.

Химичева Н.И. 2004 – Финансовое право (книга)

Язык: украинский
Формат: книжка
Тип документа: Word Doc
0 197210
Скачать документ

Химичева Н.И. 2004 – Финансовое право

Принятые сокращения………………………….. 12

Предисловие……………………………….. 13

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Глава!. ФИНАНСЫ И ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ i ‘

ФЕДЕРАЦИИ………………………….. 19

§ 1. Понятие и роль финансов……………… ‘.”’. … .’. 19

§ 2. Финансовая система (структурафинансов Российской

Федерации)…………………………… 23

Глава 2. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ………………………….. 32

§ 1. Предмет и понятие финансового права…………….. 32

§ 2. Принципы российского финансового права…………… 38

§ 3. Финансовое право в системе российского права: его особенности

и связь с другими отраслями права……………….. 44

§ 4. Система и источники финансового права……………. 50

Глава 3. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ И ФИНАНСОВЫЕ

ПРАВООТНОШЕНИЯ……………. . …. …. . . 59

§ 1. Понятиен виды финансово-правовых норм…………… 59

§ 2. Финансовые правоотношения: понятие, особенности, виды . …. 66

§ 3. Субъекты финансового права…………………… 71

§4. Защита прав субъектов финансовых правоотношений …….. 77

Глава 4. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ФИНАНСОВОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ОБРАЗОВАНИЙ……………………..,., . . 85

§ 1. Понятие и роль финансовой деятельности государства и :

муниципальных образований……………… . “.’•’. . . 85

§ 2. Организационно-правовые особенности и методы финансовой

деятельности государства’ и муниципальных образований…… 89

§ 3. Правовые формы финансовой деятельности государства .•„- i

и органов местного самоуправления………………. 93

Оглавление

Оглавление

Глава 5. РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ФИНАНСОВОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ…………………………98

§ 1. Компетенция представительных и исполнительных органов

власти, главы государства в области финансовой деятельности . . . . 98
§ 2. Компетенция финансово-кредитных органов………….102

Глава 6. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО

И МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ…… . 123

§ 1. Понятие и значение финансового контроля………….. 123

§ 2. Виды финансового контроля………………….. 127

§ 3. Компетенция государственных и муниципальных органов

в области финансового контроля……………….. . 128

§ 4. Аудиторский финансовый контроль …….,………. 149

§ 5. Методы финансово го контроля…………………. 153

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

Раздел I. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МЕСТНЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ)
БЮДЖЕТОВ И ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ДЕНЕЖНЫХ ФОНДОВ……………………..159

Глава 7. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО И БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ…………………159

§ 1. Понятие, правовая форма и роль государственного и местного

(муниципального) бюджета…………………… 159

§2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения………..166

§ 3. Бюджетная система и бюджетное устройство в Российской

Федерации ……………………………175

§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их

распределение между бюджетами………………..178

Глава 8. БЮДЖЕТНЫЕ ПРАВА (КОМПЕТЕНЦИЯ) РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЕЕ
СУБЪЕКТОВ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ…………………………192

§ 1. Понятие и общая характеристика бюджетных прав (компетенции)
Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований
…………………192

§ 2. Особенности бюджетных прав (компетенции) Российской

Федерации ……………………………195

§ 3. Особенности бюджетных прав (компетенции) субъектов

Российской Федерации……………..’………198

§ 4. Особенности бюджетных прав (компетенции) муниципальных

образований…………………………… 202

Глава 9. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС .:………………..

§ 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы . . . . . ….

§ 2. Стадия составления проекта бюджета……………

§ 3. Стадии рассмотрения и утверждения бюджета……….

§ 4. Стадия исполнения бюджета………………..

§ 5. Отчет об исполнении бюджета………………..

Глава 10. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЦЕЛЕВЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ j^ ; И МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ДЕНЕЖНЫХ ФОНДОВ . . . ..;’:.

209

209

213

, 216

. 222

. 226

. 230

§ 1. Понятие, значение, классификация и основы правового

регулирования целевых государственных и муниципальных ‘ денежных
фондов…………………..,, . .,,. . . . 230

§ 2. Правовой режим целевых бюджетных фондов……,……235

§ 3. Правовой режим государственных и местных внебюджетных
фондов…………………………….

§ 4. Правовой режим целевых фондов Правительства РФ

и правительств (администраций) субъектов РФ………

§ 5. Правовой режим государственных отраслевых (ведомственных) денежных
фондов……………………….

241

254

260

Раздел П. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ФИНАНСОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ (КОММЕРЧЕСКИХ

ОРГАНИЗАЦИЙ).

265

265

Глава 11. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ФИНАНСОВ И ФИНАНСОВОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ПРЕДПРИЯТИЙ……………265

§ 1. Финансы государственных и муниципальных предприятий как объект
финансово-правового регулирования………..

§ 2. Понятие, принципы и правовые основы финансовой

деятельности государственных и муниципальных предприятий . . . 270

Глава 12. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПЛАНИРОВАНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ФИНАНСОВЫХ
РЕСУРСОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ……………276

§ 1. Источники финансовых ресурсов государственных

и муниципальных предприятий………………

§ 2. Порядок финансового планирования на государственном

и муниципальном предприятии ………………

§ 3. Правовые основы финансирования основных фондов

и оборотных средств…………………….

§ 4. Прибыль и порядок ее распределения на государственных

и муниципальных предприятиях………………

276

281

285

292

Оглавление

Оглавление

Раздел III, ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ДОХОДОВ………….

Глава 13. ПОНЯТИЕ, СИСТЕМА И ОСНОВЫ ПРАВОВОГО

‘-‘•-•’- РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

!-.;•:; И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ДОХОДОВ……..

297

297

§ 1. Понятие и основы правового регулирования государственных и

муниципальных доходов………….,………..297

§ 2. Система государственных и муниципальных доходов ……..299

§ 3. Неналоговые государственные и муниципальные доходы……304

114. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ НАЛОГОВОГО ПРАВА…………310

§ 1. Налоги, их понятие и роль……………………310

!.?!• ‘

t,, § 2. Система налогов и сборов в Российской Федерации.

Порядок установления налогов и сборов…………….316

,;., §3. Налоговое право Российской Федерации, его
источники…….326

§ 4. Налоговые правоотношения. Субъекты налогового права,

их права и обязанности……………………..332

§ 5. Ответственность и защита прав налогоплательщиков ……..343

§ 6. Налоговый кредит. Инвестиционный налоговый кредит…….348

Глава 15. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ НАЛОГИ……………………..353

§ 1. Налог на добавленную стоимость………………..353

§ 2. Акцизы……………………………..358

§ 3. Налог на доходы физических лиц………………..365

§ 4. Налог на операции с ценными бумагами……………. 374

§ 5. Налог на добычу полезных ископаемых…………….377

Глава 16. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ НАЛОГИ, РАСПРЕДЕЛЕННЫЕ МЕЖДУ

БЮДЖЕТАМИ РАЗНЫХ УРОВНЕЙ………………381

: § 1. Налог на прибыль организаций…………………381

;•”.”.: § 2. Налог на покупку иностранных денежных знаков и
платежных

документов, выраженных в иностранной валюте………..391

,’,'”‘! § 3. Налог на игорный бизнес…………………….392

§ 4. Налог с имущества, переходящего в порядке наследования

или дарения…………………………….394

Глава 17. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ПОШЛИНЫ, СБОРЫ, ИНЫЕ ПЛАТЕЖИ …. 399

§ 1. Вводные положения……………………….399

§ 2. Государственная пошлина ……………………399

§ 3. Таможенная пошлина………………………403

§ 4. Лицензионные сборы………………………407

§ 5. Платежи за пользование природными ресурсами………..414

Глава 18. РЕГИОНАЛЬНЫЕ (СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЙ)

НАЛОГИИСБОРЫ . . . . :>.”. .’. . .’. ‘.’••:’. ‘. vv :-Я.”’]- -!. . .
.

§ 1. Налог на имущество предприятий … . … ,• -,…. . . =… . , . .
>. .

§ 2. Налог с продаж……. …. . . . <:.v. .;... .и .;•.'?;.*. :.'. . . .§ 3. Транспортный налог...... . . . ... '. .; .'.•;'/. U . •.••''-."Л. . . .§ 4. Сбор на нужды образовательных учреждений ,, .,, .... .,;,.>;.;.. .
Глава 19. МЕСТНЫЕ НАЛОГИ И СБОРЫ………. ‘.”/ ;””. *””‘:’?. . .

§ 1. Особенности местных налогов и сборов………. т^*/ . . .

§ 2. Местные налоги и сборы, подлежащие введению на всей

территории Российской Федерации .,….,….» ..;,,..(.. «-

A. Налоги на имущество физических лиц . . ……………. 443

Б. Земельный налог……………………..

B. Регистрационный сбор………………….

§ 3. Местные налоги и сборы, вводимые по усмотрению органов ,

местного самоуправления . …………………’… 452

……. t. – . f.{ r :

Глава 20. СПЕЦИАЛЬНЫЕ НАЛОГОВЫЕ РЕЖИМЫ . ..,.., „..„..„…. ,ri. …
460

§ 1. Вводные положения…………..,..,…..%…

§ 2. Упрощенная система налогообложения…….> . . . , . > . .

§ 3. Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход
для отдельных видов деятельности . . . . ‘. . . . . . . . .

§ 4. Единый сельскохозяйственный налог………….J .

§ 5. Правовой режим налогообложения в особых экономических

………..470

428

428

432

. 434

. 437

. 439 . 439

442

446 451

460 461

463

467

Глава 21. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ПЛАТЕЖЕЙ В ГОСУДАРСТВЕННЫЕ
СОЦИАЛЬНЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ……………………………

473 473

§ 1. Общие положения…………………….т..

§ 2. Единый социальный налог как источник формирования

государственных социальных внебюджетных фондов …. v .’.•. . 484 § 3.
Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование v , .’. . 493 §
4. Страховые взносы на обязательное страхование от несчастных

случаев на производстве и профессиональных заболеваний ;.; .’…;.-. .
500

Раздел IV. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО КРЕДИТА
(ДОЛГА) И ОРГАНИЗАЦИИ СТРАХОВОГО ДЕЛА ….

Глава 22. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО

И МУНИЦИПАЛЬНОГО КРЕДИТА (ДОЛГА)…….

§ 1. Понятие и значение государственного и муниципального кредита в
Российской Федерации. Государственный

и муниципальный долг …………….’. . . .

§ 2. Формы государственного и муниципального долга . . . .

509

509

509 522

10

Оглавление

Оглавление

11

§ 3. Финансовые правоотношения в области государственного

(муниципального) кредита . ……………….-.’.•…. 544

§ 4. Правовое регулирование внутренних государственных и :: ‘
муниципальных займов. Управление государственным и муниципальным
долгом……………………… 551

§ 5. Правовое регулирование сберегательного дела………….568

Глава 23. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ

СТРАХОВОГО ДЕЛА……………………… 581

§ 1. Общая характеристика страхования и основ организации

страхового дела………………………….581

§2. Виды страхования. Обязательное страхование………….601

§ 3. Обязательное медицинское страхование…………….619

§ 4. Обязательное пенсионное страхование……………..622

§ 5. Обязательное социальное страхование от несчастных случаев на

производстве и профессиональных заболеваний…………625

Раздел V. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАСХОДОВ………………629

Глава 24. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАСХОДОВ………………629

§ 1. Понятие и система государственных и муниципальных расходов . . 629

§ 2. Понятие и правовые принципы финансирования расходов …..633

§ 3. Правовые основы финансирования капитальных вложений…..638

Глава 25. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ СМЕТНО-БЮДЖЕТНОГО

ФИНАНСИРОВАНИЯ………………………644

§ 1. Понятие сметно-бюджетного финансирования и его объекты …. 644

§ 2. Смета бюджетного учреждения и ее значение………….652

§ 3. Правовое регулирование внебюджетных средств бюджетных

учреждений……………………………657

Раздел VI. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОГО КРЕДИТА,

ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ И РАСЧЕТОВ. ОСНОВЫ

ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ . 663

Глава 26. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОГО КРЕДИТОВАНИЯ…..663

§ 1. Понятие, принципы и виды банковского кредитования…….663

§ 2. Взаимоотношения Банка России с кредитными организациями . . 668
§ 3. Банк России — орган банковского регулирования и надзора за

деятельностью кредитных организаций (банковских групп)…..672

Глава 27. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ

И РАСЧЕТОВ…………………………..682

§ 1. Понятие денежной системы…………………..682

§ 2. Правовые основы денежной системы Российской Федерации …. 687

§3. Правовые основы обращения наличных денег………….69°

§ 4. Правовые основы безналичного денежного обращения и расчетов . 692
§5. Правила ведения кассовых операций………………7ии

Глава 28. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

И ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ………………..

§ 1. Понятие валюты и валютных ценностей……..

§2. Понятие и содержание валютного регулирования

§ 3. Валютный контроль…………………-**-s •

Алфавитно-предметный указатель……………………..

709

727

ПРИНЯТИЕ СОКРАЩЕНИЯ

АПК 1 ?— Арбитражный процессуальный кодекс РФ 2002 г.

ВВС •'” — Бюллетень Верховного Суда РФ

БК { ~~ Бюджетный кодекс РФ

БНА -^ — Бюллетень нормативных актов министерств и

; ; н; ;-• веД°мств Рф (ДО 1997 г.); Бюллетень нормативных

. актов федеральных органов исполнительной власти

ВВС — Ведомости Верховного Совета; Ведомости Съезда народных
депутатов и Верховного Совета (СССР,

, РСФСР, РФ)

ГК ; г—Л ; Гражданский кодекс РФ

КоАП -,- “- Кодекс РФ об административных правонарушениях

НК — Налоговый кодекс РФ

САПП; — Собрание актов Президента и Правительства РФ

G3 ;*! ;— Собрание законодательства РФ

ТК .-‘•: — Таможенный кодекс РФ

УК ‘ ‘ — Уголовный кодекс РФ

:i ПРЕДИСЛОВИЕ

Последнее десятилетие XX в. и начало XXI в. отмечены в России бурным
процессом формирования нового по своему содержд-нию финансового права.
Долгие годы среди других отраслей права и юридических наук оно занимало
весьма скромное место, не вызывало большого интереса как предмет
изучения и научных исследований. Законы как источник финансового права
были немногочисленны, вместо них действовали в основном
правительственные постановления и инструкции центральных
финансово-кредитных органов. Длительное время в пределах всего Союза ССР
насчитывалось всего лишь 4—5 докторов юридических наук по этой
специальности, что ничтожно мало. Нечастыми были и защиты кандидатских
диссертаций в этой области юриспруденции.

В последние годы произошли существенные изменения: активно формируется
законодательная основа регулирования финансовых отношений; резко возрос
интерес к финансовому праву со стороны управленческих структур во всех
областях хозяйственной деятельности, органов государственной власти и
местного самоуправления и граждан, особенно предпринимателей, широко
проводятся научные исследования разнообразных финансово-правовых
проблем.

Эти внешние приметы отразили глубинные процессы экономических и
политических преобразовний, происходящих в стране, а именно: переход к
рыночным отношениям в экономике, основанной на равном признании всех
форм собственности; обновление в условиях распавшегося Союза ССР
федеративных отношений, в том числе в области финансов; конституционное
закрепление основ местного самоуправления; действие принципа разделения
законодательной и исполнительной властей; признание и гарантированность
Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина согласно
общепризнанным принципам и нормам международного права.

14

Предисловие

Предисловие

15

Все это проявилось в изменении содержания, структуры и роли финансового
права. Соответственно сложились новые финансово-правовые институты,
расширился и стал более разнообразным круг субъектов финансового права,
изменились их права, обязанности и ответственность.

В условиях перехода к рыночным отношениям в экономике важным фактором ее
развития является активное использование механизма финансов. Приведение
в действие этого целостного механизма и обеспечение его
целенаправленного функционирования в соответствии с задачами общества и
государства призвано осуществлять финансовое право как отрасль
публичного права. Однако, будучи нацеленным на эти общезначимые задачи,
финансовое право, исходя из конституционных норм, должно отражать и
частные интересы граждан.

Под воздействием норм финансового права находится бюджетная система с
входящими в нее федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и
муниципальных образований, обеспечивающими финансирование экономических,
социальных, оборонных потребностей страны в целом и ее территориальных
подразделений. С помощью норм финансового права образуются и
используются государственные внебюджетные социальные фонды — пенсионный,
социального страхования и обязательного медицинского страхования,
осуществляется кредитно-денежная и валютная политика, регулируется
деятельность банков, функции и система которых также отражают
происшедшие экономические преобразования. Значительное место в
финансовом праве занимают нормы, регулирующие налогообложение
организаций и граждан. Налоги являются теперь не только главным
источником бюджетных доходов, они призваны стать важным инструментом
государственного регулирования экономики.

Новые особенности в государственном устройстве и развитии местного
самоуправления отразились на структуре источников российского
финансового права — в их состав помимо нормативных актов федерального
уровня входит широкий круг актов субъектов РФ и органов местного
самоуправления, принимаемых в соответствии с их компетенцией. Усиление
роли законодательных актов в регулировании финансовых отношений повлекло
за собой кодификацию финансово-правовых норм, о чем свидительствует
принятие Налогового и Бюджетного кодексов РФ.

Нестабильность и противоречивость социально-экономических и политических
процессов в современной России негативно

отражаются на формировании финансового права и эффективности его
применения. Современному финансовому праву свойственна нестабильность,
нередко — несогласованность с нормами других отраслей права,
недостаточная честкость некоторых положений, наличие пробелов. И тем не
менее российское финансовое право, воспринявшее опыт правового
регулирования финансовых отношений в странах с развитой рыночной
экономикой, в целом отражает новые условия жизни общества, что
предопределяет его важную роль в экономических и социальны?
преобразованиях, в развитии производственного потенциала страны и
ук-реплени ее финансовой системы.

Глубокое изучение норм финансового права, понимание механизма их
действия необходимо сегодня не только для юристов независимо от сферы их
деятельности, но и для сотрудников представительных и исполнительных
органов государственной власти федерального и регионального уровней,
органов местного само-уравления, для предпринимателей и граждан.

Не ставя перед собой задачи критического анализа действующих
финансово-правовых норм, авторы учебника стремились показать содержание
финансового права, его особенности, раскрыть закрепленные им основы
деятельности государства и органов местного самоуправления по
аккумуляции и использованию финансовых ресурсов в целях реализации своих
задач и функций, выявить особенности правового регулирования различных
сфер этой деятельности, рассмотреть правовое положение участников
соответствующих отношений. Учебник призван оказать содействие в освоении
обширного и сложного правового материала всем изучающим его, а также
помочь в практическом применении финансово-правовых норм.

3-е издание учебника при сохранении его концептуальной основы
существенно переработано, что вызвано новыми значительными изменениями в
законодательстве. В этом издании отражена часть вторая Налогового
кодекса РФ, учтены изменения и дополнения, внесенные в части первую и
вторую НК РФ и в Бюджетный кодекс РФ. Также учтены другие новые законы,
в Частности, о чрезвычайном положении, об аудиторской деятельности, о
федеральном бюджете на 2002 г., о противодействии легализации
(отмыванию) доходов^ полученных преступным путем, о государственном
пенсионном обеспечении, об обязательном пенсионном страховании и др.
Использованы иные новые документы и материалы (послания Президента РФ
Федеральному собранию, концепции и программы: социально-экономического
развития РФ на

16

Предисловие

среднесрочную перспективу, развития бюджетного федерализма, погашения
государственного внутреннего долга и др.).

Расширена и перестроена Общая часть учебника, в частности, иначе
освещены принципы финансового права, правовые основы финансовой
деятельности государства и муниципальных образований, государственный и
муниципальный финансовый контроль. Особое внимание уделено правовому
положению и функциям нового государственного органа — Комитету РФ по
финансовому мониторингу.

Переработка затронула все главы Особенной части, в частности,
относящиеся к налоговому праву. Здесь изменен подход к юридической
характеристике налогов, выделена глава о специальных налоговых режимах и
др. Новым содержанием отличается глава «Правовое регулирование
организации страхового дела», более полно раскрывающая эти институты.

Учебник может быть использован для изучения финансового права по
программам не только высших юридических заведений, но и средних, а также
в процессе самообразования. Он может быть полезен аспирантам и всем
занимающимся научными исследованиями в сфере юриспруденции.

Н.И. Химичева,

заслуженный работник высшей школы РФ, академик Международной академии
наук высшей школы, доктор юридических наук, профессор

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Г л а в а 1. ФИНАНСЫ И ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Понятие и роль финансов ^ •

Финансовое право — активно развивающаяся отрасль в системе российского
права.

Очевидно, что название отрасли — финансовое право обусловлено термином
«финансы» и связано с денежными отношениями. При этом имеются в виду не
любые, а особые денежные отношения. Не случайно эта отрасль права
называется именно финансовым, а не, к примеру, денежным правом. И на
других языках мира (английском, немецком и т.д.) этот термин выделяется
особо1.

Данный термин широко используется и в научном, и в общегражданском
лексиконе, но всегда ли при этом он употребляется соответственно своему
содержанию? И являются ли в действительности финансами, как их называют,
денежные средства из нашего кошелька, на которые мы приобретаем себе
продукты, одежду и т.п.?

Не разобравшись в этом, нельзя составить четкое представление о
финансовом праве, его предмете, методах правового регулирования,
особенностях и отличиях от других отраслей права, что имеет важное
значение для формирования эффективного законодательства и правильного
его применения.

Итак, что же такое финансы?

Финансы — одна из сторон экономических отношений общества, развитие
которой обусловлено существованием товарно-денежных отношений и
государства, использующего механизм финансов для выполнения своих задач.

Государство не может реализовать свою внутреннюю и внешнюю политику,
обеспечить выполнение своих социально-экономических программ, функций
обороны и безопасности страны, не располагая финансовыми ресурсами, не
используя широкие воз-

1 Термин «финансы» произошел от термина financia (на средневековой
латыни — денежный платеж). См. Финансово-кредитный словарь. Т. 2. М.,
1964. С. 511.

т

20

Глава 1. Финансы и финансовая система Российской Федерации

§ 1. Понятие и роль финансов

21

можности воздействия на все эти,явления посредством финансового
механизма. Развитие в стране местного самоуправления, призванного решать
задачи местного значения, также требует соответствующего финансового
обеспечения, функционирования финансов муниципальных образований.

В современных государствах с различным общественно-политическим строем
используются и другие экономические инструменты — деньги, прибыль,
себестоимость др. Каждый из них выполняет свои функции (выражение
стоимости или цены товаров, средство обращения, определение меры труда и
меры потребления, стимулирование производства, оценка результатов
деятельности предприятий и т.д.), в которых выражаются сущность и
значение этих инструментов в развитии общества. Финансы отличаются
от.всех них своими специфическими функциями.

Рыночные отношения требуют усиления роли экономических, в том числе и
финансовых рычагов в регулировании общественного производства взамен
административно-командных методов управления, практиковавшихся в СССР.
Развитие рыночных отношений обусловлено общественным разделением труда,
наличием разных форм собственности и основанных на них
организационно-правовых форм хозяйственной деятельности, экономической
обособленностью и равноправием их субъектов, внешнеэкономическими
связями. В результате распределение общественного продукта и
национального дохода происходит в денежной форме. Конституционное и
законодательное закрепление разнообразия форм собственности и развития
рыночного механизма1 определяет перспективы расширения и углубления
товарно-денежных отношений в Российской Федерации.

Однако финансы не охватывают всей сферы денежных отношений2. Их
содержанием являются только те из них, посредством которых образуются
денежные фонды государства, его территориальных подразделений, а также
предприятий, организаций, учреждений. Необходимость функционирования
финансов связана с существованием государства и его потребностями в
финансовых ресурсах.

По своему материальному выражению финансы представляют собой денежные
фонды государства, его территориальных подразделений (субъектов
Федерации, муниципальных образований), предприятий, организаций,
учреждений, используемые для

потребностей общества и развития производства. Точнее, это финансовые
ресурсы страны.

Но такой характеристики недостаточно, так как сущность финансов в
качестве экономического механизма раскрывается не в их количественной
стороне, хотя она и является важной, а в содержании тех общественных
отношений, которые возникают при функционировании этого механизма,
выполнении свойственных именно ему функций. Таким образом, финансы — это
экономические денежные отношения по формированию, распределению и
использованию фондов денежных средств государства, его территориальных
подразделений, а также предприятий, организаций и учреждений,
необходимых для обеспечения расширенного воспроизводства и социальных
нужд, в процессе осуществления которых происходит распределение и
перераспределение общественного продукта и контроль за удовлетворением
потребностей общества1.

Финансам свойственны распределительная и контрольная функции в которых
выражается социально-экономическая роль финансов, т.е. их предназначение
в жизни общества и государства. При посредстве финансов происходит
распределение валового внутреннего продукта (ВВП) и национального
дохода, а также контроль за производством и распределением материальных
и со-циальныу благ в стране.

В результате функционирования финансов создаются, распределяются и
используются денежные фонды, обеспечивающие различные потребности
общества и государства: расширенное воспроизводство, обеспечение
экологической безопасности, удовлетворение социально-культурных и
бытовых нужд (образование, здравоохранение, культура, содержание
нетрудоспособных и т.п.), обеспечение обороны страны и др.

Распределительная функция финансов призвана способствовать организации
сбалансированного и эффективного производства, развитию всех отраслей
экономики соответственно потребностям общества в целях наиболее полного
‘удовлетворения нужд людей. Таким образом, финансы — важный рычаг
регулирования экономики с широкими возможностями воздействия на нее.

Активное использование регулирующей роли финансов, осуществляемой
экономическими методами воздействия, а также их контрольной функции —
необходимое условие функционирова-

1 См. ст. 8 Конституции РФ; ст. 1 и гл. 13 ГК РФ.

2 См.: Финансы / Под. ред. Л.А. Дробозиной. М., 1999. С. 13—14.

‘ О понятии финансов см. также: Финансово-кредитный словарь. М., 1988.
Т. 3. С. 338; Финансы /Под ред. В.М. Родионовой. М., 1993. С. 11.

22

Глава 1. Финансы и финансовая система Российской Федерации

ния рыночной экономики. Препятствием эффективной реализации этой роли
стали кризисные и иные негативные явления в экономике страны. В сфере
финансов и денежного обращения это — бюджетный дефицит (превышение
расходов бюджета над его доходами), несобираемость налогов в намеченных
суммах, рост задолженности по внешнему и внутреннему государственному
долгу, падение покупательной способности рубля, низкий уровень
финансовых вложений в развитие производства, в обеспечение социальной
политики, неплатежи при взаиморасчетах в хозяйственном обороте, задержки
выплат заработной платы и социальных пособий, неэффективность налогового
и кредитного механизма как стимуляторов производственной деятельности и
др.1

Впоследствии в утвержденной 10 июля 2001 г. Правительством РФ Программе
социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную
перспективу (2002—2004 гг.)2 отмечено начало формирования позитивных
тенденций в российской экономике и финансах: сведение бюджета с
профицитом (превышением доходов над расходами), снижение налоговой
нагрузки, рост инвестиций и др. Вместе с тем обращено внимание на
недостаточную устойчивость таких тенденций, в связи с этим остаются
значительными масштабы бедности и недопустимо низкими средние стандарты
жизни.

Итак, финансы и деньги — различные стороны (элементы) экономики.
Несмотря на их близость и определенное сходство внешнего выражения, они
имеют различия в функциях и выполняемой роли в общественной жизни. Если
деньги выступают как средство платежа и обращения, мера стоимости в
т.д., то финансы выполняют распределительную и контрольную функции.
Финансы не охватывают всех денежных отношений (например, денежных
отношений, возникающих в связи с куплей-продажей, оплатой труда и др.,
носящих, главным образом эквивалентный характер). Содержанием финансовых
отношений являются только те из них, посредством которых образуются
денежные фонды (финансовые ресурсы) государства, его территориальных
подразделений, предприятий, организаций, учреждений. В то же время
финансы и деньги взаимодействуют между собой, переходят из одного
качества в другое.

1 См. постановление Государственной Думы от 2 сентября 1998 г. «О
социально-экономической и финансовой ситуации в стране» // СЗ РФ. 1998.
№ 37. Ст. 4571.

2 СЗРФ. 2001. №31. Ст. 3295.

§ 2. Финансовая система (структура финансов Российской Федерации)
23

” § 2. Финансовая система

•т ‘(структура финансов Российской Федерации)

Финансы, будучи целостной экономической категорией, имеют свою
внутреннюю структуру — несколько взаимосвязанных звеньев (институтов),
для каждого из которых характерны свои особенности при сохранении общих
качеств, свойственных финансам. Необходимость выделения таких
звеньев^обусловлена многообразием потребностей общества, которые
призваны обслуживать финансы, охватывая своим воздействием всю экономику
страны и социальную сферу.

Следовательно, финансовая система в экономическом аспекте — это
внутреннее строение финансов, совокупность входящих в них
взаимосвязанных звеньев (институтов), каждое из которых представляет
специфическую группу финансовых отношений1. Материальное выражение
звеньев (институтов) финансовой системы составляют соответствующие их
специфике денежные фонды — бюджетные, внебюджетные и т.д.

В финансовой системе Российской Федерации в последнее десятилетие
произошли существенные изменения в связи с новыми экономическими и
политическими условиями (переход к рыночным отношениям, распад СССР,
изменение содержания федеративных отношений в Российской Федерации,
становление местного самоуправления и др.). Они коснулись как состава
финансовой системы (появились новые институты), так и содержания
вошедших в нее звеньев, их внутреннего строения, взаимодействия между
собой.

На современном этапе в состав финансовой системы Российской Федерации
входят:

— бюджетная система, состоящая из государственных (федерального
бюджета и бюджетов субъектов Федерации) и местных бюджетов муниципальных
образований;

— внебюджетные целевые государственные и муниципальные (местные)
фонды;

— финансы предприятий, организаций, учреждений;

— финансы страхования;

— кредит (государственный, муниципальный и банковский).

1 В литературе, помимо рассмотренного, встречается применение термина
«финансовая система» и в другом смысле — как системы финансовых органов.
Однако такая подмена понятий (финансов органами) ведет к размыванию
понятия предмета изучения.

24

Глава 1. Финансы и финансовая система Российской Федерации

Подобное мнение о содержании финансовой системы широко распространено
среди представителей финансово-правовой науки1.

Вместе с тем в экономической финансовой литературе высказано суждение о
более узком составе финансовой системы, исключающее из нее кредит в
связи с присущими ему особенностями2. Однако ссылка на наличие
особенностей у кредита при обособлении его от финансов представляется
неубедительной, поскольку и каждое другое из названных звеньев
финансовой системы обладает своей спецификой, одновременно
взаимодействуя между собой в качестве составных частей единой системы.
Взаимодействует с ними и кредит. Другие представители финансовой науки,
не упоминая среди звеньев финансовой системы банковский кредит,
государственный кредит в нее включают3.

При этом в современной литературе отмечается целесообразность
расширительного толкования финансов (которого придерживаются авторы
настоящего учебника), включения в них и банковского кредита4.

Названные звенья финансовой системы существуют как на федеральном
уровне, так и на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления.
Все они обладают общими свойствами финансов, но в силу своих
особенностей по-разному влияют на социально-экономические процессы,
вместе с тем взаимодействуя между собой. Многозвенность финансовой
системы способствует большей ее гибкости и эффективности действия.

Развитие финансовой системы Российской Федерации на современном этапе
связано с использованием зарубежного опыта. Так, стали создаваться
разнообразные внебюджетные и бюджетные целевые фонды, подобные тем,
которые существуют в других странах. Упразднена государственная
монополия на имущественное и личное страхование, банковский кредит.
Финансовая система приобретает черты, присущие рыночным отношениям в
экономике, сформированы финансовые институты на уровне местного
самоуправления, органы которого согласно Конституции РФ (ст. 12) не
входят в систему органов государственной власти.

1 См., например: Финансовое право / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2000.
С. 19—20. Финансовое право России. М., ТЕИС. 1995. С. 6—7. Худяков А.И.
Финансовое право Республики Казахстан. Алматы, 1995. С. 14—18.

– См.: Финансово-кредитный словарь. Т. 3. М., 1988. С. 312—314.

3 См.: Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М., 1993. С. 20; Финансы /
Под. ред. Л.А. Дробозиной. М., 1999. С. 60.

4 См.: Финансы / Под. ред. С.И. Лушина и В.А. Слепова. М., 2000. С. 8.

§ 2. Финансовая система (структура финансов Российской Федерации)

25

Вместе с тем для финансовой системы России характерны специфические
черты, которые отражают экономические и политические условия, традиции и
приоритеты, сложившиеся в стране.

Каждое из звеньев финансовой системы концентрирует специфические
финансовые отношения, посредством которых образуются и используются
соответствующие виды денежных фондов (доходов) в целях удовлетворения
различных по своему содержанию и масштабам общественных потребностей.
Эти,$юнды могут быть централизованными и децентрализованными, общего и
целевого назначения. Централизованные денежные средства в определенных
территориальных пределах (например, федеральный, республиканский,
областной бюджеты) используются для удовлетворения общих нужд
соответствующей территории. К децентрализованным относятся денежные
фонды предприятий, организаций, учреждений, используемые для
производственных и социальных целей соответственно предназначению
названных субъектов и в их масштабах. Целевыми денежными фондами, в
отличие от бюджета, являются внебюджетные государственные фонды
(Пенсионный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования и др.) В
сравнении с ними государственный или местный бюджет — денежный фонд
общего назначения.

Центральное место в финансовой системе России занимает бюджетная
система. Путем ее использования образуются денежные фонды в форме
федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.
Такие денежные фонды необходимы для реализации общегосударственных или
территориальных социально-экономических планов и программ, обеспечения
обороны и безопасности страны. Одновременно они служат финансовой базой
самостоятельности субъектов Федерации, развития местного самоуправления.

Средства бюджетной системы образуются в основном за счет налогов и иных
обязательных платежей организаций и физических лиц. Однако используется
привлечение средств и на возвратной основе через внутренний и внешний
кредит.

Внебюджетные целевые государственные и муниципальные фонды — новое звено
финансовой системы Российской Федерации, появившееся в начале 90-х гг.
Внебюджетные целевые фонды создаются соответствующими представительными
или исполнительными органами государственной власти и местного
самоуправления. Их средства должны направляться на определенные цели
соответственно своему предназначению. К ним отно-

26

Глава 1. Финансы и финансовая система Российской Федерации

сятся, в частности, такие государственные социальные фонды, как
Пенсионный фонд, Фонд государственного социального страхования,
Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского
страхования, сформированные во исполнение требований законодательства.
Формирование названных фондов закреплено в Бюджетном кодексе РФ,
вступившем в действие с 1 января 2000 г. (гл. 17). Появились и другие
внебюджетные целевые фонды, а том числе на основании актов Правительства
РФ. Они образуются как за счет обязательных платежей организаций и
физических лиц, так и за счет поступлений добровольного характера. В
установленных законодательством случаях в них могут направляться и
бюджетные средства. В целом внебюджетные фонды призваны увеличить
финансовые ресурсы государства и обеспечить их наиболее эффективное и
целесообразное использование.

Однако в связи с недостаточностью средств в бюджетной системе (бюджетным
дефицитом), распыленностью государственных финансовых ресурсов по
многочисленным фондам, фактами неэффективного использования их в рамках
фондов проведено включение (консолидация) в бюджетную систему части этих
фондов. Первоначально они были преобразованы в бюджетные целевые фонды,
впоследствии же упразднены (в связи с чем средства фондов вошли в общие
суммы доходов и расходов бюджета). Такой путь прошли, например, дорожный
и экологический фонды, государственный фонд борьбы с преступностью и др.

Финансы, предприятий, организаций, учреждений, как обособленные денежные
фонды, находящиеся в распоряжении названных субъектов, используются ими
для выполнения своих функций и задач. Для современных условий характерно
многообразие форм собственности, на основе которых функционирует данное
звено финансовой системы. В нем выделяются финансы коммерческих и
некоммерческих организаций1. Так, коммерческими организациями являются
предприятия, имеющие основной целью своей деятельное извлечение прибыли,
в отличие от них бюджетные организации такой цели не имеют, хотя на
основании законодательства последних лет они вправе заниматься
предпринимательской и иной деятельностью для полу-

О коммерческих и некоммерческих организациях см.: ст. 50 ГК РФ;
Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» с
изм. и доп. // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; 1998. № 48. Ст. 5849; 1999. №
28. Ст. 3473.

§ 2. Финансовая система (структура финансов Российской Федерации)
27

чения дополнительных доходов в целях более полного выполнения ими своих
функций1.

Финансы предприятий — исходное звено, основа всей финансовой системы,
поскольку они непосредственно связаны с материальным производством, в
процессе которого создается национальным доход, затем распределяемый и
перераспределяемый посредством финансовой системы. В своем материальном
выражении — это обособленные денежные фонды различного назначения,
создаваемые на каждом конкретном предприятии и используемые для”**”
развития производства и социальных нужд его работников. Финансы
предприятий органически связаны со всеми стадиями производства и
реализации произведенной продукции, что создает возможности их
действенного влияния на данные процессы, обеспечивая эффективность
производства. Кризисные условия экономики такие возможности резко
ограничивают или использование их затрудняют.

Особое место занимают финансы совместных предприятий, создаваемые на
основе сотрудничества и объединения средств отечественных и иностранных
хозяйственных организаций2. Такие предприятия имеют имущество,
находящееся в общем распоряжении партнеров, что распространяется и на
денежные фонды. Доля средств, приходящаяся на российского партнера,
вливается в общий объем финансовых ресурсов страны.

Помимо финансов предприятий, действующих в сфере материального
производства, функционируют также финансы других хозяйствующих
субъектов, которые занимаются предпринимательской деятельностью в иных
сферах. Это банки и небанковские кредитные организации, страховые
компании, различные фонды и иные организации, оказывающие услуги и
осуществляющие свою деятельность на коммерческой основе.

Страхование обеспечивает формирование страховых денежных фондов,
направляемых на возмещение материального ущерба, причиненного физическим
и юридическим лицам стихийными бедствиями, несчастными случаями и
различного рода другими неблагоприятными событиями. Средства таких
фондов образуются в основном за счет взносов юридических и физических
лиц, вступивших в отношения по страхованию. Однако законодательство
предусматривает случаи страхования за счет

1 См. ст. 161БКРФ.

2 Такие предприятия стали распространяться на основании нормативных
актов Союза ССР (СП СССР. 1987. № 8. Ст. 38; № 9. Ст. 40).

28

Глава 1. Финансы и финансовая система Российской Федерации

§ 2. Финансовая система (структура финансов Российский Федерации)
29

средств государственного бюджета (военнослужащих, государственных
служащих, работников государственной налоговой службы и т.д.). Различают
следующие формы страхования:

а) имущественное и личное;

б) социальное;

в) медицинское.

По методам проведения они могут быть обязательными и добровольными.

В связи с переходом к рыночной экономике страхование перестало быть
государственной монополией. Наряду с государственными в этой сфере
действуют в качестве предпринимательских негосударственные страховые
организации, находясь под надзором государства.

Кредит выражается в привлечении свободных денежных средств различных
субъектов, аккумуляции их в денежные фонды и предоставлении другим
субъектам во временное использование на началах возмездности и
срочности. Кредит предоставляется заемщику не только из привлеченных, но
и собственных средств кредитора. В условиях перехода к рыночной
экономике кредитные отношения стали более разнообразными по своему
содержанию и кругу участников.

Различают две формы кредита:

а) государственный и муниципальный;

б) банковский.

Под государственным кредитом принято понимать прежде всего отношения,
посредством которых образуется государственный долг1. Это отношения по
временному использованию денежных средств юридических и физических лиц
государством при недостаточности государственных (бюджетных) доходов для
осуществления намеченных расходов. Государство в этих отношениях
выступает в качестве заемщика, а лица, предоставившие ему средства,
являются кредиторами. Заимствование осуществляется в форме выпуска
облигаций государственных займов, получения Правительством кредитов в
банке и др. При этом широко используются вклады граждан в Сберегательный
и другие банки в качестве источника кредитных ресурсов. Законодательство
предусматривает возможность использования этих средств для
финансирования бюджетного дефицита (ст. 94—96 БК РФ).

Государственный долг может быть внутренним (порядок образования и
погашения которого урегулирован законодательством

РФ) и внешним, регулируемым международными-договорами и соглашениями РФ.
Государственный долг образуется на федеральном уровне, а также на уровне
субъектов РФ. Россия активно использует государственный кредит для
покрытия бюджетного дефицита.

Вместе с тем и государство может предоставлять из бюджета средства для
временного использования (в кредит) различным субъектам в целях
финансовой поддержки, развития экономических взаимоотношений и т.д. (ст.
6 БК РФ). Такую форму кредита также следует считать государственным
кредитом1. Однако государство в этих случаях выступает уже в’качестве
кредитора.

В рассмотренных формах осуществляется и муниципальный кредит. На этом
уровне также образуется муниципальный долг2 путем заимствования средств
органами местного самоуправления. В свою очередь органы местного
самоуправления могут предоставлять находящиеся в их ведении средства во
временное пользование.

Банковский кредит — это отношения по предоставлению банками денежных
средств физическим и юридическим лицам для производственных, социальных
и иных нужд на основе договора, во временное использование на условиях
возмездности (платности), срочности и материальной обеспеченности долга.
При этом банки используют в качестве кредитных ресурсов, главным
образом, хранящиеся на открытых у них счетах временно свободные средства
юридических и физических лиц, в определенных случаях — бюджетные и иные
ресурсы.

В условиях перехода к рыночной экономике сфера, круг объектов
банковского кредитования и субъектов кредитных отношений значительно
расширились. Изменилась и банковская система: на месте прежних банков,
являвшихся исключительно государственной собственностью, действует под
надзором Центрального банка РФ широкая сеть кредитных организаций
(коммерческих банков), основанных на разных формах собственности. Однако
обострение системного кризиса экономики России в 1998 г. проявилось, в
частности, в параличе банковской системы и сокращении числа банков, что
вызвало принятие мер по усилению роли государственного регулирования
деятельности банков,

См. гл. 14. БК РФ.

‘ См., например, ст. 122 БК РФ, в которой термин «государственный
кредит» применяется именно в этом смысле. 2 См. ст. 100БКРФ.

30

Глава 1. Финансы и финансовая система Российской Федерации

направленных на их оздоровление. Они стали составной частью мер по
стабилизации социально-экономического положения в стране, включая меры
по оздоровлению государственных финансов в целом1.

В процессе функционирования финансовой системы производятся денежные
платежи и расчеты, то есть используется денежная система. Эти платежи и
расчеты производятся как в безналичной форме, так и с использованием
наличных денежных знаков. При формировании соответствующих валютных
фондов производятся валютные операции.

Россия вступает в сфере финансов в разнообразные международные связи,
которые вместе с тем оказывают воздействие на состояние и возможности
использования ее финансовой системы для решения внутренних вопросов. Это
финансовые отношения со странами СНГ, развивающиеся после распада Союза
ССР, а также с другими зарубежными государствами. Они осуществляются на
основе соответствующих договоров и соглашений и являются предметом
международного финансового права.

Особо следует выделить финансовые отношения между Россией и Белоруссией,
развивающиеся в направлении, определенном Договором о создании Союзного
государства, который вступил в силу 26 января 2000 г.2 Среди его целей
определено создание единого экономического пространства и формирование
единой правовой системы демократического государства. Соответственно
этим целям намечено поэтапное введение единой денежной единицы, действие
общего рынка ценных бумаг, единые принципы взимания налогов и т.д.
Сформирован бюджет Союзного государства.

Российское государство и муниципальные образования в связи с
использованием для выполнения своих задач финансовой системы
осуществляют в лице своих органов соответствующую — финансовую
деятельность. Возникающие в процессе этой деятельности финансовые
общественные отношения регулируются нормами особой отрасли права, а
именно — финансового права. В результате этого финансовая система
приводится в действие. Следовательно, от уровня (качества) правовых норм
и правоприменительной деятельности в данной сфере зависит эффективность

1 См.: О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального Банка
Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения
в стране // Финансовая газета. 1998. 17 ноябр.

2 СЗРФ. 2000. №7. Ст. 786.

Контрольные вопросы и задания

31

действия финансовой системы и реализация социально-экономических
программ страны. Это обусловливает необходимость глубокого изучения
финансового права.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ

1. Дайте определение понятию «финансы».

2. В каких экономических условиях существуют и развиваются финансы?

.-

3. Какие функции свойственны финансам?

4. Чем различаются понятия 4деньги» и «финансы»?

5. Что выражают термины «финансы Российской Федерации», «финансы
субъекта Российской Федерации», «муниципальные (местные) финансы»?

6. Что понимается под термином «финансовая система» (в экономическом
аспекте)?

7. Какие звенья (институты) входят в состав финансовой системы?

8. Составьте схему финансовой системы.

9. Какие изменения произошли в финансовой системе Российской Федерации
в условиях рыночной экономики?

10. Дайте характеристику звеньям (институтам) финансовой системы.

11. Как связаны между собой финансы и финансовое право?

Глава 2. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Предмет и понятие финансового права

Осуществление финансовой деятельности государства и органов местного
самоуправления требует правовой урегулированнос-ти возникающих в
процессе ее осуществления отношений: четкого закрепления прав,
обязанностей, ответственности участвующих в ней субъектов. В этом и
заключается предназначение финансового права. Посредством его норм
финансовая система приводится в действие и используется государством и
органами местного самоуправления в соответствии со стоящими перед ними
задачами.

Область финансов и отдельные их стороны затрагивают нормы и других
отраслей права. Однако именно в сферу финансового права эта область
подпадает в целом, хотя на разные звенья финансовой системы его нормы
распространяются не в одинаковой мере. Это объясняется тем, что
предметом финансового права охватываются отношения, возникающие в связи
с функционированием государственных и муниципальных финансов, что
обусловлено публичным характером тех и других. С некоторыми составными
частями финансовой системы эта отрасль права связана лишь постольку,
поскольку регулирует отношения, касающиеся аккумуляции средств в
денежные фонды государства и органов местного самоуправлния, а также их
использования (например, по поводу налоговых платежей из финансовых
ресурсов предприятий, основанных на негосударственных формах
собственности).

В связи с финансовой деятельностью государства и органов местного
самоуправления возникают, помимо финансовых, другие общественные
отношения, которые не относятся к предмету финансового права: например,
трудовые, гражданские и др., регулируемые соответствующими отраслями
права. Финансовое же право распространяется только на финансовые
отношения.

Итак, финансовое право — это совокупность юридических норм, регулирующих
общественные отношения, которые возникают в процессе образования
(формирования), распределе-

§ 1. Предмет и понятие финансового права

33

ния и использования централизованных и децентрализованных денежных
фондов (финансовых ресурсов) государственных и муниципальных
образований, необходимых для реализации их задач.

Финансовое право закрепляет структуру финансовой системы, распределение
компетенции в данной области между Федерацией и ее субъектами, местным
самоуправлением в лице соответствующих органов, а на основе этих
исходных норм регулирует отношения, возникающие в процессе финансовой
деятельности государства и муниципальных образований, от лица которых
выступают соответствующие государственные или муниципальные органы.
^Данные отношения и составляют предмет финансового права.

Следовательно, предмет финансового права — это общественные отношения,
возникающие в процессе деятельности государства и муниципальных
образований по планомерному обра-уованию (формированию), распределению и
использованию де-мжных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации
своих Ьадач.

