Іншин М.І. 2000 – Правове регулювання вивільнення працівників органів внутрішніх справ України (книга)

Іншин М.І. 2000 – Правове регулювання вивільнення працівників органів
внутрішніх справ України

В С Т У П

Досягнення проголошених Конституцією України ідеалів незалежної
демократичної правової соціальної держави потребує критичної оцінки та
переосмислення багатьох норм законодавства, в тому числі і про
зайнятість населення. За умов пріоритетного окреслення Основним Законом
держави прав і свобод людини, зміст багатьох норм повинен бути змінений
у напрямку посилення гарантій захисту трудових прав працівників. В
зв’язку з цим гостро постає проблема вдосконалення нормативної бази,
покликаної регулювати зайнятість працівників органів внутрішніх справ,
зокрема їх вивільнення внаслідок скорочення штату.

Проблеми зайнятості населення в юридичній та економічній науці завжди
були предметом дослідження, що сприяло накопиченню необхідного
теоретичного матеріалу. На цю тему було опубліковано велику кількість
статей, збірників та монографій. Однак, цього не можна сказати про таке
явище як вивільнення робочої сили внаслідок скорочення штату. Сьогодні ж
поняття вивільнення, його зміст, форми вияву і нормативне закріплення, а
також ряд інших аспектів проблеми стали предметом жвавої наукової
дискусії. Дослідженню зайнятості були присвячені праці вчених: Андрєєва
С.А., Аметисова С.М., Бабкіної З.В., Бандурки О.М., Безуглої Я.І., Бару
М.І., БугроваЛ.Ю., Василенко П.М., Венедиктова В.С., Волкова О.М.,
Гончарової Г.С., Жанабілова Є.Ж, Жигалкіна П.І., Кудрявцева В.Н.,
Кузьміної С.О., Кондратьєва Р.І., Маслової Н.С., Мацюка А.Р., Новицького
Л.Р., НікіфоровоїА.О., Лазор Л.І., Лівшица Р.З., Овсюка О.М., Пашкова
О.С., Пастухова В.П., Прокопенко В.І., Процевського О.І., Рижова В.О.,
СиморотаЗ.К., Смирнова О.В., Толкунової В.Н., Туманова В.О., Яковлева
Б.О. та ряду інших авторів.

Наявні теоретичні розробки становлять добротний науковий фундамент для
подальшого аналізу і дослідження проблеми вивільнення працівників
органів внутрішніх справ, оскільки спеціальні наукові дослідження щодо
цієї категорії суб’єктів правовідносин відсутні.

Перебудова організаційної структури державного апарату, проведення
економічних реформ вимагають виправлення дисбалансу між попитом та
пропозицією робочої сили. Не залишило це осторонь і органи системи
Міністерства внутрішніх справ. Зараз не викликає сумніву той факт, що
для підвищення ефективності діяльності та бойової готовності органів
внутрішніх справ треба:

– привести їх організаційно-штатну структуру у відповідність з новими
соціальними вимогами;

– звільнити їх від надлишкової кількості працюючих;

– реформувати напрямки та функції їх діяльності;

– визначити такі показники ефективності функціонування органів, які мали
б соціальний вимір.

Раніше діяльність працівників органів внутрішніх справ регулювалась
головним чином законами адміністративної галузі права та іншими
відомчими нормативними актами: наказами, положеннями, інструкціями тощо.
На сучасному етапі розвитку державності, коли невід’ємними її рисами
стали гласність і демократизація управління, необхідно визнати, що
діяльність працівників органів міліції має не тільки адміністративний,
але й трудо-правовий аспект.

Вступаючи ж у трудові правовідносини, працівники міліції набувають
трудові права і обов’язки, гарантом яких виступають положення
Конституції України, відповідні норми трудового та адміністративного
законодавства. Водночас, у зв‘язку з об‘єктивною потребою вивільнення
працівників органів системи Міністерства внутрішніх справ виникає
реальна загроза порушень їх трудових прав, зокрема права на працю.
Означене стає можливим через відсутність спеціальної нормативної бази, в
сфері скорочення штату органів внутрішніх справ та запобігання
порушенням службово-трудових прав їх особового складу.

Наукові дослідження та розробки в цій сфері особливо доцільні сьогодні,
коли набрала чинності низка загальних законів, що складають юридичну
базу для вирішення проблеми зайнятості як населення України в цілому,
так і тих, хто знаходиться у трудових правовідносинах з органами
внутрішніх справ. Ці правові акти безумовно є значними кроками на шляху
до забезпечення продуктивної зайнятості. Однак, вже зараз деякі їх
положення не відповідають реаліям сьогодення, а отже, потребують
кропіткої роботи щодо подальшого їх розвитку і удосконалення.

РОЗДІЛ I

Поняття, правова природа та цілі вивільнення

працівників органів внутрішніх справ

1.1. Соціально-правовий характер вивільнення та його поняття як
юридичної категорії

Процеси вивільнення робочої сили в національній юридичній літературі
спеціально ще не досліджувались. Значною мірою таке становище пов’язане
з тим, що тривалий час тема зайнятості населення в колишньому СРСР
взагалі і, зокрема, на Україні через ідеологічні та політичні мотиви не
була по-справжньому проблематичною. Десятиліттями держава різними
засобами забезпечувала повну зайнятість населення, «право на працю і
обов’язок працювати сприймались як об’єктивно необхідні категорії, що
взаємно доповнюють одна одну і визначають правові основи життя та
діяльність громадян»1. У разі небажання певних категорій громадян
працювати застосовувались засоби адміністративної та кримінальної
відповідальності. Забезпеченість усіх роботою базувалась на плановому
веденні господарства, розрахунку балансу наявних трудових ресурсів та
робочих місць з урахуванням планованої продуктивності праці. Як
зазначалося у ст. 2 Основ законодавства СРСР та союзних республік про
працю, «Право громадян СРСР на працю, – тобто на одержання гарантованої
роботи – забезпечується соціалістичною системою господарювання»2.

Через відсутність проблем, пов’язаних з зайнятістю населення, його
дослідженню не надавали особливої уваги. Воно зводилось в основному до
вияву переваг радянського устрою суспільства в сфері праці та до критики
безробіття на Заході, як наслідку антагоністичних протиріч між працею та
капіталом.

Однак всебічне забезпечення соціалістичними засобами права на працю,
існування примусової праці в кінцевому рахунку призвели до зрівняння у
розподілі прибутку, створили умови для виникнення і зростання
прихованого безробіття, зниження трудової дисципліни, що негативно
відбилось на продуктивності і якості праці та життєвому рівні населення
взагалі.

Невипадково вже перші кроки до ринкової економіки викликали такі явища,
як масове скорочення чисельності (штату) підприємств, установ,
організацій та вивільнення з них надлишкової кількості працюючих, що
почало вимагати термінового правового регулювання та забезпечення
ефективного перерозподілу робочої сили. Так, була прийнята Постанова ЦК
КПРС, Ради Міністрів СРСР та ВЦСПСР від 12 грудня 1988 р. «Про
забезпечення ефективної зайнятості населення, удосконалення системи
працевлаштування та посилення соціальних гарантій для працюючих», де
законодавець певним чином намагався втиснути стихійні явища в юридичні
рамки. Однак, підкреслюючи позитивну роль названого нормативного акта,
треба зауважити його загальну неупередженість у тому плані, що він має
підзаконний характер і об’єктивно не в змозі виконати поставлені цілі
через те, що правове регламентування такого широкомасштабного явища як
вивільнення робочої сили може відбуватись тільки комплексно, коли
правові заходи будуть посідати одне з чільних місць, в процесі
реалізації котрих буде застосовуватись юридичний інструментарій,
закріплений різноманітними нормативними документами. Також дуже важливе
значення має взаємодія права з іншими соціальними регуляторами: «При
всій своїй відносній самостійності право, як і інші види соціальних
норм, здійснює свої специфічні регулятивні функції не ізольовано та
відокремлено, а в єдиному комплексі та тісній взаємодії з іншими
соціальними регуляторами» .

Історія виникнення і розвитку трьох складових аналізованого процесу має
дещо невизначний вигляд. У даному випадку йдеться про абстрактні поняття
теорії, практики і права (правове регулювання) відносно процесу
вивільнення. Якщо керуватись історичною логікою – право органічно
пов’язане з суспільними відносинами, які його породжують– то треба
визначити їх наступний онтологічний розвиток: практика – теорія – право.

А якщо враховувати слабку розгорнутість другого та третього компонента,
можна уявити цю схему дещо неповною. Доводячи сказане, слід зауважити,
що процес вивільнення робочої сили почався задовго до прийняття
вищезгаданої постанови. Як вказує С.А. Іванов, «вивільнення працівників
почалось у дванадцятій п’ятирічці. У 1986– 1987 рр. на залізницях СРСР –
Білоруській, Північно– Кавказькій та інших було вивільнено 280 тис.
працівників. Тільки в першому кварталі 1988 р. чисельність працівників у
промисловості, на транспорті та будівництві скоротилась на 400 тис.
чоловік». Через деякий час приймається один єдиний підзаконний
нормативний акт.

Вивільнення робочої сили як соціально-економічне явище також не стало
гносеологічним об’єктом наукового дослідження, оскільки в той час не
було написано з зазначеної теми майже жодної монографії. Але ж
економічна структура суспільства не становить собою простий механізм,
«звідкіля безпосередньо і ніби автоматично виникають установи, закони,
звичаї, думки, почуття та різні форми ідеології. Процес переходу від
цього базису дуже складний, подекуди тонкий та звивистий».

Ефективність правового регулювання певних економічних відносин залежить
від багатьох факторів, і, в першу чергу, від ступеня відповідності
правової форми її економічному змісту. Вона досягається «по-перше,
науковим пізнанням об’єктивних закономірностей розвитку виробничих
відносин; по-друге, правильним визначенням тих правових важелів,
методів, які забезпечували б у даних умовах оптимальний результат;
по-третє, активністю законодавчої діяльності, яка на підставі висновків
економічної та юридичної науки, узагальнення практики своєчасно вносила
б зміни, удосконалювала чинне законодавство».

Повертаючись знову до зазначеної вище схеми, треба підкреслити, що
класичний вираз «практика– теорія– право» на той час ще не мав усіх
своїх складових. Існувала тільки практика, тобто об’єктивно розвивався
процес вивільнення робочої сили з усіх ланок народного господарства;
майже зовсім були відсутні в цій сфері наукові дослідження та теоретичні
обгрунтування. Як наслідок, не було й належного правового забезпечення:
«Ми маємо тільки окремі, дуже недосконалі норми, які стосуються
робітників та службовців у зв’язку з вивільненням та працевлаштуванням.
Зараз потрібні норми, які повною мірою відповідали б сучасним та
перспективним потребам соціально-економічного розвитку».

Через свій підзаконний характер не могла виконати свої завдання і
Постанова ЦК КПРС, Ради Міністрів СРСР та ВЦСПР від 12 грудня 1988р.
«Про забезпечення ефективної зайнятості населення, удосконалення системи
працевлаштування та посилення соціальних гарантій для працюючих»,
оскільки тільки закони повинні визначати й вказувати головні напрямки
нормативного регламентування всіх процесів, наслідки яких мають для
держави важливе значення. І якщо «закони повинні регулювати дійсно
докорінні питання», то без всякого сумніву до них треба віднести й
вивільнення робочої сили. Більш детальне закріплення законодавчих
положень передбачається в підзаконних актах.

Розгляд історично-правового аспекту досліджуваного явища довів, що
вивільнення, як процес, виникло об’єктивно і зумовлене переходом до
ринкової економіки. У зв’язку з цим постають наступні завдання:

– дослідити передумови виникнення процесу вивільнення робочої сили;

– визначити його сутність як явища;

– провести наукове дослідження його стану сьогодні та перспективи
розвитку;

– висунути пропозиції щодо створення комплексного правового механізму
його забезпечення та удосконалення вже існуючого нормативного матеріалу.

Приступаючи до наукового аналізу вивільнення співробітників з системи
органів внутрішніх справ як складової всього народногосподарського
комплексу країни, треба чітко розуміти, що вони складають єдине ціле і
відносяться один до одного як ціле і частина. А «пізнання частини
підсистеми можливе тільки через своє органічне ціле як системи» Однак
будь-яка частина цілого має свої специфічні елементи, які і роблять її
індивідуально-визначеною. «В частині – не тільки специфічність цілого,
але й індивідуальність… Частина відділена від цілого, має відносну
автономність, виконує свої функції у складі цілого»

Досліджуючи вивільнення робочої сили, треба одразу визначитись у тому,
що воно також є підсистемою таких економічних систем, як «ринок праці»
та «зайнятість населення». В економічній літературі ринок визначається
як певна сукупність відносин власності між покупцями і продавцями з
приводу купівлі-продажу товарів і послуг та механізм забезпечення цього
процесу згідно із законами товарного виробництваЯкщо ж мова йде про
ринок саме робочої сили, «як сукупності фізичних і духовних властивостей
людини, які вона застосовує у процесі виробництва споживчих цінностей»,
то вона й буде тим товаром, з приводу якого виникають певні відносини.

Щодо зайнятості населення, то вона складає «певну сукупність
соціально-економічних відносин між людьми з приводу забезпечення
працездатного населення робочими місцями, формування, розподілу та
перерозподілу трудових ресурсів з метою його участі в суспільно корисній
праці і забезпечення розширеного, нормального відтворення робочої сили»
Економічні відносини стосовно зайнятості знайшли своє юридичне втілення
у ч. 1 ст. 1 Закону України «Про зайнятість населення» від 1 березня
1991 року, де зазначається, що ця «діяльність громадян пов’язана із
задоволенням особистих та суспільних потреб і така, що як правило,
приносить доход у грошовій або іншій формі».

Зважаючи на те, що вивільнення робочої сили як поняття і як процес тісно
пов’язане з іншими об’єктивними явищами, входить до їх структури, треба
зробити висновок, що відносини, які складаються з його приводу, мають
економічний характер і для ефективного забезпечення свого протікання
потребують юридичного вираження.

Доводячи це, треба зазначити, що взаємодія людей у процесі виробництва
матеріальних благ специфічна за своїм змістом та формою. Змістом такої
взаємодії виступає праця, як незалежна від будь-яких суспільних форм
умова людського життя. Для людини праця має універсальне значення, бо
тільки завдяки їй вона може існувати і виявляти себе. «Через працю та її
властивості людина не тільки виявляє свою життєдіяльність, але й робить
її предметом своєї волі» Оскільки зміст суспільних відносин складають
дії людей, зумовлені потребами, то саме економічні «серед них
виявляються найбільш сильними і справляють вагомий вплив на свідомість
людей». Саме соціальні потреби зумовлюють об’єктивність взаємодії людей
у суспільстві та в процесі праці, саме вони породжують сукупність
соціальних відносин, які об’єктивно потребують регламентації
відповідними соціальними нормами, котрі, як зазначив В.С. Нерсесянц,
«становлять собою ті основні форми і засоби, за допомогою яких
здійснюється регуляція поведінки та суспільних відносин людей. Вони в
концентрованому вигляді виражають об’єктивну потребу будь-якого
суспільства в упорядкуванні дій та взаємодій його членів, у
підпорядкуванні їх поведінки соціально необхідним правилам», серед яких
«важливу роль в системі соціальної регламентації з часів його виникнення
стало відігравати право». Завдяки впливу права суспільні відносини
набувають форми правових і, «стаючи такими, вони утворюють самостійну
систему, детерміновану виробничими відносинами». Якщо застосувати
філософські категорії «зміст» та «форма», то змістом у даному випадку
будуть виступати саме виробничі відносини, а відповідно, їх формою –
правові. І хоча форма і зміст невід’ємні один від одного, оскільки
«немає ні одної матеріальної системи, в якій не було б змісту чи форми»,
все ж треба чітко розуміти, що вони мають зворотну дію один до одного.
Як вказують П.В. Алексеєв та О.А.Панін, об’єктивно існує протиріччя
єдності форми та змісту, в середині яких виникають різнонаправлені
тенденції. «У змістові переважає тенденція до змін, у формі (як
внутрішньої структури системи) – тенденція до сталості». І якщо до
деякого часу ці тенденції знаходяться у гармонії, то періодично, під
впливом різноманітних факторів «форма як внутрішня структура системи
стає гальмом розвитку змісту» і наступає між ними закономірний конфлікт,
який потребує свого розв’язання, наприклад, юридичними засобами.

Розглядаючи взаємодію між змістом і формою, треба пам’ятати й те, що не
тільки зміст визначає свою форму, але й остання певним чином може
впливати на свій зміст – «правова форма може не тільки йти за своїм
розвитком і віддзеркалювати її зрушення, але й чинити на економіку
зворотній вплив». Також не треба абсолютизувати визначальну роль змісту
на форму в іншому плані. Як слушно вказує Д.О. Керимов стосовно правової
сфери: «На розвиток тієї чи іншої форми права впливають різноманітні
фактори соціальної дійсності (національні традиції, особливості
історичної обстановки тощо), також як вже існуючі форми позитивного
права (наприклад, наявність розвинутих форм конституційного
законодавства, що впливають на форми чинного законодавства)».

Підсумовуючи сказане, слід зауважити, що:

– основою взаємодії людей, як соціальних істот, є праця;

– будь-які дії людей завжди викликаються їх потребами; найсильніший
характер мають саме економічні потреби;

– дії об’єктивно породжують сукупність соціальних відносин між
суспільними істотами і, як наслідок, потребують соціального врегулювання
і контролю;

– серед соціальних норм важлива роль справедливо належить праву і його
впливу на суспільство;

– найважливіші суспільні відносини набувають форму правових і утворюють
самостійну систему;

– на форму має вплив не тільки її зміст, але й інші чинники – історичні
умови, ідеологія, політика, існуюче позитивне право тощо:

– за певних умов форма може стати гальмом розвитку змісту.

Отже, основною причиною відсутності вивільнення робочої сили, зокрема з
органів внутрішніх справ, за часів адміністративно-командної системи
управління народним господарством та за умов тоталітарного режиму, було
ігнорування економічних законів розвитку виробництва та сфери послуг. Це
пов’язано з тим, що відсутність безробіття, несформованість ринку праці,
декларативне ствердження про досягнення повної зайнятості населення були
тими ідеологічними стовпами соціалізму, які, всупереч здоровому глузду
та законам економіки втілювались у суспільну тканину. Найважливішим
засобом такого насадження виступало право, головним чином та його
частина, котра має позитивний характер.

Це могло статись тому, що право, як система, має властивість
відокремлюватись від свого економічного базису і потім, за певних
обставин, впроваджувати в нього антиекономічні елементи. «Набуваючи
форму правових, суспільні відносини підпорядковуються тепер своїм
законам, тому що не існує автоматичної дії економічних законів на
правову форму».

Волюнтаристський підхід до регулювання об’єктивних відносин не міг дати
позитивних результатів. Бо хоча матеріальні умови життя і зумовлюють
зміст державної волі, яка знаходить своє втілення в праві, все ж, право
здійснює свою соціальну функцію тільки в процесі реалізації норм у
суспільних відносинах і виникаючі при цьому правовідносини повинні
відповідати їх соціально-економічному змісту. В іншому випадку норми
права певним чином не діють і не виконують своєї прогресивно-регулюючої
функції по відношенню до економіки. Звичайно, спираючись на державний
авторитет, позитивне право зможе привести до тимчасового виникнення
таких правовідносин, які «не збігаються з реальною сутністю виробничих
відносин, що закладені в їх основі. Однак подібні утворення зовсім не
свідчать про творчі можливості правової форми, можуть викликати
дезорганізацію правової форми, дезорганізацію виробництва». Саме така
картина спостерігалась на Україні стосовно зайнятості населення. Так,
наприкінці 80-х років у суспільному господарстві республіки було зайнято
майже 95 % всього працездатного населення. Водночас високий рівень
зайнятості аж ніяк не був ознакою високої її ефективності. За деякими
експертними оцінками, майже 10 % з 26 млн. справді зайнятих осіб
складали надлишок робочої сили, який при впровадженні ринкових
регуляторів повинен бути вивільнитися як баласт процесу економічного
розвитку/В той же час надлишкова зайнятість логічно і практично
поєднувалась з хронічною неефективністю функціонування трудових
ресурсів, зокрема, спеціалістів, праця яких часто використовувалась не
за їх професійним призначенням. Має рацію В. Шакун, говорячи, що
неможливо погодитись з таким становищем, коли величезна кількість
працівників, що займають посади слідчих, оперуповноважених карного
розшуку, інспекторів пожежної охорони, державтоінспекції, фактично не
розслідують кримінальних справ, не ловлять злочинців, не гасять пожеж,
не регулюють дорожній рух. Насправді вони виконують функції планування,
контролю та методичної допомоги. Але відомо, що це функції штабні, і
виконувати їх мусять штаби різних рівнів.

Великі витрати робочого часу, утримання надлишкової чисельності
персоналу, низька продуктивність праці і всі інші ознаки неефективного
її використання зумовили відповідну структуру зайнятості, основними
рисами якої були:

– гранично високий загальний рівень залучення населення у суспільне
господарство;

– значна перевага матеріального виробництва і відносно мала частка сфери
послуг у загальній структурі зайнятості;

– висока питома вага промисловості і сільського господарства у сфері
матеріального виробництва;

– більша частина видобувної промисловості і менша – переробної;

– високий рівень мілітаризації економіки;

– надзвичайно низький, порівняно з розвинутими країнами, рівень
зайнятості у сфері інформаційного обслуговування;

– обумовлена низьким рівнем матеріально-технічного базису виробництва
відстала структура за якісними характеристиками, а саме: ручна праця,
шкідливі умови тощо.

Всі деформації, які нав’язувала «змістові» соціалістична правова
ідеологія, тобто «форма», з переходом до ринкових засад
соціально-економічного розвитку потребують позитивного виправлення.
Настав час, коли «в процесі розвитку змісту права наступає такий момент,
коли його нові якості не вкладаються у рамки старої форми» і «тоді
відбувається «скидання» старої форми права новим правовим змістом,
виникнення нової форми, адекватної своєму змісту».

Завдання юридичної науки, зокрема трудового права, полягає у тому, щоб
детальне дослідження об’єктивних процесів, в тому числі вивільнення
робочої сили, адекватно віддзеркалилось у правовій надбудові. У цьому
плані і треба розуміти положення К. Маркса про те, що законодавець «не
робить законів, він не винаходить їх, а тільки формулює…», бо тільки в
«тих випадках, коли юридичний закон правильно відображає об’єктивну
потребу зміни існуючих відносин, він стає реальною силою, спроможною
привести до глибоких змін у народному господарстві, в темпі його
розвитку і характері економічних зв’язків». Сказане повною мірою
стосується і вивільнення робочої сили.

З’ясувавши об’єктивний характер виникнення процесу вивільнення робочої
сили, та зазначивши суттєві його ознаки, можна скласти його поняття.
Оскільки воно повинно виходити саме з сукупності основних рис явища, а
не окремих, ізольованих ознак, то треба, по-перше, визначити його
сутність. «Поняття – це віддзеркалення явища об’єктивної дійсності, яке
виражає сутність явища». А тому відправним пунктом при дослідженні
поняття і змісту вивільнення, зокрема і в органах внутрішніх справ, є
жива соціальна дійсність у цій сфері, яка і становить сутність
означеного явища. Погоджуючись з Д.А.Керімовим, що «юридичне пізнання
починає свій довгий та складний шлях з віддзеркалення правової
дійсності», треба одночасно пам’ятати, що це не просте механічне
ототожнення, а багатоетапний процес узагальнення закономірностей
розвитку ототожнюваного. І «поняття виявиться справді науковим тільки
тоді, коли вони утворюються із суттєвих ознак, кожна з яких необхідна
для розкриття специфіки досліджуваного явища, а в сукупності достатні
для визначення його сутності». Тому, складаючи поняття про вивільнення
робочої сили та формулюючи це питання у визначенні, треба деякою мірою
ігнорувати несуттєві, випадкові його ознаки і об’єднувати тільки ті з
них, які з достатньою повнотою розкривають його специфіку, сутність та
призначення. Розкриваючи поняття через сутність, треба також пам’ятати,
що «категорія сутності слугує для виділення в системі таких її
властивостей та відносин, які зумовлюють інші її властивості та
відносини».

При визначеннi поняття також треба вiдрiзняти видимiсть та суттєвість
предмета, бо констатацiя, опис подібного можуть мати лише попереднє,
допомiжне значення, можуть грати роль тiльки пiдходу до справжнього
наукового стану пiзнання, мета якого полягає у вiдкриттi внутрiшнiх
закономiрностей. Справжнiм завданням науки, у тому числi і трудового
права, є дослiдження суттєвих зв’язкiв, що означає також необхiднiсть
повного i всебiчного урахування соцiально-економiчних чинників, до яких,
як відомо, входять i правовi. Весь iсторичний досвiд розвитку науки
свiдчить про безплідність в науцi штучних конструкцій та розробок, якi
створені без урахування вимог практики.

Тому завдання зараз полягає у тому, щоб за допомогою рiзних методiв,
таких як порiвняльний аналiз, синтез тощо, виявити всi суттєвi
економiчнi та соцiальнi властивості явища вивiльнення робочої сили, а
потiм надати йому правового характеру з метою застосування його в
юридичнiй науцi та практицi.

У науці існує чимало визначень цього явища. Так, М.I. Галалай вважає,
що: «Вивiльнення робочої сили – це сукупнiсть виробничих вiдносин по
перерозподiлу працівників як на підприємстві, так i за його межами, що
здійснюється у зв’язку з прискоренням науково-технiчного прогресу,
поєднаному з господарським механiзмом, що економiчно стимулює випуск
продукції меншою чисельнiстю зайнятих». Г.С. Вечканов розглядає
вивiльнення трудових ресурсiв «не як виробничо-технiчний прогрес,
детермiнований зрушеннями у виробничих силах, а як соцiально-економiчне
явище, що зумовлене прогресом у виробничих вiдносинах».

Л.А. Квон зазначає: «Вивiльнення робочої сили як об’єктивний процес
обумовлюється розвитком виробничих сил, ростом продуктивностi працi та
економiєю робочого часу взагалi».

Відтак, вивільнення характеризують такі суттєві ознаки:

– це сукупність певних соціально-виробничих відносин;

– це об’єктивний процес, що з’являється та iснує незалежно вiд нашої
свiдомостi;

– воно є соцiально-економiчним явищем, бо стосується як економiчного,
так i соцiального аспектiв;

– викликане науково-технiчним прогресом, що мiстить у собi i
інтенсифікацію працi, i економiю робочого часу, i пiдвищення
ефективностi працi тощо;

– вивiльнення працівників тягне за собою їх перерозподiл, який може
змiнити вимоги до професії (спецiальностi).

Сьогодні цей процес в Україні має також свої специфiчнi риси. Наприклад,
він викликаний не тiльки науково-технiчним прогресом, а й низкою таких
суто специфiчних ознак, як загальне падiння виробництва, невизначенiсть
форм власностi, вiдсутнiсть цивілізованої iнфраструктури ринку працi,
докорiнне реформування правової регламентації.

Це явище є не тiльки соцiально-економiчною категорiєю, бо має юридичну
специфiку. Юридична характеристика вивiльнення робочої сили полягає у
тому, що майже всi моменти, котрі пов’язані з ним i мають як
матерiальне, так i процесуальне значення, закрiпленi у вiдповiдних
статтях законодавства про працю та зайнятiсть. Зрозумiло, що само по
собi вивiльнення працiвникiв – поняття не юридичне. Але законодавство
покладає на вiдповiднi органи виконання тих чи iнших юридично значущих
функцiй. Внаслiдок у рiзних органiв, працівників і службовцiв виникають
права та обов’язки. А це вже свідчить про те, що вiдповiдне явище має
юридичний характер. Наприклад, ч. 1 ст.49.2 Кодексу законiв про працю
містить юридичне положення наступного змісту: «Про наступне вивiльнення
працівників персонально попереджують не пізніше ніж за два місяці».
Відтак, між власником або уповноваженим ним органом та державною службою
зайнятості виникають кореспондуючі права та обов’язки. Це означає, що
«виникає юридичний зміст правовідносин у вигляді його складових –
суб’єктивних прав та обов’язків, а також матеріальний – фактичної
поведінки (дії, бездії), котру правомочний, може, а правозобов’язаний
повинен здійснити»

На основі надбань науки та беручи до уваги специфічні ознаки в сучасних
умовах, пропонуємо таке загальне визначення процесу: «Вивільнення
робочої сили – це об’єктивне явище, що становить сукупність певних
соціально-виробничих та правових відносин і викликане нагальною
потребою, з різних економічних причин, звільнення підприємств, установ,
організацій всіх форм власності від зайвої кількості працівників з метою
підвищення ефективності праці та наступного перерозподілу робочої сили у
суспільному господарстві».

Погоджуючись, що під правовими суспільними відносинами доцільно розуміти
специфічну форму соціальної взаємодії суб’єктів права з метою реалізації
законних інтересів та досягнення того, що передбачено законом або іншим
джерелом діючого права, треба визнати, що зміст правовідносин по
вивільненню робочої сили складають права та обов’язки відповідних
суб’єктів, що реалізуються в процесі їх взаємодії заради досягнення тих
цілей, які закріплені законодавством.

У сучасних умовах усiм органам управлiння наданi широкi можливості для
самостiйного вирiшення структурно-штатних питань. У залежностi вiд
напрямку їх вирiшення можливе й вивiльнення робiтникiв. Так п.1 ст.40
Кодексу законiв про працю передбачає, що трудовий договiр може бути
розiрваний власником або уповноваженим органом “при змiнi в організації
виробництва й працi, в тому числi ліквідації, реорганізації або
перепрофiлювання підприємства, установи, організації, скорочення
чисельностi штату або працівників”. Отже, соцiально-економiчне явище
вивiльнення робочої сили має своє юридичне вираження, якщо керуватись
дiючим трудовим законодавством, у термiнах “скорочення чисельностi або
штату працівників”. Що стосується їх реорганізації або перепрофiлювання,
то ці процеси не є самостiйними пiдставами для вивiльнення. Бо як
реорганiзацiя так i перепрофiлювання може здійснюватись й без звiльнення
працівників, а, навпаки, внаслiдок цих структурних реформувань може
виникнути потреба у додатковiй робочій силi. Тому необхiдно розмежувати
рiзнi наслiдки одного явища. Це означає, що звiльнення працівників у
вищезазначених випадках можливе тiльки у разi скорочення чисельностi або
штату на тому підприємстві чи установi, де відбувається реорганiзацiя
або перепрофiлювання.

Доречною і доказовою з цього приводу вважається позиція Верховного Суду
України, що у Постанові Пленуму від 6 листопада 1992 р. № 9 із змінами,
внесеними постановою Пленуму від 1 квітня 1994 р. № 4 «Про практику
розгляду судами трудових спорів» вказує: «У випадках реорганізації
підприємства (установи, організації): злиття з іншим підприємством,
приєднання одного підприємства до іншого, поділу підприємства, виділення
з підприємства одного або кількох нових підприємств або перетворення
одного підприємства інше (наприклад, державного підприємства в орендне,
орендного чи іншого підприємства в господарче товариство) або його
перепрофілювання звільнення за п. 1 ст. 40 КЗпП може мати місце, якщо це
супроводжується скороченням чисельності або штату працівників.

Постає питання про доцiльнiсть використання словосполучення “в тому
числi”. Стає незрозумілим, якi ще змiни в організації виробництва i
працi, окрiм ліквідації та скорочення чисельностi або штату, можуть
привести до звiльнення робiтникiв. Сучасна конструкцiя положення, що
мiститься в п. 1 ст.40 Кодексу законiв про працю дуже туманна. I якщо
керуватись нею, то можна пiд формулювання “змiни в організації
виробництва i працi” пiдвести рiзнi випадки. Але ж знову, цi змiни
можуть привести до розiрвання трудового договору з ініціативи власника
лише при наступному або необхiдному скороченнi штатiв. Якщо розумiти це
якось інакше, то неможливо буде вiдвернути випадки порушення
законодавства про працю.

Досліджуючи чинне формування нормативного припису, що містить п. 1 ст.
40 Кодексу законів про працю, закономірно виникає питання, яку ж мету
переслідував законодавець, змінюючи на таке положення, котре діяло до
1992 року і мало наступний вираз: «Трудовий договір, укладений на
невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення
строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим
ним органом лише у випадках: 1) ліквідації підприємства, установи,
організації, скорочення чисельності або штату працівників». Вносячи
означену зміну законодавець виходив, мабуть, з позитивних міркувань
пристосувати застарілу правову «форму» до зміненого економічного
«змісту», котрий став більш розширеним та осяжним.

Але часто буває так, що продовженням достоїнств стають недоліки. Отже
замість впорядкування підстав, що тягнуть вивільнення робочої сили,
правоохоронний орган створив юридично нечітко визначену ситуацію, за
умови якої можливі непорозуміння у правозастосовчій та судовій практиці.

Що стосується органiв внутрiшнiх справ, то вивiльнення співробітників
внаслiдок потреби скорочення штату має також юридичну природу, бо має
своє правове закрiплення у п. “г” ст. 64 Положення про проходження
служби рядовим i начальницьким складом органiв внутрiшнiх справ України,
де вказано, що особи середнього, старшого i вищого начальницького складу
звiльняються зi служби в запас (з постановкою на вiйськовий облiк) через
скорочення штатiв – при вiдсутностi можливостi подальшого використання
на службi. Про осiб рядового i молодшого начальницького складу
аналогiчне формулювання мiститься у п. “з” ст. 63 зазначеного положення.

Порiвняльний аналiз юридичних конструкцiй загального i спецiального
законодавства про працю щодо скорочення штатiв, дає підстави твердити,
що більш влучною є конструкція Положення про проходження служби рядовим
i начальницьким складом органiв внутрiшнiх справ України, адже не
допускає можливостi подвiйного тлумачення вивiльнення робочої сили.

Однак, детальний аналiз чинного законодавства буде поданий у наступних
роздiлах роботи, зараз же важливо визначити, що вивiльнення робочої сили
має юридичний аспект, оскiльки найважливiшi моменти, що з ним пов’язані,
закрiпленi юридичними матерiальними та процесуальними нормами.
Наприклад, у ч. 1 ст. 49.3 КЗпП України зазначено: “Працiвникам,
вивiльненим з підприємств, установ, органiзацiй за п. 1 ст. 40 Кодексу
законiв про працю України, зберігається середня заробiтна плата на
перiод працевлаштування…”. Тобто законодавець визначає те, що всi
пiдстави, якi спонукають звiльняти працiвникiв з
органiзацiйно-структурних причин, складають єдине комплексне поняття –
вивiльнення працівників. Це ж стосується звiльнення працівників системи
внутрiшнiх справ через скорочення штатiв внаслiдок рiзних органiзацiйних
перетворень. Вивiльнення робiтникiв та службовцiв не тiльки мiстить всi
пiдстави, що спонукають до розiрвання трудового договору з ініціативи
адміністрації чи керiвництва внаслiдок органiзацiйно-структурних причин,
але охоплює й проходження цього процесу, що також регламентується
законодавством про працю.

На підставі ж загального визначення процесу вивільнення робочої сили є
можливість, з урахуванням специфічних ознак системи органів Міністерства
внутрішніх справ, скласти поняття вивільнення працівників органів
міліції. Отже, вивільнення працівників органів внутрішніх справ – це
сукупність певних економічних, соціально-службових, правових відносин,
що викликані економічними та організаційно-службовими чинниками і
пов’язані з скороченням штату працівників системи Міністерства
внутрішніх справ з метою підвищення ефективності їх служби та праці.

1.2. Значення, цілі та засоби правового регулювання вивільнення
працівників органів внутрішніх справ

Не викликає сумніву той факт, що держава зацiкавлена в повнiй та
ефективнiй зайнятостi населення. Але ситуацiя, що склалась в Україні, аж
нiяк цьому не сприяла. До початку перебудови зайнятiсть населення
справді була повна, але про її ефективнiсть годі було говорити. Однак, в
умовах розвитку ринкових відносин, коли з’являються реальнi власники
майна, засобiв виробництва тощо, гостро виникає потреба саме в
ефективнiй зайнятостi, бо тiльки так будь-яка сфера може бути
прибутковою. Відтак рiзнi економiчнi явища, наприклад, приватизацiя
майна, виникнення рiзних форм власностi, розвиток складових вільного
ринку, призводять до того, що власники підприємств, установ, організацій
вивільняють з них надлишкову кількість робочих рук.

Що стосується органiв внутрiшнiх справ, то хоча вивiльнення їх
працівників має дещо загальну схожість з процесами, пов’язаними з
скороченням штату в інших галузях народного господарства, все ж
доводиться спостерігати в цьому плані і деякі відмінності. Вони, в першу
чергу, викликані тим, що протягом тривалого часу трудовим правам даної
категорії працюючих не приділялось належної уваги, оскільки їх
діяльність переважно регулювалась нормами адміністративного права, котрі
здебільшого містились у відомчих нормативних актах.

