених у використанні і обмежених
(обтя-жених) правами інших осіб (земельних сервітутів), а також
розміщення об’єктів нерухомого майна, природних ресурсів на земельній
ділянці43. Права на ділянку реєструються в державному реєстрі (кадастрі)
і підтверджуються державним актом, вони є беззаперечними, тобто поки
судом не визнано інше, власником вважається особа, зазначена у акті. Без
виконання усіх трьох вимог закону – установлення меж, місця розташування
та визначення прав – земельна ділянка не може розглядатися як об’єкт
права власності. Це підтверджується і прямою забороною розпочинати
використання ділянок до встановлення меж та отримання документу про
права на ділянку44. Специфічним є те, що землі територіальної громади
міста не є самостійною категорією земель, тобто можуть включати землі
різних категорій. Це вимагає від міських рад та їх виконавчих органів
здійснення управління землями з різним цільовим призначенням, в тому
числі землями:

а) сільськогосподарського

призначення;

б) житлової та громадської

забудови;

в) природно-заповідного та

іншого природоохоронного

призначення;

г) оздоровчого призначення;

ґ) рекреаційного призна-

чення;

д) історико-культурного

призначення;

е) лісового фонду;

є) водного фонду;

ж) промисловості, транс-

порту, зв’язку, енергетики,

оборони45.

У зв’язку з цим слід вважати доцільним широке залучення громадськості до
вирішення питань управління землями різного цільового призначення. Це
дозволить розширити професійну та інформаційну базу прийняття рішень,
покращить стан демократії та законності у земельній сфері, сприятиме
прозорості місцевого самоврядування. Залучення громадськості може
здійснюватися шляхом опитування, організації громадських слухань,
публічного обговорення, заснування постійної співпраці органів місцевого
самоврядування з громадськими організаціями – як з місцевими, так і з
організаціями з інших регіонів. Це сприятиме обміну досвідом, поширенню
“найкращої практики” у сфері управління міськими земельними ресурсами.

Земельна ділянка може мати насадження, водойми, корисні копалини. Тож що
саме є власністю громади міста ?

Ґрунт, багаторічні насадження, водойми, надра (корисні копалини) є
окремими об’єктами, які мають специфічний правовий режим, але їх
неможливо відокремити від земельної ділянки, вони є її складовими
частинами. Тому законом встановлено, що право власності громади міста
поширюється на поверхневий (ґрунтовий) шар земель комунальної власності,
водні об’єкти, ліси і багаторічні насадження, які на них знаходяться.
Право власності на земельну ділянку розповсюджується на простір, що
знаходиться над та під поверхнею ділянки на висоту і на глибину,
необхідні для зведення житлових, виробничих та інших будівель і
споруд46. Звертаємо увагу на термінологію закону (“простір … під
поверхнею ділянки”), яка унеможливлює поширення права власності на
корисні копалини та інші об’єкти в глибині ділянки. Надра є виключною
власністю народу Ук-раїни47, і міські ради реалізують досить обмежені
повноваження у цій сфері48. Таким чином, право власності громади міста
на земельну ділянку поширюється на:

/ власне поверхню ділянки, ґрунтовий шар; / ліси та багаторічні
насадження (за винятком об’єктів природно-заповідного фонду, що мають
загальнодержавне значення); / водойми (за винятком водних об’єктів
загальнодержавного значення); / простір над та під поверхнею ділянки,
який може використовуватися для розміщення різних об’єктів нерухомості.

В контексті надрокористу-вання відзначимо, що міська рада як власник
земель міста має право використовувати у встановленому порядку для
власних потреб наявні на земельній ділянці загальнопоширені корисні
копалини (пісок, глина), а також торф. Підкреслюємо, що використання цих
копалин дозволяється без особливих формальностей лише для власних потреб
і для власного споживання (для будівництва, землевпорядних робіт і
такого іншого), але промислова розробка корисних копалин, тобто розробка
з метою збуту, здійснюється в порядку, передбаченому Кодексом України
про надра. N. Як міські ради здійсню-7/ ють розпорядження у’ землями
громади міста ? Міські ради здійснюють розпорядження землями громади в
першу чергу шляхом відчуження земель, надання їх у користування, викупу
та вилучення ділянок.

Відчуження земель громади

Відчуження земель на користь фізичних та юридичних осіб відбувається
шляхом продажу земельних ділянок (в тому числі на земельних аукціонах)
за грошові кошти, безоплатної передачіу власність, приватизації
громадянами ділянок, раніше переданих у користування.

Важливим аспектом відчуження земельних ділянок є коло набувачів
земельних ділянок, тобто законодавчо визначений перелік осіб, які мають
право придбати ділянку у власність. Крім того, існують певні обмеження
щодо об’єктів продажу, тобто щодо того, які ділянки комунальної
власності можуть відчужуватися на користь фізичних та юридичних осіб.

Набувачі права власності на земельні ділянки

Покупцями земельних ділянок комунальної власності можуть бути:

1) громадяни України;

іноземні громадяни та особи без громадянства;

юридичні особи, засновані громадянами України або юридичними особами
України;

іноземні юридичні особи;

спільні підприємства, засновані за участю іноземних юридичних і фізичних
осіб;

держава Україна;

іноземні держави. Закон передбачає певний перелік підстав для набуття
зазначеними особами права власності. Так, найбільш широкий перелік
підстав передбачено для громадян

України, які набувають право власності на земельні ділянки комунальної
власності на підставі:

а) придбання за договором

купівлі-продажу;

б) безоплатної передачі із

земель державної і кому-

нальної власності51, в тому

числі шляхом: приватизації

земельних ділянок, що бу-

ли раніше надані їм у кори-

стування; одержання зе-

мельних ділянок внаслідок

приватизації державних і

комунальних сільгосп-

підприємств; одержання в

межах норм безоплатної

приватизації;

в) виділення в натурі (на

місцевості) належної їм зе-

мельної частки (паю).

Набувальна давність не

названа серед підстав набуття права власності на земельну ділянку, але
вона є новим інститутом (нове

лою) земельного законодавства України52, який потребує окремого
висвітлення. Давність користування ділянкою є фактором, який має
здійснювати певний вплив на міську раду при прийнятті рішення про
передачу у власність (надання у користування), але ступінь впливу
законом не визначена. До того ж, Земельний Кодекс України вдається до
таких формулювань як “передача земельної ділянки у власність або
користування на підставі набувальної давності” (ч.2 ст.119), в той час
як його ст.116, спеціально присвячена підставам набуття права власності,
не називає набувальну давність серед останніх. В будь-якому випадку,
сама по собі набувальна давність за земельним законодавством53 не є
беззастережним юридичним фактом, який зумовлює виникнення пава власності
на ділянку. Цей висновок можна підтвердити і відповідною нормою закону:
передача земельної ділянки у власність або користування на підставі
на-бувальної давності здійснюється в порядку, встановленому Земельним
Кодексом України54. Закон передбачає, що громадяни, які не мають
документів про надання земельної ділянки їм у користування, мають право
звернутися до міської ради з клопотанням про передачу ділянки у
власність або надання у користування. Такі громадяни зобов’язані
довести, що вони добросовісно, відкрито і безперервно користуються
земельною ділянкою протягом 15 років55. Закон не визначає, яким чином
відбувається доведення, тобто громадяни можуть використовувати будь-які
засоби доведення (речові докази, відомості про прописку, поштові
надходження, показання свідків тощо). Ці норми викликають декілька
питань. Перше: чи може міська рада відмовити у передачі ділянки у
власність (користування) особі, яка обґрунтовує своє клопотання
набувальною давністю? Вважаємо, що така відмова суперечила б принциповим
положенням земельного законодавства України. Звернення особи з таким
клопотанням призве-дене до визначення прав щодо частини території міста,
до її перетворення на земельну ділянку, тобто на об’єкт права власності
або оренди. Відповідно, підвищиться ефективність управління земельними
ресурсами міста. Друге питання: чи має норма про набувальну давність
зворотну дію в часі? Конституція України встановлює, що закони України
не мають зворотної дії в часі, за виключенням випадків, коли вони
скасовують або пом’якшують відповідальність особи. Ця стаття Конституції
України вже отримала декілька інтерпретацій Конституційного Суду України
(Рішення № 1-зп від 13 травня 1997 року, № 1-рп/99 від 9 лютого 1999
року, № 6-рп/99 від 19 квітня 2000 року). Зокрема, визначено, що ця
стаття стосується лише фізичних осіб, тобто в нашому випадку її можна
застосувати (використання набувальної давності передбачено лише
громадянами). Вважаємо, що надання зазначеній нормі зворотної діє у часі
є необхідним з наступних підстав:

в умовах реалізації земельної реформи ситуація, коли громадяни
користуються земельними ділянками без визначення прав щодо ділянок, є
нонсенсом;

практика землекористування без визначення прав була широко поширеною за
часів, коли всі землі були державною власністю, тобто приблизно 15 років
тому;

в сучасних умовах, коли створено правову базу землекористування,
необхідну інституційну та організаційну інфраструктуру земельних
відносин, є неможливим виникнення ситуації, коли особа користується
земельною ділянкою без достатніх підстав, і таке користування є
добросовісним.

