.

Химичева Н.И. 2004 – Финансовое право (книга)

Язык: украинский
Формат: книжка
Тип документа: Word Doc
0 197228
Скачать документ

Химичева Н.И. 2004 – Финансовое право

Принятые сокращения………………………….. 12

Предисловие……………………………….. 13

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Глава!. ФИНАНСЫ И ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ i ‘

ФЕДЕРАЦИИ………………………….. 19

§ 1. Понятие и роль финансов……………… ‘.”’. … .’. 19

§ 2. Финансовая система (структурафинансов Российской

Федерации)…………………………… 23

Глава 2. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ………………………….. 32

§ 1. Предмет и понятие финансового права…………….. 32

§ 2. Принципы российского финансового права…………… 38

§ 3. Финансовое право в системе российского права: его особенности

и связь с другими отраслями права……………….. 44

§ 4. Система и источники финансового права……………. 50

Глава 3. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ И ФИНАНСОВЫЕ

ПРАВООТНОШЕНИЯ……………. . …. …. . . 59

§ 1. Понятиен виды финансово-правовых норм…………… 59

§ 2. Финансовые правоотношения: понятие, особенности, виды . …. 66

§ 3. Субъекты финансового права…………………… 71

§4. Защита прав субъектов финансовых правоотношений …….. 77

Глава 4. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ФИНАНСОВОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ОБРАЗОВАНИЙ……………………..,., . . 85

§ 1. Понятие и роль финансовой деятельности государства и :

муниципальных образований……………… . “.’•’. . . 85

§ 2. Организационно-правовые особенности и методы финансовой

деятельности государства’ и муниципальных образований…… 89

§ 3. Правовые формы финансовой деятельности государства .•„- i

и органов местного самоуправления………………. 93

Оглавление

Оглавление

Глава 5. РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ФИНАНСОВОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ…………………………98

§ 1. Компетенция представительных и исполнительных органов

власти, главы государства в области финансовой деятельности . . . . 98
§ 2. Компетенция финансово-кредитных органов………….102

Глава 6. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО

И МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ…… . 123

§ 1. Понятие и значение финансового контроля………….. 123

§ 2. Виды финансового контроля………………….. 127

§ 3. Компетенция государственных и муниципальных органов

в области финансового контроля……………….. . 128

§ 4. Аудиторский финансовый контроль …….,………. 149

§ 5. Методы финансово го контроля…………………. 153

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

Раздел I. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МЕСТНЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ)
БЮДЖЕТОВ И ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ДЕНЕЖНЫХ ФОНДОВ……………………..159

Глава 7. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО И БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ…………………159

§ 1. Понятие, правовая форма и роль государственного и местного

(муниципального) бюджета…………………… 159

§2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения………..166

§ 3. Бюджетная система и бюджетное устройство в Российской

Федерации ……………………………175

§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их

распределение между бюджетами………………..178

Глава 8. БЮДЖЕТНЫЕ ПРАВА (КОМПЕТЕНЦИЯ) РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЕЕ
СУБЪЕКТОВ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ…………………………192

§ 1. Понятие и общая характеристика бюджетных прав (компетенции)
Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований
…………………192

§ 2. Особенности бюджетных прав (компетенции) Российской

Федерации ……………………………195

§ 3. Особенности бюджетных прав (компетенции) субъектов

Российской Федерации……………..’………198

§ 4. Особенности бюджетных прав (компетенции) муниципальных

образований…………………………… 202

Глава 9. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС .:………………..

§ 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы . . . . . ….

§ 2. Стадия составления проекта бюджета……………

§ 3. Стадии рассмотрения и утверждения бюджета……….

§ 4. Стадия исполнения бюджета………………..

§ 5. Отчет об исполнении бюджета………………..

Глава 10. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЦЕЛЕВЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ j^ ; И МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ДЕНЕЖНЫХ ФОНДОВ . . . ..;’:.

209

209

213

, 216

. 222

. 226

. 230

§ 1. Понятие, значение, классификация и основы правового

регулирования целевых государственных и муниципальных ‘ денежных
фондов…………………..,, . .,,. . . . 230

§ 2. Правовой режим целевых бюджетных фондов……,……235

§ 3. Правовой режим государственных и местных внебюджетных
фондов…………………………….

§ 4. Правовой режим целевых фондов Правительства РФ

и правительств (администраций) субъектов РФ………

§ 5. Правовой режим государственных отраслевых (ведомственных) денежных
фондов……………………….

241

254

260

Раздел П. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ФИНАНСОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ (КОММЕРЧЕСКИХ

ОРГАНИЗАЦИЙ).

265

265

Глава 11. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ФИНАНСОВ И ФИНАНСОВОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ПРЕДПРИЯТИЙ……………265

§ 1. Финансы государственных и муниципальных предприятий как объект
финансово-правового регулирования………..

§ 2. Понятие, принципы и правовые основы финансовой

деятельности государственных и муниципальных предприятий . . . 270

Глава 12. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПЛАНИРОВАНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ФИНАНСОВЫХ
РЕСУРСОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ……………276

§ 1. Источники финансовых ресурсов государственных

и муниципальных предприятий………………

§ 2. Порядок финансового планирования на государственном

и муниципальном предприятии ………………

§ 3. Правовые основы финансирования основных фондов

и оборотных средств…………………….

§ 4. Прибыль и порядок ее распределения на государственных

и муниципальных предприятиях………………

276

281

285

292

Оглавление

Оглавление

Раздел III, ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ДОХОДОВ………….

Глава 13. ПОНЯТИЕ, СИСТЕМА И ОСНОВЫ ПРАВОВОГО

‘-‘•-•’- РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

!-.;•:; И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ДОХОДОВ……..

297

297

§ 1. Понятие и основы правового регулирования государственных и

муниципальных доходов………….,………..297

§ 2. Система государственных и муниципальных доходов ……..299

§ 3. Неналоговые государственные и муниципальные доходы……304

114. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ НАЛОГОВОГО ПРАВА…………310

§ 1. Налоги, их понятие и роль……………………310

!.?!• ‘

t,, § 2. Система налогов и сборов в Российской Федерации.

Порядок установления налогов и сборов…………….316

,;., §3. Налоговое право Российской Федерации, его
источники…….326

§ 4. Налоговые правоотношения. Субъекты налогового права,

их права и обязанности……………………..332

§ 5. Ответственность и защита прав налогоплательщиков ……..343

§ 6. Налоговый кредит. Инвестиционный налоговый кредит…….348

Глава 15. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ НАЛОГИ……………………..353

§ 1. Налог на добавленную стоимость………………..353

§ 2. Акцизы……………………………..358

§ 3. Налог на доходы физических лиц………………..365

§ 4. Налог на операции с ценными бумагами……………. 374

§ 5. Налог на добычу полезных ископаемых…………….377

Глава 16. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ НАЛОГИ, РАСПРЕДЕЛЕННЫЕ МЕЖДУ

БЮДЖЕТАМИ РАЗНЫХ УРОВНЕЙ………………381

: § 1. Налог на прибыль организаций…………………381

;•”.”.: § 2. Налог на покупку иностранных денежных знаков и
платежных

документов, выраженных в иностранной валюте………..391

,’,'”‘! § 3. Налог на игорный бизнес…………………….392

§ 4. Налог с имущества, переходящего в порядке наследования

или дарения…………………………….394

Глава 17. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ПОШЛИНЫ, СБОРЫ, ИНЫЕ ПЛАТЕЖИ …. 399

§ 1. Вводные положения……………………….399

§ 2. Государственная пошлина ……………………399

§ 3. Таможенная пошлина………………………403

§ 4. Лицензионные сборы………………………407

§ 5. Платежи за пользование природными ресурсами………..414

Глава 18. РЕГИОНАЛЬНЫЕ (СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЙ)

НАЛОГИИСБОРЫ . . . . :>.”. .’. . .’. ‘.’••:’. ‘. vv :-Я.”’]- -!. . .
.

§ 1. Налог на имущество предприятий … . … ,• -,…. . . =… . , . .
>. .

§ 2. Налог с продаж……. …. . . . <:.v. . :. ... u ....>;.;.. .
Глава 19. МЕСТНЫЕ НАЛОГИ И СБОРЫ………. ‘.”/ ;””. *””‘:’?. . .

§ 1. Особенности местных налогов и сборов………. т^*/ . . .

§ 2. Местные налоги и сборы, подлежащие введению на всей

территории Российской Федерации .,….,….» ..;,,..(.. «-

A. Налоги на имущество физических лиц . . ……………. 443

Б. Земельный налог……………………..

B. Регистрационный сбор………………….

§ 3. Местные налоги и сборы, вводимые по усмотрению органов ,

местного самоуправления . …………………’… 452

……. t. – . f.{ r :

Глава 20. СПЕЦИАЛЬНЫЕ НАЛОГОВЫЕ РЕЖИМЫ . ..,.., „..„..„…. ,ri. …
460

§ 1. Вводные положения…………..,..,…..%…

§ 2. Упрощенная система налогообложения…….> . . . , . > . .

§ 3. Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход
для отдельных видов деятельности . . . . ‘. . . . . . . . .

§ 4. Единый сельскохозяйственный налог………….J .

§ 5. Правовой режим налогообложения в особых экономических

………..470

428

428

432

. 434

. 437

. 439 . 439

442

446 451

460 461

463

467

Глава 21. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ПЛАТЕЖЕЙ В ГОСУДАРСТВЕННЫЕ
СОЦИАЛЬНЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ……………………………

473 473

§ 1. Общие положения…………………….т..

§ 2. Единый социальный налог как источник формирования

государственных социальных внебюджетных фондов …. v .’.•. . 484 § 3.
Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование v , .’. . 493 §
4. Страховые взносы на обязательное страхование от несчастных

случаев на производстве и профессиональных заболеваний ;.; .’…;.-. .
500

Раздел IV. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО КРЕДИТА
(ДОЛГА) И ОРГАНИЗАЦИИ СТРАХОВОГО ДЕЛА ….

Глава 22. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО

И МУНИЦИПАЛЬНОГО КРЕДИТА (ДОЛГА)…….

§ 1. Понятие и значение государственного и муниципального кредита в
Российской Федерации. Государственный

и муниципальный долг …………….’. . . .

§ 2. Формы государственного и муниципального долга . . . .

509

509

509 522

10

Оглавление

Оглавление

11

§ 3. Финансовые правоотношения в области государственного

(муниципального) кредита . ……………….-.’.•…. 544

§ 4. Правовое регулирование внутренних государственных и :: ‘
муниципальных займов. Управление государственным и муниципальным
долгом……………………… 551

§ 5. Правовое регулирование сберегательного дела………….568

Глава 23. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ

СТРАХОВОГО ДЕЛА……………………… 581

§ 1. Общая характеристика страхования и основ организации

страхового дела………………………….581

§2. Виды страхования. Обязательное страхование………….601

§ 3. Обязательное медицинское страхование…………….619

§ 4. Обязательное пенсионное страхование……………..622

§ 5. Обязательное социальное страхование от несчастных случаев на

производстве и профессиональных заболеваний…………625

Раздел V. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАСХОДОВ………………629

Глава 24. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАСХОДОВ………………629

§ 1. Понятие и система государственных и муниципальных расходов . . 629

§ 2. Понятие и правовые принципы финансирования расходов …..633

§ 3. Правовые основы финансирования капитальных вложений…..638

Глава 25. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ СМЕТНО-БЮДЖЕТНОГО

ФИНАНСИРОВАНИЯ………………………644

§ 1. Понятие сметно-бюджетного финансирования и его объекты …. 644

§ 2. Смета бюджетного учреждения и ее значение………….652

§ 3. Правовое регулирование внебюджетных средств бюджетных

учреждений……………………………657

Раздел VI. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОГО КРЕДИТА,

ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ И РАСЧЕТОВ. ОСНОВЫ

ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ . 663

Глава 26. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОГО КРЕДИТОВАНИЯ…..663

§ 1. Понятие, принципы и виды банковского кредитования…….663

§ 2. Взаимоотношения Банка России с кредитными организациями . . 668
§ 3. Банк России — орган банковского регулирования и надзора за

деятельностью кредитных организаций (банковских групп)…..672

Глава 27. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ

И РАСЧЕТОВ…………………………..682

§ 1. Понятие денежной системы…………………..682

§ 2. Правовые основы денежной системы Российской Федерации …. 687

§3. Правовые основы обращения наличных денег………….69°

§ 4. Правовые основы безналичного денежного обращения и расчетов . 692
§5. Правила ведения кассовых операций………………7ии

Глава 28. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

И ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ………………..

§ 1. Понятие валюты и валютных ценностей……..

§2. Понятие и содержание валютного регулирования

§ 3. Валютный контроль…………………-**-s •

Алфавитно-предметный указатель……………………..

709

727

ПРИНЯТИЕ СОКРАЩЕНИЯ

АПК 1 ?— Арбитражный процессуальный кодекс РФ 2002 г.

ВВС •'” — Бюллетень Верховного Суда РФ

БК { ~~ Бюджетный кодекс РФ

БНА -^ — Бюллетень нормативных актов министерств и

; ; н; ;-• веД°мств Рф (ДО 1997 г.); Бюллетень нормативных

. актов федеральных органов исполнительной власти

ВВС — Ведомости Верховного Совета; Ведомости Съезда народных
депутатов и Верховного Совета (СССР,

, РСФСР, РФ)

ГК ; г—Л ; Гражданский кодекс РФ

КоАП -,- “- Кодекс РФ об административных правонарушениях

НК — Налоговый кодекс РФ

САПП; — Собрание актов Президента и Правительства РФ

G3 ;*! ;— Собрание законодательства РФ

ТК .-‘•: — Таможенный кодекс РФ

УК ‘ ‘ — Уголовный кодекс РФ

:i ПРЕДИСЛОВИЕ

Последнее десятилетие XX в. и начало XXI в. отмечены в России бурным
процессом формирования нового по своему содержд-нию финансового права.
Долгие годы среди других отраслей права и юридических наук оно занимало
весьма скромное место, не вызывало большого интереса как предмет
изучения и научных исследований. Законы как источник финансового права
были немногочисленны, вместо них действовали в основном
правительственные постановления и инструкции центральных
финансово-кредитных органов. Длительное время в пределах всего Союза ССР
насчитывалось всего лишь 4—5 докторов юридических наук по этой
специальности, что ничтожно мало. Нечастыми были и защиты кандидатских
диссертаций в этой области юриспруденции.

В последние годы произошли существенные изменения: активно формируется
законодательная основа регулирования финансовых отношений; резко возрос
интерес к финансовому праву со стороны управленческих структур во всех
областях хозяйственной деятельности, органов государственной власти и
местного самоуправления и граждан, особенно предпринимателей, широко
проводятся научные исследования разнообразных финансово-правовых
проблем.

Эти внешние приметы отразили глубинные процессы экономических и
политических преобразовний, происходящих в стране, а именно: переход к
рыночным отношениям в экономике, основанной на равном признании всех
форм собственности; обновление в условиях распавшегося Союза ССР
федеративных отношений, в том числе в области финансов; конституционное
закрепление основ местного самоуправления; действие принципа разделения
законодательной и исполнительной властей; признание и гарантированность
Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина согласно
общепризнанным принципам и нормам международного права.

14

Предисловие

Предисловие

15

Все это проявилось в изменении содержания, структуры и роли финансового
права. Соответственно сложились новые финансово-правовые институты,
расширился и стал более разнообразным круг субъектов финансового права,
изменились их права, обязанности и ответственность.

В условиях перехода к рыночным отношениям в экономике важным фактором ее
развития является активное использование механизма финансов. Приведение
в действие этого целостного механизма и обеспечение его
целенаправленного функционирования в соответствии с задачами общества и
государства призвано осуществлять финансовое право как отрасль
публичного права. Однако, будучи нацеленным на эти общезначимые задачи,
финансовое право, исходя из конституционных норм, должно отражать и
частные интересы граждан.

Под воздействием норм финансового права находится бюджетная система с
входящими в нее федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и
муниципальных образований, обеспечивающими финансирование экономических,
социальных, оборонных потребностей страны в целом и ее территориальных
подразделений. С помощью норм финансового права образуются и
используются государственные внебюджетные социальные фонды — пенсионный,
социального страхования и обязательного медицинского страхования,
осуществляется кредитно-денежная и валютная политика, регулируется
деятельность банков, функции и система которых также отражают
происшедшие экономические преобразования. Значительное место в
финансовом праве занимают нормы, регулирующие налогообложение
организаций и граждан. Налоги являются теперь не только главным
источником бюджетных доходов, они призваны стать важным инструментом
государственного регулирования экономики.

Новые особенности в государственном устройстве и развитии местного
самоуправления отразились на структуре источников российского
финансового права — в их состав помимо нормативных актов федерального
уровня входит широкий круг актов субъектов РФ и органов местного
самоуправления, принимаемых в соответствии с их компетенцией. Усиление
роли законодательных актов в регулировании финансовых отношений повлекло
за собой кодификацию финансово-правовых норм, о чем свидительствует
принятие Налогового и Бюджетного кодексов РФ.

Нестабильность и противоречивость социально-экономических и политических
процессов в современной России негативно

отражаются на формировании финансового права и эффективности его
применения. Современному финансовому праву свойственна нестабильность,
нередко — несогласованность с нормами других отраслей права,
недостаточная честкость некоторых положений, наличие пробелов. И тем не
менее российское финансовое право, воспринявшее опыт правового
регулирования финансовых отношений в странах с развитой рыночной
экономикой, в целом отражает новые условия жизни общества, что
предопределяет его важную роль в экономических и социальны?
преобразованиях, в развитии производственного потенциала страны и
ук-реплени ее финансовой системы.

Глубокое изучение норм финансового права, понимание механизма их
действия необходимо сегодня не только для юристов независимо от сферы их
деятельности, но и для сотрудников представительных и исполнительных
органов государственной власти федерального и регионального уровней,
органов местного само-уравления, для предпринимателей и граждан.

Не ставя перед собой задачи критического анализа действующих
финансово-правовых норм, авторы учебника стремились показать содержание
финансового права, его особенности, раскрыть закрепленные им основы
деятельности государства и органов местного самоуправления по
аккумуляции и использованию финансовых ресурсов в целях реализации своих
задач и функций, выявить особенности правового регулирования различных
сфер этой деятельности, рассмотреть правовое положение участников
соответствующих отношений. Учебник призван оказать содействие в освоении
обширного и сложного правового материала всем изучающим его, а также
помочь в практическом применении финансово-правовых норм.

3-е издание учебника при сохранении его концептуальной основы
существенно переработано, что вызвано новыми значительными изменениями в
законодательстве. В этом издании отражена часть вторая Налогового
кодекса РФ, учтены изменения и дополнения, внесенные в части первую и
вторую НК РФ и в Бюджетный кодекс РФ. Также учтены другие новые законы,
в Частности, о чрезвычайном положении, об аудиторской деятельности, о
федеральном бюджете на 2002 г., о противодействии легализации
(отмыванию) доходов^ полученных преступным путем, о государственном
пенсионном обеспечении, об обязательном пенсионном страховании и др.
Использованы иные новые документы и материалы (послания Президента РФ
Федеральному собранию, концепции и программы: социально-экономического
развития РФ на

16

Предисловие

среднесрочную перспективу, развития бюджетного федерализма, погашения
государственного внутреннего долга и др.).

Расширена и перестроена Общая часть учебника, в частности, иначе
освещены принципы финансового права, правовые основы финансовой
деятельности государства и муниципальных образований, государственный и
муниципальный финансовый контроль. Особое внимание уделено правовому
положению и функциям нового государственного органа — Комитету РФ по
финансовому мониторингу.

Переработка затронула все главы Особенной части, в частности,
относящиеся к налоговому праву. Здесь изменен подход к юридической
характеристике налогов, выделена глава о специальных налоговых режимах и
др. Новым содержанием отличается глава «Правовое регулирование
организации страхового дела», более полно раскрывающая эти институты.

Учебник может быть использован для изучения финансового права по
программам не только высших юридических заведений, но и средних, а также
в процессе самообразования. Он может быть полезен аспирантам и всем
занимающимся научными исследованиями в сфере юриспруденции.

Н.И. Химичева,

заслуженный работник высшей школы РФ, академик Международной академии
наук высшей школы, доктор юридических наук, профессор

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Г л а в а 1. ФИНАНСЫ И ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Понятие и роль финансов ^ •

Финансовое право — активно развивающаяся отрасль в системе российского
права.

Очевидно, что название отрасли — финансовое право обусловлено термином
«финансы» и связано с денежными отношениями. При этом имеются в виду не
любые, а особые денежные отношения. Не случайно эта отрасль права
называется именно финансовым, а не, к примеру, денежным правом. И на
других языках мира (английском, немецком и т.д.) этот термин выделяется
особо1.

Данный термин широко используется и в научном, и в общегражданском
лексиконе, но всегда ли при этом он употребляется соответственно своему
содержанию? И являются ли в действительности финансами, как их называют,
денежные средства из нашего кошелька, на которые мы приобретаем себе
продукты, одежду и т.п.?

Не разобравшись в этом, нельзя составить четкое представление о
финансовом праве, его предмете, методах правового регулирования,
особенностях и отличиях от других отраслей права, что имеет важное
значение для формирования эффективного законодательства и правильного
его применения.

Итак, что же такое финансы?

Финансы — одна из сторон экономических отношений общества, развитие
которой обусловлено существованием товарно-денежных отношений и
государства, использующего механизм финансов для выполнения своих задач.

Государство не может реализовать свою внутреннюю и внешнюю политику,
обеспечить выполнение своих социально-экономических программ, функций
обороны и безопасности страны, не располагая финансовыми ресурсами, не
используя широкие воз-

1 Термин «финансы» произошел от термина financia (на средневековой
латыни — денежный платеж). См. Финансово-кредитный словарь. Т. 2. М.,
1964. С. 511.

т

20

Глава 1. Финансы и финансовая система Российской Федерации

§ 1. Понятие и роль финансов

21

можности воздействия на все эти,явления посредством финансового
механизма. Развитие в стране местного самоуправления, призванного решать
задачи местного значения, также требует соответствующего финансового
обеспечения, функционирования финансов муниципальных образований.

В современных государствах с различным общественно-политическим строем
используются и другие экономические инструменты — деньги, прибыль,
себестоимость др. Каждый из них выполняет свои функции (выражение
стоимости или цены товаров, средство обращения, определение меры труда и
меры потребления, стимулирование производства, оценка результатов
деятельности предприятий и т.д.), в которых выражаются сущность и
значение этих инструментов в развитии общества. Финансы отличаются
от.всех них своими специфическими функциями.

Рыночные отношения требуют усиления роли экономических, в том числе и
финансовых рычагов в регулировании общественного производства взамен
административно-командных методов управления, практиковавшихся в СССР.
Развитие рыночных отношений обусловлено общественным разделением труда,
наличием разных форм собственности и основанных на них
организационно-правовых форм хозяйственной деятельности, экономической
обособленностью и равноправием их субъектов, внешнеэкономическими
связями. В результате распределение общественного продукта и
национального дохода происходит в денежной форме. Конституционное и
законодательное закрепление разнообразия форм собственности и развития
рыночного механизма1 определяет перспективы расширения и углубления
товарно-денежных отношений в Российской Федерации.

Однако финансы не охватывают всей сферы денежных отношений2. Их
содержанием являются только те из них, посредством которых образуются
денежные фонды государства, его территориальных подразделений, а также
предприятий, организаций, учреждений. Необходимость функционирования
финансов связана с существованием государства и его потребностями в
финансовых ресурсах.

По своему материальному выражению финансы представляют собой денежные
фонды государства, его территориальных подразделений (субъектов
Федерации, муниципальных образований), предприятий, организаций,
учреждений, используемые для

потребностей общества и развития производства. Точнее, это финансовые
ресурсы страны.

Но такой характеристики недостаточно, так как сущность финансов в
качестве экономического механизма раскрывается не в их количественной
стороне, хотя она и является важной, а в содержании тех общественных
отношений, которые возникают при функционировании этого механизма,
выполнении свойственных именно ему функций. Таким образом, финансы — это
экономические денежные отношения по формированию, распределению и
использованию фондов денежных средств государства, его территориальных
подразделений, а также предприятий, организаций и учреждений,
необходимых для обеспечения расширенного воспроизводства и социальных
нужд, в процессе осуществления которых происходит распределение и
перераспределение общественного продукта и контроль за удовлетворением
потребностей общества1.

Финансам свойственны распределительная и контрольная функции в которых
выражается социально-экономическая роль финансов, т.е. их предназначение
в жизни общества и государства. При посредстве финансов происходит
распределение валового внутреннего продукта (ВВП) и национального
дохода, а также контроль за производством и распределением материальных
и со-циальныу благ в стране.

В результате функционирования финансов создаются, распределяются и
используются денежные фонды, обеспечивающие различные потребности
общества и государства: расширенное воспроизводство, обеспечение
экологической безопасности, удовлетворение социально-культурных и
бытовых нужд (образование, здравоохранение, культура, содержание
нетрудоспособных и т.п.), обеспечение обороны страны и др.

Распределительная функция финансов призвана способствовать организации
сбалансированного и эффективного производства, развитию всех отраслей
экономики соответственно потребностям общества в целях наиболее полного
‘удовлетворения нужд людей. Таким образом, финансы — важный рычаг
регулирования экономики с широкими возможностями воздействия на нее.

Активное использование регулирующей роли финансов, осуществляемой
экономическими методами воздействия, а также их контрольной функции —
необходимое условие функционирова-

1 См. ст. 8 Конституции РФ; ст. 1 и гл. 13 ГК РФ.

2 См.: Финансы / Под. ред. Л.А. Дробозиной. М., 1999. С. 13—14.

‘ О понятии финансов см. также: Финансово-кредитный словарь. М., 1988.
Т. 3. С. 338; Финансы /Под ред. В.М. Родионовой. М., 1993. С. 11.

22

Глава 1. Финансы и финансовая система Российской Федерации

ния рыночной экономики. Препятствием эффективной реализации этой роли
стали кризисные и иные негативные явления в экономике страны. В сфере
финансов и денежного обращения это — бюджетный дефицит (превышение
расходов бюджета над его доходами), несобираемость налогов в намеченных
суммах, рост задолженности по внешнему и внутреннему государственному
долгу, падение покупательной способности рубля, низкий уровень
финансовых вложений в развитие производства, в обеспечение социальной
политики, неплатежи при взаиморасчетах в хозяйственном обороте, задержки
выплат заработной платы и социальных пособий, неэффективность налогового
и кредитного механизма как стимуляторов производственной деятельности и
др.1

Впоследствии в утвержденной 10 июля 2001 г. Правительством РФ Программе
социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную
перспективу (2002—2004 гг.)2 отмечено начало формирования позитивных
тенденций в российской экономике и финансах: сведение бюджета с
профицитом (превышением доходов над расходами), снижение налоговой
нагрузки, рост инвестиций и др. Вместе с тем обращено внимание на
недостаточную устойчивость таких тенденций, в связи с этим остаются
значительными масштабы бедности и недопустимо низкими средние стандарты
жизни.

Итак, финансы и деньги — различные стороны (элементы) экономики.
Несмотря на их близость и определенное сходство внешнего выражения, они
имеют различия в функциях и выполняемой роли в общественной жизни. Если
деньги выступают как средство платежа и обращения, мера стоимости в
т.д., то финансы выполняют распределительную и контрольную функции.
Финансы не охватывают всех денежных отношений (например, денежных
отношений, возникающих в связи с куплей-продажей, оплатой труда и др.,
носящих, главным образом эквивалентный характер). Содержанием финансовых
отношений являются только те из них, посредством которых образуются
денежные фонды (финансовые ресурсы) государства, его территориальных
подразделений, предприятий, организаций, учреждений. В то же время
финансы и деньги взаимодействуют между собой, переходят из одного
качества в другое.

1 См. постановление Государственной Думы от 2 сентября 1998 г. «О
социально-экономической и финансовой ситуации в стране» // СЗ РФ. 1998.
№ 37. Ст. 4571.

2 СЗРФ. 2001. №31. Ст. 3295.

§ 2. Финансовая система (структура финансов Российской Федерации)
23

” § 2. Финансовая система

•т ‘(структура финансов Российской Федерации)

Финансы, будучи целостной экономической категорией, имеют свою
внутреннюю структуру — несколько взаимосвязанных звеньев (институтов),
для каждого из которых характерны свои особенности при сохранении общих
качеств, свойственных финансам. Необходимость выделения таких
звеньев^обусловлена многообразием потребностей общества, которые
призваны обслуживать финансы, охватывая своим воздействием всю экономику
страны и социальную сферу.

Следовательно, финансовая система в экономическом аспекте — это
внутреннее строение финансов, совокупность входящих в них
взаимосвязанных звеньев (институтов), каждое из которых представляет
специфическую группу финансовых отношений1. Материальное выражение
звеньев (институтов) финансовой системы составляют соответствующие их
специфике денежные фонды — бюджетные, внебюджетные и т.д.

В финансовой системе Российской Федерации в последнее десятилетие
произошли существенные изменения в связи с новыми экономическими и
политическими условиями (переход к рыночным отношениям, распад СССР,
изменение содержания федеративных отношений в Российской Федерации,
становление местного самоуправления и др.). Они коснулись как состава
финансовой системы (появились новые институты), так и содержания
вошедших в нее звеньев, их внутреннего строения, взаимодействия между
собой.

На современном этапе в состав финансовой системы Российской Федерации
входят:

— бюджетная система, состоящая из государственных (федерального
бюджета и бюджетов субъектов Федерации) и местных бюджетов муниципальных
образований;

— внебюджетные целевые государственные и муниципальные (местные)
фонды;

— финансы предприятий, организаций, учреждений;

— финансы страхования;

— кредит (государственный, муниципальный и банковский).

1 В литературе, помимо рассмотренного, встречается применение термина
«финансовая система» и в другом смысле — как системы финансовых органов.
Однако такая подмена понятий (финансов органами) ведет к размыванию
понятия предмета изучения.

24

Глава 1. Финансы и финансовая система Российской Федерации

Подобное мнение о содержании финансовой системы широко распространено
среди представителей финансово-правовой науки1.

Вместе с тем в экономической финансовой литературе высказано суждение о
более узком составе финансовой системы, исключающее из нее кредит в
связи с присущими ему особенностями2. Однако ссылка на наличие
особенностей у кредита при обособлении его от финансов представляется
неубедительной, поскольку и каждое другое из названных звеньев
финансовой системы обладает своей спецификой, одновременно
взаимодействуя между собой в качестве составных частей единой системы.
Взаимодействует с ними и кредит. Другие представители финансовой науки,
не упоминая среди звеньев финансовой системы банковский кредит,
государственный кредит в нее включают3.

При этом в современной литературе отмечается целесообразность
расширительного толкования финансов (которого придерживаются авторы
настоящего учебника), включения в них и банковского кредита4.

Названные звенья финансовой системы существуют как на федеральном
уровне, так и на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления.
Все они обладают общими свойствами финансов, но в силу своих
особенностей по-разному влияют на социально-экономические процессы,
вместе с тем взаимодействуя между собой. Многозвенность финансовой
системы способствует большей ее гибкости и эффективности действия.

Развитие финансовой системы Российской Федерации на современном этапе
связано с использованием зарубежного опыта. Так, стали создаваться
разнообразные внебюджетные и бюджетные целевые фонды, подобные тем,
которые существуют в других странах. Упразднена государственная
монополия на имущественное и личное страхование, банковский кредит.
Финансовая система приобретает черты, присущие рыночным отношениям в
экономике, сформированы финансовые институты на уровне местного
самоуправления, органы которого согласно Конституции РФ (ст. 12) не
входят в систему органов государственной власти.

1 См., например: Финансовое право / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2000.
С. 19—20. Финансовое право России. М., ТЕИС. 1995. С. 6—7. Худяков А.И.
Финансовое право Республики Казахстан. Алматы, 1995. С. 14—18.

– См.: Финансово-кредитный словарь. Т. 3. М., 1988. С. 312—314.

3 См.: Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М., 1993. С. 20; Финансы /
Под. ред. Л.А. Дробозиной. М., 1999. С. 60.

4 См.: Финансы / Под. ред. С.И. Лушина и В.А. Слепова. М., 2000. С. 8.

§ 2. Финансовая система (структура финансов Российской Федерации)

25

Вместе с тем для финансовой системы России характерны специфические
черты, которые отражают экономические и политические условия, традиции и
приоритеты, сложившиеся в стране.

Каждое из звеньев финансовой системы концентрирует специфические
финансовые отношения, посредством которых образуются и используются
соответствующие виды денежных фондов (доходов) в целях удовлетворения
различных по своему содержанию и масштабам общественных потребностей.
Эти,$юнды могут быть централизованными и децентрализованными, общего и
целевого назначения. Централизованные денежные средства в определенных
территориальных пределах (например, федеральный, республиканский,
областной бюджеты) используются для удовлетворения общих нужд
соответствующей территории. К децентрализованным относятся денежные
фонды предприятий, организаций, учреждений, используемые для
производственных и социальных целей соответственно предназначению
названных субъектов и в их масштабах. Целевыми денежными фондами, в
отличие от бюджета, являются внебюджетные государственные фонды
(Пенсионный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования и др.) В
сравнении с ними государственный или местный бюджет — денежный фонд
общего назначения.

Центральное место в финансовой системе России занимает бюджетная
система. Путем ее использования образуются денежные фонды в форме
федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.
Такие денежные фонды необходимы для реализации общегосударственных или
территориальных социально-экономических планов и программ, обеспечения
обороны и безопасности страны. Одновременно они служат финансовой базой
самостоятельности субъектов Федерации, развития местного самоуправления.

Средства бюджетной системы образуются в основном за счет налогов и иных
обязательных платежей организаций и физических лиц. Однако используется
привлечение средств и на возвратной основе через внутренний и внешний
кредит.

Внебюджетные целевые государственные и муниципальные фонды — новое звено
финансовой системы Российской Федерации, появившееся в начале 90-х гг.
Внебюджетные целевые фонды создаются соответствующими представительными
или исполнительными органами государственной власти и местного
самоуправления. Их средства должны направляться на определенные цели
соответственно своему предназначению. К ним отно-

26

Глава 1. Финансы и финансовая система Российской Федерации

сятся, в частности, такие государственные социальные фонды, как
Пенсионный фонд, Фонд государственного социального страхования,
Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского
страхования, сформированные во исполнение требований законодательства.
Формирование названных фондов закреплено в Бюджетном кодексе РФ,
вступившем в действие с 1 января 2000 г. (гл. 17). Появились и другие
внебюджетные целевые фонды, а том числе на основании актов Правительства
РФ. Они образуются как за счет обязательных платежей организаций и
физических лиц, так и за счет поступлений добровольного характера. В
установленных законодательством случаях в них могут направляться и
бюджетные средства. В целом внебюджетные фонды призваны увеличить
финансовые ресурсы государства и обеспечить их наиболее эффективное и
целесообразное использование.

Однако в связи с недостаточностью средств в бюджетной системе (бюджетным
дефицитом), распыленностью государственных финансовых ресурсов по
многочисленным фондам, фактами неэффективного использования их в рамках
фондов проведено включение (консолидация) в бюджетную систему части этих
фондов. Первоначально они были преобразованы в бюджетные целевые фонды,
впоследствии же упразднены (в связи с чем средства фондов вошли в общие
суммы доходов и расходов бюджета). Такой путь прошли, например, дорожный
и экологический фонды, государственный фонд борьбы с преступностью и др.

Финансы, предприятий, организаций, учреждений, как обособленные денежные
фонды, находящиеся в распоряжении названных субъектов, используются ими
для выполнения своих функций и задач. Для современных условий характерно
многообразие форм собственности, на основе которых функционирует данное
звено финансовой системы. В нем выделяются финансы коммерческих и
некоммерческих организаций1. Так, коммерческими организациями являются
предприятия, имеющие основной целью своей деятельное извлечение прибыли,
в отличие от них бюджетные организации такой цели не имеют, хотя на
основании законодательства последних лет они вправе заниматься
предпринимательской и иной деятельностью для полу-

О коммерческих и некоммерческих организациях см.: ст. 50 ГК РФ;
Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» с
изм. и доп. // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; 1998. № 48. Ст. 5849; 1999. №
28. Ст. 3473.

§ 2. Финансовая система (структура финансов Российской Федерации)
27

чения дополнительных доходов в целях более полного выполнения ими своих
функций1.

Финансы предприятий — исходное звено, основа всей финансовой системы,
поскольку они непосредственно связаны с материальным производством, в
процессе которого создается национальным доход, затем распределяемый и
перераспределяемый посредством финансовой системы. В своем материальном
выражении — это обособленные денежные фонды различного назначения,
создаваемые на каждом конкретном предприятии и используемые для”**”
развития производства и социальных нужд его работников. Финансы
предприятий органически связаны со всеми стадиями производства и
реализации произведенной продукции, что создает возможности их
действенного влияния на данные процессы, обеспечивая эффективность
производства. Кризисные условия экономики такие возможности резко
ограничивают или использование их затрудняют.

Особое место занимают финансы совместных предприятий, создаваемые на
основе сотрудничества и объединения средств отечественных и иностранных
хозяйственных организаций2. Такие предприятия имеют имущество,
находящееся в общем распоряжении партнеров, что распространяется и на
денежные фонды. Доля средств, приходящаяся на российского партнера,
вливается в общий объем финансовых ресурсов страны.

Помимо финансов предприятий, действующих в сфере материального
производства, функционируют также финансы других хозяйствующих
субъектов, которые занимаются предпринимательской деятельностью в иных
сферах. Это банки и небанковские кредитные организации, страховые
компании, различные фонды и иные организации, оказывающие услуги и
осуществляющие свою деятельность на коммерческой основе.