По своему содержанию эти отношения весьма разнообразны, сто обусловлено
многозвенностью финансовой системы, ее связью со всеми структурами
общественного производства и распределе-шя, с разными сторонами жизни
общества и государства. Разно-эразен также и круг участников финансовых
отношений: Российская Федерация вступает во взаимоотношения со своими
субъектами, последние — с муниципальными образованиями, органы
государственной власти и местного самоуправления — с организациями и
физическими лицами, взаимодействуют между собой государственные органы
всех видов и уровней и органы •местного самоуправления, в том числе
финансовые и кредитные •органы, в соответствии со своей компетенцией в
области финан-IcoB1.

Однако не всегда специалисты по финансовому праву отмеча-|ют вхождение в
его предмет отношений, связанных с функционированием муниципальных
финансов, ограничиваясь при форму –

1 По вопросу о предмете и понятии финансового права см.: Ровинский ЕЛ.

(Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С.
61—64.

• Аналогичную позицию с некоторыми особенностями разделяют другие
авторы.

]См.: Советское финансовое право. М., 1982. С. 34—37; Воронова Л.К.,
Марть-

\янов И.В. Советское финансовое право. Киев, 1983. С. 23—25; Финансовое
право / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 1996. С. 28; Грачева Е.Ю.,
Соколова ЭД. Финансовое право. М., 1998. С. 18; Финансовое право / Под
ред. А.А. Ялбулганова. М., 2001.

2-941

34 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской
Федерации

лировании его понятия упоминанием только государственных финансов и
финансовой деятельности государства. Вместе с тем при рассмотрении
содержания конкретных финансово-правовых институтов отражают в них
муниципальные финансы и финансовая деятельность органов местного
самоуправления (например, бюджетные права муниципальных образований, или
органов местного самоуправления). Таким образом эти специалисты
фактически не отрицают принадлежности упомянутых категорий к финансовому
праву. Между тем высказано и мнение, согласно которому в предмет
финансового права не следует включать отношения, возникающие в процессе
финансовой деятельности органов местного самоуправления (формирования и
исполнения местных бюджетов, установления и взимания местных налогов и
сборов и т.п.), поскольку эти органы не входят в систему органов
государственной власти1. Представители современной зарубежной науки
финансового права также высказывают такие мысли. Французский ученый
Годме, в частности, пишет: «Финансовое право — отрасль публичного права,
предметом которой являются нормы, регулирующие государственные
финансы»2.

Связь финансового права именно с государственными финансами
подчеркивалась в русской дореволюционной литературе3. Вместе с тем
обращалось внимание и на то, что к сфере финансового права следует
относить и соответствующую деятельность земств, то есть органов местного
самоуправления4.

Таким образом, данные в настоящем учебнике определения предмета и
понятия финансового права увязаны не только с государственными, но и с
муниципальными финансами, а также учитывают их классификацию на
централизованные и децентрализованные.

Исключение отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности
муниципальных образований (органов местного самоуправления),
противоречило бы принципу единства финансовой системы и конституционному
требованию о проведении в стране единой финансовой, кредитной и денежной
политики

§ 1. Предмет и понятие финансового права

35

1 См. по этому вопросу также: Карасева М.В. Финансовое право. Общая
часть. М., 1999. С. 33—35.

2 Годме П.-М. Финансовое право. М., 1978. С. 78.

3 См., например: Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства //
СПб., 1894. С. 11; Слуцкий М.И. Популярные лекции по финансовому праву
// СПб., 1902. С. 16.

4 См.: Лебедев ВА. Финансовое право // Антология. Золотые страницы
финансового права России. Т. 2 / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2000. С.
15, 39.

(п. «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ). Объединяет эти отношения с
отношениями, возникающими в ходе финансовой деятельности государства, и
публичный характер тех и других.

В финансовых отношениях, являющихся предметом финансового права, можно
выделить следующие их группы:

а) между Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными
образованиями и административно-территориальными единицами в лице
соответствующих органов представительной и исполнительной власти,
возникающие в связи с распределением финансовых ресурсов страны;

б) между финансовыми и налоговыми органами государства, с одной стороны,
и предприятиями, организациями, учреждениями, с другой, — в связи с
выполнением финансовых обязательств перед государством, муниципальными
образованиями, распределением между ними или расходованием
государственных и муниципальных денежных средств;

в) между государственными (муниципальными) финансово-кредитными
органами в связи с образованием, распределением и использованием
соответствующих -государственных (муниципальных) денежных фондов и
ресурсов (бюджетных, внебюджетных, кредитных, страховых);

г) между государственными, в том числе казенными, и муниципальными
предприятиями, организациями, учреждениями, с одной стороны, и их
вышестоящими государственными (муниципальными) органами, с другой, — в
связи с распределением и использованием в соответствующих отраслях
экономики и сферах социальной жизни бюджетных или кредитных ресурсов, а
также собственных средств предприятий, организаций, учреждений;

д) между финансово-кредитными органами, с одной стороны, и юридическими
и физическими лицами, с другой, — в связи с образованием и
распределением государственных кредитных ресурсов и централизованных
страховых фондов;

е) между финансово-кредитными органами государства, с одной
стороны, и физическими лицами, с другой, — в связи с выполнением
обязанностей последних по внесению платежей в государственные
(муниципальные) денежные фонды (в бюджет, внебюджетные целевые фонды).

Данная классификация проведена по субъектному составу отношений.
Возможна классификация и по другим критериям, например, по содержанию
финансовых отношений, по методам финансовой деятельности и т.д.
Разнообразие подходов при клас-

36 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской
Федерации

сификации финансовых отношений углубляет представления о предмете
финансового права.

Рассмотрение финансовых отношений по группам показывает, что при всем
своем разнообразии они имеют общее основное содержание — направленность
на образование, распределение и использование государственных и
муниципальных денежных фондов (финансовых ресурсов). Естественно, что
эти отношения возникают при участии и под непосредственным воздействием
государства и (в рамках законодательства) — органов местного
самоуправления.

Государство обеспечивает планомерность аккумуляции денежных средств и
направление их согласно планам и программам в экономику, социальную
сферу, на другие потребности общества. Оно должно организовывать эту
деятельность, соблюдая правила и требования правовых норм.

В нормах финансового права закрепляются общие принципы и формы
финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления,
методы аккумуляции средств в государственные и муниципальные денежные
фонды, виды используемых для формирования этих фондов платежей, порядок
их взимания. Они регулируют также порядок получения и использования
государственных и муниципальных денежных средств, источники образования
финансовых ресурсов государственных и муниципальных денежных средств,
источники образования финансовых ресурсов государственных и
муниципальных предприятий, организаций, учреждений и т.п.

Регулируя эти отношения, нормы финансового права закрепляют права и
обязанности государственных органов, органов местного самоуправления,
предприятий, учреждений, граждан.

Четкость правового регулирования финансовых отношений важна не только
для обеспечения должной организованности работы государственных органов,
органов местного самоуправления, но и для соблюдения интересов
государства, муниципальных образований, а также граждан, предприятий,
организаций, учреждений, а в конечном итоге — для выполнения
государством его функций.

Финансовое право России отражает новые экономические и политические
процессы, происходящие в стране. В его развитии можно видеть следующие
наиболее существенные направления.

Во-первых, изменения финансово-правовых норм, обусловленные созданием
раночной экономики. Теперь эти нормы базируются на принципе равенства
прав субъектов независимо от формы

§ 1. Предмет и понятие финансового права

37

собственности, и соответственно этому — их финансовых обязанностей перед
государством и муниципальными образованиями, прав на защиту их законных
интересов, самостоятельности хозяйствующих субъектов и т.д.

Следует заметить и нацеленность финансово-правовых институтов на
стимулирование производства, использование их для регулирования развития
экономики и др.

Во-вторых, усиливается материальная (финансовая) ответственность за
правонарушения в области финансов. Это*относится и к ответственности
государственных органов, осуществляющих финансовую деятельность.

В-третьих, финансово-правовое регулирование направлено на установление
большего разнообразия в методах финансовой деятельности государства и
органов местного самоуправления. Вместе с тем в них все еще преобладает
фискальная сторона (расширение системы налогов для привлечения средств в
казну при недостаточном развитии социальной направленности).

В-четвертых, финансовое право отражает развитие в России федеративных
отношений и местного самоуправления. Изменения в его нормах
ориентированы на повышение роли субъектов Российской Федерации,
расширение их самостоятельности и сферы правового регулирования.
Одновременно такую же направленность финансового права можно отметить в
отношении органов местного самоуправления. Не только субъекты Федерации,
но и эти органы могут принимать нормативные акты, регулирующие
финансовые отношения в соответствующих территориальных пределах
(например, положения о местных налогах и сборах). Эти процессы
сочетаются с укреплением вертикали власти, обеспечивающей единую
финансовую политику в стране.

В-пятых, финансово-правовые нормы, закрепляющие полномочия
государственных органов в области финансов, отражают принципы разделения
властей.

Вместе с тем, отмеченные направления в развитии финансового права
Российской Федерации во многих случаях представляют лишь наметившиеся
тенденции, которые требуют своего углубления и упрочения. Важно при
этом, чтобы развитие финансового права в целом соответствовало нормам
международного права, положениям Всеобщей Декларации прав человека,
принятой генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.1, и
способствовало

Текст Декларации см.: Российская газета. 1998. 10 дек.

38 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской
Федерации

созданию финансовой основы для их реализации, утверждению прав и свобод
человека, его чести и достоинства как высшей ценности общества и
государства.

§ 2. Принципы российского финансового права

Российское право в целом, как и его отрасли в отдельности, в том числе
финансовое право, характеризуются определенными принципами, т.е.
основополагающими началами, правилами и требованиями, выражающими его
(права) наиболее существенные особенности и целенаправленность1.
Принципы права носят общеобязательный характер, поскольку они закреплены
непосредственно в правовых нормах или выводятся логически из их
совокупности.

Учет правовых принципов в правоприменительной и правотворческой
деятельности имеет важное значение, так как позволяет правильно понимать
и применять правовые нормы, а также выявлять и устранять пробелы в
законодательстве.

В принципах финансового права отражаются и конкретизируются
соответственно особенностям его предмета регулирования общеправовые
принципы (справедливости, гуманизма, демократии, сочетания убеждения и
принуждения и др.). Вместе с тем на основе общих принципов финансового
права действуют принципы его подотраслей и институтов со свойственной им
спецификой.

Принципы финансового права впервые были сформулированы Е. А. Ровинским
применительно к советскому периоду в качестве принципов финансовой
деятельности государства2. Такой подход был воспринят и другими
авторами, поскольку финансовое право регулирует отношения, возникающие
именно в финансовой деятельности государства (дополним — и муниципальных
образований). Естественно, что принципы современного финансового права
изменились при сохранении определенной преемственности.

Основными общеотраслевыми принципами действующего финансового права
можно назвать следующие:

приоритетность публичных интересов в правовом регулировании финансовых
отношений;

§ 2. Принципы российского финансового права

39

‘ О понятии принципов права ст.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1.
М., 1981. С. 98; Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И.
Матузова и А.В. Малько. М., 2000. С. 151 (автор — М.И. Байтин).

– См.: Ровинский ЕЛ-. Основные вопросы теории советского финансового
права. М,, 1960. С. 21—30.

социальная направленность финансово-правового регулирования;

федерализм, единство финансовой политики и денежной системы, равноправие
субъектов РФ в области финансовой деятельности, самостоятельность
органов местного самоуправления;

распределение функций в области финансовой деятельности на основе
разделения законодательной (представительной) и исполнительной властей;
^*:’

гласность в финансовой деятельности государства и органов местного
самоуправления;

участие граждан РФ в финансовой деятельности государства и органов
местного самоуправления;

плановость и законность.

Основное содержание названных принципов определяется Конституцией РФ,
как ее общими положениями, так и специально относящимися к финансовой
деятельности государства, конкретизированными в нормах финансового
права.

Принцип приоритета публичных интересов в правовом регулировании
общественных отношений, возникающих в области финансовой деятельности
государства и муниципальных образований, предполагает использование
финансово-правовых институтов в целях государственного регулирования
экономики, исходя из общезначимых задач общества. Он определяет
необходимость совершенствования правовых норм, закрепляющих механизм
государственного воздействия на финансовые и кредитные отношения,
четкого определения самого понятия государственного регулирования этих
отношений, как в целом, так и в разных их областях.

Вместе с тем рассмотренный принцип финансового права не противоречит
частным интересам личности, напротив, последовательная реализация его
отражается на них. Особенно это подтверждается принципом социальной
направленности финансово-правового регулирования, что вытекает из
положений Конституции РФ, характеризующих Российскую Федерацию как
социальное государство, призванное обеспечить достойную жизнь и
свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7). Хотя на настоящем этапе
реализация названного принципа предстает неблизкой перспективой,
определение такого направления в развитии финансового права имеет
существенное значение. Неслучайно в бюджетном послании Президента РФ
Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год» среди десяти
главных приоритетов в

40 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской
Федерации

бюджетных расходах названа социальная сфера (третье направление)1.

Принцип федерализма предполагает направленность финансово-правового
регулирования на сочетание общефедеративных интересов с интересами
субъектов Федерации, на обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами
как выполнение функций, имеющих значение для Федерации в целом, так и
для жизнедеятельности и самостоятельности (в рамках Конституции РФ)
субъектов Федерации.

Федеральные государственные органы и государственные органы власти
субъектов Федерации осуществляют функции финансовой деятельности в
соответствии с установленным Конституцией РФ разграничением предметов
ведения между Федерацией и ее субъектами. Так, в ведении Российской
Федерации находятся: установление основ федеральной финансовой политики,
финансовое, валютное и кредитное регулирование, федеральные
экономические службы, включая федеральные банки, федеральные налоги и
сборы, федеральные фонды регионального развития (ст. 71). К совместному
ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено установление общих
принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (п. «и» ч. 1
ст. 72)2. Вне этих пределов субъекты Российской Федерации обладают в
области финансов всей полнотой государственной власти (ст. 73, ч. 4 ст.
76).

Совершенствование реализации принципа федерализма в финансовых
отношениях относится к числу первостепенных задач российского
государства3.

Единство финансовой политики и денежной системы. Согласно
финансово-правовым нормам самостоятельность субъектов Федерации не
должна выходить за рамки основ федеральной финансовой политики, а также
установленных совместно общих принципов налогообложения и сборов.
Система налогов, взимае-

1 См.: Российская газета. 2001. 24 апр.

2 См. также Федеральный закон от 24 июня 1999 г. (с изменениями,
внесенными Федеральным законом от 20 мая 2002 г.) «О принципах и порядке
разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176;
2002. № 21. Ст. 1915.

‘ См., например, Концепцию реформирования межбюджетных отношений в
Российской Федерации в 1999—2001 гг. Одобрена постановлением
Правительства РФ от 30 июля 1998 г., № 862 // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст.
3905; Основные положения региональной политики в Российской Федерации.
Утверждены Указом Президента РФ от 3 июля 1996 г. № 803 // СЗ РФ. 1996.
№ 23. Ст. 2756.

§ 2. Принципы российского финансового права

41

мых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов, а
также перечень налогов, взимаемых в стране, устанавливаются федеральным
законодательством. В нем же закреплено единство бюджетной системы,
единый порядок финансирования бюджетных расходов и т.д.

Единство финансовой политики является необходимым условием
гарантированного Конституцией РФ единства экономического пространства в
РФ, свободного перемещения*финансовых средств (ст. 8).

Единство финансовой политики требует единой денежной системы в стране.
Согласно Конституции РФ денежной единицей в РФ является рубль. Денежная
эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской
Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не
допускаются (ст. 75).

Равноправие субъектов Федерации в области финансовой деятельности
определяется ст. 5 Конституции РФ. На каждого из субъектов Федерации в
равной мере распространяется федеральное финансовое законодательство.
Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения каждый
из субъектов Федерации осуществляет собственное правовое регулирование
финансовых отношений и самостоятельную финансовую деятельность,
утверждает бюджет, устанавливает налоги и т.д.

Самостоятельность финансовой деятельности органов местного
самоуправления гарантирована Конституцией РФ (ст. 12, 130—133)1. Эти
органы руководствуются в своей деятельности законодательством РФ и
соответствующего субъекта Федерации. Они самостоятельно утверждают и
исполняют местный бюджет, образуют и используют внебюджетные целевые
фонды, устанавливают местные налоги и сборы в соответствии с федеральным
законодательством и законодательством субъекта Федерации.

Социальная направленность финансовой деятельности в РФ вытекает, как уже
отмечалось, из положений Конституции РФ, характеризующей Российскую
Федерацию как социальное государство, политика которого направлена на
создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие
человека (ст. 7). Согласно этой политике предусмотрена охрана труда и

‘ См. также: Основные положения государственной политики в области
развития местного самоуправления в Российской Федерации. Утверждены
Указом Президента РФ от 15 октября 1999г. № 1370 //СЗ РФ. 1999. №42. Ст.
5011.

42 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской
Федерации

здоровья людей, установление гарантированного минимума оплаты труда,
обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и
детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие социальных служб,
установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной
защиты. Для реализации всех этих мер в распоряжении государства
требуется сосредоточение необходимых финансовых ресурсов и распределение
их на соответствующие цели, то есть финансовая деятельность определенной
целенаправленности. Это положение Конституции РФ должно учитываться при
формировании и исполнении бюджетов всех уровней, внебюджетных
государственных и муниципальных денежных фондов, в финансово-правовых
нормах, регулирующих эти процессы, в финансовой политике государства.
Кризисные явления в экономике страны не позволяют реализовывать данный
принцип в необходимой мере.

Распределение функций в области финансовой деятельности осуществляется
на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной
властей. Конституция РФ исходя из этого принципа определяет полномочия
законодательных (представительных) и исполнительных органов власти. Так,
Государственная Дума принимает, в частности, законы по вопросам
федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового,
валютного, кредитного регулирования, денежной эмиссии (ст. 105, 106). К
полномочиям Правительства относятся разработка проекта федерального
бюджета и обеспечение его исполнения, обеспечение проведения единой
финансовой, кредитной и денежной политики (ст. 114). Аналогично
распределение функций на других уровнях органов законодательной
(представительной) и исполнительной властей.

Участие граждан РФ в финансовой деятельности государства и органов
местного самоуправления вытекает из положения Конституции РФ (ст. 32) о
праве граждан РФ участвовать в управлении делами государства как
непосредственно, так и через своих представителей. Это конституционное
положение имеет прямое отношение к финансовой деятельности как составной
части управления делами государства.

Принцип гласности. Основы его установлены нормами Конституции РФ,
требующими официального опубликования законов, что непосредственно
относится и к законам, регулирующим финансовую деятельность. Любые
нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и
гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально
для

§ 2. Принципы российского финансового права

43

всеобщего сведения (ст. 15). Принцип гласности получил закрепление и в
специальном, финансовом законодательстве. Так, в Бюджетном кодексе РФ
прямо говорится о гласности как принципе бюджетной системы (ст. 28), об
обязательном опубликовании утвержденных бюджетов и отчетов об их
исполнении (ст. 36). Налоговый кодекс РФ соответственно этому принципу
предусматривает вступление актов законодательства в силу не ранее, чем
по истечении одного месяца со дня их официального опубликования (ст. 5).

Принцип плановости выражается в том, что деятельность государства и
муниципальных образований по формированию, распределению и использованию
финансовых ресурсов осуществляется на основе финансовых планов,
разрабатываемых в соответствии с государственными и местными планами и
программами, а также планами предприятий, организаций и учреждений. О
некоторых формах финансового планирования говорится в Конституции РФ. К
ним относятся разработка и утверждение бюджетов разных уровней,
внебюджетных фондов (ст. 71, 114, 132).

В условиях перехода к рыночной экономике финансовое планирование
претерпело значительные изменения в сравнении с ранее существовавшим в
период административно-командной системы управления экономикой. Однако
планирование финансов не только не противоречит принципам рыночных
отношений, но и является необходимым для них и выступает как важный
элемент регулирования экономического и социального развития и управления
финансами, хотя и со своими особенностями. В условиях рыночной экономики
финансовое планирование опирается не на директивные предписания
распределительного характера, а на рыночный механизм обмена товарами и
услугами, признание затрат на их производство общественно необходимыми
на основе закона спроса и предложения. Такая основа требует усиления
прогнозирования в определении направлений использования финансовых
ресурсов, с которым неразрывно связано финансовое планирование. В
процессе финансового планирования в РФ используются прогнозы и программы
по различным сферам и отраслям социально-экономического развития на
перспективу. На их основе производится прогнозирование мобилизации и
использования финансовых ресурсов на длительный период, а также годовое
финансовое планирование.

Финансовым планированием охвачены все звенья финансовой системы. Оно
осуществляется на всех территориальных уровнях,

44 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской
Федерации

а также в разных отраслях и сферах экономики, в рамках предприятий,
организаций и учреждений. В масштабе государства в целом составляется
сводный финансовый баланс, в котором учитываются финансовые ресурсы
страны. Такие финансовые балансы составляются и в масштабах субъектов
Федерации и муниципальных образований.

Принцип законности означает необходимость строгого соблюдения требований
финансово-правовых норм всеми участниками отношений, возникающих в
процессе финансовой деятельности. Он распространяется на государственные
органы власти, органы местного самоуправления, предприятия, организации,
учреждения, должностных лиц и граждан. Этот принцип вытекает из ст. 1
Конституции РФ, провозгласившей Российскую Федерацию правовым
государством. Он закреплен и в других статьях Конституции РФ (ст. 2, 15,
57 и др.). За нарушения норм финансового права применяются
соответствующие меры ответственности.

Рассмотренные принципы находят отражение и закрепление в законодательных
и иных правовых актах, регулирующих разные стороны финансовой
деятельности государства и органов местного самоуправления, свое
применение в подотраслях и институтах финансового права. Помимо этого,
названным подотраслям и институтам свойственны и особые принципы, в
которых проявляется их специфика. Все эти принципы требуют развития и
углубления, конкретизации в финансовом законодательстве и
последовательной реализации.

§ 3. Финансовое право в системе российского права: его особенности и
связь с другими отраслями права

В систему российского права входит ряд отраслей — наиболее крупных ее
подразделений. Каждая из них распространяется на особый вид общественных
отношений, требующих соответствующих методов правового регулирования1
(подчинение одних субъектов другим или закрепление равенства сторон и
др.).

В литературе высказывались сомнения по поводу самостоятельности
финансового права как отрасли в системе права. Утверждалось, к примеру,
что это часть государственного и административного права, или даже
только административного. В дискуссии по этому вопросу были высказаны
убедительные до-

§ 3. Финансовое право в системе российского права…

45

воды, опровергнувшие упомянутые сомнения, и главный аргумент — наличие у
финансового права специфики в предмете и методе правового регулирования,
что требуется для выделения совокупности юридических норм в отрасль
права1.

Прошло более трех десятилетий с тех пор, как положительный ответ на этот
вопрос обоснованно утвердился, а дискуссия безболезненно и незаметно
прекратилась. Ее бесперспективность и бесплодность особенно очевидны в
современных условиях. Экономические преобразования, усиливая роль
финансового” механизма, вызывают необходимость более глубокой правовой
регламентации его функционирования, обусловливают развитие финансового
права в качестве особой отрасли права.

Заметим, что финансовое право в самостоятельном виде существовало в
дореволюционной (до 1917 г.) России и преподавалось в университетах2.
Такое же положение существует и в современных зарубежных странах3.

Итак, являясь в системе права России одной из его отраслей, финансовое
право имеет свой предмет регулирования, не свойственный другим отраслям
права, а именно финансовые общественные отношения, возникающие в
процессе финансовой деятельности государства и муниципальных
образований. Они отличаются спецификой содержания и целенаправленности,
форм проявления. Для отношений, которые входят в предмет этой отрасли
права, характерна обязательная связь с функциями по образованию,
распределению или использованию государственных (и муниципальных)
денежных фондов (доходов), а также с контролем за этими процессами.
Такое содержание предмета финансового права обусловливает и особенности
его методов регулирования, то есть приемов, способов, средств
юридического воздействия на поведение участников финансовых отношений,
на характер взаимосвязей между ними.

Основной метод финансово-правового регулирования — императивный,
проявляющийся во властных предписаниях одним

‘ См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 244;
Теория государства и права / Под. ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.,
2000. С. 406.

1 См., например: Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области
бюджета. М., 1976. С. 24—32; Ровинский ЕА. Основные вопросы теории
советского финансового права. М., 1960. С. 59—85.

2 Например, были изданы пособия и учебники: Лебедев В А. Финансовое
право. В 2-х т. СПб., 1882—1885; Тарасов А Очерки науки финансового
права. 1883; Львов Дм. Курс финансового права. 1888; Слуцкий ММ.
Популярные лекции по финансовому праву. СПб., 1902.

3 См.: Годме П.-М. Финансовое право. М., 1978; Ангелов А.С. Финансово
право на HP България. София, 1960.

46 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской
Федерации

участникам финансовых отношений со стороны других, выступающих от имени
государства или муниципальных образований и наделенных в связи с этим
соответствующими полномочиями. Такой метод свойствен и ряду других
отраслей права, например административному. Но в финансовом праве он
имеет специфику в своем конкретном содержании, а также в круге органов,
уполномоченных государством на властные действия.

По своему содержанию эти предписания касаются порядка и размеров
платежей в государственную или муниципальную казну, целей использования
государственных и муниципальных денежных средств и т.п. Такой метод
способствует своевременному и в полном объеме поступлению средств в
распоряжение государства (или муниципальных образований), их
использованию по целевому назначению в соответствии с государственными
(муниципальными) планами и программами, соблюдению режима экономии.

При использовании государством для формирования своих ресурсов платежей
добровольного характера (государственные займы, казначейские
обязательства, лотереи и т.п.) в определенной части также действует
метод властных предписаний. Например, таким методом государство
устанавливает условия проведения государственных внутренних займов,
выпуска государственных казначейских обязательств, что не может быть
изменено по соглашению сторон и является обязательным для соблюдения
лицами, вступившими в данные отношения.

Особенности основного метода финансового права заметно проявляются и в
круге государственных органов, уполномоченных давать властные
предписания участникам финансовых отношений.

В силу существующего распределения компетенции между государственными
органами большая часть таких предписаний реализуется финансовыми
органами государства, созданными специально для осуществления финансовой
деятельности. Вместе с тем органы местного самоуправления вправе
создавать муниципальную налоговую службу и муниципальное казначейство в
целях управления средствами местной казны и обеспечения поступления в
нее местных налогов1. Однако они могут действовать в этом направлении и
через государственные налоговые органы и федеральное казначейство.
Участники финансовых отношений,

§ 3. Финансовое право в системе российского права…

47

1 См.: Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах
местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции Федерального
закона от 9 июля 1999 г.) // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; 1999. № 28.
Ст. 3492.

которым адресованы данные предписания (различные органы государственного
управления, организации и т.д.), находятся во взаимосвязи с этими
органами и в зависимости от них лишь по линии функций финансовой
деятельности. У них нет подчинения по всем направлениям, как при
отраслевом управлении «по вертикали» (министерство, с одной стороны, и
подведомственные ему организации — с другой).

Однако это не означает, что финансово-правовое регулирование методом
властных предписаний не распространяется на отношения «вертикального»
соподчинения. Властные предписания, касающиеся финансовой деятельности
предприятий, организаций и учреждений, направляются и со стороны их
вышестоящих органов. Но для финансово-правового регулирования наиболее
характерно использование этого метода именно в функциональных
взаимосвязях с финансовыми органами.

Финансово-правовому регулированию свойственны и иные методы:
рекомендации, согласования и т.п. В настоящее время такие методы
получают все более широкое применение (это обусловлено повышением уровня
самостоятельности субъектов Федерации, органов местного самоуправления,
предприятий, организаций и учреждений). Так, федеральное
законодательство содержит рекомендации субъектам РФ о преобразовании их
внебюджетных целевых фондов в бюджетные, устанавливает отдельные налоги,
о введении которых принимают решения представительные органы
государственной власти субъектов РФ.

По вопросам, касающимся общих принципов налогообложения, в Федеральном
Собрании РФ должны быть рассмотрены предложения субъектов Федерации.
Финансовые органы могут предоставлять предприятиям на условиях,
установленных законодательством России, налоговый кредит (отсрочку
платежа на основе соглашения между ними). Все эти методы могут
находиться в том или ином сочетании с основным методом
финансово-правового регулирования — методом властных предписаний.

Особенности финансового права раскрываются полнее при его сопоставлении
и отграничении от других отраслей права.

В связи с тем, что финансовое право распространяется на одну из областей
деятельности государства, оно тесно соприкасается с конституционным и
административным правом, охватывающими своим воздействием организацию и
деятельность государства в целом.

Имеется сходство и по видам государственной деятельности, на которые
распространяется регулирование со стороны этих от-

48 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской
Федерации

§ 3. Финансовое право в системе российского права…

49

раслей права. Конституционное право закрепляет основы организации и
деятельности представительных и исполнительных органов власти. А
административное право регулирует общественные отношения в области
государственного управления, осуществляемого органами исполнительной
власти. Финансовое же право распространяется на оба этих вида
государственной деятельности, поскольку финансовая деятельность может
осуществляться и теми и другими органами.

Конституционное право — ведущая отрасль в системе права. Оно закрепляет
основы правового положения личности, общественного строя российского
государства, его федеративное устройство, систему и принципы организации
и деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления. Как и все отрасли права, финансовое право базируется и
развивается на этих основах. Например, федеративное государственное
устройство России обусловило наличие бюджетных прав у республик, краев,
областей, автономных образований как субъектов Федерации, возможности
участия их в решении вопросов финансов, отнесенных к ведению федеральных
органов. Финансово-правовые нормы, регулирующие состав и порядок
образования государственных доходов, основаны на конституционных
положениях об экономической системе Российской Федерации, о разнообразии
форм собственности как ее основе.

Конституционное право содержит также нормы, непосредственно относящиеся
к финансовому праву. Они закрепляют основы организации финансовой
деятельности государства. Например, нормы, устанавливающие компетенцию
Государственной Думы по принятию законов о федеральном бюджете, налогах
и сборах и по другим вопросам финансовой деятельности государства,
полномочия Правительства РФ по обеспечению единой финансовой, кредитной
и денежной политики, права органов местного самоуправления утверждать
местный бюджет и устанавливать местные налоги. Эти нормы
конкретизируются в финансовом праве. Исходя из них, оно устанавливает
подробные правила, касающиеся деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления в области финансов. Так, существует
большая группа финансово-правовых норм, которые детально регулируют
порядок составления, рассмотрения и утверждения бюджетов всех уровней,
порядок реализации утвержденных бюджетов, определяют перечень бюджетных
доходов и т.д. Конституционное право закрепляет исходные начала как
финансового права в целом, так и каждого финансово-правового института.

Поскольку значительная часть образования, распределения и использования
государственных денежных фондов (доходов) осуществляется в процессе
государственного управления как деятельности органов исполнительной
власти, финансовое и административное право используют сходные методы
правового регулирования, главным образом метод властных предписаний.
Однако при всем сходстве этих отраслей они различаются по предмету
регулирования. Отношения, которые непосредственно связаны с выполнением
органами государственного управления функций по образованию,
распределению и использованию государственных денежных фондов, входят в
предмет финансового права. Сферу административного права составляют
отношения, связанные с деятельностью министерств, комитетов и других
органов исполнительной власти по регулированию и координации в отраслях
экономики, социально-культурной сфере и т.п. функции. Финансовое же
право определяет источники и порядок образования денежных фондов
министерств, комитетов, источники и порядок их финансирования, виды
платежей, порядок распределения между подведомственными организациями
бюджетных ассигнований и т.д. В процессе деятельности финансовых органов
также возникают отношения, которые регулируются нормами как финансового,
так и административного права. Финансовое право регулирует такие
отношения, которые непосредственно связаны с выполнением этими органами
функций по мобилизации денежных средств в распоряжение государства, их
распределению и контролю за использованием. Административное право
закрепляет структуру финансовых органов, организационные формы их
деятельности, порядок назначения и увольнения должностных лиц и т.п.

Связь финансового права с муниципальным обусловлена комплексным
характером последнего, концентрирующим в себе нормы многих отраслей
права, регулирующие отношения, возникающие в процессе формирования и
деятельности органов местного самоуправления в целом1. В их круг вошли и
нормы

1 По вопросу о месте муниципального права в системе российского права
высказаны неоднозначные мнения, обосновывающие и его комплексный
характер, и самостоятельность, и вхождение в другие отрасли права,
например, административное. См., например: Кутафан О.Е., Фадеев В.И.
Муниципальное право России. М., 1997; Писарев А.Н. Муниципальное право
Российской Федерации. М., 1997; Бялкина Т.М. Муниципальное право
Российской Федерации. Воронеж, 1998; Cm.apu.noe Ю.Н. Административное
право. История, наука, предмет, нормы. Воронеж. 1998. Ч. 1.Гл. 4.

50 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской
Федерации

финансового права, предметом которого являются отношения органов
местного самоуправления в области их финансовой деятельности.

Финансовое право находится в тесной связи с гражданским правом,
поскольку в его предмет среди имущественных отношений входят и денежные
отношения. Кроме того, государственные органы, в том числе финансовые,
осуществляя государственное регулирование и управление в сфере финансов,
одновременно выступают в качестве юридических лиц. Поэтому вместе с
выполнением ими функций по мобилизации и распределению государственных
денежных средств вступают и в отношения на основе договора (например,
договор ссуды, договор хранения и др.). Для таких отношений характерно
равенство, экономическая обособленность сторон, и в предмет
финансово-правового регулирования они не входят.

Нормы финансового права в данном случае устанавливают порядок
мобилизации денежных средств в распоряжение государства этими органами,
источники финансово-кредитных ресурсов, которыми они оперируют, порядок
планирования процесса образования и распределения создаваемых ими
денежных фондов, способы проведения контроля за финансовой деятельностью
организаций и т.п. Во всех этих случаях данные органы наделены властными
полномочиями, необходимыми для выполнения их функций.

Финансовое право связано и с другими отраслями российского права. Однако
в рассмотренных случаях соприкосновение между отраслями права наиболее
близкое.

Выяснение особенностей финансового права, умение отграничить его от
других отраслей права имеет существенное практическое значение, так как
способствует четкой организации финансовой деятельности государства и
муниципальных образований с учетом ее специфики, помогает правильному
применению юридических мер воздействия в необходимых случаях.

§ 4. Система и источники финансового права

Финансовое право, являясь отраслью права, состоит из множества отдельных
финансово-правовых норм, совокупность которых выражается в сложной
целостной системе. Внутри этой единой системы финансово-правовые нормы в
определенной последовательности и взаимосвязи группируются в различные
институты и

§ 4. Система и источники финансового права

51

более крупные подразделения. Группировка финансово-правовых норм зависит
от особенностей и взаимодействия регулируемых ими финансовых отношений,
то есть имеет объективную основу. Однако право не только отражает
общественные отношения; его предназначение — регулировать и активно
воздействовать на них. Поэтому на построение системы финансового права,
группировку его норм, формирование институтов оказывают влияние и
потребности практики. ^

Следовательно, система российского финансового права — это объективно
обусловленное системой общественных финансовых отношений внутреннее его
строение, объединение и расположение финансово-правовых норм в
определенной последовательности.

В системе финансового права выделяются части, разделы, подотрасли,
институты.

Наиболее крупные подразделения российского финансового права — части:
Общая и Особенная. Обоснование необходимости их выделения в финансовом
праве и определение содержания каждой из них относится к важным
достижениям отечественной правовой науки1. Однако работа в этом
направлении требует продолжения и углубления с учетом развития
финансового права в новых условиях жизни общества и государства.

К Общей части относятся нормы финансового права, которые закрепляют
основные общие принципы, правовые формы и методы финансовой деятельности
государства и муниципальных образований, систему государственных
органов, осуществляющих финансовую деятельность, и разграничение их
полномочий в этой области, основные черты финансово-правового положения
других субъектов, с которыми они вступают во взаимоотношения, общие
положения об организации финансового контроля, его формы и методы и
другие подобные им финансово-правовые нормы. Они действуют в масштабе
всей финансовой деятельности государства (и муниципальных образований) и
имеют для нее общее значение2.

Нормы Общей части финансового права конкретизируются в его Особенной
части, которая состоит из нескольких разделов и

‘ См.: Халфина P.O. К вопросу о предмете и системе советского
финансового права // Вопросы советского административного и финансового
права. М., 1952. С. 199—214; Ровинский ЕА. Указ. соч. С. 94—95.

2 См. также: Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть. М., 1999.

52 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской
Федерации

подотраслей, включающих в себя соответствующие финансово-правовые
институты1. Каждое из этих подразделений представляет собой совокупность
финансово-правовых норм, регулирующих группу однородных финансовых
отношений. Финансово-правовой институт объединяет правовые нормы,
регулирующие более узкую и близкую по содержанию группу финансовых
отношений, чем раздел или подотрасль. В последние по признаку
однородности регулируемых отношений входит несколько финансово-правовых
институтов. Всем этим отношениям свойственны общие отличительные черты.

В последнее время некоторые крупные подразделения финансового права
стали именоваться его подотраслями — бюджетное право, налоговое право.
Названные подотрасли получили в системе финансового права в сравнении с
ее другими подразделениями более четкое оформление и разработанную
структуру, что выразилось в принятии Бюджетного и Налогового кодексов
РФ. В совокупности норм этих подотраслей выделены, в частности, нормы
общего характера (общие положения), что свойственно хорошо развитым
крупным подразделениям отрасли права (например, наследственное право в
гражданском праве)2.

Подотрасли финансового права, как, например, налоговое право могут
входить в раздел «Правовое регулирование государственных и муниципальных
доходов», состоящий помимо института налогового права также из
институтов неналоговых доходов. Однако в целом по финансовому праву
такой последовательной группировки правовых норм по разделам,
подотраслям, институтам пока еще не имеется.

В Особенную часть финансового права входят разделы, в которых
сгруппированы нормы, регулирующие отношения в области:

а) бюджетной системы;

б) внебюджетных государственных и муниципальных денежных фондов;

в) финансов государственных и муниципальных предприятий;

г) государственных и муниципальных доходов;

д) государственного и муниципального кредита;

О выделении в финансовом праве таких структурных подразделений, как
раздел и институт, см.: Пископшн М.И. Советское бюджетное право. М.,
1971. С. 49—53; Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области
бюджета. М., 1976. С. 33; Советское финансовое право. М., 1982. С.
54—56.

2 См.:ГКРФ. Часть третья. Раздел V//C3 РФ. 2001. №49. Ст. 4552.

§ 4. Система и источники финансового права

53

е) организации страхования;

ж) государственных и муниципальных расходов;

з) банковского кредитования;

и) денежного обращения и расчетов;

к) валютного регулирования.

В системе финансового права находит отражение финансовая система
Российской Федерации как объективно существующая экономическая основа.
Единство финансов получила правовое выражение в Общей части. Построение
Особенной части отражает состав его финансовой системы, выделение в ней
нескольких звеньев. В результате бюджетная система, государственный,
муниципальный и банковский кредит, организация страхования получили
правовое оформление в виде соответствующих разделов финансового права.

В издававшихся ранее учебниках в системе финансового права не выделялся
структурно раздел, специально посвященный правовому регулированию
финансов предприятий, хотя отдельные вопросы функционирования этого
звена финансовой системы освещались в разных разделах и институтах
финансового права. Потребность в его целостном правовом выражении
вытекает из объективной основы — наличия соответствующего звена
финансовой системы, что неоднократно отмечалось в юридической
литературе1. Впервые такбй раздел был разработан и выделен в учебнике по
финансовому праву 1987 г. издания2. С появлением в российской финансовой
системе такого его звена, как государственные и муниципальные
внебюджетные фонды, соответствующий раздел стал выделяться и в системе
финансового права.

Научная обоснованность системы права, построение ее на основе объективно
существующих отношений дает возможность наиболее правильного и
эффективного применения финансово-правовых норм, следовательно,
содействует выполнению финансовым правом своей активной роли.

Нормы финансового права Российской Федерации содержатся в большом числе
разнообразных правовых нормативных актов,

1 См., например: Ермакова Т.О. О системе советского финансового права
// Правоведение. 1975. № 2. С. 76—77; Цыпкам. СД. Финансово-правовые
институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности
Советского государства. М., 1983. С. 29—30.

2 Советское финансовое право / Отв. ред. Л.К. Воронова и Н.И.
Химичева. М., 1987. С. 177—213.

54 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской
Федерации

или источников. К ним относятся акты представительных и исполнительных
органов государственной власти разных масштабов и уровней и органов
местного самоуправления (общие и отраслевые, федеральные, субъектов
Федерации, местные и др.).

Итак, источники финансового права Российской Федерации — это правовые
акты представительных и исполнительных органов государственной власти
(федеральных’и субъектов Федерации) и местного самоуправления, в которых
содержатся нормы финансового права.

Трехуровневый состав — характерная особенность источников российского
финансового права, вытекающая из федеративного устройства государства и
действия органов местного самоуправления, из разграничения компетенции
по правовому регулированию финансовых отношений между федеральными,
региональными (субъектов РФ) органами государственной власти и органами
местного самоуправления.

Главный источник финансового права — Конституция РФ, на основе которой
приняты конституции и уставы субъектов Федерации, а также уставы
муниципальных образований1. В Конституции РФ закрепляются основы
правовой организации финансовой деятельности государства в целом и по
отдельным ее направлениям. Аналогично содержание упомянутых актов
субъектов РФ и муниципальных образований (применительно к уровню
правового статуса соответствующей территории).

Какого-либо единого источника по этой отрасли права в целом, типа
кодекса, не имеется. Однако приняты и действуют кодифицированные
источники по налоговому и бюджетному праву: Бюджетный кодекс РФ2 и
Налоговый кодекс РФ3. Такие

§ 4. Система и источники финансового права

55

1 Согласно Конституции РФ (ст. 66) статус республики определяется
Конституцией РФ и конституцией республики, а статус других субъектов РФ
— Конституцией РФ и их уставами, принимаемыми законодательными
(представительными) органами соответствующих субъектов РФ. Устав
муниципального образования принимается представительным органом
муниципального образования или населением непосредственно в соответствии
с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. с изменениями и дополнениями
«Об общих принципах организации местного самоуправления» // СЗ РФ. 1995.
№ 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст.
1378; 2000. № 32. Ст. 3330.

2 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2000. № 32. Ст. 3339; 2001. № 33. Ст.
3429; 2002. № 22. Ст. 2026; Российская газета. 2002. 30 июля.

3 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824, 3825; 2000. № 32. Ст. 3340, 3341; 2001.
№ 1. Ст. 18; № 23. Ст. 2289; № 33. Ст. 3413, 3421, 3429; № 49. Ст. 4564;
№ 53. Ст. 5015; 2002. № 1. Ст. 4; 2002. № 22. Ст. 2026; Российская
газета. 2002. 30 июля.

правовые акты приняты в стране впервые и призваны сыграть важную роль в
формировании современного финансового права.

Среди источников финансового права немало таких, которые содержат нормы
и других отраслей права —• конституционного, административного,
гражданского и т.д. К ним относятся, например, законы о Правительстве
Российской Федерации, ‘ о местном самоуправлении, о банках, об
организации страхования и др.
.-»••<Источники финансового права РФ неодинаковы по своим правовым свойствам. Среди них имеются законы и акты органов исполнительной власти разных уровней. В настоящее время расширяется сфера регулирования финансовых отношений законодательными актами, что важно для повышения авторитетности финансово-правовых норм. Появилось большое число законов РФ, относящихся к разным сферам финансовой деятельности: о налогах различных видов, о налоговых органах, о валютном регулировании и т.д. Прежде эти сферы в значительной части регулировались подзаконными актами, актами органов государственного управления.Новое содержание федеративных отношений в России и развитие местного самоуправления вызвали активизацию нормо-творческой деятельности субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере финансов. Приняты законы субъектов РФ о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о налогах, положения о внебюджетных фондах, органами местного самоуправления утверждены положения о местных налогах и др. Упомянутые акты, наряду с федеральным законодательством, представляют важную составную часть источников финансового права.Нормы финансового права содержатся в актах главы государства и органов исполнительной власти: указах Президента и постановлениях Правительства РФ (например, постановлением Правительства РФ устанавливаются ставки таможенной пошлины). Акты органов исполнительной власти субъектов Федерации, принятые по соответствующим вопросам, также могут быть источниками финансового права.Большую группу источников финансового права составляют акты финансово-кредитных органов — Министерства финансов РФ, Центрального банка России, Министерства РФ по налогам и сборам и др. (приказы, инструкции и иные). Некоторые нормативные акты издаются этими органами совместно с другими экономическими или иными службами (Госкомстатом, Государст-Контрольные вопросы5756 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской Федерациивенным таможенным комитетом и т.д.) в зависимости от содержания регулируемых отношений. Однако в связи с повышением роли законов и расширением круга регулируемых ими в сфере финансов вопросов соответственно сузился предмет регулирования этих органов, во многом их акты направлены на внутренние отношения.Соответственно развитию методов финансово-правового регулирования используются новые формы совместных решений финансово-кредитных органов, в частности соглашения между ними1. Соглашения по финансовым вопросам не исключены и между другими органами.Финансово-правовые нормы могут содержаться в актах таких органов исполнительной власти, как министерства, ведомства и др., регулирующих вопросы финансов в пределах соответствующей отрасли или сферы управления, и, наконец, в локальных актах, принимаемых администрацией или иными органами предприятий, организаций, учреждений (например, положение о порядке распределения прибыли предприятия, доходов учреждения, полученных от предпринимательской и иной деятельности).В процессе формирования российского финансового права важная роль принадлежит Конституционному Суду РФ2. Она проявляется в том, что в результате рассмотрения конкретных дел Конституционный Суд РФ формулирует свою правовую позицию относительно конституционности примененных правовых норм3. Он дает толкование их смысла, а в случае признания данных норм неконституционными они утрачивают силу, что должно повлечь изменение законодательства. Решения Конституционного Суда РФ являются общеобязательными на всей территории страны. Дела, касающиеся финансовых, особенно налоговых отношений, занимают в деятельности Конституционного Суда РФ заметное место. Его решения уже нашли отражение в новом законодательстве, в частности, в Налоговом кодексе РФ.1 Например, Соглашение между Министерством финансов РФ и Центральным банком РФ «О порядке использования на валютных биржах Российской Федерации части средств Восстановительного займа, предоставленного Российской Федерации Международным банком реконструкции и развития» № 3513 от 27 ноября 1992 г. // РГ. 1993. 24 марта.См. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. с изменениями и дополнениями «О Конституционном Суде Российской Федерации» //СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447; 2001. № 7. Ст. 607; № 51. Ст. 4825.3 См.: Налоговое право / Под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2000. С. 240—243.В связи с тем, что идет активный процесс формирования финансового права соответственно новым условиям жизни общества, вопросы системы этой отрасли права и систематизации финансового законодательства1 приобрели высокую степень актуальности. К тому же не все еще области финансовой деятельности получили необходимое правовое регулирование.КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ1. Что понимается под предметом финансового права?*"'2. Какие группы отношений составляют предмет финансового права Российской Федерации?3. Дайте определение понятию «финансовое право».4. В каких направлениях происходит развитие финансового права в условиях современных экономических реформ и политических преобразований?5. Что понимается под принципами финансового права? Каково их значение?6. Назовите основные принципы финансового права и раскройте их содержание.7. Назовите нормы Конституции РФ, определяющие основное содержание принципов финансового права.8. Каковы методы правового регулирования общественных отношений, свойственные финансовому праву?9. В чем выражается императивность метода правового регулирования финансовых отношений?10. Какими особенностями финансовое право отличается от других отраслей права?11. С какими отраслями права наиболее близко соприкасается финансовое право?12. На каких конституционных нормах базируется финансовое право?„ 13. Что понимают под системой финансового права?14. Какие подразделения выделяются в системе финансового права?15. Каково содержание Общей части финансового права РФ?16. Каково содержание Особенной части финансового права РФ?17. Что понимают под источниками финансового права?18. По каким признакам можно классифицировать источники финансового права? Приведите примеры источников каждой классификационной группы.1 Однако не следует отождествлять понятия «финансовое право» и «финансовое законодательство». Термин «законодательство» в собственном смысле слова не предполагает включения в него нормативных актов незаконодательного уровня. В связи с чем за его пределами остается значительный массив источников финансового права.58 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской Федерации19. Приведите примеры законодательных актов — источников финансового права, изданных в форме кодексов.20. Являются ли источниками финансового права нормативные акты, принятые органами государственной власти субъектов РФ? Если да, то приведите примеры.21. Являются ли нормативные акты, принятые органами местного самоуправления, источниками финансового права?Г л а в а 3. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ И ФИНАНСОВЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ§ 1. Понятие и виды финансово-правовых норм-v*«»-,f fФинансово-правовые нормы — это исходные первичные элементы, из которых состоит финансовое право как отрасль права. Им свойственны все общие черты правовой нормы, но присущи и особенности, характерные именно для данной отрасли права.Как и любая другая норма права, финансово-правовая норма представляет собой установленное и охраняемое государством правило поведения участников общественных отношений, выраженное в их юридических правах и обязанностях.Особенности финансово-правовой нормы обусловлены тем, что она, в отличие от норм других отраслей права, регулирует отношения, возникающие в процессе планового образования, распределения и использования государством и органами местного самоуправления финансовых ресурсов, необходимых им для осуществления своих задач.Это выражается в особенностях:а) содержания финансово-правовых норм;б) характера установленных в них предписаний;в) мер ответственности за нарушение предусмотренных правил;г) порядка защиты прав участников финансовых отношений. Содержание финансово-правовых норм составляют правилаповедения в общественных отношениях, возникающих в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Эти правила выражаются в предоставлении участникам данных отношений таких юридических прав и возложении на них юридических- обязанностей, осуществление которых обеспечивает планомерное образование, распределение и использование централизованных и децентрализованных денежных фондов (доходов) государства и органов местного самоуправления соответственно их задачам в каждый конкретный период времени, вытекающим из политики по социально-экономическому развитию страны. Это общее содержание финансово-правовых норм имеет разнообразное конкретное выражение, что обусловлено разнооб-60Глава 3. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения§ 1. Понятие и виды финансово-правовых норм61|разием финансовых отношений, многозвенностью финансовой системы. Они содержат правила взимания налогов и других обязательных платежей с граждан и предприятий, аккумуляции и расходования бюджетных средств, создания и распределения кредитных ресурсов и страховых фондов и т.д.Содержание финансово-правовых норм обусловило их в основном императивный (повелительный) характер. Как правило, они содержат требования, выраженные в категорической форме и не допускающие их произвольного изменения, точно определяют объемы прав и обязанностей участников финансовых отношений. Эти права и обязанности направлены на обеспечение в целом ин-тересов государства и муниципальных образований, а также интересов каждого из участников финансовых отношений, в том числе предприятий всех форм собственности, граждан. Например, в финансово-правовых нормах содержатся адресованные предприятиям и гражданам требования вносить установленные налоги в государственный или местный бюджет при наступлении предусмотренных сроков, представлять отчеты и иные документы для проведения контроля со стороны компетентных органов, совершать другие действия, обеспечивающие аккумуляцию в распоряжении государства и органов местного самоуправления денежных средств и их использование в соответствии с утвержденными планами. Вместе с тем в целях соблюдения прав и интересов плательщиков установлены обязанности государственных органов возвращать им излишне взысканные платежи. В финансово-правовых нормах закреплен обязательный для всех их уровней порядок формирования бюджетов, использования внебюджетных и бюджетных целевых фондов и т.д. с определением прав и обязанностей участников этой деятельности.Имеются особенности и в юридических свойствах прав и обязанностей, установленных финансово-правовой нормой. Эти особенности обусловлены участием в финансовых отношениях таких субъектов, как государственные органы, органы местного самоуправления, организаций и учреждений, компетенция которых определяется в положениях и уставах. При этом их финансово-правовые обязанности нередко сливаются с правами, выражаясь в едином полномочии. Это хорошо видно на примере норм права, закрепляющих права и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления в области финансов. Так, использование бюджетных средств на социально-экономические программы соответствующей территории — одновременно их право и обязанность. Однако это не означает, что нормы финансо-вого права не содержат обособленных прав и обязанностей. Прежде всего это касается граждан, предприятий, предпринимателей и основывается на конституционном праве собственности, праве свободного использования имущества для не запрещенной законом экономической деятельности.Таким образом, финансово-правовая норма (норма финансового права) — это установленное государством и обеспеченное мерами государственного принуждения строго определенное правило поведения в общественных финансовых отнбЫёниях, возникающих в процессе планового образования, распределения и использования государственных (и муниципальных) денежных фондов и доходов, которое закрепляет юридические права и юридические обязанности их участников.Лучшему уяснению особенностей и роли финансово-правовых норм способствует их классификация. Ее можно провести по нескольким основаниям.В зависимости от способа воздействия на участников финансовых отношений, определяющего характер их юридических прав и обязанностей, финансово-правовые нормы подразделяются на три вида: обязывающие, запрещающие и уполномочивающие (управомочивающие).Обязывающие финансово-правовые нормы требуют от участников финансовых отношений (государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, граждан и др.) совершить определенные действия, устанавливают их обязанности в сфере этих отношений. Они, например, предписывают налоговым органам известить граждан-налогоплательщиков о суммах и сроках предстоящих платежей, а гражданам — уплатить своевременно эти платежи. Органы власти субъектов Федерации и местного самоуправления обязаны использовать строго по целевому назначению выделенные им из вышестоящего бюджета денежные средства в форме субвенций1. Большая часть финансово-правовых норм имеет именно такой характер. В этом проявляется основной, императивный метод финансово-правового регулирования — метод властных предписаний.Запрещающие финансово-правовые нормы содержат запрет на совершение определенных действий, устанавливают обязанность участников финансовых отношений воздержаться от них.1 Субвенции (лат. subventio — подмога, помощь) — форма финансовой поддержки со стороны государства его территориальным подразделениям. В отличие от дотаций предоставляются на строго определенные цели.62 Глава 3. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения§ 1. Понятие и виды финансово-правовых норм63Так, запрещено придавать обратную силу законодательным актам, ухудшающим положение налогоплательщиков. Субъектам РФ и органам местного самоуправления запрещено устанавливать (вводить) налоги, не предусмотренные федеральным законодательством (ст. 5, 12 НК РФ). На территории РФ запрещено введение других денежных знаков, кроме рубля, и выпуск денежных суррогатов. Центральному банку РФ запрещено предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита за исключением случаев, когда это особо предусматривается законом о федеральном бюджете1.Однако число запрещающих финансово-правовых норм сравнительно невелико, что объясняется тем, что при регулировании финансовых отношений преобладают нормы обязывающего характера. Предписывая совершение строго определенных действий, они обычно исключают необходимость специального установления связанных с этими действиями запретов.Но в некоторых случаях в целях усиления гарантий прав участников финансовых отношений, подчеркивания особой важности соблюдения финансовой дисциплины в какой-то области предусматриваются запреты. В других случаях запрещающие нормы определяют пределы дозволенных действий. Например, закон запрещает определять условия и порядок предоставления налоговых льгот, носящих индивидуальный характер (ст. 56 НК РФ).Уполномочивающие финансово-правовые нормы устанавливают права участников финансовых отношений на совершение определенных самостоятельных действий в предусмотренных рамках. Они предоставляют возможность принятия самостоятельных решений в области финансов, но в строго установленных границах. Таким образом, и этим нормам свойственна императивность, поскольку не допускается выход за эти границы. Например, представительные органы власти субъектов РФ при введении региональных налогов вправе решать вопросы, круг которых определен федеральным законодательством о налоговых льготах, о ставках налогов, сроках уплаты и др. (ст. 12 НК РФ). Предприятия вправе распоряжаться своей прибылью, но после выполнения обязанностей по платежам в бюджет.Уполномочивающие финансово-правовые нормы призваны развивать инициативу в финансово-хозяйственной деятельностиисходя из общегосударственных и региональных задач. Поэтому их применение расширяется в условиях перехода к рыночным отношениям при усилении экономических рычагов регулирования. Это связано также с повышением самостоятельности хозяйствующих субъектов, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.В зависимости от содержания нормы финансового права могут быть материальными и процессуальными.Материальные финансово-правовые нормы закрепляют состав финансовой системы, виды и объем денежных обязательств предприятий и граждан перед государством и муниципальными образованиями, источники формирования кредитных ресурсов банков, виды расходов, включаемых в бюджеты и внебюджетные государственные фонды, и т.п., т.е. материальное (денежное) содержание юридических прав и обязанностей участников финансовых отношений.Процессуальные (процедурные) финансово-правовые нормы устанавливают порядок деятельности в области формирования, распределения и использования государственных и муниципальных денежных фондов (доходов). Они требуют соблюдения предусмотренных процедурных правил в этой деятельности: сроков, участия определенных органов, установленной юридической формы принимаемых решений и т.п.В отличие от некоторых других отраслей права финансовое право концентрирует в единой совокупности материальные и процессуальные нормы. Его разделы и институты, как правило, в единстве представляют материальные и процессуальные нормы. Исключением является бюджетное право, в котором от материальных норм довольно четко обособляется совокупность норм, регулирующих бюджетный процесс. В БК РФ особо выделена часть третья под названием «Бюджетный процесс в Российской Федерации». Такое обособление было свойственно и действовавшему до него Закону РСФСР от 10 октября 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»1. Значительное внимание формированию процессуальных норм уделено в НКРФ.Высокий уровень разработанности и четкое соблюдение процессуальных финансово-правовых норм способствуют эффективности использования механизма финансов, служат важной гаран-1 См.: ст. 22 Федерального закона от 10 июля 2002 г. «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.ВВС РСФСР. 1991. № 46. Ст. 1543.64 Глава 3. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношениятией реализации материальных прав и обязанностей в области финансов в полном объеме, являются необходимым условием формирования правового государства.Норма финансового права по своей логической структуре состоит из трех основных элементов: гипотезы, диспозиции и санкции, каждый из которых отражает особенности этой отрасли права.Гипотеза указывает на условия действия финансово-правовой нормы. Чаще всего гипотеза финансово-правовой нормы имеет сложную форму и содержит ряд четко сформулированных условий, при наличии которых требуется или предоставляется право совершить определенные действия в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Например, обязанность предприятия уплатить в государственный бюджет налог на прибыль реализуется при условии, если оно имеет расчетный счет в банке и самостоятельный (отдельный) баланс, а также получает подлежащую налогообложению прибыль и др.Диспозиция устанавливает содержание самого правила поведения, т.е. предписывает совершение определенных действий по формированию, распределению или использованию государственных и муниципальных финансовых ресурсов, выражает содержание прав и обязанностей участников финансовых отношений. Диспозиция требует определенного поведения от участников финансовых отношений и не допускает отклонения от этих требований.Санкции предусматривают последствия нарушения правовой нормы, определяют виды и меру юридической (финансово-правовой) ответственности нарушителей финансово-правовых норм1. Посредством санкций осуществляется государственное принуждение к исполнению финансово-правовых норм. Основанием для применения финансово-правовых санкций является нарушение норм финансового права (финансовое правонарушение), то есть несоблюдение установленных ими правил: нецелевое использование средств, несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям, несоблюдение нормативов финансовых затрат, неуплата или неполная уплата налогов, нарушение правил учета доходов и расходов и объектов налогообложения, представление коммерческим банком недостоверной информации Центральному банку РФ и т.п.§ 1. Понятие и виды финансово-правовых норм65' Подробнее о финансово-правовой ответственности и финансовых правонарушениях см.: Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть. С. 181—200.Итак, финансово-правовая санкция — это мера юридической ответственности за нарушение нормы финансового права.Финансово-правовым санкциям в сравнении с санкциями норм других отраслей права свойственен ряд особенностей.Они имеют, как правило, денежный характер и содержат меры принудительного воздействия на нарушителя через его денежные фонды и средства (прямым или косвенным путем). Таковы наложение штрафа, начисление пени, принудительное изъятие бюджетных средств, приостановление операций подсчетам в банках, запрет на осуществление банком отдельных банковских операций и т.д.При изъятии денежных средств путем финансово-правовых санкций характерным является зачисление их в государственную (федеральную и субъектов РФ) или муниципальную казну.Данные санкции распространяются на всех участников финансовых правоотношений — РФ, субъектов Федерации, муниципальные образования (например, принудительное списание средств с единого счета федерального бюджета, со счетов других соответствующих бюджетов), органы государственной власти и местного самоуправления, организации, должностных лиц и граждан (блокировка расходов получателя бюджетных средств, наложение штрафов и пеней, приостановление операций по счетам, штрафы за несоблюдение порядка ведения кассовых операций предприятиями, учреждениями и организациями и т.п.). При этом возможно одновременное применение финансово-правовой санкции к должностному лицу и организации, учреждению.Меры финансово-правовой ответственности применяются государственными органами и их должностными лицами. К таким органам относятся Федеральное казначейство, Государственный таможенный комитет РФ, Центральный банк РФ, Министерство по налогам и сборам РФ со своими структурными подразделениями. Они применяют санкции в административном порядке (без судебного разбирательства). Такой порядок является наиболее распространенным в связи с направленностью финансово-правовых санкций на обеспечение общегосударственных интересов в области финансов и необходимостью быстрого реагирования на финансовые правонарушения. Однако это не исключает в соответствующих случаях необходимости принятия судебных решений (арбитражного суда или суда общей юрисдикции) по применению финансово-правовых санкций (в частности, при наличии спора при взыскании штрафов и пеней).3-94166 Глава 3. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения§ 2. Финансовые правоотношения: понятие, особенности, виды67Финансово-правовые санкции соединяют в себе правовосста-новительные и штрафные (карательные) элементы.Для современных условий характерны расширение круга финансово-правовых санкций, большее разнообразие их в сравнении с допереходным к рыночным отношениям периодом.С учетом основных направлений финансовой деятельности можно выделить следующие группы финансово-правовых санкций: бюджетные, налоговые, кредитно-денежные, валютные.Помимо рассмотренных санкций за нарушения в области финансовой деятельности могут быть применены меры дисциплинарного, административного, уголовно-правового и иного воздействия, то есть установленные нормами других отраслей права. Основанием этого являются правонарушения соответствующего характера.§ 2. Финансовые правоотношения: понятие, особенности, видыФинансовые правоотношения — это урегулированные нормами финансового права общественные отношения, участники которых выступают как носители юридических прав и обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию государственных и муниципальных денежных фондов и доходов.Правовая урегулированность этих отношений необходима для достижения целей, поставленных государством и органами местного самоуправления в области финансовой деятельности. Урегулированные нормами финансового права, они становятся финансово-правовыми отношениями: возникают на основе норм финансового права, их участники находятся во взаимной связи через субъективные юридические права и обязанности, такие связи (отношения) охраняются принудительной силой государства.Следует иметь в виду, что в процессе финансовой деятельности государства возникают также отношения, не нуждающиеся в правовой регламентации (при осуществлении организационной, подготовительной, информационной, аналитической, массово-разъяснительной и иной деятельности государственных органов и органов местного самоуправления). Однако именно финансово-правовые отношения выражают основное содержание этой деятельности, придают ей целенаправленность и четкую организованность. Вне правовых отношений финансовая деятельностьнеосуществима. Только при взаимосвязанных юридических правах и обязанностях, реализация которых гарантируется мерами государственного принуждения, может быть обеспечено получение государством и органами местного самоуправления запланированных доходов, их распределение и использование соответственно намеченным планам и программам.Обладая общими с другими правоотношениями чертами, финансовые правоотношения имеют и особенности. Основная особенность, которая определяет и другие отличительные черты финансовых правоотношений, заключается в том, что они возникают в процессе планового образования, распределения и использования государственных (а также муниципальных) денежных фондов и доходов, т.е. в процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления. Отсюда и другая их особенность: финансовые правоотношения являются разновидностью имущественных, имеющих публичный характер, так как возникают по поводу денежных средств, точнее — финансовых ресурсов государства и муниципальных образований, используемых на общезначимые потребности. Такой объект правоотношений налицо, например, при их возникновении между государством и предприятиями в случаях внесения обязательных платежей в бюджет или, напротив, при получении из него ассигнований; при оказании финансовой помощи органом государственного управления подведомственным организациям, между Центральным банком РФ и Правительством РФ при использовании банковского кредита для покрытия бюджетного дефицита; между государством или органами местного самоуправления и гражданами в связи с уплатой налогов и т.д.Урегулированные нормами финансового права отношения процедурного характера, связанные с использованием определенных форм и порядка деятельности (процессуальные финансовые правоотношения), также обеспечивают движение финансовых ресурсов.Следующая особенность финансовых правоотношений состоит в том, что одной из сторон в них всегда выступает государство и его уполномоченный орган, муниципальное образование и соответствующий орган местного самоуправления. Это обусловлено тем, что само государство (или орган местного самоуправления) в интересах общества осуществляет финансовую деятельность: организует поступление денежных средств в различные государственные (муниципальные) денежные фонды, распределяет и использует их на социально-экономические программы и другие з*68 Глава 3. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения§ 2. Финансовые правоотношения: понятие, особенности, виды69общественно необходимые потребности. При этом государственные органы наделены властными полномочиями: они вправе издавать предписания, обязательные для исполнения другими участниками финансовых правоотношений — предприятиями, организациями, учреждениями, гражданами. Такого рода предписания могут быть адресованы также другим государственным органам согласно подчиненности и подконтрольности. Однако государственные органы, выступая в финансовых правоотношениях от имени государства, имеют не только право властных предписаний, но и обязанности, связанные с правами других участников финансовых правоотношений. Аналогично взаимодействуют с участниками финансовых правоотношений и органы местного самоуправления. Права всех участников финансовых правоотношений находятся под защитой государства, реализация их, как и выполнение финансовых обязанностей, обеспечивается его принудительной силой.Для финансового правоотношения должны быть налицо все рассмотренные специфические черты в комплексе, характеризующие финансовые правоотношения как государственно-властные имущественные (денежные) отношения1. Воля государства, его предписания по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов на определенные периоды времени конкретизируются в финансовых планах (квартальных, годовых) или нормативах, лимитах и т.п. Они утверждаются соответствующими государственными органами в установленном порядке и подлежат обязательному исполнению. Наличие финансового плана также можно отнести к характерным чертам финансовых правоотношений. Однако в некоторых предусмотренных законом случаях они могут быть оформлены договором (например, предоставление отсрочки по уплате налога в форме налогового кредита на основании ст. 65 НК РФ). В настоящее время расширяется применение договорной формы в финансовых отношениях. Она упоминается, в частности, в ст. 159 и др. БК РФ.Властно-имущественными являются и финансовые правоотношения с участием, как одной из обязательных сторон, органов местного самоуправления.Возникновение, изменение и прекращение финансовых правоотношений происходит при наличии четко определенных в пра-1 См.: Ровинский ЕЛ.. Основные вопросы теории советского финансового права. С. 134—138.вовых нормах условий, или юридических фактов. Сами участники финансовых правоотношений о них договариваться не вправе. К юридическим фактам в финансовом праве относятся действия (бездействие) или события.Действия — это юридические факты, которые являются результатом волеизъявления лиц. Они могут быть правомерными, т.е. отвечать требованиям закона, и неправомерными — не соответствующими им. Для финансовых правоотношений наиболее характерны такие юридические факты, как утверждение фЬнан-сово-плановых актов. Соответственно общим требованиям правовых норм в них конкретно выражены права и обязанности участников правоотношений в области финансовой деятельности. После выполнения заданий, содержащихся в планах, финансовые правоотношения прекращаются, но нередко возникают вновь между этими же участниками на основе новых планов.На основании правовых норм и финансовых планов общего значения принимаются индивидуальные финансово-правовые акты, которые также ведут к возникновению, изменению или прекращению финансовых правоотношений. Это, например, извещение налогоплательщику со стороны налогового органа о необходимости уплаты определенной суммы налога, утверждение министерством лимита выделяемых подведомственным учреждениям средств, распоряжение о выделении временной финансовой помощи подведомственным предприятиям и др. В установленных законодательством случаях юридическими фактами могут выступать и договоры, одной из сторон которых является орган государственной власти или местного самоуправления.При неисполнении участниками финансовых правоотношений своих обязанностей возникают правоотношения, связанные с применением мер ответственности (взыскание штрафа в связи с невнесением налогового платежа в государственный или местный бюджет, прекращение финансирования при использовании средств не по целевому назначению и др.).События — это обстоятельства, не зависящие от воли людей (смерть и рождение человека, стихийное бедствие). Правовая норма может связывать с ними возникновение, изменение или прекращение финансовых правоотношений. Например, рождение У гражданина ребенка, достижение лицом определенного возраста влияют на правоотношения по поводу налоговых платежей; в связи со стихийными бедствиями, эпидемиями возникают право-70 Глава 3. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения§ 3. Субъекты финансового права71отношения по поводу предоставления субвенций из вышестоящего бюджета в нижестоящий.Лучшему представлению о финансовых правоотношениях, пониманию их содержания и особенностей помогает их классификация по разным основаниям: по кругу участников, по способам государственной защиты, по длительности и др.Наиболее полно раскрывает содержание финансовых правоотношений их классификация на виды в зависимости от структуры финансовой системы РФ. При такой классификации выделяются финансовые правоотношения, возникающие в связи с функционированием соответствующего звена финансовой системы: бюджетные; налоговые; по поводу функционирования финансов государственных и муниципальных предприятий, организации страхового дела и т.д. Такие виды финансовых правоотношений соответствуют систематизации норм финансового права по этому же признаку.В связи с существованием материальных и процессуальных норм финансового права, выделяемых в зависимости от объекта правового регулирования, финансовые правоотношения также могут быть материальными и процессуальными.В материальных финансовых правоотношениях реализуются права и обязанности субъектов по получению, распределению и использованию определенных финансовых ресурсов. Эти финансовые ресурсы выражены в конкретном размере или определенном виде доходов и расходов. Основное содержание субъективных материальных финансовых прав и обязанностей заключается в возможности или необходимости получения, уплаты, распределения, расходования, перераспределения, изъятия и т.п. этих конкретно определенных объемов финансовых средств. В результате реализации данных прав и обязанностей в конечном итоге регулярно образуются и используются государственные и муниципальные денежные фонды.В процессуальных финансовых правоотношениях выражается юридическая форма, в которой происходит получение государством или органами местного самоуправления в свое распоряжение финансовых ресурсов, их распределение и использование. Поэтому процессуальные субъективные права и обязанности (полномочия) направлены на использование определенной юридической формы и порядка финансовой деятельности. Например, на стадии составления проекта бюджета к ним относится обязанность Правительства РФ представить в установленный срок Государствен-ной Думе проект федерального бюджета по определенному перечню показателей. Процессуальные финансовые правоотношения осуществляются путем использования установленных форм и видов актов государственных органов и органов местного самоуправления, соблюдения определенной последовательности и сроков тех или иных действий.Между процессуальными и материальными финансовыми правоотношениями существует неразрывная связь. Процессуальные финансовые правоотношения имеют значение именно"*как форма реализации материальных прав и обязанностей в области финансов. Правильно избранная процессуальная форма способствует наилучшему осуществлению материальных прав и обязанностей в области финансов.§ 3. Субъекты финансового праваФинансовое право, регулируя относящиеся к его предмету общественные отношения, определяет круг участников или субъектов этих отношений, наделяет их юридическими правами и обязанностями, которые обеспечивают планомерное образование, распределение и использование государственных денежных фондов. Носители этих прав и обязанностей являются субъектами финансового права. Следует различать понятие «субъект финансового права» и «субъект (или участник) финансового правоотношения», хотя они во многом совпадают.Субъект финансового права — это лицо, обладающее правосубъектностью, т.е. потенциально способное быть участником финансовых правоотношений, поскольку оно наделено необходи -мыми правами и обязанностями. Субъект финансового правоотношения — это реальный участник конкретных правоотношений1. Юридические права и обязанности в сфере финансовой деятельности принадлежат субъектам финансового права в силу действия финансово-правовых норм, независимо от участия в конкретных правоотношениях. Но нельзя и противопоставлять данные понятия. Ведь субъект финансового права, вступая в конкретные правоотношения при реализации своих прав и обязанностей, приобретает новые свойства — он становится субъектом (участником) правоотношения. Но при этом он сохраняет свои ка-1 См.: Алексеев С.С. Указ. соч. Т. 2. С. 140; Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. С. 517.^72 Глава 3. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношениячества, которыми обладал до вступления в них, то есть остается субъектом финансового права.Таким образом, субъект финансового права — понятие более широкое, чем субъеьст (участник) финансового правоотношения. В данный момент носители финансовых прав и обязанностей могут еще не вступить в конкретные правоотношения. Кроме того, какая-то часть прав и обязанностей может остаться нереализованной. Однако ее объем гораздо меньший, чем по другим отраслям права в силу особенностей финансовых правоотношений, обусловленных возникновением этих отношений в процессе финансовой деятельности государства, муниципальных образований. Например, не требуется и не предполагается реализация всех прав, которыми наделяет законодательство субъектов гражданского права (права наследования, дарения, купли-продажи и т.д.). Иное дело финансовые правоотношения: участие в них государственных органов (или органов местного самоуправления) с определенной компетенцией в принципе предполагает необходимость полного осуществления входящих в нее прав и обязанностей в области финансов. Но и в этой области в связи с действием уполномочивающих финансово-правовых норм и другими факторами субъекты могут не проявить волю к реализации некоторых своих прав (например, право изыскания и использования дополнительно выявленных, сверх утвержденных по бюджету доходов, право обращения с заявлением об отсрочке или рассрочке налоговых платежей и др.).Особенность круга субъектов финансового права состоит в том, что в него входят три основные группы, на которые подразделяются субъекты российского права:а) государство и его территориальные подразделения;б) коллективные субъекты;в) индивидуальные субъекты.Каждая из них отличается своеобразием. Возможно подразделение субъектов финансового права и на две группы:а) организации, куда входят две первые из названных выше групп;б) граждане (или физические лица) в качестве индивидуальных субъектов.Такая классификация также целесообразна и имеет значение при рассмотрении ряда вопросов (например, об ответственности, о способах защиты субъектов финансового права). Однако подразделение на три группы полнее раскрывает особенности круга субъектов финансового права.§ 3. Субъекты финансового права73В первую группу субъектов финансово-правовых отношений (государство и его территориальные подразделения) входят:Российская Федерация;субъекты Российской Федерации — республики, края, области, города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург, автономная область, автономные округа;муниципальные образования — городские, сельские поселения и иные территории; ^* .административно-территориальные единицы (населенные пункты), входящие в состав муниципального образования;административно-территориальные образования особого режима (закрытые административно-территориальные образования, свободные экономические зоны).Такой круг субъектов свойствен, в частности, бюджетным правоотношениям. Законодательство закрепляет право на государственный или местный бюджет именно за этими субъектами, а не за государственными органами, что выражает принцип народовластия, закрепленный в Конституции РФ. Принадлежность бюджета государству и его территориальному подразделению является и необходимым атрибутом, отражающим их организованность в соответствующую единицу — государство, автономию, муниципальное образование. В связи с правом на самостоятельный бюджет они обладают целым комплексом прав на получение определенных бюджетных доходов и использование их для социально-экономического развития соответствующей территории.Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования выступают субъектами права и в других финансовых отношениях: например, в отношениях, связанных с государственным (или муниципальным) долгом при выпуске облигаций государственных (или муниципальных) займов, при использовании банковского кредита для покрытия недостатка бюджетных средств. Соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления в этом случае выступают от имени и в интересах в целом Российской Федерации, республики, области и т.д., которые и являются носителями прав и обязанностей. Выполнение финансовых обязанностей перед другими субъектами обеспечивается при этом за счет средств государства или его территориальных подразделений, то есть соответствующего государственного или местного бюджета.Закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) согласно российскому праву — это имеющие орга-74 Глава 3. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения§ 3. Субъекты финансового права75ны местного самоуправления административно-территориальные единицы с особым правовым режимом. В их пределах расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, в связи с чем устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Решение о создании и упразднении ЗАТО принимается Президентом РФ по предложению Правительства РФ. ЗАТО находятся в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам: установления административной подчиненности и границ; определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении ЗАТО; введения и обеспечения особого режима.Все это определило особенности и финансово-правового положения ЗАТО. В отличие от муниципальных образований, ЗАТО вступает в бюджетные правоотношения непосредственно с федеральными органами власти1.В случае строительства или реконструкции в ЗАТО предприятий и объектов с сохранением их оборонной направленности за счет средств федерального бюджета, часть их обязательно должна быть отчислена органам местного самоуправления ЗАТО.Зарегистрированным в ЗАТО в качестве налогоплательщиков организациям органами местного самоуправления предоставляются дополнительные льготы по налогам и сборам.Свободная экономическая зона отличается особой системой налогообложения (ст. 18 НК РФ).Коллективными субъектами финансового права являются государственные и общественные организации, к числу которых относятся: государственные органы представительной и исполнительной власти; органы местного самоуправления; предприятия, организации, учреждения, основанные на разных формах собственности, среди которых выделяются коммерческие и некоммерческие организации.1 См.: Закон РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» // ВВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1915; СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5503; 1998. № 31. Ст. 3822; 1999. № 14. Ст. 1665; Федеральный закон от 31 декабря 1999 г. «О федеральном бюджете на 2000 год». Ст. 58. // СЗ РФ. 2000. № 1. Ст. 10; Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. «О федеральном бюджете на 2002 год». Ст. 66, 67//СЗРФ. 2001. №53. Ст. 5030.Органы государственной власти относятся к числу субъектов финансового права, участие которых обязательно в финансовых правоотношениях. В их круг входят:органы представительной власти и исполнительной власти федерального уровня и субъектов Федерации. В числе органов исполнительной власти — как органы общей компетенции, так и различные органы специальной (отраслевой) компетенции — министерства, комитеты, службы и т.д., в том числе система финансово-кредитных органов.Особую группу составляют органы местного самоуправления, осуществляющие в соответствии с Конституцией РФ (ст. 12, 132) самостоятельное решение финансовых вопросов местного значения.Участие в правоотношениях не только органов исполнительной, но и представительной власти — характерная особенность круга субъектов финансового права, в отличие, например, от административного права, субъектами которого органы представительной власти не являются.Юридические права и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления как субъектов финансового права выражают их компетенцию по осуществлению определенной части финансовой деятельности государства, муниципальных образований, подлежащую обязательной реализации. Компетенция соответствующего органа распределяется между его структурными подразделениями и должностными лицами и в силу своей обязательности требует от них активных действий.Широкий круг субъектов финансового права представляют предприятия и иные коммерческие организации различных организационно-правовых форм и форм собственности. В качестве основной цели своей деятельности они преследуют извлечение прибыли и действуют на праве хозяйственного ведения. Такие организации вступают в финансовые правоотношения в связи с внесением в казну налогов и других обязательных платежей, получением из нее ассигнований, распределением прибыли (ст. 50 ГК РФ) и т.д. Для вступления в такие правоотношения предприятия должны обладать юридической самостоятельностью, иметь свой финансовый план. Однако законодательством предусматривается возможность филиалам, другим обособленным подразделениям предприятий исполнять обязанности последних, в частности по уплате налогов по месту своего нахождения (ст. 19 НК РФ).76 Глава 3. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношенияСреди этой группы субъектов финансового 'Права выделяются своей спецификой казенные предприятия как форма государственных предприятий, основанных на праве оперативного управления1. Такие предприятия находятся в прямом государственном подчинении и управлении уполномоченных органов, включая область финансов. Поэтому содержание финансовых правоотношений, в которые вступают эти предприятия, отличается спецификой, обусловленной наличием у государственных органов полномочий по управлению их финансовой деятельностью, определенным ограничением их самостоятельности.В условиях перехода к рыночным отношениям развиваются различные организационные формы объединений предприятий, причем предприятия сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица. Такими объединениями являются союзы, ассоциации, компании, гильдии, холдинги, межотраслевые,.региональные и другие объединения. Они создаются на договорной основе, действуют на принципах коммерческого расчета, самофинансирования и самоуправления и вступают в соответствующих случаях в финансовые отношения.Указом Президента от 5 декабря 1993 г. установлена новая форма объединений — финансово-промышленные группы, деятельность которых впоследствии урегулирована законом2. Это совокупность юридических лиц (предприятий, учреждений, организаций, кредитно-финансовых учреждений и инвестиционных институтов), объединяющих инвестиции (капиталы), материальные и финансовые ресурсы (с учетом антимонопольного законодательства) для повышения эффективности производственного процесса.В условиях рыночной экономики развилась сеть малых предприятий, которые также вступают с государством и муниципальными образованиями в финансовые правоотношения, отличающиеся от других своей спецификой. Например, применительно к ним действует упрощенная система налогообложения3.Учреждения, которые являются некоммерческими организациями (не имеющими своей основной целью получение прибыли), создаваемые для осуществления социально-культурной, научной§ 4. Защита прав субъектов финансовых правоотношений771 О создании казенных предприятий см. Указ Президента РФ от 23 мая 1994 г. «О реформе государственных предприятий» // СЗ РФ. 1994. № 5. С. 303. Ст. 115 ГК РФ.2 САПП. 1993. № 49. Ст. 4766; Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. «О финансово-промышленных группах» // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4697.3 См.: гл. 262 (Раздел VIII1) НК РФ // Российская газета. 2002. 30 июля.и управленческой деятельности1, являются субъектами финансового права главным образом в связи с использованием для выполнения своих задач средств, выделяемых им из государственного или местного бюджета. Однако все большее значение приобретают права и обязанности учреждений, связанные с использованием внебюджетных средств, получаемых ими в результате предпринимательской и иной деятельности, (оказания дополнительных услуг и т.п.), приносящей доходы.Индивидуальные субъекты финансового права,"йл'и физические лица, — это граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. Их права и обязанности связаны большей частью с налоговыми и другими обязательными платежами, поступающими в государственную или муниципальную казну. Законодательство устанавливает в качестве основных условий привлечения гражданина к уплате налогов наличие у него дохода, превышающего установленный необлагаемый минимум, или определенного имущества, подлежащего налогообложению (строения, транспортные средства, земельный участок и др.). Граждане могут вступать в финансовые правоотношения в области государственного и банковского кредита, государственного страхования, по поводу самообложения в муниципальных образованиях. Законодательство определяет, в даких случаях субъектами финансового права РФ могут быть не только граждане России, но и иностранцы и лица без гражданства.Среди физических лиц — субъектов финансового права выделяются граждане, занимающиеся индивидуальной предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, в том числе главы крестьянского (фермерского) хозяйства.Важно отметить и такую сторону правосубъектности граждан РФ — они имеют право на участие в финансовой деятельности государственных органов. Оно основано на положениях Конституции России (ст. 32).§ 4. Защита прав субъектов финансовых правоотношенийВыполнение правил, закрепленных в финансово-правовых нормах, означает и соблюдение прав субъектов финансовых правоотношений. В этих целях широко применяется метод убежде-1 См.: Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; 1998. № 48. Ст. 5849; 1999. № 28. Ст. 3473; ст. 50 ГК РФ; ст. 161 БК РФ.78 Глава 3. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения§ 4. Защита прав субъектов финансовых правоотношений79ния в различных формах, прежде всего проведением разъяснительной работы. В результате большей частью субъектов требования финансово-правовых норм выполняются добровольно. В случае нарушения правил, установленных в области образования, распределения и использования государственных и местных денежных фондов, вводится в действие метод государственного принуждения в различных его проявлениях (применение санкций, пресекательных и восстановительных мер). Важно, чтобы в соотношении этих методов первоочередность принадлежала методу убеждения. Такая последовательность свойственна лишь высокому уровню правосознания. Поэтому в области финансов в условиях перехода к рыночным отношениям к нему необходимы повышенные требования.Меры государственного принуждения являются неотъемлемым элементом механизма правового регулирования финансовых отношений, как и любых других общественных отношений. Следовательно, использование этих мер необходимо и в случаях возникновения потребностей в защите прав и законных интересов субъектов финансовых правоотношений. Это относится ко всем видам субъектов — государству, его территориальным подразделениям, органам государственной власти и местного самоуправления, предприятиям, организациям, учреждениям, гражданам. С помощью этих мер обеспечивается исполнение юридических обязанностей названных субъектов и в необходимых случаях — восстановление нарушенных прав.Защита прав и законных интересов субъектов, участвующих в финансовых правоотношениях, производится в административном или судебном порядке, что в настоящее время является общим правовым правилом. Содержание их в области финансовых правоотношений имеет свои особенности.Следует заметить, что до 90-х гг. преобладал административный порядок защиты прав субъектов финансового права. Судебный порядок применялся в основном при защите интересов государства в целях взыскания с граждан налогов, не внесенных в установленные сроки. Гражданин же свои права защищал в административном порядке.Российское законодательство 90-х гг. расширило сферу действия судебного порядка применительно ко всем субъектам финансового права. При этом в финансовых отношениях действуют оба названных порядка защиты прав, а разрешение дела в административном порядке не исключает возможности обращаться при неудовлетворяющем исходе в суд или арбитражный суд.Административный порядок действует главным образом в случае применения мер государственного принуждения в данной области к государственным органам и органам местного самоуправления, предприятиям, организациям, учреждениям. Широкая сфера его применения в этом случае вызвана необходимостью оперативных действий в области финансов. Но он по-прежнему применим и в случаях защиты прав граждан в этих отношениях, однако при возможности их обращения в суд.В различных финансовых отношениях административный порядок защиты прав имеет свои особенности, но везде он проявляется в форме властных велений при вынесении решения соответствующими уполномоченными государственными органами (помимо судебного разбирательства). Например, при защите прав государства на получение налоговых платежей — бесспорный порядок взыскания их с предприятий, организаций, учреждений по решению налогового органа при невнесении платежей в срок (ст. 46 НК РФ); тот же порядок взыскания платежей, не внесенных в государственные внебюджетные социальные фонды. В бесспорном порядке списываются суммы бюджетных средств, используемые получателем не по целевому назначению (ст. 284 БК РФ). В денежно-кредитной сфере Центральный банк РФ вправе применить санкции к коммерческим банкам при недовнесении средств в обязательный резерв в целях защиты интересов их клиентов.В свою очередь, субъекты, к которым применены меры, вытекающие из рассмотренного порядка, в целях защиты своих прав и законных интересов вправе, во-первых, обжаловать действия соответствующих государственных органов также в административном порядке по подчиненности и, во-вторых, обратиться в суд или арбитражный суд. Оба порядка защиты прав указанных субъектов в области финансовых отношений могут быть использованы и в других случаях их нарушения.В финансовом законодательстве последнего времени особое внимание уделяется праву на судебную защиту. Так, согласно Закону РФ от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов...»1 представительным и исполнительным органам власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления была гарантирована судебная защита упомянутых прав в арбитражномВВС РФ. 1993. № 18. Ст. 635.80 Глава 3. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношениясуде (однако в БК РФ подобные нормы отсутствуют). Закреплено право Центрального банка РФ обратиться в суд с исками о защите своих интересов — ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Общие положения о подведомственности при судебном рассмотрении дел по спорам, возникающим в сфере управления, что относится и к финансовой деятельности государства, определены Законом от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации»1 и Арбитражным процессуальным кодексом 2002 г. (ст. З)2.В финансовых правоотношениях государства с участием граждан также действуют административный и судебный порядки защиты прав и законных интересов обеих сторон. При этом усилена ориентация на использование судебного порядка, который имеет конституционную основу. В гл. 2 Конституции РФ о правах и свободах человека и гражданина каждому гарантирована судебная защита его прав и свобод (ст. 46). Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Эти нормы конкретизированы в отраслевом законодательстве, например в НК РФ и других нормативных актах.Если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты, каждый гражданин вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав. Вступление России в Совет Европы расширяет такие возможности граждан РФ.Порядок обжалования в суд урегулирован Федеральным законом от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»3. К таким действиям (решениям) отнесены единоличные и коллегиальные действия (решения).Помимо этих общих положений в законодательных актах, регулирующих финансовую деятельность государства, могут особо закрепляться правомочия граждан по обжалованию в суд принятых в данной сфере решений государственных органов4.Однако граждане по своему выбору могут обратиться за защитой их прав не в суд, а к вышестоящему органу или должностно-v § 4. Защита прав субъектов финансовых правоотношений811 СЗРФ. 1995. №18. Ст. 1589.2 Российская газета. 2002. 27 июля.3 ВВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.4 См., например, ст. 137 и 138 НК РФ.му лицу, то есть использовать административный порядок защиты.Судебный порядок применяется и при защите финансовых интересов и прав государства во взаимоотношениях с гражданами (взыскание с них налогов, финансовых санкций, платежей по обязательному государственному страхованию и самообложению сельского населения).Федеральный закон от 30 ноября 1995 г., внесший изменения и дополнения в ГПК РСФСР1, установил возможность применения упрощенного судебного порядка рассмотрения дел по взысканию с граждан недоимок по налогам и обязательному государственному страхованию при отсутствии спора (рассмотрение дела единолично судьей по заявлению соответствующего государственного органа, в результате чего выдается судебный приказ, имеющий силу исполнительного документа).Важной стороной защиты прав в финансовых отношениях с государством является установление в законодательстве гарантий возмещения ущерба гражданам и юридическим лицам, причиненного незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц. Так, суммы налогов и других обязательных платежей, неправильно взысканные государственными налоговыми органами, подлежат возврату, а причиненный налогоплательщикам вследствие ненадлежащего осуществления обязанностей ущерб — возмещению. Эта норма имеет конституционную основу (ст. 52 Конституции РФ).Особое место в защите прав и законных интересов субъектов финансового права принадлежит Конституционному Суду РФ.На основании Закона РСФСР от 12 июля 1991 г. «О Конституционном Суде РСФСР»2 он обращался к вопросам финансовой деятельности исходя из закрепленных в названном Законе полномочий по решению вопросов о соответствии Конституции нормативных актов, правоприменительной практики и деятельности государственных органов власти и управления. Это были вопросы об использовании целевых вкладов и индексации сбережений населения, по которым положения актов Правительства РФ были признаны не соответствующими Конституции РФ3.1 СЗ РФ. 1995. №49. Ст. 4696.2 ВВС РСФСР. 1991. №30. Ст. 1017.3 ВВС РФ. 1992. № 28. Ст. 1634.82 Глава 3. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношенияКонтрольные вопросы83По Конституции России (ст. 125) и новому Федеральному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» 1994 г.1 в его полномочия входит: разрешение вопросов о соответствии Конституции РФ законов и других нормативных актов, а также разрешение споров о компетенции между государственными органами (без решения вопросов о конституционности правоприменительной практики и деятельности государственных органов); по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов он проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Все это относится и к сфере финансовых отношений. Примерами являются Постановления Конституционного Суда РФ: от 24 октября 1996 г. по делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. «О внесении изменений в Закон РФ «Об акцизах»2; от 24 февраля 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1 и 5 Федерального закона от 5 февраля 1997 г. «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости РФ и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год»3; Определение Конституционного Суда РФ от 7 февраля 2002 г. по жалобе гражданки Кулаковой М. И. на нарушение ее конституционных прав абз. пятым ст. 4 Закона РФ «О налоге с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения»4.Важная роль в обеспечении соблюдения прав субъектов финансовых правоотношений принадлежит прокуратуре РФ5, которая призвана осуществлять надзор за исполнением законов министерствами, ведомствами, в том числе органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами; за соблюдением прав человека и гражданина, в том числе органами финансового контроля, органами налоговой полиции. Прокурор приносит протест на противоречащий закону правовой акт (лицу, издавшему его) и вносит представление в орган (или должностному лицу), который уполномочен устранить эти нарушения.1 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447; 2001. № 7. Ст. 607; № 51. Ст. 4825.2 СЗРФ. 1996. №45. Ст. 5202.3 СЗРФ. 1998. №10. Ст. 1242.4 СЗРФ. 2002. №11. Ст. 1092.5 См. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» // ВВС. 1992. № 8. Ст. 366; СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878; № 47. Ст. 5620; 2000. № 2. Ст. 140; № 32. Ст. 3341; 2001. № 53. Ст. 5018.Таким образом, установленный порядок защиты финансовых прав и законных интересов исходит из необходимости соблюдения требований законодательства всеми участниками финансовых правоотношений, включая государство и его органы.КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ1. Дайте понятие финансово-правовой нормы (нормы финансового права). . —*••••2. Какие особенности свойственны финансово-правовым нормам?3. Что означает императивный характер финансово-правовых норм? В чем он проявляется?4. Какие виды (группы) финансово-правовых норм выделяются в зависимости от способа воздействия на участников финансовых отношений? Приведите примеры норм соответствующих видов.5. Что понимается под материальными финансово-правовыми нормами? Приведите примеры таких норм.6. Что понимается под процессуальными финансово-правовыми нормами? Приведите пример.7. Какова логическая структура финансово-правовой нормы? Проанализируйте каждый из ее элементов на примере конкретной финансово-правовой нормы.8. Дайте определение финансово-правовых санкций. Каковы их виды? Приведите примеры.9. Каковы особенности финансово-правовых санкций?10. Сформулируйте понятие финансового правоотношения.11. Какие особенности свойственны финансовым правоотношениям?12. Охарактеризуйте основания возникновения, изменения и прекращения финансовых правоотношений.13. Рассмотрите классификационные виды финансовых правоотношений.14. Определите понятие субъекта финансового права. Различаются ли между собою понятия «субъект финансового права» и «субъект финансового правоотношения»?15. Кто относится к субъектам финансовых правоотношений? Какие их виды (группы) выделяются?16. Субъектами каких финансовых правоотношений могут выступать граждане РФ?17. В каких финансовых правоотношениях субъектом права выступает непосредственно государство, муниципальное образование?18. Какие порядки защиты прав и законных интересов участников финансовых отношений установлены российским законодательством? Что нового в порядке защиты на современном этапе?19. В чем выражается административный порядок защиты прав субъектов финансовых правоотношений? Кто использует его?84 Глава 3. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения20. В чем выражается судебный порядок защиты прав субъектов финансовых правоотношений? Кто может воспользоваться таким порядком? В каких случаях единолично судьей рассматривается и принимается решение по соответствующему делу?21. Каков порядок обжалования в суд действий и решений, нарушающих права граждан—субъектов финансовых правоотношений?22. Какова роль Конституционного Суда РФ в защите прав субъектов финансовых правоотношений?23. Какова роль прокуратуры РФ в обеспечении соблюдения прав субъектов финансовых правоотношений?Глава 4. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ§ 1. Понятие и роль финансовой деятельности государства и муниципальных образованийНеобходимость использования финансов (финансовой системы) государством и муниципальными образованиями для решения своих задач обусловила осуществление ими специальной, а именно финансовой деятельности. В ходе финансовой деятельности производится планомерное и целенаправленное образование (формирование), распределение и использование государственных и муниципальных централизованных и децентрализованных денежных фондов. Она проявляется в выполнении органами государственной власти и местного самоуправления соответствующих функций.Итак, финансовая деятельность государства — это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, поддержанию обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечения финансовыми ресурсами деятельности государственных органов.Финансовая деятельность муниципальных образований, осуществляемая через органы местного самоуправления, направлена на решение задач местного значения, определенных законодательством о местном самоуправлении1. Она представляет собой осуществление функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию муниципальных (местных) денежных фондов в целях реализации социально-эко-1 См.: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 1, 12 // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330.86 Глава 4. Понятие и правовые формы финансовой деятельности гос-ва...§ 1. Понятие и роль финансовой деятельности государства...87Iкомических задач местного значения и обеспечения финансовыми ресурсами деятельности органов местного самоуправления.Финансовая деятельность органов государственной власти и местного самоуправления связана общей целенаправленностью на потребности общества, носит публичный характер, хотя и различается конкретными задачами.Содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований выражается в многочисленных и разнообразных функциях, которые действуют в названных выше общих направлениях: образование (формирование), распределение и использование государственных или муниципальных (местных) денежных фондов. Неотъемлемым элементом в каждую из них входят функции контроля, что вытекает из сущности финансов. Этот контроль также является финансовым соответственно содержанию всей данной деятельности.Помимо этой, широко распространенной в юридической и экономической литературе точки зрения на содержание финансовой деятельности, высказан и другой взгляд, соответственно которому она ограничивается лишь функциями образования и распределения денежных фондов, исключая их использование1. Впоследствии автор несколько смягчил свою позицию, признав наличие в составе финансовой деятельности лишь элемента организации использования денежных фондов2. Однако такое ограничение представляется необоснованным. Ведь именно в использовании финансовых ресурсов соответственно стоящим перед государством задачам и заключается в конечном итоге смысл финансовой деятельности. А отношения, возникающие в процессе этой деятельности, помимо финансового права, могут обслуживаться и другими отраслями.Разнообразие функций финансовой деятельности обусловлено многозвенностью финансовой системы, своеобразием ее звеньев. В связи с этим государство и муниципальные образования осуществляют деятельность по созданию, распределению и использованию разнообразных видов денежных фондов: бюджетных и кредитных ресурсов, страховых денежных фондов, финансовых средств отраслей экономики, государственных и муниципальных предприятий, организаций и учреждений.1 См.: Худяков АЛ. К вопросу о предмете и понятии советского финансового права // Известия Академии Наук Казахской ССР. Серия общественных наук. 1986. №3. С. 78—79.2 См.: Худяков АЛ. Основы теории финансового права. Алматы, 1995. С. 38.Какова же роль финансовой деятельности в жизни общества и государства?Финансовая деятельность государства и муниципальных образований выступает как важная и необходимая составная часть механизма социального управления. Это выражается в том, что аккумулированные в ходе ее финансовые ресурсы направляются в отрасли экономики, социальную и другие сферы с учетом приоритетности финансируемых мероприятий на евответствую-щих этапах развития страны, исходя из ее внешних и внутренних условий1. При этом государство и муниципальные образования берут на себя обеспечение тех необходимых общественных услуг, которые не могут быть предметом частного предпринимательства.Осуществление эффективной финансовой деятельности государства является фактором, необходимым для проведения справедливой социальной политики, которая в условиях перехода к рыночной экономике требует устранения негативных сторон последней (нестабильность материального положения членов общества при их значительном разрыве в уровнях доходов, угроза безработицы и т.п.)Посредством финансовой деятельности создается материальная основа, необходимая для функционирования органов государственной власти и управления, правоохранительных органов, обеспечения обороноспособности и безопасности страны.Воздействие государства и муниципальных образований на социально-экономические процессы осуществляется не только в форме прямой финансовой поддержки, выделения средств на определенные планы, программы и т.п., но и косвенно — путем предоставления налоговых льгот, применения низких процентных ставок при кредитовании или беспроцентных кредитов, предоставления отсрочек по налоговым платежам и т.п. в целях стимулирования какой-либо деятельности, признанной государством в качестве приоритетной. И напротив, могут применяться меры ограничительного характера.Финансовая деятельность влияет на развитие федеративных отношений и местного самоуправления. Ее важной стороной является распределение финансовых ресурсов между феде-Например, на государственные программы: «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002—2010 гг. и до 2015 г.)» // СЗ РФ. 2001. № 43. Ст. 4100; «Интеграция науки и высшего образования России на 2002—2006 гг.» // СЗ РФ. 2001. № 37. Ст. 3695; «Развитие судебной системы России на 2002—2006 гг.» // СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4623.88 Глава 4. Понятие и правовые формы финансовой деятельности гос-ва...ральными органами и субъектами Федерации, а также муниципальными образованиями, что имеет значение для регулирования и координации производства и развития социально-культурной сферы в масштабах всей страны, а также соответствующих территориальных уровней. Региональная политика в Российской Федерации должна быть нацелена на выравнивание условий социально-экономического развития регионов при создании единого экономического пространства.Как составная часть механизма государственного управления и регулирования социально-экономических процессов, финансовая деятельность содержит широкие возможности воздействия на развитие рыночных отношений. На необходимость проявления такой роли государства обращал внимание американский ученый Р. Клитгаард, отметивший, что эффективный рынок не создается сам собой, а является, в частности, продуктом или результатом разумного законодательства, государственной политики, «успех рыночных реформ, — считает он, — в решающей степени зависит от государственного управления. Этот урок является неожиданностью для тех, кто приветствовал самоустранение государства от управления отраслями экономики»1. Известный американский экономист, лауреат Нобелевской премии П. А. Самуэльсон, анализируя современную экономику США, обратил внимание на тенденцию значительного усиления роли государства. Проявления этого процесса П. А. Самуэльсон видел в количественном росте государственных расходов, расширении государственного контроля и прямого регулирования экономики, использования в этих целях налогообложения2.В России после споров на начальном этапе реформ по переходу к рыночной экономике утвердились взгляды на необходимость ее государственного регулирования. Несовпадение мнений касается главным образом лишь масштабов, форм и интенсивности последнего3.§ 2. Методы финансовой деятельности государства...891 Клитгаард Р. Рыночные реформы. М., 1992. С. 18.2 См.: Самуэльсон П. Экономика. В 2-х т. Т. 1. М., 1997. С. 150—178.3 См., например, постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 11 июня 1997 г. «О неотложных мерах по повышению роли государства в регулировании рыночной экономики»//СЗ РФ. 1997. № 25. Ст. 2828; № 42. Ст. 4732; Программа Правительства РФ по стабилизации экономики финансов. Утверждена постановлением Правительства РФ от 10 июля 1998 г. // СЗ РФ-1998. № 29. Ст. 3564; «О неотложных мерах Правительства РФ и Центрального банка РФ по стабилизации социально-экономического положения в стране» // Российская газета. 1998. 17нояб.Органы государственной власти РФ в последнее время разрабатывают меры по повышению роли государства в регулировании рыночной экономики, включая область финансов.§ 2. Организационно-правовые особенностии методы финансовой деятельности государстваи муниципальных образованийФинансовой деятельности государства свойственны свои организационно-правовые особенности.Во-первых, в отличие от других сфер деятельности государства она имеет межотраслевой характер, поскольку аккумуляция, распределение и использование финансовых ресурсов затрагивает все отрасли и сферы государственного управления. Кроме того, в процессе финансовой деятельности государство контролирует работу государственных органов, а также предприятий, организаций, учреждений по реализации их задач, независимо от отраслевой принадлежности.Во-вторых, осуществление государством финансовых функций протекает (в зависимости от их содержания, роли, масштабов действия) в виде деятельности как представительных, так и исполнительных органов власти (государственного управления). Например, распределение бюджетных средств по основным направлениям жизнедеятельности Российской Федерации или ее субъектов производится представительными органами, а распределение финансовых ресурсов внутри отраслей экономики — в порядке государственного управления органами исполнительной власти.Названные органы осуществляют эту деятельность в установленных законодательством правовых формах в соответствии со своими статусом и компетенцией.В-третьих, сфера финансовой деятельности относится к ведению федеральных органов, органов субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. Кроме того, имеется область совместного ведения Федерации и ее субъектов.Как управляющая система, финансовая деятельность проявляется в разнообразных методах. Их выбор зависит от ряда факторов: задач государства или муниципальных образований на конкретном этапе; источников их доходов; от цели использования средств; от соотношения объема финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении государства или муниципального образова-90 Глава 4. Понятиен правовые формы финансовой деятельности гос-ва...§ 2. Методы финансовой деятельности государства...91ния, и потребностях в средствах, от состояния экономики страны; приоритетности мероприятий и т.д.Так, для привлечения денежных средств в бюджетную систему, внебюджетные государственные и муниципальные целевые денежные фонды, используются методы обязательных и добровольных платежей. Они охватывают несколько видов платежей, каждый из которых отличается своеобразием. Например, основными обязательными платежами в государственный или местный бюджет выступают налоги, сборы, пошлины с юридических и физических лиц. Существуют обязательные платежи и отчисления, зачисляемые в целевые внебюджетные фонды. Метод, обязательных платежей применяется и при государственном страховании (обязательное страхование пассажиров и др.). За счет обязательных отчислений банков в Центральном банке (Банке России) депонируются обязательные резервы.Наряду с этим используются и добровольные методы для формирования государственных и муниципальных денежных фондов: лотереи, займы, пожертвования юридических и физических лиц, вклады в банки и т.д.При распределении государственных и муниципальных денежных средств применяются два основных метода: финансирование, то есть безвозвратное и безвозмездное их предоставление, и кредитование, означающее выделение средств на началах воз-мездности и возвратности. Оба метода подразделяются на несколько видов в зависимости от цели использования средств, их источников, организационно-правовой характеристики субъектов, участвующих в этих отношениях, и других факторов. Государственные и муниципальные организации получают средства государства путем и финансирования, и кредитования, негосударственные — главным образом путем кредитования (например, предоставление кредитов на льготных условиях малым предприятиям, фермерским хозяйствам).Однако в последнее время наблюдается появление у финансирования черт, сходных с кредитованием: в виде исключения законодательство устанавливает условия, при наличии которых финансирование производится на возвратной и возмездной основе (например, финансирование капитальных вложений из бюджетных средств).Поступление в процессе финансовой деятельности денежных средств в распоряжение государства, юридических и физических лиц, а также использование их осуществляется посредством рас-четных операций. Они производятся методами безналичных денежных расчетов в разных формах и платежами наличными денежными средствами.Расчеты предприятий, учреждений, организаций, государственных органов и органов местного самоуправления производятся в основном в безналичном порядке, платежи населения — главным образом наличными денежными знаками. Однако в последнем случае применяются и безналичные расчеты (например, при взимании подоходного налога, страховых платежей из'^ара-ботной платы рабочих и служащих). Государство содействует расширению сферы безналичных денежных расчетов, что важно для стабилизации денежной системы и более эффективного использования денежной массы.При внешних экономических, научных, культурных, других связях используются различные формы международных расчетов, совершаются валютные операции.Методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований изменялись соответственно их задачам на каждом этапе развития. Существенные перемены в них произошли на современном этапе перехода к рыночным отношениям. Они стали более разнообразными, наполнились новым содержанием. Так, значительно увеличилось число налогов и других обязательных платежей, добровольных методов привлечения денежных средств. В финансировании учреждений применяется нормативный метод, исходящий из выполнения определенной работы (лечение больного, подготовка специалистов и т.д.), а не содержания штатных единиц. Новые методы вошли в кредитные отношения, где банки становятся партнерами хозяйствующих субъектов, активно используется процентная ставка за кредит и т.д. Являясь элементом финансовой деятельности, развивается финансовый рынок как сфера реализации ценных бумаг — акций, облигаций и других, а также кредита. Он используется для формирования денежных фондов предприятий, организаций, а также для пополнения финансовых ресурсов государства и органов местного самоуправления1.1 Расширение рынка ценных бумаг началось еще в условиях существования Союза ССР. См. постановление Совета Министров СССР от 15 декабря 1998 г. «О выпуске предприятиями и организациями ценных бумаг» // СП СССР. 1988. № 35. Ст. 100. Впоследствии в Российской Федерации был принят Федеральный закон от 26 апреля 1996 г. «О рынке ценных бумаг» // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918.92 Глава 4. Понятие и правовые формы финансовой деятельности гос-ва...§ 3. Правовые формы финансовой деятельности государства...93Законодательство защищает финансовый рынок от монопо-лизма1.В определенной мере рынок ценных бумаг в стране существовал и до преобразования экономики (распространение облигаций государственных займов, кредит), но в ограниченной сфере. Теперь существенно разнообразились и виды ценных бумаг, увеличился и круг субъектов, выпускающих и приобретающих их, расширилась сфера применения банковского кредита.Формы и методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований могут быть изменены в связи с введением в стране особых правовых режимов, к которым относятся военное и чрезвычайное положения. В соответствии с законодательством в период действия военного положения могут быть введены меры, связанные с временными ограничениями на осуществление экономической и финансовой деятельности, на свободное перемещение финансовых средств, установлены особенности финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования и др. При этом такие меры могут быть введены не только на тех территориях, где действует военное положение, но и на тех, где оно не введено2.Особый правовой режим финансовой деятельности может быть предусмотрен и при введении на всей территории страны или в ее отдельных местностях чрезвычайного положения (при наличии таких обстоятельств, как насильственное изменение конституционного строя, террористические акты, эпидемии, стихийные бедствия и т.п.). В этом случае устанавливается особый правовой режим деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также отдельные ограничения прав и свобод граждан, организаций. Среди таких мер — ограничения на осуществление определенных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 1, 3, 11 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»)3.Развитие финансовой деятельности российского государства и ее методов происходит с учетом опыта зарубежных стран с оформившейся рыночной экономикой, его изучением и применением.1 См.: Федеральный закон от 23 июня 1999 г. «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3174.- См. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. «О военном положении», ст. 8. // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.3 СЗ РФ. 2001. №23. Ст. 2277.Однако процесс обновления финансовой деятельности происходит в России в условиях расстроенности финансов, что негативно отражается на предпринимаемых мерах.При характеристике финансовой деятельности России на современном этапе важно отметить, что она осуществляется в условиях экономического сотрудничества со странами СНГ, а также международных и внешнеэкономических связей с другими государствами. Россия исходит при этом из задач укрепления и развития равноправных и взаимовыгодных ее экономических отношений с этими государствами и развития интеграционных отношений с ними. Внешнеэкономические связи осуществляют также субъекты РФ в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ и федеральным законодательством, а также договорами между федеральными органами власти и субъектами РФ. Общий порядок координации этих связей установлен специальным федеральным законом1.Результаты международных и внешнеэкономических связей находят отражение в доходах и расходах государственных денежных фондов Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.§ 3. Правовые формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправленияФормы финансовой деятельности государства разнообразны. В каждой из них практически выражаются действия государственных органов (и органов местного самоуправления) по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов на соответствующем уровне.По своему характеру эти формы могут быть правовыми и неправовыми. Правовые формы выражаются в принятии правовых актов в связи с установлением или применением норм. А неправовые формы — это инструктирование финансовой службы предприятий, проведение совещаний в аппарате финансовых и налоговых органов, проведение заседаний комитетов по бюджетно-финансовым вопросам представительных органов власти, разъяснение финансового законодательства населению и другая организаторская работа; финансово-технические операции (рас-1 См.: Федеральный закон от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»// СЗ РФ. 1999. №2. Ст. 231.94 Глава 4. Понятие и правовые формы финансовой деятельности гос-ва...§ 3. Правовые формы финансовой деятельности государства...95четы платежей и ассигнований из бюджетов, объемов финансирования и кредитования); финансово-экономический анализ; подготовка материалов к финансовому планированию, прогнозированию и отчетности и т.п. Юридического значения они не имеют, но создают предпосылки для осуществления правовых форм финансовой деятельности, в которых проявляется государственно-властный характер действий органов государственной власти в области финансов.Конкретные правовые формы финансовой деятельности зависят от того, какие органы ее осуществляют: представительные или исполнительные, какого уровня и организационно-правовой формы. Осуществляя финансовую деятельность, государственные органы и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции принимают финансово-правовые акты, посредством которых в пределах своих полномочий регулируют общественные отношения в области аккумуляции, распределения и использования финансовых ресурсов, проведения контроля за их расходованием, за выполнением финансовых планов, финансовых обязательств перед государством. В таких актах и выражаются юридические (или правовые) формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления.Итак, финансово-правовые акты — это принятые в предусмотренной форме и имеющие юридические последствия решения государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетенцию. Они устанавливают, изменяют или отменяют финансово-правовые нормы или служат основанием для возникновения, прекращения, изменения конкретных правоотношений.Применение тех или иных правовых форм финансовой деятельности определяется значением и содержанием регулируемых отношений. Например, принятие федерального бюджета оформляется федеральным законом. Это вытекает из общегосударственного значения бюджета, его важной роли для социально-экономического развития страны, широкого круга общественных отношений, возникающих в связи с его принятием. В отличие от этого, вопросы выделения денежных средств подведомственным предприятиям решаются актами министерств и других органов государственного управления в соответствии с установленным правовыми нормами порядком.Финансово-правовые акты можно классифицировать по юридическим свойствам, по юридической природе, по органам, издающим их, и по другим основаниям.По юридическим свойствам финансово-правовые акты подразделяются на нормативные и индивидуальные. К нормативным относятся акты, которые регулируют группу однородных финансовых отношений и содержат общие правила поведения их участников, т.е. правовые нормы. Отсюда вытекает и наименование этой группы актов — нормативные. Они действуют обычно длительное время. Нормативные финансово-правовые акты устанавливают виды финансовых обязательств (налогов и других платежей) организаций и граждан перед государством, или муниципальным образованием, порядок исчисления установленных платежей, типичные признаки плательщиков, порядок расходования государственных денежных средств, порядок проведения финансового контроля и т.д.Общие правила, установленные в нормативных актах, конкретизируются в индивидуальных финансово-правовых актах, каждый из которых предусматривает один какой-либо конкретный случай, обращен к точно определенным участникам финансовых отношений, ведет к возникновению, изменению или прекращению конкретных финансовых правоотношений. Например, на основе законодательного нормативного финансово-правового акта государственная налоговая инспекция направляет конкретному гражданину, имеющему в собственности жилой дом, извещение об уплате налога, которое и является индивидуальным финансово-правовым актом. Таким образом, индивидуальные финансово-правовые акты — это акты применения норм права. Принятие их — необходимое условие для практического претворения в жизнь нормативных финансово-правовых актов и выполнения задач по созданию, распределению или использованию финансовых ресурсов государства.По юридической природе финансово-правовые акты делятся наа) законодательные, к которым относятся законы, принимаемые соответствующими представительными органами государственной власти: федеральные и субъектов Федерации по вопросам финансовой деятельности государства;б) подзаконные, т.е. акты всех других государственных органов и органов местного самоуправления, основанные на законе и принятые во исполнение закона (например, на основе Закона РФ от 21 мая 1993 г. «О таможенном тарифе» Правительство РФ принимает постановления о ставках таможенных пошлин). Все они имеют определенную форму (указы, постановления, приказы и т.д.).Такое подразделение финансово-правовых актов конкретизируется в классификации по органам, их издающим. Основные формы96 Глава 4. Понятие и правовые формы финансовой деятельности гос-ва...актов государственных органов установлены Конституцией РФ. Соответствующую форму принимают и финансово-правовые акты (законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ и др.). Отраслевые органы государственного управления издают по вопросам финансов приказы и инструкции. Такую же форму имеют финансово-правовые акты финансовых органов. При этом инструкции относятся к нормативным финансово-правовым актам. Приказы могут содержать и нормы права, и решения конкретного характера. Органы государственного управления, в особенности финансовые органы, издают многочисленные индивидуальные финансово-правовые акты, которые помимо приказов имеют и другие формы выражения (резолюция должностного лица об утверждении документа, о разрешении каких-либо действий и т.д.).Характерной особенностью финансово-правовых актов является наличие среди них большой группы финансово-плановых актов. Они отличаются от других финансово-правовых актов своим содержанием.Финансово-плановые акты — это акты, принимаемые в процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, которые содержат конкретные задания в области финансов на определенный период, то есть являются планами по мобилизации, распределению и использованию финансовых ресурсов.Существование финансово-плановых актов обусловлено действием принципа плановости в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов в соответствии с программами и планами экономического и социального развития.К финансово-плановым актам относятся:а) основной финансовый план государства — федеральный бюджет РФ, а также государственные бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты;б) бюджеты государственных и муниципальных и внебюджетных фондов;в) финансово-кредитные и кассовые планы банков;г) финансовые планы страховых организаций;д) финансовые планы и сметы министерств, ведомств, других органов государственного управления и органов местного самоуправления;е) финансовые планы (балансы доходов и расходов) предприятий и объединений;ж) сметы бюджетных учреждений.Контрольные вопросы и задания97Финансово-плановые акты получают свое юридическое оформление в актах соответствующих государственных органов. Так, федеральный бюджет утверждается законом РФ, смета учреждения — министерством, которому это учреждение подчинено. Утвержденный в установленном порядке финансово-плановый акт регулирует финансовые отношения и вызывает юридические последствия, как любой финансово-правовой акт.КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ "**''1. Что понимается под финансовой деятельностью государства?2. Что понимается под финансовой деятельностью муниципальных образований, какие органы ее осуществляют?3. Каковы основные направления, в которых действуют функции финансовой деятельности государства и муниципальных образований?4. Что общего между финансовой деятельностью государства и муниципальных образований и в чем состоят различия между ними?5. Каковы организационно-правовые особенности финансовой деятельности государства?6. Какими методами осуществляется образование (формирование), распределение и использование государственных и муниципальных (местных) денежных фондов? Какие новые явления возникли в этих методах в связи с переходом к рыночной экономике?7. Что представляют собой правовые и неправовые формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления и чем они различаются?8. Что такое финансово-правовой акт?9. Как (по каким основаниям) классифицируются финансово-правовые акты?10. Дайте определение и приведите примеры финансово-плановых актов. Каковы особенности этих актов?11. Рассмотрите классификацию финансово-правовых актов на примере сметы конкретного учреждения.4-941Г лав а 5. РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯВ ОБЛАСТИ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ§ 1. Компетенция представительных и исполнительных органов власти, главы государства в области финансовойдеятельностиФинансовую деятельность осуществляют все без исключения государственные органы, так как выполнение функций государства по всем их направлениям связано с использованием финансов. В ней участвуют и органы местного самоуправления, поскольку для реализации их задач требуются финансовые ресурсы, регулирование финансовых отношений. Однако в силу различия задач и правового положения тех или иных государственных и местных органов масштабы их финансовой деятельности и степень участия в ней неодинаковы.В вопросе о разграничения финансовой компетенции органов государственной власти и местного самоуправления следует учитывать два аспекта:во-первых, необходимость соответствия полномочий упомянутых органов конституционным положениям о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления (ст. 71 — 73 Конституции РФ)1;во-вторых учет принципа разделения властей на законодательную (представительную) и исполнительную (ст. 10 Конституции РФ) и установленных правовыми нормами организационных форм (видов) этих органов при определении их полномочий.Законодательные (представительные) органы и органы исполнительной власти общей компетенции всех уровней осуществляют функции в области финансовой деятельности наряду с1 См. также: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176; 2002. № 21. Ст. 1915.§ 1. Компетенция органов власти, главы гос-ва в области фин. деятельности 99другими своими функциями в пределах соответствующей территории. В их компетенцию входят общие финансовые вопросы, решение которых обеспечивает в целом жизнедеятельность Федерации или ее субъектов и муниципальных образований. При этом к полномочиям представительных органов относится прежде всего утверждение бюджетов соответствующих уровней (федерального, региональных и местных), установление налогов и сборов.Согласно принципу разделения властей прерогативой представительных органов государственной власти является принятие законов по вопросам финансов. Вместе с тем, согласно ст. 104 Конституции РФ, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.Президент РФ как глава государства обеспечивает в области финансов согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, исходя из положений Конституции и федеральных законов определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, соответственно которой строится финансовая политика. С ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики Президент РФ обращается к Федеральному Собранию (ст. 80, 84 Конституции РФ).Президент РФ издает указы и распоряжения по вопросам формирования и исполнения бюджетов, внебюджетных государственных фондов, финансирования государственных расходов федерального уровня, денежно-кредитной политики, организации расчетов, регулирования валютных и других финансовых отношений, организации органов финансово-кредитной системы, через Главное контрольное управление Президента РФ осуществляет финансовый контроль1.В целях информационно-аналитического обеспечения Президента РФ по экономическим вопросам в составе Администрации Президента РФ образовано Экономическое управление Президента РФ2. Его деятельность распространяется и на область общего-См.: Положение о Главном контрольном управлении Президента РФ. Утверждено Указом Президента РФ от 16 марта 1996 г. // СЗ РФ. 1996 N» 12 Ст. 1066.2 СЗ РФ. 1997. № 16. Ст. 1858; 1998. № 18. Ст. 2018.100 Глава 5. Разграничение компетенции органов гос. власти и местн. самоупр.§ 1. Компетенция органов власти, главы гос-ва в области фин. деятельности 101сударственных финансов, бюджета, межбюджетных отношений и др.Основными задачами и функциями Управления являются:анализ социально-экономической ситуации в стране, прогнозирование ее развития и выработка предложений Президенту РФ;анализ хода исполнения федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;подготовка предложений по реализации указов и распоряжений Президента в области экономической политики государства;экономическая экспертиза проектов федеральных законов, договоров и соглашений о разграничении предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, проектов указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ по социально-экономическим вопросам;участие в подготовке предложений Президенту РФ о совершенствовании деятельности федеральных органов власти по результатам анализа хода исполнения ими федерального бюджета;участие в подготовке ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию о положении в стране, в подготовке бюджетного послания Президента РФ; 'комплексный анализ межбюджетных отношений и подготовка предложений по их совершенствованию и др.В сформированных на основании Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. семи федеральных округах реализацию полномочий Президента РФ обеспечивают его полномочные представители, что относится и к области финансовой деятельности1.Органы исполнительной власти (Правительство РФ, правительства или администрации субъектов Федерации) принимают меры к реализации законов, разрабатывают и обеспечиваю исполнение бюджета под контролем представительных органов2.При Правительстве РФ в целях обеспечения координации действий федеральных органов исполнительной власти и Центрального банка РФ по проведению единой финансовой и денежно-кредитной политики, а также усиления контроля за валютными операциями и состоянием денежного рынка действует Комиссияпо вопросам финансовой и денежно-кредитной политики1. В структуре аппарата Правительства РФ созданы Департамент финансов и денежно-кредитного регулирования2, Экономический совет3. Комиссия по совершенствованию налоговой системы и обеспечению доходов федерального бюджета4 и др.При Правительстве РФ создано специализированное государственное учреждение — Федеральный долговой центр5. Цель его создания — обеспечение исполнительных действий при обращении взыскания на имущество организаций-должников наГосновании судебных решений и актов других органов, которым в соответствии с законодательством РФ предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество. Центр вправе проводить торги имущества организаций-должников.Это касается, в частности, задолженности по обязательным платежам в бюджеты и государственные внебюджетные фонды.Функции финансовой деятельности выполняют также исполнительные органы власти РФ и субъектов Федерации, осуществляющие государственное управление в рамках определенных отраслей или сфер управления (министерства, комитеты и т.д.). Они обеспечивают выполнение задач данных органов в соответствующих отраслях и сферах, осуществляются в связи с этими задачами. То же относится и к подобным органам, формируемым в системе местного самоуправления (отделы, управления администраций и т.п.). 1Вместе с тем существует система органов управления, для которых сама финансовая деятельность является основной, определяющей содержание их компетенции. Это система финансово-кредитных органов, специально созданных для управления финансами и осуществления контроля в этой сфере как его неотъемлемой функции. Данные органы охватывают своим воздействием все звенья финансовой системы — бюджет, целевые внебюджетные фонды, кредит, страхование, финансы предприятий, организаций, учреждений.1 СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112; № 26. Ст. 2748; № 38. Ст. 3781.2 См. ст. 101, 114 Конституции РФ; Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», ст. 15 // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.' См.: Положение о Правительственной комиссии по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики. Утверждено постановлением Правительства РФ от 12 августа 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 34. Ст. 4085.2 СЗ РФ. 1998. №24. Ст. 2827.3 См.: постановление Правительства РФ от 5 июня 1999 г. «Об Экономическом совете при Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 24. Ст. 2975.4 СЗ РФ. 1999. № 16. Ст. 1991; № 29. Ст. 3739; 2001. № 18. Ст. 1860.5 СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 267; № 29. Ст. 3561.102 Глава 5. Разграничение компетенции органов гос. власти и местн. самоупр.§ 2. Компетенция финансово-кредитных органов103§ 2. Компетенция финансово-кредитных органовВ 90-х гг. XX в. система финансово-кредитных органов в РФ в связи с экономическими преобразованиями существенно перестроена: появились новые органы (Государственная налоговая служба, впоследствии — Министерство РФ по налогам и сборам и его территориальные органы), федеральное казначейство, Госстрахнадзор, коммерческие банки, перестроена структура Министерства финансов и соответствующих нижестоящих органов.Среди этих органов выделяется Министерство финансов РФ1 комплексным характером своих функций, направленных на разные стороны финансовой деятельности государства, в связи с чем воздействует на эту деятельность в целом. Министерство финансов РФ обеспечивает проведение единой государственной финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики, промышленной политики по добыче, производству и переработке драгоценных металлов и камней, а также координирует деятельность в этих сферах федеральных органов исполнительной власти2, издает инструкции, методические указания и другие документы по вопросам организации финансовой деятельности. Осуществляя свои функции, Минфин России взаимодействует с другими органами исполнительной власти — федеральными и субъектов Федерации, органами местного самоуправления, а также общественными объединениями и иными организациями.В последнее время предприняты меры по усилению роли Министерства финансов РФ в финансовой деятельности государства, которая в определенной мере была ослаблена, в частности, в связи с выделением из его компетенции вопросов налогообложения, надзора за страховой деятельностью и др. и созданием соответствующих государственных служб.Теперь Министерство финансов РФ стало правопреемником ряда самостоятельно существовавших служб, функции которых перешли ему, а именно, Федеральной службы по надзору за страховой деятельностью, Комитета РФ по драгоценным металлам и драгоценным камням, Федеральной комиссии лотерей и игр РФ, Федеральной службы России по валютному и экспортному кон-тролю1. Состав коллегии Минфина России дополнен представителями Министерства РФ по налогам и сборам и Государственного таможенного комитета РФ.Изменена и организационная структура Министерства финансов РФ. Соответственно его функциям в составе центрального аппарата Минфина России образованы департаменты и другие подразделения по основным направлениям деятельности: бюджетной политики; налоговой политики; межбюджетных отношений; финансирования государственного аппарата; обороннбгЪ' комплекса и правоохранительных органов; макроэкономической политики и банковской деятельности; управления государственным внутренним долгом; управления государственным внешним долгом; международного сотрудничества и внешнеэкономической деятельности; отраслевого финансирования; страхового надзора; государственного финансового контроля и аудита; методологии бухгалтерского учета и отчетности; правовой; информационно-технический; управления делами Министерства2.Такая структура Министерства финансов РФ обусловлена его основными задачами, к которым относятся:— совершенствование бюджетной системы РФ, развитие бюджетного федерализма;— разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики, политики в сфере развития финансовых рынков в РФ, участие в разработке и проведении единой политики в сфере формирования и использования государственных ресурсов драгоценных металлов и драгоценных камней;— концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития РФ;— разработка проекта федерального бюджета и обеспечение его исполнения, составление отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ;— разработка программ государственных заимствований и их реализация, управление государственным внутренним и внешним долгом РФ;— осуществление в пределах своей компетенции государственного финансового контроля; методологическое руководство аудитом;1 См. ст. 165, 167, 268 БК РФ; Положение о Министерстве финансов РФ. Утверждено постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 273 // СЗ РФ. 1998. № 11. Ст. 1288; 1999. № 27. Ст. 3359, п. 18.2 См. постановление Правительства РФ от 23 августа 2001 г. «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации» //СЗ РФ. 2000. № 35. Ст. 3592.1 СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082; № 37. Ст. 4264; № 50. Ст. 5625; 1997. № 28. Ст. 3422; 2000. № 35. Ст. 3592.См. постановление Правительства РФ от 4 августа 1998 г. «О совершенствовании организационной структуры Министерства финансов Российской Федерации»// СЗ РФ. 1998. № 33. Ст. 4006.104 Глава 5. Разграничение компетенции органов гос. власти и местн. самоупр.— методологическое руководство бухгалтерским учетом и отчетностью (кроме бухгалтерского учета и отчетности в Центральном банке РФ и кредитных организациях).Этим задачам соответствуют выполняемые Минфином России функции (например, подготовка предложений по совершенствованию механизма межбюджетных отношений с субъектами РФ, участие в подготовке предложений по основным направлениям денежно-кредитной политики, контроль за целевым использованием средств федерального бюджета, выпуск государственных ценных бумаг, лицензирование деятельности страховых организаций, приобретение в Госфонд России драгоценных металлов и драгоценных камней и т.д.).Для выполнения своих задач и функций Министерство финансов РФ имеет необходимые права, состоящие из полномочий разного характера. К ним относятся:— права, вытекающие из функций по составлению и исполнению бюджета и связанного с этой деятельностью контроля (например, запрашивать у государственных органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов, а также организаций необходимые материалы;— права, обусловленные участием в формировании и использовании целевых бюджетных и государственных внебюджетных фондов (запрашивать материалы по проектам бюджетов этих фондов и отчеты об их использовании);— права по регулированию соотношения доходопв и расходов бюджетов субъектов Федерации, налоговых поступлений в федеральный бюджет (организовывать формирование Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и предоставлять помощь за счет этих средств, выдавать субъектам Федерации краткосрочные ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, предоставлять отсрочки и рассрочки платежей по налогам в федеральный бюджет);— права по применению мер принудительного воздействия в случаях нарушений установленного порядка (ограничивать, а в необходимых случаях приостанавливать финансирование организаций, взыскивать с них в установленном порядке средства федерального бюджета, израсходованные не по целевому назначению, с наложением штрафа в соответствии с законодательством РФ).Таким образом, деятельность Министерства финансов РФ распространяется на все звенья финансовой системы.Подобные органы создаются и субъектами Федерации — министерства финансов или финансовые управления. Кроме того, в§ 2. Компетенция финансово-кредитных органов105системе органов местного самоуправления действуют финансовые отделы или управления.В задачи всех этих органов входит:организация финансовой деятельности на соответствующей территории, способствующей развитию рыночных отношений в экономике, увеличению поступлений в бюджет;анализ и прогнозирование развития экономики и финансов;составление проекта бюджета данной территории и обеспечение его исполнения, прогнозирование и составление консолидированного бюджета, финансовое исполнение целевых внебюджетных фондов;наблюдение за состоянием денежного обращения и кредита, участие в разработке и осуществление мер по обеспечению товарно-денежных пропорций и сбалансированности денежных доходов и расходов населения;организация и проведение финансового контроля;организация учета и отчетности в области финансов.Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. в системе Министерства финансов РФ были образованы органы федерального казначейства1. К этим органам относятся: Главное управление федерального казначейства Министерства финансов РФ и подчиненные ему территориальные органы по субъектам Федерации, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах. Начальник Главного управления федерального казначейства назначается и освобождается от должности Правительством РФ, руководители территориальных районов — руководителем вышестоящего органа казначейства.Эти органы созданы в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств.На органы казначейства возложены следующие задачи:организация, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета, управление доходами и расходами этого бюд-1 Указ Президента РФ «О федеральном казначействе» // ВВС РФ. 1992. № 50. Ст. 2978. См. также: Положение о федеральном казначействе Российской Федерации. Утверждено постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 г. // САПП. 1993. № 35. Ст. 3320; СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 681.106 Глава 5. Разграничение компетенции органов гос. власти и местн. самоупр.§ 2. Компетенция финансово-кредитных органов107жета, для чего открываются счета в казначействах, исходя из принципа единства кассы;регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение и контроль за этими фондами;краткосрочное прогнозирование объемов государственных финансовых ресурсов и оперативное управление ими;сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов и представление высшим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления РФ отчетности о финансовых операциях Правительства РФ и о состоянии бюджетной системы РФ;управление и обслуживание совместно с Центральным банком РФ государственного внутреннего и внешнего долга РФ;разработка методологических и инструктивных материалов по вопросам компетенции казначейства, обязательных для органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций.Органы федерального казначейства наделены необходимыми правами. Среди них ряд прав, обеспечивающих контрольные функции казначейства1 производить проверки денежных документов, смет и т.п. в органах управления, организациях, банках; получать от банков, иных финансово-кредитных учреждений справки о состоянии счетов предприятий, учреждений и организаций, использующих федеральные бюджетные и внебюджетные средства; изымать у предприятий, организаций и учреждений документы, свидетельствующие о нарушениях порядка исполнения федерального бюджета и внебюджетных фондов.Кроме того, органы федерального казначейства вправе применять меры принудительного воздействия, требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов государственного управления и предприятий, организаций, учреждений устранения выявленных нарушений; приостанавливать операции по счетам предприятий, учреждений и организаций; выдавать предписания о взыскании с предприятий, организаций и учреждений в бесспорном порядке бюджетных или внебюджетных средств, используемых не по целевому назначению, с наложением штрафа в размере действующей учетной ставки Центральногобанка РФ; взыскивать с банков в бесспорном порядке штрафы за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки и др.1Органы федерального казначейства взаимодействуют с учреждениями Центрального банка РФ, иными финансово-кредитными учреждениями, налоговыми органами, по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность, передают материалы правоохранительным органам.Помимо государственной системы органов федерального казначейства, представительные органы местного самоуправления вправе создавать муниципальное казначейство в целях управления средствами местной казны и обслуживания использования местного бюджета (ст. 14 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»)2.В 1993 г. в целях повышения эффективности инвестиций, создания условий для широкого привлечения финансовых ресурсов, в том числе от иностранных инвесторов, была создана новая государственная структура — Российская финансовая корпорация3, деятельность которой заключается в организации финансирования капитальных вложений в приоритетные проекты.Российская финансовая корпорация, как государственное предприятие, наделена функциями агента4 Правительства РФ по финансированию инвестиционных проектов на возвратной и платной основе за счет централизованных финансовых и кредитных ресурсов.Финансово-инвестиционные корпорации создаются также органами власти субъектов РФ.Налоговые органы. Формирование в РФ новой системы налоговых органов связано с необходимостью активного использования финансовых рычагов, в частности повышением роли налогов,См. ст. 267 БК РФ.1 См. ст. 284 БК РФ.2 СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; 1999. № 28. Ст. 3492.3 См. Указ Президента РФ от 15 марта 1993 г. «О создании Российской финансовой корпорации» // САПП РФ. 1993. № 12. Ст. 991; постановление Совета Министров — Правительства РФ от 17 апреля 1993 г. «О Российской финансовой корпорации» // САПП. 1993. № 17. Ст. 1548.4 Термин «агент» согласно словарю В.И. Даля означает лицо, которому поручено дело от лица же, общины, товарищества или правительства (см. Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 1. М., 1978. С. 4).108 Глава 5. Разграничение компетенции органов гос. власти и местн. самоупр.обусловленным перестройкой экономики страны. Налоговые органы были выделены в особую систему — Государственную налоговую службу РФ из структур финансовых органов (Министерства финансов, финансовых управлений и отделов). Начало такой реорганизации было положено постановлением Совета Министров СССР от 24 января 1990 г. «О Государственной налоговой службе»1. До этого в финансовых органах имелись подразделения, ведавшие вопросами взимания налогов и других обязательных платежей. Деятельность налоговых органов была урегулирована Законом СССР от 21 мая 1990 г. «О правах, обязанностях и ответственности государственных налоговых инспекций», впоследствии принят Закон РСФСР от 21 марта 1991 г. «О Государственной налоговой службе»2, в 1999 г. переименованный в Закон РФ «О налоговых органах Российской Федерации»3.Указом Президента РФ от 23 декабря 1998 г. № 1635 Государственная налоговая служба РФ преобразована в Министерство РФ по налогам и сборам (МНС)4. Такое преобразование произведено в целях совершенствования структуры федеральных органов, деятельность которых направлена на реализацию налоговой политики, усиление государственного контроля за поступлением в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды налогов и других обязательных платежей, а также в связи с этим — за производством и оборотом этилового спирта и алкогольной продукции. На Министерство возложена выработка и осуществление налоговой политики с целью обеспечения своевременного поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды налогов и других обязательных платежей в полном объеме, координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах.В систему органов МНС входят территориальные органы управления Министерства по субъектам Федерации, межрегиональ-§ 2. Компетенция финансово-кредитных органов1091 СП СССР. 1990. №5. Ст. 28.2 ВВС РСФСР. 1991. № 15. Ст. 493; ВВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1912; № 34. Ст. 1966; 1993. № 12. Ст. 429; 1996. № 25. Ст. 2958.- См. Федеральный закон от 8 июля 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О государственной налоговой службе РСФСР» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3484; 2000. № 46. Ст. 4537; 2002. № 22. Ст. 2026.4 СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6393; 1999. № 11. Ст. 1299; № 31. Ст. 3552; Положение о Министерстве РФ по налогам и сборам. Утверждено постановлением Правительства РФ от 16 октября 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 43. Ст. 4242.ыные инспекции и инспекции по городам и районам, инспекции межрайонного уровня. В совокупности они именуются налоговыми органами.Это единая централизованная система органов. Низовое звено в системе налоговых органов — инспекции МНС по районам и городам. Именно на них возложено осуществление непосредственно контрольных функций. Исходя из этого построена их внутренняя структура: выделены отделы по видам налоговых платежей (например, отдел налогов с доходов предприятий, отдел налогов с доходов физических лиц, отдел местных налогов и др.). Кроме того, существует функциональный отдел отчетности и учета.Главная задача налоговых органов РФ заключается в обеспечении единой системы контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством России и субъектов РФ. В связи с этой задачей налоговые органы контролируют соблюдение законодательства о предпринимательской деятельности, законность сделок, применение контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, осуществляют валютный контроль.Законодательство закрепляет права, обязанности и ответственность налоговых органов и их должностных лиц по контролю, вытекающие из их функций в области налогообложения, а также применяемые ими меры ко взысканию налогов и санкции к налогоплательщикам в случае совершения ими налоговых правонарушений1.Наряду с этими государственными налоговыми органами представительные органы местного самоуправления имеют право создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов. Эта служба объединяет и координирует деятельность по контролю за соблюдением налогового законодательства с государственными территориальными налоговыми органами, представляет последним всю необходимую информацию (ст. 14 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»).Учитывая важную роль налоговых органов в формировании доходов бюджетной системы страны, Правительство РФСм. НК РФ. Ч. 1. Гл. 5, 14, 15.110 Глава 5. Разграничение компетенции органов гос. власти и местн. самоупр.постановлением от 21 декабря 2001 г. утвердило Федеральную целевую программу «Развитие налоговых органов (2002— 2004 годы)»1.Программа направлена на совершенствование контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах в целях обеспечения их стабильного поступления; на изменение приоритетов в работе налоговых органов с целью улучшения обслуживания налогоплательщиков, повышение эффективности функционирования налоговой системы за счет внедрения новых информационных технологий, оснащения современными оперативными средствами управления, развития ресурсного обеспечения. Особое внимание в Программе уделено созданию системы налогового образования населения, совершенствованию методов работы с крупнейшими налогоплательщиками, совершенствованию организационных структур налоговых органов и др. Финансирование Программы намечено в объеме 16 млрд 957 млн руб.Подобно налоговым органам, деятельность по налогообложению осуществляет также в связи с выполнением своих задач в области таможенного дела Государственный таможенный комитет РФ (ГТК) и входящие в его систему таможенные органы. Они пользуются правами и несут обязанности по взиманию налогов и сборов при перемещении товаров через таможенную границу, несут установленную законодательством ответственность2. Таможенные органы осуществляют и иные функции финансовой деятельности (распределение денежных средств между подведомственными организациями, контроль за их использованием и др.).В систему таможенных органов помимо ГТК входят региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты, находящихся в централизованном подчинении.В целях усиления государственной дисциплины в области налогообложения созданы федеральные органы налоговой полиции. Они действуют на основании Закона РФ от 24 июня 1993 г. «О федеральных органах налоговой полиции»3. Это правоохрани-§ 2. Компетенция финансово-кредитных органов1111 СЗРФ. 2002. №1.Ст. 32.2 См. Таможенный кодекс РФ // ВВС РФ. 1993. № 31. Ст. 1224; СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2397; 1996. № 1. Ст. 4; 1997. № 47. Ст. 5341; 1999. № 7. Ст. 879; Налоговый кодекс РФ. Часть первая. Ст. 34, 35.3 ВВС РФ. 1993. №29. Ст. 1114; 1995. № 51. Ст. 4973; 2000. № 46. Ст. 4537. Предшественником его был Указ Президента РФ «О создании Главного управления налоговых расследований при Государственной налоговой службе РФ».тельные органы, являющиеся составной частью сил обеспечения экономической безопасности Российской Федерации.Определены задачи этих органов:выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений;обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых инспекций, защита их сотрудников от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей, предупреждение, выявление и пресечение коррупции в налогойых органах.На основании Федерального закона от 17 декабря 1995 г. федеральные органы налоговой полиции получили право проводить предварительное следствие по налоговым преступлениям.Федеральные органы налоговой полиции являются централизованной системой органов с подотчетностью нижестоящих органов вышестоящим. В эту систему входят: Федеральная служба налоговой полиции на правах государственного комитета, территориальные органы (управления) по субъектам Федерации и местные органы налоговой полиции (межрайонные отделы управлений).Возглавляет Федеральную службу налоговой полиции Директор, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Директор осуществляет общее руководство деятельностью федеральных органов налоговой полиции и ее координацию с деятельностью других правоохранительных, налоговых и иных государственных органов.В связи с необходимостью усиления государственного финансового контроля и предотвращения правонарушений в сфере финансов и денежного обращения, в особенности легализации доходов, полученных преступным путем, создан Комитет РФ по финансовому мониторингу1.Федеральный орган исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью. В связи с существенными преобразованиями в сфере страховых отношений, в результате которых она перестала быть государственной монополией2, потребовалась1 См.: Указ Президента РФ от 1 ноября 2001 г. «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» // СЗ РФ. 2001. № 45. Ст. 4251. Подробнее см. гл. 6. учебника.' В этой сфере функции страхования осуществляют теперь государственные, а также и негосударственные страховые организации. Все они действуют на коммерческих началах.112 Глава 5. Разграничение компетенции органов гос. власти и местн. самоупр.перестройка организации и деятельности органов государственного управления в этой сфере.Указом Президента РФ «О Государственном страховом надзоре Российской Федерации»1 от 10 февраля 1992 г. был образован Государственный страховой надзор, органы которого заменили ранее действовавшую систему органов государственного страхования (Госстрах) при Министерстве финансов РФ. Одновременно в соответствии с постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1992 г.2 создана Российская государственная страховая компания (Росгосстрах) как акционерное общество на базе Правления государственного страхования РФ. Учредителем этой компании от имени государства выступил Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом, который являлся держателем 100% ее акций (часть из них в настоящее время реализована).Впоследствии основные положения об организации государственного надзора за страховой деятельностью были закреплены в Законе РФ от 27 ноября 1992 г. «О страховании» (затем — Федеральный закон «Об организации страхового дела в Российской Федерации»)3.Государственный надзор за страховой деятельностью согласно Закону осуществляется в целях соблюдения требований законодательства РФ о страховании, эффективного развития страховых услуг, защиты прав и интересов участников страховых отношений и государства.Органы, осуществляющие государственный страховой надзор в РФ, действовали первоначально в лице Федеральной службы (Росстрахнадзора), подчиненной Правительству РФ4. Помимо центрального органа этой службы, были созданы территориальные органы страхового надзора по республикам (региональные инспекции Росстрахнадзора) и группам областей, краев5.В настоящее время на основании укйза Президента РФ функции по надзору за страховой деятельностью переданы Министер-§ 2. Компетенция финансово-кредитных органов113.' ВВС РФ. 1992. №8. Ст. 379.2 СП РФ. 1992. №7. Ст. 37.3 ВВС РФ. 1993. № 2. Ст. 56; СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 4; 1999. № 29. Ст. 3703; №47. Ст. 5622.См. Положение о Федеральной службе по надзору за страховой деятельностью. Утверждено постановлением Правительства РФ от 19 апреля 1993 г. // САПП. 1993. № 17. Ст. 1464.-^ См. постановление Правительства РФ от 26 июля 1993 г. «О территориальных органах страхового надзора» // САПП. 1993. № 27. Ст. 2557.ству финансов РФ1, в структуре которого создан Департамент страхового надзора2.Основными функциями органов страхового надзора согласно Федеральному закону «Об организации страхового дела в Российской Федерации» являются:— выдача страховщикам лицензий на осуществление страховой деятельности;— ведение единого Государственного реестра страховщиков и объединений страховщиков, а также реестра страховых' брокеров;— осуществление контроля за обоснованностью страховых тарифов и обеспечением платежеспособности страховщиков.Помимо них орган страхового надзора осуществляет также функции по организационно-правовому регулированию страховой деятельности:— устанавливает правила формирования и размещения страховых резервов, показатели и формы учета страховых операций и отчетности о страховой деятельности;— разрабатывает и утверждает нормативные и методические документы по вопросам страховой деятельности, обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами, в том числе методику расчета соотношений между активами и принятыми обязательствами страховщика для обеспечения его платежеспособности;— обобщает практику страховой деятельности, разрабатывает и представляет в установленном порядке предложения по развитию и совершенствованию законодательства РФ о страховании.Таким образом, регулируется единый страховой рынок. Для осуществления функций органы страхового надзора имеют право:— получать от страховщиков установленную отчетность о страховой деятельности, информацию об их финансовом положении;— получать информацию, необходимую для выполнения возложенных функций от предприятий, учреждений и организаций, в том числе от банков;См. Указ Президента РФ «О структуре органов исполнительной власти »//СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082.2 См. постановление Правительства РФ от 4 августа 1998 г. «О совершенствовании организационной структуры Министерства финансов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 33. Ст. 4006.114 Глава 5. Разграничение компетенции органов гос. власти и местн. самоупр.§ 2. Компетенция финансово-кредитных органов115— проводить проверки соблюдения страховщиками законодательства РФ о страховании и достоверности представляемой ими отчетности.Органы страхового надзора вправе применять меры принудительного воздействия:при выявлении нарушений страховщиками требований законодательства РФ о страховании давать им предписания по устранению нарушений;приостанавливать или ограничивать действие лицензий в случае невыполнения страховщиками данных им предписаний до устранения выявленных нарушений либо принимать решения об отзыве лицензий.В случае неоднократного нарушения страховщиком законодательства РФ органы страхового надзора вправе обращаться в арбитражный суд с иском о его ликвидации.Должностные лица органов страхового надзора обязаны соблюдать коммерческую тайну страховых организаций.Банки. Банковская система. Банки принято именовать кредитными органами в связи с тем, что характерной для них является деятельность именно по кредитованию. С ней связаны в той или иной мере все другие направления деятельности банков.Система банков РФ, их правовое положение и содержание функций существенно изменились в 1990-х гг. Значительные - преобразования были произведены уже в 1987 г., когда три существовавших в СССР банка (находившихся в государственной собственности) — Госбанк СССР, Стройбанк СССР и Внешторгбанк СССР — были реорганизованы, а именно, созданы банки, специализированные по отраслям народного хозяйства: Промстройбанк СССР, Агропромбанк СССР, Жилсоцбанк СССР, Внешэкономбанк СССР и для обслуживания населения — Сбербанк СССР (при этом был сохранен Госбанк СССР как главный банк страны)1.Все они по форме собственности остались государственными, а по условиям деятельности являлись коммерческими. В 1988 г. на основе Закона СССР «О кооперации»2 начали создаваться кооперативные банки, что положило начало формированию новой банковской системы. Впоследствии, в 1990 г., специальное союзноеи российское законодательство1 в связи с намеченным переходом к рыночным отношениям в экономике закрепило принципиальное изменение банковской системы. Банки перестали быть объектом исключительно государственной собственности. Банковскую систему СССР составили Государственный банк СССР как центральный банк страны и коммерческие банки, которые могли иметь различные организационно-правовые формы и формы собственности. По российскому законодательству также была установлена двухуровневая банковская система: на одной1 уровне — Центральный банк РФ (Банк России), на другом — все остальные банки. Такая система существует в настоящее время.Согласно действующему Федеральному закону «О банках и банковской деятельности»2 банковская система РФ включает: а) Центральный банк РФ (Банк России) и б) кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков. При этом иностранным считается банк, который зарегистрирован на территории иностранного государства и признан банком по его законодательству.Центральный банк РФ (Банк России)3 занимает особое место в банковской системе, а его правовое положение отличается существенными особенностями4. Это главный банк Российской Федерации, он является государственной федеральной собственностью. Как и другие банки, Центральный банк РФ имеет статус юридического лица. Однако получение прибыли, в отличие от коммерческих банков, не является целью деятельности Центрального банка РФ. Вместе с тем как экономически самостоятельное учреждение, он осуществляет свои расходы за счет собствен-1 См. О совершенствовании системы банков в стране и усилении их воздействия на повышение эффективности экономики. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 июля 1987 г. // СП СССР. 1987. № 37. Ст. 121.2 ВВС СССР. 1988. №22. Ст. 355.' См. Законы СССР «О Государственном банке СССР» и «О банках и банковской деятельности» // ВВС СССР. 1990. № 52. Ст. 1154, 1155; Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. «О банках и банковской деятельности в РСФСР» и Закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // ВВС РСФСР. 1990. № 27. Ст. 356, 357.2 СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492; 1998. № 31. Ст. 3829; 1999. № 28. Ст. 3459, 3469, 3470; 2001. № 26. Ст. 2586; № 33. Ст. 3424.3 См. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.4 На двойственную юридическую природу Государственного банка СССР как органа государственного управления и «предприятие, состоящее на хозяйственном расчете и обладающее собственной, независимой от казны, юридической личностью» обращал внимание М.М. Агарков. (См.:Агарков ММ. Основы банковского права. Учение о ценных бумагах. М., 1994. С. 26). Эти положения применимы и к Центральному банку России как главному государственному банку страны. Однако вопрос об организационной правовой форме Банка России в настоящее время является дискуссионным.116 Глава 5. Разграничение компетенции органов гос. власти и местн. самоупр.ных доходов, делает отчисления от прибыли в федеральный бюджет в размере 50%.Государство не отвечает по обязательствам Центрального банка РФ, так же как и банк не несет ответственности по обязательствам государства, кроме случаев, когда они сами приняли на себя такие обязательства или это предусмотрено федеральными законами.С другой стороны, Центральный банк РФ выступает в качестве органа государственного регулирования, наделенного властными полномочиями в области организации денежно-кредитных отношений. Центральный банк РФ подотчетен Государственной Думе согласно Конституции РФ. Его Председатель назначается на должность и освобождается от нее Государственной Думой. Кандидатуру для назначения представляет Президент РФ. Он же ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ (п. «г» ст. 83 и п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ).Банк России участвует в разработке экономической политики Правительства РФ, а Председатель Банка участвует в его заседаниях, Банк и Правительство взаимно информируют друг друга, координируют свою политику и проводят взаимные консультации. Банк России взаимодействует также с Министерством финансов РФ. В целях совершенствования денежно-кредитной системы РФ при Банке России создается Национальный банковский совет, в состав которого входят представители палат Федерального Собрания РФ, Президента РФ, Правительства РФ, а также Председатель Банка России.Банковская система с выделением особого положения Центрального банка в качестве государственного ведомства типична для современных экономически развитых государств1. Такие банки обычно действуют независимо от других органов государственного управления и, как правило, подотчетны парламентам. Подобный опыт был воспринят в период перестройки банковской системы союзным и российским законодательством 1990 г. До§ 2. Компетенция финансово-кредитных органов1171 См.: Суровцева В.И. Центральный банк ФРГ и его денежная политика // Акционерный и банковский вестник. 1990. № 1. С. 19; Федоров Б. Г. Центральные банки и денежно-кредитное регулирование в развитых капиталистических государствах // Деньги и кредит. 1990. № 4. С. 47; Финансово-кредитный словарь. Т. III. M., 1988. С. 421; Основы законодательства капиталистических стран о банковской системе. М., 1992. С. 52 и след; Тосунян Г. Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы. М., 1995. С. 49—95; Олейник ОМ. Основы банковского права. М., 1997. С. 168—169.этого Государственный банк СССР подчинялся Правительству СССР (а прежде — Министерству финансов СССР).Основными целями деятельности Банка России являются: защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам; развитие и укрепление банковской системы Российской федерации; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. Соответственно этда целям Банк выполняет'функции: во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику; устанавливает правила проведения расчетов и банковских операций и осуществляет валютный контроль и др.Монополией Центрального банка РФ является осуществление эмиссии (выпуска в обращение) наличных денег и организация их обращения.Выполняя свои функции, Центральный банк РФ вступает в отношения с кредитными организациями (коммерческими банками), которые выполняют операции по непосредственному денежно-кредитному обслуживанию предприятий, учреждений, организаций и граждан в соответствии с государственной денежно-кредитной политикой, реализация которой возложена на Центральный банк РФ.При регулировании денежно-кредитных отношений Центральный банк РФ использует свои властные полномочия. В целях обеспечения устойчивости кредитных организаций он устанавливает обязательные для них нормативы: минимальный размер уставного капитала; минимальный размер риска на одного заемщика; минимальный размер резервов, создаваемых под риски, и др.Центральный банк РФ регистрирует уставы банков, выдает лицензии на совершение ими банковских операций (в лицензии Должны перечисляться операции, которые вправе осуществлять конкретный банк), ведет Книгу регистрации банков, расположенных на территории РФ, осуществляет надзор за их деятельностью1, проверяет соблюдение банками установленных для них нормативов и банковского законодательства. Банки представляютУказом Президента РФ от 10 июня 1994 г. «О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации» Центральному банку рекомендовано усилить надзор за деятельностью коммерческих банков и кредитных учреждений, обеспечив проведение комплексных проверок их деятельности не реже чем один Раз в два года // СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 696.118 Глава 5. Разграничение компетенции органов гос. власти и местн. самоупр.§ 2. Компетенция финансово-кредитных органов119Центральному банку РФ бухгалтерскую и статистическую отчетность, необходимую для надзора.В структуре центрального аппарата Банка России для осуществления надзорной деятельности создан Департамент банковского надзора (ранее — Департамент по регулированию деятельности банков)1. В его состав входят управления: экономического анализа деятельности банков, регламентации банковского надзора, лицензирования деятельности банков и др.Осуществляя полномочия по надзору, Центральный банк РФ при обнаружении нарушений банками законодательства, экономических нормативов и др. вправе применять к ним меры воздействия принудительного характера, давать обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений, предъявлять учредителям требования о проведении мероприятий по финансовому оздоровлению банка, о реорганизации банка, о замене руководителей банка, взыскать штраф и др.В пределах предоставленных полномочий Центральный банк РФ независим в своей деятельности, органы государственной власти и местного самоуправления в нее не вмешиваются.По вопросам, отнесенным к его компетенции, Центральный банк РФ издает нормативные акты. Они обязательны для органов государственной власти и местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Если эти нормативные акты затрагивают права, свободы или обязанности граждан, они должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ.Центральный Банк РФ представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. В эту систему входят, помимо центрального аппарата, созданные в субъектах РФ территориальные учреждения Банка — главные управления по краям, областям и национальные банки по республикам2, а также расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, учебные заведения и другие учреждения и предприятия.Кредитные организации как составная часть банковской системы подразделяются на банки и небанковские кредитные организации.Согласно Федеральному закону «О банках и банковской деятельности» кредитная организация — это юридическое лицо, ко-1 См.: Деньги и кредит. 1994. № 2. С. 7.2 Подробнее см.: Бородина Н.М. Правовое регулирование деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации. Саратов, 2001. С. 186.торое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка РФ имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные названным законом.Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество, то есть является коммерческой организацией. Кредитные организации могут создавать союзы и ассоциации (не преследующие цели извлечения прибыли) для защиты интересов и координации деятельности своих членов, а также холдинги и группы1.Особо следует обратить внимание на то, что основной целью деятельности кредитной организации является извлечение прибыли, чем Центральный банк РФ отличается от указанных организаций. Заметим также, что Закон не относит Центральный банк РФ к кредитным организациям, выделяя их в особую систему. Деятельность Центробанка РФ и регулируется отдельным законом.Кредитные организации, относящиеся по своему статусу к банкам, имеют исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции, к которым Закон относит: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц; размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.В отличие от этого, небанковская кредитная организация имеет право осуществлять лишь отдельные банковские операции (на которые выдана лицензия).Помимо перечисленных, кредитные организации вправе выполнять и другие банковские операции, а именно: осуществление расчетов, инкассацию денежных средств, кассовое обслуживание физических и юридических лиц, куплю-продажу иностранной валюты, привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов, выдачу банковских гарантий и др.Кредитные организации вправе также совершать сделки, указанные в законе: выдачу поручительств за третьих лиц, доверительное управление денежными средствами, предоставление в аренду сейфов, лизинговые операции и др. Им вместе с тем запрещено заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью.См. ст. 3 и 4 Федерального закона «О банках и банковской деятельности.120 Глава 5. Разграничение компетенции органов гос. власти и местн. самоупр.Контрольные вопросы121В отличие от Центрального банка РФ, кредитные организации образуются на основе любой формы собственности. Они независимы от органов государственной власти и управления при принятии своих решений, связанных с проведением банковских операций. Банки действуют на основании своих уставов, зарегистрированных в Центральном банке РФ. Уставный капитал кредитной организации складывается из средств ее участников — юридических и физических лиц и служит обеспечением обязательств банка. Минимальный размер уставного фонда вновь регистрируемых банков определяет Центральный банк РФ.Отношения банков с клиентурой строятся на договорной основе. Государство не отвечает по обязательствам банков, как и банки не отвечают по обязательствам государства, кроме случаев, предусмотренных законами РФ. Органы государственной власти и местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность кредитных организаций.Кредитная организация по специально заключенному на конкурсной основе договору может выполнять отдельные поручения Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, осуществлять операции с государственными и муниципальными финансовыми ресурсами — со средствами государственных и местных бюджетов, обеспечивать целевое использование бюджетных средств, выделяемых для осуществления федеральных и региональных программ. Таким образом, деятельность кредитных организаций, помимо того, что она вообще способствует функционированию финансовой системы страны, имеет и непосредственное отношение к выполнению функций финансовой деятельности государства и муниципальных образований.По решению органов государственной власти создаются государственные кредитные организации (банки). Так, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год» Правительству РФ и Центральному банку РФ было поручено создать Российский банк развития в целях кредитования инвестиционных проектов. Уставный капитал Банка был определен в сумме до 3 млрд руб., для формирования которого выделяются средства из федерального бюджета.Законодательство устанавливает перечень банков, в капитале которых возможно участие Центрального банка РФ. К таким банкам отнесены Сбербанк России, Внешторгбанк1, а также кредит-ные организации, созданные на территориях иностранных государств, в частности — Донау-банк АГ, Вена; Коммерческий банк для Северной Европы — Евробанк, Париж и др. (ст. 8 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). Это обеспечивает более эффективное проведение Центральным банком РФ через данные банки государственной денежно-кредитной политики.В последнее время предпринимаются меры по совершенствованию банковской системы, в связи с чем были внесены соответствующие изменения в законодательство. Дальнейшее развитие банковской системы, пути ее реформирования определены в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002—2004 гг.), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2001 г. (разд. 3, п. 3.1, 8.1). Цель данного реформирования — создание устойчивой банковской системы, способствующей развитию экономики в целом, совершенствование банковского регулирования и надзора1.Органы управления государственных внебюджетных фондов. К ним относятся органы Пенсионного фонда РФ; Фонда социального страхования РФ; Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования. На названные фонды возложены задачи социального обеспечения по возрасту, по болезни, инвалидности, по случаю потери кормильца, получению бесплатной медицинской помощи.В соответствии с названными задачами в их ведении находятся государственные финансовые ресурсы, распределяемые по целевому назначению.Органы этих фондов составляют бюджеты соответствующих фондов, они пользуются правами и несут обязанности налоговых органов в связи с формированием средств фондов2.КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ1. Что относится в сфере финансов к компетенции представительных органов государственной власти на основании Конституции РФ?2. Каковы полномочия Президента РФ в области финансов? Каковы Функции его Экономического управления?' Банк России выходит из капитала Внешторгбанка до 1 января 2003 г.1 СЗ РФ. 2001. №31. Ст. 3295.2 См.: БК РФ, гл. 17; НК РФ, ст. 34, 35, а также Положение о Пенсионном Фонде // ВВС. 1992. № 5. Ст. 180; Указ Президента РФ от 26 июня 1992 г. *0 фонде социального страхования Российской Федерации» // ВВС РФ. 1992. №28. Ст. 1641. Подробнее см. гл. 10 и 21.122 Глава 5. Разграничение компетенции органов гос. власти и местн. самоупр.3. Каковы полномочия Правительства РФ в сфере финансов?4. Каковы функции и права Министерства финансов РФ?5. Что входит в систему органов федерального казначейства, каковы его задачи и права?6. Что представляет собой Российская финансовая корпорация? Каковы ее функции и правовое положение?7. Охарактеризуйте систему налоговых органов. Кому они подчиняются?8. Каковы задачи, функции и права налоговых органов?9. Какие санкции вправе применять налоговые органы?10. Каковы задачи федеральных органов налоговой полиции, система этих органов, подчиненность?11. Какие функции выполняет Комитет финансового мониторинга?12. Какие органы осуществляют государственный страховой надзор, каковы их функции и права?13. Что входит в банковскую систему РФ?14. Что такое кредитная организация в соответствии с законодательством?15. На какие виды подразделяются кредитные организации?16. Что понимается под банковскими операциями? Назовите их.17. Какие взаимоотношения Центрального банка РФ с коммерческими банками установлены российским законодательством?18. Каковы задачи, функции и права Центрального банка РФ, особенности его правового положения?19. В чем проявляется деятельность Центрального банка РФ как органа государственного регулирования?20. Каковы взаимоотношения Центрального банка РФ с органами государственной власти и местного самоуправления?Г л а в а 6. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ§ 1. Понятие и значение финансового контроляФинансовый контроль является неотъемлемой составной частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований и специальной отраслью осуществляемого в стране контроля. Финансовый контроль — это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования государственных и муниципальных денежных фондов в целях эффективного социально-экономического развития страны в целом и ее регионов.Наличие финансового контроля объективно обусловлено тем, что финансам как экономической категории присущи не только распределительная, но и контрольная функции. Поэтому использование государством и муниципальными образованиями для решения своих задач финансов обязательно предполагает проведение с их помощью контроля за ходом выполнения этих задач. Финансовый контроль осуществляется в установленном правовыми нормами порядке всей системой органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе специальными контрольными органами при участии общественных организаций, трудовых коллективов и граждан.Значение финансового контроля выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного в области финансовой деятельности правопорядка всеми органами государственной власти и местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами и, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства и муниципальных образований. Таким образом, он служит важным способом обеспечения законности и целесообразности про-бодимой финансовой деятельности.Финансовый контроль присущ всем финансово-правовым институтам. Поэтому помимо общих финансово-правовых норм, регулирующих организацию и порядок проведения финансового124 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроляконтроля в целом и содержащихся в Общей части финансового права, имеются нормы, предусматривающие его специсЪику в отдельных финансово-правовых институтах Особенной части (они закреплены соответствующим законодательством: например, в Налоговом или Бюджетном кодексах РФ)1.Требование соблюдения законности в деятельности по образованию, распределению и использованию денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления имеет конституционную основу: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15 Конституции).Основными направлениями (содержанием) финансового контроля в отношениях, регулируемых финансовым правом, являются:а) проверка выполнения органами государственной власти и местного самоуправления функций по аккумуляции, распределению и использованию финансовых ресурсов соответственно своей компетенции;б) проверка выполнения финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления организациями и гражданами;в) проверка правильности использования государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями, организациями находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств);г) проверка соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств предприятиями, организациями, учреждениями;д) выявление внутренних резервов производства — возможностей повышения рентабельности хозяйства, роста производительности труда, более экономного и эффективного использования материальных и денежных средств;е) устранение и предупреждение нарушений финансовой дисциплины. В случае их выявления в установленном порядке применяются меры воздействия к организациям, должностным§ 1. Понятие и значение финансового контроля125' Е.Ю. Грачева предложила выделить правовые нормы, регулирующие государственный финансовый контроль, в особую подотрасль финансового права. См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансовогб контроля. М., 2000. С. 113 и ел.лицам и гражданам, обеспечивается возмещение материального ущерба государству, организациям, гражданам.В результате реализации задач финансового контроля укрепляется государственная финансовая дисциплина, выражающая одну из сторон законности. Государственная финансовая дисциплина — это четкое соблюдение установленных правовыми нормами предписаний и порядка образования, распределения и использования государственных и муниципальных Денежных фондов. Требования финансовой дисциплины распространяются не только на предприятия, организации, учреждения, граждан, но и на органы государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц. Тем самым финансовый контроль обеспечивает интересы государства, муниципальных образований, а также способствует соблюдению прав и интересов конкретных граждан, предприятий, учреждений (например, контроль за соблюдением законодательства о предоставлении льгот по платежам в бюджет, за правильностью взимания налогов, за своевременностью выделения бюджетных ассигнований и т.д.).Однако объект финансового контроля не ограничивается проверкой только денежных средств. В конечном итоге он означает контроль за использованием материальных, трудовых, природных и других ресурсов страны, поскольку в современных условиях процесс производства и распределения опосредуется денежными отношениями.Эффективность финансового контроля предполагает необходимость глубокого экономического анализа финансово-хозяйственной деятельности, разработки контролирующими органами предложений по улучшению качества работы проверяемых организаций.Одной из форм финансового контроля выступает контроль рублем, свойственный сфере коммерческих отношений. Это контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, объединений, организаций посредством действия на них таких экономических инструментов, как цена, себестоимость, прибыль и др., при использовании системы финансирования, кредитования, расчетов.В последнее десятилетие произошли изменения в организации финансового контроля. В условиях рыночной экономики, хозяйственной самостоятельности предприятий, организаций, учреждений усиливается значение повседневного внутрихозяйственного самоконтроля, контроля собственников. Более глубоким, неформальным стал контроль со стороны представительных орга-126 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроля§ 2. Виды финансового контроля127нов государственной власти и органов местного самоуправления за финансовой деятельностью исполнительной власти, опирающийся на создаваемые ими специальные контрольные органы.Изменилась система контрольных органов. Упразднены органы народного контроля1, организован президентский контроль, осуществляемый Главным контрольным управлением Президента РФ.На основании Конституции РФ 1993 г. (ст. 101—103)'палаты Федерального Собрания РФ создали Счетную палату РФ. Подобные контрольные органы действуют и на уровне субъектов Федерации.Сформированы также новые органы финансового контроля: органы государственной налоговой службы, государственного страхового надзора. Функции финансового контроля осуществляют и созданные в 90-х гг. XX в. органы федерального казначейства. Широкое развитие получил финансовый контроль в новой форме аудиторской деятельности, проводимой независимыми организациями на платной основе в качестве предпринимательской деятельности.Преобразования в системе банков и их деятельности применительно к особенностям рыночных отношений обусловили изменения в контрольных функциях банков и выделение из них на особый уровень Центрального банка РФ с функциями государственного контроля и надзора.Впоследствии развитие системы финансового контроля продолжалось. Как уже отмечалось, Государственная налоговая служба РФ была преобразована в Министерство РФ по налогам и сборам, изменена система органов, осуществляющих государственный страховой надзор, в 2001 г. образован Комитет РФ по финансовому мониторингу.Законодательство определяет формы взаимодействия органов, осуществляющих финансовый контроль, с правоохранительными органами в целях усиления его эффективности, что имеет особо важное значение в связи с ростом преступности в экономической сфере.1 См. постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 16 июня 1990 г. «Об упразднении органов народного контроля в РСФСР» // ВВС. 1990. № 3. Ст.28.§ 2. Виды финансового контроляФинансовый контроль подразделяется на несколько видов по разным основаниям. В зависимости от времени проведения он может быть предварительным, текущим и последующим. Такие виды контроля свойственны деятельности всех контролирующих органов.Предварительный финансовый контроль проводится до совершения операций по образованию, распределению и-"йспользова-нюо денежных фондов. Поэтому он имеет важное значение для предупреждения нарушений финансовой дисциплины. В этом случае проверяются подлежащие утверждению и исполнению документы, которые служат основанием для осуществления финансовой деятельности, — проекты бюджетов, финансовых планов и смет, кредитные и кассовые заявки и т.п.Текущий финансовый контроль — это контроль в процессе совершения денежных операций (в ходе выполнения финансовых обязательств перед государством, получения и использования денежных средств для административно-хозяйственных расходов, капитального строительства и т.д.).Последующий финансовый контроль — это контроль, осуществляемый после совершения финансовых операций (после исполнения доходной и расходной частей бюджета; использования предприятием или учреждением денежных средств, уплаты налогов и т.п.). В этом случае определяется состояние финансовой дисциплины, выявляются ее нарушения, пути предупреждения и меры по их устранению.В зависимости от волеизъявления субъектов контрольных правоотношений и требований законодательства существуют обязательный и инициативный финансовый контроль.Обязательный контроль проводится:а) в силу требований законодательства, например, контроль со стороны представительных (законодательных) органов власти за исполнением бюджета по итогам за год;б) по решению компетентных государственных органов (например, проверки и обследования налогоплательщиков по вопросам налогообложения со стороны налоговых органов, контроль, проводимый на основе решений правоохранительных органов).Инициативный финансовый контроль осуществляется по самостоятельному решению хозяйствующих субъектов.Возможны и другие основания классификации финансового Контроля.128 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроляВ частности, в зависимости от особенностей правового статуса субъектов, осуществляющих его, выделяются следующие виды финансового контроля: государственный (на федеральном и на региональном уровнях), муниципальный, общественный и аудиторский.Государственный финансовый контроль можно подразделить (в зависимости от сферы действия) на подведомственный и внутриведомственный (сходные подразделения можно выделить и в муниципальном финансовом контроле). Эту классификацию контроля, в свою очередь, можно подразделить в зависимости от видов органов, осуществляющих его, на финансовый контроль: а) представительных (законодательных) органов власти; б) Президента РФ; в) исполнительных органов власти общей компетенции; г) финансово-кредитных органов; д) ведомственный (внутриведомственный) контроль, дополняемый внутрихозяйственным (внутренним) контролем.§ 3. Компетенция государственных и муниципальных органов в области финансового контроляПредставительные (законодательные) органы государственной власти. Принцип разделения властей придает контролю за финансовой деятельностью органов исполнительной власти со стороны органов представительной власти исключительно важную роль, определяет его новое содержание. Основы этого контроля закреплены конституционно: в Конституции Российской Федерации, в конституциях республик в составе Федерации, а также в уставах краев, областей, других субъектов Федерации. Финансовый контроль в них выделен особо.Так, Государственная Дума рассматривает и утверждает отчет об исполнении федерального бюджета, представляемый ей Правительством (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции), а также отчеты об исполнении бюджетов внебюджетных государственных социальных фондов. Контрольные функции в области финансов выполняют также комитеты и комиссии, образуемые Советом Федерации и Государственной Думой в рамках своих предметов ведения (ч. 3 ст. 101 Конституции РФ). Особая роль среди них принадлежит Комитету по бюджету и налогам, банкам и финансам, Комитету по кредитным организациям и финансовым рынкам Государственной Думы и Комитету Совета Федерации по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности, осуществляющих контроль в§ 3. Компетенция государственных и муниципальных органов129этой области в целом. Финансовый контроль Совета Федерации и Государственной Думы проводится также в процессе слушаний соответствующих вопросов на их заседаниях. Так, Государственная Дума проводит слушания по вопросам формирования и исполнения федерального бюджета.Согласно ч. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ, которая выделяется своим значением и правовым статусом среди специальных контрольных органов. Состав, полномочия и порядок деятельности Счетной палаты определяются федеральным законом1. К ведению Государственной Думы относятся назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Совет Федерации назначает и освобождает от должности заместителя Председателя счетной палаты и также половину состава ее аудиторов (п. «и» ч. 1 ст. 102 и п. «г» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ).Счетная палата РФ наделена широкими полномочиями в сфере финансового контроля. Согласно Закону это постоянно действующий орган государственного финансового контроля, подотчетный Федеральному Собранию РФ. В рамках задач, определенных законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью (ст. 1 Закона).Деятельность Счетной палаты направлена на проведение контрольно-аналитических мер в отношении намечаемых, осуществляемых и уже произведенных государственных расходов. К ее задачам относятся:— организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и Целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также иных нормативных правовых актов органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счетСм.: Федеральный закон от 11 января 1995 г. «О Счетной палате российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167; 2002. № 28. Ст. 2790. Ст. 98.5-941130 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контролясредств федерального бюджета, или влияющих на формирование федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетныхфондов;— анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;— контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях России;— регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.Таким образом, объектом контроля со стороны Счетной палаты РФ выступают средства федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов, федеральная собственность.Особо выделены полномочия Счетной палаты по контролю за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации и за использованием кредитных.ресурсов, а именно за: управлением и обслуживанием государственного долга; законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ от иностранных государств и финансовых организаций; эффективностью размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе; предоставлением государственных кредитов, а также предоставлением средств на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям.В области функционирования банковской системы Счетная палата осуществляет контроль за: деятельностью Центрального банка РФ, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета; деятельностью Центрального банка РФ по обслуживанию государственного долга Российской Федерации (ст. 16 и 19 Закона).В отношении государственной собственности Счетная палата контролирует поступление в федеральный бюджет средств, полученных от распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи; от управления объектами федеральной собственности).§ 3. Компетенция государственных и муниципальных органов131Закон определяет круг субъектов, на которых распространяются контрольные полномочия Счетной палаты. В него входят:а) все государственные органы (в том числе их аппарат) и учреждения, органы управления федеральными внебюджетными фондами;б) органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне--«а-висимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества;в) общественные объединения, негосударственные фонды и иные негосударственные некоммерческие организации, на деятельность которых контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ (ст. 12 Закона).Таким образом, область действия контрольных полномочий Счетной палаты в отношении указанных субъектов связана с федеральными бюджетом, внебюджетными фондами и федеральной собственностью.Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк РФ, предприятия, учреждения, организации (независимо от форм собственности) и их должностные лица обязаны представлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.Осуществляя контрольную деятельность, Счетная палата вправе проводить ревизии и тематические проверки, о результатах которых она информирует Совет Федерации и Государственную Думу; при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность,— передает соответствующие материалы в правоохранительные органы. При проведении ревизий и проверок должностные лица Счетной палаты не вправе вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых организаций, а также предавать гласности свои выводы до завершения132 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроляревизии (проверки) и оформления ее результатов в виде акта (заключения).Для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и бесхозяйственности, Счетная палата направляет представление органам государственной власти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Это представление должно быть рассмотрено в указанный в нем срок, а если он не указан, то в течение 20 дней со для получения предписания.Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания в случаях выявления нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также Умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения ее контрольных мероприятий.При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний коллегия Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Предписание может быть обжаловано в судебном порядке.Инспекторы Счетной палаты при проведении проверок и ревизий наделены необходимыми правами: беспрепятственно посещать государственные органы, предприятия, учреждения, организации, банки; опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады, архивы, а при обнаружении подделок, подлогов, хищений, злоупотреблений — изымать необходимые документы, оставляя в делах акт изъятия или опись изъятых документов.В своей контрольной деятельности Счетная палата взаимодействует с другими контрольными органами Российской Федерации (ст. 22 Закона). Контрольные органы Президента и Правительства РФ, Федеральная служба контрразведки, контрольные органы субъектов Федерации, правоохранительные органы, Центральный банк, налоговые и иные органы, а также органы ведомственного контроля обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты.§ 3. Компетенция государственных и муниципальных органов133Деятельность Счетной палаты основана на принципе гласности. Она должна регулярно предоставлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации.Правовой статус и задачи Счетной палаты РФ характеризуют ее как высший контрольный орган в стране, хотя впрямую такого определения в законодательстве не дано.При создании Счетной палаты РФ был использован зарубежный опыт. Он обобщен в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г.Контрольные функции в области финансов осуществляют также представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, что закреплено в их законодательстве в соответствии с федеральными актами, и органы местного самоуправления. В отношении последних правовой основой их контрольной деятельности являются: федеральные законы, законы субъектов РФ, а также нормативные акты представительных органов местного самоуправления — уставы муниципальных образований, положения и др.На уровне субъектов Федерации их представительные органы власти образуют счетные палаты (контрольно-счетные палаты и т.п.) как органы постоянно действующего государственного финансового контроля за получением и использованием средств бюджетов субъектов РФ и внебюджетных фондов, создаваемых органами власти соответствующих субъектов. Названные счетные палаты подотчетны представительным органам власти субъектов РФ1.Представительные органы местного самоуправления также образуют на своем уровне контрольные органы.В целях обеспечения эффективности президентского контроля создан в ведении Президента Российской Федерации специальный контрольный орган — Главное контрольное управление Президента РФ2 (преобразованное из Контрольного управления Администрации Президента РФ, впоследствии — Контрольного Управления Президента РФ)3.1 См.: Погосян НД. Правовой статус Счетной палаты Российской Федерации. mm 1997; Шохин С.О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации (проблемы и перспективы). Автореф. Докт.дис.М., 1999.См. Указ Президента РФ от 16 марта 1996 г. «О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации» и утвержденное им Положение о Контрольном управлении Президента Российской Федерации // СЗ РФ. 1996. №12. Ст. 1066.3 САПП. 1993. № 18. Ст. 1598.134 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроляПри осуществлении контрольных функций этот орган взаимодействует с другими структурными подразделениями Администрации Президента, соответствующими комитетами и комиссиями при нем, аппаратами Правительства РФ, палат Федерального Собрания, органами судебной власти и прокуратуры, с различными федеральными службами, органами налоговой полиции и другими федеральными органами исполнительной власти.К основным функциям Главного контрольного управления отнесены:контроль и проверка исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, их должностными лицами, а также организациями;контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и руководителя его Администрации;подготовка на основе проведенных проверок информации для Президента РФ о предупреждении нарушений и совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.Таким образом, это орган широкой сферы контрольной деятельности, в состав которой входит и финансовый контроль.Для реализации своих контрольных функций Контрольное управление наделено правами: требовать от руководителей государственных органов, предприятий, учреждений и организаций документы, материалы, письменные объяснения, другую информацию, необходимую для проведения проверок в соответствии с задачами Управления; привлекать к проверкам представителей правоохранительных и специальных органов контроля, специалистов; вносить на рассмотрение Президента предложения по результатам проверок.Управление не наделено правом применения каких-либо санкций, однако оно вправе направлять предписания об устранении выявленных нарушений руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации. Эти предписания должны быть рассмотрены безотлагательно. Не позднее, чем в месячный срок должны быть приняты меры по устранению нарушений.Управление вправе также вносить предложения Президенту РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ о привлечении к ответственности и приостановлении деятельности соответствующих должностных лиц или до принятия решения по результатам§ 3. Компетенция государственных и муниципальных органов135проверки; ставить перед руководителями соответствующих государственных органов о наложении дисциплинарных взысканий на государственных служащих и о временном отстранении их от исполнения должностных обязанностей.В целях повышения эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти Указом Президента РФ определены меры и по совершенствованию президентского контроля1. В связи с этим создано семь федеральных округов, а институт полномочных представителей Президента РФ преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В числе основных задач, возложенных на них, названа организация контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти в округе, что относится и к сфере финансов. При этом полномочный представитель наделен правом организовывать в пределах своей компетенции проверки использования в округе средств федерального бюджета.Органы исполнительной государственной власти общей компетенции — Правительство РФ, правительства, администрации субъектов Федерации направляют контрольную деятельность подведомственных им органов государственного управления, в том числе финансовых, а также непосредственно сами осущест-. вляют финансовый контроль.В пределах своих полномочий Правительство РФ на основании Конституции России (ст. 114) и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»2 контролирует составление и исполнение федерального бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет валютный контроль.Одновременно в полномочия Правительства РФ входит руководство и контроль за деятельностью в области финансов федеральных министерств, государственных комитетов и других, включая органы федеральной службы финансовой сферы, которые подотчетны ему.Помимо этого Правительство РФ осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам, отнесенным к ведению РФ и полномочиям совместного1 См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» и Положение о нем // С3 РФ. 2000. № 20. Ст. 2112; № 26. Ст. 2748; № 38. Ст. 3781; 2001. № 6. Ст. 551.2 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.ilil136 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроляведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов РФ федеральному законодательству и международным обязательствам РФ Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия этих актов.Направляя деятельность подведомственных ему органов по осуществлению финансового контроля, Правительство РФ принимает правовые акты (нормативные и индивидуальные), регулирующие порядок этой деятельности. Это относится как к отраслевым органам государственного управления, так и действующим в сфере финансов. Так, Правительством РФ утверждены Положение о Министерстве финансов РФ (постановление от 6 марта 1998 г.), Положение о федеральном казначействе РФ (постановление от 27 августа 1993 г.), о других службах, где закреплены функции по финансовому контролю.Правительство вправе образовывать свои комиссии, другие органы при нем с контрольными функциями, включая финансовые (например, Комиссия по контролю за предоставлением налоговых и таможенных льгот; Комиссия по обеспечению доходов федерального бюджета; Федеральная комиссия по обеспечению формирования доходов федерального бюджета за счет средств от приватизации).Создание комиссий может быть предписано Правительству РФ законодательным актом. Так, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год» (ст. 129) Правительству РФ предписано создать специальную комиссию в составе представителей Правительства РФ и Государственной Думы, уполномоченную контролировать погашение задолженностей по возвратным бюджетным инвестиционным ассигнованиям.Важное значение в силу своей повседневности, регулярности и систематичности имеет финансовый контроль, осуществляемый государственными органами, деятельность которых специально направлена на область финансов. К ним относятся Министерство финансов РФ с входящими в его систему структурными подразделениями и органами, а также Министерство РФ по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, Комитет РФ по финансовому мониторингу1.§ 3. Компетенция государственных и муниципальных органов1371 См.: Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2168; № 39. Ст. 3856; № 49. Ст. 4799; 2001. № 45. Ст. 4251.На уровне субъектов РФ такой контроль проводят министерства финансов или финансовые управления администраций, в муниципальных образованиях — финансовые отделы или управления администраций.На Министерство финансов РФ возложено проведение в рамках его компетенции государственного финансового контроля, направлениями которого являются: контроль за целевым использованием средств федерального бюджета, государственных, внебюджетных и целевых бюджетных фондов; за расходами, связанными с государственным внутренним и внешним долгом; за формированием и сохранностью Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ; частично валютный и экспортный контроль1; контроль за использованием и хранением драгоценных металлов и драгоценных камней организациями и совершением сделок с ними, а также страховой надзор и контроль за обеспечением платежеспособности страховщиков; контроль за качеством аудиторских проверок; за доходами от проведения лотерей, зарегистрированных в РФ2.В связи с этим Минфин России вправе проводить комплексные ревизии и тематические проверки поступления и расходования средств федерального бюджета, внебюджетных фондов и других федеральных средств, проводит документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности по заданиям правоохранительных органов. По обращениям органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления Минфин России организует ревизии и финансовые проверки соответствующих организаций.Для выполнения контрольных полномочий Минфин России имеет право запрашивать необходимые материалы по бюджетным и внебюджетным фондам и применять меры воздействия по результатам контроля — при установлении фактов нецелевого использования средств взыскивать их с наложением штрафа; ограничивать, приостанавливать и прекращать финансирование организаций в случае нарушения финансовой дисциплины. Вместе с тем Минфин России уполномочен предоставлять отсрочки и рассрочки по налоговым платежам в федеральный бюджет.1 На основании Указа Президента РФ от 17 мая 2000 г. Министерству финансов РФ была передана часть функций упраздненной Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю. Другая часть таких функций аналитического характера передана Министерству экономического развития и торговли РФ.2 См.: Положение о Министерстве финансов РФ // СЗ РФ. 1998. № 11. Ст. 1288.^1;г138 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроляСледует обратить внимание на то, что закрепленные ныне контрольные полномочия Министерства финансов РФ направлены на бюджет и государственные внебюджетные фонды только федерального уровня. И в тех случаях, когда проверяется деятельность исполнительных органов власти субъектов Федерации или органов местного самоуправления, его контрольные функции не должны выходить за эти рамки. Такой подход обусловлен принципом самостоятельности в бюджетном устройстве Российской Федерации, самостоятельности финансовой деятельности субъектов Федерации и органов местного самоуправления в установленных законодательством пределах, их ответственностью за формирование и использование своих финансовых ресурсов.Подобно Минфину России в Российской Федерации осуществляют функции контроля финансовые органы субъектов Федерации в отношении соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов, а также финансовые органы в системе местного самоуправления — относительно местных бюджетов и внебюджетных фондов.Важной стороной деятельности в данной области Министерства финансов РФ является выполнение функций по обеспечению организации финансового контроля: осуществление методологического руководства бухгалтерским учетом и отчетностью, утверждение типовых форм бухгалтерского учета и отчетности, осуществление лицензирования и т.п.Финансовый контроль осуществляют все структурные подразделения Министерства финансов РФ соответственно их компетенции. Однако это Министерство имеет в своей структуре и специальные подразделения, предназначенные именно для проведения финансового контроля или надзора: Департамент государственного финансового контроля и аудита, Департамент страхового надзора, Департамент валютного контроля. В его ведении находятся федеральное казначейство, Пробирная палата и другие органы.Департамент государственного финансового контроля и аудита создан на основании постановления Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 2761 на базе нескольких упраздненных структурных подразделений Минфина России, в том числе Контрольно-ревизионного управления (КРУ) и Департамента организации аудиторской деятельности2. Произведена также реорганизация§ 3. Компетенция государственных и муниципальных органов1391 СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1204; № 33. Ст. 4006; № 45. Ст. 5524. Его деятельность регулируется также приказом Минфина РФ от 11 марта 1998 г. «Об образовании Департамента государственного финансового контроля и аудита»,2 См.: Финансы. 1998. № 12. С. 6.органов КРУ на местах: на основе постановления Правительства РФ от 6 августа 1998 г. № 886 организованы контрольно ревизионные управления Минфина России в субъекте РФ (территориальные КРУ)1.В задачи Департамента входит контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и, внешнего долга, государственных резервов, предоставлением налоговых льгот и преимуществ.Департамент государственного финансового контроля и аудита организует и проводит самостоятельно и с привлечением территориальных КРУ ревизии и проверки; контролирует использование федеральных средств, в том числе в иностранной валюте; организует контроль за качеством проведения аудиторами и аудиторскими организациями аудиторских проверок.В случае установления нарушений использования федеральных средств, израсходованные незаконно или не по целевому назначению средства, а также доходы от их использования подлежат возмещению по предписаниям Департамента в течение одного месяца после выявления нарушений.Основной задачей деятельности территориальных управлений КРУ является осуществление последующего контроля за своевременным, целевым и рациональным использованием и сохранностью федеральных средств. Они также проводят на договорной основе по обращениям органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления ревизии и финансовые проверки (с возмещением расходов) поступления и расходования средств соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов и доходов от имущества.В процессе ревизий и проверок территориальные КРУ вправе принимать меры по устранению выявленных нарушений финансовой дисциплины и неэффективного расходования средств, давать обязательные указания об устранении этих нарушений, о возмещении причиненного ущерба и привлечении к ответственности виновных лиц в соответствии с законодательством РФ. Они также имеют право вносить предложения о взыскании с организаций бюджетных средств, использованных не по целевому на-См.: Положение о контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов РФ в субъекте РФ. Утверждено постановлением Правительства РФ от 6 августа 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 33. Ст. 4007.140 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контролязначению; ставить вопрос об отстранении от работы должностных лиц, виновных в нарушении законодательства; передавать материалы ревизий и проверок в правоохранительные органы.В области аудита территориальные КРУ осуществляют в соответствии с поручениями Минфина России контроль за качеством проведения аудиторами и аудиторскими организациями аудиторских проверок организаций. По результатам этих проверок они имеют право ставить вопросы перед Минфином России об аннулировании лицензий на осуществление аудиторской деятельности.Руководитель территориального КРУ назначается на должность и освобождается от нее Минфином России.Органы федерального казначейства, находящегося в подчинении Министерства финансов РФ, наряду с другими функциями осуществляют и контроль, направленный на исполнение федерального бюджета и использование средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов1. Органы федерального казначейства наделены широкими контрольными правами: производить в министерствах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в банках и иных финансово-кредитных учреждениях проверки денежных и бухгалтерских документов, отчетов, планов, смет и т.п.; получать от банков, иных финансово-кредитных учреждений справки о состоянии счетов предприятий, учреждений и организаций, использующих федеральные средства; изымать документы, свидетельствующие о нарушении порядка исполнения федерального бюджета и правил совершения операций с внебюджетными средствами.Они вправе применять санкции и другие меры принудительного воздействия в случаях установления нарушений финансовой дисциплины: приостанавливать операции по счетам в банках, выдавать предписания о бесспорном порядке взыскания средств, использованных не по целевому назначению, с наложением штрафа в размере учетной ставки Центрального банка РФ; налагать на банки штрафы в случаях несвоевременного зачисления ими средств, поступающих в доход федерального бюджета или в государственные внебюджетные фонды (или средств, перечисленных из указанного бюджета и фондов на счета получателей). Казначейство вправе вносить в Центральный банк РФ представления на лишение соответствующих банков лицензий на совершение§ 3. Компетенция государственных и муниципальных органов141' См.: Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О федеральном казначействе» // ВВС РФ. 1992. № 50. Ст. 2978; Положение о федеральном казначействе. Утверждено постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864 // САПП. 1993. № 35. Ст. 3320; ВК РФ. Ст. 267.банковских операций. Упомянутая мера связана с функциями казначейства по кассовому исполнению федерального бюджета.Налоговые органы в РФ. Налоговыми органами являются Министерство РФ по налогам и сборам и его территориальные подразделения (управления по субъектам РФ, инспекции по городам и районам)1. Они действуют как система специализированных органов финансового контроля, деятельность которых направлена на обеспечение единой системы контроля за соблюдением российского налогового законодательства, правильности исчисления, полноты* и своевременности внесения налогов в бюджет, а также в установленных случаях — во внебюджетные фонды. Кроме того они осуществляют валютный контроль в рамках своей компетенции.Налоговые органы наделены широким кругом контрольных полномочий и прав по применению мер принудительного воздействия к нарушителям налогового законодательства. Налоговый кодекс РФ (гл. 15) закрепил эти полномочия и санкции, уточнив и конкретизировав их содержание, а также порядок применения.Налоговые проверки полномочны также проводить органы федеральной налоговой полиции2.В сфере налогообложения при перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации осуществляют контроль таможенные органы, к полномочиям которых относится и валютный контроль3.Функции государственного страхового надзора, осуществляемые Департаментом страхового надзора Минфина России, также ограничены особой сферой — страховой деятельностью4. Они осуществляются в целях обеспечения соблюдения требований законодательства РФ о страховании, развития страховых услуг, защиты прав и интересов участников страховых отношений, в связи с1 См.: Закон РФ от 21 марта 1991 г. «О налоговых органах Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 8 июля 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3484; Указ Президента РФ от 23 декабря 1998 г. «О Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам // СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6393; Положение о Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам // СЗ РФ. 2000. № 43. Ст. 4242; НК РФ. Гл. 5, 14.1 См.: Закон РФ от 24 июня 1993 г. о федеральных органах налоговой полиции //ВВС РФ. 1993. № 29. Ст. 1114; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4973; НК РФ. Гл. 6.3 См.: Таможенный кодекс РФ // ВВС РФ. 1993. № 31. Ст. 1224; 1997. № 47. Ст. 5341; 2002. № 1. Ст. 2; № 22. Ст. 2026 (ст. 8); НК РФ. Ст. 34, 35.4 См.: Закон РФ «Об организации страхового дела» в редакции Федерального закона от 31 декабря 1997 г. // ВВС РФ. 1992. № 2. Ст. 56; СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 4; Положение о Федеральной службе России по надзору за страховой деятельностью // САПП. 1993. № 17. Ст. 1464.J142 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контролячем производится контроль за обеспечением платежеспособности страховщиков.Важное место в их функциях занимает предварительный контроль, осуществляемый ими в процессе выдачи лицензий на осуществление страховой деятельности. По результатам текущего и последующего контроля они вправе приостановить, ограничить действие лицензии или отозвать ее.Банки (кредитные организации). Их функции в области финансового контроля в современный период существенно изменились. Это обусловлено изменением принципов регулирования экономики и связанной с ним перестройкой банковской системы, образованием коммерческих банков, основанных на разных формах собственности. В результате функции банков по контролю за деятельностью предприятий, организаций, учреждений сузились. Коммерческие банки не осуществляют контрольных полномочий в отношении своей клиентуры в административном порядке, как это было прежде, когда все банки были государственными и наделялись властными полномочиями. Однако на основе действующего законодательства банки (кредитные организации) уполномочены выполнять функции государственного контроля: контролируют соблюдение предприятиями, организациями, учреждениями порядка ведения кассовых операций и соблюдение валютного законодательства, уполномоченные банки являются агентами государственного валютного контроля. В других отношениях банки осуществляют контроль на гражданско-правовой основе как сторона в договоре.Отличается особенностями контроль, осуществляемый Центральным банком РФ в силу специфики своего правового положения, соединяющего статус органа государственного регулирования кредитно-денежных и валютных отношений и юридического лица, осуществляющего хозяйственную деятельность. На Центральный банк как орган государственного регулирования возложен надзор за деятельностью коммерческих банков и других кредитных организаций. При этом он вправе применить к банкам, нарушающим законодательство и установленные правила деятельности, принудительные меры воздействия в административном порядке. Центральный банк РФ осуществляет также контроль за соблюдением законодательства о валютном регулировании и денежном обращении1.§ 3. Компетенция государственных и муниципальных органов1431 См.: Федеральный закон от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.Помимо рассмотренного надведомственного (внешнего) контроля проводится ведомственный (внутриведомственный) финансовый контроль, т.е. контроль министерств, ведомств, других органов исполнительной власти за деятельностью входящих в их систему предприятий, организаций, учреждений1. Его осуществляют самостоятельные структурные контрольно-ревизионные подразделения (управления, отделы, группы) министерств, ведомств, подчиненные непосредственно руководителям этих органов. Работа контрольно-ревизионных подразделений находится под контролем Министерства финансов РФ, финансовых органов субъектов Федерации. Не реже одного раза в год министерства и ведомства докладывают о состоянии контрольно-ревизионной работы Правительству РФ.К основным задачам ведомственного контроля относятся: контроль за выполнением плановых заданий, экономным использованием материальных и финансовых ресурсов, сохранностью государственной собственности, правильностью постановки бухгалтерского учета, состоянием контрольно-ревизионной работы, а также пресечение фактов приписок, бесхозяйственности, расточительства и всякого рода излишеств.Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности назначаются в каждом отдельном случае руководителем соответствующего органа. Они проводятся в коммерческих организациях комплексно один раз в год, а в бюджетных учреждениях — один раз в два года. При проведении ревизий ревизоры обязаны опираться на трудовые коллективы, общественные организации, принимать участие в выработке предложений по устранению выявленных нарушений.Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации»2 обращено особое внимание контрольно-ревизионных подразделений органов исполнительной власти, как и других органов государственного финансового контроля, на проверку поступления и расходования государственных бюджетных и внебюджетных средств. Признано необходимым проведение не режеСм. Положение о ведомственном контроле за финансово-хозяйственной деятельностью объединений, предприятий, организаций и учреждений. Утверждено постановлением Совета Министров СССР от 2 апреля 1981 г. // СП СССР. 1981. °тд. 1.№ 15. Ст. 89.2 СЗ РФ. 1996. № 48. Ст. 5369; 1998. № 30. Ст. 3619; Российская газета. 2002.12апР.144 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроля§ 3. Компетенция государственных и муниципальных органов145одного раза в год комплексных ревизий и тематических ревизий в органах исполнительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета. Средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписанию соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.В рамках ведомственного контроля проводится внутрихозяйственный (внутренний) финансовый контроль, т.е. контроль, осуществляемый на конкретных предприятиях, в организациях и учреждениях их руководителями и функциональными структурными подразделениями (бухгалтерией, финансовым отделом, отделами планирования и нормирования заработной платы и др.). Контрольные функции в данном случае — необходимое условие процесса повседневной финансово-хозяйственной деятельности. Важную роль и наиболее широкие функции внутрихозяйственного финансового контроля выполняет бухгалтерская служба предприятий, организаций, учреждений, ведущая бухгалтерский учет.Возросшее значение бухгалтерского учета в организации хозяйственной деятельности, обеспечении законности и целесообразности хозяйственных операций, использовании материальных, трудовых и финансовых ресурсов проявилось в принятии впервые в стране Федерального закона от 21 ноября 1996 г. «О бухгалтерском учете»1. До принятия этого Закона вопросы бухгалтерского учета регулировались в основном актами Министерства финансов или, реже, постановлениями Правительства2.Согласно Закону бухгалтерский учет — это упорядоченная система сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций.1 СЗ РФ. 1996. № 48. Ст. 5369; 1998. № 30. Ст. 3619. См. также Положение по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в РФ. Утверждено приказом Минфина России от 29 июля 1998 г. № 34н // Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1999. № 1. С. 90—107.2 См. Положение о главных бухгалтерах // СП СССР. 1980. № 6. Ст. 43; Положение о бухгалтерском учете и отчетности в Российской Федерации. Утверждено приказом Министерства финансов РФ от 20 марта 1992 г. // Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1994. № 8. С. 101— 111.Одной из основных задач бухгалтерского учета является формирование и обеспечение полной и достоверной информацией о деятельности организации и ее имущественном положении, необходимой для контроля за соблюдением законодательства РФ при осуществлении организацией хозяйственных операций и их целесообразностью, использованием материальных, трудовых и финансовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами, нормативами и сметами.Действие Закона распространяется на все организации, находящиеся на территории РФ, а также на филиалы и представительства иностранных организаций, если иное не предусмотрено международными договорами РФ. Граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, ведут учет доходов и расходов в порядке, установленном налоговым законодательством РФ.Ответственность за состояние бухгалтерского учета в организациях несут их руководители.Руководители организаций могут в зависимости от объема учетной работы: а) учредить бухгалтерскую службу как структурное подразделение, возглавляемое главным бухгалтером; б) ввести в штат должность бухгалтера; в) передать на договорных началах ведение бухгалтерского учета специализированным организациям или бухгалтеру-специалисту; г) вести бухгалтерский учет лично.Главный бухгалтер (бухгалтер) назначается и освобождается от должности руководителем организации и ему непосредственно подчиняется. Главный бухгалтер (бухгалтер) несет ответственность за ведение бухгалтерского учета, своевременное представление полной и достоверной бухгалтерской отчетности. Он обеспечивает соответствие осуществляемых хозяйственных операций законодательству, контроль за движением имущества и выполнением обязательств.Требования главного бухгалтера по документальному оформлению хозяйственных операций и представлению в бухгалтерию необходимых документов и сведений обязательны для всех работников организации.Денежные и расчетные документы, финансовые и кредитные обязательства без подписи главного бухгалтера считаются недействительными и не должны приниматься к исполнению.При разногласиях между руководителем и главным бухгалтером по отдельным хозяйственным операциям документы могут быть приняты к исполнению с письменного распоряжения руко-146 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроляводителя. В этом случае он несет всю полноту ответственности за последствия осуществления таких операций.В последнее время предприняты меры по усилению государственного финансового контроля. Это обусловлено ростом правонарушений в сфере финансов и денежного обращения, в особенности использованием официально действующих организаций (банков, страховых компаний, ломбардов и др.) для легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем. В связи с этим Федеральным законом от 7 августа 2001 г., вступившим в действие с 1 февраля 2002 г.1, предусмотрено создание правового механизма и специально уполномоченного государственного органа, призванных противодействовать этому явлению, негативно влияющему на экономику страны, на реализацию прав и законных интересов граждан, общества и государства.К мерам, направленным на противодействие отмыванию доходов, отнесены: а) обязательные процедуры внутреннего контроля (т.е. контроля,. проводимого самими организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом)2; б) обязательный контроль уполномоченного органа, осуществляемый на основании информации, представляемой ему организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, и др. (ст. 4 Закона).Операция с денежными средствами или иным имуществом подлежит обязательному контролю, если сумма, на которую она совершается, равна или превышает 600 тыс. руб. При этом Закон определяет ряд характерных черт данных операций, наличие которых обусловливает обязательность проведения такого контроля: наличная форма операций с денежными средствами; размещение денежных средств во вклад (на депозите) с оформлением документов на предъявителя; помещение ценных бумаг, драгоценных металлов, драгоценных камней и иных ценностей в ломбард и др. (ст. 6 Закона).На организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, возложены обязанности, обеспечивающие фиксирование, хранение и представление информации уполномоченному органу. При этом кредитным организа-§ 3. Компетенция государственных и муниципальных органов147циям запрещается открывать счета (вклады) на анонимных владельцев.В качестве уполномоченного органа по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем образован Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу1 (КФМ России) Указом Президента РФ от 1 ноября 2001 г. № 12632. Согласно Указу КФМ России является федеральным органом исполнительной власти, предпринимающим соответственно своему предназначению определенные правовыми" нормами меры, а также координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. КФМ России подотчетен Министерству финансов РФ. Обязанности председателя Комитета исполняет первый заместитель Министра финансов РФ. Помимо центрального аппарата этого органа предусмотрено образование и его территориальных органов3.К основным задачам КФМ России отнесены:сбор, обработка и анализ информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством РФ;создание единой информационной системы и ведение федеральной базы данных в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем;направление соответствующей информации в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о связи операции, сделки с отмыванием доходов, полученных преступным путем;осуществление взаимодействия и информационного обмена с компетентными органами иностранных государств в сфере противодействия отмыванию доходов;представление Российской Федерации в международных организациях по вопросам противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.' См.: Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» // СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3418.2 О внутреннем контроле см. распоряжение Правительства РФ от 17 июля 2002 г. № 283р // СЗ РФ. 2002. № 29. Ст. 2995.1 Мониторинг (англ, monitor) — регулярное наблюдение, сбор и анализ информации с целью изучения каких-либо процессов // См. Краткий словарь современных понятий и терминов. М., 1995. С. 255.2 Указ Президента РФ «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем // СЗ РФ. 2001. № 45. Ст. 4254; постановление Правительства РФ от 26 ноября 2001 г. № 820 «Вопросы Комитета Российской Федерации по финансовому мониторингу» // СЗ РФ. 2001. №49. Ст. 4628.3 См.: Положение о территориальных органах Комитета РФ по финансовому мониторингу. Утверждено приказом КФМ России от 1 июля 2002 г. № 41 // Российская газета. 2002. 24 июля.148 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроляРаботники КФМ России несут ответственность, установленную законодательством, за разглашение ставших им известными сведений, составляющих служебную, банковскую, налоговую или коммерческую тайну. Вред, причиненный физическим и юридическим лицам незаконными действиями КФМ или его работниками в связи с выполнением своих функций, подлежит возмещению за счет средств федерального бюджета.У организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, при нарушении требований Федерального закона от 7 августа 2001 г. о представлении информации, ее фиксировании, хранении документов и др., предусмотренных ст. 6 и 7 Закона, могут быть отозваны (аннулированы) лицензии в установленном порядке.Закон не предусматривает полномочий КФМ России по применению каких-либо мер принудительного воздействия при выявлении в ходе мониторинга правонарушений. Применение этих мер на основе информации, представленной КФМ, относится к компетенции правоохранительных органов.Следует отметить также, что в процессе деятельности КФМ не только охватывается широкий круг организаций, но и возлагаются на них в установленных Законом случаях дополнительные обязанности, а именно: осуществление обязательных процедур внутреннего контроля и представление Комитету предусмотренной информации.Финансовый контроль, осуществляемый государственными органами и органами местного самоуправления, дополняется общественным финансовым контролем, основанным на положениях Конституции Российской Федерации, устанавливающих права граждан, в том числе — право на участие в управлении делами государства (ст. 32), обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ст. 24). Такой контроль могут осуществлять как отдельные граждане, так и трудовые коллективы, а также общественные объединения (в частности, профсоюзы и другие). Помимо этого государственные органы могут привлекать общественность к выполнению своих контрольных функций.Согласно Федеральному закону от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» (ст. 27)1 они вправе: вносить свои предло-§ 4. Аудиторский финансовый контроль149ясения по вопросам общественной жизни в органы государственной власти; участвовать в выработке решений органов государственной власти и местного самоуправления; представлять и защищать своп права, законные интересы своих членов, а также других граждан в органах государственной власти и местного самоуправления. Реализация всех этих прав связана с участием в осуществлении контроля, в частности, финансового контроля..,-жв^§ 4. Аудиторский финансовый контрольВажное значение в условиях формирования рыночных отношений имеет развитие аудиторского финансового контроля.Аудиторский финансовый контроль — это независимый вневедомственный контроль, осуществляемый в качестве предпринимательской деятельности — аудиторской деятельности.Создание предприятий, коммерческих банков, других хозяйственных структур, основанных на негосударственных формах собственности, потребовало решения вопроса о формах и субъектах проведения контроля за их финансово-хозяйственной деятельностью в целом, поскольку контроль компетентных государственных органов в рассматриваемых отношениях направлен главным образом на интересы государственной казны. В то же время сами хозяйствующие субъекты заинтересованы в достоверности и качественности учета и отчетности по финансово-хозяйственной деятельности, что в конечном итоге отвечает и интересам государства. Использование аудиторской формы контроля позволяет сочетать интересы этих двух сторон, причем, что важно, без затрат бюджетных средств на контрольную деятельность.В становлении и развитии в России аудиторского финансового контроля нашел отражение опыт развитых зарубежных стран, где такая форма контроля широко распространена.Первоначально он действовал в течение почти восьми лет на основании Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «Об аудиторской деятельности в Российской Федерации» и утвержденных этим Указом Временных правил аудиторской деятельности1. Впоследствии, 7 августа 2001 г., был принят Федеральный закон «Об аудиторской деятельности»2.СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 1997. № 20. Ст. 2231; 1998. № 30. Ст. 3608.1 САПП. 1993. № 52. Ст. 506-9; утратили силу. См. Указ Президента РФ от 13 декабря 2001 г. № 1459 // СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4874.2 СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3422; № 51. Ст. 4829; 2002. № 1. Ст. 2.150 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроля§ 4. Аудиторский финансовый контроль151Сохранив основные положения сущности аудиторского финансового контроля, его организации и порядке осуществления, Закон внес в них уточнения, развил и конкретизировал прежние правовые нормы, ввел новые понятия (например, понятие аудиторской тайны). Вместе с тем законодательное урегулирование усилило правовую основу аудиторского финансового контроля. В данной сфере действуют и другие правовые акты в соответствии с Законом (Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ).В Законе дано понятие аудиторской деятельности (аудита), очерчен круг лиц, участвующих в ней, их права и обязанности, урегулирован порядок контроля качества аудиторской деятельности, порядок получения разрешения на нее и ответственность за нарушения законодательства об аудите.Согласно Закону (ст. 1) аудиторская деятельность (аудит) — это предпринимательская деятельность по независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей.Проверяемые в такой форме организации и индивидуальные предприниматели названы в Законе аудируемыми лицами (вместо «экономических субъектов» по ранее действовавшему Указу).Целью аудита является выражение мнения о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц и соответствие порядка ведения бухгалтерского учета законодательству РФ.Результатом аудиторской проверки является аудиторское заключение. Это официальный документ, составленный в соответствии с федеральными правилами (стандартами) и содержащий выраженное в установленной форме мнение аудиторской организации или индивидуального аудитора о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемого лица и соответствии порядка ведения его бухгалтерского учета законодательству РФ.В Законе записано, что аудит не подменяет государственного контроля достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности, осуществляемого в соответствии с законодательством РФ уполномоченными органами государственной власти (п. 4 ст. 1).Вместе с тем аудит имеет важное значение для выполнения социально-экономических задач государства в целом. Это объясняется тем, что от достоверности финансовой отчетности зависит объективность оценки выполнения экономических и финансовыхпланов государства, а также реальность планирования и прогнозирования экономики и социального развития.Кроме того, государство использует такую форму финансового контроля для решения своих конкретных задач, предписывая обязательность аудита в указанных законодательством случаях. Например, представляемый Банком России в Государственную Думу годовой отчет о своей деятельности должен включать аудиторское заключение по этому отчету (ст. 25 Федерального закона» «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»., Перечень случаев обязательного аудита предусмотрен в Федеральном законе от 7 августа 2001 г. «Об аудиторской деятельности» (ст. 7). Это относится к государственным внебюджетным фондам, кредитным и страховым организациям, государственным и муниципальным унитарным предприятиям и др. При этом закон содержит требование проводить обязательный аудит аудиторскими организациями (исключая индивидуальных аудиторов) при соблюдении определенных условий заключения с ними договоров об оказании аудиторских услуг (открытый конкурс и др.).Из сказанного следует, что правовые нормы, регулирующие аудиторский финансовый контроль, во многом имеют публичный характер с государственно-властными предписаниями правил (стандартов) аудиторской деятельности, порядка ее организации, проведения и контроля. При этом гарантируется независимость аудиторских организаций и аудиторов, самостоятельность вступления аудируемых лиц в договорные отношения об оказании аудиторских услуг.Аудиторским организациям и индивидуальным аудиторам запрещается заниматься какой-либо иной предпринимательской деятельностью, кроме проведения аудита и оказания сопутствующих ему услуг (например, составление финансовой отчетности, налоговое консультирование, составление бизнес-планов и др.).В целях гарантирования качества аудиторской деятельности установлена обязательная аттестация — проверка в предусмотренном порядке квалификации физических лиц, желающих заниматься этой деятельностью, требуется наличие у аудиторской организации и индивидуального аудитора лицензии на ее осуществление1. Кроме того, уполномоченный федеральный орган может проводить проверки качества аудиторской деятельности.См.: Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3430.152 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроляЗа нарушение законодательства об аудите Закон устанавливает ответственность следующих субъектов: аудиторских организаций, их руководителей, индивидуальных аудиторов, аудируемых лиц и лиц, подлежащих обязательному аудиту. В соответствующих случаях упомянутые субъекты могут нести уголовную, административную и гражданско-правовую ответственность. Так, согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях (ст. 14. I)1 осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) влечет наложение штрафа на аудиторскую организацию в размере от 400 до 500 минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц — от 40 до 50, на граждан от 20 до 25 минимальных размеров оплаты труда.Уполномоченным федеральным органом государственного регулирования аудиторской деятельности является Министерство финансов РФ2. К его основным функциям отнесено: издание нормативных правовых актов (в пределах своей компетенции), регулирующих аудиторскую деятельность; представление на утверждение Правительству РФ федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности; организация системы аттестации, обучения и повышения квалификации аудиторов, лицензирование аудиторской деятельности; организация системы надзора за соблюдением лицензионных правил; контроль за соблюдением аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности; ведение государственных реестров аттестованных аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов; аккредитация профессиональных аудиторских объединений.При Министерстве финансов РФ в целях учета мнения профессиональных участников рынка аудиторской деятельности создается совет. В его состав должны входить представители государственных органов, Центрального банка РФ и пользователей аудиторских услуг. В то же время представительство аккредитованных профессиональных аудиторских объединений должно составлять не менее 51% общего состава совета.§ 5. Методы финансового контроля1531 СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1. Об утрате силы п. 2—4 ст. 21 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» см. ст. 2 Федерального закона «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» //СЗРФ. 2002. №1. Ст. 2.2 См. постановление Правительства РФ от 6 февраля 2002 г. «О вопросах государственного регулирования аудиторской деятельности в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 6. Ст. 583.§ 5. Методы финансового контроляФинансовый контроль проводится разнообразными методами, под которыми понимают приемы или способы, средства его осуществления. Применение конкретного метода зависит от ряда факторов: от правового положения и особенностей форм деятельности органов, осуществляющих контроль, от объекта и цели контроля, оснований возникновения контрольных правоотношений и др.Используются следующие методы финансового контроля: ревизии, проверки (документации, состояния учета и отчетности и т.д.), рассмотрение проектов финансовых планов, заявок, отчетов о финансово-хозяйственной деятельности, заслушивание докладов, информации должностных лиц и др. Проведение их, как правило, планируется. Однако они могут осуществляться и вне плана, в связи с возникшей необходимостью.Эти общие методы конкретизируются в методиках, правилах проведения контроля различных объектов (например, методические письма и указания налоговых органов, в частности, Методическое пособие по проведению камеральных проверок, инструкции Минфина России по составлению отчетности об исполнении бюджета, смет расходов бюджетных учреждений и т.п.).Основной метод финансового контроля — ревизия, т.е. наиболее глубокое и полное обследование финансово-хозяйственной деятельности предприятий, организаций, учреждений с целью проверки ее законности, правильности и целесообразности. Ревизии проводят разные контролирующие органы, в особенности финансовые, а также органы государственного управления в отношении подведомственных организаций. Ревизии могут быть проведены как по плану этих органов, так и по указанию других компетентных органов, в том числе правоохранительных.По объекту проверки различают ревизии документальные, фактические, полные (сплошные), выборочные (частичные). По организационному признаку они могут быть плановыми (предусмотренными в плане работы соответствующего органа) и внеплановыми (назначенными в связи с поступлением сигналов, жалоб и заявлений граждан, требующих неотлагательной проверки), комплексными (проводимыми совместно несколькими контролирующими органами).При проведении документальной ревизии проверяются документы, в особенности первичные денежные документы (счета, платежные ведомости, ордера, чеки), а не только отчеты, сметы154 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроляи т.п. Фактическая ревизия означает проверку не только документов, но и наличия денег, материальных ценностей. Под полной ревизией понимают проверку всей деятельности предприятия, организации, учреждения за определенный период. При выборочной ревизии контроль направлен на какие-либо отдельные стороны финансово-хозяйственной деятельности (например, проверка командировочных расходов, работы по приему налоговых и страховых взносов). Срок проведения ревизии — не более 30 дней.Результаты ревизии оформляются актом, имеющим большое юридическое значение. Он подписывается руководителем ревизионной группы (ревизором), руководителем проверяемой организации и ее главным бухгалтером. Свои возражения и замечания руководитель и главный бухгалтер проверяемой организации должны приложить в письменном виде к акту ревизии, подписав его.На основе акта ревизии принимаются меры по устранению выявленных нарушений финансовой дисциплины, возмещению причиненного материального ущерба; разрабатываются предложения по предупреждению нарушений государственной дисциплины; виновные привлекаются к ответственности. Руководитель организации, назначившей ревизию, обязан обеспечить контроль за выполнением решений, принятых по ее результатам.При необходимости срочных мер по устранению выявленных ревизией нарушений и злоупотреблений и привлечения к ответственности виновных лиц в ходе ревизии составляется отдельный (промежуточный) акт, а материалы ревизии передаются следственным органам. Руководитель проверяемой организации обязан принять меры к устранению выявленных нарушений, не ожидая окончания ревизии. Об этом делается соответствующая запись в акте ревизии.Несмотря на важное юридическое значение ревизии, ее понятие, порядок ее проведения не получили достаточного правового урегулирования, не закреплены, как это следовало бы, в законодательном акте, что справедливо отмечается в литературе1. Толчком для устранения этого пробела мог бы послужить один из новых федеральных законов — Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» (ст. 10), в котором сформулировано понятие аудиторского заключения как официального документа и основные требования, которым оно должно отвечать.Контрольные вопросы и задания1551 См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. Автореф. докт. дисс. С. 27.КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ1. Что понимают под финансовым контролем? Каково его значение?2. Что составляет основное содержание финансового контроля?3. Что понимают под финансовой дисциплиной?4. Что изменилось в содержании и организации финансового контроля в условиях рыночной экономики?5. На какие виды подразделяется финансовый контроль в зависимости от времени его осуществления?6. Какие виды финансового контроля выделяются в зависимости от -органов, осуществляющих его?7. На основе Конституции РФ рассмотрите полномочия представительных (законодательных) органов власти, их комитетов, комиссий, депутатов в области финансового контроля.8. Как организовано осуществление президентского финансового контроля?9. Охарактеризуйте правовое положение и функции Главного контрольного управления Президента РФ.10. Каковы полномочия по финансовому контролю Правительства РФ, правительств и администраций субъектов Федерации?11. Каковы полномочия Министерства финансов РФ в области финансового контроля, меры воздействия, применяемые по результатам контроля к учреждениям, предприятиям и организациям?12. Каковы контрольные функции федерального казначейства? Санкции, применяемые им?13. Назовите полномочия налоговых органов в области финансового контроля и применяемые этими органами санкции.14. Охарактеризуйте функции банков (кредитных организаций) в области финансового контроля.15. Охарактеризуйте функции контроля и надзора, осуществляемые Центральным банком РФ за деятельностью коммерческих банков.16. Что понимается под ведомственным финансовым контролем, каковы его задачи, субъекты, осуществляющие этот контроль?17. Что понимается под внутрихозяйственным (внутренним) финансовым контролем? Кто его осуществляет?18. Что такое бухгалтерский учет и каково его значение для проведения финансового контроля?19. Каковы права и обязанности главного бухгалтера в области финансового контроля?20. Что представляет собой Комитет РФ по финансовому мониторингу: каковы его задачи, кому (какому органу) он подотчетен?21. Охарактеризуйте общественный финансовый контроль, его правовые основы.22. Определите понятие и особенности аудиторского финансового контроля.23. Кто понимается под термином «аудируемые лица»?156 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроля24. В каких случаях проводятся обязательные аудиторские проверки?25. На основании законодательства назовите права и обязанности аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов.26. На основе законодательства сформулируйте понятие аудиторского заключения.27. Кто (какой орган) является уполномоченным федеральным органом государственного регулирования аудиторской деятельности? Каковы его функции? Определите на основании нормативных актов.28. Что понимается под методами финансового контроля? Назовите их.29. Охарактеризуйте ревизию как метод финансового контроля, виды ревизий.30. Каково значение и порядок оформления акта ревизии?ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬРаздел IПРАВОВОЙ РЕЖИМ ГОСУДАРСТВЕННЫХИ МЕСТНЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) БЮДЖЕТОВИ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ДЕНЕЖНЫХ ФОНДОВГ л а в а 7. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО И БЮДЖЕТНОЕ —'" УСТРОЙСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ§ 1. Понятие, правовая форма и роль государственного и местного (муниципального) бюджетаГосударственные и местные (муниципальные) бюджеты являются центральным звеном финансовой системы Российской Федерации как и любого другого государства. Бюджет — необходимый атрибут государства и основа его суверенитета. Посредством бюджетов образуются денежные фонды соответствующего государственного или муниципального образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают финансовую основу для осуществления функций органов государственной власти и местного самоуправленияВ материальном аспекте государственный, как и местный бюджет, представляет собой централизованный в масштабах определенного государственного или муниципального образования денежный фонд, который находится в распоряжении соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления. Материальное содержание бюджета подвижно, постоянно меняется объем концентрируемых в нем денежных средств, виды поступлений в него, направления расходов и т.п. Однако сущность бюджета проявляется в тех общественных отношениях, которые связаны с концентрацией и использованием его средств, то есть в характеристике бюджета как экономического механизма (категории). В этом аспекте бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления задач государственных и муниципальных образований общего значения и160Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФвыполнения функций соответствующих органов власти и самоуправления.В бюджетах концентрируется наиболее крупная часть финансовых ресурсов государства.Понятие бюджета имеет и юридический аспект. В этом случае он рассматривается как правовой акт. В таком смысле бюджет — это основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений.В Бюджетном кодексе РФ (ст. 1) установлена основная правовая форма этого акта применительно к бюджетам разных уровней: федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации утверждаются в форме соответствующих законов, местные (муниципальные) — в форме решений представительных органов местного самоуправления, в чем проявляется принцип демократизма в бюджетной деятельности. К названной основной форме дополняются финансово-плановые акты органов исполнительной власти, конкретизирующие бюджет (например, сводная бюджетная роспись).Подобная правовая форма бюджета (закон представительного органа власти) действует и в большинстве зарубежных стран в течение ряда столетий.В дореволюционной России (до 1917 г.) предпринимались попытки демократизировать правовую форму государственного бюджета. Известный российский государственный деятель XIX в. М.М. Сперанский в работе «План финансов» обосновывал необходимость придания бюджету силы закона, обеспечения гласности в его утверждении и исполнении1.В законодательстве содержится юридическая характеристика бюджета и с позиций права собственности. Согласно ГК РФ (п. 4 ст. 214) средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют соответственно государственную казну РФ или субъекта РФ. Таким образом, средства1 См. в кн.: Золотые страницы финансового права России. Т. 1. У истоков финансового права / Под ред. А.Н. Козырина. Сост. А.А. Ялбулганов М., 1998. С. 30. 42 и др.§ 1. Понятие, правовая форма и роль государственного и местного бюджета 161государственного бюджета — часть государственной казны. Средства местного бюджета отнесены к объектам муниципальной собственности и соответственно — составной части муниципальной казны (ст. 215). Такая характеристика важна тем, что определяет собственника бюджетных средств: им является не тот или иной орган государственной власти или местного самоуправления, а сами названные государственные или муниципальные образования (Российская Федерация, субъекты РФ, города, районы и т.п.). Соответствующие органы власти и управления осуществляют в пределах своей компетенции распоряжение этой собственностью. Конституция РФ относит вопросы разграничения государственной собственности, куда входят и бюджетные средства, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «г» ч. 1 ст. 72).К понятию бюджета обращается и законодательство, что, без сомнения, имеет положительное значение. Так, в Законе РФ от 10 октября 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» бюджет был определен как форма образования и расходования денежных средств для функционирования органов государственной власти»1. Однако это характеризует лишь одну его сторону — связь с функционированием органов государственной власти. К тому же за пределами приведенного определения остались не только другие особенности данной категории, но и местные бюджеты.Впоследствии в законодательстве была уточнена формулировка понятия бюджета. Согласно БК 1998 г. (ст. б)2 и в его целях бюджет — это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. При сохранении сходства с вышеприведенным данное определение приобрело некоторые уточнения. В нем вместо довольно неопределенного выражения «денежные средства для функционирования органов государственной власти» говорится о «фондах денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления»; учитывается обособление органов местного самоуправления от системы органов государственной власти на основании Конституции РФ 1993 г., в связи с чем местные бюджеты перестали относиться к1 ВВС РСФСР. 1991. №46. Ст. 1543 (с изм. и доп.).1 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2000. № 32. Ст. 3339; 2001. № 33. Ст. 3429; 2002. № 22. Ст. 2036; Российская газета. 2002. 30 июля.6-941162Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ§ 1. Понятие, правовая форма и роль государственного и местного бюджета 163государственным, выделившись в особое звено бюджетной системы.Вместе с тем более полному представлению о сущности бюджета и его роли способствует рассмотрение этой категории в разных аспектах.Роль бюджета выражается в том, что он создает финансовую базу функционирования государства и муниципальных образований, выполнения ими своих задач. В то же время и государственный аппарат, и органы местного самоуправления содержатся за счет средств соответствующего бюджета. Сюда относятся органы представительной и исполнительной власти, правоохранительные органы.Сконцентрированные в бюджете средства предназначаются для осуществления государственной социально-экономической политики, обеспечения обороны и безопасности страны. С помощью бюджета реализуются государственные (разных уровней) и местные программы по развитию и нормальному функционированию отраслей экономики, по проведению конверсии военно-промыщленного комплекса, охране окружающей природной среды, по укреплению научно-технического потенциала и развитию культуры страны, поддержанию материального уровня жизни населения и отдельных его групп, выравниванию социально-экономического уровня субъектов Федерации и муниципальных образований, по борьбе с преступностью и т.д. Все эти задачи имеют общее значение для соответствующей территории.Аккумуляция в бюджетной системе крупных денежных фондов создает возможности для обеспечения равномерного развития экономики и культуры, на всей территории страны, целесообразного размещения в ее пределах производительных сил. Бюджет является мощным управляющим механизмом в распоряжении государства, выступает проводником его финансовой политики. Местные бюджеты служат финансовой основой развития местного самоуправления.Значение государственного бюджета обусловлено не только величиной концентрируемых в нем средств1. В непосредственной взаимосвязи с бюджетом и под его воздействием функционируют все другие звенья финансовой системы.' Так, доходы только федерального бюджета на 2002 г. запланированы в сумме 2 125 718,2 млрд руб. (см.: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. «О федеральном бюджете на 2002 год» // СЗ РФ. 2001. № 53. Ст. 5030).Наличие бюджета создает возможности для маневрирования при распределении средств на потребности общества с учетом их приоритетности на определенном отрезке времени для страны в целом или ее регионов. В результате бюджет служит реализации задач, наиболее значимых для общества на каждом конкретном периоде его развития. Так, в связи с финансовым кризисом1998 г. бюджет содействовал преодолению последствий этого кризиса, поддержанию уровня жизни населения и обеспечению функционирования реального сектора экономики, прекращению спада экономики и другим целям экономической политики в1999 г. В отличие от этого, бюджет 2002 г. нацелен на поддержание появившихся устойчивых темпов экономического роста, на снижение социального неравенства, достижение высокой эффективности государственных расходов1.Роль бюджета в федеративном государстве имеет и особые в связи с таким государственным устройством стороны: он способствует реализации региональной и национальной политики в Российской Федерации. Среди основных целей региональной политики определены: создание единого экономического'Пространства, выравнивание условий социально-экономического развития регионов. Главная цель национальной политики состоит в создании всем народам России условий для их полноправного социального и национально-культурного развития, укрепления общероссийской общности на основе соблюдения прав человека2.Бюджет способствует также развитию международных связей России, а также укреплению ее взаимоотношений с государствами СНГ. Например, из федерального бюджета на 2002 г. намечено выделить средства на реализацию межгосударственных договоров в рамках СНГ в сумме до 2 330 190,4 тыс. руб., в том числе предельные взносы в бюджет Союзного государства (России и Белоруссии) до 1 672 914,5 тыс. руб. и в бюджет Евразийского экономического сообщества — до 33 314,1 руб.3Таким образом, в бюджетной системе концентрируется часть национального дохода, которая направляется на потребности об-1 См.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год» // Финансы. 2001. № 5. С. 3.2 См.: Основные положения региональной политики Российской Федерации. Одобрено постановлением Правительства РФ от 23 марта 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 14. Ст. 1468; Концепция государственной национальной политики Российской Федерации. Одобрена постановлением Правительства РФ от 1 мая 1996 г. // СЗ РФ. 1996. №19. Ст. 2312.3 Статья 6 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год».164Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФщего значения: экономические и социальные программы, обеспечение обороны и безопасности страны.Говоря о важной роли бюджета, нельзя не учитывать, что кризисные явления в экономике и расстроенность финансовой системы не позволяют государственным и местным бюджетам выполнить в полной мере свое предназначение. В области бюджета проявлялись такие в определенной мере преодоленные негативные факторы, как бюджетный дефицит (превышение расходов над доходами), обострение противоречий при распределении средств между бюджетами разных уровней, несвоевременность утверждения бюджета, несобираемость доходов в намеченном объеме, большой удельный вес заемных средств и др.Согласно законодательству, помимо упомянутых бюджетов, составляется консолидированный бюджет, т.е. свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории (ст. 6 БК РФ). Он используется для расчетов и анализа. Необходимость его обусловлена особенностями устройства бюджетной системы в РФ: по действующему законодательству бюджеты всех уровней существуют как самостоятельные, обособленные денежные фонды, в отличие от положения до 90-х гг., когда высшим органом власти страны утверждался единый государственный бюджет, который объединял все существовавшие на ее территории бюджеты с входящими в них средствами.Однако для управления делами России в целом, а также ее территориальных подразделений, для прогнозирования их развития важно знать, какие финансовые ресурсы аккумулируются в рамках данной территории через действующие на ней бюджеты. Это имеет значение также для формирования взаимоотношений с выше- и нижестоящими органами власти (межбюджетных отношений). Поэтому составляются консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации (совокупность бюджета субъекта РФ и свода бюджетов муниципальных образований) и консолидированный бюджет Российской Федерации, объединяющий федеральный бюджет и свод бюджетов субъектов РФ (ст. 15, 16 БК РФ). В результате в консолидированном бюджете РФ учитываются все бюджеты, от федерального до местных, действующие на территории страны.В связи с понятием консолидированного бюджета законодательством 1991 и 1993 гг. был введен термин «минимальный бюджет», под которым понимался расчетный объем доходов консолидированного бюджета нижестоящего территориального уровня, а также низовых звеньев бюджетной системы (сельских, поселко-§ 1. Понятие, правовая форма и роль государственного и местного бюджета 165вых и т.п.), покрывающих минимально необходимые расходы, гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти. Это определение отнесено к бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам1.Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления» (ст. 1) определил понятие минимального бюджета применительно к местным бюджетам, увязав его с государственными социальными стандартами: минималь^ ный местный бюджет — это расчетный объем расходов местного* значения, учитывающий государственные социальные стандарты2.Бюджетный кодекс РФ 1998 г. вместо термина «минимальный бюджет» применяет более точный — «минимальная бюджетная обеспеченность», увязывая его с минимальными государственными стандартами (ст. 5). При этом данные категории касаются бюджетов всех уровней, в том числе и федерального.Минимальные государственные стандарты определены как государственные услуги, предоставление которых гарантируется государством гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации.В свою очередь минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов, называется минимальной бюджетной обеспеченностью.См.: Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» // ВВС. 1991. № 46. Ст. 1543; Закон РФ от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» (далее: Закон РФ «Об основах бюджетных прав...»), ст. 1 и 3//ВВС РФ. 1993. № 18. Ст. 635.2 СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; 1999. № 28. Ст. 3492; ст. 1 Закона утратила силу (см. Федеральный закон от 9 июля 1999 г. «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3492). Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. «Об организации подготовки государственных социальных стандартов — для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» // СЗ РФ. 1996. №22. Ст. 2666.166Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФРеализация норм о минимальных государственных стандартах и их минимальной бюджетной обеспеченности — важное условие выполнения государством своих социальных обязанностей перед гражданами по государственной поддержке семьи, материнства, инвалидов, по осуществлению бесплатной медицинской помощи, бесплатного образования и т.п.§ 2. Бюджетное право и бюджетные правоотношенияВ связи с функционированием государственных и местных бюджетов возникает широкий круг общественных отношений, которые регулируются особым подразделением (подотраслью) финансового права — бюджетным правом.Бюджетное право — центральный раздел особенной части финансового права, связанный с другими разделами и институтами последнего, что обусловлено положением бюджета в финансовой системе РФ, его координирующей ролью.Бюджетное право отличается от других подразделений и институтов финансового права своим предметом, т.е. содержанием отношений, которые оно регулирует. Специфика состоит в том, что бюджетное право регулирует:а) отношения Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и соответствующих органов представительной и исполнительной власти;б) эти отношения возникают в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов государства (в том числе субъектов Федерации) и муниципальных образований, имеющих общее значение для соответствующей территории.Такая общая характеристика бюджетного права и его предмета нуждается в конкретизации, поскольку бюджетное право тесно связано с другими подразделениями и институтами финансового права. С этой целью в бюджетном праве можно выделить следующие блоки норм, которые закрепляют и регулируют:а) бюджетную систему и бюджетное устройство в РФ, т.е. виды бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, принципы их взаимной связи, роль каждого из видов бюджетов;б) состав доходов и расходов бюджетной системы в целом и входящих в нее бюджетов, порядок распределения их между бюджетами;в) компетенцию (права) Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в области бюджета;§ 2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения167г) бюджетный процесс, т.е. порядок формирования и реализации бюджета, а также порядок отчетности об исполнении бюджета.Соответственно сказанному и понятие бюджетного права можно определить, исходя либо из общей, либо конкретной характеристики предмета бюджетного права.Итак, бюджетное право — это подотрасль финансового права, совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов, сосредоточенных в государственных и местных бюджетах.Однако такое понятие не определяет с достаточной четкостью пределы регулирования бюджетного права. Оно позволяет трактовать его очень широко и отнести к бюджетному праву не только собственно бюджетные, но и другие, связанные с бюджетом, отношения (например, касающиеся налоговых платежей в бюджет, расходования бюджетных ассигнований учреждениями и органи- • зациями и др.). Избежать этого можно путем введения в определение понятия бюджетного права уточняющих признаков, основанных на конкретизации его предмета. При таком подходе бюджетное право РФ — это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих бюджетную систему и бюджетное устройство в РФ, состав и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, бюджетную компетенцию государства и муниципальных образований, а также бюджетный процесс.Центральное место бюджетной системы в составе финансов РФ обусловливает и место бюджетного права в системе финансового права: именно с него начинается особенная часть этой отрасли права.Важнейшими принципами бюджетного права являются принципы федерализма и развития местного самоуправления, свойственные финансовому праву в целом. В бюджетном праве они находят специфическое проявление. Хотя они впрямую не названы и не сформулированы в бюджетном законодательстве, его содержание пронизано этими принципами, и регулирование бюджетных отношений осуществляется с учетом этих основополагающих начал, вытекающих из норм Конституции РФ.Принцип федерализма1 в бюджетном праве означает гаранти-рованность самостоятельности бюджетной деятельности и бюдже-1 Подробнее см.: Крохина ЮЛ. Бюджетное право и российский федерализм. М.,2001.J168Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФтов субъектов Федерации как необходимой финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной политикой, общими задачами и целями Федерации, реализовать которые призван федеральный бюджет.Принцип развития местного самоуправления выражается в закреплении права муниципальных образований на местный бюджет и полномочий органов местного самоуправления по его самостоятельному формированию и исполнению в целях решения задач местного значения в соответствии с законодательством Федерации и субъектов РФ.В бюджетном праве выделяются, причем более четко, чем в других разделах финансового права, материальные и процессуальные нормы. Первые закрепляют материальное содержание бюджета (бюджетное устройство, виды доходов и расходов бюджетов и т.п.) и регулируют соответствующие отношения. К предмету вторых относится регулирование порядка (процедуры) прохождения каждой из стадий бюджетного процесса, т.е. составления, рассмотрения, утверждения бюджета и т.д., формы взаимоотношений органов государственной власти, местного самоуправления, представительных и исполнительных органов власти в этом процессе. Значение бюджетно-процессу-альных норм состоит в том, что они устанавливают организационно-правовые формы реализации материальных бюджетных прав субъектов бюджетного права, механизм их осуществления.Разграничение материальных и процессуальных норм бюджетного права было проведено уже в Законе РСФСР от 10 октября 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», в котором выделен раздел «Основы бюджетного процесса». Эта концепция получила дальнейшее развитие в БК РФ 1998 г., который наряду с материальными нормами, сосредоточенными в части второй, содержит часть третью — «Бюджетный процесс в Российской Федерации», в которой закреплены процессуальные нормы бюджетного права.Носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению и использованию бюджетов всех уровней именуются субъектами бюджетного права.В круг субъектов бюджетного права РФ входят:1) государство и его территориальные подразделения — Российская Федерация в целом; субъекты Российской Федерации (республики, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург; муниципальные об-§ 2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения169разования; закрытые административно-территориальные образования;2) органы государственной власти и местного самоуправления — представительные (законодательные) органы государственной власти и местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления.Право на соответствующий бюджет — это основное из материальных бюджетных прав. Оно принадлежит соответственно государству, государственному или муниципальному образованию, определяет именно их правосубъектность, а не правосубъектность тех или иных государственных (местных) органов. В этом находит свое проявление конституционное положение о том, что носителем суверенитета в Российской Федерации является ее народ (см. преамбулу Конституции РФ). Из права на бюджет вытекает комплекс различных материальных бюджетных прав, принадлежащих названным субъектам. Это права на получение и включение в бюджет определенных доходов, на использование их на экономические, социальные и другие потребности территории. С ними связаны соответствующие обязанности данных субъектов.Конкретными процессуальными правами и обязанностями наделены представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления. Это, например, полномочия по составлению и утверждению бюджета в определенные сроки при соблюдении установленных форм и т.д.Вступая в общественные отношения для реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права становятся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений.Бюджетные правоотношения — это урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, возникающие в связи с формированием, распределением и использованием средств государственных и местных бюджетов.Этим правоотношениям свойственны особенности, касающиеся их содержания и субъектного состава:а) они возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда соответствующей территории;б) права и обязанности субъектов правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана государства, государственного или муниципального образования;I170Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ§ 2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения171в) в бюджетных правоотношениях обязательно участвуют государство, государственные или муниципальные образования или соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, представляющие их интересы. Бюджетные правоотношения, как и нормы бюджетного права, могут быть материальными и процессуальными.БК РФ 1998 г. для характеристики обязанностей органов власти в области расходов бюджетных средств вводит новое в российском законодательстве понятие — бюджетное обязательство. Согласно Кодексу (ст. 222) это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью. Термин «обязательство», свойственный гражданскому праву, в данном случае усиливает ориентированность на соблюдение взаимных прав и обязанностей в бюджетных отношениях.К субъектам бюджетного права применяются установленные в нормах бюджетного права меры ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Они предусмотрены в БК РФ, который привел вопросы ответственности за нарушения бюджетного законодательства в определенную систему, посвятив им особую (четвертую) часть.Согласно БК РФ (ст. 281) нарушением бюджетного законодательства признается неисполнение или ненадлежащее исполнение установленного Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы.БК РФ определяет перечень мер принуждения, которые применяются к нарушителям бюджетного законодательства (ст. 282). В него входят: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры в соответствии с Кодексом и федеральными законами. Например, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год» (ст. 80) установлено, что за использование не по целевому назначению бюджетных кредитов на юридических лиц налагается штраф в размере двойной учетной ставки Центрального банка РФ.Основаниями применения мер принуждения БК РФ называет следующие правонарушения:— неисполнение закона (решения) о бюджете;— нецелевое использование бюджетных средств;— неперечисление бюджетных средств их получателям;— финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;— несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов и др., указанные в Кодексе (ст. 283) или федеральных законах.Следует заметить, что нормы БК РФ, касающиеся содержания нарушений бюджетного законодательства и применяемых мер ответственности, нуждаются еще в уточнении.Помимо упомянутых положений БК РФ, нормы об ответственности в данной области включены в новый Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. (введен в действие с 1 июля 2002 г.). В нем предусматривается наложение административного штрафа (в разных размерах) на должностных лиц и на юридических лиц за следующие административные правонарушения: нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14); нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 15.15) и нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами (ст. 15.16)Вместе с тем в данной области в соответствующих случаях применяются и меры уголовной ответственности, предусмотренных УК РФ.Значение бюджетного права обусловлено важной ролью государственного и местного бюджетов в решении экономических и социальных задач страны. Для федеративного государства, каковым является Россия, оно особенно велико. С помощью бюджетного права регулируются внутрифедеративные отношения по распределению финансовых ресурсов, необходимых для осуществления полномочий федерального уровня и уровня субъектов федерации. В силу своей важности часть отношений в области бюджета регулируется конституционными нормами.Начиная с 90-х гг. XX в. бюджетное право России, как и финансовое право, существенно изменилось, что обусловлено происшедшими экономическими и политическими переменами. Формирующееся бюджетное законодательство отразило новые черты России как федеративного государства, свидетельствует о повышении уровня самостоятельности субъектов РФ в области бюджета; оно исходит из принципа разделения властей при определе-172Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФнии бюджетной компетенции представительных и исполнительных органов власти. В нем проявляются и новые черты, связанные с нацеленностью на переход к рыночным отношениям (изменение состава бюджетных доходов и расходов, взаимодействия между выше- и нижестоящими бюджетами, широкое использование заемных средств для формирования бюджетных ресурсов и др.)- Законодательство отразило и негативные явления в бюджете, свойственные современному периоду. Например, появление бюджетного дефицита потребовало урегулировать порядок его преодоления.Перспективы развития бюджетного права определяют Федеральный закон от 29 декабря 1998 г. «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики»1; бюджетные послания Президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год», правительственные программы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу (2002—2004 гг.)2 и развития бюджетного федерализма на период до 2005 г.3 с учетом результатов выполнения Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999—2001 гг.4 Целью этих программ является повышение устойчивости бюджетной системы РФ; обеспечение прозрачности процедур выработки и реализации бюджетной политики; повышение качества планирования и исполнения бюджетов, уточнение разграничения расходных полномочий на всех уровнях бюджетной системы, повышение взаимной ответственности органов власти разных уровней при проведении бюджетной политики. Все намеченные меры исходят из общей задачи: обеспечение условий для устойчивого экономического роста на основе повышения эффективности участия государства в распределении и перераспределении финансовых ресурсов страны посредством механизма бюджетной системы, что требует совершенствования бюджетного законодательства.Источники бюджетного права. Основой всех правовых норм, регулирующих бюджетные отношения, является Конституция РФ. Ряд ее статей непосредственно устанавливают исходные начала и принципы бюджетной деятельности в РФ. Это ст. 71 и 72, определяющие компетенцию РФ и сферу совмест-1 СЗРФ. 1999. №1. Ст. 1.2 СЗ РФ. 2001. № 31. Ст. 3295 (п. 5 — «Основные направления бюджетной политики»).3 СЗРФ. 2001. №34. Ст. 3503.4 СЗРФ. 1998. №32. Ст. 3905.§ 2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения173ной деятельности в данной области РФ и субъектов Федерации, ст. 101, 104, 106, 114, устанавливающие основы порядка рассмотрения, утверждения бюджета и контроля за его исполнением, ст. 132 о бюджетных правах органов местного самоуправления и др. Помимо этого и конституционные нормы более общего значения определяют основные принципы и формы взаимоотношений в области бюджета, основы организации бюджетной деятельности государства, защиты прав и законных ин' тересов участвующих в ней субъектов.С 90-х гг. XX в. начало формироваться специальное бюджетное законодательство РФ. Так, 10 октября 1991 г. был принят Закон РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса»1, имевший общее значение для регулирования бюджетных отношений в стране. Этот Закон закрепил основные общие положения, относящиеся к организации функционирования бюджетов всех уровней, и, помимо этого, — детальную регламентацию относительно федерального бюджета. Положения названного Закона получили развитие в Законе РФ «Об основах бюджетных прав...»2 (в настоящее время они утратили силу в„с,вязи с введением в действие БК РФ). Приняты и другие, действующие в настоящее время, законодательные акты. К ним относятся уже упоминавшиеся Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления», которые определяют основные положения о роли местных бюджетов, бюджетных правах муниципальных образований и органов местного самоуправления, их взаимоотношениях с органами государственной власти.Особо следует отметить Бюджетный кодекс РФ — впервые принятый в России (31 июля 1998 г.) кодифицированный федеральный законодательный акт, регулирующий бюджетные отношения в стране. Кодекс введен в действие с 1 января 2000 г.3 В нем установлены общие принципы бюджетного законодательства РФ, правовые основы функционирования бюджетной системы, .включая федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований, а также государственные внебюджетные фонды, правовое положение субъектов бюджетных пра-1 ВВС. 1991. №46. Ст. 1543.2 ВВС. 1993. № 18. Ст. 635.3 См.: Федеральный закон «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3492.1174Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ§ 3. Бюджетная система и бюджетное устройство в РФ175воотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определены правила бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательстваКодекс призван сыграть важную роль в обеспечении бюджетных отношений необходимой правовой основой, оказать воздействие на формирование бюджетного законодательства субъектов РФ и системы нормативных бюджетно-правовых актов органов местного самоуправления. Кодекс обобщил и уточнил ранее действовавшие бюджетно-правовые акты, расширил сферу законодательного регулирования бюджетных отношений. Он состоит из 307 статей, распределенных по пяти частям и входящим в них 28 главам.БК РФ состоит из следующих частей: первая — Общие положения; вторая — Бюджетная система Российской Федерации; третья — Бюджетный процесс в Российской Федерации; четвертая — Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации; пятая — Заключительные положения.Ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете, помимо конкретных показателей его доходов и расходов, содержат также правила общего значения, т.е. нормы бюджетного права.В сфере бюджетных отношений помимо законов, на федеральном уровне действуют также указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты Министерства финансов РФ, которым принадлежит важная роль в практической организации бюджетной деятельности государства1.В связи с распределением компетенции по правовому регулированию бюджетных отношений между органами власти разных уровней, источниками бюджетного права, действующими в пределах соответствующей территории, являются также нормативные правовые акты субъектов РФ (например, Закон Рес-1 Например, Указ Президента РФ от 20 февраля 2002 г. «О консолидированном бюджете Чеченской Республики на 2002 год» // СЗ РФ. 2002. № 8. Ст. 810; постановление Правительства РФ от 28 февраля 2002 г. «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год» // СЗ РФ. 2002. № 10. Ст. 998; Письмо Минфина России от 17 апреля 1997 г. «О своевременности перечисления средств в доход федерального бюджета и очередности платежей в фонды субъектов Российской Федерации» // Нормативные акты по финансам... 1997. № 7. С. 13.публики Карелия от 21 июля 2001 г. «О бюджетном процессе в Республике Карелия»1, Закон Саратовской области от 6 апреля 1999 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Саратовской области»2, Бюджетный кодекс Вологодской области)3 и органов местного самоуправления. Эти акты конкретизируют применительно к местным особенностям установленные на федеральном уровне правила, но не должны противоречить последним.Таким образом, система источников бюджетного права в Российской Федерации состоит из правовых актов трех уровней, что обусловлено федеративным государственным устройством и действием принципов местного самоуправления. Вместе с тем, названные источники имеют и разную форму в зависимости от вида органов, принявших их.§ 3. Бюджетная система и бюджетное устройство в Российской ФедерацииВсе действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют в совокупности определенную систему, которая называется бюджетной системой. В законодательстве было дано ее определение как основанной на экономических отношениях, государственном устройстве и юридических нормах совокупности федерального бюджета РФ, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов муниципальных образований4. Следует заметить, что БК РФ 1998 г.'(ст. 6 и 10) расширил рамки понятия бюджетной системы, включив в нее помимо бюджетов в собственном смысле слова и внебюджетные государственные социальные фонды (ст. 13). При этом какие-либо муниципальные (местные) внебюджетные фонды не упоминаются. Такое объединение является условным и требует уточнения. С бюджетом названные фонды сближает утверждение представительными (законодательными) органами власти, которые утверждают и отчеты об исполнении бюджетов этих фондов. Однако внебюджетные фонды существенно отличаются от государственных и местных бюдже-1 Газета «Карелия». 2001. 7 авг. № 87.2 Газета «Саратовские вести по понедельникам». 1999. 17 мая.3 «Красный Север». 1999. № 43, 44.4 См.: ст. 2. Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса»; ст. 1. Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».176Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФтов своим предназначением, конкретным целевым содержанием, правовым режимом. Поэтому в учебнике они рассматриваются особо1.Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы и принципы ее построения, т.е. бюджетное устройство. Правовые нормы, закрепляющие бюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи. Эти нормы являются в бюджетном праве основополагающими, поскольку выражают право государства и муниципальных образований на свой бюджет, уровень самостоятельности в его формировании и использовании.Следовательно, бюджетное устройство — это основанные на правовых нормах принципы построения бюджетной системы, ее структура и организация взаимодействия входящих в нее бюджетов по линии их доходов и расходов.Бюджетное устройство страны определяется ее государственным устройством. В унитарном государстве бюджетная система состоит из двух уровней — государственного бюджета и местных бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправления.Для бюджетной системы федеративного государства характерны три уровня — государственный федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. Так, бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты штатов и более 82 тыс. бюджетов местных административно-территориальных единиц (округов, муниципалитетов и др.).В бюджетную систему России как федеративного государства также входят бюджеты трех уровней, являясь ее самостоятельными частями. К ним относятся государственные бюджеты двух уровней:а) федеральный бюджет;б) бюджеты субъектов Федерации — республиканские бюджеты республик в составе РФ, краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области и окружные бюджеты автономных округов;§ 3. Бюджетная система и бюджетное устройство в РФ177' См. гл. 10 учебника. Отрицательное мнение об объединении бюджетов и внебюджетных фондов высказано в литературе. См., например: Родионова В.М. Современные требования к бюджетному законодательству// Финансы. 1998. № 7. С. И.в) местные бюджеты, к которым относятся бюджеты муниципальных образований и других административно-территориальных единиц, являющихся муниципальными образованиями в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов Федерации.Среди них следует выделить бюджеты административно-территориальных единиц с особым правовым режимом — бюджеты закрытых административно-территориальных образований1.Каждый из бюджетов служит финансовой базой для деятельности соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления.С 1991 г. при сохранившихся в основном видах бюджетов бюджетное устройство в РФ претерпело существенные изменения. Содержание организационно-правовых принципов взаимосвязи между бюджетами еще в рамках Союза ССР стало иным после принятия бывшими союзными республиками, в том числе и РСФСР, Деклараций о суверенитете. Бюджеты союзных республик обособились от союзного (федерального) бюджета и перестали представлять вместе с ним единый государственный бюджет, утверждаемый высшим органом государственной власти страны — Верховным Советом СССР. Обособление бюджетов произошло и в России, что нашло свое закрепление в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». В результате перестал утверждаться государственный бюджет Российской Федерации как ее основной финансовый план формирования и использования единого денежного фонда, в котором сосредоточивались средства всех бюджетов, т.е. произошло обособление бюджетов всех уровней.Законодательно закреплены (сначала в ранее принятых законах, а затем в БК РФ (ст. 28, 29, 31), в качестве основы бюджетного устройства принципы единства и самостоятельности бюджетов.Принцип единства. Несмотря на самостоятельность каждого из бюджетов в РФ, законодательство подчеркивает единство бюджетной системы. Оно проявляется во взаимодействии бюджетов всех уровней по линии доходов и расходов. Это взаимодействие осуществляется путем распределения между бюджетами регулирующих доходных источников, создания и частичного перерас-1 См.: Закон РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании». Ст. 5 // ВВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1915; 63 РФ. 1996. № 49. Ст. 5503; 1998. № 31. Ст. 3822; 1999. № 14. Ст. 1665.178Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФпределения целевых и региональных фондов, участия бюджетов разных уровней в финансировании совместных программ, оказания финансовой поддержки бюджетам нижестоящих уровней. В результате складываются межбюджетные отношения, осуществляемые органами государственной власти и местного самоуправления разных уровней (гл. 16 БК РФ).Законодательство определяет организационно-правовые и экономические гарантии единства бюджетной системы. К ним относятся: ее единая правовая база; использование единых бюджетных классификаций, обеспечивающих сопоставимость доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также статистической и бюджетной информации, позволяющей составить консолидированные бюджеты согласованные принципы бюджетного процесса; единая денежная система.Единство бюджетной системы является необходимым условием проведения единой социально-экономической, финансовой, в том числе бюджетной и налоговой политики в стране.БК РФ 1998 г. (ст. 29) указывает и на другие проявления и гарантии единства бюджетной системы — единство форм бюджетной документации, санкций за нарушение бюджетного законодательства, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней и ведения бухгалтерского учета.Самостоятельность бюджетов (ст. 31 БК РФ) обеспечивается правом самостоятельного утверждения бюджета каждого уровня соответствующими представительными органами власти, правом определять направления использования и расходования бюджетных средств; наличием собственных источников бюджетных доходов, запрещением изъятия дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета доходов, сумм превышения доходов над расходами и экономии по расходам.Обобщенное выражение рассмотренные принципы находят в принципах федерализма и развития местного самоуправления, свойственных финансовой деятельности российского государства в целом.§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение между бюджетамиВ соответствии с законодательством государственные и местные бюджеты состоят из доходной и расходной частей. Кроме того, в составе бюджетов образуются целевые и резервные фонды, имеющие свои источники доходов или создаваемые за счет общих§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы...179бюджетных ресурсов. Они используются на определенные цели соответственно своему предназначению. Однако их доходы и расходы входят в общий состав доходов и расходов бюджета. Все доходы и расходы бюджетной системы распределяются (разграничиваются) между бюджетами разных уровней и видов.Распределение (разграничение) доходов и расходов бюджетов — это определение видов и объемов доходов и расходов, подлежащих включению в каждый из бюджетов. ,-* Законодательство устанавливает единую для бюджетов всех уровней классификацию доходов и расходов, что обеспечивает сопоставимость их показателей. Такая классификация обусловлена принципом единства бюджетной системы в РФ.Бюджетная классификация — это группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней по однородным признакам с присвоением объектам классификации группировочных кодов.Впервые в России бюджетная классификация утверждена законодательным актом — Федеральным законом от 15 августа 1996 г. «О бюджетной классификации»1. До принятия этого Закона она утверждалась Министерством финансов РФ.Требование единства классификации сочетается с определенными правами законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления: они вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов ее построения и единства.Доходы бюджетов. Все предусмотренные законодательством доходы по социально-экономическому признаку можно подразделить на несколько групп:а) доходы от предприятий и других организаций разных форм собственности;б) доходы от государственного и муниципального имущества;в) доходы от государственной внешнеэкономической и другой деятельности;г) поступления от личных доходов граждан.Такая классификация имеет значение для характеристики материального содержания доходной части бюджета, связи ее с экономикой страны. Каждая из групп доходов представляет совокупность отдельных видов платежей и поступлений. Среди них1 СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4030; 1998. № 10. Ст. 1144; № 13. Ст. 1462. Новая Редакция Закона — СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3338; 2001. № 33. Ст. 3437; 2002. №19. Ст. 1796.180Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФважнейшая роль принадлежит налогам, взимаемым с организаций и физических лиц1.Федеральный закон «О бюджетной классификации» и БК РФ делят доходы бюджета на:а) налоговые с выделением их видов;б) неналоговые (доходы от использования государственного и муниципального имущества, от его продажи, от внешнеэкономической деятельности и др.).Такая группировка имеет важное значение для анализа источников доходов, их объема, перспектив использования. Исходя из этого, БК РФ определяет виды доходов бюджетов всех уровней.Вместе с тем важное значение для характеристики правового статуса субъектов бюджетного права имеет группировка доходов бюджетной системы по организационно-правовым признакам.Так, в зависимости от порядка зачисления в бюджет различают доходы: закрепленные за бюджетом каждого уровня, и регулирующие.Закрепленные доходы бюджетов — это доходы, которые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной основе закреплены за соответствующим бюджетом. БК РФ (ст. 47) отождествляет их с собственными доходами (что не вполне тождественно).Так, перечень налогов и приравненных к ним платежей, закрепленных за бюджетами разных уровней, предусмотрен Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и НК РФ (ст. 13, 14, 15); общий перечень разных видов доходных источников, закрепленных за бюджетами, содержится в БК РФ. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» определяет виды доходов, закрепленных за местными бюджетами. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества» также содержит указания о закреплении доходов от этого процесса за бюджетами разных уровней (ст. ЗЗ)2.В свою очередь законодательство субъектов РФ закрепляет доходные источники, находящиеся в их распоряжении, за местны-§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы...181Характеристика видов доходов бюджетной системы дана в соответствующих главах учебника.2 СЗРФ. 2002. №4. Ст. 251.ми бюджетами. В отдельных случаях федеральные источники могут быть непосредственно закреплены за местными бюджетами (в частности, государственная пошлина).Доля закрепленных доходов в бюджете имеет существенное значение для его действительной самостоятельности. В современных условиях для бюджетов нижестоящих уровней это продолжает оставаться болезненным вопросом. На разрешение его была направлена норма Закона РФ «Об основах бюджетных прав...» 1993 г., установившая долю закрепленных доходов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов в размере не менее 70% доходной части соответствующего минимального бюджета. Однако в последующих законодательных актах, в частности, в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», в БК РФ 1998 г. минимальная норма закрепленных доходов в местных бюджетах уже не была установлена.Регулирующие доходы бюджета — это виды доходов, которые передаются в бюджет субъекта РФ или муниципального образования в целях сбалансирования его доходов и расходов, в виде процентных отчислений от них на основании решений вышестоящих органов власти по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на очередной финансовый год. Нормативы могут быть и долговременными — не менее, чем на три года (ст. 48 БК РФ).Нормативы отчислений по бюджетам разных уровней утверждает соответственно вышестоящий орган представительной власти. Эти нормативы могут быть едиными для бюджетов определенного уровня или дифференцированными в зависимости от объема закрепленных доходов и предстоящих расходов1.Для регулирования бюджета (ежегодного планового распределения доходов бюджета в целях его сбалансирования) помимо процентных отчислений от сумм каких-либо видов доходов, применяется и иной метод: оказание прямой финансовой поддержки из бюджета другого уровня в форме фиксированной денежной' Например, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год» (ст. 20) в бюджеты субъектов Федерации от федеральных налогов передано: от налога на добавленную стоимость в первом квартале — 25%, а с 1 апреля — 15%, полностью поступления подоходного налога с физических лиц и т.д. (СЗ РФ. 1999. •№ 9. Ст. 1093). Однако Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год» отчислений от налога на добавленную стоимость в бюджеты субъектов РФ Уже не предусмотрено (см. Приложение № 2 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2002 год» // СЗ РФ. 2001. М> 53. Ст. 5030).

182

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы…

183

суммы на безвозмездной основе. В настоящее время она предоставляется в
следующих формах: дотации, субвенции и субсидии, создания фондов
финансовой поддержки субъектов РФ и муниципальных образований, а также
бюджетного кредита и бюджетной ссуды (ст. 6, 44, 133 БК РФ)1.

Дотация в бюджетных отношениях — это определенная денежная сумма,
выделяемая из вышестоящего бюджета по решению соответствующего
представительного органа власти на безвозвратной и безвозмездной основе
в нижестоящий бюджет, не оговариваемая каким-либо целевым направлением
средств. Дотация предоставляется в случаях, если закрепленных и
регулирующих доходных источников недостаточно для выравнивания уровня
минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных
образований.

До 90-х гг. XX в. дотации широко применялись для сбалансирования
бюджетов, особенно местных. С 1990 г. стали применяться субвенции из
союзного бюджета Союза ССР в отношении бюджетов союзных республик, а
затем и внутри союзных республик2. Переход к субвенциям связан с
обострением необходимости более экономного и эффективного использования
средств.

Субвенция в бюджетных отношениях — это денежная сумма, выделяемая из
вышестоящего бюджета в бюджеты субъектов Федерации и муниципальных
образований для осуществления определенных целевых расходов.

Субвенции, как и дотации, предоставляются на основе решений
соответствующих представительных органов власти.

В бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований могут быть направлены
также субсидии, то есть денежные средства, выделенные из вышестоящего
бюджета для финансирования целевых расходов на условиях долевого участия
в них.

Субвенции и субсидии подлежат возврату в случае их нецелевого
использования, а также неиспользования в установленные сроки (ст. 78 БК
РФ).

‘ См. также Федеральный закон «О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации».

2 Субвенции появились с образованием Союза ССР в 1924 г. и применялись в
отношении бюджетов союзных республик, а также местных бюджетов. При этом
было установлено правило долевого участия средств данных бюджетов в
финансируемых за счет субвенций мероприятиях. Впоследствии в 1931 г. в
связи с использованием процентных отчислений от налогов и доходов как
метода бюджетного регулирования субвенции были отменены. В качестве
исключения для сбалансирования стали применяться дотации.

Дотации и субвенции закрытым административно-территориальным
образованиям (ЗАТО) предоставляются в особом порядке: они выделяются
непосредственно из федерального бюджета. Так, Федеральным законом «О
федеральном бюджете на 2002 год» (ст. 61) установлен объем дотаций в
сумме 6 909 710,0 тыс. руб. и субвенций на отселение, на капитальные
расходы и финансирование программ развития ЗАТО.

В целях оказания финансовой поддержки также создаются: в федеральном
бюджете Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, а в бюджетах субъектов
Федерации — фонды финансовой поддержки муниципальных образований (ст.
139 БК РФ). В федеральном бюджете на 2002 г., помимо Фонда финансовой
поддержки субъектов РФ, созданы: Фонд компенсаций, Фонд
софи-нансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и
Фонд реформирования региональных финансов (ст. 48, 54, 55, 57, 58
Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год»)1.

Следует иметь в виду: средства, полученные в форме финансовой поддержки
бюджетами, становятся их доходами, а для бюджетов, выделивших средства,
— это расходы.

Продолжая характеристику доходной части бюджета, отметим, что в ней в
зависимости от права собственности имеются собственные доходы и заемные
средства. Эти понятия были применены в Законе РСФСР «Об основах
бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (ст. 12).

К собственным доходам бюджетов отнесены: закрепленные в установленном
порядке за бюджетом каждого уровня источники доходов;

отчисления, передаваемые в бюджеты от регулирующих доходных источников;

дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно
представительными органами власти субъектов Федерации местного
самоуправления.

Однако впоследствии законодательство отождествило собственные доходы
бюджетов с закрепленными. Федеральный закон «О финансовых основах
местного самоуправления в Российской Федерации» именно в таком аспекте
определил понятие собственных доходов местных бюджетов, рассматривая их
как «налоговые и неналоговые доходы, закрепленные за местными бюджетами»

и

Кика.

Подробную характеристику названных фондов см. в гл. 10 настоящего учеб-

184

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы…

185

(ст. 1). Такой же подход к данным понятиям и в БК РФ (ст. 47). Вряд ли
целесообразно рассматривать характеристики «собственные» и
«закрепленные» как однозначные. Ведь поступившие в бюджет отчисления от
регулирующих доходов по утвержденным в законном порядке нормативам
становятся казной, т.е. собственностью субъекта РФ или муниципального
образования, самостоятельно расходуются ими и не подлежат возврату.

Заемные средства в доходной части бюджета используются: при
недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих
минимальный бюджет, или в случаях временных финансовых затруднений в
процессе исполнения бюджета.

Источниками заемных средств, используемых для пополнения бюджета, могут
быть:

получение органами процентных или беспроцентных ссуд из иных бюджетов;

выпуск государственных или местных займов на инвестиционные цели;

получение кредита в банке.

Регулируя межбюджетные отношения, БК РФ определяет формы выделения
заемных средств бюджетам субъектов Федерации и муниципальных образований
из бюджета другого уровня, а именно — бюджетный кредит и бюджетную
ссуду. Под бюджетным кредитом понимается предоставление средств другому
бюджету для финансирования бюджетных расходов на возвратной и возмездной
основах. В отличие от этого, бюджетная ссуда, согласно БК РФ, — это
бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной,
безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в
пределах временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета
(ст. 6, 44, 133

БК РФ).

Расходы бюджета. Состав расходов бюджетной системы значительно изменился
в связи с проведением экономических реформ в стране. Нацеленность на
переход к рыночным отношениям’ и приватизация большого числа предприятий
обусловили снижение уровня бюджетного финансирования отраслей экономики.
Ассигнования на социально-культурные мероприятия и науку хотя и занимают
заметный удельный вес в расходах бюджетной системы, однако в условиях
кризисных явлений в экономике они не только не обеспечили необходимой
финансовой базы в этой сфере, но и проявили тенденцию к отставанию по
темпам роста от других расходов. Между тем возросли расходы бюджетной
системы на содержание государственного аппарата.

Расходная часть бюджетной системы включает следующие основные
направления. Это расходы на:

— содержание органов государственной власти и местного самоуправления,
судов и правоохранительных органов;

— оборону и безопасность страны;

— финансирование отраслей экономики;

— охрану окружающей природной среды;

— социально-культурную сферу;

— науку;

— международную деятельность.

Подробная конкретизация видов расходов бюджетной системы определена в
нормах БК РФ и Федеральном законе «О бюджетной классификации»1, в
соответствии с которыми ежегодно утверждаются представительными органами
государственной власти и местного самоуправления суммы расходов каждого
из бюджетов.

В Законе выделяются функциональная, экономическая, ведомственная и
другие классификации расходов бюджетов.

В функциональной классификации содержатся группы расходов на
государственное управление и местное самоуправление, на судебную власть,
национальную оборону, образование, здравоохранение и т.д., отражающие
функции государства.

Экономическая классификация — это группировка бюджетных расходов по их
экономическому содержанию. В ней выделяются текущие расходы и
капитальные расходы (ст. 66 БК РФ).

К текущим относятся расходы, обеспечивающие текущее финансирование
органов государственной власти и местного самоуправления, бюджетных
учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и
отраслям экономики в .форме дотаций и субвенций на текущее
финансирование, а также другие расходы, не включенные в капитальные
расходы в соответствии с бюджетной классификацией (ст. 68 БК РФ).

Капитальные расходы обеспечивают инновационную и инвестиционную
деятельность, расширенное воспроизводство, проведение капитального
(восстановительного) ремонта. При осуществлении этих расходов создается
или увеличивается имущество, находящееся в собственности РФ, ее
субъектов или муниципальных образований (ст. 67 БК РФ).

В составе капитальных расходов бюджета может быть сформирован бюджет
развития, порядок формирования и использова-

1 Новая редакция принята Федеральным законом от 5 августа 2000 г. // СЗ
РФ. 2000. № 32. Ст. 3338; 2001. № 33. Ст. 3437; 2002. № 19. Ст. 1796.

186

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы…

187

ния которого регулируется особым федеральным законом1. Впервые бюджет
развития был утвержден в составе федерального бюджета на 1999 г. Его
доходы сформированы за счет иностранных кредитов и инвестиционных
кредитов Международного банка реконструкции и развития, частично — за
счет бюджетных доходов. Средства бюджета развития направлены на
поддержку экспорта высокотехнологической продукции по программам
конверсии оборонного производства, на формирование уставного капитала
Российского банка развития и другие инвестиционные проекты (ст. 126, 127
Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год»)2. Бюджет
развития был утвержден и в составе федерального бюджета на 2000 год (ст.
148, 149 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 год»)3.

Наиболее объемная по содержанию — ведомственная структура бюджетных
расходов. Она включает перечень прямых получателей средств из бюджета
(министерств, государственных комитетов и т.д.), распределение расходов
по целевым статьям и видам расходов по прямым получателям и др. Однако в
Законе РФ ведомственная классификация расходов установлена применительно
лишь к федеральному бюджету. А в отношении бюджетов субъектов РФ и
местных бюджетов на основе Федерального закона такая классификация
утверждается соответствующими представительными органами субъектов РФ
или местного самоуправления.

Расходы распределяются между бюджетами, исходя из следующих основных
принципов:

а) соответствие состава расходов компетенции органов власти РФ,
субъектов Федерации или органов местного самоуправления (по
принадлежности);

б) учет подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций,
учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

в) учет значения определенных учреждений, мероприятий, масштабов и их
влияния на развитие общества.

Задачи усиления роли субъектов Федерации и органов местного
самоуправления обусловили дополнение этих принципов принципом
самостоятельности субъектов Федерации и органов местно-

1 См.: Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. «О бюджете развития
Российской Федерации» //СЗРФ. 1998. №48. Ст. 5856

2 СЗРФ. 1999. №9. Ст. 1093.

3 СЗРФ. 2000. №1. Ст. 10.

го самоуправления в определении направлений и состава расходов своих
бюджетов.

Эти принципы действуют в совокупности и характеризуют состав расходов
бюджетов всех уровней. Так, компетенция органов государственной власти
(или органов местного самоуправления) определяет основные направления
расходов соответствующих бюджетов: финансирование отраслей экономики,
социально-культурной сферы и др. Например, в связи с тем, что оберона
страны находится в ведении Российской Федерации (п. «м» ст. 71
Конституции РФ), расходы на оборону включаются именно в федеральный
бюджет.

Учет подчиненности предприятий, организаций, учреждений конкретизирует
указанные основные направления расходов для каждого бюджета:
финансирование органов власти, организаций и учреждений, осуществляемых
ими мероприятий производится из того бюджета, который соответствует
подчиненности названных субъектов (учреждения федерального подчинения
финансируются из федерального бюджета, муниципального — из конкретного
муниципального бюджета и т.д.).

При учете (оценке) значения каких-либо организаций, учреждений и (или)
осуществляемых ими мероприятий (для страны в целом или региона)
финансирование расходов может производиться не из данного бюджета,
соответственно их уровню, а из вышестоящего. Например, суды всех уровней
финансируются из федерального бюджета с учетом их роли в осуществлении
правосудия и в целях создания независимости от местных властей1. Из
федерального бюджета финансируются также органы системы МВД.

На основании законодательства РФ 90-х гг. XX в. была расширена
самостоятельность субъектов Федерации и органов местного самоуправления
в формировании расходной части бюджета. Они не только самостоятельно
определяют состав и виды бюджетных расходов соответственно
подведомственному хозяйству, но могут выделять дополнительные средства
неподчиненным им организациям (например, высшим учебным заведениям),
учитывая их значение для данной территории.

Все эти принципы отражены в законодательстве и находят свое проявление в
правовых актах об утверждении конкретных

‘ См.: Ст. 124 Конституции РФ; Федеральный закон от 10 февраля 1999 г.
«0 финансировании судов» // СЗ РФ. 1999. № 7. Ст, 877.

188

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы…

189

бюджетов на определенный финансовый год. Самостоятельность субъектов
Федерации и органов местного самоуправления закреплена в БК РФ, в
Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в
Российской Федерации», других нормативных правовых актах.

Бюджетный кодекс РФ 1998 г. более детально, чем ранее принятое
законодательство, регламентирует состав расходов бюджетов. В Кодексе
перечисляются расходы, финансируемые:

а) исключительно из федерального бюджета;

б) совместно из всех звеньев бюджетной системы;

в) исключительно из бюджетов субъектов РФ;

г) исключительно из местных бюджетов.

Совместное финансирование расходов из бюджетов разного уровня
производится по согласованию соответствующих органов государственной
власти и местного самоуправления (ст. 84—87

БК РФ).

В характеристике расходов, как и доходов бюджета, важной является не
только качественная (виды, направления и т.п.), но и количественная
сторона, в том числе соотношение объема доходов и расходов. В этом
аспекте большое значение имеет принцип сбалансированности бюджета,
закрепленный в БК РФ (ст. 33), т.е. соответствия объема расходов бюджета
суммарному объему его доходов. Он является необходимым условием
реализации намеченных расходов.

Негативным проявлением отклонения от этого принципа является дефицит
бюджета, т.е. превышение расходов над доходами. БК РФ при наличии
дефицита требует определения источников его финансирования.

В связи с затруднениями по сбалансированию бюджета в 1990 г. впервые в
РФ (как и в тогда существовавшем СССР) было произведено организационное
перестроение расходной части бюджета: в ней выделены — бюджет текущих
расходов и бюджет развития (капитальные вложения), что стало
впоследствии общим требованием законодательства для бюджетов всех
уровней.

Помимо этого, в бюджете текущих расходов было предусмотрено выделение
защищенных статей, перечень которых должен был определяться ежегодно при
утверждении бюджета соответствующим представительным органом власти, К
ним отнесены, например, расходы по заработной плате, пенсиям,
стипендиям, хозяйственным расходам на аренду, охрану, отопление,
освещение и др. По этим статьям предусмотрено обязательное производство
расходов в полном объеме.

Однако в федеральном бюджете на 1998 г. и последующие годы защищенные
статьи не утверждались. В БК РФ выделение их также не предусмотрено.

При наличии бюджетного дефицита БК РФ предписывает следующий порядок при
формировании и исполнении бюджета:

а) при утверждении бюджета должны быть определены предельные размеры
дефицита и источники его финансирования;

б) при снижении в ходе исполнения бюджета объемов поступ-^, лений
доходов и источников финансирования бюджетного дефицита вводится режим
сокращения расходов бюджета (ст. 92, 229, 230 БК РФ).

Источниками финансирования бюджетного дефицита могут быть кредиты
банков, государственные (в соответствующих случаях — муниципальные)
внутренние займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг, бюджетные
ссуды и бюджетные кредиты, полученные из бюджетов других уровней, и
другие внутренние источники. По федеральному бюджету могут быть
использованы и внешние источники — государственные займы в иностранной
валюте, кредиты иностранных правительств, банков и фирм, международных
финансовых организаций в иностранной валюте (ст. 93—96 БК РФ).

В расходной части бюджетов всех уровней создаются резервные фонды
государственных органов исполнительной власти и органов местного
самоуправления. При этом запрещено создавать резервные фонды
законодательных (представительных) органов и депутатов. Эти фонды
предназначены для финансирования непредвиденных расходов, в том числе по
ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций
в текущем году (ст. 81 БК РФ).

В федеральном бюджете, помимо резервного фонда Правительства РФ,
образуется резервный фонд Президента РФ.

Кроме упомянутых фондов (резервных и финансовой под- . Держки бюджетов
другого уровня), в бюджетах могут создаваться целевые фонды отраслевого
характера. Однако число их в последнее время резко сократилось. Так, в
федеральный бюджет на 2002 г. входит один такой фонд — Фонд Министерства
РФ по атомной энергии (ст. 7 Федерального закона «О федеральном бюджете
на 2002 год»).

Расходы бюджетной системы отражают, помимо внутренних задач страны,
международные связи России, в частности со странами СНГ: в федеральном
бюджете выделяются средства на реализацию международных договоров в
рамках СНГ, на предостав-

190

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

ление кредитов этим странам, а также другим иностранным государствам и
на другие цели. Таким образом, бюджетная система является финансовой
основой реализации внутренней и внешней государственной политики России.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. В каких аспектах можно определить понятие бюджета?

2. Дайте определение понятия бюджета в экономическом аспекте.

3. Определите понятие бюджета в юридическом аспекте.

4. Что такое консолидированный бюджет Российской Федерации?

5. Что такое консолидированный бюджет субъекта Федерации? Поясните на
примере конкретных субъектов РФ.

6. Для чего составляется консолидированный бюджет?

7. Какова роль бюджета? Чем она отличается от роли других звеньев
финансовой системы?

8. Что такое бюджетное право?

9. Что является предметом бюджетного права?

10. Что такое материальные и процессуальные нормы бюджетного права?
Приведите примеры из действующего законодательства.

11. Дайте понятие бюджетных правоотношений, каковы их особенности?

12. Определите круг субъектов бюджетных правоотношений.

13. Дайте понятие источников бюджетного права, назовите их, проведите
классификацию.

14. Назовите новые источники бюджетного права, принятые в последнее
время.

15. Каково основное содержание Бюджетного кодекса РФ?

16. Что такое бюджетная система, что входит в бюджетную систему?

17. Дайте понятие бюджетного устройства в РФ.

18. Какова роль федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных
бюджетов?

19. Какие принципы бюджетного устройства закреплены законодательством?

20. Что означает единство бюджетной системы РФ?

21. В чем проявляется самостоятельность бюджетов?

22. Какие группы доходов выделяются в бюджетах по
социально-экономическим признакам?

23. Что такое бюджетная классификация? Каково ее значение?

24. Какие группы доходов бюджетов выделяются по Федеральному закону «О
бюджетной классификации Российской Федерации»?

25. Что такое закрепленные доходы бюджетов? Каково их значение?

26. Что такое регулирующие доходы бюджетов? Каково их значение.

27. Дайте понятие бюджетного регулирования. Какие применяются методы
бюджетного регулирования?

Контрольные вопросы

191

28. Какие формы прямой финансовой поддержки бюджетов субъектов РФ,
местных бюджетов установлены законодательством?

29. Что такое субвенция? Чем она отличается от субсидии?

30. Что такое дотация в бюджетных отношениях? Чем она отличается от
субвенции и субсидии?

31. Какое значение вкладывает законодательство в понятие «собственные
доходы бюджета»?

32. Каковы основные направления бюджетных расходов?

33. Какие виды классификации расходов бюджетов установлены за^-»;.
конодательством?

34. Что такое функциональная классификация расходов бюджета?
экономическая классификация? ведомственная классификация?

35. По каким принципам расходы распределяются между звеньями бюджетной
системы?

36. Какие расходы БК РФ относит к финансируемым исключительно из
федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, какие
совместно финансируются из бюджетов разных уровней?

. 37. Что понимается под сбалансированностью бюджета?

38. Что такое бюджетный дефицит? Какие источники финансирования
бюджетного дефицита установлены законодательством?

39. Дайте понятие текущих расходов бюджета.

40. Дайте понятие капитальных расходов бюджета.

§ 1. Понятие и общая характеристика бюджетных прав РФ

193

Г л а в а 8. БЮДЖЕТНЫЕ ПРАВА (КОМПЕТЕНЦИЯ)

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЕЕ СУБЪЕКТОВ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

§ 1. Понятие и общая характеристика бюджетных прав

(компетенции) Российской Федерации, ее субъектов

и муниципальных образований

В российском законодательстве, а также в юридической литературе часто
встречается термин «бюджетные права» для характеристики компетенции
государства, его территориальных подразделений и соответствующих органов
власти (или самоуправления) в области бюджета1. Однако этот термин не
следует понимать буквально. Он является условным, поскольку в данном
случае речь идет о правах особого содержания, которые по своим
юридическим свойствам отличаются от прав, которыми наделены субъекты
других отраслей права (например, гражданского, трудового), а также и
отдельных институтов финансового права. Эти особенности заключаются в
том, что бюджетные права по своим юридическим свойствам во многих
случаях сближаются с обязанностями, являются в значительной мере
одновременно и обязанностями (например, право утверждать бюджет, право
распределять бюджетные средства по основным направлениям расходов и
т.д.). Таким образом, в большинстве случаев бюджетное право (правомочие)
и обязанность слиты в едином полномочии, эти полномочия отражают
неразрывность прав и обязанностей субъектов бюджетного права. Однако
существуют и «раздельные» их права и обязанности (например, право
предоставлять субсидию или ссуду в бюджет другого уровня, право
дополнительных расходов на социальные мероприятия, обязанность
компенсировать нижестоящему бюджету увеличивающиеся расходы в
установленных случаях). Для современных условий, когда стоит задача
повысить уровень самостоятельности субъектов Федера-

1 См., например, Закон РФ «Об основах бюджетных прав…» // ВВС. 1993. №
18. Ст. 635. Этот термин применялся также и в советском
законодательстве: действовали, например, Закон СССР от 30 октября 1959
г. «О бюджетных правах СССР и союзных республик», подобные законы
союзных и автономных республик.

ции и муниципальных образований, это стало более распространенным
явлением.

Следовательно, термин «бюджетные права» можно толковать как полномочия
или компетенцию соответствующих субъектов. Применение его в определенной
мере обусловлено традицией, которая вытекает из особенностей субъектов
бюджетного права — государственных и муниципальных образований, их
органов власти или местного самоуправления. Подчеркивание прав в этом
случае как бы предостерегает вышестоящих субъектов от вторжения в
компетенцию нижестоящих, а последних ориентирует на активную
деятельность.

Следует заметить, что Бюджетный кодекс РФ 1998 г.1 применительно к
данной области использует термин «компетенция» в отношении органов
государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного
самоуправления (гл. 2). Однако в литературе наряду с названным термином
продолжает применяться выражение «бюджетные права»2.

Бюджетные права, или компетенция, определяют бюджетно-правовой статус
государства и его территориальных.подразделе- . ний. Основа этого
статуса — право на самостоятельный бюджет. Такое право принадлежит
именно этим субъектам, а не определенным органам государственной власти
или местного самоуправления. Из него вытекает широкий круг бюджетных
прав (полномочий) материального и процессуального содержания,
посредством использования которых и осуществляется право на
самостоятельный бюджет. Это права на получение определенных доходов,
распределение и использование их на нужды соответствующей территории, а
также права по регулированию бюджетных отношений в рамках установленной
компетенции. Основы разграничения бюджетной компетенции установлены
Конституцией РФ.

Итак4, бюджетные права (компетенция) Российской Федерации, ее субъектов,
муниципальных образований — это принадлежащие им в области бюджета
полномочия в лице соответствующих государственных органов власти или
местного самоуправ-

1 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2000. № 32. Ст. 3339; 2001. № 33. Ст.
3429; 2002. № 22. Ст. 2036; Российская газета. 2002. 30 июля. См. также:
Федеральный закон от 9 июля 1999 г. «О введении в действие Бюджетного
кодекса Российской .Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3492.

2 См., например: Сухова И.Н. Бюджетные права субъекта Российской
Феде-щии (на материалах Республики Карелия). Автореф. канд. дис. М.,
2001.

-941

194 Глава 8. Бюджетные права РФ, ее субъектов и муниципальных
образований

ления по формированию и реализации собственного бюджета и регулированию
бюджетных отношений на своей территории в определённых законодательством
пределах.

Основное содержание бюджетных прав Российской Федерации, ее субъектов и
муниципальных образований составляют следующие права на:

— собственный бюджет;

— получение закрепленных и регулирующих бюджетных доходов и включение
их в данный бюджет;

— использование средств собственного бюджета для финансирования
потребностей государства или его территориальных подразделений
соответственно их задачам и функциям;

— самостоятельное определение направлений расходов собственных
бюджетов;

— распределение собственных бюджетных доходов между бюджетами
данной территории;

— формирование и использование в рамках собственного бюджета
целевых и резервных фондов;

— объединение средств своего бюджета со средствами других бюджетов и
иных финансовых ресурсов;

— привлечение в бюджеты заемных средств (выпуск облигаций федеральных
займов, займов субъектов Федерации и муниципальных займов, использование
банковского кредита и др.);

— оказание финансовой поддержки нижестоящим бюджетам;

— компенсацию за счет средств вышестоящего бюджета в случае уменьшения
доходов или увеличения расходов, возникающих после утверждения бюджета
вследствие решений вышестоящих органов государственной власти;

— самостоятельное распоряжение дополнительно выявленными или
сэкономленными средствами (свободными остатками средств);

— правовое регулирование отношений, касающихся собственного бюджета
(издание законов, положений и других нормативных актов) и в
установленных пределах — межбюджетных отношений;

— судебную защиту бюджетных прав.

Как видим, эти права отражают взаимодействие выше- и нижестоящих
субъектов в области бюджетных отношений, что обусловлено их
экономическими и политическими взаимосвязями.

Естественно, что на каждом уровне бюджетные права имеют свои особенности
и различия по содержанию, порождают отношения, свойственные субъектам
именно данного уровня. Некото-

§ 2. Особенности бюджетных прав (компетенции) РФ

195

рые из названных прав отсутствуют, например, у муниципальных
образований, в составе которых не имеется муниципальных образований
нижестоящего уровня. Поэтому необходима не только общая характеристика
бюджетных прав, но рассмотрение и выявление их особенностей
применительно к конкретным видам субъектов.

Анализ бюджетных прав государства и его территориальных подразделений
как в общем аспекте, так и в направлении конкретных субъектов имеет
важное значение для решения задач совершенствования межбюджетных
отношений, нацеленного на достижение сбалансированности интересов всех
участников этих отношений, на объективно обусловленное и прозрачное
перераспределение средств между бюджетами, обеспечивающее реальную
самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований в рамках
законодательно установленного разграничения . полномочий и
ответственности в этой сфере между органами власти разных уровней1.

§ 2. Особенности бюджетных прав (компетенции) Российской Федерации

Содержание бюджетных прав (компетенции) Российской Федерации обусловлено
ее суверенитетом, распространяющимся согласно Конституции РФ (ст. 4) на
всю территорию России. Принадлежность бюджетных прав суверенному
государству придает им особый характер, отличает их от прав других
субъектов. Роль бюджетных прав РФ заключается в следующем.

Бюджетные права РФ обеспечивают создание финансовой базы, без которой
невозможно действительное осуществление государственного суверенитета
России и полномочий по предметам ее ведения. С помощью бюджетных прав в
распоряжении федеральных органов власти образуется государственный
(федеральный) бюджет, необходимый для функционирования России в качестве
суверенного государства и для выполнения им своих внутренних и внешних
задач.

Посредством бюджетных прав РФ проводится единая бюджетно-финансовая
политика на территории всей страны и в конечном итоге единая
социально-экономическая политика.

1 См.: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации
на период до 2005 г. Одобрена постановлением Правительства РФ от 15
августа 2001 г.//СЗ РФ. 2001. №34. Ст. 3503.

196 Глава 8. Бюджетные права РФ, ее субъектов и муниципальных
образований

Кроме того, эти права создают финансовые возможности для координации и
объединенных действий России в рамках СНГ, а также для выполнения
международных обязательств иного масштаба.

Бюджетные права РФ закреплены в ряде статей Конституции РФ, а также в БК
РФ, других нормативных правовых актах, в частности в принимаемых
ежегодно федеральных законах о федеральном бюджете, в указах Президента
РФ и постановлениях Правительства РФ. В ст. 7 БК РФ содержится перечень
полномочий, входящих в компетенцию органов государственной власти РФ в
области регулирования бюджетных отношений. Эти полномочия
конкретизируются в других соответствующих нормах Кодекса. Совокупность
их характеризует бюджетно-правовой статус РФ.

В основном бюджетно-правовой статус Российской Федерации содержит
следующие бюджетные права (полномочия).

1. Осуществлять законодательное регулирование бюджетных отношений в
закрепленных Конституцией пределах ведения, исходя из компетенции РФ
устанавливать основы федеральной политики в области государственного,
экономического, экологического, социального, культурного и
национального развития. Согласно этому, РФ определяет основы
бюджетного устройства и бюджетного процесса, действующие на всей
территории России, которые конкретизируются в актах органов
государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления
применительно к соответствующей территории. В рамках компетенции РФ по
вопросам бюджетной системы принимаются законы и иные правовые акты
(указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты Министерства
финансов РФ и др.).

Первоначально в России было принято бюджетное федеральное
законодательство в форме «Основ…»1, что отразило федеративное
устройство российского государства. Бюджетный кодекс РФ 1998 г. также
учитывает эту особенность России в регулировании бюджетных отношений.

2. Российская Федерация имеет право на самостоятельный федеральный
бюджет как необходимый атрибут государственности и суверенитета РФ.
Такое право также закреплено в Конституции РФ, в которой особо записано,
что в ведении Российской Федерации находится федеральный бюджет (п. «з»
ст. 71). Российское законодательство, в частности БК РФ, детально
регламентирует порядок формирования и исполнения федерального бюджета.

§ 2. Особенности бюджетных прав (компетенции) РФ

197

1 Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса»
1991 г., Закон РФ «Об основах бюджетных прав…» 1993г.

3. Право устанавливать налоги, сборы, другие источники доходов,
подлежащие зачислению в бюджетную систему. При этом установление общих
принципов налогообложения и сборов согласно Конституции РФ (п. «и» ч. 1
ст. 72) относится к совместному ведению РФ и субъектов Федерации.

В ведении РФ непосредственно находятся те налоги и сборы, которые
отнесены к федеральным.

4. Право разграничивать (распределять) бюджетные доходы между
федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. При этом часть
доходных источников РФ оставляет в своем ведении, относя их к
федеральным доходам. Из них формируется федеральный бюджет. Это налог на
дЬбавленную стоимость, акцизы и др.

Другую часть бюджетных доходов Российская Федерация закрепляет за
бюджетами субъектов Федерации или передает им в форме отчислений по
утверждаемым нормативам (например, от налога на доходы физических лиц).

Отдельные виды бюджетных доходов, отнесенных к федеральным,
законодательство РФ закрепляет за местными бюджетами (например,
государственную пошлину).

Распределение налогов, сборов, других обязательных платежей между
бюджетами разных уровней предусмотрено в Законе РФ от 27 декабря 1991 г
«Об основах налоговой системы в Российской Федерации»1, а с введением в
действие соответствующих статей Налогового кодекса РФ 1998 г. (ст. 12,
13, 14, 15) подлежит урегулированию этими статьями.

Более полный перечень доходов федерального бюджета, включающий не только
налоговые, но и неналоговые доходы, содержит БК РФ 1998 г. (ст. 49—50).

5. Право определять компетенцию субъектов Федерации и органов местного
самоуправления по установлению на подведомственной им территории
налогов, сборов, других бюджетных доходов и их размеров.

6. Установление основ разграничения расходов между бюджетами. Согласно
законодательству РФ такой основой является разграничение имущества и
компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и
ее субъектов, а также органами местного самоуправления.

7. Регулирование бюджетов субъектов Федерации путем передачи отчислений
от налогов и других источников доходов, а

1 ВВС. 1992. №11. Ст. 527сизм. и доп.

198 Глава 8. Бюджетные права РФ, ее субъектов и муниципальных
образований

также выделения в них дотаций, субвенций, оказание финансовой поддержки
из федерального бюджета в других формах.

8. Право образовывать в федеральном бюджете резервные и целевые фонды,
в том числе Фонд финансовой поддержки субъектов РФ.

9. Утверждение бюджетной классификации (группировки доходов и расходов
бюджетов).

10. Полномочия по организации единой бюджетной отчетности по бюджетам
всех уровней. Они осуществляются Министерством финансов РФ.

11. Контроль за использованием субъектами РФ и муниципальными
образованиями выделенных им из федерального бюджета средств.

Из рассмотренного перечня бюджетных прав РФ видно, что они действуют в
следующих направлениях:

а) в области бюджетных отношений, возникающих на территории России в
целом;

б) в отношении федерального бюджета;

в) в отношении бюджетов субъектов Федерации;

г) в определенной мере в отношении местных бюджетов.

В этом проявляется важная координирующая роль федеральных органов власти
в функционировании бюджетной системы страны.

§ 3. Особенности бюджетных прав (компетенции) субъектов Российской
Федерации

Бюджетные права (компетенция) Российской Федерации и бюджетные права ее
субъектов между собою тесно связаны и взаимно обусловлены. Характер
такой связи определяется именно федеративным устройством Российского
государства, общие принципы которого распространяются и на бюджетные
отношения.

Конституция РФ (ст. 71—73) установила предметы ведения РФ в области
бюджета и предметы ее совместного ведения с субъектами Федерации, вне
пределов которых субъекты Федерации самостоятельны. Обладая всей
полнотой государственной власти, они осуществляют собственное правовое
регулирование бюджетных отношений, принимают законы и иные нормативные
правовые акты.

Важной стороной в характеристике бюджетно-правового статуса субъектов РФ
выступает их равноправие. При всем своем разнообразии субъекты Федерации
согласно Конституции РФ (ч. 4 ст. 5) являются равноправными.

§ 3. Особенности бюджетных прав (компетенции) субъектов РФ

199

Правовой основой компетенции субъектов РФ, помимо норм Конституции РФ,
являются БК РФ, иные законодательные и другие нормативные правовые акты
РФ, а также законодательство самих субъектов РФ: конституции республик,
уставы краев, областей, автономных округов, в которых содержатся
основополагающие нормы о бюджетной компетенции названных субъектов, и их
специальное бюджетное законодательство.

В БК РФ (ст. 8) перечислены полномочия, входящие в компетенцию органов
государственной власти субъектов РФ в области регулирования бюджетных
отношений, комплексно определены виды доходов, подлежащих зачислению в
бюджеты субъектов РФ (ст. 55—57), виды расходов этих бюджетов (ст. 85,
86).

Из числа специальных нормативных актов субъектов РФ важная роль
принадлежит принятым их представительными органами власти законам о
бюджетном устройстве и бюджетном процессе или бюджетными кодексами.

Бюджетные права субъектов РФ отражают связи последних по линии бюджета
по трем направлениям:

а) с федеральными органами власти;

б) с органами власти других субъектов Федерации;

в) с органами местного самоуправления.

Бюджетно-правовой статус субъектов РФ характеризует совокупность
следующих прав.

1. Законодательное регулирование бюджетной системы, бюджетного
устройства и бюджетного процесса на соответствующей территории, исходя
из основ, установленных законодательством РФ. При этом учитываются
особенности системы муниципальных образований и
административно-территориального устройства каждого субъекта
Федерации, системы его органов государственной власти и органов местного
самоуправления, действующих на данной территории.

Законодательство субъектов РФ определяет виды бюджетов, функционирующих
на их территории, принципы их взаимосвязи, а также порядок составления,
рассмотрения, утверждения и исполнения этих бюджетов, порядок
осуществления контроля в отношении них.

2. Определение, исходя из законодательства РФ, бюджетных прав
муниципальных образований (в составе соответствующих субъектов РФ) в
лице их органов местного самоуправления.

3. Право каждого субъекта РФ на самостоятельный бюджет —
республиканский, краевой, областной и т.д., утверждаемый соответствующим
представительным органом власти.

200 Глава 8. Бюджетные права РФ, ее субъектов и муниципальных
образований

Этот бюджет обеспечивает денежными средствами деятельность органов
власти субъекта Федерации, выполнение социально-экономических планов и
программ по обеспечению жизнедеятельности соответствующего
государственного образования и удовлетворению потребностей ее населения.

В пределах имеющихся средств они вправе увеличивать нормы расходов на
содержание жилищно-коммунального хозяйства, социально-культурных
учреждений, органов милиции, охраны окружающей среды и другие цели.

Представительные органы власти субъектов РФ самостоятельно утверждают
бюджет и контролируют его исполнение.

4. Право объединять бюджетные ресурсы субъектов Федерации со средствами
других бюджетов на договорной основе. Такое объединение может быть
произведено также со средствами предприятий, организаций и граждан для
финансирования экономических, природоохранных и социальных программ, в
том числе совместных и межрегиональных.

5. Право устанавливать на своей территории в соответствии с
законодательством РФ региональные налоги, сборы, другие платежи,
подлежащие зачислению в бюджет субъекта Федерации и местные бюджеты, а
также определять их размеры.

6. Право на получение закрепленных за бюджетом субъекта Федерации
налогов и других доходных источников, а также отчислений от регулирующих
доходов. Виды доходов бюджетов субъектов РФ закреплены в БК РФ (ст.
55—57), налоговом и другом федеральном законодательстве.

Так, в доходы бюджетов субъектов Федерации зачисляются:

а) налоги, сборы, другие обязательные платежи, отнесенные в соответствии
с законодательством РФ к уровню региональных доходов (доходов субъектов
Федерации);

б) часть налога на прибыль предприятий в соответствии с федеральным
законодательством;

в) поступления от сдачи в аренду (или продажи) имущества, находящегося
в собственности субъекта Федерации;

г) дивиденды от совместных предприятий в соответствии с долей субъекта
Федерации в собственности этих предприятий;

д) платежи за пользование природными ресурсами в соответствии с
порядком, предусмотренным законодательством РФ;

е) часть доходов от приватизации имущества, находящегося в собственности
субъекта Федерации;

ж) выявленные государственным контролем сокрытые (заниженные) от
налогообложения доходы (прибыль) предприятий, ор-

§ 3. Особенности бюджетных прав (компетенции) субъектов РФ

201

ганизаций и учреждений, находящихся в собственности субъектов Федерации;

з) некоторые платежи федерального уровня и др., Кроме того, в бюджеты
субъектов Федерации передаются отчисления от федеральных доходных
источников (например, от налога на доходы физических лиц, налога на
добавленную стоимость, акцизов и др.) по нормативам, утвержденным
органами власти РФ на планируемый год. Другая часть этих доходов должна
быть зачислена в федеральный бюджет. При недостаточности указанных
доходов для сбалансирования бюджетов субъектов Федерации им передаются
из федерального бюджета дотации,субвенции и субсидии, используемые в
установленном федеральным законодательством порядке.

7. Право распределения доходов между бюджетом субъекта Федерации и
местными бюджетами соответствующей территории. При этом субъект
Федерации вправе закрепить за местными бюджетами находящиеся в их
распоряжении источники доходов в полном объеме или в определенной части
(проценте) на долговременной основе.

Помимо этого, в компетенцию субъектов Федерации входит ежегодное
регулирование местных бюджетов путем передачи им отчислений по
установленным размерам от региональных налогов, других платежей. Из
бюджетов субъектов Федерации по решению их органов власти местным
бюджетам передаются также дотации, субвенции и субсидии, оказывается
помощь из фондов финансовой поддержки регионального бюджета.

8. Право образовывать в рамках своего бюджета резервные и целевые
фонды, Фонд финансовой поддержки муниципальных образований.

9. Право контролировать использование средств муниципальными
образованиями, выделенными им из бюджетов субъектов Федерации, а также
соблюдение органами местного самоуправления бюджетного законодательства.

10. Право самостоятельно использовать доходы, дополнительно полученные
при исполнении бюджета, а также суммы превышения доходов над расходами,
образующиеся в результате увеличения поступления в бюджет или
экономии в расходах. Порядок их использования установлен БК РФ (ст.
232).

11. Право на компенсацию за счет средств федерального бюджета потерь в
доходах бюджета субъекта Федерации или увеличения его расходов в том
случае, если они обусловлены принятием в ходе исполнения бюджета решений
органа федеральной власти.

202 Глава 8. Бюджетные права РФ, ее субъектов и муниципальных
образований

Предусмотренные законодательством бюджетные права субъектов Федерации
гарантируются судебной защитой. При нарушении их федеральными органами
представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации
вправе обратиться за защитой в арбитражный суд.

§ 4. Особенности бюджетных прав (компетенции) муниципальных образований

Все муниципальные образования, виды которых определяются
законодательством субъектов РФ (районы, города и др.) в лице их органов
местного самоуправления, обладают бюджетными правами (компетенцией).
Важное значение этих прав состоит в том, что посредством них создается
финансовая база, необходимая для решения органами местного
самоуправления своих социально-экономических и других вопросов местного
значения, .а также для осуществления финансирования отдельных
государственных полномочий, передаваемых органам местного
самоуправления. Указанные права также обеспечивают возможность органам
местного самоуправления в пределах их компетенции регулировать на своей
территории бюджетные отношения с учетом местных особенностей.

Основы бюджетных прав муниципальных образований в лице Органов местного
самоуправления закреплены в Конституции РФ (гл. 8), в БК РФ, других
федеральных законах, в том числе: в Федеральных законах от 28 августа
1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах
местного самоуправления в Российской Федерации».

Бюджетный кодекс обобщенно определяет круг полномочий, отнесенных к
компетенции органов местного самоуправления в области регулирования
бюджетных отношений (ст. 9).

Положения федерального законодательства конкретизируются в
законодательстве субъектов РФ и нормативных актах самих органов местного
самоуправления.

Вместе с тем определение основ бюджетно-правового статуса муниципальных
образований в федеральном законодательстве усиливает гарантированность
этих прав. Так, Федеральный закон «О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации», специально нацеленный на
закрепление гарантий финансовых, в том числе бюджетных прав органов
местного самоуправления, предписывает органам государственной власти РФ
и

§ 4. Особенности бюджетных прав (компетенции) муниципальных образований
203

органам государственной власти субъектов РФ содействовать развитию
местных финансов, участвовать в решении вопросов местного значения путем
выполнения целевых федеральных и региональных программ. Названный Закон
закрепляет также право контроля со стороны этих органов государственной
власти за соблюдением органами местного самоуправления бюджетного и
налогового законодательства РФ и субъектов РФ.

Бюджетно-правовой статус муниципальных образований характеризует
совокупность следующих прав:

1. Право каждого муниципального образования на самостоятельный местный
бюджет, утверждаемый представительным органом местного самоуправления.
Вмешательство иных органов в разработку, утверждение и исполнение
местного бюджета не допускается. Принцип такой независимости органов
местного самоуправления в отношении подведомственного бюджета закреплен
в Конституции РФ (ст. 132) и названных федеральных законах.

В законодательстве особо указывается на принадлежность бюджета именно
муниципальному образованию1, органы местного самоуправления при этом
выполняют процессуальные функции формирования и исполнения бюджета.
Такая правовая взаимосвязь подчеркивает направленность местного бюджета
на интересы населения соответствующего муниципального образования, ее
общее экономическое и социальное развитие. Поэтому встречающееся в
юридической литературе и иногда в нормативных правовых актах выражение
типа «бюджет органов местного самоуправления» можно воспринимать лишь
как условное, не обладающее необходимой четкостью.

Местный бюджет — это бюджет муниципального образования, формирование и
исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Он
является важнейшей частью финансовых ресурсов, находящихся в
распоряжении этих органов. Из местных бюджетов средства направляются на
социально-экономические программы, на содержание органов местного
самоуправления.

Средства местных бюджетов используются для расходов:

а) связанных с решением вопросов местного значения, установленных
законодательством;

б) связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий,
переданных органам местного самоуправления;

1 См.: ст. 14 БК РФ, ст. 5 Федерального закона ного самоуправления в
Российской Федерации».

финансовых основах мест-

204 Глава 8. Бюджетные права РФ, ее субъектов и муниципальных
образований

в) связанных с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам,
по ссудам и иные расходы.

2. Право выделять в качестве составной части местного бюджета сметы
доходов и расходов отдельных населенных пунктов, городских районов, не
являющихся муниципальными образованиями.

3. Право регулировать в соответствии с федеральным и региональным
законодательством межбюджетные отношения в случае вхождения в состав
данного муниципального образования других муниципальных образований.

4. Право на получение собственных, закрепленных федеральным и
региональным законодательством за местными бюджетами доходов, а также
отчислений от регулирующих источников доходов.

Так, за местными бюджетами закреплены местные налоги и сборы,
установленные в соответствии с законодательством РФ. К другим
собственным доходам местных бюджетов отнесены:

— доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

— не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества,
находящегося на территории муниципального образования;

— доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду
нежилых помещений и муниципальных земель;

— платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные
в соответствии с законодательством РФ;

— не менее 50% налога на имущество предприятий;

— налог с доходов физических лиц, занимающихся предпринимательской
деятельностью без образования юридического лица;

— доходы от пррведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

— штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты;

— государственная пошлина.

Кроме того, в местные бюджеты зачисляются доли (в процентах) федеральных
налогов, распределяемые между бюджетами разных уровней (часть налога с
доходов физических лиц, налога на добавленную стоимость и др.)1.

При недостаточности средств для сбалансирования местных бюджетов им
передаются из бюджетов субъектов РФ дотации,

1 См.: ст. 7 Федерального закона «О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации».

§ 4. Особенности бюджетных прав (компетенции) муниципальных образований
205

субсидии, субвенции, ссуды по решению представительных органов власти
субъектов Федерации, оказывается помощь из фонда финансовой поддержки
муниципальных образований.

5. Право на получение из вышестоящих бюджетов финансовых ресурсов,
необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий,
передаваемых на муниципальный уро-вень (ст. 86 БК РФ);

6. Право самостоятельно расходовать средства местных бюджетов:
определять объем финансирования из местных бюджетов по
социально-экономическому развитию муниципального образования и
направления использования бюджетных средств на эти цели, а также на
содержание органов местного самоуправления, другие цели.

Органы местного самоуправления вправе увеличивать в пределах имеющихся
средств нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства,
социально-культурных учреждений, органов милиции и др., определять
дополнительные льготы и пособия и т.п.

7. Право образовывать в местных бюджетах в пределах объемов их доходов
резервные и целевые фонды;

8. Право самостоятельно использовать дополнительно полученные в ходе
исполнения бюджета средства и суммы превышения доходов над расходами,
образующиеся на конец года в результате превышения доходов над расходами
или экономии в расходах.

9. Право объединять на договорной основе средства местного бюджета со
средствами иных бюджетов, а также предприятий, учреждений, организаций
для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов
производственного и непроизводственного назначения. При этом бюджеты
могут быть любого уровня, так как в законодательстве на этот счет не
содержится каких-либо ограничений.

10. Право представительного органа местного самоуправления
устанавливать на своей территории в соответствии с законодательством РФ
местные налоги, сборы, другие платежи, подлежащие зачислению в местный
бюджет, а также право в соответствии с федеральным законодательством
определять размеры этих платежей, льготы. Право органов местного
самоуправления устанавливать местные налоги и сборы закреплено в
Конституции РФ (ст. 132)1.

1 См. также ст. 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы»; ст. 12,
15 Налогового кодекса РФ.

J

206 Глава 8. Бюджетные права РФ, ее субъектов и муниципальных
образований

11. Право на компенсацию увеличившихся расходов или уменьшившихся
доходов, возникших в результате решений, принятых вышестоящими
органами государственной власти. Это право как важная гарантия
стабильности местных бюджетов закреплено в Конституции РФ (ст. 133).

Здесь имеются в виду случаи, когда принятое вышестоящим органом власти
решение приводит к уменьшению доходов и увеличению расходов местных
бюджетов. Компенсация производится за счет средств соответствующих
вышестоящих бюджетов.

12. Право представительных органов местного самоуправления
самостоятельно определять организационные формы контроля за исполнением
утвержденного им бюджета. Так, по их решению может быть создана
муниципальная налоговая служба для сбора местных налогов и сборов,
муниципальное казначейство в целях управления средствами местной казны и
обслуживания исполнения местного бюджета1.

13. Право органов местного самоуправления регулировать бюджетные
отношения на территории соответствующего муниципального образования в
соответствии с компетенцией, определяемой законодательством РФ и
субъектов Федерации. Они принимают решения по вопросам
распределения и использования бюджетных доходов муниципальных
образований, конкретизируют правила бюджетного процесса применительно к
местным условиям в принимаемых ими нормативных актах (например,
положении о бюджетном процессе) и т.д.

14. Гарантированное Конституцией РФ право местного самоуправления на
судебную защиту (ст. 133 Конституции РФ), распространяющееся и на
область бюджетных отношений.

В случае нарушения вышестоящими органами власти бюджетных прав
муниципальных образований соответствующие представительные органы
местного самоуправления вправе обратиться за их защитой в арбитражный
суд. Конституционная гарантия усиливает значимость этого права.

Законодательство исходит из принципа равенства всех муниципальных
образований в праве на самостоятельный местный бюджет, утверждаемый
представительным органом местного самоуправления, в их правах на
получение, распределение и самостоятельное использование бюджетных
доходов. Однако на конкретное содержание принадлежащих им бюджетных прав

1 См.: ст. 14 Федерального закона «О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации».

§ 4. Особенности бюджетных прав (компетенции) муниципальных образований
207

влияют особенности муниципальных образований и их системы в рамках
данного субъекта РФ, другая специфика, закрепленная в региональном, а в
отдельных случаях и федеральном законодательстве.

Выделяется своими особенностями бюджетно-правовой статус закрытых
административно-территориальных образований (ЗАТО)1.

ЗАТО вступает в бюджетные правоотношения не с субъектом РФ, а
непосредственно с федеральными органами власти.’ Дефицит бюджета ЗАТО
покрывается субвенциями и дотациями из федерального бюджета в порядке,
определяемом Правительством РФ. Если в бюджете ЗАТО планируется
превышение доходов над расходами, то решение о перераспределении этого
превышения принимается по представлению Правительства РФ при принятии
закона о федеральном бюджете на очередной год. Эти средства направляются
на финансирование государственных и региональных экологических и
социальных программ по преодолению последствий опасной деятельности
предприятий и объектов.

В случае строительства или реконструкции в ЗАТО предприятий и объектов с
сохранением их оборонной направленности за счет средств федерального
бюджета, часть их обязательно должна быть отчислена органам местного
самоуправления ЗАТО. При финансировании государственного оборонного
заказа выполняющие его предприятия и объекты производят отчисления в
бюджет ЗАТО для дополнительного финансирования программ в области
экологии и здравоохранения в размере 1% от объема финансирования.
Характерно, что все суммы налогов и других бюджетных поступлений с
территории ЗАТО зачисляются в его бюджет. Тем самым законодательство
усиливает гарантии безопасного функционирования упомянутых предприятий и
объектов2.

1 См. подробнее: § 3 гл. 3 настоящего учебника.

2 См.: ст. 2 Закона РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом
административно-территориальном образовании» // ВВС РФ. 1992. № 33. Ст.
1915; СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5503; 1998. № 31. Ст. 3822; 1999. № 14. Ст.
1665; 2000. № 1. Ст. 10; 2001. № 2; ст. 66, 67 Федерального закона «О
федеральном бюджете на 2002 год» // СЗ РФ. 2001. №53. Ст. 5030.

208 Глава 8. Бюджетные права РФ, ее субъектов и муниципальных
образований

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ

1. Дайте определение понятие бюджетных прав государства и его
территориальных подразделений. Каковы юридические особенности этого
понятия?

2. Перечислите бюджетные права государства и его территориальных
подразделений.

3. Укажите законодательство, определяющее бюджетные права Российской
Федерации.

4. Какие полномочия относятся к бюджетным правам РФ? В чем состоит
значение этих прав?

5. Назовите бюджетные права РФ, относящиеся к федеральному бюджету.

6. Назовите бюджетные права РФ, относящиеся к бюджетам субъектов
Федерации и местным бюджетам, к бюджетной системе РФ в целом.

7. Назовите бюджетные права, составляющие компетенцию субъекта РФ.
Каково значение этих прав?

8. Назовите права субъекта РФ, относящиеся к его собственному бюджету.

9. Назовите права субъекта РФ, относящиеся к федеральному бюджету, к
местным бюджетам.

10. Какими нормативными актами регулируются бюджетные права субъектов
РФ?

11. Перечислите бюджетные права муниципальных образований. Каково их
значение?

12. В каких бюджетных правах муниципальных образований выражаются их
взаимоотношения с субъектами РФ, с Российской Федерацией?

13. Что составляет правовую основу бюджетной компетенции муниципальных
образований?

14. Какие органы налогового контроля и управления местным бюджетом
вправе создавать органы местного самоуправления?

15. Назовите особенности бюджетно-правового статуса закрытых
административно-территориальных образований (ЗАТО).

16. На основе законодательства субъекта РФ (по выбору) назовите
источники доходов, передаваемых в местные (муниципальные) бюджеты.

Г л а в а 9. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС

§ 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы

Правовые нормы, регулирующие бюджетный процесс, предписывают правила,
порядок применения норм материального бюджетного права. В них
регламентирован весь цикл формирования бюджета от момента его
составления до момента утверждения отчета об его исполнении, порядок и
последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных
субъектов – участников этих правоотношений на разных стадиях бюджетного
процесса.

Процессуальные нормы бюджетного права, их строгое соблюдение являются
гарантией законности применения материальных норм бюджетного права, т.е.
гарантией правильности и своевременности поступления в бюджет доходов и
законности и своевременности их расходования.

Бюджетный процесс – это регламентированная процессуальными нормами
бюджетного права деятельность государства по составлению, рассмотрению и
утверждению бюджета, его исполнению и заключению, а также составлению,
рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета1. В ст. 6 БК РФ
дается несколько другое определение бюджетного процесса, где не выделена
стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета.
Представляется, что это не совсем верно так как именно отчет об
исполнении бюджета обеспечивает обратную связь в бюджетной деятельности
государства и делает эту деятельность прозрачной2.

Деятельность государства от начала составления государственного бюджета
до утверждения отчета о его исполнении длится около трех с половиной
лет, и этот срок называется бюджетным циклом. Весь бюджетный цикл
делится на стадии бюджетного процесса: стадия составления, рассмотрения,
утверждения бюджета, стадия исполнения и заключения бюджета и стадия
состав-систему °рРфУЛИР°ВКа касается бюджетов всех уровней, входящих в
бюджетную Р7Д?°”Р°° ° подготовке отчета об исполнении бюджета
регулируется ст. 271

F i &, F {о Ых .г Ф.

210

Глава 9. Бюджетный процесс

§ 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы

211

ления и утверждения отчета об исполнении бюджета, которые периодически
сменяют одна другую. Сам бюджет действует в течение одного года с 1
января по 31 декабря. Финансовый (бюджетный) год на территории РФ длится
12 месяцев1. В соответствии со ст. 242 БК РФ финансовый год завершается
31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31
декабря. Принятие денежных обязательств после 25 декабря не допускается.
Подтверждение денежных обязательств должно быть заверено органом,
исполняющим бюджет, 28 декабря. Счета, используемые для исполнения
бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской
деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются
в тех же суммах на вновь открываемые соответствующим бюджетным
учреждением лицевые счета.

Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот
порядок изменению не подлежит. В то же время каждый раз работа с новым
бюджетом начинается снова, поскольку ежегодно изменяется объем
национального дохода государства, по-разному перераспределяются средства
в зависимости от задач, решаемых государством в данный период.

Ежегодно изменяются потребности в денежных средствах каждой республики,
области и других субъектов РФ, органов местного самоуправления в
зависимости от того, как будет развиваться хозяйство и социальная сфера
данной территории в следующем году.

Однако порядок, предполагающий последовательность стадий составления,
рассмотрения, утверждения бюджета, исполнения бюджета, составление,
рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета, остается
неизменным.

На каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, которые не могут
быть решены в другое время. Так, вопросы бюджетного регулирования за
счет процентных отчислений от федеральных и региональных налогов, а
также вопросы финансовой поддержки территорий, вопросы распределения
дотаций и субвенций территориям решаются в момент составления бюджета.
Окончательно отчисления от регулирующих источников для нижестоящих
территорий и вопросы финансовой поддержки, до-

таций и субвенций утверждаются вышестоящими представительными органами в
момент утверждения вышестоящего бюджета. Этим достигается, на стадии
принятия закона о бюджете, сбалансированность показателей бюджета. •

Вопросы открытия бюджетных ассигнований решаются финансовыми органами и
банком только после утверждения соответствующего бюджета и т.д.

В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение
которых дает возможность правильно составить, утвердить и исполнить
бюджет, чтобы средства государства были использованы экономно и с
максимальной пользой для развития общества. В настоящее время в связи с
принятием БК РФ для всей бюджетной системы предусмотрены следующие общие
принципы:

единство бюджетной системы РФ;

разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ;

самостоятельность бюджетов;

полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных
внебюджетных фондов;

сбалансированность бюджетов;

эффективность и экономность использования бюджетных средств;

общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

гласность;

достоверность бюджета;

адресность и целевой характер бюджетных средств1.

Все эти принципы в той или иной мере присущи и бюджетному процессу.
Однако некоторые из них имеют в бюджетном процессе свою интерпретацию и,
кроме того, бюджетному процессу присущи также свои собственные принципы.

В основе бюджетного процесса лежит принцип последовательности вступления
в бюджетную деятельность органов исполнительной и представительной
власти, где проект бюджета обязательно составляют исполнительные органы,
закон или решение о бюджете принимаются представительным органом, а
исполняют бюджеты всех уровней органы исполнительной власти.

Очень важен принцип ежегодности бюджета, который включает в себя такое
важное основополагающее правило, как обязательное принятие бюджета до
начала планируемого года. Выпол-

См.ст. 211, 264БКРФ.

См. ст. 28БКРФ.

212

Глава 9. Бюджетный процесс

§ 2. Стадия составления проекта бюджета

213

нение именно этого правила делает бюджетную деятельность более
прозрачной и обеспечивает более эффективную возможность осуществлять
бюджетный контроль за всеми потоками бюджетных средств. Кроме того,
ежегодность дает возможность более точно выявить тенденции рыночного
развития, более полно учесть происходящие изменения в темпах роста
производства, внутреннего валового продукта, национального дохода, курса
рубля и т.д.

Особого внимания в бюджетном процессе заслуживает принцип публичности и
гласности, которые предполагают, что проект бюджета до его принятия
широко обсуждается как представительными органами, так и
общественностью, принятый бюджет обязательно публикуется в печати.
Широкое обсуждение проектов бюджетов, их обязательное опубликование
после их принятия, а также отчетность исполнительных органов власти
перед представительными органами власти об исполнении бюджета также
служат обеспечению прозрачности бюджетной деятельности в государстве и
таким образом помогают исполнить бюджет реально и с наименьшими
потерями. Гласным должно быть и отклонение бюджета.

В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета или о
неутверждении отчетов об исполнении бюджетов в средствах массовой
информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах
принятия такого решения.

Решения представительных органов по бюджету должны публиковаться в
печати.

Органы представительной и исполнительной власти также постоянно
отчитываются перед широкой общественностью о ходе исполнения бюджета.

Важным для бюджетного процесса остается принцип специализации бюджетных
показателей, который состоит в том, что в основе и составления, и
исполнения бюджета лежит бюджетная классификация1, которая предполагает
группировку всех доходов бюджетов всех уровней по источнику
возникновения, а расходов по целевому назначению, по направлениям
деятельности. В состав бюджетной классификации РФ входят:

— классификация доходов бюджетов РФ;

— функциональная классификация расходов бюджетов РФ;

‘ См.: Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской
Федерации» в редакции от 5 августа 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст.
3338; 2001. № 33. Ст. 3437; 2002. № 19. Ст. 1796.

— экономическая классификация расходов бюджетов РФ;

— классификация источников внутреннего финансирования дефицитов
бюджетов РФ;

— классификация источников внешнего финансирования дефицитов
федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

— классификация видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов
РФ, видов муниципального долга;

— классификация видов государственных внешних долгов РФ и субъектов
РФ, а также государственных внешних активов РФ;

— ведомственная классификация расходов РФ.

Принцип специализации показателей бюджета осуществляется на всех стадиях
бюджетного процесса. Бюджетная классификация — специальный юридический
акт, лежащий в основе всей бюджетной деятельности финансовых органов.
Следует иметь в виду, что бюджетная классификация имеет значение не
только для процессуальных норм бюджетного права, но и лежит в основе
материальных норм бюджетных права.

§ 2. Стадия составления проекта бюджета

Эта стадия начинается с послания Президента РФ Федеральному Собранию,
которое в соответствии с БК РФ должно поступить в Федеральное Собрание
не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году1.
Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной
политике на 2002 год» было опубликовано в «Российской газете» 24 апреля
2001 г. и состояло из следующих разделов:

1. Основные итоги бюджетной политики в 2000 —• начале 113001 г.

2. Основные задачи бюджетной политики в 2002 г.

3. Первоочередные задачи бюджетной политики в области до-|”>дов.

4. Первоочередные задачи бюджетной политики в области расходов.

5. Политика в области межбюджетных отношений.

6. Политика в области управления государственным долгом.

7. Совершенствование казначейских технологий.

8. Совершенствование управления государственными финансами.

См. ст. 170БКРФ.

214

Глава 9. Бюджетный процесс

Затем составлением бюджета занимается Правительство РФ и соответствующие
органы исполнительной власти субъектов РФ и органов местного
самоуправления.

Составление бюджета основывается на: Бюджетном послании Президента РФ;
прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на
очередной финансовый год; основных направлениях бюджетной и налоговой
политики на очередной финансовый год; прогнозе сводного финансового
баланса по соответствующей территории; плане развития государственного
или муниципального сектора экономики соответствующей территории на
очередной финансовый год (п. 3 ст. 172 БК РФ). Порядок и сроки
составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над
документами и материалами, обязательными для представления одновременно
с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ (ч. 3 п.
1 ст. 184 БК РФ).

Всю практическую работу по составлению проекта федерального бюджета
осуществляет Министерство финансов РФ.

Правительство РФ за 10 месяцев до начала финансового года организует
работу по составлению бюджета: доведению до представительных и
исполнительных органов субъектов Федерации инструктивного письма об
особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий
финансовый год, в том числе о централизованно установленных социальных и
финансовых нормах и нормативах и их изменениях.

Исполнительные органы власти всех уровней, исходя из необходимости
утверждения бюджетов до начала финансового года, доводят до
представительных и исполнительных органов нижестоящего уровня
соответствующие указания по разработке проектов бюджетов.

В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов
бюджетов субъектов Федерации и бюджетов органов местного самоуправления
их исполнительные органы власти представляют в вышестоящие органы
исполнительной власти необходимые расчеты для обоснования необходимости
выделения отчислений от регулирующих доходов, средств фонда поддержки
территорий, дотаций, субвенций, подлежащих передаче из вышестоящих
бюджетов в бюджеты нижестоящие, а также данных об изменении состава
субъектов, подлежащих бюджетному финансированию.

Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и
на среднесрочную перспективу подлежат рас-

§ 2. Стадия составления проекта бюджета

215

смотрению межведомственной правительственной комиссией которую
возглавляет министр финансов.

^Разработка и согласование федерального бюджета на очередной финансовый
год завершаются не позднее 15 июля года предшествующего очередному
финансовому году1.

Для более полного учета всех финансовых ресурсов исполнительные органы
власти каждой территории вправе составить^ер-риториальный сводный
финансовый баланс доходов и расходов субъектов Федерации и местного
самоуправления.

Предприятия, учреждения и организации всех форм собственности,
расположенные на соответствующих территориях, включая налоговые службы и
органы статистики, обязаны безвозмездно представлять исполнительным
органам власти все сведения необходимые для составления этих балансов.

После представления нижестоящими субъектами Федерации предложений в
вышестоящие органы исполнительной власти расчетов по распределению
доходов и расходов бюджетов разных уровней Правительство РФ не позднее,
чем за четыре с половиной месяца до начала финансового года доводит до
всех представительных и исполнительных органов субъектов РФ следующие
данные:
«улм^ис

проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регулирующих доходов с
учетом контингентов этих доходов, поступающих на данной территории;

данные о дотациях, субвенциях и трансфертах, начисляемых к
предоставлению из вышестоящих бюджетов нижестоящим бюджетам, и их
целевое назначение;

перечень закрепленных в полном объеме и фиксированных долей (в
процентах) доходов за бюджетами всех национально-государственных и
административно-территориальных образова-

НИИ.

В случае возникновения разногласий по проекту бюджета в процессе его
подготовки и составления, исполнительные органы власти могут вносить в
вышестоящие органы свои предложения по изменению и уточнению
проектируемых вышестоящим орга-ном власти показателей.

Рассмотрение этих предложений первоначально производится в
соответствующем вышестоящем исполнительном органе власти ^случае
отклонения предложения полностью или частично этот

1 См. ч. 2 п. 8 ст. 184 БК РФ.

216

Глава 9. Бюджетный процесс

вышестоящий орган исполнительной власти обязан совместно с нижестоящим
заинтересованным органом составить протокол об имеющихся разногласиях в
сроки, установленные соответствующим вышестоящим представительным
органом власти.

Для рассмотрения возникающих разногласий представительные органы власти
на паритетных началах образуют согласительную комиссию. Результаты
работы согласительной комиссии должны быть доведены до сведения
соответствующих нижестоящих и вышестоящего представительных органов
власти в установленные сроки. Окончательное решение принимается
соответствующим вышестоящим органом представительной власти.

§ 3. Стадии рассмотрения и утверждения бюджета

Правительство РФ, правительства субъектов РФ и органы местного
самоуправления (муниципальных образований) выносят уточненный проект
бюджета на рассмотрение в соответствующий представительный орган. По
всем финансовым вопросам, и в частности для работы с бюджетом, органы
представительной власти разных уровней образуют специальные комитеты и
комиссии. Так, в Государственной Думе создан комитет по бюджету,
налогам, банкам и финансам, в Совете Федерации — комитет по бюджету,
финансовому, валютному и кредитному регулированию. Эти комитеты
корреспондируют предложения по бюджету других комитетов и комиссий палат
Совета Федерации и Государственной Думы и контактируют по вопросам
бюджета между собой.

Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания должны провести
постатейное рассмотрение представленного проекта бюджета и вынести по
нему сводное заключение. Вопрос о рассмотрении и утверждении бюджета в
органах представительной власти настолько важен, что с 1994 по 1998 г.
Федеральным Собранием РФ принимались специальные законы о порядке
рассмотрения и принятия федерального бюджета1, где предусматривался
подробный регламент рассмотрения и принятия федерального бюджета. В
настоящее время порядок рассмотрения бюджета в четырех чтениях закреплен
в ст. 196 БК РФ.

§ 3. Стадии рассмотрения и утверждения бюджета

217

1 См., напр.: Федеральный закон «О порядке внесения, рассмотрения и
принятия Федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год» // СЗ
РФ-1996. №28. Ст. 3454.

БК РФ предусматривает, что Государственная Дума рассматривает проект
закона «О федеральном бюджете». Такое внимание представительного органа
государственной власти к рассмотрению проекта закона о бюджете
характерно для всех демократических государств.

Правительство РФ представляет Государственной Думе проект федерального
закона о федеральном бюджете1. К проекту закона прилагается ряд
документов и материалов, таких как: -**'”

предварительные итоги социально-экономического развития РФ;

прогноз социально-экономического развития РФ на следующий год;

основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной
финансовый год;

план развития государственного и муниципального сектора экономики;
прогноз сводного финансового баланса на территории РФ (на очередной
финансовый год);

основные принципы и характеристики взаимоотношений федерального бюджета
с бюджетами субъектов РФ;

прогноз консолидированного бюджета РФ на следующий год;

федеральные целевые программы по развитию регионов, предусмотренные к
финансированию за счет средств федерального бюджета;

проект адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год; .

проект программы приватизации государственных и муниципальных
предприятий;

расчеты по статьям классификации доходов и расходов федерального
бюджета;

международные договоры о государственных внешних заимствованиях и
государственных кредитах;

проект программы государственных внешних заимствований РФ и
предоставлении государственных кредитов РФ иностранным государствам на
очередной финансовый год;

проект структуры государственного внешнего долга РФ;

проект структуры государственного внутреннего долга РФ и проект
программы внутренних заимствований, предусмотренных

‘ В ст. 192 БК РФ закреплено, что проект федерального закона о
федеральном бюджете на очередной финансовый год вносится не позднее 15
августа текущего года.

218

Глава 9. Бюджетный процесс

на очередной финансовый год для покрытия дефицита федерального бюджета,
и т.д.1

При необходимости внесения изменений и дополнений в законодательные акты
по налогам Правительство РФ представляет в Государственную Думу проекты
соответствующих федеральных законов.

Расходы в проекте федерального закона о бюджете представляются в разрезе
функциональной и ведомственной бюджетной классификации с расшифровкой
целевых статей и видов расходов.

Правительство РФ представляет Государственной Думе проекты бюджетов
государственных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ; Фонда
социального страхования РФ; Федерального фонда обязательного
медицинского страхования2.

Центральный банк РФ представляет Государственной Думе согласованный с
Президентом РФ и Правительством РФ проект основных направлений
денежно-кредитной политики на следующий год3.

До рассмотрения проекта федерального закона о бюджете в первом чтении
комитеты и комиссии Госдумы представляют в комитет Госдумы по бюджету,
налогам, банкам и финансам заключения по данному законопроекту, на
основании которых указанный комитет готовит заключение по проекту
бюджета и представляет его на рассмотрение Госдумы.

При рассмотрении проекта Федерального закона о федеральном бюджете РФ в
первом чтении Госдума обсуждает его концепцию и прогноз
социально-экономического развития РФ на следующий год — основные
направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты
по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект
программы государственных внешних заимствований РФ в части источников
внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, а также основные
характеристики федерального бюджета, к которым относятся: доходы
федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации
доходов бюджетов РФ; распределение федеральных налогов и сборов между
бюдже-

1 См. п. 1 ст. 192 БК РФ.

2 Правовое положение этих фондов нашло закрепление в ст. 13 и гл. IT
БК РФ, в частности в ст. 144.

3 См. ст. 45 Федерального закона «О Центральном банке Российской
Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

§ 3. Стадии рассмотрения и утверждения бюджета

219

тами субъектов РФ; дефицит федерального бюджета и источники его
покрытия; общий объем расходов1, принимает решение о принятии или об
отклонении указанного законопроекта.

При отклонении проекта федерального закона о бюджете в первом чтении
Госдума может передать законопроект в согласительную комиссию по
уточнению основных показателей проекта бюджета; вернуть законопроект в
Правительство РФ на доработку; поставить вопрос о доверии
Правительству2. В случае переДа*-‘ чи проекта бюджета РФ в
согласительную комиссию, которая состоит из представителей Госдумы,
Совета Федерации и Правительства РФ, ответственных за рассмотрение
бюджета в первом чтении, она разрабатывает согласованный вариант
основных характеристик федерального бюджета на следующий год и
представляет проект федерального закона о федеральном бюджете на
рассмотрение Госдумы повторно в первом чтении.

Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием
членов согласительной комиссии от Госдумы, Совета Федерации,
Правительства РФ. Решение считается принятым стороной, если за него
проголосовало большинство присутствующих на заседании согласительной
комиссии представителей данной стороны. Результаты голосования каждой
стороны принимаются за один голос. Решение считается согласованным, если
его поддержали три стороны. Решение, против которого возражает хотя бы
одна сторона, считается несогласованным3.

По итогам рассмотрения в первом чтении проекта закона о федеральном
бюджете принимается постановление Госдумы о принятии в первом чтении
проекта федерального закона о федеральном бюджете4.

Если Госдума не принимает решение по итогам работы согласительной
комиссии, проект закона о федеральном бюджете считается повторно
отклоненным. Повторное отклонение проекта федерального бюджета возможно
лишь в случае, если Госдума ставит вопрос о доверии Правительству РФ5.
Если федеральный бюджет на очередной финансовый год возвращают на
доработку в Правительство РФ, то он дорабатывается в течение 20 дней с
учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключениях

1 См. ст. 199 БК РФ.

2 Часть 4 ст. 202 БК РФ.

1 Пункты 1, 2 ст. 203 БК РФ.

4 Часть 1 п. 4 ст. 203 БК РФ.

5 Часть 3 п. 4 ст. 203 БК РФ.

220

Глава 9. Бюджетный процесс

комитетов по бюджету и экономической политике, доработанный законопроект
вносится на повторное рассмотрение Госдумы в первом чтении. При
повторном внесении указанного законопроекта Госдума рассматривает его в
первом чтении в течение 10 дней со дня повторного внесения.

В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта закона
о федеральном бюджете, вновь сформированное Правительство РФ
представляет новый вариант проекта закона о федеральном бюджете на
очередной финансовый год не позднее 30 дней после его сформирования1.

При рассмотрении Госдумой проекта закона о федеральном бюджете во втором
чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам
функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего
объема федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер
Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Госдума
рассматривает закон о бюджете во втором чтении в течение 15 дней со дня
принятия его в первом чтении.

Именно во втором чтении Госдума направляет в органы исполнительной и
представительной власти субъектов Федерации сведения о распределении
доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами Российской
Федерации, утвержденные при первом чтении, а также о размере
Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и распределении его
средств, утвержденных во втором чтении. Если бюджет отклоняется во
втором чтении, он передается в согласительную комиссию2.

При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на
очередной год в третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета
по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и
главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем
уровням функциональной классификации расходов бюджетов РФ.
Рассматривается распределение средств Федерального фонда финансовой
поддержки целевых программ и т.д. Субъекты права законодательной
инициативы направляют свои поправки по третьему чтению в комитет по
бюджету (ст. 206 БК РФ).

Госдума рассматривает проект о бюджете в третьем чтении в течение 25
дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.

§3. Стадии рассмотрения и утвер5Кдения бюда((

,<*2211 Статья 204 БК РФ.2 Статья 205 БК РФ.Поправки по распределению средств фР7ГРГ/ЬНОГ° Ф°НДа финансовой поддержки субъектов феде еде^едварительно должны быть ассмотены к рации Совета Феде-должны быть рассмотрены комитетом рацииу ОК)Дже1-Поправки субъектов права законодательной яниЧиативы' предусматривающие предоставление сред ^ального бюд” жета организациям любых форм
собственности йе PacCMaTPHBa’ ются.

ФедеРальном

/1НЯ принятия

°M этапе рас~ вок не допУс-Госдумой

Затем Госдума рассматривает проект ; бюджете в четвертом чтении в
течение 15 и указанного законопроекта в третьем чтении. смотрения
проекта бюджета внесение

кается и законопроект голосуется в целом. Прин^ ается на рас-закон о
федеральном бюджете на очередной год nep<^ сле его при-смотрение Совету Федерации в течение пяти дней ^ нятия.„ _ ^ования в чет-Следует обратить внимание на то, что после голсг ановится да. вертом чтении в Госдуме проект закона о бюджете ' коном. ,Совет Федерации рассматривает федеральный **F° * 14 днТй ральном бюджете на очередной финансовый год в т