На наше переконання, норма ст.119 Земельного Кодексу України орієнтована
в першу чергу на осіб, які розпочали користування ділянками ще за
радянських часів. Якщо припустити, що ця норма набрала чинності
одночасно із Кодексом і не має зворотної дії в часі, то громадяни
Україні зможуть посилатися на набувальну

давність у 2016 році. До того часу напевне не існуватиме жодного
клаптику землі, яка б не перетворилася на земельну ділянку – з
визначеними межами, розташуванням та правами на неї. Громадяни інших
держав та особи без громадянства можуть набувати права власності на
земельні ділянки несільськогосподарсько-го призначення в межах населених
пунктів на підставі:

а) придбання за договором

купівлі-продажу;

б) викупу земельних діля-

нок, на яких розташовані

об’єкти нерухомого майна,

які належать їм на праві

приватної власності.

Юридичні особи, засновані

громадянами України або

юридичними особами Ук-

раїни, набувають земельні

ділянки комунальної влас-

ності виключно для

здійснення підприємницької

діяльності на підставі прид-

бання за договором купівлі-

продажу. Інші підстави на-

буття права власності, пе-

редбачені законом, стосу-

ються земельних ділянок

інших форм власності.

Слід також підкреслити, що державні та комунальні підприємства не можуть
набувати права власності на земельні ділянки. Держава або територіальні
громади передають таким підприємствам земельні ділянки, як правило, у
постійне користування. Крім того, передача ділянок у власність
комунальних або державних підприємств означає відчуження комунальних або
державних земель, а це має відбуватися лише на конкурентнихзасадах,
шляхом продажу на конкурсі (аукціоні). Такий спосіб відчуження як
внесення ділянки у статутний фонд законом не передбачений.

Іноземні юридичні особи, тобто юридичні особи, створені відповідно до
законодавства інших держав, набувають земельні ділянки
несільськогосподарського призначення в межах населених пунктів у разі
придбання об’єктів нерухомого майна, а також для спорудження об’єктів,
пов’язаних із здійсненням підприємницької діяльності в Україні. Закон
встановлює такі умови придбання ними земельних ділянок:

/ погодження продажу Кабінетом Міністрів України;

/ наявність зареєстрованого в Україні постійного представництва.

В цьому контексті слід зауважити, що погодження Кабінету Міністрів
України не створює значних перешкод лише в тому випадку, коли іноземна
юридична особа викуповує земельну ділянку під належним йому об’єктом
нерухомості56. У випадку придбання ділянки для спорудження об’єкта
виникає наступна проблема: відповідно до закону, продаж має відбуватися
на аукціоні. Заздалегідь передбачити результати аукціону неможливо, тому
Кабінет Міністрів України не може надати загальне, без зазначення
суб’єкта, погодження (тому що іноземна юридична особа ще не набула права
придбати ділянку). А без погодження навіть участь такої особи в аукціоні
викликає запитання, адже невідомо, чи погодить Кабінет Міністрів продаж.
У тих випадках, коли іноземна юридична особа все ж таки була допущена до
участі у аукціоні і перемогла у ньому, виникала проблема строків: поки
Кабінет Міністрів розглядав клопотання про продаж, строк платежу за
ділянку минав.

Для вирішення цієї проблеми міська рада може прийняти положення про
земельні аукціони, яке б передбачало допуск іноземних юридичних осіб до
аукціону без погодження та надання необхідного терміну для отримання
погодження Кабінету Міністрів України у випадку перемоги такої особи на
аукціоні.

Певні складнощі викликає і необхідність надання документу про реєстрацію
постійного представництва іноземної юридичної особи. Раніше реєстрацію
постійних представництв нерезидентів здійснювало Міністерство зовнішніх
економічних зв’язків і торгівлі України; реєстрація підтверджувалася
свідоцтвом про реєстрацію постійного представництва. З 1997 року окрему
реєстрацію постійних представництв нерезидентів скасовано, здійснюється
лише реєстрація представництв як платників податку

на прибуток. Таким чином, іноземна юридична особа не може надати
передбачену ч.5 ст.129 Земельного Кодексу України копію “свідоцтва про
реєстрацію іноземною юридичною особою постійного представництва з правом
ведення господарської діяльності на території України”. Така особа має
тільки “свідоцтво про реєстрацію постійного представництва як платнику
податку на прибуток”57. Зрозуміло, що це свідоцтво підтверджує наявність
постійного представництва та його право вести господарську діяльність на
території України, але термінологічна плутанина створює формальні
підстави для відмови у продажу земельної ділянки.

Спільні підприємства, засновані за участю іноземних юридичних і фізичних
осіб, є досить проблемною категорією учасників ринку земель. Перша
проблема стосується термінології: термін “спільне підприємство” зник із
законодавства України ще на початку 90-х років58, наразі
використовується термін “підприємство з іноземними інвестиціями”. Друга
проблема стосується процедури набуття права на земельну ділянку. Закон
передбачає, що спільні підприємства набувають права власності на землю у
порядку, передбаченому для іноземних юридичних осіб, тобто за умови
погодження продажу з Кабінетом Міністрів України та наявності постійного
представництва в Україні. Але спільне підприємство (резидент України),
зареєстроване в Україні, об’єктивно не має можливості створити в Україні
постійне представництво нерезидента. Третя проблема стосується ступеню
участі іноземних юридичних і фізичних осіб у спільних підприємствах.
Формулювання закону (“засновані за участю”) трактується на практиці
таким чином, що участь у підприємстві іноземців не може досягати 100%,
тобто поряд з участю іноземців необхідною є і участь українських
юридичних або фізичних осіб. Певне обґрунтування такій позиції можна
знайти в Земельному Кодексі України, який називає три категорії
юридичних осіб:

юридичні особи України, засновані громадянами України або юридичними
особами України;

іноземні юридичні особи;

”

!громадянами України або юридичними особами України, а в пункті 3 – про
спільні підприємства, в яких беруть участь як іноземні, так і українські
особи. Це також підтверджується і визначенням “спільного підприємства”,
передбаченим Законом України “Про зовнішньоекономічну діяльність” (це
визначення є значною мірою концептуальним, і на практиці застосовується
більш точне -“підприємство з іноземними інвестиціями”).

Ще одна проблема пов’язана знов-таки з формулюванням закону: сполучник
“і” (спільні підприємства, засновані за участю іноземних юридичних і
фізичних осіб) передбачає обов’язкову наявність у складі засновників
спільного підприємства як фізичних, так і юридичних іноземних осіб. Усе
це дозволяє зробити висновок, що підприємство з іноземними інвестиціями,
частка іноземного інвестора в якому становить 100%, не може набути права
власності на земельні ділянки. Крім того, якщо частка іноземного
інвестора менша за 100% (тобто є український учасник), але іноземна
сторона представлена виключно фізичними або виключно юридичними особами,
таке підприємство також не може отримати землю у власність. Для того,
щоб підприємство з іноземними інвестиціями мало право набути ділянку у
власність, необхідне виконання двох умов: до складу засновників
підприємства входять як українські, так і іноземні особи (підприємство
має бути спільним); серед іноземних засновників присутні фізичні та
юридичні особи.