На сьогоднішній день, коли основними напрямками побудови держави стали
демократизація і децентралізація всіх сфер життя суспільства, природно,
виникла потреба у перегляді правового аспекту регулювання діяльності
працівників органів внутрішніх справ в плані посилення їх правового та
соціального захисту.

Саме трудове право є гарантом дотримання норм Конституції в процесі
послідовної реалізації складових такого найважливішого права кожної
людини, як право на працю. В світлі означеного потребує дещо іншого
підходу і діяльність працівників міліції, як особливий різновид
суспільно – корисної праці.

Тому неможливо погодитись з позицією Верховного Суду України, що
викладена у зверненні до голів обласних, Київського та Севастопольского
міських судів, Верховного суду Автономної Республіки Крим від 26 березня
1998 р. за № 1-5/82, у котрому вказується, що проходження служби
рядового і начальницького складу органів Міністерства внутрішніх справ
України регулюється не Кодексом законів про працю України, а
законодавством про ці органи, в тому числі Законом України «Про
міліцію», Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким
складом органів внутрішніх справ України, затвердженим постановою
Кабінету Міністрів України від 29.07.1991 р. № 14, Дисциплінарним
статутом органів внутрішніх справ України, затвердженим Указом Президії
Верховної Ради України від 29.07.1991 р., постановою Кабінету Міністрів
України від 17.07.1992 р. № 393 «Про порядок обчислення вислуги років,
призначення пенсій та грошової допомоги особам офіцерського складу,
прапорщикам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової
служби за контрактом, особам начальницького і рядового складу органів
внутрішніх справ та членам їх сімей» тощо.

Така позиція є дещо хибною, оскільки спеціальне законодавство, котре
призначене регулювати функціонування органів внутрішніх справ та
службово-трудової діяльності працівників, не є чимось відокремленим від
законодавства, а складає його невід’ємну та необхідну частину,
відповідно ж займає певне місце у системі права, зокрема трудового. У
зв’язку з цим воно не може заперечувати або не відповідати нормам як
Основного Закону, так і положенням найважливішого кодифікованого акту –
Кодексу законів про працю України. Відтак, треба виходити із правової
аксіоми, що коли спеціальне законодавство обійшло регулюванням будь-яку
групу суспільно-трудових відносин, вона повинна забезпечуватись
правилами більш загального характеру.

Отже, відносно правового регулювання спеціальними нормами необхідно
зауважити:

– вони повинні відповідати загальним положенням;

– за їх відсутності на певні суспільні відносини розповсюджується
юридичний вплив загальних правил.

Що стосується безпосередньо скорочення штату в органах міліції, то
спеціальне законодавство з цієї проблеми також дотримується певної
двозначності. Передбачивши у Положенні про проходження служби рядовим і
начальницьким складом органів внутрішніх справ України, затвердженому
постановою Кабінету Міністрів України від 29.07.1991 р. № 114, що
звільнення кадрів з системи органів Міністерства внутрішніх справ
можливе і через скорочення штату, воно, у той же час, не визначає
нормативно-правовий механізм, згідно з яким вивільнення співробітників
протікало б як врегульований процес.

Природно, виникає питання, які норми повинні застосовуватись у судовій
практиці – неіснуючі спеціальні, або ж правила загального характеру. І
відповідь на це запитання повинна бути єдиною і виваженою. У тому
випадку, коли юридично важливе явище не врегульовано спеціальним
законодавством, повинні застосовуватись норми більш загального
характеру, наприклад, що містяться не у законах та підзаконних актах про
міліцію, а у Кодексі законів про працю України.

Адже службово-трудовi вiдносини працiвникiв органiв внутрiшнiх справ, як
i iнших службовцiв, проявляються в формi служби i становлять собою один
з видiв суспiльно-корисної працi. Тому їм притаманнi всi властивостi, що
характеризують трудовi вiдносини робітникiв та службовцiв, і виникають
вони у зв’язку з реалізацією конституцiйного права на працю. Отож,
працівники органiв внутрiшнiх справ є носiями особистих трудових прав та
обов’язкiв. Службовець державного апарату, поступивши на державну
службу, вступає не тiльки в державно-службовi вiдносини, але йому, як
працюючому за наймом, надаються також i трудовi права. Реалiзуючи їх,
службовець державного апарату стає в той же час суб’єктом трудових
вiдносин. Цi вiдносини спiвпадають в часi. Вони одночасно виникають,
розвиваються та функцiонують, одночасно припиняються.

Таким чином, працівник органiв внутрiшнiх справ має майже такi самi
права у сферi трудового права, як i працівники, що працюють за договором
найму. Вiдмiннiсть їх правового статусу полягає в тому, що службовцi,
які працюють у системі органів Міністерства внутрішніх справ, у своїй
дiяльностi керуються ще й спецiальними нормативними актами, якi, у цiлях
ефективного виконання поставлених завдань, в деяких випадках
встановлюють обмеження. Але вказанi вiдмiнностi становлять специфічну
характеристику державної служби в системі органів Міністерства
внутрішніх справ. І в тих випадках, коли в спецiальних нормативних актах
не вказано конкретно, як реалiзуються права чи повинні виконуватись
обов’язки, треба керуватись загальними юридичними нормами як трудового
права, так і iнших його галузей.

Враховуючи специфічність діяльності органів внутрішніх справ, треба
зробити акцент на великому значенні правового регулювання вивільнення з
них надлишкової кількості працівників. Більш того, це важливо тому, що
сьогодні склалась ситуація, коли спеціальне законодавство не дає
належної відповіді на те, як воно повинно відбуватись. Потребують
подальшого удосконалення і норми, котрі регламентують вивільнення
робочої сили взагалі з підприємств, установ, організацій.

Тільки у тому випадку, коли всі найважливіші аспекти, що стосуються
вивільнення, будуть визначені у законах, а детальний механізм його
проходження буде міститись у підзаконних та спеціальних нормативних
актах, можна уникнути стихійного, неконтрольованого його характеру і
одночасно посилити гарантії реалізації трудових прав та соціального
захисту працівників міліції.

Отже, зважаючи на те, що вивільнення має об’єктивний характер та впливає
на інші життєво важливі фактори суспільства, виникає закономірна
необхідність його комплексного правового регулювання. Його ж, в свою
чергу, не можливо здійснити без чітко поставлених цілей, бо «дія без
мети є безцільна, беззмістовна дія».

У філософському аспекті мету правового регулювання треба розглядати
через категорії «дійсності» та «можливості», де під дійсністю
розуміється весь об’єктивно існуючий світ, об’єктивна реальність у всій
її конкретності, вся сукупність існуючих явищ, які беруться в єдності.
Так, ще Гегель зазначав, що дійсність є безпосередня єдність сутності та
існування, або внутрішнього та зовнішнього. В свою чергу, під можливістю
розуміється стан, «коли наявна одна частина детермінуючих факторів, але
відсутня друга їх частина, або коли детермінуючі фактори недостатньо
визріли, щоб виникло нове явище». З точки зору діалектичного
взаємозв’язку вона виявляється наступним чином: «Будь-яка конкретна
дійсність містить у собі можливість своєї подальшої зміни та розвитку, а
всяка конкретна дійсність виникла як результат реалізації раніше
існуючих можливостей». Отже, діалектика цих категорій надає єдність
процесу розвитку, підводить до розуміння його, перш за всього, як
саморозвитку.

Мету в праві треба розглядати як категорію, котра має і об’єктивний, і
суб’єктивний характер. Так, об’єктивність її визначається джерелом
виникнення та змістом, а суб’єктивність тим, що вона – продукт свідомої
творчості певних суспільних елементів. Відтак реальність та ефективність
дії будь-якої частини права зумовлюється тим, наскільки воно «повно
віддзеркалює і правильно передбачає реалізацію об’єктивних можливостей у
відповідності з пізнаними закономірностями суспільного розвитку». Тому
створення правового механізму регулювання вивільнення робочої сили з
системи органів внутрішніх справ, перш за все, передбачає визначення
саме цілей, як сукупності ідеальних виразів належної або можливої
поведінки суб’єктів правовідносин. У найбільш загальній формі ця мета
складається з необхідності точного використання певних об’єктивних
закономірностей.

У зв’язку з тим, що мета виникає дещо раніше, ніж її реальне втілення у
тканину суспільної реальності, вона виступає як ідеальний,
внутрішньо-збуджуючий поштовх у діяльності людей. І якщо вона відповідає
економічним законам, то реалізація її буде ефективною і якісною.
Оскільки щодо правових норм важливий не тільки факт всебічного
відображення ними матеріальної та духовної реальності, але й «ступінь
перетворення цими нормами регульованих ними суспільних відносин».

Щоб провести певну класифікацію цілей правового регулювання вивільнення
співробітників міліції, треба пам’ятати, що вивільнення як явище має
перш за все об’єктивний характер, а тому необхідно спочатку визначити
цільовий аспект його як економічної категорії, а вже потім, дати
класифікацію цілей вивільнення робочої сили як юридичної категорії.

Найважливішим цілями вивільнення як економічної категорії треба вважати:

Підвищення ефективності та продуктивності праці.

Влучно зазначив О.М. Бандурка: «Ніяк не можна погодитись з тим, що
безпосередньо охороною громадського порядку і боротьбою із злочинністю з
364 тисяч атестованих працівників займається тільки кожний четвертий».

Покращення якості роботи.

Так, наприклад, у 1997 році зафіксоване значне зростання злочинності в
Івано-Франківській, Чернівецькій, Черкаській, Харківській та інших
областях.

Використання більш повно і ефективно робочої сили, а саме:

а) кадри повинні використовуватись за спеціальністю;

б) слід забезпечити високу кваліфікацію працівників;

в) досягнення відповідності посади чи робочого місця нахилам працівника.

Якщо ж брати до уваги колишнiй СРСР, то робоча сила в ньому
використовувалась вкрай неефективно. Так, за оцiнками експертiв, у
радянських робiтникiв напруженiсть працi в 1,5– 2 рази була меншою, ніж
у робiтникiв Чехословаччини, ФРН та США. За даними авторитетних
дослiдникiв, тiльки 40-50% радянських робітників використовувались
рацiонально вiдповiдно з потребами робочих мiсць. Становище в сільському
господарствi було ще гiршим. Якщо в США фермер у рiк працював 2,6 тис.
годин, а в Захiднiй Європi – 2,8 тис., то наш селянин лише 1,5 тисяч
годин. Як показували дослiдники, в повну силу працювало 1/3 працівників
села.

Створення цивілізованого ринку робочої сили.

Слід змінити штучне підтримання повної зайнятості населення на
формування повноцінного ринку праці, регульованого, як і всі інші
ринкові відносини, збалансованістю попиту та пропозиції. Останнє, як
вказує відомий вчений Л. Лівшиць, передбачає постійну присутність
«зайвих працівників, тобто постійної, хоча і не тривалої незайнятості
частини працездатного населення».

Розвиток трудової мобільності та перерозподілу трудових ресурсів.

Донедавна трудова мобільність була низькою і здебільшого викликана
плинністю кадрів через незадоволення соціально-побутовими умовами праці.
Але на сучасному етапі рух кадрів об’єктивно зумовлений законами
перебудови економіки та соціального життя і у цьому контексті є
вимушеним заходом, спрямованим на раціональний розподіл та перерозподіл
трудового потенціалу. Ми приєднуємось до думки Пашкова О.С., що завдання
перерозподілу кадрів полягає у тому, щоб максимальною мірою враховувати
особисті бажання працівників і забезпечити інтереси та потреби держави і
суспільства.

Визначення дійсної ціни робочої сили.

Неможливо погодитись з тим, що відбувалось декілька років тому.
Ідеологічна установка на повну зайнятість диктувала низьку ціну робочої
сили. Саме в цих умовах виникло прислів’я: – «Держава робить вигляд, що
платить, а працівники, що працюють».

Сприяння зростанню науково-технічного прогресу.

В умовах штучної повної зайнятості «підприємству було невигідно
застосовувати дорогу і високоефективну техніку, а працівникам –
підвищувати свою кваліфікацію. Фізична праця залишалась основою усіх
виробничих процесів». І хоча про необхідність у впровадженні технічних
досягнень цивілізації йшлося ще на червневому (1986 р.) Пленумі ЦК КПРС,
в рішеннях якого визначалось, що в 12-й п’ятирічці в державі в широких
масштабах повинна розгорнутись механізація та автоматизація виробництва,
впровадження нових технологій. Передбачалось, що це все створить
передумови для того, щоб покращити умови праці та вивільнити з ручних
робіт понад 5 млн. працівників. Але цього не сталось, відбулось інше –
розпад СРСР. Проблема ж залишилась і очікує позитивного розв’язання.

Виходячи з вищенаведеного, треба підкреслити, що цілі в праві, зокрема
тієї його частини, яка призначена (чи буде такою) спрямувати вивільнення
працівників міліції, повинні не тільки втілювати об’єктивний розвиток
явища та закріплюватись нормативно, але й слід ставити їх з урахуванням
конкретних умов місця і часу. Тобто, треба при їх формулюванні виходити
з конкретних можливостей. Однак, враховуючи різний ступінь
обгрунтованості та зрілості переходу можливого у дійсне, треба,
погоджуючись з Д.О. Керимовим, виділити при дослідженні цілей правового
регулювання вивільнення такі їх групи: близькі, перспективні, кінцеві.
Але, враховуючи, що близькі цілі виражають актуальні завдання правового
регулювання у даний період історичного розвитку суспільства, а
перспективні виражають більш віддалені результати, які досягаються
шляхом реалізації певної сукупності близьких, в рамках цього дослідження
доцільно не проводити відмінності між кінцевими та перспективними
цілями, оскільки, порівняно з близькими, вони мають більш віддалений
стратегічний характер. Тому є сенс об’єднати їх в одну групу і умовно
назвати віддаленими.

Приступаючи до визначення цілей правового регулювання вивільнення
працівників з системи органів Міністерства внутрішніх справ, їх
класифікації за ознакою реалізації у часі, треба підкреслити, що мета у
праві виникає завжди раніше, ніж її втілення у життя, оскільки «ціль у
праві є не що інше, як перетворення об’єктивної можливості в ідеальну
(до її практичної реалізації) дійсність …. Це не тільки віддзеркалення
та закріплення існуючих відносин, але й своєрідна форма майбутнього у
сучасному, прообраз того суспільного стану, до якого свідомо прагне
законодавець». Отже, беручи до уваги найважливіші цілі вивільнення як
економічної категорії, необхідно зробити спробу визначити ті ідеальні
вияви означеної об’єктивної закономірності, які повинні бути відображені
правом, з метою подальшої реалізації їх у матерію суспільної реальності.

Віддаленими цілями, які можуть бути забезпечені головним чином за
допомогою правових засобів, щодо вивільнення співробітників міліції
треба вважати:

1.Ліквідацію надмірної перевантаженості органів внутрішніх справ
внаслідок виконання невластивих їм функцій.

Мова йде про зменшення тієї частини особового складу, що виконує роботу,
яка безпосередньо не стосується охорони громадського порядку та боротьби
зі злочинністю Так, з приводу сказаного у Концепції розвитку системи
Міністерства внутрішніх справ, схваленої постановою Кабінету Міністрів
України від 24 квітня 1996 р. № 456 зазначається – «чисельність
працівників Міністерства внутрішніх справ досить значна, на їх утримання
витрачається багато коштів, тоді як реальною роботою, пов’язаною із
захистом життя, здоров’я, прав і свобод громадян, суспільства та держави
від протиправних посягань, займається менша їх частина».

2. Приведення організаційно-штатної структури системи органів у
відповідність з новими соціальними пріоритетами.

Бо зараз, як зазначив міністр внутрішніх справ України Ю.Ф.Кравченко:
«Структура системи Міністерства внутрішніх справ і організація
управління нею надто громіздкі. Чисельні підрозділи і управління
дублюють один одного, що спричиняє неузгодженість та паралелізм у
виконанні функцій».

3. Доведення штатної чисельності органів внутрішніх справ до рівня
науково обгрунтованих нормативів.

Цей аспект є дуже актуальним і значущим, бо сьогодні майже відсутні
науково обгрунтовані методики визначення штатної чисельності окремих
категорій працівників. А це може призвести до зниження результатів їх
діяльності. До того ж, визначення штатної чисельності більшості
підрозділів нормативно не регламентовано. Як зауважив О.В. Кізнер, тут
«домінують, як правило, суб’єктивний підхід, особистісні стосунки, іноді
помилкові уявлення тих чи інших керівників».

4. Більш ефективне використання фінансових коштів та надходженнь.

Як зазначилось у п. 13 Розпорядження Міністерства внутрішніх справ
України від 1 жовтня 1997 року № 219, у зв’язку з обмеженим
фінансуванням системи Міністерства внутрішніх справ України та з
урахуванням пропозицій, що надійшли з головних управлінь Міністерства
внутрішніх справ, управлінь Міністерства внутрішніх справ на транспорті
щодо оптимізації структури органів внутрішніх справ, слід довести до 1
грудня 1997 року питому вагу некомплекту кадрів органів і підрозділів
внутрішніх справ до рівня 8% від штатної чисельності, що фінансуються за
рахунок державного бюджету.

5. Звільнити органи внутрішніх справ, в першу чергу, від тих, хто не
бажає ефективно працювати або порушує вимоги законодавства.

Так, у п. 1.1 вказаного Розпорядження Міністерства внутрішніх справ
запропоновано активізувати роботу по звільненню з органів працівників,
які не відповідають кваліфікаційним вимогам, безвідповідально ставляться
до виконання службових обов’язків, систематично порушують дисципліну і
законність, чинять інші протиправні дії, що дискредитують органи
внутрішніх справ, потенційно схильні до порушень дисципліни.

6. Забезпечення соціального захисту працівників, які вивільнились з
органів внутрішніх справ.

Дуже важливу роль тут відіграє забезпечення їм права на працю. Так, ще
48 сесією Міжнародної Організації Праці в 1964 році була прийнята
Конвенція № 122 про політику в області зайнятості (ратифікована
Президією Верховної Ради УРСР Указом від 29 травня 1968 року), де в
статті першій зазначалося, що з метою ліквідації безробіття і неповної
зайнятості кожний Член Організації проголошує і здійснює як основну мету
активну політику, що спрямована на сприяння повної, продуктивної і
вільно обраної зайнятості. Ця політика має метою забезпечити, щоб:

– була робота для всіх, хто готовий приступити до неї і шукає її;

– така робота була найбільш продуктивною;

– існувала свобода вибору зайнятості і найширші можливості для кожного
одержати підготовку і використати свої здібності до праці.

Зважаючи на те, що віддалені загальні цілі можуть бути реалізовані
шляхом виконання сукупності більш близьких (конкретних) цілей, виникає
нагальна потреба правильного їх розуміння та визначення. Найважливішими
конкретними цілями на даному історичному етапі розвитку суспільства
треба вважати наступне:

– нормативно визначити такі поняття, як «органи внутрішніх справ» та
«вивільнення робочої сили»;

– визначити та юридичного закріпити завдання та повноваження як органів
внутрішніх справ взагалі, так і окремих їх підрозділів;

– нормативно вказати, що пріоритетною орієнтацією діяльності кожної
служби незалежно від її функціональної спеціалізації є вирішення завдань
боротьби із злочинністю і забезпечення громадської безпеки;

– визначити детально правовий механізм звільнення органів внутрішніх
справ від виконання невластивих їм функцій;

– скоротити штатну чисельність апаратів міністерства, його управлінь і
відділів на місцях;

– нормативно визначити порядок децентралізації органів системи
Міністерства внутрішніх справ;

– визначити оптимальну чисельність служб і підрозділів, що виконують
забезпечувальні функції та закріпити порядок розатестування їх
працівників;

– удосконалити нормативно-правову базу кадрової роботи;

– нормативно закріпити механізм конкурсного добору кадрів на службу;

– нормативно забезпечити розробку нового порядку та умов проходження
службово-трудових відносин;

– розробити і юридично визначити новий перелік посад та відповідно
граничні спеціальні звання начальницького та рядового складу;

– розробити перспективні напрямки розвитку навчальних закладів, наукових
установ системи міністерства, підготовки спеціалістів необхідного
профілю;

– нормативно визнати співвідношення загального і спеціального
законодавства, зокрема щодо вивільнення працівників органів внутрішніх
справ;

– удосконалити і доповнити норми права, що повинні забезпечувати
соціальний захист працівників, які вимушені залишати місце роботи
внаслідок вивільнення;

– розробити і прийняти Положення «Про порядок вивільнення,
працевлаштування працівників органів внутрішніх справ та надання їм
пільг та компенсацій»;

– настав час розробити і прийняти нове Положення «Про проходження служби
рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України», яке
також містило б найважливіші питання щодо вивільнення працівників;

– удосконалити і доповнити правові норми, які містяться у Кодексі
законів про працю і стосуються аспекту вивільнення працівників взагалі з
народного господарства в цілому.

Задля того, щоб реалізувати будь-яку мету, потрібні відповідні засоби.
Більш того, при наявності останніх потрібна ще й діяльність, яка за
допомогою засобів перетворює цілі в очікуваний результат. Відповідно,
мета і засоби повинні відповідати один одному. Певна мета передбачає,
потребує і певних засобів, по відношенню до яких вона виступає
первинною, детермінуючою, але тільки «завдяки засобам реалізована мета
набуває об’єктивності та конкретності».

Що стосується правових цілей, то саме вони визначають ті відповідні
(правові) засоби, за допомогою яких вона досягається. Залежно від
визначеної мети застосовуються як загальні правові засоби, так і
специфічні. Так, до загальних треба віднести нормативність,
загальнообов’язковість, гарантованість державою, забезпечення державним
примусом тощо. До специфічних же відносяться галузеві методи правового
регулювання. Наприклад, стосовно вивільнення співробітників нормативно
повинен бути закріплений механізм його реалізації, а оскільки процес
скорочення штату регламентується здебільшого нормами трудового права, то
в процесі функціонування цього механізму застосовуються засоби та методи
цієї галузі.

Реалізуючись за допомогою засобів, сама мета перетворюється у засіб
здійснення державної волі. Отже, спостерігається загальна закономірність
переходу цілей у засоби досягнення певних результатів. Слід погодитись з
Т.О.Казакевич: «Ціль і абсолютна і відносна. Абсолютність цілі пов’язана
з тим, що завжди, при різних умовах, діяльність людини цілеспрямована.
Відносний же характер цілі виявляється, по-перше, у тому, що немає раз і
назавжди даних і незмінних цілей… По-друге, відносність цілі
складається в її діалектичній взаємодії із засобом, вони міняються
місцями». Оскільки право в процесі своєї реалізації ніби зсувається з
мети на засіб заради практичного досягнення ідеально вираженого
результату, тим самим воно виступає у єдності цілей і засобів. І саме
завдяки цьому воно не тільки набуває характеру орієнтира необхідної чи
можливої поведінки, але й стає силою, спроможною «перетворити необхідне
у суттєве, втілити норми права у реальну поведінку людей».

У зв’язку з тим, що правова норма має загальний характер і допускає
різні варіанти її перетворення, важливу роль при об’єктивізації правової
цілі в регульованих суспільних відносинах мають саме дії людей, котрі
використовують відповідні правові засоби. І оскільки «можливість
доцільності закладена у закономірності зворотного впливу наслідку на
причину, що його породжує», остільки у кожному окремому випадку
реалізації права постає завдання знайти максимально раціональний варіант
його практичного здійснення.

1.3. Нормативне забезпечення вивільнення працівників органів внутрішніх
справ

Поняття норми, нормативності невід’ємне від діяльності людей, від
суспільних відносин. Як твердить О.О. Лукашова: «Норма …. органічно
входить у діяльність людей і виражає найбільш типові та стійкі суспільні
зв’язки». Однак, дослідження генезису та соціальної природи нормативного
забезпечення не повинно обмежуватись констатацією його обумовленості
матеріальними умовами. «Необхідно розкриття його зв’язків з діяльністю
людини, з її потребами та цілями, без чого будь-яке соціальне явище
втрачає сенс, перетворюється в абстрактну схему». Відтак дослідження
практичної діяльності суспільних елементів є необхідною передумовою
аналізу суспільних відносин, які, в свою чергу, виникають тільки у
процесі взаємодії людей, обміну діяльністю чи її результатами. Як
зазначив Б.Г. Ананьєв: «Обмін речовин, енергії, інформації і навіть
самих людських властивостей у цьому процесі взаємодії має універсальний
характер для буття та свідомості». Соціальну діяльність людей неможливо
відокремити від свідомості, котра, «відображаючи об’єктивні процеси
суспільного розвитку, є передумовою і регулятором людської діяльності».

Хоча регулятивна роль свідомості і проявляється у впливі на діяльність
людей, однак вони не можуть абсолютно бути вільними у виборі характеру
чи напрямку діяльності, оскільки повинні рахуватись з об’єктивною
реальністю. В.М. Сагатовський справедливо підкреслює це фундаментальне
протиріччя «між ідеальними уявленнями про належне, вільним вибором,
котрий здійснює суб’єкт, який будує та намагається реалізувати свої
програми, і матеріальним суттєвим з його власною об’єктивною
необхідністю, котра створює передумови виникнення та детермінує умови
реалізації програм людської діяльності».

Соціальна взаємодія, у свою чергу, завжди викликає зіткнення
індивідуальних інтересів. Відомо, що «історія – не що інше, як
діяльність досягаючої своєї мети людини». Як наслідок, виникає
об’єктивна потреба розв’язання конфліктів між бажаннями та інтересами
взаємодіючих суб’єктів. «На певному, вельми ранньому ступеневі розвитку
суспільства виникає необхідність охопити загальним правилом … акти
виробництва, розподілу та обміну продуктів та попіклуватись про те, щоб
окрема людина підкорилась загальним умовам…». Загальними правилами
часто охоплюються акти та зв’язки людей, котрі багаторазово повторюються
і за своєю суттю складають певну закономірність історичного розвитку. Як
зазначив Л. Живкович: «Закономірність соціального процесу … є не що
інше, як повторюваність та закони і закони цієї повторюваності».

Повторюваність явищ виявляє внутрішню закономірність їх розвитку. І
треба погодитись з Е.А. Лукашовою, що однією із форм вияву цих
закономірностей є нормативність явищ, процесів, зв’язків, котра
віддзеркалює об’єктивно необхідні засоби взаємодії явищ та подій як
результат предметної практичної діяльності людей.

І хоча об’єктивна нормативність суспільних відносин становить одну із
найважливіших закономірностей історичного розвитку суспільства, треба
мати на увазі її суперечливий характер, оскільки «суспільні відносини –
це як об’єктивована, успадкована, так і сукупна жива, чуттєва тощо
діяльність людей». Відтак, кожне покоління застає вже сформовані
нормативи і разом з тим у процесі своєї життєдіяльності формує нові.

Як зазначають класики діалектичного методу, «вже з самого початку
виявляється матеріалістичний зв’язок людей між собою, зв’язок, який
зумовлений потребами та способом виробництва і такий же старий, як самі
люди, – зв’язок, котрий набуває нових форм, отже, складає «історію».

Взагалі ж об’єктивна нормативність є найважливішим фактором фіксації
доцільних способів людської діяльності. Тому правильно зазначає В.
Брожик про те, що об’єктивна ціннісна система існує як передумова
суспільного існування людини, як суспільного буття і його прояву.

Підсумовуючи викладене, підкреслимо, що нормативність є властивістю
права, яка виявляє його суть і призначення. Об’єктивний же характер
правових норм визначається наступними обставинами:

вони виникають із об’єктивної потреби будь-яких соціальних систем у
саморегуляції, у підтриманні стабільності і порядку;

вони виникають тільки у процесі діяльності людей, об’єктивно зумовленої
способом виробництва та розподілу;

матеріальні і духовні блага, які виступають об’єктом відносин, задані
існуючими економічними та соціально-культурними умовами.

Отже, норми права, які повинні забезпечувати вивільнення робочої сили з
системи Міністерства внутрішніх справ, мають як об’єктивний, так і
суб’єктивний характер. Об’єктивність їх визначається тим, що вони
зумовлені відповідними економічними законами розвитку суспільства.
Суб’єктивний аспект їх полягає у тому, що вони є ідеальним виразом,
продуктом творчості суспільних елементів. І хоча головне призначення їх
полягає у фіксації соціальних закономірностей, все ж, через свій
суперечливий характер, за певних умов, вони можуть не виконувати свою
роль. «У процесі суб’єктивного пізнання об’єктивних норм можуть бути
допущені і часто допускаються перекручення їх справжньої суті, хибне їх
відображення».

Оскільки протягом тривалого історичного періоду проблема вивільнення
робочої сили із системи органів внутрішніх справ не була предметом
глибокого та всебічного аналізу в юридичній науці, то зараз, при
створенні відповідного правового механізму його регулювання, потрібно
попередньо визначити шляхи уникнення та розв’язання виникаючих
суперечностей. Отже, ефективний правовий механізм вивільнення
співробітників може бути створений тільки у тому випадку, коли при його
конструюванні будуть враховані наступні важливі моменти:

1. «Світ нормативний – це не спокійне поле, де все упорядковано,
узгоджено; цей світ суперечливий і при відносній стабільності історично
нестійкий». Так, не відповідають один одному інтереси різних соціальних
прошарків, відношення між нормами, прийнятими різними суб’єктами і у
різний час, суперечлива й соціальна дійсність, на підставі якої
формується позитивне право. Оскільки «соціальна система … змушена
керувати своєю діяльністю за допомогою штучно створюваних програм», то
суб’єкти повинні створити таку нормативну підсистему, яка мала б ознаки
єдності та несуперечливості. Саме «право з цієї точки зору становить
собою найбільш адекватні вимоги цивілізації, вираження і втілення
нормативних начал у суспільному житті, призначених забезпечувати певний
рівень організованості та упорядкованості суспільних відносин».

У зв’язку з цим постає питання про способи відображення суспільною
свідомістю об’єктивної реальності. І хоча неузгодженість ідеальних
ціннісних систем неминуча, штучно створювана правова система буде
ефективним засобом соціального управління тільки у тому випадку, коли
при її створенні не буде порушена межа допустимої деформації
віддзеркалюваних суспільних відносин. Бо саме розвиток соціальної
дійсності ставить питання про необхідність виникнення, зміни чи
скасування правового регулювання відповідних суспільних відносин і тим
самим є причиною, яка породжує правову можливість, а потім її
реалізацію, перетворення у дійсність правового життя.

Отже, ефективність правового регулювання значною мірою залежить від
адекватного відображення об’єктивної реальності у свідомості правового
суб’єкта, а також від форм і способів її виявлення в нормах права.

2. Оскільки «право є результатом певної реакції людини на зовнішню
реальність» і «охоплює всі сфери соціального життя, які потребують
юридичного регулювання», то нормативність, як властивість права, треба
розуміти головним чином у тому значенні, що саме за допомогою норм
досягається загальна упорядкованість певної групи суспільних відносин.
Отже, кожний нормативний акт повинен сприяти загальним принципам права,
бути невід’ємною частиною системи нормативних актів. Тому треба
погодитись з С.С. Олексієвим у тому, що значна частина підготовлених по
кожному акту робіт пов’язана з тим, щоб проект увійшов в нормативну
систему, був би за всіма пунктами погоджений з нею і зовнішньо (за
відсилками, реквізитами, техніко-юридичном оформленням тощо), і головним
чином за змістом, фактичним і правовим. Бо саме через цільні системи
правових норм можна забезпечити багатосторонній вплив на суспільні
відносини, врахувати інтереси різних суб’єктів, реалізувати правові
принципи, надійно юридично гарантувати будь-які правові пропозиції.
Особлива роль тут належить кодифікації. Адже тільки у кодифікованих
нормативних документах можливе закріплення досконалих юридичних
конструкцій, тобто таких комплексів правових засобів, які з найбільшою
ефективністю спроможні виконувати своє регулююче призначення.

Визначивши основні моменти, за допомогою яких можна не допустити або
зменшити суперечності між об’єктивним та суб’єктивним аспектами
нормативного регулювання вивільнення робочої сили з органів внутрішніх
справ, необхідно зробити аналіз цього процесу, що відбувається сьогодні,
спробувати з’ясувати, чи відповідає його юридичне забезпечення вимогам
сучасності чи ні.

Це дуже важливо наразі, коли прийнята нова Конституція України і,
відповідно, все законодавство потребує кодифікації з метою приведення
свого інструментарію до положень Основного Закону суспільства. Правова
система, яка базується на конституційному законодавстві і має своє
втілення у законах та підзаконних актах, повинна бути лише
конкретизацією положень Основного Закону стосовно будь-якої сфери
державної діяльності та суспільного життя.

Сьогоднi ж склалася така ситуацiя. Назрiла гостра потреба в негайному
проведеннi вивiльнення робочої сили з системи органів внутрiшнiх справ,
а правової бази, котра б регламентувала цей процес, практично немає.
Єдине, що містить Положення “Про проходження служби рядовим i
начальницьким складом органiв внутрiшнiх справ України” (ст. 48, 63,
64), так це те, що «дострокове звiльнення з служби осiб середнього,
старшого i вищого начальницького складу, якi не досягли граничного вiку,
(перебування на службi …) проводиться у зв’язку iз скороченням штатiв
– у разi вiдсутностi можливостi використання на службi». Оскiльки далi
вже не має сенсу гаяти з реформуванням органів внутрішніх справ,
найважливiшою складовою якого є вивiльнення певної кількості працівників
через скорочення штатiв та ліквідацію певних структурних підрозділів,
слід негайно створити спецiальний правовий механiзм, який забезпечив би
порядок вивільнення їх від надлишкової робочої сили.

Щодо цього існують і інші погляди. Навiщо якийсь спецiальний юридичний
механiзм, якщо можна використовувати загальне законодавство про працю та
зайнятiсть. Звичайно, такi думки мають сенс, але до певної мiри. Це
зумовлено тим, що самi завдання, якi поставленi перед даною структурною
системою, визначають специфiчну дiяльнiсть та особливiсть стану як
органiв взагалi, так i окремого працiвника. Для розуміння цього треба
з’ясувати, що собою уявляє орган (органи) державного управлiння, яка
взаємодія мiж завданнями, функцiями та структурою органу i чому саме
вона визначає рiвень специфiки правового регулювання. Огляд юридичної
лiтератури свiдчить про наявнiсть розгорнутої характеристики поняття
«орган державного управлiння». Виходячи з неї, орган державного
управлiння треба розумiти як колектив працівників з наданими йому
матерiальними ресурсами, який:

– створюється державно-розпорядчим шляхом;

– має зовнішнє органiзацiйно-правове визначення, а також внутрiшню
будову, яка закрiплена формально, тобто в офiцiйному порядку шляхом
видання вiдповiдного правового акта. Отож, першочергове значення для
органу має органiзацiйна структура, поняття якої фактично невід’ємне вiд
поняття органу;

– призначений для виконання особливого виду державної дiяльностi, а саме
виконавчо-розпорядчої, яка полягає у реалізації закрiплених за ним
функцiй по управлiнню вiдповiдними об’єктами;

– здійснює управлiнську дiяльнiсть вiд iменi держави, на основi i в
рамках чiтко означеного обсягу державно-владних повноважень;

– є самостiйним елементом у системi органiв управлiння, вiд місця в якiй
суттєво залежить обсяг та змiст повноважень, а також
структурно-функцiональнi характеристики органу.

Положення органiв управлiння в державному апаратi та їх вiдокремлення
вiд iнших органiв зумовлено змiстом їх компетенції. Встановлена
Конституцією або законами чи пiдзаконними юридичними актами, вона
характеризується сукупнiстю покладених на орган функцiй управлiння.
Компетенцiя органiв вказує ж на характер покладених на них управлiнських
функцiй, на об’єкти, якi знаходяться пiд їх впливом, на рамки i засоби
цього впливу.

Уся сукупнiсть органiв державного управлiння, їх розподiл за
територіальними i функцiональними аспектами, вiдношення мiж їх окремими
територiальними i функцiональними ланками або групами, субординацiйнi та
координацiйнi зв’язки з iншими органами державного апарату складає
систему даних органiв. I знову таки вона зумовлюється перш за все
функцiями, якi цi органи повиннi здiйснювати та їх мiсцем в
управлiнському процесi.

Спостерігається також пряма функцiональна залежнiсть мiж об’єктом
управлiння та системою органiв державного управлiння. Об’єкт управлiння
потребує відповідного змiсту державної дiяльностi i певної форми її
прояву. Разом з тим вiн потребує i відповідної структури органiв, якi
здiйснюють управлiнську дiяльнiсть. Суб’єкт управлiння повинен
врештi-решт вiдповiдати його об’єктові, хоча його завдання та змiст
дiяльностi зумовлюється не тiльки останнiм. Як зазначив Г.В. Атаманчук,
треба робити також поправку на «здатність об’єктів управління до
самоорганізації та самоуправління».