Страхование обеспечивает формирование страховых денежных фондов,
направляемых на возмещение материального ущерба, причиненного физическим
и юридическим лицам стихийными бедствиями, несчастными случаями и
различного рода другими неблагоприятными событиями. Средства таких
фондов образуются в основном за счет взносов юридических и физических
лиц, вступивших в отношения по страхованию. Однако законодательство
предусматривает случаи страхования за счет

1 См. ст. 161БКРФ.

2 Такие предприятия стали распространяться на основании нормативных
актов Союза ССР (СП СССР. 1987. № 8. Ст. 38; № 9. Ст. 40).

28

Глава 1. Финансы и финансовая система Российской Федерации

§ 2. Финансовая система (структура финансов Российский Федерации)
29

средств государственного бюджета (военнослужащих, государственных
служащих, работников государственной налоговой службы и т.д.). Различают
следующие формы страхования:

а) имущественное и личное;

б) социальное;

в) медицинское.

По методам проведения они могут быть обязательными и добровольными.

В связи с переходом к рыночной экономике страхование перестало быть
государственной монополией. Наряду с государственными в этой сфере
действуют в качестве предпринимательских негосударственные страховые
организации, находясь под надзором государства.

Кредит выражается в привлечении свободных денежных средств различных
субъектов, аккумуляции их в денежные фонды и предоставлении другим
субъектам во временное использование на началах возмездности и
срочности. Кредит предоставляется заемщику не только из привлеченных, но
и собственных средств кредитора. В условиях перехода к рыночной
экономике кредитные отношения стали более разнообразными по своему
содержанию и кругу участников.

Различают две формы кредита:

а) государственный и муниципальный;

б) банковский.

Под государственным кредитом принято понимать прежде всего отношения,
посредством которых образуется государственный долг1. Это отношения по
временному использованию денежных средств юридических и физических лиц
государством при недостаточности государственных (бюджетных) доходов для
осуществления намеченных расходов. Государство в этих отношениях
выступает в качестве заемщика, а лица, предоставившие ему средства,
являются кредиторами. Заимствование осуществляется в форме выпуска
облигаций государственных займов, получения Правительством кредитов в
банке и др. При этом широко используются вклады граждан в Сберегательный
и другие банки в качестве источника кредитных ресурсов. Законодательство
предусматривает возможность использования этих средств для
финансирования бюджетного дефицита (ст. 94—96 БК РФ).

Государственный долг может быть внутренним (порядок образования и
погашения которого урегулирован законодательством

РФ) и внешним, регулируемым международными-договорами и соглашениями РФ.
Государственный долг образуется на федеральном уровне, а также на уровне
субъектов РФ. Россия активно использует государственный кредит для
покрытия бюджетного дефицита.

Вместе с тем и государство может предоставлять из бюджета средства для
временного использования (в кредит) различным субъектам в целях
финансовой поддержки, развития экономических взаимоотношений и т.д. (ст.
6 БК РФ). Такую форму кредита также следует считать государственным
кредитом1. Однако государство в этих случаях выступает уже в’качестве
кредитора.

В рассмотренных формах осуществляется и муниципальный кредит. На этом
уровне также образуется муниципальный долг2 путем заимствования средств
органами местного самоуправления. В свою очередь органы местного
самоуправления могут предоставлять находящиеся в их ведении средства во
временное пользование.

Банковский кредит — это отношения по предоставлению банками денежных
средств физическим и юридическим лицам для производственных, социальных
и иных нужд на основе договора, во временное использование на условиях
возмездности (платности), срочности и материальной обеспеченности долга.
При этом банки используют в качестве кредитных ресурсов, главным
образом, хранящиеся на открытых у них счетах временно свободные средства
юридических и физических лиц, в определенных случаях — бюджетные и иные
ресурсы.

В условиях перехода к рыночной экономике сфера, круг объектов
банковского кредитования и субъектов кредитных отношений значительно
расширились. Изменилась и банковская система: на месте прежних банков,
являвшихся исключительно государственной собственностью, действует под
надзором Центрального банка РФ широкая сеть кредитных организаций
(коммерческих банков), основанных на разных формах собственности. Однако
обострение системного кризиса экономики России в 1998 г. проявилось, в
частности, в параличе банковской системы и сокращении числа банков, что
вызвало принятие мер по усилению роли государственного регулирования
деятельности банков,

См. гл. 14. БК РФ.

‘ См., например, ст. 122 БК РФ, в которой термин «государственный
кредит» применяется именно в этом смысле. 2 См. ст. 100БКРФ.

30

Глава 1. Финансы и финансовая система Российской Федерации

направленных на их оздоровление. Они стали составной частью мер по
стабилизации социально-экономического положения в стране, включая меры
по оздоровлению государственных финансов в целом1.

В процессе функционирования финансовой системы производятся денежные
платежи и расчеты, то есть используется денежная система. Эти платежи и
расчеты производятся как в безналичной форме, так и с использованием
наличных денежных знаков. При формировании соответствующих валютных
фондов производятся валютные операции.

Россия вступает в сфере финансов в разнообразные международные связи,
которые вместе с тем оказывают воздействие на состояние и возможности
использования ее финансовой системы для решения внутренних вопросов. Это
финансовые отношения со странами СНГ, развивающиеся после распада Союза
ССР, а также с другими зарубежными государствами. Они осуществляются на
основе соответствующих договоров и соглашений и являются предметом
международного финансового права.

Особо следует выделить финансовые отношения между Россией и Белоруссией,
развивающиеся в направлении, определенном Договором о создании Союзного
государства, который вступил в силу 26 января 2000 г.2 Среди его целей
определено создание единого экономического пространства и формирование
единой правовой системы демократического государства. Соответственно
этим целям намечено поэтапное введение единой денежной единицы, действие
общего рынка ценных бумаг, единые принципы взимания налогов и т.д.
Сформирован бюджет Союзного государства.

Российское государство и муниципальные образования в связи с
использованием для выполнения своих задач финансовой системы
осуществляют в лице своих органов соответствующую — финансовую
деятельность. Возникающие в процессе этой деятельности финансовые
общественные отношения регулируются нормами особой отрасли права, а
именно — финансового права. В результате этого финансовая система
приводится в действие. Следовательно, от уровня (качества) правовых норм
и правоприменительной деятельности в данной сфере зависит эффективность

1 См.: О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального Банка
Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения
в стране // Финансовая газета. 1998. 17 ноябр.

2 СЗРФ. 2000. №7. Ст. 786.

Контрольные вопросы и задания

31

действия финансовой системы и реализация социально-экономических
программ страны. Это обусловливает необходимость глубокого изучения
финансового права.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ

1. Дайте определение понятию «финансы».

2. В каких экономических условиях существуют и развиваются финансы?

.-

3. Какие функции свойственны финансам?

4. Чем различаются понятия 4деньги» и «финансы»?

5. Что выражают термины «финансы Российской Федерации», «финансы
субъекта Российской Федерации», «муниципальные (местные) финансы»?

6. Что понимается под термином «финансовая система» (в экономическом
аспекте)?

7. Какие звенья (институты) входят в состав финансовой системы?

8. Составьте схему финансовой системы.

9. Какие изменения произошли в финансовой системе Российской Федерации
в условиях рыночной экономики?

10. Дайте характеристику звеньям (институтам) финансовой системы.

11. Как связаны между собой финансы и финансовое право?

Глава 2. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Предмет и понятие финансового права

Осуществление финансовой деятельности государства и органов местного
самоуправления требует правовой урегулированнос-ти возникающих в
процессе ее осуществления отношений: четкого закрепления прав,
обязанностей, ответственности участвующих в ней субъектов. В этом и
заключается предназначение финансового права. Посредством его норм
финансовая система приводится в действие и используется государством и
органами местного самоуправления в соответствии со стоящими перед ними
задачами.

Область финансов и отдельные их стороны затрагивают нормы и других
отраслей права. Однако именно в сферу финансового права эта область
подпадает в целом, хотя на разные звенья финансовой системы его нормы
распространяются не в одинаковой мере. Это объясняется тем, что
предметом финансового права охватываются отношения, возникающие в связи
с функционированием государственных и муниципальных финансов, что
обусловлено публичным характером тех и других. С некоторыми составными
частями финансовой системы эта отрасль права связана лишь постольку,
поскольку регулирует отношения, касающиеся аккумуляции средств в
денежные фонды государства и органов местного самоуправлния, а также их
использования (например, по поводу налоговых платежей из финансовых
ресурсов предприятий, основанных на негосударственных формах
собственности).

В связи с финансовой деятельностью государства и органов местного
самоуправления возникают, помимо финансовых, другие общественные
отношения, которые не относятся к предмету финансового права: например,
трудовые, гражданские и др., регулируемые соответствующими отраслями
права. Финансовое же право распространяется только на финансовые
отношения.

Итак, финансовое право — это совокупность юридических норм, регулирующих
общественные отношения, которые возникают в процессе образования
(формирования), распределе-

§ 1. Предмет и понятие финансового права

33

ния и использования централизованных и децентрализованных денежных
фондов (финансовых ресурсов) государственных и муниципальных
образований, необходимых для реализации их задач.

Финансовое право закрепляет структуру финансовой системы, распределение
компетенции в данной области между Федерацией и ее субъектами, местным
самоуправлением в лице соответствующих органов, а на основе этих
исходных норм регулирует отношения, возникающие в процессе финансовой
деятельности государства и муниципальных образований, от лица которых
выступают соответствующие государственные или муниципальные органы.
^Данные отношения и составляют предмет финансового права.

Следовательно, предмет финансового права — это общественные отношения,
возникающие в процессе деятельности государства и муниципальных
образований по планомерному обра-уованию (формированию), распределению и
использованию де-мжных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации
своих Ьадач.

По своему содержанию эти отношения весьма разнообразны, сто обусловлено
многозвенностью финансовой системы, ее связью со всеми структурами
общественного производства и распределе-шя, с разными сторонами жизни
общества и государства. Разно-эразен также и круг участников финансовых
отношений: Российская Федерация вступает во взаимоотношения со своими
субъектами, последние — с муниципальными образованиями, органы
государственной власти и местного самоуправления — с организациями и
физическими лицами, взаимодействуют между собой государственные органы
всех видов и уровней и органы •местного самоуправления, в том числе
финансовые и кредитные •органы, в соответствии со своей компетенцией в
области финан-IcoB1.

Однако не всегда специалисты по финансовому праву отмеча-|ют вхождение в
его предмет отношений, связанных с функционированием муниципальных
финансов, ограничиваясь при форму –

1 По вопросу о предмете и понятии финансового права см.: Ровинский ЕЛ.

(Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С.
61—64.

• Аналогичную позицию с некоторыми особенностями разделяют другие
авторы.

]См.: Советское финансовое право. М., 1982. С. 34—37; Воронова Л.К.,
Марть-

\янов И.В. Советское финансовое право. Киев, 1983. С. 23—25; Финансовое
право / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 1996. С. 28; Грачева Е.Ю.,
Соколова ЭД. Финансовое право. М., 1998. С. 18; Финансовое право / Под
ред. А.А. Ялбулганова. М., 2001.

2-941

34 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской
Федерации

лировании его понятия упоминанием только государственных финансов и
финансовой деятельности государства. Вместе с тем при рассмотрении
содержания конкретных финансово-правовых институтов отражают в них
муниципальные финансы и финансовая деятельность органов местного
самоуправления (например, бюджетные права муниципальных образований, или
органов местного самоуправления). Таким образом эти специалисты
фактически не отрицают принадлежности упомянутых категорий к финансовому
праву. Между тем высказано и мнение, согласно которому в предмет
финансового права не следует включать отношения, возникающие в процессе
финансовой деятельности органов местного самоуправления (формирования и
исполнения местных бюджетов, установления и взимания местных налогов и
сборов и т.п.), поскольку эти органы не входят в систему органов
государственной власти1. Представители современной зарубежной науки
финансового права также высказывают такие мысли. Французский ученый
Годме, в частности, пишет: «Финансовое право — отрасль публичного права,
предметом которой являются нормы, регулирующие государственные
финансы»2.

Связь финансового права именно с государственными финансами
подчеркивалась в русской дореволюционной литературе3. Вместе с тем
обращалось внимание и на то, что к сфере финансового права следует
относить и соответствующую деятельность земств, то есть органов местного
самоуправления4.

Таким образом, данные в настоящем учебнике определения предмета и
понятия финансового права увязаны не только с государственными, но и с
муниципальными финансами, а также учитывают их классификацию на
централизованные и децентрализованные.

Исключение отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности
муниципальных образований (органов местного самоуправления),
противоречило бы принципу единства финансовой системы и конституционному
требованию о проведении в стране единой финансовой, кредитной и денежной
политики

§ 1. Предмет и понятие финансового права

35

1 См. по этому вопросу также: Карасева М.В. Финансовое право. Общая
часть. М., 1999. С. 33—35.

2 Годме П.-М. Финансовое право. М., 1978. С. 78.

3 См., например: Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства //
СПб., 1894. С. 11; Слуцкий М.И. Популярные лекции по финансовому праву
// СПб., 1902. С. 16.

4 См.: Лебедев ВА. Финансовое право // Антология. Золотые страницы
финансового права России. Т. 2 / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2000. С.
15, 39.

(п. «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ). Объединяет эти отношения с
отношениями, возникающими в ходе финансовой деятельности государства, и
публичный характер тех и других.

В финансовых отношениях, являющихся предметом финансового права, можно
выделить следующие их группы:

а) между Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными
образованиями и административно-территориальными единицами в лице
соответствующих органов представительной и исполнительной власти,
возникающие в связи с распределением финансовых ресурсов страны;

б) между финансовыми и налоговыми органами государства, с одной стороны,
и предприятиями, организациями, учреждениями, с другой, — в связи с
выполнением финансовых обязательств перед государством, муниципальными
образованиями, распределением между ними или расходованием
государственных и муниципальных денежных средств;

в) между государственными (муниципальными) финансово-кредитными
органами в связи с образованием, распределением и использованием
соответствующих -государственных (муниципальных) денежных фондов и
ресурсов (бюджетных, внебюджетных, кредитных, страховых);

г) между государственными, в том числе казенными, и муниципальными
предприятиями, организациями, учреждениями, с одной стороны, и их
вышестоящими государственными (муниципальными) органами, с другой, — в
связи с распределением и использованием в соответствующих отраслях
экономики и сферах социальной жизни бюджетных или кредитных ресурсов, а
также собственных средств предприятий, организаций, учреждений;

д) между финансово-кредитными органами, с одной стороны, и юридическими
и физическими лицами, с другой, — в связи с образованием и
распределением государственных кредитных ресурсов и централизованных
страховых фондов;

е) между финансово-кредитными органами государства, с одной
стороны, и физическими лицами, с другой, — в связи с выполнением
обязанностей последних по внесению платежей в государственные
(муниципальные) денежные фонды (в бюджет, внебюджетные целевые фонды).

Данная классификация проведена по субъектному составу отношений.
Возможна классификация и по другим критериям, например, по содержанию
финансовых отношений, по методам финансовой деятельности и т.д.
Разнообразие подходов при клас-

36 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской
Федерации

сификации финансовых отношений углубляет представления о предмете
финансового права.

Рассмотрение финансовых отношений по группам показывает, что при всем
своем разнообразии они имеют общее основное содержание — направленность
на образование, распределение и использование государственных и
муниципальных денежных фондов (финансовых ресурсов). Естественно, что
эти отношения возникают при участии и под непосредственным воздействием
государства и (в рамках законодательства) — органов местного
самоуправления.

Государство обеспечивает планомерность аккумуляции денежных средств и
направление их согласно планам и программам в экономику, социальную
сферу, на другие потребности общества. Оно должно организовывать эту
деятельность, соблюдая правила и требования правовых норм.

В нормах финансового права закрепляются общие принципы и формы
финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления,
методы аккумуляции средств в государственные и муниципальные денежные
фонды, виды используемых для формирования этих фондов платежей, порядок
их взимания. Они регулируют также порядок получения и использования
государственных и муниципальных денежных средств, источники образования
финансовых ресурсов государственных и муниципальных денежных средств,
источники образования финансовых ресурсов государственных и
муниципальных предприятий, организаций, учреждений и т.п.

Регулируя эти отношения, нормы финансового права закрепляют права и
обязанности государственных органов, органов местного самоуправления,
предприятий, учреждений, граждан.

Четкость правового регулирования финансовых отношений важна не только
для обеспечения должной организованности работы государственных органов,
органов местного самоуправления, но и для соблюдения интересов
государства, муниципальных образований, а также граждан, предприятий,
организаций, учреждений, а в конечном итоге — для выполнения
государством его функций.

Финансовое право России отражает новые экономические и политические
процессы, происходящие в стране. В его развитии можно видеть следующие
наиболее существенные направления.

Во-первых, изменения финансово-правовых норм, обусловленные созданием
раночной экономики. Теперь эти нормы базируются на принципе равенства
прав субъектов независимо от формы

§ 1. Предмет и понятие финансового права

37

собственности, и соответственно этому — их финансовых обязанностей перед
государством и муниципальными образованиями, прав на защиту их законных
интересов, самостоятельности хозяйствующих субъектов и т.д.

Следует заметить и нацеленность финансово-правовых институтов на
стимулирование производства, использование их для регулирования развития
экономики и др.

Во-вторых, усиливается материальная (финансовая) ответственность за
правонарушения в области финансов. Это*относится и к ответственности
государственных органов, осуществляющих финансовую деятельность.

В-третьих, финансово-правовое регулирование направлено на установление
большего разнообразия в методах финансовой деятельности государства и
органов местного самоуправления. Вместе с тем в них все еще преобладает
фискальная сторона (расширение системы налогов для привлечения средств в
казну при недостаточном развитии социальной направленности).

В-четвертых, финансовое право отражает развитие в России федеративных
отношений и местного самоуправления. Изменения в его нормах
ориентированы на повышение роли субъектов Российской Федерации,
расширение их самостоятельности и сферы правового регулирования.
Одновременно такую же направленность финансового права можно отметить в
отношении органов местного самоуправления. Не только субъекты Федерации,
но и эти органы могут принимать нормативные акты, регулирующие
финансовые отношения в соответствующих территориальных пределах
(например, положения о местных налогах и сборах). Эти процессы
сочетаются с укреплением вертикали власти, обеспечивающей единую
финансовую политику в стране.

В-пятых, финансово-правовые нормы, закрепляющие полномочия
государственных органов в области финансов, отражают принципы разделения
властей.

Вместе с тем, отмеченные направления в развитии финансового права
Российской Федерации во многих случаях представляют лишь наметившиеся
тенденции, которые требуют своего углубления и упрочения. Важно при
этом, чтобы развитие финансового права в целом соответствовало нормам
международного права, положениям Всеобщей Декларации прав человека,
принятой генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.1, и
способствовало

Текст Декларации см.: Российская газета. 1998. 10 дек.

38 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской
Федерации

созданию финансовой основы для их реализации, утверждению прав и свобод
человека, его чести и достоинства как высшей ценности общества и
государства.

§ 2. Принципы российского финансового права

Российское право в целом, как и его отрасли в отдельности, в том числе
финансовое право, характеризуются определенными принципами, т.е.
основополагающими началами, правилами и требованиями, выражающими его
(права) наиболее существенные особенности и целенаправленность1.
Принципы права носят общеобязательный характер, поскольку они закреплены
непосредственно в правовых нормах или выводятся логически из их
совокупности.

Учет правовых принципов в правоприменительной и правотворческой
деятельности имеет важное значение, так как позволяет правильно понимать
и применять правовые нормы, а также выявлять и устранять пробелы в
законодательстве.

В принципах финансового права отражаются и конкретизируются
соответственно особенностям его предмета регулирования общеправовые
принципы (справедливости, гуманизма, демократии, сочетания убеждения и
принуждения и др.). Вместе с тем на основе общих принципов финансового
права действуют принципы его подотраслей и институтов со свойственной им
спецификой.

Принципы финансового права впервые были сформулированы Е. А. Ровинским
применительно к советскому периоду в качестве принципов финансовой
деятельности государства2. Такой подход был воспринят и другими
авторами, поскольку финансовое право регулирует отношения, возникающие
именно в финансовой деятельности государства (дополним — и муниципальных
образований). Естественно, что принципы современного финансового права
изменились при сохранении определенной преемственности.

Основными общеотраслевыми принципами действующего финансового права
можно назвать следующие:

приоритетность публичных интересов в правовом регулировании финансовых
отношений;

§ 2. Принципы российского финансового права

39

‘ О понятии принципов права ст.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1.
М., 1981. С. 98; Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И.
Матузова и А.В. Малько. М., 2000. С. 151 (автор — М.И. Байтин).

– См.: Ровинский ЕЛ-. Основные вопросы теории советского финансового
права. М,, 1960. С. 21—30.

социальная направленность финансово-правового регулирования;

федерализм, единство финансовой политики и денежной системы, равноправие
субъектов РФ в области финансовой деятельности, самостоятельность
органов местного самоуправления;

распределение функций в области финансовой деятельности на основе
разделения законодательной (представительной) и исполнительной властей;
^*:’

гласность в финансовой деятельности государства и органов местного
самоуправления;

участие граждан РФ в финансовой деятельности государства и органов
местного самоуправления;

плановость и законность.

Основное содержание названных принципов определяется Конституцией РФ,
как ее общими положениями, так и специально относящимися к финансовой
деятельности государства, конкретизированными в нормах финансового
права.

Принцип приоритета публичных интересов в правовом регулировании
общественных отношений, возникающих в области финансовой деятельности
государства и муниципальных образований, предполагает использование
финансово-правовых институтов в целях государственного регулирования
экономики, исходя из общезначимых задач общества. Он определяет
необходимость совершенствования правовых норм, закрепляющих механизм
государственного воздействия на финансовые и кредитные отношения,
четкого определения самого понятия государственного регулирования этих
отношений, как в целом, так и в разных их областях.

Вместе с тем рассмотренный принцип финансового права не противоречит
частным интересам личности, напротив, последовательная реализация его
отражается на них. Особенно это подтверждается принципом социальной
направленности финансово-правового регулирования, что вытекает из
положений Конституции РФ, характеризующих Российскую Федерацию как
социальное государство, призванное обеспечить достойную жизнь и
свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7). Хотя на настоящем этапе
реализация названного принципа предстает неблизкой перспективой,
определение такого направления в развитии финансового права имеет
существенное значение. Неслучайно в бюджетном послании Президента РФ
Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год» среди десяти
главных приоритетов в

40 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской
Федерации

бюджетных расходах названа социальная сфера (третье направление)1.

Принцип федерализма предполагает направленность финансово-правового
регулирования на сочетание общефедеративных интересов с интересами
субъектов Федерации, на обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами
как выполнение функций, имеющих значение для Федерации в целом, так и
для жизнедеятельности и самостоятельности (в рамках Конституции РФ)
субъектов Федерации.

Федеральные государственные органы и государственные органы власти
субъектов Федерации осуществляют функции финансовой деятельности в
соответствии с установленным Конституцией РФ разграничением предметов
ведения между Федерацией и ее субъектами. Так, в ведении Российской
Федерации находятся: установление основ федеральной финансовой политики,
финансовое, валютное и кредитное регулирование, федеральные
экономические службы, включая федеральные банки, федеральные налоги и
сборы, федеральные фонды регионального развития (ст. 71). К совместному
ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено установление общих
принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (п. «и» ч. 1
ст. 72)2. Вне этих пределов субъекты Российской Федерации обладают в
области финансов всей полнотой государственной власти (ст. 73, ч. 4 ст.
76).

Совершенствование реализации принципа федерализма в финансовых
отношениях относится к числу первостепенных задач российского
государства3.

Единство финансовой политики и денежной системы. Согласно
финансово-правовым нормам самостоятельность субъектов Федерации не
должна выходить за рамки основ федеральной финансовой политики, а также
установленных совместно общих принципов налогообложения и сборов.
Система налогов, взимае-

1 См.: Российская газета. 2001. 24 апр.

2 См. также Федеральный закон от 24 июня 1999 г. (с изменениями,
внесенными Федеральным законом от 20 мая 2002 г.) «О принципах и порядке
разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176;
2002. № 21. Ст. 1915.

‘ См., например, Концепцию реформирования межбюджетных отношений в
Российской Федерации в 1999—2001 гг. Одобрена постановлением
Правительства РФ от 30 июля 1998 г., № 862 // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст.
3905; Основные положения региональной политики в Российской Федерации.
Утверждены Указом Президента РФ от 3 июля 1996 г. № 803 // СЗ РФ. 1996.
№ 23. Ст. 2756.

§ 2. Принципы российского финансового права

41

мых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов, а
также перечень налогов, взимаемых в стране, устанавливаются федеральным
законодательством. В нем же закреплено единство бюджетной системы,
единый порядок финансирования бюджетных расходов и т.д.

Единство финансовой политики является необходимым условием
гарантированного Конституцией РФ единства экономического пространства в
РФ, свободного перемещения*финансовых средств (ст. 8).

Единство финансовой политики требует единой денежной системы в стране.
Согласно Конституции РФ денежной единицей в РФ является рубль. Денежная
эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской
Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не
допускаются (ст. 75).

Равноправие субъектов Федерации в области финансовой деятельности
определяется ст. 5 Конституции РФ. На каждого из субъектов Федерации в
равной мере распространяется федеральное финансовое законодательство.
Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения каждый
из субъектов Федерации осуществляет собственное правовое регулирование
финансовых отношений и самостоятельную финансовую деятельность,
утверждает бюджет, устанавливает налоги и т.д.

Самостоятельность финансовой деятельности органов местного
самоуправления гарантирована Конституцией РФ (ст. 12, 130—133)1. Эти
органы руководствуются в своей деятельности законодательством РФ и
соответствующего субъекта Федерации. Они самостоятельно утверждают и
исполняют местный бюджет, образуют и используют внебюджетные целевые
фонды, устанавливают местные налоги и сборы в соответствии с федеральным
законодательством и законодательством субъекта Федерации.

Социальная направленность финансовой деятельности в РФ вытекает, как уже
отмечалось, из положений Конституции РФ, характеризующей Российскую
Федерацию как социальное государство, политика которого направлена на
создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие
человека (ст. 7). Согласно этой политике предусмотрена охрана труда и

‘ См. также: Основные положения государственной политики в области
развития местного самоуправления в Российской Федерации. Утверждены
Указом Президента РФ от 15 октября 1999г. № 1370 //СЗ РФ. 1999. №42. Ст.
5011.

42 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской
Федерации

здоровья людей, установление гарантированного минимума оплаты труда,
обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и
детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие социальных служб,
установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной
защиты. Для реализации всех этих мер в распоряжении государства
требуется сосредоточение необходимых финансовых ресурсов и распределение
их на соответствующие цели, то есть финансовая деятельность определенной
целенаправленности. Это положение Конституции РФ должно учитываться при
формировании и исполнении бюджетов всех уровней, внебюджетных
государственных и муниципальных денежных фондов, в финансово-правовых
нормах, регулирующих эти процессы, в финансовой политике государства.
Кризисные явления в экономике страны не позволяют реализовывать данный
принцип в необходимой мере.

Распределение функций в области финансовой деятельности осуществляется
на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной
властей. Конституция РФ исходя из этого принципа определяет полномочия
законодательных (представительных) и исполнительных органов власти. Так,
Государственная Дума принимает, в частности, законы по вопросам
федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового,
валютного, кредитного регулирования, денежной эмиссии (ст. 105, 106). К
полномочиям Правительства относятся разработка проекта федерального
бюджета и обеспечение его исполнения, обеспечение проведения единой
финансовой, кредитной и денежной политики (ст. 114). Аналогично
распределение функций на других уровнях органов законодательной
(представительной) и исполнительной властей.

Участие граждан РФ в финансовой деятельности государства и органов
местного самоуправления вытекает из положения Конституции РФ (ст. 32) о
праве граждан РФ участвовать в управлении делами государства как
непосредственно, так и через своих представителей. Это конституционное
положение имеет прямое отношение к финансовой деятельности как составной
части управления делами государства.

Принцип гласности. Основы его установлены нормами Конституции РФ,
требующими официального опубликования законов, что непосредственно
относится и к законам, регулирующим финансовую деятельность. Любые
нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и
гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально
для

§ 2. Принципы российского финансового права

43

всеобщего сведения (ст. 15). Принцип гласности получил закрепление и в
специальном, финансовом законодательстве. Так, в Бюджетном кодексе РФ
прямо говорится о гласности как принципе бюджетной системы (ст. 28), об
обязательном опубликовании утвержденных бюджетов и отчетов об их
исполнении (ст. 36). Налоговый кодекс РФ соответственно этому принципу
предусматривает вступление актов законодательства в силу не ранее, чем
по истечении одного месяца со дня их официального опубликования (ст. 5).

Принцип плановости выражается в том, что деятельность государства и
муниципальных образований по формированию, распределению и использованию
финансовых ресурсов осуществляется на основе финансовых планов,
разрабатываемых в соответствии с государственными и местными планами и
программами, а также планами предприятий, организаций и учреждений. О
некоторых формах финансового планирования говорится в Конституции РФ. К
ним относятся разработка и утверждение бюджетов разных уровней,
внебюджетных фондов (ст. 71, 114, 132).

В условиях перехода к рыночной экономике финансовое планирование
претерпело значительные изменения в сравнении с ранее существовавшим в
период административно-командной системы управления экономикой. Однако
планирование финансов не только не противоречит принципам рыночных
отношений, но и является необходимым для них и выступает как важный
элемент регулирования экономического и социального развития и управления
финансами, хотя и со своими особенностями. В условиях рыночной экономики
финансовое планирование опирается не на директивные предписания
распределительного характера, а на рыночный механизм обмена товарами и
услугами, признание затрат на их производство общественно необходимыми
на основе закона спроса и предложения. Такая основа требует усиления
прогнозирования в определении направлений использования финансовых
ресурсов, с которым неразрывно связано финансовое планирование. В
процессе финансового планирования в РФ используются прогнозы и программы
по различным сферам и отраслям социально-экономического развития на
перспективу. На их основе производится прогнозирование мобилизации и
использования финансовых ресурсов на длительный период, а также годовое
финансовое планирование.

Финансовым планированием охвачены все звенья финансовой системы. Оно
осуществляется на всех территориальных уровнях,

44 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской
Федерации

а также в разных отраслях и сферах экономики, в рамках предприятий,
организаций и учреждений. В масштабе государства в целом составляется
сводный финансовый баланс, в котором учитываются финансовые ресурсы
страны. Такие финансовые балансы составляются и в масштабах субъектов
Федерации и муниципальных образований.

Принцип законности означает необходимость строгого соблюдения требований
финансово-правовых норм всеми участниками отношений, возникающих в
процессе финансовой деятельности. Он распространяется на государственные
органы власти, органы местного самоуправления, предприятия, организации,
учреждения, должностных лиц и граждан. Этот принцип вытекает из ст. 1
Конституции РФ, провозгласившей Российскую Федерацию правовым
государством. Он закреплен и в других статьях Конституции РФ (ст. 2, 15,
57 и др.). За нарушения норм финансового права применяются
соответствующие меры ответственности.

Рассмотренные принципы находят отражение и закрепление в законодательных
и иных правовых актах, регулирующих разные стороны финансовой
деятельности государства и органов местного самоуправления, свое
применение в подотраслях и институтах финансового права. Помимо этого,
названным подотраслям и институтам свойственны и особые принципы, в
которых проявляется их специфика. Все эти принципы требуют развития и
углубления, конкретизации в финансовом законодательстве и
последовательной реализации.

§ 3. Финансовое право в системе российского права: его особенности и
связь с другими отраслями права

В систему российского права входит ряд отраслей — наиболее крупных ее
подразделений. Каждая из них распространяется на особый вид общественных
отношений, требующих соответствующих методов правового регулирования1
(подчинение одних субъектов другим или закрепление равенства сторон и
др.).

В литературе высказывались сомнения по поводу самостоятельности
финансового права как отрасли в системе права. Утверждалось, к примеру,
что это часть государственного и административного права, или даже
только административного. В дискуссии по этому вопросу были высказаны
убедительные до-

§ 3. Финансовое право в системе российского права…

45

воды, опровергнувшие упомянутые сомнения, и главный аргумент — наличие у
финансового права специфики в предмете и методе правового регулирования,
что требуется для выделения совокупности юридических норм в отрасль
права1.

Прошло более трех десятилетий с тех пор, как положительный ответ на этот
вопрос обоснованно утвердился, а дискуссия безболезненно и незаметно
прекратилась. Ее бесперспективность и бесплодность особенно очевидны в
современных условиях. Экономические преобразования, усиливая роль
финансового” механизма, вызывают необходимость более глубокой правовой
регламентации его функционирования, обусловливают развитие финансового
права в качестве особой отрасли права.

Заметим, что финансовое право в самостоятельном виде существовало в
дореволюционной (до 1917 г.) России и преподавалось в университетах2.
Такое же положение существует и в современных зарубежных странах3.

Итак, являясь в системе права России одной из его отраслей, финансовое
право имеет свой предмет регулирования, не свойственный другим отраслям
права, а именно финансовые общественные отношения, возникающие в
процессе финансовой деятельности государства и муниципальных
образований. Они отличаются спецификой содержания и целенаправленности,
форм проявления. Для отношений, которые входят в предмет этой отрасли
права, характерна обязательная связь с функциями по образованию,
распределению или использованию государственных (и муниципальных)
денежных фондов (доходов), а также с контролем за этими процессами.
Такое содержание предмета финансового права обусловливает и особенности
его методов регулирования, то есть приемов, способов, средств
юридического воздействия на поведение участников финансовых отношений,
на характер взаимосвязей между ними.

Основной метод финансово-правового регулирования — императивный,
проявляющийся во властных предписаниях одним

‘ См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 244;
Теория государства и права / Под. ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.,
2000. С. 406.

1 См., например: Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области
бюджета. М., 1976. С. 24—32; Ровинский ЕА. Основные вопросы теории
советского финансового права. М., 1960. С. 59—85.

2 Например, были изданы пособия и учебники: Лебедев В А. Финансовое
право. В 2-х т. СПб., 1882—1885; Тарасов А Очерки науки финансового
права. 1883; Львов Дм. Курс финансового права. 1888; Слуцкий ММ.
Популярные лекции по финансовому праву. СПб., 1902.

3 См.: Годме П.-М. Финансовое право. М., 1978; Ангелов А.С. Финансово
право на HP България. София, 1960.

46 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской
Федерации

участникам финансовых отношений со стороны других, выступающих от имени
государства или муниципальных образований и наделенных в связи с этим
соответствующими полномочиями. Такой метод свойствен и ряду других
отраслей права, например административному. Но в финансовом праве он
имеет специфику в своем конкретном содержании, а также в круге органов,
уполномоченных государством на властные действия.

По своему содержанию эти предписания касаются порядка и размеров
платежей в государственную или муниципальную казну, целей использования
государственных и муниципальных денежных средств и т.п. Такой метод
способствует своевременному и в полном объеме поступлению средств в
распоряжение государства (или муниципальных образований), их
использованию по целевому назначению в соответствии с государственными
(муниципальными) планами и программами, соблюдению режима экономии.

При использовании государством для формирования своих ресурсов платежей
добровольного характера (государственные займы, казначейские
обязательства, лотереи и т.п.) в определенной части также действует
метод властных предписаний. Например, таким методом государство
устанавливает условия проведения государственных внутренних займов,
выпуска государственных казначейских обязательств, что не может быть
изменено по соглашению сторон и является обязательным для соблюдения
лицами, вступившими в данные отношения.

Особенности основного метода финансового права заметно проявляются и в
круге государственных органов, уполномоченных давать властные
предписания участникам финансовых отношений.

В силу существующего распределения компетенции между государственными
органами большая часть таких предписаний реализуется финансовыми
органами государства, созданными специально для осуществления финансовой
деятельности. Вместе с тем органы местного самоуправления вправе
создавать муниципальную налоговую службу и муниципальное казначейство в
целях управления средствами местной казны и обеспечения поступления в
нее местных налогов1. Однако они могут действовать в этом направлении и
через государственные налоговые органы и федеральное казначейство.
Участники финансовых отношений,

§ 3. Финансовое право в системе российского права…

47

1 См.: Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах
местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции Федерального
закона от 9 июля 1999 г.) // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; 1999. № 28.
Ст. 3492.

которым адресованы данные предписания (различные органы государственного
управления, организации и т.д.), находятся во взаимосвязи с этими
органами и в зависимости от них лишь по линии функций финансовой
деятельности. У них нет подчинения по всем направлениям, как при
отраслевом управлении «по вертикали» (министерство, с одной стороны, и
подведомственные ему организации — с другой).

Однако это не означает, что финансово-правовое регулирование методом
властных предписаний не распространяется на отношения «вертикального»
соподчинения. Властные предписания, касающиеся финансовой деятельности
предприятий, организаций и учреждений, направляются и со стороны их
вышестоящих органов. Но для финансово-правового регулирования наиболее
характерно использование этого метода именно в функциональных
взаимосвязях с финансовыми органами.

Финансово-правовому регулированию свойственны и иные методы:
рекомендации, согласования и т.п. В настоящее время такие методы
получают все более широкое применение (это обусловлено повышением уровня
самостоятельности субъектов Федерации, органов местного самоуправления,
предприятий, организаций и учреждений). Так, федеральное
законодательство содержит рекомендации субъектам РФ о преобразовании их
внебюджетных целевых фондов в бюджетные, устанавливает отдельные налоги,
о введении которых принимают решения представительные органы
государственной власти субъектов РФ.

По вопросам, касающимся общих принципов налогообложения, в Федеральном
Собрании РФ должны быть рассмотрены предложения субъектов Федерации.
Финансовые органы могут предоставлять предприятиям на условиях,
установленных законодательством России, налоговый кредит (отсрочку
платежа на основе соглашения между ними). Все эти методы могут
находиться в том или ином сочетании с основным методом
финансово-правового регулирования — методом властных предписаний.

Особенности финансового права раскрываются полнее при его сопоставлении
и отграничении от других отраслей права.

В связи с тем, что финансовое право распространяется на одну из областей
деятельности государства, оно тесно соприкасается с конституционным и
административным правом, охватывающими своим воздействием организацию и
деятельность государства в целом.

Имеется сходство и по видам государственной деятельности, на которые
распространяется регулирование со стороны этих от-

48 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской
Федерации

§ 3. Финансовое право в системе российского права…

49

раслей права. Конституционное право закрепляет основы организации и
деятельности представительных и исполнительных органов власти. А
административное право регулирует общественные отношения в области
государственного управления, осуществляемого органами исполнительной
власти. Финансовое же право распространяется на оба этих вида
государственной деятельности, поскольку финансовая деятельность может
осуществляться и теми и другими органами.

Конституционное право — ведущая отрасль в системе права. Оно закрепляет
основы правового положения личности, общественного строя российского
государства, его федеративное устройство, систему и принципы организации
и деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления. Как и все отрасли права, финансовое право базируется и
развивается на этих основах. Например, федеративное государственное
устройство России обусловило наличие бюджетных прав у республик, краев,
областей, автономных образований как субъектов Федерации, возможности
участия их в решении вопросов финансов, отнесенных к ведению федеральных
органов. Финансово-правовые нормы, регулирующие состав и порядок
образования государственных доходов, основаны на конституционных
положениях об экономической системе Российской Федерации, о разнообразии
форм собственности как ее основе.

Конституционное право содержит также нормы, непосредственно относящиеся
к финансовому праву. Они закрепляют основы организации финансовой
деятельности государства. Например, нормы, устанавливающие компетенцию
Государственной Думы по принятию законов о федеральном бюджете, налогах
и сборах и по другим вопросам финансовой деятельности государства,
полномочия Правительства РФ по обеспечению единой финансовой, кредитной
и денежной политики, права органов местного самоуправления утверждать
местный бюджет и устанавливать местные налоги. Эти нормы
конкретизируются в финансовом праве. Исходя из них, оно устанавливает
подробные правила, касающиеся деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления в области финансов. Так, существует
большая группа финансово-правовых норм, которые детально регулируют
порядок составления, рассмотрения и утверждения бюджетов всех уровней,
порядок реализации утвержденных бюджетов, определяют перечень бюджетных
доходов и т.д. Конституционное право закрепляет исходные начала как
финансового права в целом, так и каждого финансово-правового института.

Поскольку значительная часть образования, распределения и использования
государственных денежных фондов (доходов) осуществляется в процессе
государственного управления как деятельности органов исполнительной
власти, финансовое и административное право используют сходные методы
правового регулирования, главным образом метод властных предписаний.
Однако при всем сходстве этих отраслей они различаются по предмету
регулирования. Отношения, которые непосредственно связаны с выполнением
органами государственного управления функций по образованию,
распределению и использованию государственных денежных фондов, входят в
предмет финансового права. Сферу административного права составляют
отношения, связанные с деятельностью министерств, комитетов и других
органов исполнительной власти по регулированию и координации в отраслях
экономики, социально-культурной сфере и т.п. функции. Финансовое же
право определяет источники и порядок образования денежных фондов
министерств, комитетов, источники и порядок их финансирования, виды
платежей, порядок распределения между подведомственными организациями
бюджетных ассигнований и т.д. В процессе деятельности финансовых органов
также возникают отношения, которые регулируются нормами как финансового,
так и административного права. Финансовое право регулирует такие
отношения, которые непосредственно связаны с выполнением этими органами
функций по мобилизации денежных средств в распоряжение государства, их
распределению и контролю за использованием. Административное право
закрепляет структуру финансовых органов, организационные формы их
деятельности, порядок назначения и увольнения должностных лиц и т.п.

Связь финансового права с муниципальным обусловлена комплексным
характером последнего, концентрирующим в себе нормы многих отраслей
права, регулирующие отношения, возникающие в процессе формирования и
деятельности органов местного самоуправления в целом1. В их круг вошли и
нормы

1 По вопросу о месте муниципального права в системе российского права
высказаны неоднозначные мнения, обосновывающие и его комплексный
характер, и самостоятельность, и вхождение в другие отрасли права,
например, административное. См., например: Кутафан О.Е., Фадеев В.И.
Муниципальное право России. М., 1997; Писарев А.Н. Муниципальное право
Российской Федерации. М., 1997; Бялкина Т.М. Муниципальное право
Российской Федерации. Воронеж, 1998; Cm.apu.noe Ю.Н. Административное
право. История, наука, предмет, нормы. Воронеж. 1998. Ч. 1.Гл. 4.

50 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской
Федерации

финансового права, предметом которого являются отношения органов
местного самоуправления в области их финансовой деятельности.

Финансовое право находится в тесной связи с гражданским правом,
поскольку в его предмет среди имущественных отношений входят и денежные
отношения. Кроме того, государственные органы, в том числе финансовые,
осуществляя государственное регулирование и управление в сфере финансов,
одновременно выступают в качестве юридических лиц. Поэтому вместе с
выполнением ими функций по мобилизации и распределению государственных
денежных средств вступают и в отношения на основе договора (например,
договор ссуды, договор хранения и др.). Для таких отношений характерно
равенство, экономическая обособленность сторон, и в предмет
финансово-правового регулирования они не входят.

Нормы финансового права в данном случае устанавливают порядок
мобилизации денежных средств в распоряжение государства этими органами,
источники финансово-кредитных ресурсов, которыми они оперируют, порядок
планирования процесса образования и распределения создаваемых ими
денежных фондов, способы проведения контроля за финансовой деятельностью
организаций и т.п. Во всех этих случаях данные органы наделены властными
полномочиями, необходимыми для выполнения их функций.

Финансовое право связано и с другими отраслями российского права. Однако
в рассмотренных случаях соприкосновение между отраслями права наиболее
близкое.

Выяснение особенностей финансового права, умение отграничить его от
других отраслей права имеет существенное практическое значение, так как
способствует четкой организации финансовой деятельности государства и
муниципальных образований с учетом ее специфики, помогает правильному
применению юридических мер воздействия в необходимых случаях.

§ 4. Система и источники финансового права

Финансовое право, являясь отраслью права, состоит из множества отдельных
финансово-правовых норм, совокупность которых выражается в сложной
целостной системе. Внутри этой единой системы финансово-правовые нормы в
определенной последовательности и взаимосвязи группируются в различные
институты и

§ 4. Система и источники финансового права

51

более крупные подразделения. Группировка финансово-правовых норм зависит
от особенностей и взаимодействия регулируемых ими финансовых отношений,
то есть имеет объективную основу. Однако право не только отражает
общественные отношения; его предназначение — регулировать и активно
воздействовать на них. Поэтому на построение системы финансового права,
группировку его норм, формирование институтов оказывают влияние и
потребности практики. ^

Следовательно, система российского финансового права — это объективно
обусловленное системой общественных финансовых отношений внутреннее его
строение, объединение и расположение финансово-правовых норм в
определенной последовательности.

В системе финансового права выделяются части, разделы, подотрасли,
институты.

Наиболее крупные подразделения российского финансового права — части:
Общая и Особенная. Обоснование необходимости их выделения в финансовом
праве и определение содержания каждой из них относится к важным
достижениям отечественной правовой науки1. Однако работа в этом
направлении требует продолжения и углубления с учетом развития
финансового права в новых условиях жизни общества и государства.

К Общей части относятся нормы финансового права, которые закрепляют
основные общие принципы, правовые формы и методы финансовой деятельности
государства и муниципальных образований, систему государственных
органов, осуществляющих финансовую деятельность, и разграничение их
полномочий в этой области, основные черты финансово-правового положения
других субъектов, с которыми они вступают во взаимоотношения, общие
положения об организации финансового контроля, его формы и методы и
другие подобные им финансово-правовые нормы. Они действуют в масштабе
всей финансовой деятельности государства (и муниципальных образований) и
имеют для нее общее значение2.

Нормы Общей части финансового права конкретизируются в его Особенной
части, которая состоит из нескольких разделов и

‘ См.: Халфина P.O. К вопросу о предмете и системе советского
финансового права // Вопросы советского административного и финансового
права. М., 1952. С. 199—214; Ровинский ЕА. Указ. соч. С. 94—95.

2 См. также: Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть. М., 1999.

52 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской
Федерации

подотраслей, включающих в себя соответствующие финансово-правовые
институты1. Каждое из этих подразделений представляет собой совокупность
финансово-правовых норм, регулирующих группу однородных финансовых
отношений. Финансово-правовой институт объединяет правовые нормы,
регулирующие более узкую и близкую по содержанию группу финансовых
отношений, чем раздел или подотрасль. В последние по признаку
однородности регулируемых отношений входит несколько финансово-правовых
институтов. Всем этим отношениям свойственны общие отличительные черты.

В последнее время некоторые крупные подразделения финансового права
стали именоваться его подотраслями — бюджетное право, налоговое право.
Названные подотрасли получили в системе финансового права в сравнении с
ее другими подразделениями более четкое оформление и разработанную
структуру, что выразилось в принятии Бюджетного и Налогового кодексов
РФ. В совокупности норм этих подотраслей выделены, в частности, нормы
общего характера (общие положения), что свойственно хорошо развитым
крупным подразделениям отрасли права (например, наследственное право в
гражданском праве)2.

Подотрасли финансового права, как, например, налоговое право могут
входить в раздел «Правовое регулирование государственных и муниципальных
доходов», состоящий помимо института налогового права также из
институтов неналоговых доходов. Однако в целом по финансовому праву
такой последовательной группировки правовых норм по разделам,
подотраслям, институтам пока еще не имеется.

В Особенную часть финансового права входят разделы, в которых
сгруппированы нормы, регулирующие отношения в области:

а) бюджетной системы;

б) внебюджетных государственных и муниципальных денежных фондов;

в) финансов государственных и муниципальных предприятий;

г) государственных и муниципальных доходов;

д) государственного и муниципального кредита;

О выделении в финансовом праве таких структурных подразделений, как
раздел и институт, см.: Пископшн М.И. Советское бюджетное право. М.,
1971. С. 49—53; Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области
бюджета. М., 1976. С. 33; Советское финансовое право. М., 1982. С.
54—56.

2 См.:ГКРФ. Часть третья. Раздел V//C3 РФ. 2001. №49. Ст. 4552.

§ 4. Система и источники финансового права

53

е) организации страхования;

ж) государственных и муниципальных расходов;

з) банковского кредитования;

и) денежного обращения и расчетов;

к) валютного регулирования.

В системе финансового права находит отражение финансовая система
Российской Федерации как объективно существующая экономическая основа.
Единство финансов получила правовое выражение в Общей части. Построение
Особенной части отражает состав его финансовой системы, выделение в ней
нескольких звеньев. В результате бюджетная система, государственный,
муниципальный и банковский кредит, организация страхования получили
правовое оформление в виде соответствующих разделов финансового права.

В издававшихся ранее учебниках в системе финансового права не выделялся
структурно раздел, специально посвященный правовому регулированию
финансов предприятий, хотя отдельные вопросы функционирования этого
звена финансовой системы освещались в разных разделах и институтах
финансового права. Потребность в его целостном правовом выражении
вытекает из объективной основы — наличия соответствующего звена
финансовой системы, что неоднократно отмечалось в юридической
литературе1. Впервые такбй раздел был разработан и выделен в учебнике по
финансовому праву 1987 г. издания2. С появлением в российской финансовой
системе такого его звена, как государственные и муниципальные
внебюджетные фонды, соответствующий раздел стал выделяться и в системе
финансового права.

Научная обоснованность системы права, построение ее на основе объективно
существующих отношений дает возможность наиболее правильного и
эффективного применения финансово-правовых норм, следовательно,
содействует выполнению финансовым правом своей активной роли.

Нормы финансового права Российской Федерации содержатся в большом числе
разнообразных правовых нормативных актов,

1 См., например: Ермакова Т.О. О системе советского финансового права
// Правоведение. 1975. № 2. С. 76—77; Цыпкам. СД. Финансово-правовые
институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности
Советского государства. М., 1983. С. 29—30.

2 Советское финансовое право / Отв. ред. Л.К. Воронова и Н.И.
Химичева. М., 1987. С. 177—213.

54 Глава 2. Финансовое право как отрасль права Российской
Федерации

или источников. К ним относятся акты представительных и исполнительных
органов государственной власти разных масштабов и уровней и органов
местного самоуправления (общие и отраслевые, федеральные, субъектов
Федерации, местные и др.).

Итак, источники финансового права Российской Федерации — это правовые
акты представительных и исполнительных органов государственной власти
(федеральных’и субъектов Федерации) и местного самоуправления, в которых
содержатся нормы финансового права.

Трехуровневый состав — характерная особенность источников российского
финансового права, вытекающая из федеративного устройства государства и
действия органов местного самоуправления, из разграничения компетенции
по правовому регулированию финансовых отношений между федеральными,
региональными (субъектов РФ) органами государственной власти и органами
местного самоуправления.

Главный источник финансового права — Конституция РФ, на основе которой
приняты конституции и уставы субъектов Федерации, а также уставы
муниципальных образований1. В Конституции РФ закрепляются основы
правовой организации финансовой деятельности государства в целом и по
отдельным ее направлениям. Аналогично содержание упомянутых актов
субъектов РФ и муниципальных образований (применительно к уровню
правового статуса соответствующей территории).

Какого-либо единого источника по этой отрасли права в целом, типа
кодекса, не имеется. Однако приняты и действуют кодифицированные
источники по налоговому и бюджетному праву: Бюджетный кодекс РФ2 и
Налоговый кодекс РФ3. Такие

§ 4. Система и источники финансового права

55

1 Согласно Конституции РФ (ст. 66) статус республики определяется
Конституцией РФ и конституцией республики, а статус других субъектов РФ
— Конституцией РФ и их уставами, принимаемыми законодательными
(представительными) органами соответствующих субъектов РФ. Устав
муниципального образования принимается представительным органом
муниципального образования или населением непосредственно в соответствии
с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. с изменениями и дополнениями
«Об общих принципах организации местного самоуправления» // СЗ РФ. 1995.
№ 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст.
1378; 2000. № 32. Ст. 3330.

2 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2000. № 32. Ст. 3339; 2001. № 33. Ст.
3429; 2002. № 22. Ст. 2026; Российская газета. 2002. 30 июля.

3 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824, 3825; 2000. № 32. Ст. 3340, 3341; 2001.
№ 1. Ст. 18; № 23. Ст. 2289; № 33. Ст. 3413, 3421, 3429; № 49. Ст. 4564;
№ 53. Ст. 5015; 2002. № 1. Ст. 4; 2002. № 22. Ст. 2026; Российская
газета. 2002. 30 июля.

правовые акты приняты в стране впервые и призваны сыграть важную роль в
формировании современного финансового права.

Среди источников финансового права немало таких, которые содержат нормы
и других отраслей права —• конституционного, административного,
гражданского и т.д. К ним относятся, например, законы о Правительстве
Российской Федерации, ‘ о местном самоуправлении, о банках, об
организации страхования и др.
.-»•• 53. Ст. 5030).

182

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы…

183

суммы на безвозмездной основе. В настоящее время она предоставляется в
следующих формах: дотации, субвенции и субсидии, создания фондов
финансовой поддержки субъектов РФ и муниципальных образований, а также
бюджетного кредита и бюджетной ссуды (ст. 6, 44, 133 БК РФ)1.

Дотация в бюджетных отношениях — это определенная денежная сумма,
выделяемая из вышестоящего бюджета по решению соответствующего
представительного органа власти на безвозвратной и безвозмездной основе
в нижестоящий бюджет, не оговариваемая каким-либо целевым направлением
средств. Дотация предоставляется в случаях, если закрепленных и
регулирующих доходных источников недостаточно для выравнивания уровня
минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных
образований.

До 90-х гг. XX в. дотации широко применялись для сбалансирования
бюджетов, особенно местных. С 1990 г. стали применяться субвенции из
союзного бюджета Союза ССР в отношении бюджетов союзных республик, а
затем и внутри союзных республик2. Переход к субвенциям связан с
обострением необходимости более экономного и эффективного использования
средств.

Субвенция в бюджетных отношениях — это денежная сумма, выделяемая из
вышестоящего бюджета в бюджеты субъектов Федерации и муниципальных
образований для осуществления определенных целевых расходов.

Субвенции, как и дотации, предоставляются на основе решений
соответствующих представительных органов власти.

В бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований могут быть направлены
также субсидии, то есть денежные средства, выделенные из вышестоящего
бюджета для финансирования целевых расходов на условиях долевого участия
в них.

Субвенции и субсидии подлежат возврату в случае их нецелевого
использования, а также неиспользования в установленные сроки (ст. 78 БК
РФ).

‘ См. также Федеральный закон «О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации».

2 Субвенции появились с образованием Союза ССР в 1924 г. и применялись в
отношении бюджетов союзных республик, а также местных бюджетов. При этом
было установлено правило долевого участия средств данных бюджетов в
финансируемых за счет субвенций мероприятиях. Впоследствии в 1931 г. в
связи с использованием процентных отчислений от налогов и доходов как
метода бюджетного регулирования субвенции были отменены. В качестве
исключения для сбалансирования стали применяться дотации.

Дотации и субвенции закрытым административно-территориальным
образованиям (ЗАТО) предоставляются в особом порядке: они выделяются
непосредственно из федерального бюджета. Так, Федеральным законом «О
федеральном бюджете на 2002 год» (ст. 61) установлен объем дотаций в
сумме 6 909 710,0 тыс. руб. и субвенций на отселение, на капитальные
расходы и финансирование программ развития ЗАТО.

В целях оказания финансовой поддержки также создаются: в федеральном
бюджете Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, а в бюджетах субъектов
Федерации — фонды финансовой поддержки муниципальных образований (ст.
139 БК РФ). В федеральном бюджете на 2002 г., помимо Фонда финансовой
поддержки субъектов РФ, созданы: Фонд компенсаций, Фонд
софи-нансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и
Фонд реформирования региональных финансов (ст. 48, 54, 55, 57, 58
Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год»)1.

Следует иметь в виду: средства, полученные в форме финансовой поддержки
бюджетами, становятся их доходами, а для бюджетов, выделивших средства,
— это расходы.

Продолжая характеристику доходной части бюджета, отметим, что в ней в
зависимости от права собственности имеются собственные доходы и заемные
средства. Эти понятия были применены в Законе РСФСР «Об основах
бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (ст. 12).

К собственным доходам бюджетов отнесены: закрепленные в установленном
порядке за бюджетом каждого уровня источники доходов;

отчисления, передаваемые в бюджеты от регулирующих доходных источников;

дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно
представительными органами власти субъектов Федерации местного
самоуправления.

Однако впоследствии законодательство отождествило собственные доходы
бюджетов с закрепленными. Федеральный закон «О финансовых основах
местного самоуправления в Российской Федерации» именно в таком аспекте
определил понятие собственных доходов местных бюджетов, рассматривая их
как «налоговые и неналоговые доходы, закрепленные за местными бюджетами»

и

Кика.

Подробную характеристику названных фондов см. в гл. 10 настоящего учеб-

184

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы…

185

(ст. 1). Такой же подход к данным понятиям и в БК РФ (ст. 47). Вряд ли
целесообразно рассматривать характеристики «собственные» и
«закрепленные» как однозначные. Ведь поступившие в бюджет отчисления от
регулирующих доходов по утвержденным в законном порядке нормативам
становятся казной, т.е. собственностью субъекта РФ или муниципального
образования, самостоятельно расходуются ими и не подлежат возврату.

Заемные средства в доходной части бюджета используются: при
недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих
минимальный бюджет, или в случаях временных финансовых затруднений в
процессе исполнения бюджета.

Источниками заемных средств, используемых для пополнения бюджета, могут
быть:

получение органами процентных или беспроцентных ссуд из иных бюджетов;

выпуск государственных или местных займов на инвестиционные цели;

получение кредита в банке.

Регулируя межбюджетные отношения, БК РФ определяет формы выделения
заемных средств бюджетам субъектов Федерации и муниципальных образований
из бюджета другого уровня, а именно — бюджетный кредит и бюджетную
ссуду. Под бюджетным кредитом понимается предоставление средств другому
бюджету для финансирования бюджетных расходов на возвратной и возмездной
основах. В отличие от этого, бюджетная ссуда, согласно БК РФ, — это
бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной,
безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в
пределах временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета
(ст. 6, 44, 133

БК РФ).

Расходы бюджета. Состав расходов бюджетной системы значительно изменился
в связи с проведением экономических реформ в стране. Нацеленность на
переход к рыночным отношениям’ и приватизация большого числа предприятий
обусловили снижение уровня бюджетного финансирования отраслей экономики.
Ассигнования на социально-культурные мероприятия и науку хотя и занимают
заметный удельный вес в расходах бюджетной системы, однако в условиях
кризисных явлений в экономике они не только не обеспечили необходимой
финансовой базы в этой сфере, но и проявили тенденцию к отставанию по
темпам роста от других расходов. Между тем возросли расходы бюджетной
системы на содержание государственного аппарата.

Расходная часть бюджетной системы включает следующие основные
направления. Это расходы на:

— содержание органов государственной власти и местного самоуправления,
судов и правоохранительных органов;

— оборону и безопасность страны;

— финансирование отраслей экономики;

— охрану окружающей природной среды;

— социально-культурную сферу;

— науку;

— международную деятельность.

Подробная конкретизация видов расходов бюджетной системы определена в
нормах БК РФ и Федеральном законе «О бюджетной классификации»1, в
соответствии с которыми ежегодно утверждаются представительными органами
государственной власти и местного самоуправления суммы расходов каждого
из бюджетов.

В Законе выделяются функциональная, экономическая, ведомственная и
другие классификации расходов бюджетов.

В функциональной классификации содержатся группы расходов на
государственное управление и местное самоуправление, на судебную власть,
национальную оборону, образование, здравоохранение и т.д., отражающие
функции государства.

Экономическая классификация — это группировка бюджетных расходов по их
экономическому содержанию. В ней выделяются текущие расходы и
капитальные расходы (ст. 66 БК РФ).

К текущим относятся расходы, обеспечивающие текущее финансирование
органов государственной власти и местного самоуправления, бюджетных
учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и
отраслям экономики в .форме дотаций и субвенций на текущее
финансирование, а также другие расходы, не включенные в капитальные
расходы в соответствии с бюджетной классификацией (ст. 68 БК РФ).

Капитальные расходы обеспечивают инновационную и инвестиционную
деятельность, расширенное воспроизводство, проведение капитального
(восстановительного) ремонта. При осуществлении этих расходов создается
или увеличивается имущество, находящееся в собственности РФ, ее
субъектов или муниципальных образований (ст. 67 БК РФ).

В составе капитальных расходов бюджета может быть сформирован бюджет
развития, порядок формирования и использова-

1 Новая редакция принята Федеральным законом от 5 августа 2000 г. // СЗ
РФ. 2000. № 32. Ст. 3338; 2001. № 33. Ст. 3437; 2002. № 19. Ст. 1796.

186

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы…

187

ния которого регулируется особым федеральным законом1. Впервые бюджет
развития был утвержден в составе федерального бюджета на 1999 г. Его
доходы сформированы за счет иностранных кредитов и инвестиционных
кредитов Международного банка реконструкции и развития, частично — за
счет бюджетных доходов. Средства бюджета развития направлены на
поддержку экспорта высокотехнологической продукции по программам
конверсии оборонного производства, на формирование уставного капитала
Российского банка развития и другие инвестиционные проекты (ст. 126, 127
Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год»)2. Бюджет
развития был утвержден и в составе федерального бюджета на 2000 год (ст.
148, 149 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 год»)3.

Наиболее объемная по содержанию — ведомственная структура бюджетных
расходов. Она включает перечень прямых получателей средств из бюджета
(министерств, государственных комитетов и т.д.), распределение расходов
по целевым статьям и видам расходов по прямым получателям и др. Однако в
Законе РФ ведомственная классификация расходов установлена применительно
лишь к федеральному бюджету. А в отношении бюджетов субъектов РФ и
местных бюджетов на основе Федерального закона такая классификация
утверждается соответствующими представительными органами субъектов РФ
или местного самоуправления.

Расходы распределяются между бюджетами, исходя из следующих основных
принципов:

а) соответствие состава расходов компетенции органов власти РФ,
субъектов Федерации или органов местного самоуправления (по
принадлежности);

б) учет подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций,
учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

в) учет значения определенных учреждений, мероприятий, масштабов и их
влияния на развитие общества.

Задачи усиления роли субъектов Федерации и органов местного
самоуправления обусловили дополнение этих принципов принципом
самостоятельности субъектов Федерации и органов местно-

1 См.: Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. «О бюджете развития
Российской Федерации» //СЗРФ. 1998. №48. Ст. 5856

2 СЗРФ. 1999. №9. Ст. 1093.

3 СЗРФ. 2000. №1. Ст. 10.

го самоуправления в определении направлений и состава расходов своих
бюджетов.

Эти принципы действуют в совокупности и характеризуют состав расходов
бюджетов всех уровней. Так, компетенция органов государственной власти
(или органов местного самоуправления) определяет основные направления
расходов соответствующих бюджетов: финансирование отраслей экономики,
социально-культурной сферы и др. Например, в связи с тем, что оберона
страны находится в ведении Российской Федерации (п. «м» ст. 71
Конституции РФ), расходы на оборону включаются именно в федеральный
бюджет.

Учет подчиненности предприятий, организаций, учреждений конкретизирует
указанные основные направления расходов для каждого бюджета:
финансирование органов власти, организаций и учреждений, осуществляемых
ими мероприятий производится из того бюджета, который соответствует
подчиненности названных субъектов (учреждения федерального подчинения
финансируются из федерального бюджета, муниципального — из конкретного
муниципального бюджета и т.д.).

При учете (оценке) значения каких-либо организаций, учреждений и (или)
осуществляемых ими мероприятий (для страны в целом или региона)
финансирование расходов может производиться не из данного бюджета,
соответственно их уровню, а из вышестоящего. Например, суды всех уровней
финансируются из федерального бюджета с учетом их роли в осуществлении
правосудия и в целях создания независимости от местных властей1. Из
федерального бюджета финансируются также органы системы МВД.

На основании законодательства РФ 90-х гг. XX в. была расширена
самостоятельность субъектов Федерации и органов местного самоуправления
в формировании расходной части бюджета. Они не только самостоятельно
определяют состав и виды бюджетных расходов соответственно
подведомственному хозяйству, но могут выделять дополнительные средства
неподчиненным им организациям (например, высшим учебным заведениям),
учитывая их значение для данной территории.

Все эти принципы отражены в законодательстве и находят свое проявление в
правовых актах об утверждении конкретных

‘ См.: Ст. 124 Конституции РФ; Федеральный закон от 10 февраля 1999 г.
«0 финансировании судов» // СЗ РФ. 1999. № 7. Ст, 877.

188

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы…

189

бюджетов на определенный финансовый год. Самостоятельность субъектов
Федерации и органов местного самоуправления закреплена в БК РФ, в
Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в
Российской Федерации», других нормативных правовых актах.

Бюджетный кодекс РФ 1998 г. более детально, чем ранее принятое
законодательство, регламентирует состав расходов бюджетов. В Кодексе
перечисляются расходы, финансируемые:

а) исключительно из федерального бюджета;

б) совместно из всех звеньев бюджетной системы;

в) исключительно из бюджетов субъектов РФ;

г) исключительно из местных бюджетов.

Совместное финансирование расходов из бюджетов разного уровня
производится по согласованию соответствующих органов государственной
власти и местного самоуправления (ст. 84—87

БК РФ).

В характеристике расходов, как и доходов бюджета, важной является не
только качественная (виды, направления и т.п.), но и количественная
сторона, в том числе соотношение объема доходов и расходов. В этом
аспекте большое значение имеет принцип сбалансированности бюджета,
закрепленный в БК РФ (ст. 33), т.е. соответствия объема расходов бюджета
суммарному объему его доходов. Он является необходимым условием
реализации намеченных расходов.

Негативным проявлением отклонения от этого принципа является дефицит
бюджета, т.е. превышение расходов над доходами. БК РФ при наличии
дефицита требует определения источников его финансирования.

В связи с затруднениями по сбалансированию бюджета в 1990 г. впервые в
РФ (как и в тогда существовавшем СССР) было произведено организационное
перестроение расходной части бюджета: в ней выделены — бюджет текущих
расходов и бюджет развития (капитальные вложения), что стало
впоследствии общим требованием законодательства для бюджетов всех
уровней.

Помимо этого, в бюджете текущих расходов было предусмотрено выделение
защищенных статей, перечень которых должен был определяться ежегодно при
утверждении бюджета соответствующим представительным органом власти, К
ним отнесены, например, расходы по заработной плате, пенсиям,
стипендиям, хозяйственным расходам на аренду, охрану, отопление,
освещение и др. По этим статьям предусмотрено обязательное производство
расходов в полном объеме.

Однако в федеральном бюджете на 1998 г. и последующие годы защищенные
статьи не утверждались. В БК РФ выделение их также не предусмотрено.

При наличии бюджетного дефицита БК РФ предписывает следующий порядок при
формировании и исполнении бюджета:

а) при утверждении бюджета должны быть определены предельные размеры
дефицита и источники его финансирования;

б) при снижении в ходе исполнения бюджета объемов поступ-^, лений
доходов и источников финансирования бюджетного дефицита вводится режим
сокращения расходов бюджета (ст. 92, 229, 230 БК РФ).

Источниками финансирования бюджетного дефицита могут быть кредиты
банков, государственные (в соответствующих случаях — муниципальные)
внутренние займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг, бюджетные
ссуды и бюджетные кредиты, полученные из бюджетов других уровней, и
другие внутренние источники. По федеральному бюджету могут быть
использованы и внешние источники — государственные займы в иностранной
валюте, кредиты иностранных правительств, банков и фирм, международных
финансовых организаций в иностранной валюте (ст. 93—96 БК РФ).

В расходной части бюджетов всех уровней создаются резервные фонды
государственных органов исполнительной власти и органов местного
самоуправления. При этом запрещено создавать резервные фонды
законодательных (представительных) органов и депутатов. Эти фонды
предназначены для финансирования непредвиденных расходов, в том числе по
ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций
в текущем году (ст. 81 БК РФ).

В федеральном бюджете, помимо резервного фонда Правительства РФ,
образуется резервный фонд Президента РФ.

Кроме упомянутых фондов (резервных и финансовой под- . Держки бюджетов
другого уровня), в бюджетах могут создаваться целевые фонды отраслевого
характера. Однако число их в последнее время резко сократилось. Так, в
федеральный бюджет на 2002 г. входит один такой фонд — Фонд Министерства
РФ по атомной энергии (ст. 7 Федерального закона «О федеральном бюджете
на 2002 год»).

Расходы бюджетной системы отражают, помимо внутренних задач страны,
международные связи России, в частности со странами СНГ: в федеральном
бюджете выделяются средства на реализацию международных договоров в
рамках СНГ, на предостав-

190

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

ление кредитов этим странам, а также другим иностранным государствам и
на другие цели. Таким образом, бюджетная система является финансовой
основой реализации внутренней и внешней государственной политики России.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. В каких аспектах можно определить понятие бюджета?

2. Дайте определение понятия бюджета в экономическом аспекте.

3. Определите понятие бюджета в юридическом аспекте.

4. Что такое консолидированный бюджет Российской Федерации?

5. Что такое консолидированный бюджет субъекта Федерации? Поясните на
примере конкретных субъектов РФ.

6. Для чего составляется консолидированный бюджет?

7. Какова роль бюджета? Чем она отличается от роли других звеньев
финансовой системы?

8. Что такое бюджетное право?

9. Что является предметом бюджетного права?

10. Что такое материальные и процессуальные нормы бюджетного права?
Приведите примеры из действующего законодательства.

11. Дайте понятие бюджетных правоотношений, каковы их особенности?

12. Определите круг субъектов бюджетных правоотношений.

13. Дайте понятие источников бюджетного права, назовите их, проведите
классификацию.

14. Назовите новые источники бюджетного права, принятые в последнее
время.

15. Каково основное содержание Бюджетного кодекса РФ?

16. Что такое бюджетная система, что входит в бюджетную систему?

17. Дайте понятие бюджетного устройства в РФ.

18. Какова роль федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных
бюджетов?

19. Какие принципы бюджетного устройства закреплены законодательством?

20. Что означает единство бюджетной системы РФ?

21. В чем проявляется самостоятельность бюджетов?

22. Какие группы доходов выделяются в бюджетах по
социально-экономическим признакам?

23. Что такое бюджетная классификация? Каково ее значение?

24. Какие группы доходов бюджетов выделяются по Федеральному закону «О
бюджетной классификации Российской Федерации»?

25. Что такое закрепленные доходы бюджетов? Каково их значение?

26. Что такое регулирующие доходы бюджетов? Каково их значение.

27. Дайте понятие бюджетного регулирования. Какие применяются методы
бюджетного регулирования?

Контрольные вопросы

191

28. Какие формы прямой финансовой поддержки бюджетов субъектов РФ,
местных бюджетов установлены законодательством?

29. Что такое субвенция? Чем она отличается от субсидии?

30. Что такое дотация в бюджетных отношениях? Чем она отличается от
субвенции и субсидии?

31. Какое значение вкладывает законодательство в понятие «собственные
доходы бюджета»?

32. Каковы основные направления бюджетных расходов?

33. Какие виды классификации расходов бюджетов установлены за^-»;.
конодательством?

34. Что такое функциональная классификация расходов бюджета?
экономическая классификация? ведомственная классификация?

35. По каким принципам расходы распределяются между звеньями бюджетной
системы?

36. Какие расходы БК РФ относит к финансируемым исключительно из
федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, какие
совместно финансируются из бюджетов разных уровней?

. 37. Что понимается под сбалансированностью бюджета?

38. Что такое бюджетный дефицит? Какие источники финансирования
бюджетного дефицита установлены законодательством?

39. Дайте понятие текущих расходов бюджета.

40. Дайте понятие капитальных расходов бюджета.

§ 1. Понятие и общая характеристика бюджетных прав РФ

193

Г л а в а 8. БЮДЖЕТНЫЕ ПРАВА (КОМПЕТЕНЦИЯ)

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЕЕ СУБЪЕКТОВ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

§ 1. Понятие и общая характеристика бюджетных прав

(компетенции) Российской Федерации, ее субъектов

и муниципальных образований

В российском законодательстве, а также в юридической литературе часто
встречается термин «бюджетные права» для характеристики компетенции
государства, его территориальных подразделений и соответствующих органов
власти (или самоуправления) в области бюджета1. Однако этот термин не
следует понимать буквально. Он является условным, поскольку в данном
случае речь идет о правах особого содержания, которые по своим
юридическим свойствам отличаются от прав, которыми наделены субъекты
других отраслей права (например, гражданского, трудового), а также и
отдельных институтов финансового права. Эти особенности заключаются в
том, что бюджетные права по своим юридическим свойствам во многих
случаях сближаются с обязанностями, являются в значительной мере
одновременно и обязанностями (например, право утверждать бюджет, право
распределять бюджетные средства по основным направлениям расходов и
т.д.). Таким образом, в большинстве случаев бюджетное право (правомочие)
и обязанность слиты в едином полномочии, эти полномочия отражают
неразрывность прав и обязанностей субъектов бюджетного права. Однако
существуют и «раздельные» их права и обязанности (например, право
предоставлять субсидию или ссуду в бюджет другого уровня, право
дополнительных расходов на социальные мероприятия, обязанность
компенсировать нижестоящему бюджету увеличивающиеся расходы в
установленных случаях). Для современных условий, когда стоит задача
повысить уровень самостоятельности субъектов Федера-

1 См., например, Закон РФ «Об основах бюджетных прав…» // ВВС. 1993. №
18. Ст. 635. Этот термин применялся также и в советском
законодательстве: действовали, например, Закон СССР от 30 октября 1959
г. «О бюджетных правах СССР и союзных республик», подобные законы
союзных и автономных республик.

ции и муниципальных образований, это стало более распространенным
явлением.

Следовательно, термин «бюджетные права» можно толковать как полномочия
или компетенцию соответствующих субъектов. Применение его в определенной
мере обусловлено традицией, которая вытекает из особенностей субъектов
бюджетного права — государственных и муниципальных образований, их
органов власти или местного самоуправления. Подчеркивание прав в этом
случае как бы предостерегает вышестоящих субъектов от вторжения в
компетенцию нижестоящих, а последних ориентирует на активную
деятельность.

Следует заметить, что Бюджетный кодекс РФ 1998 г.1 применительно к
данной области использует термин «компетенция» в отношении органов
государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного
самоуправления (гл. 2). Однако в литературе наряду с названным термином
продолжает применяться выражение «бюджетные права»2.

Бюджетные права, или компетенция, определяют бюджетно-правовой статус
государства и его территориальных.подразделе- . ний. Основа этого
статуса — право на самостоятельный бюджет. Такое право принадлежит
именно этим субъектам, а не определенным органам государственной власти
или местного самоуправления. Из него вытекает широкий круг бюджетных
прав (полномочий) материального и процессуального содержания,
посредством использования которых и осуществляется право на
самостоятельный бюджет. Это права на получение определенных доходов,
распределение и использование их на нужды соответствующей территории, а
также права по регулированию бюджетных отношений в рамках установленной
компетенции. Основы разграничения бюджетной компетенции установлены
Конституцией РФ.

Итак4, бюджетные права (компетенция) Российской Федерации, ее субъектов,
муниципальных образований — это принадлежащие им в области бюджета
полномочия в лице соответствующих государственных органов власти или
местного самоуправ-

1 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2000. № 32. Ст. 3339; 2001. № 33. Ст.
3429; 2002. № 22. Ст. 2036; Российская газета. 2002. 30 июля. См. также:
Федеральный закон от 9 июля 1999 г. «О введении в действие Бюджетного
кодекса Российской .Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3492.

2 См., например: Сухова И.Н. Бюджетные права субъекта Российской
Феде-щии (на материалах Республики Карелия). Автореф. канд. дис. М.,
2001.

-941

194 Глава 8. Бюджетные права РФ, ее субъектов и муниципальных
образований

ления по формированию и реализации собственного бюджета и регулированию
бюджетных отношений на своей территории в определённых законодательством
пределах.

Основное содержание бюджетных прав Российской Федерации, ее субъектов и
муниципальных образований составляют следующие права на:

— собственный бюджет;

— получение закрепленных и регулирующих бюджетных доходов и включение
их в данный бюджет;

— использование средств собственного бюджета для финансирования
потребностей государства или его территориальных подразделений
соответственно их задачам и функциям;

— самостоятельное определение направлений расходов собственных
бюджетов;

— распределение собственных бюджетных доходов между бюджетами
данной территории;

— формирование и использование в рамках собственного бюджета
целевых и резервных фондов;

— объединение средств своего бюджета со средствами других бюджетов и
иных финансовых ресурсов;

— привлечение в бюджеты заемных средств (выпуск облигаций федеральных
займов, займов субъектов Федерации и муниципальных займов, использование
банковского кредита и др.);

— оказание финансовой поддержки нижестоящим бюджетам;

— компенсацию за счет средств вышестоящего бюджета в случае уменьшения
доходов или увеличения расходов, возникающих после утверждения бюджета
вследствие решений вышестоящих органов государственной власти;

— самостоятельное распоряжение дополнительно выявленными или
сэкономленными средствами (свободными остатками средств);

— правовое регулирование отношений, касающихся собственного бюджета
(издание законов, положений и других нормативных актов) и в
установленных пределах — межбюджетных отношений;

— судебную защиту бюджетных прав.

Как видим, эти права отражают взаимодействие выше- и нижестоящих
субъектов в области бюджетных отношений, что обусловлено их
экономическими и политическими взаимосвязями.

Естественно, что на каждом уровне бюджетные права имеют свои особенности
и различия по содержанию, порождают отношения, свойственные субъектам
именно данного уровня. Некото-

§ 2. Особенности бюджетных прав (компетенции) РФ

195

рые из названных прав отсутствуют, например, у муниципальных
образований, в составе которых не имеется муниципальных образований
нижестоящего уровня. Поэтому необходима не только общая характеристика
бюджетных прав, но рассмотрение и выявление их особенностей
применительно к конкретным видам субъектов.

Анализ бюджетных прав государства и его территориальных подразделений
как в общем аспекте, так и в направлении конкретных субъектов имеет
важное значение для решения задач совершенствования межбюджетных
отношений, нацеленного на достижение сбалансированности интересов всех
участников этих отношений, на объективно обусловленное и прозрачное
перераспределение средств между бюджетами, обеспечивающее реальную
самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований в рамках
законодательно установленного разграничения . полномочий и
ответственности в этой сфере между органами власти разных уровней1.

§ 2. Особенности бюджетных прав (компетенции) Российской Федерации

Содержание бюджетных прав (компетенции) Российской Федерации обусловлено
ее суверенитетом, распространяющимся согласно Конституции РФ (ст. 4) на
всю территорию России. Принадлежность бюджетных прав суверенному
государству придает им особый характер, отличает их от прав других
субъектов. Роль бюджетных прав РФ заключается в следующем.

Бюджетные права РФ обеспечивают создание финансовой базы, без которой
невозможно действительное осуществление государственного суверенитета
России и полномочий по предметам ее ведения. С помощью бюджетных прав в
распоряжении федеральных органов власти образуется государственный
(федеральный) бюджет, необходимый для функционирования России в качестве
суверенного государства и для выполнения им своих внутренних и внешних
задач.

Посредством бюджетных прав РФ проводится единая бюджетно-финансовая
политика на территории всей страны и в конечном итоге единая
социально-экономическая политика.

1 См.: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации
на период до 2005 г. Одобрена постановлением Правительства РФ от 15
августа 2001 г.//СЗ РФ. 2001. №34. Ст. 3503.

196 Глава 8. Бюджетные права РФ, ее субъектов и муниципальных
образований

Кроме того, эти права создают финансовые возможности для координации и
объединенных действий России в рамках СНГ, а также для выполнения
международных обязательств иного масштаба.

Бюджетные права РФ закреплены в ряде статей Конституции РФ, а также в БК
РФ, других нормативных правовых актах, в частности в принимаемых
ежегодно федеральных законах о федеральном бюджете, в указах Президента
РФ и постановлениях Правительства РФ. В ст. 7 БК РФ содержится перечень
полномочий, входящих в компетенцию органов государственной власти РФ в
области регулирования бюджетных отношений. Эти полномочия
конкретизируются в других соответствующих нормах Кодекса. Совокупность
их характеризует бюджетно-правовой статус РФ.

В основном бюджетно-правовой статус Российской Федерации содержит
следующие бюджетные права (полномочия).

1. Осуществлять законодательное регулирование бюджетных отношений в
закрепленных Конституцией пределах ведения, исходя из компетенции РФ
устанавливать основы федеральной политики в области государственного,
экономического, экологического, социального, культурного и
национального развития. Согласно этому, РФ определяет основы
бюджетного устройства и бюджетного процесса, действующие на всей
территории России, которые конкретизируются в актах органов
государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления
применительно к соответствующей территории. В рамках компетенции РФ по
вопросам бюджетной системы принимаются законы и иные правовые акты
(указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты Министерства
финансов РФ и др.).

Первоначально в России было принято бюджетное федеральное
законодательство в форме «Основ…»1, что отразило федеративное
устройство российского государства. Бюджетный кодекс РФ 1998 г. также
учитывает эту особенность России в регулировании бюджетных отношений.

2. Российская Федерация имеет право на самостоятельный федеральный
бюджет как необходимый атрибут государственности и суверенитета РФ.
Такое право также закреплено в Конституции РФ, в которой особо записано,
что в ведении Российской Федерации находится федеральный бюджет (п. «з»
ст. 71). Российское законодательство, в частности БК РФ, детально
регламентирует порядок формирования и исполнения федерального бюджета.

§ 2. Особенности бюджетных прав (компетенции) РФ

197

1 Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса»
1991 г., Закон РФ «Об основах бюджетных прав…» 1993г.

3. Право устанавливать налоги, сборы, другие источники доходов,
подлежащие зачислению в бюджетную систему. При этом установление общих
принципов налогообложения и сборов согласно Конституции РФ (п. «и» ч. 1
ст. 72) относится к совместному ведению РФ и субъектов Федерации.

В ведении РФ непосредственно находятся те налоги и сборы, которые
отнесены к федеральным.

4. Право разграничивать (распределять) бюджетные доходы между
федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. При этом часть
доходных источников РФ оставляет в своем ведении, относя их к
федеральным доходам. Из них формируется федеральный бюджет. Это налог на
дЬбавленную стоимость, акцизы и др.

Другую часть бюджетных доходов Российская Федерация закрепляет за
бюджетами субъектов Федерации или передает им в форме отчислений по
утверждаемым нормативам (например, от налога на доходы физических лиц).

Отдельные виды бюджетных доходов, отнесенных к федеральным,
законодательство РФ закрепляет за местными бюджетами (например,
государственную пошлину).

Распределение налогов, сборов, других обязательных платежей между
бюджетами разных уровней предусмотрено в Законе РФ от 27 декабря 1991 г
«Об основах налоговой системы в Российской Федерации»1, а с введением в
действие соответствующих статей Налогового кодекса РФ 1998 г. (ст. 12,
13, 14, 15) подлежит урегулированию этими статьями.

Более полный перечень доходов федерального бюджета, включающий не только
налоговые, но и неналоговые доходы, содержит БК РФ 1998 г. (ст. 49—50).

5. Право определять компетенцию субъектов Федерации и органов местного
самоуправления по установлению на подведомственной им территории
налогов, сборов, других бюджетных доходов и их размеров.

6. Установление основ разграничения расходов между бюджетами. Согласно
законодательству РФ такой основой является разграничение имущества и
компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и
ее субъектов, а также органами местного самоуправления.

7. Регулирование бюджетов субъектов Федерации путем передачи отчислений
от налогов и других источников доходов, а

1 ВВС. 1992. №11. Ст. 527сизм. и доп.

198 Глава 8. Бюджетные права РФ, ее субъектов и муниципальных
образований

также выделения в них дотаций, субвенций, оказание финансовой поддержки
из федерального бюджета в других формах.

8. Право образовывать в федеральном бюджете резервные и целевые фонды,
в том числе Фонд финансовой поддержки субъектов РФ.

9. Утверждение бюджетной классификации (группировки доходов и расходов
бюджетов).

10. Полномочия по организации единой бюджетной отчетности по бюджетам
всех уровней. Они осуществляются Министерством финансов РФ.

11. Контроль за использованием субъектами РФ и муниципальными
образованиями выделенных им из федерального бюджета средств.

Из рассмотренного перечня бюджетных прав РФ видно, что они действуют в
следующих направлениях:

а) в области бюджетных отношений, возникающих на территории России в
целом;

б) в отношении федерального бюджета;

в) в отношении бюджетов субъектов Федерации;

г) в определенной мере в отношении местных бюджетов.

В этом проявляется важная координирующая роль федеральных органов власти
в функционировании бюджетной системы страны.

§ 3. Особенности бюджетных прав (компетенции) субъектов Российской
Федерации

Бюджетные права (компетенция) Российской Федерации и бюджетные права ее
субъектов между собою тесно связаны и взаимно обусловлены. Характер
такой связи определяется именно федеративным устройством Российского
государства, общие принципы которого распространяются и на бюджетные
отношения.

Конституция РФ (ст. 71—73) установила предметы ведения РФ в области
бюджета и предметы ее совместного ведения с субъектами Федерации, вне
пределов которых субъекты Федерации самостоятельны. Обладая всей
полнотой государственной власти, они осуществляют собственное правовое
регулирование бюджетных отношений, принимают законы и иные нормативные
правовые акты.

Важной стороной в характеристике бюджетно-правового статуса субъектов РФ
выступает их равноправие. При всем своем разнообразии субъекты Федерации
согласно Конституции РФ (ч. 4 ст. 5) являются равноправными.

§ 3. Особенности бюджетных прав (компетенции) субъектов РФ

199

Правовой основой компетенции субъектов РФ, помимо норм Конституции РФ,
являются БК РФ, иные законодательные и другие нормативные правовые акты
РФ, а также законодательство самих субъектов РФ: конституции республик,
уставы краев, областей, автономных округов, в которых содержатся
основополагающие нормы о бюджетной компетенции названных субъектов, и их
специальное бюджетное законодательство.

В БК РФ (ст. 8) перечислены полномочия, входящие в компетенцию органов
государственной власти субъектов РФ в области регулирования бюджетных
отношений, комплексно определены виды доходов, подлежащих зачислению в
бюджеты субъектов РФ (ст. 55—57), виды расходов этих бюджетов (ст. 85,
86).

Из числа специальных нормативных актов субъектов РФ важная роль
принадлежит принятым их представительными органами власти законам о
бюджетном устройстве и бюджетном процессе или бюджетными кодексами.

Бюджетные права субъектов РФ отражают связи последних по линии бюджета
по трем направлениям:

а) с федеральными органами власти;

б) с органами власти других субъектов Федерации;

в) с органами местного самоуправления.

Бюджетно-правовой статус субъектов РФ характеризует совокупность
следующих прав.

1. Законодательное регулирование бюджетной системы, бюджетного
устройства и бюджетного процесса на соответствующей территории, исходя
из основ, установленных законодательством РФ. При этом учитываются
особенности системы муниципальных образований и
административно-территориального устройства каждого субъекта
Федерации, системы его органов государственной власти и органов местного
самоуправления, действующих на данной территории.

Законодательство субъектов РФ определяет виды бюджетов, функционирующих
на их территории, принципы их взаимосвязи, а также порядок составления,
рассмотрения, утверждения и исполнения этих бюджетов, порядок
осуществления контроля в отношении них.

2. Определение, исходя из законодательства РФ, бюджетных прав
муниципальных образований (в составе соответствующих субъектов РФ) в
лице их органов местного самоуправления.

3. Право каждого субъекта РФ на самостоятельный бюджет —
республиканский, краевой, областной и т.д., утверждаемый соответствующим
представительным органом власти.

200 Глава 8. Бюджетные права РФ, ее субъектов и муниципальных
образований

Этот бюджет обеспечивает денежными средствами деятельность органов
власти субъекта Федерации, выполнение социально-экономических планов и
программ по обеспечению жизнедеятельности соответствующего
государственного образования и удовлетворению потребностей ее населения.

В пределах имеющихся средств они вправе увеличивать нормы расходов на
содержание жилищно-коммунального хозяйства, социально-культурных
учреждений, органов милиции, охраны окружающей среды и другие цели.

Представительные органы власти субъектов РФ самостоятельно утверждают
бюджет и контролируют его исполнение.

4. Право объединять бюджетные ресурсы субъектов Федерации со средствами
других бюджетов на договорной основе. Такое объединение может быть
произведено также со средствами предприятий, организаций и граждан для
финансирования экономических, природоохранных и социальных программ, в
том числе совместных и межрегиональных.

5. Право устанавливать на своей территории в соответствии с
законодательством РФ региональные налоги, сборы, другие платежи,
подлежащие зачислению в бюджет субъекта Федерации и местные бюджеты, а
также определять их размеры.

6. Право на получение закрепленных за бюджетом субъекта Федерации
налогов и других доходных источников, а также отчислений от регулирующих
доходов. Виды доходов бюджетов субъектов РФ закреплены в БК РФ (ст.
55—57), налоговом и другом федеральном законодательстве.

Так, в доходы бюджетов субъектов Федерации зачисляются:

а) налоги, сборы, другие обязательные платежи, отнесенные в соответствии
с законодательством РФ к уровню региональных доходов (доходов субъектов
Федерации);

б) часть налога на прибыль предприятий в соответствии с федеральным
законодательством;

в) поступления от сдачи в аренду (или продажи) имущества, находящегося
в собственности субъекта Федерации;

г) дивиденды от совместных предприятий в соответствии с долей субъекта
Федерации в собственности этих предприятий;

д) платежи за пользование природными ресурсами в соответствии с
порядком, предусмотренным законодательством РФ;

е) часть доходов от приватизации имущества, находящегося в собственности
субъекта Федерации;

ж) выявленные государственным контролем сокрытые (заниженные) от
налогообложения доходы (прибыль) предприятий, ор-

§ 3. Особенности бюджетных прав (компетенции) субъектов РФ

201

ганизаций и учреждений, находящихся в собственности субъектов Федерации;

з) некоторые платежи федерального уровня и др., Кроме того, в бюджеты
субъектов Федерации передаются отчисления от федеральных доходных
источников (например, от налога на доходы физических лиц, налога на
добавленную стоимость, акцизов и др.) по нормативам, утвержденным
органами власти РФ на планируемый год. Другая часть этих доходов должна
быть зачислена в федеральный бюджет. При недостаточности указанных
доходов для сбалансирования бюджетов субъектов Федерации им передаются
из федерального бюджета дотации,субвенции и субсидии, используемые в
установленном федеральным законодательством порядке.

7. Право распределения доходов между бюджетом субъекта Федерации и
местными бюджетами соответствующей территории. При этом субъект
Федерации вправе закрепить за местными бюджетами находящиеся в их
распоряжении источники доходов в полном объеме или в определенной части
(проценте) на долговременной основе.

Помимо этого, в компетенцию субъектов Федерации входит ежегодное
регулирование местных бюджетов путем передачи им отчислений по
установленным размерам от региональных налогов, других платежей. Из
бюджетов субъектов Федерации по решению их органов власти местным
бюджетам передаются также дотации, субвенции и субсидии, оказывается
помощь из фондов финансовой поддержки регионального бюджета.

8. Право образовывать в рамках своего бюджета резервные и целевые
фонды, Фонд финансовой поддержки муниципальных образований.

9. Право контролировать использование средств муниципальными
образованиями, выделенными им из бюджетов субъектов Федерации, а также
соблюдение органами местного самоуправления бюджетного законодательства.

10. Право самостоятельно использовать доходы, дополнительно полученные
при исполнении бюджета, а также суммы превышения доходов над расходами,
образующиеся в результате увеличения поступления в бюджет или
экономии в расходах. Порядок их использования установлен БК РФ (ст.
232).

11. Право на компенсацию за счет средств федерального бюджета потерь в
доходах бюджета субъекта Федерации или увеличения его расходов в том
случае, если они обусловлены принятием в ходе исполнения бюджета решений
органа федеральной власти.

202 Глава 8. Бюджетные права РФ, ее субъектов и муниципальных
образований

Предусмотренные законодательством бюджетные права субъектов Федерации
гарантируются судебной защитой. При нарушении их федеральными органами
представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации
вправе обратиться за защитой в арбитражный суд.

§ 4. Особенности бюджетных прав (компетенции) муниципальных образований

Все муниципальные образования, виды которых определяются
законодательством субъектов РФ (районы, города и др.) в лице их органов
местного самоуправления, обладают бюджетными правами (компетенцией).
Важное значение этих прав состоит в том, что посредством них создается
финансовая база, необходимая для решения органами местного
самоуправления своих социально-экономических и других вопросов местного
значения, .а также для осуществления финансирования отдельных
государственных полномочий, передаваемых органам местного
самоуправления. Указанные права также обеспечивают возможность органам
местного самоуправления в пределах их компетенции регулировать на своей
территории бюджетные отношения с учетом местных особенностей.

Основы бюджетных прав муниципальных образований в лице Органов местного
самоуправления закреплены в Конституции РФ (гл. 8), в БК РФ, других
федеральных законах, в том числе: в Федеральных законах от 28 августа
1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах
местного самоуправления в Российской Федерации».

Бюджетный кодекс обобщенно определяет круг полномочий, отнесенных к
компетенции органов местного самоуправления в области регулирования
бюджетных отношений (ст. 9).

Положения федерального законодательства конкретизируются в
законодательстве субъектов РФ и нормативных актах самих органов местного
самоуправления.

Вместе с тем определение основ бюджетно-правового статуса муниципальных
образований в федеральном законодательстве усиливает гарантированность
этих прав. Так, Федеральный закон «О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации», специально нацеленный на
закрепление гарантий финансовых, в том числе бюджетных прав органов
местного самоуправления, предписывает органам государственной власти РФ
и

§ 4. Особенности бюджетных прав (компетенции) муниципальных образований
203

органам государственной власти субъектов РФ содействовать развитию
местных финансов, участвовать в решении вопросов местного значения путем
выполнения целевых федеральных и региональных программ. Названный Закон
закрепляет также право контроля со стороны этих органов государственной
власти за соблюдением органами местного самоуправления бюджетного и
налогового законодательства РФ и субъектов РФ.

Бюджетно-правовой статус муниципальных образований характеризует
совокупность следующих прав:

1. Право каждого муниципального образования на самостоятельный местный
бюджет, утверждаемый представительным органом местного самоуправления.
Вмешательство иных органов в разработку, утверждение и исполнение
местного бюджета не допускается. Принцип такой независимости органов
местного самоуправления в отношении подведомственного бюджета закреплен
в Конституции РФ (ст. 132) и названных федеральных законах.

В законодательстве особо указывается на принадлежность бюджета именно
муниципальному образованию1, органы местного самоуправления при этом
выполняют процессуальные функции формирования и исполнения бюджета.
Такая правовая взаимосвязь подчеркивает направленность местного бюджета
на интересы населения соответствующего муниципального образования, ее
общее экономическое и социальное развитие. Поэтому встречающееся в
юридической литературе и иногда в нормативных правовых актах выражение
типа «бюджет органов местного самоуправления» можно воспринимать лишь
как условное, не обладающее необходимой четкостью.

Местный бюджет — это бюджет муниципального образования, формирование и
исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Он
является важнейшей частью финансовых ресурсов, находящихся в
распоряжении этих органов. Из местных бюджетов средства направляются на
социально-экономические программы, на содержание органов местного
самоуправления.

Средства местных бюджетов используются для расходов:

а) связанных с решением вопросов местного значения, установленных
законодательством;

б) связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий,
переданных органам местного самоуправления;

1 См.: ст. 14 БК РФ, ст. 5 Федерального закона ного самоуправления в
Российской Федерации».

финансовых основах мест-

204 Глава 8. Бюджетные права РФ, ее субъектов и муниципальных
образований

в) связанных с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам,
по ссудам и иные расходы.

2. Право выделять в качестве составной части местного бюджета сметы
доходов и расходов отдельных населенных пунктов, городских районов, не
являющихся муниципальными образованиями.

3. Право регулировать в соответствии с федеральным и региональным
законодательством межбюджетные отношения в случае вхождения в состав
данного муниципального образования других муниципальных образований.

4. Право на получение собственных, закрепленных федеральным и
региональным законодательством за местными бюджетами доходов, а также
отчислений от регулирующих источников доходов.

Так, за местными бюджетами закреплены местные налоги и сборы,
установленные в соответствии с законодательством РФ. К другим
собственным доходам местных бюджетов отнесены:

— доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

— не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества,
находящегося на территории муниципального образования;

— доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду
нежилых помещений и муниципальных земель;

— платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные
в соответствии с законодательством РФ;

— не менее 50% налога на имущество предприятий;

— налог с доходов физических лиц, занимающихся предпринимательской
деятельностью без образования юридического лица;

— доходы от пррведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

— штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты;

— государственная пошлина.

Кроме того, в местные бюджеты зачисляются доли (в процентах) федеральных
налогов, распределяемые между бюджетами разных уровней (часть налога с
доходов физических лиц, налога на добавленную стоимость и др.)1.

При недостаточности средств для сбалансирования местных бюджетов им
передаются из бюджетов субъектов РФ дотации,

1 См.: ст. 7 Федерального закона «О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации».

§ 4. Особенности бюджетных прав (компетенции) муниципальных образований
205

субсидии, субвенции, ссуды по решению представительных органов власти
субъектов Федерации, оказывается помощь из фонда финансовой поддержки
муниципальных образований.

5. Право на получение из вышестоящих бюджетов финансовых ресурсов,
необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий,
передаваемых на муниципальный уро-вень (ст. 86 БК РФ);

6. Право самостоятельно расходовать средства местных бюджетов:
определять объем финансирования из местных бюджетов по
социально-экономическому развитию муниципального образования и
направления использования бюджетных средств на эти цели, а также на
содержание органов местного самоуправления, другие цели.

Органы местного самоуправления вправе увеличивать в пределах имеющихся
средств нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства,
социально-культурных учреждений, органов милиции и др., определять
дополнительные льготы и пособия и т.п.

7. Право образовывать в местных бюджетах в пределах объемов их доходов
резервные и целевые фонды;

8. Право самостоятельно использовать дополнительно полученные в ходе
исполнения бюджета средства и суммы превышения доходов над расходами,
образующиеся на конец года в результате превышения доходов над расходами
или экономии в расходах.

9. Право объединять на договорной основе средства местного бюджета со
средствами иных бюджетов, а также предприятий, учреждений, организаций
для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов
производственного и непроизводственного назначения. При этом бюджеты
могут быть любого уровня, так как в законодательстве на этот счет не
содержится каких-либо ограничений.

10. Право представительного органа местного самоуправления
устанавливать на своей территории в соответствии с законодательством РФ
местные налоги, сборы, другие платежи, подлежащие зачислению в местный
бюджет, а также право в соответствии с федеральным законодательством
определять размеры этих платежей, льготы. Право органов местного
самоуправления устанавливать местные налоги и сборы закреплено в
Конституции РФ (ст. 132)1.

1 См. также ст. 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы»; ст. 12,
15 Налогового кодекса РФ.

J

206 Глава 8. Бюджетные права РФ, ее субъектов и муниципальных
образований

11. Право на компенсацию увеличившихся расходов или уменьшившихся
доходов, возникших в результате решений, принятых вышестоящими
органами государственной власти. Это право как важная гарантия
стабильности местных бюджетов закреплено в Конституции РФ (ст. 133).

Здесь имеются в виду случаи, когда принятое вышестоящим органом власти
решение приводит к уменьшению доходов и увеличению расходов местных
бюджетов. Компенсация производится за счет средств соответствующих
вышестоящих бюджетов.

12. Право представительных органов местного самоуправления
самостоятельно определять организационные формы контроля за исполнением
утвержденного им бюджета. Так, по их решению может быть создана
муниципальная налоговая служба для сбора местных налогов и сборов,
муниципальное казначейство в целях управления средствами местной казны и
обслуживания исполнения местного бюджета1.

13. Право органов местного самоуправления регулировать бюджетные
отношения на территории соответствующего муниципального образования в
соответствии с компетенцией, определяемой законодательством РФ и
субъектов Федерации. Они принимают решения по вопросам
распределения и использования бюджетных доходов муниципальных
образований, конкретизируют правила бюджетного процесса применительно к
местным условиям в принимаемых ими нормативных актах (например,
положении о бюджетном процессе) и т.д.

14. Гарантированное Конституцией РФ право местного самоуправления на
судебную защиту (ст. 133 Конституции РФ), распространяющееся и на
область бюджетных отношений.

В случае нарушения вышестоящими органами власти бюджетных прав
муниципальных образований соответствующие представительные органы
местного самоуправления вправе обратиться за их защитой в арбитражный
суд. Конституционная гарантия усиливает значимость этого права.

Законодательство исходит из принципа равенства всех муниципальных
образований в праве на самостоятельный местный бюджет, утверждаемый
представительным органом местного самоуправления, в их правах на
получение, распределение и самостоятельное использование бюджетных
доходов. Однако на конкретное содержание принадлежащих им бюджетных прав

1 См.: ст. 14 Федерального закона «О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации».

§ 4. Особенности бюджетных прав (компетенции) муниципальных образований
207

влияют особенности муниципальных образований и их системы в рамках
данного субъекта РФ, другая специфика, закрепленная в региональном, а в
отдельных случаях и федеральном законодательстве.

Выделяется своими особенностями бюджетно-правовой статус закрытых
административно-территориальных образований (ЗАТО)1.

ЗАТО вступает в бюджетные правоотношения не с субъектом РФ, а
непосредственно с федеральными органами власти.’ Дефицит бюджета ЗАТО
покрывается субвенциями и дотациями из федерального бюджета в порядке,
определяемом Правительством РФ. Если в бюджете ЗАТО планируется
превышение доходов над расходами, то решение о перераспределении этого
превышения принимается по представлению Правительства РФ при принятии
закона о федеральном бюджете на очередной год. Эти средства направляются
на финансирование государственных и региональных экологических и
социальных программ по преодолению последствий опасной деятельности
предприятий и объектов.

В случае строительства или реконструкции в ЗАТО предприятий и объектов с
сохранением их оборонной направленности за счет средств федерального
бюджета, часть их обязательно должна быть отчислена органам местного
самоуправления ЗАТО. При финансировании государственного оборонного
заказа выполняющие его предприятия и объекты производят отчисления в
бюджет ЗАТО для дополнительного финансирования программ в области
экологии и здравоохранения в размере 1% от объема финансирования.
Характерно, что все суммы налогов и других бюджетных поступлений с
территории ЗАТО зачисляются в его бюджет. Тем самым законодательство
усиливает гарантии безопасного функционирования упомянутых предприятий и
объектов2.

1 См. подробнее: § 3 гл. 3 настоящего учебника.

2 См.: ст. 2 Закона РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом
административно-территориальном образовании» // ВВС РФ. 1992. № 33. Ст.
1915; СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5503; 1998. № 31. Ст. 3822; 1999. № 14. Ст.
1665; 2000. № 1. Ст. 10; 2001. № 2; ст. 66, 67 Федерального закона «О
федеральном бюджете на 2002 год» // СЗ РФ. 2001. №53. Ст. 5030.

208 Глава 8. Бюджетные права РФ, ее субъектов и муниципальных
образований

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ

1. Дайте определение понятие бюджетных прав государства и его
территориальных подразделений. Каковы юридические особенности этого
понятия?

2. Перечислите бюджетные права государства и его территориальных
подразделений.

3. Укажите законодательство, определяющее бюджетные права Российской
Федерации.

4. Какие полномочия относятся к бюджетным правам РФ? В чем состоит
значение этих прав?

5. Назовите бюджетные права РФ, относящиеся к федеральному бюджету.

6. Назовите бюджетные права РФ, относящиеся к бюджетам субъектов
Федерации и местным бюджетам, к бюджетной системе РФ в целом.

7. Назовите бюджетные права, составляющие компетенцию субъекта РФ.
Каково значение этих прав?

8. Назовите права субъекта РФ, относящиеся к его собственному бюджету.

9. Назовите права субъекта РФ, относящиеся к федеральному бюджету, к
местным бюджетам.

10. Какими нормативными актами регулируются бюджетные права субъектов
РФ?

11. Перечислите бюджетные права муниципальных образований. Каково их
значение?

12. В каких бюджетных правах муниципальных образований выражаются их
взаимоотношения с субъектами РФ, с Российской Федерацией?

13. Что составляет правовую основу бюджетной компетенции муниципальных
образований?

14. Какие органы налогового контроля и управления местным бюджетом
вправе создавать органы местного самоуправления?

15. Назовите особенности бюджетно-правового статуса закрытых
административно-территориальных образований (ЗАТО).

16. На основе законодательства субъекта РФ (по выбору) назовите
источники доходов, передаваемых в местные (муниципальные) бюджеты.

Г л а в а 9. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС

§ 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы

Правовые нормы, регулирующие бюджетный процесс, предписывают правила,
порядок применения норм материального бюджетного права. В них
регламентирован весь цикл формирования бюджета от момента его
составления до момента утверждения отчета об его исполнении, порядок и
последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных
субъектов – участников этих правоотношений на разных стадиях бюджетного
процесса.

Процессуальные нормы бюджетного права, их строгое соблюдение являются
гарантией законности применения материальных норм бюджетного права, т.е.
гарантией правильности и своевременности поступления в бюджет доходов и
законности и своевременности их расходования.

Бюджетный процесс – это регламентированная процессуальными нормами
бюджетного права деятельность государства по составлению, рассмотрению и
утверждению бюджета, его исполнению и заключению, а также составлению,
рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета1. В ст. 6 БК РФ
дается несколько другое определение бюджетного процесса, где не выделена
стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета.
Представляется, что это не совсем верно так как именно отчет об
исполнении бюджета обеспечивает обратную связь в бюджетной деятельности
государства и делает эту деятельность прозрачной2.

Деятельность государства от начала составления государственного бюджета
до утверждения отчета о его исполнении длится около трех с половиной
лет, и этот срок называется бюджетным циклом. Весь бюджетный цикл
делится на стадии бюджетного процесса: стадия составления, рассмотрения,
утверждения бюджета, стадия исполнения и заключения бюджета и стадия
состав-систему °рРфУЛИР°ВКа касается бюджетов всех уровней, входящих в
бюджетную Р7Д?°”Р°° ° подготовке отчета об исполнении бюджета
регулируется ст. 271

F i &, F {о Ых .г Ф.

210

Глава 9. Бюджетный процесс

§ 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы

211

ления и утверждения отчета об исполнении бюджета, которые периодически
сменяют одна другую. Сам бюджет действует в течение одного года с 1
января по 31 декабря. Финансовый (бюджетный) год на территории РФ длится
12 месяцев1. В соответствии со ст. 242 БК РФ финансовый год завершается
31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31
декабря. Принятие денежных обязательств после 25 декабря не допускается.
Подтверждение денежных обязательств должно быть заверено органом,
исполняющим бюджет, 28 декабря. Счета, используемые для исполнения
бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской
деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются
в тех же суммах на вновь открываемые соответствующим бюджетным
учреждением лицевые счета.

Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот
порядок изменению не подлежит. В то же время каждый раз работа с новым
бюджетом начинается снова, поскольку ежегодно изменяется объем
национального дохода государства, по-разному перераспределяются средства
в зависимости от задач, решаемых государством в данный период.

Ежегодно изменяются потребности в денежных средствах каждой республики,
области и других субъектов РФ, органов местного самоуправления в
зависимости от того, как будет развиваться хозяйство и социальная сфера
данной территории в следующем году.

Однако порядок, предполагающий последовательность стадий составления,
рассмотрения, утверждения бюджета, исполнения бюджета, составление,
рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета, остается
неизменным.

На каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, которые не могут
быть решены в другое время. Так, вопросы бюджетного регулирования за
счет процентных отчислений от федеральных и региональных налогов, а
также вопросы финансовой поддержки территорий, вопросы распределения
дотаций и субвенций территориям решаются в момент составления бюджета.
Окончательно отчисления от регулирующих источников для нижестоящих
территорий и вопросы финансовой поддержки, до-

таций и субвенций утверждаются вышестоящими представительными органами в
момент утверждения вышестоящего бюджета. Этим достигается, на стадии
принятия закона о бюджете, сбалансированность показателей бюджета. •

Вопросы открытия бюджетных ассигнований решаются финансовыми органами и
банком только после утверждения соответствующего бюджета и т.д.

В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение
которых дает возможность правильно составить, утвердить и исполнить
бюджет, чтобы средства государства были использованы экономно и с
максимальной пользой для развития общества. В настоящее время в связи с
принятием БК РФ для всей бюджетной системы предусмотрены следующие общие
принципы:

единство бюджетной системы РФ;

разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ;

самостоятельность бюджетов;

полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных
внебюджетных фондов;

сбалансированность бюджетов;

эффективность и экономность использования бюджетных средств;

общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

гласность;

достоверность бюджета;

адресность и целевой характер бюджетных средств1.

Все эти принципы в той или иной мере присущи и бюджетному процессу.
Однако некоторые из них имеют в бюджетном процессе свою интерпретацию и,
кроме того, бюджетному процессу присущи также свои собственные принципы.

В основе бюджетного процесса лежит принцип последовательности вступления
в бюджетную деятельность органов исполнительной и представительной
власти, где проект бюджета обязательно составляют исполнительные органы,
закон или решение о бюджете принимаются представительным органом, а
исполняют бюджеты всех уровней органы исполнительной власти.

Очень важен принцип ежегодности бюджета, который включает в себя такое
важное основополагающее правило, как обязательное принятие бюджета до
начала планируемого года. Выпол-

См.ст. 211, 264БКРФ.

См. ст. 28БКРФ.

212

Глава 9. Бюджетный процесс

§ 2. Стадия составления проекта бюджета

213

нение именно этого правила делает бюджетную деятельность более
прозрачной и обеспечивает более эффективную возможность осуществлять
бюджетный контроль за всеми потоками бюджетных средств. Кроме того,
ежегодность дает возможность более точно выявить тенденции рыночного
развития, более полно учесть происходящие изменения в темпах роста
производства, внутреннего валового продукта, национального дохода, курса
рубля и т.д.

Особого внимания в бюджетном процессе заслуживает принцип публичности и
гласности, которые предполагают, что проект бюджета до его принятия
широко обсуждается как представительными органами, так и
общественностью, принятый бюджет обязательно публикуется в печати.
Широкое обсуждение проектов бюджетов, их обязательное опубликование
после их принятия, а также отчетность исполнительных органов власти
перед представительными органами власти об исполнении бюджета также
служат обеспечению прозрачности бюджетной деятельности в государстве и
таким образом помогают исполнить бюджет реально и с наименьшими
потерями. Гласным должно быть и отклонение бюджета.

В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета или о
неутверждении отчетов об исполнении бюджетов в средствах массовой
информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах
принятия такого решения.

Решения представительных органов по бюджету должны публиковаться в
печати.

Органы представительной и исполнительной власти также постоянно
отчитываются перед широкой общественностью о ходе исполнения бюджета.

Важным для бюджетного процесса остается принцип специализации бюджетных
показателей, который состоит в том, что в основе и составления, и
исполнения бюджета лежит бюджетная классификация1, которая предполагает
группировку всех доходов бюджетов всех уровней по источнику
возникновения, а расходов по целевому назначению, по направлениям
деятельности. В состав бюджетной классификации РФ входят:

— классификация доходов бюджетов РФ;

— функциональная классификация расходов бюджетов РФ;

‘ См.: Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской
Федерации» в редакции от 5 августа 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст.
3338; 2001. № 33. Ст. 3437; 2002. № 19. Ст. 1796.

— экономическая классификация расходов бюджетов РФ;

— классификация источников внутреннего финансирования дефицитов
бюджетов РФ;

— классификация источников внешнего финансирования дефицитов
федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

— классификация видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов
РФ, видов муниципального долга;

— классификация видов государственных внешних долгов РФ и субъектов
РФ, а также государственных внешних активов РФ;

— ведомственная классификация расходов РФ.

Принцип специализации показателей бюджета осуществляется на всех стадиях
бюджетного процесса. Бюджетная классификация — специальный юридический
акт, лежащий в основе всей бюджетной деятельности финансовых органов.
Следует иметь в виду, что бюджетная классификация имеет значение не
только для процессуальных норм бюджетно&#