Усі ці обмеження здаються безпідставними з урахуванням того, що іноземні
юридичні особи мають право

набувати ділянки у власність.

Слід також зазначити, що закон не передбачає ніяких наслідків продажу
українським суб’єктом своєї частки в підприємстві іноземному суб’єкту.
Закон оперує словосполученням “особа (підприємство), заснована
(засноване)”, тобто концентрує увагу на моменті заснування підприємства.
Що, з точки зору земельного законодавства, має трапитися зі статусом
підприємства, заснованого українськими особами, при входженні в нього
іноземного учасника, залишається невідомим.

Також додамо, що класифікація юридичних осіб -набувачів права власності
на землю, прийнята Земельним Кодексом України, відрізняється від
класифікації юридичних осіб, прийнятої Господарським Кодексом України.
Але існує деяка термінологічна схожість, яка вимагає пояснень. Так,
Земельний Кодекс України використовує термін “іноземні юридичні
особи”для позначення юридичних осіб (підприємств, установ, організацій),
що створені та існують закордоном. Господарський Кодекс України
використовує термін “іноземні підприємства” для позначення підприємств,
які створені та існують в Україні, частка іноземного інвестора в яких
становить 100%. Тобто ці схожі терміни мають різне значення і їх не слід
ототожнювати.

Також підкреслимо, що визначення спільного підприємства без зазначення
місця його реєстрації робить можливим і той висновок, що термін “спільні
підприємства” включає також юридичних осіб, створених закордоном за
участю українських громадян або підприємств України. До речі, така ж
проблема існує і щодо “юридичних осіб, заснованих громадянами України
або юридичними особами України” – Кодекс залишає невідомим, де саме
громадяни України або юридичні особи України заснували юридичну особу.
Деякий натяк міститься лише у терміні “іноземні юридичні особи” – тобто
передбачається, що всі інші юридичні особи не є іноземними (є
вітчизняними). Держава Україна також є суб’єктом набуття права власності
на земельні ділянки. Закон містить широкий перелік підстав набуття права
власності держави на земельні ділянки; на наш погляд, землі комунальної
власності можуть стати власністю держави з наступних підстав:

а) відчуження земельних

ділянок комунальної влас-

ності з мотивів суспільної

необхідності та для

суспільних потреб (напри-

клад, для розміщення ор-

ганів державної влади,

об’єктів оборони);

б) придбання за договора-

ми купівлі-продажу, міни,

іншими цивільно-правови-

ми угодами;

в) передачі у власність дер-

жаві земельних ділянок ко-

мунальної власності тери-

торіальними громадами.

Покупцями земельних діля-

нок від імені держави висту-

пають Кабінет Міністрів Ук-

раїни, Рада Міністрів Авто-

номної Республіки Крим, об-

ласні, Київська та Севасто-

польська міські, районні дер-

жавні адміністрації.

Набуття державою права

власності на земельні

ділянки комунальної влас-

ності відбувається в поряд-

ку, передбаченому для

юридичних осіб. Іноземні держави також мають право придбати земельні
ділянки у власність для розміщення будівель і споруд дипломатичних
представництв та інших, прирівняних до них, організацій відповідно до
міжнародних договорів. До того ж, необхідною є наявність міжнародного
договору між Україною та іноземною державою, який би передбачав продаж
земельної ділянки для розміщення дипломатичних представництв. Іноземні
держави подають клопотання про придбання земельних ділянок комунальної
власності до Кабінету Міністрів України.

Розгляд клопотання та продаж ділянки здійснюють міські ради після
отримання погодження Кабінету Міністрів України. Проблемною є ситуація з
представництвами таких міжнародних організацій як ООН, ОБСЄ та інших.
Вони користуються дипломатичним імунітетом та привілеями, але права
придбати земельні ділянки для

розміщення представництв за українським законодавством не мають.
Відповідно, ці організації можуть лише орендувати земельні ділянки для
розміщення представництв. З урахуванням того, що ці організації
фінансуються за рахунок внесків країн-членів, доцільним було б надання
їм у безоплатне користування земельних ділянок державної власності, в
тому числі в рахунок внесків. Іншим варіантом може бути оренда державою
земельних ділянок комунальної власності для цілей розміщення
представництв міжнародних організацій.

Обмеження у розпорядженні землями міст

Законодавство встановлює певні обмеження щодо об’єктів продажу, тобто
деякі земельні ділянки комунальної власності не можуть бути відчужені на
користь фізичних та юридичних осіб63, зокрема: а) землі загального
користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи,
набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження
та утилізації відходів тощо);

б) землі під залізницями,

автомобільними дорогами,

об’єктами повітряного і тру-

бопровідного транспорту;

в) землі під об’єктами при-

родно-заповідного фонду,

історико-культурного та оз-

доровчого призначення, що

мають особливу екологічну,

оздоровчу, наукову, есте-

тичну та історико-культурну

цінність, якщо інше не пе-

редбачено законом;

г) землі лісового фонду,

крім випадків, визначених

законодавством64;

ґ) землі водного фонду, крім випадків, визначених законодавством65;

д) земельні ділянки, які ви-

користовуються для забез-

печення діяльності органів

місцевого самоврядування.

Ще одним обмеженням в

розпорядженні землями ко-

мунальної власності є цільове

призначення земель. Якза-значалося вище, міські землі характеризуються
комплексним складом; міська рада як уособлення власника на свій розсуд
володіє, користується та розпоряджується землями територіальної громади
на свій розсуд, але відповідно до цільового призначення земель. Органи
місцевого самоврядування мають право відносити землі до тієї чи іншої
категорії або змінювати цільове призначення зе-мель66.

Віднесення земель до певної категорії, зміна цільового призначення
земель

Різниця між віднесенням до категорії та зміною цільового призначенням
законом не визначена, але, на нашу думку, вона полягає в тому, що
віднесення застосовується щодо земель, цільове призначення яких не
встановлене, а зміна – до земель, віднесення яких до певної категорії
вже відбулося.

Законодавство не визначає критеріїв та процедури віднесення чи зміни
цільового призначення земель комунальної власності. Кабінет Міністрів
України своєю постановою від 11 квітня 2002 року № 502 визначив порядок
зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності фізичних
та юридичних осіб, але він не застосовується до земель комунальної
власності. З огляду на те, що Земельний Кодекс України беззастережно
відніс до компетенції Кабінету Міністрів України визначення порядку
зміни цільового призначення лише земель приватної власності67, можна
зробити висновок, що міські ради мають право своїми рішеннями визначати
порядок віднесення до категорії та зміни цільового призначення земель
комунальної

власності. Так, віднесення земель до певної категорії здійснюється “на
підставі рішень органів місцевого самоврядування в межах їх
компетенції”, тобто законодавство України дозволяє досить значний
ступінь свободи у віднесенні. Це, мабуть, пов’язано з тим, що землі, не
віднесені до жодної категорії, практично неможливо використовувати, адже
їхнє цільове призначення невідоме, і тому користування ними неможливе.
Зміна цільового призначення земель отримала більше уваги законодавців.
Зміна здійснюється “органами місцевого самоврядування, які приймають
рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування,
вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або
приймають рішення про створення об’єктів природоохоронного та
історико-культурного призначення.” На наш погляд, ця норма ЗКУ
передбачає наступний порядок зміни цільового призначення земель:

рішення про зміну цільового призначення приймає орган місцевого
самоврядування, а саме рада народних депутатів (рада є представником
власника);

зміна цільового призначення ділянки відбувається у зв’язку з (а)
передачею ділянки у власність, з (б) наданням у користування або з (в)
вилученням (викупом) ділянки для створення об’єктів природоохоронного та
історико-культурного призначення. Наприклад, ділянка комунальної
власності сільськогосподарського призначення передається у власність
(надається в користування) юридичної або фізичної особи для цілей
житлової забудови, у зв’язку з чим рада (а) приймає рішення про зміну
цільового призначення та (б) затверджує відповідний проект
зем-леустрою68. Або навпаки: рада (а) вилучає (викупає) земельної
ділянки громадської забудови і (б) приймає рішення про створення
об’єктів природоохоронного та історико-культурного призначення.