Висновок про єдність організаційної структури i функцiй органу
управлiння в лiтературi iнколи пов’язують з дією загального закону
управлiння – закону необхiдного різноманіття, суть якого полягає у тому,
що різнорідність складної керованої системи потребує відповідного
управлiння. Мабуть, беручи до уваги цей закон, треба говорити про
єдність структур органу та керованого об’єкта, з однiєї сторони, функцiй
органу та життєво важливих потреб керованого об’єкта – з іншої. Що
стосується iманентного органу управлiння, діалектичної єдності його
організаційної структури та функцiй, то вона випливає з властивостi
цiлiсностi органу, з його системної природи. Але ж треба підкреслити
дуже важливий для дослідження аспект зазначеної єдності. Він полягає у
тому, що час від часу вона порушується. І як наслідок, виникають певні
розбіжності між структурою та функціями. Оскільки, за образним висловом
Ю.О. Тихомирова, постійна взаємодія з об’єктом «живить» суб’єкт
управління, робить його зв’язки з керованим об’єктом постійними та
життєво необхідними, постільки реалізація функцій управління становить
не односторонній вплив суб’єкта на керований об’єкт, а активну їх
взаємодію. У зв’язку ж з тим, що будь-який орган управління, як і вся
державно-правова надбудова, постійно розвивається, певних змін зазнають
всі його сторони. Перш за все, це стосується його функцій і структури.
До того ж, функції характеризуються більшою мобільністю. Що ж до
структури органу, то треба погодитись з В.Б. Авер’яновим і вказати на її
більшу «статичність». Як наслідок, інколи, за певних обставин, виникає
невідповідність між існуючою структурою і змінюваними функціями. І
усунення її можливе тільки шляхом перебудови структури. Перебудова ж
може мати декілька варіантів, «по-перше, ліквідація, трансформація,
перегрупування старих або створення нових структурних підрозділів
органу; по-друге, у появі нових, зникненні, диференціації або інтеграції
старих структурних зв’язків; по-третє, зміна порядку розподілу між
структурними підрозділами завдань, повноважень і відповідальності». З
філософської точки зору взаємодія функцій і структури органа відповідає
взаємодії змісту і форми. Так, у даному випадку, зміст вступає у
суперечність з старою формою і намагається зруйнувати її. «Форма – як
зазначили П.В. Олексієв і О.А. Панін, – може не відповідати (в умовах
дисгармонійного і конфліктного розвитку) зміненому змісту… виникає
потреба у зруйнуванні однієї із сторін протиріччя як засобу переборення
конфлікту».

У систему органiв управлiння входить i сукупність органів внутрішніх
справ. Наприклад, міліція є озброєним органом виконавчої влади, що
захищає життя, здоров’я, права i свободи громадян, власнiсть, природне
середовище, iнтереси суспiльства i держави вiд протиправних посягань.

Органи внутрiшнiх справ мають свої функції, завдання та принципи
дiяльностi, що й відрізняє їх вiд iнших державних органiв. Якщо
дiяльнiсть бiльшостi службовцiв державного апарату визначає тiльки Закон
України “Про державну службу” вiд 16 грудня 1993 р., то функціонування
та побудова системи органів Міністерства внутрішніх справ, окрiм
вказаного нормативного акту, визначається також спецiальним
законодавством, а саме: Законом України “Про мiлiцiю” вiд 20 грудня 1990
р., Положенням про Мiнiстерство внутрiшнiх справ України (затверджене
Розпорядженням Президента України вiд 07.10.1992 р., Положенням про
проходження служби рядовим i начальницьким складом органiв внутрiшнiх
справ України (затверджене Постановою Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 29
липня 1991 р., Дисциплiнарним статутом органiв внутрiшнiх справ
(затверджений Указом Президії Верховної Ради Українитощо. Співробітники
ж органів внутрішніх справ, як категорія державних службовців,
здійснюють свою трудову діяльність через інститут державної служби, який
становить певну форму трудових відносин у суспільстві, котрі
врегульовані нормами трудового, адміністративного та конституційного
права

I завдання, i принципи органів внутрішніх справ визначенi в окремих
статтях Закону “Про мiлiцiю”. Незрозуміла тiльки позицiя законодавця
стосовно того, чому вiн включив функції до ст.7 Закону, яка має назву
“Органiзацiя міліції та її пiдпорядкованiсть”. Зважаючи на важливiсть
для кожного органу визначення його функцiй як основних напрямкiв
дiяльностi, треба видiлити їх окремо, наприклад, як це зроблено в Законi
України “Про державну податкову службу в Україні” вiд 4 грудня 1990 р.
чи в Законi України “Про банки i банкiвську дiяльнiсть” вiд 20 березня
1991 р.

Що стосується специфічності в організації i дiяльностi всiєї системи
органів, що потребує спецiального пiдходу, в тому числi i при створеннi
правового механiзму вивiльнення працівників, то тут мається на увазi
наступне:

1. Органи внутрiшнiх справ є спецiальними правоохоронними органами нашої
держави, призначеними вирiшувати складнi соцiальнi проблеми:

– забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав i свобод,
законних iнтересiв;

– запобiгання правопорушенням та їх припинення;

– охорона i забезпечення громадського порядку;

– виявлення i розкриття злочинiв, розшук осiб, якi їх вчинили;

– забезпечення безпеки дорожного руху;

– захист власностi вiд злочинних посягань;

– виконання кримiнальних покарань i адмiнiстративних стягнень;

– участь у поданнi соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння
у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам i
органiзацiям у виконаннi покладених на них законом обов’язкiв.

2. Служба в органах має небезпечний характер.

3. Працівники органiв внутрiшнiх справ мають широкi повноваження. Закон
“Про мiлiцiю” налічує тридцять пунктiв, в яких вони визначенi.

4. Служба також ставить вимоги i до особистостi працiвника. У ч. 1 ст.
17 Закону “Про мiлiцiю” вказано: “На службу до міліції приймаються на
контрактнiй основi громадяни, здатнi за своїми особистими, дiловими i
моральними якостями, освiтнiм рiвнем, фiзичною пiдготовкою i станом
здоров’я виконувати покладенi на мiлiцiю завдання”.

5. Працiвники приносять присягу, текст якої затверджується Кабiнетом
Мiнiстрiв України.

6. Не можуть бути прийнятi на службу особи, якi ранiше засуджувались за
вчинення злочину.

7. Порядок та умови проходження служби регламентуються не тiльки
законами, але й пiдзаконними нормативними актами: Положенням про
проходження служби особовим складом органiв внутрiшнiх справ,
Дисциплiнарним Статутом тощо.

8. У пiдроздiлах не допускається дiяльнiсть полiтичних партiй, рухiв та
iнших громадських об’єднань, що мають полiтичну мету.

Також, при виконаннi службових обов’язкiв працiвники незалежнi вiд
впливу будь-яких полiтичних, громадських об’єднань.

9. Певні структури органів тимчасово, в межах чинного законодавства,
мають право обмежувати інтереси i свободи громадян, якщо без цього не
можуть бути виконанi покладенi на неї обов’язки.

10. Органи внутрішніх справ для виконання покладених на них завдань
залучають громадян за їх згодою до співробітництва у порядку,
встановленому законами, що регулюють профiлактичну та
оперативно-розшукову дiяльнiсть.

11. Працівники мають право зберiгати, носити i застосовувати

спецiальнi засоби та зброю тощо.

Немає потреби наводити всi специфiчні ознаки, якi властивi для органiв
внутрiшнiх справ, бо стосуються вони всiх сторiн побудови та дiяльностi
системи. Наприклад, якщо взяти службову дисциплiну, то її характерними
рисами буде наступне:

– принцип єдиноначальності. Вiн означає, що керiвнику установи
(пiдроздiлу) наданi всi необхiднi права по пiдбору, розстановцi та
вихованню ввіреного йому особового складу, його накази (розпорядження)
повиннi безумовно виконуватись. З ускладненням завдань вживаються заходи
i щодо укрiплення цього принципу. Разом з тим він не виключає
колективного обговорення важливих питань дiяльностi як системи органів в
цiлому, так i окремих пiдроздiлiв, урахування думки колективу при
виробцi рiшення. Адже єдиноначальність як метод керiвництва буде
найбiльш результативним, коли вiн спирається на iнiцiативу та творчу
активнiсть особового складу;

– пiдвищена вимогливiсть до співробітників порiвняно з працівниками та
службовцями iнших організацiйних структур, наприклад, машинобудiвного
підприємства. Дисциплінарний статут передбачає обов’язок начальникiв
рiшуче i твердо вимагати вiд пiдлеглих дотримання службової дисциплiни,
статутного порядку та органiзованостi;

– наявнiсть спецiальних заходiв заохочення та дисциплiнарних стягнень,
не передбачених трудовим законодавством;

– бiльший обсяг дисциплiнарних повноважень у начальникiв органiв
внутрiшнiх справ порiвняно з керiвниками підприємств та установ, де
працюють робiтники та службовцi. Це має прояв в розширеннi як пiдстав
для накладання дисциплiнарних стягнень, так i в самих заходах;

– дисциплiна осiб рядового та начальницького складу передбачає не тiльки
дотримання вимог дисциплiнарного статуту при виконаннi

– службових обов’язкiв, але й в iнший час. Дисциплiнарний статут
вимагає, що працівники органiв внутрiшнiх справ, де б вони не
знаходились – на службi чи у вiльний вiд неї час – зобов’язані бути
взiрцем дисциплінованості, втiлювати собою високу органiзованiсть та
бездоганну поведiнку.

Отже, система органiв має чимало вiдмiнностей вiд iнших органiзацiйних
структур народного господарства, в тому числi i органiв державного
апарату. Тому до регулювання рiзнобiчних процесiв, що протiкають як
усередині системи Міністерства внутрішніх справ, так i пов’язаних з нею,
потрібен особливий пiдхiд. Вказане стосується i правового регулювання
вивiльнення робочої сили з системи органів Міністерства внутрішніх
справ.

Якщо говорити про нормативне забезпечення вивiльнення працівників, то
треба зазначити наступне. До тепер такої правової бази, яка б
стосувалась безпосередньо органів внутрішніх справ, не має. Є тiльки
вiдповiдне загальне законодавство, але й воно багато в чому потребує
удосконалення.

Демократизацiя суспiльства невід’ємна вiд всебiчного пiклування про
людину, її життя та здоров’я, недоторканнiсть та безпеку. I ст. 3
Конституцiї України визначає це найвищою соцiальною цінністю. Бiльш
того, вказується, що права та свободи людини та їх гарантування
зумовлюють суть та напрямок дiяльностi держави.

Для нашого дослiдження дуже важливе значення мають норми, що зафiксованi
в ст. 43 Конституцiї України. Так, у ч. 1 проголошене вiльне обрання
працi або вiльне погодження на неї. Це означає, що тiльки особi належить
виключне право розпоряджатися своїми здiбностями до творчої i
продуктивної працi. До того ж, людина може обрати той чи iнший вид
дiяльностi, вид занять. Вона може, наприклад, працювати за наймом за
трудовим договором чи контрактом або ж самостiйно забезпечити себе
роботою як підприємець, фермер, член кооперативу, займатись
iндивiдуальною трудовою дiяльнiстю. Право вiльно розпоряджатися своїми
здiбностями до працi означає i право взагалi не займатися трудовою
діяльністю. Незайнятiсть особи не повинна розглядатися як пiдстава для
притягнення її до будь-якої вiдповiдальностi.

Дуже важливою є норма, яка набуває чинності за ч.2 ст.43 Конституцiї.
Вона передбачає обов’язок держави по створенню умов для повного
здiйснення громадянами права на працю, забезпеченні рiвних можливостей у
виборi: професії та виду трудової дiяльностi, реалізації програм
професiйно-технiчного навчання i пiдготовки та перепiдготовки кадрiв.
Комплекс цих обов’язкiв держави можна розглядати як певний механiзм
забезпечення того права, яке передбачене у ч.1 цiєї статтi. Це положення
є вкрай актуальним i при звiльненнi працівників органiв внутрiшнiх справ
внаслiдок необхідності їх вивiльнення та державного обов’язку сприяти
наступному працевлаштуванню чи забезпеченню їх роботою.

Втiм, неможливо не звернути увагу на деяку неузгодженiсть положень ч. 1
та 2 даної статтi. Справа в тому, що у ч. 1 мова йде про право кожного
(тобто про право людини). Мiж тим, у ч. 2 йдеться про обов’язки держави
щодо громадян. Це створює враження, що принцип рiвних можливостей у
виборi професії або виду трудової дiяльностi, зокрема, однакову для всiх
можливiсть просування по роботi на вiдповiднi бiльш високi ступенi, не
торкається iноземцiв або осiб без громадянства.

Що стосується заборони примусової працi, то вона визначена у ст.8
Мiжнародного пакту про громадські i полiтичнi права вiд 19 грудня 1966
р. Тому, при визначеннi цього поняття треба керуватись роз’ясненням, яке
дається в мiжнародному нормативному актi. Вiдтак, термiн “примусова чи
обов’язкова праця” означає всяку роботу чи службу, що вимагається вiд
будь-якої особи пiд загрозою якого-небудь покарання, роботу, для якої ця
особа не запропонувала добровiльно своїх послуг. У цьому аспектi не
вважається примусовою працею вiйськова або альтернативна (невiйськова)
служба; праця в умовах надзвичайних обставин, тобто стихiйного лиха,
аварії, нещасного випадку тощо; робота, яка виконується за вироком суду,
що вступив в законну силу.

До переліку видiв дiяльностi, що не вважаються примусовою працею, не
входить служба рядового та начальницького складу в органах внутрiшнiх
справ. Тому кожний, хто працює в міліції, може в будь-який час розiрвати
трудовi правовiдносини. I якщо ранiше, з метою боротьби з плинністю
кадрiв, деякi вченi пропонували збiльшити мiнiмальний строк контракту,
то зараз треба переглянути своє ставлення до цього. Якщо людина чи
службовець не бажає працювати, то ніхто не примусить його до ефективної
працi. Не в змозi зробити це i термiни, що зазначенi у контрактi. Краще
для всiх, в тому числi i для суспiльства в цiлому, коли людина, яка з
рiзних причн не бажає працювати, наприклад, на посадi слiдчого,
звiльниться зi служби без усяких перешкод.

Далi, ч. 6 ст. 43 Конституції визначає, що громадянам гарантується
захист вiд незаконного звiльнення. Чинне законодавство, зокрема ст. 232
Кодексу законiв про працю України, деталiзуючи цю норму, передбачає
судовий захист громадян у даному випадку. А спори працiвникiв про
поновлення на роботi незалежно вiд пiдстав припинення трудового
договору, змiну дати i формулювання причини звiльнення, оплату за час
вимушеного прогулу, за винятком спорiв для деяких категорiй працiвникiв,
розглядаються безпосередньо в районних (мiських) судах. Це також
стосується i випадкiв звiльнення робiтникiв чи службовцiв у зв’язку з
скороченням штатiв.

Важливим етапом у розвитку правового регулювання побудови та дiяльностi
органiв внутрiшнiх справ, була розробка та прийняття Закону України “Про
мiлiцiю”. У ньому визначенi головнi правовi засади функцiонування
спецiального державного озброєного органу виконавчої влади. Наприклад, у
ст. 1 мiститься поняття міліції, в iнших статтях вказанi основнi
завдання, функції та принципи її дiяльностi; зазначена правова основа та
органiзацiя міліції та ii пiдпорядкованiсть тощо.

Однак, не зважаючи на важливiсть проблеми, в цьому нормативному актi
нiчого не говориться про порядок вивiльнення працівників та їх
соцiальний захист, хоча закон i мiстить такi роздiли , як “Служба в
міліції” та “Правовий i соцiальний захист, вiдповiдальнiсть працiвникiв
міліції”.

Одночасно для регулювання трудових правовідносин мiж особовим складом та
вiдповiдним органом постановою Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 29 липня
1991 р. № 114 затверджене положення “Про проходження служби рядовим i
начальницьким складом органiв внутрiшнiх справ України”. Цей пiдзаконний
нормативний акт на вiдмiну вiд загального законодавства про працю
визначає специфiку правового стану працівників та визначає деякi
питання, що пов’язані безпосередньо з проходженням служби. Наприклад,
роздiл третiй регламентує порядок присвоєння, зниження та позбавлення
спецiальних звань. А в роздiлi 8 визначенi особливостi проходження
служби окремими категорiями осiб начальницького складу.

Для даного дослiдження велике значення мають норми, що мiстяться у 2-х
роздiлах. Так, в п.8 “Загальних положень” вказано, що особи середнього,
старшого i вищого начальницького складу, залишенi на службi в органах
внутрiшнiх справ понад граничний вiк перебування на службi, можуть бути
звiльненi в запас Збройних сил України або у вiдставку до закiнчення
строку, на який вони були залишенi на службi”. І далi “дострокове
звiльнення зi служби осiб середнього, старшого i вищого начальницького
складу, якi не досягли граничного вiку перебування на службi в органах
внутрiшнiх справ, проводиться:… у зв’язку iз скороченням штатiв – у
разi вiдсутностi можливостi використання на службi”. Також у п.63
роздiлу “звiльнення зi служби” вказано, що “особи рядового i молодшого
начальницького складу звiльняються зi служби в запас (з постановкою на
вiйськовий облiк:…2) через скорочення штатiв – при вiдсутностi
можливостi подальшого використання на службi”. Аналогiчна норма
мiститься в п.64, але вона вже стосується осіб середнього, старшого i
вищого начальницького складу.

Отже, вивiльнення працівників можливе зараз тiльки через скорочення
штатiв. Однак, звичайно, що в умовах створення правової демократичної
держави, коли всi найважливiшi явища та процеси їх реалізації фiксуються
законодавством з метою недопущення порушень рiзнобiчних суб’єктивних
прав та iнтересiв, однієї вказiвки на можливiсть звiльнення зi служби за
пiдставою скорочення штатiв недостатньо. Зважаючи на це, є всi пiдстави
стверджувати, що правовий механiзм, котрий забезпечував би вивiльнення
працiвникiв, на сьогоднi вiдсутнiй.

Виходячи з того, що органи внутрішніх справ є складовою частиною, яка
має бiльш вираженi специфiчнi ознаки, державного апарату, треба
звернутись i до Закону України “Про державну службу” вiд 16 грудня
1993р., оскiльки вiн, поряд з загальним законодавством про працю,
повинен регулювати також правовiдносини, що стосуються цього аспекту і
виникають при проходженнi державної служби працiвниками озброєного
державного органу виконавчої влади.

Дiйсно, цей нормативний акт в своїх статтях роз’яснює, що таке державна
служба i державнi службовцi, посада i посадова особа, основнi принципи
державної служби. Також у своїх роздiлах вiн визначає такi важливi
питання, як державна полiтика у цiй сферi, правовий статус службовцiв
державного апарату, проходження державної служби в ньому, припинення
служби; матерiальне та соцiально-побутове забезпечення працiвникiв
державних органiв.

Аналiзуючи цей юридичний акт, ми бачимо, що працівники системи органів
Міністерства внутрішніх справ пiдпадають пiд його дiю. Наприклад, у ст.
1 визначено поняття державної служби вказiвкою на те, що це професiйна
дiяльнiсть осiб, якi займають посади в державних органах та їх апаратi
щодо практичного виконання завдань i функцiй держави та одержують
заробiтну плату за рахунок державних коштiв.

Тому при дослiдженнi правового регулювання дiяльностi органiв внутрiшнiх
справ треба керуватись i законом “Про державну службу”. Бiльш того, всi
вiдомчi та пiдзаконнi нормативнi акти повиннi вiдповiдати йому.

Щодо вивiльнення державних службовців, у ст. 30 вказано, що «крiм
загальних пiдстав, передбачених Кодексом законiв про працю України,
державна служба припиняється у разi…». Тобто, тут прямо говориться, що
державнi службовцi можуть бути звiльненi як у випадках, передбачених
Кодексом законiв про працю, так i в iнших , якi передбаченi спецiальним
законодавством.

З огляду ж на особливий правовий статус державних службовців для
правового регулювання процесiв, пов’язаних з їх вивiльненням, однiєї
вказівки на можливiсть звiльнення за п.1 ст.40 Кодексу законiв про працю
недостатньо. Відтак i Закон України «Про державну службу» також потребує
негайного доповнення та вiдповiдних доопрацювань.

Враховуючи важливiсть такого соцiально-економiчного явища, як
вивiльнення робочої сили та її перерозподiл у народному господарствi, в
Кодексі законiв про працю з’явилась цiла глава 3-А пiд назвою
«Забезпечення зайнятостi вивiльнюваних працівників», в якiй зазначенi
основнi положення, що стосуються правового регулювання цього процесу.
Наприклад, ст. 49.2 передбачає порядок вивiльнення працівників. Також у
Кодексі законiв про працю мiстяться iншi норми, якi прямо вiдносяться до
дослiджуваного нами явища. Це п.1 ст.40, який вказує на загальнi
юридичнi пiдстави, за допомогою яких здійснюється звiльнення підприємств
та установ вiд надлишкової кiлькостi працiвникiв; ст. 42 визначає, хто
має переважне право на залишення працювати при вивiльненнi працівників у
зв’язку зi змiнами в організації виробництва i працi; ст. 42, де
передбачається переважне право на укладення трудового договору при
зворотньому прийняттi на роботу; ст. 43, де знаходимо правову норму за
змiстом – “припинення трудового договору за пiдставами, передбаченими п.
1 (окрiм випадку ліквідації підприємства, установи, організації), 2-5
ст. 40 та п. 2 i 3 ст. 41 Кодексу, може бути здiйснено тiльки при
попереднiй згодi профспілкового органу”. Також у Кодексi є i iншi норми,
за яких повинно вiдбуватись вивiльнення робочої сили.

Однак всi цi положення мають загальний характер. Вони визначають
загальнi правила, у вiдповiдностi з якими здійснюється вивільнення. Але
з метою недопущення порушень законодавства та його принципiв при
вивiльненнi рiзних категорiй працiвникiв цього недостатньо. Статтi
Кодексу законiв про працю мають визначальний характер, на пiдставi яких
повиннi бути розробленi бiльш конкретизовані юридичнi правила.
Наприклад, як це було зроблено у Положенні “Про порядок вивiльнення,
працевлаштування робiтникiв та службовцiв i надання їм пiльг та
компенсацiй” вiд 2 березня 1988 р., в якому регламентувався порядок
працевлаштування вивiльнюваних робiтникiв на підприємстві, порядок
звiльнення i внесення записiв у трудовi книжки тощо.

Зробивши аналіз чинного законодавства стосовно вивільнення робочої сили
з органів внутрішніх справ, треба зазначити, що порівняно із загальним
законодавством, спеціальна його частина, яка стосується особливої
категорії працюючих – особового складу органів, не містить майже жодної
норми, яка б безпосередньо стосувалась їх вивільнення. Як наслідок,
через відсутність цільного правового механізму, котрий повинен
складатись з норм, які мають загальний, спеціальний і локальний
характер, повною мірою не виконує своє призначення і загальне
законодавство.

Така ситуація потребує негайного позитивного виправлення. Бо
«ефективність правового регулювання зумовлюється своєчасністю прийняття
правових норм та їх актуальністю за змістом» Необхідно створити такий
правовий механізм вивільнення співробітників, який врахував би всі
якісні зміни та перетворення, котрі відбулись чи почали виявлятись у
діяльності відповідних органів останнім часом. Це також важливо через
те, що запізнення у нормативному оформленні нових суспільних зв’язків
приводить до того, що якісно нові явища доводиться штучно «втискувати» у
старі правові рамки. А це, в свою чергу, не тільки шкодить розвитку
суспільства, знижує роль права як нормативного регулятора, але й створює
враження, нібито правові норми взагалі гальмують будь-який рух вперед.

Отже, дослідження явища вивільнення робочої сили з органів внутрішніх
справ та його нормативного забезпечення дало можливість зробити такі
висновки:

Соціалістичний устрій суспільства та ідеологічні установки на повну
зайнятість і неможливість безробіття були перешкодами на шляху наукового
пошуку в сфері проблем вивільнення робочої сили, зокрема з органів
внутрішніх справ.

Соціалістична правова надбудова «придушувала» об’єктивні закони розвитку
суспільства. Стосовно соціально-економічної категорії вивільнення
робочої сили, вихід «змісту» з цього «формального» пригноблення викликав
його масовий характер.

Вивільнення як явище і процес має важливе значення й торкається як
держави, так і кожної людини. Відтак воно повинно знайти своє
віддзеркалення у відповідному правовому механізмі, котрий спроможний був
би регулювати його протікання і надійно захищати права і інтереси
будь-яких суб’єктів права. На жаль, сьогодні такий механізм має багато
вад і недоліків, а, отже, потребує негайного удосконалення.

Для того, щоб перебудова органів внутрішніх справ була успішною,
необхідно позитивно розв’язати проблему вивільнення з неї надлишкової
кількості працівників. Однак, вона може бути вирішена тільки за умови
правильного визначення бажаних кінцевих наслідків. Отже, починати
вивільнення робочої сили з органів необхідно з визначення тих цілей, у
відповідності з якими воно повинно провадитись.

Досягнення будь-якої мети неможливо без відповідних засобів. Відтак,
важливо винайти такі правові засобі вивільнення робочої сили з системи
Міністерства внутрішніх справ, які найбільшою мірою відповідали б його
цілям.

На сьогодні відсутній спеціальний комплекс норм, який безпосередньо
стосувався б вивільнення працівників міліції.

Потребують негайного удосконалення та доповнення норми, котрі мають
загальний характер.

Необхідно, щоб усі юридичні норми (загальні, спеціальні і локальні) у
сукупності складали єдиний правовий механізм, який спроможний був би
ефективного забезпечувати протікання робочої сили з системи органів
внутрішніх справ.

РОЗДІЛ II

Правове регулювання звільнення у зв’язку з скороченням штату працівників
органів міліції

1. Об’єктивні передумови визначення структури та штатів органів
внутрішніх справ

Неможливо розглянути поняття структури і штатів органів внутрішніх справ
без попереднього короткого аналізу як зокрема, так і у сукупності тих
загальних факторів, котрі тісно з ними пов’язані і у кінцевому рахунку
справляють визначальний вплив на їх якісні та кількісні характеристики.

Такими факторами у науці справедливо вважаються завдання, функції,
компетенція, які давно почали досліджуватись в юридичній літературі.
Відтак нині юридична наука має у своєму методологічному арсеналі важливі
здобутки щодо цього. Стислий же аналіз потрібен через те, що ці фактори
найчастіше розроблялись стосовно державних органів взагалі і не були
детально розглянуті з позиції їх визначальної ролі для структури та
штатів органів внутрішніх справ, як специфічної складової державного
апарату. Бо «сьогодні не мають наукової новизни теоретичні дослідження
сутності і співвідношення різних видів, які проводяться без зв’язку з
аналізом конкретних суб’єктів та сфер соціально організованої,
управлінської діяльності, оскільки через призму реальних, а не
абстрактних соціальних… правових відносин і безпосереднього зв’язку з
аналізом створеної практики… може йти ефективний пошук удосконалення
шляхів, механізмів, засобів та форм організації соціальних процесів».
Оскільки органи Міністерства внутрішніх справ складають певну систему,
то дослідження повинно провадитись також із застосуванням системного
методу аналізу соціальних явищ.

Існує багато визначень структури органу, але більш вдалим, на наш
погляд, воно є у В.Г. Вишнякова: «Під структурою органу розуміється
сукупність його підрозділів, схем розподілу між ними функцій і
повноважень, покладених на орган та система взаємовідносин цих
підрозділів». Використовуючи індуктивний метод пізнання реальності і
екстраполюючи основний зміст визначення з державного органу на апарат в
цілому та використовуючи загальні поняття, треба визнати, що структура
апарату державного управління становить фіксований поділ праці між його
структурними елементами, котрий зумовлений об’єктивно існуючими законами
розвитку суспільства. Як вказує Є.Б. Кубко: «Без розподілу праці ні одна
із частин системи не зможе ефективно виконувати жодної з конкретних
функцій системи».

Розподіл праці передбачає, як необхідний, взаємозв’язок між певними
елементами. Отже, державний «апарат виступає у своєму функціонуванні як
єдине, внутрішнє спеціалізоване ціле». По відношенню до об’єктивної
реальності «при всій значущості суб’єкта державного управління
первинними, провідними є керовані об’єкти» І якраз керовані об’єкти як
соціальна дійсність визначають організаційну структуру суб’єктів
управління. І чим більша буде ця відповідність, тим більш досконалими
будуть засоби та форми регулювання суспільних відносин, тим більш повно
будуть задовольнятися різнобічні інтереси взаємодіючих елементів. Якщо
перенести закон «необхідного різноманіття» на досліджувані явища, то
назване можливе тільки у тому випадку, коли, по-перше, апарат управління
сам сприймає структуру, подібну структурі суспільного життя, та,
по-друге, буде на новому рівні підтримувати свою здатність сприймати і
передбачати необхідну інформацію.

Оскільки структура органів державного управління повинна як найбільше
відповідати розмаїттю керованих об’єктів, то напевне і функції органів
мають об’єктивно-визначальний характер. І саме «завдяки своєму
об’єктивному характеру функції передують організаційній структурі
управління, формам і методам управлінської діяльності». У цьому аспекті
треба також погодитись з В.І. Свидерським та Р.О. Зобовим, які вказують,
що функції існують як вираження певної «гармонії» між соціальною
системою та зовнішнім довкіллям, як засіб пристосування першої до
мінливих зовнішніх умов.

Що стосується завдань державних органів та їх взаємозв’язку з функціями,
то вони становлять «собою форму, яка наповнюється суб’єктивними
уявленнями людей про ті результати, на досягнення яких повинна бути
спрямована певна діяльність». Відтак, функціонування державного апарату
буде плідним, з соціальної точки зору, тільки у тому випадку, коли
об’єктивні потреби одержать адекватне і повне віддзеркалення у
відповідних завданнях. Взагалі, завдання соціальної системи є
специфічним елементом змісту її функцій, оскільки формування завдань
передує у часі практичному здійсненню відповідної функції. Функція існує
спочатку у формі завдання, котре повинно вирішуватись.

Отже, абстрагуючись від несуттєвого, треба визнати, що завдання і
функції органів державного управління мають єдину об’єктивну основу,
котрій вони і повинні найбільше відповідати. Тому треба постійно
провадити роботу щодо приведення у відповідність соціальній дійсності
завдань і функцій державних органів. У цьому аспекті доречне зауваження
М.І. Піскотіна: «Виявлення об’єктивно необхідних функцій це не разова
робота, що відбувається… при створенні того чи іншого органу або
виробці відповідного компетенційного акту, а постійний процес,
зумовлений об’єктивною реальністю».

Компетенція є також елементом, тісно пов’язаним з функціями та
завданнями. Оскільки останні розподіляються певним чином між органами та
посадовими особами, вона уявляє собою «юридизацію» їх розподілу. Але
треба мати на увазі, що елементами компетенції органу управління
виступають не самі функції, а покладені на нього «по-перше, загальне
право (по відношенню до керованого об’єкта) і зобов’язання (перед
державою) виконувати певні функції та, по-друге, комплекс конкретних
повноважень (прав і обов’язків), необхідних для реалізації цих функцій».
Відтак, функції мають своє правове опосередкування через закріплення у
компетенційних актах прав та обов’язків органів держави, необхідних для
їх виконання. Це також стосується і завдань, як атрибутивного компоненту
змісту функцій державного управління, оскільки «зміст функцій суб’єкта
управління визначається виконуваними ними завданнями».

Підсумовуючи, слід назвати положення, що мають для дослідження
визначальний характер:

– функції виникають об’єктивно із нагальної потреби розподілу праці між
соціальними елементами;

– завдання становлять певний суб’єктивний зміст функцій, як уявлення про
необхідні напрямки діяльності;

– компетенція становить юридичне опосередкування функцій і завдань за
допомогою якої здійснюється їх розподіл між певними суб’єктами;

– функції, завдання, компетенція становлять сукупність елементів, які
тісно взаємодіють і завжди визначаються тими об’єктами, котрі потребують
певного управління;

– у кінцевому підсумку саме функції, завдання та компетенція визначають
структурно-штатну організацію суб’єктів, призначених керувати
соціальними процесами;

– необхідність виконувати ту чи іншу сукупність функцій зумовлює
формування конкретної управлінської структури.

Таким чином, органи внутрішніх справ становлять невід’ємну складову
механізму державних органів, що, наприклад, прямо вказано у ст.1 Закону
України «Про міліцію»: «Міліція в Україні – державний озброєний орган
виконавчої влади». А притаманні державним органам такі визначальні риси
організаційної структури, як: роздрібненість, ієрархічність, складність,
симетричність, формальність тощо – відносно органів системи Міністерства
внутрішніх справ повинні означати наступне:

Роздрібненість означає те, що будь-який орган складається з сукупності
елементів, під якими розуміються всі його підрозділи чи посади. Так,
Управління карного розшуку складається з відділу оперативної роботи,
відділу боротьби з груповими та організованими злочинними проявами,
відділу боротьби із злочинністю проти особи та розшуку злочинців і осіб,
які зникли без вісті, відділу боротьби з майновими злочинами, відділу
боротьби з проституцією, розповсюдженням СНІДу та правопорушеннями,
пов’язаними з іноземними громадянами, відділу по організації боротьби зі
злочинністю серед неповнолітніх.

Ієрархічність пов’язана з необхідним розподілом праці як усередині
органу, так і серед самих органів. З часом закономірно виникає потреба у
створенні нових структурних частин, або, навпаки, у їх реорганізації чи
ліквідації. Причини цього можуть бути різними, як то: виконання
поставленого завдання, дублювання певних дій різними органами чи
структурами (посадами), зміна функцій органу тощо.

Складність – це факультативна ознака і вона, з необхідністю притаманна
системі органів внутрішніх справ, котра складається з чисельних
структурних елементів. Однак вона властива і деяким управлінням.

Симетричність необхідна для збереження стійкості, врівноваженості між
різними органами, підрозділами чи посадами. Так, орган «колегія» діє як
при Міністерстві внутрішніх справ, так і при управлінні внутрішніх справ
кожної області.

Формальність означає закріплення у правовій формі всіх важливих
моментів, пов’язаних функціонуванням органів. Наприклад, ст. 4 Закону
«Про міліцію» від 20 грудня 1990 р. визначає: «Правовою основою
діяльності міліції є: Конституція України, цей Закон, інші законодавчі
акти України, постанови Верховної Ради України, укази Президента
України, постанови Кабінету Міністрів України, нормативні акти
Міністерства внутрішніх справ України тощо». Саме шляхом нормативного
регулювання визначаються порядок створення органів чи підрозділів, їх
чисельність, структура та штати. Таким чином структура органів набуває
формалізованого характеру, стає відносно незалежною щодо особистих
якостей посадових осіб.

Отже, структура органів внутрішніх справ та їх штати визначаються
об’єктивними законами розвитку суспільства через опосередкування їх
функціями, завданнями та їх юридичним втілення – компетенцією. Зважаючи
на такий діалектичний зв’язок між явищами, треба визначити необхідність
його якісного оновлення. Оскільки зараз відбувається перехід від
адміністративно-командного типу управління до демократичної його форми,
то, як наслідок, змінюється зміст тих факторів, котрі врешті-решт і
визначають організаційно-структурний порядок функціонування органів
системи Міністерства внутрішніх справ. Звільнення економічних відносин
від ідеологічних імперативів викликало бурхливий розвиток об’єктивних
економічних і соціальних законів, котрі вимагають відповідного
віддзеркалення у надбудовних інститутах.

Зміни, які відбуваються в організаційно-структурному порядку
функціонування органів міліції та їх структурно-штатній організації,
підтверджуються і соціологічними даними, одержаними в Сумській та
Харківській областях.

Так, з метою реалізації Концепції розвитку системи Міністерства
внутрішніх справ щодо поліпшення організації роботи дорожньої міліції та
вдосконалення існуючої структури дорожньо– патрульної служби і дорожньої
міліції, Державтоінспекції, схваленої постановою Кабінету Міністрів
України від 24.04.1996 р., № 456, а також концентрації зусиль у напрямку
підвищення ефективності їх діяльності на підставі наказу Управління
Міністерства внутрішніх справ України в Сумській області № 300 від 28
серпня 1997 р. скорочено три відділи дорожньої міліції загальною
кількістю 195 чоловік. На базі ж їх було створено окрему роту
дорожньо-патрульної служби державтоінспекції, з чотирьох взводів,
загальною кількістю 130 чоловік. Також, за рахунок скорочених відділів
дорожньої міліції було створено спеціальний окремий підрозділ для
забезпечення безпеки працівників суду, правоохоронних органів, осіб, які
беруть участь у кримінальному судочинстві, членів їх сімей та близьких
родичів.

По Управлінню Міністерства внутрішніх справ України в Харківській
області, згідно із розпорядженням від 27 червня 1997 р. № 2, з 15 липня
1997 р. передбачалось почати процес скорочення десяти відсотків посад
від їх загальної кількості. Керівництво Управління Міністерства
внутрішніх справ в Харківській області ввійшло з багаточисельними
пропозиціями до Міністерства внутрішніх справ стосовно реформування
організаційно-штатної структури певних підрозділів та служб. Наприклад,
пропонується:

– ліквідувати служби дільничних інспекторів міліції, охорони
громадського порядку, паспортної реєстраційної та міграційної роботи і
створити на їх основі адміністративну служби міліції;

– служби кримінальної міліції у справах неповнолітніх та боротьбі з
незаконним обігом наркотиків приєднати до карного розшуку;

– ліквідувати загони державної пожежної охорони, залишивши у структурі
Управління лише пожежні частини тощо.

Із зміною якості об’єктивних чинників виникає необхідність перегляду
функцій та завдань органів внутрішніх справ, що тягне докорінний
перегляд їх структурно-штатної організації, котра на сьогоднішній день
має в цьому аспекті значні організаційні вади, а саме:

– існують паралельно діючі ланки органів;

– структура органів, особливо апарату управління, потребує упорядкування
за принципом доцільності;

– штатна чисельність особового складу не відповідає обсягові,
необхідному для виконання поставлених завдань;

– компетенція органів чи посадових осіб не відповідає тим параметрам
сучасності, котрі викликані об’єктивною зміною функцій та завдань, що й
зазначено у п. 2.2 наказу Міністерства внутрішніх справ № 115 від 21
лютого 1997 р.: «Подальше вдосконалення структури апарату управління
здійснити на основі:

– чіткого розмежування функціональних обов’язків кожного працівника та
використання особового складу за прямим призначенням;

– скасування паралельно діючих та дублюючих підрозділів;

– обгрунтування нормативів щодо визначення чисельності структурних
підрозділів, реально необхідної для виконання поставлених перед ними
завдань».

Всі реформування, які об’єктивно потребують органи міліції і, які вже
почали відбуватись, можуть призвести до масового та неконтрольованого
вивільнення з них робочої сили. Оскільки ж законодавчо ще не визначена
процедура вивільнення працюючих в органах, треба, очевидно, прогнозувати
численні порушення їх трудових прав, що неприпустимо в умовах побудови
правової держави.

Нерозробленість процедури скорочення штатів у системі органів внутрішніх
справ зумовлена тим, що раніше в ній не виникало потреби через
відсутність самого факту вивільнення з них надлишкової кількості
працівників. Однак зараз, для захисту тих, хто підпадає під скорочення
штатів, необхідно розробити і нормативно закріпити таку
соціально-значущу процедуру вивільнення, яка була б спроможна надійно
захищати права і інтереси суб’єктів права і забезпечувати безболісний
перехід їх на інші робочі місця тієї ж системи чи народного господарства
взагалі. Найважливіша роль у цьому аспекті належить трудовому праву,
визначальною функцією якого є саме захисна.

Для того, щоб процедура вивільнення робочої сили з системи органів
Міністерства внутрішніх справ мала ефективний, надійний, з точки зору
захисту працівників, характер, перед її створенням необхідно дослідити
деякі аспекти цього процесу, і насамперед, його структурно-організаційні
передумови, визначити які можна тільки з’ясувавши наступне:

– чому раніше не було потреби у вивільненні співробітників;

– яким чином визначалась кількість необхідної робочої сили для виконання
поставлених перед органами завдань:

– який спостерігається взаємозв’язок між науково обгрунтованою кількістю
працівників органів і вивільненням з них певної частини особового
складу.

В ході історичного розвитку українські органи внутрішніх справ за період
від Жовтневої революції і до початку 90-х років, час від часу зазнавали
реформування. Це відноситься і до структурно-штатної їх побудови.
Наприклад, у доповіді «Про стан і діяльність міліції та розшуку
Української РСР за період 1925/26 бюджетного року» від 25 січня 1927 р.
«організаційні заходи у сфері постановки карно-розшукової роботи у
звітному році мали за мету, з одного боку, наблизити апарат до
населення, а з іншого – поліпшити техніку роботи, спростивши формальну
її частину за рахунок посилення оперативної». Не затихала робота щодо
удосконалення організаційної структури і у післявоєнні роки. Як зазначив
М.О. Щолоков: «За період 1966-1970 рр. було прийнято декілька важливих
постанов ЦК КПРС, Президії Верховної Ради і Ради Міністрів СРСР, в яких
приділялась велика увага управлінському аспекту діяльності органів
внутрішніх справ, потребі пошуків нових форм і методів організації
роботи міліції». Однак, і за наших часів не згасла актуальність
доцільного їх реформування. Бо, як зазначив О.М.Бандурка: «Необхідно
покласти край існуючій нині розпорошеності наявних сил, подолати
паралелізм у роботі різних служб у центрі і на місцях, укрупнити (за
змістом роботи, при скороченні штатів) галузеві управлінські структури».

Отже, реорганізація в органах Міністерства внутрішніх справ і їх
удосконалення відбувалися впродовж історичного періоду і сьогодні також
вони об’єктивно вимагають своєї перебудови. Треба визнати, що всі
заходи, котрі були спрямовані на виконання цієї мети, не призвели в
повному обсязі до її досягнення. Мабуть, це можна пояснити тим, що всі
вони мали розрізнений, локальний характер, тоді як потрібен був
(потрібен і зараз) комплексний, системний підхід. І вивільнення робочої
сили в цьому аспекті треба вважати невід’ємним елементом, за відсутності
якого всі реформування будуть неефективні. Однак, через правове
невизначення воно, як засіб, майже не використовувалось. Про це свідчить
і історія. Наприклад, така підстава звільнення з роботи, як скорочення
штату, навіть не згадувалась ні у «Положенні про робітничо-селянську
міліцію», затвердженому РНК СРСР від 25 травня 1931 р., ні у «Положенні
про проходження служби начальницьким складом робітничо-селянської
міліції НКВС СРСР» від 3 червня 1936 р.. Відсутність вивільнення
працівників органів внутрішніх справ було зумовлено не тільки тим, що не
було відповідного правового механізму, а й тим, що це не дозволяв такий
ідеологічний імператив, як установка на повну зайнятість населення та
неможливість виникнення безробіття. Навпаки, згідно з цією установкою,
Міністерству внутрішніх справ та його органам завжди бракувало робочої
сили і «боротьба» провадились не з звільненням структур від надлишкової
кількості співробітників, а з плинністю кадрів. Наприклад, М.О.Щолоков
вказував те, що у 30-ті роки мала місце значна плинність кадрів. Не
змінилась ситуація і у післявоєнні роки.

Отже, відсутність вивільнення працівників внаслідок скорочення штату,
треба гадати, була пов’язана з двома найголовнішими чинниками:

– дією у той час ідеологічного гасла про неможливість безробіття та
цілеспрямованість на повну зайнятість населення;

– не було розроблено ніякого правового механізму, який би визначав
порядок скорочення штатів в системі органів Міністерства внутрішніх
справ.

Не було належного порядку і у плані наукового обгрунтування
структурно-штатної організації органів та підрозділів міліції. Як
зазначив Л.Ш.Берекашвілі: «Дослідження стану оргштатної роботи показало,
що відсутність єдиної науково обгрунтованої методології при вирішенні
науково штатних питань приводило практичних працівників до
багаточисельних помилок, що негативно впливали на результат діяльності
адміністративної служби та оперативних апаратів». Панував хаос і у
розподілі штатних одиниць серед різних структурних підрозділів, через що
існували великі диспропорції у забезпеченні органів робочою силою. Так,
у процесі розробки нормативів чисельності патрульно-постової служби
виявилось, що значна кількість рядового і молодшого начальницького
складу замість несення служби використовується для виконання господарчих
заходів, обліку адміністративної практики та інших робіт, що не мають
прямого відношення до охорони громадського порядку. Внаслідок такого
довільного пересування кадрів тільки у РРФСР до 1970 р. чисельність
особового складу патрульно-постової служби скоротилась на 4,2 %. У
деяких республіках таке «скорочення» стало настільки значним, що
поставило питання про саму можливість існування цієї служби. Так, у
Вірменській РСР з 1967 року чисельність патрульно-постової служби
скоротилось на 41,4%, у Туркменській РСР на 24,3 % тощо. Аналогічно
припустити, що на Україні спостерігалась тотожна ситуація. Отже, треба
зробити висновок, що за часів СРСР у визначенні чисельності органів
внутрішніх справ застосувався суб’єктивний підхід. Наприклад, у звіті 13
відділу ВНІІ МВС СРСР зазначилось: «При розподілі штатів між
республіканськими, крайовими і обласними органами зовсім не
враховувались такі важливі фактори, як оперативна обстановка,
чисельність і структура населення, кількість скоєних злочинів тощо. За
однакової чисельності населення у Куйбишевській області працює на 100
міліціонерів більше, а у Воронезькій – на 200 чоловік менше, ніж у
Ставропольському краї. За рівної кількості зареєстрованих злочинів у
Краснодарському краї налічується на 200 міліціонерів менше, а у
Московській області на 900 чоловік більше, чим у Кемеровській».

Слід констатувати, що відсутність науково обгрунтованих методик
визначення штатної чисельності органів та підрозділів зумовили
застосування до цього питання суб’єктивного підходу з боку керівної
частини особового складу. Оскільки, з суб’єктивної точки зору, кожному
керівнику завжди бракує робочої сили, необхідної для виконання
поставлених завдань, то про вивільнення надлишкової кількості
працівників у той час не могло бути й мови.

Однак з початком демократичного процесу у державі, коли будь-яке майно
чи відносини щодо його володіння почали набувати свого справжнього
господаря, з’явилась об’єктивна потреба раціонального використання
трудових ресурсів, зокрема в органах внутрішніх справ. Для цього, перш
за все, необхідно застосувати наукові методики, визначити необхідну
кількість працівників (посад), потрібну для ефективного виконання тих чи
інших функцій. Надлишкова ж частина особового складу повинна бути
вивільнена через скорочення штатів.

Оскільки вивільнення зайвої робочої сили не є самоціллю, а становить
другорядний, щодо об’єктивних законів розвитку суспільства процес, то
починати цю роботу необхідно з правильного визначення цілей, функцій та
завдань, котрі повинна досягати і вирішувати система органів
Міністерства внутрішніх справ. Тільки такий підхід дасть можливість
з’ясувати, які органи, підрозділи, посади чи інші структурні утворення
системи слід ліквідувати або реорганізувати.

Головною метою, як зазначено у ст. 1 Закону України «Про міліцію»,
вважається «захист життя, здоров’я, прав і свобод громадян, власності,
природного середовища, інтересів суспільства і держави від протиправних
посягань». У свою чергу, стратегічна мета нормативно деталізується до
такого рівня, коли вона виступає як сукупність завдань, котру повинні
виконувати різноманітні структурні утворення. Так, згідно зі ст. 1
Закону України «Про міліцію» таким є:

– забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх права і свобод,
законних інтересів;

– запобігання правопорушенням та їх припинення;

– охорона і забезпечення громадського порядку;

– виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили;

– забезпечення безпеки дорожнього руху;

– захист власності від злочинних посягань;

– виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень;

– участь у наданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння
у межах своєї компетенції державним органам, підприємства, установам і
організаціям у виконанні покладених на них законом обов’язків».

Ці завдання, в свою чергу, визначають функції системи органів, котрі,
погоджуючись з О.М. Бандуркою, треба розуміти як основні напрямки їх
діяльності в процесі вирішення поставлених перед ними завдань. Згідно зі
ст. 7 Закону України «Про міліцію» органи внутрішніх справ як єдина
система виконує «адміністративну, профілактичну, оперативно-розшукову,
кримінально-процесуальну, виконавчу та охоронну» функції. Для реалізації
будь-якої функції необхідно, щоб вона була більш конкретизована у
функціях структурних підрозділів, які, в свою чергу, повинні
розподілятись за штатними посадами у формі функціональних обов’язків
кожного працівника. Відтак, чисельність особового складу будь-якого
органу повинна визначатись тими параметрами, котрі необхідні для
виконання у вигляді реалізації функцій, поставлених завдань. Саме ця
діяльність викликає потребу відповідної побудови організаційної
структури системи, узгодженості її елементів та зв’язків між ними. Отже,
сукупність функцій становить той «трафарет», «каркас», відповідного до
якого повинні створюватись організаційні елементи різних рівнів:
«Організаційна структура містить сукупність структурних підрозділів,
об’єднаних в орган, зв’язки підпорядкованості між ними, а також
розподілу функцій».

З переходом до ринкових відносин змінились об’єктивні чинники, які
визначали цілі, функції, завдання, а отже і структурно-штатну
організацію органів як певної соціальної системи. У зв’язку з цим органи
внутрішніх справ закономірно вимагають реформування з метою приведення
своєї організаційної структури у відповідність до змін. Як зазначається
у Концепції розвитку системи Міністерства внутрішніх справ, схваленої
постановою Кабінету Міністрів України від 24 квітня 1996р. № 456
необхідно створити «максимально економічну, просту і гнучку структуру
системи Міністерства внутрішніх справ».

Зважаючи на майбутню кропітку роботу по удосконаленню організаційної
структури системи органів міліції, назвемо наступні положення, з
урахуванням яких вона повинна відбуватись:

1. Розподіл функцій між органами та підрозділами повинен адекватно
відповідати об’єктивним законам суспільного розвитку. Успіх
удосконалення діяльності будь-якої системи органів залежить від
оптимального розподілу праці їх працівників як у масштабах системи, так
і у кожному її органі зокрема.

2. Завдання раціоналізації організаційної побудови органів внутрішніх
справ полягає, перш за все, «в одержанні максимальних економічних та
соціально значущих результатів при одночасному зниженні рівня затрачених
на це суспільних ресурсів та засобів». Однак, це можливо тільки у тому
випадку, коли, з одного боку, буде існувати певна стійкість, міцність
структури органів, а з іншого, вона повинна буде більш гнучкою до
реагування на зміни будь-яких умов. Для досягнення такого оптимального
стану функціонування системи треба постійно провадити роботу щодо
виявлення та усунення зайвих її ланок, щодо ліквідації паралелізму і
дублювання у діяльності її структурних елементів, упорядкування її
внутрішніх і зовнішніх зв’язків, удосконалення порядку розподілу
завдань, функцій, повноважень між органами, підрозділами, посадовими
особами.

3. У зв’язку з тим, що робота по удосконаленню організаційної структури
має епізодичний характер, а «структура має відносну стійкість у часі»,
то вона, час від часу, відстає від функціонального розвитку системи.
Якщо застосувати до взаємодії функцій та структури філософський підхід,
то треба їх розглядати як взаємодію змісту і форми. Погоджуючись з В.Б.
Авер’яновим, діалектику їх необхідно визначити наступним чином: «У
процесі свого розвитку зміст вступає у протиріччя з невідповідною йому
старою формою, і, скидаючи її, вирішує тим самим виникаючі протиріччя».
Для того ж, щоб розв’язання таких проблем було позитивним, суб’єкт
управління повинен застосовувати певні науково обгрунтовані дії.

4. Зважаючи на визначальну роль функцій щодо структурної організації,
треба пам’ятати, що між ними існує саме взаємодія, а тому можлива і
зворотна дія структури на функціонування органу. «Цей зворотній вплив
відрізняється активним характером, оскільки структура, будучи внутрішнєю
організацією органу (або інакше – організаційною формою), може як
сприяти, так і перешкоджати його ефективному функціонуванню».

5. Оскільки структурні елементи є безпосередніми виконавцями функцій, то
саме чисельність та різновид функцій зумовлюють структурну організацію
будь-якої системи. Отже, різноманітність функцій зумовлює
різноманітність структурних підрозділів. Таким чином, кожна уособлена
функція повинна мати свого виконавця.

6. Якщо вважати компетенцію структурних елементів юридичним виразом
функцій та завдань, то треба зауважити, що цей правовий аспект повинен
містити у собі рамки для певного розвитку. «Стабільність структури
органів не повинна перешкодити розвитку їх компетенції».

7. Для того, щоб відповісти на питання про правильність розподілу
функцій між працівниками органів внутрішніх справ, як останньою
структурною інстанцією, треба дослідити напруженість праці кожного з них
і на підставі одержаних результатів апарату зробити висновки про
необхідність збільшення чи скорочення штату структурних підрозділів,
перерозподілу, зміни, розширення чи звуження їх функцій, доповнення чи
зменшення обсягу їх компетенції.

Cпіввідношення загального, спеціального і локального правового
регулювання

Специфіка правового регулювання функціонування органів внутрішніх справ
полягає у тому, що окрім загальновизнаних у юридичній науці і практиці
централізованих та локальних норм (М.Г. Александров, Л.Я. Гинцбург,
С.О.Іванов, Р.З. Лівшиць, О.С. Пашков, В.І. Смолярчук, Р.І. Кондратьєв,
І.М.Каширін, Л.І. Антонова тощо) для ефективного дослідження діяльності
органів внутрішніх справ, і зокрема вивільнення з них надлишкової
кількості працівників є сенс виділити групу спеціальних норм. До них
треба віднести ті норми права, які безпосередньо стосуються системи
органів внутрішніх справ і регулюють тільки їх діяльність. Як вказує
Є.Ж. Жанабілов: «Особливий характер трудових відносин осіб рядового і
начальницького складу органів внутрішніх справ полягає у тому, що їх
учасники, як правило, наділені різними за обсягом, характером і
спрямованістю державно владними повноваженнями у боротьбі з
правопорушниками, злочинністю… Урахування цих особливостей потребує
особливого (спеціального) регулювання праці…».

Питання співвідношення загального, спеціального і локального правового
регулювання щодо скорочення штату працівників органів внутрішніх справ
відноситься до давніх, дискусійних проблем єдності диференціації
трудового права та централізованого і договірного правового регулювання
трудових відносин. Незважаючи на схожість характеру проблем, вони мають
якісні відмінності, оскільки єдність і диференціацію треба розглядати як
співвідношення трьох типів норм за їх ієрархічною структурою:
загальні-спеціальні-локальні норми. А централізоване і договірне
регулювання необхідно розуміти як більш загальне співвідношення двох
груп приписів – з одного боку загальних і спеціальних, а з іншого
локальних. Але ж за умов дослідження їх в аспекті вивільнення
працівників міліції такий поділ не є суттєвим. Тому, проводячи
предметний аналіз, автор деінде теоретично допускає їх тотожність.

З переходом до ринку праці де робоча сила є товаром і здійснюється її
купівля-продаж, закономірно постає питання про розширення правового поля
застосування договірних відносин. Сьогодні, мабуть, не слід вказувати на
те, що завдяки локальному регулювання трудових відносин розвиваються
демократичні засади у виробничій діяльностіі співвідношення локального і
централізованого регулювання є показником демократизму існуючої правової
системи. Однак збільшення диференційних норм, розширення договірного
регулювання має межі. Як слушно вказує Гоц В.Я.: «Специфіка об’єкта
правового регулювання не вимагає, а навпаки, передбачає необхідність
залишити державне регулювання цих відносин».

Єдність і диференціація правового регулювання праці виявляється і у
процесі регламентації службово-трудових відносин працівників міліції.
Погоджуючись з Лавриненко О.В., що співвідношення єдності та
диференціації правового регулювання праці співробітників міліції має
складний характер, треба вказати, що єдність і централізоване
регулювання хоча й визначає спрямування диференційних норм, все ж
допускає, за певних умов, дещо інший їх зміст. У тих же випадках, коли
єдність не допускає диференціації, повинні діяти загальні норми, у
даному випадку норми трудового права про вивільнення робочої сили
внаслідок скорочення штату. Відсутність же у діючому Кодексі законів про
працю України чіткої вказівки з питань застосування його норм щодо
працівників органів системи Міністерства внутрішніх справ України
створює умови, за яких можливе обмеження та порушення їх трудових прав.
Так, наприклад, неможливо вказати на відповідність принципам трудового
права положення, котре міститься у Зверненні Верховного Суду України до
голів обласних, Київського та Севастопольського міських судів,
Верховного Суду Автономної Республіки Крим від 28 березня 1998 року №
1-5/82 про те, що проходження служби рядового і начальницького складу
органів Міністерства внутрішніх справ України регулюється не Кодексом
законів про працю України, а законодавством про ці органи.

Цю прогалину необхідно усунути шляхом встановлення у відповідних
загальних статях чітких критеріїв розмежування сфери правового впливу
законодавства про вивільнення робочої сили і відповідної відомчої
нормотворчості. Цьому повинен передувати процес наукового пошуку.

Особливість правового регулювання діяльності особового складу органів
системи Міністерства внутрішніх справ порівняно з іншими групами
працівників, які працюють в матеріальній чи обслуговуючій сферах,
полягає також у тому, що вони не тільки відносяться до категорії
державних службовців (ч. 1 с. 16 Закону України «Про міліцію», але й
складають її уособлену, специфічну частину. Адже їх працю регулює не
тільки Законом України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р., а
також й інші нормативні акти: Закон України «Про міліцію»,
Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ (затверджений Указом
Президії Верховної Ради України), постанова Кабінету Міністрів України
«Про умови оплати праці працівників органів внутрішніх справ» від
02.041993 р., Положення про проходження служби рядовим і начальницьким
складом органів внутрішніх справ України, затверджене постановою
Кабінету Міністрів України від 29 липня 1991 р. тощо.

Отже, регулювання процесу функціонування органів внутрішніх справ
здійснюється нормами трьох типів – загального, спеціального і
локального.

Відтак слушно постає питання, які норми повинні регулювати діяльність
працівників системи Міністерства внутрішніх справ, яке повинне бути між
ними співвідношення, яким нормам треба віддавати перевагу при
врегулюванні будь-якого юридично значущого питання. Насамперед, не
викликає сумніву, що ці три групи норм повинні складати єдину
впорядковану нормативну систему, яка комплексно могла б виправдовувати
своє призначення. Наразі цього немає. Наприклад, у ст.ст. 63,64
Положення Про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів
внутрішніх справ України, де містяться норми спеціального характеру,
вказано, що звільнення можливе й через скорочення штатів – при
відсутності можливості подальшого використання на службі. Більше щодо
цього мови не має. Але знову постає питання, який механізм реалізації
вказаного правила? Було б логічно у випадку відсутності специфічної
норми користуватись загальним законодавством. Однак це не завжди можливо
через неузгодженість відповідних категорій норм. Загальне законодавство
про вивільнення та зайнятість населення не може бути повною мірою
застосовано до осіб рядового і начальницького складу. Знову приклад: у
ч. 3 ст. 492 Кодексу законів про працю зазначається, що «одночасно
власник або уповноважений ним орган доводить до відома державну службу
зайнятості з вказівкою його професії, спеціальності, кваліфікації та
розміру оплати праці». А хто повинен повідомляти про наступне
вивільнення в системі органів міліції? На це повинне дати відповідь
спеціальне законодавство. І треба буде точно визначати зобов’язаного
суб’єкта, тому що в аспекті побудови демократичної правової держави всі
найважливіші моменти, що пов’язані з соціальним захистом людей, повинні
бути чітко і ясно врегульовані правом. Оскільки потреба вивільнення
співробітників органів внутрішніх справ стала об’єктивною реальністю,
треба якнайшвидше створити ефективний правовий механізм його реалізації
та юридичного захисту відповідних суб’єктів права.

Специфічними є ознаки, локальної норми, яка на думку В.О. Тарасової:

– має обмежєну сферу дії;

– конкретизує і модифікує загальну норму відповідно до місцевих умов;

– обіймає менш значне коло суспільних відносин;

– регулює той комплекс суспільних відносин, котрий не врегульований
нормами загального значення, але правове опосередкування якого
обумовлено принципами даної галузі норм права.

Однак у цьому переліку не вказана така важлива ознака, як обумовленість
прийняття локальних норм матеріальними умовами суспільних відносин. З
цього приводу М.Г. Александров зазначає: «Їх питома вага у загальній
системі трудового права визначається матеріальними передумовами». З цим
також погоджується Ю.Г. Орловський, зауважуючи, що для проникнення у
сутність трудового правовідношення, для віддзеркалення різних правових
зв’язків, які складають зміст складного, але єдиного трудового
правовідношення, необхідно, поряд із загальними, також диференційні
правові норми. Відтак ознакою локальної норми треба вважати і об’єктивну
потребу її виникнення для врегулювання певного кола суспільних відносин,
оскільки «держава не може довільно вибирати методи управління, ігноруючи
вимоги економіки».

На підставі визначених специфічних ознак локальних норм стає можливим
виявити найважливіші особливості локального правового регулювання в
органах внутрішніх справ як певного різновиду правового регулювання
взагалі. По-перше, воно повинно здійснюватись у тому органі, де
безпосередньо були розроблені і прийняті відповідні правові норми. Так,
Р.З.Лівшиц вважає критерієм розмежування загальних і локальних норм те,
що акти, котрі приймаються іншими відносно певного підприємства (органу)
є централізованими, а ті, що розробляються і приймаються безпосередньо
на ньому, мають характер локальних. Далі він зазначає, що з теоретичної
точки зору важливо також, співпадають суб’єкти встановлення і
застосування означених норм чи ні. Якщо вони єдині, то це також ознака
локальної норми. Отже, другою особливістю локального правового
регулювання треба вважати те, що воно здійснюється саме тими суб’єктами,
які визначили потребу у прийнятті локального акту і розробили його.

Оскільки «для локальних правових норм характерна їх спрямованість на
регулювання вже не виду, а скоріше підвиду або навіть субпідвиду
суспільних відносин», то третьою особливістю регулювання буде те, що
воно спрямоване на упорядкування певної сукупності відносин, які
складаються безпосередньо в органі чи підрозділі, або ж тісно з ними
пов’язані.

Велике значення у характеристиці локального регулювання відіграє його
динамічний характер. Наприклад, Іванов С.О. вказує, що воно найбільш
оперативно відображає зміни, які відбуваються у житті. Відтак необхідно
визначити і таку його особливість як динамізм.

Зважаючи на те, що локальне правове регулювання носить конкретизуючу
форму і не може не відповідати загальному законодавству, то п’ятою
особливістю є його підзаконний характер. Так, М.Й.Бару підкреслює, що
локальні норми розвивають і доповнюють загальні норми, але не відміняють
їх.

Беручи до уваги, що локальне регулювання відбувається внаслідок надання
суб’єктам права можливості виробляти певні правила поведінки, необхідно
доповнити низку особливостей і такою, як диспозитивність, котра
передбачає активність органу чи підрозділу у вирішенні тих питань, які
не врегульовані загальними нормами. Так, О.І. Процевський вказав, що
диспозитивні норми, надаючи можливість сторонам самим створювати норми
права, об’єктивно необхідні за даних умов, спонукають конкретних
суб’єктів до дії.

В юридичній науці локальне правове регулювання інколи ототожнюють з
нормотворчою діяльністю відповідних суб’єктів. Наприклад, В.О. Тарасова
вказує: «Локальне правове регулювання праці – нормотворча діяльність
адміністрації…». Оскільки у дійсності процес правового регулювання
створенням будь-яких правових норм не завершується, а тільки
починається, треба визнати певну помилковість такого погляду. Має рацію
Л.І. Антонова, коли говорить, що норма не може викликати позитивного
регулятивного впливу, коли вона не застосовується, не реалізується, не
породжує для суб’єктів права й юридичні обов’язки.

Отже, локальне правове регулювання треба розуміти у широкому плані. Так,
І.М. Каширін вже відносить до нього діяльність певних суб’єктів «по
встановленню локальних норм права та виданню актів застосування цих
норм». Цієї точки зору дотримується і Кондратьєв Р.І. говорячи, що
поняття локального регулювання трудових відносин містить як нормотворчу,
так і правозастосовну діяльність.

Виходячи з короткого аналізу явища локального правового регулювання і
його найсуттєвіших ознак та екстраполюючи ці дослідження на специфічну
діяльність органів внутрішніх справ, можна визначити поняття локального
правового регулювання у діяльності органів системи Міністерства
внутрішніх справ як підзаконне, похідне від централізованого
регулювання, що здійснюється за допомогою локальних правових норм,
встановлених в рамках структурного елементу суб’єктами, які виконують
управлінські функції, і спрямованих на упорядкування тих відносин, котрі
виникають у даному органі чи підрозділі.

Як вже зазначалось, специфіка органів внутрішніх справ полягає також у
тому, що їх діяльність регулюється не тільки правовими нормами
загального і локального характеру, а й низкою спеціальних правил.

Юридична природа спеціальних норм характеризується тим, що вони
становлять таку сукупність норм, яку не можна віднести ні до загальних,
ні до локальних. І хоча вони складають окрему частину правової
надбудови, для того, щоб виявити їх сутність, необхідно застосувати
порівняльний метод. Наприклад, стосовно локальних норм права І.М.
Сенякін пише, що вони є результатом правової спеціалізації і
встановлюються з метою конкретизації та деталізації, урахування
своєрідності будь-якого виду суспільних відносин. Тобто, локальні норми
також відносяться до категорії спеціальних, але з усієї сукупності норм
спеціального призначення вони мають найменший масштаб впливу, бо діють
тільки у тому органі чи структурному підрозділі, де були прийняті.

Стосовно спеціальних норм, призначених регулювати діяльність органів
Міністерства внутрішніх справ, перш за все необхідно підкреслити їх
неоднорідність, котра зумовлюється комплексним характером правового
регулювання. Так, першу групу складають норми, які повністю дублюють
норми загального типу. До другої ж відносяться норми, які, порівняно із
загальним законодавством, встановлюють певні особливості, що випливають
із специфічної діяльності системи. Цю групу норм доцільно поділити на
декілька різновидів. Наприклад, Є.Ж. Жанабілов вважає, що вона
складається з наступних підгруп:

– норми, котрі встановлюють деякі витяги із загальних норм і містять
певні відхилення від них;

– норми, які доповнюють загальне законодавство і містять особливі
пільги;

– норми, що передбачають умови праці, характерні тільки для осіб
рядового й начальницького складу органів внутрішніх справ.

Отже, створення комплексу спеціальних норм об’єктивно зумовлено
специфічною діяльністю певних суб’єктів права. Виступаючи своєрідним
«правовим буфером», спеціальні норми призначені ліквідувати розбіжності
між різними рівнями правового регулювання відносин у різних сферах
народного господарства. Для особового складу ж встановлюють деякі
особливості, що полягають у підвищених вимогах, а також у додаткових
гарантіях і пільгах.

Сутність же спеціального законодавства, призначеного регулювати
відносини у сфері функціонування системи органів внутрішніх справ,
полягає у тому, щоб:

– деякою мірою конкретизувати загальне законодавство стосовно
безпосередніх умов їх праці;

– нормативно забезпечити реалізацію суб’єктивних прав і інтересів
працівників з урахуванням їх специфічної діяльності;

– виступати сполучною ланкою між загальним і локальним нормативним
регулюванням.

Отже, спеціальне правове регулювання відносин у сфері функціонування
системи органів треба розуміти як діяльність компетентних органів по
створенню та реалізації нормативної бази, яка враховує специфіку органів
внутрішніх справ і шляхом конкретизації загального законодавства досягає
двоєдиної мети: ефективного виконання поставлених перед ними завдань і,
враховуючи особливу роль працюючих, забезпечує реалізацію їх
суб’єктивних прав та інтересів.

Оскільки «локальні норми права відносяться до спеціальних норм» і є
невід’ємною їx складовою, то їх єдиний (умовно) характер необхідно
досліджувати через філософські категорії загального, особливого і
окремого (одиничного). Саме ці три моменти будь-якого явища ( у даному
випадку правового регулювання) будучи неподільними, все ж відрізняються
один від одного. «Так, особливе є загальним у одному з його визначальних
уособлень; загальність, будучи єдністю усіх своїх уособлень, є
тотальність; особливе, як певна загальність, є також і одиничним,
оскільки ж одиничне є завдяки особливому певним загальним, постільки
воно є також і деяким особливим».

Досліджуючи окреме, особливе і загальне у праві, Керимов Д.А. зазначає,
що під окремим у праві треба розуміти одиничне явище, котре як пов’язане
з іншими явищами, так і відрізняється від них сукупністю певних правових
властивостей. Під загальним у праві розуміється єдність усіх правових
явищ, котра має вираз у схожості їх властивостей. Особливе ж у правовому
аспекті – це якісно визначальне, конкретне буття системно об’єднаних
загальних і окремих властивостей, рис, «параметрів» правових явищ. Разом
з тим, треба мати на увазі і те, що особливе змістовніше окремого. Як
вказує А.П.Шептулін: «Окреме не тільки одиничне, але й загальне.
Вміщуючи у собі одиничне і загальне, воно не може бути тотожним
одиничному. Одиничне тільки частина окремого.

Стосовно дослідження, загальному, особливому і окремому відповідають
загальне, спеціальне і локальне правове регулювання. До того ж, треба
чітко уяснити, що як між філософськими категоріями, так і між їх
суспільними примірниками існують певні взаємопереходи. І те, що є
окремим у одному випадку, може стати особливим чи загальним у іншому, і
навпаки. Так, нерідко у правотворчій діяльності виникають ситуації, коли
норма з обмеженою сферою впливу за певних умов вимагає перетворення її у
норму з більш широкою сферою дії. Також трапляються і зворотні випадки.

Отож для ефективного дослідження нормативного забезпечення вивільнення
працівників органів внутрішніх справ необхідно визначити спочатку, яким
чином і якими нормативними актами регулюється процес скорочення штатів у
системі та всі інші тісно пов’язані з ним явища та відносини. А вже
потім, за умов виявлення у правовому забезпеченні недоліків, провести
роботу по його удосконаленню. Це неможливо буде зробити без чіткого
розмежування наявної і планованої на перспективу правової матерії у
сфері вивільнення особового складу на загальну, особливу і окрему її
частину. Для цього у свою чергу необхідно провести аналіз співвідношення
всіх видів правового регулювання, а потім дослідити їх як
взаємопов’язані елементи єдиної цілісної системи.

Так, стосовно норм загального і локального характеру та їх реалізації
необхідно визначити наступне:

– локальну норму приймають безпосередньо ті суб’єкти на котрих вона і
буде розповсюджуватись; загальна норма сприймається більшим колом
суб’єктів;

– локальна норма приймається в органі чи підрозділі, рамками якого і
обмежується її юридичний вплив, а загальна норма має юридичну силу у
більшому просторі;

– у цілому локальне регулювання є похідним від загального правового
регулювання і здійснюється на підставі загальнодержавних правових актів
(типових, примірних актів, інструкцій тощо) або шляхом реалізації
повноважень на локальне регулювання, встановлених компетентними
органами;

Відповідно норми загального і спеціального характеру та діяльність щодо
їх реалізації співвідносяться наступним чином:

– загальні норми стосуються всіх суб’єктів права і не роблять для них
ніяких винятків; спеціальне стосується якоїсь певної їх частини;

– загальна норма має загальний характер, а спеціальна – галузевий або
функціональний;

„

NAOAeO-O OZae\aeBeDe~

?

? ?

¦

– спеціальне законодавство створюється на підставі загального і
призначене його конкретизувати стосовно особливих умов, а загальне – на
підставі об’єктивних чинників, головним чином, соціально-економічних;

– якщо загальне законодавство покликане виконувати загальні суспільно
значущі завдання, то спеціальна його форма призначена вирішувати
завдання особливого типу.

Що ж до взаємовідносин норм загального і локального типу, то вони мають
наступні основні риси:

– локальні норми як частина спеціального законодавства призначені
регулювати тільки ті відносини, які складаються у певних суб’єктивних
рамках; отже, масштаб впливу локальних норм значно менший, ніж
спеціальних;

– якщо при конструюванні спеціальних норм враховуються вимоги тільки
норм загального типу, то при створенні локальних також і вимоги норм
спеціального характеру;

– локальні норми мають більш конкретний характер, ніж спеціальна частина
законодавства;

– якщо локальні норми містяться тільки у підзаконних нормативних актах,
то спеціальні зазначаються також у законах.

Для того, щоб дослідити взаємозв’язок трьох рівнів правового регулювання
діяльності органів внутрішніх справ, необхідно також розглянути це
питання з загальної точки зору та його регулювання зокрема. Особливо
велике значення воно має для трудового права. І це зумовлено, як вказує
професор Ю.П. Орловський тим, що трудове правовідношення обіймає різні
правові зв’язки між його учасниками, включаючи як рівність сторін, так і
їх підпорядкування, імперативні і диспозитивні положення.

Оскільки «диференціація трудового законодавства – це встановлені
державою відмінності у зміні і обсязі прав та обов’язків суб’єктів
трудових відносин на певних підставах», тому не можливо протиставляти
поняття єдності та диференціації, бо саме «диференціація сприяє єдності
трудового права, а єдність створює умови для диференціації правового
регулювання». Ця теза стверджує філософське положення про співвідношення
одиничного, особливого і загального. Так, специфічні ознаки конкретних
правовідносин по вивільненню працівників органів внутрішніх справ
відображають те особливе, що притаманне правовим зв’язкам органу з
певною категорією державних службовців. Це особливе може бути
забезпечено тільки шляхом диференціації.

Дослідження відмінностей у правовому регулюванні має можливість
визначити певні умови для правильного застосування загальних (основних)
положень до певної категорії працівників, і більш ефективно вирішувати
завдання регулювання відносин осіб, які працюють у неоднакових умовах
або мають ті або інші особливості.

Означена проблема прямо торкається і співвідношення між загальним і
локальним регулюванням, котре не можна розуміти тільки як сполучення
єдності та диференціації. Якщо за допомогою централізованого регулювання
іноді відбувається диференційний підхід до явищ, то локальний його тип
становить завжди тільки сферу диференціації. Це пов’язано з тим, що
норми, які відносяться до локального регулювання, завжди є засобом
уточнення загальних і спеціальних правових положень. Отже, локальні та
спеціальні норми призначені індивідуалізувати загальні норми стосовно
окремих категорій робітників, котрі володіють різними здібностями або
працюють у різних умовах. Втім, сполучення усіх трьох типів регулювання
ефективно впливає на процес протікання будь-якого явища чи процесу.

Диференціація може бути викликана, головним чином, двома видами підстав.
До першого відносяться об’єктивні чинники, наприклад, галузь народного
господарства; до-другого – суб’єктивні, тобто ті, які визначаються
особистими факторами. Відносно співробітників органів внутрішніх справ
мають місце обидві групи підстав. Так, до об’єктивних факторів
відноситься те, що вони являють собою певну категорію державних
службовців, діяльність яких потребує особливого правового регулювання,
наприклад, у сфері дисципліни праці, робочого часу, заробітної платні,
соціального страхування тощо. До суб’єктивних чинників, які визначають
правовий статус працівників, треба віднести вимоги відносно
статевовікових та фізіологічних особливостей їх організму. Наприклад, у
ч. 1, ст. 17 Закону України «Про міліцію» вказано, що на службу до
міліції приймаються громадяни, здатні за своїми особистими, діловими і
моральними якостями, освітнім рівнем, фізичною підготовкою і станом
здоров’я виконувати покладені на міліцію завдання.

Відтак, для того, щоб скорочення штату в органах системи Міністерства
внутрішніх справ відбувалось згідно з правовими принципами, потрібен
певний юридичний механізм, котрий не тільки був би внутрішньо
диференційним відносно різних груп відносин, але й становив би єдиний
системний нормативний блок. Оскільки «у сучасній державі право повинно
не тільки відповідати загальному економічному стану, не тільки бути його
втіленням, але також бути внутрішньо узгодженим втіленням, котре не
спростувало б само себе через внутрішні неузгодженості». У зв’язку з
тим, що мова у даному випадку йде про відмінності всередині єдності,
заслуговує уваги визначення системи трудового права, котра забезпечує
єдність цих норм, і разом з тим їх відмінності (диференціацію), котрі
відображають особливості окремих груп регульованих суспільних відносин.
Означене справедливо не тільки по відношенню до галузі трудового права,
але й до певної групи норм як її складової, призначеної регулювати
вивільнення осіб рядового і начальницького складу.

Посилаючись на дослідження Л.С. Явича, який у внутрішній узгодженості
права бачить конкретизації норм права та ієрархію юридичних актів
нормативного характеру, треба визнати, що це теоретичне положення
віддзеркалює об’єктивно існуючі зв’язки правових норм різного рівня і
має велике значення при побудові будь-якого правового механізму.

Отже, ієрархія правових норм має три рівні – загальний, спеціальний і
локальний. І саме загальні норми, в силу більшого ступеня абстрактності,
посідають серед них найважливіше місце, бо безпосередньо впливають на
всю систему права. Спеціальні і локальні норми, які знаходяться на більш
низьких рівнях ієрархічної драбини, повинні відповідати загальному типу
та, за необхідності, деталізувати їх. Таким чином, спеціальні і локальні
норми виникають не на пустому місці, а об’єктивно зумовлюються
загальними юридичними правилами поведінки.

Однак, говорячи про розвиток спеціальних, у тому числі локальних норм,
котрі регулюють службово-трудові відносини працівників органів
внутрішніх справ, треба підкреслити те, що вони, як правило, діють поряд
із загальними нормами. У зв’язку з цим уявляється дещо хибною точка зору
М.І. Бару, коли він пише, що спеціальний закон виключає дію загальних
норм з тих же питань. У даному випадку більш слушною є позиція Т.Є.
Світіної, яка вказує, що іноді спеціальна норма дійсно виключає
застосування загальної норми, але ж у інших випадках спеціальна норма
діє поряд із загальними нормами. Наприклад, Дисциплінарний статут
органів внутрішніх справ виключає застосування до осіб певної категорії
Типових правил внутрішнього трудового розпорядку для робітників і
службовців. Що стосується інших норм спеціального чи локального
характеру, то вони містять тільки «окремі винятки, доповнення і
спеціальні вимоги, які застосовуються до осіб рядового і начальницького
складу органів внутрішніх справ».

Відтак спеціальні і локальні норми можуть бути зрозумілі тільки стосовно
відповідної норми, котра має загальний характер. Отже, треба погодитись
з Є.І. Астрахан та С.С. Карінським, що спеціальне законодавство не може
бути відділено від загального і протиставлятись йому.

Диференціація правового регулювання праці співробітників системи органів
Міністерства внутрішніх справ України повинна відбуватись у тих
випадках, коли цього вимагає специфіка їх праці, цілі та завдання
державної служби в органах внутрішніх справ. У виняткових випадках,
слушно вказує Тарасова В.А., коли умови праці закономірно викликають
погіршення правового становища працівника міліції (щодо трудового
законодавства), необхідно передбачити на рівні спеціального закону або
Кодексу законів про працю України реальні мінімальні компенсації в сфері
оплати праці, соціально-побутових пільг, соціального забезпечення тощо.

Зробивши аналіз співвідношення загального, спеціального і локального
регулювання діяльності співробітників, необхідно зазначити, що воно
потребує більшого розмежування і одночасно тіснішої взаємодії. І все це
повинно закріплюватись нормативно. Зараз, наприклад, утворилась така
ситуація, що ні в Кодексі законів про працю, ні в Законі України «Про
міліцію» немає прямих вказівок на правове регулювання умов праці осіб
рядового та начальницького складу. Як наслідок – в діючому трудовому
законодавстві спостерігається своєрідний «правовий вакуум». У зв’язку з
цим цікаво згадати, як вирішувалось питання в «Положенні про службу
робітничо-селянської міліції», яке було затверджене Декретом ВЦіК та РНК
РСФСР від 28 вересня 1925р. Встановлюючи порядок прийняття, проходження
служби та звільнення співробітників, це Положення особливо наголосило на
тому, що на них (як і на осіб найманої праці) розповсюджується Кодекс
законів про працю. Цей нормативний акт був відмінений у зв’язку з
виданням 25 травня 1931 року Положення про робітничо-селянську міліцію.
Але питання, які порушені у ньому, мають великий інтерес і не втратили
своєї актуальності сьогодні. Вважаємо, що відмова від вказаного
зауваження у регулюванні умов праці співробітників нічим не виправдана.
Відсутність у законі чіткої вказівки з даного питання створює плутанину
та приносить шкоду інтересам суб’єктів права.

У зв’язку з цим буде правильно, якщо принципи правового регулювання
працівників органів внутрішніх справ та правові джерела, які регулюють
їх працю, будуть вказані у Кодексі законів про працю.

Все вищезгадане стосується низки норм про звільнення осіб рядового і
начальницького складу через скорочення штату, оскільки вона також
поділяється на підгрупи норм, котрі мають загальний, спеціальний і
локальний характер. Загальна підгрупа стосується усіх працівників, як
особливої категорії державних службовців; спеціальна призначена
регулювати певні особливості, котрі не врегульовані і їх не доцільно
регулювати загальним законодавством; локальна підгрупа, як складова
частина спеціального правового комплексу, має за мету регулювати ті
відносини, котрі виникають у рамках органу, підрозділу чи іншого
структурного елементу, і які не можуть ефективно регулюватись загальними
або спеціальними нормами. Наприклад, до загального законодавства
відносяться: Конституція України, Кодекс законів про працю України,
Закон України «Про зайнятість населення» та інші нормативні акти, котрі
стосуються усіх працюючих за трудовим договором (контрактом), та
бажаючих влаштуватися на роботу; до спеціальних юридичних актів треба
віднести Закони України «Про державну службу», «Про міліцію», Положення
про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів
внутрішніх справ України тощо; відносно локальних нормативних документів
беруться до уваги ті акти, котрі деталізують і конкретизують або
доповнюють загальні та спеціальні норми стосовно певного структурного
підрозділу, як от: колективні договори, положення про преміювання,
посадові інструкції, різного роду переліки працівників, котрі мають ті
або інші пільги, графіки змінності та інше.

Для того, щоб вивільнення особового складу мало цивілізований характер,
необхідно різнобічне врегулювання його правом. Тільки у такому випадку
можна сподіватись на те, що не будуть порушені права і інтереси тих, хто
підпадає під скорочення штату. Важливо, щоб усі аспекти такої допомоги
мали юридичне визначення у єдиній внутрішньо диференційній системі
відповідних норм.

Переконані, що досягнення цієї мети буде набагато легшим, якщо будуть
враховані при створенні правового механізму вивільнення робочої сили з
органів системи Міністерства внутрішніх справ наступні положення:

1. Правовий механізм вивільнення працівників органів внутрішніх справ
буде ефективним і дійовим з точки зору забезпечення ефективного захисту
прав та інтересів певних категорій суб’єктів права тільки тоді, коли
буде досягнуто оптимальне співвідношення між різними типами норм, а
саме: загальними, спеціальними, локальними. Тому при створенні такого
оптимального механізму треба пам’ятати:

– замість того, щоб протиставляти одну одній норми загального,
спеціального і локального типу, їх треба взаємоузгодити та
взаємозпов’язати;

– оскільки співвідношення трьох типів норм визначається об’єктивними
передумовами, дуже важливо їх правильно визначити;

– провідними є норми загального типу;

– норми спеціальні та локальні приймаються на підставі і з урахуванням
загальних положень;

– загальні норми повинні мати достатньо високий ступінь абстрактності,
оскільки прагнення до максимального осягнення у ній індивідуальних
особливостей конкретних відноси може привести до втрати такої її
властивості, як здатність визначати рівний масштаб поведінки суб’єктів
права;

– спеціальні норми необхідні у тому випадку, коли загальна норма не має
можливості віддзеркалити усю багатовимірність юридично значущих
відносин;

– локальна норма необхідна у тому випадку, коли ні загальна, ні
спеціальна норма не можуть дати позитивного ефекту при регулюванні
певних відносини.

2. Оптимальне співвідношення сфер впливу централізованих, спеціальних і
локальних норм має змінний характер. Отже, «через об’єктивні причини
(необхідність жорстокої регламентації, рухомість і різноманітність
реальних відносин) та внаслідок суб’єктивних факторів (неповнота або
відставання законодавства, необгрунтована перевага централізованого
регулювання тощо)» питома вага їх може змінюватись. Завдання науковців
полягає у передбаченні майбутніх змін і своєчасному реагуванні на них.

3. Окремі сторони будь-яких відносин мають більш динамічний характер.
Через мінливість вони потребують відповідного правового регулювання,
котре змогло б урахувати усі особливості. Це можуть зробити спеціальні і
локальні норми. Тому, приймаючи той або інший акт у сфері трудового
права, зокрема скорочення штату органів внутрішніх справ, необхідно у
кожному випадку враховувати реально існуюче співвідношення загальних,
особливих і окремих закономірностей певних відносин.

4. Оскільки головне призначення спеціальних і локальних норм полягає у
наближенні загальних правових приписів до конкретних адресатів, то це
регулювання повинно здійснюватись на більш пільгових підставах. Тобто,
основними нормами диференційного регулювання необхідно вважати норми –
доповнення, котрі призначені встановлювати різні пільги та переваги для
певних категорій працівників, зокрема працівників органів системи
Міністерства внутрішніх справ.

5. Відмінність між нормами-доповненнями і нормами-винятками полягає не
тільки у тому, що одні норми містять пільги та переваги, а інші
передбачають тільки зниження рівня правових гарантій. Воно також
стосується співвідношення між загальними, спеціальними і локальними
нормами. Так, якщо диференціація здійснюється за допомогою
норм-доповнень, то ці норми діють поряд з загальними правилами. Якщо
регулювання певних відносин здійснюється нормами-винятками, то це
означає, що конкретні приписи, котрі встановлюються загальними нормами,
на них не розповсюджуються.

6. Оскільки локальне регулювання в органах внутрішніх справ має незначне
використання, треба в умовах реформування її організаційно-штатної
структури та необхідності посилення гарантій трудових прав та
соціального захисту працівників, надати цьому більшої уваги. Необхідно
перебороти певний консерватизм по відношенню до впливу локальних норм на
діяльність органів і створити теорію локального регулювання, здатну
надавати структурним елементам системи практичну допомогу.

7. Для того, щоб не було плутанини та непорозумінь при застосуванні
загальних, спеціальних і локальних норм до відносин, котрі складаються в
органах системи Міністерства внутрішніх справ, зокрема при скороченні
штату, необхідно прямо у нормативних актах зазначити, які норми
регулюють ті чи інші сторони правовідносин. Наприклад, у Кодексі законів
про працю ЧСР було вказано, що його положення розповсюджуються на
працівників корпусу національної безпеки тільки у тій мірі, в якій це
прямо вказано у Кодексі або постільки це визначається особливими
приписами.

2.3.Визначення місця та ролі матеріальних і процесуальних норм при
скороченні штату працівників органів внутрішніх справ

Виконуючи свої функції, держава прагне до того, щоб будь-яке соціально
важливе явище було юридично визначеним. Значну роль у досягненні цієї
мети відіграють норми права як визнані та забезпечувані нею
загальнообов’язкові правила, з котрих випливають права і обов’язки
учасників суспільних відносин, і дії котрих покликані регулювати ці
правила як зразок, масштаб поведінки».

Демократичний етап розвитку державності виявив консерватизм чинної
правової системи, яка була орієнтована не на економічні, а на
командно-адміністративні важелі керівництва з їх численними заборонами і
дріб’язковою регламентацією. Тому багато діючих норм трудового
законодавства, у тому числі про вивільнення робочої сили шляхом
скорочення штату, є гальмом розвитку означених суспільних відносин, а не
активним інструментом правового регулювання. У зв’язку з цим, на думку
Венедиктова В.С., перед наукою трудового права України стоїть важливе
завдання щодо розробки та створення такого механізму правового
регулювання, який би забезпечив надійну гарантію реалізації трудових
прав.

Погоджуючись з доктором юридичних наук та наповнюючи вислів конкретним
змістом, необхідно вказати на потребу виконання окремого завдання щодо
створення правового механізму вивільнення працівників міліції через
скорочення штату з тим, щоб означені механізми співвідносились як ціле і
часткове. Оскільки ефективність правових норм залежить не тільки від
теоретично обгрунтованого і практично аргументованого їх вибору і
закріплення в чинному законодавстві, а також від правильного їх
застосування на практиці, велику роль у функціонуванні будь-якого
правового механізму відіграють норми процесуального характеру. Науковий
же пошук повинен передувати визначенню їх оптимальної кількості та
змістовної характеристики як процесуального забезпечення всього
механізму, так і кожного окремого процесуального припису.

Правові норми мають велику різноманітність, що призводить до вельми
широкої їх класифікації за різними підставами. Стосовно критерію поділу
матеріальних і процесуальних норм серед вчених спостерігається певна
неузгодженість думок. Так, О.Ф. Скакун і Н.К. Подберезський поділяють їх
за ознакою субординації у правовому регулюванніВ.О. Котюк же – у
залежності від змісту, характеру і предмету регулювання. Вважається, що
перепоною до єдності поглядів з цього питання є дещо неоднаковий підхід
до класифікації норм права взагалі.

За ознакою часу та порядком виникнення процесуальні норми мають похідний
від матеріальних характер. Вторинний характер процесуальних норм
зумовлює і неоднаковість предмету їх впливу. Якщо матеріальні норми
призначені регулювати фактичні обставини реального життя, то
процесуальні спрямовані на забезпечення їх ефективного втілення у
суспільну тактику. «Оскільки процесуальне право покликано до життя
потребою реалізації норм матеріального права у певній процесуальній
формі, то можна сказати, що процесуальне право похідне від матеріального
і пов’язане з ним через таку проміжну ланку, як правозастосовна
діяльність (правозастосовний процес) уповноважених на те суб’єктів».

Так як процесуальна форма властива будь-якій діяльності по застосуванню
правових норм, то немає жодної галузі матеріального права, котра б не
викликала до життя відповідні процесуальні норми. Тому мають рацію М.І.
Краснов та І.О. Іконицька, вказуючи, що специфічні процесуальні норми
потрібні, наприклад, у фінансовому, трудовому галузях права.

Відтак, група матеріальних норм трудового права, котра покликана
регулювати вивільнення робочої сили, зокрема з системи органів
внутрішніх справ, повинна мати своє процесуальне забезпечення. В умовах
же сьогодення спостерігається дещо інше. Чинне законодавство про
вивільнення співробітників містить тільки матеріальну норму у вигляді
позначки, що їх звільнення можливе і через скорочення штату. Але без
специфічної процедурної форми реалізація матеріальної норми стає тільки
добрим наміром.

Якщо розуміти під процесуальною формою «сукупність однопорядкових
процедурних вимог, котрі ставляться до дії учасників процесу і
спрямованих на досягнення певного матеріально-правового результату», то
значущість її полягає у тому, що вона:

– є однією з юридичних гарантій забезпечення прав і інтересів суб’єктів
права;

– сприяє підвищенню відповідальності посадових осіб, котрі через свої
функціональні обов’язки реалізують матеріальні приписи;

– зменшує та попереджує можливість суб’єктивного підходу, довільних дій;

– дисциплінує як сторони, так і інших учасників правозастосовного
процесу.

Як наслідок, позитивне розв’язання питань, пов’язаних з процесом
вивільнення надлишкової кількості працівників системи Міністерства
внутрішніх справ, можливе лише у випадку функціонування такого правового
механізму, у котрому матеріальні норми були б забезпечені процесуально.
Також необхідно дотримувалось їх оптимального співвідношення.

Отже, процесуальна форма потрібна для реалізації матеріальних норм. Саме
завдяки цьому виконується низка обов’язкових вимог, а саме:

– дотримується послідовність здійснення повноважень;

– стає можливим реалізація юридичної конструкції право– кореспондуючий
йому обов’язок;

– забезпечується відомий професіоналізм певних суб’єктів права у
розв’язанні правових питань тощо.

Процесуальна форма реалізації матеріальних приписів має таку невід’ємну
ознаку, як подільність на стадії. І хоча серед вчених існували
розбіжності з приводу їх кількості, всі вони були єдині у тому, що
початковою стадією є встановлення фактичних обставин справи, а кінцевою
– прийняття правозастосовного акту. Погоджуючись у головному з
дослідниками, треба все ж зазначити, що думка про дію встановлення
фактичних обставин справи, як початковий етап втілення у життя
матеріальної норми, є хибною, оскільки встановленню будь-якого факту
передує дослідження певних обставин справи.

Тільки після ретельного дослідження всіх матеріалів у суб’єкта, котрий
займається розв’язанням справи, з’являється реальна нагода встановити
юридично значущі фактичні обставини. І чим професійніше буде це
дослідження, тим швидше і точніше будуть встановлені потрібні сторони,
елементи, тим ефективніше буде реалізоване нормативне положення.

Коли будуть досліджені всі матеріали справи і будуть встановлені і
відібрані юридично важливі обставини або факти, закономірно стає
проблема відшукати у системі права (галузі) норму (норми) права, яка
призначена регулювати певну категорію соціальних проблем і упевнитись у
її дійсності. У тих випадках, коли норма за своєю юридичною природою має
підзаконний характер, необхідно також перевірити її щодо відповідності
Конституції чи закону. Упевнившись у дійсності правового припису,
необхідно розкрити її зміст, а також витлумачити її для юридичної
кваліфікації стосовно певних життєвих обставин. Після цього, як слушно
вказував П.Е. Недбайло, треба підібрати належні юридичні засоби для
законного, обгрунтованого і справедливого застосування юридичної норми
до встановлених фактів. Коли ж будуть підібрані відповідно до вибраної
норми правові засоби її впровадження, приймається правозастосовчий акт,
котрий містить юридичне розв’язання проблеми.

Взагалі реалізацію стадії правозастосовчого процесу треба розуміти як
логічну послідовність певних дій, спрямованих на досягнення відповідного
результату, котрий пов’язаний з впровадженням норми матеріального права.

Пошуки і розробка оптимальних варіантів процедурної регламентації
організаційної діяльності у сфері скорочення штату в органах системи
Міністерства внутрішніх справ висувають як одне з основних завдань
з’ясування зв’язків процесуального і матеріального права, чітке
встановлення питань про захист прав та інтересів суб’єктів вивільнення.

Вихідним тезисом у розв’язанні даної проблеми повинно бути
загальновідоме положення К. Маркса про те, що матеріальне право має свої
необхідні властиві йому процесуальні форми. Враховуючи вторинний
характер процесуальних норм, С.С. Алексеєв також вказує, що вони
спрямовані на те, щоб забезпечити впровадження у життя приписів
матеріального права.

Правозастосовча діяльність уповноважених суб’єктів є необхідною умовою
ефективної реалізації норм матеріального права. І якщо вона призначена
встановлювати і підтримувати упорядкованість та організованість
елементів, пов’язаних з втіленням матеріальних приписів, то треба вже
говорити про існування у цій сфері власних повноважень.

У зв’язку з тим, що предметом процесуального права є організаційні
відносини, які виникають у процесі правотворчості та правозастосування,
важливою здається думка О.О. Красавчикова, що їх треба поділити на:

– організаційні відносини, котрі складаються між органами «по вертикалі»
і будуються на началах субординації;

– організаційні відносини, котрі виникають між органами «по горизонталі»
і будуються на началах координації.

В процесі реалізації матеріальних норм стосовно вивільнення надлишкової
кількості працівників органів внутрішніх справ спостерігаються норми як
субординаційного, так і координаційного характеру. Адже окрім
ієрархічної побудови системи Міністерства внутрішніх справ та
присутністю у правовому забезпеченні норм адміністративного спрямування,
значну вагу при регламентуванні виникаючих у ній відносин грає трудове
право, невід’ємною властивістю якого є диспозитивний метод правового
регулювання.

Все ж, погоджуючись з О.О. Красавчиковим про поділ процесуальних правил
на їх субординаційні і координаційні різновиди, є сенс розповсюдити
зазначене поняття не тільки на відносини, котрі складаються між
органами, а й на ті юридично значущі стосунки, котрі виникають між усіма
суб’єктами права.

Проводячи пошуки оптимальних варіантів процедурної регламентації
організаційної діяльності стосовно вивільнення співробітників, є сенс
нагадати думку В.М. Горшенева и П.Є. Недбайла про співвідношення між
організаційними і організовуваними відносинами: по-перше,
«організаційні» відносини, як правило, мають допоміжний, службовий
характер у взаємовідносинах з «організовуваними» відносинами; по-друге,
вони складаються не заради здійснення своїх інтересів, а ради реалізації
«чужого» інтересу, закладеного в «організаційних» відносинах; по-третє,
«організаційні» відносини, побудовані на началах субординації, звичайно
мають інший склад учасників, ніж склад учасників «пов’язаних з ними
«організованих» відносин».

Вважається плідною, з наукової точки зору, спроба провести певну
паралель між організаційними і організовуваними відносинами та
процесуальними і матеріальними нормами. Не викликає сумніву той факт, що
процесуальні приписи призначені реалізовувати, забезпечувати
впровадження у життя матеріальні норми, через що і мають похідний
характер, бо «процесуальні правовідносини є явище вторинне порівняно з
матеріальними, бо службове призначення процесуальних правовідносин
полягає у забезпеченні реалізації матеріальних відносин».

У свою чергу вони також мають інший склад учасників, ніж матеріальні
правовідносини. І, перш за все, це зумовлюється характером функцій
процесуальних норм, їх призначенням. Так, якщо функції матеріальних норм
полягають у безпосередній регламентації діяльності людей, їх колективів
та інших суб’єктів права і містять сам зміст правового регулювання, то
функції процесуальних приписів складаються у регулюванні організаційних
суспільних відносин, котрі виникають у процесі застосування норм
матеріального права, і мають загальну мету сприяти досягненню певного
результату, котрий переслідується матеріальними нормами.

Підсумовуючи розгляд процесуальних норм та їх співвідношення з нормами
матеріального характеру, підкреслюючи значну роль, яку вони відіграють
(повинні відігравати) при реалізації матеріальних приписів у сфері
скорочення штату в органах Міністерства внутрішніх справ, необхідно
виокремити наступні природні їх особливості:

– у зв’язку з тим, що процесуальні норми визначають найбільш доцільний
та оптимальний з точки зору захисту прав та інтересів суб’єктів права
порядок здійснення правотворчої і правозастосовчої діяльності, треба
вважати, що їх приписи мають саме процедурний характер;

– за загальним правилом приписи процесуальних норм адресовані тим
суб’єктам, котрі мають власні повноваження в сфері застосування
матеріальних норм. До того ж у самому приписі вказується одночасно і на
правомочність, і на обов’язковість здійснення будь-якої процесуальної
дії. Отже, правила, котрі містять процесуальні норми, мають вигляд
категоричного імперативу по відношенню до правомочного суб’єкта. У той
же час вони можуть відноситися і до заінтересованих учасників певного
процесу. Як вказує В.Г. Смирнов, таке правове положення суб’єктів
процесуальних правовідносин характерне для реалізації норм таких
матеріальних галузей права, як цивільне, трудове, земельне право тощо;

– похідний від матеріального права характер процесуальних норм та їх
природа взагалі зумовлюють уособлене місце цих норм в системі права. Це
пов’язано з тим, що норми процесуального характеру мають дещо інший
предмет впливу, ніж матеріальні приписи. Відносини, котрі регулюються
нормами процесуального права, становлять особливий «пласт», котрий
лежить над відносинами, що регулюються матеріальним правом.

Створюючи механізм правового регулювання скорочення надлишкової
кількості особового складу «як взяту у єдності систему правових засобів,
за допомогою яких забезпечується результативний правовий вплив на
суспільні відносини» і зважаючи на те, що невід’ємною складовою
останнього є юридичні норми, необхідно зазначити наступне – ефективність
функціонування правового механізму вивільнення працівників органів
внутрішніх справ значною мірою залежить від належного забезпечення
матеріальних приписів нормами процесуального характеру. Бо саме завдяки
їм у повній мірі стає можливий захист прав та інтересів суб’єктів права.

Проаналізувавши абстрактно теоретичні аспекти співвідношення
матеріальних і процесуальних норм, є сенс дослідити їх взаємодію більш
конкретно, що може бути зроблено за допомогою розгляду чинного
загального правового регламентування скорочення штату працівників.
Тільки за допомогою такого засобу стануть відомі недоробки та прогалини
у правовому забезпеченні, котрі в силу своєї неприйнятності потребують
негайного усунення. При дослідженні необхідно взяти до уваги специфіку
галузі трудового права, котра полягає у тому, що норми матеріального і
процесуального характеру містяться поряд, тобто не виокремлюються у
різних нормативних актах.

Отже, п.1 ст. 40 Кодексу законiв про працю передбачає, що трудовий
договiр може бути припинений з ініціативи власника у випадку “змiни в
організації виробництва i працi, в тому числi ліквідації, реорганізації
або перепрофiлювання підприємства, установи, організації, скорочення
чисельностi чи штату працівникiв”.

Визначаючись у термiнах, треба звернутись до цивiльного права де пiд
ліквідацією юридичної особи розумiється “припинення її дiяльностi без
правонаступництва, тобто переходу прав та обов’язкiв до iнших осiб”. Для
здiйснення рiшення про лiквiдацiю створюється, як правило, власником або
уповноваженими ним органом, а у разi банкрутства – арбiтражним судом,
лiквiдацiйна комiсiя (ст.35 Закону “Про пiдприємства”)1. Пiд поняттям
реорганiзацiя мається на увазi “припинення діяльності юридичної особи,
коли її справи i майно переходять до iншої юридичної особи у порядку
загального представництва”. Сама реорганiзацiя здiйснюється в рiзних
формах: шляхом злиття, приєднання, подiлу, видiлу або перетворення.
Термiн перепрофiлювання означає в свою чергу те, що “залишаючись у
старих органiзацiйних формах, юридична особа змiнює характер своєї
дiяльностi, для здiйснення якої не потрiбнi (або потрiбнi) робiтники
iншої квалiфiкацiї чи спецiальностi, якi вже є на підприємстві, i, в той
же час, потрiбнi робiтники iншої квалiфiкацiї чи спецiальностi для
здiйснення нової дiяльностi1.

Пiд “скороченням штатiв” С.С. Каринський та А.Ф. Трошин розумiє усунення
у встановленому порядку однiєї чи декiлькох штатних одиниць або
зменшення лiмiту по праці безвiдносно до скорочення того обсягу робiт,
який виконувала певна установа2.

Є.А.Кленов, у свою чергу пропонує iнше визначення: “Скорочення штату –
це зменшення встановленої чисельностi працівникiв підприємства чи
установи з одночасним скороченням обсягу робiт (або без такого), яке
здійснюється адміністрацією з додержанням певного порядку, і має за мету
покращання організації апарату, рацiоналiзацiю роботи підприємства
(установи) та залишення найбiльш квалiфiкованих працiвникiв”3.

А.Р.Мацюк, З.К.Симорот зазначають, що “скорочення штату є одним з
заходiв, спрямованих на покращанням роботи підприємства, установи,
організації, укомплектування їх найбiльш квалiфiкованими кадрами”4.

Отже, єдиного погляду на поняття “скорочення штату” немає. Однак, всі
наведені точки зору мають певний сенс. Відтак, маючи їх за основу та
зробивши деякий аналiз, треба визначитись у тому, який змiст має цей
термiн. Так, визначення Є.А.Кленова вiдрiзняється громiздкiстю за
рахунок того, що воно мiстить i завдання, якi ставляться при скороченнi
штатiв. Також у ньому йде мова тiльки про зменшення чисельностi
працівників i нiчого не говориться про скорочення штатних одиниць. У
свою чергу, С.С.Каринский та А.Ф.Трошин не вказали мету, з якою
необхiдно проводити цi заходи. А.Р.Мацюк i З.К.Симорот обмежились тiльки
тим, що назвали бажанi цiлi проводжуваних заходiв.

На жаль, чинне трудове законодавство не містить визначення поняття
«скорочення штату працівників». Водночас, вказує Н.О. Бриліантова, на
практиці під скороченням штату розуміється усунення у встановленому
порядку однієї або декількох штатних одиниць за відповідними посадами1.

Скорочення штату наступає внаслiдок змiни в органiзацiї працi. Воно
проводиться з iнiцiативи власника чи уповноваженого ним органу. Мета
його полягає у тому, щоб полiпшити роботу пiдприємства, установи,
органiзацiї та укомплектувати його найбiльш квалiфiкованими кадрами.
Скорочення штатiв тягне усунення якоїсь штатної посади. Якщо скорочення
чисельності може відбуватись і без усунення відповідних посад, то
скорочення штату завжди тягне за собою зменшення чисельності
працівників.

З урахуванням сказаного скорочення штату працівників означає явище,
котре наступає з iнiцiативи власника чи уповноваженого ним органу
внаслiдок змiн в органiзацiї виробництва i працi на підприємстві,
установi, органiзацiї з метою полiпшення його дієвості та
укомплектування найбiльш квалiфiкованими кадрами i має вигляд зменшення
чисельностi трудового колективу з причини усунення однiєї чи кiлькох
посад.

Зважаючи на поширеність явища вивільнення робочої сили шляхом скорочення
штату в усіх ланках народного господарства та необхідність дослідження
юридичної його протікання, автор, вивчаючи судову практику у справах про
поновлення на роботі внаслідок звільнення за п. 1 ст. 40 Кодексу законів
про працю України, які розглянуто судами Сумської області у другому
півріччі 1997 року, дійшов висновку про те, що у даній сфері касаційною
інстанцією виявлено численні порушення як матеріальних, так і
процесуальних норм. Так, із шістнадцяти вивчених справ за позовами було
відмовлено чотири і задоволено вісім, по трьох справах було закрито
провадження.

Такий факт яскраво свідчить і про низьку ефективність роботи органів
судової влади, але й про недосконалість правового забезпечення даного
явища.

Відправною точкою повинно стати дослідження чинного законодавства, за
умов і на підставі якого стане можливим висунення обгрунтованих
пропозицій щодо удосконалення нормативного надбання.

Про наступне скорочення за п.1 ст.40 Кодексу законів про працю України
кандидати на вивільнення персонально попереджаються не пiзнiше, ніж за
два мiсяцi письмовим розпорядженням власника чи уповноваженого ним
органу, яке оголошується їм пiд розписку. Сучасне законодавство не
передбачає порядку визначення кандидатур на звiльнення в зв’язку з
скороченням штату. Щодо цього є тiльки деякi рекомендацiї, у яких
вказується, що це робить власник або уповноважений ним орган разом з
громадськими органiзацiями пiдприємства. Так, наприклад, у
iнформацiйно-методичному збірнику з питань зайнятостi зазначається, що
“чисельнiсть штату, скорочуваного у пiдроздiлах, доцiльно визначати,
виходячи з пропозицiї цехiв” i далi “з урахуванням думки трудового
колективу видається спiльна постанова адмiнiстрацiї та цехкому, в якому
визначається список посад та конкретних робiтникiв, які пiдлягають
скороченню. Список доводиться до відома всього колективу цеху”1.

Судова практика щодо цього виходить з того, що кандидатури працівників
на звільнення за скороченням штату повинні обговорюватись як власником
або уповноваженим ним органом, так і профспілковим комітетом. Так,
ухвалою Судової колегії в цивільних справа Сумського обласного суду від
20 серпня 1997 року у справі № 33/436 констатується як правильне:
«Адміністрацією акціонерного товариства і інституту, профспілковим
комітетом обговорювалось питання про переваги між старшими науковими
співробітниками відділу, де працював позивач, і зроблено висновок, що
позивач поступається іншим старшим науковим співробітником за
продуктивністю праці».

Зважаючи на важливiсть юридично-процесуальної форми в планi забезпечення
законностi при проведеннi масового вивiльнення робочої сили, треба
негайно внести доповнення до чинного законодавства, якi стосувалися б
визначення кандидатур на звiльнення.

Двомiсячний строк попередження починається з того дня, коли працiвник
фактично ознайомився з розпорядженням про його вивiльнення. До
закiнчення цього строку звiльнення працівника без його згоди не
допускається. Скорочення вказаного строку можливе тiльки на прохання
працівника. Що ж стосується бiльшого терміну попередження (понад 2
мiсяцi) – це не обмежує прав, а навпаки, дає людинi бiльше часу для
пiдбору нового мiсця роботи. Так, у вищезгаданій ухвалі Судової колегії
в цивільних справах Сумського областного суду вказано: «Та обставина, що
після попередження до звільнення пройшло дещо більше двох років… не
впливає на законність звільнення». Також в цей перiод можливе звiльнення
за власним бажанням (ст.38 Кодексу законiв про працю) та у зв’язку з
переведенням на iнше підприємство (п.5 ст.36 Кодексу законiв про працю)
з додержанням загальних правил звiльнення за цими пiдставами.

Частина друга ст. 49.2 Кодексу законiв про працю передбачає, що при
вивiльненнi працівників у випадках змiн у органiзацiї виробництва i
працi враховується переважне право при залишенні на роботi. Тому кожна
кандидатура повинна розглядатись власником або уповноваженим ним органом
та профспілковим органом як така, що пiдлягає звiльненню в зв’язку з
скороченням штату, окремо, з урахуванням переважного права на залишення
на роботi.

Перш за все, згiдно із ст.42 Кодексу законiв про працю, переважне право
в залишеннi на роботi при скороченнi чисельностi або штату робiтникiв
вiддається особам з бiльш високою продуктивнiстю працi та квалiфiкацiї.

Так, Ухвалою Судової колегії в цивільних справа Сумського обласного суду
від 15 січня 1997 року у справі № 33/39– 97 р. вказано, що за умов
нижчої продуктивності і кваліфікації позивачки, її посилання на сімейний
стан не має правового значення.

Визначаючи рівень кваліфікації та продуктивності праці, власник або
уповноважений ним орган повинен виходити із сукупності чинників, що
свідчать про означене. У даному аспектів судова практика виходить з
того, що треба враховувати дані про заохочення працівників однієї
категорії та їх стаж роботи (Ухвала Судової колегії в цивільних справах
Сумського обласного суду від 28 лютого 1997 року у справі № 33/141– 97
р.), про дисциплінарні стягнення (ухвала Судової Колегії в цивільних
справах Сумського обласного суду від 23 квітня 1997 р. у справі №
33/261– 97р.).

Однак за рiвної продуктивностi та квалiфiкацiї деяким категорiям
працівникiв законом наданi певнi переваги порiвняно з iншими. У цiй же
статтi зазначено перелiк цих працiвникiв. Наприклад, у п.7 ст.42 Кодексу
законiв про працю видiляються “автори винаходiв корисних моделей,
промислових зразкiв та рацiоналiзаторських пропозицiй”. Окрiм цього
перелiку, який безпосередньо мiститься в Кодексi законiв про працю, є
цiла низка iнших категорiй, котрiй також надається така перевага.
Наприклад, перевага на залишення на роботi при скороченнi чисельностi чи
штату працiвникiв у зв’язку iз змiнами в органiзацiї виробництва i працi
та на працевлаштування у разi лiквiдацiї підприємства, установи,
організації надається:

– учасникам бойових дiй (п.13 ст.12 Закону України “Про статус ветеранiв
вiйни, гарантiї їх соцiального захисту” вiд 22 жовтня 1993 р.)1;

– iнвалiдам вiйни (п.14 ст.12 Закону України)2;

– членам сiмей вiйськовослужбовцiв та партизанiв, якi загинули або
померли внаслiдок поранення, одержаного при захистi Батькiвщини або при
виконаннi iнших обов’язкiв вiйськової служби (п.14ст.15 Закону)3;

– особам, якi мають особливi заслуги перед Батькiвщиною (п.20 ст.16)4;

– особам, якi мають особливi трудовi заслуги перед Батькiвщиною (п.20
ст.9 Закону України “Про основнi засади соцiального захисту ветеранiв
працi та iнших громадян похилого вiку в Українi” вiд 16 грудня 1993р.)1;

– працівникам, котрi належать до першої та другої категорiї,
постраждалих внаслiдок Чорнобильської катастрофи (п.7 ст.20, п.1 ст.21
Закону України “Про статус та соцiальний захист громадян, постраждалих
внаслiдок Чорнобильської катастрофи, в редакції Закону України вiд 1
червня 1992 р.)2;

– інші категорії.

Зважаючи на те, що у нас дуже чисельне та розрізнене законодавство i
знайти потрiбну норму неосвiченій у сферi юриспруденції людинi інколи
дуже важко, треба зазначити, що чинна нормативна база, яка стосується
певної низки працівників, що мають пiльги та переваги вiдносно своїх
колег, потребує кодифікації. Необхiдно доповнити ст.421 Кодексу законiв
про працю шляхом внесення до неї всiх категорiй працiвникiв, якi
визначенi в iнших юридичних актах.

Законодавством передбачено також збереження роботи за працiвником при
певних обставинах. Так, наприклад, мiсце роботи (посада) зберiгається за
робiтниками та службовцями, якi виконують державнi чи громадськi
обов’язки (ст.119 Кодексу законiв про працю); пiдвищують свою
квалiфiкацiю з вiдривом вiд виробництва (ст.122 Кодексу законiв про
працю); перебувають у вiдрядженнi (ч.3ст.121 Кодексу законiв про працю);
впроваджують на iнших пiдприємствах винаходи, кориснi моделi, промисловi
зразки або рацiоналiзаторськi пропозицiї (ч.2. ст.126 Кодексу законiв
про працю). І якщо власник чи уповноважений ним орган звiльнить у цей
перiод працівника з причини, вказаної в п.1ст.40 Кодексу законiв про
працю, воно буде не законним і звільнений пiдлягає поновленню на роботi,
оскільки загальне чи спеціальне законодавство не робить винятків з
вищенаведених правил.

Також законодавство не допускає звiльнення з iнiціативи власника, в тому
числi i за п.1ст.40 Кодексу законiв про працю, окрiм випадкiв повної
лiквiдацiї:

– вагiтних жiнок i жiнок, якi мають дiтей до 3– х рокiв або до 6– ти
при наявностi медичного висновку про необхідність домашнього догляду за
ним; одиноких матерiв при наявностi дитини вiком до 14–ти рокiв або
дитину – iнвалiда (ст.184 Кодексу законiв про працю);

– обраних до складу профспілкових органiв впродовж двох рокiв по
закiнченнi виборних повноважень (ч.5 ст.252 Кодексу законiв про працю);

– робiтникiв та службовцiв, якi призванi на вiйськовi збори з дня
одержання повістки до повернення з них (п.7 ст.29 Закону України “Про
загальний вiйськовий обов’язок та вiйськову службу “1.

Згiдно зі ст.198 Кодексу законiв про працю, звiльнення працівникiв віком
до 18 рокiв з ініціативи власника чи уповноваженого ним органу з
пiдстави, вказаної в п.1 ст.40 Кодексу законiв про працю можливе тiльки
у виняткових випадках i не допускається без наступного працевлаштування.

При скороченнi штатiв власник виходить не iз своїх iнтересiв, а
iнтересiв виробництва, але воно не повинно приносити шкоду законним
правам робiтника. Оскільки скорочення штатiв є одним iз заходiв щодо
полiпшення органiзацiї апарату та раціоналізації роботи підприємства
(установи) і укомплектуванню їх найбiльш квалiфiкованими кадрами, то при
скороченнi чисельностi звiльненню пiдлягають менш квалiфiкованi
робiтники. Тому велике практичне значення має питання, що розумiти пiд
квалiфiкацiю робiтника i, що є критерiєм бiльш високої кваліфікації.
Квалiфiкацiя – це рівень теоретичних і практичних знань та навичок по
відповідній професії, спеціальності, котра відповідає певному тарифному
розряду, класу, категорії, вченому ступеню, званню тощо2.

Вимоги до кваліфікації службовцiв визначаються, виходячи iз обсягу та
змiсту обов’язкiв, якi повинен виконувати працівник, що займає ту чи
iншу службову посаду. Тому при оцiнцi кваліфікації треба виходити iз
сукупностi низки факторiв. С.С. Студенiкiн вказував, що “квалiфiкацiя
службовця встановлюється i бiльш точними показниками: стаж роботи,
освiта тощо”1. Однак, треба пiдкреслити, що сам по собi стаж роботи,
наявнiсть спецiальної освiти та iнше ще не свiдчать про квалiфiкацiю.
Тому в цих випадках завжди треба виходити iз сукупностi всiх факторiв.

Зрозумiло, що критерiєм кваліфікації службовцiв також є якiсть
виконуваної ними роботи. Однак складнiше визначити якiсть працi
службовця, ніж робiтника. Питання про якiсть виконуваної службовцем
роботи може бути вирiшено по-рiзному, в залежностi вiд характеру
трудових функцiй. Наприклад, якщо мова йде про квалiфiкацiю бухгалтера,
то має братись до уваги чи справляється вiн з обсягом роботи, надає в
строк потрiбнi розрахунки, їх якiсть та iнше; якщо треба встановити
квалiфiкацiю вчителя, то треба перевiрити методику викладання,
доцiльнiсть викладу учбового матерiалу, вiдповiднiсть його програмi
тощо; при визначеннi кваліфікації працівника органів внутрішніх справ
треба брати до уваги кiлькiсть розкритих чи попереджених правопорушень,
манера спiлкування з людьми, наявнiсть дисциплiнарних стягнень…

Для спiввiдношення продуктивностi працi та кваліфікації робiтникiв
аналогiчних спецiальностей і професiй можуть бути використанi рiзнi
документи, що характеризують їх виробничу дiяльнiсть (данi про виконання
службових обов’язкiв, вiдомостi про освiту, знання, досвiд).

Оскiльки скорочення штату працівникiв повинно передбачати перш за все
укомплектування пiдприємства найбiльш квалiфiкованими кадрами, власник
вправi провести перестановку (перегрупування) працівникiв. Треба
зазначити, що це вiн може зробити тiльки в рамках однорiдних професiй та
посад, тобто перевести бiльш квалiфiкованого працівника, посада якого
скорочується, за його згодою, на iншу посаду, звiльнивши з неї менш
квалiфiкованого. Незважаючи на важливiсть цього правила для захисту
трудових прав працівників, що мають вищу кваліфікацію чи продуктивність
праці? А зазначається лише в пунктi 19 постанови № 9 Пленуму Верховного
Суду України “Про практику розгляду судами трудових спорiв” вiд 6
листопада 1992 року iз змiнами, внесеними постановою вiд 26 жовтня 1995
року, де сказано, що “при проведеннi вивiльнення власник або
уповноважений ним орган має право в межах однорiдних професiй i посад
провести перестанову (перегрупування) працiвникiв і перевести бiльш
квалiфiкованого працiвника, посада якого скорочується, з його згоди, на
iншу посаду, звiльнивши з неї з цих пiдстав менш квалiфiкованого
працiвника. Якщо це право не використовувалось, суд не повинен
обговорювати “питання про доцiльнiсть такої перестановки”.

Керiвні роз’яснення Пленуму Верховного Суду України розрахованi на
багаторазове застосування органами правосуддя України, що характерно
саме для джерел права. Але водночас цi роз’яснення не пiдмiняють закон,
не змiнюють його сутi, а носять допомiжний характер, і видання таких
роз’яснень не надiляє вищий судовий орган країни правотворчими функцiями
і не підміняє правотворчi органи. Тому буде доцiльно «легалізувати»
вищезазначене правило в Кодекс законiв про працю України.

Вiдповiдно до з ч. 3 ст. 492 Кодексу законiв про працю одночасно з
попередженням про звiльнення власник повинен запропонувати працівникові
iншу роботу на тому ж підприємстві, установi, організації. Це пов’язано
з тим, що згiдно з ч.2 ст.40 Кодексу законiв про працю звiльнення за
такими пiдставами, як скорочення штату, виявленої невiдповiдальностi
працівника займаній посаді або виконуваній ним роботи через недостатню
квалiфiкацiю або стан здоров’я, а також у зв’язку з поновленням на
роботi працівника, який ранiше виконував цю роботу (п.1,2,6 ст.40
Кодексу законiв про працю), тобто тодi, коли причина звiльнення не
пов’язана з виною працівника, можливе лише за умови, що його неможливо
перевести на iншу роботу. На це спрямована i судова практика. Так, у
постановi Верховного Суду України прямо вказано, що “вирiшуючи позови
про поновлення на роботi осiб, трудовий договiр з якими розiрваний у
зв’язку з скороченням чисельностi або штату працiвникiв, суди
зобов’язані перевiрити, чи справдi було скорочення штату, чи пропонувала
адмiнiстрацiя роботу i чи вiдмовився вiн вiд такого переведення1.

Якщо вiд пропонованої роботи вiн вiдмовився або ж власник не має
можливостi запропонувати її через вiдсутнiсть вакансiй, по закiнченнi
строку попередження трудовий договiр чи контракт розривається за п.1
ст.40 Кодексу законiв про працю, і у трудову книжку працівника вноситься
запис: “Звiльнений у зв’язку з скороченням штату (чисельностi)
працівникiв”. Щодо цього цікава ситуація склалась у Акціонерному
товаристві закритого типу «Завод Металл» м. Суми, де внаслідок
проведеної реорганізації та перепрофілювання, викликаної переходом на
випуск іншої продукції, виникла потреба у скорочені усіх посад
операторів зшивальної машини. Ухвалою Судової колегії в цивільних справа
Сумського обласного суду від 8 січня 1997 року у справі 33/2-96 р. було
визначено, що факт відсутності вакансій для пропонування тягне
звільнення працівника без означеного елементу процедури скорочення
штату.

Видання наказу про звільнення можливе тільки при наявностi згоди
виборного профспілкового органу. Згода профспілки – необхiдна умова для
всiх вивiльнюваних працівникiв, окрiм деяких їх категорiй, що зазначенi
у ст. 431 Кодексу законiв про працю. Наприклад, припинення трудового
договору з ініціативи власника без згоди профспілкового органу
вiдбувається у випадках ліквідації підприємства, установи, організації
або при звiльненні керiвникiв чи їх заступникiв.

Незрозумiло, чому чинне законодавство про працю робить поділ працівникiв
на двi категорії, одна з котрих підпадає пiд захист профспілкових
органiв, iнша ж-нi. Чому, наприклад, положення колективного договору
розповсюджується на всiх працівникiв підприємства незалежно вiд того, є
вони членами професiйного союзу чи нi (ст.18 Кодексу законiв про працю),
а ось при звiльненнi за п.1 ст.40 Кодексу законiв про працю працівникiв,
якi не є його членами, вони чомусь випадають з “захисного поля” вказаної
громадської організації. Це питання вважається дискусiйним і потребує
свого наукового дослiдження.

Вiдповiдно ст. 492 Кодексу законiв про працю, до того, як звiльнити
працівника, йому пiдшукують нове мiсце роботи. Пропонують роботу за його
професією, спецiальністю, квалiфiкацією, а за вiдсутностi такої (з його
згоди) – iншу робота на даному пiдприємствi, в установi, організації.
Власник зобов’язаний сам пiдшукати вивiльнюваному працівнику вакантне
мiсце. До того ж вiн повинен пропонувати її в письмовому виглядi. При
розглядi питання про давання згоди на звiльнення профорганам треба
звернути увагу на те, щоб iнша робота була запропонована одночасно з
попередженням про вивiльнення, перевiрити, чи використанi власником всi
наявнi можливостi працевлаштування, чи пропонувались інші вакансії тощо.
Вiдмову вiд запропонованої роботи всiх видiв необхiдно одержати вiд
працiвника в письмовому виглядi. Якщо ж сам працівник добровiльно не
бажає цього зробити, то треба скласти акт при свiдках (два чи бiльше) ,
з якого було б ясно, яку роботу пропонували звiльнюваному і, що вiн вiд
пропозиції вiдмовився. У випадку вiдсутностi вакансiй на момент
звiльнення вважається, що власник чи уповноважений ним орган не має
можливостi працевлаштування. Тому працівник вивiльнюється з
пiдприємства. Однак, не ранiше ніж за два мiсяцi власник повинен довести
до вiдома державної служби зайнятостi про наступне вивiльнення кожного
персонально з вказiвкою його професії, спецiальностi, кваліфікації та
розмiру оплати працi. I далi, на основi вiдомостей, одержаних вiд служби
зайнятостi, власник iнформує працівника про можливостi працевлаштування.
Також i сам звiльнюваний має право звернутись до вiдповiдної служби за
допомогою в працевлаштуваннi, а у необхiдних випадках – перепiдготовцi
чи переквалiфiкацiї.

При вивiльненнi робочої сили з пiдстави, зазначеної в п.1ст.40 Кодексу
законiв про працю України, законодавство про працю та зайнятiсть
населення передбачає низку пiльг та компенсацій, якi надаються
звiльненим робiтникам та службовцям:

– при звiльненнi виплачується вихiдна допомога в розмiрi середнього
мiсячного заробiтку. При цьому середнiй мiсячний заробiток рахується з
останнiх двох мiсяцiв, якi передували звiльненню1;

– зберiгається середня заробiтна плата в перiод працевлаштування
протягом другого мiсяця з дня звiльнення. Виплата вiдбувається в кiнцi
другого мiсяця на останньому мiсяцi роботи (у випадку ж повної
ліквідації підприємства – його правонаступником) в днi видачi заробiтної
плати на даному пiдприємства, при цьому необхiдно пред’явити паспорт та
трудову книжку;

– зберiгається заробiтна плата в перiод працевлаштування протягом
третього мiсяця з дня звiльнення. Порядок виплати такий же, як і за
другий мiсяць. Середнiй заробiток за другий і третiй мiсяць пiсля
звiльнення зберiгається за фактичну кiлькiсть днiв, коли звiльнений
працівник не був працевлаштований.

Дослідивши деякі аспекти співвідношення матеріальних і процесуальних
приписів стосовно загального законодавства про вивільнення робочої сили
внаслідок скорочення штату, треба визнати певну нерозробленість та
недосконалість процесуальних норм, призначених впроваджувати у дійсність
правила матеріального характеру. Тому зараз важливим завданням
удосконалення належного законодавства є заповнення прогалин і здійснення
найбільш доцільної систематизації діючого загального нормативно–
правового матеріалу.

Зважаючи на специфічність правового регулювання скорочення штату
працівників органів внутрішніх справ, котра полягає у тому, що, окрім
загального законодавства, їх діяльність регулюється й спеціальними
нормами, необхідно побудувати такий правовий механізм вивільнення
надлишкової робочої сили, у якому б щільно поєднувались як загальні так,
і спеціальні приписи матеріального та процесуального характеру. Для
цього необхідно:

– привести у належний стан (доповнити, удосконалити, змінити тощо)
загальні матеріальні і процесуальні норми, щоб вони складали єдиний,
цільний, правовий комплекс, спроможний ефективно регулювати відносини,
пов’язані з вивільнення робочої сили взагалі у народному господарстві;

– беручи до уваги специфіку органів системи Міністерства внутрішніх
справ, необхідно поряд із загальним правовим механізмом створити
спеціальний нормативний матеріально-процесуальний підкомплекс, котрий
віддзеркалював би всі особливості відносин скорочення штату у цих
органах;

– скласти єдиний кодифікований юридичний акт, у котрому поряд із
матеріальними і процесуальними нормами загального характеру були б
вміщені відповідні спеціальні норми, і згідно з яким відбувалось би
вивільнення певної кількості особового складу внаслідок скорочення штату
в органах внутрішніх справ.

Підсумовуючи дослідження об’єктивних передумов визначення структури і
штату органів внутрішніх справ та деяких теоретичних аспектів
співвідношення загального, спеціального, локального правового
регулювання і взаємодії матеріальних та процесуальних норм стосовно
явища скорочення штату, необхідно зробити наступні висновки:

1. Будь-яка спільна праця об’єктивно вимагає розподілу функцій між її
виконавцями. Виконуючи різні функції певної суспільної сфери, виконавці
утворюють поміж собою структурний взаємозв’язок. Відтак, різноманітність
функцій зумовлює структурну розгалуженість.

2. В процесі реформування органів внутрішніх справ та відповідного
звуження їх функцій потребує перегляду і структурна побудова як системи
Міністерства внутрішніх справ взагалі, так і окремих її структурних
елементів, що з необхідністю тягне вивільнення надлишкової кількості
працівників внаслідок скорочення штату.

3. Для того, щоб скорочення штату органів міліції носило цивілізований
характер з точки зору захисту прав та інтересів суб’єктів права,
необхідно створити відповідний надійний правозахисний механізм, котрий
складався б з юридичних правил трьох рівнів – загального, спеціального і
локального.

4. Для того, щоб норми всіх рівнів мали єдиний ефективний вплив на певні
соціальні відносини, необхідно нормативно вказати, яка група відносин
регулюється тим чи іншим типом норм.

5. Неможливо створити ефективний правовий механізм вивільнення робочої
сили з органів внутрішніх справ, якщо матеріальні норми не будуть
забезпечуватись нормами, призначеними впроваджувати їх у життя, тобто
приписами процесуального характеру.

6. Настав час скласти такий єдиний правовий акт, котрий би містив
правовий механізм вивільнення працівників органів внутрішніх справ.

РОЗДІЛ III

Проблеми вдосконалення правового регулювання скорочення штату органів
внутрішніх справ

3.1. Основні напрямки оновлення та реформування структурної побудови
органів внутрішніх справ

Політичне, економічне та соціальне оновлення суспільства у процесі
розбудови демократичної системи державного управління зумовлює
необхідність приведення правових, організаційних, структурних та інших
засад функціонування органів державної виконавчої влади у відповідність
з новими умовами їх діяльності та розвитку.

Процес демократизації державного апарату неможливий без удосконалення
його організаційної структури, котра віддзеркалює характер
соціально-управлінських процесів, що відбуваються у суспільстві.

Організаційна структура становить найбільш стабільний елемент механізму
управління. Вона менш за все підвладна впливу мінливих зовнішніх
факторів, протистоїть їм, має значний запас міцності та забезпечує
необхідну стабільність і стійкість управлінських зв’язків.

При побудові організаційних структур системи органів внутрішніх справ та
розробці нормативів їх штатної чисельності необхідно враховувати
специфіку діяльності та завдань даної складової апарату виконавчої
влади.

У той час, коли кримінальна обстановка в країні залишається складною і
напруженою як у кількісному, так і у якісному вимірах, коли
«криміналітет продовжує наступ», поширює вплив на суспільне життя, коли
злочинність стає все більш агресивною, зухвалою, організованою, добре
озброєною і професійно витонченою1, необхідні дійові комплексні заходи
по реформуванню організаційно-штатної структури органів, котрі
призначені усунути, зменшити ці негативні фактори.

Невипадково, що зараз діяльність органів внутрішніх справ не влаштовує
ні державу, ні громадське суспільство. Так, Президія Верховної Ради
Криму висловила глибоке обурення неефективними діями головних управлінь
Міністерства внутрішніх справ України щодо розкриття тяжких злочинів2.

Оскільки ефективність діяльності органів внутрішніх справ значною мірою
залежить від їх організаційної побудови, а також взаємозв’язків між
ними, необхідно визначити ключові поняття та їх взаємовплив. Тільки на
підставі такого підходу потім можна висунути науково обгрунтовані
пропозиції щодо удосконаленню організаційно-штатної структури органів
внутрішніх справ як об’єктивної передумови вивільнення з них надлишкової
кількості працівників.

Отже, визначальними поняттями даного дослідження є «структура», «штат»,
«лімітна чисельність», «штатна чисельність», «списочна чисельність»,
«посада», «скорочення штату».

Згідно з п. 3.1 Інструкції з організаційно-штатної роботи в органах
внутрішніх справ, навчальних закладах, науково-дослідних установах і
внутрішніх війсках Міністерства внутрішніх справ України, затвердженої
наказом Міністерства внутрішніх справ України № 15 від 21 лютого 1997 р.
(далі Інструкція) «структура – це організаційна побудова органу
внутрішніх справ, навчального закладу, науково-дослідної установи,
війського підрозділу, яка забезпечує взаєморозташування, взаємодію та
підпорядкування підрозділів та посад, що входять до їх складу, для
виконання покладених на них завдань та функцій».

Відносно «штату» у п. 4.1. Інструкції вказано, що це єдиний юридичний
документ, котрий дає право укомплектування будь-якого органу внутрішніх
справ «і визначає структуру, найменування посад та їх кількість, розміри
місячних посадових окладів, категорії персоналу (посад), а по посадах
начальницького і військового складу – граничні спеціальні або військові
звання».

Відповідно ж штатна чисельність визначається Інструкцією наступним
чином: «Штатна чисельність – це чисельність, що оголошується штатами і
затверджується наказами керівників органів внутрішніх справ, наділених
відповідними повноваженнями».

Певні труднощі виникають при аналізі понять «скорочення штату» та
«посада». Оскільки чинним спеціальним законодавством вони не визначені,
є потреба розкрити зміст цих термінів.

У параграфі третьому другого розділу роботи було визначено загальне
поняття «скорочення штату». У зв’язку ж специфічним становищем органів
внутрішніх справ та їх працівників вона матиме дещо інший вигляд.
Скорочення штату органів внутрішніх справ означає явище, що наступає з
ініціативи власника чи уповноваженого ним органу внаслідок необхідності
змін у організації праці співробітників чи організаційній побудові
структурних елементів з метою поліпшення їх дієвості та укомплектування
найбільш кваліфікованими кадрами і має вираз у зменшенні чисельності
особового складу внаслідок усунення однієї або кількох посад.

По-різному вченими визначається зміст поняття «посада». Так,
Б.Г.Курашвілі вказує, що посада – це державно-правове установлення ,
котре створюється з метою реалізації завдань, поставлених перед
державним органом (організацією), яке визначає службове місце та
соціально-трудову роль громадянина у цьому органі, покладені на нього
обов’язки і надані йому права, а також вимоги до його професійної
підготовки1.

Коковін О.С. висловлює думку, що посада – це вихідна
організаційно-структурна одиниця державного органу, котра містить у собі
частину його компетенції2.

Інші вчені вказують, що це вихідна одиниця у державному апараті, котра
характеризується певним спрямуванням, змістом, обсягом та показниками
управлінської роботи3, або ж те, що кожний орган управління є певним
поєднанням та взаємозв’язком певної кількості посад4.

Своєрідно вирішив зазначену проблему законодавець, вказавши у ст.2
Закону України «Про державну службу», що посада – це визначена
структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного
органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами
коло службових повноважень. Далі у ч.2 цієї статті подано визначення
посадової особи, під якою вважаються керівники та заступники керівників
державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких
законами або іншими нормативними актами покладено здійснення
організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій5.

Погоджуючись з деякими вченими щодо того, що посада дійсно є первинною
структурною одиницею державного органу, необхідно вказати, що вона
становить також частину компетенції певного органу, оскільки
«компетенція є юридичним виразом функцій (не вміщуючи їх в себе як такі)
органів управління внаслідок закріплення у відповідних правових актах
завдань та необхідних для їх виконання повноважень цих органів»6. У
зв’язку з цим вбачається недоцільним вказувати у законі, що на первинну
одиницю органу «покладено встановлене нормативними актами коло службових
повноважень». Більш доречно у цьому випадку зазначити, що посада містить
у собі частину компетенції органу.

Отже, зважаючи на нормативну невизначеність посади стосовно органів
внутрішніх справ, є сенс юридично закріпити у спеціальному законодавстві
наступне: – «Посада, як невід’ємний організаційний елемент органів
системи Міністерства внутрішніх справ, це визначена структурою і штатним
розписом первинна структурна їх одиниця, котра втілює частину
компетенції органу чи його підрозділу».

Не можна погодитись із законодавцем щодо визначення посадової особи. Бо
шлях називання категорій працівників, котрі, на його думку, мають статус
посадової особи, є хибним і не має практичного значення. Більш доцільним
тут буде вказівка на те, що посадовим особам треба вважати тих, хто
займає ту чи іншу посаду в державному органі.

У сучасних умовах, коли органи внутрішніх справ потребують негайної
структурної перебудови, важливо науково визначити напрямки цього
реформування. Так, у Плані додаткових заходів реформування системи
Міністерства внутрішніх справ, схваленого рішенням колегії Міністерства
внутрішніх справ України від 29 січня 1998 р. №1 км/ч стосовно
організаційно-штатної роботи вказано, що необхідно:

– відповідно до вимог Концепції розвитку системи Міністерства внутрішніх
справ завершити роботу щодо удосконалення системи управління внутрішніх
справ;

– розробити та затвердити заходи щодо підвищення ефективності
управлінської діяльності, передбачити, зокрема, перерозподіл функцій між
апаратами Міністерства та головних управлінь Міністерства внутрішніх
справ – управлінь Міністерства внутрішніх справ в областях і на
транспорті делегування останнім частини своїх повноважень, розширення
прав начальників міськрайорганів у вирішенні оперативно-службових і
кадрових питань;

– здійснити заходи щодо зменшення на п’ятнадцять відсотків чисельності
апаратів міністерства, головних управлінь, управлінь Міністерства
внутрішніх справ України в Криму, областях, містах Києві і Севастополі
та на транспорті;

– з урахуванням оперативної обстановки та господарсько-географічних
особливостей областей розробити нову організаційно-штатну структуру
галузевих служб Міністерства внутрішніх справ, управлінь Міністерства
внутрішніх справ, передбачити їх спрощення, закріплення за ними в
основному нормативних, контрольно-методичних та аналітичних функцій;

– у відповідності з виділеними бюджетними коштами на грошове утримання
особового складу органів внутрішніх справ здійснити заходи щодо
оптимізації чисельності та вдосконалення організаційно-штатної структури
органів підрозділів внутрішніх справ;

– запровадити поступове переведення посад начальницького складу
підрозділів паспортної реєстраційної та міграційної роботи, фінансового
господарчого та матеріально-технічного забезпечення капітального
будівництва, охорони здоров’я, редакційно-видавничих установ на
вільнонаймані посади по мірі звільнення з цих посад атестованих
працівників;

– провести організаційно-штатну перебудову та удосконалення діяльності
підрозділів у боротьбі з організованою злочинністю, змістивши акценти на
функції боротьби з корупцією, припинення діяльності кримінальних
авторитетів; вивчити питання щодо доцільності функціонування цих
підрозділів в окремих містах;

– вивчити доцільність реорганізації підрозділів міліції швидкого
реагування «Беркут» та «Сокіл» в єдиний підрозділ зі скороченням їх
штатної чисельності та оптимізацією структури;

– переглянути структуру та чисельність лінійних органів внутрішніх справ
у річкових і морських портах, в аеропортах.

Враховуючи вимоги до структури органів міліції та їх системи, що
зазначені у п.3.2. Наказу Міністерства внутрішніх справ України №115 від
21 лютого 1997 року, а саме:

– простота;

– економічність;

– скасування паралельно діючих, дублюючих посад;

– забезпечення ефективного виконання поставлених завдань,

та аналізуючи названі вище численні заходи щодо організаційно-штатної
роботи, можна дійти наступних висновків:

існуюча побудова системи органів міліції потребує негайного
реформування;

– організаційна перебудова повинна відбуватись у напрямку вдосконалення
організаційно-штатної структури органів та підрозділів;

– одним із основних елементів реорганізації організаційно-штатної
структури вважається оптимізація штатної чисельності структурних
елементів;

– оптимізація штатної чисельності органів та інших структурних складових
повинна проводитись шляхом усунення певних посад;

– скорочення штату, як наслідок, приводить до вивільнення робочої сили з
системи органів внутрішніх справ.

З огляду на це важливими питаннями є:

– які чинники треба враховувати, щоб побудувати ефективно діючу
організаційну структуру органів системи Міністерства внутрішніх справ;

– яким чином повинно відбуватись вивільнення робочої сили з органів
внутрішніх справ внаслідок скорочення їх штату;

Для органів внутрішніх справ науково обгрунтоване визначення чисельності
особового складу стає можливим завдяки урахуванню особливостей праці
співробітників у різних структурних підрозділах. Структура ж органів
складається, виходячи із функцій, котрі ними вирішуються.

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про міліцію»1 діяльність її
здійснюється у наступних напрямках.

1. Адміністративний – як виконавчо-розпорядча діяльність їх апаратів,
служб і підрозділів щодо організації та практичного здійснення охорони
громадського порядку і громадської безпеки. Керуючись адміністративним
законодавством, працівники вступають в адміністративно-правові відносини
з підприємствами, установами, організаціями, їх посадовими особами і
громадянами. І більша частина особового складу міліції зайнята переважно
виконанням саме цієї функції.

2. Профілактичний – виконання обов’язків щодо попередження злочинів та
інших правопорушень, виявлення причин, що породжують злочинність і
порушення громадського порядку, а також умов, які сприяють їх скоєнню,
вжиття заходів щодо усунення таких причин і умов. Профілактична
діяльність здійснюється практично всіма службами та підрозділами органів
внутрішніх справ.

3. Оперативно-розшуковий – здійснення заходів щодо виявлення інформації:

– про злочини, що готуються або вчинені неповнолітніми особами;

– осіб, які готують, або вчинили злочини;

– осіб, які переховуються від органів розслідування або ухиляються від
відбування кримінального покарання;

– осіб, які безвісті зникли;

– розвідувально-підривну діяльність спецслужб іноземних держав,
організацій та окремих осіб проти України.

4. Кримінально-процесуальний – вирішення заяв і повідомлень про скоєні
злочини, провадження дізнання і попереднього слідства по кримінальних
справах про злочини, розслідування яких покладено на органи внутрішніх
справ.

5. Виконавчий – виконання у межах своєї компетенції адміністративних
стягнень і кримінальних покарань.

6. Охоронний – охорона на договірних засадах майна всіх видів власності
та фізичних осіб.

Існуюча організаційно-структурна побудова органів Міністерства
внутрішніх справ не задовольняє соціальні вимоги (див. попередні
розділи), тому вона повинна бути змінена у напрямку її спрощення та
оптимізації. Усунення ж зайвих організаційних ланок структури спричинили
б вивільнення зайвих робочих рук.

З огляду на складний організаційно-структурний характер системи органів
внутрішніх справ, для того, щоб визначити ефективні заходи по її
реформуванню, необхідний саме науковий підхід. Складність системи
зумовлена тим, що:

– вона є складовою системи органів державного управління;

– будь-який орган внутрішніх справ складається з структурних підрозділів
(управлінь, відділів, відділень, груп, стройових підрозділів);

– система органів внутрішніх справ України є сукупністю органів різного
рівня і окремих територій, на транспорті, самостійних підрозділів і
служб міліції, слідчих апаратів, пожежної охорони, міліції, державної
служби охорони, установ виконання покарань, внутрішніх військ, учбових
закладів Міністерства внутрішніх справ, інших установ, організацій та
підприємств, підпорядкованих Міністерству внутрішніх справ;

– вона функціонує одночасно як суб’єкт управління і як об’єкт
управління;

– між підрозділами постійно існують прямі і зворотні зв’язки;

– у системі існує три види структурних підрозділів: галузеві,
функціональні, загального керівництва.

Беручи до уваги необхідність наукового підходу до висунення пропозицій
щодо реформування організаційної структури є сенс застосувати, в першу
чергу, такий метод наукового пізнання, як порівняльний аналіз.
Структурна побудова органів поліції деяких цивілізованих країн
відрізняється наступними рисами.

Організаційна структура поліції Канади.

Поліція Канади за своїм складом, підпорядкованістю та виконуваними
завданнями поділяється на федеральну, провінційну та муніципальну.
Загальна чисельність канадської поліції складає сімсот тисяч осіб.

Федеральна поліція Канади була створена у 1920 році. Її ядром є
королівська північно-західна кінна поліція. У її завдання входить,
наприклад, контроль за контрабандою та розповсюдженням наркотиків,
боротьба з тероризмом. Вона має авіаційну та морську служби. Оскільки
вона є унікальним поліцейським формуванням, що виконує функції на
державному і провінційному рівнях, вона має також деякі картотеки.

Юридичною підставою створення провінційної поліції є закон про поліцію
кожної провінції, котрий визначає присягу, статут та обсяг компетенції
місцевих поліцейських комісаріатів, а також права провінційних
поліцейських комісій. Однак не кожна провінція Канади має власну
поліцію. У даному випадку тут діє тільки федеральна поліція. Що
стосується організаційної структури, то, наприклад, провінційна поліція
Онтаріо контролює сімнадцять округів, до яких входить сто дев’яносто три
відділення. Комісар поліції має двох заступників з оперативної роботи зі
служб. Кожний з них керує трьома підрозділами.

Муніципальна поліція Канади вміщує поліцейські формування великих та
малих міст, селищ, графств. Вона становить собою велику службу в країні
і розслідує значну частину злочинів. Поліцейське законодавство
передбачає видатки з боку провінційної влади на підтримання законності
та правопорядку в муніципальних містах. Типова структура муніципальної
поліції містить у собі два основних елементи – оперативний і
адміністративний. У великих містах начальник поліції має трьох
заступників. Перший з них займається польовими операціями (патрульною і
дорожньою службами), другий – кримінальними розслідуваннями, третій –
адміністративними і штабними службами.

Деякі муніципалітети передають функції муніципальної поліції
провінційним поліцейським формуванням1.

2. Організаційна структура поліції Франції.

Організаційно французька поліцейська система складається із національної
жандармерії, діяльністю котрої керують міністерство оборони та
національної поліції.

Жандармерія здійснює поліцейські функції приблизно на дев’яносто п’яти
відсотках території. Первинною структурною одиницею жандармерії є
бригада. Чисельність її залежить від розмірів контрольної території і
може нараховувати від п’яти до п’ятдесяти п’яти чоловік. Організаційно
декілька бригад складають роту, декілька рот – групу, декілька груп –
полігон.

Керівниками національної поліції є міністр внутрішніх справ, державний
секретар з питань громадської безпеки та генеральний директор, котрі із
своїх офісів у центрі Парижу здійснюють адміністративне та оперативне
керівництво національною поліцією. Організаційно національна поліція
складається:

• центральна автомобільна служба;

• служба безпеки міністерства внутрішніх справ;

• центральна спортивна служба;

• генеральний інспектор поліції;

• служба безпеки подорожей та поїздок державних діячів;

• директорат особового складу і матеріально-технічного обслуговування;

• директорат інструкцій, правил і юридичних норм;

• директорат підготовки кадрів;

• сім оперативних директоратів1.

3. Організаційна структура поліції Швейцарії.

Відповідно до основних принципів побудови Швейцарської конфедерації
судова і поліцейська влади віднесені в основному до ведення кантонів.

Центральним органам конфедерації підвладне розкриття тих злочинів, котрі
уявляють безпеку для всієї країни, наприклад, шпіонаж, напад на
представників влади тощо.

Організаційна структура має таку побудову:

• федеральна поліція;

• швейцарське центральне поліцейське бюро;

• національне центральне бюро Інтерполу у Берні;

• корпус кантональної поліції.

До того ж цікавим є те, що у кантонах, більшість мешканців котрих
говорить на німецькій, поліція складається із трьох підрозділів – карної
поліції, служби безпеки та дорожньої міліції; у кантонах, де розуміються
на французькій, поліція складається із двох підрозділів – жандармерії та
карної поліції2.

4. Організаційна структура поліції Японії.

У 1948 році в Японії набрав чинності закон про поліцію. В його основу
було покладено ідею демократизації та децентралізації поліцейських сил.
Зокрема, у новому законі зазначалось, що відтепер повноваження поліції
обмежуються «захистом життя, особливості і власності нації, розкриттям
злочинів, арештом підозрюваних та підтриманням спокою і правопорядку в
країні». Як наслідок, такі функції, як боротьба з пожежами, охорона
здоров’я, санітарне забезпечення тощо були віддані іншим службам.

Організаційна поліція Японії побудована наступним чином.

Національна поліція складається з національної комісії громадської
безпеки та агентства національної поліції.

Префектурна поліція складається з комісії громадської безпеки,
столичного департаменту поліції та поліцейських штабів префектур.

Розглянувши деякі аспекти організаційної побудови ряду країн, сенс
визначити, що вона відповідає основним наступним принципам:

• гнучкості;

• простоти;

• економічності;

• оперативності;

• наближення до населення;

• демократизації;

• децентралізації.

І хоча структура системи органів поліції будь-якої країни дуже
відрізняється від інших, все ж вона відповідає цим принципам. Але якщо
порівняти організаційну побудову правоохоронних органів України і
вищезазначених країн, то, незважаючи на їх різноманітність, стає
очевидним, що органи внутрішніх справ України потребують негайного
удосконалення у напрямку приведення своєї організаційної структури у
відповідність з загальновизнаними принципами. Для того ж, щоб створити
просту, гнучку, економічну, оперативну, наближену до соціальних
адресатів, демократизовану і децентралізовану систему органів
Міністерства внутрішніх справ необхідно, по-перше, її спростити та
скоротити надмірно роздуті штати.

Оскільки ж темою даного дослідження є вивільнення робочої сили з органів
внутрішніх справ внаслідок побудови більш раціональної їх структури, є
сенс не вдаватись в окремі елементи такої перебудови, а визначити
загальнотеоретичні аспекти організаційно-структурних взаємовідносин,
врахування котрих надасть практичне спрямування конкретним заходам щодо
реформування системи органів внутрішніх справ:

1. Важливою умовою раціоналізації є не тільки правильне визначення цілей
або завдань органів внутрішніх справ, а обгрунтований їх розподіл між їх
структурними підрозділами. Як вказується у спеціальних джерелах,
раціональність структури полягає, перш за все, у раціональності
структури цілей1. Тому, поряд із загальними принципами формування
управлінських структур при побудові організаційної структури системи
органів міліції треба застосувати принцип виявлення і обгрунтування
кінцевих цілей та на їх основі проміжних цілей та завдань будь-якого
структурного елементу. До того ж особливий акцент необхідно поставити на
важливості упорядкування процедури визначення цілей – їх пріоритетів,
підпорядкованості, взаємного зв’язку тощо. При цьому важливою вимогою
вважається повний баланс завдань усіх органів із структурою цілей,
забезпечення відповідності ієрархічних рівнів завдань та структурних
елементів, виключення можливості покладання одного завдання на декілька
різних рівнів організацій.

2. Підкреслюючи важливу роль права у забезпеченні стабільності
організаційних структур, треба все ж з застереженням ставитись до такої
однобічної думки. Бо ніщо так не гальмує розвиток організаційної
побудови системи органів внутрішніх справ у відповідності з соціальними
вимогами, як недостатня гнучкість структурних елементів. Тому правильною
вважається думка, що стабільність структури органів управління не
повинна, зокрема, перешкоджати розвитку їх компетенції1. До того ж, як
правильно вказує В.В.Цветков, якщо вважати компетенцію юридичним виразом
функцій органів управління, то є всі підстави доповнити цю вимогу
вказівкою і на всі інші компоненти та атрибути управлінської
діяльності2. Сьогодні ж локальна нормотворчість в органах Міністерства
внутрішніх справ свідчить про наявність певних недоліків у цій сфері
правового регулювання, особливо у частині оптимізації відповідності між
завданнями, повноваженнями і відповідальністю органів та їх структурних
елементів. Оскільки ж своєрідним правовим засобом стабілізації
організаційної побудови є, в першу чергу, типові структури і штати,
необхідно вчасно їх переглядати та вносити зміни і доповнення.

3. Для того, щоб дієвість органів міліції мала ефективний характер,
необхідне, щоб вони відповідали наступним ознакам:

• структура органу повинна бути мобільною у плані науково обгрунтованого
визначення чисельності особового складу і кількості структурних
підрозділів;

• структура органу повинна бути оперативною. Мається на увазі спрощення
його внутрішніх і зовнішніх зв’язків з метою забезпечення швидкого
проходження та обробки інформації, своєчасного прийняття та виконання
рішень;

• структура органу повинна бути економічною. Як доречно вказує

Ю.О. Тихомиров: «Критерій економічності покликаний дати оцінку
відповідності структури, штатів, фонду заробітної платні органу
управління його завданням і формам діяльності, враховувати коефіцієнт
корисної дії органу на підставі виведення прямої залежності показників
роботи керованого об’єкта від затрат на зміст органу»1.

4. Визначаючи первинну роль функцій по відношенню до структури,
необхідно вказати, що структурні підрозділи є безпосередніми
матеріальними носіями, знаряддям здійснення функцій. Відтак
різноманітність складу структурних підрозділів органу зумовлюється
різноманітністю його функцій. Тому кожній, достатньо розвинутій та
самостійній функції, повинен відповідати певний структурний підрозділ.

З точки зору оптимізації відповідності структури і функцій будь-якого
органу міліції, рівень організаційної забезпеченості кожної функції
повинен, з одного боку, не перешкоджати здійсненню, а з іншого – не
приводити до необгрунтованого збільшення кількості структурних елементів
та розширення штатів. Практична ж реалізація принципу необхідного і
достатнього рівня організаційної забезпеченості органів міліції полягає,
перш за всього, у інтеграції структурних підрозділів, котрі виконують
однорідні чи майже однорідні роботи.

5. Необхідно вже зараз розпочати процес децентралізації органів
внутрішніх справ. Така необхідність викликана потребою створення сильної
муніципальної міліції, яка була б у змозі забезпечити громадську безпеку
та ефективну боротьбу з більшістю видів злочинів. За Міністерством
внутрішніх справ, у такому випадку є сенс залишити питання визначення
загальних напрямків правоохоронної політики, основних засад кадрової
роботи, координації діяльності місцевих органів внутрішніх справ тощо.
Все це дало б реально змогу встановити партнерські стосунки між органами
внутрішніх справ і суспільством, поставити їх під дійовий демократичний
контроль, повніше використати можливості місцевих органів влади і
самоврядування для поліпшення матеріально-технічного забезпечення
системи органів Міністерства внутрішніх справ, соціальної захищеності їх
особового складу.

6. Настав час розробити і прийняти Закон про державну службу в органах
внутрішніх справ. В ньому треба закріпити поняття державної служби в
органах системи Міністерства внутрішніх справ, її межі і обсяг,
визначити завдання, принципи державної служби, її рівні і стандарти,
дати поняття посади та закріпити їх класифікацію, а також реєстр і
кваліфікаційні вимоги у зв’язку з заміщенням. Там же є сенс визначити
правовий статус державного службовця органів внутрішніх справ, розширити
судовий захист державних службовців з питань змісту характеристик,
результатів атестування, дисциплінарної відповідальності, недотримання
гарантій правового і соціального захисту співробітників, в тому числі
стосовно вивільнення працівників міліції.

Визначальним завданням реформи має бути створення простої, економічної,
гнучкої системи управління органами внутрішніх справ, продуманої
структури центральних і місцевих установ. Задля цього необхідно:

– покласти край існуючій нині розпорошеності різних структурних
елементів, подолати паралелізм у роботі різних служб у центрі і на
місцях, укрупнити галузеві управлінські структури;

– скоротити атестований загальний склад органів внутрішніх справ.

8. При проведенні ж реформування органів міліції, з метою підвищення їх
дієвості, слід керуватись обгрунтованими нормативами і методиками
розрахунку чисельності особового складу залежно від кількості населення,
рівня злочинності тощо.

3.2. Вдосконалення законодавства щодо регулюваннявивільнення
співробітників органів внутрішніх справ

Система органів внутрішніх справ об’єктивно потребує вивільнення
надлишкової робочої сили. Це, в свою чергу, зумовлює необхідність
створення відповідної нормативної бази, яка, через специфічну роль самих
органів, повинна стосуватись не вивільнення взагалі, а саме провадження
цього процесу в правоохоронній системі. Сьогодні вже не викликає сумніву
такий факт: для того, щоб підвищити ефективність діяльності органів
міліції до належного рівня треба, перш за все, звільнити з них тих, хто
не бажає працювати, або опинився в органах всупереч своєму бажанню чи
призначенню.

Оскільки в минулому ніколи не було й мови про скорочення чисельності чи
штату в органах внутрішніх справ, то, зрозуміло, не існувало й
законодавчої бази, яка змогла б безболісно, як для суспільства взагалі,
так і для кожного окремо, при нагоді його регламентувати. У Положенні
про проходження служби була тільки позначка про те, що звільнення
працівників міліції можливе з ініціативи органу в зв’язку з скороченням
штату. Законодавство також не визначало і процесуальної форми реалізації
цього явища. Такий правовий парадокс зумовлений був тим, що практика не
знала випадків звільнення співробітників за таким пунктом.

Відтак, коли ситуація кординально змінилась, працівники кадрів та
начальницький склад системи Міністерства внутрішніх справ відчули тягар
недостатнього правового регламентування. І якщо загальне законодавство
про працю певним чином відреагувало на це, включивши в Кодекс законів
про працю главу 3-А під назвою «Забезпечення зайнятості вивільнюваним
працівникам», то спеціальне законодавство, що стосується міліції, до
сьогоднішнього дня обходить це важливе питання.

У правовій державі такого не повинно бути. Тому в даному дослідженні
обгрунтовується не тільки потреба у вивільненні працівників органів
системи Міністерства внутрішніх справ, але й висуваються наступні
конкретні пропозиції щодо удосконалення чинного загального і
спеціального законодавства:

1. Норма, котра міститься у ч. 2 ст. 43 Конституції, не відповідає
вимогам статей шостої і сьомої Міжнародного пакту, ратифікованого
Україною, про економічні, соціальні і культурні права з тої причини, що
мова в ній йде про обов’язки держави тільки щодо громадянин, а не
взагалі до людей. Неузгоджена ця норма з правилом, котре зазначається у
частині першій цієї статті, де говориться про права кожного, тобто про
права всіх людей. Тому ч. 2 ст. 43 Конституції України потребує
доопрацювання відповідним правотворчим органом.

2. Для того, щоб ефективно регулювати певне явище чи процес, треба знати
й розуміти, що воно собою уявляє. Відтак важливе значення має правильне
його визначення, бо від цього залежить подальший вибір форм та методів
його регламентування. Поточне законодавство про зайнятість не дає
відповіді на те, що є вивільнення робочої сили. Пропонуємо у Кодексі
законів про працю, або ж у Законі України «Про зайнятість населення»
чітко визначити наступне його поняття: «Вивільнення робочої сили – це
об’єктивне явище, що становить сукупність певних соціально-виробничих та
правових відносин і викликане нагальною потребою, з різних економічних
причин, звільнення підприємств, установ, організацій всіх форм власності
від зайвої кількості працівників з метою підвищення ефективності праці
та наступного перерозподілу робочої сили у суспільному господарстві».

3. Враховуючи специфічний стан органів внутрішніх справ та спираючись на
загальне поняття «вивільнення робочої сили», дисертант формулює наступне
його визначення щодо працівників системи Міністерства внутрішніх справ:

Вивільнення працівників органів внутрішніх справ – це сукупність певних
економічних, соціально-службових, правових відносин, що викликані
економічними та організаційно-службовими чинниками і пов’язані з
скороченням штату працівників системи органів Міністерства внутрішніх
справ з метою підвищення ефективності їх служби та праці».

4. Система органів внутрішніх справ має специфічний правовий стан, який
дуже відрізняє її від інших організаційних структур народного
господарства. Це, в свою чергу, зумовлює потребу спеціального підходу
при створенні правового механізму вивільнення працівників міліції через
скорочення штату в системі. На сьогоднішній день правова база, яка
забезпечувала б вивільнення в системі Міністерства внутрішніх справ
майже відсутня. Відтак, треба зазначити в Положенні «Про проходження
служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України»
чи у Кодексі законів про працю, або ж у Законі України «Про міліцію» про
те, що загальне законодавство про вивільнення робочої сили поширюється і
на працівників міліції, за винятком тих відносин, які безпосередньо
врегульовані спеціальним законодавством про міліцію.

5. Зважаючи на важливість для кожного органу чи структурного підрозділу
правильного визначення його функцій, як основних напрямків діяльності,
функції органів внутрішніх справ треба виділити в окрему статтю.
Особливо це стосується міліції, бо саме вони визначають її специфічність
щодо інших органів державної влади. Саме специфічні напрямки діяльності
визначають потребу в додатковому спеціальному правовому регулюванні.
Зараз вони зазначаються у ст.7 Закону України «Про міліцію», яка має
назву «Організація міліції та її підпорядкованість». Таке
місцезнаходження функцій недоцільне через їх важливість і
основоположність для визначення як структури системи, так і її
діяльності, що безпосередньо впливає на масштаби вивільнення працівників
із системи органів внутрішніх справ.

6. Для того, щоб процеси, які пов’язані з скороченням чисельності чи
штату в системі, мали характер скоріше позитивний, ніж негативний,
потрібно негайно визнати їх правовими, тобто зробити так, щоб вони
протікали в правовому руслі. Найважливіші питання щодо вивільнення
співробітників органів міліції повинні бути позначені в Законі «Про
міліцію», а їх деталізація буде міститься у інших підзаконних актах,
таких як Положення «Про порядок вивільнення, працевлаштування
працівників органів внутрішніх справ та надання їм пільг і компенсацій»,
Положення «Про проходження служби рядовим і начальницьким складом
органів внутрішніх справ України».

Вбачається, що таке становище треба виправити наступним чином.

До Закону України «Про міліцію» у розділ IY «Служба в міліції» включити
статтю «Підстави припинення служби в міліції», де вказати, що «крім
загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України,
служба в міліції припиняється у разі:», а далі перерахувати ті випадки
припинення службово-трудових відносин працівників міліції, які не
містить загальне трудове законодавство. Наприклад, є всі підстави
включити таке: «недотримання пов’язаних із проходженням служби вимог
передбачених спеціальним законодавством». Таким чином, п.1 ст.40 Кодексу
Законів про працю буде поширюватись і на працівників системи
Міністерства внутрішніх справ.

І далі, до розділу Y «Правовий і соціальний захист. Відповідальність
працівників міліції» Закону «Про міліцію» включити норму у ст. 22
«Соціальний захист працівників міліції», з таким змістом – «вивільненим
працівникам міліції забезпечується надання пільг та компенсацій у
відповідності із загальним законодавством про працю».

Також незрозуміло, чому законодавець норми про правовий і соціальний
захист помістив в одному розділі з нормами про відповідальність
працівників міліції. Це ж зовсім різні напрямки правової діяльності. Та
незручним такий факт є й і з етичного боку.

Отже, він також потребує свого виправлення. Це можна зробити таким чином
– у розділі Y залишити норми про правовий і соціальний захист, а
юридичні правила, що стосуються відповідальності співробітників,
виокремити в спеціальний розділ і помістити його у кінці закону.
Наприклад, як це зроблено у Законі України «Про державну службу».

Оскільки працівники органів внутрішніх справ становлять особливу
категорію державних службовців, а проходження служби в системі
Міністерства внутрішніх справа є різновидом проходження державної служби
взагалі, тому в даному науковому дослідженні був зроблений після аналізу
Закону України «Про державну службу» висновок, що він також, з метою
цілісного та комплексного регулювання питань, пов’язаних з вивільненням
працівників, як міліції, так і інших категорій державних службовців,
потребує доповнення. Це доповнення стосується питання забезпечення
вивільнюваних службовців відповідними пільгами та компенсаціями. Зараз
Закон України «Про державну службу» не дає на нього відповіді. Однак,
для більш повного захисту прав і законних інтересів працюючих, треба
доповнити розділ УП «Матеріальне та соціально-побутове забезпечення
державних службовців» нормою права наступного змісту: «Державним
службовцям, які підпадають під скорочення чисельності чи штату,
надаються компенсації та пільги у відповідності з загальним
законодавством про працю».

8. Можна впевнено стверджувати, що назріла необхідність створення
правового механізму, котрий забезпечив би вивільнення співробітників із
системи органів внутрішніх справ. І якщо визначальні моменти, що
стосуються цього, будуть вказані у законах, таких, наприклад, як Закон
України «Про міліцію», то детальний механізм їх реалізації цих положень
повинен міститися у нормах, які мають підзаконний характер. Оскільки
процес вивільнення вже почався, негайно треба розробити і прийняти
Положення про порядок вивільнення, працевлаштування працівників органів
внутрішніх справ та надання їм пільг і компенсацій, який би надав
діяльності по скороченню штату характер правової та юридично
врегульованої. Положення повинно містити в собі відповіді на всі
запитання, пов’язані з вивільненням працівників, а саме:

– що таке вивільнення працівників;

– процесуальний порядок його здійснення;

– порядок працевлаштування вивільнених працівників;

– порядок їх звільнення та внесення записів до трудової книжки;

– порядок надання відповідних пільг та компенсацій;

– працевлаштування звільнених працівників поза системою Міністерства
внутрішніх справ.

9. Враховуючи сучасну політичну та соціально-економічну ситуацію, яка
спонукала до корінного реформування правоохоронної системи, треба
зазначити те, що Положення про проходження служби рядовим і
начальницьким складом органів внутрішніх справ України перестало повною
мірою виконувати своє призначення через те, що правові норми, котрі в
ньому містяться, не відповідають вимогам сьогодення. Що й не дивно, бо
затвердження Положення було 29 липня 1991 року, тобто на початку
перебудовчих процесів у нашій державі. Зараз вже воно виконує не
прогресивну роль щодо будівництва та раціоналізації органів міліції, а
навпаки, гальмуючу. Щоб це виправити, необхідно розробити нове Положення
про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів
внутрішніх справ України, яке враховувало б всі зміни, котрі відбулись
за сім років, і в якому був би закладений простір для подальшого
прогресивного розвитку всієї системи органів Міністерства внутрішніх
справ.

10. Отже, загальне законодавство про вивільнення робочої сили
розповсюджується, при певній на це вказівці, і на працівників міліції.
Але ж знову через їх специфічну діяльність деякі норми загального
характеру при застосуванні до осіб рядового та начальницького складу
потребують так званого «пристосування» або ж змін чи доповнень. Це
вимагає кропіткої та тривалої роботи різних груп вчених. Однак, вже
зараз є нагода провести певну роботу в цьому напрямку стосовно
відповідної групи норм, що містяться в Кодексі про працю і запропонувати
до розгляду наступні пропозиції.

По-перше, норма, яка міститься в п.1 ст.40 Кодексу законів про працю, є
юридично невдалою. Оскільки трудовий договір може бути розірваним з
ініціативи власника у зв’язку зі змінами в організації виробництва і
праці лише у тому випадку, коли це тягне за собою скорочення чисельності
чи штату працівників (п.19 постанови №9 Пленуму Верховного Суду України
«Про практику розгляду судами трудових спорів» від 6 листопада 1992 р.
із змінами, внесеними постановою від 26 жовтня 1995 р.). Зміни ж в
організації виробництва і праці можуть бути не тільки такими, що
зазначені в п.1, а й іншими. Наприклад, Верховний Суд України у п. 19
Постанови № 9зазначає, що «стосовно до правил п.1ст.40 КЗпП може бути
розірвано трудовий договір при відмові працівника укласти договір про
повну матеріальну відповідальність з поважних причин (або коли раніше
виконання обов’язків за трудовим договором не вимагало укладення
договору про повну матеріальну відповідальність), а також з особою, що
приймалась для заміщення відсутнього працівника, за яким зберігалась
робота, на невизначений строк або тимчасово, але пропрацювала більше
чотирьох місяців, при поверненні цього працівника на роботу, якщо
відсутня можливість переведення з її згоди на іншу роботу» .

Діюче законодавство не визначає, що розуміти під терміном «зміни в
організації виробництва і праці», хоча й пов’язує з ним дуже важливі
правові наслідки. Так, ч.3 ст.32 Кодексу законів про працю вказує, що «у
зв’язку із змінами в організації виробництва і праці допускається зміна
існуючих умов праці» і якщо працівник внаслідок цього відмовиться
працювати, то згідно з п. 6 ст.36 це є самостійною підставою припинення
трудового договору. На сьогоднішній день, коли незрозуміло, що криється
під означеним терміном, є дуже багато шляхів до порушень трудового
законодавства з боку власника чи уповноваженого ним органу по відношенню
до законних прав та інтересів працюючих.

Тому, перш за все, треба законодавчо визначити те, що мається на увазі,
коли вживається вищеозначений термін. В цьому аспекті також стає питання
про доцільність вживання словосполучення «в тому числі». А саме,
незрозуміло в якому значенні воно використовується – чи підкреслює
вичерпність означених підстав, чи, навпаки, має на увазі продовження
цього переліку. Відтак якщо буде визначено поняття «зміни в організації
виробництва і праці», відпаде сенс вживання ще більш незрозумілого
терміну «в тому числі».

Що стосується вивільнення робочої сили, то воно можливе при ліквідації
органу, підрозділу, підприємства, чи внаслідок скорочення чисельності
або штату працівників, а також при реорганізації структурного органу чи
при його перепрофілюванні, якщо це тягне знову ж таки скорочення
чисельності або штату працівників.

Отже, сучасна конструкція положення, що міститься в п.1 ст.40 Кодексу
законів про працю, нечітка і може тлумачитись по-різному. З метою
усунення двоякого розуміння загальної норми цей пункт потребує більш
чіткого визначення. Однак тут є декілька варіантів виправлення
становища:

– якщо керуватись постановою № 9 Пленуму Верховного Суду України, де
вказується, що «у всіх випадках звільнення за п. 1 ст. 40 КЗпП
проводиться з наданням гарантій, пільг і компенсацій, передбачених
главою III КЗпП», то треба розуміти те, що всі підстави, котрі визначені
п. 1 ст.40, є одночасно підставами для вивільнення робочої сили. В
такому випадку цей пункт треба викласти у такій редакції: «Трудовий
договір може бути розірвано власником чи уповноваженим ним органом у
випадку вивільнення робочої сили внаслідок скорочення чисельності або
штату на підприємствах, установах, організаціях, чи їх ліквідації»;

У випадку, коли треба буде все ж залишити термін «зміни в організації
виробництва і праці» як самостійну підставу, згідно якій можливе буде
розірвання трудового договору з ініціативи власника, що не зовсім
доцільно, то це можна буде зробити шляхом доповнення пункту 1 пунктом
11.

Щодо органів міліції, то спеціальний закон або ж інший спеціальний
нормативний акт, наприклад Положення про проходження служби рядовим і
начальницьким складом органів внутрішніх справ, гадаємо, повинен також
містити (разом чи окремо) дві підстави, за умов виникнення яких можливе
вивільнення співробітників. Означеними підставами, які у загальному
законодавстві, є скорочення штату і ліквідація певного структурного
підрозділу.

По-друге, в ч. 3 ст. 491 Кодексу законів про працю зазначається, що
власник або уповноважений ним орган одночасно з попередженням про
звільнення працівника у зв’язку з скороченням чисельності чи штату
пропонує працівникові іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі,
організації. Також він повинен доводити «до відома державної служби
зайнятості про наступне вивільнення працівника із зазначенням його
професії, спеціальності, кваліфікації та розміру оплати праці». Якщо
застосувати ці положення до органів внутрішніх справ, то хто ж повинен
«пропонувати працівникові роботу» або «доводити до відома державної
служби?» Зрозуміло, що в ролі власника виступає держава, а в ролі
уповноваженого нею органа тоді треба вважати відповідний орган системи
Міністерства внутрішніх справ. Однак хто ж безпосередньо повинен
займатись цим питанням? Мабуть, тут є два варіанти. Перший – створити
спеціальний відділ, який би займався вивільненням робочої сили. Другий –
зобов’язати займатись цим відділ кадрів. На нашу думку, другий варіант є
більш зручним, оскільки не треба витрачати матеріальні кошти на
створення ще одного відділу, та й саме у відділі кадрів міститься
найбільш повна інформація про кожного працюючого. Відтак, у Положенні
про порядок вивільнення, працевлаштування працівників органів внутрішніх
справ та надання їм пільг і компенсацій треба прямо вказати, що всі
процесуальні питання повинен вирішувати відділ кадрів. А вже в самому
відділі повинна бути особа, яка безпосередньо повинна за це відповідати.

Далі, для того, щоб відділ кадрів чи уповноважена на це особа більш
ефективно і раціонально виконувала обов’язки щодо пропонування іншої
роботи в тому ж чи іншому органі системи, доцільно створити відповідний
банк даних на рівні областей та країни.

По-третє, є сенс збільшити строк попередження про вивільнення до трьох
місяців. Це пов’язано з тим, що для того, щоб знайти підходящу роботу
через банк даних про процеси, пов’язані з скороченням штату в самій
системі органів, потрібен певний час. Також деякий час необхідний
працівникові на роздуми – підходить йому ця вакансія чи ні. Так от, все
це повинне відбутись у термін до одного місяця. І якщо працівник
відмовився від запропонованої посади чи вона була відсутня, у
відповідності загальним законодавством (ч.1 ст. 491) відділ кадрів не
пізніше ніж за два місяці доводить певну інформацію до відома державної
служби зайнятості.

По-четверте, в ч.1 ст. 42 Кодексу законів про працю визначається, що при
вивільненні працівників переважне право на залишення на роботі надається
тим, хто має більш високу кваліфікацію і продуктивність праці. Виходячи
з цього формулювання, треба гадати, що кваліфікація і продуктивність
оціночні поняття, оскільки діюче законодавство нічого не говорить про
порядок їх визначення. Однак, з метою недопущення суб’єктивного підходу
та захисту законних прав та інтересів працюючих, цей момент повинен бути
врегульований правом. Погоджуючись з В.С. Венедиктовим у тому, що
кваліфікація – це певний рівень теоретичних і практичних знань та
навичок у відповідній професії, спеціальності, який відповідає певному
тарифному розряду, класу, категорії…1, необхідно визнати, що
показники, як кваліфікації, так і продуктивності праці повинні бути
закріплені нормативно, тобто в спеціальних документах, які мають
нормативну силу і розповсюджуються на невизначне коло осіб і призначені
для неодноразового застосування.

Враховуючи особливості правового статусу співробітників, є сенс
нормативно закріпити, поряд з показниками кваліфікації та продуктивності
праці, спеціальні фактори, що також мають юридичне значення при
визначенні переважного права. Такими, наприклад, можна вважати досвід,
вислугу років, спеціальне звання. Щодо цього є багато норм, котрі
визначають такі показники, а саме: Закони України «Про державну службу»,
«Про міліцію», Дисциплінарний статут, Положення про проходження служби
рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України,
посадовими інструкціями тощо. Складність оцінки рівня кваліфікації та
продуктивності праці співробітників полягає у тому, що вони, окрім
виконання обов’язків, пов’язаних з будь-якою професією, спеціальністю,
ще й несуть службу, тобто наділені правовим статусом працівника міліції,
що в свою чергу також відбивається на визначенні вказаного рівня. Тому
для зменшення суб’єктивного підходу вважаємо, що у кожному підрозділі чи
органі оцінку кандидатур на звільнення повинна проводити атестаційна
комісія.

Далі, ч. 2 ст. 42 вказує, що «при рівних умовах продуктивності праці і
кваліфікації перевага в залишенні на роботі надається…» – і
перераховуються категорії тих, кому вона надається. Однак при
застосування цієї норми виникають певні труднощі. Справа в тому, що
незрозуміло, як розуміти цей перелік – чи всі названі мають однакову
перевагу, чи вона меншає від початку списку до кінця. До того, окрім
визначеного частиною другою списку, існує ціла низка інших категорій
працівників, котрій також надається вищевказана перевага (ч. 3 ст. 42
КЗпП). Оскільки неможливо визначити, хто з них має більшу перевагу,
наприклад, «сімейні – при наявності двох і більш утриманців» (п.1, ч. 2,
ст. 42 КЗпП) чи інваліди війни (п. 14 ст. 12 Закону України «Про статус
ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 22 жовтня 1993р.),
вважаємо, що треба викласти ч. 2 ст. 42 Кодексу законів про працю в
такій редакції: «при рівних умовах продуктивності праці і кваліфікації
роботі залишаються ті працівники, які мають більш зазначених
переваг…»1.

Діюче законодавство про вивільнення робочої сили не передбачає також
механізму визначення кандидатур на звільнення з цього приводу. У ч. 1
ст. 492 вказано тільки, що «про наступне вивільнення працівників
персонально попереджають не пізніше, ніж за два місяці». І якщо оцінка
кваліфікації та продуктивності праці буде проводитись комісією, то
визначення кандидатур на звільнення повинно, мабуть, визначатись
керівництвом органу чи підрозділу спільно з трудовим колективом
(профспілковим органом, якщо він створений). Такий механізм буде сприяти
зменшенню суб’єктивного підходу.

Відтак ст. 492 треба буде доповнити нормою, яка б закріпила це правило.
Зміст її може бути такий – «кандидатури працівників, які підпадають під
скорочення штату, визначаються власником чи уповноваженим ним органом і
трудовим колективом або ж за його дорученням профспілковим органом».

По-п’яте, Пленум Верховного Суду України «Про практику розгляду судами
трудових спорів» від 6 листопада 1992 року виніс постанову № 9, де в п.
19 вказується, що власник або уповноважений ним орган має право зробити
перегрупування, тобто провести перестановку працівників у вигляді
переведення більш кваліфікованого працівника, посада якого скорочується,
з його згоди, на іншу посаду, звільнивши з неї з цих підстав менш
кваліфікованого колегу. Не зрозуміло, чому маючи соціальний, юридично
важливий характер, воно міститься тільки у роз’ясненні Верховного Суду
України. Вважаю, що діюче законодавство про вивільнення робочої сили
потребує певного доповнення нормою права наступного змісту – «при
проведенні вивільнення власник або уповноважений ним орган має право, в
межах однорідних професій і посад, провести перегрупування працівників і
перевести більш кваліфікованого працівника, посада якого скорочується, з
його згоди, на іншу посаду, звільнивши з неї менш кваліфікованого
працівника».

По-шосте, ч. 1 ст. 43 Кодексу законів про працю визначає, що розірвання
трудового договору з підстав, передбачених п. 1 (крім випадку ліквідації
підприємства, установи, організації) ст. 40 може бути проведено лише за
попередньою згодою профспілкового органу. Ч.7 ст. 18 Закону України «Про
міліцію» вказує, що «працівники міліції вправі створювати професійні
спілки». Виходить те, що ті працівники органів мають ще й додатковий
захід по захисту своїх прав у випадку скорочення чисельності, а там, де
немає профспілок, працівники не мають і відповідного захисту. Байдуже
ставиться до цього й загальне законодавство. Так, у ст.431 КЗпП прямо
вказано на те, що «розірвання трудового договору з ініціативи власника
або уповноваженого ним органу без згоди профспілкового органу
допускається у випадках:

– звільнення працівника, який не є членом професійної спілки, що діє на
підприємстві, в установі, організації;

– звільнення з підприємства, установи, організації, де немає
профспілкової організації.

Вбачається, що таке становище потребує виправлення, з метою збільшення
захисту трудових прав тих працівників, які опинились, з будь-яких
причин, поза захисним полем профспілкових органів.

Якщо немає відповідного профоргану, то згоду на звільнення працівника
внаслідок скорочення штату чи іншої причини з метою більш надійного
гарантування трудових прав, повинен давати інший, уповноважений трудовим
колективом захищати їх права та інтереси, орган.

Тому, гадаю, що як ст. 43 КЗпП, так і відповідне чинне спеціальне
законодавство потребує певних змін в плані усунення поділу працівників
на дві юридично нерівні категорії.

Підсумовуючи визначення основних напрямків реформування структурної
побудови органів внутрішніх справ та перспектив удосконалення
законодавтсва, що забезпечує вивільнення працівників системи органів
Міністерства внутрішніх справ внаслідок скорочення їх штату, необхідно
зробити наступні висновки:

1. Для того, що діяльність органів внутрішніх справ була ефективною і
відбувалась у відповідності з принципами побудови демократичної правової
держави Україна, необхідно, перш за все, керуватись під час реформування
її структури науково обгрунтованими пропозиціями.

2. Перш, ніж оновлювати структуру органів внутрішніх справ, необхідно
чітко визначити цілі, завдання, функції та компетенції як певних органів
і їх структурних підрозділів, так і кожної посади.

3. Сталість структури органів внутрішніх справ не повинна перешкоджати
позитивним змінам. Час від часу вона повинна оновлюватись відповідно до
тих вимог, що ставлять громадське суспільство і держава. Важливу роль у
цьому процесі треба відводити локальному правовому регулюванню,
невід’ємною властивістю котрого є пристосування загальних законодавчих
положень до конкретних умов.

4. Структуру органів внутрішніх справ слід реформувати у напрямку
створення мобільної, оперативної, гнучкої, економічної, соціальної
системи створеної суспільством для захисту своїх законних прав та
інтересів.

5. Обов’язковою умовою структурної перебудови органів системи
Міністерства внутрішніх справ є її спрощення шляхом ліквідації зайвих
структурних елементів та скорочення штату, що призведе (вже призводить)
до масового вивільнення співробітників.

6. Вивільнення працівників з органів внутрішніх справ безпосередньо
зачіпає найважливіші права і інтереси громадян. Для того ж, щоб
запобігти їх порушенню, необхідне існування надійного правового
механізму, спроможного забезпечити, з одного боку, вивільнення органів
від надлишкової чисельності особового складу, а з іншого – юридично
захистити тих, хто вивільнюється з них внаслідок скорочення штату.

7. Враховуючи особливості правового регулювання діяльності органів
внутрішніх справ і спеціальну регламентацію протікання службово-трудових
відносин їх співробітників, правовий механізм, котрий буде регулювати
найважливіші моменти, що пов’язані з вивільненням надлишкової кількості
співробітників, повинен складатись із загальних, спеціальних і локальних
норм.

8. Отже, для створення ефективного механізму, призначеного забезпечити
надійний захист прав і інтересів суб’єктів права при скороченні штату у
системі органів Міністерства внутрішніх справ, необхідно:

– удосконалити відповідні матеріальні і процесуальні норми загального
характері;

– на підставі внесених змін і доповнень до загального законодавства про
вивільнення працівників провести належну обробку матеріальних і
процесуальних спеціальних норм, що мають відношення до скорочення штату
безпосередньо в органах внутрішніх справ;

– відповідно до матеріальних і процесуальних правил загального і
спеціального характеру привести до належного стану певні локальні норми.

В И С Н О В К И

За умов переходу до ринкових відносин невідкладним і важливим є
розв’язання цілої низки державотворчих завдань, серед яких докорінне
реформування економіки країни, організація на демократичних засадах
органів державної і виконавчої влади, судова реформа і реформа органів
внутрішніх справ.

Подальша демократизація суспільного життя та становлення правової
держави потребує наведення належного порядку у сфері нормативного
забезпечення соціально-трудових відносин, Тому що праця є основним
джерелом поліпшення добробуту людей, зміцнення могутності та процвітання
держави. Отже проблема продуктивної зайнятості, яка на сучасному етапі
розвитку вимагає майже масового вивільнення робочої сили, зокрема
працівників органів внутрішніх справ, має дуже велике значення і
потребує свого позитивного розв’язання.

Предмет данного дослідження – вивільнення працівників з органів
внутрішніх справ внаслідок скорочення штату – обраний не випадково, тому
що реалії, а саме: створення фактично нових органів системи Міністерства
внутрішніх справ; скорочення зайвої кількості їх особового складу;
виникнення нових завдань, які повинні ними вирішуватись; розвиток
певного міжнародного співробітництва; втілення наукових основ
організації праці в практичну діяльність системи органів – викликали
необхідність аналізу проблем ефективної та продуктивної зайнятості в
органах внутрішніх справ. Відтак наукове дослідження питань, пов’язаних
з вивільненням співробітників, покликане допомогти удосконаленню системи
відповідного законодавства про працю і зайнятість населення, зміцненню
арсеналу засобів, які призначені забезпечувати реалізацію заходів,
спрямованих на підвищення ефективності функціонування як органів
внутрішніх справ, так і інших галузей народного господарства.

У даному дослідженні науково обгрунтовано потребу в скороченні штату в
органах внутрішніх справ. Окремо визначається їх специфіка відносно
інших організаційних структур державного апарату, зроблено спробу
розкрити поняття і зміст вказаного процесу. Було проаналізовано
нормативні акти чинного законодавства, на основі яких здійснюється
вивільнення з системи осіб рядового і начальницького складу та будується
її структура та штати.

Вивчення процесу вивільнення робочої сили з органів внутрішніх справ
приводить до висновків, необхідних для раціонального розв’язання
означених практичних завдань:

Виникнення й становлення органів внутрішніх справ України є закономірним
результатом історичного її розвитку й стало складовою частиною
відродження національної держави. Потреба в організації та ефективній їх
діяльності обумовлюється необхідністю створення сприятливих умов для
розбудови Української держави, забезпечення в ній правопорядку.

Отже, органи внутрішніх справ слід послідовно розбудовувати на
демократичних засадах, співробітництва з іншими структурами у зміцненні
правопорядку, формуванні громадянського суспільства, становленні нової
демократичної, правової держави. Тому враховуючи завдання, які виконують
органи системи Міністерства внутрішніх справ, виходячи із національних
інтересів і власного історичного розвитку, вони повинні динамічно
розвиватись і підлягають докорінному реформуванню.

Необхідність удосконалення трудових правовідносин у нових умовах
господарювання потребує нової концепції трудового законодавства
демократичної правової держави Україна, а значить, дещо іншого підходу
до вивільнення робочої сили, який би відповідав вимогам сьогоднішнього
дня і мав перспективу на майбутнє.

Оновлення органів внутрішніх справ неможливе без вивільнення з них
внаслідок скорочення штату надлишкової кількості робочої сили, котре
може бути проведено за умови чіткого і правильного визначення бажаних
кінцевих наслідків у вигляді поставлених цілей.

Досягнення цілей можливе тільки у випадку правильного визначенні
юридичного інструментарію, що буде регулювати вивільнення працівників
міліції внаслідок скорочення штату.

З метою покращення показників діяльності системи треба спростити надто
громіздку й складну структуру органів внутрішніх справ та усунути такі
факти, коли численні підрозділи і ланки дублюють одна одну, внаслідок
чого мають місце неузгодженість та паралелізм у виконанні функцій.
Відтак є змога підвищити ефективність функціонування та бойової
готовності органів шляхом оптимізації напрямків дії системи Міністерства
внутрішніх справ, приведення організаційно-штатної структури у
відповідність з новими соціальними пріоритетами.

Будь-яка структура визначається функціями, котрі вона повинна виконувати
– різноманітність функцій зумовлює структурну розгалуженість. Оскільки
реформування органів внутрішніх справ повинно відбуватись у напрямку
звуження їх функцій, об’єктивно потребує перегляду і структурна їх
побудова, що як наслідок тягне вивільнення надлишкової кількості їх
працівників.

У зв’язку з тим, що органи системи Міністерства внутрішніх справ
виконують особливі завдання і мають виражену специфіку в своїй структурі
та діяльності, вивільнення з них працівників повинно регулюватись не
тільки загальним і локальним законодавством, а й спеціальним1.

Оскільки ні матеріальні, ні процесуальні норми, які стосуються
вивільнення робочої сили, не відповідають своєму призначенню, треба
провести роботу по відповідному реформуванню законодавства.

Об’єктивна потреба у вивільненні співробітників викликала необхідність у
створенні для цього спеціального правового механізму, спроможного
надійно захистити права і інтереси суб’єктів права. Можлива конструкція
такого механізму пропонується у проекті Положення про порядок
вивільнення, працевлаштування працівників органів внутрішніх справ та
надання їм пільг і компенсацій1.

Правовий механізм, призначений регулювати процеси, пов’язані з
вивільненням працівників з органів внутрішніх справ повинен мати
системний характер і складатись із сукупності якісно різноманітних і
різнохарактерних норм.

Дане дослідження не претендує на остаточність висновків та безперечність
тверджень. Ми свідомі того, що окремі пропозиції носять дискусійний
характер і потребують подальшого дослідження, яке буде сприяти більш
повному висвітленню порушеної проблеми.

РЕКОМЕНДОВАНА ЛІТЕРАТУРА

Конституція України. Прийнята на п`ятій сесії Верховної Ради України 28
червня 1996 р. – К., 1996.

Закон України “Про державну службу” // Відомості Верховної Ради України.
– 1993. – № 52.

Закон України “Про міліцію” // Відомості Верховної Ради України. – 1991.
– № 4.

Кодекс законов о труде Украины // Право и практика. – 1998. – № 7.

Закон України “Про зайнятість населення” // Відомості Верховної Ради
України. – 1991. – № 14.

Закон України “Про пенсійне забезпечення військовослужбовців ьп осіб
начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ” // Відомості
Верховної Ради України. – 1992. – № 29.

Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом ОВС
України, затверджений Постановою КМ УРСР від 29 липня 1991р. № 114//
Збірник нормативних актів України з питань правопорядку. – К., 1993.

Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ: Підручник / За заг.
ред. І.П. Голосніченка, Я.Ю. Кондратьєва. – К., 1995.

Ануфрієв М.І. Правове та соціально-психологічне забезпечення дисципліни
у практичних підрозділах органів внутрішніх справ // Актуальні проблеми
сучасної науки в дослідженнях молодих вчених. – Х, 1997. – Вип. 3-4.

Бандурка О.М. Основи управління в органах внутрішніх справ України:
теорія, досвід, шляхи удосконалення. -Х.:Основа, 1996.

Венедиктов В.С. Правовые вопросы возникновения, изменния и прекращения
трудовых правоотношений. – Х., 1996.

Керимов Д.А. Фисофские проблемы права. – М.: Мысль, 1972.

Кравченко Ю.Ф. Проблемы реформування на сучасномі етапі //Іменем закону.
– 1996. – №6.

Лукашева Е.А. Право, мораль, личность. – М.: Наука, 1986.

Прокопенко В.І. Трудовое право: Підручник. – Х.: Вентурі, 1998.

Пашков Л.С., Иванкина Т.В., Магницкая Є.В. Кадровая политика и право. –
М.: Юрид.лит., 1989.

Процевский А.И. Гуманизм норм советского трудового права. – Х.: Изд-во
ХГУ издательского объединения “Вища школа”, 1982.

Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. – Х., 1996.

Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. – М.: Наука, 1972.

Жанабилов Е.Ж. Правове регулирование труда лиц рядового и
начальствующего состава органов внутренних дел. – Караганда, 1976.

Лавриненко О.В. Правове регулювання прийняття на службу в органи
внутрішніх справ: Дис… канд.юрид.наук. – Х., 1998.

Яковлев Г.С. Аппарат управления и принципы организации. – М.: Мысль,
1974.

З М І С Т

Передмова ……………………………………………………….3

Розділ 1. Поняття, правова природа і цілі вивільнення

працівників органів внутрішніх справ.

1.1.Соціально-правовий характер вивільнення та його поняття як юридичної
категорії …………………………………………………………6

1.2. Значення, цілі та засоби правового регулювання вивільнення…….24

1.3. Нормативне забезпечення вивільнення працівників органів внутрішніх
справ …………………………………………………………..39

Розділ 2. Управління та правове регулювання звільнення у зв’язку

з скороченням штату працівників органів внутрішніх справ.

2.1. Організаційно-правові передумови визначення структури та штатів
органів міліції ……………………………………………………………….61

2.2. Співвідношення загального, спеціального і локального правового
регулювання ………………………………………………………………..78

2.3. Визначення місця та ролі матеріальних і процесуальних норм при
скороченні штату працівників органів внутрішніх справ……………….98

Розділ 3. Проблеми вдосконалення управління та правового регулювання
скорочення штату органів внутрішніх справ.

3.1. Основні напрямки оновлення та реформування структурної побудови
органів внутрішніх справ…………………………………………………121

3.2. Вдосконалення законодавства щодо регулювання вивільнення
співробітників органів внутрішніх справ……………………………….138

Висновки………………………………………………………………….153

Рекомендована література ……………………………………………157

1 Процевский А.И. Гуманизм норм советского трудового права. – Х.: Вища
школа, 1982. – С. 14

2 Коментарий к законодательству о труде. – М.:Юрид. лит., 1988. – С.8.

Нерсесянц В.С. Философия права. – М.: Инфра М-Норма, 1997. – С. 77.

Явич Л.С. Право и общественные отношения. – М.: Юрид. лит., 1971. –
С.5.

Советское трудовое право: проблемы использования трудовых ресурсов /
Под ред. С.А.Иванова – М.:Наука, 1990. – С. 48.

Лабриола А. Очерки материалистического понятия истории.
-М.:Госполитиздат, 1960. – С. 121.

Пашков А.С., Чечот Д.М. Эффективность правового регулирования и методы
ее выявления//Советское государство и право. – 1965. – № 8.

Советское трудовое право: проблемы использования трудовых ресурсов /
Под ред. С.А.Иванова – М.:Наука, 1990. – С. 95.

Теория права и государства / Под ред. В.В.Лазарева. – М.:Право и Закон,
1996. – С. 125.

Процевский А.И. Предмет советского трудового права. – М.:Юрид.лит.,
1979. – С. 6.

Алексеев П.В., Панин А.В. Философия: Учебник. – М.:Проспект, 1997. – С.
392.

Мочерний С. В. Основи економічних знань. – К.:Феміна, 1995. – С. 200.

Там же. – С. 275.

Закон України «Про зайнятість населення» від 1 березня 1991 р. //
Відомості Верховної Ради. – 1991. – № 14. – Ст. 170.

Маркс К., Энгельс Ф. Соч. – М, 1956. – Т. 23. – С. 51.

Маркс К., Энгельс Ф. Из ранних произведений. – М.:Госполитиздат., 1956.
– С. 561.

Маркс К., Энгельс Ф. Соч. – М., 1956. – Т. 18. – С. 271.

Маркс К., Энгельс Ф. Соч. – М., 1956. – Т. 3. – С. 29

Нерсесянц В.С. Философия права. – М., 1997. – С. 76.

Там же. – С. 77.

Маркс К., Энгельс Ф. Соч. – М., 1956. – Т. 13. – С. 6.

Алексеев П.В., Панин А.В. Философия: Учебник. – М.:Проспект, 1997. – С.
395.

Там же. – С. 396.

Там же. – С. 396.

Явич Л.С. Право и общественные отношения. – М.:Юрид.лит., 1971. – С.
14.

Керимов Д.А. Философские проблемы права. – М.:Мысль, 1972. – С. 223.

Маркс К. Энгельс Ф. Соч. – М., 1959. – Т. 39. – С. 175.

Явич Л.С. Право и общественные отношения. – М.: Юрид.лит., 1971. – С
22.

Василенко В.С. Структурные сдвиги в промышленности Украины и
формирование промышленного сектора ринка рабочей силы. – К.:Наукова
думка, 1992. – С. 52.

Шакун В. Замість міліції – поліція// Голос України. – 1996. – № 8.

Керимов Д.А. Философские проблемы права. – М.:Мысль, 1972. – С.
226-227.

Маркс К. Энгельс Ф. Соч. – М., 1959. – Т. 1. – С. 162.

Явич Л.С. Право и общественные отношения. – М.: Юрид. лит., 1971. – С.
21.

Венедиктов В.С. Теоретические проблемы юридической ответственности в
трудовом праве. – Х.: Консум. 1996. – С. 67.

Керимов Д.А. Философские проблемы права. – М.:Мысль, 1972. – С. 51.

Там же. – С. 64.

Алексеев П.В., Панин А.В. Философия: Учебник. – М.:Проспект, 1997. –
С.397.

Население и трудовые ресурсы. Справочник/ Сост. Л.Р. Новицкий. –
М.:Мысль, 1990. – С. 31

Вечканов Г.С. Управление высвобождения и перераспределения трудовых
ресурсов в условиях интенсификации: Сб. науч. трудов. – Л.: Изд-во ЛГУ,
1987. – С. 26.

Квон П.А. Высвобождение рабочей силы в условиях интенсификации
производства. – А.-Ата., 1988. – С. 28.

Алексеев С.С. Проблемы теории права. – Свердловск. – 1972. – Т. 1. – С.
301.

Гревцов Ю.И. Правовые отношения и осуществление права. – Л.: Изд-во
ЛГУ, 1987. – С. 58.

Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом
органів внутрішніх справ України// Збірник нормативних актів України з
питань правопорядку. – К., 1997.

Студенкина М.С. Совершенствование законодательства о государственной
службе в СССР – Проблемы совершенствования советского законодательства.
– М.:Труды ВНИИСЗ, 1974. – № 2.

– С. 74.

Маркс К. Энгельс Ф. Соч. – М., 1959. – Т. 1. – С. 528

Гегель. Сочинения. -М.-Л., 1929. – Т.1. – С. 238.

Алексеев П.В., Панин А.В. Философия: Учебник. – М.:Проспект, 1997. – С.
435.

Там же.

Керимов Д.А. Философские проблемы права. – М.: Мысль, 1972. – C. 37.

Там же. – С. 375.

Бандурка О.М. Основи управління в органах внутрішніх справ України:
теорія, досвід, шляхи удосконалення. -Х.:Основа, 1996. – С. 98.

Рішення розширеного засідання колегії МВС України від 20 липня 1997
року № 6 км «Про хід виконання вимог Президента України Л.Д. Кучми щодо
посилення боротьби з організованою злочинністю та корупцією». – С. 98.

Кревневич В.В. Автоматизация и удовлетворенность трудом. – М.:Прогресс,
1987. – С. 107.

Осипов Г. Разработка системы показателей социального развития
общества//Общественные науки. – 1987. -№ 5. – С. 183.

Использование труда сельскохозяйственных рабочих в развитых странах//
Мировая економика и международные отношения. – 1987. – № 12. – С. 142.

Симуш П. Человек в сфере аграрно-промышленного комплекса//Вопросы
философии. – 1987. – № 3.

Лившиц Р.З. Рыночная система// Социалистический труд. – 1991. – № 4. –
С. 71.

Пашков Л.С., Иванкина Т.В., Магницкая Е.В. Кадровая политика и право. –
М.:Юрид.лит, 1989. – С. 114.

Прокопенко В.І. Трудове право: Курс лекцій. – Х.: Вентурі, 1996. – С.
189.

Там же.

Материалы Пленума ЦК КПСС. – М.: Госполитиздат, 1986. – С. 387.

Керимов Д.А. Философские проблемы права. – М.: Мысль, 1972. – С. 387.

Лебедев П.Н. Вопросы теории управления социальными процессами в
социальном обществе: Автореф. дис… канд. фил. наук. – Л., 1969. – С.
15-16.

Керимов Д.А. Философские проблемы права. – М.: Мысль, 1972. – С. 377.

Кравченко Ю.Ф. Проблеми реформування на сучасному етапі// Іменем
закону. – 1996. – № 6. – С. 3.

Кізнер О.В. Питання розробки нормативів штатної чисельності особового
складу органів внутрішніх справ //Наукові розробки академії –
вдосконаленню практичної діяльності та підготовки кадрів органів
внутрішніх справ: Матеріали науково-практичної конференції. – Київ, 1-2
лютого 1994 року. – К.:Українська академія внутрішніх справ, 1994. – С.
50.

Розпорядження Міністерства внутрішніх справ № 219 від 1.10.1997р. «Про
заходи щодо зміцнення кадрового потенціалу та оптимізації чисельності
органів внутрішніх справ» //Електрона пошта – К., 1997.

Там же.

Трубников Н.Н. О категориях «цель», «средство», «результат». –
М.:Госюриздат, 1968. – С. 32.

Казакевич Т.А. Целесообразность и цель в общественном развитии. – Л.,
1969. – С. 47.

Кульгар К. Основы социологии права: Учебное пособие. – М.: Юрид. лит.,
1981. – С. 185.

Макаров М.Г. Некоторые вопросы диалектического материализма. – Л.:
Изд-во ЛГУ, 1962. – С. 140.

Лукашева Е.А. Право, мораль, личность. – М.:Наука, 1986. – С. 7.

Там же. – С. 8.

Ананьев Б.Г. Человек как предмет познания. – Л.:Изд-во ЛГУ, 1968. – С.
326-327.

Лукашева Е.А. Право, мораль, личность. – М.:Наука, 1986. – С. 10.

Сагатовський В.Н. Общественные отношения и деятельность//Вопросы
философии. – 1981. – № 12. – С. 71.

Марк К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 2. – С. 103.

Марк К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т.18. – С. 272.

Живкович Л. Теория социального отражения: Перевод с сербо-хорват. –
М.:Наука, 1969. – С. 281.

Лукашева Е.А. Право, мораль, личность. – М.:Наука, 1986. – С.12.

Перфильев М.Н. Общественные отношения: Методологические и
социологические проблемы. – Л.: Изд-во ЛГУ, 1974. – С. 107.

Марк К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. – Т.3. – С. 28-29.

Брожик В. Марксистская теория оценки. – М.:Мысль, 1982. – С. 137.

Лукашева Е.А. Право, мораль, личность. – М.:Наука, 1986. – С. 22.

Лукашева Е.А. Право, мораль, личность. – М.:Наука, 1986. – С. 22.

Сагатовський В.Н. Общественные отношения и деятельность//Вопросы
философии. – 1981. – № 12. – С. 71.

Алексеев А.А. Теория права. – Х.:БЕК, 1994. – С.88.

Керимов Д.А. Философские проблемы права. – М.: Мысль, 1972. – С. 345.

Тихонравов Ю.В. Основы философии права: Учебное пособие. – М.: Вестник,
1997. – С. 125.

Алексеев А.А. Теория права. – Х.:БЕК, 1994. – С. 88.

Там же. – С. 89.

Юзьков Л.П. Соцiальний i державно-правовий аспекти управлiння. – К.:
Наукова думка, 1972; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. – М.:
Госюриздат, 1972; Лунев Л.Е. Теоретические проблемы государственного
управления; Атаманчук В.Р. Государственное управление: проблемы
методологии правового исследования. – М.: Наука, 1975.

Сорокин В.Д. О специфике социальных управляющих систем //Правоведение.
– 1971. – № 4. – С. 44-45.

Атаманчук Г.В. Обеспечение рационального государственного управления. –
М.:Наука, 1990. – С. 107.

Смирнов Б.В. Функции управления социалистическим производством. – М.:
Проспект, 1977. – С. 120.

Тихомиров Ю.А. Управленческое отношение. – М., 1972. – С. 11.

Керимова Т.В. Методологические предпосылки исследования социального
управления//Вопросы философии. – 1972. – № 1; Бачило И.Л. Функции
органов управления. – М.:Прогресс, 1975.

Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа
государственного управления. – К.: Вища школа, 1979. – С. 99.

Там же.

Алексеев П.В., Панин А.В. Философия. Учебник. – М.:Проспект, 1997. – С.
396.

Вiдомостi Верховної Ради України. -1991. – № 4. – Ст. 170 – С. 20.

Закон України “Про державну службу” вiд 16 грудня 1993 р. //Вiдомостi
Верховної Ради України. – 1993 р. – № 52. – С. 490.

Голос України – 1992. – 20 жовтня. – С. 20.

Збiрник нормативних актiв України з питань правопорядку. – К., 1993.

Вiдомостi Верховної Ради України. -1991. – № 7.

Закони України. – К., 1996. – Т.1.

Закон України “Про державну податкову службу в Україні” вiд 4 грудня
1990 р. // Вiдомостi Верховної Ради України. – 1991. – № 256. – С.
37-47.

Закон України “Про державну податкову службу в Україні” вiд 4 грудня
1990 р. // Вiдомостi Верховної Ради України. – 1991. – № 256. – С.
37-47.

Закон України “Про банки i банкiвську дiяльнiсть” вiд 20 березня 1991
р.// Закони України. – К.:Вища школа, 1996. – Т.1. – С. 281.

Фатула Л.В. Закрепление кадров в органах внутренних дел интенсивно
развивающего региона. – М.:Прогресс, 1998. – С. 32.

Вiдомостi Верховної Ради України. – 1991. – № 14. – С. 7.

Закон України “Про державну службу” вiд 16 грудня 1993 р. //Вiдомостi
Верховної Ради України. – 1993 р. – № 52. – С. 490.

Маконин В.М. Органы советского государственного управления. – М., 1972.
– С. 3-7.

Там же.

Там же.

Атаманчук Г.В. Обеспечение рационального государственного управления. –
М.: Юрид.лит., 1990; Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура
органа государственного управления. – К.: Вища школа, 1979; Госкомтруд
СССР и Секретариат ВЦСПС №113, 6-64, Бюллетень Госкомитет СССР по труду
и социальным вопросам; Маконин В.М. Органы советского государственного
управления. – М.: Наука, 1972; Габигидзе Б.Н. Конституционный статус
органов Советского государства. – М.:Юр.лит., 1982.

Введение в теорию государственно-правовой организации социальных систем
/ Под ред. Кубко Е.Б. – К.:Юринком, 1997. – С. 88-89.

Вишнякова В.Г. Структура и штаты органов советского государственного
управления. – М.: ВНИИСЗ, 1972. – С. 27.

Введение в теорию государственно-правовой организации социальных систем
/ Под ред. Губко Е.Б. – К.:Юринком, 1997. – С. 114-115.

Курашвили Б.Г. Очерк теории государственного управления. – М.: Наука,
1987. – С. 199.

Атаманчук Г.В. Обеспечение рационального государственного управления. –
М.: Юрид. лит. 1990. – С. 35.

Росс Эмби У. Введение в кибирнетику. -М.:Прогресс, 1959. – С. 243-310.

Атаманчук Г.В. Обеспечение рационального государственного управления. –
М.: Юрид.лит., 1990. – С. 73.

Свидерский В.И., Зобов Р.А. Новые философские аспекты
элементарно-структурных отношений. -Л.: Изд-во ЛГУ, 1970. – С. 98.

Цветков В.В. Совершенствование аппарата государственного управления. –
К.:Наукова думка, 1982. – С. 93.

Там же. – С. 94.

Пискотин М.И. Аппарат управления социалистического государства. – М.:
Прогресс, 1969. – Ч.1. – С. 82.

Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. – М.: Госюриздат, 1972. –
С. 101-102.

Дюрягин И.Я. Стадии и функции управления//Правоведение. – 1977. – №1. –
С. 2.

Вiдомостi Верховної Ради України. – 1991. – № 4. – Ст. 170. – С. 20.

Михайленко П.П. История милиции Украинской ССР. – Киевская высшая
школа. -1969. – Т.1. – С. 607.

Щелоков Н.А. История советской милиции. – М.: Госполитиздат, 1977. – Т.
1. – С. 222.

Бандурка О.М. Основи управління в органах внутрішніх справ України:
теорія, досвід, шляхи удосконалення. -Х.:Основа, 1996. – С. 99.

Михайленко П.П. История милиции Украинской ССР. – Киевская высшая
школа. – 1969. – Т.1. – С. 664-697.

Щелоков Н.А. История советской милиции. – М.: Госполитиздат, 1977. –
Т.1. – С. 285.

Там же. – Т. 2. – С. 126.

Берекашвили Л.Ш. Основы нормирования штатной численности в органах
внутренних дел. – М.:ВНИИ МВД СССР, 1975. – С. 5.

Тма же.

Методика расчета сил патрульно-постовой службы. Отчет 13 отдела ВНИИ
МВД СССР. – М., 1970.

Вiдомостi Верховної Ради України. -1991. – № 4. – Ст. 170. – С. 20.

Там же.

Бандурка О.М. Основи управління в органах внутрішніх справ України:
теорія, досвід, шляхи удосконалення. -Х.:Основа, 1996. – С. 83.

Вiдомостi Верховної Ради України. -1991. – № 4. – Ст. 170. – С. 20.

Бандурка О.М. Основи управління в органах внутрішніх справ України:
теорія, досвід, шляхи удосконалення. -Х.:Основа, 1996. – С. 83.

Яковлев Г.С. Аппарат управления и принципы организации. – М.: Мысль,
1974. – С. 77.

Цветков В.В. Совершенствование аппарата государственного управления. –
К.:Наукова думка, 1982. – С. 215.

Овчинников Н.Ф. Принципы сохранения. – М.: Наука, 1966. – С. 236.

Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа
государственного управления. – К.: Вища школа, 1979. – С. 100.

Там же. – С. 113.

Юсупов В.А. Право и советское государственное управление
административно-правовой аспект проблемы. – Казань:Изд-во Казанского
университета, 1976. – С. 154.

Жанабилов Е.Ж. Правовое регулирование труда лиц рядового и
начальствующего состава органов внутренних дел. – Караганда, 1976. – С.
7.

Труд як честь і обов‘язок //Урядовий кур’єр. – 1993. – 22 квітня. – С.
190.

Гоц В.Я. Співвідношення централізованого і договірного регулювання умов
праці в ринковій економіці//Вісник Університету внутрішніх справ. – Х. –
Вип. 2.

Лавриненко О.В. Правове регулювання прийняття на службу в органи
внутрішніх справ: Дис… канд.юрид.наук. – Х., 1998.

Вiдомостi Верховної Ради України. -1991. – № 4. – Ст. 170 – С. 20.

Вiдомостi Верховної Ради України. – 1993 р. – № 52. – С. 490.

Вiдомостi Верховної Ради України. -1991. – № 7.

Збiрник нормативних актiв України з питань правопорядку. – К., 1993.

Тарасова В.А. Предмет и понятие локальных норм права// Правоведение. –
1968. – № 4. – С. 94.

Советское трудовое право /Под ред. Н.Г. Александрова. – М.:Юрид.лит,
1972. – С. 5.

Иванов С.А., Лившиц Р.З., Орловский Ю.Г. Советское трудовое право:
вопроcы теории. – М.:Прогресс, 1978. – С. 314.

Антонова Л.И. Локальное правовое регулирование. – Л.: Изд-во ЛГУ, 1985.
– С. 13.

Иванов С.А., Лившиц Р.З., Орловский Ю.Г. Советское трудовое права:
вопроcы теории. – М.:Прогресс, 1978. – С. 159.

Антонова Л.И. Локальное правовое регулирование. – Л.: Изд-во ЛГУ, 1985.
– С. 50.

Иванов С.А. Трудовое право и научно-технический прогресс. – С. 404-405.

Бару М.И. Правовые и иные социальные нормы, регулирующие трудовые
отношения//Советское государство и право. – 1973. – № 1. – С. 52-58.

Процевский А.И. Метод правового регулирования трудовых отношений. – М.:
Госюриздат, 1972. – С. 145-146.

Локальное правовое регулирование труда. Трудовое право:
Энцеклопедический словарь. / Сост. В.А. Тарасова. 4-е изд. – М., 1979. –
С. 197.

Антонова Л.И. Локальное правовое регулирование. – Л.: Изд-во ЛГУ, 1985.
– С. 7.

Каширин И.Н. Роль локальных норм в совершенствовании организации труда
на промышленном предприятии: Автореф. дис… канд.юрид.наук – Воронеж,
1970. – С. 2-3.

Каширин И.Н. Роль локальных норм в совершенствовании организации труда
на промышленном предприятии: Автореф. дис… канд.юрид.наук – Воронеж,
1970. – С. 2-3.

Сенякин И.П. Специальные нормы советского социалистического права:
Автореф. дис… канд.юрид.наук. – Саратов, 1982. – С. 12.

Жанабилов Е.Ж. Правовое регулирование труда лиц рядового и
начальствующего состава органов внутренних дел. – Караганда, 1976.– С.
9.

Антонова Л.И. Локальное правовое регулирование. – Л.: Изд-во ЛГУ, 1985.
– С. 80.

Керимов Д.А. Философские проблемы права. – М.: Мысль, 1972. – С. 230.

Там же. – С. 231-237.

Шептулин А.П. Диалектика единичного, обособленного и общего. – М.:
Наука, 1963. – С. 50.

Иванов С.А., Лившиц Р.З., Орловский Ю.Г. Советское трудовое права:
вопроcы теории. – М.:Прогресс, 1978. – С. 314.

Прокопенко В.І. Трудове право. – Х.: Вентурі, 1996. – С.83.

Иванов С.А., Лившиц Р.З., Орловский Ю.Г. Советское трудовое права:
вопроcы теории. – М.: Прогресс, 1978. – С. 317.

Вiдомостi Верховної Ради України. -1991. – № 4. – Ст. 170. – С. 20.

Марс К., Энгельс Ф. Соч. – М., 1959. – Т. 7. – С. 418.

Бару М.И. Вопросы государства и права. – М.:Юрид.лит., 1974. – Вып. 2.
– С. 109.

Явич Л.С. Общая теория советского права. – М.:Юрид.лит., 1966.– С.
316-317.

Бару М.И. Унификация и дифференциация норм трудового права//Советское
государство и право. – 1971. – № 10. – С. 48.

Свитина Т.Е. Дифференциация норм права, регулирующих трудовые отношения
с учетом тяжести и трудности условий работы. – Ученые записки ВНИИСЗ. –
Вып. 18. – 1969. – С. 117.

Жанабилов Е.Ж. Правовое регулирование труда лиц рядового и
начальствующего состава органов внутренних дел. – Караганда, 1976. – С.
11.

Астрахан Е.И., Каринский С.С., Теоретические вопросы систематизации
советского трудового законодательства//Теоретические вопросы
систематизации советского законодательства. – М., 1962. – С. 397-398.

Тарасова В.А. Предмет и понятие локальных норм права// Правоведение. –
1968. – № 4. – С. 82.

СУ РСФСР. -1925. – № 68. – С.539.

Кодекс законов о труде Чехословацкой Социалистической Республики. –
Прага, 1966. – С. 93.

Кодекс законов о труде Чехословацкой Социалистической Республики. –
Прага, 1966.

Лазарев В.В. Теория права и государства. – М., 1996. – С. 127.

Венедиктов В.С. Трудове право України в умовах ринкової
економіки:проблеми та перспективи//Вісник Університету внутрішніх справ.
– Х., – Вип. 2. – С. 186.

Венедиктов В.С. Трудове право України в умовах ринкової
економіки:проблеми та перспективи//Вісник Університету внутрішніх справ.
– Х., – Вип.2. – С. 186.

Скакун О.Ф., Подберезський Н.К. Теория права и государства. – Х.:
Основа, 1997. – С. 8.

Котюк В.О. Теорія права. – К.:Вентурі, 1996. – С. 51.

Горшенев В.М., Недбайло П.Е. Юридическая процессуальная форма: теория и
практика. – М.:Юрид.лит., 1976. – С. 27.

Недбайло П.Е. О юридических гарантиях правильного осуществления
советских правовых норм. – Советское государство и право. -1957. – №6. –
С. 22.

Краснов Н.И., Иконицкая И.А. Процессуальные вопросы советского
земельного права. – М.:Наука. 1975.

Горшенев В.М., Недбайло П.Е. Юридическая процессуальная форма: теория и
практика. – М.:Юрид.лит., 1976. – С. 13.

Ткаченко Ю.Г. Теория государства и права. – М.:Юрид.лит., 1965. – С.
449; Сабо Имрс. Социалистическое право. – М.:Прогресс, 1964. – С. 288.

Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. – М.:Госюриздат,
1960. – С. 218-219.

Маркс К. Энгельс Ф.: Соч. – М., 1959. – Т. 1. – С. 158.

Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права. –
М.:Госюриздат, 1961. – С. 139.

Красавчиков О.А. Гражданские организационные отношения//Советское
государство и право. – 1960. – № 10. – С. 53.

Горшенев В.М., Недбайло П.Е. Юридическая процессуальная форма: теория и
практика. – М.:Юрид.лит., 1976.

Сорокин В.Д. О содержании и видах административно-процессуальных
правоотношений//Правоведение. – 1968. – № 2. – С. 5.

Смирнов В.Г. Функции советского уголовного права. – Л.:Изд-во ЛГУ,
1965. – С. 154-155.

Горшенев В.М., Недбайло П.Е. Юридическая процессуальная форма: теория и
практика. – М.:Юрид.лит., 1976. – С. 39.

Алексеев А.А. Теория права. – Х.:БЕК, 1994. – С. 150.

1 Закон «Про підприємства»// Вiдомостi Верховної Ради України. – 1991.
-№ 24. – С. 272.

1 Підопригора А.О., Борисов Д.В. Цивільне право. – К.: Вентурі, 1995. –
С. 88-92.

2 Каринский С.С., Трошин Л.Ф. Трудовые дела: Научный коментарий судебной
практики за 1955 г. – М.:Госюриздат, 1957. – С. 6.

3 Кленов Е.А., Судебная защита прав работников при увольнении по
инициативе администрации //Правоведение. – 1963. – № 1.

4 Мацюк А.Р., Симорот З.К. Трудовое право в вопросах и ответах. – К.:
Наукова думка, 1988. – С. 47.

1 Брилиантова Н.А. Трудовое право: Учебник. – М.:Статус ЛТД, 1996. – С.
187.

1 Действия администрации и профкома предприятия в случае сокращения
численности или штата роботников. – Днепропетровск, 1995.

1 Закон України “Про статус ветеранiв вiйни, гарантiї їх соцiального
захисту” вiд 22 жовтня 1993 р.// Вiдомостi Верховної Ради України. –
1993. – № 45. – Ст. 426.

2 Там же.

3 Там же.

4 Там же.

1 Закон України “Про основнi засади соцiального захисту ветеранiв працi
та iнших громадян похилого вiку в Українi” вiд 16 грудня 1993р.//
Вiдомостi Верховної Ради України. – 1994. – № 4. – Ст.9

2 Закон України “Про статус та соціальний захист громадян, постраждалих
внаслідок Чорнобильської катастрофи, в редакції Закону України від 1
червня 1992 р.// Голос України. – 1996. – 30 липня.

1 Закону України “Про загальний вiйськовий обов’язок та вiйськову
службу” //Вiдомостi Верховної Ради України. – 1992. – № 27. – С. 385.

2 Венедиктов В.С. Правовые вопросы возникновения, изменения и
прекращения трудовых правоотношений. – Х., 1996. – С. 19.

1 Студеникин С.С. Вопросы советского административного права. – М.:
Юрид.лит., 1982. – С. 93.

1 Постанови Верховного Суду України. – ИБ ВС УССР. – 1987. – № 62. – С.
53.

1 Постановление Кабинета Министров Украины №100 “Об утверждении порядка
исчисления средней заработной платы” от 08.02.95.// Голос України. –
1995. – 12 лютого.

1 Дурдинець В.В. Боротьба із злочинністю має бути всеохоплюючою й
ефективною// Право України. – 1998. – №1. – С. 26

2 Робота органів МВС була визнана незадовільною// Голос України. – 1998.
– № 25. – С. 2.

1 Курашвили Б.Г. Очерк теории государственного управления. – М.:
Прогресс, 1987. – С. 22.

2 Коковин А.С. Служащий советствкого государственного аппарата. – М.:
Прогресс, 1970. – С. 35.

3 Атаманчук Г.В. Обеспечние рациональности государственного управления.
– М.:Наука, 1990. – С. 217.

4 Аппарат управления социалистического государства. – М.: Прогресс,
1977. – Т.1. – С. 217.

5 Закон України «Про державну службу» //Вiдомостi Верховної Ради
України. – 1993. – № 32. – С. 490.

6 Цветков В.В. Совершенствование аппарата государственного управления. –
К.:Наукова думка, 1982. – С. 195-196.

1 Закон України «Про міліцію»// Вiдомостi Верховної Ради України. –
1991. – № 4. – Ст. 170 – С. 20

1 Word Encyclopedia of Police and Penal Systems, Fact on Fail. – N.,
1989. – Р.49-57.

1 Law and order// Le Mond. – 1991. – July.

2 International Criminal Police Review. – 1990. – № 24. – Р. 6-9.

1 Коковин А.С. Служащий советствкого государственного аппарата. – М.:
Прогресс, 1970. – С. 107.

1 Юсупов В.А. Право и советское государственное управление
административно-правовой аспект проблемы. – Казань.:Изд-во Казанского
университета, 1976. – С. 154.

2 Цветков В.В. Совершенствование аппарата государственного управления. –
К.:Наукова думка, 1982. – С. 240

1 Тихомиров Ю.А. Организация и деятельность Советов и органов
государственного управления Армянской ССР. – Ереван., 1970. – С. 187.

1 Венедиктов В.С. Трудовой договор (контракт) по законодательству
Украины. – Х., 1996.

1 Іншин М.І. Щодо правового забезпечення права на працю в умовах
масового вивільнення робочої сили// Право України. – 1998. – № 3. – С.
78.

1 Іншин М.І. Деякі аспекти правового регулювання соціального захисту
працівників, які вивільнюються з системи органів внутрішніх справ
//Бізнес-информ. – 1998. – № 7. – С. 56.

1 Іншин М.І. Деякі аспекти правового статусу співробітників органів
внутрішніх справ, які звільненні за скороченням штатів // Право України.
– 1998. – № 10. – С. 81.

PAGE

PAGE 2

Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter