Рiяка В.О. 2006 – Конституцiйне право зарубiжних країн
Розділ 1
Поняття конституційного право зарубіжних країн
Конституційне право зарубіжних країн розглядають з трьох поглядів — як
галузь права конкретних держав, як науку і як навчальну дисципліну в
системі вищої юридичної освіти.
§ 1. Конституційне право як галузь право -в зарубіжних країнах
Конституційне право в кожній зарубіжній країні — це основоположна,
фундаментальна галузь усієї національної системи права. Як і будь-яка
інша галузь права, вона становить сукупність конституційно-правових
норм, що закріплюють економічну, політичну й соціальну основи держави;
права та обов’язки громадян (підданих); форми правління, державного
устрою; політичний режим; організацію, компетенцію і порядок діяльності
вищих і місцевих органів державної влади й управління; виборче право і
виборчу систему. Ці норми встановлюються органами вищої державної влади
і виражають волю панівних соціальних верств суспільства. Такі правові
норми закріплюються в системі конституційних актів і спираються на
примусову силу держави.
Визначаючи предмет державного права як галузі в системі національного
права, слід звернути увагу на те, що всю сукупність норм державного
права поділено на окремі групи норм — певні правові інститути зі стійкою
сукупністю однорідних норм, які регулюють конкретний вид суспільних
відносин. Це зумовлює структуру державного права як галузі відповідної
національної системи права.
Конституційне право як фундаментальна галузь права становить основи
адміністративного, фінансового, цивільного, кримінального, екологічного
права та ін.
Конституційно-правові відносини, їх предмет і склад. Конституційне
право, як і будь-яка галузь національного права, має свій окремий об’єкт
регулювання. Це усталена сукупність різноманітних су
PAGE 6
Розділ 1
спільних відносин, які складаються у процесі здійснення державної влади,
її формування та взаємодії між законодавчою, виконавчою та судовою
гілками влади. Ці відносини набувають правового характеру і
перетворюються на конституційно-правові, оскільки вони врегульовані
нормами конституційного права.
Суб’єктами конституційних правовідносин вважають таких учасників
соціальних зв’язків у сфері здійснення державної влади, які мають
конституційну правосуб’єктність і відповідний правовий статус.
Традиційно — це глава держави (президент, монарх, президія
представницького органу влади); парламент, його палати, голови палат,
депутати; уряд, прем’єр-міністр, міністерства, центральні відомства,
міністри; органи конституційного нагляду, конституційний суд; місцеві
органи влади та управління, муніципалітети; федеральні органи державної
влади; громадяни (піддані).
Правовий статус суб’єктів конституційних правовідносин відзначається
різноманітністю складу і широтою сфер правового регулювання. Насамперед
необхідно згадати конституційні правовідносини між центральними органами
державної влади, наприклад, між главою держави і парламентом,
парламентом і урядом, між главою держави та урядом у випадках
контрасигнатури прем’єром чи міністрами актів монарха чи президента; між
главою держави, парламентом і урядом, з одного боку, та органами
конституційного нагляду — з іншого, у порядку опротестування останніми
нормативно-правових актів, прийнятих згаданими центральними органами
влади.
Значна кількість конституційних правовідносин існує у федеративних
державах між союзом в особі його органів державної влади та окремими
суб’єктами федерації, між окремими членами федерації тощо. Між
центральними органами державної влади та муніципалітетами конституційні
правовідносини складаються через здійснення «адміністративної опіки»,
внаслідок розпуску муніципалітетів, усунення від посади мерів, при
вирішенні муніципальних спорів тощо.
Чільне місце посідають конституційні правовідносини між громадянами
(підданими), з одного боку, та центральними органами державної влади — з
іншого, які виникають під час виборів, проведення референдуму чи
плебісциту, при запровадженні у життя народної ініціативи. Не менш
важливе значення мають конституційні правовідносини, що складаються між
громадянами та муніципалітетами на виборах до органів місцевого
самоврядування, при відкликанні членів муніципальних рад тощо.
Поняття конституційного права зарубіжних країн
PAGE 7
Об’єкт конституційних правовідносин — це різного роду обставини, або
фактичні умови, що потребують юридичного опосередкування. В юридичній
науці під об’єктом правовідносин розуміють два його рівні (аспекти):
безпосередній і зовнішній. Об’єктом конституційних правовідносин є те,
на що спрямований правовий вплив у конкретному соціальному зв’язку.
Такими об’єктами є воля і свідомість суб’єктів — учасників
правовідносин. Наприклад, з появою правотворчих правовідносин важливо
завжди повніше враховувати інтереси, волю і рівень свідомості суб’єктів,
які беруть участь в обговоренні та прийнятті закону. Зокрема, у
виборчому процесі результат багато в чому залежить від того, як
враховуються інтереси, воля і свідомість виборців, рівень їхнього
психічного стану.
До об’єктів конституційних правовідносин належать законодавча,
установча, контрольна діяльність представницьких органів влади,
правотворча діяльність уряду, вибори представницьких органів держави,
референдум, порядок здійснення прав і свобод громадян, нагляд і контроль
за місцевими органами влади та управління.
Розкриваючи сутність і зміст конституційних правовідносин, необхідно
звернути увагу на те, що вони, на відміну від інших, завжди мають
політичний характер, оскільки всебічно пов’язані з різноманітною
діяльністю держави.
Отже, конституційні правовідносини, що складаються у порядку здійснення
державними органами своїх повноважень, однозначно мають політичний
характер. Саме така властивість конституційних правовідносин визначає їх
фундаментальну природу й особливе місце в системі правовідносин.
Джерела конституційного права. Джерелами конституційного права в
зарубіжних країнах є нормативні акти, що містять норми, які регулюють
конституційно-правові відносини. Головним джерелом цієї галузі права в
переважній більшості країн (виняток становлять деякі мусульманські
держави) – є конституція – Основний закон. Зумовлено це не тільки
верховенством цього нормативно-правового акта в загальній системі
правових джерел. Це пов’язано також і з тим, що саме в конституції
зафіксовано основні права і свободи, принципи суспільного і державного
устрою. У конституції дістають відбиток і закріплення ті цінності й
ціннісні орієнтири, що визначають (або мають визначати) суспільний і
державний розвиток. Конституція фіксує, таким чином, принципи, яких
зобов’язані дотримуватися у своїй повсякденній практичній діяль
PAGE 8
Розділ 1
ності всі суб’єкти конституційного права, починаючи від індивіда і
закінчуючи державою (або навпаки – починаючи з держави і закінчуючи
індивідом). Конституційні принципи лежать в основі побудови всієї
системи права і багато в чому визначають характер галузей, що її
утворюють. До інших джерел належать:
1) конституційні закони (вносять зміни до конституції або доповнюють
її);
2) органічні законі (приймаються на основі бланкетних, тобто
відсилочних, норм конституції, зазвичай регулюють будь-який інститут
конституційного права в цілому). Ці два види законів приймаються в
ускладненому порядку;
3) звичайні закони (регулюють окремі питання, наприклад, закон про
вибори президента);
4) надзвичайні закони (відповідно до самої конституції, ці закони можуть
відхилятися від її положень, але приймаються тільки на короткий термін,
зазвичай на кілька місяців, хоча і з правом парламенту продовжити цей
термін);
5) внутрішньодержавні публічно-правові договори (наприклад, угода про
поділ Чехословаччини на Чехію і Словаччину від 1 січня 1993 року,
Конституційний договір 1998 року між Молдовою і самопроголошеною
Придніпровською республікою про те, що остання залишається республікою в
складі Молдови);
6) регламенти парламентів і їх палат, що встановлюють внутрішню
організацію і процедуру роботи цих органів. Вони приймаються або у формі
постанов кожною палатою для себе і не вимагають схвалення іншої палати
(Німеччина), або у формі закону при однопалатному парламенті (Китай);
7) акти глави держави і виконавчої влади (укази монархів, декрети
президентів, постанови уряду, акти міністрів деяких відомств, наприклад,
постанови центральної виборчої комісії про порядок складання списків
виборців). Особлива роль серед актів виконавчої влади належить актам, що
мають силу закону (вони видаються на основі делегування повноважень
парламентом, як, наприклад, у Великобританії), або на основі
регламентарної влади, яка за конституцією належить уряду (Італія), або
відповідно до надзвичайних повноважень президента (Франція);
8) акти органів конституційного контролю (конституційних судів,
конституційних рад та ін.), які дають офіційні тлумачення Конституції,
визначають, чи відповідають конституції ті або інші закони;
Поняття конституційного права зарубіжних країн
PAGE 9
9) судові прецеденти (особливо в англосаксонському праві) -рішення судів
вищих інстанцій, які публікуються ними і стають основою для прийняття
іншими судами аналогічних рішень у подібних справах;
10) конституційний звичай – створене в практиці єдино подібної
діяльності органів держави правило, яке має усний характер, спирається
на консенсус (згода) учасників відносин і не користується судовим
захистом у разі його порушення;
11) релігійні джерела, особливо в монархічних державах з феодальними і
родовими пережитками, зокрема з питань про престолонаступництво. В
деяких мусульманських країнах конституцію замінює Коран – священна
книга, що містить, як вважають, запис проповідей пророка Мухаммеда, в
інших країнах Коран вважають актом, вищим за конституцію;
12) правова доктрина (рідко і лише в окремих країнах суди ґрунтують свої
рішення з конституційних питань не тільки на правових актах, а й на
працях видатних юристів, фахівців конституційного права);
13) міжнародно-правові акти, наприклад, Європейська конвенція про права
людини 1950 року, Договір ФРН і НДР про процедуру об’єднання Німеччини і
про проведення виборів у парламент 1990 року, Маастрихтський договір
1992 року про створення Європейського Союзу. Ратифікації цього договору
передували перегляди конституцій цілої низки держав (Франції, ФРН,
Ірландії та інших членів ЄС);
14) на локальному рівні — в суб’єктах федерації, автономних утвореннях
діють свої джерела конституційного права (наприклад, конституції штатів
США, конституції кантонів Швейцарії, конституції автономних республік
Росії). В містах зазвичай є свої міські статути, хартії міст, що
регулюють місцеве самоврядування;
15) у державах із тоталітарними режимами найважливіше конституційне (і
навіть понадконституційне) значення мають акти (партійні документи)
правлячих (єдиних) партій.
§ 2. Конституційне право зарубіжних країн як наука
Конституційне право зарубіжних країн як наука становить цілісну систему
теоретичних узагальнень, що досліджує національне конституційне право
кожної держави, вбачаючи у ньому
PAGE 10
Розділ 1
фундаментальну галузь правової системи. Ця наука вивчає всі основні
інститути державного права як з точки зору їх особливого, так і
загального з огляду на схожість за змістом окремих інститутів права
світової системи. До того ж, у зв’язку зі співвідношенням загального й
особливого має визначитися і єдине — окремі інститути національного
конституційного права. Наприклад, порівнюючи конституційне право
Німеччини та Франції, слід зазначити загальне — належність до
романо-германської правової системи, а також особливе у змісті правових
інститутів президентства, у виборчих системах. Певною мірою таке
порівняння спричинене умовами розвитку держав і характером формування
конституціоналізму як загального наукового напряму.
Перші спроби наукового пояснення питання про те, що має вивчати
конституційне право як наука, зробили представники формально-юридичної
течії, яка склалася у XX ст. Відомі представники так званої історичної
школи права (Г. Еллінек — у Німеччині, А. Есмен — у Франції, Ф. Кокошкін
— у Росії та ін.) стверджували, що конституційне право має бути тільки
юридичною наукою, незалежною від будь-якого філософського та
соціологічного впливу.
Крайнім виразом юридичного напряму є чиста теорія права Г. Кельзена, за
якою безпосередньо ототожнюють державу і право та вважають, що держава —
це не що інше, як система правових норм, і, отже, конституційне право —
ядро цієї системи.
На початку XX ст. виник соціологічний напрям, який на перше місце
висунув не юридичні поняття, а питання про політичне призначення тих або
інших конституційно-правових інститутів. Представники цієї школи
вважають, що держава — це, по-перше, орган централізації економічного
життя, по-друге, — суспільство, де існує поділ на керуючих і керованих,
на владних і підвладних. Згодом на основі цього напряму утворилася так
звана політична наука, безпосередньо розроблена французькими викладачами
конституційного права, яка фактично замінила колишнє державознавство. За
своїм обсягом політична наука виходить далеко за традиційні межі
державно-правового регулювання, оскільки об’єктом її дослідження є не
тільки безпосередньо конституційні інститути, а й профспілки, система
лобізму, церква, різні об’єднання, преса тощо. В основу покладено вчення
про роль політичних партій у конституційному устрої.
Сучасна наука конституційного права має як політичний характер, оскільки
об’єктом її дослідження є найважливіші політичні
Поняття конституційного права зарубіжних країн
PAGE 11
інститути (державна влада у сукупності з іншими: статус особистості,
виборчі системи тощо), так і юридичний, бо у переважній більшості
об’єктом дослідження є система правових нормативних приписів конституцій
і конституційних законів тієї чи іншої держави. Крім того, у державному
праві як науці застосовують відповідні юридичні методи пізнання: прийоми
систематизації чинного законодавства, його юридичного аналізу та
тлумачення. У сукупності все це і визначає юридичний і
соціально-політичний характер власне науки конституційного права
зарубіжних країн.
На наш погляд, певний інтерес становлять міркування про систему науки
порівняльного правознавства одного з її засновників — Рене Давида.
Узагальнюючи досвід міжнародних правових поглядів, він запропонував
класифікувати систему на англосаксонську, романо-германську,
релігійно-традиційну та радянську. В основу своєї класифікації він
поклав аналітичний метод узагальнення найістотніших характеристик тієї
чи іншої правової сім’ї. Слід зазначити, що науку порівняльного
правознавства було започатковано у відомому французькому університеті —
Сор-бонні — ще 1905 р. з лекції професора Раймона Салейля, згодом вона
дістала загальне визнання, розвинулася в усіх країнах світу і
сформувалася у відповідні міжнародні наукові центри — Інститут
порівняльного права у Барселоні, Міжнародний інститут порівняльного
права в Гаазі та ін. — кожний з яких систематично провадить наукові
конференції та видає журнали. Крім того, у практику законодавчої
діяльності кожної сучасної держави увійшло обов’язкове правило: під час
опрацювання будь-якого нового законопроекту до нього неодмінно додаються
тексти аналогічних законів, прийнятих в інших державах, з відповідними
супровідними поясненнями.
§ 3. Конституційне право зарубіжних країн як навчальна дисципліна
Узагальнюючи дані науки та зміст конкретних конституцій, конституційне
право зарубіжних держав як навчальна дисципліна має також
порівняльно-правознавчий характер. Тому воно будується за системою, яка
дає змогу, з одного боку, узагальнювати найбільш характерні (істотні)
риси конституцій усіх зарубіжних держав, а з другого — аналізувати
особливості відповідних націо
PAGE 12
Розділ 1
нальних конституційних систем, підкреслюючи специфіку того чи іншого
інституту конституційного права, правового статусу особи, політичної
системи та системи органів держави, їх правового становища тощо.
Згідно з таким підходом щодо узагальнення інформації побудовано систему
навчального курсу, де чітко розмежовано загальну й особливу частини.
Загальна частина містить питання щодо поняття та сутності конституцій,
конституційно-правової основи суспільного ладу, конституційно-правового
статусу людини та громадянина, форми правління, виборів і референдуму,
системи вищих органів влади тощо.
Особливу частину присвячено докладному аналізу та узагальненню
конституційного права окремих держав світового співтовариства: США,
Великобританії, Франції, Німеччини, Італії, Японії, Канади, Швеції, КНР,
Польщі, Болгарії, Куби, В’єтнаму, Індії та ін. Причому інформація
узагальнюється по кожній державі з урахуванням системи, що пропонується
у Загальній частині курсу.
За загальним правилом, навчальний курс конституційного права зарубіжних
країн, що викладається в спеціалізованих навчальних закладах і на
юридичних факультетах, відносять до загальноосвітніх дисциплін. Проте не
можна не відзначити, що при підготовці фахівців, орієнтованих на роботу
в національному державному апараті, у судових установах, в адвокатурі,
та практично для всіх юристів вищої кваліфікації знання основ
конституційно-правового розвитку зарубіжних країн – це не тільки елемент
правової ерудиції, а й найважливіша умова високого правового
професіоналізму.
Під час дослідження та вивчення конституційного права зарубіжних країн
використовують різні методи, а саме загальнонау-кові: історичний,
логічний, метод індукції і дедукції, системний і
структурно-функціональний, метод аналізу і синтезу; спеціальний метод
порівняльного правознавства, включаючи порівняння, що контрастує. Широке
застосування цього методу зумовлено самим предметом вивчення:
множинністю різних країн із неоднаковими конституційними моделями.
Розділ 2
Наука конституційного права
§ І. Виникнення конституційного права як самостійної галузі юридичної
науки
Наука конституційного права становить систему концепцій, теорій, учень,
висновків про закономірності розвитку конституційно-правових принципів,
норм, інститутів, а також суспільних відносин, які регулюються ними.
Наука конституційного права вивчає еволюцію держави та права, сучасний
досвід формування та реалізації конституційних принципів, норм й
інститутів та формулює пропозиції щодо вдосконалення конституційного
законодавства та практики його застосування. Основними методами науки
конституційного права є історичний, соціологічний, формально-юридичний,
порівняльно-правовий тощо. Зазначена методологія дозволяє всебічно
дослідити різні моделі конституційного регулювання, які діють у подібних
умовах у різних країнах.
Наука конституційного права пройшла тривалий еволюційний шлях.
Незважаючи на те, що питання про сутність, походження, призначення
держави, еволюцію форм держави розглядалися у працях відомих політичних
мислителів, наука конституційного права як самостійна галузь юридичної
науки почала складатися у другій половині ХІХ ст. Таке порівняно
запізнене формування науки конституційного права пов’язане з
об’єктивними обставинами. По-перше, існуючі тоді форми і способи
здійснення державної влади були недостатньо розвинуті. По-друге,
суспільні відносини регулювалися одноосібним рішенням монарха або іншої
особи, яка узурпувала владу, а не на основі права. По-третє, у працях
Платона, Арістотеля, Фоми Аквінського, Макіавеллі, Гоббса, Спінози та
ін. основна увага приділялася політичним, історичним, соціологічним і
філософським, а не юридичним проблемам. Наприклад, у «Політиці»
Арістотеля розглядаються фактичні державні форми як предмет філософських
узагальнень, а правове регулювання залишається поза аналізом.
Водночас вищесказане не означає, що до ХІХ ст. проблеми конституційного
права зовсім не вивчалися. Вже наприкінці ХУІІ ст. у Феррарському,
Болонському та Павійському університетах було
PAGE 14
Розділ 2
запроваджено викладання конституційного права. У німецькій літературі
XVII і XVIII ст. застосовувався термін «державне право» (Staatsrecht),
який розглядався як інституція публічного права. Так, у другій половині
XVII ст. І. Штраух у своєму викладенні публічного права говорить про
імператора, імперських чинів, підданих, патронів, клієнтів, євреїв як
про суб’єктів публічного права. У розділі «Речі» він трактує питання
території та територіального верховенства. Такий інституціональний
підхід характерний і для праць відомого англійського вченого XVIII ст.
У. Блек-стона. У той же час деякі юристи XVII ст. (зокрема, Тицій) різко
критикують дану догму та вказують на те, що багато питань публічного
права виходять за рамки триланкової системи – особи, речі та позови.
Для процесу формування науки конституційного права як самостійної галузі
юридичної науки важливе значення мала політична філософія XVIII ст. У
працях відомих просвітників (Ш. Монтеск’є, Ж.-Ж.Руссо, Дж. Локка, Д.
Дідро) були сформульовані основоположні принципи, які надалі сприяли
утворенню розгорнутої конституційно-правової доктрини. Такі принципи, як
народний суверенітет, верховенство конституції, розподіл влад стали
фундаментом розвитку засад конституційного права як ведучої галузі
юриспруденції.
У другій половині ХІХ ст. формування науки конституційного права було
викликане наступними об’єктивними обставинами: а) необхідністю
юридичного обгрунтування, правової регламентації та дослідження нових
політичних відносин й інститутів, які з’явилися у суспільстві після
буржуазно-демократичних революцій; б) необхідністю розробки розгорнутої
теорії правової держави; в) необхідністю систематизації великої
кількості норм конституційного права і формулювання нових понять,
категорій, конструкцій та технологій.
§ 2. Еволюція науки конституційного права до Другої світової війни
У другій половині ХІХ ст. наука конституційного права була відокремлена
від філософії, соціології й історії. У цьому зв’язку постало питання про
оформлення науки конституційного права у чисто юридичну теорію, яка має
лише юридичні методи та опе
Наука конституційного права
PAGE 15
рує тільки юридичними поняттями і категоріями. Даний період узагалі
характеризувався пануванням теорії позитивізму у юриспруденції. Тому і
перший напрям науки конституційного права мав характер свідомого
обмеження предмета юридичної науки лише правовою формою суспільних
відносин. Через це зазначений напрям отримав назву «класична», або
«юридична», школа, оскільки її представники ставили перед собою такі
головні завдання – розробити основоположні принципи, норми і категорії
державного права, систематизувати норми державного права та заповнити
прогалини державного права. Невипадково російський державознавець В. В.
Івановський визначив методологію «юридичної» школи так: державне право є
чисто юридичною наукою, об’єктом якої є виключно державні норми.
Завданням науки державного права є приведення державних норм у наукову
систему, їх класифікація та пояснення їх змісту, а також порівняльне
вивчення державного права різних держав.
Розквіт «класичної», або «юридичної», школи приходиться на останню
чверть ХІХ ст. і на початок ХХ ст. Відомими представниками даної школи є
такі вчені, як Г. Єллінек, А. Есмен, А. Дайсі, В. Орландо, Ф. Кокошкін,
М. Коркунов, У. Уіллоубі. Більшість ведучих представників «юридичної»
школи дотримувалися ліберально-демократичних поглядів, у яких знайшли
відображення принципи економічного лібералізму. Водночас деякі підходи
представників зазначеної школи до вирішення проблем конституціоналізму,
парламентаризму, народного представництва тощо мали свою специфіку. Вона
була пов’язана з особливостями розвитку державного устрою різних країн.
Не можна не визнати суттєвий вклад німецького вченого Г. Єллі-нека у
процес формування науки конституційного права. У своєї праці «Загальне
учення про державу» він трактує державу як суб’єкт права та визначає її
як територіальну корпорацію, що має первинну владу. Г. Єллінек робить
висновки про те, що держава як юридична особа може діяти через свої
органи, які не є юридичними особами і носіями власних прав і обов’язків.
На такій основі будується теорія представництва, відповідно до якої
народ є лише органом держави, а представники не мають юридичних
обов’язків щодо своїх виборців, оскільки утворюють один із органів
держави. Важливим висновком його теорії є твердження про належність
суверенітету державі, а не нації або народу.
PAGE 16
Розділ 2
На відміну від представників німецької юридичної школи, італійський
вчений В. Орландо взяв за основу концепцію юридичного характеру науки
конституційного права. Водночас його висновки мають і відповідний
політичний аспект. Учений підкреслює роль держави як фактора
«інтеграції» суспільства у єдине ціле, при цьому він пов’язує цю роль з
його характером юридичної особистості. У державі, за Орландо, народ має
власну свідомість та силу, одночасно він є і результатом верховного
вираження права.
Із російських державознавщв найбільш послідовними представниками
«класичної» школи були Ф. Кокошкін і М. Корку-нов. Так, Ф. Кокошкін
підкреслював, що юридична наука про державу (наука державного права)
вивчає не сукупність усіх явищ, які пов’язані з державою, а лише
правовий зв’язок між ними, правову сутність та юридичну природу явищ
державного життя. Разом із тим, він формулює ціль державної діяльності
як забезпечення суспільних, а не індивідуальних інтересів. Кокошкін
стверджує, що концепція держави як юридичної особи дає можливість
продемонструвати державну владу як суспільне панування — не влада людей
над людьми, а влада союзу над його членами.
У зв’язку з тим, що М. Коркунов вважав, що система викладення державного
права повинна визначатися юридичною конструкцією держави, він бере дану
концепцію за основу викладення російського державного права. За М.
Коркуновим, поряд із загальною характеристикою державного устрою,
система державного права повинна містити вчення про суб’єктів державних
відносин – монарха та підданих, вчення про об’єкти – владу, її функції,
органи, вчення про зміст державних відносин – про права й обов’язки
монарха і підданих. Головним методом науки державного права російські
вчені вважали порівняльно-правовий, який дозволяв вивчати зарубіжний
досвід розвитку державності, демонстрував застарілість російського
державного ладу та ставив питання про необхідність проведення
конституційних реформ.
У Франції А. Есмен юридичну теорію про державу пристосував до
традиційної доктрини національного суверенітету, яка була засобом
легітимації державної влади. А. Есмен визнає, що держава є юридичною
особою, але підкреслює, що держава – це і юри
Наука конституційного права
PAGE 17
дичне втілення нації. Таким чином, за Есменом, категорія «державний
суверенітет» співпадає з категорією «національний суверенітет». На думку
вченого, індивід має права, які передують правам держави, визначають
процес здійснення суверенітету та перешкоджають органам державної влади
у виданні актів, що порушують права індивіда. Есмен стверджував, що
забезпечення та розвиток прав індивіда і складає мету держави як
юридичної організації нації.
В Англії юридична теорія розвивалася ще за часів У. Блексто-на та
досягла розквіту у працях А. Дайсі. Розвиток англійської доктрини мав
свої особливості, які були пов’язані з історичним протистоянням –
монарха та парламенту. У зв’язку з чим юридичними особами визнавалася не
держава, а корона як корпорація в одній особі та парламент (монарх і
обидві палати), які юридично не об’єднувалися. А. Дайсі у своєї теорії
визнає виборців як політичних суверенів, але при цьому він рішуче
відкидає будь-яку причетність народу до юридичного суверенітету. За А.
Дайсі, юридичне верховенство належить парламенту (королю та палатам),
акти якого незаперечні (принцип правління права). Поняття державного
суверенітету у конституційному праві Англії та США залишається чужим. Що
стосується правових гарантій індивідуальної свободи, то вони втілені у
принципі «верховенства права». Суть даного принципу полягає у
наступному: по-перше, незалежні судді захищають підданих від можливого
свавілля королівської адміністрації; по-друге, утворення гарантій
індивідуальної свободи знаходиться у руках незалежних суддів (загальне
право), які захищають підданих від вторгнення законодавця та обмежують
верховенство парламенту. Особливу увагу А. Дайсі приділяє аргументації
положення про те, що принципи верховенства парламенту та правління права
додають та укріплюють один одного.
На відміну від А. Дайсі, американський представник юридичної школи У.
Уіллоубі у розробці науки конституційного права, яку він називає
«юридичною політичною філософією», дотримується німецької доктрини
Єллінека та розвиває її. Він визнає існування двох наук про державу –
етичну, яка вивчає державу з точки зору її цілей, та юридичну, яка
розглядає державу лише як інструмент для утворення та реалізації права.
На думку Уілло
PAGE 18
Розділ 2
убі, право – це система логічно пов’язаних між собою положень, які
стосуються юридичної природи держави, її суверенітету, її права. Він
стверджує, що задача юридичної політичної теорії полягає в утворенні
понять і апарату думок, за допомогою яких публічно-правове мислення може
бути систематизоване.
На початку ХХ ст. формалізм й абстракція юридичної школи піддалися
гострій критиці. Так, із критикою принципів класичної школи виступили Л.
Дюгі, М. Оріу (Франція), С. Романо (Італія), Р. Сменд (Німеччина), В.
Івановський (Росія), Л. Гумполовіч (Австрія). Це було зумовлено аж ніяк
не науковою неспроможністю концепцій класичної школи. Ріст революційного
руху, поява великої кількості політичних партій, розвиток промисловості
та поява монополій, Перша світова війна поставили питання про формування
нового напряму науки конституційного права, який би враховував
соціологічні та політичні сторони державності. Не випадково В.
Івановський, прихильник соціологічного напряму, вказував, що необхідно
вивчати не лише норми, а й ті фактичні відносини, які ці норми
регулюють.
Представники соціологічної школи у конституційному праві на чолі з Л.
Дюгі, на відміну від юридичної школи, включають соціологічний і
політичний аспекти до науки конституційного права. Відповідно до
твердження Дюгі, держава є результатом природної диференціації у
суспільстві між тими, хто має і не має влади. На думку Дюгі, функціями
сучасної держави є здійснення публічної (суспільної) служби та
реалізація права. Саме держава стає засобом реалізації у суспільстві
законів суспільної солідарності, а синдикати (професійні спилки) значною
мірою впливають на перетворювання держави влади на державу суспільної
служби. Він формулює принцип позитивного права, згідно з яким норми
права походять від суспільства та приписують людям певні обов’язки.
Відомий французький правознавець М. Оріу дає синтетичне поняття держави,
яке включає до себе юридичний та історико-соціологічний аспекти. Держава
є юридичною формою політичної й економічної централізації нації та має
ціллю здійснення громадського життя. На думкою Оріу, суверенітет держави
виявляється у трьох формах: а) корпоративного суверенітету групи, тобто
всього суспільства або нації, який поширюється на тих,
Наука конституційного права
PAGE 19
хто управляє, та на тих, ким управляють; б) політичного, урядового
суверенітету, який здійснюється вищими органами державної влади; в)
суверенітету підданства, тобто індивідуальної свободи власників, які
обмежують суверенітет верховної влади.
Оріу сформулював низку важливих висновків, які й досі мають наукове
значення, зокрема теорію інституціоналізму. Ця теорія відобразила
тенденцію ускладнення організації суспільства, появу великої кількості
політичних партій, підприємницьких союзів, професійних спілок та їх
вплив на розвиток держави. У теорії інституціоналізму органи державної
влади та зазначені організації отримали назву інституцій. Теорія
інституціоналізму надалі сприяла розвитку ідеї політичної
багатоманітності.
Теорія інституціоналізму отримала свій розвиток у працях італійських
вчених – С. Романо, К. Череті, С. Лесона та ін. Основну увагу італійські
вчені приділяли юридичному оформленню інституцій. Так, глава італійської
школи С. Романо підкреслював, що держава, церква, громада та інші
інституції формують та гарантують право. Водночас, на відміну від
представників юридичної школи, С. Романо розглядає державу не як систему
норм, а як систему установ, що утворюють певний юридичний порядок.
У німецькій науці класична школа також піддалася гострій критиці.
Наприклад, Р. Сменд сформулював концепцію «інтеграційного вчення», де
аналізує процес існування та розвитку держави як інтеграційний процес,
що постійно триває. За Смендом, процес інтеграції виявляється у трьох
формах: а) персонально-органічній інтеграції, зміст якої полягає у тому,
що популярний глава держави, популярний голова уряду або керівник
політичної партії об’єднують навколо себе населення; б) функціональній
інтеграції, яка передбачає існування процедур, що є спільними для
більшої частини населення, зокрема вибори, референдум; в) предметній
інтеграції, за якою забезпечення цілісності території держави має
інтеграційне значення. На жаль, у Німеччині теорія інтеграції Р. Сменда
сприяла утворенню плацдарму для розвитку ідей фашизму. Так, сам Сменд
вважав, що фашизм відкриває нові способи інтеграції.
PAGE 20
Розділ 2
§ 3. Розвиток сучасної науки конституційного права
Друга світова війна стала межею, після якої наука конституційного права
отримала новий значний поштовх у розвитку. З одного боку, крах
фашистського режиму й усвідомлення світовою спільнотою трагічних
наслідків тоталітарного режиму, а з іншого — формування в європейських
країнах засад правової, соціальної та демократичної держави та
проведення корінних соціальних реформ висунули перед наукою
конституційного права низку юридичних проблем. Такі проблеми,
насамперед, були пов’язані з необхідністю вивчення практики реалізації
нових конституцій та функціонування оновлених державних інституцій. Крім
того, вчені-конституціоналісти залучалися до розробки важливих державних
рішень та проведення конституційних реформ. У низці країн праці відомих
учених у галузі конституційного права сприяли формуванню національної
системи права, використовувалися судами у випадках прогалин у чинному
праві.
Необхідно підкреслити і значний внесок Організації Об’єднаних Націй та
інших міжнародних організацій у розвиток науки конституційного права.
Так, у результаті їх діяльності конституційні принципи і норми у галузі
прав людини набули характеру загальновизнаних людських цінностей та
заклали фундаментальні засади розвитку інституту прав людини у різних
країнах. Це явище, безумовно, вплинуло на специфіку формування концепцій
науки конституційного права.
Після Другої світової війни завдяки своєму прикладному, політичному й
ідеологічному призначенню наука конституційного права стає самосійною
галуззю правознавства. Поширення переліку предметів регулювання у
конституціях призвело до підвищення ролі науки конституційного права у
системі юридичних наук. Зазначений процес загострив необхідність аналізу
не лише правових проблем, а й фактичних соціально-політичних відносин. У
той же час у деяких країнах на напрями розвитку науки конституційного
права суттєво вплинула політологія. Наприклад у Франції така тенденція
породила своєрідне об’єднання конституційного права і політології у
єдиний навчальний курс під назвою «Конституційне право і навчальні
інститути», який викладався в університетах.
Наука конституційного права
PAGE 21
Вищенаведені зміни стали основами для реформування шкіл у науці
конституційного права, які існували до Другої світової війни. Один із
сучасних курсів науки конституційного права, так званий «модернізований
юридичний напрям», більшою мірою пов’язаний з «юридичною» школою. На
відміну від «класичної школи», для «модернізованого юридичного напряму»
характерна відмова від розгляду держави як чисто юридичного явища та
вивчення впливу на державу соціально-економічних проблем і політичних
інститутів. Водночас прихильники даного напряму, зокрема німецькі вчені
К. Хессе, Т. Маунц та ін., основну увагу приділяли інституціональному
аналізу конституційного механізму держави та підкреслювали другорядність
змісту та первинність самої правової форми як елементу «правової
державності». Наприклад, Е. Форстхоф декларує перевагу формального
елементу та зазначає, що принцип «правової державності» існує у ФРН саме
тому, що її інститути незалежні від соціальної дійсності.
Іншій, соціологічний, напрям науки конституційного права переріс у
політико-соціологічний. Йому властивий функціональний аналіз політичних
інститутів і процесів, які формально виходять за рамки конституційних
питань. Цей напрям представлений французькими вченими М. Дюверже, Ж.
Бюрдо, А. Лабардером, А.Рамні, К. Ллевелліном (США), Р. Боймліном
(Швейцарія) та ін.
Одним із перших питання про розширення предмета дослідження науки
конституційного права поставив професор М. Дюверже у своєї праці
«Підручник конституційного права та політичної науки». Основним
лейтмотивом його теорії було обгрунтування з наукової точки зору
політичного аспекту конституційних проблем. М. Дюверже підкреслював, що
попередні вчені-конституціоналі-сти практично повністю ігнорували
політичні партії, аргументуючи це тим, що писані закони не регулюють їх
становище. У своїй праці «Політичні партії» Дюверже писав, що система
політичних партій у більшому ступені визначає характер політичного
режиму, ніж класичне конституційне право. Поряд із аналізом
конституційного тексту М. Дюверже рівною мірою вивчає соціальні
передумови, які, на його думку, зумовлюють зміст і перетворення
конституційного матеріалу.
У своєї теорії Ж. Бюрдо намагається знайти середину між соціологічною
концепцією про державу та нормативістським вчен
PAGE 22
Розділ 2
ням, де держава – це лише система норм. На його думку, держава є
органічним поєднанням влади і держави. У той же час вчений вважає
категорію інституції одним із найважливіших концептуальних понять науки
конституційного права. За Бюрдо, однією з конститутивних ознак будь-якої
інституції є її зв’язок з певним соціальним оточенням. Більше того, він
підкреслює важливе значення політичної науки, вивчення якої має
спиратися на юридичне пізнання. Суттєве місце у державно-правовій теорії
Бюрдо займає його концепція ідеї права як одного із основних чинників
інституціоналізації влади. Відповідно до зазначеної теорії юридична
влада ґрунтується на ідеї права та встановлює певний соціальний порядок.
За Бюрдо, право – це засіб перетворення суспільства, а юридичний порядок
– техніка, яка знаходиться на службі у політики. Важливе і те, що Бюрдо
проводить різницю між соціальною конституцією, тобто конституційними
нормами, які регулюють економічний устрій, соціальну структуру, та
політичною конституцією, яка закріплює політичну організацію
суспільства. Він також підкреслює взаємозв’язок між цими конституціями
та визнає, що конституція встановлює організацію публічної влади на
соціальному базисі.
Крім того, на сучасному етапі розвитку науки конституційного права
окреме місце займає теологічна школа. Протягом тривалого часу теологічна
школа науки конституційного права розвивалася у рамках доктринальної
розробки мусульманського права. Теологічна школа представлена
дослідженнями мусульманських юристів, зокрема працями Субхі ас-Салаха,
Алі Хасані аль-Харбутлі, Аль-Маварді, Хаді аль-Алауї та ін. Головною
категорією їхніх учень завжди був халіфат, з одного боку, як досконала
справедлива форма правління, а з іншого — як особливий політичний режим.
На думку багатьох мусульманських вчених, затвердження влади халіфату є
необхідним і представляє собою обов’язок глави мусульманської держави,
представників громади та всіх мусульман.
Водночас сучасні мусульманські вчені по-суті підтримують реформаторські
погляди. Вони у своїх концепціях об’єднують класичне вчення халіфату та
західні ліберальні теорії. Так, мусульманські юристи визнають існування
суверенітету, але, на їх думку, існує світовий суверенітет, який
належить аллаху. Вони вважають, що до законодавчого органу халіфату,
який часто має дорадчий характер, можуть обиратися лише муджтахіди –
особи
Наука конституційного права
PAGE 23
з видатними знаннями у галузі мусульманського права та релігійної
догматики. Причому єгипетський вчений Сулейман Мухаммед ат-Тамауї
стверджує, що такий принцип формування парламенту не суперечить
сучасному парламентаризму. Своєрідний підхід до інституту прав людини
також спостерігається у працях мусульманських вчених. На їх думку,
правовий статус особистості повинен ґрунтуватися на основі принципів
шаріату.
На особливу увагу заслуговує концепція сучасного мусульманського
правління, яка була сформульована у творі «Ісламське правління»
колишнього керівника Ірану аятолли Рухолла Мусаві Хомейні. Основна
концепція його вчення полягає у твердженні, що в ісламі віра не
відокремлена від політики. Більше того, він вважає, що у корані та
хадісах діють норми, які регулюють соціально-економічні відносини, права
людини, управління суспільством і державою. Зокрема, глави громад та
імами (глави держав) є реалізаторами приписів ісламу у життя країни.
Таким чином, за Хомейні, пророк є політиком, а іслам – політичною
релігією. Саме Хомейні висунув концепцію сучасної мусульманської держави
у формі «ісламської республіки», де державні установи та мусульмани
діють на основі шаріату. На його думку, у зв’язку з тим, що шаріат
закріплює найвищі моральні цінності, шаріат перевершує інші правові
системи.
Кілька слів слід сказати про специфіку розвитку науки конституційного
права наприкінці ХХ ст. У зв’язку з крахом соціалістичної системи на
сучасному етапі згладилися суттєві протиріччя між західною
конституційно-правовою доктриною та наукою державного права, яка
склалася в Радянському Союзі та інших країнах соціалістичної
спрямованості. Раніш основна концепція науки радянського державного
права полягала у критиці ідей «західної демократії». Сьогодення
вчені-конституціоналісти колишніх соціалістичних країн формулюють
прогресивні концепції щодо устрою сучасної держави, зокрема чинне місце
зайняла ідея правової та демократичної держави.
Розділ З
Конституції зарубіжних країн
§ 1. Поняття конституції
Конституція (лат. constitution – устрій, установлення) є стрижнем
правової системи будь-якої демократичної держави. Прогресивні ідеї
конституціоналізму як політичної системи, що спирається на конституцію,
зародилися за умов феодалізму і були альтернативою необмеженому
правлінню монархів. Появу перших конституцій спричинили буржуазні
революції і повалення феодалізму. Вони були покликані юридично оформити
перемогу буржуазії і закріпити основи нової соціально-економічної та
політичної організації суспільства. З часів прийняття перших конституцій
і донині зарубіжні конституції еволюціонували в бік демократизації
конституційного матеріалу і ускладнення обсягу конституційного
регулювання.
Нині у зарубіжних країнах діють конституції, які були прийняті за самих
різних часів: Конституція США 1787 р., Конституція Французької
Республіки 1958 р., Конституція Куби 1976 р., Конституція КНР 1982 р.,
Конституція Республіки Болгарія 1991 р., Конституція Російської
Федерації 1993 р. тощо. Конституція США є найдавнішою з нині діючих
конституцій у світі, і її недаремно називають юридичною біблією.
Закономірно постає питання, як за сучасних умов в обстановці, що
постійно змінюється і в кожній країні, й у світі в цілому, можуть діяти
співзвучні конституційні положення, прийняті у XVIII-XIX ст. і
наприкінці XX ст.? Це досягається завдяки внесенню поправок, доповнень і
змін, а також тлумаченню конституційних положень органами
конституційного контролю (нагляду).
Конституцію можна розглядати і у матеріальному, і у формальному
значеннях. Під конституцією у матеріальному значенні розуміють писаний
акт, сукупність таких актів або конституційних звичаїв, які закріплюють
права та свободи людини й громадянина, основи суспільного ладу, форму
правління і територіального устрою, організацію влади й управління на
місцях, державну символіку та столицю. Конституція у формальному
значенні – це закон або кілька законів, які мають найвищу юридичну силу
щодо решти законів даної країни. У цьому полягає юридична сутність
конституції.
Конституції зарубіжних країн
PAGE 25
Для зміни конституції чи доповнення її, на відміну від звичайних
законів, встановлено особливий ускладнений порядок. Як правило, він
закріплений у тексті конституції (див., наприклад, ст. V Конституції
США, ст. 89 Конституції Французької Республіки, ст. 5 Конституції
Республіки Болгарія, ст. 64 Конституції КНР). Особливий порядок зміни
конституції зумовлений тим, що вона закріплює основоположні засади
життєдіяльності людини і суспільства. Можна сказати, що кожна
конституція тримається на «трьох китах»: а) правах і свободах людини; б)
формах власності – наріжному камені суспільного ладу; в) організації
верховної влади. Характер і рівень усіх інших блоків суспільних
відносин, що регулюються як самою конституцією, так і нормами інших
галузей права, залежать від того, що являють собою ці три основоположні
конституційні засади. Отже, не випадково у багатьох країнах конституцію
називають основним законом, законом законів, найвищим авторитетом усього
законодавства. Академік С. С. Алексєєв порівнює (цілком слушно, як на
нашу думку) конституцію з камертоном, за допомогою якого має бути
налагоджено все правове й політико-державне життя країни.
У підготовці та прийнятті конституцій беруть участь найрізноманітніші
соціально-класові, політичні, національні, релігійні та інші спільності
й групи. Тому в кожній конституції знаходить відображення узгодження
соціальних, економічних, політичних, національних та інших інтересів
різних верств суспільства. Поряд з тим, аналізуючи соціально-політичний
аспект зарубіжних конституцій, не можна не враховувати і той факт, що на
певних історичних етапах розвитку будь-якої країни якісь політичні сили
домінують, а інші залишаються в тіні (у стадії становлення, розмежування
тощо). Отже, конституція на момент її прийняття -це не тільки підсумок
узгодження інтересів усіх верств суспільства, а й відображення
співвідношення політичних сил у країні. У цьому полягає
соціально-політична сутність будь-якої конституції. Ще в середині XIX
ст. таку думку першим у науці висловив німецький вчений-соціаліст
Фердінанд Лассаль. Він наголосив, що «конституція тоді лише міцна і має
значення, коли є точним відбиттям реальних співвідношень суспільних
сил».
Із розвитком суспільства і через мінливе співвідношення політичних сил у
ньому деякі конституційні положення можуть застарівати, а інші взагалі
стають неможливими для реалізації. Таким чином, частина конституційних
норм є фіктивною. Це становище характерне для держав з авторитарним
політичним
PAGE 26
Розділ 3
режимом, але інколи трапляється і в демократичному суспільстві.
Наприклад, ст. 38 Основного Закону ФРН 1949 р. поряд з іншими принципами
виборчого права проголошує принцип рівності, а «Закон про федеральні
вибори в бундестаг» 1956 р. за редакцією 1993 р. дозволяє відхилення у
чисельності населення виборчого округу до 33%, що є серйозним порушенням
принципу рівності.
У демократичних державах більшість норм конституцій є нормами
безпосередньої дії. Дана теза означає, що конституційні норми для своєї
реалізації не потребують будь-якої конкретизації з допомогою
спеціального закону чи урядового нормативного акта, вони застосовуються
безпосередньо. Так, ст. 22 Конституції Італійської Республіки говорить:
«Ніхто не може бути позбавлений своєї праводієздат-ності, свого
громадянства, імені за політичними мотивами». У разі порушення приписів
даної статті стосовно конкретного громадянина він може звернутися до
суду, посилаючись на ст. 22 Конституції Італії.
Трапляються в зарубіжних конституціях і бланкетні норми
(норми-посилання), але їх значно менше. Наприклад, ст. 63 Конституції
Французької Республіки 1958 р. встановлює: «Органічний закон визначає
порядок організації та діяльності Конституційної ради, процедуру, якої
дотримуються в ній, і, зокрема, термін подання до неї протестів». Отже,
дана норма французької конституції має суто посилальний характер.
§ 2. Зміст конституцій
Вище вже йшлося про дві тенденції в еволюції зарубіжних конституцій: їх
поступальну демократизацію й ускладнення обсягу конституційного
регулювання. Тут доречно підкреслити, що ці тенденції зачепили весь
комплекс питань, які регулюються конституцією, весь її зміст.
1. Усі сучасні зарубіжні конституції постають, насамперед, як
конституції прав і свобод людини – «конституції людини». Уже перші
буржуазно-демократичні правові акти («Декларація незалежності» США І776
р. і французька «Декларація прав людини і громадянина» 1789 р.)
приділили цій проблемі особливу увагу. Щодо конституцій, які були
прийняті за останні десятиріччя, то інституту прав і свобод людини в
конституційному матеріалі відведені не тільки статті, а й спеціальні
глави та розділи (див.: гл. III «Права і обов’язки народу» Конституції
Японії 1947 р., ч. І «Про основні права і обов’язки» Конституції Іспанії
1978 р. тощо).
Конституції зарубіжних країн
PAGE 27
Безпосереднє розширення прав і свобод виявилося в закріпленні багатьма
зарубіжними конституціями права людини на охорону навколишнього
середовища, одержання інформації, раціональне використання природних
багатств і ресурсів країни, свободу наукової діяльності тощо. За рівнем
прав і свобод людини, закріпленим у конституції, можна робити висновок
про демократичний і гуманістичний характер держави і суспільства. У
цьому ж контексті слід розглядати й установлення при парламентах
Великобританії, Франції, Іспанії, Австрії, Німеччини, Росії і багатьох
інших держав посади уповноваженого з прав людини (омбудсмена).
2. Зарубіжні конституції закріплюють основи суспільного ладу, що
виявляються у проголошенні плюралізму форм власності, недоторканності
інституту приватної власності, визнанні за державою регулюючої ролі в
економічному житті, тощо (докладніше про це йтиметься у главі
«Конституційно-правові основи суспільного ладу»).
3. Значну частину конституційного матеріалу відведено визначенню форми
правління (республіка, монархія) і форми державного устрою (унітаризм,
федералізм). Еволюція конституцій з питання взаємовідносин вищих
державних органів полягає в закріпленні тенденції до посилення
виконавчої влади за рахунок обмеження повноважень парламенту.
Зарубіжними авторами вона сформульована як тенденція «від
парламентаризму до міністері-алізму». Її конституційне підтвердження,
без сумніву, тягне за собою порушення принципу поділу влади і
простежується в конституціях Франції, Німеччини, Росії, деяких інших
країн. Про конкретні прояви даної тенденції свідчать норми конституцій,
які встановлюють делеговане законодавство (ст. 38 Конституції
Французької Республіки, ст. 82 Конституції Іспанії), конструктивний
вотум (ст. 67 Основного Закону ФРН), надання виконавчій владі права на
введення надзвичайного стану (ст. 16 Конституції Французької Республіки)
тощо.
4. Особливістю конституцій, прийнятих у повоєнний період, стало
регулювання інституту конституційного контролю (нагляду). Вперше цей
інститут був створений у США (1802 р.) і тривалий час функціонував лише
в деяких країнах – Бразилії, Норвегії, Греції. Після Другої світової
війни він став обов’язковим атрибутом усіх демократичних держав –
Франції, Італії, Німеччини, Японії, Польщі, Росії та ін. Особливість
європейської моделі цього інституту полягає в тому, що конституційний
контроль покладено не на звичайні суди (США, Японія), а на спеціально
ство
PAGE 28
Розділ 3
рені органи – Конституційну раду у Франції, Конституційний Суд в Італії,
Федеральний конституційний суд у Німеччині тощо. За умов дедалі
зростаючої кількості правових норм, розвитку делегованого законодавства
ризик їх суперечності та неконституційності постійно зростає. Усе це
робить конституційну регламентацію даного інституту актуальною й
доцільною.
Крім того, поширення інституту конституційного контролю свідчить про
зростання значущості самої конституції.
5. Демократичною новелою конституційного розвитку зарубіжних країн після
Другої світової війни стало регулювання низки проблем з міжнародних
відносин. Це виявилося: по-перше, у закріпленні миролюбного
зовнішньополітичного курсу (ст. II Конституції Італійської Республіки
1947 р., ст. І Конституції Індії 1950 р., ст. 2 Конституції Греції 1975
р.); по-друге, у визнанні демократичних принципів міжнародного права
(ст. 27 Конституції Республіки Болгарія 1991 р.); по-третє, у
закріпленні примату міжнародного права щодо внутрішнього права (ст. 10
Конституції Італійської Республіки); по-четверте, у визначенні
повноважень органів держави щодо укладення, ратифікації та денонсації
міжнародних договорів (статті 93-96 Конституції Іспанії 1978 р.). У
світлі розгляду різних напрямів регулювання зарубіжними конституціями
питань з міжнародних відносин на особливу увагу заслуговує ст. 9
Конституції Японії 1947 р. У ній не тільки проголошується відмова
японського народу «від війни як суверенного права нації», а і йдеться
про роззброєння країни, зокрема: «…ніколи наперед не створюватимуться
сухопутні, морські та військово-повітряні сили, так само, як і інші
засоби війни. Право на ведення державою війни не визнається». Дане
положення конституції значно вплинуло на подальший економічний розвиток
країни. Японія, заощадивши на гонці озброєнь, здобула можливість за
короткий час здійснити стрибок від напівфеодальної країни до сучасної
держави з високорозвиненою економікою.
§ 3. Форма і структура конституцій
Під формою конституції розуміється спосіб організації та відбиття
конституційних норм. Конституція може складатися з одного нормативного
акта. Якщо основний закон являє собою єдиний писаний акт, який регулює
всі головні питання конституційного характеру, він є кодифікованою
конституцією. Такими є
Конституції зарубіжних країн
PAGE 29
конституції США, Німеччини, Іспанії, Японії, Болгарії, Китаю, Куби та
ін. Якщо питання конституційного характеру регулюються кількома актами,
така конституція належить до розряду неко-дифікованих. За приклад може
правити Конституція Фінляндії, яка складається з чотирьох нормативних
актів: «Форми правління Фінляндії» 1919 р., «Акта про Едускунт»
(парламент) 1928 р., «Акта про право парламенту контролювати законність
діяльності Державної ради (уряд) і канцлера юстиції» 1922 р., «Акта про
державний суд» 1922 р. Усі перераховані акти мають вищу юридичну силу.
Аналогічні (некодифіковані) конституції діють у Великобританії, Швеції,
Ізраїлі та інших державах.
Говорити про структуру конституції можна лише тоді, коли це стосується
кодифікованих конституцій. Умовно в них виділяють преамбулу, основну та
заключну частини, перехідні й додаткові положення.
Преамбула (лат. ргаеашЬііІш – той, що передує) – це вступна частина
конституції. У ній, зазвичай, викладені завдання, які стоять перед
країною, історичні умови прийняття конституції, проголошуються основні
принципи, покладені в основу конституційного матеріалу, інколи
декларуються права і свободи. Преамбула може бути надзвичайно короткою
(Конституція Республіки Вірменія 1995 р.), великою (Конституція Японії
1947 р.) або ж відсутньою зовсім (Конституція Греції 1975 р.). Усі
преамбули мають ідеологічну спрямованість, містять ідеологічні
настанови. Загальновизнано, що положення преамбули не є правовими
нормами, за винятком тих, які проголошують права і свободи.
Основна частина конституції закріплює права і свободи громадян, основи
суспільного ладу, організацію влади, управління і суду згідно з
принципом поділу влади, а також організацію території держави.
У заключних, перехідних і додаткових положеннях встановлюється порядок
набрання конституцією чинності, визначаються терміни видання законів, до
яких відсилає конституція (органічні закони), містяться норми
тлумачення, зазначаються винятки із загальних правил тощо.
§ 4. Підготовка, прийняття, зміна і скасування конституції
Більшість із чинних зарубіжних конституцій розвинутих держав було
прийнято демократичним шляхом. Одним з таких способів є підготовка і
прийняття конституції установчими зборами.
PAGE зо
Розділ З
Установчі збори – це виборний орган, який створюється з єдиною метою –
підготувати і прийняти конституцію. Після виконання цього завдання збори
розпускаються. Зрозуміло, що за такої мети до установчих зборів
обираються фахівці з конституційного та інших галузей права, досвідчені
політики тощо. Конституції, прийняті установчими зборами,
характеризуються професіоналізмом підготовки та чіткістю структури і
змісту; як правило, вони – найбільш демократичні. Після прийняття
установчими зборами конституція може бути винесена на референдум. У
такий спосіб були підготовлені і схвалені у ході референдуму Конституція
Франції 1946 р., Конституція Італійської Республіки 1947 р. та ін.
Референдум (лат. referendum – те, що має бути повідомлене) -це інститут
безпосередньої демократії; він проводиться як всенародне голосування з
якого-небудь нагального питання державного життя або для ухвалення
конституції. Проте переоцінювати значення цього інституту не слід.
Референдум лише тоді може надати «високої якості» конституції, коли вона
була підготовлена установчими зборами або парламентом, а потім винесена
на всенародне голосування. Якщо ж конституція розробляється келейно, в
уряді, а тим більше пристосовується до конкретного політичного лідера, в
ній чітко простежується порушення демократичних принципів і
закріплюються авторитарні способи здійснення державної влади. Під час
підготовки і проведення референдуму з приводу такої конституції велике
значення надається ідеологічному впливу на виборців. Ці референдуми
проводяться, як правило, під час гострої політичної кризи або за умов
авторитарного режиму, коли свобода вибору виборців обмежена. У кризовій
політичній ситуації проходив референдум з приводу прийняття Конституції
Французької Республіки 1958 р., підготовленої «під» генерала Шарля де
Голля. Демократичними слід визнати підготовку і прийняття конституції
парламентом, виборним представницьким органом. Так, Конституція Іспанії
1978 р. була розроблена у підкомісії кортесів (парламенту), яка
складалася з представників від семи політичних партій. Конституція була
ухвалена на пленарних засіданнях парламенту, а потім – на
загальнонаціональному референдумі. Парламентом була підготовлена і
прийнята нині діюча Конституція Японії 1947 р.
Не можна залишити без уваги так звані октроїрувані конституції і
октроїрування як спосіб їх прийняття (франц. осгтоі – дарування,
надання). Октроїрувана конституція – це конституція, подарована монархом
народу країни. Така конституція розроб
Конституції зарубіжних країн
PAGE 31
ляється у вузькому оточенні близьких монархові осіб і являє собою
підсумок компромісу між монархом і підприємницькими верствами
суспільства.
Октроїрувані конституції були поширені в XIX ст. Класичним прикладом
такої конституції слід визнати Конституцію Японії 1889 р. (Конституція
Мейдзи), яка юридично оформила союз між монархією, вищою бюрократією,
поміщиками та великою буржуазією країни. За наших часів існує лише
кілька країн, в яких діють октроїрувані конституції, – це країни, де
зберігається дуалістична монархія як форма правління, наприклад Йорданія
(Конституція 1952 р.) і Непал (Конституція 1990 р.). В обох країнах
влада монарха залишається дуже сильною і впливовою, але все ж таки
обмеженою конституцією.
У зв’язку зі змінами в суспільному житті, мінливим співвідношенням
політичних сил у країнах конституції потребують поправок і доповнень або
ж постає питання про прийняття нових конституцій. З погляду можливостей
внесення поправок, доповнень і змін до конституцій їх можна розподілити
на дві групи. Одну складають так звані «гнучкі» конституції, другу –
«жорсткі». Гнучкі конституції змінюються і доповнюються у такий спосіб,
як і звичайні закони. Кожний наступний закон, який містить конституційну
норму, змінює або доповнює попередній, а прийняття його відбувається у
тій послідовності, що й для попереднього. У такий спосіб змінюються і
доповнюються всі некодифіковані конституції (Великобританії, Фінляндії,
Ізраїлю та ін.).
Для жорстких конституцій встановлено особливий, дуже складний порядок
внесення доповнень, змін і поправок. Зазвичай він закріплюється у тексті
конституції, а сама жорсткість покликана забезпечити авторитет основного
закону і стабільність конституційного ладу. Щодо суб’єктів права
ініціативи конституційного перегляду статей або розділів, то вони, як
правило, такі самі, як і в звичайному законодавчому процесі. До розряду
жорстких належать усі кодифіковані конституції (див., наприклад, ст. V
Конституції США, ст. 89 Конституції Французької Республіки, ст. 138
Конституції Італійської Республіки, ст. 96 Конституції Японії).
У багатьох основних законах зазначено, які конституційні положення не
можуть підлягати перегляду: це статті, що закріплюють республіканську
форму правління, особисті права і свободи громадян, принцип поділу влади
тощо (ст. 110 Конституції Греції 1975 р., ст. 89 Конституції Французької
Республіки 1958 р. тощо).
Розділ 4
Конституційно-правові основи суспільного ладу
Суспільство, суспільний лад, суспільна система – фундаментальні поняття,
що потребують чіткого розуміння конституційно-правових основ як власне
суспільного ладу, так і державної політики зарубіжних країн.
Суспільство – це сукупність форм спільної діяльності людей (економічної,
духовної тощо), що склалися історично, на певній території. Наприклад,
американське суспільство – на території США або китайське суспільство –
на території Китаю. Становлення і розвиток суспільства – досить тривалий
процес, що охоплює тисячоріччя. Суспільства можуть бути феодальними й
капіталістичними, відсталими й передовими, демократичними й
авторитарними тощо. Вивчаючи суспільний лад зарубіжних країн, важливо
розглянути два різновиди суспільства: розвинені, тобто з уже складеними,
сформованими відносинами та інститутами (США, Франція, Великобританія,
Італія та ін.), і нерозвинені, тобто суспільства з іще не складеними,
нестійкими економічними, політичними, соціальними, духовними відносинами
й інститутами (Афганістан та ін.).
Суспільний лад – це конкретно-історична організація суспільства,
зумовлена певним рівнем розвитку виробництва, розподілу та обміну
продуктів виробництва у суспільстві. Його структурними компонентами є
економічна основа, соціальна структура і політична організація
суспільства. Аналіз складових компонентів (інститутів) суспільного ладу
є його структурною характеристикою і охоплює особливості форм власності,
соціальної структури суспільства, держави, політичних партій,
підприємницьких спілок тощо. Структура – це невід’ємний атрибут усіх
реально існуючих систем.
Система (грец. зу^ета – це ціле, складене із частин; з’єднання) –
сукупність елементів, що перебувають у відносинах і зв’язках між собою і
утворюють певну цілісність, єдність. Отже, суспільна система містить як
складові компоненти (інститути) суспільного ладу, так і ті відносини, що
виникають на їх грунті: економічні, соціальні, політичні та
духовно-культурні. Аналіз
Конституційно-правові основи суспільного ладу
PAGE 33
суспільної системи передбачає, таким чином, як структурну, так і
функціональну її характеристику.
Правовий статус інститутів суспільного ладу і відносин, що складаються
на основі їх функціонування, регулюються нормами державного права. До
речі, слід зауважити, що норми конституцій зарубіжних держав закріплюють
не суспільний лад у цілому, а лише його основи, основоположні принципи
(наприклад, недоторканність інституту приватної власності,
неприпустимість монополізму в економіці, політичний плюралізм тощо).
Тому і норми конституцій, що регулюють основи суспільного ладу,
розосереджені по різних їх розділах і главах. Як правило, вони мають
назви: «Основні засади» (гл. 1 Конституції Республіки Болгарія 1991 р.),
«Загальні положення» (гл. 1 Конституції КНР 1982 р.) чи глави про права
і свободи (розд. І «Основні права» Основного Закону ФРН 1949 р.). До
зазначеного вище треба додати, що конституції зарубіжних країн зазвичай
ґрунтовніше регулюють політичні суспільні відносини, ніж економічні,
соціальні та духовно-культурні.
У будь-якій країні на суспільний лад постійно чинить вплив держава,
політика якої визначається характером владних політичних сил, тобто
суб’єктивним чинником. Цим і пояснюються відмінності у суспільному ладі
зарубіжних країн, які мають більш-менш схожі умови життя суспільства.
Як складовий елемент до суспільної системи входить економічна система,
яка охоплює і власне виробництво (його форми), і ті суспільні відносини,
що складаються на його основі, тобто економічні. Економічні відносини –
це відносини власності, виробництва, обміну, розподілу і споживання
матеріальних і духовних благ. Конституції зарубіжних держав, зазвичай,
закріплюють лише основи економічної системи, а норми інших галузей права
кожної конкретної країни вже детальніше регулюють правовий статус і
принципи взаємовідносин між інститутами цієї системи.
§ 1. Форми власності
Характерною рисою суспільної системи зарубіжних країн є плюралізм форм
власності, яка має два різновиди: приватна і публічна.
PAGE 34
Розділ 4
Переважаючою формою власності є приватна (лат. ргіуаг.ш): приватна
трудова власність, власність кооперативів, акціонерних товариств (фірм,
компаній, корпорацій), транснаціональних корпорацій.
Публічна (лат. рііЬНсі^ – суспільний) власність своїм суб’єктом може
мати державу, суб’єкт федерації, місто, громаду, політичну партію,
Церкву тощо. Приватна власність може мати як індивідуальний, так і
колективний характер, а суб’єктом права цієї форми власності може
виступати будь-яка фізична чи юридична особа. До згаданого вище варто
додати, що за сучасних умов приватна власність дедалі частіше виступає
не в індивідуальній, а в різноманітних асоційованих формах –
колективній, акціонерній.
Щодо акціонерної форми власності, то в розвинених країнах нею охоплено
близько 80% основного капіталу і продукції, що виробляється. Завдяки
акціонерним фірмам стало можливим з’єднувати фінансові ресурси
принципово різних обсягів і тим самим залучати до бізнесу як тих, хто
має сотню вільних доларів, так і тих, чиї кошти складають десятки й
сотні мільйонів доларів. Так, у США акціями володіє понад 60% дорослого
населення, у Франції кількість індивідуальних власників акцій перевищує
6 млн. чоловік, у Великобританії – 10 млн.
За сучасних умов життя зарубіжних країн приватна власність має тенденцію
до демонополізації. Поряд з такими могутніми корпораціями, як «Дженерал
моторс», «Боїнг», «Нортроп» у США; «Хьохст», «Мессерш-мітт-Белоков-Блом»
у Німеччині; «Бритіш еркрафт» у Великобританії; «Тойота», «Ніссан»,
«Міцубісі» в Японії та ін. створюється багато середніх і малих
підприємств з кількістю працюючих від 10 до 20 чоловік. Причина цього
процесу полягає в тому, що за умов ринкової економіки і гострої
конкурентної боротьби, підвищення життєвого рівня населення і
зростаючого попиту на вироблювані товари й послуги перепрофілю-вати
монополію складно. І навпаки, перепрофілювати середнє або мале
підприємство можна за два-три місяці. Вони більш придатні для
впровадження нових технологій, для налагодження виробництва, нових
товарів, на які з’явився попит. Принцип «ефективного малого
підприємства» виявився на рідкість вдалою економічною знахідкою. Тільки
на такому підприємстві можна зустріти дива спритності, надвправності та
гнучкості.
Конституційно-правові основи суспільного ладу
PAGE 35
Світовий досвід переконливо свідчить, що країна процвітатиме тільки
тоді, коли будуть успішними малий і середній бізнес, створюючи міцну
основу для всієї економічної системи. Так, у Німеччині та Франції частка
середніх і малих підприємств у економіці сягає понад 95% загальної
кількості. У переробній промисловості Японії (з кількістю працюючих на
одному підприємстві до 20 чоловік) вони складають 90%, причому третина
їх – сімейні підприємства, де взагалі не застосовувалася наймана праця.
Понад 50% таких підприємств Японії зайняті у сфері роздрібної торгівлі
та обслуговування. Малі та середні підприємства Японії виробляють 68%
усього валового національного продукту країни. У США це складає три
чверті валового національного продукту. Середні та малі підприємства –
це, так би мовити, капілярні судини будь-якого здорового економічного
організму. Вони володіють технологіями, яких немає у «гігантів», тобто
великих фірмах і корпораціях.
За даними ЮНКТАД (Конференції ООН з торгівлі та розвитку) у 1999 р. з 20
провідних транснаціональних корпорацій (ТНК) світу – 6 американських, 5
– японських, 4 – німецьких, інші — з Західної Европи. Лідерство
зберігають японські: «Іточі», «Міцуі», «Міцубісі», «Суміто», «Марубені».
За ними йдуть американські ТНК: «Дженерал моторс», «Форд», «Екссон».
Водночас зміцнення позицій середніх і дрібних підприємців призводить до
того, що розвиток економіки відбувається за умов зіткнення інтересів
різних груп підприємців – великих, середніх і дрібних. Тоді держава
згладжує, «утихомирює» їх суперечності, генерує соціальні згоди й
компроміси. Цьому сприяє й антимонопольне законодавство, спрямоване на
захист малого та середнього бізнесу від монополій.
Таким чином, на ґрунті різних форм власності складається ще більш
різноманітна система форм господарювання. Сучасна зарубіжна економіка
спирається на малий і середній бізнес, великі корпорації; державне
господарювання і регулювання.
До інституту приватної власності близька кооперативна форма власності.
Відомо, що піонером кооперативів була Великобританія, де у 1844 р. був
створений перший кооператив робіт-ників-ткачів. Нині членами
кооперативів у країнах Європейського Союзу є понад 40% працездатного
населення. Значна частина їх економічного потенціалу сконцентрована у
сільському госпо
PAGE 36
Розділ 4
дарстві. Сільськогосподарські кооперативи виробляють понад 50%
сільськогосподарської продукції. Далі йдуть споживча, виробнича,
банківська (кредитна) кооперації.
Кооперативна форма власності розвинута у Франції, Італії, Німеччині,
Скандинавських країнах, а також у багатьох постсо-ціалістичних державах
– Польщі, Болгарії, Угорщині, Румунії та ін. У Великобританії розвинені
маркетингові кооперативи, що займаються збутом продукції. В економіці
США кооперативна форма власності відіграє незначну роль.
Аналізуючи різні форми власності зарубіжних країн, не можна не звернути
увагу на постійно зростаючу роль ТНК. Як економічні структури вони
з’явилися в основному за останні три десятиріччя. Сьогодні вони мають
дві форми: а) національні корпорації та концерни зі своїм капіталом і
підприємствами за кордоном; б) міжнаціональні, міжнародні монополії. До
перших належать всесвітньо відомі корпорації Великобританії – «Жиллет»,
«Бри-тіш петролеум»; США – «Дженерал моторс», «Екссон»; в Японії
-«Мацусіта денкі», «Тойота» і багато інших. Американська нафтова фірма
«Екссон» має підприємства у понад 130 країнах, а швейцарська корпорація
«Нестле» (харчова промисловість) здійснює за межами Швейцарії 96% свого
обігу.
Серед найбільших ТНК головне місце посідають американські корпорації. На
підприємствах американських ТНК за кордоном виготовляється продукція, що
становить за вартістю від третини до половини національного валового
продукту США.
За приклад другої форми ТНК може правити об’єднання зусиль американської
корпорації «Дженерал моторс» і японської корпорації «Тойота» у
виробництві екологічно чистого автомобіля.
За розрахунками спеціального центру ООН щодо ТНК, що вивчає їх
діяльність і здійснює своєрідний моніторинг за ними, на початку 90-х
років минулого століття частка ТНК у світових капіталістичних активах
перевищила 40%, а у світовій торгівлі -понад 50%. У сучасному світі до
категорії ТНК разом із філіями й дочірніми компаніями належать понад 100
тис. підприємств. Зрозуміло, що за таких розмірів діяльності ТНК
справляють досить значний вплив на стан і розвиток не тільки світової
економіки, а й світової політики. Саме цим зумовлено створення на
початку 70-х років при ООН Комісії щодо ТНК і Центру з питань вивчення
їх діяльності.
Конституційно-правові основи суспільного ладу
PAGE 37
Як зазначалося вище, публічна власність – це власність держави, міста,
громади, політичної партії тощо. Відомі два способи її утворення: за
рахунок націоналізації (одержавлення) і за рахунок бюджету. У розвинених
країнах націоналізуються, як правило, нерентабельні, збиткові
підприємства і галузі. За рахунок коштів державного бюджету вони
модернізуються, доводяться до рентабельності, а потім
денаціоналізуються. Яскравим прикладом є залізниці Японії, які після
Другої світової війни опинилися в занедбаному стані й тому були
націоналізовані. За планом їх реконструкції до середини 80-х років на
всій території країни була створена мережа надшвидкісних залізниць і
автомагістралей високого класу, і відразу ж розпочалася їх
денаціоналізація.
Націоналізація може бути і результатом поступок малозабезпеченим
верствам населення, коли до влади приходять уряди, очолювані
соціалістами. Так було у Франції з приходом до влади Франсуа Міттерана
на початку 80-х років минулого століття. Але спад виробництва на
підприємствах збільшеного державного сектора, відтік капіталу за кордон
та інші причини змусили соціалістів перейти на шлях денаціоналізації.
За рахунок бюджету в розвинених країнах державний сектор має місце
головним чином у капіталомістких галузях економіки: атомній
промисловості, освоєнні космосу, військовому виробництві тощо. Частка
державної власності в основних виробничих фондах зарубіжних країн
складає від 7 до 25%. У державній власності США знаходиться 20%
національного багатства, це менше, ніж у Франції, але більше, ніж у
Німеччині та Великобританії. США – роботодавець для 18-19 млн чоловік
(близько 18% зайнятих).
У соціалістичних державах і країнах, що розвиваються, державний сектор є
результатом цілеспрямованої політики. «Державний сектор економіки –
сектор господарства, заснований на соціалістичній загальнонародній
власності, є керівною силою у народному господарстві. Держава гарантує
зміцнення і розвиток державного сектора економіки», – зазначає ст. 7
Конституції Китаю 1982 р. Для ринкової економіки зарубіжних країн
характерне саморегулювання, головним важелем якого є конкуренція. Проте
у жодній розвиненій країні ринок не існує сам по собі: він коригується і
доповнюється діями держави. Державне регулювання економіки у ринковому
господарстві становить систему типових заходів законодавчого,
виконавчого та контролюючого характеру, здійсню
PAGE 38
Розділ 4
ваних правомочними державними установами й громадськими організаціями з
метою стабілізації і пристосування відповідної соціально-економічної
системи до умов, що змінюються.
Ринок існує тисячоріччями, але нове, що дозволило США, Великобританії,
Німеччині, Японії стати багатими й розвинутими країнами, – це його
приборкання, регулювання.
Щодо способів регулювання економіки, то це можуть бути загальнодержавні
плани комплексного розвитку, фінансова допомога з боку держави окремим
фірмам, корпораціям чи галузям економіки у вигляді державних дотацій,
субсидій, пільгових кредитів. Це може бути, врешті-решт, визначення
розміру емісії грошей, перегляд податкової та митної політики тощо.
Якщо норми конституційного права епохи становлення капіталізму лише
проголошували недоторканність інституту приватної власності (поправки V
і XIV до Конституції США 1787 р.), то конституційне право останнім часом
детальніше регламентує такі елементи економічної системи, як
програмування та планування, свободу підприємницької діяльності,
націоналізацію і денаціоналізацію майна, порядок кредитування і
субсидування тощо.
Аналізуючи основні риси і тенденції розвитку суспільної системи
зарубіжних країн, не можна не звернути увагу на вплив на неї (особливо у
розвинутих країнах) воєнно-промислового комплексу (ВПК).
Термін «ВПК» вперше вжив Дуайт Ейзенхауер, 34-й президент США, генерал
армії, верховний головнокомандуючий експедиційними військами союзників у
Західній Європі у 1943 р., командуючий окупаційними силами США у
Німеччині у 1945 р., головнокомандуючий Збройними Силами НАТО
(1950-1952). У січні 1961 р., залишаючи Білий Дім у зв’язку із
закінченням строку його президентства, він застерігав США і світову
громадськість від «зловісного, згубного і зростаючого впливу ВПК».
Складовими цього місткого виразу є: монополії, що виробляють зброю і
торгують нею; армійський генералітет і державна, військова бюрократія;
засоби масової інформації, які належать ВПК і формують експансіоністську
психологію; мілітаризована наука і лобі ВПК. Як кажуть, Богові війни
служили кращі уми людства: Роберт Оппенгеймер, Едвард Теллер, Нільс Бор,
Енріко Фермі, Лев Ландау, Петро Капиця, Сергій Корольов, Андрій Сахаров
та ін.
Конституційно-правові основи суспільного ладу
PAGE 39
Не підлягає сумніву, що військовий бюджет будь-якої країни -це показник
моральних цінностей держави. А перекидання коштів, що призначені для
мирних цілей, для реалізації воєнних програм, є небезпечним для країни,
її народу як в економічному, так і в політичному та міжнародному плані.
До речі, варто зазначити, що найвищі досягнення у сфері економіки були
відзначені у тих країнах, які відмовились від воєнних витрат або
скоротили їх до мінімуму (Японія, Німеччина).
Незважаючи на те, що у світі вже накопичені такі запаси зброї, що їх
вистачить, аби підірвати земну кулю тисячу разів, ВПК наполягає на
збереженні асигнувань на воєнні цілі. Виробництво й торгівля зброєю
дають воєнним корпораціям прибуток від 300 до 800%. Тому ВПК через своїх
представників у парламентах, через лобістів домагається мінімального
скорочення військових бюджетів, впливає на політику урядів і глав
держав. Після терористичного акту в США у вересні 2001 р. уряд США у
кілька разів збільшив військовий бюджет. Не випадково Дж. Буш-молодший у
своїй промові у Конгресі (жовтень 2001 р.) підкреслив, що у зв’язку з
необхідністю ведення боротьби з міжнародним тероризмом уряд США
проводить політику збереження за США статусу «найсильнішої воєнної
держави». Країна продає щорічно зброї на 30 млрд доларів (Росія – на 4
млрд). Після США на ринку зброї друге і третє місце посідають відповідно
Ізраїль та Китай.
§ 2. Соціальна структура суспільства
Плюралізм форм власності передбачає досить яскраву соціальну структуру
суспільства зарубіжних країн. Під впливом науково-технічного прогресу
вона стала багатошаровою. Існують три основні соціальні спільності: а)
особи, які працюють за наймом і складають абсолютну більшість населення
кожної країни; б) підприємці, у середовищі яких простежується постійне
збільшення кількості середніх і дрібних власників; в) маргінали (лат.
та^іпаІІБ – той, що міститься скраю). Останні – це піддані та громадяни,
які живуть за нижньою межею встановленого у країні офіційного рівня
забезпеченості.
Науково-технічний прогрес останніх десятиріч спричинив суттєві зміни,
насамперед, у середовищі осіб найманої праці. Це виявилось у
депролетаризації трудящих.
PAGE 40
Розділ 4
Високий рівень розвитку виробничих сил у розвинених країнах на основі
новітніх досягнень науки й техніки, впровадження кібернетики,
комп’ютеризація виробництва та освіти, прорив у сфері мікроелектроніки,
впровадження енергозберігаючих і ма-ловитратних технологій, використання
роботів тощо спричинили падіння попиту на некваліфіковану («сині
комірці») і збільшили попит на кваліфіковану («білі комірці») робочу
силу. Внаслідок цього з середовища трудящих сформувався новий «середній
клас» (адекватні назви – «середні верстви», «білі комірці»). Сьогодні
середні верстви складають близько 70% осіб, що працюють за наймом, і
постійно поповнюються «синіми комірцями». В основному – це кваліфіковані
працівники із середньою, а часто з вищою освітою; інженерно-технічні
фахівці широкого профілю; науковий і проектно-конструкторський персонал,
менеджери («золоті комірці») і т. ін. У США та Великобританії кількість
інженерно-технічних працівників і менеджерів уже зрівнялася з кількістю
працівників різних кваліфікацій.
Середній клас зарубіжних країн виконує нині головну функцію не тільки на
виробництві, а й у суспільстві. Він виступає основним охоронцем існуючих
суспільних відносин, носієм пануючої ідеології, усіх цінностей,
створених у суспільстві вільного підприємництва. Можна сказати, що
середній клас є гарантом стабільності цього суспільства, його опорою.
Відповідно змінилася й політична роль трудящих. Висновок марксизму про
те, що капіталізм сам по собі створює могильника в особі пролетаріату,
не підтвердився, а пристосовування цієї системи до нових умов виявилося
досить ефективним.
Щодо великих підприємців, то їх кількість незначна. Проте прибутки
обернено пропорційні їх чисельності. Так, у США 60% доходів у 1991 р.
припадало всього на 1% сімей.
Паралельно зі змінами соціальної структури суспільства, зростанням
кількості власників і в цілому життєвого рівня населення простежується
тенденція до маргіналізації окремих верств суспільства. Маргінали, їх
чисельне зростання – це результат соціальної нерівності, притаманної як
розвиненим державам, так і тим, що розвиваються. Це наслідок хвороби,
якої ще не вдалося позбутися жодній соціальній системі. Маргінали – це
особлива соціальна група зі своїми соціальними інтересами у пошуках
роботи, житла, матеріальної чи медичної допомоги тощо. До неї на
Конституційно-правові основи суспільного ладу
PAGE 41
лежать безробітні, іммігранти, старі люди, що не мають пенсії, одинокі
люди, багатодітні сім’ї, представники національних меншин. Для них
характерний низький рівень освіти (часто неграмотність), погані житлові
умови, недоїдання, хитке соціальне становище, залежність від системи
соціального забезпечення. Саме тому середовище маргіналів є благодатним
ґрунтом для створення кримінальних структур та екстремістських рухів. За
даними американської газети «Нью-Йорк таймс» від 12 жовтня 1992 р., у
США нараховується 35,7 млн (14,2%) маргіналів. У країнах ЄС кількість їх
також значна – близько 30 млн чоловік. Тільки у Великобританії 11 млн
чоловік належать до прошарку бідних, 30% мешканців Іспанії перебувають
за межею бідності.
Водночас треба зауважити, що у конституціях і нормах конституційного
права демократичних держав є намагання виключити або звести до мінімуму
невиправдані соціальні відмінності, соціальні конфлікти, скоротити межу
між багатством і бідністю. Про це свідчить аналіз ст. 20 Основного
Закону ФРН (1949 р.), ст. 2 Конституції Франції (1958 р.), ст. 3
Конституції Італії (1947 р.), преамбула, а також статті 40, 50
Конституції Іспанії (1978 р.), статті 49, 50, 51 Конституції Болгарії
(1991 р.) та ін.
§ 3. Політична система
Третім компонентом суспільного ладу є політична система суспільства –
цілісна й упорядкована сукупність державних і недержавних інститутів,
відносин і принципів, що покладені в основу політичного життя конкретної
країни і беруть участь у ньому.
У демократичному суспільстві політичне життя здебільшого зосереджене у
державі, але у ньому беруть участь і недержавні інститути, наприклад
політичні партії, підприємницькі структури, засоби масової інформації
тощо. Останні мають бути певним чином визнані й повинні набути
офіційного статусу. Щодо кримінальних, мафіозних та інших кланових
організацій і угруповань -неінституційних, нелегальних, – то вони до так
званої політичної системи не входять, хоча нерідко (особливо за
авторитарних режимів) вплив на політичне життя чинять. Отже,
структурними елементами політичної системи є: а) держава в особі всіх
трьох гілок влади зверху донизу; б) політичні партії, підприємницькі
структури, профспілки, різноманітні асоціації (антивоєнні, еко-
PAGE 42
Розділ 4
логічні, громадської думки); в) засоби масової інформації (так звана
четверта гілка влади); г) церква.
Усі згадані інститути утворюють механізм здійснення політичної влади,
дають уявлення про структуру політичної організації суспільства.
Функціональний аналіз політичної системи, тобто дослідження принципів і
норм, що лежать в основі утворення, діяльності і взаємовідносин названих
структур, розкриває особливості політичного режиму країни. І структурна,
і функціональна сторони політичної системи більшою чи меншою мірою
регулюються нормами конституційного права.
Політична система кожної конкретної країни визначається соціальним ладом
суспільства, формою правління і характером політичного режиму. Це доволі
гнучка субстанція, здатна або формувати суспільство, згуртоване єдністю
інтересів, держави і народу (наприклад, у Швейцарії), або тільки
спричиняти і поглиблювати конфлікти між ними (Ірак, КНДР тощо).
Оскільки характеристиці держави як основного компонента політичної
системи буде присвячено кілька розділів курсу «Державне (конституційне)
право зарубіжних країн» (форми правління, політичні режими, парламент,
глава держави, уряд тощо), то у межах даної теми розглянуто лише роль
політичних партій і підприємницьких організацій у політичній системі
зарубіжних країн.
Розділ 5
Політичні партії і партійні системи
Політична партія (лат. рагБ (рагглБ) – частина, група однодумців) – це
добровільна, активна й організована частина суспільства, створена для
виявлення і захисту соціально-економічних, національних, релігійних та
інших інтересів політичними методами, тобто шляхом завоювання влади,
участі в ній на коаліційній основі чи впливу на її здійснення.
З усіх громадських об’єднань, що діють на політичній арені, політичні
партії є «найбільш політичними», оскільки відверто ведуть боротьбу за
місця у парламентах і урядах, за посади президентів і віце-президентів,
губернаторів і мерів. Маючи мандати на ці високі посади, лідери та члени
політичних партій здійснюють управління державою, а через нього – всім
суспільством, впливаючи в такий спосіб на прийняття і реалізацію
державних і політичних рішень.
Характерною рисою політичного життя демократичних держав є політичний
плюралізм, або багатопартійність. Політичний плюралізм – це легальна
діяльність різних політичних партій. Він закріплюється або конституцією
країни, або спеціальними законами (ст. 3 Основного Закону ФРН 1949 р.,
преамбулу Конституції Франції 1958 р., ст. 14 Конституції Японії 1947
р., ст. 16 Конституції Іспанії 1978 р.).
За умов багатопартійності владна партія (чи партії під час створення
коаліційного уряду) називається правлячою, а партія, що перебуває в
опозиції до неї – опозиційною (лат. орроsitio – протиставлення). У
зарубіжних країнах накопичено великий і здебільшого позитивний досвід
взаємовідносин правлячих і опозиційних партій. Активна діяльність
опозиції становить природний елемент політичної культури. Безсумнівно,
що опозиція, опозиційна боротьба корисні і для правлячої партії, і для
виборців: правлячу партію вона вчить, як треба керувати країною і
вирішувати нагальні проблеми, а виборцям демонструє, що опозиція здатна
запропонувати свою концептуальну модель управління, виходу з кризи,
реформ тощо, якщо правляча партія неспроможна вирішити ці проблеми в
державі. Що професійніша і авторитетніша опозиція, то сумлінніше й
обачніше діє правляча партія. Власне опо
PAGE 44
Розділ 5
зиція утримує уряд від помилкових рішень, попереджає про наближення
суспільних потрясінь і т. ін. Яскравим підтвердженням цьому може
слугувати опозиційна діяльність Об’єднання за підтримку республіки (ОПР)
Франції кінця 80 – початку 90-х років XX ст., коли при владі були
соціалісти на чолі з Франсуа Міттераном.
У деяких країнах роль конструктивної опозиції виконують так звані
тіньові кабінети. Перший такий кабінет був сформований у 1937 р. у
Великобританії; у 1960 р. – у ФРН; у 1981 р. – у Франції. Члени
«тіньових кабінетів» перебувають на утриманні державної казни і мають
деякі привілеї для діючих міністрів. Вони розробляють свої варіанти
вирішення існуючих проблем в уряді, допомагають громадськості
кваліфіковано розуміти про діяльність міністрів, боротися проти
бюрократизму, корупції та інших вад у вищих ешелонах влади.
Необхідно розрізняти опозицію помірну й радикальну (підтримує корінні й
рішучі дії), лояльну (готова до підтримки влади) та конструктивну
(формує змістовні пропозиції), а також деструктивну (руйнівну).
Політичні партії, взаємодіючи у боротьбі за завоювання політичної влади
чи за участь у її здійсненні, утворюють партійну систему країни. Це може
бути багатопартійна (Франція, Італія, Японія), двопартійна (США,
Великобританія) або однопартійна система (Куба, КНДР).
§ 1. Партійні системи
Термін «партійна система» використовується як для характеристики
відносин між політичними партіями і державою, так і для відносин
політичних партій між собою.
Поняття «багатопартійна система» близьке до поняття «багатопартійність»,
але не тотожне. Якщо останнє вказує на кількість партій, що функціонують
у державі, то «багатопартійна система» означає, що реальну можливість
боротися за владу мають більш як дві партії, оскільки «двопартійна
система» – це також багатопартійність. За наявності багатопартійної
системи, як правило, формується коаліційний уряд.
Двопартійна система – це не показник кількості партій, що діють на
політичній арені конкретної країни, їх завжди більше
Політичні партії і партійні системи
PAGE 45
двох. Поняття «двопартійна система» лише підкреслює, що в умовах
багатопартійності тільки дві політичні партії володіють реальною
можливістю вести боротьбу за владу і, як наслідок, – сформувати уряд.
Одна з цих партій стає правлячою, а друга – опозиційною. Як правило – це
дві численні, давно сформовані партії, які почергово змінюють одна одну
при владі. Інші політичні партії не можуть стати владними, по-перше,
через свою нечисленність і, по-друге, через діючу мажоритарну виборчу
систему, яка не дозволяє перемогти на виборах нечисленним партіям. Вона
вигідна лише великим, численним партіям. Так, у Великобританії діють
такі політичні партії: Консервативна, Лейбористська, Ліберальна,
Соціал-демократична, Демократична партія лівих сил, Партія зелених,
Національний фронт тощо. Але прийти до влади можуть тільки представники
Консервативної чи Лейбористської партії.
Однопартійні системи характерні для країн з авторитарним політичним
режимом, наприклад, на Кубі, в КНДР, Лаосі та ін. За умов однопартійної
системи спостерігається зрощування партії з державним апаратом в єдиний
бюрократичний механізм. Внаслідок цього саме поняття «партія» як частина
суспільства втрачає сенс.
Заборонена діяльність політичних партій у Саудівській Аравії, Кувейті,
Омані, ОАЕ.
Політична партія має свою ідеологію, партійну програму і передвиборну
платформу. Ідеологія (грец. ісіеа – поняття, уявлення; logos – слово,
вчення) – це система поглядів та ідей, в яких відбивається ставлення
людей до дійсності. Інколи – це цілісна теорія, що містить політичні,
філософські, соціальні, правові, моральні, релігійні та інші погляди та
ідеї на організацію суспільства. Наприклад, теорія постіндустріального
суспільства, теорія плюралістичної демократії, теорія конвергенції,
марксистсько-ленінська теорія тощо. Значне місце в ідеології партії
посідають ідеали й цінності, до яких партія має прагнути. Коли партія
приходить до влади, то її концептуальну теорію закладають в основу
діяльності уряду, президента. В такий спосіб ідеологія втілюється у
життя, стає політикою. Відпрацьовують партійну ідеологію так звані
мозкові центри, створені у партійному апараті. Зазвичай, ідеологія
партії викладається у вступній частині партійної програми.
Програма партії – це цілі та завдання, які ставить перед собою політична
партія і які вона зобов’язується втілити у життя, якщо
PAGE 46
Розділ 5
прийде до влади. Вона є стратегічним документом партії. Питання про
партійні програми досить складне. Щоб залучити до партії якнайбільше
рядових членів (адже саме вони вирішують питання про прихід партії до
влади), у партійних програмах часто формулюються такі цілі та завдання,
які б відповідали інтересам не тільки підприємницьких прошарків, що
беруть на себе величезні матеріальні витрати у ході виборчої кампанії, а
й рядових членів, що голосують за партійних лідерів і забезпечують їх
прихід до влади. Тому у партійних програмах і з’являються завдання щодо
вирішення певних соціальних питань, забезпечення прав і свобод громадян,
захисту навколишнього середовища, роззброєння тощо.
Передвиборна платформа партії – це цілі та завдання, з якими партія йде
на вибори, що мають відбутися. Це – документ тактичного характеру. Від
його продуманих гасел і вимог, уміння зацікавити і переконати виборців
залежить перемога кожної партії на чергових виборах.
Соціальна база політичних партій дуже строката. Як правило, до них
входять найрізноманітніші соціальні верстви. Наприклад, членами
Християнсько-демократичного союзу Німеччини -однієї з масових партій у
країні – є представники підприємницьких кіл, дрібні власники, середні
верстви, її підтримує духовенство. Більша частина молоді часто голосує
за ХДС, тому що голосувати за цю партію стало сімейною традицією, за неї
голосували їхні батьки й діди. Усі, хто голосує за представників
конкретної партії на парламентських, президентських або муніципальних
виборах, є їх електоратом (лат. еіесгог – виборець), а основна маса
електорату складає соціальну базу партії.
§ 2. Функції політичних партій
Політичні партії виконують різноманітні функції, до основних з яких
належать: а) представництво інтересів класу, соціальної групи,
національної спільності (наприклад Шведська народна партія у Фінляндії),
суспільства в цілому; б) розробка політичного курсу, вирішення існуючих
у суспільстві проблем: економічних, соціальних, національних,
міжнародних тощо; в) боротьба за владу з метою реалізації своїх
партійних програм чи передвиборних платформ; г) втілення в життя свого
політичного курсу,
Політичні партії і партійні системи
PAGE 47
коли партія приходить до влади, діставши перемогу на виборах; д)
контроль за діяльністю державних органів, коли партія опозиційна; е)
ідеологічна функція партії, що полягає у пропаганді партією свого
світогляду, своїх цінностей не тільки з-поміж її членів і прибічників, а
й у суспільстві в цілому. У демократичному суспільстві не може бути
монополії однієї партії, навпаки, йдеться лише про змагання ідей, їх
вільну конкуренцію; є) робота із залучення до партії нових членів,
прагнення до створення могутньої соціальної партії; ж) кадрова політика
в партії виховання активістів, добір лідерів і їх висування як у
партійному апараті, так і в державних структурах; з) регулювання
внутрішньопартійного життя, вирішення різних внутрішньопартійних питань.
У багатьох партіях надзвичайно гострою є проблема боротьби між
фракціями: лівими, правими, центристами, радикалами тощо. Інколи
розбіжності у поглядах на вирішення нагальних проблем усередині партії
бувають гостріші й серйозніші, ніж між різними політичними партіями.
Гостра міжфракційна боротьба паралізує ту чи іншу партію, може призвести
до її розпаду.
§ 3. Класифікація політичних партій
Класифікуючи політичні партії, слід враховувати, що будь-яка
класифікація умовна. В основу класифікації можуть бути покладені різні
критерії: соціальна підтримка, ідеологія, принципи організації тощо.
Чіткість класифікації значною мірою цікавить політологів. У
пропонованому виданні характеризуються ті політичні партії, які за
сучасних умов є найбільш популярними в зарубіжних країнах і беруть
участь у роботі парламентів, урядів і муніципальних органів.
Консервативні партії (лат. сопсегуаПо – зберігання) є прибічниками
зберігання соціальних, економічних, політичних, моральних устоїв,
традицій і принципів, притаманних класичному ринковому капіталізму.
Вони, як правило, критично ставляться до різних перетворень, реформ і
схвалюють лише ті новації, які, на їхню думку, здатні зберегти існуючий
устрій чи є гарантією його стабільності. До цих партій належать
Консервативна партія Великобританії, Ліберально-демократична партія
Японії, Прогресивно-консервативна партія Канади та ін.
PAGE 48
Розділ 5
Партії ліберально-демократичного спрямування стоять на позиціях
збереження механізмів ринкового господарства і вільної конкуренції з
мінімально необхідною регулюючою функцією держави. Вони обстоюють
помірний соціальний реформізм, охорону міжнародної безпеки, розвиток
інтеграційних процесів (насамперед у рамках ЄС). Партіями ліберального
напряму в політиці є Ліберальна Партія Великобританії, Італійська
ліберальна партія, Вільна демократична партія Німеччини.
Соціал-демократичні партії, створені як партії робітничого класу,
сьогодні змінили свій соціальний склад і характер. Це пов’язано,
насамперед, з динамікою соціальної структури суспільства. У наш час ці
партії підтримують не тільки трудящі, а й власники, чиновники
держапарату, представники творчої інтелігенції, пенсіонери, молодь. За
сучасних умов вони стали головними контрагентами консервативних партій,
усунувши з цієї позиції лібералів. Широка соціальна база таких партій
забезпечує їм силу і вплив. Ідеологічною основою соціал-демократів є
доктрина демократичного соціалізму, основними цінностями якого
проголошується свобода, рівність, соціальна справедливість і
солідарність. У соціально-економічній сфері вони пропагують контроль
суспільства над економікою, плюралізм форм власності, забезпечення
соціальних прав, ліквідацію всіх форм гноблення, дискримінації та
експлуатації людини людиною. Досягти цієї мети передбачається тільки
мирними засобами, шляхом перетворень і реформ, без революцій і
соціальних потрясінь. Тому соціалістичні та соціал-демократичні партії
часто називають реформістськими.
У деяких країнах провідними і правлячими партіями є конфесіональні (лат.
сопіеззіопаїіз – віросповідний). Вони об’єднують членів партії на основі
спільності віри. Найбільш впливовими в Європі вважаються партії, що
об’єднують католиків: Християнсько-демократичний союз Німеччини,
Християнсько-демократична партія Італії, Австрійська народна партія та
ін. Координує діяльність конфесіональних партій католицького напряму
Ватикан. Невелику підгрупу конфесіональних партій становлять клерикальні
партії (лат. сїегісаїш -церковний). Лідери клерикальних партій
намагаються підпорядкувати державу впливові певної церкви. Усі
конфесійні партії – це партії правого консервативного напряму.
Найвпливовішими з них є Ісламська респуб
Політичні партії і партійні системи
PAGE 49
ліканська партія Ірану, Мусульманська ліга в Індії. На особливу увагу
заслуговує діяльність японської партії Комейто (партія «чистої
політики»), що об’єднує представників буддійської релігії країни. У
програмі цієї партії зазначається, що Комейто веде боротьбу за
забезпечення добробуту всього народу і керується концепцією «гуманного
соціалізму», закликає до згуртування всіх партій опозиції, крім КПЯ.
Партія широко представлена в обох палатах японського парламенту.
Партії «зелених» (екологічні партії) утворилися в результаті злиття
громадських організацій, що виступають на захист навколишнього
середовища. Це відносно нові політичні об’єднання. Перша така партія
була зареєстрована у 1980 р. у ФРН, а у 1983 р. «зелені» завоювали 27
депутатських мандатів у Бундестазі. Сьогодні «зелені» працюють у
парламентах Великобританії, Скандинавських держав, Японії та ін. Це
партії лівого, демократичного напряму, що виступають, насамперед, з
позицій захисту прав і свобод людини, за чистоту довкілля.
Новацією політичного життя останніх десятиріч стало створення
гуманістичних партій. Перша така партія виникла не в Європі з її
демократичними традиціями, а в Аргентині у 1969 р. Сьогодні гуманістичні
партії широко відомі на Заході. В основу своєї діяльності гуманісти
покладають загальнолюдські цінності. Вони виходять з того, що для
будь-якої форми організації суспільства головною цінністю мають бути не
ідеї партії, держава тощо, а людина. Звідси – завдання, що їх висувають
гуманісти: підвищення життєвого рівня людини, інтенсифікація праці,
боротьба за соціальну рівність, з безробіттям. У сфері зовнішньої
політики – роззброювання, без’ядерний світ тощо.
Серйозною загрозою демократичним інститутам і джерелом політичної
«напруженості є діяльність неофашистських партій (італ. fascismo, від
лат. іазсіз – зв’язка, об’єднання). Після закінчення Другої світової
війни багатьом здавалося, що фашизму покладено кінець. Однак сьогодні у
багатьох країнах активізується діяльність неофашистських партій,
неофашисти працюють не тільки в муніципальних органах, а й в парламентах
(Італія, Франція та ін.). У Франції на виборах президента у 2002 р.
лідер неофашистів Жан-Марі Ле Пен балотувався навіть на посаду
президента. Ідеологія фашистів – це войовничий антидемократизм,
PAGE 50
Розділ 5
расизм і шовінізм, звеличування тоталітарної держави, авторитарний
режим, однопартійна система, загарбницькі війни тощо.
Після розпаду Радянського Союзу і припинення ним матеріальної підтримки
комуністичних партій зарубіжних країн різко зменшилися їх вплив і
чисельність. Проте ці партії навіть під час найвищих своїх успіхів у
перші роки після Другої світової війни ніколи не лідирували (крім
колишніх соціалістичних НДР, Польщі, Болгарії та деяких інших). Основа
їх діяльності – марксистсько-ленінська ідеологія. Щоправда, деякі з них
(наприклад, комуністи Франції та Італії) відмовилися від принципу
демократичного централізму, що завжди був наріжним каменем діяльності
комуністів.
Деякі комуністичні партії перейшли на позиції соціал-демократів, інші –
змінили свої назви. Так, італійські комуністи називаються нині
«Демократичною партією лівих сил». Зберегли свої місця у парламентах
комуністи Франції, Італії, Японії та деяких інших країн.
Щодо організаційної класифікації партії можна розподілити таким чином.
1. Кадрові партії, що об’єднують у своїх лавах невелику кількість
членів, які здебільшого є професійними політиками. Це, можна сказати,
закриті для широких мас партії, їх підтримують могутні монополії, банки
і ТНК. Прикладами таких партій можуть бути ОПР і Республіканська партія
Франції.
2. Масові партії, що орієнтуються на залучення до своїх лав максимальної
кількості членів з метою забезпечення через членські внески фінансової
підтримки своєї діяльності. Такими є соціалістичні та
соціал-демократичні партії.
3. Партії, побудовані на чітких, формально закріплених принципах
членства. У таких партіях визначені умови вступу, їх члени мають
партійні квитки, зобов’язані дотримуватися статуту, підкорятися
партійній дисципліні, виконувати партійні доручення і регулярно
сплачувати членські внески. До них належать Християнсько-демократичний
союз Німеччини, Ліберально-демократична партія Японії, комуністичні
партії.
4. Партії, в яких відсутній інститут оформленого членства, а належність
до них являється через голосування за її кандидатів на виборах. Вони є
фактично апаратом професіоналів і активістів, що розгортають діяльність
під час підготовки і проведення ви
Політичні партії і партійні системи
PAGE 51
борчих кампаній. По суті, такі партії можна вважати виборчими рухами.
Члени організаційно неформальних партій не мають партквитків, не
сплачують членські внески, вільні від партійних доручень і партійної
дисципліни. Якщо необхідно довести належність до такої партії, то це
робиться присяганням на Біблії. У США до розряду офіційно неоформлених
партій належать дві провідні партії – Республіканська і Демократична.
§ 4. Інституціоналізація політичних партій
Постійно зростаюча роль політичних партій у житті суспільства,
ускладнення форм і методів їх діяльності зумовили необхідність їхньої
інституціоналізації, тобто надання кожній конкретній партії статусу
інституту, офіційно оформленого і визнаного державою. Це правове
закріплення ролі та місця партій у політичній системі суспільства,
регламентація порядку їх утворення і припинення діяльності, визначення
їх внутрішньої структури і принципів роботи, вимог щодо ідеології і
програм, врешті, порядку фінансування. Явище це досить нове. Тривалий
час політичні партії діяли поза межами правового регулювання з боку
держави. Ні в конституції США, ні в поправках до неї зовсім не йдеться
про політичні партії. Щоправда, на рівні штатів така регламентація
існувала. В Європі перші кроки на цьому шляху були зроблені
Великобританією у 1937 р. У цілому ж у зарубіжних країнах законодавство
щодо правової регламентації діяльності політичних партій почало
розвиватися після Другої світової війни.
Інституціоналізація політичних партій відбувається у двох напрямах:
конституційному і законодавчому. Для першого напряму характерне
визначення правового статусу політичних партій конституцією конкретної
держави. Так, ст. 6 Конституції Іспанії 1978 р. гласить: «Політичні
партії відповідно до принципу політичного плюралізму конкурують у
формуванні і вираженні народної думки і є основним елементом політичної
діяльності». Аналогічні положення зустрічаються у конституціях ФРН,
Італії, Франції, Португалії, Болгарії та ін.
Спеціальні закони розвивають і конкретизують конституційні принципи.
Такими є закон ФРН 1967 р., доповнений у 1969 і 1983 рр., закони
Фінляндії 1969 р., США 1974 р., Франції 1988 р. та ін. Деякі закони
дають визначення політичної партії.
PAGE 52
Розділ 5
Закони про політичні партії приділяють велику увагу порядку реєстрації
партій, визначенню умов, необхідних для цього, порядку створення
партійних фракцій у парламентах тощо. Така детальна регламентація
характеризує, наскільки глибоко партії інтегровані у політичний механізм
реалізації влади.
Відомо, що політичні партії у ході виборчих кампаній зазнають великих
витрат. Кошти вони отримують в основному з трьох джерел: а) членські
внески; б) відкриті та таємні пожертвування підприємців і банкірів; в)
державне фінансування.
Членські внески надають реальну фінансову підтримку лише масовим
партіям. У кадрових партіях членські внески складають не більше 10-15 %
їхніх витрат. Інколи вони мають суто символічний характер. Наприклад,
членство у Консервативній партії Великобританії коштує всього один фунт
стерлінгів на рік, а в партії Ліберальних демократів – три фунти
стерлінгів.
Левова частка всіх матеріальних витрат партій покривається за рахунок
підприємницьких структур і спілок, які щедро фінансують партії, а потім
вимагають від них (у разі приходу партії до влади) додержання певного
політичного курсу, прийняття конкретних законів, перегляду податкової
політики, просування своїх представників на посади у державному апараті
тощо. Державне фінансування партій регламентується як законами про
політичні партії, так і виборчими законами.
Усе зазначене вище про діяльність політичних партій в зарубіжних країнах
дозволяє зробити такі висновки: а) політичні партії, які глибоко
інтегровані у політичний механізм влади, чинять дедалі більший вплив на
соціально-економічні та політичні процеси, що відбуваються у
суспільстві; б) висновки про діяльність партії слід робити не за назвою,
програмою, передвиборною платформою чи популярними гаслами, які вона
висуває під час виборчих кампаній, а за конкретними справами, коли
партія приходить до влади, працює у владних структурах на коаліційній
основі або як опозиційна партія.
§ 5. Підприємницькі організації
Діяльність політичних партій зовсім не вичерпує весь спектр сил і
організацій, що діють на політичній арені. Для захисту своїх,
насамперед, економічних, а також політичних інтересів пред
Політичні партії і партійні системи
PAGE 53
ставники підприємницьких кіл організовують різноманітні асоціації
підприємців. Нині конституції та законодавства зарубіжних країн,
регламентуючи різні сторони підприємницької діяльності, закріплюють
статус підприємницьких організацій, спілок і асоціацій.
Перша підприємницька організація була заснована в США у 1895 р. Тепер
вони створюються на місцевому, регіональному і загальнонаціональному
рівнях у вигляді торгово-промислових палат, спілок роботодавців,
галузевих асоціацій, національних об’єднань представників промисловості,
оптової торгівлі та банкової справи. Такими є, наприклад, Конфедерація
британської промисловості, Національна рада французьких підприємців,
Федеральне об’єднання спілок національних роботодавців, Круглий стіл
бізнесу США, що об’єднує представників фінансових кіл США, тощо.
Підприємницькі організації – це могутні й впливові об’єднання, що мають
свої офіси з численним апаратом економістів, юристів, соціологів,
психологів у сфері бізнесу, маркетингу тощо, їх апарат набагато більший
за штат співробітників політичних партій. Основні напрями діяльності
підприємницьких асоціацій (організацій, спілок, палат) такі: а)
узгодження економічної політики корпорацій і галузі економіки в цілому;
б) вплив на відносини між найманими робітниками та підприємцями через
вироблення певної політики в оплаті за працю, у вирішенні проблем
безробіття, перерозподілу та перекваліфікації трудящих тощо; в)
ініціювання у створенні ТНК; г) вплив на законодавчий процес, підготовку
і прийняття бюджету, податкову та митну політику; ґ) розробка кадрової
політики для державного апарату, політичних партій і профспілок; д)
фінансування політичних партій; е) фінансування ідеологічних теорій,
покладених в основу партійних програм і передвиборних платформ тощо.
Підтримуючи певні політичні партії, підприємницькі структури виконують
обов’язки своєрідних кураторів, слідкують за їхньою діяльністю та
політичним курсом. У підсумку політичні партії відкрито роблять те, що
їм рекомендують підприємницькі організації. На відміну від політичних
партій, соціальний склад яких надзвичайно неоднорідний, підприємницькі
організації – це вузькі, замкнуті об’єднання великих підприємців, що
створюються на позапартійній основі. Саме вони і вирішують, яку чи які
по
PAGE 54
Розділ 5
літичні партії фінансувати чи підтримувати. Отже, політичні партії є
опосередкованими організаціями підприємницьких кіл, а підприємницькі –
організаціями безпосередніми. Якщо політичні партії активізують свою
діяльність головним чином в умовах підготовки і проведення виборчих
кампаній, то підприємницькі організації інтенсивно працюють постійно.
Спектр вирішуваних ними проблем та інтересів надзвичайно широкий.
Говорячи про способи впливу підприємців на державну політику, слід
зазначити їх безпосередню участь у роботі виборних органів, а також
використання послуг різного роду лобістських організацій і лобістів.
Лобізм (англ. lobby – кулуари) – це могутній механізм безпосередньої дії
(тиску) приватних і суспільних організацій на законодавчий процес і
урядову політику в інтересах певної соціальної чи національної групи,
підприємницької організації, партії, фірми або корпорації. Лобісти –
приватні чиновники, які репрезентують інтереси окремих соціальних або
національних груп, спілок, партій, фірм або корпорацій. Як правило,
лобісти – це у недалекому минулому професійні чиновники й політики, що
мають добре налагоджені зв’язки у коридорах влади, вміють впливати на
депутатів, міністрів, керівників міністерських підрозділів, щоб схилити
їх до прийняття чи провалу певних законів, рішень, адміністративних
актів тощо. Їхній вплив здійснюється не в залі засідань парламентаріїв
чи офісах міністерств, а здебільшого — у коридорах влади, в кулуарах.
Американські журналісти досить влучно, як на наш погляд, назвали
лобістів «групами тиску». Лобісти, дійсно, уміло «тиснуть» на
представників публічної влади, чиновників держапарату, щоб вибороти
необхідний для їх патронів політичний курс, державні замовлення, дешеві
джерела сировини, ринки збуту продукції тощо. Найпоширеніші методи дій
лобістів є організація відповідної кампанії через засоби масової
інформації, проведення демонстрацій, маршів, пікетувань чи інших
публічних акцій. Не менш дієва і така форма «тиску», як відмова у
підтримці при обранні, призначенні чи просуванні у різних державних або
суспільних структурах чи бізнесі. На знак подяки за надану послугу
лобісти можуть організувати парламентаріям та іншим впливовим особам
публічну лекцію з надзвичайно щедрим гонораром за неї, безкоштовний
відпочинок у феше
Політичні партії і партійні системи
PAGE 55
небельних і екзотичних місцях за рахунок зацікавлених осіб чи
організацій тощо.
Лобізм зародився на початку XX ст. у США. Він довгий час залишався
специфічним інститутом політичної системи цієї країни. Сьогодні
лобістські «групи тиску» діють у всіх розвинених країнах як усередині
центрів влади, так і поза ними.
Інтернаціоналізація діяльності промислових і банківських угруповань,
кількісне зростання ТНК зумовили посилення впливу лобістів на зовнішню
політику держав, на міжнародні відносини. А розширення масштабів
діяльності лобістів спричинило створення лобістських організацій, що
спеціалізуються у тій чи іншій сфері. Такі організації діють професійно
за замовленням.
Лобістський професіоналізм, вільна орієнтація лобістів у питаннях
юриспруденції, зв’язки з ключовими фігурами законодавчої влади,
управління і суду коштують вельми дорого. Інколи лобісти користуються і
недозволеними методами тиску на депутатів, міністрів, спікерів палат,
лідерів партійних фракцій, застосовуючи погрози, шантаж, підкуп,
провокації. Це призвело до того, що багато держав встановили правове
регулювання діяльності лобістів. Так, згідно з прийнятим у 1976 р. у США
федеральним законом про регулювання лобізму, особи й організації
лобістів зобов’язані реєструватися у клерка Палати представників і
секретаря Сенату і подавати їм відомості про те, на кого вони працюють,
які цілі переслідують їх клієнти і яких витрат зазнають для проведення
лобістських заходів. До кінця 1995 р. у Конгресі США було зареєстровано
32 тис. лобістів. Лобізм практикують не тільки підприємницькі
організації, партії, великі фірми і корпорації. До послуг лобістів
вдаються і багато інших організацій, проте, за будь-якими показниками
лобістської роботи панівне становище посідає великий бізнес. Найбільш
сильним і впливовим є лобі ВПК. На міжнародному рівні лідирує японське і
сіоністське лобі.
Розділ 6
Політичний режим
§ 1. Поняття політичного режиму
Учення про політичний режим посідає надзвичайно важливе місце в системі
державознавства. Воно сполучає і об’єднує у собі характеристики
соціальної сутності держави та її політичної форми. Ось чому поняття
«політичний режим» є досить складним і вельми значущим для визначення
сучасної держави.
Під політичним режимом слід розуміти особливості політичного панування
певних соціальних сил, що здійснюється правлячими угрупованнями, які з
допомогою спеціальних методів, засобів та заходів безпосередньо
управляють державою.
У навчальних і наукових виданнях породжують заперечення поширені погляди
на політичний режим тільки як на один (поряд з формою правління і формою
державного устрою) з елементів форми держави; на його характеристику
виключно як на сукупність методів, форм і засобів здійснення політичної
влади, не торкаючись її соціальної основи; на протиставлення політичного
режиму державному.
Щоб детермінувати характер державного режиму в окремих країнах,
користуються різноманітними термінами. Йдеться про режими:
конституційно-демократичний і одноособової влади, ліберальний і
поліцейський, монархічний і республіканський, парламентський і
диктаторський, дво- і багатопартійний, тоталітарний і режим законності,
теократичний і військової диктатури, верховенства права і расистський.
Така різноманітність пов’язана з тим, що в певних країнах режими
відрізняються один від одного за численними ознаками. До них належать:
методи впливу державної влади на економічні, міжкласові, міжнаціональні,
міжконфесійні, ідеологічні відносини; ступінь державної захищеності
особи; характер соціальної бази державної влади; становище законності;
ступінь централізації або децентралізації і в цілому характер
організації влади; характер партійного спектра і роль партій, взаємодії
держави з правом, державного управління і державного устрою тощо.
Політичний режим
PAGE 57
Політичний режим, по-перше, не може розглядатися як відокремлений
елемент форми держави, він має значно ширший зміст. Методи, які
застосовуються пануючими соціальними угрупованнями, містять встановлення
певних форм правління та державного устрою, щоб полегшити здійснення
державних завдань. Згаданим методам властиві особливості політичного
режиму в конкретних країнах. Так, безумовно, існують відмінності у
політичних режимах за умов президентської і парламентарної республіки,
конституційної та абсолютної монархії, унітарної та федеративної
держави. Звідси випливає висновок, що слід погодитися з тими, хто
розглядає політичний режим не як елемент форми держави, а, навпаки,
вбачає у формі держави складову частину політичного режиму.
По-друге, поняття «політичний режим» узагалі виходить за межі
особливостей методів і засобів здійснення влади і поняття «форма
держави» в цілому, тому що має більш глибокий зміст, оскільки
характеризується, крім застосованих державною владою засобів, ще й тим,
які соціальні групи або прошарки опинилися при владі. Від того, на яку
соціальну базу безпосередньо спирається і в чиїх інтересах діє державна
влада, залежать методи її здійснення. Це стосується тих, хто
безпосередньо (політичне угруповання, партія, суспільний прошарок,
особа, колегія) здійснює державну владу.
Методи здійснення державної влади, що разом з її соціальною базою
становлять основу характеристики політичного режиму, досить
різноманітні. Більшість їх використовується у діяльності держави
сукупно, окремі можуть превалювати. До методів здійснення державної
влади належать організаційна і виховна робота, застосування примусу
(силового тиску), пряме насильство (у тому числі зовнішня агресія),
заохочення, переконання, соціальна демагогія. Держава може спиратися на
методи парламентської боротьби, впливати на громадську думку через
засоби масової інформації, встановлювати режим терору, використовувати
набір політичних прав і свобод людини тощо. Державні методи можуть бути
законними (конституційними), незаконними, загальновизнаними (звичайними)
і надзвичайними.
На характер політичного режиму суттєво впливає існування чи відсутність
у країні системи партій і ставлення до них державної влади, а також
інших політичних і релігійних угруповань. В окремих країнах партії
відсутні у зв’язку з державною забороною
PAGE 58
Розділ 6
на їх існування, яка може тривати постійно (Саудівська Аравія, ОАЕ,
Йорданія) або тимчасово через призупинення діяльності партій (Гана,
Мавританія). Однопартійність має місце в деяких авторитарних країнах,
особливо в тих, що схиляються до тоталітаризму (Куба, КНДР, КНР при
режимі Мао Цзедуна, Камерун, Габон). Поширеними є двопартійні (США,
Великобританія, Нігерія) та багатопартійні (Італія, Франція, Індонезія,
Японія) системи, кожна з яких має певні різновиди.
Політичні партії є недержавними структурами. Проте вони суттєво
впливають на здійснення політичної (державної) влади.
Щоб визначити характер політичного режиму, слід з’ясувати, яка партія є
правлячою і в чому саме виявляється її провідна роль. Прихід до влади
нової політичної партії так чи інакше певною мірою відбивається на
характері політичного режиму. Тому немає сенсу відокремлювати такі два
поняття, як політичний і державний режими. Здійснення політичної влади
розуміється як державна монополія, завдяки чому політичний режим є
завжди режимом державним.
Політичний режим – це динамічне явище. У жодній країні він не може
залишатися незмінним. Оскільки режим залежить від соціальної бази і
методів здійснення державної влади, а також від характеру влади
безпосередньо пануючої групи, то зміна кожного з цих чинників неминуче
вносить певні зміни в характер політичного режиму або навіть може
спричинити зміну режиму. Тому, щоб визначити політичний режим будь-якої
країни, до уваги слід брати конкретно-історичний етап її розвитку.
Основне значення для встановлення характеру режиму має властива йому
соціальна база та наявність безпосередньо владної структури. Саме від
них залежать засоби і методи здійснення влади, властиві тому чи іншому
режиму.
Усі види політичних режимів, що існують у різних країнах, можна розбити
на дві великі групи: режими демократичні та режими авторитарні.
§ 2. Демократичний режим
Демократичному режиму як одному з величезних завоювань світової
цивілізації притаманні широка соціальна база державної влади та
відповідні методи її здійснення: що ширше його соціальна
Політичний режим
PAGE 59
база, то демократичнішим він є. У розвинених демократичних державах ця
база — весь народ, але, так чи інакше, за умов демократичного режиму
влада завжди підтримується більшістю населення. Легітимація влади (її
визнання громадською думкою) у таких державах відбувається під час
проведення загальних, заснованих на демократичних принципах виборів.
Легітимною влада стає внаслідок делегування її від одного суб’єкта –
народу – іншому суб’єкту – державі. Отже, влада сприймається
суспільством не тільки як законна, а й як така, що відповідає його
прагненням. Шляхом виборів народний суверенітет перетворюється на
суверенітет держави, обмежений лише необхідністю дотримуватися основних
прав людини.
Наявність певних ознак громадянського суспільства зумовлює створення
демократичного режиму. Необхідно також, щоб у країні склалися конкретні
форми самоврядування. Його існування й розвиток є однією з ознак і
важливим напрямом функціонування та поширення демократії.
За умов демократії має бути виключене зловживання владою. Свобода кожної
людини поєднується зі свободою всіх громадян. У суспільстві право панує
як міра свободи, загальної і рівної для всіх.
У сучасному розумінні демократичний режим базується на додержанні й
гарантованому захисті невід’ємних прав людини, на участі населення у
формуванні й діяльності державних органів, прямої його участі у
вирішенні державних справ. За сучасних умов головними ознаками
демократичної держави є визнання найвищої цінності особистості,
захищеність її природних і невід’ємних прав, належне забезпечення всіма
економічними, політичними, ідеологічними та юридичними гарантіями, у
тому числі судовим захистом проти будь-яких порушень (у тому числі й з
боку державних структур). Демократичний режим, що діє в інтересах
громадян, є обов’язково конституційним. Належить, щоб його
функціонування було засноване на визнанні примату права перед державою,
обмеженості останньої правом, неухильному дотриманні законності,
спрямованості на додержання принципів правової держави (наприклад,
верховенство правового закону, відповідальність не тільки людини перед
державою, а й держави перед людиною).
Винятково важливим для демократичного режиму є здійснення принципу
поділу влади. Він не обмежується констатуванням
PAGE 60
Розділ 6
існування законодавчої, виконавчої, судової та наглядово-контрольної
гілок влади.
Кожна гілка здійснює певні функції. Відносини між ними засновані на
взаємних стримуваннях і противагах, що гарантує певну рівновагу цими
гілками. Це виключає узурпацію влади будь-якою з її гілок і забезпечує
захист інтересів кожної особи.
Демократичний режим характеризується економічною, політичною та
ідеологічною різноманітністю (плюралізмом), не допускає монополізації в
будь-якій з цих сфер. Рівень демократії при цьому безпосередньо не
залежить від кількості існуючих і конкуруючих політичних партій і
організацій, від однопартійного чи коаліційного складу уряду. Він
залежить від рівня політи-зації населення і свідомої підтримки
суспільством окремих партій, рівня політичної культури партійних
функціонерів і громадян.
Політичне життя у країнах з демократичним режимом має проходити на
засадах гласності та врахування громадської думки. Дуже важливо, щоб
поряд з підкоренням меншості рішенням, прийнятим у конституційному
порядку більшістю, проводилися консультації і дебати між окремими
суб’єктами політичних відносин з метою узгодження різних точок зору,
досягнення компромісу або консенсусу, запобігання конфронтації,
гарантування миру і злагоди у суспільстві.
За умов демократичного режиму слід забезпечити охорону прав усіх
громадян, включаючи й представників меншостей. Тому більшість не повинна
тиснути на меншість. За меншістю – етнічною, політичною, релігійною –
зберігаються визначені законом права. На неї поширюється принцип
рівності всіх перед законом. Меншість має право висувати власні
ініціативи, бути репрезентованою у різних державних органах (наприклад
парламентських комісіях), мати у процесі дебатів своїх співдоповідачів,
критикувати виконання прийнятих рішень тощо. Більшість не може просто
ігнорувати меншість, а зобов’язана уважно розглядати й обґрунтовано
відповідати на її критичні зауваження. Саме в інтересах меншості
найважливіші політичні рішення приймаються кваліфікованою більшістю
голосів.
Звичайно, демократичний режим існує і за відсутності тих чи інших
властивих йому ознак. Наприклад, під час буржуазної революції в Англії і
після неї, коли виникла вкрай обмежена елітарна цензова демократія, така
її важлива ознака, як конституційність
Політичний режим
PAGE 61
режиму, складалася і реалізувалася без наявності системи партій, що, як
вже підкреслювалось, є однією з головних ознак демократії.
Можливі різні рівні і зміст демократизму і, безперечно, є значні
відмінності між режимами розгорнутої або обмеженої так званої елітарної
демократії, де владним є невеликий прошарок суспільства, а державне
керівництво здійснюється вузьким колом осіб (аристократія, верхівка
бізнесу, фахівці та ін.). Рівень демократизму залежить від питомої ваги
примусу в процесі здійснення державної політики.
Щодо розвинутої демократії, то її виникнення можна очікувати лише тоді,
коли влада здійснюється безпосередньо або через представницький орган
широкими верствами населення і коли права кожної особи надійно захищені,
незалежно від того, хто саме у даний момент при владі. Ця захищеність
має спиратися, в першу чергу, не на державний примус, а на високу
свідомість представників державного апарату й усього населення.
Від філософів Просвітництва (Ж.-Ж. Руссо) до політичних ідеологів
сучасності (Ш. де Голль) усі наголошують на перевазі демократичного
режиму, що спирається, головним чином, на пряме здійснення народовладдя
всім населенням через референдуми, петиції, народні обговорення тощо,
порівняно з таким, основою діяльності якого є народне представництво,
тобто парламентський режим, деякі переваги якого слід, однак, визнати.
Лише він уможливлює прийняття рішень на належному професійному рівні,
узгодження в рамках представницького органу, різноманітних поглядів за
допомогою компромісу. Парламентаризм дозволяє враховувати в ході
державного управління переконання і права меншості. Саме тому
представницьке правління більш сприяє формуванню корисного,
обґрунтованого, ефективного законодавства і становить вищий рівень
демократичного режиму. Усе це не виключає корисності, а в деяких
випадках і необхідності поєднувати парламентське правління з
безпосереднім народовладдям. Останнє є пріоритетним тоді, коли
вирішуються особливо важливі державні питання, прямо віднесені до
компетенції суверенного народу, проведення референдуму з яких визначено
законом як обов’язкове. Уможливлюється й те, що з появою сумнівів
стосовно відповідності волі вищого представницького органу до волі
народу, виникає необхідність проведення референдуму за народ
PAGE 62
Розділ 6
ною ініціативою. У зв’язку з цим воля народу фактично перевершує над
волею народного представництва.
Одним з різновидів демократичного режиму є ліберально-демократичний
режим, в умовах якого передбачається суворе обмеження міри втручання
держави в суспільні і, особливо, економічні відносини. Так, на ранньому
етапі розвитку капіталізму державна влада фактично виконувала функцію
«нічного вартового» суспільних відносин. За останні роки певні зрушення
в бік лібералізму спостерігаються у США. У Великобританії поворот до
лібералізму був пов’язаний з правлінням консервативного на чолі з М.
Тетчер уряду, який розгорнув активну діяльність щодо денаціоналізації
націоналізованих лейбористським урядом підприємств. Через зменшення
політичної ваги лівих сил у Франції за наших часів там розпочалися
аналогічні процеси. Ряд авторів, констатуючи існування ліберальних
режимів у розвинених країнах у XIX ст., зазначає їх виникнення за
сучасних умов у деяких країнах, що розвиваються (Індія, Філіппіни). Як
ознаки цього режиму вони підкреслюють наявність вузької соціальної бази
правлячої еліти, неспроможність більшості населення користуватися
демократичними інститутами внаслідок його культурної відсталості. У
певних країнах, що розвиваються, політичні режими дійсно мають згадані
особливості, але навряд чи це є підставою для їх належності до
ліберально-демократичних режимів.
Особливо слід підкреслити, що найважливішою рисою демократичного режиму
є те, що він характеризується одночасно як режим законності. Жодні зміни
державного керівництва не дозволяють відмовитися від цього режиму,
відхилитися від дотримання чинного, правового за змістом, законодавства.
Безумовно, навряд чи можна говорити про існування в сучасному світі
моделі ідеальної демократії. За наших часів в окремих країнах
спостерігається відсутність тих чи інших перерахованих вище ознак і
принципів демократії чи відхилення від них. Це, наприклад, порушення
власного законодавства, спроба занадто обмежити окремі права людини,
вводити без істотних підстав режим президентського правління тощо.
Наявність згаданих явищ в умовах збереження переважної частини ознак і
принципів, притаманних демократичному режиму, не може розглядатися як
знищення цього режиму, не виключає його існування, хоча й у вужчих
рамках.
Політичний режим
PAGE 63
§ 3. Авторитарний режим
Авторитарний режим суттєво відрізняється від демократичного. Він
характеризується такими головними ознаками, як підвищений ступінь
централізації влади; обмеження або повна відсутність автономії особи;
широке застосування в державному управлінні силових методів; обмеження
плюралізму; формальність або недостатній рівень гарантування прав особи;
пріоритет держави перед правом. В умовах авторитарного режиму провідне
місце посідають примусові методи державного керівництва, завжди панує
надмірно жорстка державна дисципліна, регулярно застосовуються
надзвичайні методи державного керівництва, відкрите насильство. У
системі державних органів немає поділу влади, знецінюється значення
народного представництва, встановлюється пріоритет виконавчої або навіть
партійної влади чи об’єднання останньої з владою державною,
спостерігаються слабкість і відсутність дійсної незалежності судових
органів. Відомі численні засоби переходу від демократичного режиму до
авторитарного. У деяких випадках такий перехід відбувається легальним
шляхом, включаючи законний прихід до влади антидемократичних угруповань
внаслідок їх перемоги на загальних виборах. Класичним зразком цього є
прихід до влади в умовах Веймарської республіки у Німеччині
націонал-соціалістичної фашистської партії на чолі з Гітлером.
Авторитарний режим установлюється шляхом державних переворотів (режими
Піночета у Чилі, Перона в Аргентині, Аюб-Хана у Пакистані, так званих
«чорних полковників» у Греції). В Іспанії 30-х років минулого століття
авторитарний тоталітарний режим, очолений генералом Франко, було
встановлено через антидержавний заколот і громадянську війну.
Авторитарний режим може встановлюватися поступово з огляду на загарбання
влади антидемократичними силами на основі створення в союзі з деякими
політиками правлячого демократичного режиму нового коаліційного уряду. У
результаті утворення такої коаліції можуть скасовуватися інститути
колишньої демократичної системи. У такий спосіб може скластися режим
авторитарності державної влади відносно низького рівня. Згодом цей
рівень легалізується з прийняттям нової, антидемократичної за змістом
конституції країни.
PAGE 64
Розділ 6
Соціальна база авторитарної держави значно вужча, ніж демократичної і
завжди становить меншість населення. При владі перебувають представники
державно-партійної бюрократії; верхівка так званої номенклатури,
релігійної, фінансової або земельної аристократії, расової меншості,
група заколотників тощо. Залежно від соціальної основи влади серед
авторитарних режимів розрізняють режими одноособової влади (С. Хусейна в
Іраку, М. Каддафі у Лівії), расистські (тривалий режим апартеїду у ПАР),
воєнної диктатури (численні режими, що виникали у країнах Південної
Африки й Азії внаслідок військових переворотів) тощо. За авторитарного
режиму повністю або здебільшого відсутні ознаки громадянського
суспільства.
Деякі прояви авторитаризму іноді спостерігаються ще в умовах
демократичного режиму. Це, наприклад, концентрація влади, обмеження
плюралізму, посилення центральних державних органів, надмірні
вимогливість до державної дисципліни та відповідальність за її
порушення. У цілому ця тенденція є негативною. Але поява цих ознак
далеко не завжди перетворює демократичний режим на авторитарний. Більше
того, вимоги до підвищення рівня авторитарності державної влади нерідко
висуваються переконаними прихильниками демократії і можуть бути
корисними, навіть необхідними, для поліпшення організаційних засад
державного керівництва. Із застосуванням у рамках демократичного режиму
відповідних заходів нерідко складаються сприятливі умови для посилення
ефективності впливу держави на розвиток економіки країни, підвищення
відповідальності виконавчої влади, зміцнення громадського порядку і
законності, здійснення революційних перетворень. Отже, згадані заходи за
деяких умов можуть стати необхідними і корисними. Це має особливо велике
значення у так звані перехідні періоди або після здобуття країною
політичної незалежності (прикладом є існування однопартійного
політичного режиму Ататюрка в Туреччині, а також стан справ у ряді
сучасних африканських країн).
Іноді у країнах розвиваються більш жорсткі форми авторитаризму, який
можна назвати твердим, або передтоталітарним. Ці досить різноманітні
форми засновані на підвищеній концентрації державної влади, пріоритеті
держави, відсутності установ, що мають самоврядування; на відвертій
ліквідації політичного плюралізму і створенні однопартійних систем;
відкиданні або, при
Політичний режим
PAGE 65
наймні, значному обмеженні ряду демократичних принципів і свобод
(гласності, свободи інформації тощо); поширеному застосуванні
репресивних заходів щодо противників існуючого режиму (режим Піночета у
Чилі) і т. ін. Якщо деякі інститути демократії формально зберігаються за
такого режиму (легальна опозиція, представницькі установи тощо), то вони
є не більш як своєрідною вітриною державної влади. Властиві
авторитарному режиму негативні риси сягають крайнощів при тоталітаризмі
-найбільш жорстокому його різновиді.
Соціальною основою тоталітарного режиму є панування партійної (іноді
релігійної) верхівки, державно-партійної номенклатури, верхівки
чиновницької та військової бюрократії. За умов тоталітаризму народ
повністю відчужений як від власності на засоби виробництва, так і від
політичної влади. Відсутні будь-які ознаки громадянського суспільства,
небачено підвищується роль держави і фактично керуючих нею партійних
структур. Держава поглинає суспільство, панує над ним. Разом із партією
вона виступає в ролі адміністративно-командної системи, яка має
необмежену владу.
Найважливішою ознакою тоталітарного режиму є здійснення цією системою
монопольного керівництва і контролю над усіма сферами життя суспільства
– економікою, політикою, соціальним життям, ідеологією, культурою,
навіть над приватним життям.
Роль особистості зводиться нанівець і людина розглядається як знаряддя
досягнення мети, проголошеної правлячою верхівкою. Інтереси особи
повністю підпорядковані інтересам партії й держави. Ті мізерні права
людини, що формально проголошуються, вважаються подарованими державою.
Держава намагається контролювати навіть думки підданих, широко
пропагуючи лише програмні положення панівної верхівки у сфері
суспільного розвитку (націоналістичні та теократичні теорії,
програмування «соціалістичних» перетворень). Великого розмаху набуває
соціальна демагогія, яка є однією з типових ознак тоталітаризму.
Державна ідеологія, сформульована правлячою партією, має
загальнообов’язковий характер (ідеологія націонал-соціалізму у
фашистській Німеччині, сталінізму у колишньому СРСР, мусульманського
соціалізму в Іраку, Лівії, ісламського фундаменталіз-му в Ірані).
Правлячі структури здійснюють монополію на інформацію. Будь-які думки,
що розходяться з офіційною ідеологією, розглядаються як інакомислення,
що переслідується законом.
PAGE 66
Розділ 6
Тоталітаризму притаманне зосередження влади в руках однієї особи –
своєрідного некоронованого абсолютного монарха. За умов крайніх виявів
тоталітаризму, наприклад у Південній Кореї, є навіть тенденція фактичної
передачі влади за спадщиною. Одноособова влада ідеологічно підтримується
пропагандою культу особи.
Відомі два основних різновиди тоталітарних держав, що існували у XX ст.,
– класичний фашизм (Німеччина, Італія, Іспанія, Португалія) та панування
адміністративно-командної системи в колишніх країнах так званого
соціалістичного табору (Північна Корея, КНР за режиму Мао Цзедуна,
колишній СРСР та ін.). У деяких країнах останнім часом тоталітарні
режими складаються також на базі панування верхівки мусульманського
духовенства.
Тоталітарні держави характеризуються широким застосуванням насильства.
Воно спрямоване на створення атмосфери загального страху, проти
потенційних ворогів усередині країни. За тоталітаризму особливо широко
розвинута система каральних органів, що мають великі повноваження,
в’язниць і концентраційних таборів. Характерним є створення розвинутого
ВПК із сучасним озброєнням армії. У більшості таких країн складається
мілітаризована й контрольована державою економіка, провадиться агресивна
зовнішня політика.
Насильство в умовах тоталітаризму сягає велетенських масштабів.
Здійснюється політика фізичного знищення цілих народів, тобто
розгортання масових незаконних убивств, ув’язнення, примусового
переселення і довголітньої примусової, фактично рабської, праці
мільйонів людей. У Кампучії режимом Пол Пота було запроваджено політику
відкритого геноциду навіть проти власного народу – фізично було знищено
понад мільйон кампучійців. Держава за умов тоталітаризму стоїть над
правом, не обмежена ним. Закони закріплюють свавілля, мають здебільшого
антиправовий характер, вони виконують роль простого знаряддя здійснення
державної (партійної) політики, встановлюють суворі покарання за
відхилення від офіційної ідеології і усталеного способу життя.
Але головну роль у суспільстві відіграє навіть не держава, а партія,
лідер якої (вождь, фюрер, дуче, каудильйо, аятола) концентрує у своїх
руках усю повноту влади. Партійне керівництво має такий характер, що
держава нібито відсувається на другий план, стає своєрідним придатком
партії. З другого боку, відбу
Політичний режим
PAGE 67
вається змішування партійних і державних функцій, фактичне ототожнення
партії і держави. Одержавлена правляча партія безпосередньо через свій
апарат застосовує державний примус. Держава передає у разі необхідності
кошти зі свого бюджету, фінансує партійну діяльність, безпосередньо
підпорядковує партії державні структури тощо.
Отже, за умов тоталітаризму складається своєрідна діалектична
суперечність у розвитку суспільства. З одного боку, спостерігається
небувале зростання ролі держави, що має тотальний характер, її
управлінського апарату. Особливо поширюється роль каральних органів і
армії. Але, з другого боку, держава втрачає функцію одноособового
керівника, оскільки цілком перетворюється на знаряддя в руках правлячої
партійної (або релігійної) верхівки.
У цілому тоталітарний режим не може бути зведений до набору стандартних
ознак. У певних країнах спостерігається різноманітність у рамках цього
режиму і за характером його виникнення, і за соціальною базою, і за
роллю у керівництві економікою, і за методами здійснення насильства
тощо. Так, у сфері економіки тоталітарна держава лише інколи провадить
повну або часткову націоналізацію засобів виробництва. Тому за умов
тоталітарної економіки в одних країнах в основу була покладена керована
державою велика приватна власність, у других – так звана змішана
приватно-державна власність, у третіх – відбувалося повне усуспільнення
засобів виробництва. Проте тоталітарна держава прагне замаскувати свою
антинародну сутність. Зберігається суто формальне існування деяких
демократичних установ (насамперед парламенту), проголошення тих чи інших
прав людини, урочисте прийняття «демократичних» конституцій. Провадиться
широка, безмежна соціальна демагогія щодо нібито здійснення принципів
народовладдя у будь-якій країні.
Слід зважати на те, що історично режими розвивалися від авторитаризму в
умовах необмеженої монархії до демократичного конституційного
парламентського правління. З цієї точки зору установлення за сучасних
часів таких режимів, як фашистський, расистський, теократичний,
військової диктатури тощо є поверненням у новій формі від демократії до
авторитаризму, тобто вияв соціального регресу.
У «чистому» вигляді окремі режими взагалі не існують. Розвиток у межах
демократичного режиму деяких ознак авторита
PAGE 68
Розділ 6
ризму або, навпаки, у межах авторитарного режиму – окремих ознак
демократії є свідченням більшої або меншої можливості зміни політичних
режимів, їх взаємопереходів. Як уже зазначалося, за умов перехідного
періоду для демократичних перетворень корисними можуть бути навіть такі
елементи авторитаризму, які здатні сприяти забезпеченню більшої
організованості, порядку й ефективності реформаторської діяльності
держави і які поступово зникатимуть з вирішенням головних завдань цього
періоду. Так, саме існування тих чи інших демократичних інститутів і
установ за авторитарного режиму відкриває певні можливості переходу до
демократичного режиму шляхом поступового реформування старої системи під
тиском громадської думки і політичних конкурентів або з власної
ініціативи державної влади. У цілому перехід від вищого ступеня
авторитаризму до нижчого і далі – до демократичного режиму може
відбуватися мирним шляхом, як це було з переходом від фашистського до
демократичного режиму в Іспанії, з ліквідацією на конституційній основі
расистського режиму в ПАР.
Об’єктивною основою демократизації влади є поступове формування
елементів громадянського суспільства, розширення соціальної бази
держави. Можливе й протилежне, коли дії скомпрометованої державної влади
заходять у гостру суперечність з волею народу, тобто влада втрачає
легітимність. У таких випадках на базі різкого загострення політичної
боротьби на порядку денному може постати питання про повалення старого
режиму шляхом застосування насильницьких методів. Саме так розгорталися
події при поваленні режиму Чаушеску в Румунії, Гамсахурдія – у Грузії.
Розділ 7
Конституційно-правовий статус людини і громадянина
У сучасному розумінні громадянство є основним об’єктивним визначенням
усталеності правового взаємозв’язку окремої особи і держави. Головна
ознака громадянства – стабільний зв’язок, який не може уриватися ні
через тимчасове, ні навіть через постійне проживання на території іншої
держави. Права і обов’язки громадянина закріплюють, як правило,
конституція і закон про громадянство країни. Громадянство встановлює
стійкий правовий зв’язок людини зі своєю державою, який зумовлює їх
взаємні права та обов’язки згідно з національним правом країни і
міжнародним правом. Громадянство офіційно визнає правову належність
особи до певної держави, звідси й випливає обов’язок держави
забезпечувати й охороняти права кожного громадянина як на національній
території, так і за її межами. У свою чергу, громадянин зобов’язаний
додержуватися законів держави і виконувати обов’язки, встановлені
державою.
§ 1. Способи набуття і втрати громадянства
Філіація (франц. filiation від лат. filios – син) – набуття громадянства
у зв’язку з народженням. Закони різних держав базуються на принципах або
«права крові», або «права ґрунту». Згідно з принципом «права крові»
дитина набуває громадянства батьків незалежно від місця народження.
Згідно з принципом «права ґрунту» дитині надається громадянство держави,
на території якої вона народилася незалежно від громадянства батьків.
Набуття громадянства за «правом крові» у правовій доктрині і
законодавстві України та деяких інших держав називають набуттям
громадянства «за походженням», а за «правом ґрунту» – «за народженням».
Принцип «права крові», як правило, застосовується у поєднанні з
принципом «права ґрунту»: діє змішана система. Наприклад, у Законі «Про
громадянство України» послідовно провадиться принцип «права крові», але
діти апатридів і діти, батьки яких невідомі, набувають громадянства
України з огляду на народження на її території, тобто за «правом
ґрунту».
PAGE 70
Розділ 7
Натуралізація (укорінення) – індивідуальне надання до громадянства на
прохання заінтересованої особи. Згідно із законом прохання приймається
до розгляду уповноваженим державним органом лише через певний строк
проживання у країні (США, Австралія, Україна, Франція – 5,
Великобританія – 7, Іспанія -10 років).
Вимога додержання строків натуралізації від 5 до 10 років закріплена
1961 р. у Конвенції ООН щодо скорочення безгромадянства.
Згідно із Законом «Про громадянство України» (ст. 9) визначаються такі
умови прийняття іноземців або апатридів до громадянства України:
а) визнання та дотримання Конституції України та законів України;
б) зобов’язання прийняти іноземне громадянство або не мати іноземного
громадянства;
в) безперервне проживання на законних підставах на території України
протягом останніх п’яти років;
г) отримання дозволу на постійне проживання в Україні;
д) володіння державною мовою або її розуміння в обсязі, достатньому для
спілкування;
е) наявність законних джерел існування.
Не можуть набути громадянства України особи, які вчинили злочин проти
людства або насильницькі дії проти національної державності України,
були засуджені до позбавлення волі за тяжкі злочини.
Порядок натуралізації має дозвільний характер і встановлюється нормами
національного права.
Трансферт (франц. transfert, від лат. transfйra – переношу, переміщую)
означає автоматичну зміну громадянства осіб у зв’язку з передачею
території, де вони проживають, від однієї держави до іншої. Згідно з
діючим у сучасному міжнародному праві принципом поваги прав людини
процедура трансферту здійснюється після плебісциту про державну
належність території, внаслідок якої населення дає свою згоду на перехід
території до іншої держави і тим самим – на зміну громадянства. Крім
того, окремим категоріям населення, окремим особам надається право
оптації -вибору громадянства, тобто право набути нового громадянства
через трансферт або зберегти громадянство держави – колишнього суверена.
Оптацією називають також право вибору одного з двох
Конституційно-правовий статус людини і громадянина
PAGE 71
громадянств, яке надається біпатриду з огляду на конвенції про
скасування подвійного громадянства. У разі самовизначення нації і
створення нової держави громадянство нової держави набуваєть-ся
мешканцями цієї країни згідно із законом про громадянство, як правило,
автоматично. Згідно зі ст. 3 Закону «Про громадянство України»
громадянами України вважаються:
а) усі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголошення
незалежності України (24 серпня 1991 року) постійно проживали на
території України;
б) особи, незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та
інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового
стану, місця проживання, мовних чи інших ознак, які на момент набрання
чинності Законом України «Про громадянство України» (від 13 листопада
1991 року) проживали в Україні і не були громадянами інших держав;
в) особи, які прибули в Україну на постійне місце проживання після 13
листопада 1991 року і яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка
1974 року органами внутрішніх страв України внесено запис «громадянин
України», а також діти таких осіб, які прибули разом з батьками в
Україну, якщо на момент прибуття в Україну вони не досягли повноліття;
г) особи, які набули громадянства України відповідно до законів України
та міжнародних договорів України.
На відміну від натуралізації, дарування громадянства здійснюється за
особливі заслуги перед державою на основі постанови компетентних органів
(президента, Сенату тощо), незалежно від терміну постійного проживання,
знання мови і т. ін.
Втрата громадянства (репудіація, або добровільна відмова).
За національним правом більшості держав є кілька підстав втрати
громадянства.
Експатріація – вихід із громадянства за власним бажанням. Згідно з
законодавством Великобританії, США і ряду інших держав для експатріації
не потребується дозволу державних органів -вона здійснюється за
односторонньою заявою про відмову від громадянства. У Франції свобода
експатріації існує лише для осіб, які набули громадянство Франції за
«правом крові» за кордоном. У Німеччині свобода експатріації обмежена
для державних службовців, суддів, військовозобов’язаних, які не відбули
строкової
PAGE 72
Розділ 7
служби. В Японії, Ірландії, Австрії, Україні існує дозвільна система
експатріації; у виході з громадянства України може бути відмовлено, якщо
особа, яка порушила клопотання про вихід, має невиконані зобов’язання
перед державою, майнові зобов’язання, з якими пов’язані істотні інтереси
громадян чи організацій.
Денатуралізація – примусове позбавлення громадянства, набутого в
результаті натуралізації. Денатуралізація, базується на концепції
недостатньої усталеності зв’язку натуралізованого громадянина з його
новою батьківщиною. Тому законодавство деяких держав встановлює умови,
за яких акт натуралізації скасовується. Наприклад, натуралізований
аргентинець за рішенням суду втрачає громадянство у разі «перебування за
кордоном понад два роки» або за «завдання шкоди уряду Аргентини».
Громадянство України втрачається внаслідок виявлення факту подання
неправдивих відомостей або фальшивих документів під час натуралізації,
Денаціоналізація – примусове позбавлення громадянства осіб, які набули
його за правом народження. Так, громадянство України втрачається
внаслідок вступу особи на військову службу, службу безпеки, поліції,
юстиції або до інших органів державної влади в іноземній державі без
згоди на те державних органів України.
§ 2. Проблема подвійного громадянства, апатриди, правовий статус
іноземних громадян
Подвійне громадянство (біпатритизм) є таким правовим статусом особи, за
яким вона одночасно має громадянство двох або більше країн. Подвійне
громадянство виникає, по-перше, за народження дитини у державі, де діє
принцип «права грунту», від батьків, які мають громадянство держави, де
діє принцип «права крові» (наприклад, Чилі – Україна, Аргентина – Росія,
Бразилія -Великобританія); по-друге, за натуралізації, якщо
законодавство країни, громадянства якої набуває індивід, не вимагає
відмови від попереднього (Іспанія – Росія, Ізраїль -Україна); по-третє,
внаслідок шлюбу жінки з іноземцем, якщо законодавство країни дружини
зберігає за нею громадянство, а законодавство країни чоловіка надає їй
свого громадянства.
Принцип невизнання подвійного громадянства записаний у ст. 3
багатосторонньої Гаазької конвенції 1930 р. «З деяких пи
Конституційно-правовий статус людини і громадянина
PAGE 73
тань стосовно колізій законів про громадянство». Але цю конвенцію
ратифікували лише 13 держав, тому вона не набула значення
загальновизнаної норми міжнародного права. Проте у національному праві
багатьох держав подвійне громадянство не визнається. Так, ст. 2 Закону
України «Про громадянство України» встановлює: «Якщо громадянин України
набув громадянство (підданство) іншої держави, або держав, то у правових
відносинах з Україною він визнається лише громадянином України».
Незважаючи на це, біпатриди фактично існують, через те перед судами й
посадовими особами постійно постає проблема визнання критерію
встановлення єдиного законного громадянства біпатридів з точки зору як
національного, так і міжнародного права. Якщо перед національним або
міжнародним судом постає проблема встановлення громадянства біпатридів,
судді користуються прецедентом, створеним Міжнародним судом ООН у справі
Нотте-бома, який був за документами одночасно громадянином Ліхтенштейну
і Гватемали. Згідно з вердиктом Міжнародного суду громадянство
біпатридів у спірних справах встановлюється за концепцією ефективної
громадянської належності, тобто керуються такими критеріями, як місце
постійного проживання (доміцилій), місце роботи, місце реального
користування громадянськими й політичними правами, володіння нерухомою
власністю.
Особи без громадянства (апатриди) – особи, які позбавлені громадянства
за власним бажанням чи за рішенням компетентних державних органів і не
набули громадянства іншої країни.
Правовий статус іноземних громадян. Іноземцями визнаються особи, які не
мають громадянства держави, на території якої вони перебувають, але
мають докази громадянства іншої держави. Статус – правове становище
іноземних громадян – регулюється національним законодавством країни, в
якій вони перебувають, і міжнародними угодами. Разом із тим, іноземці
зберігають правовий зв’язок з державою, громадянами якої вони є.
Дипломатичний виступ такої держави на захист своїх громадян, якщо їх
права порушені державою перебування, не вважається актом протиправного
втручання у внутрішні справи іноземної держави.
Сукупність прав і обов’язків іноземців, встановлених національним і
міжнародним правом, створює їхній статус – правовий режим іноземних
громадян. Існує кілька його видів.
PAGE 74
Розділ 7
Національний режим означає надання іноземцям державою проживання прав,
пільг і привілеїв, в основному рівних обсягу прав своїх власних громадян
і юридичних осіб. Даний режим встановлюється національними законами
майже всіх сучасних держав. Ці самі закони окремо обмежують права
іноземців, виходячи з міркувань безпеки, національної економіки та
управління. Так, згідно із Законом України «Про правовий статус
іноземців» іноземці не можуть обирати й бути обраними до органів
державної влади та самоврядування, а також брати участь у референдумах
(ст. 23), не проходять військову службу у Збройних Силах України (ст.
24). Крім того, іноземці не можуть посідати окремі посади або займатися
певною трудовою діяльністю, якщо вона пов’язана з належністю до
громадянства України, наприклад, призначатися нотаріусами, суддями,
прокурорами.
Режим найбільшого сприяння означає надання громадянам держави, договір з
якою передбачає цей режим, прав, не менших за ті, що мають громадяни
будь-якої третьої держави. Режим найбільшого сприяння наближається до
національного режиму. Встановивши національний режим для іноземців
однієї країни, держава, з огляду на принцип найбільшого сприяння,
повинна надати таких самих прав іноземцям інших держав, що мають режим
найбільшого сприяння.
Спеціальний режим означає поширення на громадян певних держав особливих
пільг чи обмежень. Даний режим встановлюється багатосторонніми
регіональними і двосторонніми угодами, що передбачають спрощений порядок
перетинання державного кордону, безвізовий в’їзд тощо.
Закон України «Про правовий статус іноземців» говорить: «Якщо іноземною
державою встановлено обмеження щодо реалізації прав і свобод громадянами
України, Кабінет Міністрів України може прийняти рішення про
встановлення відповідного порядку реалізації прав і свобод громадянами
цієї держави на території України». Іноземці зобов’язані поважати та
дотримуватися Конституції і законів України, шанувати традиції та звичаї
народу України. У галузі цивільних і сімейних прав іноземці
прирівнюються до громадян України, тобто діє національний режим.
Право притулку – надання державою можливості в’їзду на її територію і
перебування там особам, які на батьківщині або в державі постійного
місця проживання переслідуються за політичну,
Конституційно-правовий статус людини і громадянина
PAGE 75
наукову чи релігійну діяльність. Держава згідно зі своїми законами
визначає, чи існують підстави для надання права притулку тій чи іншій
особі. Стаття 14 Загальної декларації прав людини так формулює право
притулку: «Кожна людина має право шукати притулок від переслідувань в
інших країнах і користуватися цим притулком. Це право не може бути
застосоване у разі переслідування, яке насправді спричинене вчиненням
неполітичного злочину або діянням, що суперечить цілям і принципам
Організації Об’єднаних Націй».
§ 3. Рівність і заборона дискримінації
Якщо уважно вивчати міжнародні акти захисту прав людини, конституції
сучасних демократичних держав, то обов’язково можна помітити, що у
багатьох цих документах прямо чи побічно висловлюється принцип рівності
та заборони дискримінації.
Статті 1, 2 Загальної декларації прав людини; п. 2 ст. 2, 3 Міжнародного
пакту про економічні, соціальні і культурні права; ст. 2, 3 Пакту про
громадянські й політичні права проголошують рівність усіх людей
незалежно від раси, статі, мови, релігії, політичних або інших
переконань, національного чи соціального походження, майнового
становища, місця народження чи інших обставин.
Не слід змішувати субстанції (іпостасі) рівності — з одного боку,
принцип рівності прав, свобод і обов’язків усіх перед законом як основну
ознаку правової держави і, з другого – ідею соціальної рівності, яка в
деяких псевдонаукових ученнях доводилася до абсурду. Усі люди рівні за
правовим статусом як особи й громадяни держави, але різні за расою,
статтю, мовою, вірою, політичними переконаннями, соціальним походженням,
майновим становищем, фізичними даними, за своїми здібностями і бажаннями
тощо. Спроби «стригти всіх під один гребінець», рівняти розумну людину з
нерозумною, сильну зі слабкою, трудівника з ледарем, майстра своєї
справи з недбайливим працівником – безглуздя. Поняття «нерівність» є
лише близьким за сенсом щодо поняття «відмінність». Міжнародне й
національне право визначає і закріплює такі права людини, відносно яких
за законом не можуть братися до уваги фактичні відмінності між людьми.
Гасло рівності знайшло своє втілення у міжнародному й національному
конституційному праві: що дається одній особі у сфері
PAGE 76
Розділ 7
прав – дається й іншій. Рівноправність – це рівність прав, свобод і
обов’язків – рівність вихідних можливостей і не більше того. Кожна особа
зацікавлена в реалізації своїх прав відповідно до своїх бажань, розуму,
інтересів. Одна людина віддає перевагу наукам, друга – домагається
популярності, третя – прагне багатства, а четверта – передусім поставила
за мету проблему дозвілля. Перша людина, якщо її прагнення відповідають
здібностям, набуде кращої освіти, ніж інша, друга – стане славнозвісною,
третя – розбагатіє, а четверта знайде спокій і здоров’я завдяки культурі
дозвілля.
Принцип рівності у його правильному розумінні не допускає суперечності
зі свободою і разом з нею дає кожній людині змогу реалізувати своє право
на індивідуальність. Свобода дає рівність, яка дозволяє людям бути
різними, не заперечуючи їх відмінностей. Рівність – це, насамперед,
рівність можливостей, включаючи можливість нерівного вибору, можливість
нерівних успіхів у галузі освіти, а тим самим і в діяльності за фахом,
можливість дотримуватися тих чи інших релігійних і політичних поглядів.
Міжнародні норми й національні конституції різних країн неоднаково
формулюють принцип рівноправності: іноді — у формі заборони
дискримінації, іноді — позитивно, іноді — поєднуючи позитивну та
негативну форми. Так, ст. 3 Основного Закону Німеччини встановлює:
«1. Всі люди рівні перед законом.
2. Чоловіки і жінки рівноправні.
3. Нікому не може бути заподіяна шкода або віддано перевагу за ознаками
його статі, походження, раси, мови, вітчизни та місця народження,
віросповідання, релігійних чи політичних поглядів».
Німецький державознавець К. Хессе так пояснює цю статтю: «…будь-якій
державній владі заборонено використовувати діюче право в інтересах
окремої особи або на її шкоду. Правову рівність, безперечно, можна
визначити як радикальну вимогу правової держави».
Спроба колишніх соціалістичних держав запровадити замість формальної
рівноправності буржуазного суспільства загальну фактичну соціальну
рівність шляхом скасування приватної власності виявилася неспроможною.
Фактична соціальна рівність не притаманна людському суспільству.
Безкомпенсаційна загальна націоналізація приватної власності призвела
суспільство не до соціальної рівності, а до зрівняльного убозтва і, як
передбачив французький письменник Гюстав Фло
Конституційно-правовий статус людини і громадянина
PAGE 77
бер, «… якщо звести рівність до ступеня зрівняльності, – це буде
рівнозначно рабству».
Крім того, притаманний «країнам реального соціалізму» тоталітарний режим
встановив таємну ієрархічну систему пільг і привілеїв для верхівки
монопольно пануючої партії і певного кола осіб, які керували всіма
сферами життя держави.
Хоча жодний закон такого не містить, керівники, які належали до так
званої номенклатури, були фактично звільнені від кримінальної і
адміністративної юрисдикції, мали спеціальні крамниці, санаторії, буфети
і т. ін.
§ 4. Конституційні права та свободи
Природні права і свободи. Громадянське суспільство формується в процесі
перетворення підданих на громадян, тобто на таких членів спільноти
мешканців даної держави, які відчули почуття власної гідності та
спромоглися робити політичний вибір, спираючись на чітке розуміння того,
з чого складаються їхні природні права. Це формування розпочинається
одночасно з перетворенням етнічного союзу на суверенний народ, який
усвідомлює себе як націю. Народ – це той, чия правосвідомість піднялася
до розуміння нагальної потреби визнання і здійснення природних і
невід’ємних прав людини і громадянина, з одного боку, і підпорядкування
собі державних владних органів – з другого, оскільки тільки суверенний
народ є законним джерелом влади.
Свобода полягає в тому, щоб перетворити державу з організації, яка
стоїть над суспільством, на організацію, яка суспільству підпорядкована.
З цього приводу влучно висловився Г. Померанц: «Слово «нація» визначило
перехід від вірності королю до суверенітету народу. Нація – це піддані
короля, які усвідомили себе сувереном».
Епоха Відродження пробудила в людях громадянські почуття через
усвідомлення своїх природних прав. Аналіз юридичних норм, заснованих на
природній сутності людини, дозволяє виділити два види таких норм. Перший
вид складають норми, зумовлені фізичними якостями і потребами людини,
тобто норми, які регулюють відносини між людьми щодо продовження роду:
шлюбні стосунки, батьківське піклування про дітей тощо. Другий вид
об’єднує норми та принципи, зумовлені інтелектуальними якостями людини,
розумінням таких понять, як добро і зло, свобода і рабство, спра
PAGE 78
Розділ 7
ведливість і несправедливість, правда й неправда. Велика Французька
революція (XVIII ст.) назвала природним правом людини і громадянина
право на «свободу робити все, що не завдає шкоди іншому». Свобода є
передумовою гідного людського існування. Це, насамперед, свобода від
безпідставного арешту, свобода від тортур, свобода вибору місця
проживання, свобода слова.
Виняткове значення свободи слова влучно сформулював англійський
драматург Р. Шерідан у відомому афоризмі: «Свобода преси – єдина з
громадянських свобод, яка здатна гарантувати всі останні». Свобода слова
— досить небезпечне, але конче потрібне демократичній державі право
людини. «Держава може дійти сум’яття, — писав французький консервативний
політик де Бональд, — внаслідок того, що пишуть часописи, але вона може
загинути внаслідок того, про що вони мовчать».
Найважливішим з природних прав людини є право на життя. Це природне
право людини передусім містить принципи, які забезпечують фізичне
існування людини і людства в цілому, тобто право на мир. Декларація про
право народів на мир була схвалена Генеральною Асамблеєю ООН 12
листопада 1984 р. (Резолюція 39/11): «…Генасамблея… переконана у
тому, що життя без війни слугуватиме основою… повного здійснення прав
і свобод людини.. , що в ядерну епоху встановлення міцного миру на Землі
є щонайпершою умовою збереження цивілізації, людства і його
існування…». Сучасні держави закріплюють право на мир у своїх
конституціях – правових актах найвищої правової сили. Так, Основний
Закон ФРН у преамбулі та в ч. 2 ст. 1 «…визнає непорушні і невід’ємні
права людини як основу кожного людського співтовариства, миру і
справедливості в усьому світі»; в ч. 1 ст. 26 забороняє дії, «…здатні
порушити мирне спільне життя народів». Підготовку агресивної війни
Основний Закон ФРН проголошує анти-конституційною дією. Згідно зі ст. 11
своєї Конституції «Італія відкидає війну як посягання на свободу інших
народів і як засіб вирішення міжнародних конфліктів…». Стаття 9 чинної
Конституції Японії проголошує: «Щиро прагнучи міжнародного миру,
заснованого на справедливості й порядку, японський народ на вічні часи
відмовляється від війни як суверенного права нації, а також від загрози
або застосування сили як заходу вирішення міжнародних спорів». У ст. 18
Конституції України висловлюється прагнення нашого народу до миру в
такій формі: «Зовнішньополітична
Конституційно-правовий статус людини і громадянина
PAGE 79
діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів
і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з
членами міжнародного співтовариства…».
Сучасне розуміння права на життя передбачає скасування смертної кари.
Від смертної кари відмовились або не застосовують її фактично понад 80
держав світу. До них належать 13 штатів США, деякі країни Латинської
Америки (Венесуела, Коста-Ріка, Бразилія, Мексика, Колумбія), 40
держав-членів Ради Європи. Згідно зі ст. 1 шостого протоколу
Європейської конвенції з прав людини: «Смертна кара скасовується. Жодна
людина не може бути засуджена до такого покарання або страчена».
«Держава може передбачити у своєму законодавстві смертну кару за діяння,
вчинені під час війни або у період неминучої загрози війни… » (ст. 2).
У той же час ст. 2 згаданої конвенції передбачає, що позбавлення життя
не розглядається як порушення цієї статті, коли воно є наслідком
неминучості застосування сили: а) для захисту будь-якої людини від
незаконного насильства; б) для здійснення законного арешту або
запобігання втечі людини, що законно перебуває під вартою; в) у діях,
законно вчинених з метою придушення бунту або заколоту.
Загальна декларація прав людини 1948 р. серед невід’ємних природних прав
людини називає також право приватної власності: «Кожна людина має право
володіти майном як одноособово, так і спільно з іншими. Ніхто не може
бути безпідставно позбавлений свого майна» (п. 1 ст. 1.7). Право
приватної власності визнається у конституціях майже всіх сучасних
держав. Так, ст. 42 Конституції Італійської Республіки проголошує:
«Приватна власність визнається і гарантується законом, який визначає
засоби її надбання і використання, а також її межі з метою забезпечення
її соціальної функції і доступності для всіх». Дійсно, хіба не є
природним право тих, хто чесно працює, володіти як своєю власністю
засобами праці, включаючи землю, так само, як і плодами своєї праці. Без
такого права, закріпленого і гарантованого конституцією, людина не може
почувати себе господарем і, насамперед, господарем самого себе, тобто
бути дійсно вільною людиною.
Приватна власність бере свій початок ще за античності. Це не
конкретно-класове, а позачасове юридичне поняття, про що свідчить
висловлювання Ж.-Ж. Руссо: «Той, хто перший вбив кіл у землю і сказав:
«Це моє» – був справжнім засновником громадянського суспільства».
Експлуатація починається не з приватної
PAGE 80
Розділ 7
власності, а з часу, коли вона поєднується з рабською, кріпацькою чи
найманою працею, яка дозволяє привласнення додаткового продукту. Якщо
цього немає, приватна власність стає найважливішим параметром
економічної свободи людини і громадянина, отже, й політичної свободи,
без якої сучасне громадянське суспільство неможливе. Зрозуміло, що для
реалізації такої економічної свободи потрібна нормально функціонуюча
економіка, тобто така, де всі учасники виробничих відносин рівноправні і
мають змогу реалізовувати свої здібності у конкурентній боротьбі.
Право приватної власності довгий час було основним об’єктом нападок
радянських науковців, а її скасування провадилося владними структурами
під знаменитим гаслом: «Експропріюй експропріаторів!» або більш
відвертим – «Грабуй награбоване!». Націоналізація землі, промисловості,
включаючи не тільки підприємства важкої промисловості, а й малі та
середні підприємства, сприяла зосередженню в руках держави знарядь і
засобів виробництва. Всеосяжна державна власність – економічна основа
тоталітарної держави, скасування приватної власності позбавило
працівників і підприємців найбільш ефективного стимулу до сумлінної
праці, до виявлення особистої ініціативи.
Більшість постсоціалістичних держав включила до своїх конституцій
статті, що захищають свободу підприємництва і право приватної власності.
Так, ст. 41 Конституції України проголошує: «Кожен має право володіти,
користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї
інтелектуальної, творчої діяльності.
Право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом…
Право приватної власності є непорушним.
Примусове відчуження об’єктів права приватної власності може бути
застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності… та за
умови попереднього й повного відшкодування їх вартості».
Володіння, користування і розпорядження приватною власністю можуть бути
ефективно реалізовані лише за умов свободи підприємницької діяльності й
ринку. Тому деякі конституції закріплюють і ці свободи у додаток до
права приватної власності (див.: ст. 49 Конституції Хорватії; ст. 42
Конституції України).
Права, які держава надає громадянам шляхом видання конституцій та інших
нормативних і законодавчих актів, можуть бути скасовані державною
владою. Але щодо природних прав людини,
Конституційно-правовий статус людини і громадянина
PAGE 81
демократичні держави визнають їх невід’ємність. Так, ст. 22 Конституції
України закріпила принцип: конституційні права і свободи … не можуть
бути скасовані.
Таким чином, стосовно природних прав доходимо висновку, що природа
наділяє людину певними невід’ємними фундаментальними правами, які можуть
бути протиставлені уряду, але мають ним же охоронятися; права людини –
основоположні умови гідного людського існування. Термін «невід’ємні
фундаментальні права» засновує підвалини національних конституцій. Це
означає, що в ієрархії правових норм дані норми мають вищу юридичну
силу, а інші, – що мають той самий предмет регулювання, повинні
відповідати положенням Концептуальних конституційних норм. Проте як
міжнародні документи з питань прав людини, так і національні конституції
не встановлюють ані повного переліку невід’ємних прав людини, ані
ієрархії норм із точки зору їхньої юридичної сили. «Права і свободи
людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними», –
говорить ст. 22 Конституції України 1996 р. Декларація незалежності США
стверджує, що права на життя, свободу і прагнення щастя належать до
категорії невід’ємних прав людини. Водночас Декларація визнає, що крім
згаданих трьох прав існують інші – природні невід’ємні права людини.
З еволюцією історичних перетворень у розвитку суспільства каталог прав
людини поступово ширився і згодом виникла потреба включення поширеного
переліку прав до міжнародних актів й національних конституцій.
Економічні, соціальні та культурні права. З достовірних джерел відомо,
що конституційні документи XVIII- XIX ст. проголошували, насамперед, так
звані класичні, тобто громадянські й політичні права. Але навіть за цих
часів деякі видатні економісти і філософи вважали, що громадяни мають
право сподіватися зусиль з боку державних органів, спрямованих на
покращення їх життєвих умов. Так, філософи-просвітники згаданого періоду
наводили аргументи на користь того, що набуло пізніше назви
«соціально-економічних прав»: Жак Тюрго писав про право на працю, Джон
Адамс і Гракх Бабеф – про право на освіту, а Томас Пейн – про право на
пенсію за віком.
Заснована у 1919 р. Міжнародна організація праці з допомогою конвенцій і
рекомендацій визначає міжнародні стандарти щодо праці й захисту
працівників. Деякі соціальні та економічні права
PAGE 82
Розділ 7
містилися у Конституції Мексики 1917 р., Конституції УРСР 1919 р. (ст.
27 «…повна, всебічна і безплатна освіта», ст. 28 «Хто не працює -той
не їсть»), Конституції Німеччини 1919 р. З огляду на наведені факти не
можна погодитися з твердженням, що каталог прав людини доповнився
економічними, соціальними та культурними правами лише з середини XX ст.
Це сталося значно раніше, і каталог прав людини доповнювався
соціально-економічними правами повільно, крок за кроком, з початку XX
ст.
Загальна декларація прав людини (10.12.1948 р.) містила громадянські,
політичні, економічні та соціальні права. У ході опрацювання
обов’язкової до виконання Хартії з прав людини більшість держав
погодилася з тим, що для трансформації міжнародно визнаних норм у
національне право, достатнім є прийняття відповідного законодавчого
акту; для реалізації соціальних і економічних прав потрібно дійти
відповідного рівня економічного розвитку. Саме тому Міжнародний пакт про
громадянські й політичні права однозначно встановлює як повинність
кожної держави виконувати взяті на себе обов’язки: «Кожна
держава-сторона цього пакту зобов’язується поважати і забезпечувати всім
особам, які перебувають у межах її території та під її юрисдикцією,
права, що визнаються в цьому пакті…»(ст. 2).
Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права
формулюється як побажання, як завдання на майбутнє: «Кожна держава, що
бере участь у цьому Пакті, зобов’язується в індивідуальному порядку і в
порядку міжнародної допомоги та співробітництва, зокрема в економічній і
технічній галузях, вжити у максимальних межах заходів щодо забезпечення
поступового повного здійснення прав, що визнаються в цьому Пакті, усіма
належними способами, включаючи, зокрема, вжиття законодавчих заходів»
(ст. 2). І все ж таки органічний зв’язок між класичними політичними та
економічними, соціальними та культурними правами очевидний. Особа, яка,
наприклад, не має відповідних елементарних знань, не може скористатися
своїми політичними правами згідно зі своїми інтересами. У той самий час
відсутність свободи і рівності перед законом не може дати гарантії
життя, гідного людини. Саме тому Віденська декларація, прийнята на
Всесвітній конференції з прав людини у 1993 р. встановила: «Усі права
людини універсальні, неподільні, взаємозалежні та взаємозв’язані.
Міжнародне співтовариство повинно ставитися до прав людини глобально на
спра
Конституційно-правовий статус людини і громадянина
PAGE 83
ведливій і рівній основі… держави, незалежно від їхніх політичних,
економічних і культурних систем, зобов’язані заохочувати і захищати
права людини і основні свободи».
§ 5. Судовий та інший юридичний захист прав і свобод
«Сутність права, – писав відомий російський філософ В. С. Со-ловйов, –
полягає у рівновазі двох моральних інтересів – особистої свободи і
спільного блага». У разі конфлікту цих інтересів їх гармонію, рівновагу
може відновити спеціально заснований державний орган – суд.
Фундаментальні права людини мають передумовою свого існування, з одного
боку, державу, яка їх гарантує і захищає, з іншого – протистояння саме
цієї держави основним правам. Суспільство втілюється у державі. Тому
додержання інтересів суспільного блага потрібно враховувати у процесі
виправдовування основних прав. Держава має захищати свободу індивіда за
умов гарантування достатнього захисту суспільних інтересів. Для
реалізації прав людини потрібні не тільки міжнародно визнані й
закріплені конституцією правові норми, а й відповідні державні та
міжнародні механізми і процедури захисту прав людини і громадянина, а
також можливість захисту прав від свого імені в дійсно незалежному суді
або в іншій державній чи міжнародній інстанції. До таких механізмів
належить, насамперед, суд. «Кожна людина має право на ефективне
поновлення у правах компетентними національними судами у разі порушення
її основних прав, наданих їй конституцією і законом», – проголошує ст. 8
Загальної декларації прав людини. Система судових органів і порядок їх
функціонування визначаються національним правом кожної держави.
Національні системи судових органів об’єднуються у дві основні групи.
1. Континентально-європейська система (Австрія, Італія, Німеччина,
Франція та ін.). У країнах цієї групи діють загальногромадянські суди,
що розглядають позови про порушення прав громадян іншими громадянами, а
також адміністративні суди, що розглядають позови про порушення прав
людини державою, її органами чи посадовими особами.
Судова влада, з огляду на ст. 66 Конституції Франції, стоїть на сторожі
особистої свободи громадянина. Стаття 66 означає, що судова влада не
тільки правочинна припиняти посягання на особисту свободу, а й вказує на
те, що будь-який захід державних
PAGE 84
Розділ 7
органів, які обмежують свободу, підконтрольні суду. Це положення
Конституції підтверджує ст. 136 КПК Франції, абзац 3 якої встановлює: «У
всіх випадках посягання на свободу особи справа ніколи не може бути
порушена адміністративними органами – це виключна компетенція судів
загальногромадянських».
Адміністративна юстиція – окрема гілка судової влади, завданням якої є
вирішення адміністративних спорів, тобто конфліктів між фізичними й
юридичними особами, з одного боку, та органами й посадовими особами
публічної адміністрації – з іншого. У разі порушення такими актами
закону їх або скасовують, або зобов’язують ці чи вищі органи внести
необхідні поправки або зміни.
У Франції та Італії суд, який очолює систему адміністративної юстиції,
називається Державною радою. Система адміністративних судів Німеччини
включає три інстанції: адміністративний суд – перша інстанція; Земельний
вищий адміністративний суд – апеляційна інстанція; Федеральний
адміністративний суд – касаційна інстанція.
2. Англосаксонська система (Великобританія, Австралія, США, Індія та
ін.) не передбачає виділення окремої адміністративної юстиції. Усі
позови розглядають суди загальної компетенції. Створені нещодавно
Претензійний і Податковий спеціалізовані суди підконтрольні судам
загальної юрисдикції, які здійснюють безпосередній контроль за
законністю адміністративних актів із допомогою судових наказів. Судовий
наказ, що зобов’язує посадову особу виконати дію чи видати акт,
укладення якого входить до її компетенції, називають мандамус; судовий
наказ, який забороняє певні дії посадовій особі, називають інджанкш.
Суд – остання «фортеця» громадянина, який обстоює свої права і свободи.
На жаль, за сучасних часів у судовій практиці України трапляються досить
часті випадки відмови посадових осіб (і республіканського, і місцевого
рівня) від виконання судових рішень, що набули чинності. Це свідчить про
те, що судова влада держави ще не набула належної сили й авторитету.
Позбавити країну від самодурів-можновладців міг би закон, який встановив
би кримінальну відповідальність за невиконання судових рішень. Якщо не
домогтися безумовного, чіткого виконання судових рішень, не будуть
виконані обов’язки, які взяла на себе Україна, що ратифікувала Пакти з
прав людини 1966 р. і стала повноправним членом Ради Європи.
Уповноважений з прав людини (омбудсмен). Інститут уповноважених з прав
людини сформувався у Скандинавських краї
Конституційно-правовий статус людини і громадянина
PAGE 85
нах наприкінці XIX ст. Практика підтвердила ефективність цього
інституту. Більшість демократичних держав доповнила цим інститутом
існуючі механізми захисту прав людини. У Швеції, Норвегії, Фінляндії, де
він був заснований, уповноважений з прав людини називається омбудсмен, в
Іспанії – народний захисник, у Португалії – гарант справедливості, у
Великобританії – парламентський комісар з прав людини, в Україні –
уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Призначений на
посаду рішенням парламенту, уповноважений з прав людини є незалежним від
уряду, виконавчої і судової влади. Звичайно, до його повноважень входить
розслідування будь-яких протизаконних дій і зловживань виконавчою владою
та її посадовими особами. Розслідування провадяться як з власної
ініціативи уповноваженого, так і на підставі скарг громадян. Він не має
повноважень приймати обов’язкові для виконавчої влади рішення стосовно
поновлення порушених прав і відшкодування збитків. Але його рекомендації
щодо вжиття заходів з Метою захисту прав і свобод людини, як правило,
враховуються виконавчою владою.
§ 6. Міжнародно-правовий захист прав людини
Сучасне міжнародне право розглядає права людини як природні і
невід’ємні. Тобто права людини не є дарунком держави. Визнається, що
сфера захисту прав людини не є виключною компетенцією держави.
Міжнародне співтовариство вживає усіх заходів для запобігання і
ліквідації порушень прав людини в тій чи іншій державі. Склалися й
існують міжнародно-правові засоби і способи контролю за дотриманням прав
людини. Створений спеціальний міжнародний механізм захисту прав людини –
спеціальні міжнародні органи, які мають компетенцію розглядати випадки
порушення прав людини у державах. Серед них можна назвати кілька
найавторитетніших:
Комісія ООН з прав людини – функціональна комісія Економічної і
соціальної ради (ЕКОСОР) ООН, складається з 53 представників
держав—членів ООН. В її рамках діють різні робочі групи, спеціальні
доповідачі з питань прав людини. Серед функцій Комісії треба зазначити
проведення досліджень, подання рекомендацій ЕКОСОР. Комісія сприяє
кодифікації і прогресивному розвитку міжнародного права в галузі прав
людини, готуючи проекти міжнародних декларацій, угод та інших
документів. Під егі
PAGE 86
Розділ 7
дою Комісії діє процедура розгляду приватних скарг на підставі резолюції
ЕКОСОР 1503 від 27 травня 1970 р., яка є універсальною і не залежить від
згоди держави, до неї може звернутися громадянин з будь-якої держави.
На підставі Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966
р. і Факультативного протоколу до нього працює Комітет з прав людини,
який складається з 18 експертів. У Комітеті розглядаються індивідуальні
скарги на порушення передбачених у пакті прав з держав, що ратифікували
Факультативний протокол. Отримавши скаргу, Комітет доводить цей факт до
відома держави-поруш-ника, яка має протягом 6 місяців надати письмові
пояснення щодо порушення і заходів, що будуть вжиті для відновлення
прав.
Європейський суд з прав людини був створений відповідно до Європейської
конвенції про захист прав і основних свобод 1950 р., укладеної в рамках
Ради Європи. З набранням чинності у 1998 р. Протоколу № 11 до Конвенції
відбулося реформування первісно створеного механізму розгляду
індивідуальних скарг з метою спрощення і підвищення ефективності.
Конвенція передбачає процедуру подання скарги і умови неприйнятності
скарг: анонімність; оскарження порушень прав, не зазначених у Конвенції;
розглядання цієї ж скарги в іншій процедурі міжнародного розгляду; не
використані усі внутрішньодержавні засоби правового захисту; пропуск
6-тимісячного терміну після дати прийняття остаточного
внутрішньодержавного рішення по справі. Рішення Суду є обов’язковими для
держави. За виконанням рішень слідкує Комітет міністрів Ради Європи.
Відповідно до Міжнародної конвенції про ліквідацію усіх форм расової
дискримінації діє Комітет з ліквідації расової дискримінації (18
експертів), Конвенції про права дитини – Комітет з прав дитини (10
експертів), Конвенції проти тортур й інших жорстоких, нелюдських і
таких, що принижують гідність, видів поводження – Комітет проти тортур
(10 експертів) тощо. Усі ці комітети створені для аналізу здійснення
відповідних конвенцій. Вони отримують і розглядають доповіді про
законодавчі, судові та інші заходи, що вживаються державами-учасниками з
метою виконання їх зобов’язань за конвенціями.
Розділ 8
Політико-територіальний устрій держави
§ 1. Поняття політико-територіального устрою
Під політико-територіальним устроєм слід розуміти
національно-територіальну організацію держави, що охоплює правове
становище складових частин держави (республік, штатів, провінцій,
земель, кантонів тощо) і порядок взаємовідносин між центральними та
місцевими органами влади.
Політико-територіальний устрій вивчає проблеми з питань організації
території держави, її складових частин, їх правове становище,
взаємовідносини між центральними й місцевими державними органами влади.
Розрізняють дві основні форми політико-територіального устрою: унітарну
та федеративну. Вибір конкретної форми політи-ко-територіального устрою
залежить від багатьох чинників: соціально-економічних, географічних,
історичних, національних, площі території тощо.
§ 2. Унітарна форма політико-територіального устрою
Унітарною називається єдина централізована держава, з територією, що
розподілена на звичайні адміністративно-територіальні або
національно-територіальні одиниці, до складу яких не належать державні
утворення. У сучасному світі більша частина держав – і однонаціональних,
і багатонаціональних як республіканських, так і монархічних – є
унітарними.
Унітарна форма закріплена деякими конституціями. Так, у Конституції
Іспанії зафіксовано, що вона грунтується на непорушній єдності
іспанської нації, яка є єдиною і неподільною для всіх іспанців. Вона
визнає і гарантує право на автономію національностей і регіонів, де вони
проживають, а також відносини солідарності між ними. Конституція
Італійської Республіки проголошує: «Республіка єдина і неподільна,
визнає та заохочує місцеві автономії; здійснює найширшу адміністративну
децентралізацію у тих сферах діяльності, які входять до компетенції
держави; ко
PAGE 88
Розділ 8
ординує принципи й методи законодавства стосовно вимог автономії та
децентралізації». Китайська Народна Республіка є, як відомо,
багатонаціональною державою. Проте за формою політи-ко-територіального
устрою КНР це – унітарна держава. Конституція КНР 1982 р. проголошує її
єдиною багатонаціональною державою, яка була утворена загальними
зусиллями народів різних національностей усієї країни, а автономія
надається національним меншостям, що компактно мешкають на її території.
А ось Конституція Республіки Болгарія 1991 р., на території якої
проживає національна меншість (турки), проголошуючи Болгарію єдиною з
місцевим самоврядуванням, додає, що у державі утворення територіальної
автономії вважається неприпустимим.
Більшість конституцій зарубіжних держав безпосередньо не закріплює
унітарної форми державного устрою.
Унітаризм прийшов на зміну феодальній роздрібненості й тому в
історичному сенсі зіграв прогресивну роль. На сучасному історичному
етапі є змога простежити тенденцію щодо зміцнення центральної влади у
державах, посилення контролю центральних органів влади за місцевими
органами та органами самоврядування. З погляду на управління державою
унітарній формі віддається перевага перед федерацією.
Як політико-територіальна форма устрою унітаризм має такі головні
ознаки: на території всієї країни діє єдина конституція; функціонує
єдина система вищих органів державної влади й управління, а її
юрисдикція поширюється на всю територію країни; правосуддя здійснюється
у межах централізованої системи на підставі єдиних норм матеріального та
процесуального права; діє єдина структура органів конституційного
контролю (нагляду); територія розподіляється, як правило, на прості
адміністративно-територіальні одиниці (області, провінції, округи,
воєводства тощо), а іноді й на автономні адміністративно-територіальні
чи національно-територіальні одиниці, правове становище яких регулюється
конституцією й нормативними актами (КНР, Італія, Іспанія); права органів
влади і самоврядування встановлюються в однобічному порядку центральною
владою; встановлене єдине громадянство.
Унітаризм певною мірою зумовлюється також потребами ринкової економіки.
Політико-територіальний устрій держави
PAGE 89
§ 3. Федеративна форма політико-територіального устрою
Федеративна форма політико-територіального устрою менш поширена
порівняно з унітарною формою.
Сьогодні у світі існують такі федеративні держави, як Росія, США,
Канада, Австралія, Німеччина, Австрія, Бельгія, Союзна Республіка
Югославія, Аргентина, Бразилія, Мексика, Індія та ін., тобто країни, які
відіграють провідну роль в економіці світу. Вони розташовані на різних
континентах, вирізняються площами своїх територій (від Австралії, яка
займає весь континент, до невеликих – Австрії та Бельгії) та є
унікальними за ступенем свого політичного й культурного розвитку, а
також за національним складом населення. Загальна кількість їх населення
наближається до півтора мільярди громадян.
Спочатку федерація виникла у США (1787 р.). Політико-територіальний
устрій окремих країн не є сталим. Про це свідчить досвід деяких
європейських держав. Так, протягом XX ст. Чехо-словаччина була унітарною
державою (1918 – 1968 рр.), федеративною державою (1969 – 1992 рр.), а з
січня 1993 р. Чехословацька Федерація взагалі припинила своє існування.
На її території утворилися дві унітарні держави – Чеська Республіка і
Словацька Республіка (Словаччина).
У 1946 р. була утворена Югославська Федерація, до складу якої входили
шість республік і два автономних краї. Події кінця 80-х -початку 90-х
років XX ст. призвели до розпаду федерації у тому вигляді, який був
передбачений Конституцією 1974 р., і утворена нова Югославська Федерація
– Союзна Республіка Югославія, суб’єктами якої стали лише дві республіки
– Сербія та Чорногорія. Решта колишніх суб’єктів Югославської Федерації
тепер існує як самостійні національні держави.
У 1993 р. завершився довгий процес перетворення Бельгії з унітарної
держави на федеративну.
Федерація – це союзна держава, що складається з окремих державних
утворень (республік, штатів, земель, провінцій). До складу Російської
Федерації входять різноманітні суб’єкти федерації: республіки; краї;
області; автономна область; Москва, Санкт-Петербург – міста федерального
підпорядкування – та автономні округи. Ці державні утворення мають назву
«суб’єкти федерації».
PAGE 90
Розділ 8
Правове становище республік, штатів, земель, провінцій регулюється
конституцією федерації та власними конституціями суб’єктів федерації, що
мають відповідати конституціям спілки (союзу). В Індії, наприклад,
тільки один штат з 25 (Джамму й Кашмір) має власну конституцію.
Обов’язковість відповідності конституцій суб’єктів федерації конституції
союзу передбачена у законах Німеччини, Австрії та інших федеративних
держав. Так, ст. 28 Основного Закону ФРН проголошує, що конституційний
устрій земель має відповідати основним завданням республіканської,
демократичної та соціальної правової держави згідно з вимогами сучасного
Основного Закону. Суб’єктам федерації надається право в межах їх
компетенції приймати закони, що не суперечать загальнофедеративному
законодавству.
В окремих федераціях (США, Бразилія, Мексика, Австралія та ін.) утворені
своєрідні територіальні одиниці. Так, у США, Мексиці та інших
федеративних державах існують федеральні округи, є острівки, рифи,
континентальний шельф, внутрішні морські води, які не є суб’єктами
федерації.
Конституції федеративних держав не надають суб’єктам федерації права
виходу з федерації, тобто права сецесії.
Проте, як свідчить історія федералізму, інколи цього не досить, щоб
стати перешкодою для виходу з федерації окремих суб’єктів за їх
бажанням.
Так, Конституція Югославії 1974 р. і Конституційний закон про
Чехословацьку Федерацію 1968 р. не надавали суб’єктам федерації права на
вихід з неї. Проте колишні суб’єкти федерації, зокрема Хорватія,
Словенія та інші суб’єкти, розірвали федеративну спілку, провівши
референдум.
Чехословацька Федерація припинила своє існування на підставі прийнятих
Федеральними зборами Чехословаччини низки конституційних законів.
Політичній історії відомі інші випадки виходу з федерації та створення
незалежних держав. Це розпад СРСР та утворення суверенних незалежних
держав, вихід Бангладеш із Пакистанської Федерації, а Сінгапуру – з
Федерації Малайзії. Однак у деяких випадках спроба вийти зі складу
федерації придушувалася збройними федеральними силами. Закінчилася
поразкою у жовтні 1995 р. спроба з допомогою референдуму вийти зі складу
пере
Політико-територіальний устрій держави
PAGE 91
важно англомовної Канадської Федерації франкомовної провінції Квебек.
Принципи устрою федерації. 1. Федерація побудована за територіальним
принципом. Це США, Бразилія, Мексика, Австрія, Німеччина, Австралія та
ін. Так, жоден із 50 штатів США не був утворений за національною
ознакою, однак на півдні країни темношкіре населення складає більшість;
у Мексиканських Сполучених Штатах існують три національні групи і 31
штат; в Аргентині утворено 22 штати, де є дві національні групи; у
Німеччині є одна нація, а суб’єктів федерації після об’єднання з НДР –
16; в Австрії проживає одна нація, проте земель, які є суб’єктами
федерації, – 9.
2. Федерація, побудована за національним принципом. Суб’єктами федерації
Союзної Республіки Югославія за Конституцією 1992 р. є дві республіки –
Сербська Республіка та Республіка Чорногорія. Незважаючи на дуже велику
відмінність у кількості населення, суб’єкти федерації мають рівні права.
Досить сказати, що коли президентом СРЮ буде обраний серб, то
прем’єр-міністром буде чорногорець, і навпаки; республіки мають свої
конституції і громадянство.
Рівноправними суб’єктами бельгійської федерації, починаючи з 1993 р.,
коли завершилася трансформація Бельгії від унітарної до федеративної
держави, є община Фландрія, населення якої розмовляє нідерландською
мовою, община Валонія, що застосовує французьку мову, та Брюсельський
регіон, де вживають обидві мови. Суб’єкти цієї федерації рівноправні.
Утворенням федерації були припинені сепаратистські тенденції серед
фламандців, які складають близько 60% десятимільйонного населення
Бельгії.
Індія – багатонаціональна держава, що об’єднує понад десять націй,
велику кількість народностей та етнічних груп. Період з 1956 по 1960 рр.
відзначено як добу реорганізації індійської федерації за національною
основою. Значну частину багатонаціональних штатів було реорганізовано в
однонаціональні. У 1989 р. функціонувало 25 штатів і кілька союзних
територій. У цілому національний принцип побудови федерації в Індії
виправдав себе.
3. Федерація, побудована за змішаним принципом: національним і
територіальним. Згідно з Конституцією Російської Федерації до складу
держави входять утворені за національним принципом – 21 республіка, одна
автономна область і 10 автономних
PAGE 92
Розділ 8
округів, за територіальним принципом – 49 областей і два міста
федерального значення.
Суб’єкти федерації мають свої законодавчі, виконавчі та судові органи.
Називаються вони по-різному. Так, законодавчий орган штатів в Індії є
легіслатурою, у США – законодавчою чи генеральною асамблеєю, у Мексиці –
законодавчим органом, у Німеччині та в Австрії – ландтагом землі тощо.
Законодавчі органи суб’єктів федерації обираються виборчим корпусом
штату (землі). За своєю структурою вони або однопалатні (Німеччина,
Австрія, більшість штатів Індії та один штат-Небраска – у США), або
двопалатні.
Виконавчу владу уособлює губернатор, який обирається повнолітніми
громадянами (США, Мексика та ін.) або призначається президентом (Індія).
Іноді це робить уряд землі, який обирається ландтагом землі (Німеччина,
Австрія).
Суб’єкти федерації мають, як правило, особисте громадянство. Характерною
формальною ознакою федеративної держави є подвійне громадянство.
Подвійне громадянство зафіксовано у конституціях США, Німеччини,
Австрії.
Так, розділ І і поправка XIV до Конституції США передбачають, що особи,
народжені або натуралізовані у США та підлеглі їх владі, є громадянами
США і штатів, де вони проживають.
У конституціях латиноамериканських федерацій (Мексика, Бразилія,
Аргентина, Венесуела) закріплюється союзне громадянство та громадянство
суб’єктів. Але відносини у галузі громадянства регулюються переважно
законами федерації.
У Конституції Австрії (п. 1 ст. 6) записано, що для кожної землі існує
своє громадянство. Головною передумовою громадянства землі є належність
до однієї з ії общин. З набуттям громадянства землі набувається й
громадянство федерації. Кожен громадянин федерації має у будь-якій із
земель такі самі права й обов’язки, що й громадяни цієї землі.
Конституція ФРН відносить до компетенції федеральних органів
встановлення громадянства федерації (п. 2 ст. 73), а ст. 74 п. 8
встановлення громадянства земель відносить до конкуруючого
законодавства. Кожен німець має у кожній землі однакові громадянські
права та обов’язки (п. 1 ст. 33). З набуттям федерального громадянства
автоматично надається громадянство ок
Політико-територіальний устрій держави
PAGE 93
ремої землі. Конституція Індії встановлює тільки союзне громадянство.
Федеральний парламент, як правило, будується за двопалатною схемою.
Верхні палати відбивають інтереси суб’єктів федерації. Вони мають різні
назви: Сенат (США, Мексика, Бразилія, Канада); Рада штатів (Індія),
Федеральна Рада (Австрія), Рада федерації (Росія).
Нижні палати є органами загальносоюзного представництва, вони обираються
за територіальними виборчими округами на менш тривалий строк
повноважень, ніж верхні палати.
Верхні палати є представниками інтересів суб’єктів федерацій, вони
обираються на довший термін, ніж нижні палати. Існують різні способи
утворення верхніх палат. Перший спосіб полягає у тому, що вони
обираються у фіксованому складі, незалежно від кількості населення
суб’єктів федерації, площі їхніх територій та інших критеріїв. Так, усі
50 штатів США обирають до Сенату по два сенатори; кожен штат і
федеральний округ Мексиканських Сполучених Штатів також обирає по два
члени палати сенаторів, а кожен штат Бразилії – по три сенатори. Другий
спосіб утворення верхніх палат передбачений, наприклад, конституціями
Австрії та Індії. Кількість членів Федеральної ради Австрії та Ради
штатів в Індії, які обираються відповідно землями та штатами, залежить
від кількості населення суб’єктів федерації. Так, найчисленніша земля
Австрії обирає до Федеральної ради 12 представників, а значно більший за
кількістю населення Індійський штат – 34 члени до Ради штатів. Менш
населені суб’єкти цих федерацій, відповідно, – 3 і 4 представники.
Характерну рису утворення Ради штатів в Індії становить призначення 12
її членів президентом республіки. Третій спосіб притаманний Сенату
Канади та Бундесрату Німеччини. Конституції цих держав установили різні
норми представництва, які залежать від кількості населення провінцій у
Канаді (4-24) та земель у Німеччині (3-6).
Сенатори у Канаді призначаються генерал-губернатором, а члени бундесрату
призначаються та відкликаються урядами земель; нарешті, останній спосіб
– розмежування компетенції між союзом і суб’єктами федерації – має
велике значення, оскільки від принципів розподілу такої компетенції
залежать правове становище суб’єктів федерації, їхні відносини поміж
собою та з центром. Ці питання вирішуються неоднаково в різних
федераціях і
PAGE 94
Розділ 8
на різних ступенях їх розвитку. Усе залежить не тільки від відносин
поміж класами й націями всередині країни, а й від причин, що диктуються
міжнародним становищем.
Федерації розрізняються за ступенем централізації або децентралізації
влади.
Конституції передбачають розмежування компетенції між центром і
державними утвореннями. Компетенція – це сукупність закріплених у
правових нормах повноважень у різних сферах діяльності, розподіл прав
між федерацією в цілому та її суб’єктами. Такий розподіл забезпечується
нормативними актами в різний спосіб. Часто компетенція має кілька видів:
виключну компетенцію федерації (тобто таку, яка виконується тільки
союзними органами); виключну компетенцію суб’єктів федерації; сумісну,
або збіжну, компетенцію федерації та її членів; залишкову компетенцію (в
Австрії та у Німеччині існує поняття «конкуруючої компетенції», остання
являє собою різновид збіжної, або сумісної, компетенції).
У деяких країнах (США, Канаді, Латиноамериканській Федерації) існують
два види компетенції: виключна компетенція союзу та залишкова
компетенція суб’єктів федерації. До виключної компетенції США належить
регулювання поміжштатної та зовнішньої торгівлі; карбування монет,
встановлення стандарту міри та ваги; оголошення війни; призов до
військової служби та утримання армії; створення та утримання
Військово-Морського Флоту; здійснення зовнішніх відносин; укладення
позик від імені США; видання законів для забезпечення цих повноважень
(ст. 1 розд. 8 тощо). Решта питань, не згаданих у цьому переліку, згідно
з поправкою X, стосуються виключної компетенції штатів (проведення
виборів, встановлення органів місцевого самоврядування, охорона здоров’я
і громадського порядку, прийняття та внесення змін до Конституції штату
та його органів влади й управління, ратифікація поправок до Конституції
США).
Конституція Індії закріплює такі види компетенції: виключну компетенцію
союзу, виключну компетенцію штатів і сумісну компетенцію союзу і штатів.
До виключної компетенції союзу Конституція Індії відносить 97 питань, у
тому числі всі питання щодо організації і здійснення оборони країни;
зовнішньої політики (відносини з іноземними
Політико-територіальний устрій держави
PAGE 95
державами; дипломатичне, консульське й торгове представництва; участь у
міжнародних конференціях; укладення угод з іноземними державами; питання
війни та миру; громадянство, натуралізація та іноземні піддані. До них
належать також питання щодо залізничних, морських і повітряних шляхів
сполучення, засобів зв’язку; грошового обігу; монетарної системи,
іноземної валюти, банківської справи, фондових і товарних бірж; розвитку
основних галузей промисловості; розвитку й керівництва культурними
установами національного значення тощо).
До виключної компетенції штатів належать: забезпечення громадського
порядку і поліцейська служба; здійснення правосуддя; місцеве
самоврядування; охорона здоров’я, освіта (за винятком питань, віднесених
до компетенції союзу); засоби зв’язку, а також велике коло питань,
пов’язаних із сільським господарством. Проте за умов надзвичайного стану
союзний парламент має право приймати рішення з будь-яких питань.
До сумісної компетенції союзу і штатів віднесено: кримінальне право і
кримінальний процес; законодавство про шлюб, сім’ю та опіку; значну
частину цивільного права і цивільного процесу; законодавство про
профспілки, промислові й трудові конфлікти; контроль за цінами.
Питання, що не передбачені жодним із видів компетенції, належать до
повноважень штатів.
§ 4. Автономні утворення у зарубіжних державах
У сучасному світі нараховується близько двох тисяч великих і малих
народів. Серед них більш як 320 перевищують мільйонне населення. На
планеті немає держави, де разом з основною нацією, яка дала своє ім’я
державі, не жили б представники інших націй, народностей або етнічних
груп. Одні національні меншості проживають компактно, інші – розсіяні
серед основної нації.
Конституції держав з демократичними традиціями проголошують рівність
громадян, незалежно від їх расової та національної належності, а
національні меншості, що проживають компактно, представлені у різних
видах автономії. Іноді рівноправність у всіх сферах
суспільно-політичного, економічного та культурного життя декларується в
інший спосіб.
PAGE 96
Розділ 8
Автономія – це внутрішнє самоврядування певної держави, яка має
географічні, історичні, національні або інші особливості. Автономія
притаманна як унітарним (Італія, Іспанія, Великобританія, Данія, КНР,
Португалія, Фінляндія тощо), так і федеративним (Індія, Росія) державам.
За характером автономія буває національно-територіальною та
адміністративно-територіальною.
До національно-територіальної автономії належать союзні території й
автономні округи в Індії; автономії німецького населення в Італії
(область Трентино-Альто-Адидже), в Іспанії (Країна Басків, Каталонія,
Галісія тощо), Аландські острови у Фінляндії (заселені шведами),
Гренландія у Данії (заселена ескімосами). У КНР утворено кілька видів
національно-територіальних автономій.
Адміністративно-територіальна автономія утворюється з урахуванням
історичних, географічних, господарських та інших умов стосовно різних
частин держави, наприклад Азорські острови та острови Мадейри
(Португалія); Шотландія та Північна Ірландія (Великобританія).
Адміністративно-територіальна автономія має більше прав, ніж звичайна
адміністративна одиниця. Правове становище автономних утворень
закріплене в конституціях, а також в окремих статутах (положеннях про
національно-територіальну автономію).
Згідно з Конституцією Італії республіка розподіляється на області, які
користуються широкою децентралізацією в межах єдиної і неподільної
республіки. Серед двадцяти областей існує п’ять (Сицилія, Сардинія та
ін.) областей, що були утворені в кількох районах для компактно
проживаючих етнічних меншостей. Якщо правове становище п’ятнадцяти
звичайних областей регулюється конституцією й нормативними актами уряду,
однаковими для всіх областей, то устрій п’яти національних областей
регулюється спеціальними статутами, що були прийняті у формі
конституційних законів.
Так, згідно з Конституційним законом про спеціальний статут область
Трентино-Альто-Адидже має такі органи: обласну раду, що обирається на
загальних виборах за пропорційною системою на п’ять років, обласну
джунту та її голову (виконавчий орган). Склад обласної ради повинен
відповідати мовним групам, представленим у раді області. Заступники
голови належать, відповідно, до італомовної та до німецькомовної груп.
Політико-територіальний устрій держави
PAGE 97
Обласна рада може бути розпущена, якщо чинить дії, які суперечать
конституції, або серйозно порушує закони.
Нормативні акти забезпечують їй значні повноваження з питань управління
місцевими справами (охорона громадського порядку, організація місцевих
органів, економіка, туризм, керівництво благодійними закладами й
органами охорони здоров’я, ремісниче та професійне навчання, допомога
школі, транспортні засоби тощо). Виконуючи свої функції, обласна рада
приймає закони за умови, що останні не перешкоджатимуть національним
інтересам інших областей. Закони оприлюднюються за згодою уряду. Спори
стосовно таких законів вирішує Конституційний Суд. Національна проблема
в Іспанії є однією з найскладніших. Країна має десять великих автономних
одиниць, серед яких Каталонія (населення – 6 млн), Країна Басків (2
млн), Галісія, Андалусія та Балеарські острови. Цим одиницям надано
статус національної автономії. Країна Басків, до якої входять три
провінції, вперше дістала автономію ще у 1425 р., Каталонія – у 1914 р.
За режиму Франко автономію було скасовано.
Конституція Іспанії 1978 р. відновила автономію для кількох регіонів.
Правовий статус регіональних автономних одиниць регулюється Загальним
положенням до конституції (ст. 2 ч. 8 гл. 1, 2, 3) та органічними
законами 1979 р. про статут автономії Каталонії і про статут автономії
Країни Басків.
Інші регіональні автономні утворення також мають свої статути.
Конституція (ст. 2) заснована на непорушній єдності іспанської нації,
єдиної й неподільної для всіх іспанців. Вона також визнає й гарантує
право на автономію для національностей і регіонів, їх складових частин,
а також відносини солідарності між ними.
Право клопотання про утворення автономії належить Зборам представників
провінції або кожного з островів. Вони мають розробляти статути. Статус
автономії затверджується Генеральним парламентом. Регіональні об’єднання
мають свої органи самоврядування: законодавчу асамблею, яка обирається
загальними виборами, та урядову раду, яка здійснює виконавчі й
адміністративні функції. Голова, що її очолює, призначається королем за
поданням законодавчої асамблеї. Статут регулює питання про компетенцію
автономного утворення.
КНР – багатонаціональна держава. Крім основної нації – китайців (хань) –
у країні проживають близько 60 національних
PAGE 98
Розділ 8
меншин, серед яких найчисельнішими є чжуани (14 млн), уйгури (6 млн),
дунгани, тибетці, монголи (по 4 млн кожна меншина), мяо (близько 5 млн),
корейці (2 млн) та ін. Загальна кількість не-китайських народів
перевищує 120 млн чоловік, або 10 відсотків усього населення країни.
Національні меншини розселені переважно на околицях, на великій площі,
що складає 60 відсотків усієї території країни.
Конституція КНР проголошує рівноправність усіх національностей, гарантує
їм законні права та свободи, охороняє їхні права, забороняє
дискримінацію, пригноблення будь-якої національності та дії, спрямовані
на підрив єдності між національностями та їх розбрат.
У регіонах компактного проживання національних меншин здійснюється
національна автономія, створюються органи самоврядування.
Залежно від чисельності населення національної меншості та площі
території, яку вона займає, ступеня громадсько-політичного, економічного
та культурного розвитку створено 159 автономних одиниць різного рівня.
Серед них п’ять найбільших автономних районів (Тибет, Внутрішня
Монголія, Сидзян-Уйгурсь-кий тощо), кілька десятків автономних округів
та автономних повітів. Національні автономні райони існують як
невід’ємна складова частина КНР. Конституція КНР (розділ 6) та закон про
національну районну автономію 1984 р. закріплюють правове становище
автономних одиниць. Органами самоврядування у районах національної
автономії є збори народних представників і народний уряд. Вони виконують
повноваження місцевих органів влади, а також користуються правом на
самоврядування у межах компетенції, встановленої конституцією, законом
про національну районну автономію та іншими законами. Організація та
порядок діяльності органів самоврядування у районах національної
автономії зафіксовані Положенням про автономію.
Органи самоврядування у районах національної автономії мають право
розпоряджатися фінансами на місцях, планувати господарське будівництво
місцевого значення, керують справами освіти, науки, культури, охорони
здоров’я, фізичної культури та спорту, охороняють пам’ятники культури,
мають право формувати (з санкції уряду республіки) загони громадської
безпеки для охорони порядку. У межах своєї компетенції органи
самоврядування приймають постанови.
Розділ 9
Вибори і референдум у зарубіжних країнах
§ 1. Вибори: поняття, соціальне призначення та політична роль.
Конституційно-правове регулювання
Одним з елементів демократії є вибори до різного роду центральних і
місцевих представницьких установ. Ці установи створюються правоздатними
громадянами шляхом голосування за кандидатів, яких висувають відповідно
до встановлених законом правил. У зарубіжних країнах існують й інші
органи, що також обираються або населенням країни, або населенням
суб’єктів федерації чи адміністративно-територіальних одиниць. У всіх
цих випадках проводяться загальні, федеральні, місцеві та інші вибори,
які являють собою масові політичні кампанії.
Вибори – це процедура обрання представників влади, коли певна група
людей (виборців) висуває зі свого оточення одного або кількох членів для
виконання будь-яких громадських функцій.
Питома вага і значення виборів у політичному житті різних країн
неоднакові. Так, у Великобританії обираються тільки нижня палата
парламенту (палата громад) й місцеві органи (ради адміністративних
графств, міст-графств, муніципальних і немуні-ципальних міст і парафій).
У Франції коло виборних органів дещо ширше. Там обираються глава
держави, дві палати парламенту і органи місцевого самоврядування. У
Болгарії шляхом всенародного голосування обираються президент, Великі
Народні збори (спеціальний установчий орган), Народні збори (парламент),
а також органи самоврядування (ради громад) і органи виконавчої влади у
громадах (кмети). Значна кількість органів і посадових осіб обирається у
США.
Проте вирішальне значення має не кількість виборчих кампаній, а сутність
виборів. Вибори певною мірою відбивають перебіг політичної боротьби між
різними спільностями людей у конкретній країні, виразниками інтересів
яких є політичні партії, суспільні рухи, національні політичні асоціації
тощо. У ході виборів вони мають змогу виступати з власними лозунгами й
боро
PAGE 100
Розділ 9
тися за свої політичні цілі. Найбільш гострою і послідовною є виборча
боротьба, в якій беруть участь сильні та впливові партії з досить
високою свідомістю народних мас. При цьому у виборців з’являється
справжня альтернатива вибору: голосувати за партії, які з різними
модифікаціями виступають за збереження економічного й політичного
статус-кво, або за реформістські (революційні) партії, що вимагають
докорінних змін існуючого ладу. Революційна боротьба партій у ході
виборів велася, наприклад, в Індії, Угорщині, Португалії, Польщі,
Болгарії (у недавньому минулому – і в інших країнах). Там, де згадані
умови відсутні, вибори перетворюються на фікцію (Куба, КНДР, В’єтнам,
КНР, ОАЕ та ін.).
Вибори у переважній більшості сучасних зарубіжних держав відбивають
складні процеси у політичній системі суспільства.
Вибори державних органів і посадових осіб громадянами (підданими) –
найпоширеніша форма безпосередньої демократії. Хоча остаточно вони
знаходять вияв в акті голосування, зміст цього інституту, як і його
безпосередньо демократична сутність, цим не вичерпуються. Вибори
охоплюють цілий процес, який називається виборчою кампанією, що
починається від призначення дати виборів і включає всі стадії підготовки
до них: утворення виборчих округів, дільниць для голосування, складання
або перевірка списків виборців, формування виборних органів, голосування
та визначення його результатів. Порядок виборів, тобто система
політичних суспільних відносин, пов’язаних із виборами, називається
виборчою системою, а система правових норм, якими регулюються вибори, –
виборчим правом. Поряд з цим значенням термін «виборче право» має й
інше, а саме: право громадянина (підданого) обирати (право голосу,
активне виборче право) і право бути обраним до державних органів,
посадовою особою (пасивне виборче право).
Основні принципи виборчої системи і виборчого права (в обох значеннях)
закріплюються у конституціях, а докладно виборча кампанія регулюється
чинним законодавством (виборчими законами, законами про вибори тощо).
Ступінь урегульованості виборчої системи і виборчого права чинним
законодавством і кількість виборчих законів у різних країнах неоднакові.
Наприклад, у Швеції діє один акт – «Закон про вибори» 1972 р., який
детально врегулював весь виборчий про
Вибори і референдум у зарубіжних країнах
PAGE 101
цес у країні. У КНР прийнято кілька актів, які регулюють порядок
проведення виборів до вищих і місцевих представницьких установ. Це Закон
про вибори до Всекитайських зборів народних представників (до
парламенту) і місцевих представницьких органів, Закон про організацію
Всекитайських зборів народних представників, Постанова про порядок
проведення виборів депутатів від армії до вищих і місцевих
представницьких установ тощо. Усі згадані акти були прийняті 1982 року.
§ 2. Виборче право та його основні принципи
В об’єктивному розумінні термін «виборче право» – це сукупність правових
норм, якими регулюються вибори у конкретній країні (право одержання
голосу участі у виборах, оскарження результатів і порушень на виборах).
У суб’єктивному сенсі виборче право складається з активного і пасивного.
Активне виборче право (право голосу) – це право громадянина (підданого)
стати активним учасником державно-правових відносин, які виникають при
проведенні виборів, референдумів, при реалізації права відкликання
депутатів у тих країнах, де відкликання передбачено. Це означає, що
право голосу використовується під час голосування на виборах державних
са-моврядувальних органів, посадових осіб, на референдумах і публічних
зборах. Пасивне виборче право, право бути обраним, обиратися до виборних
органів держави і самоврядування або на виборні посади передбачає
можливість висувати свою кандидатуру чи давати згоду на висунення. Сюди
ж належить право бути зареєстрованим як кандидат, проводити передвиборну
пропаганду, агітацію, працювати у виборчих округах.
Принципи виборчого права. Під принципами виборчого права слід розуміти
основоположні ідеї, які концентрують у собі соціально-політичні умови
виборів і виступають як загальнообов’язкові безперечні нормативні
вимоги. Принципи виборчого права закладені у природі суспільного устрою
тієї чи іншої держави і виконують функцію загальнонормативного
орієнтира. Офіційно вони закріплюються, як правило, у конституціях
відповідних держав і виборчих законах.
Традиційно у вітчизняному законодавстві та практиці його застосування, а
також у більшості зарубіжних країн як вихідні
PAGE 102
Розділ 9
принципи виборчого права проголошуються загальність виборів, рівність,
пряма чи непряма участь виборців у формуванні представницьких органів і
в обранні посадових осіб, таємне голосування. Наприклад, ст. 10
Конституції Болгарії 1991 р. проголошує, що «вибори, загальнонаціональні
та місцеві референдуми провадяться на основі загального, рівного і
прямого виборчого права при таємному голосуванні». Такі самі принципи
закріплені також у Конституції Франції. Частина 2 ст. 3 говорить, що
голосування може бути прямим або непрямим відповідно до умов,
передбачених законодавством, і що воно (голосування) завжди є загальним,
рівним і таємним.
У тексті Конституції Португалії виділяється спеціальна ст. 116 за назвою
«Загальні принципи виборчого права». У ній закріплюються такі загальні
нормативні установлення: посадові особи органів верховної влади, органів
влади автономних областей і місцевих органів призначаються в результаті
виборів, які провадяться періодично, на основі прямого виборчого права
при таємному голосуванні.
Принцип загальності суб’єктивного виборчого права в багатьох зарубіжних
країнах обмежується цензами – установленими конституцією чи виборчим
законом вимогами, яким повинна відповідати фізична особа, щоб мати
активне й пасивне виборче право. Найпоширенішими серед них є віковий
ценз і ценз осілості.
Надання пасивного виборчого права пов’язане з цілою низкою більш
жорстких обмежень. Для кандидатів на виборні посади майже повсюдно
встановлюється більш високий віковий ценз (2325 років – у нижню палату,
30-40 – у верхню). Для кандидатів на пост глави держави у США – 35 років
(ст. II розд. 1), у Болгарії -40 років (п. 2 ст. 93 Конституції). У
Китаї для кандидата на посаду глави КНР віковий ценз установлений
Конституцією – 45 років. Щоб надати пасивного виборчого права, набагато
частіше застосовується ценз осілості, який має зазвичай більш жорсткий
характер. До кандидатів висуваються додаткові вимоги: забороняється
обіймати визначені посаді, кандидати повинні сповідувати певну релігію
тощо. Наприклад, у ст. 56 Конституції Греції зазначено, що особи, які
обіймають оплачувані посади у державних органах, Збройних Силах, в
органах безпеки, а також службовці місцевих органів управління та ін.
«не можуть висуватися кандидатами і бути обраними депутатами, якщо вони
не підуть у
Вибори і референдум у зарубіжних країнах
PAGE 103
відставку до свого висунення. Відставка вважається дійсною, коли вона
викладена на письмі».
Крім того, до кандидатів інколи ставляться підвищені вимоги щодо їх
моральних якостей.
З принципом загальності виборчого права пов’язана проблема абсентеїзму –
ухилення від участі в голосуванні. Вона досить гостра як в Україні, так
і в багатьох зарубіжних державах: наприклад, у США та в Японії
абсентеїзм нерідко перевищує 50 відсотків чисельності зареєстрованих
виборців. Абсентеїзм майже відсутній в Італії, де введено обов’язкове
голосування (ст. 48 Конституції), в Австралії та Австрії, де встановлені
відповідно адміністративна та кримінальна відповідальність за
абсентеїзм. Це явище практично відсутнє у країнах тоталітарного
політичного режиму з відомих причин (КНДР, Куба, В’єтнам, КНР, Лаос і т.
ін.).
Абсентеїзм як форму політичної поведінки виборців не можна не
враховувати, оцінюючи підсумки голосування. Цілком справедливо зазначає
В. В. Маклаков, що показник пасивного ставлення до голосування як до
масової політичної кампанії не може оцінюватися тільки негативно.
Безперечно, високий рівень абсентеїзму призводить до обрання
представницьких органів меншою частиною виборного корпусу, в той час, як
обрані органи, висловлюючи волю меншості, поширюватимуть свою владу на
всіх виборців. Водночас можливий і позитивний абсентеїзм, коли неучасть
у виборах є формою виявлення протесту або ставлення до запропонованих
реформ чи до осіб, які обираються.
Принцип виборчого права випливає також із демократичної сутності
суспільного ладу, тому що є одним із конкретних проявів більш загального
принципу рівноправності громадян. Рівність виборчого права означає для
громадян однакову можливість впливати на результати виборів. Вона
досягається, по-перше, наданням кожному виборцю одного голосу і,
по-друге, вимогою організації виборчих округів, однакових за кількістю
жителів, щодо виборів до кожного представницького органу (палати).
Перша вимога рівності на цей час реально забезпечується в усіх
зарубіжних країнах. На практиці в деяких із них відбувається порушення
принципу рівності виборчого права, його другої складової частини, яке
передбачається виборчим законодавством. Так, у Китаї норми
представництва при обранні депутатів до
PAGE 104
Розділ 9
Всекитайських зборів народних представників (до парламенту) повинні
встановлюватися так, щоб «кількість сільських жителів, яка припадає на
одного депутата, була у вісім разів більша за кількість міських жителів,
висунутих одним депутатом» (Закон про вибори до Всекитайських зборів
народних представників 1982 р., ст. 14). Аналогічний принцип формування
виборчих округів застосовується у В’єтнамі.
У виборчому процесі зарубіжних країн досить часто порушується рівність
виборчого права навмисним створенням виборчих округів, які надають
переваги будь-якій політичній партії («виборча геометрія»).
Здійснення виборчого права може бути прямим (прямі вибори) і непрямим.
Прямі вибори передбачають те, що виборець безпосередньо віддає свій
голос за конкретного кандидата чи за список кандидатів. Виборці самі
обирають своїх представників або партійний список. За сучасного періоду
у більшості зарубіжних країн однопалатні парламенти і нижні палати
двопалатних парламентів обираються прямим способом. Непрямі вибори
поділяються на посередні та багатоступеневі.
Під час посередніх виборів воля виборця опосередковується спеціальною
виборчою колегією (колегія виборщиків), яка створюється тільки з цією
метою. Наприклад, посереднім способом обираються президенти США і
Фінляндії. Колегія виборщиків обирається прямим способом виборцями
тільки для обрання президента, після чого розпускається.
При багатоступеневих виборах воля виборців опосередковується не
особливою, тільки для даного випадку створюваною колегією, а постійно
діючою представницькою установою, для якої обрання іншого органу чи
посадової особи є лише одним із повноважень, що входять у його
компетенцію.
Якщо воля виборців опосередковується двічі, то вибори будуть
триступеневими, тричі – чотириступеневими і т. ін.
За умов демократії прямі вибори є демократичнішими, ніж посередні та
багатоступеневі, оскільки при останніх склад представницьких органів не
відображає дійсного співвідношення сил між партіями, які борються.
Принцип таємного голосування покликаний забезпечити виборцеві повну
свободу волевиявлення на виборах. Тому конституції всіх без винятку
зарубіжних країн проголошують цей принцип.
Вибори і референдум у зарубіжних країнах
PAGE 105
§ 3. Виборчий процес, його основні стадії. Гарантії законності виборчих
дій
Вибори в зарубіжних країнах становлять цілий процес, який починається з
призначення дати виборів, включає всі стадії підготовки до них,
голосування та визначення його результатів.
За характером органу, який обирається, вибори поділяються на
президентські, парламентські, муніципальні та ін. За видами (з причин,
що їх обумовлюють) вибори бувають чергові, які проводяться після
закінчення терміну повноважень виборного органу, позачергові, що
проводяться в результаті дострокового припинення виборним органом своєї
діяльності (достроковий розпуск парламенту, смерть чи вихід у відставку
президента країни), і додаткові, що проводяться для поповнення
представницької установи (через вибуття з неї одного або кількох
членів).
Час проведення виборів до органів державної влади є дуже важливим
питанням. Він установлюється конституцією країни (вибори до парламенту)
та виборчими законами (обрання інших представництв). У країнах, де
відсутній інститут парламентської відповідальності (президентські
республіки), глава держави звичайно не має права розпуску парламенту.
Тому парламентські вибори в них проводяться у чітко встановлені терміни
або проміжки часу. Наприклад, у США в перший вівторок листопада кожного
парного року переобирається повністю весь склад палати представників і
третина Сенату.
У парламентарних республіках і парламентарних монархіях проводяться
позачергові вибори. У таких країнах, як, наприклад, Англія, Японія,
Франція, Італія, Болгарія, Польща, Росія, терміни проведення
парламентських виборів можуть змінюватися залежно від політичної
ситуації.
Вибори президентів та кандидатів на інші виборні посади проводяться
також у зазначені терміни, а позачергові вибори — у разі звільнення з
посади, відставки чи смерті.
Звичайно вибори оголошуються актом (указом) глави держави. Наприклад, у
Бельгії – указом короля, в Італії та Болгарії -указом президента. В
окремих країнах цю функцію виконує уряд (Франція). Конкретний термін
проведення виборів або встановлюється конституцією, або зазначається в
акті. Цей момент у країні вважається початком виборчої кампанії.
PAGE 106
Розділ 9
Вибори проводять по виборчих округах. Саме на території округу
розгортається виборча кампанія, висуваються кандидати, діють політичні
партії та виборчі органи, визначаються результати голосування.
Створюються виборчі округи, як правило, на основі закону, інколи – за
рішенням органів виконавчої влади. Наприклад, у Швеції під час виборів
до Ригсдагу (парламенту) 28 виборчих округів та їх назви встановлюються
Законом про вибори 1972 р. (у редакції 1975 і 1977 рр.). Поділ на
виборчі округи і визначення їхніх меж здійснюються Зборами провінції
(Ландстинглена). «Рішення Ландстингу оскарженню не підлягає» (§ 7
Закону). У Франції поділ на виборчі округи визначається міністерством
внутрішніх справ і затверджується парламентом. Відповідно до ст. 87
Конституції КНДР всі питання, пов’язані з організацією виборів до
парламенту країни (Верховні народні збори), у тому числі й утворення
виборчих округів, вирішує Постійна рада парламенту. Якщо від округу
обирається один депутат, то такий округ називається однойменним
(одномандатним, уніномінальним), кілька депутатів – багатойменним
(багатомандатним, поліномі-нальним). В окремих випадках під час виборів
до парламенту вся країна перетворюється на єдиний виборчий округ. Такий
порядок, наприклад, застосовується під час обрання однопалатного
парламенту (Кнесету) Ізраїлю.
Законодавство зарубіжних країн установлює певні вимоги, створюючи
виборчі округи: необхідно, щоб була однакова кількість виборців або
населення на округ, щоб округ знаходився у визначених адміністративних
межах тощо. Наприклад, виборчий закон Німеччини містить такі вимоги: а)
повинні зберігатися межі земель; б) розбіжність між середньою кількістю
населення, яка передбачається по одному округу, та його реальною
чисельністю не повинна перевищувати 33 відсотки; в) за можливості
необхідно дотримувати межі місцевого територіального поділу. У виборчому
законі Куби (ст. 34) зазначено, що «виборчі округи повинні бути по
можливості однаковими».
Виборчі округи звичайно поділяються на виборчі дільниці -територіальні
одиниці, які обслуговуються одним пунктом для голосування. Законодавство
передбачає не тільки можливість створення на території округу дільниць,
а й приблизну кількість виборців, які обслуговуються однією дільницею.
Наприклад, ви
Вибори і референдум у зарубіжних країнах
PAGE 107
борчий закон Швеції (§ 3) передбачає, що кожний виборчий округ «повинен
створювати одну або декілька виборчих дільниць. Виборчій дільниці
належить охоплювати 1200-1500 громадян, які мають право голосу. Лише у
виключних випадках виборча дільниця може охоплювати понад 1800 або менше
300 громадян, що мають право голосу».
Практична організація і проведення виборів у зарубіжних країнах
покладаються на виборчі органи у центрі та на місцях. Система і
структура цих органів у різних країнах неоднакові.
Однією з важливих стадій виборчого процесу є реєстрація виборців і
кандидатів на виборні посади, яка полягає у тому, щоб занести їхні імена
до списку. Реєстрація виборців у деяких країнах має державний характер.
Вона запроваджується у Німеччині, Швеції, Болгарії, Китаї, Росії, на
Кубі та в інших країнах, де ведеться облік переміщення населення і в
розпорядженні державних органів є відомості про осіб, які проживають на
їх територіях. Наприклад, відповідно до ст. 37 виборчого закону Куби у
15-ден-ний термін після опублікування акта про призначення виборів
паспортисти складають побудований за одиницями первинного паспортного
контролю список жителів, які мешкають на даній територіальній одиниці та
мають право голосу. Паспортисти подають списки до муніципальних виборчих
комітетів для ознайомлення. У Швеції список складається щорічно для
кожної виборчої дільниці місцевим податковим управлінням (ст. І Закону
про вибори). В установлені законом терміни списки подаються виборцям для
ознайомлення. Така система складання списків і реєстрації виборців
називається періодичною. У багатьох країнах ці стадії виборчого процесу
мають постійний характер. За такої системи виборець, який зареєструвався
один раз, більше не повинен з’являтися для реєстрації. Виправлення у
списках трапляються у разі смерті, зміни прізвища або місця проживання
за заявою самих виборців чи їхніх родичів. Це часто спричиняє суттєві
зміни фактичної кількості виборців округу, а також перекручування
результатів виборів. Така практика складання списків і реєстрації
виборців застосовується у США.
Виборчий список є одним із важливих документів, оскільки визначає коло
активних учасників виборчого процесу – громадян країни, які мають право
голосу. Законодавство всіх країн установлює вимоги щодо складання
списків виборців: періодичність
PAGE 108
Розділ 9
складання, реквізити, терміни їх подання виборцям для ознайомлення, коло
суб’єктів, відповідальних за ці дії.
Висування кандидатів у депутати та на посади, що обираються,
здійснюється у різні способи: а) висунення виборцями; б) са-мовисунення
з підтримкою виборців, при цьому кількість підписів виборців округу в
заяві кандидата може бути різною (від трьох у Китаї, п’яти у
Великобританії, до п’ятисот у Данії); в) самовису-нення, яке не потребує
підтримки виборців (особисте висунення), наприклад, під час виборів до
Національних зборів Франції, Державної Думи Росії; г) висунення, що
здійснюється політичними партіями (наприклад, при виборах до парламенту
в Австрії, Болгарії, Угорщині, Польщі, Італії, Фінляндії, Росії, Японії
тощо);
д) висунення кандидатів громадськими організаціями і трудовими
колективами (здійснюється у Китаї, В’єтнамі, Росії, на Кубі);
е) висунення кандидатів за особливою процедурою «праймериз», що
проводиться у такому самому порядку, як і самі вибори (ця процедура
відома як «первинні вибори» і застосовується у США та деяких інших
країнах).
За звичаєм, незалежно від установленого формально-юридичного порядку,
кандидати у зарубіжних країнах висуваються найчастіше політичними
партіями (центральними або місцевими їх організаціями). Це зумовлено й
деякими особливостями виборів, наприклад, обов’язковість партій висувати
кандидатів за списком. Партія встановлює й черговість кандидатів у
списку, що дуже важливо для визначення результатів голосування за
пропорційною виборчою системою.
У багатьох зарубіжних країнах для висунення кандидатів необхідно
віддавати у заставу певну суму грошей перед реєстрацією кандидатів
політичними партіями. У деяких країнах застава не повертається, якщо
кандидат не набрав в окрузі встановлену законом необхідну кількість
голосів (у Франції – 5%, в Австралії – 4%). Аналогічна практика існує в
Бельгії, Японії та інших країнах.
Завершальною стадією виборчого процесу є голосування -вільне
волевиявлення виборців. У більшості зарубіжних країн голосування є
таємним.
Виборче законодавство має спеціальні розділи про загальні положення щодо
голосування, в яких визначено процедури го
Вибори і референдум у зарубіжних країнах
PAGE 109
лосування на виборчій дільниці, можливості голосування поштою, за
домовленістю, у представництві за кордоном, на судні тощо.
Важливим є питання щодо фінансування виборчих кампаній, які не всюди і
не повністю проводяться за рахунок держави. Партії й кандидати
витрачають свої кошти для проведення мітингів, зборів, видання плакатів,
листівок, оплачують роботу журналістів тощо.
Законність виборчих дій забезпечується цілою системою гарантій. Під
гарантіями виборчого процесу слід розуміти усталені й закріплені в
нормах права умови та засоби, які забезпечують його ефективність. За
суб’єктами виборчого процесу всі гарантії можна класифікувати так: а)
гарантії виборців; б) гарантії посадових осіб виборчих органів; в)
гарантії кандидатів у депутати та на виборні посади.
§ 4. Виборчі системи
Залежно від способу визначення результатів голосування виборчі системи
поділяють на мажоритарні та пропорційні.
Виборчі системи, в основу визначення результатів голосування яких
покладено принцип більшості, називаються мажоритарними. За правилами
мажоритарної виборчої системи обраним по виборчому округу вважається той
кандидат (чи список кандидатів), який дістав установлену більшість
голосів. Розрізняють три основних різновиди мажоритарної системи:
абсолютної, відносної та кваліфікованої більшості.
Відповідно до мажоритарної системи абсолютної більшості для обрання
особи необхідна абсолютна більшість поданих по округу голосів (50% +1).
Наприклад, в окрузі балотуються чотири кандидати (А, Б, В, Г) до
парламенту; 16000 поданих за них голосів розподілилися так: А – 4000, Б
– 3000, В – 8100, Г – 900 голосів. Обраним буде кандидат В, який набрав
8100 голосів, тобто абсолютну більшість.
Мажоритарна виборча система має ряд недоліків. Перший полягає у тому, що
голоси, подані за кандидатів, які зазнали поразки, пропадають. У
наведеному прикладі кандидат В після обрання представлятиме 8100
виборців, що проголосували за нього. Голоси, які були подані за
кандидатів А, Б і Г (7900 голосів), стають недійсними, і виборці, що
проголосували за цих кандидатів,
PAGE 110
Розділ 9
своїх представників у парламенті не матимуть. Другий недолік цієї
системи полягає у тому, що вона вигідна лише для великих партій. Третій
недолік – у тому, що вона нерезультативна. Якщо жоден кандидат не
одержить абсолютної більшості голосів або кілька кандидатів наберуть
однакову їх кількість, то питання про те, який депутат матиме мандат, не
вирішиться. Щоб уникнути цього та зробити систему результативною,
вдаються до різних способів. Одним із них є перебалотування. З числа
кандидатів, які раніше балотувалися, до нового бюлетеня вносять прізвища
двох із них, що набрали найбільшу кількість голосів. Обраним
вважатиметься кандидат, який дістав при перебалотуванні абсолютну
кількість голосів. Якщо ні той, ні інший кандидат не одержав цієї
кількості або обидва набрали однакову кількість голосів, то питання про
обрання вирішується жеребкуванням або обраним вважається кандидат,
старший за віком.
Інколи проводять другий, третій і т. д. тури голосування, допускаючи
блокування кандидатів і списків до того часу, поки результати виборів не
визначаться. У деяких країнах у другому турі результати визначають за
мажоритарною системою відносної більшості. Такий порядок існує при
виборах президента у Франції, Болгарії, Польщі, а також під час виборів
депутатів до Національних зборів В’єтнаму, Народних зборів усіх ступенів
у Китаї (Закон про вибори, ст. 38) та ін.
За мажоритарною системою відносної більшості (вона ще менш демократична)
обраним вважається той кандидат (чи список кандидатів), який набрав
голосів більше, ніж кожний окремо, якщо навіть ця більшість була менша
за половину. Мажоритарна система відносної більшості завжди
результативна, тому що хто-не-будь із кандидатів завжди одержить
відносну більшість. Якщо кілька кандидатів набрали однакову кількість
голосів, то питання щодо обрання вирішується жеребкуванням або у порядку
старшинства. Коли у країні діє дана система, парламент звичайно має
усталену більшість, що забезпечує стабільність уряду. Але ця
стабільність штучна, що відкрито спотворює волю виборців. Мажоритарна
система відносної більшості поширена в США, Великобританії, Індії та
інших країнах.
Звичайно, за мажоритарною системою відносної більшості вибори
проводяться по уніномінальних округах. Якщо в окрузі було висунуто
тільки одного кандидата, то голосування взагалі
Вибори і референдум у зарубіжних країнах
не проводиться, оскільки для його обрання досить одного голосу (кандидат
може проголосувати сам за себе).
Якщо ж вибори проводяться згідно з цією системою по полі-номінальних
округах, то голосування ще більше заходить у суперечність з його
результатами.
Сутність мажоритарної системи кваліфікованої більшості полягає у тому,
що при визначенні результатів голосування обраним вважається кандидат,
який набрав таку кількість голосів від виборчого корпусу округу, яка
водночас перевершує кількість голосів кандидата будь-якої іншої партії і
наперед установлену чисельність або дорівнює їй (наприклад, 3/5, 2/3,
40%, 30% тощо). У даному випадку більшість можна назвати абсолютно
кваліфікованою (понад половину) і відносно кваліфікованою (40%, 35%).
Більш прогресивною та демократичною є пропорційна система. Вона
застосовується під час формування парламентів у багатьох країнах:
Португалії, Фінляндії, Швейцарії, Швеції, Італії, Австралії, Австрії,
Норвегії, Бельгії, Болгарії та ін.
За цією системою мандати по кожному виборчому округу розподіляються
відповідно (пропорційно) до кількості голосів, поданих за кожний список.
Вибори, що проводяться за пропорційною системою, є суто партійними.
Кожна партія висуває свій список кандидатів на виборні посади. Виборець
голосує за список своєї партії цілком, хоча у деяких випадках йому
надається можливість виявити своє ставлення до кандидатів у самому
списку. За пропорційною системою передбачається створення великих
округів, від кожного з яких обираються кілька депутатів. Що більші
округи, то виразніше виявляються переваги пропорціоналізму.
Пропорційний розподіл місць може здійснюватися як на основі методу
виборчої квоти (виборчого метра), що являє собою частку від ділення
кількості поданих голосів на число належних для конкретного округу
мандатів, так і на основі інших методів. Квота може визначатися як для
кожного округу окремо, так і для всієї країни в цілому.
Найпростіший спосіб визначення квоти – ділення загального числа поданих
по конкретному округу голосів на кількість мандатів, що підлягають
розподілу.
Розподіл мандатів між партіями в окрузі здійснюється діленням кількості
одержаних ними голосів на квоту. Скільки разів квота вміститься у
кількості одержаних партією голосів, стільки
PAGE 112
Розділ 9
мандатів і отримає остання. Решта мандатів передається партіям, що мають
найбільшу кількість голосів, яка утворилася після першого ділення –
«метод найбільшої остачі». Застосовуються також інші методи.
Розподіл мандатів внутрішньопартійного списку відбувається за двома
правилами. Перше – це правило «зв’язаних («жорстких») списків». Сутність
його полягає у тому, що порядок розташування кандидатів у списку
визначається самою партією. Виборець голосує за весь список. Якщо партія
набрала одну квоту або дві, то обраними вважаються, відповідно, перший
за списком кандидат або перший і другий. Кандидати, що опинилися в кінці
списку, мають дуже мало шансів на обрання.
Друге правило – правило «вільних («гнучких») списків» -ліквідує цей
недолік. Воно надає виборцю можливості виявити своє ставлення до
кандидатів, проставивши проти їх прізвищ цифрами (чи в інший спосіб)
свої преференції, тобто позначити, кого він бажає бачити обраним у першу
чергу, у другу тощо. Це правило діє у Швеції, Швейцарії, Італії та інших
країнах.
Як за мажоритарною, так і за пропорційною системою ряд зарубіжних країн
застосовує панашанування, тобто надання виборцю права голосувати за
кандидатів різних партійних списків. Тут виборцю надається кілька
голосів відповідно до кількості вакансій, що підлягають заміщенню.
Панашанування створює умови для різного роду залаштункових махінацій.
Іншим способом порушення пропорційності в деяких країнах (наприклад,
Швеції, Швейцарії, Німеччині, Чехії, Ізраїлі тощо) є запровадження
«загороджувального пункту». Це така вимога, згідно з якою у розподілі
мандатів за пропорційною виборчою системою участь беруть тільки ті
політичні партії, які набрали установлену законом кількість голосів,
наприклад, не менш як п’ять відсотків голосів у Німеччині, три – у Чехії
і т. ін.
Пропорційна виборча система може застосовуватися разом із мажоритарною.
Такі виборчі системи називаються змішаними.
§ 5. Референдум у зарубіжних країнах
Референдум є інститутом безпосередньої (прямої) демократії. Але ступінь
його реального демократизму залежить від політичного режиму країни, від
існуючих політичних обставин та умов,
Вибори і референдум у зарубіжних країнах
PAGE 113
за яких референдум проводиться. Референдум – це голосування виборців з
будь-якого важливого питання державного життя у країні. Питання,
пов’язані з призначенням і проведенням референдуму, у багатьох країнах
регулюються їх конституціями, законами про вибори чи спеціальними
законами про референдум.
Процедура референдуму дуже схожа на процедуру виборів: і у виборах, і у
референдумі беруть участь виборці. Ці процедури мають також відмінності.
По-перше, вони відрізняються за об’єктом волевиявлення виборців. Під час
виборів таким об’єктом є людина (кандидат у депутати чи на виборну
посаду). При референдумі об’єктом волевиявлення є не людина (кандидат),
а певне питання, з якого проводиться референдум, – конституція, поправка
до конституції, закон, законопроект, будь-яка проблема, що стосується
міжнародного статусу відповідної держави, або внутрішньополітична
проблема. По-друге, процедури виборів і референдуму відрізняються за
способом визначення результатів голосування. При виборах вони можуть
визначатися як за мажоритарною, так і за пропорційною системою, а при
референдумі -тільки за мажоритарною.
Суб’єктами ініціативи проведення референдуму є глава держави, парламент,
уряд, органи місцевих влад (місцеві референдуми). Ініціативу проведення
референдуму можуть виявляти також і виборці. Необхідна їх кількість і
вся процедура такої ініціативи встановлюються законом.
Види референдуму і його правові наслідки. Розрізняють: а) обов’язковий
референдум; б) плебісцит; в) всенародне опитування (консультативний
референдум).
Обов’язковість референдуму означає, що відповідне питання життя країни
може бути вирішено тільки шляхом проведення референдуму і ніяк інакше.
Перелік таких питань установлює Конституція (наприклад, про зміну
правового статусу особистості, форми правління, форми політико-правового
устрою, принципів виборчої системи, в ряді країн з питання вступу
держави в міжнародні співтовариства тощо).
Плебісцит – це голосування виборців, але часто плебісцитом називають
голосування з питання про політичну долю держави або території, на якій
воно розташоване. Хоча в деяких країнах (Бразилія, Пакистан) плебісцитом
називають будь-який обов’язковий референдум.
PAGE 114
Розділ 9
З юридичної точки зору різниці між обов’язковим референдумом і
плебісцитом немає. У обох випадках за підсумками голосування настають
обов’язкові для органів влади правові наслідки. Рішення мають
вирішальний характер і не підлягають затвердженню будь-яким органом
(наприклад у квітні 1993 року в Бразилії з ініціативи групи
парламентарів-монархістів на референдум було винесене питання про форму
правління. Абсолютна більшість громадян, що взяли участь у голосуванні,
висловилася проти монархії, за збереження нині існуючої республіканської
форми правління. Рішення мало остаточний характер).
Всенародне опитування (консультативний референдум) являє собою лише
з’ясування думки виборців з будь-якого питання, яке буде предметом
розгляду в парламенті. Парламент враховує думку виборців (а може і не
враховувати) при прийнятті закону.
Законодавство зарубіжних країн встановлює межі припустимого використання
референдуму. На голосування виборців не можуть виноситься питання
надзвичайного і невідкладного характеру, що вимагають спеціальних знань,
а також такі, відповідь на які відома заздалегідь (наприклад, про
зниження податків, підвищення заробітної плати тощо). Не можуть
виноситися на референдум питання бюджету, амністії, кадрові питання,
питання про заходи для забезпечення суспільного порядку, здоров’я і
безпеки населення.
Розділ 10
Форми правління
§ 1. Поняття форми правління
Під формою правління розуміють структуру, правове становище і
співвідношення вищих органів державної влади. Сама по собі форма
правління у такому розумінні не може дати вичерпної відповіді на те, як
реально здійснюється політична влада у країні, які її методи, засоби і
результати в цілому. Тому неодноразово робилися спроби поповнити поняття
«форма правління» іншими елементами, наприклад розглядати відносини між
органами влади і населенням тощо. Взагалі, це сприяє виявленню сутності
державного правління, однак відводить від вузького розуміння форми
правління і розкриває механізм державної влади. Отже, форму правління
можна розуміти у вузькому смислі або тлумачити розширено.
Форма правління, що існує у конкретній державі, залежить від організації
верховної державної влади, точніше, від визначення правового становища
глави держави. Розбіжності між двома основними формами правління, що
властиві зарубіжним країнам, -монархією і республікою – визначаються
тим, хто стоїть на чолі держави, – монархом або президентом. Демократизм
або реакційність, агресивність або миролюбність, централізація або
децентралізація, ступінь злиття правлячої партії з державним апаратом,
політичний режим та інші чинники не мають прямої залежності від форми
правління. Разом із тим, форма правління має істотне значення, оскільки
впливає на структуру державного апарату і характер взаємовідносин між
його окремими ланками.
§ 2. Монархія
Монархія як форма правління характеризується тим, що влада глави держави
(монарха) не вважається похідною від будь-якої іншої влади, органу чи
виборців. Монарх править за власним правом спорідненості чи спадщини,
юридично безстроково і не несе відповідальності. Він передає у спадок не
тільки свій пост, а й особливий титул (короля, імператора, царя, султана
тощо) і формаль
PAGE 116
Розділ 10
но вважається осередком усієї державної влади країни. Прерогатива
монарха пронизує всю державно-правову систему. Усе державне управління
країни здійснюється від імені монарха. Порядок престолонаслідування
визначається звичайно конституціями або конституційними чи органічними
законами, які доповнюються звичаями. У кримінальному законодавстві
монархічних країн передбачені особливі склади злочинів, спрямованих
проти особи монарха або його гідності.
Монархії є пережитками феодальної системи, але, незважаючи на це, вони
зберігаються в багатьох державах. Найпоширенішою є така класифікація
монархічних форм правління: абсолютні й обмежені (конституційні)
монархії. Конституційні монархії, у свою чергу, розділяються на
дуалістичні, парламентарні та виборні.
Абсолютна монархія є попередницею сучасної монархії. Вона була
притаманна феодальному типу держави. За абсолютної монархії
(самодержавство, абсолютизм, необмежена монархія) вся повнота верховної
влади зосереджується в руках монарха. Він одноособово видає закони,
призначає і звільняє міністрів і т. ін. Для абсолютної монархії
характерною є відсутність конституційних актів, які обмежують
повноваження монарха, будь-яких представницьких органів. На цей час
абсолютна монархія зустрічається дуже рідко (існує у Саудівській Аравії
та в Омані).
До недавнього часу в Омані не було навіть і подоби сучасного урядового
апарату. Перший оманський уряд у складі чотирьох міністрів був створений
лише у 1970 р. султаном Кабусом бен Саїдом після того, як він скинув з
престолу свого батька. Внаслідок реорганізації, здійсненої у 1974 р.,
кількість членів уряду значно зросла. Сам султан посів пости
прем’єр-міністра, міністра оборони і міністра іноземних справ.
Організація урядового апарату, виконуючого головним чином дорадчі й лише
частково виконавчі функції, була спричинена необхідністю створення
колегіальних органів влади після падіння найконсервативнішого режиму на
Арабському Сході – правління султана Саїда бен Теймура.
Проте цей уряд залишається типовим для абсолютних монархій: він
формується султаном, діє під його безпосереднім керівництвом.
У Саудівській Аравії діє більш розгалужений урядовий апарат. Як і в
Омані, він має переважно династичний характер. Од
Форми правління
PAGE 117
нак уряд Саудівської Аравії наділений повноваженнями і компетенцією, що
закріплені у законі, а Рада Міністрів – «верховенством з усіх питань
виконання» і «з усіх адміністративних питань». Король призначає
прем’єр-міністра і міністрів. Останні несуть відповідальність перед
прем’єр-міністром, а він, своєю чергою, -перед королем. Рішення Ради
Міністрів вважаються остаточними, крім тих, які повинні бути затверджені
королівським декретом. Цього вимагають усі закони (у тому числі закон
про бюджет), усі міжнародні угоди і всі договори про концесії. Інакше
кажучи, вся законодавча влада тією мірою, якою вона входить до
компетенції Ради Міністрів, зосереджена в руках короля.
Таким чином, очевидно, що в обох країнах у руках монархів зосереджена
вся повнота законодавчої і виконавчої влади, а у короля Саудівської
Аравії – і вища релігійна влада. Отже, форму правління Оману слід
характеризувати як абсолютну монархію, а форму правління Саудівської
Аравії – як абсолютну теократичну монархію.
Як уже зазначалося, для конституційної монархії властивим є те, що
повноваження монарха як глави держави обмежені конституційними нормами.
Залежно від ступеня такого обмеження розрізняють дуалістичну і
парламентарну монархії.
Дуалістична монархія характеризується подвійністю (дуалізм) влади
наслідного монарха і виборного представницького органу-парламенту. На
цей час у класичному варіанті дуалістична монархія практично ніде не
збереглася, але її елементи є характерними для форми правління Кувейту,
Катару, ОАЕ, Бахрейну, Марокко. За такою формою правління монарх
юридично і фактично не залежить від парламенту у сфері виконавчої влади.
Він призначає уряд, який несе відповідальність тільки перед ним.
Парламент, наділений законодавчими повноваженнями, ніяк не впливає ні на
формування уряду, ні на його склад або діяльність. Парламентської
відповідальності уряду не існує. Законодавчі повноваження парламенту
істотно обмежені монархом. Він реально має право вето, право розпуску
парламенту, право видавати надзвичайні укази, що мають силу закону. У
Катарі, наприклад, емір видає закони після подання рекомендацій
Консультативною радою і здійснює виконавчу владу через сприяння Ради
Міністрів. Емір очолює уряд. Він призначає міністрів і звільняє їх. Усі
PAGE 118
Розділ 10
міністри несуть колективну та індивідуальну відповідальність перед
еміром. Консультативна рада «створюється, щоб висловлювати свою думку
еміру і Раді Міністрів, допомагати їм виконувати свої обов’язки» і
«висловлює думку у вигляді рекомендацій». Консультативна рада
обов’язково бере участь у законодавчому процесі шляхом обговорення всіх
урядових законопроектів і закону про бюджет. Хоча міністри несуть
відповідальність лише перед еміром, Консультативна рада наділена правом
вимагати від Ради Міністрів пояснень з питань законодавства і політики.
Однак, з іншого боку, рекомендації Консультативної ради не мають
обов’язкової юридичної сили і враховуються главою держави далеко не
завжди. Якщо бути зовсім точним, то таку форму монархії можна
охарактеризувати як проміжну між абсолютною і дуалістичною монархіями.
Дещо інший стан справ у Марокко. Глава держави – король. Вища
законодавча влада належить виборному однопалатному парламенту – палаті
представників. Виконавча влада здійснюється Радою Міністрів, склад якої
без будь-яких обмежень з боку Конституції визначається королем. У цій
моделі є низка рис, що наближають її за формою правління до
парламентарної монархії. Це виявляється, насамперед, у принципі
парламентської відповідальності уряду. Цей принцип доповнюється правом
палати представників виносити резолюцію осуду Раді Міністрів. Проте, з
іншого боку, уряд – відповідальний і перед королем, і в цьому
виявляється ідея дуалізму, притаманна формі правління у Марокко.
Парламентарна монархія вперше виникла в Англії після реставрації
королівської династії Стюартів наприкінці XVII ст. Через значний
проміжок часу вона дістала поширення в інших країнах. За наших часів
згадана форма правління існує в Австралійському Союзі, Бельгії,
Великобританії, Данії, Іспанії, Ліхтенштейні, Люксембурзі, Канаді, на
Мальті, у Монако, Нідерландах, Норвегії, Швеції, Японії та в деяких
інших державах. Загальні принципи, на яких грунтувалася парламентарна
монархія, були чітко сформульовані Ш. Монтеск’є на історичному досвіді
Великобританії. Основним положенням є поділ на законодавчу і виконавчу
влади. Ці ідеї засновані в перших європейських конституціях Франції 1791
р. і Польщі 1791 р. У подальшому вони були сприйняті конституціями інших
держав, деякі з них діють і досі (наприклад Конституція Норвегії 1814
р.).
Форми правління
PAGE 119
Якщо спробувати визначити парламентарну монархію в загальних рисах, то
необхідно зазначити, що глава держави має спадкоємний титул, уряд
формується парламентською більшістю і має довіру парламенту (нижньої
палати). Особливого значення набув інститут парламентської
відповідальності уряду перед парламентом. Спочатку він означав
кримінальну відповідальність за посадові злочини. Це була особлива
судова процедура (імпічмент), яка здійснювалася парламентом. Подібні
положення про кримінальну відповідальність міністрів збереглися і в
чинних конституціях Бельгії, Данії, Норвегії, Іспанії. Слід зазначити,
що для механізму здійснення влади важливе значення мають не положення
про кримінальну відповідальність міністрів, а принцип парламентської
відповідальності уряду (в повному складі) перед парламентом. Даний
принцип сформувався і реально став уперше застосовуватися також у
Великобританії.
У практиці сучасних держав (парламентарних монархіях і республіках)
виявлення вотуму недовіри уряду парламентом трапляється рідко і буває
пов’язаним з ініціативою самого уряду. Однак це не означає тотожності
становища глави держави у парламентарній монархії і парламентарній
республіці. Очевидним є те, що президент республіки обирається, а влада
монарха передається у спадок (історії та сучасності відомі й виборні
монархії). Влада монарха не вважається похідною від будь-якої іншої
влади чи виборного корпусу, що притаманне республіканській формі
правління. Монарх, на відміну від президента, має спадкоємний титул, а
також наділений зовнішніми атрибутами влади – трон, мантія, корона тощо.
Збереження інституту монархії вказує на те, що феодальна форма
пристосована до вимог сьогоднішнього дня і відображає історичні традиції
у розвитку конкретних держав. Конституції багатьох країн з монархічними
формами правління характеризують главу держави як «символ держави і
єдності народу», «символ єдності і сталості» тощо. Ця обставина суттєво
впливає на широкі верстви населення і вміло використовується правлячими
колами. Пишні урочисті обряди за участі монарха дозволяють привернути
увагу всієї нації, підкреслюють не тільки історичні традиції, а й
культивують у людей ідеї про єдність народу і політичну неупередженість
монарха. У реальній дійсності «нейтралітет» глави держави за будь-якої
форми правління уявляється надто умовним.
PAGE 120
Розділ 10
Монарх як глава держави, на відміну від президента, не несе
відповідальності за свої дії. Усунути його з посади практично неможливо,
однак історична практика знає випадки «добровільного» зречення престолу.
Таким чином, слід зазначити, що у кожній окремій країні парламентарна
монархія має свої особливості, характерні риси, які стосуються
повноважень монарха, порядку формування уряду, розстановки політичних
сил у парламенті тощо. Звернемося до деяких конкретних прикладів.
Після закінчення Першої світової війни в Європі було всього три держави
з республіканською формою правління. Повоєнні революційні події в Європі
привели до заміни монархій республіками у ряді країн. Але, незважаючи на
це, у Північній Європі такі перетворення не відбулися. Під час
проведення конституційних реформ вимоги про ліквідацію монархій не
висувалися. Вивчаючи причини збереження даного феодального інституту за
наших часів, багато авторів наголошують на пристосованості сучасних
монархій до умов, що змінюються. Королівська влада фактично відмовилася
від втручання у законодавчий процес, поступилася значною частиною своїх
повноважень урядам. Тому, вирішуючи питання щодо форми правління,
більшість висловлювалася на користь монархії. Приваблювала також і
тривалість царювання монархів. У Швеції король Густав V правив 43 роки
(1907-1950), у Норвегії Хокон VII – 52 роки (1905-1957), у Данії
Кристіан X -35 років (1912-1947), у Великобританії з лютого 1952 р.
править королева Єлизавета II, в Іспанії з листопада 1975 р. – король
Хуан Карлос І і т. ін. Ця обставина, як правило, зумовлювала відсутність
криз спадкування. Монархи мають добру особисту репутацію, і це також не
може не зацікавити.
Особа монарха законодавством відповідних країн визнається недоторканною
і навіть священною. Окремі статті з цього приводу містяться у
конституціях монархічних держав. Так, Конституція Данії 1953 р.
проголошує: «Король не несе відповідальності; його особа недоторканна»
(§ 13). Конституція Князівства Ліхтенштейн 1921 р. ухвалює: «Князь є
главою держави… Особа його священна і недоторканна» (ст. 7); шведська
форма правління 1974 р. декларує: «…король не може бути притягнутий до
відповідальності за свої дії» (§ 7, гл. 5); аналогічне положення
міститься в Консти
Форми правління
PAGE 121
туції Іспанії 1978 р.: «…особа короля недоторканна, і він не підлягає
відповідальності» (п. З ст. 56). Більше того, монарх не несе
відповідальності й за свої власні акти, оскільки в більшості
конституційних монархій існує інститут контрасигнатури, який покладає
відповідальність за подібні акти на посадову особу (наприклад главу
уряду), яка своїм підписом скріпила цей документ. Один з англійських
авторів зауважив: « Наслідний король – це унікальний символ історії,
спадкоємності, сталості та єдності народу. Народна спрага таїнства,
кольору, пишності може бути задоволена королівським титулом. Монарх – це
особистість і символ. Він робить владу та державу і зрозумілими, і
таємничими. Президенти не роблять ні того, ні іншого». Звідси
визначається роль монарха у здійсненні ідеологічної функції держави.
Монархи не можуть брати шлюбу без згоди парламентів, а
пре-столонаступники – без згоди монархів, а фактично, уряду, інакше вони
позбавляються права на трон.
На утримання монарха і його двору, а також наступника престолу
парламенти виділяють кошти за цивільним листом на весь час царювання.
Крім того, вони визначають замки та інші володіння і власність, яка
передається у власність монархові. Так, англійська королівська сім’я –
одна із найбагатших у світі, її члени -найбільші землевласники у
Великобританії, і загальна вартість маєтків корони складає близько 1,2
млрд фунтів стерлінгів. До володінь королівської сім’ї належать
Букингемський палац у Лондоні, Віндзорський замок у передмісті столиці,
Балморальський замок і палац Холірудхаус у Шотландії, замок Сандрихем у
графстві Норфолк, Кенсингтонський і Сент-Джеймський палаци, а також
маєток Хайгроув у графстві Глостершир. Відомості про фінансову
спроможність сім’ї Віндзорів тривалий час не розголошувалися. Крім того,
значна частина володінь вважається власністю британської корони, а не
королеви Єлизавети II чи її дітей. Відомо, проте, що вартість пакета
акцій, який належить особисто королеві, складає понад 350 млн фунтів
стерлінгів. Річний прибуток Її Величності перевищує 50 млн і складається
з державної «пенсії» (7,9 млн), дивідендів, що виплачуються по акціях і
цінних паперах (19 млн), а також виграшів від перемог королівських коней
на бігах тощо.
Утримання «символу нації» коштує англійським платникам податків 170 тис.
фунтів стерлінгів щоденно. У багатьох парла
PAGE 122
Розділ 10
ментарних монархіях глава уряду призначається актом монарха. Вибір глави
уряду не є вільним, тому що існують правові норми, писані й неписані, що
вказують на осіб, які можуть посісти цей пост. Як правило, це особа, яка
користується довірою нижньої палати парламенту. Ситуація, коли жодна з
партій не має абсолютної більшості місць у нижній палаті парламенту, є
досить характерною для ряду європейських монархій, наприклад Данії,
Норвегії, Нідерландів, Бельгії. У такій ситуації глава держави, перш ніж
зробити свій вибір на користь певної особи, проводить серію консультацій
з лідерами найбільш впливових політичних партій. Потім монарх пропонує
кандидатуру на пост прем’єр-міністра, як зазначено у ст. 99 Конституції
Іспанії. Аналогічне положення міститься у ст. 6 Конституції Японії.
Монархові належить право розпуску нижньої палати парламенту. Однак це
можливо, якщо ініціатива про розпуск парламенту виходить від уряду. Про
це йдеться, наприклад, у ст. 115 Конституції Іспанії. Конституції
Бельгії, Нідерландів, Данії вказують на необхідність контрасигнації
указів глав держав про розпуск парламенту.
Згадана форма правління свідчить: незважаючи на те, що монарх не має
змоги самостійно приймати рішення з державних справ, він все-таки
відчутно впливає на цей процес. Маючи, як правило, значний досвід
державної діяльності, добру особисту репутацію, монархи часто
висловлюють свою думку, на яку звертають увагу. Таким чином, думка про
те, що монарх не бере участі у цьому питанні, далеко не завжди
відповідає дійсності.
У деяких державах, що входять до Співдружності націй, у тому числі
Канаді, Новій Зеландії та Австралії, формально також зберігається
монархічна форма правління, яка набула особливої форми міждержавних
відносин. У цих країнах функції глави держави здійснює від імені
британського монарха генерал-губернатор -посадова особа, яка
призначається британським монархом на пропозицію уряду відповідних
країн.
Виборна монархія. У деяких країнах, що мають систему вищих органів влади
на зразок парламентарної монархії, посада глави держави заміщується
незвичним для монарха шляхом. Так, за Конституцією 1957 р. Малайзія
являє собою рідкісний різновид конституційної монархії – виборну
монархію. Глава Федерації Малайзії, якого офіційно називають Янг
ді-Пертуан Агонг, дістав
Форми правління
PAGE 123
владу не в порядку престолонаслідування, а завдяки обранню терміном на
п’ять років. Глава держави обирається нечисленною колегією – Радою
правителів, яка складається з правителів, що входять до федерації
дев’яти монархічних держав. Чотири губернатори зі складу Ради в обранні
Верховного правителя участь не беруть.
Більшістю голосів члени Ради правителів обирають (у порядку черговості)
правителя однієї з монархічних держав главою федерації. Монарх може
подати у відставку або бути усуненим з посади Радою правителів. Власне,
він має звичайні повноваження парламентарного монарха.
Таким чином, форма правління у Малайзії являє собою поєднання
монархічної та республіканської форм правління за очевидної переваги
першої.
§ 3. Республіка
Республіка – це така форма правління, за якої всі вищі органи державної
влади або обираються, або формуються загальнонаціональною
представницькою установою. Республіканська форма правління була відома
як рабовласницькій, так і феодальній державі, однак найбільшого
поширення вона зазнала за сучасних умов. Республіка як форма правління є
найзручнішою і досконалою формою здійснення державної влади. Практика
державного будівництва в зарубіжних країнах знає два основних види
республіканської форми правління – президентську та парламентарну.
Президентська республіка. Історично республіканська форма правління в
зарубіжних країнах виникла, насамперед, у вигляді президентської
республіки.
Теоретично президентська республіка будується за принципом жорсткого
поділу влади. У конституціях відповідних країн існує чітке розмежування
компетенції між вищими органами законодавчої, виконавчої та судової
влади. Вищі органи влади не тільки структурно відокремлені, а й мають
значну самостійність щодо один одного.
Такий вид республіки характеризується, насамперед, тим, що в руках
президента поєднані повноваження глави держави і глави уряду. Існує і
формальна відмінна ознака президентської республіки – відсутність посади
прем’єр-міністра. Глава держави
PAGE 124
Розділ 10
обирається загальним прямим або непрямим голосуванням. Уряд
призначається президентом і не несе відповідальності перед парламентом.
Президент не має права розпуску парламенту.
Уперше ця форма правління була встановлена в США відповідно до
Конституції 1787 р. У подальшому північноамериканська форма правління
була зразком для багатьох країн, але найбільшого поширення вона дістала
у державах Латинської Америки (Бразилії, Венесуелі, Гаїті, Гватемалі,
Гондурасі, Домініканській Республіці, Колумбії, Мексиці, Парагваї,
Еквадорі та ін.).
Система вищих органів США базується на принципі «стримувань і противаг»,
згідно з яким президент, Конгрес і Верховний Суд наділяються такими
повноваженнями, які дозволяють їм впливати один на одного.
У президентській республіці президент, як уже згадувалося, і глава уряду
поєднані в одній особі. Він сам добирає членів уряду і звільняє їх з
посади. Члени уряду не утворюють єдиного колегіального органу, не несуть
солідарної відповідальності і діють, власне, індивідуально, здійснюючи
вказівки глави держави.
Суттєвою ознакою, що характеризує президентську республіку, є незалежне
становище президента і парламенту щодо один одного. Виконавча влада
безроздільно зосереджена в руках уряду на чолі з президентом, а
законодавча – в руках загальнонаціональної представницької установи: їх
влада здійснюється протягом визначеного терміну повноважень. Навіть якщо
між ними немає спільної думки з питань внутрішньої і зовнішньої
політики, вони вимушені діяти протягом усього терміну повноважень. Як
правило, така ситуація не призводить до будь-яких серйозних наслідків.
Парламент позбавлений права вимагати відставки уряду, який, своєю
чергою, не має права розпуску парламенту. Ця обставина позбавляє їх
можливості шантажувати один одного. Отже, у президентській республіці за
умов дотримання конституційної законності уряд функціонує відносно
стабільно, а парламент менш підданий впливу з боку виконавчої влади. У
той самий час не слід розглядати ці відносини спрощено.
Так, на практиці президент, який не має законодавчої ініціативи,
звертається до парламенту з посланням або доручає своїм прибічникам
внести білль, підготовлений адміністрацією для розгляду у Конгресі.
Прийнятий палатами парламенту законопроект передається на підпис
президенту. На цій стадії законодавчо
Форми правління
PAGE 125
го процесу глава держави може ефективно брати участь у процесі прийняття
закону. Президент має право вето. Так, згідно з Конституцією США (ст. II
розд. 7) президент може у десятиденний термін повернути Конгресу текст
законопроекту без свого підпису. До тексту додаються пояснення, які
спонукали главу держави відхилити направлений йому законопроект. Якщо ця
ситуація складається під час сесії, то Конгрес більшістю голосів у дві
третини (у кожній палаті) може уникнути цієї заборони. Якщо ж
законопроект потрапив до президента в останні десять днів роботи сесії,
він не повинен повертати його до Конгресу, супроводжуючи відповідним
обґрунтуванням свою відмову в підписі. Законопроект залишається в
«кишені» у президента, тобто йдеться про так зване «кишенькове вето».
Вето – дієва зброя в руках президента. Практика свідчить, що уникнути
«відкладального вето» складно, а «кишенькового» -практично неможливо.
Відсутність парламентської відповідальності президента не означає, що
його не можна усунути з посади і притягнути до відповідальності.
Дострокове усунення президента з посади можливе лише у двох випадках:
якщо він визнаний винним судом імпічменту або подав у відставку.
Імпічмент – особлива судова процедура, яка порушується і здійснюється
стосовно осіб, які перебувають на службі США, у тому числі й Президента
(ст. II розд. 4 Конституції). Рішення щодо притягнення глави держави до
суду імпічменту виноситься палатою представників. Сенат виступає як суд,
де і виноситься виправдувальний або звинувачувальний вердикт більшістю
голосів у дві третини.
Президент є главою політичної партії, яка перемогла на президентських
виборах, керівником уряду США, у зв’язку з чим займає становище, яке
уможливлює його вплив на громадську думку і тим самим на курс
законодавчої політики Конгресу США.
Президент наділений і судовою владою. До повноважень, наданих йому
конституцією, належить призначення важливих посадових осіб: федеральних
суддів, включаючи суддів Верховного Суду, що має бути ствердженим у
Сенаті. Друге, досить вагоме, право, яким наділений президент, – це
право повного або умовного помилування будь-якої особи, звинувачуваної у
порушенні федерального закону (за винятком випадків імпічменту). Право
PAGE 126
Розділ 10
помилування охоплює право зменшення термінів ув’язнення і розмірів
штрафів.
Відповідно до Конституції президент є федеральною посадовою особою, яка
несе головну відповідальність за відносини США із зарубіжними державами.
Він призначає послів, посланників і консулів, кандидатури яких
підлягають затвердженню у Сенаті, приймає іноземних послів та інших
офіційних осіб. Разом із Державним секретарем він здійснює керівництво
всіма офіційними контактами з іноземними урядами. Президент може
особисто брати участь у зустрічах на вищому рівні, які провадяться з
метою безпосередніх консультацій між главами держав. Так, президент
Томас Вільсон очолював американську делегацію на Паризькій конференції
наприкінці Першої світової війни; президент Франклін Рузвельт брав
участь у конференціях з главами союзних урядів на судні, а також у
Криму, в Азії та Африці під час Другої світової війни; президенти Гаррі
Трумен, Дуайт Ейзенхауер, Джон Кен-неді, Ліндон Джонсон, Річард Ніксон,
Джералд Форд, Рональд Рейган, Білл Клінтон – зустрічалися з державними
діячами зарубіжних країн з метою обговорення питань послаблення
міжнародної напруженості та скорочення гонки озброєнь. Перше місце у США
серед співпрацівників президента посідає віце-президент. Проте це не
означає, що він є його найближчим соратником і помічником. Іноді цей
пост посідає один із суперників президента в боротьбі всередині партії
за висунення кандидата на цей пост, що сприяє згуртованості партійних
лав. У цілому віце-президент може відігравати активну роль у випадку
вступу на посаду президента, якщо сам президент залишив посаду до
закінчення терміну повноважень. Так сталося в США у 1945 р. (Г. Трумен),
1963 (Л. Джонсон) та 1974 р. (Д. Форд).
У багатьох президентських республіках Латинської Америки застосовується
система прямих виборів президента. Обрання глави держави прямим
голосуванням часто використовується як доказ на користь установлення
сильної президентської влади, тому що у цьому разі свій мандат він
одержує «прямо від народу». Внаслідок цього багато президентських
республік у Латинській Америці часто називають «суперпрезидентськими»,
тим самим підкреслюючи їх відмінності від класичної форми правління у
США.
Але історична практика свідчить про те, що пост глави держави у таких
країнах частіше заміщався не шляхом виборів, а в ре
Форми правління
PAGE 127
зультаті державних переворотів. За 150 років незалежного існування
латиноамериканських республік у них відбулося 535 державних переворотів.
Крім того, прямі вибори президента, незважаючи на їх зовнішній
демократизм, створюють інколи певні передумови для появи авторитарних
тенденцій у здійсненні президентом своєї влади. Президент, який
вважається обраним безпосередньо населенням, може не тільки протиставити
себе Конгресу, а й поставити його іноді у залежне від себе становище.
Цьому значною мірою сприяє велике коло прерогатив, які має президент.
Поєднуючи у своїх руках функції глави держави і глави уряду, вільного
від парламентської відповідальності, президент, як правило, є також
головнокомандуючим збройними силами республіки, що у сукупності з його
правом оголошувати в країні надзвичайне або осадне становище перетворює
його, власне, на «суддю останньої інстанції, на верховного арбітра у
державі». Широкі повноваження у сфері законодавства, значна у низці
країн залежність судових органів і органів місцевого управління від
глави виконавчої влади -усе це сприяє ще більшій концентрації влади в
руках президента. Часто він очолює і найвпливовішу партію у державі.
Президент має право відкривати й закривати чергові сесії Конгресу,
скликати Конгрес на надзвичайні сесії, припиняти чергові сесії, коли
палати не доходять загальної згоди. Крім того, глава держави наділений
широкими законодавчими повноваженнями. Так, президенту належить виключне
право внесення бюджетних законопроектів, законопроектів з питань судової
системи, державної служби тощо, а також право видання декретів, що мають
силу закону, з допомогою яких регулюються найважливіші сфери
соціально-економічного та політичного життя країни (Конституція Бразилії
1969 р.).
Право вето президента у республіках Латинської Америки ширше за право
вето президента США, оскільки президенти в цих країнах уповноважені
відхиляти законопроекти як у цілому, так і в будь-яких їх частинах.
Останнє, тобто вибіркове, вето Конституцією США не передбачене. Шляхом
одного або навіть двох повернень законопроекту Конгресу президент може
домогтися внесення у текст вигідних для нього змін.
Глава держави може втручатися і в межі законодавчої компетенції
Конгресу. Цьому значною мірою сприяє поширена практи
PAGE 128
Розділ 10
ка делегованого законодавства. Контролювати практику президентського
делегованого законодавства складно, тому що глава держави часто
поступається своїм правом іншим, нижчим органам виконавчої влади. У
результаті такої субделегації нормотвор-чістю займаються члени уряду,
глави міністерств, керівники різних відомств. Їхня діяльність навіть
формально не підпадає під контроль Конгресу.
Втілюючи у життя закони, прийняті парламентом відповідної країни,
президент повинен забезпечити «їх точне виконання» (ст. 80, п. І
Конституції Мексики 1917 р.). З цією метою він видає різні акти, які на
практиці не тільки «сприяють» реалізації законів, а й нерідко змінюють
сенс і значення окремих положень чинних законів.
Наведені положення свідчать про те, що сильна президентська влада,
досить широкі повноваження глави держави у галузі законодавства деякою
мірою обмежують функції загальнонаціональної представницької установи
навіть за умов режиму демократії. У той самий час не слід вважати, що
парламенти повністю втратили своє значення як нормотворчі органи. Дарма
що президент має широкі повноваження, йому в цілому ряді випадків
доводиться зважати на позицію парламенту.
Парламентарна республіка. За такої форми правління на чолі держави
стоїть виборна посадова особа. Уряд формується і діє за умови, що має
підтримку, тобто довіру нижньої палати парламенту (або обох його палат).
Уперше подібна форма правління з’явилася у Франції у 70-х роках XIX ст.
Розбіжності у Національних зборах, відсутність єдності в питаннях
державного будівництва у той період призвели до появи «тимчасової»
республіки, побудованої на зразок конституційної монархії. «Тимчасова»
парламентарна республіка, що встановилася у Франції, виявилася досить
довговічною. У подальшому схожа форма правління була встановлена у
багатьох зарубіжних державах. На даний час така форма правління існує в
Італії, Німеччині, Греції, Угорщині, Словакії, Чехії, Індії, Ізраїлі,
Лівані, Туреччині, Гайані, Тринідаді і Тобаго та деяких інших державах.
Характерною особливістю парламентарної республіки є проголошення
принципу верховенства парламенту, перед яким уряд несе політичну
відповідальність за свою діяльність. Формальною ознакою даної форми
правління є наявність посади прем’єр-міністра. Звідси «дуалізм
виконавчої влади», тобто поділ її на безвідповідального главу держави та
відповідальний перед парламен
Форми правління
PAGE 129
том уряд на чолі з прем’єром. Головним засобом впливу парламенту на
відповідальний перед ним уряд є вотум недовіри, який призводить до
відставки міністрів. У свою чергу, за парламентом визнається право на
достроковий розпуск нижньої палати парламенту. Іншою особливістю є те,
що уряд формується парламентарним шляхом з числа лідерів партії, яка
перемогла на парламентських виборах, тобто яка має більшість у нижній
палаті. Участь президента у формуванні уряду має суто номінальний
характер. Вибір глави держави, як раніше згадувалося, відзначається
результатом парламентських виборів. Тому правління у парламентарній
республіці носить партійний характер.
Глава держави у парламентарній республіці може обиратися по-різному,
найчастіше – парламентським шляхом. Так, у Греції та в Італії президент
обирається парламентом, у Німеччині -Федеральними зборами у складі всіх
членів Бундестагу і такої самої кількості делегатів ландтагів, тобто
парламентів земель. В Австрії глава держави обирається безпосередньо
виборцями за мажоритарною системою абсолютної більшості. Якщо жоден з
кандидатів не набирає потрібної більшості у першому турі, то на другий
тур допускаються кандидати тільки двох партій, які набрали найбільшу
кількість голосів у першому турі. Тому найхарактернішою ознакою
парламентарної республіки є політична відповідальність уряду перед
парламентом. Це положення закріплене конституціями, законами чи звичаями
всіх парламентарних республік. З огляду на те, що міністри несуть
солідарну відповідальність, дії окремого міністра розцінюються як вияв
загальної політики уряду. Осудження діяльності окремого міністра може
бути розцінене як вияв вотуму недовіри всьому уряду.
Положення про вотум недовіри викладені в конституціях різних держав
неоднаково. В Італії, наприклад, конституція закріплює принципи
політичної відповідальності уряду перед обома палатами парламенту (ст.
94 Конституції 1947 р.). Кожна палата виявляє довіру або недовіру шляхом
прийняття мотивованої резолюції. Питання щодо резолюції недовіри може
бути поставлене на обговорення тільки тоді, коли вона підписана не менш
як десятою частиною членів палати і з моменту її прийняття пройшло не
менш як три дні.
У Німеччині уряд несе відповідальність тільки перед Бундестагом, тобто
нижньою палатою парламенту. Стаття 67 Основного Закону ФРН визначає, що
виявити недовіру федеральному канцлеру можна лише за умови, що бундестаг
обере йому спадкоємця.
PAGE 130
Розділ 10
Конституція Греції 1975 р. (зі змінами у 1985 р.) передбачає, що вотум
недовіри може бути виявлений на підставі резолюції осуду уряду.
Резолюція підписується не менш як шостою частиною депутатів, і її
обговорення розпочинається не раніше, ніж через два дні після її
винесення. Рішення приймається абсолютною більшістю голосів присутніх
парламентаріїв, що має складати не менш як дві п’ятих облікового складу
депутатів (ст. 84).
Президент у парламентарній республіці є носієм офіційної політичної
доктрини і не є активним керівником держави. Він не наділений
надзвичайними повноваженнями, не може видавати нормативні акти,
рівнозначні законам, і тому серйозного впливу на процес прийняття
важливих політичних рішень не справляє. У більшості парламентарних
республік існує інститут контрасиг-натури. Нормативний акт президента
набуває юридичної сили тоді, коли він підписаний міністром, з відомства
якого видається, або прем’єр-міністром. Президент може висловлювати свою
думку щодо виданого акта, проте вирішального голосу не має. Ця обставина
певною мірою пояснює принцип політичної безвідповідальності глави
держави, якого можна притягнути до кримінальної відповідальності тільки
у разі вчинення тяжкого злочину.
§ 4. Змішані форми правління
В історії розвитку деяких зарубіжних країн, а також у практиці сучасного
державного будівництва зустрічаються такі форми правління, які поєднують
у собі елементи як президентських, так і парламентарних республік. У
низці країн Східної Європи та Латинської Америки періодично виникали
подібні форми правління. Цьому варіанту змішаної форми правління
притаманні дві основні ознаки. По-перше, існування поста глави уряду
поряд з посадою президента; по-друге, визначений ступінь
відповідальності Ради Міністрів перед законодавчим органом, наприклад у
Перу з 1933 р. аж до державного перевороту 1968 року. Але різновиди цієї
форми правління у певних країнах виявлялися по-різному.
Відповідно до Конституції Перу 1933 р. поряд з президентом у структурі
виконавчої влади існував і такий орган, як голова Ради Міністрів. Він
призначався президентом після консультації з лідерами політичних партій,
які мали більше місць у парламенті. Глава уряду мав певні повноваження,
які у країнах Латинської Америки зосереджені в руках президента або, як
у США, здійсню
Форми правління
PAGE 131
ються главою держави за згодою з Сенатом. Так, призначати і звільняти
членів уряду президент міг лише за згодою з головою Ради Міністрів.
Сформувавши Раду Міністрів, президент не міг у подальшому здійснювати
будь-які зміни в її складі, без згоди на це глави уряду. Рада Міністрів,
а не президент, призначала на вищі посади в армії і на флоті, скликала
Конгрес на надзвичайні сесії, розробляла бюджет, укладала міжнародні
договори тощо. Характерною рисою форми правління Перу було подвійне
становище уряду стосовно глави держави і Конгресу. Рада Міністрів несла
політичну відповідальність як перед президентом, так і перед
парламентом. Отже, посада президента у цій країні була не настільки
значущою, як в інших країнах.
Ще один приклад з історії державного будівництва країн Американського
континенту. У Панамі за Конституцією 1972 р. існувала змішана форма
правління, властивістю якої було особливе становище уряду в системі
державних органів. Основною фігурою в державному механізмі був не
президент, а глава уряду. Він мав великі повноваження відповідно до ст.
227 Конституції 1972 р. Найважливішим було право командувати Збройними
Силами, призначати і звільняти членів уряду, призначати командирів
різних родів військ, присвоювати офіцерські звання, призначати за згодою
з урядом суддів Верховного Суду, Генерального прокурора, укладати
міжнародні договори тощо. Особливістю форми правління в Перу була
наявність двох державних органів, які здійснювали законодавчі функції.
За конституцією нормотвор-чість належала до компетенції парламенту і
національної законодавчої ради у складі глави уряду, президента,
віце-президента, голови Національних зборів, міністрів і членів
законодавчої комісії. Отже, президент посідав не основне місце у
структурі органів державної влади Перу.
Найтиповішим прикладом змішаної форми правління, що існує за сучасних
умов, є Франція. За Конституцією 1958 р. Центральною фігурою в системі
вищих органів державної влади є президент. Він наділений дуже великими
повноваженнями і обирається з 1962 р. шляхом прямих виборів. Уряд
формується президентом і несе перед ним політичну відповідальність.
Парламент фактично позбавлений можливості контролювати уряд. Це
положення закріплене у ст. 23 Конституції 1958 р.: «Функції члена уряду
несумісні з парламентським мандатом, з будь-якою посадою професійного
представництва загальнонаціонального характеру, з будь-якою дер
PAGE 132
Розділ 10
жавною службою…». Президент головує у Раді Міністрів, а
прем’єр-міністр, який виконує підготовчу роботу – у Раді Кабінету. Поряд
з повноваженнями, властивими главі президентської республіки, президент
наділений і правами президента парламентської держави. Так, президент
має право розпуску парламенту і фактично перевершує главу держави у
президентській республіці. Наведені положення дозволяють зробити
висновок про деякі найхарактерніші ознаки президентської республіки. Для
напівпрезидентсь-кої республіки типовим є обрання президента загальним
голосуванням; наділення глави держави власними прерогативами;
незалежність президента від уряду; наявність відповідального перед
парламентом уряду на чолі з прем’єр-міністром.
В Європі існують держави, які можуть бути віднесені до парламентарних
республік досить умовно. Так, в Австрії, Ісландії, Ірландії на практиці
глави держав не виконують багатьох своїх повноважень, наданих їм
конституціями. У Португалії і Фінляндії урядова влада реально
зосереджена в руках як президента, так і прем’єр-міністра. Аналогічне
положення існує в Болгарії, Польщі, Румунії.
Досить своєрідна форма правління склалася в Швейцарії. Функції глави
держави тут здійснює колегіальний орган – Федеральна рада. До її складу
входять сім членів, які обираються терміном на чотири роки Федеральними
зборами (парламентом) і виконують одночасно функції глави держави та
уряду. Керує роботою Федеральної ради президент, який обирається на один
рік з-поміж членів ради Федеральними зборами. Отже, функції глави
держави виконує Федеральна рада на чолі з президентом.
Виникнення змішаних форм правління часто пов’язують з прагненням
послабити сильну президентську владу, перешкодити встановленню режиму
особистої влади. Деякі автори вказують на спроби відмовитися від
президентської форми правління і здійснити перехід до парламентарної
республіки. Певною мірою можна погодитися з наведеними доказами, однак
слід нагадати, що удавання до змішаної форми правління скоріше
пояснюється прагненням правлячих кіл одночасно використати у своїх цілях
різні сторони як президентської, так і парламентської форми правління.
Історичний досвід свідчить про поступову трансформацію змішаних форм
правління в одну з чітко встановлених державних форм.
Розділ 11
Парламент
§ 1. Поняття парламенту та парламентаризму
Парламент є представницькою установою країни. Колегіальний за своєю
внутрішньою структурою та принципами діяльності він представляє
різноманітні групові, партійні та національні інтереси.
Виборці делегують повноваження депутатам через вибори. Тому, у світлі
сказаного, «палати парламенту, що створюються шляхом призначення, не є
представницькими установами (наприклад, палата лордів Великобританії,
члени якої призначаються монархом; Сенат Канади, що призначається
генерал-губернатором).
Представницькі установи наділені безпосередніми повноваженнями, обсяг і
зміст компетенції представницької установи визначаються конституцією.
Вони можуть функціонувати лише за умов демократичного режиму.
Отже, парламент – це виборний колегіальний орган держави, наділений
нормотворчими, фінансовими та контрольними повноваженнями, що діє в
умовах демократичного режиму.
Парламентаризм у широкому розумінні – це система формування та
діяльності верховного представницького органу, держави, а також
політико-державних відносин та інститутів, прямо чи непрямо пов’язаних з
ним за умови існування у суспільстві демократичного режиму. У країнах,
де нормально функціонують парламенти та існує політичний режим,
створюються сприятливі умови для формування системи парламентаризму.
Парламент і парламентаризм є показником рівня стану демократизму в
суспільстві. У країнах, де відсутня демократія, а парламент функціонує
лише формально, не виконуючи належним чином своїх функцій, не формується
система парламентаризму.
Парламентаризм – це цілісна політико-державна система, що складається з
ряду демократичних і бюрократичних елементів і зв’язків, що взаємодіють
між собою. Вони містяться у державній структурі, закріплюються
конституціями та іншими правовими актами. У той самий час структура
парламентаризму розгалужується. До неї включаються елементи та
взаємовідносини, що не входять до державної системи; до них належить,
наприклад, участь політичних партій у формуванні парламенту тощо.
PAGE 134
Розділ 11
Парламентаризм є установою, що являє собою важливу частину політичної
системи суспільства. Парламентаризм – це форма державного керівництва
суспільством, якій притаманні керівна роль представницького органу в
системі органів держави, контроль парламенту за виконавчою владою, поділ
діяльності законодавчої та виконавчої, привілейоване становище депутатів
та їх юридична незалежність від виборців.
Принцип «поділу влади» на законодавчу, виконавчу та судову є характерним
для парламентаризму. Згідно з цим принципом, що закріплюється багатьма
конституціями зарубіжних країн (винятки становлять, наприклад,
конституції КНР, СРВ, КНДР, Республіки Куба), парламент – носій
верховної законодавчої влади.
Найменування, структура, формування і термін повноважень парламенту.
Конституції зарубіжних країн по-різному називають вищі представницькі
органи: Конгресом (Конституція США); Генеральним конгресом (Конституція
Мексиканських Сполучених Штатів); Генеральними кортесами (Конституція
Іспанії); Парламентом (Конституції Індії, Італії, Франції, Японії);
Зборами (Федеральні збори Російської Федерації, Федеральні збори
Австрії, Всекитайські збори народних представників, Верховні народні
збори Корейської Народно-Демократичної Республіки, Народні збори
Республіки Болгарія, Великі національні збори Республіки Румунія);
Асамблеєю (Асамблея республіки за Конституцією Португалії, Національна
асамблея народної влади на Кубі); Скупщиною (Союзна Республіка
Югославія); Ригсдагом (Швеція).
Конституції таких, наприклад, країн, як Німеччина та Республіка Польща
обмежуються лише відповідними найменуваннями палат: бундестаг і
бундесрат, Сейм і Сенат і не вживають терміна «парламент», хоча вони і є
таким у дійсності, а Сейм і Сенат, що скликаються в окремих випадках на
спільні засідання для розгляду, наприклад, питання про прийняття
президентом присяги, утворюють Національні збори.
За своєю структурою вищі представницькі органи є одно- та двопалатними
(бікамеральними).
Двопалатна структура парламенту властива як унітарним, так і
федеративним державам, проте принципи формування верхньої палати
федеративної країни відмінні, порівняно з унітарною державою, що має у
своєму складі верхню палату. Нижня палата у двопалатному парламенті
називається по-різному: Палата пред-
Парламент
PAGE 135
ставників (Австралійський Союз, США, Японія та ін.), Палата депутатів
(Італія, Мексика), Національна рада (Австрія), Державна Дума (Російська
Федерація), Народна палата (Індія), Сейм (Польща), Палата громад
(Великобританія, Канада), Віче республік (Союзна Республіка Югославія),
Національні збори (Франція) і т. ін.
Найпоширеніші назви верхньої палати парламенту – Сенат (Бразилія,
Аргентина, Іспанія, Італія, Польща, Румунія, Франція та ін.); Палата
сенаторів (Мексика); Палата радників (Японія); Рада штатів (Індія);
Палата лордів (Велика Британія); Федеральна рада (Австрія); Віче
громадян (Союзна Республіка Югославія); Рада Федерації (Російська
Федерація).
Однопалатна система парламенту є характерною для мононаціональної
держави, що займає, як правило, невелику територію. Джерела її
виникнення різноманітні. В одних країнах однопалатна структура
парламенту була встановлена разом з утворенням незалежної держави. Так,
у Болгарії після закінчення болгаро-турецької війни була прийнята
Тирновська Конституція 1879 р., яка передбачала однопалатні Народні
збори. Така сама структура парламенту закріплювалася конституціями
(1947, 1971 рр.) та нині чинною (1991 р.).
Після Другої світової війни від двопалатної структури парламенту
відмовилися Греція, Данія, Швеція, Португалія, Туреччина, Єгипет, Нова
Зеландія, Еквадор та інші країни. Однопалатній структурі парламенту
надала перевагу Об’єднана Республіка Танзанія.
На думку деяких політологів і державознавців, однопалатний парламент
більше відповідає демократичному устрою та однона-ціональному складу
населення. Він простіший та ефективніший, законодавча процедура не
настільки складна, як у двопалатному парламенті. Нижні палати
двопалатних парламентів і однопалатні парламенти формуються, як правило,
шляхом прямих виборів. Всекитайські збори народних представників
утворюються багатоступеневими виборами. Вони складаються з
представників, обраних від провінцій, автономних областей, міст
центрального підпорядкування та збройних сил (ст. 59 Конституції КНР).
Верхня палата формується по-різному. Сенати у Польщі, Румунії, США,
Бразилії, Палата радників у Японії обираються прямими виборами.
Сенат Польщі (100 чоловік) обирається по воєводствах. Кожне із 47
воєводств обирає по два, а два найбільших за кількістю
PAGE 136
Розділ 11
населення воєводства – по три сенатори; Сенат США обирається
безпосередньо населенням штату за принципом: від кожного штату по два
сенатори. За такими самими принципами обираються сенатори в Австралії,
але норма представництва від кожного штату збільшена до десяти
сенаторів. У такому самому порядку обираються сенатори мексиканського
парламенту: по два від кожного штату і по два від федерального округу. У
Швейцарії члени Ради кантонів обираються безпосередньо населенням
кантону, а в одному з кантонів – кантональним парламентом.
В Австрії верхня палата – Федеральна рада – обирається ландтагами земель
залежно від кількості населення землі. Земля з найбільшою кількістю
населення обирає 12 членів, а кожна інша земля – таку частину від цього
числа, яка пропорційна відношенню чисельності її громадян до зазначеної
найбільшої їх чисельності, причому остача, що кількісно перевищує
половину квоти, вважається за цілу квоту. Кожна земля повинна мати не
менш як три представники (ст. 34 Федерального конституційного закону від
20 листопада 1920 р.).
В Індії Рада штатів обирається легіслатурами (законодавчими зборами)
штатів.
Своєрідною палатою за порядком її формування є Бундесрат Німеччини, з
допомогою якого землі беруть участь у законодавстві та управлінні
федерацією. Він складається з членів урядів земель, які їх призначають і
відкликають. Кожна земля володіє не менш як трьома голосами, землі з
населенням понад два мільйони мають чотири, а з населенням понад п’ять
мільйонів – п’ять голосів.
Сенат у Франції обирається непрямим голосуванням депутатами Національних
зборів, депутатами Генеральних рад департаментів і делегатами
муніципальних рад.
В окремих країнах верхня палата не обирається, а формується за принципом
спадкування чи за призначенням усього складу або частини його главою
держави. До таких палат належить англійська Палата лордів, яка продовжує
функціонувати та збільшується, незважаючи на те, що понад 80 років тому
парламент прийняв рішення про її заміну. У даний час Палата лордів
кількісно перевищує 1200 осіб, серед яких спадкові пери, довічні пери,
пери за апеляцією, духовні пери. Палата лордів являє собою
конституційний анахронізм, пережиток феодалізму, один із самих
недемократичних інститутів у англійській системі демократії.
Парламент
PAGE 137
Сенатори в Канаді призначаються генерал-губернатором, а в Йорданії –
королем.
Законодавство більшості країн встановлює різні вікові цензи для обрання
нижньої та верхньої палат. Так, депутатами до нижньої палати
італійського парламенту – палати депутатів – може бути обраний будь-який
виборець, якому на день виборів виповнилося 25 років, а до верхньої
палати – після досягнення 40 років; депутатами Палати представників США
і сенаторами можуть бути обрані громадяни після досягнення відповідно 25
та 30 років; до Національних зборів Франції – після досягнення 23 років,
а сенаторами – 35 років.
Термін повноважень однопалатного парламенту складає чотири або п’ять
років. В окремих країнах з двопалатною структурою парламенту (Італія,
Іспанія, Польща) термін повноважень палат збігається. У деяких
двопалатних парламентах строк функціонування нижньої та верхньої палат
різний. Так, Палата представників США обирається на 2 роки. Сенат – на
6, Палата депутатів Мексики – на 3, а Палата сенаторів – на 6,
Національні збори Франції – на 5, Сенат – на 9 років, в Японії Палата
представників -на 4, а Палата радників – на 6 років і т. ін.
Склад верхньої палати, як правило, не переобирається одночасно, а
поновлюється по частинах: Сенат США, Рада штатів Індії -кожних два роки
на одну третину; Сенат Франції – кожних три роки на одну третину; Палата
радників Японії – на половину кожних три роки. Часткове оновлення складу
верхньої палати під час чергових виборів зберігає принцип наступності в
її діяльності.
Кількісний склад парламенту визначається безпосередньо конституціями або
іншими законодавчими актами. Конституція, наприклад, Італії закріпила у
кількісному складі палати депутатів 650 чоловік, а сенаторів – 315. Сейм
Польщі складається із 460 депутатів, а Сенат – із 100 сенаторів.
Конституції Греції, Іспанії встановлюють: нижчу та вищу межі кількісного
складу парламенту. Кількість членів палати депутатів Греції не може бути
меншою від 200 і більшою від 300 чоловік (ст. 51 Конституції). Конгрес
Іспанії нараховує мінімум 300 і максимум 400 депутатів (ст. 68
Конституції).
Закон про вибори до Всекитайських зборів народних представників (ВЗНП) і
місцеві збори народних представників різних ступенів 1986 р. визначає
верхню межу депутатів ВЗНП: вона не повинна перевищувати 3 тис. чоловік
(ст. 13).
PAGE 138
Розділ 11
Кількість членів парламенту Японії та Франції визначається не
Конституцією, а законом.
Конституції зарубіжних країн закріплюють термін повноважень парламенту,
протягом якого він виконує покладені на нього функції. Цей термін
залишається незмінним або може тривати, скорочуватися за власним
рішенням або рішенням глави держави чи уряду.
Так, за конституціями, наприклад, США, Мексиканських Сполучених Штатів,
КНР, Республіки Куба, не існує інституту дострокового розпуску
парламенту; не може бути розпущена достроково й Національна рада
Швейцарії. Дострокові вибори Національної ради можливі тільки за повної
зміни федеральної конституції, прийнятої лише загальнонаціональним
референдумом.
Конституція Австрії надала Національній раді права приймати рішення про
свій розпуск (ст. 29, п. 2) до закінчення строку повноважень на основі
звичайного закону.
Таке саме право надає Сейму конституційний закон про відносини між
законодавчою та виконавчою владою Республіки Польща, а також про місцеве
самоврядування («Мала Конституція» 1992 р.): «Сейм може бути розпущений
власною постановою, прийнятою не менш як двома третинами голосів
загального складу депутатів» (ст. 4, п. 3).
Палата депутатів Греції розпускається у випадку необрання Президента
навіть у третьому турі (ст. 32 п. 4 Конституції).
Право розпуску парламенту в цілому чи нижньої його палати належить главі
держави або уряду за виняткових обставин. Так, Президент Італії може
розпустити Палату представників і Сенат або одну з цих палат, заслухавши
думку голів палат (ст. 88 Конституції); Президент Республіки Польща може
розпустити Сейм після заслуховування Маршала Сейму та Маршала Сенату;
одночасно з розпуском Сейму припиняється термін повноважень Сенату (ст.
4, п. 4 Конституції).
Право розпуску нижньої палати належить, наприклад, президентам Франції,
Індії, Австрії. Палата представників Японії розпускається імператором за
пропозицією та схвалення Кабінету; англійська Палата громад
розпускається королевою за пропозицією Кабінету і т. ін.
У деяких країнах, наприклад, у Франції, Японії тощо, верхні палати
розпуску не підлягають. Не можуть бути розпущені також Рада штатів
Індії, Федеральна рада Австрії, які формуються
Парламент
PAGE 139
законодавчими органами суб’єктів федерації. Це положення стосується
також своєрідної палати Німеччини – Бундесрату, – утвореної урядами
земель; не підлягають розпуску й палати, члени яких не обираються
(Палата лордів, Сенат Канади).
Конституції окремих країн можуть приймати рішення про продовження
терміну своїх повноважень за наявності своєрідних умов. Такими умовами
були в одних країнах війна (Італія), надзвичайний стан (КНР, Індія),
війна, військовий або інший надзвичайний стан (Болгарія).
Якщо вибори парламенту збіглися з настанням надзвичайного стану, то
вибори відкладаються на строк дії цих умов, а розпущений парламент
скликається знову.
У конституціях деяких країн указані підстави для розпуску парламенту.
Шведський Ригсдаг розпускається главою держави, якщо він чотири рази
відхилив пропозицію Тальмана (голови) Ригсдагу про обрання
прем’єр-міністра (розд. 6 § 3 Конституції). Генеральні кортеси Іспанії
розпускаються королем, якщо протягом двох місяців після першого
голосування жоден з кандидатів на посаду глави уряду не дістав довіри
Конгресу.
Підставою для розпуску президентом Народних зборів Болгарії є
неможливість сформувати Раду Міністрів як представника третьої
парламентської групи. У цьому разі президент призначає службовий уряд,
розпускає Народні збори та призначає нові вибори. Під час дії
Конституції Республіки Болгарія 1991 р. президент двічі розпускав
Народні збори та призначав нові вибори.
Президент Республіки Польща може розпустити Сейм, якщо той протягом
трьох місяців не прийняв закон про бюджет (ст. 21 «Малої Конституції»).
Сейм може виявити недовіру Раді Міністрів і обрати нового голову Ради
Міністрів і запропонований ним склад уряду. Якщо Сейм виявив недовіру
Раді Міністрів і не обрав її голову, то президент має право прийняти
відставку уряду або розпустити Сейм (ст. 57- 62 «Малої Конституції»).
Так, у 1993 р. президент розпустив Сейм і призначив нові вибори.
Президент Німеччини може розпустити Бундестаг у випадку необрання
федерального канцлера.
Конституції окремих країн закріплюють умови, що виключають право глави
держави приймати рішення про розпуск парламенту в цілому чи його нижньої
палати.
PAGE 140
Розділ 11
Так, Президент Болгарії не може розпускати Народні збори протягом трьох
місяців до закінчення строку свого мандата; Президент Італії – протягом
шести останніх місяців своїх повноважень (ст. 99 п. 7 Конституції);
Президент Франції не може розпустити Національні збори під час
здійснення ними надзвичайних повноважень (ст. 16 Конституції) та
протягом року після обрання Національних зборів у ході дострокових
виборів (ст. 12 Конституції).
Не можуть достроково бути розпущені парламенти Іспанії, Польщі,
Португалії та інших країн під час надзвичайного стану, а Сейм Польщі –
особою, яка тимчасово заміщує президента.
Основні закони Австрії, Угорщини, Греції обмежують право президента
розпускати парламент.
Федеральний Президент Австрії може розпустити Національну раду, а
Президент Греції – Палату депутатів з однієї підстави лише один раз.
Президент Угорщини протягом терміну своїх повноважень може скористатися
наданим йому правом розпуску Державних зборів не більш як двічі.
Цілі дострокового розпуску парламенту можуть бути різноманітними:
подолання кризи у діяльності парламенту, намагання однопартійного чи
коаліційного уряду використати політичну обстановку, що склалася, для
зміцнення своєї позиції у майбутньому парламенті та завдати поразки
опозиції в процесі наступних виборів.
Термін повноважень парламенту – це встановлений конституцією даної
держави період часу, протягом якого орган державної влади здійснює свої
конституційні функції складом депутатів, обраних під час проведення
виборів. Це визначення притаманне як однопалатному, так і двопалатному
парламенту, верхня палата кожного з яких обирається на один і той самий
термін, що й нижня палата і розпускається разом з нею.
§ 2. Компетенція парламенту
Конституція та інші нормативні акти закріплюють за державними органами
права й обов’язки та сферу їхньої діяльності. Най-ширшою компетенцією
наділяються парламенти. Компетенція парламенту – основний чинник, що
визначає його правове становище, роль в юридично-політичному житті та
взаємовідносини з іншими державними органами.
Компетенції парламенту належать законодавча сфера діяльності, прийняття
закону про бюджет, формування вищих органів
Парламент
PAGE 141
держави, контроль за діяльністю уряду та здійснення зовнішньополітичних
функцій.
Законодавчі повноваження. Прийняття законів є головним завданням
парламенту, основним його призначенням як загальнодержавної
представницької установи.
Існують такі види законів: Конституція (Основний Закон), конституційний
закон, органічний закон, звичайний закон. Законодавство США та
Великобританії розрізняє закони (біллі) публічні та приватні. Поширення
набуло делеговане законодавство, що розглядається, наприклад, Асамблеєю
Республіки Португалія як законодавча діяльність парламенту.
Обсяг повноважень парламенту залежить від ряду чинників: форми
правління, форми політико-територіального устрою, розстановки політичних
сил, що склалася у період прийняття конституції, і традицій. Конституції
різними способами закріплюють компетенцію парламентів у законодавчій
сфері: а) через перелік питань, за якими парламент може здійснювати
законодавчу діяльність; б) без закріплення будь-яких питань, з яких
парламент може здійснювати законодавчі функції; в) через встановлення
відносно визначеної компетенції у сферах, що стосуються взаємовідносин
законодавчих органів федерації та її суб’єктів.
До конституцій, що закріплюють точний перелік питань, з яких парламент
законодавствує, належать, наприклад, конституції США, Австрії, Болгарії,
Франції. Так, у ст. 1 розд. 8 Конституції США перераховані питання, з
яких Конгрес має право законодавствува-ти: встановлювати та стягувати
податки; забезпечувати спільну оборону та загальний добробут; одержувати
позики; регулювати торгівлю з іноземними державами та між окремими
штатами; карбувати монету, регулювати її цінність і цінність іноземної
валюти; оголошувати війну, набирати, формувати й утримувати армію, флот,
поліцію тощо. Розділ 9 тієї ж статті містить перелік того, чого Конгрес
не може здійснювати. З усіх інших питань (так звані остаточні
повноваження) закони приймаються штатами.
Федеральний конституційний закон Австрії від 10 листопада 1920 р.
називає питання, за якими федеральні збори уповноважені приймати закони
(ст. 10, 11), а за якими – лише загальні принципи законів (ст. 12).
Конституційний Суд скасовує такий закон (ст. 140, п. 3) у разі порушення
меж повноважень, встановлених Федеральним конституційним законом,
федеральними органами або органами земель.
PAGE 142
Розділ 11
У федеративних державах розмежування повноважень у законодавчій сфері
здійснюється між федеральними органами та органами суб’єктів федерації.
Конституція Болгарії 1991 р. (статті 84, 85) містить перелік питань, що
належать до компетенції Народних зборів, а спірні питання повноважень
між Народними зборами, Президентом і Радою Міністрів вирішує
Конституційний Суд.
Такий спосіб закріплення повноважень заведено називати в юридичній
літературі абсолютно визначеною компетенцією парламенту.
Деякі конституції (Великобританії, Нової Зеландії, Португалії, Польщі та
ін.) дуже широко закріплюють повноваження парламенту в законодавчій
сфері.
У Великобританії верховна влада в галузі законодавства доручається
парламенту в цілому. Це – «королева у парламенті», тобто королева та дві
палати парламенту. Законопроект, прийнятий обома палатами, стає законом
лише після ухвалення його королевою. Принцип верховенства парламенту
означає, що він не зв’язаний жодними нормативними актами, ніхто не може
обмежити його верховенство у законодавчій владі. Він приймає та змінює
будь-який закон у звичайному порядку, ніхто не може брати під сумнів
конституційність акта, навіть суд.
До цієї ж групи, для якої сфера законодавчих повноважень не обмежена,
належить парламент Італії. Розділ II Конституції Італії («Укладення
законів») вказує лише на те, що «законодавча функція здійснюється
спільно обома палатами» (ст. 70 Конституції Італії), а повноваження
кожної з палат можуть бути відстрочені лише у законодавчому порядку та
лише на випадок війни (ст. 60 Конституції). «Мала Конституція» Польщі,
Конституція Португалії обмежуються констатацією факту прийняття законів
парламентом. «Сейм приймає закони більшістю голосів за присутності не
менш як половини загальної кількості депутатів, якщо конституційний
закон не передбачає інше», Асамблея Республіки Португалія може приймати
закони з усіх питань, за винятком організації та порядку діяльності
уряду (п. «г» ст. 164 Конституції Португалії).
За Конституцією Японії парламент є вищим органом державної влади та
єдиним законодавчим органом держави.
Проте слід зазначити, що ані конституція, ані закони про парламент не
визначають сферу законодавчого регулювання парламенту. На практиці це
спричинює те, що значна частина важли
Парламент
PAGE 143
вих питань державного життя вирішується нормотворчою діяльністю уряду, а
парламент законодавствує з питань загальних.
Отже, за характером конституційної регламентації цю групу парламентів
можна віднести до парламентів з абсолютно необмеженою законодавчою
компетенцією.
Третю групу складають парламенти з відносно визначеною компетенцією. До
цієї групи належить Конституція Індії, яка встановлює три види
повноважень: а) виключну компетенцію союзу, за якою може
законодавствувати лише федеральний парламент; б) компетенцію
законодавчих органів штатів; в) спільну компетенцію федерального
парламенту та законодавчих зборів штатів.
Основний Закон Німеччини та Конституція Швейцарії встановлюють виключну
компетенцію федеральних органів і конкуруючу законодавчу компетенцію
земель або кантонів. У сфері конкуруючої законодавчої компетенції землі
наділяються правом законодавства лише тоді й остільки, коли й оскільки
федерація використовує свої права законодавства.
Прийняття законів. Прийняття звичайних законів відбувається згідно з
процедурою, встановленою конституцією та регламентами палати або палат у
двопалатному парламенті. Ця процедура схожа в основних рисах.
Початковою стадією законодавчого процесу є внесення законопроекту до
парламенту (або до однієї з його палат, або лише до нижньої палати).
Суб’єктами права законодавчої ініціативи є як один, так і група
парламентаріїв (кількість парламентаріїв, що володіють правом
законодавчої ініціативи звичайно передбачається регламентом), постійні
комісії (комітети), парламентські групи (клуби, фракції), уряд. В
окремих країнах (у Мексиці, Польщі, Росії, Білорусі) президент країни
наділений правом законодавчої ініціативи з усіх питань, пов’язаних із
здійсненням своїх функцій, а Президент США – лише з питань щодо проекту
державного бюджету.
Право законодавчої ініціативи у федеративних країнах належить вищим
законодавчим органам суб’єктів федерації (наприклад, у Німеччині,
Мексиці, в Австрії), а в Італії, Фінляндії та інших країнах – вищим
органам влади автономних областей; у Російській Федерації –
Конституційному Суду; у КНР, на Кубі та деяких країнах Латинської
Америки – Верховному Суду, Генеральній прокуратурі, крім того, в КНР –
Центральній військовій раді, на Кубі – Цент
PAGE 144
Розділ 11
ральному комітету профцентру трудящих Куби та національним керівним
органам громадських організацій з питань їх компетенції.
У деяких країнах (США, Швейцарії, в Іспанії, Італії, Австрії, на Кубі)
існує інститут народної ініціативи, сутність якого полягає у тому, що
громадяни, які зібрали встановлену конституцією кількість голосів
виборців, можуть вимагати від парламенту розгляду законопроекту.
Коло суб’єктів права законодавчої ініціативи досить широке, проте
практично здійснення законодавчої ініціативи зосереджено в руках уряду,
їх проекти розглядаються в першу чергу, вони можуть вносити
законопроекти до парламенту будь-коли, в той час, як депутати, наприклад
парламенту Фінляндії, можуть вносити законопроекти лише протягом 14 днів
після відкриття чергової сесії.
Порядок реалізації права законодавчої ініціативи. У двопалатних
парламентах законопроекти вносяться до нижньої палати, а якщо палати
рівноправні (Італія, Мексика, Швейцарія та ін.), -до будь-якої.
Законопроекти приймаються на сесіях парламенту двома читаннями (у
Болгарії на різних засіданнях Народних зборів), трьома читаннями (в
Австрії, Італії, Польщі, США та ін.).
Голова палати, до якої направлений законопроект, розглядає і вирішує
питання про його подальшу долю. У разі позитивного рішення він дає
розпорядження про його розмноження та про передачу тексту депутатам і
включення його до порядку денного. Іноді ця процедура називається
«першим читанням». Далі законопроект без дебатів передається в постійну
комісію або починаються дебати щодо його загальних принципів, вносяться
поправки і доповнення. Такі процедурні дії називаються іноді «другим
читанням». Комісія після розглядання повертає законопроект до
парламенту, де знову починаються дебати щодо його прийняття. Під час
«третього читання» законопроект приймається остаточно.
Законопроект має бути прийнятий палатами за ідентичною редакцією, при
цьому використовується метод «човна» («човника») – передача тексту
законопроекту від однієї палати до другої до того часу, поки він не
набуде однакової редакції. Для усунення розбіжності тексту законопроекту
іноді створюється комісія з представників обох палат.
Важливе місце у діяльності парламенту посідає прийняття закону про
бюджет. Проект закону про бюджет, на відміну від інших законопроектів,
складається і вноситься на розгляд до нижньої
Парламент
PAGE 145
палати парламенту з нерівноправними палатами тільки урядом. На відміну
від інших законів, що діють протягом тривалого часу, закон про бюджет
функціонує лише один фінансовий рік.
Парламенти Угорщини, Греції, Словаччини, Чехії та інших країн обирають
президента, формують уряд, органи конституційного контролю й нагляду,
Верховний Суд, їм належать повноваження у сфері оборони країни та
зовнішньої політики. Вони здійснюють контроль за діяльністю уряду. Види
контролю парламенту за діяльністю уряду залежать від форми правління. У
президентських республіках, де уряд формується президентом і не
відповідає перед парламентом, контрольні повноваження останнього не
настільки великі, як у парламентарних республіках.
Конституції розрізняють дві форми відповідальності уряду: політичну й
судову. Політична відповідальність означає висловлення недовіри уряду
або його окремим міністрам, внаслідок чого вони мають залишити посади,
які обіймають. Судова відповідальність означає притягнення до суду уряду
в цілому або якогось його члена за вчинений злочин під час виконання
своїх обов’язків.
Формами контролю за діяльністю уряду є постановка питання про довіру за
ініціативою уряду; пропозиція депутатів про вираження уряду недовіри;
інтерпеляція; усні та письмові запитання; спеціальні форми
парламентського контролю.
Відмова парламенту в довірі уряду тягне за собою відставку останнього.
Група, що кількісно складає від однієї десятої до однієї четвертої всіх
депутатів палати, може внести резолюцію недовіри уряду, за яку має
висловитися абсолютна більшість депутатів. Президентові надається право
у разі вираження недовіри уряду прийняти його відставку або розпустити
парламент і призначити нові вибори.
Інтерпеляція являє собою звернення у письмовій формі групи депутатів до
уряду з вимогою надати інформацію з найважливіших питань внутрішньої та
зовнішньої політики або з будь-якого конкретного питання, що має
загальнодержавне значення. Відповідь уряду обговорюється на пленарному
засіданні палати і може завершитися прийняттям резолюції недовіри.
Запитання письмові та усні є, як правило, засобом одержання інформації,
надання палаті тих або інших документів, критики діяльності уряду в
цілому або окремих міністрів. Відповідають, зазвичай, усно чи письмово,
негайно або на наступному засіданні.
Розділ 12
Глава держави
§ 1. Поняття інституту глави держави
Істотним важелем у механізмі державного управління суспільства
зарубіжних країн є глава держави. Він начебто вивершує всю систему
органів влади й управління, і юридично йому в цій системі належить
першорядне місце. У більшості зарубіжних країн функції глави держави
доручаються одноособовому органу. Залежно від форми правління – це або
президент, або монарх. Щодо народів, які живуть у державах з монархічною
формою правління, то вони називають себе підданими його величності
короля, імператора, шейха і т. ін., а з республіканською – громадянами.
Винятковим є виконання функції глави держави колегіальним органом. Так,
у Швейцарії функції глави держави згідно з чинною Конституцією 1999 р.
виконує Федеральна рада, яка одночасно є й урядом країни.
Молоді національні держави, що утворилися в ході національно-визвольних
революцій і після розпаду колоніальної системи, також сприйняли інститут
одноособового глави держави (Індія, Єгипет, Конго та ін.).
У постсоціалістичних країнах також конституційним правом закріплений
інститут одноособового глави держави (Болгарія, Чехія, Польща та ін.).
Державне право зарубіжних країн розглядає главу держави як носія вищої
виконавчої влади, а також як вищого представника держави у сфері
міжнародних відносин. Так, ст. II (розд. 1) Конституції США 1787 р.
говорить: «Виконавча влада здійснюється Президентом Сполучених Штатів
Америки…». Про широкі владні повноваження глави держави свідчить і
Конституція Іспанії 1978 р., у ст. 56 якої записано: «Король є главою
Іспанської держави, символом її єдності й сталості. Він є гарантом
правильного функціонування державних інститутів; здійснює вище
представництво Іспанії у міжнародних відносинах, особливо з націями, з
якими вона пов’язана історично, а також здійснює функції, надані йому
Конституцією і Законом».
Глава держави
PAGE 147
Однак між тими значними повноваженнями, якими наділяє главу держави
Конституція, і тією реальною роллю, яку він відіграє у
суспільно-політичному житті конкретної країни, нерідко існує розрив.
Останній залежить від багатьох чинників, насамперед, від форми
правління, політичного режиму і соціально-політичного становища у
країні, від історичного етапу й рівня соціально-економічного розвитку
країни, від того становища, яке займає глава держави у діловому світі
своєї країни, а у президентів -й від порядку їх обрання.
Більш широкими і реальними владними повноваженнями володіє глава держави
тієї країни, де він одночасно є носієм виконавчої влади і очолює уряд
(США, Франція, Чехія). Дещо меншою мірою помітний його вплив на
формування державної політики у парламентарних монархіях
(Великобританія, Японія) і парламентарних республіках (Німеччина,
Італія, Угорщина). Але не можна дану тезу розглядати як обов’язкову
закономірність, тому що на різних етапах історичного й
соціально-економічного розвитку зарубіжних держав, залежно від мінливих
методів здійснення влади, один із згаданих вище чинників може мати
вирішальне значення, а інші можуть виявлятися у згладженій формі. Так, у
сучасній Іспанії, яка за формою правління є парламентарною монархією,
глава держави – король Хуан Карлос І – посідає вельми помітне місце у
вирішенні соціально-економічних і політичних проблем країни.
Інститут глави держави своєю появою зобов’язаний абсолютній монархії,
хоча є суто буржуазним. У тих зарубіжних країнах, де буржуазія у
боротьбі за владу була достатньо організована, згуртована й сильна, де
вона досягала перемоги над аристократичною феодальною знаттю,
буржуазно-демократичні революції завершувалися, як правило, поваленням
монархів, їх відправленням на ешафот, встановленням демократичнішої
республіканської форми правління на чолі з главою держави, який
обирався. Навпаки, у країнах, де буржуазії не вдавалося через свою
слабкість остаточно перемогти феодальну аристократію, де вона була
змушена йти на компроміс із силами, що прийшли до влади, цей компроміс
завершувався збереженням старого феодального інституту – монарха (так
було, наприклад, у Великобританії, Скандинавських країнах і т. ін.).
Щоправда, сучасні монархії – далеко не ті, якими вони були за
середньовіччя. У багатьох монархічних державах під впливом де
PAGE 148
Розділ 12
мократичних сил монархи згідно з нормами конституцій були позбавлені
своїх великих прерогатив і за ними залишилися в основному представницькі
та церемоніальні функції.
Видатний фахівець правової системи Японії Цунео Інако у своїй праці
зазначає: «Конституція Японії відводить імператору роль декоративної
прикраси державного механізму. Імператор не є ані правителем Японії, ані
главою держави».
§ 2. Порядок заміщення посади глави держави
Правове становище монарха, на відміну від президента, характеризується
двома основними особливостями. По-перше, влада монарха юридично
вважається незалежною від будь-якої іншої влади, органу чи виборчого
корпусу. Він владарює безстроково (обмежено чи абсолютно) за власним
правом і вважається джерелом усієї державної влади у країні. По-друге,
влада монарха спадкова й переходить від одного представника царюючої
династії до другого за встановленим законом порядком.
Новелою державного права теперішнього дня є «виборна» монархія. Так,
згідно з Конституцією Малайзії 1957 р. глава держави обирається на п’ять
років із султанів дев’яти штатів (у Федерації є 13 штатів, з яких
дев’ять очолюються султанами-наступниками). Виборною є й посада глави
держави – шейха в ОАЕ. Його обирає на п’ять років Верховна рада емірів –
вищий орган влади у країні.
Монарх як глава держави, на відміну від президента, володіє рядом прав і
прерогатив. Це і суто зовнішні атрибути монаршої влади, і така досить
серйозна прерогатива, як абсолютне вето. До зовнішніх атрибутів монаршої
влади належить право на титул і особливу назву: «король» чи «королева» у
Великобританії, Швеції, в Іспанії; «імператор» в Японії; «емір» у
Кувейті; «султан» в Омані; «князь» – у Монако і Ліхтенштейні. Титул
зумовлює й обов’язкову форму звертання до монарха: «Ваша величність». У
титулі звичайно перераховуються володіння монарха, підкреслюється
божественне походження його влади тощо. У всіх монархічних державах за
їх главами визнається право на утримання двору, тобто особливого штату
посадових осіб, які відають не державними, а особистими справами
монарха. Цей штат досить великий і коштує платникам податків дуже
дорого.
Грошове утримання монархів складається з прибутків від їх особистого
майна й асигнувань з державного бюджету. Розмір
Глава держави
PAGE 149
суми на утримання монарха, а також членів його родини звичайно
встановлюється законом парламенту на початку кожного царювання і
сплачується за цивільним листом.
Мимоволі постає питання, чому практичні англійці дозволяють собі
витрачати мільйони на утримання королівської родини та ще й з повним
набором середньовічних інститутів і атрибутів?
Головна причина збереження інституту монарха за умов сьогодення полягає
в тому, що він є вигідним певним політичним силам. Незважаючи на те, що
в усіх парламентарних монархіях (а їх абсолютна більшість порівняно з
дуалістичними й абсолютними) спостерігається практична нуліфікація
повноважень монарха, сили, що зацікавлені в монархові, доводять і
домагаються збереження цього анахронізму попередньої епохи. Справа
полягає у тому, що прерогативи монарха значно ширші за президентські. Це
й абсолютне вето, яке, на відміну від президентського скасувати не
можна, це й достроковий розпуск нижньої палати парламенту, це й усунення
уряду. Навіть наділений широкими повноваженнями Президент США всім
набором таких дієвих прерогатив не володіє. Збереження монархії і
великих повноважень монарха дозволяє у кризових ситуаціях, за умов
різкого загострення соціальних проблем і конфліктів використовувати цей
інститут владними силами. Крім того, слід зазначити, що політичні сили,
які перебувають при владі, за сучасних умов виробили інші шляхи впливу
на вирішення питань зовнішньої та внутрішньої політики в обхід монарха
(делеговане законодавство, лобізм тощо). Саме тому в багатьох країнах
монархові прерогативи нібито перебувають у стані летаргійного сну. Але
не викликає сумніву те, що коли цього вимагатимуть обставини, вони
негайно будуть використані. Правлячим колам вигідне збереження монархів
і їхніх широких повноважень на випадок завоювання демократичними силами
більшості у парламенті, представництва в уряді й зміни ними державного
курсу в певному напрямі. Тоді вони зможуть скористатися повноваженнями
монарха як дієвим конституційним резервом.
Говорячи про причини збереження монархії як форми правління і монарха як
глави держави при цій формі організації влади, не можна не згадати й
такий чинник, як данина традиції, консерватизму в організації
функціонування державної влади. У даному випадку не можна не
враховувати, що засоби масової інформації
PAGE 150
Розділ 12
повсякчас і цілеспрямовано підтримують у свідомості народу імідж
монаршої нейтральності, імідж монарха, що стоїть над усіма класами й
політичними течіями, імідж неупередженого вирішення монарших справ і
проблем. Вони доводять, що монарх -символ єдності нації, особа, яка
піклується про її згуртованість, тощо. Безперечно, допомогу тут їм надає
служба «паблік рілейшнз».
Головна відмінність президента від монарха полягає у тому, що президент
– це посада виборна – по-перше, і строкова – подруге. Зазвичай,
президентів обирають згідно з конституцією на строк від 4 до 7 років. На
4 роки обирається президент у США, Колумбії, Коста-Риці, на 5 років – у
Німеччині, Китаї, Болгарії, Індії, Угорщині, Чехії; на 6 років – в
Австрії, Фінляндії; на 7 років -в Італії.
Безумовно, перевагою президентської посади порівняно з монаршою, з
позиції демократії, є те, що на цю посаду може бути обраний будь-який
громадянин республіки, який відповідає встановленим цензам, згідно з
його заслугами і достоїнствами в очах співвітчизників.
Разом із тим, необхідно враховувати, що вирішальне значення мають не
демократичні конституційні декларації, які нерідко виявляються
формальними, а те, що правлячі політичні сили використовують усі засоби,
щоб ретельно відібрати і провести на вищий державний пост лише тих
кандидатів, чия діяльність збігається з інтересами соціальних кіл, в
чиїх руках сконцентрована економічна могутність країни. Внаслідок цього
безперервно зростає вартість виборчих кампаній, які обходяться сьогодні
вже в сотні мільйонів доларів, марок, франків, фунтів стерлінгів тощо.
Нині у зарубіжних країнах склалося кілька способів обрання президентів:
прямі, посередні, внутрішньопарламентські вибори. На цьому питанні слід
спинитися докладніше, оскільки спосіб обрання президента має велике
політичне значення, впливає на відносини президента з парламентом і
урядом.
Під час прямих виборів президента (Франція, Австрія, Болгарія, Польща,
Румунія, Чехія) останній одержує мандат на посаду глави держави від
виборчого корпусу, який його обрав. Це дозволяє йому проводити
незалежний від парламенту політичний курс, а за певних обставин навіть
діяти всупереч волі парламенту. Ці обставини створюють сприятливі умови
для використання ав
Глава держави
PAGE 151
торитарних методів управління у країні (наприклад у Франції). Таким
чином, прямі вибори президента при всьому їхньому зовнішньому
демократизмі є найменш демократичним способом заміщення посади глави
держави.
При посередніх виборах президент обирається без участі парламенту.
Яскравим прикладом таких виборів можуть бути вибори у США, де президент
призначається на посаду колегією ви-борщиків, які, своєю чергою,
обираються прямим голосуванням по штатах. Згідно зі ст. II (розд. 1) та
поправками 12 і 23 до Конституції США 1787 р. кожний штат обирає
кількість виборщиків, що дорівнює загальній кількості сенаторів і
представників, яких штат має право направляти до Конгресу.
Посередні вибори президента, як і прямі, створюють для глави держави
можливість бути незалежним від парламенту, а в деяких випадках і
протиставити себе такій установі. Про це свідчить той факт, що найширше
право вето в зарубіжних країнах використовують ті президенти, які стали
главами держав внаслідок прямих або посередніх виборів (США, Франція,
Польща).
Внутрішньопарламентський спосіб обрання президентів (багатоступеневі
вибори) характерний для парламентарних республік (винятки становлять
Австрія, Ірландія, Ісландія, де вибори прямі). І якщо за прямих виборів
виборець висловлює свою волю, безпосередньо голосуючи «за» або «проти»
президента, якщо при посередніх виборах його воля опосередкована
колегією виборщиків, то за багатоступеневих виборів воля виборців
опосередковується депутатами парламенту.
Внутрішньопарламентський спосіб обрання президента є однією з
конституційних гарантій того, що глава держави не протиставлятиме себе
парламенту, не прагнутиме до розширення своїх повноважень у сфері
виконавчо-розпорядчої діяльності. Цьому сприяє і контрасигнатура актів
глав держав у всіх парламентарних республіках.
Державне право зарубіжних країн наділило главу держави властивістю
безвідповідальності за його діяльність. Монарх не несе парламентської
(тобто політичної) відповідальності за свої дії довічно, президент – на
строк свого обрання. У парламентарних монархіях і парламентарних
республіках це обґрунтовується тим, що глава держави діє за порадами
своїх міністрів, які й несуть
PAGE 152
Розділ 12
відповідальність за них – інститут контрасигнатури. Будь-який акт, що
виходить від глави держави, набуває юридичної сили тільки тоді, коли він
одержує скріпу (підпис – контрасигнатуру) відповідного міністра, до
ведення якого цей акт належить. Без скріпи міністра або прем’єр-міністра
акт глави держави недійсний. Таким чином, жоден акт глави держави не
набуває юридичної сили, якщо не відповідає волі уряду. Таке становище є
правовою основою для концентрації виконавчо-розпорядчої влади в руках
уряду парламентарних держав. Інститут контрасигнатури закріплюється і в
напівпрезидентській республіці, класичним прикладом чого є Франція (ст.
19 Конституції Франції).
У деяких постсоціалістичних країнах також пішли шляхом введення в
практику конституційно-правових відносин контра-сигнатури актів глави
держави. У ст. 102 (2) Конституції Республіки Болгарія говориться, що
акти, які підписує президент, «підписує також голова Ради Міністрів або
відповідний міністр».
Винятками із загального правила про безвідповідальність глави держави за
дії щодо виконання ним своїх функцій, є три випадки, коли його можна
буде судити в порядку окремої процедури – імпічменту. Імпічмент – у
дослівному перекладі означає «брати під сумнів», «притягувати до суду».
Це трапляється у разі державної зради, порушення Конституції і законів,
хабарництва.
Імпічмент як процедура притягнення до відповідальності й суду вищих
державних осіб у державній ієрархії з’явився вперше у Великобританії
наприкінці XIV ст. За сучасних умов – це досить тривала процедура, що
складається з кількох стадій: порушення справи, притягнення до
кримінальної відповідальності й суду над главою держави (в порядку
імпічменту можуть притягатися до відповідальності віце-президент,
міністри, члени органів конституційного нагляду, голови палат
парламентів).
Найбільш чітко процедура імпічменту розроблена конституційним правом
США. Право постановки питання щодо притягнення до відповідальності глави
держави та формулювання статей звинувачення на його адресу надано нижній
палаті парламенту -палаті представників, а фактично – її юридичному
комітету. Для цього голосуванням палата представників вирішує питання
про те, притягати або не притягати главу держави до відповідальності в
порядку імпічменту щодо сформульованих статей звинувачен
Глава держави
PAGE 153
ня. Для притягнення необхідно, щоб «за» проголосувала абсолютна
більшість присутніх депутатів даної палати. Результати голосування
оформляються як «рішення великого журі» з формулюванням «винний» або
«невинний». У разі винесення рішення з формулюванням «винний» згідно зі
ст. І розд. 3 Конституції США 1787 р.: «Сенату належить виключне право
здійснення суду в порядку імпічменту. З цією метою сенатори присягають
або дають урочисту обіцянку на засіданні. Якщо підсудним є Президент
США, головує Головний суддя. Жодна особа не може бути засуджена без
згоди двох третин присутніх сенаторів».
Вважається, що імпічмент стосовно глави держави лише за формою можна
вважати судовим процесом. Власне, це політичний процес, метою якого є
усунення президента з посади й позбавлення його права обіймати й
виконувати будь-яку почесну, відповідальну або оплачувану посаду на
службі США. Фактично таке усунення з посади визначає політичну смерть
для колишнього президента. До того ж, президентське право помилування у
даному разі не застосовується.
З 1787 р., тобто з часу введення в дію Конституції США, імпічмент
порушувався 66 разів. Палата представників виносила рішення великого
журі про віддання до суду Сенату лише 13 разів. Річард Ніксон повинен
був стати у зв’язку з «уотергейтською справою» чотирнадцятим. Уникнути
ганебної процедури можна шляхом подачі у відставку, що Р. Ніксон і
зробив. По суті справа розглядалась у Сенаті лише один раз стосовно
президента Ендрю Джонсона у 1868 р., але для засудження не вистачило
одного голосу.
Аналогічна процедура імпічменту закріплена конституційним правом ряду
інших зарубіжних держав, тільки підстави для порушення цієї процедури
можуть бути різними. Якщо у США – це порушення Конституції, державна
зрада та хабарництво (ст. II розд. 3), то в Італії президент
відповідальний тільки «за державну зраду або посягання на Конституцію»
(ст. 90), у Німеччині -лише «за навмисне порушення Основного Закону або
іншого федерального закону» (ст. 61).
Деякі постсоціалістичні держави також закріпили процедуру імпічменту
стосовно глави держави. У ст. 103 Конституції Республіки Болгарія,
зокрема, говориться: «Президент і віце-прези
PAGE 154
Розділ 12
дент не несуть відповідальності за дії, здійснені щодо виконання своїх
функцій, за винятком державної зради і порушення Конституції». У цій
самій статті (розд. 2-4) викладена і процедура імпічменту.
§ 3. Повноваження глави держави
Численні повноваження глави держави можна звести до п’яти основних груп:
а) у сфері управління й формування уряду; б) у законодавчій галузі; в) у
плані зовнішньої політики; г) у судовій галузі; д) надзвичайні
повноваження.
Глава держави як одноособовий носій влади щодо управління країною
здійснює свою виконавчо-розпорядчу діяльність щодо впровадження у життя
економічного та політичного курсу, законів, спираючись на урядові
структури й адміністративний апарат держави. У зв’язку з цим виявлення
його ролі у справі формування уряду й адміністрації має істотне
значення.
У президентських республіках, дуалістичних і абсолютних монархіях глава
держави фактично особисто формує уряд. Тому призначені ним міністри
виступають у сфері управління країною в ролі його радників і помічників,
а прийняття політичних рішень залишається прерогативою виключно глави
держави. Глава держави за цих форм правління виступає практично як
одноособовий носій виконавчої влади.
У США призначення членів кабінету президентом формально здійснюється «за
порадою і згодою Сенату» (ст. II розд. 3). А якщо до «уотергейтського
скандалу» дане положення Конституції не мало практичного значення, то
наступними роками Сенат став активніше втручатися у процедуру
призначення голів департаментів (наприклад, відхилення кандидатури
Тауера, запропонованої Дж. Бушем на пост міністра оборони США). Оскільки
згідно з Конституцією Сенат за своєю ініціативою робити такі призначення
не може, то вибір кандидата завжди залишається за главою держави. У США
говорять, що Кабінет завжди такий, яким його бажає бачити президент.
Тому і зміна президента, як ведеться, супроводжується численними
перестановками й кадровими змінами у вищих ешелонах апарату правління.
Участь глави держави у формуванні уряду парламентарних республік і
парламентарних монархій має суто номінальний ха
Глава держави
PAGE 155
рактер, оскільки останній форсується і очолюється лідером партії
більшості нижньої палати парламенту. Меншою мірою він може впливати на
урядову діяльність. Більш того, у парламентарних країнах глава держави
може здійснювати свої повноваження тільки через уряд або за його згодою
(інститут контрасигнатури). Тому будь-які акції глави держави у підсумку
є не що інше, як урядова діяльність.
У напівпрезидентській республіці глава держави особисто призначає
прем’єр-міністра, а за його поданням – членів уряду. При цьому на його
дії не впливає згода парламенту або однієї з палат. Водночас президент
за даної форми правління не може не враховувати під час формування уряду
розстановку політичних сил у нижній палаті парламенту, оскільки хоча й
формально, але уряд несе відповідальність за свою діяльність перед
парламентом (ст. 20 Конституції Франції 1958 р.).
В управлінні країною глави держав спираються на широкий адміністративний
апарат, очолюваний найбільшими прибічниками й довіреними особами. Це
апарат помічників і радників глави держави, які набувають дедалі
вагомішої сили в управлінні державою, ніж відповідні міністри. За
приклад може правити діяльність виконавчого апарату при президенті США,
створеного у 1939 р. (під час президентства Ф. Д. Рузвельта), або
апарату Єлисейського палацу при президенті Франції, який певні політики
іменують «першим урядом» країни, а Раду Міністрів – «другим».
Керівна діяльність глави держави пов’язана з виконанням багатьох
організаційних прерогатив. Він призначає «службовий уряд», якщо не
дійшли згоди у парламенті щодо утворення уряду країни (ст. 99 (5)
Конституції Болгарії 1991 р.); скликає парламент на чергові й
надзвичайні сесії; розпускає його на канікули або зовсім, якщо минув
термін його повноважень; призначає нові вибори; повідомляє про
достроковий розпуск нижньої палати парламенту (крім президентських
республік); повідомляє про проведення референдуму і т. ін. (ст. 62
Конституції Іспанії; ст. 87 Конституції Італії; ст. 79-84 Конституції
КНР; п. 3.5 ст. 144 Конституції Польщі).
Глави держав наділені широкою регламентарною владою. Видані ними
нормативні акти повинні мати підзаконний характер і загальнообов’язкову
силу на всій території країни. Це, наприклад, виконавчі накази,
директиви та інструкції президента США,
PAGE 156
Розділ 12
постанови й розпорядження президента Німеччини, декрети й постанови
президента Італії, декрети та укази короля Іспанії, укази президентів
Болгарії, Чехії тощо. Нормативні акти глав держав можуть регулювати
практично усі сфери управлінської діяльності.
На окрему увагу заслуговують нормативні акти президентів Франції та
КНДР. Ордонанси й декрети президента Франції, а також накази Президента
КНДР не можна розглядати як підза-конні, оскільки вони регулюють ті
сфери суспільних відносин, які вилучені з компетенції парламенту.
Регулюючи певні сфери суспільних відносин, вони практично мають таку
саму силу, що й закон.
У конституційно-правовій практиці зарубіжних держав, згідно з нормами
державного права, склалися різні методи й форми участі глави держави у
законодавчому процесі. Порівнюючи політичну практику різних держав з
урахуванням особливостей кожної країни, не можна не дійти висновку, що
глава держави в змозі чинити й чинить значний вплив на розробку і
прийняття політичних рішень, втілених у формі закону.
Повноваження глави держави у законодавчій галузі стосуються як
законодавчої ініціативи й утвердження законопроектів, так і
промульгування (опублікування в офіційному виданні) законів.
Право законодавчої ініціативи глави держави за будь-якої форми правління
є невід’ємною частиною урядової ініціативи, але виявляється вона в
різних країнах по-різному. Якщо в парламентарних державах дві третини
законів, що приймаються, – це законопроекти виконавчої влади, то у США
президент, навіть формально, не володіє правом законодавчої ініціативи.
Проте це не означає, що він усунутий від участі в процесі підготовки
законопроектів. Конституційний наказ ст. II розд. 3 про те, що президент
періодично подає Конгресу інформацію про стан справ у Союзі і вносить
відповідні рекомендації, став формальною основою для перетворення
президента на лідера законодавчої політики США.
Йдеться про численні послання президента Конгресу з різних питань
внутрішнього життя й міжнародних відносин. З юридичної точки зору ці
послання не мають ніякої обов’язкової сили для конгресменів, але на
практиці їх регулюючий вплив досить великий і, безумовно, залежить від
особистих якостей глави держави, його відносин з партійною більшістю у
Конгресі, наполегливості
Глава держави
PAGE 157
й професіоналізму президентських помічників у зв’язках із Конгресом
тощо.
Однак найбільш ефективним засобом впливу глави держави на законодавчий
процес слід визнати інститут «вето». Вето – це прерогатива глави держави
відмовити у підписанні законопроекту. Згідно із зарубіжними
конституціями законопроект набуває нової якості – силу закону – тільки
тоді, коли він санкціонується главою держави.
Конституції зарубіжних країн встановлюють право глав держав підписати і
ввести в дію законопроект шляхом його промуль-гування. Для цього главі
держави конституцією конкретної країни визначається термін, протягом
якого він повинен або схвалити законопроект, або відмовити в його
підписанні. Як правило, такий термін обмежений 10-15 днями (ст. І розд.
7 Конституції США; ст. 10 Конституції Франції; ст. 88 розд. 3
Конституції Болгарії).
Конституційному праву зарубіжних країн відомі такі види вето: а)
абсолютне; б) відкладальне; в) вибіркове; г) «кишенькове». Абсолютне
вето (резолютивне) – це виключне право глав монархічних держав. Воно не
випадково зветься абсолютним, оскільки заборону монарха парламентарії
подолати не можуть.
Винятком із загального правила, що абсолютне вето – це вето глав
монархічних держав, є Королівство Норвегія, де король має право лише
відкладального вето.
Відкладальне, або суспензивне, вето є прерогативою глав держав із
республіканською формою правління, тобто президентів. Його специфіка,
полягає у тому, що заборона глави держави може бути подолана парламентом
або може мати тимчасовий характер.
Вибіркове вето являє собою, порівняно з відкладальним, досить гнучку й
тому більш цілеспрямовану зброю в руках глави держави. Його закріплення
і використання конституційним правом Аргентини, Мексики, Франції
дозволяє главі держави накласти заборону не в цілому на законопроект, а
на його окремий розділ, статтю, параграф. Правом вибіркового вето
наділені й широко користуються губернатори більшості штатів США. Це
право забезпечує губернаторам вплив на розподіл бюджетних коштів у
штатах.
«Кишенькове» вето є специфікою конституційного права США. Воно
використовується тоді, коли десятиденний термін для
PAGE 158
Розділ 12
розглядання законопроекту президентом припиняється завершенням сесії
Конгресу або перенесенням його засідань. Дана ситуація використовується
президентом, якщо конкретний законопроект його не влаштовує, він не хоче
його підписувати, а водночас він не хотів би скористатися відкладальним
вето, тому що стосовно такого законопроекту відкладальне вето може
підірвати його авторитет. Тоді президент відкладає законопроект («кладе
до кишені»), він його не підписує під приводом, що десятиденний термін
порушено, Конгрес розпущено, й повертати законопроект немає куди. У
подібному випадку законопроект не набуває юридичної сили («кишенькове
вето») й не одержує встановленої конституцією заборони (відкладальне
вето). Конгрес не має спроможності подолати «кишенькове вето», тому що
жодної процедури на цей випадок не передбачено. У такий спосіб
президентська «бездіяльність» набуває сили абсолютного вето.
Після повернення з канікул Конгрес знову може прийняти до розгляду даний
законопроект, але, починаючи з першої стадії законодавчого процесу – як
новий законопроект. Нерідко така ситуація завершується тим, що після
закінчення досить тривалого терміну відпадає потреба у подібному
законопроекті.
Інститут вето у будь-якій формі не можна визнати демократичним, оскільки
він становить діяльність виборного, представницького органу в залежність
від одноособового глави держави, за яким завжди стоять певні політичні
сили. Право вето скасовано в Іспанії, Швеції, Японії.
Зовнішньополітичні повноваження глави держави дуже широкі й
різноманітні. Він здійснює верховне представництво країни у міжнародних
відносинах. Насамперед, він не потребує особливого повноваження, воно
випливає з його статусу. Як глава держави він має право на особливо
урочистий прийом, а дипломатична практика не розрізнює монарха і
президента.
Главі держави надане право ведення міжнародних переговорів, укладення
міжнародних договорів і угод, а також їх денонсація (за згодою
парламенту). Він призначає і приймає послів, посланців та інших
дипломатичних представників. Йому (за санкцією парламенту) надане право
оголошення війни та укладення миру (ст. II розд. 2 Конституції США; ст.
87 Конституції Італії; ст. 14 Конституції Франції; ст. 7 Конституції
Японії; ст. 98 Конституції Болгарії; ст. 59 Конституції ФРН).
Глава держави
PAGE 159
Повноваження глави держави в судовій сфері включають право помилування,
пом’якшення або заміни покарання, право амністії, призначення судів.
Главі держави надане право нагороджувати орденами, медалями та іншими
відзнаками, право присвоювати почесні звання та титули. Йому належить
найперше місце у різноманітних церемоніях і святах, включаючи
національні свята, військові паради, відкриття університетів, спортивних
змагань тощо.
Глава держави проголошується конституціями зарубіжних держав головою або
головнокомандувачем збройних сил країни (оперативне керівництво різними
родами військ здійснюють міністри оборони).
За умов стихійного лиха (землетруси, урагани, катастрофи, епідемії,
аварії на АЕС) або під час соціальних вибухів (масові заколоти,
міжнаціональні конфлікти) главі держави надане право на введення у
країні або на частині її території надзвичайного стану (ст. 16
Конституції Франції; статті 87, 88 Конституції РФ). Наслідком введення
надзвичайного стану є розширення дискреційних повноважень глави держави,
впровадження авторитарних методів керівництва, заборона мітингів,
вуличних процесій, введення цезури, комендантської години, обмеження або
заборона діяльності політичних партій.
Таким чином, глава держави наділяється згідно з нормами державного права
зарубіжних країн досить широкими повноваженнями, особливо у
президентських і напівпрезидентських республіках і дуалістичних
монархіях. У парламентарних державах їх повноваження менш широкі й
обмежуються активною урядовою діяльністю.
Розділ 13
Уряд
§ 1. Місце уряду в системі вищих органів державної влади
Центральною ланкою всього державного механізму, його найважливішою
складовою частиною є уряд. У зарубіжних країнах вищий орган урядової
влади може мати різні найменування. Найбільш поширені такі: Рада
Міністрів, Кабінет, Кабінет Міністрів, Державна рада, Федеральна рада
тощо. Термін «уряд» використовується як збиральний.
Уряд у більшості зарубіжних країн здійснює загальне управління всіма
справами держави, керує її внутрішньою та зовнішньою політикою. Уряд –
колегіальний орган, до якого входять особи (міністри, секретарі), що
очолюють державні відомства (міністерства, департаменти) з окремих
галузей управління (збройні сили, фінанси, юстиція, іноземні справи
тощо). У деяких випадках до складу уряду входять також особи, які не
очолюють будь-які міністерства (міністри без портфелів, або державні
міністри). У президентських республіках функції глави уряду виконує сам
президент. У парламентарних країнах (республіках і монархіях) є посада
глави уряду, що заміщується особою, яку найчастіше називають
прем’єр-міністром. Слід зазначити, що офіційно глава уряду може
називатися й інакше: в Італії, наприклад, він офіційно іменується
головою Ради Міністрів, у Швеції та Норвегії -Державним міністром, у
Німеччині та Австрії – Канцлером тощо.
У всіх зарубіжних країнах уряд відіграє головну роль у розробці,
формуванні та здійсненні основних напрямів політики держави, визначенні
шляхів і засобів їх досягнення.
Міністри без портфелів – особи, які очолюють відомства, що не
прирівнюються до міністерств, або виконують окремі доручення глави уряду
та є при цьому його помічниками.
При розгалуженні функцій сучасної держави посилюється вплив урядової
влади на всі сфери життя суспільства. За обґрунтування зростаючого
впливу уряду править теорія «самостійного мандата», що дістала певного
поширення. Сутність цієї теорії полягає в тому, що виборці на загальних
виборах висловлюються не стільки за того чи іншого кандидата в депутати,
скільки за урядо
Уряд
PAGE 161
ву політику в цілому. Тим самим вони дають певний мандат уряду, який
здійснює виконавчу владу за волею виборців. Це зменшує роль
парламентських дебатів при оцінці діяльності уряду. Відомо, що
парламентська процедура характеризується складністю і перешкоджає
оперативному прийняттю рішень. Урядова ж влада менш схильна до впливу
громадської думки.
За сучасних умов, коли держава активно втручається в економіку, втілюючи
у життя намічені програми, зростання ролі урядової влади стає
об’єктивною передумовою. Уряд часто є ініціатором законодавства з питань
державного регулювання економіки. У цьому разі парламент виступає як
орган, що «реєструє» урядові законопроекти.
Залежно від політичної практики, історичних умов і національних традицій
процес посилення позицій уряду набуває різноманітних форм, що в
кінцевому підсумку зумовлюється існуючими формами правління
(парламентською, президентською та змішаною). У парламентських країнах
піднесенню уряду над парламентом сприяє та обставина, що формування
уряду здійснюється партією (партіями), яка має більшість місць у
парламенті. У поєднанні з жорсткою партійною дисципліною непарламентська
більшість керує урядом, а уряд – парламентською більшістю. Слід
підкреслити, що роль і значення парламентської опозиції можуть активно
виявлятися тільки тоді, коли формується коаліційний уряд або «уряд
меншості». Президентська форма правління характеризується тим, що
президент є одночасно главою уряду, який не несе відповідальності перед
парламентом. Змішана (дуалістична) модель уряду існує в сучасній
Франції. Особливість її полягає в тому, що згідно з Конституцією (статті
8, 9) президент призначає прем’єр-міністра і головує у Раді Міністрів, а
прем’єр-міністр (ст. 21) керує діяльністю уряду. Суттєвим моментом, що
визначає стосунки уряду з парламентом, є втручання останнього у сферу
законодавства, а також антиконституційну нормотворчість уряду. Він
широко використовує своє право законодавчої ініціативи, і кількість
законопроектів, внесених урядом, перевищує число проектів самого
парламенту. Крім цього, уряд видає власні нормативні акти (виконавчі
накази президента, розпорядження тощо), які також сприяють посиленню
позицій уряду в системі вищих органів держави. У зв’язку з цим неабияке
значення має характер взаємовідносин уряду з вищим органом
конституційного нагляду, який чималою мірою залежить від способу
формування останнього, обсягу його повноважень і партійного складу.
PAGE 162
Розділ 13
У країнах, де орган конституційного нагляду формується за прямої
(Японія, США) чи непрямої участі уряду, останній має змогу суттєво
впливати на прийняття рішень цим органом. Створення органу
конституційного нагляду без участі уряду (Італія, Німеччина) дозволяє
йому бути відносно більш незалежним від урядової влади. Обсяг
компетенції і ступінь обов’язкової сили його рішень також чинять вплив
на його взаємовідносини з урядом. Органи конституційного нагляду з
обмеженою компетенцією не мають можливості протистояти уряду. Наділення
органів конституційного нагляду великою компетенцією (за якою рішення
його носять за-вершувальний характер) створює конфліктні ситуації між
урядом і органом конституційного нагляду, хоча цим зіткненням
здебільшого властивий не юридичний, а політичний характер.
§ 2. Порядок формування і структура урядів
У зарубіжних державах залежно від форми правління уряди формуються двома
основними способами: парламентським і позапарламентським. Парламентський
спосіб формування уряду застосовується у країнах з парламентарними
формами правління. Мандат на формування уряду в цих країнах одержує та
партія або партійна коаліція, яка перемогла на виборах до парламенту,
тобто одержала більшість місць у парламенті (у нижній палаті). Це
положення у конституціях зарубіжних країн викладене досить поверхово або
зовсім відсутнє.
У Великобританії глава держави має право призначати прем’єр-міністра,
але дане право суто номінальне, оскільки вибір корони визначається, як
згадувалося раніше, партійністю Палати громад. До складу уряду входять
міністри (40-45 чол.) та їхні парламентські секретарі (40-45 чол.) –
разом близько 100 чол. Вживають кілька найменувань для визначення
посадових осіб, які входять до складу уряду. Найчастіше вживають терміни
«державний секретар» і «міністр». Найстаріші відомства (міністерство
іноземних справ, міністерство внутрішніх справ) очолюють державні
секретарі. На чолі кількох відомств стоять посадові особи, традиційну
назву яких збережено (канцлер казначейства, генерал-поштмейстер).
Парламентські секретарі вважаються молодшими міністрами. У відомствах,
очолюваних державними секретарями, вони іменуються парламентськими
помічниками державного секретаря.
Уряд
PAGE 163
Зі складу уряду виділяється Кабінет – група найбільш впливових членів
уряду (близько 20 чол.). Попередньо встановлених правил членства у
Кабінеті немає. Міністри, яких прем’єр-міністр запрошує стати членами
Кабінету, змінюються залежно від зміни уряду. Останніми роками
поширилася практика створення неформального «внутрішнього Кабінету». Це
найбільш наближені до прем’єр-міністра посадові особи (канцлер
казначейства, лорд-охоронець печатки, канцлер герцогства ланкастерського
та ін.), які допомагають йому під час вирішення важливих і невідкладних
питань. Рішення Кабінету самі по собі не спричиняють юридичних
наслідків. Якщо уряд має намір надати юридичної сили рішенням Кабінету,
які вимагають внесення змін у закони, він повинен внести законопроект до
однієї з палат парламенту і забезпечити його проходження у парламенті. В
інших випадках лише потрібне підтвердження рішень Кабінету на засіданні
Таємної ради. Фактично Таємна рада (сягає 300 чол.) існує головним чином
для надання юридичної сили «наказам короля у раді», тобто актам Кабінету
і актам, що видаються на підставі королівської прерогативи. У реальній
дійсності акти Кабінету схвалюються самими його членами, засідання
оформлюються як засідання членів Таємної ради. Усі міністри Кабінету та
деякі інші міністри складають присягу як члени Таємної ради. До неї
належать і численні радники, що не є міністрами. Суди визнають правову
силу за такого роду актами.
У скандинавських країнах (Швеція, Норвегія, Данія за формою правління є
парламентарними монархіями) монарха наділено верховною владою щодо
державних справ. Король очолює Державну раду, яка являє собою уряд на
чолі з главою держави. Тому в цих країнах такі поняття, як Державна рада
і уряд (Рада Міністрів, Кабінет) не збігаються. Усі найважливіші урядові
заходи (всі законопроекти) спочатку обговорюються у Державній раді, а її
рішення виносяться від імені короля і за його підписом. Але оскільки
монарх не відповідає за свої дії, вони потребують контрасигнатури
прем’єр-міністра або міністра, у віданні якого перебуває дане питання.
Така практика свідчить про те, що призначення прем’єр-міністра залежить
від розстановки сил у парламенті. У Швеції король, навіть формально, не
бере участі у призначенні прем’єр-міністра. Це право надане Ригсдагу, а
пропозиція про обрання вноситься тальманом (у Норвегії і Данії право
призначення прем’єр-міністра зберігається за монархом).
PAGE 164
Розділ 13
У Норвегії і Данії уряд не представляється парламенту для одержання його
інвеститури. Парламент впливає на склад уряду непрямим чином. Уряд може
функціонувати, тільки якщо заручиться підтримкою парламентської
більшості.
У тих випадках, коли немає повної ясності стосовно лідируючої партії,
монарх (Норвегія, Данія) або тальман (Швеція) проводить консультації з
лідерами різних політичних партій. У результаті переговорів може
з’ясуватися, що одну з партій підтримує якась інша партія. Тоді може
бути сформований однопартійний уряд меншості. Якщо ж більшість можна
отримати на основі погодження між кількома партіями, то звичайно
створюється коаліційний уряд. Однопартійні уряди формуються у
Великобританії, Канаді, коаліційні, як правило, – в Італії.
Основний Закон ФРН 1949 р. (ст. 63) покладає відповідальність за
утворення федерального уряду, насамперед, на Бундестаг і федерального
канцлера, а не на главу держави. Федеральний канцлер обирається без
дебатів за пропозицією федерального президента більшістю голосів членів
Бундестагу (ст. 63 абзаци 1 і 2, ст. 64 абзац 2 Основного Закону).
Обраного канцлера призначає федеральний президент. За пропозицією
канцлера федеральний президент призначає федеральних міністрів. Якщо
обрання не відбулося відразу, то Бундестаг протягом чотирнад-цятиденного
терміну може обрати федерального канцлера абсолютною більшістю голосів.
Якщо обрання у зазначений термін також не відбулося, проводиться новий
тур голосування, в якому досить отримати відносну більшість голосів.
Термін повноважень федерального уряду конституцією не встановлено. Проте
повноваження федерального канцлера закінчуються у разі обрання нового
Бундестагу (ст. 69 абзац 2). Крім того, термін повноважень федерального
уряду закінчується, коли Бундестаг виявить недовіру канцлеру.
Уряд Італії (Рада Міністрів) формується головою Ради Міністрів і
затверджується президентом. Міністри приносять присягу главі держави,
коли приступають до виконання посадових обов’язків. Необхідною умовою
для здійснення призначень є затвердження складу уряду палатою депутатів,
а потім – Сенатом. Главою уряду є голова Ради Міністрів, який
призначається президентом. Під час висунення на пост глави уряду
вирішальна роль належить парламенту, згідно з принципом партійної
більшості у нижній палаті парламенту. Глава уряду очолює роботу президії
Уряд
PAGE 165
Ради Міністрів (нечисленого органу), яка налагоджує діяльність усього
уряду в цілому (ст. 95 Конституції).
Позапарламентський спосіб формування уряду застосовується в основному в
президентських республіках. У цих країнах глава держави особисто є
носієм урядової влади. Він сам добирає, призначає і звільняє членів
уряду. Слід зазначити, що президент обирається шляхом непарламентських
виборів і роль парламентів у формуванні Кабінету невелика. У США
призначення глав департаментів згідно з Конституцією здійснюється
президентом «за порадою і за згодою Сенату» (ст. II розд. 2), але
фактично являє собою його особисту прерогативу. Сенат схвалює
призначення президента на вищі державні посади більшістю у дві третини
голосів. Випадки негативної реакції Сенату на дії глави держави є дуже
рідкими, і то трапляються через суто партійні суперечки чи навіть
особисті відносини. Конституція не містить будь-яких положень, що
стосуються функціонування Кабінету. В ній ідеться про те, що президент
може затребувати від керівного працівника будь-якого міністерства
письмову доповідь з будь-якого питання, що перебуває у компетенції
даного міністерства, проте в її тексті не зазначаються назви міністерств
і не окреслюється коло їх обов’язків. Отже, не існує жодних особливих
конституційних обмежень, покладених на членів Кабінету.
У країнах Латинської Америки з президентською формою правління, згідно з
конституціями, формування уряду є виключною прерогативою президента. У
цьому відношенні президент у латиноамериканських країнах має більші
правомочності, ніж президент США, призначення якого, як уже зазначалося,
підлягає затвердженню Сенатом. Так, Конституція Коста-Ріки надає
президенту право «вільно призначати та звільняти міністрів уряду» (ст.
139 п. 1). Згідно з тією ж конституцією «для призначення та звільнення
міністрів досить підпису Президента Республіки» (ст. 146). Конституція
Колумбії встановлює, що президент «призначає та звільняє на свій розсуд
міністрів Кабінету і керівників адміністративних департаментів» (ст.
120, п. 1). Конституції деяких інших президентських республік містять
аналогічні постанови.
Глава держави не тільки формує уряд, а й займається його реорганізацією
і навіть ліквідацією окремих відомств. У Гватемалі, наприклад, тим
указом, яким президент призначає членів уряду, визначається кількісний
склад Кабінету, його система та офіційна назва. Парламент, таким чином,
і фактично, і юридично здебільшого не бере участі у формуванні уряду.
Президент у будь
PAGE 166
Розділ 13
який момент може здійснювати зміни у складі Кабінету, тому що міністри
призначаються та звільняються главою держави. Відносна незалежність
президента у справі формування Кабінету призводить до того, що при
вирішенні питання про призначення міністрів важливу роль відіграє
партійна та фінансова еліта, з думкою якої йому доводиться рахуватися.
Таким чином, у сучасних зарубіжних країнах залежно від форми правління
уряди формуються позапарламентським чи парламентським способами.
Структура урядів дуже різноманітна, але її можна звести до двох основних
систем. Якщо до складу уряду входять усі глави центральних виконавчих
відомств, така система є континентальною. Поза межами уряду не
залишається будь-яких вищих посадових осіб, які очолюють
загальнодержавні виконавчі відомства. Англосаксонська система
передбачає, що до складу уряду у власному смислі слова, тобто Кабінету,
входять не всі глави центральних виконавчих відомств, а лише
найважливіші з них.
Однією з характерних рис урядової влади є її централізація, що
виявляється у концентрації владних функцій в руках глави уряду. Це явище
спостерігається за різних форм правління.
Конституція США містить загальне положення про те, що виконавча влада
здійснюється президентом. Насправді ж реальна влада президента виходить
далеко за ці вузькі рамки. Прерогативою його є право призначати (за
порадою і за згодою Сенату) всіх державних посадових осіб Сполучених
Штатів. Не обмежена, власне, влада президента стосовно членів Кабінету,
які вважаються його радниками. Наділення президента дуже великими
повноваженнями ще більшою мірою характерне для латиноамериканських
президентських республік. Поєднуючи у своїх руках функції глави держави
і глави уряду, вільного від парламентської відповідальності (президент,
як правило, є головнокомандуючим Збройними Силами), у сукупності з його
правом оголошувати у країні надзвичайний стан, перетворюють його, по
суті, на диктатора. Широкі повноваження президента у сфері
законодавства, значна залежність судових органів і органів місцевого
управління від глави виконавчої влади в ряді країн – усе це сприяє ще
більшій концентрації влади у руках президента.
У країнах з парламентарними формами правління влада глави уряду також
могутня. Таке становище в деяких країнах інсти-туціоналізоване і
закріплене в конституціях. Основний Закон ФРН проголошує: «Федеральний
канцлер установлює основні положення політики і несе за них
відповідальність. У межах цих
Уряд
PAGE 167
основних положень кожний федеральний міністр самостійно веде справи
своєї галузі за своєю відповідальністю» (ст. 65). Проблема верховенства
урядової влади у Німеччині, де поряд з прем’єр-міністром існує
президент, однозначно вирішена на користь федерального канцлера. Його
становище в системі вищих органів влади, що визначається поширеними
повноваженнями, дозволяє федеральному канцлеру активно впливати на всі
найважливіші інститути влади Німеччини. Усі основоположні закони і
найважливіші парламентські рішення з основних питань політики видаються
у точній відповідності до вказівок прем’єр-міністра. Обрання і вихід
федерального канцлера у відставку згідно з конституцією пов’язані з
такими обставинами, які у цілому ряді випадків можуть призвести до
розпуску парламенту. Так, на підставі ст. 63 Основного Закону, якщо
кандидатура, запропонована президентом, не дістане підтримки Бундестагу,
а потім його власна (Бундестагу) кандидатура також не набере більшості
голосів, нижня палата парламенту може бути розпущена.
Широкими повноваженнями наділений і прем’єр-міністр Великобританії. Він
вирішує, які питання слід розглядати на засіданнях Кабінету, а які
рішення приймати одноособово. У засіданнях Кабінету беруть участь
міністри, яких запросив прем’єр-міністр, керуючись власними
міркуваннями. У ході засідання Кабінету докладний протокол не ведеться і
голосування, як правило, не проводиться. Підсумки робить глава уряду і
констатує факт прийняття рішення. У випадку розбіжностей у поглядах
прем’єр-міністра і міністра (міністрів) глава уряду може зажадати
відставки останнього.
Республіканський варіант англійської системи функціонування уряду
склався в Індії. Відповідно до Конституції (ст. 75) президент призначає
главу уряду, однак, з огляду на чинну конституційну угоду, на цю посаду
може претендувати тільки лідер партії більшості у народній палаті. Глава
уряду наділений великими і конкретними повноваженнями у різних сферах.
Аналогічні за сенсом положення містяться в конституціях Італії, Японії і
деяких інших держав.
Таким чином, згідно з парламентськими традиціями у Великобританії,
Німеччині, Італії, Індії, Японії глава уряду і більшість його членів
повинні належати до числа депутатів нижньої палати. У Конституції Японії
передбачено, що членами Кабінету можуть бути тільки цивільні особи.
У Франції, на відміну від згаданих вище країн, інститут інвеститури
(довіри) відсутній. Прем’єр-міністр і члени уряду не мо
PAGE 168
Розділ 13
жуть бути одночасно членами парламенту. У разі їх обрання до парламенту
вони повинні зробити вибір між збереженням мандата і перебуванням в
уряді.
Як уже зазначалося, призначення прем’єр-міністра у Франції -одна з
найважливіших прерогатив президента. Специфіка французької конституції
дозволяє зробити висновок про те, що урядові призначення, які
здійснюються президентом, є цілком реальною прерогативою глави уряду.
Прем’єр-міністр може будь-коли заявити про свою добровільну відставку,
пояснивши це будь-якими мотивами, у тому числі й політичними. У разі
хвороби, короткочасної відпустки чи візиту за кордон прем’єр-міністр
може призначити іншого міністра тимчасово виконуючим його обов’язки. Він
також може делегувати деякі зі своїх повноважень одному або кільком
міністрам. Незважаючи на видимість, створювану ст. 21 Конституції,
прем’єр-міністр фактично не є главою уряду. Реально очолює французький
уряд Президент Республіки. Він головує на засіданнях Ради Міністрів і
підписує прийняті декрети, готує матеріали до засідань уряду і здійснює
виконання прийнятих рішень. Таким чином, прем’єр-міністр «керує
діяльністю уряду», а не «керує урядом» (ст. 21).
§ 3. Функції урядів
Становище уряду, де має місце верховенство в системі державних органів,
знаходить своє відображення в його повноваженнях. Для багатьох
зарубіжних країн характерним є розрив між юридичним і фактичним статусом
уряду. У більшості конституцій цих країн положення, що стосуються
предметної компетенції уряду, відсутні або сформульовані досить
поверхово. Законодавець керується принципом поділу влади і вважає, що
межі між законодавчою, виконавчою і судовою владою абсолютно очевидні.
Конституції багатьох держав (парламентських) усі виконавчі повноваження
доручають не уряду, а главі держави, що не відповідає дійсності. При
цьому уряд інколи наділяється суто дорадчими функціями при главі
держави. Наприклад, конституції Данії і Норвегії, засновані на принципі
поділу влади, надали широкі права у сфері управління королівській владі.
У них прямо зазначено, що виконавча влада належить королю (§ 3
Конституції Данії 1953 р. і § 3 Конституції Норвегії 1914 р.). Виходячи
з цього король вважається джерелом повноважень для всіх органів
виконавчої влади. Взагалі це право монарха сугубо номінальне і не може
бути
Уряд
PAGE 169
розтлумачене як дискреційне повноваження корони, тому що вибір
визначається результатами парламентських виборів.
Не відповідають реальному стану речей і ті положення Конституції Франції
1958 р., які визначають компетенцію уряду: «Уряд визначає і здійснює
політику нації. У його розпорядженні знаходяться адміністративні органи
і Збройні Сили» (ст. 20). Проте загальновідомо, що реально влада
зосереджена у руках глави держави.
У деяких конституціях містяться статті, що визначають компетенцію уряду,
але тільки у загальних рисах. У федеративних державах (крім Швейцарії),
як правило, розмежовується компетенція між союзом і суб’єктами
федерації.
У зарубіжних країнах найважливіші функції уряду такі:
– виконання законів. За теорією поділу влади виконавча влада належить
уряду. Він мусить турбуватися про точне і неухильне дотримання законів,
що приймаються;
– управління державним апаратом. Уряд здійснює добір і розстановку
кадрів державних працівників, спрямовує і контролює їх діяльність. Ця
функція здійснюється через міністерства, відомства, департаменти тощо.
Уряд виступає як керівний центр щодо різних ланок державного апарату в
цілому;
– нормоустановча діяльність. Уряд видає різні нормативні акти на основі
парламентських законів у зв’язку з необхідністю втілення їх у життя. Ця
діяльність здійснюється урядом за уповноваженням парламенту. Уряд не
втручається у сферу предметної компетенції парламенту. Такі акти мають
підзаконний адміністративний характер. В інших випадках уряд видає
нормативні акти з прямих або непрямих приписів парламенту, втручаючись у
його компетенцію. Але це відбувається внаслідок того, що парламент
делегує (передає) свої повноваження уряду. Подібні нормативні акти у
даному разі не носять підзаконного характеру, а мають таку ж юридичну
силу, як і парламентські акти (закони). Делеговане законодавство дістало
поширення в урядовій практиці багатьох держав;
– контроль за законодавчою діяльністю парламенту. Уряд має право
законодавчої ініціативи й активно впливає на законодавчий процес. У
парламентарних країнах уряд є головним джерелом законодавчої ініціативи;
у президентських республіках позапарламентський спосіб формування уряду
дещо послаблює цю сторону діяльності уряду, що компенсується правом вето
глави держави, яке він активно використовує. У парламентарних краї
PAGE 170
Розділ 13
нах у справі контролю за законодавством найсуттєвішим моментом є
керівництво партійними фракціями;
– підготовка, внесення і виконання бюджету. Складання прибуткової і
видаткової частин бюджету здійснюють різні ланки виконавчої влади.
Законопроект вноситься урядом для затвердження парламентом. Внесення
поправок, доповнень і змін у проект бюджету можливе лише за згодою
уряду. Незатвердження бюджету протягом визначеного терміну дає йому
змогу ввести у дію власний законопроект, навіть якщо він не отримав
схвалення парламенту. Право контролювати виконання бюджету, яке належить
парламенту, в реальній дійсності має оманний характер;
– здійснення зовнішньої політики. Уряд керує здійсненням зовнішньої
політики держави. Питання зовнішньої політики посідає важливе місце у
повсякденній діяльності уряду. Він визначає напрями діяльності цих
органів, з допомогою яких здійснюються зовнішньополітичні функції
держави. Формування дипломатичного і консульського апарату, керівництво
розвідувальними органами, укладення договорів, участь у переговорах –
усе це здійснюється безпосередньо урядом;
– надзвичайні повноваження. Умови здійснення урядом надзвичайних
повноважень досить чітко викладені у конституціях або містяться у
спеціальних законах про надзвичайний стан. Підставою для введення
надзвичайного стану є загроза зовнішній безпеці, внутрішні заворушення
тощо. Внаслідок введення надзвичайного (осадного) стану припиняється дія
прав, свобод та їх гарантій, виникає юридично оформлена відмова від
законності; до відання уряду належить вирішення загальних питань і
керівництво державною політикою у сфері культури, освіти, науки й
техніки, соціальних справ, охорони здоров’я. Він контролює діяльність
засобів масової інформації; призначає на виші цивільні та військові
посади, вирішує питання нагородження, присвоєння почесних звань і вжиття
інших заохочувальних заходів; здійснює загальне керівництво Збройними
Силами країни; у деяких країнах, наприклад в Японії, уряд має право
помилування та амністії.
Аналізуючи загальне становище уряду в зарубіжних країнах, слід
підкреслити підвищення ролі уряду і його глави в системі вищих органів
влади держави, ускладнення внутрішньоурядової структури і зниження ролі
колегіальності у виробленні і прийнятті рішень. Найважливіші рішення
приймаються главами урядів або готуються у комісіях і комітетах, а потім
подаються уряду.
Розділ 14
Конституційний контроль у зарубіжних країнах
§ 1. Поняття конституційного контролю (нагляду)
Загальновизнаним у всіх країнах є те, що конституції мають вищу юридичну
силу щодо інших джерел права. З цього випливає принцип конституційної
законності, з огляду на який нормо-установча діяльність має
здійснюватися згідно з конституцією та при неухильному її дотриманні.
Кожна правова норма, видана будь-яким державним органом, набирає
юридичної сили тільки тоді, коли правила поведінки, що містяться в ній,
не суперечать приписам конституції. У разі прийняття будь-яким державним
органом закону чи іншого нормативного акта, що суперечить конституційним
нормам, він може бути визнаний юридично зовсім незначуща. Ця функція
покладається на інститут конституційного контролю (нагляду).
Розглядаючи поняття «конституційний контроль» (нагляд), слід мати на
увазі, що у конституціях зарубіжних країн використовуються різні
найменування цієї державної функції: конституційний контроль,
конституційний нагляд, конституційна юрисдикція, охорона конституції
тощо.
Існують також різні погляди з цього питання в юридичних, наукових і
навчальних виданнях. Щоб уникнути різночитань, надалі застосовуватимемо
термін «конституційний контроль», зважаючи на особливу функцію влади,
головним змістом якої є підтримка та забезпечення конституційної
законності. У цьому сенсі під конституційним контролем треба розуміти
будь-яку форму перевірки на відповідність конституції, тобто
несуперечливість їй актів і дій органів публічної влади, а також
громадських об’єднань, які виконують публічні функції або беруть участь
у здійсненні публічної влади.
Зрозуміло, це визначення має узагальнюючий і відносний характер, тому що
стосовно окремих зарубіжних країн воно потребує конкретизації залежно
від об’єктів конституційного контролю, виду органів його здійснення та
обсягу їх повноважень.
PAGE 172
Розділ 14
Визначаючи поняття конституційного контролю, необхідно з’ясувати його
співвідношення з фундаментальними гілками влади – законодавчою,
виконавчою та судовою, – які становлять єдину верховну державну владу.
Конституції деяких зарубіжних країн відносять конституційний контроль до
судової влади незалежно від того, здійснюють його загальні суди чи
спеціальні органи конституційного контролю (нагляду).
Так, Конституція Російської Федерації закріплює основи правового статусу
Конституційного Суду у гл. 7 «Судова влада», а у п. 2 ст. 118 прямо
зазначено, що «судова влада здійснюється через конституційне, цивільне,
адміністративне та кримінальне судочинство». Аналогічним є становище
Федерального Конституційного Суду в Німеччині.
У тому, що інститут Конституційного контролю належить безпосередньо до
системи судів, є певна логіка. Адже існує поняття конституційної
юстиції, а судова влада як більш широке явище охоплює його.
У Грузії також Конституційний Суд текстуально інтегрований у конституції
із загальними судами. Проте у конституціях багатьох інших зарубіжних
держав конституційний контроль текстуально виділяється у самостійний
інститут, який не належить до судової влади (Республіка Білорусь,
Республіка Болгарія, Франція, Іспанія та ін.). Це зумовлено тим, що
функції органів конституційного контролю мають певну специфіку. Згадані
органи не можна вважати просто органами правосуддя. Це підтверджується,
зокрема, тим, що органи конституційної юстиції мають повноваження
розглядати так звані юрисдикційні справи, наприклад, у спорах про
компетенції між вищими органами держави. Такі спори часто набувають
політичного характеру.
Це свідчить про те, що фундаментальні гілки влади не виключають
існування інших функціонально самостійних правових інститутів, зокрема
інституту конституційного контролю. Більш того, необхідність і
важливість охорони конституції, забезпечення відповідності законодавчих
та інших нормативних актів конституції, верховенства права в юридичній
практиці та правоза-стостосовній діяльності, стримування будь-якої гілки
влади у випадках виходу за межі конституції та підтримування балансу
всіх гілок державної влади зумовлює об’єктивну потребу в особливій гілці
влади – контрольній (наглядовій).
Конституційний контроль у зарубіжних країнах
PAGE 173
Потреба у самостійно функціонуючому інституті конституційного контролю є
особливо очевидною у державах перехідного періоду від тоталітаризму до
демократії, для яких властивими є гостра політична боротьба,
протистояння різних гілок влади, втручання однієї гілки влади у сферу
діяльності іншої, ослаблення органів законодавчої та підсилення органів
виконавчої влади. За цих умов функціонування інституту конституційного
контролю набуває особливо демократичного характеру як гаранта
конституції та конституційної законності. Це підтверджує те, що функції
конституційного контролю повинні здійснювати органи, які посідають
самостійне місце і є організаційно відокремленими від інших гілок влади.
Ідея конституційного контролю вперше зародилася на початку XVII ст. у
Великобританії та була реалізована в діяльності Таємної ради, яка
визнавала закони легіслатур (законодавчих зборів) колоній недійсними,
якщо вони суперечили законам англійського парламенту та загальному
праву.
Проте у сучасному вигляді доктрина конституційного контролю вперше була
сформульована й застосована Верховним Судом США. Хоча Конституція США не
наділила Верховний Суд правом установлення відповідності законів
Конгресу до Конституції, Верховний Суд ще у 1803 р. оголосив, що
федеральна Конституція – вищий закон країни, і будь-який закон Конгресу,
який суперечить Конституції, може бути визнаний судом як
неконституційний.
З того часу Верховний Суд США за свою більш як 200-річну історію здобув
практично безспірну репутацію суверенного національного арбітра і,
власне, являє собою «четверту владу в державі».
Згодом цей приклад наслідували й інші держави: 1848 р. конституційний
контроль був частково введений у Швейцарії, 1853 р. – в Аргентині, 1891
р. – у Бразилії, 1917 р. – в Уругваї.
До Першої світової війни конституційний контроль з’явився у Норвегії,
Греції, а після її закінчення набув поширення в інших європейських
державах.
Слід зазначити, що соціалістична державно-правова наука та практика в
основному негативно ставилися до інституту конституційного контролю. Це
пов’язувалося, насамперед, з політико-ідеологічними причинами,
формальним декларуванням повно
PAGE 174
Розділ 14
владдя верховних представницьких установ, єдності державної влади,
запереченням парламентаризму, принципу поділу влади тощо. Насправді це
було зумовлено тим, що реальна влада належала партійно-державному
апарату, і для цієї влади інститут конституційного контролю був
стороннім.
Застосування інституту конституційного контролю має свої особливості у
ряді держав. Так, це очевидно у деяких мусульманських країнах
(наприклад, в Ірані), в яких, власне, Основний Закон повинен
грунтуватися на Корані, тобто він відповідає не тільки конституції, а й
Корану.
§ 2. Види конституційного контролю
Конституційний контроль класифікується за різними підставами. Так, за
часом здійснення розрізняють попередній і подальший конституційний
контроль. За попереднього контролю акт перевіряється щодо відповідності
конституції до набрання ним сили (Швеція, Фінляндія, Франція), а
подальший контроль стосується офіційно опублікованих чинних актів (США,
Італія, Німеччина). Конституційні ради, наприклад, здійснюють попередній
контроль за конституційністю законів до їх промульгування та видання, а
загальні суди у країнах, де вони мають відповідні повноваження (США,
Канада, Австралія, Індія, більшість країн Латинської Америки та ін.), –
подальший.
За характером правових наслідків конституційний контроль може бути
консультативним або ухвальним. Рішення органу конституційного контролю,
прийняте у порядку консультативного контролю, не набирає юридичної сили
й має рекомендаційний характер, його виконання грунтується на авторитеті
органу конституційного контролю.
За ухвального контролю рішення є загальнообов’язковими як у разі
визнання акта відповідним конституції, так і в разі оголошення акта
неконституційним, тобто таким, що не має юридичної сили.
За обов’язковістю проведення конституційний контроль може бути
обов’язковим або факультативним. Обов’язковий контроль проводиться у тих
випадках, коли це передбачено законом. Наприклад, у Російській Федерації
для залучення Президента до відповідальності обов’язково повинен бути
висновок Конститу
Конституційний контроль у зарубіжних країнах
PAGE 175
ційного Суду про дотримання установленого порядку висування
обвинувачення Президента Російської Федерації у державній зраді або
вчиненні іншого тяжкого злочину. Факультативний контроль здійснюється
тільки у разі виявлення ініціативи уповноваженого суб’єкта
конституційного контролю.
За формою конституційний контроль може бути абстрактним або конкретним.
Абстрактний контроль здійснюється при перевірці конституційного акта чи
його частини поза зв’язком з будь-якою конкретною справою. Попередній
контроль завжди є абстрактним. Конкретний контроль, навпаки,
здійснюється тільки у зв’язку з якоюсь, найчастіше судовою, справою, при
вирішенні якої підлягає застосуванню конкретний акт чи норма, оспорювані
з точки зору їх конституційності. Тому конкретний контроль завжди є
подальшим.
За змістом конституційний контроль може бути формальним або
матеріальним. При формальному контролі перевірці підлягає дотримання
конституційних умов і вимог, які належать до видання акта. При цьому
визначається, чи входить видання акта до компетенції даного органу, чи
дотримуються процесуальні норми та форма акта. Матеріальний контроль
означає перевірку відповідності змісту акта приписам конституції.
§ 3. Органи конституційного контролю
Як уже зазначалося, конституційний контроль здійснюється загальними
державними органами – глава держави, парламент, уряд, омбудсмен,
генеральний контролер, контрольна (лічильна) палата, уповноважений з
прав людини (народний захисник), прокуратура тощо під час виконання
своїх функцій або спеціально нарівні з іншими функціями – і
спеціалізованими органами конституційного контролю.
У цьому зв’язку конституційний контроль буває політичним і судовим.
Політичний конституційний контроль здійснюється президентом,
парламентом, урядом та іншими державними органами, чия діяльність має
політичний характер.
Складність та суперечність правозастосувального процесу, збільшення
кількості нормативних актів, суперечливість судових рішень зумовили
необхідність постійного контролю (нагляду) з боку компетентних органів
конституційної юрисдикції. У зарубіж
PAGE 176
Розділ 14
них країнах розрізняють два різновиди судового конституційного контролю,
які умовно називаються американським та європейським.
За американською системою, поширеною в основному в країнах
англосаксонського права, конституційність законів та інших актів
перевіряють суди загальної юрисдикції. Особливістю цього конституційного
контролю є те, що при розгляді судом справи будь-яка із сторін може
заявити про неконституційність застосовуваного закону. У цьому разі
справа направляється до Верховного Суду, рішення якого стає обов’язковим
для всіх судів. Закон, визнаний Верховним Судом як неконституційний,
формально продовжує діяти, але не застосовується судами, тобто втрачає
судовий захист і, власне, юридичну силу. У такому разі будь-який
адміністративний орган формально зберігає право на застосування даного
закону, але не робить цього, тому що його рішення може бути оскаржене в
суд та скасоване, бо для суду зазначений закон немовби уже не існує.
Тоді, як правило, парламент скасовує цей закон.
У деяких зарубіжних країнах (США, Аргентині, Японії, Норвегії)
конституційність законів має право перевіряти будь-який суд, а в інших
це може здійснювати тільки Верховний Суд після розгляду конкретної
справи нижчими судами (наприклад, в Австралії, Індії, на Мальті).
Американська система конституційного контролю зумовлена особливостями
існування у США та інших країнах так званого загального, прецедентного
права, коли рішення судів є джерелом права.
Для абсолютної більшості європейських країн властива система
континентального, писаного права, де джерелом права є закони та
підзаконні нормативні акти, а судова практика має підпорядкований
характер. Тому система загальних судів, які підлягають праву, не може
здійснювати конституційний контроль.
У зв’язку з цим європейська система конституційного контролю передбачає
заснування спеціальних судових або квазісудових органів конституційного
контролю. Такими органами є конституційні суди Російської Федерації,
Республіки Білорусь, Болгарії, Угорщини, Словаччини, Чехії, Румунії,
Німеччини, Італії, Іспанії, Єгипту та ін., Конституційний трибунал
Польщі, Конституційна рада Франції. Конституційний контроль за
управлінськими рішен
Конституційний контроль у зарубіжних країнах
PAGE 177
нями у Франції здійснює Державна рада, що очолює систему
адміністративної юстиції.
Останнім часом деякі латиноамериканські держави пішли шляхом
континентальної Європи і створили для здійснення конституційного
контролю конституційні суди або конституційні ради (Бразилія, Колумбія,
Коста-Рика).
У деяких країнах при здійсненні конституційного контролю нарівні зі
спеціальними органами використовуються також окремі елементи системи
загальних судів. Так, в Італії, поряд з Конституційним Судом,
зберігається можливість здійснення конституційного контролю загальними
судами. Сторона у судовому процесі або суддя, дійшовши висновку про
неконституційність закону, що підлягає застосуванню, можуть дане питання
передати на розгляд Конституційного Суду.
У федеративних державах поряд з федеральними органами конституційного
контролю аналогічні органи створюються і суб’єктами федерації
(Німеччина, СРЮ).
Способи формування органів конституційного контролю різні, але в
основному розрізняються три їх види: парламентський, позапарламентський
і змішаний.
Парламентський спосіб застосовується у порівняно невеликій кількості
зарубіжних країн. Так, у Німеччині члени федерального Конституційного
Суду обираються у рівній кількості (по вісім) Бундестагом та Бундесратом
(ч. І ст. 94 Основного Закону), а члени конституційних судів земель –
ландтагами. В Угорщині члени Конституційного Суду обираються Державними
зборами (п. «л» ч. 3 § 19 Конституції), а у Хорватії (ч. І ст. 122
Конституції) -нижньою палатою парламенту (Палатою представників) за
поданням верхньої палати (Палати жупанів).
Прикладом позапарламентського формування органу конституційного контролю
є Японія, де 15 членів Верховного Суду призначає Кабінет Міністрів, а
Головного суддю – імператор за поданням Кабінету Міністрів. Члени
федерального Конституційного Суду Австрії призначаються за поданням
Національної ради та Федеральної ради.
У більшості зарубіжних країн застосовується змішаний спосіб, за якого у
формуванні органів конституційного контролю беруть участь представники
різних гілок влади або самостійно, або разом. Наприклад, в Італії до
складу Конституційного Суду входять
PAGE 178
Розділ 14
15 суддів, що призначаються по одній третині президентом, парламентом на
сумісному засіданні палат і вищими судовими інстанціями (касаційний суд
обирає трьох суддів, Державна рада та Рахункова палата – по одному).
Аналогічний порядок існує у Болгарії, де Конституційний Суд складається
з 12 суддів, одна третина яких призначається президентом, одна третина
обирається Народними зборами, і ще одна третина – загальними зборами
суддів Верховного касаційного суду та Верховного адміністративного
суду.
У Франції трьох членів Конституційної ради призначає Президент, трьох –
голова Національних зборів і ще трьох – голова Сенату. Крім того, до
складу Конституційної ради по праву входять колишні президенти
республіки.
Конституційний Суд Російської Федерації складається з 19 суддів,
призначених Радою Федерації за поданням Президента Російської Федерації,
а, наприклад, у Чеській Республіці суддів Конституційного Суду, навпаки,
призначає Президент Республіки за згодою Сенату.
Уявляється, що змішаний спосіб формування органів конституційного
контролю є найбільш оптимальним і демократичним, оскільки він найповніше
забезпечує реалізацію принципу поділу влади та баланс усіх гілок влади.
Як правило, для суддів конституційних судів, на відміну від судів
загальної юрисдикції, установлюються тривалі терміни повноважень при
забороні повторного обрання суддів. Так, у Німеччині термін повноважень
– 12 років, у Франції, Болгарії, Угорщині, Іспанії, Італії, Югославії,
Словенії, Македонії – 9, у Колумбії, Польщі, Хорватії – 8, у Словаччині
– 7, у Монголії, Португалії -6 років.
У ряді країн для забезпечення спадкоємності та стабільності
застосовується часткове поновлення складу Конституційного Суду. Так, у
Польщі та Колумбії кожні чотири роки оновлюється половина членів
конституційних судів, у Франції, Болгарії, Румунії, Іспанії кожні три
роки – третина складу органів конституційного контролю.
У зв’язку з цим необхідно розрізняти терміни повноважень, установлені
для Конституційного Суду й окремо для його членів.
У деяких країнах повноваження органів конституційного контролю не
обмежуються певним терміном. Так, згідно зі ст. 4 Зако
Конституційний контроль у зарубіжних країнах
PAGE 179
ну про Конституційний Суд «повноваження Конституційного Суду Російської
Федерації не обмежені терміном». Законодавством Російської Федерації не
передбачається розпуск Конституційного Суду або припинення його
діяльності. Припиняються тільки повноваження суддів Конституційного Суду
виключно через підстави, передбачені законом.
Кількісний склад органів конституційного контролю зарубіжних країн, як
правило, невеликий і не залежить від кількості населення або площі
території країни. Так, якщо в Югославії 7 членів Федерального
Конституційного Суду, у Франції, Румунії, Словенії, Македонії, Монголії
– 9, то у Німеччині – 16, а в Росії – 19.
У зв’язку з тим, що діяльність органів конституційного контролю має свої
особливості та специфіку, до їх членів у багатьох країнах ставляться
певні вимоги, а саме: підвищений віковий ценз, значний професійний стаж,
особисті моральні якості, заборона або обмеження політичної діяльності.
§ 4. Компетенція органів конституційного контролю
Повноваження органів конституційного контролю за своїм обсягом різні в
окремих країнах. Це залежить як від виду даних органів, так і від
об’єктів конституційного контролю, визначених законодавством конкретних
країн.
Спільним для всіх органів конституційного контролю є розгляд справ про
відповідність (несуперечність) законів та інших актів парламенту, актів
президента, уряду, міністрів і деяких інших керівників центральних
органів виконавчої влади, місцевих державних органів і місцевого
самоврядування конституції та конституційним законам.
При цьому слід зважати на те, що нормативні акти, видані навіть одним
органом, теж можуть мати свою ієрархію. Наприклад, закони, що
приймаються парламентом, поділяють за юридичною силою на конституційні,
органічні та звичайні. Тому органи конституційного контролю перевіряють
відповідність звичайних законів не тільки конституції, а й органічним і
конституційним законам. Звичайно не підлягають конституційному контролю
закони, прийняті шляхом референдуму, адже вони являють собою
безпосередній прояв народного суверенітету.
PAGE 180
Розділ 14
Акти органів виконавчої влади та самоврядування також перевіряються не
тільки на їх відповідність конституції та законам, а й на дотримування
їхньої внутрішньої ієрархії, установленої конституцією та законами.
Як уже зазначалося, цю функцію органи конституційного контролю
виконують, зазвичай, у тих країнах, де відсутня адміністративна юстиція.
Конституції багатьох країн містять норми, які установлюють пріоритет
міжнародного права над національним. У зв’язку з цим органи
конституційного контролю перевіряють проекти міжнародних договорів або
підписані міжнародні договори до їх ратифікації. Якщо орган
конституційного контролю виявить суперечність міжнародного договору
конституції, то він не підлягає введенню в дію і його ратифікація чи
схвалення стануть можливими тільки після внесення відповідних змін до
конституції (наприклад, ст. 95 Конституції Іспанії, ст. 54 Конституції
Франції, п. 6 ст. 125 Конституції Російської Федерації).
Конституційний контроль містить не тільки розгляд питань
конституційності законів та інших актів, а й перевірку на відповідність
конституції і законам дій державних органів і посадових осіб. Зрозуміло,
що це, насамперед, стосується вищих посадових осіб держави – президента,
глави і членів уряду, суддів Верховного Суду та ін. Рішення про
неконституційність дій посадових осіб, як правило, спричинює їх усунення
від посади за процедурою імпічменту. При цьому треба мати на увазі, що в
одних країнах порушення конституції не вважається підставою для
імпічменту (наприклад, США, Франція, Російська Федерація), а в інших
-вважається (Німеччина, Румунія, Болгарія).
Об’єктом конституційного контролю є акти та дії громадських організацій,
які відповідно до закону мають певні владні повноваження. Найчастіше
конституційний контроль поширюється на створення та діяльність
політичних партій.
Як правило, органи конституційного контролю вирішують спори про
компетенцію між вищими державними органами, у федеративних державах –
між федеральними органами державної влади суб’єктів федерації, а також
між вищими державними органами суб’єктів федерації.
За скаргами на порушення конституційних прав і свобод громадян і за
запитами судів органи конституційного контролю пе
Конституційний контроль у зарубіжних країнах
PAGE 181
ревіряють конституційність закону, застосованого або належного до
застосування у конкретній справі.
Важливим для правозастосовної діяльності є право органів конституційного
контролю давати загальнообов’язкове тлумачення конституції.
Крім викладених вище повноважень органи конституційного контролю у
багатьох зарубіжних країнах мають різноманітні специфічні функції. Так,
відповідно до ст. 149 Конституції Болгарії Конституційний Суд виносить
рішення у спорах про законність обрання президента та віце-президента,
народного представника. За Конституцією Словаччини (статті 125-129)
Конституційний Суд вирішує скарги на затвердження чи незатвердження
мандата депутата Національної ради, ухвалює рішення про
консти-туційність і законність виборів до Національної ради та до
органів територіального самоврядування, вирішує скарги щодо результатів
референдуму. У Франції Конституційна рада здійснює контроль за
проведенням референдумів і виборів президента. Він може приймати рішення
про скасування виборів. Під час здійснення формального конституційного
контролю особливо виділяється дотримання конституційних умов і
процедурних вимог, що стосуються, наприклад, видання акта або
установленого порядку висунення обвинувачення Президента (наприклад, п.
7 ст. 125 Конституції Російської Федерації).
Незважаючи на численність повноважень органів конституційного контролю,
основною їх діяльністю є перевірка конститу-ційності актів законодавчої
влади.
§ 5. Порядок розгляду та вирішення справ в органах конституційного
контролю
Конституції, закони про конституційні суди та їх регламенти закріплюють
загальну процедуру органів конституційного контролю, яка визначає
порядок підготовки справ, суб’єктів конституційного контролю, ведення
судових засідань і винесення рішень.
Конституційний контроль у конституційних судах здійснюється звичайно за
правилами судової процедури, а у конституційних радах – в іншому
порядку.
Коло об’єктів конституційного контролю, тобто фізичних і юридичних осіб,
а також державних органів, що мають право звер
PAGE 182
Розділ 14
нення до Конституційного Суду, залежить як від підходу законодавця до
цього питання у кожній конкретній країні, так і від категорії справ,
підвідомчих конституційним судам.
В одних зарубіжних країнах коло суб’єктів конституційного контролю
досить широке, а в інших, навпаки, – вузьке.
Так, згідно зі ст. 125 Конституції Російської Федерації Конституційний
Суд вирішує справи про відповідність Конституції за запитами Президента
Російської Федерації, Ради Федерації, Державної Думи, однієї п’ятої
членів Ради Федерації чи депутатів Державної Думи, уряду, Верховного
Суду та Вищого Арбітражного Суду, органів законодавчої та виконавчої
влади суб’єктів Російської Федерації.
За Конституцією Республіки Болгарія (п. І ст. 150) Конституційний Суд
діє за ініціативою не менш як однієї п’ятої народних представників,
Президента, Ради Міністрів, Верховного касаційного суду, Верховного
адміністративного суду та головного прокурора, а також громадських рад у
спорах між органами місцевого самоврядування та центральними виконавчими
органами.
Досить широке коло суб’єктів конституційного контролю існує в Австрії,
Іспанії та деяких інших зарубіжних країнах.
Скорочення кількості суб’єктів конституційного контролю (Франція,
Ірландія, Італія) приводить до того, що виконавча влада (глава держави
та уряд) уможливлює обмеження повноваження законодавчої влади.
У деяких зарубіжних країнах передбачена процедура розгляду в
Конституційному Суді індивідуальної скарги на порушення конституційних
прав (Російська Федерація, Німеччина, Словаччина та ін.). Як правило,
конституційна скарга може бути подана особою, конституційне право якої
порушене, тільки після розгляду справи у звичайному судовому порядку.
Проте слід пам’ятати, що широке коло суб’єктів конституційного контролю
можливе за умов розвинутої правової системи.
У тих країнах, де органами конституційного контролю виступають загальні
суди, оспорювати конституційність закону чи іншого акта може будь-який
громадянин, але тільки у зв’язку з розглядом конкретної справи, для
вирішення якої застосовується оспорюваний закон (США, Австрія, Індія та
ін.). В Японії громадяни мають право звертатися до загального суду з
позовом про неконституційність закону.
Конституційний контроль у зарубіжних країнах
PAGE 183
Виносячи рішення у справі, орган конституційного контролю може визнати
суперечливим конституції або весь закон, або окремі його положення.
За загальним правилом (винятки згадувалися вище) рішення органу
конституційного контролю є остаточним і може бути переглянуте тільки ним
самим.
Правовим наслідком визнання закону або іншого акта неконституційним є
те, що він повністю чи частково втрачає юридичну силу і не
застосовується судами. Це стосується тих країн, де конституційний
контроль передбачається конституціями і в яких застосовується подальший
конституційний контроль. У решті країн опротестований закон чи інший акт
формально не скасовується (це повноваження парламенту), але він не
застосовується судами.
Найчастіше закон чи інший акт, визнаний органом конституційного контролю
неконституційним, вважається недійсним з моменту винесення рішення про
це. Але, якщо застосування даного закону або іншого акта призвело до
серйозних порушень прав, накладення необгрунтованих чи надмірних санкцій
завдало істотних збитків, то опротестований закон чи інший акт
визнається недійсним з того моменту, коли він набрав сили.
Розглянутий вище досвід зарубіжних країн в організації та діяльності
органів конституційного контролю дає змогу дійти висновку про те, що їх
існування об’єктивно зумовлене універсальністю контрольної функції, яка
випливає з сутності публічності державної влади. Ці органи покликані
забезпечувати на конституційному рівні, з одного боку, відповідність
законодавчих та інших нормативних актів конституції та конституційним
законам, а з іншого – верховенство права в усій юридичній практиці та
правозастосовній діяльності органів виконавчої влади, у тому числі й
дотримання прав громадян.
Розділ 15
Судова влада в зарубіжних країнах
§ 1. Поняття судової влади і її місце в системі розподілу влади
Судова влада, відповідно до теорії і практики розподілу влади, є
самостійною незалежною сферою публічної влади і являє собою сукупність
повноважень із здійснення правосуддя, тлумачення норм права, з
відповідними контрольними повноваженнями спеціально уповноважених
органів – судів.
Один із перших мислителів, який створив теорію розподілу влади, Дж. Локк
виділяв законодавчу, виконавчу та федеративну владу (тобто владу держави
на міжнародній арені), і нічого не писав про судову владу.
Шарль Луї Монтеск’є виокремлював законодавчу і дві виконавчі влади. Одна
виконавча влада – це аналог за Дж. Локком, інша -судова, покликана
вирішувати спори приватних осіб. Ш. Л. Мон-теск’є розробив систему
стримувань і противаг між різними гілками влади, проте судовій владі
місця у ній не знайшлося.
І лише у американській версії теорії розподілу влади, яку створили
«батьки-засновники» конституції США Дж. Вашингтон, Т. Джефферсон, О.
Гамільтон, Дж. Медісон та ін., судова влада стала повноправною гілкою у
системі розподілу влади.
І хоча судову владу прийнято називати «третьою владою» після
законодавчої і виконавчої гілок, це жодною мірою не применшує її
значення і чітко окресленої самостійності.
Як відомо, кожній гілці влади притаманні специфічні форми діяльності. На
відміну від законодавчої влади, суд не створює загальні правила
поведінки (виняток становить судовий прецедент, характерний для країн
англосаксонської правової сім’ї), не здійснює виконавчо-розпорядчих
повноважень (хоча у судових установах можуть існувати посади судових
виконавців). Державна влада суду має конкретний характер. А основною
специфічною формою діяльності суду є правосуддя, тобто вирішення на
підставі чинного права із застосуванням особливої процесуальної форми
конкретних справ і спорів, які виникають внаслідок різних конфліктів у
суспільстві між людьми, між людиною і дер
Судова вдада в зарубіжних країнах
PAGE 185
жавою, між різним структурам держав. Отже, судовій владі належить роль
арбітра у спорах про право.
Схематично можна виділити такі напрями здійснення судової влади:
– охорона прав і законних інтересів громадян;
– охорона правопорядку від злочинних й інших правопорушень;
– контроль за тим, щоб діяльність державних органів не виходила за
правові межі.
Основа судової влади – це, передусім, сукупність судових органів, які
можуть бути наділені різною компетенцією. Слід зауважити, що судова
влада належить не судовій установі будь-якого, навіть найвищого рангу, а
судовій колегії (3-5 професійним суддям) або «одноособовому» судді, які
розглядають справу.
Як правило, у країнах тоталітарного соціалізму у процесі беруть участь
один суддя та два народних засідателі, у багатьох європейських країнах –
суддя та 6-9 присяжних шеффенів, асизів (Німеччина, Франція), у країнах
англосаксонського права – суддя і 12 присяжних (США). Народні засідателі
мають у процесі однакові з суддею права, і приймають рішення на рівних
із ним підставах (хоча, як правило, фактично лише забезпечують
присутність). Присяжні, за рідкісним винятком, беруть участь лише у
кримінальному процесі і вирішують більшістю голосів лише питання
наявності або відсутності вини підсудного (вирішують питання факту, а не
права).
Кадровий склад судової системи – це, передусім, особливий професійний
прошарок – суддівський корпус, наділений особливим правовим статусом (як
і судді, що до нього входять). Наприклад, у ст. 92 Основного закону ФРН
сказано: «Судова влада ввіряється суддям».
При розгляді, вирішенні тих чи інших конфліктів, які виникають у
суспільстві, судді повинні керуватися законом, правосвідомістю та
внутрішнім переконанням. Правосвідомість та внутрішнє переконання,
передбачають не лише професійну підготовку, а й певний життєвий досвід.
Соціальна роль судової влади полягає в забезпеченні панування права, в
тому числі й щодо держави. Ніхто крім суду не може здійснювати
правосуддя від імені держави. Ніхто, у тому числі й держава в особі
будь-яких її органів, не може втручатися у
PAGE 186
Розділ 15
діяльність суду під час здійснення правосуддя. Громадяни, їх організації
та об’єднання, усі державні і муніципальні органи, сама держава, яку
представляють вищі органи влади і управління, зобов’язані виконувати
рішення судів. Атрибутами судової влади є: широкі юрисдикційні
повноваження, правовий статус судів як особливих органів державної
влади, власне виконання владних суддівських повноважень.
Незважаючи на відносну самостійність судової влади, її діяльність багато
в чому залежить від інших гілок влади і, передусім, від законодавчої.
Адже саме остання визначає структуру судової системи, компетенцію її
окремих ланок, статус судів тощо.
Основою законодавчої регламентації є, передусім, конституція. Більшість
сучасних конституцій містить принаймні загальні положення щодо статусу
судової влади («Про судову владу» -конституції Франції, Іспанії,
«Правосуддя» – конституція ФРН, «Суди» – конституція Португалії). Ці
положення визначають загальні конституційні засади судової влади
конкретної країни і встановлюють:
а) визначення судової влади як однієї зі складових єдиної системи
розподілу влади (місце судової влади у загальній єдиній системі
розподілу влад); б) основні принципи організації і діяльності судової
системи; в) правовий статус судів; г) судові гарантії прав і законних
інтересів громадян.
Крім того, у багатьох країнах існує спеціальне законодавство, що
детально розвиває конституційні засади судової влади. Наприклад, це
спеціальні закони про судоустрій: «Закон про судоустрій» 1975 р. у ФРН;
«Органічний закон про судову владу» 1981 р. в Іспанії; «Судоустрій і
судове провадження» розд. 28 Зводу Законів США; або закони, що
визначають статус суддів: «Органічний закон про статус магістратури»
1978 р. у Франції.
Роль виконавчої влади щодо судової системи у порівнянні з законодавчою
владою дещо менша. Вона зводиться здебільшого до матеріально-технічного
забезпечення діяльності судів. Ця роль значніша у тих країнах, де на
міністерства юстиції покладено деякі функції управління і керівництва
прокуратурою. Наприклад, у Німеччині, на міністерства юстиції земель
покладається обов’язок з призначення значної частини суддів. Однак,
необхідно зауважити, що у другій половині XX ст. міністерства юстиції
почали втрачати свою керівну роль в управлінні судовою системою. Ця
Судова вдада в зарубіжних країнах
PAGE 187
тенденція є свідченням посилення суддівського самоуправління, а отже і
самостійності судової влади. Вищі ради магістратури, загальнодержавні
ради суддів, вищі кваліфікаційні суддівські колегії – органи
суддівського самоврядування, створення яких передбачається багатьма
новітніми конституціями. На ці органи покладається вирішення питань
формування суддівського корпусу і кар’єри суддів та прокурорів,
призначення на посаду, дисциплінарної відповідальності, реорганізації
окремих судів, інспектування судів у необхідних випадках. У Конституції
Польщі 1997 р. у ст. 186, наприклад, записано: «Всепольська Судова Рада
стоїть на сторожі незалежності судів і незалежності суддів».
На відміну від органів виконавчої влади (міністерств юстиції), ради
судів, вищі ради магістратури, ради правосуддя та інші відносяться
конституціями до органів судової влади, хоча судові функції вони не
виконують.
Особливістю судової влади як незалежної гілки є певна політична
самостійність. Рівень політичної самостійності судової влади зумовлений
суспільно-політичним становищем, в якому відбувається діяльність суду.
На відміну від законодавчої влади, яка тісно пов’язана з політикою
(депутати парламенту, як правило, у більшості країн є представниками
політичних партій, а в деяких парламентах навіть на законодавчому рівні
допускається лоббізм), на відміну від виконавчої влади, яка також бере
участь у політиці й підпадає під політичний тиск із боку партій або ж
інших об’єднань, здійснення судової влади має абсолютно виключати
політичний вплив, так само як і будь-який тиск із метою впливу на
рішення суду.
Суддя не повинен керуватися політичними мотивами або будь-якими мотивами
поза межами закону і своєї правосвідомості. Однак насправді це не завжди
буває так, особливо у діяльності вищих судових органів, конституційних
судів. В умовах тоталітарного соціалізму діяльність суду часто виступає
продовженням партійної політики. У цих країнах широко використовується
т. з. «телефонне право». Не є вільним від впливу політики, суспільної
думки і суд у демократичних країнах.
Положення судової гілки влади певною мірою є суперечливим. З одного
боку, це досить сильна влада, оскільки лише вона може здійснювати такі
заходи, які не в змозі здійснювати ані законодавча, ані виконавча влада
(наприклад, позбавити людину свобо
PAGE 188
Розділ 15
ди, майна). З іншого боку – це досить слабка влада, оскільки не
опирається на безпосередню підтримку виборців, як законодавча влада,
хоча у деяких країнах судді нижчих судів, народні засідателі можуть
обиратися громадянами (США, КНР). Силові механізми судової влади, на
відміну від виконавчої влади, або відсутні, або надто слабкі (судові
виконавці). Однак сила судової влади повинна ґрунтуватися на неухильному
дотриманні закону, повазі судового рішення. Таке ставлення до судової
влади має виховуватися протягом тривалого часу й існує, передусім, у
країнах з усталеними демократичними традиціями, де укорінився принцип
верховенства права.
Загалом можна сказати, що самостійність судової влади, високий ступінь
поваги до неї з боку усіх членів суспільства – це свідчення руху країни
до правової державності. Цілком зрозуміло, що незалежна судова влада
несумісна з самодержавством, авторитарним (тоталітарним) режимом. У силу
історичних особливостей, рівня правосвідомості суспільства і деяких
інших чинників ступінь самостійності, авторитету судової влади можуть
відрізнятися і в тих країнах, які встали на шлях побудови правової
держави. Однак і там очевидним є зростання ролі судової влади, чому
сприяє тенденція розширення повноважень судового контролю за
конституційністю і законністю нормативних та інших правових актів.
§ 2. Конституційні основи організації судової влади
Судові системи зарубіжних країн, їх структура. Конституції зарубіжних
країн, як правило, містять досить лаконічні положення щодо організації
судової системи, її ієрархічної структури, інстанційності тощо.
Здебільшого у нормах основного закону згадуються верховні суди як вищі
суди системи, при цьому може йтися про те, що нижчі суди створюються
законом (Конституція США). Така лаконічність пов’язана, насамперед, із
тим, що хоча у сучасних демократичних країнах склалися та існують
усталені, традиційні моделі судової організації, може виникати
об’єктивна потреба вносити зміни у судові структури, не змінюючи при
цьому конституційні тексти.
Судова вдада в зарубіжних країнах
PAGE 189
У зарубіжних країнах виділяють дві основні моделі судових систем:
англо-американську (англосаксонську), романо-германсь-ку (європейську
континентальну). Інколи називають також ще соціалістичну і мусульманську
моделі.
Для англосаксонської моделі характерною є наявність системи судів, які
розглядають усі основні види загальних судових справ. Вони здійснюють
кримінальне, цивільне, адміністративне судочинство, а в деяких країнах
ще й судовий конституційний контроль (Японія, США, Нідерланди). Хоча ця
модель має загальний, всеохоплюючий характер, вона не виключає створення
у країні окремих спеціалізованих органів, наприклад, ювенільних судів
(судів у справах неповнолітніх), патентних, митних, податкових та інших
судів. Проте ці суди лише доповнюють основну загальну судову систему,
деякі з них мають квазісудовий характер. До так званих квазісудових
органів належать передбачені деякими конституціями особливі органи, які
вирішують питання про відповідальність глави держави, міністрів та інших
посадових осіб. Наприклад, Висока палата правосуддя та Суд республіки у
Франції (перша вирішує питання про відповідальність Президента, другий —
членів уряду). Ці органи обираються палатами парламенту із кола
депутатів, тому їх називають особливими парламентськими квазісудовими
органами.
Як правило, система загальних судів має багатоступінчасту, ієрархічну
структуру, покликану гарантувати судову діяльність від помилок,
забезпечувати всебічне дослідження як фактичних так і правових аспектів
у справах, що розглядаються судом, і однакове застосування правових норм
на всій території держави.
Різновид англосаксонської судової системи існує у деяких державах із
федеративним устроєм, наприклад, у США, Мексиці. Тут паралельно
функціонують федеральна судова система і система судів кожного штату.
Однак в обох випадках суди здійснюють усі види судочинства. Компетенція
федеральних судів і судів штатів відрізняється, головним чином, тим, яка
норма застосовується у конкретній справі: федерального законодавства або
законодавства штату. Особливістю судової системи, наприклад, США є її
дуалізм, оскільки на території кожного штату діють і суди даного штату,
і федеральні суди. Такий територіальний паралелізм виник історично,
оскільки на момент створення США у кожному штаті склалася своя судова
система, яка застосовувала власне за
PAGE 190
Розділ 15
конодавство. Зберігши цю систему, автори Конституції США, передбачили
федеральну судову систему, яка застосовує федеральне законодавство.
Спеціально і досить складно було відрегульовано взаємозв’язок двох
систем, у результаті кожна з них зберігає відносну автономію у
юрисдикції, при цьому в окремих справах Верховний Суд США визнаний вищим
органом усієї національної системи. Багато в чому компетенція
федеральних судів перехрещується з компетенцією судів штатів і
взаємозв’язок між цими системами є досить складним, як і взаємозв’язок
судових систем штатів між собою. Очолює всю судову систему країни
Верховний
суд США.
Слід зауважити, що федеральний устрій не обов’язково передбачає
обов’язкове існування двох судових систем – федеральної і суб’єктів
федерації. В Австрії, Німеччині, також федеративних державах, суди
земель і федеральні суди утворюють єдину централізовану систему.
Для англосаксонської моделі характерним є широке використання судового
прецеденту, що дещо ілімінує роль законодавця.
Друга модель організації судової системи передбачає існування поряд із
системою судів загальної юрисдикції інших самостійних спеціалізованих
систем судів. Ця модель називається полі-системною. Судова система
країни складається із кількох автономних, незалежних одна від одної,
систем загальних і спеціалізованих судів на чолі зі своїми вищими
судами. Найяскравіший приклад полісистемності закріплений у Основному
законі ФРН 1949 року. Відповідно до ст. 95 тут діють п’ять автономних
судових систем: загальних судів, на чолі яких стоїть Федеральна судова
палата, адміністративних судів, які очолює Федеральний адміністративний
суд, фінансових судів на чолі з Федеральною фінансовою палатою; трудових
судів, які очолює Федеральний суд по розгляду трудових спорів;
соціальних судів із Федеральним соціальним судом на чолі. Вищі
федеральні суди з метою забезпечення єдності судової практики утворюють
спільний сенат (ч. 1, 3 ст. 95). Крім зазначених систем судів,
відповідно до статей 92-94 Основного закону ФРН, передбачено створення
Федерального конституційного суду і конституційних судів земель.
У більшості країн, де існує романо-германська модель судової системи,
найбільш значною із систем, що співіснують із системою загальних судів
(які розглядають головним чином цивільні та
Судова вдада в зарубіжних країнах
PAGE 191
кримінальні справи), і найбільш схожою на неї, є система
адміністративної юстиції, основним завданням якої є вирішення скарг
приватних осіб на рішення і дії органів державного управління та
посадових осіб. Крім того, до кола повноважень адміністративних судів
можуть належати й інші «управлінські» спори, наприклад між
територіальними одиницями.
Систему адміністративної юстиції очолює орган, який зазвичай називають
або Державною радою (Франція, Італія), яка виконує також і деякі інші
функції (наприклад, у Франції Державна рада дає висновки щодо
законопроектів та інших важливих нормативних актів); або верховним
адміністративним судом (Швеція). У Польщі Вищий адміністративний суд
входить до єдиної судової системи, яку очолює Верховний суд.
Особливе місце у країнах континентальної Європи, а також більшості
постсоціалістичних країн належить конституційним судам (Конституційний
суд РФ, Конституційна рада Франції). Правовий статус таких органів
конституційної юрисдикції у деяких країнах закріплений у розділах,
присвячених конституційним гарантіям, а не судовій владі (Італія,
Австрія). В деяких країнах створюються також суди для розгляду справ про
конституційну відповідальність вищих посадових осіб (Високий суд
правосуддя і Суд правосуддя Республіки у Франції, Державний трибунал у
Польщі).
Особливу гілку судів загальної юрисдикції можуть створювати військові
суди, хоча у більшості країн у мирний час вони не створюються. До судів
загальної юрисдикції можуть належати спеціальні суди: сімейні, патентні,
фінансові тощо. Незалежно від моделі судової системи, у всіх
демократичних країнах конституції забороняють створювати надзвичайні
суди, тобто різного роду «особливі наради», «спеціальні трибунали» тощо,
які б діяли поза окресленою законом процедурою. Такі суди часто
використовують диктаторські режими для здійснення репресивної політики.
Романо-германська модель судової системи характеризується також тим, що
діяльність судів визначається розвинутим законодавством, судовий
прецедент використовується досить рідко, судова система має
багатоступінчастий, інстанційний характер (про що йтиметься нижче).
Соціалістична модель судової системи, яку також інколи виділяють, має
деякі свої особливості, зумовлені, передусім, специ
PAGE 192
Розділ 15
фікою формування суддівського корпусу – виборність усіх суддів а також
народних засідателів; їх особливим правом статусом -рівність прав
суддів, і народних засідателів. Обраний місцевою радою суд діє на одній
з нею території, тобто межі адміністративно-територіальних одиниць та
судових округів співпадають. Наприклад, статті 134-135 Соціалістичної
конституції КНДР 1972 р. визначають, що судді й народні засідателі
Центрального суду обираються Постійною радою Верховних народних зборів;
судді й народні засідателі провінційних (міст центрального
підпорядкування) і народних судів – відповідними Народними зборами. Крім
того, в межах території, на якій діє обраний місцевою радою суд, діє і
відповідний орган правлячої (комуністичної) партії. Таким чином,
критерієм відокремлення соціалістичної моделі судової системи виступають
особливості політичного режиму, якому не притаманний принцип розподілу
влади, де судова влада майже повністю підконтрольна партійній владі, а
члени суддівського корпусу входять до складу партійної номенклатури.
Мусульманська модель судової системи, яка існує у деяких мусульманських
країнах, характеризується тим, що поряд із державними судами діють суди
шаріату. Зазначена модель має персональний характер: мусульманському
суду підлягають лише єдиновірці, або особи, що погодилися на такий суд;
народні засідателі, асизи, присяжні тут відсутні, судочинство
здійснюється за канонами шаріату із специфічними формами
відповідальності і у цивільному, і у кримінальному праві. В деяких
країнах відсутня процедура оскарження рішень суду, звертатися можна лише
до імама – вищої духовної особи, яким за сумісництвом може бути монарх.
У деяких країнах існують вищі мусульманські суди.
До судової системи можуть також входити суди звичаєвого права – племінні
суди, в яких беруть участь вожді та старійшини. Вони розглядають спори
між сусідами, спори про використання земель, пасовищ, лісів, деякі
питання сімейного права на підставі звичаїв племені. Кримінальні справи
такі суди не розглядають. Рішення цих судів, що суперечать законам, є
недійсними. Рішення племінного суду може бути оскаржене у суді загальної
юрисдикції.
У деяких країнах існують церковні суди, які, передусім, розглядають
справи священиків, однак можуть накладати стягнення і на прихожан
(покаяння, відлучення від церкви).
Судова вдада в зарубіжних країнах
PAGE 193
Деякі завдання правосуддя можуть здійснювати і так звані органи
досудового розгляду – медіатори, консиліатори (посередники, примирителі)
– що діють у Франції, Італії. Їх розглядають як мирових суддів у
незначних справах, їх, як правило, призначають органи місцевого
самоврядування (муніципалітети) із кола державних службовців у
відставці, які знайомі із основами права.
В Індії існують народні суди, які розглядають справи про транспортні
порушення; у країнах тоталітарного соціалізму і деяких
постсоціалістичних країнах існують товариські суди, які розглядають
дрібні спори, незначні правопорушення. У Італії також існують народні
примирителі (у общинах) і комісії примирителів. При незгоді сторін
рішення посередників, громадських судів набувають сили лише після
затвердження державним судом першої інстанції. Функції досудового
розгляду можуть виконувати суди старійшин (аксакалів) та суди звичаєвого
права (Казахстан, Киргизстан).
Громадськими судами з досить широкими повноваженнями є адміністративні
суди, що створюються при установах (США). Це, по суті, адміністративні
суди, але вони не утворюють єдину систему, як, наприклад, у Німеччині. У
Великобританії адміністративні трибунали розглядають не лише суто
адміністративні справи, а й трудові, податкові спори, спори про оплату
житла тощо. Члени трибуналів не є державними службовцями, а громадськими
діячами.
§ 3. Системи судових органів. Органи і посадові особи, які сприяють
здійсненню судової влади
Системи загальних судових органів у зарубіжних країнах можуть
відрізнятися залежно від форми державного устрою, тобто в унітарних та
федеральних країнах вони можуть бути неоднаковими. Наявність єдиної
судової системи характерна для унітарних держав (Франція).
У федеративних державах може існувати як єдина система (Канада) так і
«подвійна» (США), коли діють і федеральна система судових органів, і
система судових органів суб’єктів федерації (хоча, по суті, останньою,
кінцевою інстанцією – є вищий федеральний суд).
PAGE 194
Розділ 15
Як правило, у більшості країн система загальних судів побудована за
принципом ланковості (інстанційності): суд першої інстанції, апеляція,
касація. Обсяг повноважень судів, що розглядають справи як перша,
апеляційна, касаційна інстанції, здійснюють ревізію рішень нижчих судів,
встановлюється поточним законодавством.
Структура судової влади окрім судів може охоплювати і деякі інші
державні органи, установи і посадових осіб, які обслуговують судову
владу. Одним із завдань цих органів є сприяння судовій владі. Це
прокуратура, органи попереднього слідства, адвокати, нотаріуси, судові
виконавці, судова поліція.
Детально їх повноваження регулюються спеціальними законами і вивчаються
іншими галузями права.
Прокуратура – орган, функції якого полягають у кримінальному
переслідуванні осіб, що скоїли злочини, у підтриманні публічного
(державного) обвинувачення у суді (крім справ приватного обвинувачення),
а також нерідко у нагляді за законністю попереднього розслідування
злочинів і утримання осіб у місцях позбавлення волі. Статус прокуратури,
як правило, визначається і регулюється спеціальними законами та
судово-процесуальним законодавством.
Залежно від місця прокуратури у системі державних органів можна
відмітити такі групи країн:
а) країни, де прокуратура входить до складу міністерства юстиції (США,
Польща, Франція). Так, у Сполучених Штатах міністр юстиції (генеральний
аторней) є одночасно і генеральним прокурором, а у Франції загальне
керівництво прокурорами, які діють при судах і не утворюють єдину
ієрархічну систему, покладено на міністра юстиції. Крім того, маючи
статус магістрату, діяльність прокурорів знаходиться у компетенції Вищої
ради магістратури;
б) країни, де прокуратура входить до складу суддівського корпусу
(магістратури) і знаходиться при судах (Італія, Іспанія). Так, у Іспанії
прокуратура входить до складу системи судової влади з функціональною
автономією;
в) країни, де прокуратура виділена у організаційно відокремлену
самостійну систему (Китай, Угорщина). Прокуратура тут займає проміжне
між судом та виконавчою владою положення;
г) країни, де прокуратура взагалі відсутня (Великобританія). Функції
прокурорів виконує адвокатський корпус, а у важливих
Судова вдада в зарубіжних країнах
PAGE 195
справах обвинувачення підтримує директор публічних слухань
(переслідування).
Слідчі можуть підпорядковуватися прокурорам і складати з ними єдину
систему, функціонувати при судах (Болгарія), або ж утворювати окрему
систему.
Адвокатура – незалежна і самоврядна організація кваліфікованих юристів,
які надають професійну юридичну допомогу. Конституції досить рідко
згадують про адвокатуру, у більшості країн, її статус регулюється
законами.
Комісії адвокатури можуть створюватися при окружних та вищих судах. У
країнах тоталітарного соціалізму – це єдина організація. У
Великобританії існують загальнодержавні об’єднання адвокатів
(баристери), в організацію й діяльність яких держава не втручається.
Корпорація баристерів має справу лише із вищими судами. Актом про
соліситорів 1974 р. регулюється діяльність іншої корпорації,
представники якої (соліситори) виступають як обов’язкові посередники між
клієнтами та баристерами, готують справи для них, а нескладні справи
ведуть самі. Апеляційні суди здійснюють нагляд за соліситорами.
Публічно-правовими корпораціями адвокатів, що діють у судових органах
вищих судів земель і при Федеральній судовій палаті, – є колегії
адвокатів Німеччини, які об’єднуються у Федеральну палату адвокатів.
Судові поліції утворюються при судах, їх завдання – збереження порядку в
судових засіданнях.
Судові виконавці виконують рішення судів.
Нотаріуси засвідчують угоди, які укладаються, юридичні факти, події;
можуть виконувати деякі досудові функції. Як правило, статус зазначених
органів регулюється законодавством.
§ 4. Конституційний статус суддів у зарубіжних країнах
Статусу суддів1 у конституціях зарубіжних країн, у розділах, які
стосуються судової організації, як правило, приділяється найбільша
увага. Статус суддів (магістратів) регулюють також і спеці
1 Судді, прокурори, судові слідчі, які мають право брати участь у
судовому процесі, у багатьох зарубіжних країнах мають загальну назву –
магістрати, інші – це службовці судових установ.
PAGE 196
Розділ 15
альні закони. Це пов’язано із тим, що суддям належать особливі
повноваження, в тому числі й щодо вирішення людських доль. До суддів, як
правило, висуваються високі вимоги як професійного плану (як правило,
наявність вищої юридичної освіти і певний стаж роботи на інших юридичних
посадах), так і моральні (це не лише відсутність судимості, а й
бездоганна, незаплямована репутація), а також вимоги щодо певного
життєвого досвіду (як правило, підвищений вік для обіймання посади
суддів).
У конституціях, як правило, сформульовані загальні принципи правового
статусу суддів. До таких принципів віднесені: призначення, незмінність,
незалежність суддів та суддівська несумісність.
У більшості країн суддівський корпус формується шляхом призначення (хоча
існують виключення, наприклад, виборність суддів у деяких штатах США; в
країнах тоталітарного соціалізму судді нижчих судів обираються
громадянами або представницькими органами, як правило, на термін
переобрання останніх – 5 років).
Процес призначення суддів ґрунтується на юридично регламентованій
процедурі професійного відбору, якій, в свою чергу, передує спеціальна
професійна підготовка і строгі правила проходження суддівської кар’єри.
В Іспанії і Франції, наприклад, судді призначаються за конкурсом
органами суддівського самоврядування – верховними радами магістратур. У
Польщі, судді призначаються Президентом за поданням Всепольської Судової
Ради. У Великобританії – лордом-канцлером, але без конкурсу, та за
порадою комісії, яка знаходиться при ньому (склад комісії не
розголошується). У США федеральні судді, а також голова Верховного Суду
призначаються Президентом за згодою Сенату. У Мексиці судді штатів
призначаються законодавчими органами штатів.
Принцип призначення покликаний, на відміну від принципу виборності,
забезпечувати професіоналізм судової діяльності. Оскільки, під час
обрання суддівський корпус формується громадянами і навіть
представницькими органами, як правило, при цьому діє політичний чинник.
Виборці не настільки строго керуються суто професійними, особистими
якостями кандидатів, а передусім їх політичними переконаннями. Звичайно,
політичний момент існує і під час призначення суддів, тому більш
прийнятним є такий порядок призначення, який не є виключною прерогативою
однієї гілки влади.
Судова вдада в зарубіжних країнах
PAGE 197
Порядок формування органів конституційної юрисдикції є дещо іншим.
Незмінність. Як правило, конституції не вказують, на який термін
призначаються судді (проте, досить рідко зустрічається призначення на
певний строк, наприклад, 10 років у Японії, або спочатку на певний
строк, а згодом безстрокове – у Молдові). Як правило, незмінність
поєднується з такими поняттями, як «безстроковість» та «пожиттєвість».
«Пожиттєвість» означає, що кар’єра судді закінчується із досягненням
певної вікової межі (у Великобританії – 72 роки, у Японії – 65). Кар’єра
судді може закінчитися у зв’язку із фізичним станом, який не дозволяє
нормально здійснювати суддівські функції, із скоєнням злочину, у зв’язку
з його недостойною поведінкою (наприклад, у США судді виконують свої
повноваження, допоки їх поведінка є бездоганною).
Новітні конституції, як правило, встановлюють, що судді не можуть бути
усунуті із посади, звільнені у відставку, окрім випадків і при
дотриманні гарантій, передбачених законом (наприклад, ст. 117
Конституції Іспанії).
Незалежність – один із самих широких принципів конституційно-правового
статусу суддів, який, як правило, закріплюється через таку формулу:
«Судді – незалежні й підкоряються лише закону». Економічною гарантією
незалежності судді – є високий рівень заробітної плати.
Принцип несумісності забороняє суддям і всім, хто утворює корпус
магістратів, одночасно займати інші державні та громадські посади, а
також займатися іншою оплачуваною (крім викладацької та наукової)
діяльністю. У судових установах виключаються родинні зв’язки.
Судовий імунітет – ще одна із гарантій незалежності суддів, означає, що
суддя не може бути притягнутий до дисциплінарної й, більше того, до
кримінальної відповідальності за свої рішення у конкретних справах, за
винятком випадків, передбачених законом.
Суддівське самоврядування. Завдання органів суддівського самоврядування
полягає у представництві і захисті інтересів суддів, у рішенні кадрових
питань та питань дисциплінарної відповідальності. Такі органи можуть
здійснювати інспектування судів, пропонувати кандидатури для призначення
на суддівські посади або навіть самі призначають суддів (Іспанія). В
Італії, Франції,
PAGE 198
Розділ 15
Румунії – Вища рада магістратури, в Іспанії – Генеральна рада судового
корпусу, у Болгарії – Вища судова рада. До складу таких органів зазвичай
входять голови верховних (касаційних) судів, вищих спеціалізованих судів
(наприклад, адміністративних), міністр юстиції, генеральний прокурор
тощо. Частина членів може призначатися головою держави (у деяких країнах
за поданням палат парламенту), частина обирається загальним з’їздом
суддів.
§ 5. Конституційні принципи здійснення судової влади
Діяльність суду спирається на принципи, які закріплені у більшості
зарубіжних конституцій. Серед таких принципів виділяють ті, що
стосуються, передусім, організації судових систем (частину з них ми вже
розглянули вище: здійснення правосуддя лише судом із забороною
надзвичайних судів, інстанційність, яка виявляється через загальне право
на оскарження судових рішень, принципи, які стосуються правового статусу
судів (магістратів) -незалежність, яка реалізується через гарантії
незмінності та суддівського імунітету), а також принципи, якими суд
повинен керуватися при здійсненні правосуддя. Це так звані принципи
судового процесу, тобто встановленого законом порядку розгляду і
вирішення судових справ. У певному обсязі ці принципи визначаються у
судово-процесуальному законодавстві, у розділах конституцій, в яких мова
йде про судово-процесуальні гарантії прав людини. Такі принципи, а також
гарантії, закріплені у основних міжнародно-правових актах у галузі
захисту прав людини: Загальній декларації прав людини 1948 р.,
Міжнародному пакті про громадянські і політичні права 1966 р.,
Європейській конвенції із захисту прав і основних свобод людини 1950 р.
Коротко зупинимося на деяких із основних принципів діяльності суду.
1. Свобода доступу до суду означає заборону відмови у прийнятті справи з
причин відсутності закону або його незрозумілості. Суд зобов’язаний
прийняти позов, або із законних причин (непідсудність, непідвідомчість)
відхилити його.
2. Гласність, тобто відкритий публічний суд. Закриті судові засідання
проводяться лише у строго визначених законом випад
Судова вдада в зарубіжних країнах
PAGE 199
ках (якщо зачіпаються питання державної таємниці, інтимного життя
сторін). Але у будь-якому випадку рішення суду оголошуються публічно.
3. Усний характер процесу дає більше можливостей для дослідження усіх
обставин справи, з’ясування позицій усіх учасників процесу (ст. 120
Конституції Іспанії, ст. 90 Конституції Австрії).
4. Принцип змагальності означає, що сторони у процесі (обвинувач і
підсудний, позивач і відповідач) мають рівні права у процесі
доказування, і рівні можливості в обстоюванні своїх позицій, що дає
можливість суду винести об’єктивне рішення.
5. Право на захист означає, що особа має право користуватися послугами
адвоката з моменту затримання (у більшості країн) або арешту. Право на
захист може передбачати надання безкоштовної юридичної допомоги у
випадках, встановлених законом.
6. Презумпція невинуватості означає, що особа, яка звинувачується у
вчиненні злочину, вважається невинною, поки її вина не буде доведена у
передбаченому законом порядку і встановлена вироком суду, який вступив у
законну силу. Із цього принципу витікають й інші важливі правила
процесу: обвинувачений не повинен сам доводити свою невинуватість,
свідчити проти самого себе; усі сумніви тлумачаться на користь
обвинуваченого тощо.
7. Заборона подвійного покарання: ніхто не може бути засуджений повторно
за один і той самий злочин.
Серед принципів діяльності суду називають також принцип мотивованості
судових рішень, принцип відповідальності держави за судову помилку,
принцип неможливості використання доказів, отриманих незаконним шляхом,
незастосування зворотної сили закону, що обтяжує відповідальність, тощо.
Розділ 16
Місцеве управління у зарубіжних країнах
§ 1. Поняття місцевого управління і місцевого самоврядування в
зарубіжних країнах
На сучасному етапі місцеві органи влади є суттєвою ланкою політичної
системи у зарубіжних країнах. У світі становлення системи місцевого
управління пов’язане з процесами росту адміністративної, фінансової та
судової самостійності середньовічних міст від центральної адміністрації.
Сучасна система місцевого управління склалася у результаті тривалих
адміністративних і муніципальних реформ. Сьогодні у більшості
демократичних країн проблеми управління місцевими справами вирішуються
як агентами центральної державної влади, так і представницькими органами
населення певної адміністративно-територіальної одиниці. У зв’язку з чим
у зарубіжних країнах питанню правової регламентації діяльності місцевих
органів влади приділяється значна увага.
У багатьох сучасних країнах світу регулювання діяльності місцевого
управління проходить на вищому державному рівні, тобто на рівні
конституції (Конституція Мексики 1917 р. – Розділ 5 «Про штати
федерації», Конституція Японії 1947 р. – Глава 8 «Місцеве
самоврядування», Конституція Республіки Болгарія 1991 р. – Глава 7
«Місцеве самоврядування та місцева адміністрація», Конституція Литви
1992 р. – Глава 10 «Місцеве самоврядування та управління» тощо).
Необхідно підкреслити, що в одних зарубіжних конституціях функціонування
місцевих органів влади регламентоване більш докладно, а в інших –
встановлюються лише загальні принципи їх формування та діяльності.
Конституційні положення про місцеве управління отримують розвиток у
поточному законодавстві. Наприклад, Конституція РФ 1993 р. – Глава 8
«Місцеве самоврядування» визначає лише основні засади роботи місцевих
представницьких органів. У той же час на федеральному рівні подробиці
встановлені у Федеральному законі «Про загальні принципи організації
місцевого самоврядування в РФ» 2000 р., Федеральному законі «Про
загальні принципи
Місцеве управління у зарубіжних країнах
PAGE 201
організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів
державної влади суб’єктів РФ» 1999 р., а на рівні суб’єктів федерації –
у нормативно-правових актах законодавчих (представницьких) органів
суб’єктів РФ, зокрема Законі «Про державну реєстрацію статутів
муніципальних утворень у Нижегородській області» 1997 р., Законі «Про
порядок державної реєстрації статутів муніципальних утворень у
Хабаровському краї» тощо.
Певну специфіку має правове регулювання організації місцевого управління
у країнах англосаксонської правової системи. Так, у США правовий статус
місцевих органів управління встановлюється у хартіях (єдиному документі,
який об’єднує норми, що регламентують становище окремого
муніципалітету). У Великобританії діють так звані «приватні біллі», які
приймаються за ініціативою окремого муніципалітету та визначають
виключно його функціонування. У цих країнах особливе значення мають
судові прецеденти зі справ органів місцевого управління.
У юридичній літературі склалися різні точки зору щодо визначення
категорій «місцеве управління» та «місцеве самоврядування». Це пов’язано
з існуванням таких різноманітних теорій місцевого управління, як теорія
вільної громади, громадська теорія, державна теорія та ін. Наприклад,
теорія вільної громади (А. Токвіль, О. Лабанд, Б. Чічерін, М.
Лазаревський та ін.) і господарська та громадська теорія (Р. Моль, В.
Лешков, А. Васильчи-ков та ін.) базуються на протиставленні держави та
суспільства.
Згідно з теорією вільної громади, поряд з трьома загальновизнаними
гілками влади необхідно визнавати й четверту – комунальну, або
муніципальну. Громада має право на самостійне та незалежне існування від
центральної влади, причому держава лише визнає громаду. Громадська
теорія передбачала надання місцевій спільноті права самостійно
реалізовувати свої громадські інтереси, але підтверджувала зберігання за
урядовими органами права керувати лише державними справами. Взагалі
відповідно до даних теорій під місцевим управлінням розумілася
сукупність органів, які призначаються із центру та представляють на
місцях інтереси державної адміністрації. А під місцевим самоврядуванням
– сукупність представницьких органів, які обираються місцевим
населенням.
Сутність державної теорії (Л. Штейн, Р. Гнейст, В. Безобразо-вий, А.
Градовський та ін.) полягає у тому, що органи місцевого
PAGE 202
Розділ 16
самоврядування є органами державного управління, статус яких регулюється
державою. За даною теорією, місцеве самоврядування – це особлива
організація державної влади на місцях, яка заснована на виборних
началах. Однак, на відміну від центрального державного управління,
місцеве самоврядування здійснюється не урядовими чиновниками, а особами,
які представляють інтереси місцевих спільнот.
Зазначений різний підхід до змісту місцевого управління та
самоврядування відбився і у конституційному та поточному законодавстві
зарубіжних держав. Зокрема, Конституція Узбекистану 1991 р. (у ред. 1993
р.) – Глава 21 «Основи державної влади на місцях», ст. 99 встановлює, що
представницькими органами влади в областях, районах і містах є Ради
народних депутатів, які очолюються хокимами та які, відповідно до
інтересів держави та громадян, вирішують питання, що належать до їх
компетенції. Так, Конституція Греції 1975 р. – Розділ 6 «Адміністрація»
визначає, що управління місцевими справами належить до компетенції
органів місцевого самоуправління, першим ступенем яких є муніципалітети
та громади. Держава здійснює нагляд за органами місцевого
самоврядування, але не створює перешкод їх ініціативі та вільній
діяльності. Державні службовці є виконавцями волі держави та слугами
народу.
У той же час у Конституції Вірменії 1995 р. можна спостерігати
впровадження громадської теорії. Зокрема, Глава 7 «Територіальне
управління та місцеве самоврядування» ст. 105 встановлює, що у громадах
здійснюється місцеве самоврядування. Для розпорядження громадською
власністю та вирішення питань громади на трирічний термін обираються
органи місцевого самоврядування. Ст. 107 Конституції Вірменії 1995 р.
регламентує, що в областях здійснюється державне управління. Уряд в
областях призначає та звільняє керівників областей, які реалізують
регіональну політику уряду, координують діяльність регіональних служб
республіканських виконавчих органів.
Водночас на сучасному етапі переважна більшість вчених дотримується
точки зору про некоректність протиставлення понять «місцеве державне
управління» та «місцеве самоврядування» або «місцеве представницьке
управління». Зокрема, на думку відомого дослідника місцевого управління
X. Ф. Алдерфера, вищезазначені категорії входять до більш широкого
поняття «місцеве
Місцеве управління у зарубіжних країнах
PAGE 203
управління», яке охоплює усі одиниці управління нижче
загальнонаціонального рівня в унітарних державах та нижче рівня суб’єкта
федерації в федеративних державах. Окрім того, у сучасних зарубіжних
країнах спостерігається тенденція щодо постійного одержавлення органів
місцевого представницького управління. Як правило, це явище виражається
у можливості передачі центральною владою певних повноважень, які
характерні для місцевого державного управління, органам місцевого
самоврядування. Зокрема, у РФ на рівні суб’єктів федерації приймаються
закони (Закон Оренбурзької області «Про надання органам місцевого
самоврядування окремих державних повноважень» 2001 р.), які
регламентують делегування державних повноважень.
У цьому зв’язку необхідно підкреслити і важливість Європейської хартії
про місцеве самоврядування 1985 р. Значення даного міжнародного пакту
полягає у тому, що хартія закріплює важливі демократичні засади
функціонування місцевого самоврядування, які є обов’язковими для
країн-членів Ради Європи. Зокрема ст. 3 дає визначення місцевого
самоврядування. Так, під місцевим самоврядуванням розуміється право та
реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну
частину державних справ та управляти ними, діючи у межах закону, під
власну відповідальність і в інтересах місцевого населення. Це право
здійснюється радами та зборами, які складаються із членів, що обираються
шляхом вільного, таємного, рівного, прямого та загального голосування.
На сучасному етапі у різних країнах функціонування органів місцевого
самоврядування є основою демократичного державного режиму та засобом
реалізації громадянами певної адміністративно-територіальної одиниці
права на самовизначення. Існування органів місцевого самоврядування
пов’язане з необхідністю розумної децентралізації влади, тому що надання
громадянам права самостійно вирішувати свої проблеми безпосередньо
впливає на ефективність процесу реалізації публічної влади взагалі на
всій території країни. Тому не випадково у конституціях зарубіжних країн
зазначені засади діяльності місцевих органів влади знайшли відображення.
Так, Конституція Молдови 1994 р. (із змінами 1996 р.) -Глава 8 «Публічне
управління», ст. 109 «Основні принципи місцевого публічного управління»
встановлює, що публічне управління в адміністративно-територіальних
одиницях базується на принципах місцевої автономії, децентралізації
громадських служб, вибор
PAGE 204
Розділ 16
ності влад, місцевого публічного управління та порад з громадянами щодо
важливих питань місцевого значення.
Окремо необхідно проаналізувати етимологію вже вище зазначеного терміну
«муніципалітет». Юридична енциклопедія трактує під муніципалітетом (від
лат. шипісіріиш – місто, яке має самоврядування), по-перше, одиницю
соціально-територіальної структури суспільства, як правило, місто та
місцевість, що до нього прилягає, які об’єднуються єдиною системою
управління на основі самоврядування; по-друге, виборний орган у системі
місцевого управління. Слід зазначити, що в законодавстві зарубіжних
країн поняття «муніципалітет» і «муніципальні органи» вживаються
неоднаково. Наприклад, у США і Великобританії муніципальними органами
називаються лише органи міста. Згідно з Конституцією Королівства
Нідерланди 1983 р. муніципалітетами є сукупність місцевих органів влади
низового рівня, а провінціями є місцеві органи влади регіонального
рівня. В Японії статус муніципалітетів мають як міські, так і селищні
громади, чисельність населення яких може становити як декілька сот, так
і сотні тисяч мешканців. У той же час у переважній більшості зарубіжних
країн під муніципалітетами розуміється сукупність усіх органів місцевого
самоврядування.
§ 2. Системи місцевого управління
Сучасні системи місцевого управління в зарубіжних країнах склалися під
впливом різноманітних чинників: природно-географічних умов, історичного
розвитку, особливостей національного складу населення, демографічної
ситуації тощо. Критеріями для виділення систем місцевого управління
виступають адміністративно-територіальний поділ країни, взаємовідносини
місцевих органів влади між собою та з центральними або федеральними (у
федеративних країнах) органами влади, способи утворення та ін. З метою
кращого розуміння особливостей діяльності органів місцевого управління
нижче стисло проаналізуємо окремо кожну із систем.
У науці конституційного права під адміністративно-територіальним поділом
прийнято розуміти поділ державної території на певні частини з метою
найбільш раціонального управління державою. Встановлення
адміністративно-територіального поділу країни в унітарних державах
належить до компетенції центральних органів влади, а у федераціях – це
предмет відання органів
Місцеве управління у зарубіжних країнах
PAGE 205
влади суб’єктів федерації. У федераціях адміністративно-територіальна
структура має свою специфіку в окремому штаті, землі, провінції та
кантоні.
Водночас реформи адміністративно-територіального поділу країни, що були
проведені у різних зарубіжних країнах, не призвели до формування
однакової системи органів місцевого управління. І досі зберігаються
певні відмінності між адміністративно-територіальними одиницями щодо їх
розміру, економічного потенціалу, чисельності населення. У більшості
зарубіжних країн існують уніфіковані системи місцевого управління, за
якими од-ноланкові органи мають однаковий правовий статус. Однак, на
відміну від них, у Великобританії та США системи місцевого управління
базуються із організаційних ланок різних типів.
Так, у США для системи місцевого управління властива відсутність чіткого
розмежування правового статусу органів місцевого управління та
незбігання цих органів із поділом на міські та селищні території. Крім
того, на території органів місцевого управління загальної компетенції
утворюються спеціальні округи, які часто не співпадають з
адміністративно-територіальними одиницями. Основними видами
адміністративно-територіальних підрозділів є графства, муніципалітети –
збірна назва для інкорпорованих поселень («сіті», «таун», «бороу»,
«вілідж»), таун-шипи та шкільні й спеціальні округи. Графства є
безпосередніми найбільш крупними адміністративно-територіальними
одиницями усіх штатів, крім Аляски, Коннектикуту та Род-Айленду.
Найбільш чисельними ланками системи місцевого управління США є шкільні
та спеціальні округи. На відміну від інших
адміністративно-територіальних підрозділів, вони спеціалізуються щодо
певних сфер – освіта, водопостачання, санітарія тощо.
Щодо уніфікованої системи місцевого управління, то у більшості
зарубіжних країн існують дволанкові (Данія, Нідерланди, Естонія,
Болгарія), триланкові (Італія, Іспанія і Казахстан), у меншому ступені –
чотириланкові (Камерун, Сенегал) та п’яти-ланкові (Франція). Наприклад,
Конституція Естонії 1992 р. -Глава 14 «Місцеве самоврядування»
встановлює, що одиницями місцевого самоврядування є повіти і міста. Так,
в Іспанії існують 17 автономних областей, 50 провінцій та 8000
муніципалітетів.
У юридичній літературі, яка присвячена місцевому управлінню, прийнято
виділяти чотири основні системи здійснення публічної влади на місцях:
англосаксонська, романо-германська, іберійська та
PAGE 206
Розділ 16
«радянська». Головним критерієм для наведеної класифікації є принципи,
які є фундаментом відносин місцевих органів між собою та з центральними
органами влади. Водночас на сучасному етапі така класифікація є, –
певною мірою, умовною, тому що тепер у зарубіжних країнах
спостерігається тенденція щодо їх зближення.
Англосаксонська система місцевого управління існує у США,
Великобританії, Австралії, Канаді тощо. Для даної системи характерно
наступне: місцеве управління має максимум децентралізації; місцеві
представницькі органи діють автономно у межах наданих ним повноважень;
контроль центру за діяльністю місцевих органів має посередній характер,
тобто здійснюється через відповідні міністерства та судові органи; на
місцях відсутні уповноважені центральної влади. Зокрема, у США лише
федеральні програми визначають межи діяльності штатів і місцевих органів
управління. Водночас більшість вчених у галузі місцевого управління
підкреслюють формальність такої самостійності місцевих органів. Так, Д.
Харвей зазначає, що на практиці британські органи місцевого управління
скоріше є агентами центрального уряду, ніж слугами своїх виборців.
Більше того, за даною системою поняття «місцевого самоврядування» та
«місцевого управління» співпадають, а в юридичній літературі більше
використовується термін «місцеве управління».
Романо-германська система місцевого управління розповсюджена у світі
більше. Вона властива європейським країнам (у тому числі
постсоціалістичним державам), країнам Африки, Азії та Близького Сходу.
За даною системою на місцях функціонують як агенти органів державного
управління, так і місцеві представницькі органи (органи місцевого
самоврядування). Призначені агенти державної адміністрації, як правило,
здійснюють виконавчу владу на місцях і здійснюють нагляд за діяльністю
органів місцевого самоврядування. У свою чергу, органи місцевого
самоврядування управляють місцевими справами. Наприклад, Конституція
Киргизстану 1993 р. (із змінами 1996 р.) – Глава 5 «Виконавча влада»,
Розділ 2 «Місцева державна адміністрація» встановлює, що виконавчу владу
в областях, районах і містах здійснює місцева державна адміністрація.
Глава 7 «Місцеве самоврядування» даної Конституції визначає, що місцеве
самоврядування здійснюється місцевими співтовариствами, які у межах
закону та під власну відповідальність управляють справами місцевого
значення.
Місцеве управління у зарубіжних країнах
PAGE 207
Іберійська система місцевого управління в основному існує в країнах
Латинської Америки (Бразилії, Мексиці, Колумбії, Еквадорі, Перу та ін.).
Дана система схожа з романо-німецькою системою місцевого управління. У
той же час функціонування президентської республіки впливає на статус
місцевих органів управління та місцевих органів самоврядування. У таких
країнах форми та способи державного управління мають перевагу перед
повноваженнями місцевих представницьких органів. Фундамент місцевого
управління в таких країнах був закладений ще за часів іспанського
колоніального панування та у перші роки становлення незалежності
національних держав.
Водночас кардинальні реформи місцевого управління відбулися лише у
другій половині ХХ ст. та призвели до подальшого обмеження повноважень
органів місцевого самоврядування. Так, підсумками реформи Мігеля де ла
Мадрида 1983-1986 рр. у Мексиці, конституційної реформи 1983 р. у
Сальвадорі, муніципальної реформи 1988 р. у Нікарагуа стало зберігання
за муніципалітетами автономії лише у місцевих справах. Однак при
здійсненні управлінських повноважень, які виходять за межи місцевих
інтересів, дані органи розглядаються вже як інструмент державної
адміністрації, тобто відбувається процес «одержавлення» органів
місцевого самоврядування. Принцип виборності муніципалітетів трактується
як засіб децентралізації управління.
Від розглянутих вище систем місцевого управління кардинально
відрізняється так звана «радянська система місцевого управління». Дана
модель раніш існувала у Радянському Союзі та інших країнах
соціалістичної спрямованості. У доктрині радянського державного права
місцеві ради розглядалися як органи єдиної державної влади, основною
функцією яких є реалізація у життя на своєї території актів центральної
влади. Зазначена система побудована на основі принципу повновладдя
представницьких органів (рад) відповідної території та відмови від
принципу поділу влад. Зараз вона зберігається у КНР, КНДР, В’єтнамі та
на Кубі. Зокрема, Конституція Куби 1976 р. – Глава 9 «Місцеві органи
народної влади», ст. 102 визначає, що місцеві Асамблеї народної влади
мають найвищу владу для здійснення державних функцій у відповідних
територіальних одиницях. З цією метою та в межах свого кола відання вони
здійснюють державне управління.
Необхідно також підкреслити, що «радянська система місцевого управління»
характеризується ієрархічною підпорядкованістю
PAGE 208
Розділ 16
її структурних елементів і базується за принципом «демократичного
централізму». Більше того, усі інші державні органи вважаються похідними
від них і підзвітними ним. Так, Конституція КНР 1982 р. – Глава 1
«Загальні положення», ст. 3 визначає зазначені засади функціонування
органів місцевого самоврядування.
Крім того, американська правова доктрина відрізняє органи місцевого
управління на підставі критерію їх утворення, тобто існують муніципальні
корпорації та квазікорпорації. Для утворення муніципальних корпорацій
необхідне наступне: по-перше, наявність ініціативи населення певної
території про інкорпорування, тобто звернення до органів влади суб’єктів
федерації про формування певного підрозділу з необхідним управлінським
апаратом і правовим регулюванням їх діяльності; по-друге, прийняття
хартії, яка офіційно утворює муніципальну корпорацію та регламентує її
статус. Така хартія приймається або шляхом місцевого референдуму або
легіслатурою відповідного штату. Впровадження квазікор-порації може не
супроводжуватися бажанням населення, прийняттям хартії, її статус
регламентується загальним законом штату.
§ 3. Структура, склад і порядок роботи органів місцевого управління
Для ефективного вирішення місцевих проблем необхідна наявність реально
діючого механізму місцевого управління. У зв’язку з цим у зарубіжних
країнах місцеві органи управління формуються як на низовому, так і на
середньому (регіональному) рівні. Причому, як було зазначено вище, вони
можуть як призначатися, так і обиратися. Залежно від системи місцевого
управління можливе неоднакове розташування органів місцевого державного
правління і місцевих представницьких органів в
адміністративно-територіальних одиницях. У зарубіжних країнах існують
наступні варіанти:
а) пряме державне управління на місцях може функціонувати на всіх рівнях
адміністративного територіального розподілу. Наприклад, в Індії на
низовому рівні комісар муніципальної корпорації призначається урядом
штату на певний термін і фактично є елементом місцевого державного
управління. На чолі округу стоїть колектор, який призначається
губернатором за вказівкою уряду штату. Керує справами найбільш крупної
адміністратив
Місцеве управління у зарубіжних країнах
PAGE 209
но-територіальної одиниці комісар, який також призначається губернатором
за вказівкою уряду штату;
б) органи місцевого державного управління існують, як правило, лише на
регіональному рівні. Зокрема Італія складається з 20 областей, 103
провінцій та понад 8000 комун. Однак органи місцевого державного
управління існують лише на рівні області -це урядовий комісар, та на
рівні провінції – це префект. Дані посадові особи очолюють та
координують діяльність державних служб на території області та
провінції, здійснюють нагляд за роботою місцевих представницьких
органів, які створені на рівні усіх адміністративно-територіальних
одиниць (обласної ради, провінційної ради та комунальної ради);
в) навпаки, у деяких зарубіжних країнах місцеві представницькі органи
створюються не у кожній адміністративно-територіальній одиниці.
Наприклад, у ФРН 16 земель розподіляються на округи, округ – на повіти,
а повіт – на громади. Уся повнота адміністративної влади в окрузі
належить посадовій особі – реги-рунгс – президенту, який призначається
урядом землі. У повіті функції державної адміністрації виконує ландрат,
який формує місцевий бюджет, встановлює податки та керує комунальним
господарством. Паралельно з ландратом у повітах діють і виборні органи –
крайстаги, які представляють інтереси населення повіту. Основний Закон
ФРН 1949 р. – Глава 2 «Федерація і землі», ст. 28 визначає право громади
у межах закону під свою відповідальність регулювати усі справи місцевого
співтовариства;
г) у країнах англосаксонської правової системи, з одного боку, на місцях
відсутнє пряме державне управління, а з іншого -місцеві представницькі
органи управління утворюються на всіх рівнях
адміністративно-територіального поділу. Більше того, можливе формування
різних видів органів місцевого самоврядування в однопорядкових
адміністративно-територіальних одиницях. Так, в американських графствах
формуються два основних типи місцевих представницьких органів
управління: комісіонерна рада та рада контролерів. Комісіонерні ради
(існують у 80% графств) обираються безпосередньо населенням у складі 3-5
осіб, які працюють на професійній основі. Рада контролерів (Нью-Йорк,
Нью-Джерсі, Мічиган та ін.) формується із виборних посадових осіб
муніципалітетів і тауншипів, які входять до складу графства.
Як правило, система місцевого самоврядування складається з наступних
структурних елементів: а) виборний колегіальний
PAGE 210
Розділ 16
орган, який має різноманітні назви – муніципальна рада, асамблея,
комунальна рада, рада графства, генеральна рада та ін.; б) виконавчий
орган виборного колегіального органу.
Невеликі місцеві представницькі органи управління обираються за єдиним
виборчим округом, а крупніші – за окремими округами. Наприклад, в
Угорщині за єдиним виборчим округом обираються члени муніципальних рад
населених пунктів, число мешканців яких не перевищує 10 тис. осіб.
Залежно від кількості членів місцевих представницьких органів управління
на виборах можуть використовуватися різні різновиди виборчих систем.
Так, у Словенії вибори муніципальних рад, які складаються не більш ніж
із 12 членів, здійснюються за мажоритарною системою. Якщо ж у складі
більше 12 членів, то використовується пропорційна система.
Найчастіше місцеві представницькі органи управління формуються прямим
голосуванням громадян певної території. Наприклад, Конституція Литви
1992 р. – Глава 10 «Місцеве самоврядування та управління», ст. 119
визначає, що Члени Рад самоврядувань обираються населенням
адміністративної одиниці -громадянами Литовської Республіки на основі
загального, рівного та прямого виборчого правам шляхом таємного
голосування. Водночас місцеві представницькі органи регіонального рівня
можуть формуватися і непрямим шляхом. Зокрема, в Угорщині члени обласних
рад обираються на зборах делегатів селищних і міських представницьких
органів, за принципом: один член від 10 тисяч мешканців. Наприклад, в
Іспанії провінційна рада складається з депутатів, які обираються
муніципальними радниками.
Кількісний склад місцевих представницьких органів безпосередньо залежить
від чисельності мешканців адміністративно-територіальної одиниці. Так, у
Болгарії чисельність муніципальних рад коливається від 9 до 65 членів, у
Бельгії – від 5 до 55, в Італії -від 15 до 80, у Латвії – від 7 до 15, у
Німеччині – від 20 до 90 тощо. У Бразилії загальні межи кількісного
складу муніципальних рад встановлюються у Федеральній Конституції 1988
р., ст. 29 «Муніципалітети», п. 4: «число членів Міської Ради
пропорційно населенню муніципалітету, враховуючи наступні ліміти:
мінімум 9 і максимум 21 у муніципалітетах з населенням до 1 мільйона;
мінімум 33 і максимум 41 у муніципалітетах з населенням більш 1 мільйона
та менше 5 мільйонів; мінімум 42 і максимум 55 у муніципалітетах із
населенням більш 5 мільйонів».
Місцеве управління у зарубіжних країнах
PAGE 211
Термін повноважень місцевих представницьких органів управління може бути
1 рік (канадські провінції), 2 роки (Мексика, Болівія, Литва), 3 роки
(Швеція, Естонія), 4 роки (Норвегія, Польща, Японія, Угорщина, Білорусь,
Болгарія, Чехія), 5 років (Туреччина, Кіпр), 6 років (Франція, Бельгія,
Люксембург). Невеликий строк повноважень місцевих представницьких
органів управління надає змогу електорату здійснювати досить суворий
контроль за діяльністю своїх обранців. У той же час такий невеликий
термін повноважень даних органів має і негативний аспект. Так, місцеві
радники не мають можливості увійти у курс справ, їм важко планувати
перспективи розвитку адміністративно-територіальної одиниці, зокрема,
часті вибори є немалим навантаженням на місцеві бюджети.
Найчастіше переобирається увесь склад місцевого представницького органу.
Хоча з метою забезпечення наступництва діяльності даного органу можливе
використання так званих «часткових виборів», які передбачають часткову
ротацію членів виборного органу. Зокрема, муніципальна рада
американського міста Сан-Франциско складається з 11 осіб, які
представляють інтереси населення окремих районів міста. П’ять із шести з
них за чергою переобираються кожні 2 роки на 4 роки.
Законодавство більшості зарубіжних країн встановлює певні вимоги щодо
кандидатів на посади у місцевих представницьких органах. Зокрема
Адміністративний кодекс Франції визначає, що радником (депутатом)
муніципальної ради може стати кожний платник податків комуни. Але існує
і певне обмеження -забороняється поєднувати муніципальний мандат з
будь-яким іншим. На сучасному етапі в європейських країнах бути обраним
до місцевих представницьких органів може і не громадянин держави.
Конституція Нідерландів 1983 р. – Глава 7 «Провінції, муніципалітети,
органи водного контролю й інші державні органи», ст. 130 встановлює, що
право брати участь у виборах муніципальних рад та бути обраним до її
складу може бути надано особам, які не є громадянами Нідерландів, але
постійно мешкають у муніципалітетах.
Крім виборних членів, до складу місцевих представницьких органів можуть
входити і члени, які призначаються. Наприклад, у Великобританії інститут
членів, що призначаються – олдерменів – представників еліти, був
запроваджений Законом про муніципальні корпорації 1835 р. та скасований
у рамках муніципальної
PAGE 212
Розділ 16
реформи 1974 р. Запровадження олдерменів було пов’язане з необхідністю
досягнення компромісу між консерваторами, які знаходилися в опозиції, і
урядом лібералів. Зараз подібні олдермени працюють у раді корпорації
індійських муніципальних корпорацій.
У більшості зарубіжних країн місцеві представницькі органи однопалатні.
Однак у зарубіжній практиці існують і винятки, коли місцевий
представницький орган управління двопалатний, зокрема муніципальні збори
Нью-Йорка складаються з двох палат. Склад палат місцевого
представницького органу в цілому подібний до складу палати парламенту.
Як правило, законодавство зарубіжних країн визначає склад місцевого
представницького органу. Зокрема, Конституція Угорщині 1990 р. – Глава 9
«Місцеве самоврядування», ст. 44/В встановлює, що орган місцевого
самоврядування очолюється мером. Представницький орган може обирати
комітети та утворювати бюро. Взагалі місцеві представницькі органи
зарубіжних країн у своєму складі мають право утворювати комісії
(комітети), а у муніципальних радах Німеччини працюють і фракції.
Комітети (комісії) бувають постійними і тимчасовими, обов’язковими та
факультативними, територіальними, дорадчими тощо. Більшість членів
комітетів (комісій) є членами органу місцевого самоврядування та
обираються місцевими представницькими органами на своїх засіданнях.
Водночас у деяких країнах дозволяється залучати до роботи в органі осіб,
які не є його членами. Наприклад, в Угорщині, Великобританії
законодавство регламентує можливість включення до складу будь-якого
комітету фахівця у певній галузі, який не має членства в місцевому
представницькому органі управління.
Постійні комітети (комісії) функціонують протягом усього терміну
повноважень органу місцевого самоврядування. Тимчасові комітети
(комісії) з’являються при необхідності вирішення якої-небудь проблеми та
розпускаються після виконання свого завдання. Формування обов’язкових
комітетів (комісій) регулюється у законодавстві країни. Так, шведські
муніципалітети повинні утворювати комітети з освіти, навколишнього
середовища, охорони здоров’я, будівництва та ін. А у Чехії
муніципалітети повинні формувати лише фінансовий та контрольний
комітети. Територіальні комітети (комісії) об’єднують членів органу
місцевого самоврядування від певного району та відповідають за його
розвиток. До складу дорадчих комітетів (комісій) входять як муніципальні
радники, так і представники населення; вони існують
Місцеве управління у зарубіжних країнах
PAGE 213
для обміну думками членів місцевих рад і громадян. Наприклад, у Франції
такі комісії отримали назву «позамуніципальні комісії».
В основному місцеві представницькі органи влади працюють посесійно. У
низових адміністративно-територіальних одиницях, як правило, сесії
проводяться частіше, ніж у регіональних. Зокрема, у Франції комунальні
ради збираються на чергові сесії чотири рази на рік, тоді як генеральні
ради департаментів – два рази на рік. Відповідно до статутного права
Великобританії місцеві ради громад проводять сесії не менше чотирьох
разів на рік, у той же час ради графств працюють щоквартально. Крім
чергових сесій, законодавство зарубіжних країн передбачає можливість
скликання позачергових сесій. Як правило, позачергові сесії проводяться
на вимогу уряду, відповідного представника державної адміністрації;
певного числа членів місцевого представницького органу управління, а
також за ініціативою виконавчого органу місцевого самоврядування. На цих
сесіях розглядаються лише ті питання, з приводу яких вони були скликані.
Як було зазначено вище, у складі місцевого представницького органу
управління функціонує його виконавчий орган. Основна мета запровадження
виконавчого органу полягає у необхідності організації постійної
виконавчої та розпорядчої діяльності органу місцевого самоврядування.
Головними функціями виконавчого органу є: представлення інтересів
місцевого представницького органу у відносинах з іншими органами влади,
організаціями; укладання угод і договорів; виконання повноважень, які
делеговані йому радою: керування службами представницького органу:
реалізація рішень ради; здійснення контролю за виконанням нормативних
актів ради тощо.
Спосіб формування одноособового виконавчого органу (мера, бургомістра,
алькальда, президента) або колегіального виконавчого органу (джунти.
магістрату, муніципальної палати, жунти) може бути різним;
а) у законодавстві встановлюються можливі варіанти формування
виконавчого органу. Зокрема. Конституція Болгарії 1991 р. – Глава 7
«Місцеве самоврядування та місцева адміністрація», ст. 139 встановлює,
що органом виконавчої влади в общині є кмет. Він обирається населенням
або общинною радою строком на 4 роки у порядку, визначеному законом;
б) місцевий представницький орган управління особисто формує виконавчий
орган. Так, у Франції муніципальна рада таєм
PAGE 214
Розділ 16
ним голосуванням за мажоритарною системою у два тури обирає зі свого
складу мера та його заступників. В Італії обласна рада формує зі свого
складу обласну джунту. Голова та члени (асесори) джунти обираються
таємним голосуванням двома третинами членів обласної ради. Кожен асесор
відповідає за конкретний напрям обласного управління;
в) виконавчий орган місцевого самоврядування обирається безпосередньо
населенням певної території, причому окремо від самого місцевого
представницького органу управління. Наприклад, в Японії губернатори
префектур, мери міст та старости селищ обираються населенням. У
Німеччині (у більшості земель) бургомістр обирається безпосередньо
населенням на строк від 4 до 8 років. Конституція Португалії 1976 р. –
Глава З «Муніци-пія», ст. 252 встановлює, що муніципальна палата є
виконавчим колегіальним органом муніципії, яка обирається громадянами
-виборцями, що мешкають на території муніципії. Головою муніципальної
палати становиться особа, яка очолила список кандидатів, що отримала
найбільше число голосів;
г) функції виконавчого органу місцевого представницького органу виконує
особа, яка призначається. Наприклад, у Бельгії, Нідерландах мери
формально призначаються главою держави за пропозицією місцевого
представницького органу управління. У Німеччині на рівні повіту ландтрат
призначається урядом землі. Своєрідний виконавчий орган існує у містах
США, де його повноваження здійснює спеціально запрошений
управляючий-ме-неджер. Така система в американській правовій доктрині
отримала назву «рада-управляючий». Управляючий є фахівцем у галузі
економічного та політичного міського розвитку та наймається на певний
термін муніципальною радою. Надалі система «рада-управляючий» поширилася
у Норвегії, Швеції, Фінляндії та ін.
§ 4. Компетенція органів місцевого управління та їх відносини з
центральними органами держави
На сучасному етапі у зарубіжних країнах спостерігається тенденція щодо
збільшення обсягу компетенції місцевих органів управління, у тому числі
у таких важливих сферах, як освіта, комунальне господарство,
будівництво, медичне обслуговування тощо. У зв’язку з чим сьогодні у
зарубіжних країнах компетенція місцевих органів влади регулюється у
конституційному, органічному,
Місцеве управління у зарубіжних країнах
PAGE 215
поточному законодавстві, а також актами глави держави і виконавчої
влади, судовими прецедентами тощо.
Водночас необхідно враховувати, що у зв’язку з різними функціями, які
покладаються на місцеві державні органи та місцеві представницькі
органи, законодавство відокремлює і їх компетенцію. Наприклад,
Конституція Литви 1992 р. – Глава 10 «Місцеве самоврядування та
управління», ст. 120 регулює компетенцію органів самоврядування, а ст.
123 визначає повноваження органів управління в адміністративних
одиницях.
Слід також вказати на різний підхід до визначення можливостей місцевих
органів влади. У більшості зарубіжних країн переважає так званий принцип
«позитивного регулювання діяльності місцевих органів управління», тобто
обсяг компетенції встановлюється шляхом ретельного перерахування їх
повноважень у певних сферах. Таким чином, місцеві органи управління
мають право здійснювати лише ті дії, які безпосередньо визначені у
законодавстві, хартіях. Зазначений підхід значною мірою обмежує
діяльність місцевих органів влади та надає можливість центральній владі
здійснювати посередній, але досить суттєвий контроль за роботою місцевих
органів. Зокрема, судові інстанції будь-яке відхилення від передбаченого
у законодавстві повноваження трактують не на користь місцевого органу
влади та визнають такі відхилення протизаконними. У зв’язку з чим
американські муніципалітети, розробляючи хартії самоврядування, прагнуть
якомога точніше та ретельніше зафіксувати в них свою компетенцію.
В інших зарубіжних країнах діє так званий принцип «негативного
регулювання діяльності регулювання». Відповідно до даного принципу
місцеві органи управління мають право здійснювати усі дії, які
безпосередньо не заборонені у законодавстві та не знаходяться у віданні
інших органів влади. У такому випадку обсяг та зміст компетенції
місцевих органів влади є залишковим. Так, у Конституції Республіки
Казахстан 1995 р. – Розділ 8 «Місцеве державне управління та
самоуправління», ст. 85 визначає, що місцеве державне управління
здійснюється місцевими представницькими та виконавчими органами, які
відповідальні за стан справ на відповідній території. Конституція
Молдови 1994 р. (у ред. 1996 р.) – Глава 8 «Публічне управління», ст.
112 «Селищні та міські влади», п. 2: «відповідно до закону місцеві ради
та примари діють як самостійні управляючі влади та вирішують громадські
справи селищ і міст».
PAGE 216
Розділ 16
Для кращого розуміння ролі місцевих органів у сучасній державі в
юридичній літературі прийнято класифікувати повноваження місцевих
представницьких органів влади щодо певних сфер. Так, відрізняють
повноваження у фінансово-економічній сфері, в галузі охорони
громадського порядку, у галузі комунального обслуговування й охорони
навколишнього середовища, повноваження у соціальній сфері. Кілька слів
скажемо щодо кожного різновиду компетенції місцевих органів управління:
а) повноваження у фінансово-економічній сфері полягаються у праві
місцевих представницьких органів приймати місцевий бюджет, а також брати
участь у формуванні державних фінансово-економічних програм. Зокрема,
Конституція Австрії 1920 р. -Розділ 4 «Законодавча і виконавча влада
земель», В «Громади», ст. 116 формулює, що громада є самостійною
господарською одиницею. Вона має право у межах, встановлених законами
Федерації та землі, володіти будь-якого роду майном, придбавати його та
розпоряджатися ним, займатися господарським підприємництвом, а також у
рамках фінансової системи самостійно формувати свій бюджет і збирати
податки;
б) повноваження у галузі охорони громадського порядку означають, що у
віданні місцевих представницьких органів знаходиться право визначати
діяльність місцевих поліцейських служб. Водночас такі повноваження, як
правило, здійснюються спільно з місцевими державними органами
управління. Зокрема, у Франції префект (представник центральної влади у
департаменті) очолює поліцейську службу. Так, Конституція РФ 1993 р. –
Глава 8 «Місцеве самоврядування», ст. 131 встановлює, що органи
місцевого самоврядування здійснюють охорону громадського порядку;
в) повноваження у галузі комунального господарства й охорони
навколишнього середовища передбачають, що місцеві представницькі органи
мають право регулювати питання транспорту, дорожнього руху, місцевого
будівництва, різних комунальних послуг (водопостачання, теплопостачання,
каналізації тощо), санітарного становища міста, охорони природи, води,
повітря тощо. Наприклад, Конституція Туркменистану 1992 р. (із змінами
від 1995 р.) – Розділ 4 «Місцеве самоврядування», ст. 86, п. 4
встановлює, що до відання Генгешів відноситься визначення заходів щодо
раціонального використання природних ресурсів і охорони навколишнього
середовища;
Місцеве управління у зарубіжних країнах
PAGE 217
г) до повноваження місцевих представницьких органів у соціальній сфері
відносять організацію допомоги малозабезпеченим, інвалідам, утримання
безкоштовних їдалень, домів для старих, підтримку муніципальних
лікарень, шкіл, бібліотек, дитячих садків тощо. Як правило, зазначені
повноваження докладно встановлюються у поточному законодавстві та
статутах місцевих представницьких органів, а у конституціях зарубіжних
країн вони втілюються у такі формулювання – «вирішення питань
економічного, соціального та культурного розвитку території»
(Конституція Узбекистану 1991 р. у ред. 1993 р. – Глава 21 «Основи
державної влади на місцях», ст. 100). У деяких зарубіжних конституціях
ці повноваження виділяються як приоритетні. Так, Конституція Македонії
1991 р. – Розділ 5 «Місцеве самоврядування», ст. 115 визначає, що в
одиницях місцевого самоврядування громадяни безпосередньо або через
своїх представників вирішують справи місцевого значення, зокрема щодо
міського планування, комунальної діяльності, культури, спорту,
соціального забезпечення та охорони дитинства, а також дошкільного
виховання, початкової освіти, основних питань охорони здоров’я та ін.
Визначені вище повноваження у певних сферах здійснюються за допомогою
наступних методів – регулювання й управління. Метод регулювання полягає
у праві видачі ліцензій, дозволів, накладення заборони, а також
прийнятті актів, які часто підлягають контролю з боку державної влади
(про це буде сказано нижче). Метод управління передбачає право місцевого
представницького органу управляти установами, підприємствами, які є
муніципальною власністю.
Що стосується компетенції місцевих державних органів управління, то вона
також встановлюється у конституційному, органічному, поточному
законодавстві та інших джерелах. Наприклад, Конституція Болгарії 1991 р.
– Глава 7 «Місцеве самоврядування та місцева адміністрація», ст. 143
визначає, що управління в області здійснюється обласним управителем за
допомогою обласної адміністрації. Обласний управитель призначається
Радою міністрів. Обласний управитель забезпечує проведення державної
політики, несе відповідальність за захист національних інтересів,
законності та здійснення громадського порядку і здійснює
адміністративний контроль.
Як було вже зазначено у попередніх параграфах, у зарубіжних країнах
центральна влада завжди створює умови, за якими адмі
PAGE 218
Розділ 16
ністративно-територіальні одиниці мають певну самостійність, котра, у
той же час, постійно контролюється центральними державними органами або
місцевими державними органами управління. Можна сказати, що здійснення
контролю за діяльністю місцевих представницьких органів управління є
однією з найважливіших функцій місцевих державних органів. Тому у
більшості конституцій зарубіжних країн такі положення обов’язково
зафіксовані. Наприклад, Конституція Литви 1992 р. – Глава 10 «Місцеве
самоврядування й управління», ст. 123 встановлює, що нагляд за
додержанням органами місцевого самоврядування Конституції та законів, за
виконанням рішень уряду здійснюється призначеними урядом представниками.
Так, Конституція Португалії 1976 р. Розділ 8 – «Організація місцевої
влади», ст. 243 «Адміністративна опіка» визначає, що адміністративна
опіка над місцевими самоврядними установами полягає у нагляді за
дотриманням закону органами самоврядних установ та здійснюється у
формах, які передбачені у законодавстві.
Водночас це не означає, що такий адміністративний контроль не має ніяких
обмежень. Європейська хартія про місцеве самоврядування 1985 р., ст. 8
«Адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого
самоврядування» передбачає існування такого контролю та визначає його
принципи: а) будь-який адміністративний контроль над органами місцевого
самоврядування може здійснюватися лише у формах і у випадках,
встановлених конституцією або законом; б) будь-який адміністративний
контроль над органами місцевого самоврядування, як правило, має бути
призначений лише для забезпечення законності та конституційних
принципів. Водночас адміністративний контроль може включати також
контроль вищих органів влади за належним виконанням органами місцевого
самоврядування делегованих повноважень; в) будь-який адміністративний
контроль над органами місцевого самоврядування має здійснюватися таким
чином, щоб ступень втручання контролюючого органу була відповідна
значущості інтересів, які це втручання повинне захистити.
На сучасному етапі у зарубіжних країнах законодавство, як правило,
встановлює наступні форми контролю за діяльністю місцевих
представницьких органів управління: по-перше, це державне регулювання
статусу місцевих представницьких органів, по-друге, саме контрольні
заходи щодо дій місцевих представниць
Місцеве управління у зарубіжних країнах
PAGE 219
ких органів, по-третє, утворення фінансової залежності місцевих
представницьких органів від центральної влади.
Власне контроль за діяльністю місцевих представницьких органів може
здійснюватися також у різноманітних формах. По-перше, це можливість
центральної влади брати участь у процесі нормотворчості органів
місцевого самоврядування. Відповідно до Закону від 1982 р. правові акти
місцевої влади у Франції набувають чинності з моменту їх передачі
представнику держави. Сфера такого контролю охоплює усі місцеві
колективи та розповсюджується практично на всі акти місцевої влади,
зокрема, це: рішення місцевих виборних органів або рішення, які прийняті
у рамках делегування; акти нормативного характеру, які приймаються
місцевими владами у сфері їх компетенції; індивідуальні та нормативні
рішення поліцейського характеру; різні угоди; індивідуальні рішення про
призначення службовців та їх просування по службі тощо. У
Великобританії, наприклад, міністри затверджують акти муніципалітетів,
які мають загальнообов’язкові норми, або акти про місцеві податки, про
отримання позик, про угоди з муніципальною власністю тощо. В Італії
акти, які приймаються обласними радами, публікуються тільки після
відповідної візи урядового комісару. У РФ відповідно до Федерального
закону 1999 р. «Про загальні принципи організації законодавчих
(представницьких) та виконавчих органів державної влади суб’єктів РФ»,
ст. 21 вищий виконавчий орган державної влади має право пропонувати
органу місцевого самоврядування привести у відповідність із
законодавством видані ними правові акти.
По-друге, контроль за роботою місцевих представницьких органів може
виражатися у безпосередньому інспектуванні їх діяльності, запитуванні
необхідних документів й інформації, заслуховуванні їх звітів, створенні
органів, які спеціалізуються на державному контролі. Зокрема, у
Великобританії, Скандинавських країнах, постсоціалістичних державах
зазначений контроль здійснює інститут омбудсмана. Він має право ставити
питання про відповідальність посадових осіб місцевих виборних органів за
неправильне розпорядження фінансово-бюджетним коштами, порушення прав
людини тощо.
По-третє, за неналежне виконання органами місцевого самоврядування своїх
повноважень законодавство зарубіжних країн передбачає застосування
певних санкцій: усунення від посади
PAGE 220
Розділ 16
посадових осіб місцевих представницьких органів, накладення на них
стягнень; скасування рішень органів місцевого самоврядування; передача
повноважень місцевих представницьких органів до відання органів
центральної влади або до місцевих державних органів; розпуск місцевих
представницьких органів. Наприклад, розпуск місцевих рад передбачений
законодавством Франції, Італії, Португалії, Литви, Угорщини, Індії,
Японії та інших країн.
Багато вчених у галузі місцевого самоврядування однією із вагомих і
реальних санкцій вважають скасування держаних дотацій та субсидій.
Доходи місцевих органів, як правило, не повною мірою покривають місцеві
розходи. У зв’язку з чим основну частину фінансового фундаменту
діяльності місцевих представницьких органів влади складають державні
грошові дотації та субсидії. Зокрема, у США дотації складають приблизно
1/4 частину муніципальних доходів. Необхідно підкреслити, що
функціонування механізму державних дотацій та субсидій забезпечує більшу
підпорядкованість місцевих представницьких органів державним органам
влади та обмежує самостійність органів місцевого самоврядування.
Поряд із зазначеними вище формами контролю за діяльністю місцевих
представницьких органів можливий також судовий контроль за їх
функціонуванням. Найбільше поширення судовий контроль отримав у країнах
англосаксонської правової системи. У Великобританії, Канаді, США, якщо
уряд вважає, що місцеві органи управління неналежно виконують свої
повноваження, то він має право звернутися до суду з вимогою видання
судового наказу, який забороняє або зобов’язує здійснювати певні дії.
Більше того, у багатьох зарубіжних країнах громадяни мають право
оскаржити дії місцевих органів управління у судовому порядку. Зокрема, у
Швеції місцеві органи влади мають досить широку автономію та мають право
здійснювати усі дії, які відповідають інтересам мешканців відповідної
адміністративно-територіальної одиниці. Водночас, якщо місцевий
мешканець вважає, що муніципалітет вийшов за рамки своєї компетенції, то
він має право оскаржити рішення муніципалітету у відповідну судову
інстанцію.
Розділ 17
Конституційне врегулювання зовнішньої політики зарубіжних країн
§ 1. Державні інтереси зарубіжних країн. Конституційні принципи
зовнішньої політики зарубіжних країн
Поняття зовнішньої політики обіймає:
– завдання і цілі, які переслідують держави стосовно інших держав;
– засоби і методи, які вони використовують для задоволення своїх
інтересів.
Державний інтерес (raison d’etat) можна визначити, як усвідомлену
потребу. Потреби, в свою чергу, визначаються конкретними для кожної
держави внутрішніми і зовнішніми умовами її існування, такими, як
особливості географічного положення, забезпеченість сировиною, рівень
індустріалізації, продуктивність сільського господарства, національний
склад населення, історичні традиції, місце в системі міжнародних
відносин.
Всі ці умови об’єктивно детермінують потреби держави і визначають її
інтереси.
Слід, розрізняти:
а) державний інтерес, як достеменно вивірена модель потреб країни, тобто
інтерес, який визначається в результаті науково-достовірного аналізу
сучасної міжнародної ситуації і екстраполяції на цій основі майбутнього;
б) підміну істинного державного інтересу інтересом якоїсь політичної
партії, національної чи релігійної групи, якій для захоплення влади
потрібна поразка своєї власної держави в непопулярній війні або якісь
інші зовнішньо-політичні провали партії влади. В. І. Ленін у «Письмах
издалека» та «Апрельских тезисах» проголосив, гасло «Борьба за поражение
своего правительства в империалистической І мировой войне»1.
На демонстрацію 18 липня 1917 року більшовики вийшли під гаслом «Долой
наступление».
1 Верт Н. История советского государства 1900/1991. – М.: Весь мир,
2000. – С. 91; Ленин В. И. П.С.С. – Т. 26. – Изд. 5. – С. 286, 291.
PAGE 222
Розділ 17
Заради збереження влади, а не керуючись стратегічним міркуванням
більшовики підписали ганебний Брест-Литовський мирний договір з
Німеччиною, Австро-Угорщиною, Туреччиною і Болгарією.
На зовнішню політику держав суттєво впливають також суб’єктивні
ідеологічні чинники: революційні і консервативні політичні доктрини. У
сфері зовнішньої політики широко відомі такі, як:
а) «політика легітимізму» проголошена країнами так званого Священого
Союзу на початку XIX ст. після поразки французької буржуазної революції,
наполеонівських війн;
б) англійська політична доктрина «блискучої ізоляції (Splendid isolation
policy)»;
в) європейська доктрина рівноваги сил (balance of power). Широко відомі
численні американські доктрини:
– доктрина Монро 1823 р., «великої дубини політика» («Big stick policy»)
на початку XX ст.;
– «доктрина відчинених дверей»;
– доктрини, проголошені американськими президентами після Другої
світової війни: доктрина Трумена, доктрина Ейзенхауера, так звана
«доктрина Буша-молодшого».
Із зовнішньої політичної практики Радянського Союзу відома «доктрина
Брежнєва», за допомогою якої радянська дипломатія намагалась виправдати
військові інтервенції збройних сил Організації Варшавського договору
проти Угорщини (1956 р.), Чехос-ловаччини (1968 р.).
Наведені вище доктрини віддзеркалюють тєю чи іншою мірою інтереси
окремих держав, або їх угруповань.
Немає в сучасному світі двох держав, чиї інтереси абсолютно ідентичні.
Тому чергову фразу деяких комюніке про «досягнення єдності в ході
переговорів» слід розуміти в тому сенсі, що одна сторона (держава)
використала свою військову чи економічну могутність, щоб нав’язати іншій
свою волю, або що сторони на основі взаємних поступок досягли «золотої
середини» – компромісу.
Найсуттєвішу ознаку відмінності зовнішньої політики від права чітко
визначив ще Гуго Гроцій: «Предмет юриспруденції – питання права і
справедливості, предмет політичної науки -доцільність і користь»1.
Кожна держава визначає свою зовнішню політику і в тій чи іншій формі
закріплює її основні принципи в Основному законі (Конституції).
1 Гроцш Г. Три книги о праве войны и мире. – Пролегомены ЬУП. – С. 50.
Конституційне врегулювання зовнішньої політики…
PAGE 223
Серед цих принципів слід назвати наступні:
а) національна незалежність;
б) пріоритет прав людини;
в) самовизначення народів;
г) невтручання у внутрішні справи інших держав; ґ) рівність між
державами;
д) відмова від державного тероризму;
е) принцип мирного врегулювання конфліктів.
Національна незалежність. Національна незалежність – найсуттєвіша якість
держави. Обмеження свободи волі народу, ані міжнародним, ані
національним правом не передбачається.
Незалежність означає дієздатність держави самостійно створювати закони,
проводити ту чи іншу міжнародну політику.
На своїй території, щодо свого населення держава має виключні права в
тому, що стосується організації та реалізації влади та управління.
Щоразу, коли Міжнародний суд ООН чи арбітраж розв’язує питання, яке
стосується територіального об’єднання держави, він встановлює не тільки
наявність трьох основних компонентів держав: населення, території та
уряду, а також визначає, чи є це територіальне об’єднання дійсно
незалежною державою. Так у 1919 р. спір між Німеччиною та Польщею щодо
державної незалежності Данціга намагалися вирішувати, надавши йому
статус вільного міста під захистом Ліги Націй. Згідно зі статтями 102,
103, 104 Версальського договору VI 1919 р. зовнішні відносини вільного
міста здійснювалися Польщею. Саме тому, як визначив Міжнародний суд у
своєму рішенні 1931 р., вільне місто Данціг не може бути визначене
державою через брак незалежності.
Пріоритет прав людини. Пріоритет прав людини – політичні, громадянські,
трудові, соціальні, культурні та інші – не дар держави, її владних
органів, президента, парламенту, уряду, а суверенний, іманентний атрибут
кожної особи незалежно від раси, кольору шкіри, мови, статі,
віросповідання, політичних переконань, соціального походження, майнового
стану. «Не народ існує для держави, а держава існує для народу». Держава
зобов’язана визнавати природні права людини, захищати їх від будь-яких
посягань. Гарантованість захисту держави безпосередньо зв’язана з
обов’язком держави визнавати та охороняти загальновизнані права людини.
Права людини – одна з найвищих цінностей людської
PAGE 224
Розділ 17
цивілізації, яка містить в собі найрізноманітніші аспекти як
індивідуального, так і соціального буття. Верховенство прав і свобод
особи – основний принцип демократичної правової держави і справедливого
громадянського суспільства.
Як вдало сказано у ст. 16 французької Декларації прав людини і
громадянина від 26 серпня 1789 року: «суспільство, в якому не
забезпечено користування правами і не проведено поділ влади, не має
Конституції».
Самовизначення народів. Ще в середині XX ст., термін «самовизначення
народів» означав вимогу визволення народів від ярма колоніалізму.
У XXI ст., коли з колоніалізмом практично покінчено на нашій планеті,
гасло самовизначення – гасло окремих народів і націй багатонаціональних
суверенних держав.
По-перше, народ будь-якої країни має самостійно приймати рішення,
підтримувати існуючий у державі суспільний лад і політичний устрій чи
вимагати змін у тому чи іншому напрямі шляхом голосування або в певних
випадках за допомогою актів протесту аж до повстання чи революції.
По-друге, територіальні зміни: об’єднання кількох незалежних держав у
єдину державу, відокремлення від держави частини її території і
створення на ній окремої самостійної держави або приєднання до території
іншої незалежної держави. Таке об’єднання, приєднання чи розділення
здійснюється відповідно до висловленої волі народу, а також за умови
додержання норм і принципів міжнародного права.
Згідно з даним принципом народи мають право вільно визначати свій
політичний статусі, економічний, соціальний і культурний розвиток.
Держави зобов’язані забезпечити існування і самобутність національних
меншин.
Засоби самовизначення – створення незалежної суверенної держави,
приєднання, об’єднання. Разом із цим, слід пам’ятати: принцип
самовизначення не повинен підривати принципу територіальної цілісності
існуючих суверенних держав.
Невтручання у внутрішні справи. Принцип невтручання закріпився в
міжнародному праві з часів Французької революції 1789-1795 років. Так,
Декларація Французьких Національних зборів, яку було прийнято 22 квітня
1792 р. за доповіддю Кондор-се, проголосила: «…Кожній нації належить
виключна влада дава
Конституційне врегулювання зовнішньої політики…
PAGE 225
ти собі закони і невідчужуване право змінювати їх згідно зі своїм
бажанням». Французький народ, вільний у встановленні форми своєї
Конституції, не міг, здійснюючи це право, порушити ані безпеки, ані
честі закордонних країн.
Відповідно до п. 7 ст. 2 Статуту ООН принцип невтручання у внутрішні
справи означає заборону державам і міжнародним організаціям втручання у
внутрішні справи держав і народів. Розширюючи зміст цієї формули,
Декларація про неприпустимість інтервенції і втручання у внутрішні
справи держав (Резолюція Генеральної Асамблеї ООН від 9 грудня 1981 р.)
урочисто проголосила: «ні одна держава або група держав не має права
здійснювати інтервенцію, або втручання в будь-якій формі, або з якоїсь
причини у внутрішні й зовнішні справи інших держав». Декларація
передбачає також зобов’язання кожної держави «боротися в рамках своїх
конституційних повноважень, проти розповсюдження фальшивих або
неправдивих повідомлень, які можуть розглядатися як втручання у
внутрішні справи інших держав або як такі, що завдають шкоди зміцненню
миру, співробітництву і дружнім відносинам між державами».
Рівність між державами. Згідно з цим принципом всі держави володіють
рівними правами і несуть рівні обов’язки, всі норми права застосовуються
до них однаково і мають рівну юридичну силу. Всі держави зобов’язані
поважати правосуб’єктність інших, їх права притаманні суверенітету і
виконують свої зобов’язання, встановлені міжнародним правом.
Неприпустима ніяка економічна чи політична дискримінація держав.
Держави незалежно обирають і розвивають свою політичну, економічну,
соціальну і культурну систему, свої форми організації зв’язків з іншими
державами і міжнародними організаціями. Суверена влада однієї держави,
обмежена аналогічною владою інших держав.
У деяких випадках сучасне міжнародне право допускає нерівність у правах
і обов’язках. Наприклад, у тому, що стосується порядку прийняття рішень
у Раді Безпеки ООН, право вето надається тільки п’яти членам Ради:
Сполученим Штатам, Росії, Франції, Китаю, Англії. Десять непостійних
членів Ради Безпеки такого права не мають. Деякі міжнародні організації
застосовують принципи не рівного, а так званого зваженого голосування.
На чаші
PAGE 226
Розділ 17
терезів у такому разі кладуться військова могутність і економічний
рівень держави.
Відмова від державного тероризму. Державний тероризм -репресії
відповідних державних органів проти свого власного населення, або
тероризм інспірований, або підтриманий на державному рівні щодо інших
країн, опозиційних партій чи окремих осіб.
У першому випадку держава застосовує терористичні акції для залякування
і придушення опозиції. В нечуваних в історії людства масштабах
застосовував терор проти власного населення нацистський режим у
Німеччині (1933-1945 рр.), у колишньому Радянському Союзі (1924-1953
рр.). Деякі сучасні авторитарні держави використовують такі терористичні
методи, як позасудові розправи.
Другий вид державного тероризму має відношення до дій урядів у випадках
конфронтації з іншими державами, на які з тих чи інших причин вони
відкрито напасти не в змозі. Наприклад, є відомості, що уряд Лівії
фінансував збройні терористичні організації в деяких країнах Європи,
зокрема так звану Ірландську республіканську армію; Іран підтримував
терористичну діяльність талібів у Афганістані; в свою чергу, США, як це
виявилося з відомого скандалу «Іран – контрас» у 1986 р., таємно продали
зброю Ірану, щоб фінансувати контрреволюційних заколотників Нікарагуа.
Найвідоміші кримінальні групи, які використовують для досягнення своєї
мети терор, є:
– Організація звільнення Палестини (ОЗП);
– Ірландська республіканська армія (ІРА);
– Баський національний рух (ЕТА),
– «Червоні бригади» – Італія;
– група Баадера-Майнхофи – Німеччина.
У першому десятиріччі XXI ст. активно розповсюджуються терористичні
угрупування правого та ультраправого напряму. У Франції активно діє так
званий «Чорний Інтернаціонал». Його засновник – фюрер-журналіст Горен
Сірак, у минулому – активіст терористичного формування ОАС, організатор
замаху на генерала де Голля у Пті Кламарі.
У Німеччині діє Союз колишніх есесівців, головою якого обраний колишній
оберштурмбанфюрер СС, колишній ад’ютант Гітлера Ріхард Коссенс. Цілком
вірогідні відомості, які свідчать
Конституційне врегулювання зовнішньої політики…
PAGE 227
про існування всесвітньої досить дисциплінованої терористичної
організації. Міжнародне співробітництво в боротьбі проти тероризму
неминуче стикається зі складністю організації взаємодії політичної і
судової влади, поліції і органів безпеки різних держав.
Міжнародне антитерористичне співробітництво успішно розвивається, але
все ще не узгоджені закони і механізми спільної боротьбі з терористами в
цивільній авіації, а договори про екстрадицію терористів поки що
здебільшого мають двосторонній, а не багатосторонній характер, що часто
веде до юридичних тупиків, які дозволяють терористам та їхнім
організаціям уникати відповідальності. Вихід з цієї ситуації дає
резолюція Генеральної Асамблеї, яка встановила, що акт тероризму в
будь-якому разі слід розцінювати як кримінальний злочин.
Принцип мирного врегулювання міжнародних суперечок. Принцип мирного
врегулювання міжнародних суперечок не слід розуміти лише як оборотну
сторону або просте продовження принципу незастосування сили або погрози
силою. Буква і дух (esprit) сучасного міжнародного права потребують не
простої відмови від застосування воєнної сили або погрози силою, а
створення стабільної розвинутої системи мирного врегулювання суперечок.
Міждержавні суперечки – неминучі супутники динамічних міжнародних
відносин сучасності. Сучасне право забороняє не спори, а застосування
сили чи погрозу як засіб вирішення міжнародних суперечок. Держави –
сторони спору повинні обирати один із мирних засобів – переговори,
арбітраж, посередництво. Для того щоб «жити разом у мирі один з одним як
добрі сусіди», держави-члени ООН зобов’язалися «проводити мирними
засобами, у згоді з принципами справедливості й міжнародного права,
узгодження і розв’язання міжнародних спорів або ситуацій, що можуть
привести до порушень миру» (п. 1 ст. 1 Статуту ООН).
§ 2. Визнання обмежень державного суверенітету і участь у міжнародних
союзах
В останні роки XX ст. державна економіка, політика, культура стали
дедалі більше виходити за рамки державних кордонів, з кожним роком
стають тіснішими зв’язки сучасних індустріально розвинутих держав.
PAGE 228
Розділ 17
Початок Європейської багатосторонньої інтеграції було покладено
створенням самостійних, але взаємозв’язаних організацій – ЕОВС (1951
р.), Євроатома і ЄЕС (1957 р.). Спочатку розвиток організаційно-правової
структури ЄС базувався на таких актах:
а) Брюссельський договір 1965 р.; Люксембургський договір
1971 рік;
б) Єдиний Європейський акт 1986 р.; Шенгенська угода 1990 р.;
в) Амстердамський договір 1997 р.; Ніццький договір 2000 р. У сучасний
період стан і рівень інтеграції у регіоні досягли таких результатів:
– кількість членів ЄС зросла з 6 до 15 держав-членів;
– ліквідовані обмеження у взаємній торгівлі країн-членів (остаточно – в
1994 р.);
– створений спільний ринок товарів і послуг;
– діє єдиний візовий простір (Шенгенська зона), в якому вільно
переміщуються й громадяни ЄС, й іноземці;
– встановлений Єдиний митний тариф (ЄМТ);
– досягнута свобода пересування капіталів, робочої сили, створено єдиний
економічний простір;
– забезпечено проведення єдиної торгової політики;
– здійснюється єдина політика субсидування і протекціонізму щодо
аграрного сектору;
– прискорено процес перетворення національних монополій у
ТНК;
– здійсненний перехід до єдиної грошової одиниці – євро;
– здійснюється обмеження й уніфікація національних систем права з цілої
низки напрямів;
– створена, діє і розвивається особлива система права – право ЄС,
Європейське право;
– створюється однорідне юридичне середовище підприємницької діяльності.
«Наднаціональна» природа правопорядку ЄС ясніше проявляється в праві
його органів приймати обов’язкові для держав-чле-нів та їх громадян
владні акти безпосереднього застосування, які до того ж мають пріоритет
перед нормами внутрішнього права.
Для передачі міжнародній організації прав, властивих суверенітету, були
внесені відповідні статті до Конституцій держав-членів. Так, у
Конституцію ФРН внесена ст. 23, яка проголошує: «Для здійснення ідеї
об’єднаної Європи Федеративна Республіка
Конституційне врегулювання зовнішньої політики…
PAGE 229
Німеччина бере участь у розвитку Європейського Союзу, до обов’язків
якого входить гарантування дотримання принципів демократії правової
держави, соціальної та федеративної держави, а також дотримання принципу
субсидіарності, що гарантує захист основних прав, які, по суті,
співпадають з основними правами, що містяться в Основному Законі. З цією
метою Федерація може передавати свої суверенні права через видання
закону».
§ 3. Конституційне розмежування зовнішньополітичних повноважень між
федерацією та її суб’єктами
Розберемо це питання на прикладі Швейцарської Конфедерації. Закордонні
справи Конституція віднесла до ведення Конфедерації. Конфедерація згідно
з Конституцією прагне до збереження незалежності й процвітання
Швейцарії, сприяє захисту прав людини, демократії, мирному співіснуванню
народів, збереженню природних ресурсів.
Разом із цим, Конфедерація бере до уваги повноваження кантонів і поважає
їх інтереси. Зі свого боку, кантони беруть участь в обговоренні
зовнішньополітичних питань і прийнятті відповідних рішень, з проблем,
які торкаються їх інтересів. Конституція (ст. 55) надає право кантонам
укладати договори з іноземними державами в галузях, які стосуються їх
повноважень, передбачених Конституцією. Ці договори не повинні
суперечити ані праву, ані інтересам Конфедерації.
Кантони також вправі звертатися до зарубіжних органів влади, що рівнем
нижчі, в інших випадках відносини кантонів із зарубіжними державами
здійснюються через Конфедерацію.
Основний закон ФРГ встановлює розмежування законодавчої компетенції
Федерації та її суб’єктів-земель набагато докладніше, ніж Конституція
Швейцарії. Згідно зі ст. 70 (2) «Розмежування компетенції Федерації і
земель визначається відповідно приписам Конституції щодо виключної і
конкуруючої компетенції.
Згідно зі ст. 73 Федерація володіє виключною законодавчою компетенцією з
питань міжнародних відносин:
а) закордонні справи, а також оборона, виключаючи захист населення;
PAGE 230
Розділ 17
б) громадянство Федерації;
в) свобода пересування, паспортний режим, імміграція і еміграція, видача
кримінальних злочинців, митна і торгова єдність території, договори про
торгівлю та судноплавство, обіг товарів і платежів із закордоном, служба
почти і телекомунікацій, захист території федерації від намагань із
допомогою застосування сили або спрямованих на таке застосування
підготовчих дій, щоб підставити під загрозу зовнішні інтереси ФРГ,
боротьба з міжнародною злочинністю.
Щодо конкуруючої законодавчої компетенції в сфері міжнародних відносин,
ст. 74 Конституції ФРГ вказує право іноземців на перебування і постійне
проживання, справи біженців та переміщених осіб, воєнна шкода та її
відшкодування, забезпечення інвалідів війни, родичів загиблих, могили
жертв війни та тиранії.
Федерація і землі самостійні й незалежні одна від одної щодо свого
бюджетного господарства, але повинні брати до уваги вимоги загального
бюджетного балансу.
§ 4. Розподіл зовнішньополітичних повноважень між вищими органами
державної влади та управління
Розподіл зовнішньополітичних повноважень між вищими органами державної
влади та управління:
– голови держави залежно від форми правління і зовнішньополітичні
повноваження парламенту;
– зовнішньополітичні повноваження уряду та його голови, міністерства
закордонних справ у зовнішньополітичному механізмі зарубіжних країн.
У роки перших буржуазних революцій монархія як форма правління більшості
держав замінювалась республікою. Первісний зміст цього терміна «res
publica» (суспільна справа) визначався як «держава, якою керує колегія з
кількох осіб». Майже всі перші буржуазні конституції встановлювали як
главу держави колегіальний орган. Згідно з Конституцією Франції 1793 р.
колегія, яка виконувала функції голови держави, складалася з 24 осіб, за
Конституцією 1795 р. – з п’яти, 1800 р. – з трьох членів.
У наші часи колегіальний голова держави зберігся лише в Швейцарії. Так
звана Федеральна рада конфедерації обирається тільки на 1 рік у складі 7
осіб.
Конституційне врегулювання зовнішньої політики…
PAGE 231
Майже в усіх інших країнах із республіканським режимом діє інститут
одноособового президента. В так званих президентських і
напівпрезидентських республіках персональні повноваження президента в
сфері зовнішньої політики включають:
– представлення держави в міжнародних відносинах;
– прийняття вірчих і відкличних грамот дипломатичних представників
іноземних держав;
– підписання вірчих і відкладних грамот дипломатичних представників
своєї країни;
– присвоєння вищих дипломатичних звань;
– повноваження президента, які він здійснює спільно з парламентом:
– ратифікація міжнародних договорів;
– законотворчість.
Повноваження президента парламентарних республік в сфері міжнародних
відносин значно вужчі. Так ст. 59 Основного закону ФРГ передбачає
«Федеральний президент представляє Федерацію у міжнародно-правових
відносинах. Він заключає від імені Федерації договори з іноземними
державами, акредитує і приймає послів». Буквальне тлумачення цієї статті
приводить до висновку, що будь-яке представництво ФРГ повинно
здійснюватися через президента. Беручи до відома широту міжнародних
контактів ФРГ і велику кількість міжнародних переговорів, які ведуться
одночасно, слід зауважити, що одна особа, навіть якщо буде працювати без
сну і відпочинку, не зможе виконати такий обсяг робіт. Тому, згідно зі
звичайною практикою, президент доручає ведення таких переговорів уряду.
Така практика існує і в інших парламентарних республіках.
Парламенти, згідно з конституціями більшості сучасних держав, беруть
участь у здійснені зовнішньої політики шляхом прийняття резолюцій
схвалення чи несхвалення доповіді міністра закордонних справ і
повідомлень інших державних органів, свого комітету закордонних справ,
звітам парламентських делегацій.
У більшості держав міжнародні договори ратифікуються парламентом, або
однією з палат парламенту. Активно діє найстаріша (заснована ще у 1889
р.) міжнародна неурядова організація Міжпарламентський союз.
Уряд, як вищий виконавчий колегіальний орган державного управління
здійснює загальне політичне і оперативне керівниц
PAGE 232
Розділ 17
тво зовнішніми зносинами держави. Звичайно, йму надається право укладати
міжнародні договори від свого імені здебільшого з економічних,
торговельних, науково-технічних та інших питань, що належать до його
компетенції. Формою зовнішньополітичної діяльності уряду є ноти уряду,
направлення та прийняття урядових делегацій, переговори, підписання і
затвердження міжнародних угод.
Глави урядів без спеціальних повноважень можуть вести переговори з
представниками іноземних держав як у своїй країні, так і за кордоном.
Під час поїздок за кордон глави урядів користуються дипломатичним
імунітетом.
Міністр закордонних справ, як і глава уряду, може вести безпосередні
переговори без спеціальних повноважень, але для підписання договору
спеціальне повноваження потрібно навіть йому.
Під відомством закордонних справ розуміють спеціальний апарат, який
здійснює зовнішню політику держави, займається її повсякденними
зовнішньополітичними справами. В різних країнах він має різні назви: в
США – Державний департамент; в Японії – Міністерство закордонних справ;
в Англії – Foreing Office.
Відомство закордонних справ, як правило, складається з трьох груп,
управлінь та відділів:
а) територіальні управління за групами країн, які здійснюють поточну
оперативну роботу з вивчення політичного та економічного становища
окремих груп держав та міжнародних організацій. Наприклад: Управління
Південне – Західної Європи, відділ США, відділи світових та регіональних
міжнародних організацій.
б) функціональні управління: управління міжнародних договорів,
Консульське управління, правових питань державних кордонів тощо.
в) адміністративні підрозділи виконують головним чином допоміжні
функції, зокрема, обслуговування апарату МЗС та закордонних
представництв. Загальний секретаріат, управління справами, управління
дипломатичних установ тощо.
Європа сьогодні
Деякі з повноважень, переданих країнами Співтовариству, довгий час
розглядались, як основні елементи суверенної влади окремих держав. Однак
ЄС не заміщує країн-учасниць і не зава
Конституційне врегулювання зовнішньої політики…
PAGE 233
жає їм користуватися їх суверенними повноваженнями. Велика частина цих
повноважень частіше за все залишається незайманою. Це стосується галузі
зовнішньої політики і політики безпеки, а також комплексів юстиції та
внутрішніх справ. Тут інтеграція обмежується кооперацією між
країнами-учасниками. Навіть у галузі економіки, де ЄС має найширшу
компетенцію, суверенітет країн-учасниць продовжує існувати далі.
Компетенція ЄС виникає лише тоді, коли завдання мають бути виконані на
рівні Співтовариства: централізм – лише стільки, скільки необхідно;
компетенція окремих держав – стільки, скільки можливо.
З цього слідує, що Європейський Союз не є федеративною державою, як
наприклад Сполучені Штати Америки. Правосуб’єкт-ність Європейського
Союзу і його прямий вплив на правові та економічні відносини
країн-учасниць існує лише настільки, наскільки країни-учасниці наділили
Співтовариства своїми повноваженнями.
З іншого боку, Європейський союз не є вільною торговельною зоною, як
наприклад North American Free Trade Agreement (NAFTA), до якої належать
Канада, США та Мексика. Але особливість полягає в тому, що
країни-учасниці вільної торговельної зони не встановлюють мито на
товари, які імпортуються з іншої країни-учасниці, за винятком випадків,
коли ці товари були виготовленні в третій країні. Європейський Союз
робить більше: він не лише полегшує усі переміщення товарів між
країнами-учасни-цями, але завдяки цьому гармонізує ставлення до
продукції з третіх країн на всіх зовнішніх кордонах ЄС – якщо
український підприємець транспортує до ЄС товари, то зовсім неважливо,
де він перетне кордон – в Австрії, Німеччині або Фінляндії – митний
тариф, як і усі значні вимоги щодо ввезення, усюди однакові. Якщо
українські товари вже перетнули зовнішній кордон ЄС, вони користуються
правом вільного переміщення так само, як і товари, що були вироблені на
території ЄС. Але зміст внутрішнього ринку йде ще далі: були відмінені
не лише митні бар’єри між країнами-учасницями, так звані «тарифні
торговельні перешкоди», а й усі інші перешкоди, які заважали вільному
пересуванню товарів, осіб, послуг та капіталу в «безтарифній сфері»: так
особа, що займається розведенням свиней, може отримати ветеринарну
довідку для своїх тварин у країні, де вона постійно мешкає. До цього
також належить єдине для всіх право конкуренції:
PAGE 234
Розділ 17
наприклад, Німеччина не може заборонити імпорт пива, яке не було
виготовлено відповідно з Законом про чистоту від 1524 р.
Чотири так звані «основні свободи», тобто вільне переміщення товарів,
осіб, послуг та капіталу, означають набагато більше, ніж лише вільна
торговельна зона.
Європейська Конституція. Європа майбутня
У 1957 р. країни-учасниці ЄС підписали Римський договір. Після численних
поправок та доповнень у 1992 р. він отримав назву Договір про
Європейський Союз. На Копенгагенській зустрічі керівників держав та
урядів 22/УІ – 93 р. були встановлені критерії для держав кандидатів до
вступу в ЄС:
1. Досягнення певного рівня стабільності, як гарантії демократичного
устрою правової держави.
2. Дотримання прав людини та основних свобод, поважання прав
національних меншин, заборона смертної кари.
3. Функціонуюча ринкова економіка, а також здатність витримати утиски
ринкових сил і конкурентів у середині ЄС.
4. Готовність взяти на себе і виконувати обов’язки членів Союзу.
5. Здатність ідентифікувати себе з цілями політичного, економічного і
валютного союзу.
Договір на створення Європейського Союзу був підписаний 7 лютого 1992 р.
у голландському місті Маастрихт. Процес ратифікації договору затримався
у зв’язку з тим, що договір передбачав суттєве розширення кола
суверенних повноважень, які краї-ни-учасниці передавали Союзу. Така
передача могла бути здійснена лише після внесення поправок до
національних Конституцій учасників, а це, як відомо, досить складний
процес. Договір ратифікований всіма державами-членами ЄС, вступив у
закону силу 1 листопада 1993 р.1
На початку нового тисячоліття країни-члени вирішили розробити
Конституцію ЄС. Для підготовки проекту Конституції на саміті ЄС було
затверджено рішення про створення Європейського Конвенту. До складу
Конституції Конвенту увійшли: по 2 делегати від національних парламентів
країн ЄС та країн кандидатів на вступ до ЄС; по 1 делегату від урядів
країн ЄС і канди
1 Европейское право. – М.: Норма – Инфра, 2000.
Конституційне врегулювання зовнішньої політики…
PAGE 235
датів на вступ; 16 членів Європарламенту, 2 представники Євро-комісїї.
У процесі підготовки проекту документа в Єврокомісії були висловленні
побоювання, що «проект Конституції ЄС каталізує спільноту, адже не
вирішує проблеми організації ЄС», тому є кроком назад. Проте, після
закінчення роботи проект було визнано «не ідеальним, але таким, що
перевершив очікування». Для перетворення проекту Конституції на діючий
акт лишається тільки представити проект Міжурядової конференції ЄС, яка
відбудеться у жовтні поточного року. Конференція може внести свої
поправки і остаточно затвердити Європейську Конференцію. Проект
Конституції ЄС передбачає запровадження посади Президента і
Віце-президента.
Президент очолює Президію, до якої ввійдуть глави 15 країн учасниць ЄС,
віце-президент одночасно є міністром закордонних справ. Таке
нововведення сприятиме проведенню спільної зовнішньої політики, а також
спільної політики безпеки і оборони ЄС.
Планується, що права Європарламенту у прийнятті рішень будуть суттєво
розширені. Він братиме участь у розробці більшості законів ЄС. Також
передбачене посилення позицій громадської ініціативи. Зокрема, громадяни
зможуть ініціювати розгляд Комісією питань, що їх хвилюють найбільше.
Проект Основного закону також розрізняє сфери компетентності ЄС та
країн-учасниць. Так, ЄС належать питання торгівлі та валюти, а
країнам-учасницям – усі інші сфери, контроль за якими не передано
Конституцією органам ЄС. А питання охорони довкілля та енергетичної
політики будуть розподілені між Союзом та країнами-учасницями.
25 вересня 2003 р. у Європейський парламент підтримав проект
Європейської Конституції – майбутнього основного закону Європи. Як
зазначають Європейські спостерігачі, документ став результатом
компромісу між прибічниками федералізації Європи і тими, хто намагається
зберегти більше суверенних прав дер-жав-учасниць ЄС.
Розділ 18
Особливості конституційного права держав-членів Європейського Союзу
Європейський Союз (ЄС) – унікальна міжнародна організація, специфіку
якої прийнято виражати через характеристику Союзу як наддержавного
(наднаціонального) об’єднання. Однією з особливих рис Європейського
Союзу є праве становище його держави-члена – як щодо інших
держав-членів, так і самого Союзу. Членство у ЄС зумовлює виникнення не
лише міжнародно-правових, а й конституційно-правових феноменів,
невідомих пра-вопорядкам інших держав.
Засади правопорядків держав-членів ЄС не можна визначити на основі лише
національного конституційного права. Для цього необхідно проаналізувати
також право самого Європейського Союзу, що прийнято характеризувати як
право sui generis – право, суттєво відмінне від сучасного міжнародного
права.
§ 1. Правова природа Європейського Союзу
По закінченні Другої світової війни західноєвропейські держави створили
три регіональні економічні організації: Європейське співтовариство з
вугілля та сталі (ЄСВС) за Паризькою угодою 1951 р., а також Європейське
економічне співтовариство (ЄЕС) і Європейське співтовариство з атомної
енергії (Євратом) за Римськими угодами 1957 р. У 1992 р. Маастрихтською
угодою був створений Європейський Союз. Це створило нове середовище для
міждержавного співробітництва, яке можна охарактеризувати як
інтеграційне та наднаціональне.
Засновниками Співтовариств виступили шість держав – Бельгія, Італія,
Люксембург, Нідерланди, Німеччина, Франція, до яких згодом приєдналися
Данія, Ірландія і Сполучене Королівство (1973 р.), Греція (1981 р.),
Іспанія і Португалія (1986 р.), Австрія, Фінляндія і Швеція (1996 р.). З
1 травня 2004 р. до ЄС приєднали 10 нових членів:
Естонія, Кіпр, Латвія, Литва, Мальта, Польща, Словаччина, Словенія,
Угорщина, Чехія. У недалекому майбутньому планують стати членами
Європейського Союзу Болгарія та Румунія.
Особливості конституційного права держав-членів…
PAGE 237
На порядку денному також стоїть питання про можливість вступу до ЄС
Туреччини. Не виключено, що у майбутньому питання про вступ інших
європейських країн, зокрема України, може набути практичного значення.
Спочатку Європейські співтовариства були організаціями з досить вузькою
і конкретною сферою діяльності (суто економічні питання), згодом
співробітництво охопило інші сфери, зокрема політичну, військової
співпраці, боротьби зі злочинністю, що привело до появи у 1993 р.
Європейського Союзу – організації з майже універсальною компетенцією і
рисами державоподібного міжнародного об’єднання.
Європейський Союз має унікальну організаційну структуру. Традиційно її
описують як сукупність трьох «опор», що охоплюють інтеграційні процеси,
відповідно, в соціально-економічній, зовнішньополітичній і військовій та
правоохоронній галузях.
Центральною є перша опора – Європейські співтовариства разом узяті,
тобто на сьогодні це – Європейське співтовариство (до 1993 р. – ЄЕС) та
Євратом. Третє співтовариство (ЄСВС) припинило своє існування у 2002 р.
Договір про Європейський Союз (Маастрихтський договір) підкреслює
значення Співтовариств для забезпечення єдності та послідовності дій
Союзу в різних галузях: відповідно до ч. 3 ст. 1 «Союз заснований на
Європейських співтовариствах, доповнених політиками і формами
співробітництва, встановленими цим Договором», а ч. 1 ст. 3 передбачає,
що «Союз обслуговується єдиною інституційною структурою, що забезпечує
узгодженість і наступництво діяльності, що здійснюється з метою
досягнення цілей Союзу». Друга опора – співробітництво у сфері спільної
зовнішньої політики і політики безпеки, метою якого проголошено
утвердження ідентичності Союзу на міжнародній арені та створення
спільної системи військової оборони (ст. 2 Договору про ЄС). Третя опора
-поліцейське і судове співробітництво з кримінально-правових питань, що
має забезпечити громадянам Союзу «високий рівень безпеки у межах
простору свободи, безпеки і правосуддя» (ст. 29 Договору про ЄС).
Існують серйозні відмінності у правовому характері співпраці
держав-членів у рамках різних опор. У межах другої і третьої спор
співробітництво здійснюється у формах, що потребують значно меншого
обмеження суверенних прав держав, і характеризуєть
PAGE 238
Розділ 18
ся як «міжурядове». Воно є традиційним для загального міжнародного права
і суттєво відмінним від «наднаціонального» співробітництва в рамках
Співтовариств.
Утім, юридично Європейський Союз сконструйовано як єдину організацію, що
забезпечується єдиним складом держав-членів та єдиною системою керівних
органів, які одночасно обслуговують Співтовариства і Союз.
Найважливіші п’ять органів отримали спеціальну назву «інститут». Рада
ЄС, що включає представників урядів усіх держав-членів на рівні
міністрів є головним законодавчим органом. Європейський Парламент, що
обирається громадянами ЄС кожні п’ять років на прямих загальних виборах,
здійснює суттєвий вплив на законодавчий процес. Європейська Комісія –
своєрідний виконавчий орган Союзу, що має право законодавчої ініціативи
та контролює виконання прийнятих рішень. Суд Європейських співтовариств
здійснює правосуддя у справах про застосування і тлумачення установчих
договорів Співтовариств і Союзу. Рахункова палата (Палата аудиторів)
здійснює контроль за виконанням бюджету ЄС.
Лише Європейська Рада – єдиний орган, що діє в рамках тільки Союзу, а не
Співтовариств. Вона складається з глав держав-членів або їх урядів і
голови Європейської Комісії та покликана «надавати необхідний імпульс
для розвитку Союзу і визначати його загальні політичні дороговкази» (ст.
4 Договору про ЄС). Останніми роками цей орган скликається тричі на рік.
Щодо правової природи Союзу точаться суперечки від самого моменту його
створення. Умовно всі точки зору можна звести до трьох варіантів: Союз є
особливим різновидом міжнародної міждержавної організації; специфічним
державним утворенням (різновидом конфедерації чи навіть федерації);
новим типом політичного утворення.
Загалом можна стверджувати, що більшість науковців і політичних діячів
не вважає ЄС різновидом держави, навіть конфедерації чи функціональної
федерації. Дійсно, Союз не має класичних ознак держави, що
використовуються у міжнародному публічному праві (власні територія і
населення, суверенна влада).
Деякі науковці пропонують розглядати ЄС як нову форму наднаціональної
політичної організації, що прийшла на зміну системі суверенних
національних держав. Вони позначають Союз разом
Особливості конституційного право держав-членів…
PAGE 239
з його державами-членами такими термінами як «компонентна (або
багаторівнева) конституційна система», «консоціативна федерація» тощо.
Такі міркування ґрунтуються на тому, що легі-тимність Союзу має два
джерела: волю держав-членів та громадян ЄС. Причому наголошується на
постійному зростанні значення другого джерела внаслідок усвідомлення
громадянами ЄС своєї європейської ідентичності і формування
європейського політичного простору. Для такої точки зору є певні
підстави. Хоча Союз створений державами, але не заради них самих. У ст.
1 Договору про ЄС однозначно визначено, що він є союзом народів: Договір
«позначає новий етап у процесі створення як ніколи тісного союзу поміж
народами Європи, у якому рішення приймаються максимально відкрито та
максимально наближено до громадян».
На сьогодні переважає точка зору, що Європейський Союз є міжнародною
організацією sui generis. Це об’єднання міжнародно-правове, позаяк
створене шляхом укладання державами міжнародних договорів, що
регулюються міжнародним публічним правом. Ці договори є «первинним»
правом Співтовариств і Союзу, на основі якого створені інституційна
структура та «вторинне» право ЄС. Держави-члени залишаються суверенними,
незважаючи на факт передачі частини своїх суверенних повноважень, що не
заборонено міжнародним правом, оскільки вона є добровільною і без
порушення норм міжнародного права.
У 1986 р. Суд Європейських співтовариств охарактеризував Договір про
утворення ЄЕС як «основоположну конституційну хартію» Співтовариства.
Таке порівняння має певний сенс, оскільки установчий договір
Співтовариства виконує ті ж функції, що і конституція держави:
встановлює органи влади, надає їм певні повноваження, організує
політичний процес, визначає статус та права індивідів. Тому в науковій
літературі можна зустріти вживання терміну «конституційне право ЄС»,
яким охоплюються його установчі договори та основоположні нормативні
акти.
Звичайно, значення терміну «конституція», що використовується для
позначення установчих договорів, має переносне значення і відрізняється
від змісту терміну, що вживається у внутрішньодержавному конституційному
праві.
Підсумовуючи вищевикладене, можна стверджувати, що на сьогодні Союз є
особливою регіональною міжнародною організацією суверенних держав із
сильним федеративним потенціалом.
PAGE 240
Розділ 18
§ 2. Правовий статус громадян Європейського Союзу
Маастрихтський договір 1992 р. запровадив унікальний для конституційного
та міжнародного права інститут громадянства Союзу. Як випливає із змісту
ст. 2 Договору про Європейський Союз, воно запроваджене як засіб захисту
прав та інтересів громадян держав-членів. Зміст цього інституту
розкривається в іншому документі – Договорі про Європейське
співтовариство, його частині другій (статті 17-21). Але в ній мова йде
лише про політичні права, тоді як соціально-економічні права розпорошені
по всьому договору.
Громадянином Союзу є кожна особа, що має громадянство будь-якої
держави-члена ЄС. Питання про те, кого вважати громадянином
держави-члена вирішується згідно із законодавством відповідної держави.
У ст. 17 Римського договору зазначається, що громадянство Союзу
доповнює, але не замінює національне громадянство.
Серед політичних прав відзначимо, насамперед, електоральні права (ст.
19). Кожен громадянин Союзу, що постійно проживає на території
держави-члена ЄС, громадянином якої він не є, має право на тих самих
умовах, що й громадяни цієї держави, брати пасивну й активну участь у
муніципальних виборах такої держа-ви-члена, а також у виборах до
Європейського Парламенту.
Громадяни ЄС мають комплекс прав на звернення до органів Європейського
співтовариства (ст. 20). По-перше, кожен громадянин має право звертатися
до Європейського Парламенту з питань, що його безпосередньо стосуються.
По-друге, гарантується право подання скарги до Омбудсмана на порушення в
діяльності інститутів чи органів Європейського співтовариства. По-третє,
громадяни ЄС мають право звертатися до будь-якого інституту
Співтовариства будь-якою із 12 офіційних мов Союзу і отримати відповідь
такою ж мовою.
Нарешті, громадяни ЄС, що потребують дипломатичного захисту на території
третьої країни, у якій держава-член, громадянином якої він є, не має
свого представництва, мають право вимагати надання такого захисту від
діючих у цій країні дипломатичних або консульських представництв
будь-якої держави-члена ЄС на тих самих умовах, що й громадяни такої
держави (ст. 21).
Особливості конституційного право держав-членів…
PAGE 241
Питання про становлення принципу дотримання основних прав і свобод
людини в діяльності Співтовариств і Союзу має цікаву історію.
Зважаючи на суто економічний характер Європейських співтовариств,
питання про захист прав людини не було виокремлене як таке, що потребує
нормативного врегулювання в установчих договорах. Виняток становили
кілька норм, що стосувалися суто економічних прав людини. Передбачалося,
що політичними питаннями, до яких належать права людини, повинна
займатися спеціальна організація – Рада Європи, що була створена у 1949
р.
Але згодом ситуація почала змінюватися: стало зрозуміло, що після
отримання Співтовариствами реальної законотворчої влади, становлення
принципів верховенства і прямої дії права Співтовариств у національних
правопорядках держав-членів, виникла реальна загроза правам людини,
гарантованим національними конституціями та міжнародними угодами.
На юридичному рівні проблема була розв’язана Судом Співтовариств, який у
70-х роках минулого століття у рішеннях за низкою справ проголосив, що у
правопорядку Співтовариства основні права людини захищаються як
«загальний принцип права Співтовариства». Ця норма стала судовим
прецедентом. Суть її полягає в тому, що будь-який ухвалений інститутом
Співтовариства правовий акт, що порушує такі права, може бути скасований
Судом Співтовариств.
Зрештою ця практика отримала закріплення в Договорі про Європейський
Союз. Значення прав людини підкреслено у п. 1 ст. 6 Договору, що
відносить повагу до прав людини до принципів, на яких заснований Союз.
Частина 2 ст. 6 встановлює, що «Союз поважає основні права людини, – як
вони гарантовані підписаною в Римі 4 листопада 1950 р. Європейською
Конвенцією про захист прав людини та основних свобод, і як вони
випливають із спільних для держав-членів конституційних традицій, – як
загальні принципи права Співтовариств». Стаття 46 Договору надає під
юрисдикцію Суду Співтовариств право перевіряти дії інститутів ЄС на
предмет їх відповідності п. 2 ст. 6.
7 грудня 2000 р. керівниками трьох політичних інститутів Союзу –
Європейського парламенту, Ради Союзу та Європейської Комісії – була
підписана і урочисто проголошена Хартія Європейського Союзу про права
людини.
PAGE 242
Розділ 18
Документ містить чотири групи норм: що встановлюють суб’єктивні права і
свободи, їх гарантії, деякі загальні принципи, а також норми, що
визначають дію Хартії як юридичного акту. Хартія складається з преамбули
і 54 статей, що об’єднані у 7 глав. Структура документу є новаторською:
права людини розташовані не за видами, як це традиційно прийнято
(особисті, політичні, соціальні, економічні), а згідно з цінностями, на
захист яких вони спрямовані. Тому Хартія не використовує класичного
протиставлення громадянсько-політичних і соціально-економічних прав,
навпаки, вона закріплює принцип неподільності всіх основних прав і
свобод.
На сьогодні Хартія не є юридично обов’язковим документом. Планується
надати цьому документу найвищої юридичної сили у правопорядку ЄС шляхом
включення всього тексту Хартії до установчого документу Європейського
Союзу.
§ 3. Правовий статус держав-членів у Європейському Союзі
Правовою підставою набуття державою членства у Союзі
є ст. 49 Договору про ЄС, згідно з якою будь-яка європейська країна може
звернутися з проханням про набуття членства. Для цього необхідно, щоб
держава поважала принципи свободи, демократії, права людини і основні
свободи, верховенство права.
Позитивне рішення про вступ приймається Радою ЄС за умови відповідності
держави-кандидата критеріям, що свідчить про її готовність виконувати
обов’язки держави-члена ЄС: а) стабільність державних Інституцій, що
гарантують демократію, верховенство права, права людини та захист меншин
(політичний критерій); б) наявність функціонуючої ринкової економіки, а
також здатність протистояти конкурентному тиску та ринковим силам у
межах Союзу (економічний критерій); в) спроможність прийняти
зобов’язання щодо членства, включаючи відданість цілям політичного,
економічного та монетарного союзу.
Європейський Союз прийнято характеризувати як наддержавну
(наднаціональну) організацію. Очевидно, що це стало можливим лише
внаслідок надання Союзу прав, які традиційно належать виключно державі й
характеризуються як суверенні.
Як виглядає, такий добровільний масштабний перерозподіл влади з метою
створення «як ніколи тісного союзу між народами
Особливості конституційного права держав-членів…
PAGE 243
Європи» став можливим лише завдяки тому, що держави-члени об’єдналися
навколо спільних цінностей. У п. 1 ст. 6 Договору про ЄС визначено, що
«Союз заснований на принципах свободи, демократії, поваги до прав людини
і основних свобод, верховенства права, – принципах, спільних для
держав-членів». Очевидно, що у цьому положенні у концентрованому вигляді
виражене спільне конституційно-правове надбання держав Західної Європи.
Масштаби і якість співробітництва у межах Союзу такі, що недотримання
зазначених принципів однією з держав-членів не тільки унеможливить їх
подальше співробітництво, а й створить серйозну загрозу національній
ідентичності інших держав-членів. Саме тому ці принципи не можуть
підлягати будь-якій ревізії.
У зв’язку з цим у ст. 7 Договору про ЄС закріплено механізм захисту
зазначених цінностей. Рада Союзу більшістю у чотири п’ятих своїх членів,
після отримання згоди Європейського Парламенту, має право визначити
«очевидний ризик серйозного порушення державою-членом принципів,
зазначених у пункті 1 статті 6» і надати необхідні рекомендації цій
державі. Якщо порушення не буде припинене державою-порушником, то Рада
Союзу після отримання згоди Європейського Парламенту може одноголосно
визначити «існування серйозного і тривалого порушення державою-членом
принципів, зазначених у пункті 1 статті 6». Констатація порушення може
супроводжуватися ухваленням Радою рішення про обмеження певних прав
держави-порушни-ка, що випливають із Договору про ЄС, зокрема, права
голосу її представника у Раді Союзу. Але ця держава повинна продовжувати
виконувати всі обов’язки, покладені на неї Договором про ЄС. Якщо
ситуація із дотриманням п. 1 ст. 6 Договору зміниться на краще, Рада
може змінити або скасувати накладену санкцію.
Очевидно, що п. 1 ст. 6 і ст. 7 Договору про ЄС встановлюють чіткі
обмеження свободи держав-членів незалежно визначати свою політичну
систему, тобто обмежують конституційну самостійність держав-членів.
Утім, це явище не є унікальним. Навіть у міжнародному публічному праві,
що міцно тримається принципів суверенної рівності держав і невтручання у
їх внутрішні справи, існують численні правові норми, що забороняють
вибір певних політичних режимів. Що є унікальним у ЄС, так це досить
висока ступінь визначеності стандарту політичного режиму, а також
наявність колективної системи забезпечення взаємної конституційної
стабільності в державах-членах.
PAGE 244
Розділ 18
Компетенція Союзу і Співтовариств не є універсальною, хоча і надзвичайно
широка. Союз досягає визначених у ст. 2 Договору про ЄС цілей
визначеними правовими засобами у межах визначених повноважень.
Оскільки ЄС поки що не має власних поліцейських сил чи армії з
повноваженнями забезпечувати примусову реалізацію правових приписів,
реалізація права ЄС залежить виключно від доброї волі держав-членів. У
зв’язку з цим у ЄС були створені особливі юридичні механізми, що
визначають взаємні зобов’язання держав-членів із реалізації права
Співтовариства.
Установчі договори не містять положень про порядок дії норм права
співтовариства у правопорядках держав-членів. Проблема була вирішена
Судом Співтовариств, що своїми рішеннями встановив принципи верховенства
і прямої дії права Співтовариств у національних правопорядках.
Принцип верховенства (пріоритету) права Співтовариства встановлює, що
будь-яка норма права Співтовариства, незалежно від того, міститься вона
в установчому договорі чи законодавчих актах інститутів ЄС, має вищу
юридичну силу щодо будь-якої норми національного права, навіть якщо вона
закріплена у конституції.
Принцип прямої дії права Співтовариства полягає в тому, що права
приватних осіб, встановлені нормами права Співтовариства, що мають пряму
дію, можуть захищатися безпосередньо національними судами.
Важливим доповненням до принципу прямої дії є інститут відповідальності
держав-членів перед приватними особами за порушення права
Співтовариства. Держава-порушник не може обмежитися відповідальністю
лише перед Співтовариством та іншими державами-членами, як це має місце
згідно з загальним міжнародним правом.
Договір про ЄС містить комплекс норм, покликаних запобігти загарбанню
Союзом надмірної влади, втраті державами-членами контролю над ЄС,
нехтуванню національними інтересами держав-членів при прийнятті рішень
інститутами Союзу.
Перш за все, слід заначити п. 3 ст. 6 Договору про ЄС, що покладає на
Союз обов’язок поважати національні ідентичності держав-членів. Як
виглядає, зміст ст. 6 спрямований на те, щоб європейська та національні
ідентичності були не конфліктуючими, а доповнювали одна одну.
Особливості конституційного права держав-членів…
PAGE 245
Серйозним засобом стримування недемократичних і неправо-вих ініціатив із
боку інститутів Союзу стало запровадження принципу поваги до прав
людини. Незважаючи на всі спори щодо змісту гарантій, що містяться у
Хартії Європейського Союзу про основні права, а також щодо її юридичної
сили, цей документ у недалекому майбутньому дозволить попереджувати
вжиття Союзом заходів, що можуть порушити спільний стандарт прав людини,
досягнутий у державах-членах.
Ще один засіб, що захищає компетенцію держав-членів від зазіхань
інститутів Союзу, – це принцип субсидіарності, який Союз зобов’язаний
поважати при досягненні поставлених перед ним завдань (ст. 2 Договору
про ЄС). Принцип покликаний встановити основні правила розподілу
компетенцій Союзу та його держав-членів. Його зміст закріплений у ст. 5
Договору про Європейське співтовариство: у галузях, де Співтовариство не
має виключної компетенції, воно може вжити певних заходів тільки тоді й
у таких межах, коли мета запланованого заходу не може бути на належному
рівні досягнута самими державами-членами.
Існує ще один правовий засіб, що дозволяє державам-членам уникати участі
у проектах Союзу, які суперечать їх національним інтересам, – це
механізм поглибленого співробітництва (частина VII Договору про ЄС,
статті 43-45). Не менше восьми дер-жав-членів, що бажають встановити
більш тісне співробітництво з окремих питань, що входять до сфери
компетенції ЄС, можуть встановити між собою поглиблене співробітництво.
Один з найв-ідоміших прикладів усунення держави-члена від участі у
проекті ЄС, що не відповідає її інтересам, – це відмова Великобританії
запровадити загальноєвропейську валюту замість національної.
Право на вихід із Союзу або Співтовариств не передбачене установчими
договорами. Скоріше за все, причина полягає в тому, що на час укладання
договорів передбачалося, що цього результату можна досягти шляхом
використання традиційного інституту міжнародного публічного права –
денонсації міжнародного договору. Теоретично держава-член може у
будь-який момент вийти зі складу учасників установчих договорів,
оскільки є суверенним утворенням. Але з практичних міркувань такий
варіант захисту своїх прав виглядає нереальним.
PAGE 246
Розділ 18
§ 4. Конституційно-правове регулювання членства держав у Європейському
Союзі
Для реалізації своїх зобов’язань у рамках ЄС держави-члени повинні
забезпечити відповідні внутрішньодержавні правові механізми. Оскільки
коло цих зобов’язань надзвичайно широке, то процес адаптації
національного законодавства потребував запровадження спеціальних норм у
юридичні акти найвищої юридичної сили – конституції держав-членів.
Виняток становить Великобританія, що не має кодифікованої конституції.
Отже, специфічною рисою конституцій держав-членів ЄС є наявність у них
положень, що юридично дозволяють членство держави у Співтовариствах і
Союзі. Проте аналіз цих норм не дозволяє говорити про існування
якої-небудь єдиної загальноєвропейської конституційної практики з цього
питання.
У Конституційному акті Данії 1953 р., конституціях Іспанії (1978 р.),
Італії (1947 р.), Люксембургу (1868 р.), Нідерландів (1983 р.) узагалі
немає жодної згадки про Європейський Союз або Європейські
співтовариства. Норми, що регулюють членство у цих організаціях,
сформульовано з розрахунком на загальне застосування для участі у
будь-яких інтеграційних об’єднаннях. По суті, така сама модель має місце
у конституціях Бельгії (1970 р.) і Греції (1975 р.) та шведському Акті
про уряд 1809 р., що містять лише одну-дві норми, присвячені спеціально
для випадку ЄС. Натомість у конституціях Австрії (1920 р.), Ірландії
(1937 р.), Німеччини (1949 р.), Франції (1958 р.), Португалії (1982 р.)
і Фінляндії (1999 р.) закріплені більш-менш широкі комплекси норм, що
регулюють різноманітні аспекти членства держави саме у ЄС.
Варто звернути увагу на те, що у конституціях Австрії, Греції,
Португалії, Фінляндії згадується тільки Європейський Союз, а в
конституції Бельгії – тільки Європейське Співтовариство. У конституціях
Ірландії, Німеччини, Франції й Швеції йде посилання як на
Співтовариства, так і на Союз.
Зазвичай норми, що юридично оформлюють членство держави у ЄС, містяться
у статті чи статтях, присвячених міжнародно-правовим питанням: про дію
міжнародно-правових норм у національному правопорядку та участь держави
у міжнародних міждержавних організаціях. Виняток становлять австрійська
та французька конституції. У Конституції Австрії переважна біль
Особливості конституційного право держав-членів…
PAGE 247
шість положень про ЄС розташовані у окремому підрозділі «Європейський
Союз» глави І «Загальні положення; Європейський Союз». Отже, їх
віднесено до питань, що мають найважливіше значення для конституційного
ладу держави. У Конституції Франції усі норми щодо ЄС містяться у
розділі XV «Про Європейські Співтовариства і Європейський Союз».
Немає єдиного стандарту і щодо обсягу регулювання. Усі конституції мають
норми, які санкціонують участь держави у міжнародних організаціях
інтеграційного типу, що вимагає обмеження її суверенних повноважень. Але
в Данії, Люксембурзі, Іспанії та Італії це – єдине питання, пов’язане з
членством цих держав у ЄС, що урегульоване на рівні конституції. Дуже
вузьке коло питань членства у ЄС міститься у конституціях Бельгії та
Греції, а також шведському Акті про уряд. Натомість у конституціях інших
держав-членів врегульовано такі питання, як порядок призначення
представників держави в органах ЄС та здійснення контролю за їх
діяльністю, дія норм права Співтовариств у національному правопорядку,
право регіонів впливати на позицію держави з питань, що зачіпають їх
інтереси, а також право громадян інших дер-жав-членів на участь у
муніципальних виборах та виборах до Європейського Парламенту.
Перш за все, слід звернути увагу на конституційні норми, що
уповноважують приєднання держави до Європейського Союзу.
Членство у ЄС восьми держав ґрунтується на конституційних нормах, що
містять загальне правило про передачу або обмеження суверенних
повноважень держави на користь міжнародних організацій, без спеціального
виокремлення випадку Європейського Союзу: ст. 9 Конституції Австрії, ст.
34 Конституції Бельгії, ст. 28 Конституції Греції, § 20 Конституційного
Акту Данії, ст. 93 Конституції Іспанії, ст. 11 Конституції Італії, ст.
49bis Конституції Люксембургу, ст. 92 Конституції Нідерландів.
У конституціях чотирьох держав (Ірландії, ФРН, Франції, Швеції) можна
знайти як норми, що розраховані на загальне правило, так і норми про
участь держави саме у Європейському Союзі, які застосовуються як lex
specialis.
Лише в Конституції Португалії є норма про її членство в ЄС (п. 6 ст. 7),
але немає жодних положень про можливість передачі або обмеження
суверенітету на користь інших міжнародних організацій.
PAGE 248
Розділ 18
Нарешті, окремий випадок становить Конституція Фінляндії, у якій узагалі
відсутні будь-які положення про передачу або обмеження суверенних
повноважень на користь міжнародних організацій, у тому числі ЄС. Як
виглядає, участь цієї держави у ЄС ґрунтується на секції 94 Конституції,
що регулює порядок укладання державою міжнародних договорів.
Формулювання конституційних норм про обмеження суверенних прав
держав-членів надзвичайно різноманітні. Йдеться про передачу суверенних
повноважень (Німеччина), передачу федеральних повноважень (Австрія),
передачу повноважень, що ґрунтуються на конституції (Іспанія), передачу
права парламенту приймати рішення (Швеція), делегування повноважень,
наданих органам влади конституцією (Данія), тимчасове надання здійснення
повноважень, закріплених конституцією за законодавчою, виконавчою та
судовою владою (Люксембург), надання здійснення визначеного повноваження
(Бельгія), надання законодавчих, виконавчих і судових повноважень
(Нідерланди), обмеження суверенітету (Італія). Конституція Греції (п. 2
ст. 28) регулює умови надання установам міжнародних організацій
повноважень, передбачених конституцією, а у п. 3 – обмеження здійснення
національного суверенітету.
Як видно, в одних випадках об’єктом є суверенні права (суверенітет)
усієї держави, а в інших – права, надані конституцією органам держави.
У конституціях двох держав-членів використана інша юридична конструкція:
мова йде про можливість укладання угоди з метою спільного здійснення
повноважень, необхідних для заснування Європейського Союзу (Португалія),
і про участь у Європейських Співтовариствах і Союзі на основі спільного
здійснення державами-учасницями деяких своїх повноважень (Франція). При
цьому у французькій конституції також говориться про «передачу
повноважень», але лише у зв’язку із санкціонуванням участі держави в
конкретних галузях співробітництва, – створенні Європейського
економічно-монетарного союзу та встановленні норм щодо свободи
пересування людей (ст. 882 Конституції).
Не менш різноманітними є суб’єкти, яким передаються повноваження
держав-членів: Європейський Союз (ФРН, Франція, Португалія), Європейські
Співтовариства (Швеція, Франція), міжнародна організація (Італія),
міжнародні та наднаціональні
Особливості конституційного права держав-членів…
PAGE 249
організації (Іспанія), міжурядові організації або їхні органи (Австрія),
установи міжнародних організацій (Греція), міжнародні установи
(Нідерланди), міжнародні публічні установи (Бельгія), установи,
підпорядковані міжнародному праву (Люксембург), міжнародні органи влади,
створені взаємною угодою з іншими державами з метою сприяння міжнародним
правовим нормам та співробітництву (Данія).
Слід звернути увагу також на практику встановлення умов, дотримання яких
вимагається для передачі повноважень на користь ЄС: дотримання основ
демократичного правління (Греція, ФРН), соціального та федеративного
принципів, верховенства права (ФРН), принципу субсидіарності
(Португалія, ФРН), непорушен-ня прав людини (Греція), забезпечення рівня
захисту прав людини, що є рівноцінним рівню, який надається національною
конституцією (ФРН, Швеція) та Європейською Конвенцією про захист прав
людини та основних свобод (Швеція), надання належної уваги меті
економічного та соціального згуртування (Португалія).
У деяких випадках ця умова сформульована у вигляді мети, заради якої
здійснюється обмеження суверенних повноважень: створення об’єднаної
Європи (ФРН), створення світового порядку, що забезпечує мир і
справедливість між націями (Італія), сприяння міжнародним правовим
нормам та співробітництву (Данія).
Також ідеться про рівність та/або взаємність щодо інших держав при
ухваленні рішення про уповноваження ЄС суверенними повноваженнями
(Греція, Данія, Італія, Португалія, Франція). Конституції Греції й
Франції наголошують на вільності такого кроку держави, а Конституція
Люксембургу – на його тимчасовості. Із конституцій Австрії, Бельгії й
Данії випливає, що можуть бути делеговані чи обмежені тільки певні
повноваження. За Конституцією Греції передача конституційних повноважень
або обмеження суверенітету повинні слугувати важливим національним
інтересам або диктуватися ними.
У конституціях деяких держав-членів установлені особливі вимоги до
процедури ухвалення правового акту (міжнародного договору або закону),
що оформлює рішення про приєднання до ЄС або передачу повноважень на
його користь: отримання згоди верхньої палати парламенту (ФРН, Австрія),
кваліфікована більшість у парламенті (Греція, Швеція, Данія), ухвалення
органічного закону (Іспанія).
PAGE 250
Розділ 18
Конституції деяких держав-членів передбачають спеціальну процедуру
затвердження міжнародного договору у випадку його конфлікту з
конституцією, що зазвичай, має місце у випадку установчих договорів
Співтовариств і Союзу та угод про внесення до них змін. Це може бути
внесення попередніх змін до конституції (наприклад, в Іспанії, Франції)
або ухвалення договору кваліфікованою більшістю голосів депутатів
парламенту (приміром, у Нідерландах, Португалії, Фінляндії, ФРН). Таким
чином, останній варіант дозволяє фактичну зміну конституції без
формального затвердження поправок до неї.
У конституціях трьох держав-членів містяться специфічні положення, що
стосуються їх участі у певних галузях співробітництва в рамках ЄС.
У ст. 882 Конституції Франції спеціально виокремлені два питання:
створення Європейського економічно-монетарного союзу та регулювання
свободи пересування людей. Стаття 231 Конституції Австрії встановлює
додаткові вимоги до процедури прийняття рішень про участь держави у
співробітництві в рамках другої і третьої опор ЄС. Особливо це
стосується участі у заходах із створення спільної оборони Євросоюзу,
зокрема, участі у миротворчих та інших військових операціях. Конституція
Ірландії (пункти 6 і 8 ст. 29) дозволяє здійснити вибір певних варіантів
зобов’язань для держави, дозволені відповідно установчими договорами ЄС,
за умови отримання попередньої згоди обох палат парламенту. Більше того,
у п. 9 ст. 7 міститься пряма заборона на участь Ірландії у заходах із
створення спільної військової оборони дер-жав-членів Союзу, передбачених
Ніццькою угодою.
Один із найцікавіших наслідків участі держави-члена у ЄС, -це фактичний
перерозподіл повноважень між різними гілками влади усередині країни, що
формально не передбачається національними конституціями. Головна причина
цього полягає у тому, що законодавчу владу в ЄС має Рада Союзу, до якої
входять представники виконавчої гілки влади держав-членів.
Зважаючи на надзвичайно широке коло питань, які регулюються правом ЄС
без потреби ухвалення національних законів, у результаті маємо приховану
узурпацію виконавчою владою повноважень законодавчої гілки влади. Звідси
так звана проблема демократичного дефіциту в діяльності Союзу. На рівні
ЄС цю проблему намагаються вирішити, перш за все, шляхом розширен
Особливості конституційного право держав-членів…
PAGE 251
ня повноважень Європейського Парламенту. На національному рівні – шляхом
контролю за призначенням представників держави у інститутах та органах
ЄС, а також контролю за їх діяльністю. У деяких державах-членах ці норми
були закріплені не лише у законодавстві, а також і в конституціях.
Лише у конституціях Португалії та Австрії знаходимо положення про
призначення посадових осіб – представників держави в органах Союзу. У
Португалії обмежилися включенням до Конституції однієї норми, згідно з
якою до переліку виключних законодавчих повноважень Парламенту належить
встановлення правил призначення членів органів ЄС, за винятком
Європейської Комісії (п. «р» ст. 164). У статті 23с Конституції Австрії
процедура призначення усіх представників цієї держави-члена в інститутах
і органах ЄС віднесена до компетенції федерального уряду і врегульована
дуже детально.
Питання про забезпечення контролю за діяльністю представників від
держави-члена в інститутах і органах ЄС врегульовано у конституціях
Австрії, Бельгії, Греції, Португалії, Фінляндії, Франції, ФРН. Схема
здійснення контролю загалом типова. З питань, що належать до сфери
компетенції парламенту, цей орган має право здійснювати моніторинг за
діями уряду на стадіях розробки й ухвалення рішень на національному
та/або європейському рівнях. При цьому парламент може надавати
рекомендації уряду, що, зазвичай, не мають юридично обов’язкової сили.
Зі свого боку, уряд зобов’язаний надавати парламенту відповідну
інформацію та враховувати отримані рекомендації.
У конституціях деяких держав здійснення контролю не деталізоване. Так, у
Конституції Португалії обмежилися лише вказівкою на право парламенту
здійснювати моніторинг та оцінку участі держави у процесі «імплементації
Європейського Союзу» (п. «і» ст. 163) та обов’язку уряду надавати
парламенту відповідну інформацію (пп. «і» п. 1 ст. 197). Згідно з п. 8
ст. 70 Конституції Греції парламент уповноважений ухвалити спосіб, у
який уряд повинен «інформувати парламент з питань, що становлять предмет
регулятивних актів у межах Європейського Союзу», а парламент -має право
обговорити їх.
В Основному Законі ФРН, конституціях Австрії, Франції і Фінляндії
здійснення контролю врегульоване досить детально.
PAGE 252
Розділ 18
Участь держави в ЄС порушує конституційний баланс у ще одному важливому
питанні: про розподіл повноважень між регіонами та центральною (як
правило, федеральною) владою.
Регіоналізацію можна вважати однією з найдинамічніших тенденцій
конституційно-правового розвитку держав-членів ЄС. У деяких державах
конституційна автономія місцевих громад поступово була визнана одним із
фундаментальних конституційно-правових принципів. У ЄС питанню розвитку
регіонів надається дуже серйозна увага. Зокрема, створено спеціальний
орган їх представництва – Комітет регіонів, що має консультативний
статус і впливає на процес прийняття законодавчих актів із широкого кола
питань. «Європа регіонів» – одна з найпотужніших ідей сьогодення і, до
певної міри, один з альтернативних варіантів розвитку Союзу (на відміну
від ЄС як федерації держав-членів). В установчих договорах Союзу та
Співтовариств регіональним та місцевим органам влади присвячені численні
норми.
Як показав досвід, вплив участі держави-члена у ЄС на політичний статус
її регіонів неоднаковий. Приміром, у Німеччині та Австрії визнається, що
землі зазнали втрат владних повноважень. Причина в тому, що
конституційні положення про право регіонів впливати на хід ухвалення
законів із певних питань фактично не діють, якщо з цих питань
ухвалюється законодавчий акт ЄС. З іншого боку, європейська інтеграція
загалом позитивно вплинула на посилення ролі регіонів в Італії, Греції,
Іспанії, Нідерландах. Лише у конституціях Австрії, Бельгії, Португалії
та ФРН можна знайти норми, присвячені цьому питанню.
У конституціях деяких держав-членів можна знайти норми, що стосуються
питання про дію у внутрішньому правопорядку правових актів ЄС – вони
встановлюють принципи верховенства та прямої дії права ЄС.
У правових системах усіх держав-членів право ЄС – як судова практика,
так і доктрина – виокремлює його в окрему категорію джерел національного
права, в тому числі конституційного.
За зразок нормативно-правового регулювання цього питання може слугувати
Конституція Нідерландів. У її ст. 93 викладено принцип прямої дії:
«Положення договорів і резолюцій міжнародних установ, що можуть бути
обов’язковими для всіх осіб у силу свого змісту, стають обов’язковими
після їх публікації». У ст. 94 сформульовано принцип верховенства:
«Чинні у Королівстві за
Особливості конституційного права держав-членів…
PAGE 253
конодавчі акти не застосовуються, якщо таке застосовування суперечить
положенням договорів, що є обов’язковими для усіх осіб, або положенням
резолюцій міжнародних установ».
Особливу специфіку має дія права ЄС у правовій системі Великобританії, у
якій принцип верховенства права ЄС прямо суперечить основоположному
конституційному принципу суверенітету Парламенту (за яким лише Парламент
має право ухвалити закон, а закон може врегулювати будь-яке питання).
Таким чином, фактично Парламент утратив частину свого суверенітету.
Втім, деякі британські правознавці вважають, що така ситуація є
юридичною аномалією, і Парламент може будь-коли без особливих проблем
«відновити» свій суверенітет, якого він за будь-яких умов втратити не
може. Запровадження права ЄС у правову систему Великобританії було
здійснено відповідно до прийнятого у 1972 р. Акта про Європейські
співтовариства.
Нарешті, конституції більшості держав-членів містять положення про право
громадян інших держав-членів Союзу брати участь у муніципальних виборах
цієї держави, а також у виборах до Європейського Парламенту.
У конституціях Бельгії, Іспанії та ФРН можна знайти лише загальну
вказівку на ці права. Конституції інших держав, наприклад, Австрії та
Португалії, містять досить детальні норми. Деякі конституції
встановлюють несумісність мандата депутата Євро-парламенту з іншими
представницькими мандатами.
Отже, членство в Європейському Союзі здійснює серйозний вплив на
конституційне право держав-членів. Більше того, право ЄС здійснює
колосальний вплив також на держави, що не мають членства у ЄС і навіть
не планують такого членства. Мова йде про адаптацію законодавства таких
держав до права ЄС, що є необхідною передумовою належного виконання
міжнародних угод (переважно з питань економічного співробітництва). Це
повною мірою стосується й України, законотворчий процес якої
орієнтується на врахування положень права ЄС.
ОСОБЛИВА! ЧПСТИНП
Розділ 19
Основи конституційного права Сполучених Штатів Америки
Сполучені Штати Америки (США) займають більше третини континенту в
Північній Америці. Мають володіння: Пуерто-Ріко і Віргінські острови,
низку островів в Океанії. Територія – 9373 тис. кв. км. Столиця – м.
Вашингтон. Населення – 270 млн чол. Офіційна мова – англійська.
Існуюча американська правова система почала складатися в колоніальний
період на початку ХУП століття. Англійські поселенці, які прибували до
Америки, принесли з собою і англійське право, яке було єдиним діючим
правом. У кожній з 13 британських колоній застосовувались англійські
закони та норми загального права, але вони мали значні обмеження, які
були пов’язані з специфікою соціально-економічних та політичних умов.
Після створення США в них діяли англійські закони, якщо їх суть не
суперечила прийнятій Федеральній Конституції, та конституціям штатів і
новим законам. Англійське право застосовувалося з обмовкою «в тій мірі,
в якій його норми відповідають умовам колоній». На основі цих норм у
штатах склалися свої системи загального права, які мали подібні та
відмінні моменти у кожному штаті. Для кожного штату силу обов’язкового
судового прецедента мало рішення Верховного суду цього штату. Рішення
інших судів мають у кожному штаті силу лише «переконуючого прецедента».
Американська революція висунула ідею створення національного, суто
американського права. Прийняття Федеральної Конституції 1787 р. та
конституцій штатів, які увійшли до складу США, було важливим кроком у
цьому напрямі.
Однак у цілому переходу американського права до романо-гер-манської
правової сім’ї не відбулося. Лише деякі штати, розташовані на
територіях, відторгнутих від Іспанії та Франції, прийняли
Основи конституційного право Сполучених Штатів Америки
PAGE 255
кодекси, які мають риси романської правової системи (Каліфорнія,
Луїзіана)1.
На сьогодні у США існує дуалістична система, яка має багато східного з
англійською: прецедентне право у взаємодії з законодавством. Право в США
в цілому має структуру, аналогічну структурі загального права. Але це
тільки зовнішній погляд. При досить пильному вивченні цього питання
виявляються дуже суттєві відміни. Одна з таких відмін пов’язана з
територіальним устроєм США. Штати, які входять до складу США, мають
досить широку компетенцію, що дає їх змогу створювати своє законодавство
і свою систему прецедентного права.
Отже, можна вважати, що в США існує 51 система права (одна федеральна та
правові системи у кожному штаті). Найбільш суттєва відміна американської
правової системи від англійської – найважливіше значення Конституції як
головного джерела права.
§ 1. Конституція
Конституція США була прийнята у 1787 р. Це одна з найдавніших діючих на
цей час конституцій та одна з найбільш «жорстких»: більш ніж за 200
років до неї було внесено всього 27 поправок. У протилежність юридичній
конституції існує, за виразом американських теоретиків, «жива
конституція». Іншими словами, Конституція 1787 р. діє у даний час з
багатьма доповненнями у вигляді судових прецедентів, законів Конгресу,
актів президента.
Конституція – порівняно неважкий документ, за визначенням, яке міститься
в ній самій, – є «основним законом країни». Це означає: якщо конституції
окремих штатів або закони, проведені законодавчими органами штатів чи
всієї країни, суперечать Федеральній Конституції, вони не мають сили.
Рішення, внесені Верховним судом США за два сторіччя, підтвердили й
закріпили доктрину превалювання Конституції всієї країни.
Влада посадових осіб обмежена, їхня діяльність повинна відповідати
статтям Конституції чи законам, складеним згідно з її положеннями.
Обрані посадові особи повинні переобиратися у певні строки, і тоді їх
послужний список підлягає пильному розгляду
1 Слід зауважити, що у деяких штатах півдня США вплив іспанської
правової системи існує і сьогодні (Техас, Невада, Нью-Мексіко тощо).
PAGE 256
Розділ 19
громадськістю. Призначені посадові особи повинні виконувати завдання,
покладені на них, і можуть бути усунені з посади у тому разі, якщо їхня
діяльність буде визнана незадовільною. Виняток становлять члени
Верховного суду і федеральні судді, які довічно призначаються
Президентом США.
Найчастіше волевиявлення американського народу здійснюється шляхом
голосування. У Конституції, однак, передбачається можливість зняття
посадових осіб у випадках особливо значних посадових злочинів чи
неправомірних дій шляхом спеціальної процедури, відомої під назвою
«імпічмент». Розділ IV ст. 2 говорить: «Президент, Віце-президент і всі
громадські посадові особи Сполучених Штатів відсторонюються від посади,
якщо при засудженні в порядку імпічменту вони будуть визнані залученими
у зраді, хабарництві чи інших тяжких злочинах і провинах». У таких
випадках Палата представників повинна провести законопроект про
імпічмент, потім посадова особа постає перед судом, роль якого виконує
Сенат під головуванням Голови Верховного суду Сполучених Штатів.
Імпічмент вважається у Сполучених Штатах заходом радикальним. За двісті
років існування Штатів тільки тринадцять посадових осіб федеральної
системи підлягали цій процедурі. Серед них: дев’ять федеральних суддів,
один член Верховного суду, один військовий міністр, один сенатор і один
Президент – Ендрю Джонсон. (Юридична комісія Палати представників
пропонувала застосувати процедуру імпічменту щодо Президента Річарда
Ніксона, але він подав у відставку до того, як законопроект був
проведений у Палаті.) У цих тринадцяти випадках тільки четверо
федеральних суддів були засуджені і зняті з постів, які вони займали.
Посадові особи в адміністрації окремих штатів також можуть підлягати
імпічменту з боку законодавчих влад свого штату.
Принципи державного управління. Хоча з часів свого прийняття Конституція
зазнала деяких змін, її головні положення залишаються такими, якими вони
були у 1789 р.: законодавча, виконавча і судова влада відокремлені одна
від одної і розрізняються за своїм завданням. Повноваження, надані
кожній з них, врівноважуються правами двох інших. Кожна здійснює
контроль за можливими перевищеннями повноважень з боку інших гілок
влади.
Основи конституційного права Сполучених Штатів Америки
PAGE 257
Конституція, проведені у відповідності з нею закони і договори,
запропоновані Президентом і схвалені Сенатом, превалюють над усіма
іншими законами, актами і постановами виконавчої влади.
Усі особи рівні перед законом і користуються однаковим правом на захист
закону. Усі штати рівноправні, й жоден з них не має права отримувати
спеціальні привілеї від федерального уряду.
У встановлених Конституцією межах кожний штат повинен визнавати і
поважати закони інших штатів.
Порядок внесення поправок. Творці Конституції ясно усвідомлювали, що в
міру розвитку нації до Конституції доведеться вносити зміни. При цьому
вони вважали: порядок внесення змін не повинен бути надто легким, з тим
щоб уникнути прийняття недостатньо продуманих і поспішних поправок. У
той самий час цей порядок не повинен бути й таким, що дозволить меншості
затримати проведення законопроектів, за якими стоїть більшість громадян.
Їх рішення полягало у розробці подвійної процедури зміни Конституції.
Пропозиція про внесення поправки може бути зроблена Конгресом, якщо за
неї буде подано не менш як дві третини голосів у кожній палаті. З іншого
боку, законодавчі органи двох третин штатів можуть звернутися до
Конгресу з вимогою скликання національного Конвенту (з’їзду) для
обговорення й складання проекту поправки. У будь-якому випадку для
набрання чинності поправка має бути схвалена трьома чвертями штатів.
Крім внесення прямих змін до Конституції, може бути змінене юридичне
трактування її положень. Ще у перші роки існування республіки в рішенні
у справі «Мербьюрі проти Медіссона», Верховний суд висунув доктрину
судового перегляду, яка полягала в тому, що суд має право на тлумачення
постанов Конгресу і винесення рішень про їх конституційність. Ця
доктрина дає суду право на інтерпретацію змісту різних розділів
Конституції у застосуванні до юридичних, політичних, економічних і
соціальних умов, тобто таких, що змінюються. З роками чимало рішень
Верховного суду з обширного кола питань – від урядового регламентування
роботи радіо і телебачення до встановлення прав обвинувачених за
кримінальними справами – привели до зміни меж застосування
конституційних положень, без істотних текстуальних змін самої
Конституції.
PAGE 258
Розділ 19
Закони, проведені Конгресом для здійснення положень Основного закону чи
для їх пристосування до змінених умов, іноді розширюють і навіть
змінюють текст Конституції. Правила і постанови численних агенцій
федерального уряду деякою мірою здійснюють аналогічний вплив. В обох
випадках кінцевою є думка Верховного суду щодо відповідності таких
законів і постанов задумам і духу Конституції.
§ 2. Білль про права. Поправки
З 1789 р., коли Конституція США набрала чинності, до неї було внесено 27
поправок. Найзначніші зміни були зроблені протягом 1789-1791 рр. За цей
період було внесено 10 поправок, які склали так званий білль про права.
Вони як єдиний документ були схвалені Конгресом у 1789 р. і ратифіковані
11 штатами до кінця 1791 року.
Під час дебатів із проекту Конституції її прихильники зустріли
найсерйозніший опір не з боку противників зміцнення федерального союзу,
а з боку політичних діячів, які вважали за необхідне, щоб у Конституції
були обов’язково вказані загальні права людини. Одним з таких був Джордж
Мейсон, автор Декларації прав штату Віргінія – декларації, яку Можна
вважати попередницею білля про права. Коли Дж. Мейсон був делегатом
Конституційного Конвента, він відмовився підписувати Конституцію,
оскільки, на його думку, в ній не було передбачено достатню охорону
індивідуальних прав. Подібне ставлення Дж. Мейсона трохи не стало
перешкодою до ратифікації Конституції штатом Віргінія. Штат Масачусетс,
з таких самих міркувань, поставив умовою ратифікації внесення
доповнення, що гарантує особисті права людини. До відкриття першого
Конгресу більшість його учасників була за внесення до Конституції
подібних поправок, і Конгресу майже не довелося витрачати час на їх
складання.
Ці 200-річні поправки залишилися й досі без змін. Перша поправка до
Конституції гарантує свободу совісті, слова і друку, право на мирні
збори і право звернення до уряду з петиціями про припинення зловживань.
Друга гарантує право громадян носити зброю. Третя поправка забороняє
розміщення військ у приватних будинках без згоди хазяїна. За четвертою
поправкою забороняються необгрунтовані обшуки і арешти осіб і майна.
Основи конституційного права Сполучених Штатів Америки
PAGE 259
Наступні чотири поправки стосуються судової системи. П’ята забороняє
передачу справ про тяжкі злочини до суду без винесення вердикту Великим
журі, не допускає повторного суду за один і той самий злочин; забороняє
накладення покарання без належного розгляду злочину відповідно до
закону, а також каже про те, що обвинувачена особа не може бути
примушена свідчити проти самої себе. Шоста поправка гарантує швидкий
розгляд кримінальних справ у відкритому суді. В ній містяться вимоги
суду з неупередженим складом присяжних, надання кваліфікованого захисту
і свідчення у присутності обвинуваченого. Згідно із сьомою поправкою
цивільні процеси, в яких ідеться про компенсацію шкоди на суму понад 20
доларів, повинні розглядатися судом присяжних. Восьма поправка забороняє
накладання надміру високих застав або штрафів, а також жорстоких чи
незвичайних покарань.
Дві останні поправки містять положення більш загального плану. Так,
наприклад, у дев’ятій поправці говориться, що наведений у Конституції
перелік прав людини не повинен вважатися вичерпним і що люди мають й
інші права, про які не сказано в Конституції. Згідно з десятою
поправкою, повноваження, не закріплені Конституцією за федеральним
урядом, але й не заборонені для виконання штатами, зберігаються за
штатами чи за народом.
Захист особистих свобод. Конструктивність Конституції, яка виявилася в
організації федерального уряду, дала Сполученим Штатам можливість
зберегти виключну стабільність протягом двох століть. Проте навряд чи
можна було б вважати більшим досягненням стабільність, надбану на шкоду
свободі.
Білль про права і наступні поправки до Конституції дають американському
народові певну гарантію загальних прав людини.
Під час національних криз урядам завжди здається привабливим, в
інтересах безпеки країни, призупинити дію законів, які гарантують
людські права. У Сполучених Штатах такі спроби завжди приймалися вельми
неохоче і впроваджувалися у життя під дуже суворим контролем. Наприклад,
за часів Другої світової війни виникла необхідність піддати цензурі
листування між Сполученими Штатами і закордонними країнами, особливо
листи додому з театрів військових дій. Але навіть тоді конституційна
гарантія справедливого суду не скасовувалася. Особа, обвинуваче
PAGE 260
Розділ 19
на у таких злочинах, як шпигунство, диверсія та інших підривних діях,
мала право на захист і згідно з американською системою вважалася
невинуватою доти, поки її провина не була доведена.
Поправки до Конституції, прийняті після білля про права, охоплюють
найширше коло питань. Однією з найважливіших вважається внесена у 1868
р. 14-а поправка. У ній наведено ясне й чітке визначення громадянства і
підтверджуються розширені гарантії справедливого управління. Іншими
поправками була обмежена судова влада національного уряду, змінений
порядок президентських виборів, заборонене рабство, надане рівне право
на голосування незалежно від раси, кольору шкіри, статі чи перебування у
рабстві до його скасування; Конгресу було надане право оподатковувати
доходи, а також був встановлений порядок виборів сенаторів шляхом
народного голосування.
До пізніших належать поправки: 22-а – обмежує час перебування Президента
у влади двома строками; 23-я – надає мешканцям округу Колумбія право на
участь у президентських виборах; 24-а -підтверджує право на голосування
незалежно від сплати податку на голосування, 25-а – встановлює порядок
заміщення поста Віце-президента між виборами; 26-а – знижує виборчий вік
до вісімнадцяти років; 27-а – забороняє Конгресу підвищувати собі платню
(мається на увазі діючий, а не наступний склад парламенту).
Треба зазначити, що більшість з цих 27 поправок були спрямовані на
розширення особистих, громадянських чи політичних свобод у той час, як
лише деякі з них мали за мету подальший розвиток урядової структури,
наміченої у Філадельфії 1787 р.
§ 3. Соціально-економічна система
Економічна система. США – єдина країна у світі, економіка якої за роки
Другої світової війни значно зміцніла. Війна звільнила цю країну від
серйозних конкурентів, але ненадовго: промисловий ринок Японії та
економічний підйом у Західній Європі змінили картину.
Загроза панівному положенню США у світовій системі господарства вимагала
значних зусиль з боку адміністрації країни. Було збільшено витрати на
науково-дослідні та конструкторські роботи, прискорено темпи перебудови
промисловості на користь нау-комістких галузей, удосконалено методи
стимулювання науково
Основи конституційного права Сполучених Штатів Америки
PAGE 261
технічного прогресу. Незважаючи на те, що близько двох третин усіх
витрат США на наукові дослідження припадає на військову галузь,
ефективне їх впровадження в цивільній сфері лишається значнішим, ніж в
інших країнах. Частка США у валовому внутрішньому продукті розвинутих
зарубіжних країн-членів Організації економічного співробітництва і
розвитку (ОЕСР) сягає майже 30%.
Зусилля США, спрямовані на органічну інтеграцію американської економіки
у світове співтовариство, набувають дедалі інтенсивнішого характеру.
Сьогодні на зовнішніх ринках США реалізує близько 30% усіх виготовлених
у країні матеріальних цінностей. Головними статтями
зовнішньоторговельних операцій є машини, обладнання та продукція
сільського господарства. США зберігають лідерство у світовому
виробництві й торгівлі промисловою електронікою. Понад 80%
інформаційного устаткування, що експлуатується сьогодні в Європі,
виготовлено в США.
Не можна не зазначити, що для укріплення позиції США у світовому
господарстві важливе значення має і той факт, що на них припадає близько
половини світового експорту зерна. Разом із тим, у традиційних
промислових галузях, таких як будівельна, виробництво верстатів і
споживчих товарів, автомобіле- і суднобудування, США сьогодні програють
своїм конкурентам в Європі та Японії.
Посилюється вплив американських транснаціональних корпорацій і їхніх
філій на міжнародно-економічне життя. Американські підприємства,
розміщені за територією США, забезпечують виробництво товарів і послуг
на суму, яка перевищує 1,5 трлн доларів за рік, що становить близько 40%
валового національного продукту США.
Прибутки, що їх отримують США від прямих інвестицій за кордоном, є
прямим джерелом фінансування економічного розвитку цієї країни. На
розвинуті зарубіжні країни припадає три чверті американських інвестицій.
Близько половини прибутків транснаціональних корпорацій реінвестується
на місці, а решта -понад половину – переводиться в США.
З початку 70-х років минулого століття на перше місце виходить експорт
капіталу в осудній формі. Позики американських приватних банків
перевищили сьогодні 60% сукупного обсягу міжнародного кредиту.
Спираючись на міцну банківську систему, США
PAGE 262
Розділ 19
спромоглися з найбільшою користю для себе використати загальну тенденцію
до підвищення ролі міжнародного кредиту у світовій економічній системі.
Прибутки крупних американських банків від закордонних фінансових
операцій відповідають приблизно їхнім внутрішнім прибуткам. Міжнародний
кредит сьогодні перетворився на інструмент, з допомогою якого США чинять
тиск – економічний і політичний – на інші країни і, насамперед, на
країни, що розвиваються. Величезна заборгованість останніх індустріально
розвинутим країнам і, передусім, США ставить проблему, яка посідає перше
місце серед інших, не менш важливих проблем.
Переважаючий вплив американських корпорацій відчувається в усьому світі
в цілому ряді галузей світового економічного господарства. Найбільш
важливі зрушення відбуваються у таких напрямах: по-перше, масовий
приплив іноземного капіталу в економіку США і поступове перетворення її
на величезного боржника поглиблює протиріччя між інтересами
американських корпорацій і національними інтересами більшості розвинутих
індустріальних держав і країн, що розвиваються. Для таких країн розвиток
цієї тенденції означає зменшення власних можливостей економічного і
соціального прогресу; по-друге, маючи міцну економічну базу, США дедалі
наполегливіше намагаються перебудувати світову торгівлю і
валютно-фінансову систему у відповідності з умовами жорсткої
конкурентної боротьби, тобто з принципами, які найбільше відповідають
інтересам великих американських компаній; по-третє, особливе місце в
економічній системі США посіли нафтові компанії. Ведучим імпортерам
нафти з числа розвинутих країн і, насамперед, США вдалося чинити вплив
на організацію країн-експортерів нафти (ОПЕК). Ціни на нафту на
світовому ринку знизилися. Країни, що розвиваються, залишилися без
дійсної зброї економічного тиску на розвинуті індустріальні держави;
по-четверте, посилюється конкурентна боротьба між трьома величезними
фінансово-економічними центрами: Сполученими Штатами Америки, Західною
Європою та Японією. Особливо наочно це виявляється на характері
взаємовідносин між Японією і США. Американська адміністрація
використовує політичні й адміністративні заходи для втручання в ринкові
процеси з метою витиснення конкурентів і встановлення контролю з боку
США над основними економічними ринками.
У загальній масі юридично незалежних фірм, число яких в США перевищує 15
млн, ключові позиції у промисловості, кре
Основи конституційного права Сполучених Штатів Америки
PAGE 263
дитно-фінансовій сфері та деяких інших головних секторах економіки
займають великі господарські об’єднання. Вони зосередили у своїх руках
значну частину суспільного капіталу, виробництва і реалізації товарів і
послуг. У 90-і роки продовжувалися процеси концентрації і централізації
виробництва й капіталу, удосконалювалися форми й методи підкорення
дрібного й середнього підприємництва великому бізнесу. Нині, наприклад,
близько 200 величезних корпорацій зосередили у своїх руках понад 61%
активів обробної промисловості.
Як уже згадувалося, особливе місце в структурі господарства США належить
нафтовим концернам. Наприклад, вартість продажу компанії «Ексон»
перевищує ВНП багатьох країн світу. Сумарний обіг 20 американських
нафтових компаній можна прирівняти до прибуткової частини федерального
бюджету США.
Міцні позиції у США тримає військово-промисловий комплекс. Військові
концерни мають гарантований ринок збуту і одержують більш високий, ніж у
цивільних галузях, прибуток.
Високий ступінь концентрації капіталу характерний для промисловості та
кредитно-фінансової сфери США. Так, наприклад, понад 99% виробництва
автомобілів зосереджено в руках трьох гігантських концернів «Дженерал
моторе», «Крайслер», «Форд». У 50 банках зосереджено більш як 35%
активів і 32% депозитів усіх банків США.
Незважаючи на підсилення у 80-і роки японських і німецьких конкурентів,
американські транснаціональні корпорації зберігають домінуюче положення
у світовій економіці. У США нараховується понад 2 тис. ТНК, які створили
за межами США «другу економіку», що не поступається за своїм потенціалом
національним господарствам Німеччини, Франції, Великобританії і може
бути прирівняна до економіки самих США, стає важливою сферою діяльності
американських компаній на світовому ринку.
Суттєвою закономірністю розвитку економіки США є зростаюче значення
середнього й малого бізнесу. В його рамках виробляється не менш як 40%
валового національного продукту. І все ж таки американська дійсність
свідчить про те, що суттю економічної системи є приватна власність.
Слід зазначити, що в США існує відносно невеликий державний сектор.
Частка державного сектора у валовому національному продукті становить
11-12%. Держава володіє 33,9% всієї землі
PAGE 264
Розділ 19
в країні, їй належить 1/4 всіх капіталовкладень у виробництві. З
допомогою різних економічних важелів, таких як бюджет, кредитно-грошова
політика, фінансування соціальних і науково-дослідницьких програм,
контроль за якістю товарів, зовнішньоекономічні операції, держава
активно регулює економічні відносини. Економічній системі США притаманна
тенденція до розширення масштабів узагальнення виробництва.
Соціальна структура суспільства. Конституція США не містить ніяких
положень про соціальну структуру американського суспільства. Офіційна
статистика свідчить, що понад 90% економічно активного населення США
працюють за наймом. Частка осіб, які володіють основними засобами
виробництва, сягає 4% самодіяльного населення. Характерно, що ця
порівняно невелика частина населення вельми неоднорідна. Тут виділяються
такі прошарки: надто багаті власники (так звана «економічна еліта»),
річний прибуток яких перевищує 100 тис. доларів (0,3-0,25%); великі
власники, які володіють значною кількістю промислових, торговельних і
транспортних підприємств. Не більше 10 тис. таких осіб володіють
капіталом в 10-50 млн доларів; середні власники (до 500 тис. осіб), які
володіють підприємствами, фірмами, кредитними закладами, активи їх
сягають 10 млн доларів; дрібні власники – володарі підприємств з
активами до півмільйона доларів, їх число перевищує 1,5 млн осіб.
Не можна обійти увагою й доволі численний (5 млн осіб) прошарок
власників, які беруть участь у процесі виробництва матеріальних благ,
працюють у сфері побуту і т. п., у їх числі дрібні торговці, ремісники,
володарі невеликих контор, дрібні фермери. У середині 90-х років у США у
приватній власності нараховувалося близько 11 млн фірм. Понад 90% з них
мали річний прибуток до 100 тис. доларів, у тому числі понад 70% – до 25
тис. доларів.
У розвинутому соціально-економічному суспільстві, яким є американське,
значне місце посідає так званий середній прошарок суспільства:
службовці, особи вільних професій (письменники, художники, юристи,
лікарі) – інтелігенція, тобто особи, які займаються інтелектуальною
працею, їх кількість перевищує 23% самодіяльного населення країни.
Найчисленнішим соціальним утворенням американського суспільства є
робітники – близько 60 млн осіб, у тому числі у сфері
Основи конституційного права Сполучених Штатів Америки
PAGE 265
матеріального виробництва близько 26 млн (1 млн сільськогосподарських
робітників) і в невиробничій сфері (працівники торгівлі, сфери послуг,
рядові конторські службовці) близько 30 млн осіб.
Як уже зазначалося, домінуючою формою підприємництва є акціонерні
товариства – корпорації. Поряд із власниками великого акціонерного
капіталу влада в акціонерних товариствах належить вищим управляючим.
Свої пости президентів компаній, директорів і членів правління
корпорацій вищі управляючі використовують для перетворення на крупних
власників акціонерного капіталу. Формально – вони надомні службовці,
насправді -належать до класу капіталістів. Керівники найкрупніших
корпорацій і банків фактично належать до класу крупних власників.
Зосередження у крупних власників соціальної значущості та приборкання
ролі вищої управлінської бюрократії – найхарактерніша риса соціальної
структури високорозвинутих зарубіжних країн.
І, насамкінець, – бідняки у США. Бідняками офіційно вважають осіб,
щорічний дохід яких не перевищує так званої межі бідності. На початку
90-х років цією межею визнано 12 тис. доларів для сім’ї з чотирьох осіб.
Рівень доходу визначається так: обчислюється мінімальна вартість
харчування, необхідного для підтримки фізичного існування сім’ї з
чотирьох осіб; ця сума потім множиться на три, виходячи з того, що
вартість харчування (у США) становить одну третину необхідних витрат
бідної сім’ї. Дві третини витрачається на житло, одяг, транспорт,
медичне обслуговування тощо. Це – стандарт. Передбачені й інші
коефіцієнти, якщо йдеться про інший кількісний склад сім’ї. У США
офіційно нараховується близько 35 млн осіб, чий прибуток нижче офіційної
«межі бідності», і ще 12-14 млн, чий прибуток трохи перевищує цей
рівень.
Важлива роль у суспільно-політичному житті країни належить
підприємницьким союзам (асоціаціям). Існують вони як на місцевому, так і
на загальнонаціональному рівні. Усього їх нараховується понад 40 тисяч.
Найбільші з них: Національна асоціація промисловців (НАП – 1895 р.) і
Торгова палата (1912 р.). Про характер діяльності цих організацій
свідчить їхня структура. На чолі НАП стоїть рада директорів (150-160
осіб), під керівництвом якої діють комітети: зовнішньої політики,
економіки, сільського гос
PAGE 266
Розділ 19
подарства, трудових відносин, національної оборони. У штабах цих
комітетів народжуються проекти важливих законів, планів і програм, які
реалізуються через органи державної влади. До торгової палати входять 65
тис. фірм і корпорацій. НАП об’єднує близько 75% усіх промислових
компаній США.
Невід’ємним елементом американської політичної системи є лобізм (від
англ. – кулуари). Лобізм – це специфічний інститут, з допомогою якого
здійснюється могутній вплив приватних і громадських організацій («групи
натиску») на процес прийняття рішень органами державної влади з питань
внутрішньої та зовнішньої політики. Мета лобізму – добиватися від
Конгресу, Білого дому, міністерств і відомств, легіслатур і виконавчих
органів штатів ухвалення чи відхилення тих чи інших законодавчих або
адміністративних актів.
Для здійснення цієї мети у США існує розвинута матеріальна структура.
По-перше, практично всі крупні корпорації, підприємницькі спілки,
професійні спілки, різні спеціалізовані організації мають у своєму
складі особливі підрозділи, що займаються лобістською діяльністю. Вони
можуть нараховувати до кількох сот лобістів у своєму складі. По-друге,
зацікавлені групи, насамперед крупні промислово-фінансові, активно
користуються послугами найманих лобістів, у ролі яких часто виступають
юридичні, пропагандистські та консультативні фірми та їхні провідні
співробітники. Існують і спеціальні організації, метою яких є виключно
лобістська діяльність.
Абсолютна більшість осіб, що займаються лобістською діяльністю, –
юристи. Чимало серед них колишніх радників Білого дому, міністрів,
сенаторів, членів Палати представників, керівників відділів міністерств
тощо. Їх попередній досвід дуже важливий у новій діяльності, оскільки
вони добре обізнані з процедурними питаннями вироблення і прийняття
рішень. У них збереглися зв’язки з тими, хто продовжує перебувати на
державній службі. Такі особи цінуються дуже високо, і за їхніми
послугами охоче звертаються.
Для досягнення поставлених цілей лобісти використовують різноманітні
методи: виступають на слуханнях у комітетах Конгресу з висловлюванням
позицій зацікавлених сторін, складають і представляють для внесення
проекти законів, фінансують виборчі кампанії кандидатів у Конгрес,
допомагають «потрібним» конгресменам виступити з публічною лекцією тощо.
Основи конституційного права Сполучених Штатів Америки
PAGE 267
Офіційні вимоги до лобістської діяльності полягають у тому, що згідно з
прийнятим у 1946 р. Федеральним законом про регулювання лобізму, особи й
організації, які виступають у ролі лобістів, повинні реєструватись у
палатах конгресу. Однак ця вимога на практиці нерідко порушується.
У США ніколи не було державної Церкви. Релігія, за Конституцією США, є
особистою справою громадян. Проте це положення у реальній дійсності
порушується. Уряд утримує капеланів у Конгресі, в армії, на флоті, у
в’язницях. Церковна власність не оподатковується, Президент приймає
клятву на Біблії, національним девізом є слова: «Ми покладаємось на
Бога». У США фактично відсутній масовий атеїзм. За результатами
опитування, 98% американців – віруючі, з них 40% щотижня відвідують храм
своєї конфесії.
Для США характерний високий ступінь релігійного плюралізму. Усього в
країні нараховується близько 2 тис. об’єднань, які мають різні
віросповідання. Основне релігійне спрямування в США – протестантизм.
Протестанти складають 57% населення країни, у південних штатах їх 74%, у
західних – 63%. Найбільшим із спрямувань американського протестантизму є
баптизм (20% населення). Лютерани (7% населення) – в основному нащадки
німецьких і скандинавських емігрантів. Також існує Єпископальна церква
(3% населення). Об’єднана Церква Христа – 2% населення і деякі інші.
Католицизм сповідують 28% населення; в основному це нащадки емігрантів з
католицьких країн. 2% населення сповідують іудаїзм; це найзаможніша та
найосвіченіша з релігійних общин. Помітну роль відіграє в США і
православ’я. У країні існує 26 окремих незалежних церков, які
поділяються за етнічною ознакою. Діють тут також багато релігійних сект,
що виникли на місцевому ґрунті.
У політичних системах США певне місце посідають профспілки. Перші
профспілки були створені на початку XIX століття. Це були організації
кваліфікованих робітників ремісничого типу, тобто цехові профспілки.
Об’єднання йшло суворо за цехами в певній місцевості. Переломним
моментом у розвитку руху були 30-і роки минулого століття, коли основною
силою стала маса на-півкваліфікованих робітників. На цей час почали
виникати профспілки на виборчих засадах. Вони об’єднували робітників
незалежно від відмінностей у професії та рівня кваліфікації.
PAGE 268
Розділ 19
Тепер профспілки нараховують у своїх лавах понад 24 млн осіб. Найбільшою
профспілкою є Американська федерація праці – Конгрес виробничих
профспілок, створений 1955 р. АФП-КВП – най-впливовіша організація, яка
представляє інтереси профспілкового руху в державних органах – Конгресі
й федеральних відомствах. Мета діяльності АФП-КВП така: законодавчо
захищати інститут укладення колективних угод від його руйнування
корпораціями та державою; домагатися від держави проведення такої
соціальної та економічної політики, яка б сприяла повній зайнятості й
зменшенню соціальної нерівності у суспільстві. У середині 90-х років
АФП-КВП об’єднувала понад 90 галузевих і багатогалузевих профспілок, які
нараховували у своїх лавах близько 15 млн осіб.
Другим за розміром у США є Об’єднання профспілкових дій, створене 1966
р. Понад 4 млн осіб, що входять до об’єднання, зосереджують свої зусилля
на вирішуванні внутрішніх проблем США. Є у країні ще дві великі
профспілки – автомобілебудівників, а також водіїв вантажних машин і
складських робітників (3,5 млн). Неорганізованою залишається основна
маса робітників хімічної, текстильної, харчової і деяких інших галузей.
Політичні партії. Історично в США склалася двопартійна система, тобто
політичне панування двох найбільш впливових політичних партій –
республіканської і демократичної. Спочатку партії достатньо чітко
розмежовували свої інтереси. У той самий час, уже в 50-х роках XIX ст. в
Америці суспільних суперечностей було набагато менше порівняно з
європейським суспільством.
Наприкінці XVII ст. виділилися два основних угруповання. По-перше, це
федералісти, які прагнули створення сильного союзу штатів, тобто
унітаризації держави. Пізніше це угруповання перетворилося на ядро
демократичної партії. І, по-друге, республіканці, які вимагали
політичного життя і збереження широкої автономії штатів. Заслугою
республіканців у той час було здійснення ряду прогресивних реформ, які
були пов’язані переважно з діяльністю Президента Т. Джефферсона. Проте у
другій половині XIX ст. у цьому питанні сталися істотні зміни.
Демократична партія, яка мала як соціальну базу південні штати,
перетворилася на партію, що боролася за збереження рабства.
Республіканська партія очолила боротьбу Півночі проти Півдня. Таким
чином, колись дві головні партії в США у той час являли собою
Основи конституційного права Сполучених Штатів Америки
PAGE 269
дійсно ворогуючі політичні організації, розділені серйозними
суперечностями. Після поразки рабовласницького Півдня капіталізм почав
швидко поширюватися на його території, в результаті чого основа корінних
суперечностей між республіканцями і демократами зникла.
Нині жодної істотної різниці між демократами й республіканцями не існує.
Основні функції обох партій складаються з того, щоб забезпечити добір,
висунення і обрання на виборні посади своїх представників.
Слово «партія» у звичайному його розумінні може бути застосоване до цих
партій з деякою умовністю. Річ у тім, що і республіканська, і
демократична партії не мають постійного членства, і кожний, хто
голосував на виборах за представників тієї чи іншої партії, може вважати
себе або республіканцем, або демократом. Партії не мають постійних
політичних програм, партійних білетів, не збирають членських внесків.
Тільки у 1974 р. демократи вперше прийняли устав своєї партії. До кожних
президентських виборів партії розробляють свої передвиборчі програми.
У США існують і виявляють певну активність інші політичні партії. Вони
мають вплив у масштабах окремих штатів, на місцевому рівні і навіть
досягають успіху у проведенні своїх кандидатів на суспільні посади.
Наприклад, протягом першої третини XX ст. Соціалістична партія мала два
місця у Палаті представників і понад 50 постів мерів міст.
Губернатором штату Вісконсин протягом кількох років був член
Прогресивної партії, а у 1974 р. губернатором штату Мен став незалежний
кандидат, який переміг і республіканців, і демократів.
У загальнодержавних масштабах лише раз сталося так, що Президентом був
обраний представник другорядної партії – Авраам Лінкольн, якого було
висунуто 1860 р. новоствореною тоді Республіканською партією. Але вже
тоді двопартійна система настільки укоренилася в політиці, що одна з
найбільших на той час політичних організацій – ВІГІ – швидко втратила
свій вплив і через кілька років розпалася, залишивши на політичній арені
знов-таки дві головуючі партії: республіканську і демократичну.
PAGE 270
Розділ 19
§ 4. Вищі органи державної влади
Президент і уряд. Президентська влада, тобто величезний
військово-бюрократичний апарат, очолюваний президентом, являє собою за
сучасних умов найважливішу політичну установу, за допомогою якої
монополістичний капітал США здійснює свою внутрішню і зовнішню політику.
Конституція США наділила президента широкими повноваженнями, чим
поставила його на чолі так званої «виконавчої гілки влади». Однак,
конституційні повноваження є лише частиною влади, яку фактично отримав
президент з початку епохи імперіалізму.
За конституцією, президентом може бути природжений, а не натуралізований
громадянин США, який досяг 35-річного віку і проживає безвиїзно у межах
США не менше 14 років. Встановлено також, що президент і віце-президент
не можуть бути мешканцями одного штату. Однак поряд із цими
конституційними вимогами, які пред’являються до кандидатів на посаду
президента, на практиці з’явилася ціла низка інших вимог. Практично
кандидатом у президенти може бути висунутий лише один з видатних
політичних діячів двох головних партій.
Президент обирається строком на чотири роки колегією виборців, тобто
шляхом непрямих виборів. Кожен штат обирає стільки виборців, скільки
сенаторів і представників відсилає до конгресу. Загальне число виборців
у країні, таким чином, дорівнює загальному числу членів обох палат
конгресу, плюс три виборці від Федерального округу Колумбія. Кожна
партія у штаті висуває свій список виборців. Партія, яка набрала
більшість голосів, надсилає до виборчої колегії усіх виборців від штату.
Виборців обирають у перший вівторок після першого понеділка листопада
місяця високосного року. Обрані виборці збираються у столицях
відповідних штатів у перший понеділок після другої середи грудня того ж
року і подають голоси за кандидатів у президенти і віце-президенти.
Підготовка до виборів президента починається приблизно за рік до
голосування виборців, коли партії починають підбирати своїх кандидатів
на вищу державну посаду. Навесні року президентських виборів у штатах
проводяться первинні вибори (прай-меріз), у ході яких висуваються у
кандидати на посаду президен
Основи конституційного право Сполучених Штатів Америки
PAGE 271
та і віце-президента від кожного штату, обираються кандидатури виборців,
призначаються делегати на національний партійний конвент. Вищої напруги
виборча кампанія досягає в середині літа, коли збираються партійні
конвенти (з’їзди) для того, щоб висунути на пост президента і
віце-президента кандидатів.
Національний партійний конвент юридично вважається вищим партійним
органом, однак насправді він збирається лише раз на чотири роки для
того, щоб висунути кандидатів на посаду президента чи віце-президента
від цієї партії.
Усі рішення національних конвентів, включаючи призначення кандидатів,
приймаються звичайно більшістю голосів делегатів.
Основна боротьба у ході роботи конвентів точиться навколо найбільш
популярних кандидатів; як правило, у кожної партії є 2-3 таких
представника. Коли, нарешті, той чи інший кандидат набирає більшість
голосів, його оголошують «висунутим одностайно». Обравши кандидата на
посаду президента, конвент у такому же порядку обирає кандидата у
віце-президенти. Конституційна процедура обрання президента – чиста
фікція, бо насправді результат виборів вирішується у ході голосування за
виборців. Та партія, яка зуміла провести у виборчу колегію більшу
кількість виборців, стане правлячою партією – її ставленик оселиться у
Білому домі на чотири роки. Виборець не є незалежним. У силу традиції,
яка склалася, стала непорушною конституційною нормою, виборець голосує
за кандидатів тієї партії, за списком якої він був обраний. За всю
історію існування США не було випадку, щоб виборець зрадив свою партію і
проголосував за іншого кандидата.
Конституція говорить, що обраним вважається той кандидат який набере
абсолютну більшість голосів виборців. Якщо жоден кандидат не збере такої
більшості, то вибори президента проводяться палатою представників з
числа трьох осіб президентського списку, які набрали найбільше число
голосів, однак ця процедуру була застосована лише два рази (у 1804 р.
був обраний Джеф-ферсон, а у 1824 р. – Адамс).
Обраний президент 20 січня наступного за виборами року приносить присягу
і приступає до виконання своїх обов’язків.
Конституція США нічого не говорить про можливість переобрання
президента, але з перших років існування США встановився звичай, згідно
з яким президент не повинен займати свою поса
PAGE 272
Розділ 19
ду більше двох разів. Франклін Рузвельт порушив цю традицію: його
обирали чотири рази поспіль. У 1951 р. була ратифікована 29-а поправка
до конституції, згідно з якою жодна особа не може бути обрана на посаду
президента більше двох разів. Ця поправка була у свій час запропонована
супротивниками Ф. Рузвельта.
Віце-президент є головою сенату (хоча останній обирає свого тимчасового
голову) і спадкує президентську посаду у випадку смерті або відставки
президента. Президент може покладати на віце-президента різні обов’язки.
Президент США поєднує у своїх руках повноваження голови держави і голови
уряду. Він безконтрольний, безвідповідальний і практично незмінюваний.
Президент керує величезним військово-бюрократичним апаратом, не несе
жодної відповідальності перед Конгресом;
Уряд США, який зветься Кабінетом, очолюється президентом. Конституція ні
слова не говорить про Кабінет, але вже з президентства Вашінгтона
(1789-1797 рр.) Кабінет міцно увійшов у державний звичай.
Уряд – Кабінет складається з секретарів (міністрів), і призначається
президентом за «порадою і згодою Сенату». Це означає, що сенат більшістю
у 2/3 голосів повинен затвердити призначений президентом уряд, але
фактично верхня палата конгресу ніколи не відмовляє президенту у
затвердженні його пропозицій. Члени Кабінету – секретарі не є членами
Конгресу. Вони цілком і повністю підлеглі президенту і працюють під його
керівництвом.
Зараз до складу Кабінету входять 12 секретарів: Державний секретар
(міністр іноземних справ), міністр фінансів, міністр оборони, міністр
юстиції (генеральний атторней), міністр транспорту, міністр внутрішніх
справ, міністр сільського господарства, міністр торгівлі, міністр праці,
міністр охорони здоров’я, освіти і соціального забезпечення, міністр
житлового і міського будівництва. Окрім того, на запрошення президента
на засіданнях Кабінету присутні американський представник в ООН,
директор адміністрації з іноземних операцій, директор управління
мобілізації, директор Бюро Бюджету, голова комісії громадської служби,
помічник президента.
У 1939 р. згідно з актом про реорганізацію деякі центральні відомства,
глава яких не входить до Кабінету, були об’єднані у певну систему
органів, яка зветься виконавчим апаратом при президентові.
Основи конституційного право Сполучених Штатів Америки
PAGE 273
У теперішній час до цього апарату входять центральні відомства: Бюро
бюджету, канцелярія Білого дому, Рада національної безпеки, Управління
мобілізації для оборони, Рада економічних консультантів і Дорадчий
комітет при президентові з питань урядової організації, Центральне
розвідувальне управління тощо.
Канцелярія Білого дому представляє собою апарат, який обслуговує
президента, його підтримує постійний зв’язок з Конгресом, з окремими
членами Конгресу, з главами виконавчих департаментів і центральних
відомств, з пресою та іншими органами інформації.
Бюро бюджету було створено у 1921 р. як орган, на який покладалася
підготовка федерального бюджету. Бюро бюджету допомагає президенту у
підготовці бюджету і у формулюванні фінансової програми уряду, здійснює
контроль над виконанням бюджету; складає плани про поліпшення
адміністрації, а також дає поради виконавчим департаментам і агенціям
щодо поліпшення їх структури і порядку роботи тощо.
У 1946 р. було створено Раду економічних консультантів, яка дає
рекомендації президенту з економічних питань і складає економічні
доповіді президента Конгресу.
У 1947 р. згідно з актом про національну безпеку було засновано Раду
національної безпеки, яка складається з Президента США, Віце-президента,
Державного секретаря, міністра оборони, директора адміністрації з
іноземних операцій і директора управління мобілізації для оборони. Крім
того, на засідання Ради запрошуються представник об’єднаної групи
начальників штабу, директор Центрального розвідувального управління.
Рада національної безпеки дає рекомендації президенту з усіх питань, які
пов’язані з так званою «національною безпекою». Це означає, що вона
розробляє військові програми, визначає рівень озброєнь, розробляє
військову політику, координує і спрямовує діяльність військових і
громадських відомств у справі підготовки війни. Рада національної
безпеки є найважливішим органом планування агресивної зовнішньої
політики США. Формально вона має дорадчий характер, але фактично
рекомендації Ради безпеки рівнозначні нормативним актам, адже роботою її
керує сам Президент.
PAGE 274
Розділ 19
Будучи главою держави і главою уряду, Президент США наділений достатньо
широкими повноваженнями. Передусім він стоїть на чолі величезного
державного апарату, який нараховує 2,5 млн громадських службовців, з
яких приблизно 1500 чиновників федеральних відомств отримують
призначення на посаду безпосередньо від президента або за його участі.
Призначення на вищі федеральні посади Президент проводить «за порадою і
зі згоди Сенату» (ст. III розд.2), тобто кандидатури, запропоновані
Президентом, повинні бути затверджені Сенатом. За загальним правилом,
Сенат не виступає проти кандидатур, висунутих Президентом, але відомі
випадки, коли виникали конфлікти через те, що Сенат відхиляв
запропоновані кандидатури.
Конституція постановляє, що Президент має право накладати вето на
будь-який законопроект протягом 10 днів із моменту його отримання. Якщо
через 10 днів законопроект не буде підписаний Президентом і не буде
повернений Конгресу, то він автоматично перетворюється на закон.
Отримавши білль із запереченнями Президента, Конгрес може подолати вето,
схваливши законопроект удруге 2/3 голосів у обох палатах.
Президенти США активно використовують також «кишенькове вето». Якщо
законопроект передається на підпис Президенту менше ніж за 10 днів до
закінчення сесії Конгресу, Президент, який бажає перешкодити
перетворенню цього законопроекту на закон, може і не повертати його
Конгресу зі своїми запереченнями – достатньо залишити його без підпису,
так би мовити, «заховати його у кишеню».
«Кишенькове вето» має характер абсолютного вето: Конгрес позбавлений
конституційних засобів його подолання.
Оклад американського Президента – 200 тис. доларів, додатково 50 тис. на
різні витрати, додатково ще 100 тис. доларів на неоподатковувані
податком подорожі та офіційні прийоми. З 1991 р. ця сума зросла до 340
тис. доларів.
Законодавча влада. Стаття 1 Конституції надає законодавчу владу
Конгресу, який складається з двох палат: Сенату та Палати представників.
До Сенату за Конституцією входять по два представники від кожного штату.
Кількість членів у Палаті представників пропорційна кількості населення
і тому не обмежується Конституцією.
Основи конституційного права Сполучених Штатів Америки
PAGE 275
Протягом ста років після прийняття Конституції сенатори не обиралися
прямим голосуванням населення. Їх обирали законодавчі органи конкретних
штатів, які вони і представляли. У 1913 р. була прийнята 17-а поправка
до Конституції, згідно з якою сенатори стали обиратися шляхом прямих
виборів.
Делегати Конституційного конвенту виходили з такого міркування: якщо
окремі групи – одна, яка представляє уряди штатів, і друга – населення –
повинні будуть разом ухвалити кожен закон, що можна вважати, що це
зменшить загрозу виявлення з боку Конгресу поспішності або недбалості
при затвердженні нових законів. Одна палата завжди мала можливість
контролювати іншу, як це існувало в той час в англійському парламенті.
Прийняття 17-ї поправки не внесло суттєвих змін у це врівноважене
співвідношення влади обох палат.
У той час, як в Конституційному конвенті проходили бурхливі дебати про
склад і повноваження Конгресу, багато делегатів вважали, що роль
законодавчої влади буде порівняно малозначною. Деякі наполягали, що
Конгрес буде займатися переважно питаннями зовнішньої політики, надавши
право рішення внутрішніх проблем штатам та місцевій владі. Однак всі ці
припущення були помилковими. Конгрес зарекомендував себе активним і
авторитетним органом із широкими повноваженнями з усіх питань державної
політики.
Вимоги до членів Конгресу. Згідно з Конституцією члени Сенату повинні
досягти 30-річного віку, бути громадянами Сполучених Штатів не менше
дев’яти років і постійно мешкати у тім штаті, від якого обрані. Члени
Палати представників повинні бути не молодше 25 років, бути громадянами
США не менше семи років і постійно мешкати у тих штатах, які надіслали
їх до Конгресу. Штати можуть встановлювати додаткові вимоги при виборах
до Конгресу, але згідно з Конституцією кожна палата сама має право
встановлювати вимоги до її членів.
Кожний штат має у Конгресі двох сенаторів. Так, найменший штат
Род-Айленд, з територією всього 3156 кв. км, має таке ж представництво у
Сенаті, як і найбільший штат Аляска, площею 1 524640 кв. км.
Загальна кількість членів Палати представників встановлюється Конгресом.
Далі ця кількість розподіляється між штатами про
PAGE 276
Розділ 19
порційно кількості їх населення. Разом із тим, кожному штату, незалежно
від кількості його мешканців, Конституцією гарантовано право мати не
менше одного члена Палати представників. На теперішній час шість штатів:
Аляска, Делавер, Невада, Північна Дакота, Вермонт та Вайомінг мають лише
по одному представнику. З іншого боку, шість штатів мають у цій палаті
більш ніж по двадцять представників і лише одна Каліфорнія – 43. Згідно
з Конституцією кожні десять років має відбуватися перепис населення, і
згідно з його змінами перерозподіляються місця у Палаті представників.
Спочатку кількість членів цієї Палати не мала бути більше ніж по одному
від кожних 30000 громадян. У першій Палаті представників було 65 членів,
а після першого перепису їх кількість збільшилась до 106. Якби цей
принцип представництва зберегли, то представників було б біля 7000. На
сьогодні Палата представників налічує 435 членів, по одному від кожних
480000 мешканців США. Законодавчі органи штатів поділяють кожний штат на
виборчі округи, які мають бути приблизно рівними за кількістю населення.
Раз на два роки виборці кожного виборчого округу обирають свого
представника до Конгресу.
Сенатори обираються на виборах у штатах, які проводяться кожний парний
рік. Термін повноважень сенаторів – шість років, тому що кожні два роки
одна третя Сенату переобирається. Таким чином, дві треті Сенату – це
люди, які мають досвід законодавчої роботи.
Оскільки термін повноважень членів Палати представників -два роки, то
загальний термін роботи Конгресу в даному складі -також два роки. 20-а
поправка до Конституції закріплює, що Конгрес повинен збиратися на
звичайну сесію 3 січня кожного року, якщо цей термін не буде змінено
самим Конгресом. Конгрес продовжує роботу доти, поки його члени не
проголосують за перерву, за звичаєм – у кінці року. Президент може
скликати спеціальну сесію, якщо в цьому буде необхідність. Сесії
Конгресу проводяться в Капітолії у Вашингтоні, округ Колумбія.
Повноваження Палати представників і Сенату. Кожна палата Конгресу має
право законодавчої ініціативи з будь-яких питань, за винятком фінансових
законопроектів; останні повинні бути запропоновані в Палаті
представників. Таким чином, має місце факт, що великі штати мають змогу
більшою мірою впливати на стан державної казни, ніж малі. Разом із тим,
на практиці
Основи конституційного права Сполучених Штатів Америки
PAGE 277
кожна палата може голосувати проти законопроектів, прийнятих іншою
палатою. Сенат може не ухвалити фінансовий або будь-який інший
законопроект. Палата представників може запропонувати до нього поправки,
які змінюють його суть. У цьому разі, для набуття законопроектом сили
закону, узгоджувальна комісія, до складу якої входять члени обох палат,
повинна запропонувати компромісне рішення, яке задовольняє обидві
сторони.
Сенат також має свої особисті права, в тому числі право більшістю у дві
третини голосів затверджувати призначення Президентом вищих посадових
осіб у федеральному уряді, а також ратифікувати усі угоди. Негативна
реакція будь-якої палати нейтралізує дії виконавчої влади.
°
¬
A
O
u-u”u$u&u¬
®
¶
?
1/4
3/4
A
I
O
U
h?’;0JTBO
U
”
2
?
c
¦
®
?
ae
0
,
B
\
|
?
?
3/4
ae
i
ue
–
0
U
U
th
X ^ th
8 th
ae
?
n
„
I
?
O
U
a
a
ae
?
I
ae
o
¬
X%
E)
J-
z/
v0
?0
0
E1
3/49
ae9
ae
?
o
X
h
¬
X
p
8-
L-
8
T
ue#
$
‚$
?$
B+
R+
v0
x0
?0
‚0
?0
?0
?0
?0
0
o0
1
81
H1
X1
l1
–1
?1
?1
E1
2
(2
,2
– &– :– R– f– ?™ ‚™ ?™ ?™ ’™ ”™ –™ c™ ?™ ue™ "? |? ?? c? ¶? › h?';0JSE?v 😡 Ay \| ae} „? (? ‚? ?? ? ?“ • ~– ¤— ?™ –™ ?™ Ue› ? H? ZF OY X§ ®© ? -? X¬ F° › Ue› ? ? H? ¤c °c ®© E© a© ? ? ? ? ? ? -? ,? –? |« « r? z? 1/4? µ ?µ c· 3/4· ? &? b? d? l? n? t? v? x? „? ?? ’? ?? A? Oe? e? » -» &» n» ?» o» 1/4 61/4 h1/4 n1/4 ?1/4 ?1/4 i1/4 u1/4 1/2 *1/2 .1/2 D1/2 V1/2 ‚1/2 ?F° r? 1/4? 1/4¶ x? b? x? ?? ?» hA ‚Ae oA PE ?E I (I ?I xI O 😯 dO ’O U Y Y ,Y a a ?a ‚1/2 –1/2 ?1/2 3/4 3/4 *3/4 83/4 T3/4 ~3/4 ?3/4 ?3/4 ¤3/4 AE3/4 TH3/4 &? J? `? ‚? ? ®? E? hA ?A ?A $A ,A \AE nAE ¶E EE ?E OE eE I I I -I $I &I (I 4I VI hI ?I >O
ZO
POe
^Oe
P*
^*
?*
°*
E*
I*
>U
DU
zUe
?Ue
Y
Y
Y
Y
Y
Y
Y
$Y
,Y
0Y
?Y
?Y
E?Y
rss
xss
a
„a
?a
Ue
aee
-e
(e
Be
Le
ze
?e
ti
?i
i
i
2i
Zi
\i
di
fi
li
ni
pi
|i
?i
ci
ai
ei
n
ho
lo
&o
0o
No
Zo
no
|o
eo
ueo
1/4o
Aeo
oe
†th
?th
th
’th
?th
?th
?th
?th
°th
?th
THth
y
8y
>y
Ly
Ry
?y
?y
??a
Uae
‚ae
e
i
i
i
Zi
pi
n
|o
1/4o
oe
?/
fu
†th
?th
°th
R
?????????????????? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? (??????? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ??????????????? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 0? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? -? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ??????????? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? >?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
h?’;0JK
h?’;0JK
h?’;0JL
–
,
4
4
?
4
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