Таким чином, закон не обмежує зміну цільового призначення земельної
ділянки комунальної власності при передачі ділянки у власність або
наданні її у користування. При вилученні (викупі) ділянок міська рада
може змінити поточне цільове призначення лише на природоохоронне або
істори-ко-культурне. Підкреслимо, що ці висновки ґрунтуються лише на
нашому власному аналізі норм Земельного Кодексу України. Важливість
цільового призначення земель підкреслена санкцією статті 143 Земельного
Кодексу України, що передбачає можливість примусового припинення прав на
земельну ділянку у випадку її нецільового використання. Примусове
припинення здійснюється у судовому порядку. Зазначимо, що ця норма не
передбачає застосування примусового припинення прав до ділянок певної
форми власності. Відповідно, примусове припинення є можливим щодо
земельних ділянок будь-якої форми власності. Але в цьому випадку
незрозуміло, кому буде передано ділянку комунальної або державної
власності. Вважаємо, що в контексті земель комунальної та державної
власності йдеться не про припинення права власності на ділянку, а про
припинення прав користування (оренди, постійного користування). Цей
висновок ґрунтується на тому, що безпосереднє використання ділянок
комунальної та державної власності здійснюють підприємства, установи,
організації та громадяни, а не громада та держава як такі. Тому саме ці
особи можуть вдатися до нецільового використання. В таких випадках суд
припиняє права користування і повертає ділянку її власнику (громаді або
державі).

Надання земельних ділянок комунальної власності у користування

Надання земель у користування здійснюється у двох формах – надання
земель у оренду або постійне користування.

Оренда

Земельні ділянки надаються фізичним та юридичним особам у оренду, тобто
у засноване на договорі строкове платне володіння та

комунальної власності. Цей термін (наприклад, 3 роки) може бути
зменшений лише на письмове прохання самого орендаря. Тоді зникне основа
можливих зловживань.

На користь такого рішення є також і той факт, що законами України
передбачено мінімальний строк користування державною власністю. Так,
концесійні договори укладаються щонай-меншена 10 років. Концесія за
своїм змістом дуже близька до оренди, і тому застосування схожих правил
слід вважати можливим. Збільшення максимального строку оренди також
навряд чи є потрібним. Законодавство деяких країн світу передбачає
максимальну тривалість оренди у 99 років (наприклад, Польща, Німеччина,
США). У сучасному динамічному світі застосування таких термінів може
призвести до того, що “живими будуть керувати з могил”. На наш погляд,
строк оренди має бути пов’язаний з метою використання ділянки, тобто
давати орендареві можливість окупити понесені затрати. Законом
передбачено, що земельні ділянки надаються у користування у
відповідності до цільового призначення земель’. Також можливою є зміна
цільового призначення земельної ділянкипри наданні у користування (про
це йшлося вище). Але в будь-якому випадку цільове призначення ділянки є
істотним моментом, і при укладенні договору має бути окремо передбачено
в договорі. Без цього, а також без контролю за дотриманням орендарем
умови про цільове використання ділянки орендодавець (міська рада)
втрачає засоби контролю за своєю власністю, за збереженням її корисних
властивостей та вартості.

Закон дозволяє орендарю ділянки передати її всю або її частину у
суборенду, але зміна цільового призначення ділянки, переданою в
суборенду, є неможливою. Для ведення підприємницької діяльності землі
можуть передаватися в оренду на

них засадах (крім випадків викупу ділянок під об’єктами нерухомості). На
наш погляд, такий підхід має як переваги, так і недоліки (Таблиця 2).

Щоправда, слід підкреслити, що ч.5 ст.137 Земельного Кодексу України
практично зводе нанівець обов’язковість аукціонного продажу: згідно її
норми, порядок земельних торгів визначається законом. Зважаючи на те, що
відпо-відного закону не існує, проведення земельних аукціонів є
неможливим з об’єктивних причин. Наприклад, в Харкові саме так
обґрунтовують продаж ділянок без проведення аукціону. Круг суб’єктів,
які мають право орендувати земельні ділянки комунальної власності,
заслуговує на особливу увагу. Залишаючи без додаткового розгляду,
зазначимо, що орендарями можуть бути районні, обласні, Київська і
Севастопольська міські державні міжнародні об’єднання і організації,
іноземні держави. Підвищену увагу привертають два моменти:

1) правом оренди землі ко-

ристуються міжнародні

об’єднання і організації, тоб-

то особи, які не мають права

набути земельні ділянки у

власність;

2) спільні підприємства не

згадані у переліку орендарів

земельних ділянок.

Таким чином, складається враження, що спільні підприємства (або
підприємства з іноземними інвестиціями) не мають права оренди земельних
ділянок. Серед набувачів права власності на землю спільні підприємства
зазначені, а серед орендарів – ні. На нашу думку, такий висновок є
безпідставним. Нагадаємо, що Земельний Кодекс України в контексті права
власності на землю оперує термінами “юридичні особи, засновані
громадянами України або юридичними особами України”, “спільні
підприємства, засновані за участю іноземних юридичних і фізичних осіб”
та “іноземні юридичні особи”. Слід зазначити, що 1-а і 2-а категорія
юридичних осіб є юридичними особами України, тобто вони зареєстровані на
території України у відповідності до законодавства України (вище ми
зазначали, що цей висновок також не є однозначним). Такий висновок
можливо зробити на підставі того, що існує третя категорія – “іноземні
юридичні особи” (тобто всі інші -вітчизняні). Крім того, юридичні особи
України прямо згадані як засновники 1-ої категорії. Таким чином, для
оренди не має значення, громадяни якої країни заснували юридичну особу,
а також місце реєстрації юридичної особи: всі юридичні особи України та
іноземні юридичні особи мають право оренди земельних ділянок.

Постійне користування

Право постійного користування – це право володіти та користуватися
земельною ділянкою державною або комунальної власності, без встановлення
строку79. Безстроковість права постійного користування насправді не є
його великою перевагою, адже відсутність строку означає, що право може
припинитися у будь-який час.

Міські ради надають земельні ділянки у постійне користування лише
комунальним і державним підприєм-ствам, установам, організаціям та
громадським організаціям інвалідів, їхнім підприємствам (об’єднанням) та
устано-вам80.

Зауважимо, що закон називає серед суб’єктів права постійного
користування землями державної та комунальної власності державні та
комунальні підприємства. Однак, в законі не існує жодних вказівок щодо
того, які саме землі можуть отримати державні підприємства, а які –
комунальні. Чи надаються державним підприємствам у постійне користування
виключно землі державної власності? До розмежування земель державної та
комунальної власності це питання не має великого практичного значення,
але після розмежування воно може набути певної гостроти, оскільки
земельні ресурси міст обмежені. Закон лише визначає, що міські ради
надають юридичним особам у постійне користування ділянки комунальної
власності для всіх потреб. Законодавство України передбачає, що при
розмежуванні земель державної та комунальної власності у комунальну
власність міст не передаються земельні ділянки під казенними
підприємствами (тобто під державними підприємствами, які не підлягають
приватизації, щодо яких Кабінетом Міністрів України прийнято рішення про
віднесення їх до категорії казенних). Земельні ділянки під казенним
підприємствами, які мають право постійного користування землею, є
державною власністю, і рішення щодо постійного користування мають
приймати відповідні державні адміністрації. Але законом не передбачено
наслідків оголошення державного підприємства казенним і казенного –
державним в контексті земельних відносин. Чи спричинить це передачу
державних земель в комунальну власність та навпаки – комунальних в
державну? Який орган прийматиме рішення про надання земель у постійне
користування? Всі ці запитання поки що залишаються без відповіді.

Особи, які володіють та користуються земельними ділянками на праві

79 Ч.1 ст.92 ЗКУ.

80 П.2 ст.92 ЗКУ.

постійного користування, не сплачують орендної плати за землю. Такі
особи є лише платниками земельного податку (плати за землю). Ставки
земельного податку визначені Законом України “Про плату за землю”, тому
складається ситуація, коли користувачі земельних ділянок сплачують їх
власнику суму, до визначення розміру якої власник є непричетним. До того
ж, плата за землю є нижчою, ніж орендна плата за земельні ділянки. Також
слід відзначити неконкурентний характер надання земельних ділянок у
постійне користування. Якщо оренда ділянок має всі нормативні підстави
для застосування на конкурентних засадах (звичайно, з урахуванням усіх
обмежень, зазначених вище), то надання у постійне користування
відбувається поза конкурсом. Таким чином, державні та комунальні
підприємства (установи, організації), а також організації, підприємства,
об’єднання, установи інвалідів знаходяться в привілейованому, у
порівнянні з іншими, господарюючими суб’єктами становищі. Це створює
підстави для дискримінації підприємств, створених без участі держави або
місцевих громад, у сфері землекористування, тобто порушується один із
головних принципів формування цивілізованого ринкового середовища:
забезпечення рівності усіх суб’єктів господарювання.

Викуп і вилучення земельних ділянок

Вище ми розглядали форми розпорядження земельними ресурсами міста,
пов’язані з відчуженням ділянок та з наданням їх у користування. Нижче
розглядаються функції міської ради, які дозволяють вилучити земельні
ділянки у їх власників (користувачів). Такими формами є викуп земельних
ділянок для суспільних потреб громади міста та вилучення земельних
ділянок31.

Право приватної власності гарантується та охороняється Конституцією
України та законами України. Воно є непорушним85. Навіть права орендаря
на орендовану ділянку захищаються нарівні із правом власності (до речі,
постійний користувач такого правового захисту не має). Але в деяких
випадках об’єкти права власності можуть бути відчужені від власника.
Викуп земельних ділянок у громадян і юридичних осіб -власників земель
для суспільних потреб може здійснюватися для розміщення:

а) будівель і споруд органів

державної влади і місцево-

го самоврядування;

б) будівель, споруд та

інших виробничих об’єктів

комунальної власності;

в) об’єктів природно-за-

повідного та іншого приро-

доохоронного призначення;

г) об’єктів оборони та

національної безпеки;

ґ) дипломатичних та прирівняних до них представництв іноземних держав та
міжнародних організацій;

д) міських парків, майдан-

чиків відпочинку та інших

об’єктів загального корис-

тування, необхідних для

обслуговування населення.

Крім того, застосовується

викуп ділянок для

будівництва та обслуговування лінійних об’єктів та об’єктів транспортної
і енергетичної інфраструктури (доріг, газопроводів, водопроводів, ліній
електропередачі, аеропортів, нафто- та газових терміналів,
електростанцій тощо). УВАГА: Перелік підстав для викупу є вичерпним. У
інших випадках (наприклад, для наступного продажу ділянки інвестору)
викуп земельних ділянок є неможливим. Відповідно, якщо виникає
необхідність отримати певну земельну ділянку приватної власності для
цілей, не включених до наведеного переліку, міська рада змушена купувати
земельну ділянку у власника на загальних підставах за ціною, що він
визначає самостійно, тобто ціна може бути набагато вищою за експертну
грошову оцінку. Цей фактор, безперечно, стримує інвестиційну активність.
Можливо згадати приклад Польщі. ВАТ “Газпром” (Російська Федерація)
здійснювало будівництво газопроводу через територію Польщі. Питання

83 П. “ґ” ст.12 ЗКУ.

84 П. “ґ” ст.12 ЗКУ.

відведення земельних ділянок державної власності вирішилися досить
швидко. А от із приватними землями все виявилося складніше. Держава не
мала підстав ані вилучити, ані викупити земельні ділянки. ВАТ “Газпром”
змушене було купувати ділянки у фермерів за ціною, яку вони самі
визначали, і ці ціни були надзвичайно високими. В результаті проект
виявився значно дорожчим, і реалізація його затяглася.

Тому вважаємо необхідним передбачити більш сучасний перелік цілей, з
чіткою інвестиційною орієнтацією, який би дійсно сприяв інвестиційній
діяльності, але і не порушував би прав приватних землевласників88.
Зазначимо, що сучасна процедура лише частково забезпечує ці права.

Законодавством передбачено, що власник земельної ділянки має бути
письмово попереджений міською радою про майбутній викуп не менше ніж за
1 рік до викупу89. Закон не вимагає повідомлення власника про цілі, для
яких викуповується його ділянка. Вважаємо, що цей момент має бути
передбачений безпосередньо Земельним Кодексом України. Крім того,
рекомендуємо міським радам надавати власникам ділянок інформацію щодо
цілей викупу, їх зв’язку з інтересами громади та особистими інтересами
власника, членів його родини. Неможливо будувати відносини між органами
місцевого самоврядування та членами громади лише на підставі правових
норм. Членів громади між собою та з місцевим самоврядуванням повинні
єднати перш за все спільні інтереси, взаємоповага та взаємодопомога.
Викуп здійснюється за експертною грошовою оцінкою землР0. Методика
експертної оцінки земель передбачає врахування того, яка діяльність буде
провадитися на ділянці в майбутньому, тобто покупець ділянки сплачує
вартість, яка враховує його прибутки від діяльності у майбутньому (а
також дасть йому реальну можливість оптимізувати оподаткування за
допомогою амортизаційних відрахувань). З іншого боку, продавець ділянки
позбавлений права вимагати суму, вищу за експертну оцінку. Тому, на наш
погляд, в цьому контексті закон передбачив недостатні гарантії прав
власника ділянки. Одним із головних принципів цивільного товарообігу є
продаж товару за ціною, яка є результатом угоди сторін. Процедура викупу
таку можливість виключає; це напевне пов’язане з тим, що викуп
здійснюється, як правило, в інтересах громади. Зауважимо, що Земельний
Кодекс України в частині визначення правил викупу також вдається до
формулювань, що суперечать самому ж Земельному Кодексу України. Так, ч.3
ст.146 Кодексу передбачає наступне: “Вартість земельної ділянки
встановлюється відповідно до грошової та експертної оцінки земель, яка
провадиться за методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.”
Грошова оцінка земель може бути нормативної та експертною91. Нормативна
грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру
земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського
виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та
охорони земель тощо92. Експертна грошова оцінка використовується при
здійсненні цивільно-правових угод щодо земельних ділянок93. Таким чином,
грошова оцінка як така не може здійснюватися; вона завжди здійснюється
або як “нормативна грошова”, або як “експертна грошова”. Відповідно,
словосполучення “грошова та експертна оцінка” створює перешкоди для
визначення того, за

якою ж оцінкою здійснюється викуп. Вважаємо, що викуп все ж таки
здійснюється за експертною грошовою оцінкою, тому що саме експертна
оцінка застосовується при здійсненні цивільно-правових угод щодо
земельних ділянок. Викуп ділянки здійснюється за згодою власника, тобто
власник має право відмовитися від викупу ділянки. Для цього йому не
потрібні ніякі спеціальні підстави; власник може відмовитися від викупу
з будь-яких підстав, які користуються беззаперечним захистом закону – за
єдиним виключенням. У випадку незгоди власника з запропонованою викупною
вартістю питання вирішується у судовому поряд-ку. Оскарження відмови від
викупу з будь-яких інших підстав (небажання залишати ділянку і таке
інше) законом не передбачене.

На нашу думку, при розгляді спорів щодо викупної вартості суд може
опинитися в складному становищі. Земельний Кодекс України передбачив
імперативне правило: викуп за експертною грошовою оцінкою. Якщо власник
відмовляється від експертної грошової вартості, яка єдина передбачена до
застосування при викупі, тоді що може запропонувати суд?

І знов таки, у випадку передачі спору на розгляд суду власник земельної
ділянки не користується достатнім правовим захистом. Ст.150 Земельного
Кодексу України передбачає, що відмова власника від погодження
розташування об’єкту, який планується звести на його ділянці (тобто
фактично від викупу) може бути оскаржена в суді, і такий позов може бути
задоволений (тобто ст.ст.146 та 150 Кодексу суперечать одна одній).
Кодекс не називає підстав задоволення такого позову.

Процедура викупу застосовується лише до земельних ділянок, які
знаходяться у приватній власності. До земельних ділянок, наданих у
постійне користування, застосовується процедура вилучення.

Вилучення земельних ділянок, які надані у постійне користування,
здійснюється за рішенням міської ради та за згодою землекористувача.
Якщо землекористувач не згоден з вилученням, питання вирішується у
судовому порядку97. І викуп, і вилучення потребують згоди землевласника
або землекористувача відповідно; але відмова землевласника не може бути
оскаржена в судовому порядку, в той час як відмова землекористувача,
незалежно від її підстав, завжди може оскаржуватися. Таким чином,
постійне користування отримує найменший правовий захист. Оскільки
землекористувач не є власником ділянки, вилучення земель не передбачає
виплати йому компенсації її вартості. Більш того, землекористувач не
отримує ніякої компенсації збитків, завданих йому вилученням земельної
ділянки. Тобто державні та комунальні підприємства знаходяться у
привілейованому становищі у контексті надання їхніх земельних ділянок
комунальної власності, але вони можуть бути позбавлені цих ділянок у
будь-який час, без виплати компенсації, без відшкодування збитків, без
належного судового захисту. Відповідно, цей фактор зумовлює невисоку
інвестиційну привабливість таких підприємств, адже відсутність сталого
та гарантованого землекористування є додатковим і малопрогно-зованим
чинником фінансової нестабільності. Вилучення земель може здійснюватися
для будь-яких потреб98.

Вилучення і викуп особливо цінних земель” може здійснюватися лише для
визначених законом цілей та за погодженням з Верховною Радою України або
на підставі постанови Кабінету Міністрів України. Подання матеріалів
щодо вилучення (викупу) особливо цінних земель до Верховної Ради України
або Кабінету Міністрів України здійснюють Верховна Рада Автономної
Республіки Крим, обласні та Київська і Севастопольська міські ради100.

Інформування населення

Законодавство визнає, що землі є природним ресурсом особливого виду, і
реалізація повноважень міських рад у сфері передачі земельних ділянок у
власність, надання у користування, викупу та вилучення має велике
значення для територіальної громади. Відповідно, важливою складовою
діяльності міської ради з управління земельними ресурсами комунальної
власності є інформування населення щодо вилучення (викупу) та надання
земельних ділянок0′. Ця функція несе велике практичне навантаження:

1) завдяки своєчасному по-

данню інформації про вилу-

чення (викуп) та надання

земельних ділянок забезпе-

чується захист законних

прав та інтересів землевлас-

ників, землекористувачів;

формується первинний інформаційний простір ринку землі;

забезпечується дотримання принципів демократичного управління справами
територіальної громади, прозорість розпорядження землею як об’єктом
права комунальної власності102. Закон не визначає порядку інформування
громади про вилучення (викуп) та надання земельних ділянок, тому
інформування може здійснюватися усіма наявними засобами: періодичним
виданням міської ради, радіо та телебаченням.

Як зазначалося, в окремих випадках закон вимагає дотримання певного
порядку інформування. Так, про викуп земельної ділянки для суспільних
потреб власника ділянки необхідно попередити письмово не менше ніж за 1
рік до запланованого викупу103. Письмовий характер та факт повідомлення
має бути підтверджений копією повідомлення, а також документом про
відправлення та вручення повідомлення (поштова квитанція, розписка).
Закон цього не вимагає, але, на нашу думку, ці заходи є достатніми як
для захисту прав зацікавленої особи, так і для підтвердження виконання
обов’язків міської ради.

Вирішення земельних спорів

Додатковим підтвердженням значення та ролі місцевого самоврядування у
вирішенні справ громади є те, що законодавство відносить до компетенції
органів місцевого самоврядування вирішення земельних спорів104.

Правосуддя в Україні здійснюється виключно судами105. Юрисдикція судів
поширюється на всі правовідносини, що виникають в державі106. Це
означає, що суди мають право розглядати всі питання, що мають правовий
харак-тер107, а право особи (громадянина України, іноземця, особи без
громадянства, юридичної особи) на звернення до суду за вирішенням спору
не може бути обмежене законом, іншими нормативно-правовими актами.
Встановлення законом або договором досудового врегулювання спору за
волевиявленням суб’єктів правовідносин не є обмеженням юрисдикції
судів і права на судовий захист108. Відповідно, норма Земельного Кодексу
України про розгляд земельних спорів міськими радами не обмежують право
зацікавлених осіб звернутися за захистом свої прав до суду.

Таким чином, органи місцевого самоврядування є альтернативним органом
розгляду земельних спорів. Громадяни самостійно визначають, звернутися
їм одразу до суду чи спершу до міської ради (в останньому випадку
громадяни уникають необхідності сплачувати мито за розгляд спору,
гонорар адвоката та дотримуватися усіх тонкощів цивільного процесу). У
разі незгоди з рішенням органу місцевого самоврядування зацікавлена
сторона завжди може передати справу на розгляд суду.

На практиці виникали ситуації, коли деякі суди безпідставно відмовляли в
прийнятті позовних заяв

про вирішення земельних спорів, а порушені в суді справи закривали без
провадження, посилаючись на необхідність попереднього позасудового
вирішення такого спору.

Наприклад, суддя Білоцерківського міського суду ухвалою від 22 травня
2001 р. відмовив у прийнятті позовної заяви Н. до К. про усунення
перешкод у користуванні земельною ділянкою у зв’язку з тим, що позивачка
не зверталася за вирішенням спору до погоджувальної комісії. Інший суд –
Бахчисарайський районний Автономної Республіки Крим – справу за позовом
О. до С. про поділ прибудинкової території залишив без розгляду,
пославшись на те, що згідно з положеннями глави 25 Земельного Кодексу
земельні спори вирішують органи місцевого самоврядування, тобто
передбачено позасу-довий порядок розгляду земельних спорів. Ухвалою
Ясинуватського міського суду Донецької області справа за позовом

П. до К. та І. про усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою
була закрита з тієї підстави, що спір мав вирішуватись іншим органом’09.
Органам місцевого самоврядування надано право вирішувати земельні спори
у межах населених пунктів щодо:

а) меж земельних ділянок,

що перебувають у власності

і користуванні громадян;

б) додержання громадяна-

ми правил добросусідства;

в) розмежування меж рай-

онів у містах110.

? Спори між громадянами щодо меж земельних ділянок не випадково
віднесені до юрисдикції міських рад. Органи місцевого самоврядування
надають згоди на розробку проектів відведення ділянок і приймають
рішення про їх надання. Відповідно, вони є первинною ланкою у довгому
ланцюжку оформлення прав на земельну ділянку. Закон не передбачає
процедури розгляду міською радою (або її виконавчим органом) спору щодо
меж. Тому є доцільним затвердити на місцевому рівні порядок розгляду
земельних спорів, підвідомчих міській раді. Цим порядком необхідно
передбачити:

а) строк розгляду спору;

б) форму та реквізити заяви

про розгляд спору, перелік

документів, що додаються

до заяви;

в) порядок проведення об-

стеження спірних ділянок

(склад комісії, присутність

громадськості, сторін спору,

форма акту обстеження);

г) порядок повідомлення

сторін про засідання для

розгляду спору, перелік

осіб, присутніх на засіданні,

та порядок прийняття

рішення.

/ Правилам добро-сусідства присвячено окрему главу Земельного Кодексу
України (глава 17). Правила добросусідства полягають у тому, що власники
та землекористувачі земельних ділянок зобов’язані обирати такі способи
використання земельних ділянок відповідно до їхнього цільового
призначення, при яких власникам та землекористувачам сусідніх земельних
ділянок завдається найменше незручностей (затінення, задимлення,
неприємні запахи, шумове забруднення тощо). Власники та землекористувачі
земельних ділянок зобов’язані утримуватися від використання земельних
ділянок способами, які не дозволяють власникам, землекористувачам
сусідніх земельних ділянок використовувати їх за цільовим призначенням
(неприпустимий вплив). Власники та землекористувачі земельних ділянок
зобов’язані співпрацювати при вчиненні дій, спрямованих на забезпечення
прав на землю кожного з них та використання цих ділянок із
запровадженням і додержанням прогресивних технологій вирощування
сільськогосподарських культур та охорони земель (обмін земельних
ділянок, раціональна організація територій, дотримання сівозмін,
встановлення, зберігання межових знаків тощо).

Закон приділяє велику увагу правилам добросусідства з метою попередження
виникнення численних незначних конфліктів між землевласниками та
землекористувачами та потрап

ляння цих конфліктів на розгляд судів. Це пов’язано з тим, що характер
відносин, які регулюються правилами добросусідства, дозволяє вирішувати
конфліктні ситуації лише виявом доброї волі та взаємоповаги сторін, без
залучення фахівців та юрис-дикційних органів. Земельний Кодекс України
пропонує набір правил, які можуть слугувати для вирішення найбільш
поширених конфліктів між сусідами-землевласниками (землекористувачами).
Завданням міської ради є встановлення фактичних обставин спору та
застосування відповідних правил, передбачених Земельним Кодексом
України. / Ради районів у містах з районним поділом мають право
звернутися до міської ради з поданням про встановлення і зміну меж
районів. Рішення про встановлення та зміну між районів приймає міська
рада; відповідно, у випадку виникнення спорів щодо встановлення меж
районів, вона ж і розглядає такі спори.

Спори з приводу володіння, користування і розпорядження земельними
ділянками, що перебувають у власності громадян і юридичних осіб, а також
спори щодо розмежування територій сіл, селищ, міст, районів та областей
вирішуються виключно судом”2. Отримавши заяву про розгляд такого спору,
міська рада (її виконавчий орган) зобов’язана відмовити у її розгляді.
Розгляд земельних спорів належить до числа делегованих повноважень
виконавчих органів міських рад. Тому, як правило, земельні спори
розглядають і вирішують виконавчі органи міських рад (управління
земельних відносин).

Організація землеустрою

Землеустрій – це сукупність соціально-економічних та екологічних
заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин та раціональну
організацію території адміністративно-територіальних утворень, суб’єктів
господарювання, які здійснюються під впливом суспільно-виробничих
відносин і розвитку продуктивних сил.

Землеустрій включає обсте-жувальні, вишукувальні, топографо-геодезичні,
картографічні, проектні та проект-но-вишукувальні роботи, що виконуються
з метою складання документації із землеустрою, межування територій,
розробки та реалізації заходів з використання і охорони земель. В сфері
землеустрою міські ради реалізують наступні повноваження:

а) організація і здійснення

землеустрою;

б) здійснення контролю за

впровадженням заходів,

передбачених докумен-

тацією із землеустрою;

в) координація здійснення

землеустрою та контролю

за використанням і охоро-

ною земель комунальної

власності;

г) інформування населення

про заходи, передбачені

землеустроєм;

ґ) вирішення інших питань у сфері землеустрою відповідно до закону.
Таким чином, функції міських рад у сфері землеустрою полягають у
визначенні відповідних заходів, виконавців цих заходів та здійсненні
контролю за їхньою реалізацією. У зв’язку з тим, що лише міські ради
мають право затверджувати в установленому порядку міські містобудівні
програми, генеральні плани забудови міст, іншу містобудівну
документацію, ним належить вирішальний голос у прийнятті рішень із
землеустрою. Безпосередня реалізація практичних заходів у сфері
землеустрою, як правило, здійснюється виконавчими органами міських рад.

Здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної
власності, додержанням земельного та екологічного законодавства

Інтенсивна індустріалізація та урбанізація в Україні призвела до
негативних екологічних наслідків, а саме до концентрації промислових
об’єктів на обмеженій території та руйнування природного середо

HYPERLINK “http://myland.org.ua” http://myland.org.ua

вища міст, перш за все великих117. Це зумовлює необхідність вживати
організаційних, економічних та правових заходів до подолання цих
наслідків, забезпечення дотримання земельного та екологічного
законодавства. З іншого боку, проживання переважної більшості населення
України в умовах міст є не лише фактом сьогоден-ня,ай перспективою на
майбутнє. Відповідно, одним з завдань місцевого самоврядування є
перспективне планування діяльності у сфері землеустрою, містобудування,
землекористування та екологічної безпеки.

Згідно законодавства, контроль за використанням та охороною земель
полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами
місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і
громадянами земельного законодавства України118.

Звертаємо увагу, що передбачене законом повноваження щодо “здійснення
контролю за використанням та охороною земель комунальної власності,
додержанням земельного та екологічного законодавства” є неточно
сформульованим: “здійснення контролю за використанням та охороною
земель” полягає саме у “забезпеченні додержання земельного
законодавства”. Функція самоврядного контролю за використанням та
охороною земель комунальної власності в межах міст закріплена, як вже
зазначалося, за міськими ра-дами119. Як правило, контроль реалізують
виконавчі органи міських рад на підставі делегованих ним повноважень.

Таким чином, виконавчі органи міських рад забезпечують додержання
органами державної влади, органами місцевого самоврядування,
підприємствами, установами, організаціями і громадянами вимог земельного
законодавства України. Додержання вимог земельного законодавства
забезпечується шляхом перевірки дотримання цих вимог, видання владних
приписів щодо усунення порушень та застосування передбачених чинним
законодавством заходів відповідальності, в тому числі застосування
обмеження та тимчасової заборони (зупинення) використання земель (дивись
нижче).

Демократичні засади самоврядування та форм самоврядного контролю
зумовлюють необхідність тісної співпраці виконавчих органів міських рад
з громадськістю. Так, законодавство України передбачає інститут
громадських інспекторів, які реалізують громадський контроль за
використанням і охороною земель. На жаль, з часу прийняття нового
Земельного Кодексу України (2001 рік) громадська інспектура в сфері
земельних відносин так і не сформувалася (вона вже існує в сфері охорони
довкілля, рибоохорони, мисливства).

Обмеження і тимчасова заборона (зупинення) використання земель у

разі порушення вимог земельного законодавства

Обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель
громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного
законодавства спеціально не регламентовані законодавством. Ці функції
включені в перелік повноважень міських рад і є логічним продовженням
їхніх повноважень щодо контролю за використанням та охороною земель
комунальної власності, додержанням земельного та екологічного
законодавства. Відповідно, якщо міська рада (її виконавчий орган)
встановлюють факт порушення юридичними та/або фізичними особами
земельного або екологічного законодавства, вони мають право обмежити або
тимчасово заборонити (зупинити) проведення певної або будь-якої
діяльності на ділянці до усунення її власником (користувачем) виявлених
порушень.

Органи державної виконавчої влади (підрозділи Державного Комітету
України

по земельних ресурсах) мають право видавати приписи про усунення
(припинення) порушень земельного законодавства. У тих випадках, коли
власник (користувач) ділянки не припиняє порушення (використовує ділянку
не за цільовим призначенням, допускає забруднення земель радіоактивними
і хімічними речовинами, відходами, стічними водами, забруднення земель
бактеріально-паразитичними і карантинно-шкідливими організмами,
засмічення земель забороненими рослинами, пошкодження і знищення
родючого шару ґрунту, об’єктів інженерної інфраструктури меліоративних
систем, порушення встановленого режиму використання земель, що особливо
охороняються, а також використання земель способами, які завдають шкоди
здоров’ю населення), суд може ухвалити рішення про примусове припинення
прав на земельну ділянку122. Слід також підкреслити, що тісна
співпраця органів місцевого самоврядування, підрозділів Держкомзему
України та громадськості є запорукою забезпечення високої правової
культури землекористування в Україні. Як вже зазначалося вище,
громадська інспектура земель ще не створена, тому органи місцевого
самоврядування мають налагоджувати співпрацю з громадою поза такими
інсти-туційними рамками і передусім шукати інших форм взаємодії.
Суб’єкти громадянського суспільства – активісти, громадські організації
та рухи – є дієвими помічниками органів влади та місцевого
самоврядування. Їхнє залучення до справи охорони земель не пов’язано з
витрачанням бюджетних коштів. Воно натомість доможе забезпечити органи,
наділені владними повноваженнями, оперативною інформацією,
рекомендаціями, розширити аналітичну базу прийняття рішень, забезпечити
максимальне врахування інтересів громади і діяльності місцевого
самоврядування.

HYPERLINK “http://myland.org.ua” http://myland.org.ua

122 Ст.143 ЗКУ.

П.1 ст.174 ЗКУ.

П.1, 2 ст.176 ЗКУ. Станом на листопад 2004 року форму державного акту
не

встановлено.

8 Ч.2 ст.46 ЗУ “Про землеустрій”.

П. “г” ч.1 ст.90 ЗКУ.

П. “б” ст.12 ЗКУ.

Ч.2 ст.84 ЗКУ.

Ст.117 ЗКУ.

Ст.85 ЗКУ.

Ч.ч.4, 6 ст.129 ЗКУ.

Ч.1 ст.9 Закону України “Про концесії”.

П. “а” ч.1 ст.96 ЗКУ.

Ч.1 ст.8 ЗКУ.

Ч.2 ст.127, ст.134 ЗКУ.

Ч.2 ст.93 ЗКУ, п. “в” ч.2 ст.5 Закону України “Про оренду землі”.

Ч.1 ст.122 ЗКУ. – А до розмежування – і ділянки державної власності.

Ст.6 Закону України “Про розмежування земель державної та комунальної

власності”.

Ч.1 ст.27 Закону України “Про оренду землі”.

П.1 ст.146 ЗКУ.

Ч.3 ст.146 ЗКУ.

П.2, 3, 4 ст.146 ЗКУ.

П. “ґ” ст.12 ЗКУ.

Ст.103 ЗКУ.

3 Абз.5 п.п. “б”п.1 ст.33 Закону України “Про місцеве самоврядування”.

Ст.1 Закону України “Про землеустрій”.

Ст.19 Закону України “Про землеустрій”.

П.п.42 п.1 ст.26 Закону України “Про місцеве самоврядування”.

Ст.190 ЗКУ.

П. “ж” ст.12 ЗКУ.

28 П.12 “Перехідних положень” ЗКУ.

29 Ст.126 ЗКУ, п.69 Інструкції про порядок вчинення нотаріусами України

нотаріальних дій.

30 П.25 ст.2 Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік”,

п.21 ст.2 Закону України “Про Державний бюджет України на 2003 рік”.

31 П.12 “Перехідних положень” ЗКУ.

32 Ст.15 Закону України “Про розмежування земель державної та

комунальної власності”.

36 Володіти ділянками комунальної та державної власності на праві

постійного користування можуть лише підприємства, установи та

організації, що належать до державної та комунальної власності, а також

громадські організації інвалідів, їх підприємства (об’єднання),
установи,

організації (ч.2 ст.92 ЗКУ).

37 Ст.121 ЗКУ, п.6 “Перехідних положень” ЗКУ. 7 грудня 2004 року набрав

чинності Закон України від 6 жовтня 2004 року № 2768-ІІІ, яким цю дату

перенесено на 1 січня 2008 року.

38 Ст.97 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

39 Механізм передбачений ст.212 ЗКУ.

33 Ст.14 Закону України “Про розмежування земель державної та

комунальної власності”. Станом на листопад 2004 року форму акту не

затверджено.

34 Ст.7 Закону України “Про розмежування земель державної та комунальної

власності”.

35 За повідомленням ЛігаБізнесІнформ.

40 Ст.6 Закону України “Про розмежування земель державної та

комунальної власності”.

41 Дивись детальніше: Правовое зонирование. Опыт разработки “Правил

землепользования и настройки” в городах России / Под редакцией У.

Валетты и А. Высоковского. – М.: 1999. – стор.15-20.

52 Взагалі цей інститут відомий ще з часів виникнення римського
приватного

права.

53 Набувальна давність є таким фактом і окремою підставою набуття права

власності за Цивільним Кодексом України.

54Ч.2 ст.119 ЗКУ. 55 П.1 ст.119 ЗКУ.

56 Згідно ст.120 ЗКУ, при переході права власності на об’єкт нерухомості
необхідним є вирішення питання про земельну ділянку під цим об’єктом, і
набувач об’єкту нерухомості зобов’язаний або оформити оренду ділянки,
або придбати її у власність.

57 Форма свідоцтва затверджена наказом ДПАУ від 12/08/1997 № 293,

зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 21/08/1997 за № 331/2335.

58 З невідомих причин термін залишився у Законі України “Про

зовнішньоекономічну діяльність”, і якось потрапив до ЗКУ.

68 Ст.124 ЗКУ передбачає, що передача ділянок в оренду зі зміною їх
цільового призначення та із земель запасу під забудову здійснюється за
проектами відведення у порядку, встановленому ст.118 та 123 ЗКУ. Ці
статті передбачають порядок погодження проектів відведення у випадках
безоплатної приватизації ділянок громадянами та порядок надання ділянок
у постійне користування юридичним особам.

69 Див: Специфіка управління земельними ресурсами в місті Києві

( HYPERLINK “http://www.myland.org.ua/ukr/11/test_2004/25/3705/”
http://www.myland.org.ua/ukr/11/test_2004/25/3705/ ).

73 П.8 Указу Президента України “Про приватизацію та оренду земельних

ділянок несільськогосподарського призначення для здійснення

підприємницької діяльності” від 12 липня 1995 року № 608/95.

74 С. Горбатович. Про можливості запровадження польського досвіду для

стосується оренди “взагалі”, а Указ – оренди для
здійснення підприємницької діяльності, тобто обов’язковість аукціонного
продажу права оренди не стосується підприємців.

77 Пункти “а” та “б” ч.2 ст.5 Закону України “Про оренду землі”.

88 Зазначимо, що порядок викупу земель, передбачений Земельним Кодексом
України, містить вказівки на те, що реальним ініціатором викупу є
майбутній інвестор, а не міська рада (ст.151). Адже саме інвестор
вибирає ділянку, у викупі якої він зацікавлений, він погоджує викуп із
власником та міською радою, готує проект відведення. Тому незрозуміло,
чому законодавство прямо не передбачає викупу для наступної передачі
ділянки забудовнику. 89Ч.2 ст.146 ЗКУ.

90 Методика експертної грошової оцінки земель визначена постановою

Кабінету Міністрів України від 11.10.2002 № 1531, Порядок проведення
експертної грошової оцінки земельних ділянок затверджено наказом
Держкомзему України від 09.01.2003 № 2 та зареєстровано Міністерством
Юстиції України 23.05.2003 за № 396/7717.

91 Ч.2 ст.201 ЗКУ.

924.3 ст.201 ЗКУ.

934.4 ст.201 ЗКУ.

97 Про беззастережність цього твердження дивись вище.

98 П.1-3, 10 ст.149 ЗКУ.

99 Особливо цінні землі не є окремою категорією земель. Це землі різних

категорій, які мають унікальні властивості мають спеціальний правовий

режим і знаходяться під особливою охороною держави. Перелік особливо

цінних земель наведено у ч.1 ст.150 ЗКУ.

100 Ст.150 ЗКУ.

104 П. “й” ст.12 ЗКУ.

105 Ч.1 ст.124 Конституції України.

106 Ч.2 ст.124 Конституції України.

107 П.п.1.1 Рішення Конституційного Суду України від 7 травня 2002 року
№ 8-

рп/2002.

108 П.1 Рішення Конституційного Суду України від 9 липня 2002 року № 15-

рп/2002.

101 П. “і” ст.12 ЗКУ.

102 Земельний Кодекс України: Науково-практичний коментар / За ред. В.І.

Демчика. – К.: Видавничий дім “Де Юре”, 2003. – стор.52-53

103 П.2 ст.146 ЗКУ.

109 Судову практику наведено за: Практика розгляду судами земельних

спорів. Узагальнення практики, підготовлене суддею Верховного Суду
України В.І. Гуменюком (розміщено на сайті Верховного Суду України
HYPERLINK “http://www.scourt.gov.ua” www.scourt.gov.ua ).

110 П.3 ст.158 ЗКУ.

112 П.2 ст.158 ЗКУ.

117 Основні напрямки державної політики України в сфері охорони

навколишнього середовища, використання природних ресурсів та

забезпечення екологічної безпеки, затверджені постановою Верховної Ради

України від 05.03.1998.

118 Ст.187 ЗКУ.

119Ст.189 ЗКУ.

Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter