Гоці С. 2003 – Урядування в обєднаній Європі (книга)

Гоці С. 2003 – Урядування в обєднаній Європі

Зміст

Передмова 7

Система урядування в Європейському Союзі 9

Євросоюз не є класичною міжнародною організацією 15

“Конституціоналізація” системи Співтовариства 17

Передбачена демократія 22

Плюралістична та “мережева” система врядування 24

Спосіб урядування Співтовариством: трикутник установ 33

Європейська Комісія 34

Європейська Рада 45

Рада міністрів 48

Європейський Парламент 61

Спосіб урядування: процеси, виконання, контроль 77

Функції 77

Що і як вирішують в об’єднаній Європі 87

Як провадиться спільна політика 117

Система контролю 127

Подрібнення виконавчої влади 149

Європейський Центральний Банк і

Європейська система центральних банків 150

Дипломатія, оборона та внутрішні справи 158

Парламентаризація системи ЄС 177

“Дефіцит демократії” та парламентський контроль

за діяльністю уряду 177

Демократизм Європарламенту та демократична

леґітимність системи 186

Криза системи та перспективи реформи 191

Колективна відставка колегії Комісарів 191

Реформа й відновлення роботи Комісії.

Призначення Романо Проді 196

Реформа системи Співтовариства 209

Хартія фундаментальних прав

Європейського Союзу 219

Готуючись до розширення: міжурядова

конференція 2000 року й Ніццька угода 223

Дебати про майбутнє Євросоюзу 237

Розвиток системи врядування: кілька здогадів 243

Висновки 273

Додаток до українського видання

Нові кордони та нова політика в Європі (перекладз англ. Марини Марченко)

276

Передмова

Що таке Європейський Союз? Як розподілені виконавчі й законодавчі
функції в системі об’єднаної Європи і як взаємодіють її установи?

Європейська інтеграція — це небувала політична конструкція, що постійно
розбудовується. Порівняно із західною традицією вона спирається на
систему оригінального вря-дування. Європейські держави прагнуть
здійснити своє історик-не завдання: розвинути шляхом вільного
колективного використання своїх суверенних прерогатив нову політичну й
інти-туційну модель, яка дозволила б європейському континенту повернути
собі центральну роль у мирному управлінні світовими справами.

В якому ж стані перебуває європейська інтеграція сьогодні? “Європейський
Союз, — каже Романо Проді, — це єдина конкретна відповідь на виклик
глобалізації — оперативна й демократична”.

Перед новими проблемами і, зокрема, внаслідок трагічних подій 11 вересня
2001 року об’єднана Європа опинилася перед потребою перебудови окремих
інституцій, передусім Європейської Комісії, а також перед необхідністю
загальної реформи системи, що має стати демократичнішою, ефективнішою і,
врешті-решт, більш “парламентською”. Це вирішальна фаза впорядкування
установ, до того ж ускладнена проблемами розширення Євросоюзу на південь
і схід та інтеграцією нових країн і суспільств. Саме тому назрів час
обміркувати інституційні реформи, необхідні для того, щоб Європа могла й
надалі відігравати належну їй роль.

У дальшому викладі будуть подані головні характеристики політичної
моделі об’єднаної Європи та її найновіші втілення в конкретних
установах. Спосіб управління об’єднаною Європою та діяльність
європейських інституцій буде проаналізовано з особливою увагою до
їхнього внутрішнього функціонування,

взаємодії в рамках процесу прийняття рішень в об’єднаній Європі та їх
впровадження в життя.

Зовнішня політика, фінанси й правосуддя розглядатимуться лише як
ілюстрації до різних аспектів здійснення функцій урядування у
Співтоваристві, натомість поглиблено будуть висвітлені тенденції до
парламентаризації системи в цілому. Нарешті, в загальних рисах будуть
описані дебати про майбутнє Європи, з огляду на внутрішню реформу
Комісії й нову міжурядову конференцію, що має переглянути угоди й
завершити свою роботу 2004 року.

Розділ перший Система урядування в Європейському Союзі

Основні форми врядування в державних політичних систе мах сучасності
розвинулися з фундаментального принципу розподілу влади1 В ліберальних
демократіях на основі цього принципу стає можливим, принаймні
теоретично, визначити головні функції основних установ Парламент, який
формально відіграє центральну роль у різних конституційних системах
Заходу, здій снює представницькі функції “суспільства в державі”, створю
ючи зв’язок між керівництвом і керованими, інша функція пар ламенту —
орієнтащйна, адже він вказує на основні політичні напрями та принципи,
що їх уряд, носій виконавчої влади, має дотримуватися й застосовувати,
ще одна функція — законо давча, адже парламент володіє правом
опрацьовувати й вида вати закони як найвище втілення державної
суверенності, і на решті — функція контролю для перевірки досягнення
цілей 1 правильного розподілу ресурсів держави з боку уряду2

Парламент — це конституційний орган, в якому найповніше втілено
специфічний характер та особливості цієї політико-ін-ституційної
системи3 Система розподілу обов’язків між парламентом та урядом за
традицією має ієрархічний і верти кальний характер Такому розподілу
відповідає класична ієрархія джерел права конституція, закони й
виконавчі акти Ієрархія цих джерел є наслідком комбінації принципу
розподілу влади з принципами леґітимності та демократичності відповідні
компетенції законодавчої та виконавчої влади передбачені конститу цією,
яка ставить уряду залежність вщ парламенту, а той є втіленням
суверенності народу через прямі вибори4 Наявний в різних системах
контроль за дотриманням конституції з боку Конституційного суду сприяє
зміцненню такої пірамідальної схеми

Насправді складний характер соціально економічних стосунків та еволюція
ролі держави глибоко змінили цю класичну модель в усіх західних
демократіях, чи то внаслідок перенесення повноважень парламенту до
функцій уряду, чи то пак, через заміну парламенту урядом у питаннях
опрацювання норм, фор мально схвалюваних парламентом0

Уряд зберігає за собою право законодавчої ініціативи без посередньо або
завдяки контролю над парламентською більшістю Слід зауважити, що
внаслідок розширення своїх законо давчих повноважень, уряд — виконавча
влада — в кінцевому під сумку збільшив власні прерогативи, виконуючи
функції, що мали б, теоретично кажучи, належати законодавчій владі, за
до тримання певних умов, видів і форм контролю, більш чи менш ефективних
До цього слід додати недавній феномен, який по лягає в переданні
специфічних функцій уряду незалежним адмі ністративним органам — так
званим органам гарантам або агенціям, спеціалізованим в діяльності
регулювання й контролю валютних ринків, конкуренції, захисту споживачів
тощо За гальна тенденція в парламенті поляї ас в тому, щоб зосередитись
на опрацюванні рамкових законів і принципів, залишаючи деталі виконавчій
владі й залучаючи и в такий спосіб до законотво рення Це дає можливість
доопрацювати конкретні теми через адміністративні акти При всьому
сказаному залишасться фак том, що наявність “урядування” передбачає
схему, яка, попри всі подальші добудови, спирається на принцип розподілу
влад

Проте якраз не цей принцип лежить в основі системи урядування в
Європейському Союзі

Євросоюз не є державою, і аналіз його інституційної та уря дової
структури, здійснений винятково за параметрами нацюна льних держав, не
допоміг би зрозуміти всю його оригінальність Справді, Євросоюз не
базується на принципі роз’єднання влад Коли нема поділу влади між
установами, які регулюють діяль ність Союзу, це зумовлює те, що в
системі об’єднаної Європи немає жодної відмінності між законом, типовим
вираженням законодавчої функції, і постановою, типовим актом виконавчої
влади0 Задумані для виконання специфічних функцій, установи об’єднаної
Європи послідовно перейшли через етапи розши рення своїх повноважень,
без того, однак, щоб їхня структура зазнала при цьому відповідних змін
Вони є не державною, а своєрідною політико адміністративною системою7

Розподіл влади та функцій в Євросоюзі відбувається за ори ґшальною
схемою і постійно розвивається Він є предметом постійних тристоронніх
переговорів між Радою, в якій представ лені уряди держав членів,
Європарламентом і Єврокомісією Сама конституціональна структура Союзу
розвивається не лише через формальні конституційні зміни, але також
завдяки прак тищ, традиціям і “конституційним конвенціям”, які називають
“міжконституційними угодами”, укладеними різними устано вами Швидко
еволюціонують не лише діяльність інституцій, але й деякі значні
інституційш суб’єкти, як от Європейська Рада, або консультативні органи
на зразок Комітету регіонів, що беруть початок у практиці міждержавних
стосунків в об’єднаній Європі Хоча інституційна система більшою мірою
заснована на “законності” своїх дій та еволюції практики, аніж на букві
угод, щораз помітнішою стає роль головних інституцій об’єднаної Єв ропи

Якщо розпочати з верхніх щаблів, то очевидно, що Євро пейська Рада,
складена з голів держав та урядів і з Президента Комісії, визначає в
найзагальніших рисах орієнтацію й основні політичні напрямки Євросоюзу В
межах цих орієнтацій Рада міністрів, складена з міністрів окремих країн,
компетентних у відданих до їх повноважень сферах, відіграє центральну
роль у створенні правових документів Проте повноваження Ради мі ністрів
дещо обмежені проголошеною монополією законодавчої ініціативи Комісії й
підсиленням ролі Парламенту, який у низці галузей провадить власну
паралельну законодавчу діяльність на паритетних засадах із Радою
міністрів, а в ряді інших випадків попередньо радиться з Парламентом
Функція виконання нормативних актів теж розподілена між Радою міністрів,
що може займатися цим безпосередньо, і Європейською Комісією, якій Рада
може це виконання делегувати Нарешті, функції контролю за виконавчою
владою також розподілені та конкретизовані Рада міністрів постійно
провадить контрольну діяльність через сам факт свого існування та впливу
на весь процес ухвалення рішень Краіни-члени Євросоюзу стежать за
виконавчою діяль ністю Співтовариства через комітети, сформовані з
нацюнальних функціонерів На політичному рівні парламент має численні
механізми контролю за здійсненням певної політики з боку Єв ропейської
Комісії

Йдеться про відомий “трикутник установ Європи”, який спирається більше
на сполучення функцій, аніж на поДіл влади Виконавчі й законодавчі
функції реалізуються тут за іншою про цедурою, аніж це має місце в
державах-членах

До вихідного базового трикутника поетапно були додані нові форми
співпраці й інституції Так, Європейський Центробанк незалежно провадить
монетарну політику Як буде показано, хоча політика евро великою мірою
інтегральна, вона розвиває особливу модель, порівняно зі звичайною
системою установ спі льноти, адже надає центральної виконавчої ролі
Центробанкові, а не Європейській Комісії, і наразі створює певну
шституційну асиметрію між керуванням валютними потоками та управлінням
економікою

Співпраця Європарламенту з національними парламентами, наприклад, через
ККЄС (Конференція Комітетів з Європейських Справ), та роль, відведена
національним парламентам (чи то на етапі контролю відповідних урядів, чи
то на етапі пропонування певних політик для загальної спільноти),
сприяють демократичній еволюції системи, яка спочатку спиралася на
опосередковану и часом лише формальну демократичність і лептимність

Суд аудиторів, який розглядає фінансові звіти про прибутки й видатки
Євросоюзу, так само здійснює функцію базового контролю, важливою не лише
для забезпечення регулярності фі нансовоіо менеджменту Співтовариства,
але й для сприяння прозорості та відкритості системи

Вже згаданий Комітет Регіонів, орган Співтовариства, в якому
представлені регіональні й місцеві установи Союзу, дозволяє
брюссельським інституціям вести прямий діалог на рівні політики й
інституцій, який зміцнився тепер і з державами з більш централістською
традицією Від початку була перед бачена і присутність економічних і
соціальних сил — через Комі тет з економічних і соціальних питань з
консультативними функ ціями

Співпраця в галузі правосуддя та внутрішніх справ, зокрема діяльність
Європолу, та взаємодія в галузі спільної зовнішньої та безпекової
політики (СЗБП), як і Верховний представник Союзу (“Пан СЗБП”), є
очевидними кроками до колективного управ ління функціями, тісно
пов’язаними з поняттям державної суве ренності після фінансів також і
зовнішня політика, і оборона виявляють у різних формах тенденцію до
певної “європеїзації”

Коли йдеться про Євросоюз, зазвичай згадують про три важливі шституційні
структури, “стовпи” або підвалини

Структура на “стовпах”, запроваджена Маастрихтською угодою, віддзеркалює
два основні принципи, які завжди знахо дилися в основі побудови
спільноти принцип “інтеграції до спільноти” і принцип “міжурядової
співпраці”8 Перший стовп відповідає власне початковій структурі
Європейського Сшвто вариства, в якій Комісія має монополію законодавчої
ініціативи, Парламент є консультативним органом і залежно від обставин
пропонує зміни або приймає рішення спільно з Радою щодо про позицій
Комісії, а Рада міністрів має повноваження ухвалювати рішення, які
здійснює, залежно від обставин, голосуючи біль шістю або одностайно
Такий метод стосується так званих “спі льних політик” (спільна
сільськогосподарська політика, транс портна, регіональна, соціальна
тощо) й економічних і монетар них питань (навіть якщо в монетарній
політиці центром системи є не “інститущйний трикутник”, а Центральний
банк)

Успіхи, досягнуті Співтовариством, і необхідність спільних дій в інших
галузях, тісніше пов’язаних із сутністю державного суверенітету, як от
правосуддя, внутрішні й міжнародні справи, зумовили співпрацю
краін-членів Співтовариства без запро вадження прямих методів управління
Завдяки Маастрихтській угоді (1992 рік) були створені інші дві
підвалини, які взагалі є дещо видозміненими версіями “стовпів”
Співтовариства Другий стовп стосується співпраці в галузі зовнішньої
політики і спіль ноі безпеки, третій — в галузі правосуддя та внутрішніх
справ (а тепер, після Амстердамської угоди, — ще й кримінального права
та взаємодії поліції). Ці два останні стовпи головним чином
“міжурядові”. Комісія поділяє право ініціативи з державами-членами;
Парламент просто інформують і з ним консультуються; а Рада ухвалює
рішення, за винятком деяких випадків,- — одностайно.

Традиційний образ, використовуваний для опису Європейського Союзу, — це
образ грецького храму з фронтоном — власне Союзом, який спирається на
три стовпи: Співтовариство, спільна зовнішня й безпекова політика,
правосуддя та внутрішні справи. Брак унітарної структури компенсується
деякими специфічними елементами. Угода вказує цілі й фундаментальні
принципи, на яких побудований Союз. Для Союзу передбачено створення
“єдиних інституційних рамок”, завдання яких — забезпечити спадкоємність
і єдність системи. Установи — ті самі для всіх трьох стовпів, але вони
здійснюють різні повноваження на основі відмінних процедура. Така
конструкція є наслідком компромісу між тими, хто, як-от Комісія та деякі
країни-“інте-граціоністи”, пропонували модель дуба з гілками (тоді
Європейське Співтовариство стало б Європейським Союзом), і тими, хто
пропонував форму суто міжурядової співпраці, без будь-яких
наднаціональних елементів і, отже, без будь-якої ролі інституцій самого
Співтовариства10.

Як дехто каже, рішення, знайдене в Маастрихті, відбиває своєрідну
природу Союзу як напівміжнародної організації й на-півфедеративної
держави. Інші кажуть, що це перший приклад федеративного союзу. Нарешті,
це — оригінальне вираження міжурядової волі — для тих, хто недолюблює
наднаціональні тенденції, уможливлені Угодами й розвинуті практикою
функціонування Співтовариства, особливо в парламентській галузі.
Зрештою, сама відмінність між інтеграцією та кооперацією щораз більше
стирається, і обидва підходи розглядаються вже не як альтернативні, а як
доповнювальні один щодо одного. Часто в особливо делікатних для держав
галузях, де необхідне втручання Європейського Співтовариства, кооперація
становить лише першу фазу: за нею йде інтеграція, що гарантує більшу
ефективність і більший демократичний контроль. Цьому відповідає й щораз
більша горизонтальна співпраця між національними парламентами, партіями,
адміністраціями, агенціями, регіонами тощо, яка сприяє поступовій
трансформації способу існування та функціонування Союзу. Крім того,
віднедавна відкритий “метод координації” використовується як інструмент
для заохочення, співпраці та обміну кращим практичним досвідом між
державами-членами, а також для визначення спільних цілей та орієнтирів,
щоб доповнити й підсилити дії Співтовариства в таких галузях, як
зайнятість, соціальна, еміграційна й освітня політики.

Час спитати, що ж таке насправді Євросоюз? Відповісти на це питання не
просто. Оригінальний характер політичної моделі спільноти робить
простішим завдання визначити, чим Євросоюз не є, тоді як позитивна
відповідь залежить не лише від підходу, з яким розглядається це явище, а
й від темпу, в якому ми за ним спостерігаємо. І справді, Європейський
Союз — це політична модель, для якої прискорення розвитку властиве
значно більшою мірою, аніж для окремих держав. Всякий опис Союзу здатний
показати його еволюцію лише в певний момент часу, за специфічних
політичних та економічних обставин. Коротше кажучи, це фотографія явища,
що еволюціонує і яке слід безперервно фільмувати, аби зрозуміти всі фази
його еволюції.

1. Євросоюз не є класичною міжнародною організацією

Створений внаслідок міжнародної угоди, Євросоюз розвинув оригінальну
юридичну й політичну систему, безпрецедентну в історії, що навіть
спонукало екс-президента Європейської Комісії Жака Делора за аналогією
до НЛО визначити його як НПО (“неідентифікований політичний об’єкт”).

Поза сумнівом, система спільноти бере свій початок у системі
міжнародного права: документи про заснування Європейського
Співтовариства’1 були опрацьовані й підписані за звичайною дипломатичною
практикою державами-засновниками (“Високими сторонами угоди”) і
започаткували міжнародну організацію з правами юридичної особи, але
позбавлену влади й повноважень, які дозволили б їй вийти з-під контролю
держав. Однак діяльність його інституцій, зокрема діяльність судових
органів Євросоюзу, дозволила перетворити його на нову юридичну й
політичну систему12. Найоригінальніших характеристик Європейського
Співтовариства є три; деякі виняткові компетенції остаточно передані
спільноті з відмовою здійснення їх державами-членами (наприклад, в
галузі конкуренції або спільної торговельної політики); створено право,
яке прямо пов’язує між собою громадян країн-членів; міжнародний
юридичний статус дозволяє Співтовариству провадити дипломатичну
діяльність на міжнародній арені”. Жоден інший міжнародний суб’єкт, окрім
держав, не зосереджував упродовж історії ці три характеристики14.

Також і система переговорів та прийняття рішень у Співтоваристві є
оригінальною. В пошуках консенсусу між різними учасниками переговорного
процесу беруть участь різні установи, які діють шляхом складних і довгих
процедур. Таким чином, система Співтовариства знаходиться в постійній
еволюції, і тому, напевно, коректніше було б визначити її як
“конституційний процес системи”. Такий конституційний процес є за типом
“органічним і еволюційним…, а динаміка процесу інтеграції може бути
позитивна або негативна, прогресивна або регресивна”, як це доводять
численні “перегляди конституції”, об’єктами яких були основоположні
угоди від 1957 року досьогодніь.

Зрештою, хоча всі федеративні системи базуються на співпраці й
переговорах між різними рівнями уряду, правда й те, що самі переговори
організовані навколо добре визначеної провідної структури центрального
уряду. Якраз у випадку Євросоюзу все функціонує в рамках правил,
визначених угодами, шляхом переговорів і домовленостей, однак цей процес
постійних переговорів не призводить до створення уряду, повністю
автономного стосовно держав-членів16. Якщо Євросоюз — це не федерація,
то він так само й не “конфедерація держав”, адже правові документи
Співтовариства мають окремі риси не лише федеративного права та
“наднаціональних” інституцій, на зразок Євро-парламенту, але й
“транснаціональних” інституцій, як-от Європейська Комісія, що відіграє
надзвичайно важливу роль у процесі прийняття рішень: усе це наштовхує на
думку про своєрідний “федералізм навпаки1’17. Напевно, ідея “Федерації
національних держав” або “Союзу”, але не “Федеративної держави”, є
найпридатнішою для характеристики основних рис Співтовариства і, крім
того, дозволяє уявити собі її можливий дальший розвиток. Насправді,
незважаючи на своє очевидне послаблення, національні держави-члени
залишаються ключовими факторами прийняття рішень. Хоча не можна
виключити вірогідність істотного політичного прогресу, важко припустити,
що вони будуть схильні відмовитися від виконання своїх прерогатив і
погодяться бути заміненими іншою структурою, яка перебере на себе їхні
власні прерогативи. З іншого боку, неможливо також покладатися на слабкі
механізми міжурядового регулювання при управлінні єдиним ринком,
спільною валютою або політикою розподілу важливих коштів, якщо при цьому
не розвивати сильних спільних інституцій, здатних впливати на
“європейський політичний простір”18. Євросоюз об’єднує держави, які
виявили згоду відмовитися від своєї суверенності або погоджуються на
колективне використання її в межах ширшого утворення, а саме Союзу, що
має широкі спільні функції, обговорювані й опрацьовувані державами при
щораз більшій важливості спільних установ Союзу (зокрема
Європарламенту)19.

2. “Конституціоналізація” системи Співтовариства

Євросоюз є “конституційною системою без конституції”. Він має в своєму
розпорядженні власну юридичну структуру, свої конституційні принципи і
так званий здобуток Співтовариства (acquis comunitaire) — сукупність
норм, що випливають із положень угод, актів, інституцій Співтовариства
та рішень Суду ЄС.

Суд ЄС у вирішальний спосіб сприяв зміцненню наднаціональних рис в
системі спільноти. Широковідомими судовими справами фірм Van Gend & Loos
(1963 p.) і Costa c. ENEL (1964 p.) Суд ЄС започаткував процес
“конституціоналізації системи Співтовариства” завданням цього процесу
стало зменшення відмінності міжнародних угод про заснування
Співтовариства від конституцій держав-учасниць20 У випадку фірми Van
Gend & Loos Суд ЄС декларував буквально таке

“Мета угоди про створення Європейською Економічного Співтовари ства
(ЄЕС) передбачає, що вона — більше, ніж договір, який встановлює взаємні
зобов’язання між сторонами, що домовляються , Співтовариство є юридичним
утворенням нового типу в галузі міжнародного права, на користь якого
(цього утворення) держави відмовилися, хоча і в обмежених ділянках, від
своїх суверенних прав Це юридична система, яка визнає суб’єктами не лише
держав-членів, але також і їхніх громадян незалежно від норм,
делегованих від держав-членів, право Співтовариства надає кожному з них
як обов’язки, так і права суб єктів

У випадку судової справи Costa Суд ЄС розвиває цю дефініцію, твердячи,
що

“На відміну від звичайних міжнародних угод, Угода про заснування
Європейського Економічного Співтовариства, набувши чинності, створила
власну юридичну систему і як така є обов’язковою для них Держави-члени
обмежили, хоча лише в певних галузях, свої суверенні права і в такий
спосіб створили сукупність прав, обов’язкових для своїх громадян і для
самих себе ”

Власне кажучи, Суд ЄС піддає перегляду самі основи євро пейських
національних держав, які від часів Вестфальського миру (1648 р )
спиралися на ідею абсолютної державної суверенності та монополії в
галузі політичної дії Суд ЄС розвиває ідею “розподіленої суверенності”,
“сплавлення суверенітетів”, “спільного здійснення суверенітетів (хоча й
на обмежених ділян

V» 22

ках)

Тут ідеться не про позбавлення держав їхніх прерогатив або побудову
“європейської наддержави”, а про підсилення дій в тих галузях, де лише
спільні зусилля, засновані на принципі соліда рності, можуть гарантувати
ефективність Така система, визначена Судом як приналежна до
“конституційного типу”23, базу ється на двох фундаментальних принципах
прямої дії й верхо венства права Співтовариства Законодавчі акти такого
типу

застосовуються безпосередньо в державах-членах, і на них мо жуть прямо
посилатися громадяни перед судом у національних державах і перед
національною владою Судді в національних державах мають застосовувати
право Співтовариства та відхиляти будь-яке положення національного
права, яке суперечило б певному акту Співтовариства, навіть якщо це
положення національного права є пізнішим щодо акту спільноти, що
належить застосувати (судова справа 8іттеп1:Ьаа1, 1978 р ) Таким чи ном,
акти Співтовариства розглядаються як невіддільна частина внутрішньої
системи У такий спосіб вони сприяють модифікації класичної ієрархи
джерел внутрішнього права (конституція, за кони, постанови), беручи до
уваги, що право Співтовариства має верховенство над будь-якою нормою
внутрішнього права Принагідно слід нагадати, що деякі конституційні суди
окремих країн, здається, хотіли б піддати перегляду право Співтова
риства продукувати норми, які прямо втручаються в національні
конституції24 Критика леґітимності та більш менш демократии ного
характеру системи мала прямі наслідки також і щодо прин ципу
верховенства права Співтовариства над правом внут рішнім Верховенство
спільною права є ключовим елементом системи Для держави члена було б
надто просто прийняти певні зобов’язання перед Брюсселем, аби потім
посилатися на норми внутрішнього права з метою уникнути застосування цих
зобов’язань

Принцип верховенства й прямої дії права Співтовариства Гарантують
однорідність і когерентність юридичного простору спільноти та надають їй
ознак федеративного типу Ці принципи підсилені іншим фундаментальним
принципом — однаковістю інтерпретації права Співтовариства Судом ЄС
завдяки можливості для судді окремої країни-члена (причому це стає
обов’язковим, коли йдеться про суд останньої інстанції) зверта тися до
Суду ЄС, аби той висловився перед проведенням суду “щодо інтерпретації
угоди, п чинності та тлумачення актів, здійснених установами
Співтовариства і Європейського Центробанку, щодо інтерпретації статутів
органів, створених актами Європейської Ради, якщо це передбачено самими
стату тами” (угода ЄС, стаття 234)

Юридичну основу Співтовариства можна виразити формулою професора
Леонтіна Константінеско, згідно з якою право Співтовариства має бути
“gleichbindend, gleichbleibend und gleichbedeutend” рівнообов’язковим,
рівнотривалим та рівнозначним, тобто, воно має зобов’язувати в однаковий
jспосіб усі держави члени, воно не може бути змінене в односторонньому
порядку державами членами і мусить мати те ж саме значення для всіх
держав-членів2″

Принципи прямої дії, імплщитних повноважень і прав лю дини також сприяли
конституцюналгзаци системи з боку Суду ЄС На підставі першого принципу
норми угоди, коли вони є зрозумілими, точними й нічим не обумовлені
(тобто не підпоряд ковані іншим актам внутрішнього національного права),
можуть мати пряму дію, створюючи на користь окремих осіб відповідні
юридичні позиції, придатні до безпосереднього захисту перед
національними суддями в позовах з установами Співтовариства, державами,
а також іншими приватними особами* Через прин цип імплщитних повноважень
Суд ЄС вважає, що здійснення повноважень внутрішнього типу (транспорт,
рибальство, сіль ське господарство тощо) з боку установ Співтовариства
перед бачає їхнє право укладати міжнародні угоди Повноваження
Співтовариства, отже, вважаються імплщитними там, де вони потрібні для
досягнення його цілей27 Нарешті, незважаючи на те, що початкові угоди
ніде в явному вигляді не зіадували про права людини та фундаментальні
свободи, Суд ЄС, беручи до уваги, що здійснення спільних повноважень
може стосуватися також і специфічних ситуацій індивідуальних юридичних
осіб проголосив внесення прав людини до фундаментальних принци шв права
Співтовариства, яке Гарантує їх дотримання, спираю чись на конституційні
традиції, спільні для держав членів, хоча б і в межах їхньої сумісності
зі структурою та цілями Європейського Співтовариства28

Поступовому розширенню повноважень Співтовариства сприяли держави-члени,
при тому, що ні вони, ні Суд ЄС не ви значили межі юрисдикції між рівнем
Співтовариства та нацюна-

29 тт

льним рівнем Держави сприяли розширенню повноважень Співтовариства, бо,
на відміну від федеративних держав у нащо нальній федеративній системі,
вони могли контролювати процес інтеграції завдяки славетному
“люксембурзькому компромісу” (1966)30, що передбачає в принципі право
окремих держав-чле нів накладати вето на рішення Співтовариства, коли
вони зачі пають життєво важливі національні інтереси51 Таким чином, з
одного боку, держави-члени підсилювали свій політичний вплив, адже
національні рамки виявлялися щораз замалими для розв’язання нових
економічних і соціальних проблем, з іншого боку — національні уряди
здобули можливість представляти як “нав’язані” їм єврократією з Брюсселя
ті рішення, які насправді вони контролювали безпосередньо Не випадково,
що після прийняття Єдиного Європейського Акту (1987), який розширив межі
рішень, ухвалюваних кваліфікованою більшістю без посилання на
“люксембурзький компроміс”, держави стали намага тися обмежити на
конкретному рівні втручання інституцій Спів товариства, вдаючися зокрема
до поняття субсидіарності, яке стане “конституційним принципом” після и
внесення до Мааст рихтської (1992) і Амстердамської угод (1997) На
основі прин ципу субсидіарності Співтовариство має втручатися лише тоді,
коли визначені цілі не можуть бути досягнуті на належному рівні
державами членами або краще досяжні на рівні Співтовариства

Опір процесу конституцюиалізацп виникав і внаслідок ін ших причин Можна
сказати, що чим ближчий Євросоюз до форми держави, хоч і особливого
типу, тим більший опір

Юрисдикція Суду ЄС, розширення голосування більшістю, зміцнення влади
Європарламенту, запровадження єдиної ва люти під контролем Європейського
Центрального Банку й інші інститущйні реформи зумовили “щораз
більшу здатність об’єднаної Європи виконувати майже всі
функціональні обов’язки національної держави”32 Почавши зі стадії
міжнарод ноі організації переважно економічної за суттю і з невизнане
ними політичними цілями, Євросоюз шляхом процесу конституцюиалізацп
перетворюється на нову політичну модель, яку все більше характеризують
форми контролю та відповідальності, відмінні від таких у національних
системах

3. Передбачена демократія

Виглядає, однак, на те, що цей процес наразі не відповідає законним
демократичним вимогам, що спонтанно виникають у системі, яка пронизує й
трансформує політичні й соціальні структури держав членів Мається на
увазі проблема “”дефіциту демократи” в Євросоюзі

Проблема “дефіциту демократи”, до якої ми повернемося далі, бере свій
початок з того факту, що представниками дер жав-членів в установах
Співтовариства, як і в усіх інших міжна родних організаціях, є уряди,
тобто виконавча влада, а не пар ламенти — законодавча Таким чином,
оскільки вихідні угоди та їхня подальша конституцюналізащя розвинули
особливу сис тему, що породжує акти з функціями законів (акти з
пріоритетом перед національними законами), система Співтовариства
істотно підсилила національні уряди Справді, європейські уряди, під час
зустрічей у Брюсселі для прийняття законів, директив і постанов,
займаються законодавчою діяльністю і при цьому не підвладні процедурі
парламентського контролю, звичайній у процесі ухвалення рішень на
національному рівні, до того ж у Співтоваристві не запроваджуються
еквівалентні механізми контролю, які б підсилили роль Європарламенту Ця
ситуація виправдовує твердження, згідно з яким

“сучасний Євросоюз передбачає демократію як спадщину вартостей та
інституцій, які поділяють держави члени, у кожній з яких представ ники
народу контролюють діяльність виконавчої влади, але сам І Союз] не є
демократичним Демократія залишиться недосяжною для об’єднаної Європи
поки п форма правління міститиме правила и узаконюватиме практику дій за
зразком міжнародних спільнот Засто сування таких правил і практик
погрожує підсиленням домінування уряду над національними парламентами та
цим самим впливом на кон ституци держав членів, тобто на саму
демократію, передбачену для Євросоюзу”3^

Деякі національні парламенти, як от данський або британський,
запровадили ефективні форми попереднього контролю за органами виконавчої
влади, і за їхнім прикладом так само вчинили інші парламенти
французький, нідерландський, австрійський, фінський і шведський^4
Насправді ідеальним рішенням було б не запроваджувати надто суворі форми
контролю за урядами на національному рівні, ідо, серед іншого, могло б
надто зменшити поле переговорів і гнучкість, необхідні при їх проведенні
виконавчою владою, — але й піднести роль Європарламенту в галузі
законодавства і у сфері контролю Національні парла менти, що донедавна
вбачали в європейських інституціях причину свого послаблення, могли б
змінити своє ставлення, виходячи з національного досвіду і з нових
прерогатив, передбачених Амстердамською угодою Протокол про національні
парламенти (додаток до Угоди), здається, відкриває нову фазу
вертикальної інтеграції європейського процесу прийняття рішень шляхом
структурованого діалогу між інституціями Співтовариства і на цюнальними
парламентами та шляхом адекватного інформування національних парламентів
про законодавчі пропозиції ЄС

Зрештою, якщо на юридичному рівні демократичність сис теми могла б бути
підвищена завдяки зміцненню законодавчої та контрольної ролі
Європейського Парламенту, з погляду політики повна конституцюналізація
системи йде через створення євро пейського громадянського суспільства,
здатного втілити в життя справжній політичний діалог за свідомої участі
національної думки У теперішніх європейських країнах ця думка звичайно
сприймає об’єднану Європу вже відфільтрованою й розчиненою у
вузьконацюнальних політичних дебатах, а це рідко дозволяє по справжньому
зрозуміти можливі наслідки європейських рішень

Вплив громадян на Співтовариство поки що слабкий, і Єв росоюз ще не є
системою, де керівники відповідають за свої дп перед громадянами Цей
закид стосується передусім ставлення урядів, які, з одного боку, цілком
усвідомлюють необхідність ш теграцп для досягнення певних політичних
цілей, які неможливо досягти обмеженими засобами окремих держав, а з
іншого боку, чинять опір перетворенню Євросоюзу на справжню наднацюна
льну демократію, адже це призвело б до підсилення спільного здійснення
суверенітету та обмежило б поле для маневру, кот рим сьогодні
користуються органи виконавчої влади європейсь ких держав

4. Плюралістична і “мережева” система врядування

Усі сучасні демократії при розв’язанні спеціальних завдань дедалі
частіше вдаються до участі експертів і техніків, не підлеглих
демократичному контролю й не змушених дбати про згоду виборців.
Спеціалізовані адміністрації, групи й організації, які представляють
специфічні інтереси, відіграють дедалі важливішу роль, тоді як органи
політичної влади опиняються перед щораз більшими труднощами, спрямовуючи
й орієнтуючи процеси ухвалення рішень. В усіх сучасних політичних
системах “незалежність експертів має тенденцію перевищувати суверенність
народу й суверенність парламенту”^: Євросоюз не становить тут винятку.

Оскільки далі неможливо й непотрібно ігнорувати наявність груп
інтересів, слід опрацювати організаційні рішення, які дозволили б
зв’язати їх відповідальністю, щоб скористатися тими технічними знаннями,
які вони можуть надавати, — громадськими, соціальними й галузевими. Якщо
справді така тенденція є неминучою, то пов’язаний з нею ризик не можна
недооцінювати. Щораз важливіша роль національної й союзної адміністрації
та залучення груп інтересів ускладнюють здійснення політичного контролю
і здатні перетворити політичний діалог на прямий вплив груп інтересів на
адміністрацію.

Аби уникнути цих ускладнень, можливим рішенням була б співпраця, де
зустрілися б (а часом і опинилися б протиставленими) інтереси
різноманітних секторів при координуванні та керуванні з боку
адміністрації, яка через засоби складного посередництва мала б, зрештою,
знайти загальноприйнятне рішення Це першопричина створення численних
комітетів, консультативних і робочих груп у Брюсселі, які складаються із
союзних і національних чиновників та приватних експертів, що
співрацю-ють на початковій стадії для надання відомостей про специфічні
технічні знання Європейській Комісії та для готування переговорів і
законодавчих пропозицій. Колегіальна структура в такому складному й
надзвичайно технічному контексті Співтовариства не лише дозволяє швидко
й динамічно приходити до узгодження інтересів, але й сприяє виявленню
“спільної” користі через ко лективне посередництво в різноманітних
індивідуальних інтере сахі7 Інституції ЄС, зокрема Європейська Комісія,
прагнуть у такий спосіб раціоналізувати явище, до якого в національних
системах більшість спостерігачів ставиться байдуже, бо, з од ного боку,
суспільна свідомість його приймає, а з іншого — адміністрація засвідчус
власну нездатність уникнути більш менш явного впливу і руп тиску18 У
Співтоваристві ситуація складніша через те, що самі національні
адміністрації чинять тиск на інсти туцп ЄС, обстоюючи власні інтереси
Вже сам розподіл влади між Європейською Радою, Європарламентом і
Європейською Комісією базується на представлених інтересах Європейська
Рада — це вищий урядовий орган, який представляє інтереси урядів,
Європарламент — вищий демократичний орган, що представляє народи,
Єврокомісія захищає загальні інтереси Союзу (навіть коли щораз більший
вплив національних адмі ністрацій у процедурах Співтовариства та роль
кабінетів коміса рів ризикують перетворити п винятково на орган вищою
пред ставництва адміністрацій)1′ На рівні Співтовариства інтереси
взаємозалежні, національні адміністрації та виразники со щально
економічних інтересів організують справжній діалог з Комісією, зайнятою
пошуком тонкої рівноваги між нацюналь ними, соціально економічними й
союзними інтересами Оскільки, як і в усіх міжнародних оріанізаціях,
окремі інтереси держав членів часто суперечать один одному, Єврокомісія
мусить втручатися, аби розбіжності між національними інтересами не
перешкоджали досягненню цілей, сформульованих в угодах Тому часто
союзний інтерес є результатом співпраці та перего ворів з різними
національними адміністраціями протягом всього часу процедури прийняття
рішення Зрештою, досить важко визначити сутність самою “національного
інтересу”, оскільки вже на національному рівні існує плюралізм і
подрібненість, що зу мовлюють потребу в складних посередницьких діях і
співпраці

Щойно описана мережа інтересів дала підстави деяким оглядачам говорити
про систему, що об’єднує навколо структур Європейського Співтовариства
посередницькі “асоційовані структури”, та про міжурядову мережу
співпраці40, а також про “галузевий федералізм” і “парціальну (часткову)
політичну єдність”41. Ця мережа інтересів істотною мірою сприяла
розвитку системи в бік своєрідного врядування. Справді, від самого
початку свого існування Єврокомісія намагалася діяти як орган виконавчої
влади; Європарламент прагне без особливого успіху стати справжньою
законодавчою гілкою влади; Суд ЄС діє як конституційний суд. Але коли ми
переходимо до аналізу Ради, центрального органу ухвалення рішень, то не
знаходимо еквівалента на національному рівні. Плюралізм інтересів, яким
просякнута Європейська Рада, характеризує систему Співтовариства як
“мережеву”, в якій інтереси різних держав перетинаються з галузевими
інтересами, що вбачають в інституціях ЄС нову систему влади, на яку
національні уряди й окремі міністерства чинять великий вплив.

Інституційна будова та плюралізм структури ЄС тягнуть за собою цілу
низку далекосяжних наслідків в “урядовій системі Євросоюзу”.

Ідеї, які лежать в основі законодавчих пропозицій, можуть виходити з
надр Єврокомісії, національних адміністрацій, груп інтересів, від
комбінації політичних або економічних подій на момент пропозиції. Така
система породжує певну нестабільність, беручи до уваги, що політика ЄС
вагається між “політичними територіями держав-членів і тиском
європейських та глобальних впливів”42. Демонстрація Єврокомісією більшої
ефективності загальноєвропейських рішень, здатності швидше досягати
цілей, спільних для держав-членів, стає виправданням її власної
політичної дії. Для цього Єврокомісія мусить оприлюднювати технічні
аспекти, обґрунтовувати свої пропозиції, які потім стають предметом
переговорів всередині парламентських комісій та різноманітних груп і
комітетів експертів.

Потім Єврокомісія має здійснити непростий і гнучкий вибір між
різноманітними вимогами. Насамперед вона мусить визначити рівновагу між
вимогою ефективності дій Союзу та вимогою легітимності й підзвітності
пропозицій і рішень Брюсселя. Подруге, вона має постійно демонструвати
леґітимність своїх пропозицій, адже нероз’єднаність гілок влади, з
одного боку, дозво ляє їй відігравати декілька ролей, але з іншого — не
дозволяє визначити в ясний спосіб, “хто може та мусить робити те й те і
чому саме”

Плюралізм інтересів позначається на браку справжнього ієрархічного
підпорядкування в політико-адміністративній системі Співтовариства, яка
є також наслідком потреби союзної адміністрації в політичній підтримці,
лептимності, інформова ності на момент вироблення пропозицій і співпраці
з нацюналь ними адміністраціями при їх виконанні

Примітки до розділу першого

1 Див A Barbera, С Fusaro, // governo dйlie democrazie, Bologna, Il
Muhno, 1997

A Barbera, Iparlamenti, Roma-Вап, Laterza, 1999, pp 64 e ss A Manzella,
II parlamento, Bologna, II Muhno, 1991

4 J Ziller, Administrations comparйes, Pans, Montchrestien, 1993

5 Y Mйny, Politique comparйe, Pans, Montchrestien, 1993

Див J L Quermonne, Le systиme politique europйen, Pans, Montchrestien,
1993 та M Panebianco, C Risi (ред ), Il nuovo diritto deirUnione
europea, Napoli, La Scientifica, 1999 S Hix The Pohticai System of the
European Union, London, Macmillan, 1999, N Nugent, Governo e politiche
dell’Unione europea, Bologna, II Muhno, nuova ed 2001

7 Див J M Ferry, L’Etat europйen, in R Kastoryano (ред ), Quelle
identitй pour l’Europe9, Pans, Presses de Sciences Po, 1998

Про недавній аналіз співвідношення між принципом інтеграції та принципом
кооперації див M Cini, From Co-operation to Intйgration, London, Kogan,
2001 e P Magnetic, “L’intйgration par la coopйration Un nouveau modиle
de construction europйenne9”, in P Magnette, E Remacle (ред ), Le
nouveau modиle europйen, Bruxelles, ULB, pp 25-29 9 Див M Panebianco, C
Risi, Codice di Maastricht, Roma, Ledip-Elea Press, 1996, Regards sur
l’actualitй Spйcial Maastricht, La documentation franзaise, Pans,
180/1992, Y Dutnaux, Le Traitй sur l’Union europйenne, Pans, A Colin,
1992

G Mammarella, Р Cacace, he sfide dell’Europa Attuahtд e prospettive
dell’integrazione, Roma-Bari, Laterza, 1999

11 Паризька угода, яка започаткувала Європейське об’єднання вугілля і
сталі (ЄОВС, Париж 18 квітня 1951 року), Римська угода, за якою були
створені Європейське Економічне Співтовариство (ЄЕС)* і Євратом (Рим, 25
березня 1957 року) та подальші численні зміни аж до недавньої
Амстердамської угоди (2 жовтня 1997 року)

Література про еволюцію системи Співтовариства наздвичайно багата В
цьому параграфі – численні посилання на пращ Дж Вейлера (J Weiler),
зокрема, The Constitution of Europe, Cambridge, Cambridge University
Press, 1999 Див також В Beutler et al, L’unione europea Istituziom,
ordinamento e politiche, Bologna, II Mulmo, 1998 13 Питання про юридичну
особу є, напевно, одним з найзагагутаншіих і спричиняє великі
непорозуміння не лише між європейськими громадянами, але й міжнародними
партнерами Європейського Союзу В той час як Європейське Співтовариство
має статус юридичної особи, Європейський Союз такого статусу не має
Показова формула, яку вживають сьогодні в міжнародних угодах
“Європейське Співтовариство і держави члени, які діють в рамках Союзу ”
Питання про надання статусу юридичної особи Європейському Союзу
піднімалося під час переговорів у Маастрихті й Амстердамі На думку
деяких фахівців, надання статусу юридичної особи Європейському Союзові
надто підсилило б Європейську Раду без адекватного політичного й
демократичного контролю На думку інших, це сприяло б “наднаціональному”
управлінню такими делікатними ділянками, як зовнішня політика, внутрішні
справи та юстиція, які не всі держави-члени схильні передати об’єднаній
Європі в даний час Утримання від надання статусу юридичної особи має
відповідні юридичні наслідки Союз не може укладати міжнародних угод, які
були б обов’язкові для держав-члешв Дипломатичні формули, вживані для
того, щоб дати можливість Євросоюзу діяти, лише підтверджують труднощі,
створені такою ситуацією, зокрема й у зовнішньому представництві Союзу,
дорученого, як побачимо, “трійці”, тобто групі з кількох шститущйних
представників (чинний головуючий, наступний головуючий, Верховний
представник, Комісія), кожен з яких має лише частину виконавчих функцій
у галузі зовнішніх відносин Така плутанина, також і в галузі
термінології, не вперше трапляється в історії спільноти Вже в 1960-ті
роки Співтовариство називали “спільним ринком”, коли цей ринок ще не
існував, або Європейським Економічним Співтовариством (ЄЕС), що було
лише одним, хоча й найважливішим, із трьох співтовариств Євросоюз, ЄОВС
(вугілля та сталь) і Євратом

14 Див Р de Schoutheete, Une Europe pour tous, Pans, Odile Jacob, 1997

15 Див M Westlake, The European Union’s “Blind Watchmakers’ -The

Process of Constitutional Change, in M Westlake (ред), The European

Union beyond Amsterdam New Concepts of European Integration, London-

New York, Routledge, 1998, p 17

16 Див M Croisвt, J Quermonne, L’Europe et le fйdйralisme, Pans,

Montchrestien, 1996, p 64

17 Вираз ректора Бруґманса (Brugmans), цитований в M Croisвt e J L

Quermonne, L’Europe et le fйdйralisme, cit, p, 66

18 Див В de Giovanni, Umversalisme et particularisme dans l’identitй

civique de la grande Europe, m M Telф, P Magnette (a cura di), Repenser

l’Europe, Bruxelles, ULB, 1996

19 Див В Badie, M C Smouts, Le retournement du monde Pans, FNSP &

Dalloz, 1992 e В Badie, Un monde sans souverainetй, Pans, Fayard, 1999

Див також A Moravscik, Negotiating the Single European Act in R

Keohane, S, Hoffman, The New European Community, Boulder, Colo ,

Westview, 1991

20

Див F Mancini, The Making of a Constitution of Europe, in R Keohane, S
Hoffman, The New European Community, cit

21 Аналіз еволюції правосуддя в Суді ЄС також став предметом багатьох
досліджень У нашій праці ми посилаємося на P Mengozzi, // diritto dйlia
Comumtа Europea, Padova, Cedam, 1990

22

Див J V Louis, L’ordre juridique communautaire, Bruxelles-Lussemburgo,
1993

23 Суд ЄС за різних обставин неодноразово визначав угоди як правову

“конституційну хартію” Співтовариства Див Parиre 1/76 in Raccolta,

1977, 741, sentenza 294/83 Les Verts m Raccolta, 1986, 1365, Parиre 1/91

m Raccolta, 1991,1,6079

24 Можна нагадати, наприклад, відому постанову про Маастріхтську

угоду Конституційного суду Німеччини від 12 жовтня 1993 року, в

якій суд, здається, ставить умовою для майбутньої передачі

суверенності Федеративної Республіки Німеччини до Євросоюзу

надання демократичних гарантій, принаймні еквівалентних до тих, що

надає Основний Закон ФРН

25

Див L Constantmesco, La spйcificitй du droit communautaire, m “Revue
Trimestrielle de Droit Europйen”, 1965, pp 29 e 30

26 G Strozzi, // sistema normaпivo, in M Chiti, G Greco, Tratоato dx
dinооo

amministraоivo europeo, Milano, Giuffre, 1997

27 J Weiler, The Constitution of Europe cit, p 23, P Mengozzi, //
diritto

dйlia Comunita Europea, cit, p 383

Література на цю тему, звичайно, дуже велика Прикладом короткого
екскурсу від початків до Амстердамського угоди може бути С Risi, S Gozi,
La tutela dei gruppi umam nell’Unwne europea allargaоa, m “Affan sociah
оnternazionah”, 3, 1999

29 Див J Weiler, The Constitution of Europe cit, p 43

30 Люксембурзький компроміс підвів риску під важкою кризою

Співтовариства, яка виникла з вини Франції, що відмовилась брати

участь у засіданнях Ради міністрів (політика “порожнього крісла”)

через те, що та не прийняла рішення про фінансування спільної

сільськогосподарської політики У зв’язку з цим Єврокомісія подала

два проекти – щодо створення власних ресурсів Співтовариства і щодо

зміцнення владних функцій у галузі бюджет}/ Європарламенту

Франція була проти пропозицій в інститущйній галузі, а інші держави-

члени не приймали нових настанов в аграрному секторі Криза повною

мірою висвітлила фундаментальні розбіжності між країнами, які

підтримували голосування більшістю, і Францією, яка протидіяла

винесенню на голосування в тих випадках, коли це зачіпало

надважливі для неї національні інтереси

31 J Weiler, The Constitution of Europe cit, p 61

32 W Wallace, Rescue of Retreat9 The Nation State m Western Europe

1945-1993, in “Political Studies”, 194, XLII, цитовано y F Mancim, Per

uno Stato Europeo, m “il Muhno”, 3, 1998, p 406

33 Ibidem, pp 415 e 416

34 Див J Fitzmaunce, M Latek, P Magnette, Quel modиle de contrфle

parlementaire pour l’Union europйenne9 m P Magnette, E Remacle

(ред ), Le nouveau modиle eutopeen, Bruxelles, UT R, pp 55 67

35 Ми повернемося до цієї проблеми нижче

36 Див S S Andersen, TR Burns, Societal Decision-making Demociatic

Challenges to State Technocracy, Dartmouth, 1992 e L’Unwne e la pohtica

postparlameniare, in “il Muhno”, 3, 1998, pp 419 e ss

37 Щодо теоретичних аспектів адміністрування для колегіальних

органів, див, між іншим, Р Wheare, Government by Committees,

London, Pinter, 1950, K Deutsch, The Nerves of Government, New York,

Free Press, 1963, G Sarton, Will Democracy Kill Democracy9 Decision

Making by Majorities and by Committees m “Government and

Opposition”, 2, 1976, рр 275 е ss , M Cammelh, Atnministrazione per
collegi, Bologna, II Muhno, 1981, J March, J Olsen, The New
Institutionalism Organizational Factors in Political Life, in “American
Political Science Review”, 78, 1984, pp 734 e ss , J Rosenau, E
Czempiel, Governance without Government Order and Change in World
Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1992, JL Dewost,
Intйrкts nationaux et intйrкt communautaire dans les dйcisions de la
Commission et du Conseil, m “Revue franзaise d’Administration Publique”,
63, 1992

38 A Sandulh, Societa pluralistica e rinnovamento dello Stato, m
“Justitia”,

1968, pp 12 ess

39 Див JP Jacquй, Le labyrinthe dйcisionnel, m “Pouvoirs”, 69, 1994, S

Battim, La Commisswne nell’ orgamzzazione dйlie comunitа europee

profit ricost чи ttivi ed evolutivi, in “Rivista Itahana di Dintto
Pubbhco

Comumtano”, 1991

H Wallace, W Wallace, Policy Making in the European Union, Oxford,
Oxford University Press, 1996

41 A Sbragia (ред), Euro-Politics Institutions and Policy making in the

“New European Community”, Washington, DC, Biookmgs Institution,

1992

42 H Wallace, W Wallace, Policy Making, cit, p 28

Розділ другий Спосіб урядування Співтовариством: трикутник установ

Про союзну систему було сказано, що вона е федеративною системою
“навпаки” Тепер можна додати, що ця система є ще й “політичним
федералізмом навпаки без адміністративного феде ралізму”1 В ЄС початкові
відносини міжнародного типу сполу чаються зі щораз більшою
конституцюналізащсю нової системи управління “владної структури
федеративного типу в стадії фор мування”2 Брак чітко визначеного
керівного центру не дозволяє розглядати ЄС як політичну федерацію ЄС
також не є федера льною адміністрацією, адже в ньому немає чіткого
розподілу функцій здійснення союзної та національних політик, коли
союзну політику здійснює союзна адміністрація, а національну ~
національні В системі Співтовариства — і це підсилює п полі центричний
характер — національні (або регіональні й місцеві) адміністрації
звичайно займаються формуванням як союзної, так і національної політик

Метод управління Співтовариством віддзеркалює щойно описані
характеристики ЄС плюралізм, діалог, посередництво та постійні
переговори, а також суміщення функцій Виконання функцій уряду частково
надано різноманітним установам і орга нам перш за все — Європейській
Комісії, Раді Міністрів і Євро парламенту, а також і Європейській Раді,
Європейському Центробанку, Верховному представникові ЄС в галузі зовніш
ньої політики та оборони і Європолу Крім того, брак ієрархи и чіткого
розмежування між союзною та національними систе мами спонукає
національні парламенти відігравати активнішу роль безпосередньо в
процесі прийняття спільних рішень, при наймні на початковій фазі
пропозицій

1. Європейська Комісія

Єврокомісія має стежити за впровадженням положень угоди, вона формулює
рекомендації й позиції, має власну можливість приймати рішення, бере
участь у формуванні рішень Єв-ропарламенту та Європейської Ради й
здійснює повноваження, надані їй Радою (стаття 211 угоди).

Єврокомісія знаходиться в центрі системи і поділяє з Радою міністрів
виконавчу функцію, так що можна твердити, що існує справжній “виконавчий
дуалізм” Комісії та Ради міністрів3. З конституційного погляду, Римська
угода надає їй основну роль вираження союзних інтересів Співтовариства і
задоволення цих інтересів через впровадження союзної політики4. Під
союзною політикою мається на увазі сукупність нормативних заходів, які
залучають різні адміністративні рівні і через які союзні установи,
зокрема Єврокомісія, застосовують положення Угоди з метою досягнення
визначених у ній цілей.

Єврокомісія відіграє виразно політичну роль, яка надає їй функцію
рушійної сили Співтовариства разом із Європарламен-том. Крім
інституційних прерогатив, вона займається також кадровими питаннями,
експертизою власних чиновників, має перевагу в переговорах з Радою і в
стосунках з Європарламентом у тому, що вона нейтральна й безстороння за
статутом; крім того, всередині й поза системою об’єднаної Європи вона
вважається “свідомістю ЄС”. Часто описувана як монолітне утворення,
Єврокомісія насправді поєднує в собі різні тенденції та інтересні Однак
Єврокомісія є, без сумніву, установою більш унітарною, ніж Рада та
Європарламент, особливо тому, що перш ніж Комісія оголошує свою офіційну
й остаточну позицію всередині неї відбувається узгодження різноманітних
інтересів.

Стосовно національних урядів, об’єднаних у Раді, роль Єв-рокомісії була
об’єктом різноманітних аналізів, дефініцій і пропозицій6.

Згідно з однією думкою, Єврокомісія могла б розглядатися як “динамічна й
освічена технократія” в центрі процесу прийняття рішень всередині Ради
міністрів, водночас вона має рахуватися з позицією інших
адміністративних структур підтримки Ради міністрів, комітетів і робочих
груп, Комітету постійних представників7 (в контексті “адміністративної
конкуренції”). Інші розглядають Єврокомісію як справжній федеральний
уряд майбутнього, який готує, уможливлює та виконує рішення двох
законодавчих палат: Ради міністрів і Європарламенту Розвиток процедури
спільного ухвалення рішень і збільшення прерогатив Європарламенту стали
б відчутнішою ознакою руху в цьому сенсі системи союзного управління.
Ті, хто несхвально ставиться до розвитку цілої системи в
наднаціональному напрямку і хто хотів би наголосити на її міжурядовому
характері, пропонують перетворити Єврокомісію на своєрідний
адміністративний секретаріат Ради, на її технічну адміністрацію. Є й
такі, хто вважає Комісію провідником союзних інтересів і посередником
між різними національними інтересами в рамках Ради міністрів. Тут ішлося
б не про звичайного посередника, а про посередника, “політично
ангажованого” на користь об’єднаної Європи й зацікавленого одержати щось
вагоміше, ніж спільний знаменник для різних позицій. Це, напевно,
найадекватніший образ теперішньої системи — і найбажаніший, за умови, що
вдасться досягти повного визнання Європарламенту як співно-сія
законодавчої функції та функції політичного й демократичного контролю8.

Призначення і склад

На вершині структури знаходяться Президент Комісії і колегія комісарів,
кожен з яких відповідає за певну специфічну галузь (конкуренція,
сільське господарство, спільна торговельна політика, регіональна
політика тощо). П’ять великих держав (Німеччина, Франція,
Великобританія, Італія та Іспанія) пропонують по два комісари кожна,
інші десять держав — по одному, на підставі правила “принаймні один
комісар від кожної дер-жави-члена”. На основі Ніццької угоди, підписаної
26 лютого 2001 року і яка ще не набрала чинності, починаючи з 2005 року
Комісія матиме в своєму складі по одному комісару від кожної
держави-члена, а великі держави відмовляться відправа пропонувати
другого комісара. Вже тоді, як ЄС матиме 27 членів, теперішню систему
буде замінено на систему ротації, і в ній стане менше членів, ніж
держав-учасниць9. Комісарів підбирають на підставі їхньої загальної
компетенції та доведеної ними незалежності, а потім висувають за
“загальною згодою” між усіма державами-членами. Президент та інші члени
Єврокомісії, рекомендовані таким чином, мають бути колективно
затверджені голосуванням у Парламенті10. Після схвалення Парламентом їх
призначають держави-члени, знову ж на підставі спільної згоди (Ніццька
угода передбачає висунення та призначення Президента й комісарів
кваліфікованою більшістю, а не за “спільною згодою”, як раніше).
Кількість комісарів може змінити Рада міністрів одностайним
голосуванням.

Угода спеціально підкреслює незалежність комісарів

“/???/ Члени Єврокоміси здійснюють свої функції у повній незалежності на
загальну користь Співтовариства. Для виконання своїх обов’язків вони не
потребують і не приймають інструкцій від жодного уряду чи установи. Вони
утримуються від будь-яких дій, несумісних з характером своїх функцій.
Кожна дер-жава-член зобов’язується поважати такий характер Комісії і не
намагатися впливати на а членів у виконанні ними своїх обов’язків”
(стаття 213)

Насправді комісари Єврокомісії рідко повністю переривають зв’язки з
країною свого походження Особисті зв’язки комісара з політичними
партіями й урядом власної країни можуть бути важливим каналом
комунікації та впливу в обох напрямках11. У будь-якому разі комісари не
можуть діяти як провідники інтересів урядів, котрі їх призначили: якби
вони так вчинили, то втратили б довіру своїх колег, і їхній вплив
всередині колегіального органу зійшов би нанівець. Колегіальний орган
комісарів є політичним центром Єврокомісії. Звичайно, тут ідеться не про
уряд, який централізує та здійснює прямий вплив на всі європейські
уряди, але про виконавчий орган, який робить свій внесок в управління
Союзом в системі співпраці й перехресного контролю

Кожен комісар має більш-менш значний власний портфель Важливість
портфеля залежить від різних чинників політичних обставин (згадаймо про
зрослу останнім часом важливість со ціальних факторів), наявного бюджету
(наприклад, в галузі сіль ського господарства) або типу програм, які
підтримують відповідну політику (Європейський фонд регіонального
розвитку, ФАРЕ — допомога країнам центральної та східної Європи, Меда —
для країн Середземномор’я тощо) Вплив комісара залежить також від
відносин, які йому вдається встановити з парламентськими комісіями, що
спеціалізуються у сфері його відповідальності Сама комунікативна
здатність і відкритість до громадянського суспільства стають щораз
важливішими, і відтепер потрібно, щоб Єврокомісія, власне, дбаючи про
свою політичну роль, присвятила б певний час і зусилля для пояснення
громадянам, пресі, економічним операторам причин вибору й важливості
певних політик, обраних у Брюсселі

Кожному комісарові асистує кабінет, який складають його найближчі
співпрацівники Кабінети — це сполучні ланки між адміністративними
службами й комісарами Кабінетам може належати й останнє слово в
координації служб, часто член кабінету може просто не брати до уваги
позицію адміністративних керівників відповідних служб Іноді кабінети є
джерелом супе речностей, внаслідок їхніх зв’язків з державами-членами та
практики так званого парашутного десантування відібрані адміністрацією
або національними політичними партіями, деякі члени кабінетів потім
“десантуються” на ключові позиції в адміністративних службах, блокуючи
або гальмуючи кар’єру постійного кадрового складу, що часто призводить
до великого напру ження та скарг12

Вплив кабінетів комісарів з часом надзвичайно зріс, що призвело до
створення справжніх національних анклавів всередині Єврокомісп Не
випадково одне з перших розпоряджень нового президента стосувалося,
власне, кабінетів, які мусять мати обмежену кількість членів (6 або 7) і
бути більш європей ськими (голова кабінету чи принаймні його заступник
мусить бути іншої національності, ніж відповідний комісар, інші члени

мусять частково походити з різних держав). Справді, одна з
найсерйозніших загроз для Єврокомісії — це “ренаціоналізація” на
політичному або адміністративному рівні, яка завдала б непоправної шкоди
іміджу об’єднаної Європи13.

•

“Колегіальний виконавчий орган”

“Принцип колегіальності” й надалі характеризує функціонування
Єврокомісії, навіть якщо це й менш виражено, ніж ко-

14

лись .

Комісари представляють всю політику і рішення Єврокомісії та несуть за
неї колегіальну відповідальність. В міру можливості Єврокомісія
намагається приймати рішення консенсусом. Однак вона може вдаватися й до
голосування. В такому разі достатньо набрати просту більшість (11
голосів) для схвалення пропозиції Проте, як член колегіального органу,
кожний комісар може бути залучений для представлення та захисту
пропозиції Комісії, наприклад, перед Парламентом на пленарній сесії, або
для висловлення своєї думки щодо виправлень і доповнень до
законопроекту, зроблених Парламентом, навіть коли не йдеться про
тематику, охоплену колом його функцій, та навіть якщо на зборах колегії
комісар висловив думку, несхвальну щодо цієї пропозиції. Питання, які
входять до так званого “звичайного адміністрування”, не особливо важливі
з політичної та фінансової позицій, можуть розв’язуватися через
“письмову процедуру”. В такому разі всі кабінети одержують копії
пропозицій зі вказаним терміном, до якого вони можуть формально
висловлювати свої міркування. За відсутності заперечень з боку одного
або кількох кабінетів на момент вказаного терміну пропозиція вважається
схваленою. Існує також прискорена письмова процедура, за якої можливе
прийняття рішення за 48 годин, і кваліфіковане доручення, яке дозволяє
одному-єдиному комісарові діяти від імені колегії. Нарешті, для
готування й полегшення діяльності колегії в певних конкретних ділянках,
впроваджено практику створення робочих груп комісарів1”.

Більш парламентська і більш президентська Єврокомісія

Маастрихтська й Амстердамська угоди помітно зміцнили зв’язки між
Єврокомісією та Парламентом, зробивши їх схожими на стосунки між
законодавчою та виконавчою владами на національному рівні16. Мандат
комісарів був подовжений від 4 до 5 років і збігся з терміном, на який
обирається Парламент. З іншого боку, якщо до 1992 року призначення
комісарів відбувалося на основі винятково урядової процедури, то тепер
розгляд кандидатур у Парламенті, який має затверджувати президента та
членів комісії, вказаних національними урядами, є політичною новацією,
важливою для інституційного життя спільноти. До того як перейти до
голосування з затвердження кандидатур у Парламенті, комісари мусять
з’являтися індивідуально перед Європарламентом під час цілої низки
прилюдних слухань за зразком слухань (hearings) у Конгресі США. Ці
слухання є докорінно оновленою практикою, порівняно з національними
традиціями, вони сприяють кращому розкриттю й розумінню об’єднаної
Європи з боку громадської думки і змушують комісарів приймати певну
позицію зі специфічних питань важливого політичного значення.

Демократична леґітимність Єврокомісії істотно зміцнилася від нової
процедури затвердження, яка, проте, має й свої межі: трудність полягає в
тому, що в Європарламенті важко створити більшість, яка підтримала б
Єврокоміспо перед опозицією. Таке становище виникає в момент
призначення, проте зрідка трапляється і впродовж цілої легіслатури
Європарламенту, адже депутати не належать до чітко окресленої більшості
чи опозиції, вони голосують на основі своїх висновків з окремих
пропозицій, породжуючи таким чином змінну більшість. Однак така ситуація
в майбутньому може змінитися, і Єврокомісія тоді стане зацікавленою в
створенні “власної” парламентської більшості, сприятливої до
європейської інтеграції.

Якщо Маастрихтська угода зробила Єврокомісію більш парламентською, то
Амстердамська — без сумніву, більш “президентською” установою Нова угода
дала повноваження Пар ламентові схвалювати призначення президента з боку
Європей ської Ради, а самій Раді — брати участь у виборах комісарів, за
пропонованих різними урядами, та здійснювати управління й політичний
контроль за колегією Президент має ще функцію посередництва між членами
колеги та нагляду за наиважливі шими службами Єврокоміси, як от
генеральний секретаріат чи юридична служба, а також особисто займається
деякими питаннями особливого політичного значення, як от економічна и мо
нетарна політики, окремі аспекти зовнішніх відносин, іпститу ційні
реформи Крім того Ніццька угода передбачає, що прези дент приймає
рішення щодо цілої Єврокоміси, розподіляє порт фелі між комісарами, може
здійснювати в колеги часткові зміни протягом свого мандату, призначає
вще президентів не окрес лену конкретніше кількість і, одержавши
схвалення колеги, може вимагати відставки певного комісара17

1.2. “Заанґажована” мультикультурна бюрократія

Під керівництвом президента і комісарів діє адміністратив ний апарат
Єврокоміси, так звані “єврократи”

Міф про єврократпо, адміністрацію величезних розмірів зі щупальцями,
готову поширювати владу на шкоду національним державам — це, мабуть,
один із найнесправедлившшх образів, який не відповідає дійсності, але
шкодить іміджу Європейської Комісії Якщо взяти до уваги, що Єврокомісія
поділяється на низку Гю енеральних дирекцій і спеціалізованих служб
(36), які більш-менш відповідають національним міністерствам, і що п
штат складається лише з 20 тисяч осіб, з яких трохи більше 4000
професійних керівників і функціонерів, 3600 наукових екс пертів і 1900
перекладачів18, приходимо до висновку, що персо нал цей кількісно досить
скромний, порівняно з національними адміністраціями та великими
муніципальними адміністраціями Європи Єврокомісія часто опиняється в
центрі критики, спря мованої на ЄС Одна з неписаних функцій Єврокоміси —
це бути “козлом відпущення” Справді, Єврокоміспо ототожнюють з
об’єднаною Європою в п непопулярних, хоча й необхідних, рі шеннях, які
зрештою приймають все-таки національні уряди Такий стан справ входить до
правил гри Співтовариства Іншою частиною цієї гри є те, що уряди часто
подають громадській думці своєї країни як “нав’язані з Брюсселю” певні
акти політики й рішення, які саме вони й підтримують

По відношенню до європейських політичних інституцій, функціонери ЄС
знаходяться в позиції, що наїадує стосунки національних адміністрацій зі
своїми міністерствами й парламен тами Вони діють під керівництвом і за
відповідальності комі сара, якому доручена політична функція Однак у
цьому разі йдеться про таку адміністрацію, яка за своею природою є
швидше адміністрацією концепцій, ідей, а не керівництва На певно,
часткове забуття цієї природи європейської адміністрації створило для
неї чимало проблем не так давно — перед призна ченням Романо Проді
Незалежність від національних адмініст рацій, від політичних кіл і груп
тиску, а також компетенція — це гасла службовців адміністрації спільноти

Фундаментальною характеристикою Єврокомісп є мульти-культурний характер
п персоналу

Персонал походить з 15 країн Союзу і набирається на кон куреній основі в
усіх державах-членах До цього додається пер сонал, набраний на
визначений період за контрактом, та нацю нальні експерти, тимчасово
відряджені зі своїх національних ад міністращй Строкатість походження
штатів не дозволила Євро комісії розвинути власний стиль
“адміністративної культури” Згідно з деякими спостерігачами, Єврокомісія
не тільки не має власного стилю адміністративної культури, але й
всередині за знає тиску від внутрішньої конкуренції між різними
національними культурами та від диференційованого підходу до норм, мета
якого — надати одній культурі перевагу над іншою19 Це явище пов’язане
також із нечисленністю загальних адміністративних правил Не існус
нормативів щодо адміністративної культури в ЄС Натомість передбачені
різноманітні процедури для певних галузей політики І якщо навіть
правова діяльність Суду ЄС дозволила визначити деякі загальні принципи
адміністративної процедури, цього ще не досить для розвитку чіткого
адміністра тивного стилю

Як часто підкреслював один з її найвідоміших функціонерів Еміль Ноель,
багаторічний генеральний секретар Єврокомісії, адміністрація Комісії є
заанґажованою адміністрацією, “ангажемент” якої полягає в зобов’язанні
“побудувати об’єднану Європу”.

У своїй промові з нагоди вручення медалі Роберта Шумана в 1981 році
Еміль Ноель пояснював, що.

“Європейська адміністрація пережила великі етапи європейської інтеграції
Національні корені не забуті Але зусилля, необхідні для того, щоб
подолати національні рамки і грунтувати власне судження на ширших
інтересах, леїко приймаються й розглядаються як стимул Європейська
мотивація ще необхідніша, коли згадаємо, що європейський функціонер
зазнає мало відомого поза Європою тиску, який часом важко прийняти
Європейський функціонер не має жодної гаранти кар’єри Політичні вимоги
(їх цноіливо називають “географічною рівновагою”) і необхідність
підтримувати систему відкритою призводять до того, що, після ЗО років
кар’єри, з-поміж генеральних директорів європейських інституцій знайдете
обмаль функціонерів, що колись розпочинали свою кар’єру в тих самих
установах Яку ж привабливість знаходить тоді європейський функціонер у
своїй щоденній діяльності? Більше, ніж функціонер національної держави,
він чутливий до політичного середовища своєї пращ Досить вдало
розвинутися спільній політиці, досить певному заходу об’єднаної Європи
виявитися корисним і бути прийнятим — ось і підстави для морального
вдоволення Навпаки, інституціині кризи ведуть до занепаду робочого
настрою й духу адміністративної команди211

Зрештою, той самий прикметник “європейський”, який супровождує назву
Комісії, означає і політичний вибір, вибір наднаціональної Європи, яку
належить збудувати “методом Співтовариства”21. Функціонери є, або
принаймні мали б бути, “живим втіленням союзного інтересу”, бо змушені
часом пояснювати вибір позиції, цілком відмінний від позиції країни
свого походження22.

Мультикультуралізм персоналу Єврокомісії має безперечні переваги’ він
гарантує “внутрішнє” знання політичних і соціальних систем різних
країн-членів Союзу і полегшує прийняття з боку національних
адміністрацій незалежності загальноєвропейських інституцій 3 іншого
боку, співіснування адміністративних стилів і відмінних культур може
створювати напруження та непорозуміння або навіть гальмувати роботу в
цілому Крім того, співіснування п’ятнадцятьох різних держав породжує
мову й кодекси, які цілком зрозумілі всередині “дому” (так часто
називають Єврокомісію й функціонери), але важко читаються зовні це так
званий евростк або євроарґо, який можна було б перекласти і як “мова
єврокра тів” Нарешті, відрив європейських функціонерів від своїх коренів
часто визначає реактивацію національних стереотипів, які сприяють
виникненню певної нестабільності та внутрішнього розладу “це напруження
між національними особливостями та пошу ками постнацюнальної єдності,
яке характеризує політико адміністративну систему Співтовариства”^

L3. Структура і внутрішнє функціонування

Єврокомісія була визначена як “бюрократія, що дозріває”, тобто як
інституція, яка ще не знайшла своїх остаточних і постійних форм
існування24

Як було сказано, Єврокомісія поділяється на різні Генеральні дирекції,
схожі на “мікроміністерства”, і спеціалізовані служби Далі йдуть task
forces, установи з конкретним завданням, які зазвичай створюються для
діяльності у важливій, але тимчасовій галузі, потім бюро представництв у
краінах-членах (15) і делегації при третіх країнах та міжнародних
організаціях, щось на зразок посольств Єврокомісп в світі Не існує
ієрархій ноі залежності між різними Генеральними дирекціями, навіть якщо
серед них і є впливовіші, престижніші для союзних функціонерів
Наприклад, престижнішими вважаються генеральні дирекції, орієнтовані на
опрацювання політики, порівняно з тими, що більшу частину часу зайняті
виконавчими функціями Справді, подвійна природа Комісії, “політичного
мотора” інтеграції й виконавчого органу, зумовлює те, що праця
функціонера може радикально відрізнятися, залежно від установи, у якій
він працює Кількість персоналу Генеральної дирекції залежить від
важливості й повноважень, наданих Комісії в певному секторі, і
розподіляється між низкою дирекцій, у свою чергу складених з підрозділів
(такі існують лише в найбільших генеральних дирек діях) та відділів
Керівники відділів — досвідчені політики У від ділах народжуються і
опрацьовуються пропозиції Єврокомісп Роль відділу стає ще важливішою,
але також і складнішою у разі, коли комісар і його кабінет не мають
конкретноіполітичної орієнтації Тоді політика Євро комісії справді
опрацьовується через внутрішні переговори між керівником відділу,
директором, Генеральними вще-директором і генеральним директором, а сам
цей процес може ускладнюватися при значних розбіжностях у керівництві
генеральної дирекції

Стосунки між комісаром і генеральним директором мають особливе політичне
значення, попри заяву Президента Проді про те, що вони укладені тепер у
спільну нормативну схему2 В загальному випадку генеральний директор мас
іншу націонали ність, ніж комісар, і, що найважливіше, користується
довір’ям останнього Нерідко бувас, що Комісія замінює генерального
директора на початку його мандату, особливо в разі незгоди щодо вибору
та фундаментальних політичних орієнтацій В та кому разі генерального
директора просять подати у відставку 1 в службових інтересах” за
процедурою, передбаченою статтею 50 статуту про персонал Цю ж техніку
застосовують для ‘звіпь нення від відповідальності” в момент розширення
Союзу з ме тою забезпечити відповідність “квотам” функціонерів при
вступі нових держав членів2Г Генеральний секретаріат Єврокомісп (який
залежить, як і юридична служба, і служба офіційного
представника-спікера, безпосередньо від президента) водночас має
компетенцію внутрішнього адміністративного координу вання і контактів з
іншими інституціями й органами Союзу Ге неральний секретаріат — це
справжній мозок Єврокомісп Він має великий вплив на адміністрацію і є
надзвичайно важливим фактором для еволюції внутрішньої форми Єврокомісп

Розвиток внутрішньої системи, паралельний до збільшення компетенщй
Єврокомісп, ускладнив координацію між окремими службами Адже кожна
генеральна дирекція має власну “філософію” та специфічну політичну
орієнтованість Часто інтереси, які виражають різні генеральш дирекції,
конфліктують між со бою, і тут виникає потреба в спеціальному
внутрішньому посередництві Варто нагадати, наприклад, про схильність до
міжнародного вільного обміну в Генеральної дирекції, відповідальній за
торговельну політику, або протекціоністські тенденції, часом характерні
для окремих рішень генеральної дирекції з сільського господарства, або
різне ставлення вимог щодо довкілля з боку генеральної дирекції
“Довкілля”, порівняно з генеральною ди рекціею, відповідальною за
політику регіонального розвитку Крім того, одна пропозиція часто
стосується компетенції кількох Генеральних дирекцій В такому разі
генеральна дирекція, відповідальна в першу чергу {chef de fil, тобто
“провідна” за внут рішньою термінологією), змушена узгоджувати свою
позицію і консультуватися з іншими генеральними дирекціями шляхом
зустрічей і переговорів, а часто й створення “міждирекційних груп”

На політичному рівні генеральний секретаріат організовує щотижневі збори
членів кабінету і голів кабінетів (звані зборами chefs de cab, голів
кабінетів), на яких обговорюються найсуперечливіші пункти пропозицій, що
їх готують на тижневі збори комісарів щосереди в Брюсселі або під час
тижня пленарної сесії Європарламенту в Страсбурзі по вівторках Така
координація необхідна для забезпечення колегіального характеру
пропозицій Єврокомісп

2. Європейська Рада

Європейська Рада, установа типово міжурядова, що включає голів держав і
урядів та президента Комісії27, розміщується на вершині структури уряду
спільноти Вона не є інституцією Співтовариства “за походженням”,
передбаченою від початку Паризькою та Римською угодами, її немає серед
установ першого стовпа Співтовариства, вона вперше згадується в
преамбулі угоди про Європейський Союз (Маастрихтської)

На основі цієї угоди Європейська Рада діє як політичний проводир Союзу,
даючи фундаментальні політичні імпульси й визначаючи загальні політичні
орієнтири Відколи Маастрихтська угода набула чинності, Європейська Рада
прийняла вельми вагомі рішення. Наприклад, в Ессені, в грудні 1994 року
були визначені лінії нової європейської стратегії щодо зайнятості; в
Каннах (червень 1995 року) — підтверджено зобов’язання запровадити єдину
валюту з 1 січня 1999 року; в Туриш (березень 1996 року) розпочала свою
діяльність Міжурядова конференція, що призвела до Амстердамської угоди;
в Дубліні (грудень 1996 року) керівники держав і урядів узгодили “Пакт
стабільності і зростання”.

Європейська Рада, крім того, займається й вужчими питаннями. У зовнішній
політиці, в галузі правосуддя та внутрішніх справ Європейська Рада
визначає принципи, стратегії й основні лінії діяльності Союзу. В
економічній політиці вона щороку обговорює основні орієнтири економічної
політики й керівні лінії політики зайнятості в країнах-членах і в
спільноті в цілому. В деяких випадках, крім того, Європейська Рада діє
як “верховний суддя” в разі потреби усунути протистояння всередині Ради
міністрів, як це буває, коли вдаються до положення про гнучкість або про
накладання санкцій на державу-члена Співтовариства в разі глибоких і
повторюваних порушень прав людини з боку такої країни.

Європейська Рада є результатом практики, застосовуваної з 1960-х років,
яка полягає в скликанні зустрічей у верхах керівників держав та урядів
європейських країн. Ця практика була формалізована 1974 року на
пропозицію Гельмута Шмідта і Ва-лері Жискар д’Естена; вона розвинула
нову модель взаємодії між європейськими лідерами. На думку деяких
фахівців, вона є “відхиленням” від класичного трикутника установ
спільноти і реалізує гібридну функцію28. Інші вгледіли в ній справжнього
“керівника колективної держави”, “президентську владу Співтовариства”
колегіальної природи29. В будь-якому разі Європейська Рада є
федералізаційним елементом, хоча й міжурядового типу, який супроводжує
поглиблення взаємодії та розвиток оригінальних рис урядування в системі.
Європейська Рада відбиває різні тенденції процесу інтеграції, для якого
властива ступенева побудова інституцій, потреба в створенні форм гнучкої
координації, прагматичне сполучення міжурядових і наднаціональних
елементів та щораз більша політизація.

Європейська Рада в Лісабоні (24 березня 2000 року), зосередившись на
новій економічній і соціальній політиці Євро-союзу, підтвердила роль
керівної й координаційної установи Союзу, яку відіграє Європейська Рада,
але також і оригінальний розподіл виконавчої влади між Європейською
Радою, Радою міністрів і Єврокомісією, що характеризує Європейський
Союз. До цієї пропозиції А. Мандзелло слушно зауважив, що координаційна
роль, довірена Європейській Раді, полягає в посередницькій функції між
методом інтеграції та логікою звичайної кооперації, що раціоналізує й
надає конкретності формам урядування в Союзі30. Ідеться про прагматичну
еволюцію м’якого типу, що відмінна від статутної, але не усуває потреби
в переосмисленні системи європейського врядування й щораз сильнішої
конституціоналізацп в напрямку більшої’ прозорості та зрозумілості з
боку громадян.

Цікаво відзначити, що від самого початку президента Євро-комісії
запрошували до участі в зустрічах у верхах. Беручи до уваги неформальний
характер цих зборів, слід сказати, що вплив президента Єврокомісії, як,
зрештою, й кожного з членів Європейської Ради, — залежить передусім від
його особистості. Керівники держав і урядів розраховують на стосунки,
пропозиції й ініціативи з боку президента Єврокомісії, участь якого
підсилює урядову функцію Комісії й далі політизує її роль. Справді, він
бере участь у цій роботі не як уособлення керівної й адміністративної
влади, але як президент політичної інституції, що має породити ідеї та
політичні проекти щодо того, в який спосіб просувати вперед європейську
інтеграцію за відповідальності голів держав та урядів і під контролем
Європейського Парламенту.

На початку можна було чекати, що інституціоналізація Європейської Ради,
вперше формально згаданої в Єдиному європейському акті (1986 рік) і
пізніше включеної до угоди про ЄС (1992 рік), могла б призвести до
зменшення ролі Єврокомісії, насправді ж висновки й заяви засідань
Європейської Ради часто використовує Єврокомісія для виправдання нових
політичних і законодавчих ініціатив У перспективі президент Комісії, яка
стає щораз більше “президентською”, міг би далі розвинути ці стосунки з
керівниками держав та урядів, паралельно до “парламентаризацп”,
керованої ним установи, і залишивши комісарам завдання обговорювати
сектори політики всередині Ради міністрів під його керуванням і
контролем

3. Рада міністрів

Рада міністрів — головний центр у системі вироблення рі шень

Рада міністрів має в своєму складі по одному міністру від кожної
держави-члена, а головування в ній здійснює по черзі кожен член Ради
протягом 6 місяців Хоча вважається, що Рада є унітарною установою,
насправді після початковою стану “ради з загальних справ”, складеної з
міністрів іноземних справ, вона створила стільки фактичних рад, скільки
є галузей діяльності спільноти Раду з економіки та фінансів (Екофін), з
енергії, транспорту, сільського господарства, промисловості, рибальства
тощо, тоді як за Радою з загальних справ залишилася загальна
відповідальність за координацію і окрема відповідальність за зовнішні
відносини

Рада з загальних справ (РЗС), Рада з економіки та фінансів (Екофш) і
Рада з сільського господарства — три найважливіші утворення Ради
міністрів Вони мають деякі спільні характеристики їхні компетенції
знаходяться посередині між національною та спільною політикою, вони
поширюються (РЗС і Екофін) на сфери поза першим стовпом, їхні засідання
готують і координують спеціальні органи, а не лише комітет постійних
представників (Корепер), якому, як побачимо згодом, звичайно доручають
готування засідань Ради міністрів

РЗС визначають як “один із найелітніших клубів світу”51 Маючи
компетентність у галузі інститущйних і конституційних питань, зовнішньої
політики і, ширше, міжнародних відносин

(торговельна політика, гуманітарні акції тощо), РЗС відіграє також
координаційну роль, яка робить цей орган primus inter pares щодо інших
Рад Однак подальше ускладнення діяльності Співтовариства утруднює для
РЗС завдання здійснювати свої функції У недавньому документі про спосіб
діяльності Ради в перспективі розширення ЄС2 названі деякі з причин
таких труд нощів діяльність Співтовариства не може більше розглядатися в
рамках питань зовнішньої політики, всередині національних урядів
міністри іноземних справ не мають повноважень незалежної позиції, і,
крім того, непросто вести переговори в Брюс селі про деталі питань, не
опрацьованих на національному рівні Між різними напрямками, які слід
випробувати для виходу з си туаци, документ вказує на можливий поділ РЗС
на 2 утворення одне в складі заступників державних секретарів, яке
мусило б займатися менш відповідальними питаннями, інше — у складі
міністрів іноземних справ, компетентних з головних політичних питань В
галузі координування внутрішньої політики можна було б також подумати
про Раду міністрів у європейських спра вах у складі міністрів,
відповідальних за опрацювання і прове дення спільної політики на
національному рівні

Одним з найсерйозніших “конкурентів” РЗС с, без сумніву, Рада Екофш
Екофін знаходиться в центрі політики та процедури економічного й
монетарного союзу (ЕМС) вона затверджує в загальних рисах політичну й
економічну орієнтацію і відповідальна за багатосторонній нагляд за
національною економічною політикою й іншими процедурами, передбаченими
всередині ЕМС Екофін на пропозицію Єврокомісп запроваджує закони в
галузях гармонізації податків, лібералізації, фінансів і спільного
бюджету, експортних кредитів, фінансових аспектів торговель ноі й
зовнішньої політики (варто згадати макрофінансову допо могу платіжним
бюджетам для третіх держав) Здається, отже, що в майбутньому Екофін
справді може дати початок “економічному уряду”, який стане противаїою
для Європейського Центробанку33 Наразі єдиною формою кооперації в галузі
“політики євро” є так звана “група євро”, неформальна група, що
збирається на засідання перед засіданнями Екофшу в складі міністрів
урядів зони евро; в діяльності цієї групи можуть також брати участь і
Єврокомісія, і Європейський Центробанк.

Рада з сільського господарства має дуже широкі повноваження: вона
запроваджує закони не лише з усіх сільськогосподарських питань, але
також і з економічних і соціальних питань, довкілля, ветеринарії,
внутрішнього ринку — з усього, що пов’язане з сільським господарством.

Засідання Ради з сільського господарства готує спеціальний Комітет із
сільського господарства, який здійснює паралельні функції до Корепер.
Про політичну вагу й суспільну важливість такої установи дають уявлення
демонстрації європейських фермерів, які вже понад ЗО років супроводжують
засідання Ради з сільського господарства.

Постійні контакти між Комісією та Радою в усіх процесах прийняття рішень
і стосунки Європейської Ради з Європарламен-том, зокрема щодо процедур
спільних рішень і бюджету, належать до базових характеристик методу
управління в ЄС.

Щодо відносин між Комісією та Європарламентом, Рада більше зазнає впливу
національних урядів і менше пов’язана з наднаціональною волею союзних
інституції другого стовпа (спільна зовнішня й безпекова політика), як і
третього стовпа (правосуддя і внутрішні справи), в той час як саме її
функціонування невіддільно пов’язане з іншими установами першого стовпа
(Співтовариство). Оперативність Європейської Ради залежить від системи
голосування: одностайного, кваліфікованою або звичайною більшістю. Рада
гнучкіша в галузях компетенції Співтовариства, адже, за кількома
важливими винятками, тут застосовують правило кваліфікованої більшості;
водночас вона негнучка у внутрішній політиці й зовнішніх справах, адже,
крім дуже спеціальних випадків, тут діє правило одностайного
голосування.

Президентство Ради є ключовим елементом у стосунках між Радою, Комісією
та Парламентом. Президентство відіграє роль посередника, схожу на роль
самої Комісії, з якою Президентство координує й готує засідання. У
деяких випадках, коли Єврокомі

сія виявляється надто непоступливою в специфічних питаннях її
пропозицій, Президентство залишається єдиним посередником між 16-ма
учасниками переговорного процесу (15-ма національними делегаціями та
Єврокомісією) Успіх роботи Президентства залежить від багатьох чинників:
мають свій вплив ефективність і знання спільних проблем, національного
адміністративного апарату, добра стратегія й тактика переговорів,
готовність в разі потреби принести в жертву, принаймні частково,
національні інтереси для досягнення компромісу. Справді, часто
Президентство мусить зробити “перший крок”, заохочуючи в такий спосіб
також й інші, консервативніші делегації зайняти відкритішу позицію.
Кожне Президентство, крім того, подає на початку семестру програму
роботи до Європарламенту, який окрім того, що роками спонукав
Єврокомісію просувати парламентські пропозиції у країнах-членах,
водночас намагався зміцнити стосунки з Президентством у пошуках
безпосереднього впливу на Раду.

Чинний Президент ЄС разом зі своїм наступником, а також Верховним
представником зі спільної зовнішньої та безпекової політики54 і
Єврокомісією уособлюють Євросоюз на міжнародній арені. Президентство
Ради теж потребує змін, особливо з огляду на подальше розширення Союзу,
адже семестрова ротація та визначення нових пріоритетів двічі на рік
шкодять ефективності й спадкоємності в діяльності Євросоюзу. У зв’язку з
цим дехто пропонує перейти до колективного Президентства в складі
трьох-п’яти держав терміном на один-два роки, інші пропонують підсилити
секретаріат Ради, ще інші радять створити Президентства, які б
представляли регіональні групи (Бенілюкс, скандинавські країни тощо)*5.
Ще один шлях можливого розвитку полягав би в переході до виборної
системи, як це має місце в монетарному комітеті, з паралельним чіткішим
розмежуванням обов’язків між Радою, Комісією та Парламентом36.

ЗА. Система голосування

Як було згадано, залежно від конкретного випадку, Рада голосує
кваліфікованою більшістю, простою більшістю або одностайно.

Кваліфікована більшість розраховується на підставі вагомості учасників,
яка становить для великих держав — Німеччини, Франції, Італії та
Великобританії — по 10 голосів, для Іспанії — 8, для Бельгії, Греції,
Голландії й Португалії — по 5, для Австрії та Швеції — по 4, для Данії,
Ірландії й Фінляндії — по 3 і для Люксембурга — 2. З цієї суми у 87
голосів кваліфікована більшість становить 62 голоси, а меншість,
необхідна для блокування, — 26. Ніццька угода передбачає зміну в
розподілі вагомості голосів, причому це виглядає незадовільним рішенням,
оскільки, зрештою, ускладнює замість спрощувати всю систему. Справді, не
лише запропоновано підвищити мінімальний рівень, необхідний для
ухвалення рішень кваліфікованою більшістю, а й передбачено можливість
для кожної держави вимагати перевірки, чи справді кваліфікована
більшість представляє 62% всього населення. Якщо така умова не
виконується, то рішення втрачає силу37.

Голосування звичайною більшістю, за якого діє принцип “одна держава —
один голос”, застосовується переважно з процедурних питань, а від 1984
року — і для антидемпінгових тарифів у контексті спільної торговельної
політики.

Щодо одностайного голосування, то фактично, незважаючи на положення
угоди, воно було загальним правилом аж до 1987 року, коли після
схвалення Єдиного Акту, перед перспективою прийняття сотень технічних
норм для створення спільного ринку, ухвалили обмежити коло застосування
одностайного голосування, згодом ще більше скороченого в Маастрихтській
угоді.

Амстердамська угода, хоч і збільшила сферу голосування кваліфікованою
більшістю, однак не довела справу до кінця, зберігши навіть у галузі
першого стовпа істотні винятки, може, й виправдані, як-от у питаннях
конституції, а часом і менш мотивовані при спільному ринку з єдиною
валютою і дуже схожими галузевими політиками, як-от у питаннях податків,
або культури. Зрештою, хоча Ніццька угода й передбачає розширення

кола голосування кваліфікованою більшістю, воно виявляється

важливішим кількісно, ніж якісно, адже вимога одностайного

голосування все ще залишається повністю або частково чинною

в таких ключових галузях, як соціальна політика, політика згур-

тованості, надання притулку й імміграції, а також щодо деяких

…. … їх

аспектів спільної торговельної політики .

Блокувальна меншість — одне з принципових політичних питань, коли
йдеться про голосування кваліфікованою більшістю. У 1994 році, коли
провадилися переговори про вступ Швеції, Австрії, Фінляндії та Норвегії
(яка потім відхилила приєднання на референдумі), Великобританія й
Іспанія наполягали на тому, щоби утримати блокувальну меншість на
попередньому рівні, тобто 23 голоси, замість підняти її до 26 голосів і
в такий спосіб утримати попередні пропорції між меншістю блокування та
кваліфікованою більшістю. Інші держави не погодилися змінювати це
співвідношення, але, йдучи назустріч побажанням Іспанії та
Великобританії, домовилися, що коли члени Ради, які представляють
загальну суму голосів між 23 і 25, виражають незгоду з рішенням,
ухваленим кваліфікованою більшістю, то держави зобов’язуються знайти
компроміс протягом розумного проміжку часу (так званий “компроміс
Джанніні”).

Компроміс Джанніні — це другий компроміс у галузі процедури голосування,
досягнутий державами-членами при наявності окремих консервативних
позицій, які мало враховують потреби інтеграції. Цей компроміс мав місце
за кілька років після вже згаданого добре відомого “Люксембурзького
компромісу”, згідно з яким, коли рішення більшості зачіпають важливі
інтереси однієї або кількох держав, то члени Ради мусять докласти
зусиль, аби в розумний період часу знайти рішення, прийнятне для всіх
членів. Цей компроміс мав надзвичайно важливий політичний вплив на
розвиток системи Співтовариства, пов’язаної в теперішньому своєму
вигляді з балансом сил з наднаціональними й міжурядовими тенденціями.
Люксембурзький компроміс не замінив голосування кваліфікованою більшістю
одностайним голосуванням, але призвів до практики “неголосування”, за
винятком невідкладних питань, як-от річний бюджет Союзу.

У сучасній практиці, незважаючи на те, що голосувати дово диться чимраз
частіше, члени Ради намагаються з різних мірку вань уникати формального
голосування — відкритого підняття руки або однозначного формулювання
позицій окремих делега дій^ Перша обставина пов’язана з методом роботи.
Ради Пи тання, з яких міністрам пропонують висловити свою думку, поді
ляють на групу А та групу Б Група А складається з питань щодо яких вже
досягнуто повної згоди на технічному рівні і які не по требують
подальших дискусій Президентство обмежується тим, що їх “нотує” —
констатує, що вони прийняті У випадку групи Б Президентство достеменно
знає позицію різних делегацій і межі, в яких можливі компроміси Загалом
щодо питань певної ваги Президентство схильне продовжувати дискусії і
потім констату вати в певний момент, що необхідна більшість досягнута За
браком заперечень з боку делегацій пропозиція вважається прийнятою без
формального голосування У такий спосіб дер жави-члени застосовують, не
реалізуючи його, принцип голосу вання більшістю, чим досягається
подвійна переваїа з одного боку, виникає можливість уникнути унаявлення
контрастних позицій під час голосування, з іншого — це полегшує перего
вори, бо ж делегації пам’ятають про відсутність права вето Збе рігається
и культура консенсусу, яким просякнуті засідання Ради Проте завжди є
можливість формально застосувати голо сування і, отже, ризик для однієї
або кількох держав залишитися в меншості Це спрощує і прискорює
переговори, сприяючи тим домовленостям, які є чимось більшим, ніж
спільний знаменник, пов’язаний з одностайністю, і в такий спосіб
дозволяє краще за хищати й проводити інтереси спільноти

Зрештою, “Люксембурзьке вето’ застосовується щораз рідше, після того,
як його було взято під сумнів у Єдиному Євро пейському Акті (1987) та з
розширенням голосування кваліфі кованою більшістю Від 1966 до 1987
року сформувалася справжня “культура вето”40, поступовий занепад якої
спостері гається від початку 1980 х років У 1982 році вперше
застосування Люксембурзького компромісу не перешкодило голосуванню
більшістю Тоді Великобританія послалася на свої національні інтереси,
аби висловити незгоду зі щойно визнане

ними річними цінами на сільськогосподарську продукцію На справді Лондон
мав на меті використати це голосування, аби одержати сприятливіший
результат при іншому голосуванні, а саме щодо британського внеску до
спільного бюджету Деякі делегації вважали, що для Великобританії “це вже
занадто”, бо то був саме рік Фолклендської війни, і Лондон вже отримав,
хоч і не без ускладнень, підтримку партнерів зі Співтовариства41 Отож
під тиском Єврокомісп бельгійське Президентство вирі шило провести
формальне голосування, і в такий спосіб нові ціни на
сільськогосподарські продукти були все таки схвалені

У 1983 рощ в Штутгартській декларації Європейська Рада підкреслила,
серед іншого, що застосування процедур прийняття рішень, визначених в
угодах, має життєву важливість для поліпшення функціонування
Співтовариства В підсумковому документі Штутґартського саміту різні
уряди дали власну інтерпретацію “Люксембурзького вето” Це стало першим
кроком до розширення голосування кваліфікованою більшістю, уможлив
леного також внаслідок розриву Міттерана з традиційною евро пейською
політикою Франції від часів де Ґолля, що формально зафіксовано в Єдиному
Акті

Таким чином, питання про систему голосування — не просто технічне, воно
набуло великої політичної ваги в історії європейсь кої інтеграції На
думку Джозефа Вайлера, Люксембурзький ком проміс став одним із чинників
такої лсгттимізацп Співтовариства, яка призвела до наднаціонального
права прямої дії, що переважає національні закони “Нормативна
наднацюнальність” системи ЄС є, поза сумнівом, найсильнішою стороною
інтеграції і елементом стосунків федеративного типу Право вето в
сполученні з Люк сембурзьким компромісом стало чимось на зразок
“страхового полісу”, адже будь яке питання, обговорюване в
Співтоваристві, може бути заблоковане опозицією однієї держави Таким
чином, “нормативна наднацюнальність” компенсується міжурядовим ха
рактером системи голосування42 Таке становище стало також фактором
лептимізацп для Співтовариства його політика, навіть за браку сильної
демократичної інституції (з огляду на тодішню слабкість Європарламенту),
була, однак, легітимною, адже вира жала волю всіх урядів, представлених
у Брюсселі Таким чином,

запровадження голосування кваліфікованою більшістю в парадоксальний
спосіб збільшило б дефіцит демократи у Сшвтова ристві, адже послабило б
контроль національних парламентів за інтеграційними процесами, без
одночасного підсилення можли востей Європарламенту і без конкретизації
стосунків між нацю пальною і союзною сферами дій Справді, якщо суміщення
сшль них і національних повноважень не викликало особливих запи тань, то
з політичної боку, — відколи виникла можливість блоку вати певні
рішення, — нова ситуація зумовила перетворення Гі в центральну політичну
проблему Виходом з цього становища в Євросоюзі, який розширюється,
очевидно не може бути повер нення до одностайного голосування, що
зупинило б усякий по дальший розвиток інтеграції, ба навіть не дозволило
б гпдтри мувати вже досягнуте Виходом тут слід вважати підсилення Єв
ропарламенту через поширення його можливостей спільною прийняття рішень
у співпраці з Радою на всю законотворчу діяль ність у Союзі та правило
голосування кваліфікованою більшістю, яка б ґрунтувалась на більш
виваженій оцінці демографічної ваги різних держав-членів

Паралельно до цього національні парламенти покликані ві дігравати чимраз
важливішу роль шляхом прямої участі в підю товчій фазі законодавчої
ініціативи в ЄС і через пряміший та ефективніший контроль Брюсселя за
діяльністю урядів

Амстердамська угода додала ще один елемент до мозаїки прийняття рішень у
ЄС, кодифікувавши принцип гнучкості

Ідея гнучкості була запроваджена, аби в певних випадках, перед стійкою
опозицією однієї або кількох держав, більшість держав членів все-таки
могла б здійснювати нові форми спів праці поза межами комуштарної
системи, в разі, коли було б неможливо інакше задовольнити їхні спільні
національні інте реси згідно з великими цілями Союзу

Стаття 11 угоди передбачає, що

“Держави члени які мають намір встановити між собою тіснішу спів працю,
можуть вдаватися до установ, процедур і механізмів, передба чених
угодами, за умови, що ця співпраця планується для проведення в життя
цілей Союзу , поважає принципи угод і єдині інститущйні рамки

Союзу , використовується як остання інстанція , стосується
принаймні більшості держав-членів , не суперечить правовим над банням
Співтовариства , повноваженням, зобов’язанням та інтересам держав
членів, які не беруть в ній участі, і є відкритою для всіх”

Сформульовані тут умови — досить жорсткі, і Єврокомісія гарантує їх
дотримання Ідеться про диспозицію, більше консервативну, ніж
конструктивну, спрямовану швидше на те, щоб уникнути застосування форм
міжурядової кооперації за межами угоди, аніж прискорити процес
інтеграції Ніццька угода передбачає спрощення положення про тіснішу
співпрацю, до якої може вдаватися також і група меншості, принаймні з 8
країн Така ініціатива має бути прийнята Радою кваліфікованою більшістю,
а не одностайно, за винятком галузі спільної зовнішньої та безпекової
політики Спрощена в такий спосіб клаузула гнуч кості могла б мати
позитивний вплив і, напевно, прискорила б інтеграцію в деяких галузях
Крім того, Єврокомісія може тепер розрізняти заявки про тіснішу
співпрацю, мотивовані браком політичної волі деяких держав досягнути
спільну ціль, сформульовану всіма державами-членами, та заявки окремих
дер жав, нездатних н досягти (при тому, що вони виявляють виразну
політичну волю до поглиблення інтеграції)

3.2. Як функціонує Рада міністрів: комітети, робочі групи, Корепер

Після того як Комісія опрацювала певну пропозицію, перш ніж вона буде
подана на розгляд міністрів, п обговорюють і часто змінюють всередині
комітетів, робочих тематичних груп і Комітету постійних представників
(Корепер)

Комітети Ради у вузькому розумінні, до речі, дуже нечисленні, — це
“постійні комітети” Тут, крім комітетів з енергетики або освіти, варто
згадати комітет 133 — з торговельної політики, економічний і фінансовий
комітет, постійний комітет з питань зайнятості, комітет з питань
політики й безпеки в галузі зовнішньої політики та оборони і
координаційний комітет співпраці в галузі поліції та внутрішніх справ

Комітет 133 готує кожне рішення Співтовариства в галузі спільної
торговельної політики. Комітет подає “мандати для обговорення” (які,
передані з Корепера до Ради на затвердження, визначають ділянку
виняткового обговорення Єврокомісії в галузі торгівлі) і діє як
консультативний орган Ради і Крмісіі під час переговорів, що їх
проводить сама Єврокомісія.

Економічний і фінансовий комітет посів центральну роль внаслідок
запровадження євро та зміцнення ролі Ради Екофін, для якої він готує
рішення в галузі економічної та фінансової політики, руху капіталів і
міжнародних монетарних відносин. Кожна держава призначає до комітету по
два представники: одного від міністерства фінансів, іншого — від
національного Центробанку. До них долучаються представники Єврокомісії і
європейського Центробанку.

Важливого значення набув постійний комітет з питань зайнятості,
запроваджений у теперішній своїй формі Амстердамською угодою. Є спроби
встановити паралелі між його діяльністю і діяльністю комітету економіки
й фінансів, проте останній, поза сумнівом, має менший вплив.

Комітет із політики й безпеки, складений з політичних директорів
міністерств закордонних справ, і комітет поліції та внутрішніх справ, у
складі представників міністерст внутрішніх справ, розгортають щораз
активнішу діяльність у рамках другого й третього стовпів, з огляду на
міжурядовий характер цих форм співпраці. Нарешті, Гельсінська
Європейська Рада (грудень 1999 року), маючи на меті розвиток спільної
європейської політики в галузі безпеки та оборони, створила ще два
комітети: комітет з політики й безпеки (згаданий вище; спадкоємець
колишнього “політичного комітету”) і військовий комітет.

Робочі групи, складені з представників різних урядів на технічному й
адміністративному рівнях, провадять діяльність для підготовки рішень
Ради і зміцнюють відносини для Кореперу. Не існує сталої кількості
робочих груп: їхня кількість і конкретна діяльність залежать від росту
повноважень Євросоюзу та обсягу роботи в певний період. Хоча й
маловідомі, робочі групи відіграють дуже важливу роль у готуванні й
проведенні переговорів

В разі входження до складу цих робочих груп, засідання яких тривають
досить довгий час, міжнародні експерти, переміщуючись принаймні раз на
місяць зі своїх столиць до Брюсселя, формують між собою певний
“корпоративний дух”, що знаходить прояв у стосунках самих цих робочих
груп із Комісією, Парламентом, Корепером та іншими робочими секторними
групами43.

Корепер складається не з національних функціонерів, які курсують між
столицями, але з послів, званих “постійними представниками” і
“постійними віце-представниками”. Кожна держава — член Європейського
Союзу — має постійне представництво при ЄС, очолюване послом і складене
з функціонерів міністерства закордонних справ та інших технічних
адміністративних працівників. Кількість функціонерів у кожному
постійному представництві коливається в межах 20-40, але кожний
функціонер, який працює в Брюсселі, скаже вам й матиме рацію, що обсяг
виконуваної роботи вимагав би додаткових кадрів.

Корепер є надзвичайно важливим органом Європейської Ради. Вважають, щодо
90% рішень Ради “вийшли з Кореперу”

Насправді, Корепер не має де-юре справжньої влади для прийняття рішень,
але фактично він набув надзвичайно широких можливостей приймати рішення,
досягаючи компромісів з найскладніших питань або схвалюючи без
обговорення домовленості й угоди, укладені робочими групами44. Корепер
зобов’язаний також старанно, в деталях готувати засідання міністрів.
Маючи можливість вибирати, яку саме процедуру рекомендувати для Ради,
Корепер (і, зокрема, його президент) покладають на себе основну
відповідальність за успіх або невдачу законодавчої пропозиції.

В період свого створення Кореперу жилося важко. Його звинувачували в
підриві ролі Комісії через підтримку інтересів держав-членів або в
послабленні ролі Ради на користь дальшої “технократизації”
Співтовариства. Сьогодні Корепер зміцнив свої позиції як центральне
утворення, орган-посередник між адміністративною діяльністю робочих груп
і комітетів та політичною діяльністю міністрів, об’єднаних у Раді. Крім
того, одна з основних характеристик Кореперу — корпоративний дух між
його різними членами, і чутливість до проблем і вимог Співтовариства, що
виявляється впродовж їхнього перебування в Брюс селі Уже в 1966 році
Альтієро Спінеллі зазначав, що, “потрапивши у цю атмосферу
(Співтовариства) , вони легко стають провідниками й захисниками позиції
Комісії перед своїми урядами й адміністраціями”4 Порівняно
недавно постійний представник Німеччини посол Дітріх фон К’яв (Kyaw)
заявив у “Financial Times”, що його знають у Бонні не як постійного рад
ника (him standiger Vertreter), але як постійного зрадника (шм standiger
Verrater)4b

Єврокомісія, якщо тільки Корепер не вирішить інакше, бере участь у
роботах, прагнучи уникнути “міжурядового дрейфу”, який міг би
розвинутися за відсутності представника “спільних інтересів” Офіційно
вважають, що Корепер став “конкурентом Єврокомісп”, і при цьому з
прикрістю відзначають той факт, що справжні прямі діалоги відбуваються
тепер не між Комісією й Радою, але між Комісією та Корепером Європейські
депутати, коли їм доводилося брати участь у процедурі спільного
ухвалення рішень (на етапі примирення)47, так само неодноразово
висловлювали своє незадоволення тим, що мусять вести пере говори не
безпосередньо з міністрами, а з їхніми постійними представниками в
Брюсселі

Існують дві формації Кореперу

Корепер II — престижніший Він складається з голів прсд ставництв,
опрацьовує винятково політичні питання, особливо для Ради із загальних
справ (міністри закордонних справ), Еко фіну (економічна й монетарна
політика) і Європейської Ради Ко реперу асистує група “Антічі” Ця група
створена за часів італіи ського президентства в 1975 році, завдячує
своєю назвою прізвищу першого функціонера, який в ній головував, Паоло
Ан тічі, з італійського постійного представництва Вона готує засі дання
Кореперу II, надаючи постійним представникам якомога більше подробиць, і
має серед своїх обов’язків також підготовку засідань Європейської Ради

Корепер І, складений з постійних віце-представників, займається
діяльністю переважно технічною, але надзвичайно важливою для
Співтовариства, зокрема в галузі промисловості, внутрішнього ринку,
транспорту тощо Кореперу І також асистує спеціальна група “Мертенс”, яка
успадкувала прізвище свого першою голови (1993), бельґіиця Венсана
Мертенса де Віль мара

Групи “АнтічГ і “Мертенс” є чи не найкращим прикладом того, як союзні
структури розвиваються на основі практики й пристосовуються, з певною
гнучкістю, до потреб робочого на вантаження та спеціалізації, яких
вимагає діяльність спільноти

Єврокомісія представлена тут функціонерами (заступник генерального
секретаря в Корепері II, відповідальний директор з відносин з Радою при
Генеральному секретарі Єврокомісп — в Корепері І) Ні члени кабінетів,
ані комісари не беруть участі в роботах Кореперу, крім випадків, коли
вони мають не вести пс реговори, але інформувати членів Кореперу про
зміст особливо важливих політичних ініціатив

4. Європейський Парламент

Європарламент — установа, яка, напевно, найбільше зміни лася в ході
європейської інтеграції, якщо говорити про демократизацію політичної
системи Союзу

Справді, було б неточним стверджувати, що Рада демокра тично не
легітимна, бо об’єднані в ній уряди є просто виявом на тональної
парламентської більшості, адже саме Парламенту надасться роль
представника європейських народів у системі Співтовариства ЛеГітимність
Єврокомісп, — яка існує від самих початків Спільноти і призначається
демократично лептимізова ними урядами, — без сумніву, була підсилена п
“парламєнтари зацією” і довірчими стосунками між п Президентом і
колегією комісарів та асамблеєю в Страсбурзі Незважаючи на свою назву,
як побачимо, Європарламент не мас виняткових прероґа тив законодавчої
влади, але поділяє їх з Радою (через згадану процедуру спільного
ухвалення рішень) у багатьох — але не в

усіх — галузях компетенції Союзу, — тоді як його лише інформують про
діяльність Союзу в галузі зовнішньої політики і в деяких інших,
пов’язаних з правосуддям і внутрішніми справами (за винятком питань віз,
надання політичного притулку, імміґра ції, контролю за зовнішніми
кордонами та юридичної співпраці в цивільній сфері, відтепер переданих
до процедур першого стовпа) Крім того, як буде видно далі, Європарламент
виконує важливі функції політичного контролю48

Представники європейських народів обираються від 1979 року на основі
прямого й загального голосування на п’ятирічний період Наразі їх є 626
Ця кількість представників, обраних у державах членах, розподіляється в
такий спосіб від Німеччини — 99, від Франції, Італії та Великобританії —
по 87, від Іс пани — 64, від Нідерландів — 31, від Бельгії, Греції та
Португалії — по 25, від Швеції — 22, від Австрії — 21, від Данії та
Фінляндії — по 16, від Ірландії — 15, від Люксембурга — 6 41
Європарламент, організований, як і кожний національний парламент, має в
своєму складі парламентські комітети та політичні “транснаціональні”
групи

Парламентських комітетів Європарламенту, обраного в червні 1999 року, є
17 із закордонних справ, з питань бюджету, контролю за бюджетом, свободи
громадян та правосуддя і внут рішніх справ, економіки, права і
внутрішнього ринку, промисловості, зайнятості, довкілля, сільською
господарства, рибальства, регіональної політики, культури, питань
розвитку, конституційних справ, прав жінок, петицій Поруч із комітетами,
спеціалізованими в певній галузі (промисловість або довкілля), існують
комітети з, так би мовити, горизонтальною відповідаль ністю, як-от
комітет з конституційних справ і комітети з бюджету та контролю за
бюджетом Президент парламентського комітету відіграє важливу роль, і
часто політична вага і вплив комітету залежать від особистості депутата,
ідо ним керус Кіль кісний розподіл посад голів комітетів визначається на
підставі кількісного розподілу політичних груп, а всередині груп — на
підставі кількісного розподілу і рівня згуртованості національних
делегацій

Парламентські комітети розглядають усі законодавчі пропо зици та інші
документи, запропоновані Комісією або Радою Доповідач (rapporteur на
жаргоні Співтовариства) зобов’язаний відредагувати положення, яке
обговорюватиметься, змінюватиметься і за яке голосуватимуть у комітеті,
після чого воно буде представлене на пленарній сесії Парламенту В разі
прийняття (з поправками або без них) це положення виражає офіційну
позицію Європарламенту Крім того, парламентські комітети можуть і “з
власної ініціативи” готувати положення, у яких вони звертаються з
пропозиціями до інших установ, зокрема до Єврокомісп, представити
законодавчі пропозиції й розвинути діяльність у пев ному секторі

Політичних груп Європарламенту — 9 група Європейської народної парти
(християнські демократи) і європейських демократів (ЄНП ЄД, 232 члени),
група Парти європейських соціалістів (ПЄС, 181), група Європейської
парти лібералів, демократів і реформаторів (ЄПЛДР, 52), група
Зелені/Європей ський вільний альянс (Зелені/ЄВА, 46), конфедеративна
група Європейські об’єднані ліві/Північні зелені ліві (ЄОЛ/ПЗЛ, 42),
група “Союз за Європу націй” (СЄН, 21), технічна група незалежних
депутатів — змішана група (ГНД, 19), група “За Європу демократій і
різноманітності” (ЄДР, 18), неприєднані ( 15)j0

Тут ідеться саме про політичні групи, а не про транснаціональні
політичні парти Дійсно, справжні європейські парти ще не існують, є лише
федерації політичних партій, які докладають зусиль, аби узгодити спільну
політичну програму на європейсь кому рівні, причому вони ще дуже
пов’язані з політичними ви могами країн походження51 Причин роз’єднання
чимало 626 депутатів походять з понад 100 національних партій2, керівних
або опозиційних, проєвропейських або євроскептичних, з областей, дуже
відмінних в географічному й економічному плані, крім того, їх обирають
за відмінними в кожній країні виборчими системами

Національна приналежність починає відчуватися, зокрема, при голосуванні
з дуже важливих політичних питань, які мають помітні наслідки у
внутрішній політиці Залишаючи осторонь приналежність до політичних груп,
варто нагадати, наприклад, що в січні 1999 року з приводу голосування
про вотум, недовіри Комісії Сантера, більшість німецьких депутатів,
незалежно від партійної приналежності, проголосували за недовіру, тоді
як італійці, іспанці, португальці и частина французів висловили
протилежну позицію

Однак не викликає сумнівів, що, порівняно з минулим, вплив європейських
депутатів всередині національних партійних організацій чимраз зростає
паралельно зростанню самої інсти туди, крім того, новий Європарламент
(1999 2004) виїлядас значно політизовашшим порівняно з минулим

Європарламент стає також менш “компанійським” Перш за все було порушено
мовчазну згоду між групою Парти європейських соціалістів (ПЄС) і групою
Європейської народної парти (ЄНП), на основі якої президентство в
Європарламенті підлягало ротації кожні два з половиною роки і почергово
дору чалося представникові однієї з цих двох груп У новому парла менті
перемога правоцентристів у різних країнах, зокрема в Італії, Іспанії,
Великій Британії3 й особливо в Німеччині, дозволили ЄНП (232 місця)
перевищити кількість місць ПЄС (181 місце) і стати першою парламентською
і руною, що відбулося також завдяки вступу до неї депутатів парти ‘Тога
Иаііа” Під впливом успіху на виборах ЄНП стала домаїатися права першою
обрати президента Європарламенту, тоді як ПЄС заперечувала, посилаючись
на те, що ЄНП вже мала президентство у другій половині останньої
легіслатури Німецька делегація в ЄНП чинила особливий тиск в цьому
напрямку також через те, що жоден представник ХДС/ХСС (німецькі
християнські демократи) не входить до Єврокомісп Проді Канцлер Шредер,
зі свого боку, реалізуючи урядову угоду між німецькими
соціал-демократами та зеленими, запропонував двох комісарів від
лівоцентристів, чим також порушив традицію, якої дотримувалися великі
держави (за винятком Італії) і котра полягала в призначенні комісарами
одного представника від урядової коаліції і одного — від опозиції
Внаслідок тривалих переговорів і через те, що проста більшість є
достатньою для виборів президента, ЄНП спромоглася обрати власного
кандидата, француженку Ніколь Фонтен Завдяки домовленості з групою
європейських демократів і лібералів (ЄПЛДР) було зібрано 306 голосів на
підтримку цієї кандидатури, що призвело до поразки кандидата від
соціалістів, португальця Маріу Соареша (200 голосів), і кандидатури
групи зелених, фіна Гейді Гаутала (49 голосів) На підставі домовленості,
досягнутої між ЄНП і ЄПЛДР у другій половині легіслатури, Ніколь Фонтен
мала поступитися місцем ірландцеві Пату Коксу, президенту групи ЄПЛДР
Незважаючи на це, сам Пат Кокс поспішив уточнити, що “установча”
домовленість з ЄНП обмежується лише виборами президента, але, власне, це
вже є досить промовистим фактом, що викликає численні міркування

Насамперед Європарламент уперше став функціонувати на основі особливої
форми діалектичних взаємовідносин між біль шістю та опозицією Вибори
президента Європарламенту були оцінені деякими спостерігачами як ознака
розриву з компанійсь кою практикою минулого, що базувалась на взаємному
зближенні в напрямку до центру ЄНП і ПЄС Мало того, вияв
пра-воцентристської більшості в Європарламенті вважають збалан суванням
Ради, складеної у своїй більшості з лівих або лівоцент-ристських урядів,
та Єврокомісп, яка, слушно чи ні, розглядається багатьма християнськими
демократами — членами Європарламенту і президентом групи ЄНП, німцем
Гансом-Гертом Потрінґом, як зорієнтована вліво Таким чином, європейські
установи стають середовищем, де розвиваються діалектичні від посини між
національними більшостями й опозиціями Такий шетитущйний розвиток дуже
своєрідний і, без сумніву, сприяє політизацн Європарламенту, влада якого
все зростає і який, зда ється, таки зможе скористатися усіма майбутніми
інституцій ними перебудовами в Євросоюзі Водночас це перетворює його на
парламент чимраз “складніший”, як щодо внутрішніх стосунків, так і щодо
зв’язків з Комісією та Радою Зокрема, Комісія не зможе більше
використовувати політичну вісь ПЄС-ЄНП, яка

дозволяла їй колись знаходити в Парламенті необхідну політичну опору для
певних новаторських пропозицій, особливо за часів президента Делора. Між
іншим, президент Делор міг використовувати всередині Ради також і
франко-німецьку вісь, яка згодом зазнала кризи. Слід вважати, що рух ПЄС
і ЄНПдо центру продиктований не лише логікою зближення, але й спільним
політичним баченням Європи — міцно інтегрованої й федеративної. Крім
того, угода між двома великими групами часто стає необхідною в рамках
законодавчої техніки Співтовариства, яка передбачає, щоб позиції
Європарламенту в законодавчій галузі були узгоджені з позиціями
абсолютної більшості його членів.

Щодо Італії, то склад Європейського Парламенту мав надзвичайно
промовисті наслідки в її внутрішній політиці. Справді, вхід депутатів,
обраних за списками “Forza Italia”, до Європейської народної партії,
визначив ситуацію, за якої Італійська народна партія опинилася в опозищї
до “Forza Italia” в Італії, але стала спільником цієї самої групи в
Європі, тоді як демократи більше не входять ані до ЄНП, ані до ПЄС, адже
увійшли до ліберальної групи разом з республіканцями. З іншого боку,
вхіддо ЄНП окремих національних делегацій — таких як французькі ґоллісти
або британські торі — може мати негативні наслідки щодо федералістських
прагнень таких партій, як Італійська народна партія, німецька ХДС або
християни-соціалісти у Франції, бо цей процес змішує всю групу в
консервативніший бік. Справді, якщо ХДС могла в минулому відігравати
роль гаранта традиційних європеїстських позицій ЄНП, то скандал, який
зачепив колишнього канцлера Коля, послабив її також і на європейському
рівні. Тепер точкою опори ЄНП є Аснар, але настанови більшості у Partido
Popular явно прохолодніші щодо наднаціональних тенденцій. Європейська
політика й національна політика, отже, бачаться щораз ближчими, і дуже
цікаво відзначити, що трансформації всередині установи, яку довгий час
національні політичні партії вважали “другорядною”, починають впливати
безпосередньо на схеми національних урядів.

Також і всередині інших політичних груп бачення Європарламенту досить
помітно змінюється. Поряд з виразно інтеґраційними позиціями, властивими
для італійських (ДС) і наразі для німецьких (СПД) соціалістів, е і
помірковані, як-от французька соціалістична партія, або і ще стриманіші
до ідеї наддер-жавності, як шведські соціалісти.

Комуністи в складі об’єднаних лівих поділені між федерально-наддержавною
та конфедеративно-міжурядовою позиціями, тоді як зелені, значно
зацікавленіші у всебічному зміцненні ролі Європарламенту, не виявляють
того ж прагнення щодо Єврокомісії. На правому фланзі — представники
екстремістських партій, таких як бельгійська “Vlaams Blok” або
французька “Front National”, або й демократичних, але пов’язаних з дуже
традиційним уявленням про національний суверенітет, таких як французький
рух де Війєра (de Villiers). Вони пропонують реґрес системи в напрямку
вузького конфедералізму і міжурядових відносин та скасування
Єврокомісії.

Щодо теперішньої ролі Парламенту в системі установ Євро-союзу, тут слід
розрізняти його відносини з Єврокомісїєю, Радою та національними
парламентами”4.

Відносини між Комісією та Парламентом зазнають змін. Якщо впродовж
тривалого часу Парламент розглядався як молодший партнер і, в усякому
разі, спільник Єврокомісії, тепер ці відносини змінилися: Парламент став
конкурентом Єврокомісії в інституційному контексті, хоча й залишається
пов’язаним з баченням дуже інтегрованої Європи, властивим для Комісії.
Незважаючи на це, Єврокомісія продовжує захищати роль Парламенту та
пропонувати підсилення й збільшення його законодавчих і політичних
повноважень, з чого випливають певні позитивні наслідки в розумінні
демократичної легітимності.

Очевидно, що відносини між Європарламентом і Радою складніші. Вони
почали розвиватися від початку 1970-х років з наданням Парламенту
повноважень в галузі бюджету й інтенсифікувалися після Єдиного
Європейського Акту і, особливо, після Маастрихтської й Амстердамської
угод, які надали Парламенту спільних законодавчих повноважень разом з
Радою. Відносини між Радою та Парламентом, які “змушені” співпрацювати
для здійснення законодавчої функції, завжди були в цілому позитивні,
незважаючи на взаємну недовіру між Парламентом, який вважає себе
гарантом інтеграційної ортодокси, хоч і не завжди займає відповідну
позицію, та Радою, на яку сильно впливають міжурядові імпульси та
класична дипломатія, що ча сом призводить до недооцінювання нею
Страсбурзької асамб леї Відносини залишаються досить складними в
інститущйних питаннях, наприклад, через відмову національних урядів
надати Парламенту повноваження у прийнятті рішень в галузі пере гляду
конституції Європейського Союзу Як недавній приклад труднощів у
стосунках Рада — Парламент, можна згадати останнє ускладнення з питання
статусу європейських депутатів Стаття 190/5 Угоди передбачає, що “з
огляду на думку Комісії та зі схваленням Ради, яка проголосувала
одностайно, Європей ський Парламент встановлює статус і загальні умови
для вико нання відповідних функцій його членами” Парламент, вва жаючи,
що Рада з питань внесення істотних змін до його проекту в багатьох
важливих місцях, таких як платня та парламентська недоторканість,
податкові аспекти й пенсійний вік, вийшла за рамки прерогатив, наданих
їй зазначеною Угодою, відхилив текст, змінений Радою Члени Парламенту
відчули себе позбавленими базової функції всякого парламенту, а саме —
визначати у вільний і суверенний спосіб статус своїх членів, і визнали
порушеними ці прерогативи, що на підставі Угоди надають Парла ментові
першорядну роль у визначенні статусу власних членів

Після цього президент Європарламенту був запрошений коротко виступити на
відкритті засідання Європейської Ради для інформування голів держав і
урядів щодо позиції Парламенту Крім того, чимраз поширенішою стає
практика федерацій євро пейських партій збиратися на засідання в
перервах між засіданнями Європейської Ради Якщо ці засідання і не чинять
прямого впливу на засідання Європейської Ради, вони, однак, є прикла
дами координації й горизонтальної організації національних по літичних
партій, які могли б мати цікаві наслідки06

На національному рівні Європарламент сприймається дуже по-різному,
залежно від основних контурів європейської полі тики держав-членів і від
різноманітних конституційних традицій Країни більш європейської
орієнтації, — такі як Італія, Бельгія, Нідерланди, Люксембург, ба навіть
і Німеччина (якщо враху вати п глибокі внутрішні перетворення, що дуже
помітно змі нюють п європейську політику), — ставляться сприятливо до
розвитку інституцій ЄС, адже завжди розглядали Європарла мент як
законодавчу палату в двопалатній системі, де Рада була б другою
законодавчою владою, а Єврокомісія була б носієм повноти виконавчої
влади За такого підходу національні парла менти не повинні втручатися в
процеси прийняття рішень па ев ропейському рівні, а мають залишати
Європарламенту законодавчу владу і функції політичного контролю

Інші країни, такі як Данія, Великобританія, і нові члени — Фінляндія,
Швеція, Австрія — намагаються розглядати Євро парламент як справжній
парламент і вважають, що дійсний контроль може бути досягнутий лише з
боку національних пар ламентів

Європарламент і національні парламенти вже розвинули різні форми
співпраці, такі як Конференція комітетів з євро пейських справ (ККЄС)”7,
круглі столи и двосторонні візити між національними та європейськими
депутатами, щораз частіші контакти між національними і європейськими
представниками, створення всередині адміністративних структур
Європейського Парламенту підрозділу з питань контактів з національними
пар ламентами Відносини між європейськими та національними по літичними
групами опиняються в центрі уваги окремих нащо нальних політичних
партій, як-от британської Лейбористської

У перспективі діалог і співпраця між Європейським Парла ментом і
національними парламентами, відповідно до їхніх шсти туційних ролей,
здається, зростатимуть, стираючи відмінності між внутрішньою та
європейською політикою Це, очевидно, одна з найважливіших іновацій
Амстердамської угоди, яка за охочує національні парламенти до значно
активнішої співпраці без порушення вже усталених європейських інституцій
і тим са мим істотно сприяє інтеграційному процесу1,8

Примітки до розділу другого

1 Це вираз Дж Ціллера (J Zillei), Administrations comparйes, cit, р 482

2 M Croisвt, J L Quermonne, L’Eiuope et le fйdйralisme, cit, p 110

3 Щодо цікавого аналізу відносин між двома “головами” комунітарної
виконавчої влади через модель principal agent nop S Hix, ThePolitical
System, cit, pp 21 ss Автор аналізує розподіл виконавчої влади між
Єврокомісією й Радою і показує, що, з одного боку, Рада часом передавала
виконавчі повноваження до Єврокомісн, зокрема – аби подолати терте у
спільних діях, обмежити кошти, призначені для дипломатичної трансакції,
і піднести ступінь довіри учасників, з іншого боку, що вона вдавалася до
цього дуже вибірково Наслідком таких дій стала система, де заохочується
обговорення та компроміс, але немає чітко вираженого політичного и
урядового лідерства, – а це має негативні наслідки щодо сприйняття
системи та участі у ній громадян Європи

4 Jean Boulois, Droit institutionnel de l’Union europйenne, Paus,
МотЛсЬеь^егі, 1995,p 75

5 Див N Nugent (ред), At the Heart of the Union, London, Macmillan, 1997

6 Див D Rometsch, W Wessels, The Commission and the Council of Ministers
in G Edwaids, D Spence, The European Commission, cit, pp 202 e ss

7 Див нижче

Про недавнє обговорення структури й головних характеристик Сврокомісп
див N Nugent, The European Commission London, Macmillan, 2001

9 У Європейському Союзі, розширеному до 27 держав, Рада визначатиме
одностайним голосуванням точну кількість комісарів і механізми ротації
Нова система має бути однаковою для всіх держав і відбивати їхні
географічні й демографічні характеристики

10 У цій частині ми посилаємося на M Chili, Diritto amministiativo

eiuopeo, Milano, Giuffiи, 1999, M Chili, G Gieco, Ttattato, cit, P

Mengozzi, // diritto dйlia Comunitci, cit , J Boulois, Droit
institutionnel,

cit, pp 71 e ss , N Nugent, The Government and Politics of the European

Union, London, Macmillan, 1999, J Richaidson, European Union Power

and Policy-making, London-New Yoik, Routоedge, 1998, H Wallace, W

Wallace, Policy Making, cit

G Edwards, D Spence, The European Commission London, Longman, 1999,p 35

12 Щодо запропонованої президентом Проді реформи кабінетів з

метою зменшити їх залежність від національних впливів див розділ 5

13 Кодекс поведінки комісарів, ухвалений на початку діяльності Комісії

Проді, окреслює в точніший (і контрольованіший) спосіб функції та

обов’язки кабінетів Зокрема, вони мають забезпечувати дієвість

принципу колективної відповідальності, інформуючи відповідних

комісарів про ті сфери, які не входять до кола інтересів їхніх

портфелів, комісари присутні при визначенні та опрацюванні

політичних пріоритетів, але залишають своїм генеральним дирекціям

завдання доводити їх до реалізації, вони здійснюють політичні

контакти й виконують представницькі функції, пов’язані зі сферою

обов’язків конкретного комісара

14 Колегіальність послабилася внаслідок зміцнення влади президента,

через відсутність спільної політичної програми в момент призначення

комісарів, яких, крім того, пропонують уряди на основі передусім

національних міркувань, і нарешті, через різнорідність і плюралізм,

властиві структурі самої Єврокомісп 3 цього приводу див N Nugent,

The European Commission cit, pp 92 e ss

15 В Комісії Проді почали вдаватися до такої практики в певних

галузях, як-от зростання виробництва, конкурентоспроможність і

зайнятість, рівні можливості, зовнішні відношення, реформа

Єврокомісп та й зв’язки з іншими інституціями

16 Див M Westlake, The Commission and the Parhament Partners and

Rivais in the European Pohcy-making Process London-Edinburgh-Dubhn,

Butterworths, 1994

17 В такий спосіб Ніццька угода інтегрувала та підсилила декларацію

№32 (додаток до Амстердамської угоди), а також кодифікувала

практику, накинуту комісарам на початку мандату Проді щодо цих

пунктів див також далі розділ 6

18

При тому, що функціонери Єврокомісп працюють двома мовами -англійською
та французькою – і часто знають, принаймні пасивно, німецьку, однак
офіційні документи перекладаються 11-ма офіційними мовами

19 M Сип, Administrative Culture in the Commission, in N Nugent (ред ),
At the Heart ofthe Union, cit, p 74

20

Commissione europea, Hommage a Emile Noлl, Luxemburg, Pubbhcazioni
Ufficiali dйlia Comunitа europea, 1988, pp 153 157

Свіже дослідження поняття наднацюнальності союзної адміністрації – див G
Vilella, L’administration supranationale dans son contexte йconomique le
cas europйen, Spisa/IISA, Bologna, Clueb, 1998

22 Див M Abelйs, Homo communitarius, in R Kastoryano, Quelle identitй

pour VEurope Le multiculturalisme а l’йpreuve, cit, pp 43 e ss

23 Ibidem, p 61 і JM Ferry, Pertinence du postnational, m “Esprit”, 9,

1990, pp 80-90 Щодо аналізу культурних відмінностей і процесу

політичного зближення на національному рівні, цікаво почитати H

Mendras, L’Europa degli europei, Bologna, II Mulino, 1999

24 Див T Chnstiansen, A Matunng Вшеаисгасу7, m J Richardson,

European Union, cit, pp 77 e ss

25 Пор розділ 5

26Детальний опис цих аспектів, див у D Spence, Structures, Functions and
Procйdures in the Commission, m G Edwards, D Spence, The European
Commission, cit, pp 97 e ss

27 Щодо поглибленого трактування механізмів Європейської Ради і

Ради міністрів, рекомендованою літературою є. M Westlake, The

Council ofthe European Union, London, Catermill, 1995

28 ГГєр Пескаторе (Piene Pescatore), цитований y книзі J L Quermonne,

Le systиme politique europйen, cit, p 103

29 J Boulouis, A propos des dispositions instititionnelles du Traite sur

l’Union europйenne, m “Revue des affaires europйennes”, LGDJ, 4, 1992

30 Див A Manzella, Chi comanda dentro l’Europa, m “La Repubblica”, 23

marzo 2000

31 M Westlake, The Council, cit, p 168

32 Rapporto SN 2139/99 del 10 marzo 1999 (так звана “доповідь

Трумпфа-Піріса”) На підставі цієї доповіді Гельсінська Європейська

Рада (грудень 1999 року) наполягла на необхідності внести важливі

зміни до методів роботи Ради Цей процес, однак, посувається дуже

повільно, як видно з доповіді Генерального секретаря Ради 9518/01,

представленої на Ґетеборзькому саміті в червні 2001 року

Найважливіші питання стосуються ролі Президентства, послабленої,

між іншим, через систему семестрової ротації, можливості

горизонтальної координації, кількості утворень та організації і

періодичності засідань Ради, звернення до законодавчої функції та

форми Гі застосування, прозорості та інформаційної политики

33

Про ці питання див нижче Аж до Амстердамської угоди система союзного
врядування економікою була досить збалансованою в галузі
економічно-монетарної політики, тоді як безробіття разом із внутрішньою
безпекою залишалося предметом стурбованості громадян Нова угода, таким
чином, запровадила до галузі соціальних справ певні паралельні
механізми, хоча й не тотожні з передбаченими економічною політикою, – і
це піднесло важливість Ради з соціальних справ “Незайнятість” була
визначена як “проблема союзних інтересів”, були запроваджені процедури
багатостороннього нагляду за національною політикою в галузі зайнятості,
які нагадують процедури економічної політики, але без передбачених
санкцій Також і комітетові “з питань зайнятості” було надано
багатообщяльну роль установи, яка готує й оцінює матеріал для дальшого
обговорення Крім усього, почастішали спільні засідання Ради ЕКОФІН з
Радою соціальних справ

34 Див нижче

35 Див Е Kirchner, La prйsidence du Conseil tфle et perspective de

rйforme, m P Magnete, E Remade, Le nouveau modиle cit, pp 51-56

36 До цього питання, пов’язаного також з обговоренням інститушйної

структури розширеного Союзу, ми ще повернемося

37 Ніццька угода передбачає такий новий розподіл голосів по 29 для

Німеччини, Франції, Великобританії й Італії, 27 – для Іспанії, 13 – для

Нідерландів, по 12 – для Бельгії, Португалії та Греції, по 10 – для

Австрії та Швеції, по 7 – для Данії, Ірландії та Фінляндії, 4 – для

Люксембурга Успішне голосування передбачає подання 169 голосів з

237, що буде вираженням згоди більшості держав Крім того, в

“Декларації про розширення”, доданій до Ніццької угоди, держави-

члени домовилися про спільну позицію, яку вони займатимуть у

переговорах з краінами-кандидатами про їхній вступ Крашам-

кандидатам надається така кількість голосів 27 – Польщі, 14 –

Румуни, 12 – Чехи, 10 – Болгари, по 7 – Словаччині й Литві, по 4 –

Латвії, Словени, Естонії та Кіпру, 3 – Мальті У майбутньому

Європейському Союзі з 27 держав меншість для блокування рішень

зміниться з 88 до 91 голосу

38 Див M Westlake, The Council, cit, p 87

39 Про Ніццьку угоду, між іншим, див S Gozi, F Mosconi // metodo

comunitaiw al lavoro, in “il Muhno”, 1,2001, R Baldwin, E Berglof, F

Giavazzi, M Widgren, Nice Try Should the Treaty Be Ratified9, London,

CEPR, 2001, XA Yataganas The Treaty of Nice The Sharing of Power

and the Institutional balance in the European Union A Continental

Perspective, Harvard Law School, Working Paper 01/01, Cambridge, MA,
02138,2001

40 Там само c 106

41 Див N Nugent, Government and Politics cit, p 170

42 Див J Weiler, який розвиває цю тезу в розділах книги, The

Constitution of Europe 43 Див M Westlake, The Council, cit, p 318

43 Див M Westlake, The Council, cit, p 318

44 Див P Ponzano, Les relations entre le Coreper et la Commission це

доповідь на симпозиумі “Корепер в усіх вимірах”, Страсбург, 22 січня

2000 року

45 A Spinelh, The Eurocrats, Baltimore, Md , Johns Hopkins University

Press, 1966

46 “Financial Times” 11-20 березня 1995 року, згадано у G Edwards,

National Sovereignty v Integration, in J Richardson, European Union cit,

p 137

47 Див розділ 3, параграф 2 1, схема

Див розділ 4

49 Ніццька угода передбачає також спільну позицію 15-ти держав щодо

змін у розподілі місць, беручи до уваги перспективу розширення

Союзу Максимальна кількість місць у Євросоюзі з 27 держав була

визначена у 732 депутати, при цьому кількість місць з теперішніх

країн членів зменшена на 91 Кількість місць для кожної держави

змінюватиметься відповідно до прийому нових членів до 2009 року,

коли предбачене скорочення має бути застосоване повною мірою В

Європейському Союзі з 27 членів розподіл місць має бути таким 99

місць – для Німеччини, по 72 – для Великобританії, Франції й Італії, по

50 – для Іспанії та Польщі, 33 – для Румуни, 25 – для Нідерландів, по –

22 Греції, Бельгії та Португалії, по 20 – для Угорщини й Чехи, 18 для

Швеції, по 17 для Болгари й Австрії, по 13 – для Словаччини, Данії та

Фінляндії, по 12 – для Ірландії й Литви, 8 – для Латвії, 7 – для

Словени, по 6 – для Естонії, Кіпру й Люксембурга, 5 – для Мальти

50 Депутати, обрані за “списком Боніно” разом з депутатами Північної
Ліги і Французького Національного Фронту Жана Марі Лепена, створили
“технічну групу незалежних депутатів” Технічна група характеризується
саме технічною, а не політичною спрямованістю угоди між учасниками групи
Кожен депутат користується повною свободою голосування і не
уповноважений виступати від імені групи, єдиною метою якої є дозволити
кожному депутатові виконувати свої завдання, користуючись усіма
адміністративними и фінансовими пільгами, наданими політичним групам На
основі інтерпретації, запропонованої комітетом з конституційних справ,
Європейський Парламент заявив неприйнятним створення такої групи, що
відверто заперечує “всякий політичний характер і всяку політичну
пов’язаність між своїми членами” відповідно до пункту 1 статті 29
парламентського регламенту Вказана стаття передбачає, що парламентські
групи можуть створюватися на основі понтичної спорідненості Два депутати
від Національного Фронту, професор Мартінез і де Ґолль, оскаржили
парламентське рішення в Суді першої інстанції СС, який, враховуючи ризик
нанесення тяжкої й непоправної шкоди, прийняв вимогу призупинити рішення
в справі двох заявників, залишивши відкритим і остаточне рішення з цього
питання Про юридичний аналіз цісі справи див M Cartabia, Giuppt pohtici
e interna corpons del Pailamento europeo in “Quaderni costituzionah”,
apnle 2000

51 Стаття 191 Угоди передбачає, що “політичні парти на

європейському рівні с важливим фактором для інтеграції всередині

Європейського Союзу Вони сприяють формуванню європейської

свідомості та вираженню політичної волі громадян Європи ‘ Проге ми

ще не досягли цієї стадії Традиції, звички й самі національні інтереси

значною мірою послаблюють політичні групи Європейського

Парламенту, для яких властивий порівняно низький рівень інтеграції

Сам склад груп може здаватися дещо штучним, коли, наприклад, в

одній і тій же групі співпрацюють національні делегації з дуже

відмінними поглядами на процес європейської інтеграції

52 За обчисленнями J M De Waele, in P Delwit, J M De Waele, P

Magnette, A quoi seit le Раї lenient eiuopeen, Biuxelles, Complexes
1999,

p 132

53 Перемозі консерваторів {Tories) сприяло запровадження нової

виборчої системи (пропорційної), застосованої у Великобританії на

останніх європейських виборах

54 Див J Fitzmaunce, Le Раї lenient dans le systиme institutionnel de

l’Union euiopeenne, m P Delwit, J M De Waele, P Magnette, A quoi sett

le Pat lenient europйen, cit, pp 55 e ss

55 J Fitzmaunce, Le Parlement dans le systиme institutionnel, cit, p 59

56 На думку деяких спостерігачів, такі засідання могли б стати

осередками, де різні федерації відбирали б своїх кандидатів на

президентство в Комісії, коли надійде час запровадження виборчої

системи для цієї посади Див , між іншим, S Ніх, The Political System,
cit,p 179 57 Див нижче

CO

Можна вказати на декілька спільних тенденцій всередині різних
національних парламентів Різні автори, наприклад, відзначають поширення
превентивного контролю національних урядів з боку парламентів Крім того,
різні парламенти намагаються поширити такий контроль також і на галузі,
приналежні до другого та третього стовпів Нарешті, виникають спроби
встановити справжню резервну структуру, на основі якої уряди мали б
орієнтуватися щодо визначення позиції парламенту, перш ніж розпочинати
переговори в ЄС Пор J Fitzmaunce, M Latek, P Magnetic, Quel modиle de
contrфle parlementaire, in P Magnetic, E Remacle, Le nouveau modele,
cit, p 63

Розділ третій Спосіб урядування: процеси, виконання,контроль

1. Функції

1.1. Функція законодавчої ініціативи Єврокомісії

Монополія на законодавчу ініціативу всередині “союзного стовпа”
Євросоюзу є, очевидно, найістотнішим видом влади, яку має Єврокомісія1

У процесі ухвалення рішень у Співтоваристві існує подвійний зв’язок між
компетенціями Ради міністрів і Європарламенту (законодавчої влади) та
компетенціями Єврокомісії Справді, якщо Рада сама або Рада разом з
Парламентом ухвалюють законодавчі акти, а Єврокомісія розробляє
початкову пропозицію, то Рада і Європарламент не можуть здійснити своєї
функції прийняття рішень, допоки Комісія не представить певної
пропозиції Рада не може діяти з власної ініціативи або за вимогою однієї
з держав-членів, всупереч волі Єврокомісії, а вносити зміни до
пропозиції може тільки одностайним рішенням Таким чином, монополія
законодавчої ініціативи, якою користується Єврокомісія, надає такій
ініціативі явно більшої важливості з конституційного погляду, порівняно
з правом ініціативи, яким користуються уряди в національних
парламентських системах2 В кожному разі, поправки, прийняті одноголосно
в Раді міністрів, не можуть радикально змінити суті пропозицій, яких
вони стосуються На засіданні з 15-ти учасників дуже важко досягти
одноголосно позиції, а тому на практиці Рада має очікувати від Комісії
зміненої пропозиції, яка може н виправити або й відхи лити в будь який
момент, перш ніж буде прийнято остаточне рішення Можливості вносити
зміни та знімати їх дозволяють Комісії краще зберігати власну автономію
і спільні інтереси, за безпечуючи широке поле для оцінювання дотичних
інтересів, прямо чи опосередковано пов’язаних із и ініціативами

Кожна пропозиція має містити вказівки на “юридичну ос нову”, тобто на
статтю угоди, на якій вона базується Юридична основа принципово важлива
для перевірки лептимності певного акту й правильності застосованої
процедури Вибір юридичної бази набуває особливого значення в
міжшституційних вщноси нах між Єврокомісіею, Радою міністрів і
Парламентом, адже від неї залежить спосіб голосування в Раді (одностайно
чи кваліфікованою більшістю) та роль Парламенту (проста консультація чи
спільне рішення) Надання законодавчих повноважень Парламенту через
Єдиний Європейський Акт (1987) і особливо через Маастрихтську (1992) та
Амстердамську угоди (1997) зро било вибір юридичної бази одним із
найсуперечливіших пунктів шституційної системи Співтовариства — з
позиції як юридичної, так і політичної Суд ЄС мав нагоду наголосити, що
вибір юри дичної бази має відбуватися на підставі об’єктивних, а не
суб’єктивних, критеріїв’3, а також що з двох юридичних основ, які
передбачають різний ступінь участі Європейського Парламенту в
нормативній процедурі, слід віддавати перевагу тій, яка краще захищає
його компетенції4 Втручання Суду передбачене, аби перешкодити спробі
будь якої інституції привласнити більше влади, ніж це юридично
передбачено, дбаючи, між іншим, про принцип, згідно з яким кожна з
інституцій мусить діяти в межах повноважень, передбачених для неї Угодою
(стаття 7/1) Зго дом, після запровадження принципу субсидіарності,
Комісія зо бов’язалася обґрунтовувати відповідність цьому принципу кож
ноі своєї пропозиції” До пропозицій Єврокомісп мають також бути додані
картки, звані цільовими картками (фр fiches d’impact), з відомостями про
наслідки пропозиції для фінансової сфери, малих і середніх підприємств
та довкілля

Слід уточнити, що останні поправки де в чому змінили право законодавчої
ініціативи Комісії Головною інновацією стало по ложення, запроваджене в
Маастрихтській угоді На підставі статті 192/2

“Європарламент може робити запит до Комісії, аби вона представила
адекватні пропозиції з питань, з яких він вважає за необхідне виробити
певний новий акт Співтовариства з метою впровадження положень цієї
угоди”

Таким чином, Європарламентові було надано повноваження, схоже на те, яке
вже мала Рада, а саме, що він

“може робити запит до Єврокоміси розпочати всі дослідні заходи які вона
вважатиме необхідними для досягнення спільної мети, й надати їй
відповідні пропозиції (стаття 208)

Як це часто трапляється у Співтоваристві, котре діє також і
неформальними шляхами, що врешті-решт набувають юридич ного
забезпечення, Маастрихтська угода лише кодифікувала практику, наявну від
певного часу, зокрема, в промисловому й соціальному секторах У
фінансовій сфері Комісія поділяє функ цію законодавчої ініціативи з
Європейським Центробанком, тоді як у межах повноважень третього стовпа
функцію законодавчої ініціативи мають Єврокомісія та держави члени У
цьому остан ньому випадку слід відзначити також тенденцію до
“союзнеиня”, тобто до того, аби підпорядкувати процедурам першого
стовпа, а отже, передати Комісії, традиційну монополію законодавчої ші
ціативи По завершенні перехідного періоду Єврокомісія матиме виняткове
право на законодавчу ініціативу в сфері надання при тулку, біженців,
імміграції, контролю за зовнішніми кордонами та в іалузі візової
політики Ідеться про надзвичайно важливі речі, тісно пов’язані з
традиційними уявленнями про державну суверенність (статус осіб,
становище іноземців, контроль за кордонами) надання центральної ролі
Комісії в цій галузі над звичайно промовисте й відкриває нові
перспективи у сфері, якою до 1992 року керували винятково уряди держав,
за маяв ності слабких форм діалогу й координації

На практиці виконання права законодавчої ініціативи стало вихідним
пунктом для тісної співпраці між Радою, Парламентом і Комісією, що
сприяє взаємовпливу всіх трьох установ Євро комісія перебуває в
постійних контактах з національними представниками через щільну мережу
консультативних комітетів і робочих груп, вона часто знаходить у
європейських парламента рях ефективних спільників в обстоюванні союзних
інтересів Перефразуючи Вальтера Гальштайна, першого голову Комісії,
можна сказати, що рішення у Співтоваристві є наслідком і цього
“постійного діалогу” між трьома установами

З іншого боку, Рада виявляє щораз більшу тенденцію об межити право
законодавчої ініціативи Єврокомісп Держави члени, які здійснюють
головування в Раді, подають і забезпечу ють прийняття численних
висновків і резолюцій, що, не маючи юридичної ваги, однак, виявляють
цілком конкретні політичні и законодавчі орієнтації, надзвичайно
звужуючи поле для маневру Єврокомісп

L2. Як народжуються ідеї в Брюсселі

Дуже важко встановити, хто саме і як породжує ідеї, що зго дом стають
формальними пропозиціями Проте тут є декілька постійних складових, які
варто проаналізувати

Комісія забезпечує попередню фазу законодавчої о процесу й роками
виробляє різноманітні механізми консультацій для формування нової
спільної політики Чимало ідей виникає вна слідок неформальної участі
урядів у попередній фазі процесу прийняття рішень Інші ідеї можуть
з’являтися внаслідок посе редницьких зусиль і переговорів між місцевими
адміністраціями Особливо важливі форми співпраці постають між союзними й
національними функціонерами, адже часто останні беруть участь як
експерти в першій фазі опрацювання пропозицій у консультативних
комітетах при Єврокомісп, а також як офіційні представники своєї країни
підчас переговорів щодо пропозицій у групах Ради Часто національні
адміністрації недооцінюють важливість цього моменту “висхідної фази”
формування полі тики й права Співтовариства, тоді як було б дуже важливо
за безпечити кваліфіковану участь та ефективну координацію між різними
секторами національних адміністрацій, зацікавлених у пропозиції на етапі
п готування6 Не випадково деякі держави розвинули дуже тісну співпрацю з
національними лобі, що діють у Брюсселі, до чого спонукають також
практика й національні традиції У звіті за 1993 рік, наприклад
британське міністерство

торгівлі й промисловості (Department of Trade and Industry — DTI)
рекомендує визначатися якомоіа раніше (тобто щойно одержавши сигнал про
те, що Єврокомісія збирається опрацьо вувати певну пропозицію) з
британськими фундаментальними інтересами Адміністрацію запрошують
здійснити контакт із найважливішими британськими групами для перевірки
їсиу вання “британської моделі” в певному секторі, а також можли вості
“експортувати” її на європейський рівень, створивши ро бочу групу з
зацікавлених учасників

Уряди не є єдиними “суфлерами” Єврокомісп Ідеї можуть виникати також і
на транснаціональному рівні, через діалог з групами зі специфічними
інтересами під час конференцій, зустрічей і з результатів “дослідження
здійнюваності”, викона них експертами в певній галузі

Поза сумнівом, консультації неформальних груп і комітетів експертів є
найважливішою характеристикою виконання функції законодавчої ініціативи
з боку Єврокомісп Перш ніж предста вити пропозицію, Комісія організує
широкі консультації з заці кавленими групами, експертами, національними
представни ками Європейська адміністрація має потребу в набутті інфор
маци та ноу хау, аби дисциплінувати економічні сектори, що по требують
складної технічної регламентації, і з цією метою ство рила
консультативну систему, здатну збирати думки й інформа цію безпосередньо
від підприємців і іромадськості без посеред ництва національних
адміністрацій Досвід Єврокомісп в цій га лузі ще незначний і частково
залежить від цієї мережі груп і ко мітетів, які одержують дані про норми
й практику, надто відмінні від однієї держави до іншої, а то й від
однієї області до іншої По рівняно з двосторонніми неформальними
контактами, без сум ніву, вельми корисними, робота всередині груп і
комітетів має ту перевагу, що прямо зіставляє підходи й стратеги, а це
може до помагати Єврокомісп у виявленні спільного інтересу й подоланні
можливого опору окремих країн або секторів Усі головні групи інтересів
уже оріашзувалися на європейському рівні Промне ловість, наприклад,
представлена через Індустріальний союз Європейського Співтовариства,
через галузеві організації (як от Європейську асоціацію фармацевтичної
промисловості, страхові

аґенцп тощо) або безпосередньо через власні “бюро представництва” Тепер
широко відома головна сільського по-дарська організація Комітет
професійних організацій європейської спільноти Більш спеціалізовані
організації існують, крім того, майже в усіх галузях економіки та
громадянського суспільства Досить помітну роль у профспілковому русі
відіграє Європейська організація профспілок Єдиний Європейський Акт
(1987) і поширення голосування кваліфікованою більшістю (замість
одностайного голосування) у Раді для реалізації єдиного ринку є головною
причиною такого явища Справді, якщо раніше групи інтересів могли
обмежити свою працю сенсибілізацією національних урядів країни
походження, сьогодні це стало неможливим з огляду на ризик, що одна або
декілька держав опиняться в меншості Отже, приватні групи поширили сферу
своєї діяльності, шукаючи прямих діалогів зі службами Єврокомісп і,
порівняно недавно, з депутатами Європарламенту Такий рух у бік Брюсселя
виразно виявив транснаціональний характер великих приватних груп, які
тепер відпрацьовують свої стратеги на європейському и світовому рівнях,
а це призводить до послаблення центральної ролі держав і зменшує таким
чином міжурядові тенденції При цьому не слід думати, що національна
приналежність приватних учасників цього процесу зникає, відколи вони
починають діяти на європейській сцені Не йдеться також і про
неокорпоративні форми представництва інтересів, беручи до уваги, що
європейські асоціації, так звані сврогрупи, не мають монополії
представництва при службах Єврокомісп Плюралізм є переважною моделлю, в
якій лобі та групи інтересів конкурують з метою впливу на пропозиції й
рішення Європейського Співтовариства, а національні адміністрації
виступають водночас як лобі щодо Єврокомісп та як об’єкт лобіюванняз
боку приватних учасників процесу8

В кожному разі Єврокомісія прагне забезпечити певну “процедуру
консультацій”, аби зробити систему більш керованою й передбачуваною*, а
консультативні комітети представля ють організаційне рішення, бажане для
Комісії, на попе редньому консультативному етапі

Деякі комітети, вже передбачені угодами, мають іншу природу, порівняно
зі щойно розглянутими консультативними комі тетами Фактично йдеться про
справжні органи Співтовариства Зокрема, Комісія має обов’язково залучати
до консультацій з усіх пропозицій щодо промисловості, сільського
господарства, соціального забезпечення, транспорту, довкілля, проблем
зайнятості тощо, Соціально економічний комітет, який офіційно
представляє різноманітні суспільні й економічні сили, і Комітет
регіонів, у якому представлені регіони та місцеві підприємства
Європейського Союзу Слід зазначити, що Комітет з питань регіонів
розвинувся саме з консультативного комітету з питань регіонів і місцевих
підприємств, створеного за ініціативи Єврокомісп у 1980 х роках Власне,
йдеться про інституцюналізованішу й структурованішу форму консультацій
Внаслідок інновацій, запроваджених Амстердамською угодою, обидва
комітети можуть бути залучені до консультацій також безпосередньо
Парламентом

Більшість консультативних комітетів, однак, були створені Єврокомісією,
і відзначаються різноманітністю Деякі — постійні, інші — тимчасові, ще
інші — часом створені на паритетних засадах (асоціації підприємців і
профспілок) або мають тричленну структуру (національні адміністрації,
підприємці, профспілки) Для деяких існує регламент внутрішнього
функціонування, для інших — ні Ідеться про дуже велику й надзвичайно
строкату систему Не слід забувати, що загальна кількість комітетів, які
тяжіють до Єврокомісп, разом з тими, що втручаються на виконавчій фазі і
передбачені актами Співтовариства (так звана “комітолопя”, про яку мова
далі), — близько 1000, що вони охоплюють 50000 членів і проводять майже
5000 засідань на рік

1.3. Регуляція та гармонізація

Широка мережа груп і комітетів функціонує в новій полі тичній стратеги
Єврокомісп, заснованій більше на регуляції, аніж на загальній
гармонізації10 Справді, якщо раніше Комісія віддавала перевагу політиці
гармонізації специфічних аспектів національних правових систем, що було
необхідно для створення основ єдиного ринку, згодом вона перейшла до
політики “регулятивного” типу, що дозволяє навіть говорити про
Євро-союз, як про “регулятивну державу”” Метою регуляції є виправлення
так званих “вад ринку”, як от випадків монополізму, “негативного
ставлення до чужинців”, неповноти інформаційних потоків та недостатньої
ефективності розпоряджень у галузі “соціальних надбань”, зокрема безпеки
громадян, захисту споживача, довкілля тощо Розкриємо мотиви такої
еволюції

Передусім жорстка й повна гармонізація різних адміністративних і
нормативних національних систем не є необхідною, адже загальний
принципом шістьох фундаментальних свобод Європейського Співтовариства
є принцип “взаємного ви знання”12 (нагадаймо, що ці шість свобод
передбачають вільний товарообіг, вільний рух робочої сили, установ,
надання послуг, обіг капіталів і виплат, переміщення й перебування
громадян) Принцип взаємного визнання був вироблений Комісією на під
ставі відомої справи про діжонський касіс (1978) і подальшої правової
практики, якою Суд ЄС підтвердив, що будь яка дер жава-член зобов’язана
приймати продукти, легально вироблені і/або комерціалізовані в іншій
державі Співтовариства, в тих мірах, у яких вони відповідають в
еквівалентному вимірі легітимним цілям, передбаченим законодавством
певної держави15 Цей принцип був поширений потім Судом ЄС та Комісією на
інші фундаментальні свободи Єврокомісія використала принцип взаємного
визнання для того, щоб звільнитися від важкого тягаря гармонізації, який
довго стримував п діяльність Тим самим вона по суті стимулювала
конкуренцію між регулятивними процесами та національними
адміністративними системами, зосере дившись на мінімальних вимогах і
стандартах і втручаючись че рез “регулятивні” акти в ринкові відносини
лише там, де така конкуренція не гарантує задоволення інтересів Союзу
Крім того, регуляція значно менше коштує, ніж гармонізація, адже вимагає
менших енергетичних, людських і фінансових витрат Таким чином особливо
відповідає духові такої установи, як Єв рокомісія, можливості якої явно
обмежені, порівняно з постав леними перед нею завданнями Витрати на
“регулятивну” полі

тику безпосередньо лягають на уряди, галузі промисловості й окремих
громадян, які повинні п дотримуватись

Нарешті, цей підхід дозволяє врахувати також національну, регіональну й
локальну специфіку, відповідно до принципу суб сидіарності Як було
відзначено, в такий спосіб Єврокомісія по лишила “гармонізащйну
концепцію, яка в минулому домінувала й створювала ризик перетворення
Євросшльноти на щось на кшталт гармонізаційного асфальтового катка або
‘ опікунську державу” з інтервенціоністськими тенденціями”14 3 іншого
боку, новий підхід, який може часом здаватися не досить ефек тивним,
вимагає, звичайно, більшої співпраці між національними адміністраціями

На думку деяких спостерігачів, виконання “регулятивної” функції
Єврокомісією та іншими інституціями Співтовариства наблизило б Євросоюз
до поняття Hollow state (“порожньої держави”), що передбачає надання
переваги переговорам, посередництву й програмуванню перед вибором і
випадковістю Майбутній європейський уряд мав би, отже, “всі
характеристики “порожньої держави” з мережею також частково порожніх
держав і ніяк не міг би уособлювати наднаціональну державу”16 В кожному
разі варто спитати себе, чи передання інституціям Союзу певних
повноважень у іалузях, тісно пов’язаних із державним суверенітетом
(як-от право карбувати монету, вже вті лене в життя з прийняттям євро,
внутрішня безпека або дипломатія), не сприятиме “наповненню” системи
європейського уряду(7>

1.4. Нова роль національних парламентів на етапі формулювання пропозицій

Амстердамська угода надає також національним парламентам деякі
прерогативи на етапі висування пропозицій, ґаран туючи адекватну й
термінову інформацію щодо законодавчих пропозицій, заохочуючи політичний
діалог і водночас уникаючи формалізації стосунків між Європейським
Парламентом і нащональними парламентами. У такий спосіб далі
пом’якшується відмінність між комунітарним і національним рівнями.

Питання про роль національних парламентів постало вже в 1979 році на
перших прямих виборах до Європарламенту. Воно переростає у важливу
політичну проблему з ухваленням Європейського Єдиного Акту і трьохсот
директив, які треба було запровадити до національного права для
реалізації європейського єдиного ринку; національні парламенти насправді
опинилися у становищі “палат ратифікації” рішень, прийнятих у
Брюсселі18. Тоді було ухвалено зібрати Парламентську Асамблею 27-30
листопада 1990 року і створити Конференцію комітетів з європейських
справ (ККЄС, Париж, 16-17 листопада 1989 року).

У той час як Маастрихтська угода порушує питання, але не розв’язує його,
Амстердамська — містить “протокол про роль національних парламентів у
Європейському Союзі”, який дає повніший розв’язок.

Щодо інформативних повідомлень до національних парламентів, то всі
консультативні документи, які готує Єврокомісія, терміново передають
національним парламентам держав-членів і законодавчі пропозиції
Єврокомісії “надають у розпорядження урядів держав-членів у необхідний
час, аби дозволити їм переконатися, що національні парламенти зможуть
належним чином їх сприйняти”. Крім того, має пройти обов’язковий
шеститижневий період, за винятком термінових випадків, між моментом,
коли Комісія передає до Ради й Парламенту законодавчу пропозицію з
проблеми Співтовариства або в секторі юстиції чи внутрішніх справ, — і
тим моментом, коли Рада починає розглядати її: це має забезпечити
національні парламенти необхідним часом для дебатів і дискусій з
відповідними урядами

Щодо Конференції комітетів з європейських справ, то було передбачено, що
вона може подавати на розгляд інституцій Європейського Союзу пропозиції,
які вважає за корисні, розглядати всяку пропозицію або законодавчу
ініціативу в галузі свободи, безпеки й правосуддя, яка може
безпосередньо вплинути на свободу індивідів, а також передавати до
союзних інституцій документи, які вона вважає за потрібні щодо
законодавчої діяльності Європейського Союзу.

Ідеться про істотні положення, що виправдовують твердження, згідно з
яким “європейська система настільки проникла в національні системи, що
спонукає до дебатів навіть про конституційні відносини між органами
держави”19.

2. Що і як вирішують в об’єднаній Європі

2.1. Міжурядові конференції: постійні інституційні переговори

Міжурядові конференції є найважливішою процедурою прийняття рішень, адже
можуть видавати угоди, змінюючи конституційну структуру Європейського
Союзу. Міжурядові конференції відбуваються поза звичайним графіком
інституційних засідань. Ідеться про конференції між урядами, які можуть
ухвалювати рішення щодо зміни суті, цілей і самої процедури вироблення
рішень у Європейському Союзі20.

Процедура перегляду конституційних засад Європейського Союзу передбачена
статтею 48 Угоди.

Існують дві фундаментальні характеристики такої процедури: кожну окрему
зміну, навіть незначну, в договорах мають узгодити всі держави-члени;
результат переговорів, який складає форму міжнародної угоди між
державами-членами, має бути ратифікованим кожною державою-членом на
основі власних конституційних норм.

Вимога одностайного голосування, звичайно, є гальмівним чинником, який,
однак, знаходить своє виправдання, надто коли йдеться про необхідність
приймати рішення з фундаментальних інституційних питань. Але політичний
імператив дійти згоди, аби задовольнити очікування громадської думки
всередині кожної країни, і типово дипломатична ідея, згідно з якою не
досягнута згода — це найгірше з можливих завершень переговорів,
забезпечують досягнення результатів, часто не кращих, але можливих,
беручи до уваги політичні обставини в момент переговорів21.

Набуття чинності новою угодою передбачає згоду національних парламентів
з окремих питань, вже обговорених урядами, а в разі, коли передбачена
також ратифікація через референдум, то згоду більшості громадян. Події,
пов’язані з ратифікацією Маастрихтської угоди, не схваленої на
референдумі в Данії (і прийнятої лише після запровадження кількох
положень, що враховують специфіку цієї країни) та схваленої менш н*іж
51-м відсотком голосів “за” у Франції, доводять усю складність процесу,
і це знову підтверджено ірландським “ні” щодо Ніццької угоди в червні
2001 року.

Ледь окреслена тут процедура перегляду угод виявляє іншу “нефедеральну”
характеристику Європейського Союзу, який не має так званої “компетенції
компетенцій”, адже “установча” влада залишається в руках держав-членів.
Зрештою, саме дер-жави-члени мають владу змінювати структуру
Європейського Союзу, підсилювати інституції, модифікувати найважливіші
механізми прийняття рішень. У принципі держави володіють фундаментальним
повноваженням, а саме — правом вирішувати, які саме компетенції
надаються Європейському Союзові та яким чином він може й мусить їх
виконувати.

Володіння ініціативою перегляду конституції, з іншого боку, належить не
лише державам-членам, але також і Єврокомісії, і ця ініціатива підлягає
не правилу одностайного голосування, а голосування більшістю. У Мілані в
1985 році, наприклад, Італія запропонувала скликати міжурядову
конференцію, яка призвела б до створення Єдиного Європейського Акту, і
ця пропозиція була прийнята більшістю при трьох “проти” —
Великобританії, Данії й Греції. Право “конституційної” ініціативи
Комісії дуже показове і свідчить про особливий характер цієї установи.
Крім монополії законодавчої ініціативи, Єврокомісія має, отже, також
право пропонувати істотні зміни в механізмах та інституціях
Співтовариства. Європейський Парламент опосередковано в такий спосіб
знаходить можливість впливати також і на скликання міжурядової
конференції через політичні зв’язки з Євро-комісією, які дозволяють йому
пропонувати Комісії застосувати власне право ініціативи. Зрештою,
Комісія завжди користувалася підтримкою Парламенту у важливих
інституціональних пропозиціях, як, наприклад, підчас конференції, що
призвела до Єдиного Європейського Акту.

Проте наразі Європейський Парламент і Комісія не мають жодного права
прийняття рішень у процедурах перегляду конституції.

Єврокомісія бере повноправну участь у переговорах. За традицією, вона
має дві мети на міжурядових конференціях: збільшувати сферу застосування
процедури голосування кваліфікованою більшістю та розширювати
повноваження Співтовариства в міру потреби для реалізації цілей Угоди.
Під час готування міжурядової конференції, яка призвела до
Амстердамської угоди, було створено “групу обмірковування”, що мала
визначити основні інституційні проблеми та вказати можливі пункти
домовленості між делегаціями. Під час роботи цієї групи Єврокомісія
обрала аналітичний і концептуальний підходи до справи, а при відкритті
конференції подала дуже вагомі пропозиції, особливо щодо стосунків
Євросоюзу з громадянами та їх основних прав, протягом усього часу роботи
конференції і взагалі приділяла особливу увагу діалогу та інформуванню
європейсь-

22

кого громадянського суспільства .

Під час міжурядової конференції 2000 року, яка завершилася Ніццьким
самітом, Єврокомісія доклала до цієї роботи чимало зусиль, залучивши
також експертів і дослідницькі центри2і. Парламент за різних обставин
також долучався до роботи з перегляду конституції.

Форми співпраці з Європейським Парламентом існують уже від часу угод про
бюджет (1970 і 1975) та конференцій, які призвели до Єдиного
Європейського Акту та Маастрихтської угоди. Фактично Парламент має
можливість впливати на роботу конференцій, і “відхилення” комунітарної
угоди з боку Страсбурзької асамблеї, хоча й не має юридичної сили,
викликало б суттєвий політичний резонанс. До цього слід було б додати,
що від 1986 року деякі держави, зокрема й Італія, вважають схвалення
нової угоди з боку Європейського Парламенту необхідною умовою його
ратифікації. Таким чином, відхилення угоди з боку Парламенту могло б
мати хоча й опосередковані, але дуже істотні юридичні наслідки В
Європейському Союзі, що постійно змінюється й набуває нових рис, а також
приймає рішення, щораз важливіші для демократичного життя сотень
мільйонів європейських громадян, бачиться нормальним, що інституція, яка
є першим носієм демократичної леґітимності, претендує па ак тивнішу роль
під час змін конституції Співтовариства В момент відкриття конференції
1996 року одні делегації вважали за необ хідне надати значнішої ролі
Європарламенту, інші ж розглядали його втручання як відхилення від
диспозицій Угоди, згідно з якою перегляд конституції має відбуватися на
“конференції представників урядів” Було знайдено компромісне рішення, на
підставі якого Європарламент був “активно залучений” до ро боти
конференції в такий спосіб, що міг одержувати регулярну й детальну
інформацію про хід робіт та оприлюднювати власну позицію з кожного
питання дискусії в будь який момент 3 цією метою було вирішено
організувати зустрічі президента Парла менту та глав держав і урядів з
участю їхніх міністрів закордон них справ під час кожного засідання Ради
з загальних справ, щомісячні зустрічі представників урядів на
конференції з пред ставниками Парламенту та щотижневі зустрічі між Прези
дентством і представниками Парламенту Участь Парламенту в конференції,
яка підготувала Ніццьку угоду, була явно безпосе редньою у роботі
конференції брали участь двоє спостерігачів від Парламенту, а перед
кожною сесією конференції відбувався обмін думок учасників конференції з
президентом Парламенту

Після розчарувань від результатів, одержаних в Амстердамі й Ніцці в
шститущйній галузі, та враховуючи потребу демокра тизацп фундаментальних
конституційних процесів, питання пов ноцшної участі Європарламенту — уже
порушене європейсь кими депутатами — має, без сумніву, виникнути в
майбутньому Справді, щораз важче допускати, що Європарламент лише ін
формують тоді, коли змінюються фундаментальні конституційні норми Беручи
до уваги політичні й економічні наслідки процесів перегляду конституції,
ці процеси не можуть далі провадитися на основі класичної дипломатичної
моделі, вони мають прямо сто суватися і Європейського Парламенту24 Як
слушно відзначалося з приводу конференції 1997 року, “що стосується
розглянутих

тем, то переговори міжурядової конференції мали типово конституційний
характер Вони стосувалися створення й повнова жень інституцій, прав
громадян, принципів європейської політики Що ж до процедури, то
переговори міжурядової конфе ренцп мали виразно дипломатичний характер”2

Міжурядові конференції підтверджують ідею, що конструк ці я
Співтовариства має розглядатися не статично, а обов’язково в динаміці
Розширення Європейського Союзу і необхідність пристосовувати його
інституції до нових завдань, що перед ними постають і поставатимуть, —
все це спонукає до щораз частішого скликання міжурядових конференцій в
останні 15 років, тоді яку перші ЗО років європейської інтеґрацп вони
були досить рідкісним явищем Частий перегляд конституції є ознакою того,
що політичні й конституційні наслідки спільної системи чимраз більші і
що держави-члени мають щораз більші труднощі при спробах дійти згоди
щодо нової конституційної структури Євро-союзу Ідеться про справжні
“постійні інститущйні переговори” їх прагнуть “офщіалізувати”
посиланнями різних угод на нові міжурядові конференції, що мають
розв’язувати проблеми, з яких ще не досягнуто згоди Так, Єдиний
Європейський Акт пе реніс на подальшу конференцію, зокрема, монетарне
питання Маастрихтська угода в 1992 році вже передбачила нову міжуря дову
конференцію 1996 го року, яка призвела до Амстердамсь кої угоди (1997) А
в момент підписання цієї останньої (що так і не розв’язала деяких
фундаментальних інституційних питань, пов’язаних з системою голосування
в Раді та зі складом Комісії в розширеному Євросоюзі) уже йшлося про
нову міжурядову конференцію, що призвела до Ніццької угоди, — і вона не
буде останньою, адже декларація в додатку до Ніццької угоди передбачає
скликання нової міжурядової конференції 2004 року

Будь-яке формулювання, де робиться спроба пояснити, що таке об’єднана
Європа, завжди даватиме лише моментальний фотознімок еволюції цієї
системи Першою ознакою такої еволюції якраз є міжурядові конференції,
дедалі частіші, — як наслідок політичного й економічного розвитку
всередині й зовні Євросоюзу Досить згадати, наприклад, про події 1989
року, що прискорили підготовчі роботи економічного й монетарного союзу

Міжурядова конференція

Резолюція, прийнята Європарламентом | “за власною ініціативою”, вимагає
! скликання міжурядової конференції !

Пропозиція Єврокомісн або держави члена до Ради скликати міжурядову
конференцію згідно зі статтею 48 Угоди

Консультація з Європарламентом, а в разі потреби з Єврокомісією з боку
Ради Для інституційних змін у монетарній галузі потрібна консультація
також і з Європейським Центробанком

Скликання міжурядової конференції Відкриття переговорів на рівні
особистих представників міністрів Участь Комісії

Інформування Європарламенту Зустрічі з представниками Європейського
Парламенту Передання документів Парламенту Діалог Президентства Ради з
комісією у конституційних справах і з Європарламентом на пленарному

|Резолюцп Європарламенту під час засідань і ‘Міжурядової конференції І

Підписання угоди урядовими делегаціями Передання підписаного тексту
національним парламентам, щоб розпочати процес ратифікації
(парламентської і, в окремих випадках, також на референдумі)

Резолюція Європарламенту В разі негативного рішення з боку
Європарламенту італійський і бельгійський парламенти взяли на себе
політичне зобов’язання не ратифікувати текст, підписаний урядами

* Пунктирні лиш означають політичні акти, юридично не обов’язкові,
суцільні ліпи — політичні акти, передбачені Угодою і поставили
Європейське Співтовариство перед історичною необхідністю підготуватися
до прийому нових демократій Східної Європи. Від 1989 року до сьогодення
Європейський Союз ще не спромігся завершити власний процес адаптації й
реформ. Наразі установи Союзу ще не готові прийняти нові демократії
Центральної та Східної Європи. Крім того, відколи Європейський Союз,
маючи єдину валюту, вирішує накреслити європейську перспективу, — на
довший період також і для країн Південно-Східної Європи, — переговорний
інституційний процес ще більше ускладнюється. З іншого боку, такі часті
перегляди конституції свідчать також про велику життєву силу Союзу,
далекого поки що від так званого “євросклерозу” початку 1980-х років.
“Поки що”, адже існують досить високі ризики, з якими Євросоюз може
зіткнутися, якщо постійні інсти-туційні переговори будуть неспроможні
зняти деякі фундаментальні перешкоди й усунути головні причини
неефективності теперішніх інституційних механізмів.

2.2. Головні характеристики спільного законодавства

Угода передбачає різноманітні процедури ухвалення рішень для формування
й прийняття законодавчих актів у ЄС. Диспозиції щодо прийняття рішення є
спільними для кількох інституцій, кожна з яких відіграє певну роль, що
змінюється відповідно до прийнятої процедури. Суд ЄС визначив як
“законодавчу систему” механізм прийняття рішень у Співтоваристві та як
“законодавство” — акти, прийняті союзними інституціями. Наприклад, у
випадку судової справи Біттепікаї Суд ЄС посилається на “законодавчу
владу Співтовариства”26. Таким чином, можна говорити про “законодавчі
процеси Співтовариства” і про “закони Співтовариства”, дія яких на
законодавчі системи держав-членів є прямою і дуже показовою, завдяки
згаданій вище “конституціоналізації”.

Якщо можна говорити про “законодавство”, слід, однак, зауважити, що
однією з фундаментальних характеристик процесу прийняття рішень у Союзі,
особливо в минулому, було певне суміщення політичного й
адміністративного апаратів держав членів, що на законодавчому рівні
виявлялося в центральній ролі, наданій Раді міністрів, а на виконавчому
— у розвитку фе номена “комітолопГ27

Зростання важливості Європарламенту й збільшення його законодавчих
прерогатив та політичного контролю, зокрема й за виконанням комунітарпих
актів, водночас змінює саму природу системи, яка розвивається в бік
більшої політизацп та чіткішого розрізнення виконуваних ролей і типів
діяльності

Процедура консультації

На основі процедури консультації Єврокомісія має предста вити пропозицію
в Раду і просто проконсультуватися з Європар-ламентом Дізнавшись позицію
Парламенту, Рада може приймати рішення щодо пропозиції Єврокомісп і
зможе змінити п лише при одностайному голосуванні На практиці політична
угода між Єврокомісією й окремою державою членом достатня для Єврокомісп
для здійснення своєрідного “позитивного вето” щодо запропонованих змін,
внесених державами-членами

Процедура спільного прийняття рішень

У процедурі спільного прийняття рішень Європарламепт реалізує справжню
законодавчу владу на паритетних умовах із Європейською Радою

На першому етапі процедури Комісія представляє власну пропозицію до Ради
і до Парламенту Незалежно від того, чи Рада прийме до розгляду
пропозицію Комісії, а Парламент не подасть поправок, чи то пак Рада
прийме всі поправки, подані Парламентом, вона може остаточно прийняти
акт, представлений у такий спосіб

Якщо немає повної згоди між Парламентом і Радою на пер шому етапі, то
Рада виробляє “спільну позицію” і повідомляє про неї Парламентові Рада і
Комісія мусять інформувати Пар ламент про мотиви відповідних позицій
Тут розпочинається другий етап, на якому Європарламснт при абсолютній
більшості

членів може: прийняти позицію Ради щодо пропозиції Комісії або не
висловлюватися з цього приводу, і тоді акт буде прийнятий згідно зі
спільною позицією; відхилити пропозицію (абсолютною більшістю), і тоді
акт вважається неприйнятим; запропонувати зміни (абсолютною більшістю).

В останньому випадку текст із поправками передається Раді і Комісії, яка
формулює власну думку щодо самих поправок. Якщо Рада не схвалює усіх
поправок, розпочинається етап “погодження”. Єврокомісія має великий
вплив на етапі, що передує погодженню, оскільки її позиція щодо поправок
Парламенту визначає систему голосування в Раді: кваліфікованою більшістю
— для прийняття поправок, схвалених Комісією; одностайним голосуванням
щодо поправок, відкинутих Комісією.

На етапі погодження представники Європарламенту й Ради, об’єднавшись у
“комітет примирення”, розпочинають переговори з контроверсійних пунктів
законодавчої пропозиції з Комісією, яка має “історичну пам’ять” щодо
пропозиції та різних етапів процедури й бере на себе важку роль
посередника між двома законодавчими владами. Якщо цей комітет після
шістьох тижнів роботи не може прийняти спільний проект, то акт
вважається неприйнятим. Якщо ж через 6 тижнів комітет примирення схвалює
спільний проект, то Парламент абсолютною більшістю голосів та Рада
кваліфікованою більшістю голосів протягом шістьох тижнів можуть прийняти
цей акт на підставі спільного проекту. Якщо ж одна з інституцій не
приймає спільний проект, запропонований акт вважається неприйнятим.

НОВА ПРОЦЕДУРА СПІЛЬНОГО ІІРИИКЯІТЯ РІШЕНЬ

Пропозиція Комісії до Європейського Парламенту (ЄП) і Ради

Спільна позиція Ради

Думка Ком си про спільну позицію

Рада може приймати змінений акт

Рада може приймати акт

СП приймає спільну позицію або не ухвалює жодного рішення

ЄП відхиляє, спільну позиц ю абсолютною більшістю голоси

ЄП вкосить поправки гю спільної позиції

абсо потною б льшістю голосів

Акт прийнято

Акт не прийнятий

Через 3 місяці Рада приймає поправки

а) кваліфікованою озльшістю якщо Комісія

прийняла поправки

б) одностайно якщо Комісія відхилила поправки

Через З місяці Рада не приймає всі попоавкі

Акт з поправками прийнято

Через 6 тижнів ЄП і

Рада скликають комітет ппимиоення

Угода про згоду

Відсутність угоди про

згод)

Через 6 тижнів ЄП (простою більшістю) 1 Рада (кваліфікованою більшістю)
ухвалюють угоду

Через 6 тижнів ЄП і

Рада скликають комітет псимітення

Акт не прийнято

Акт прийнято

Акт не прийнято

Рада і Європарламент виконують, таким чином, спільну за конодавчу
функцію на умовах паритету Амстердамська угода не лише спростила та
модифікувала процедуру спільного прийняття рішень, але й розширила
межі п застосування Ніц цька угода передбачає дальше розширення цих меж
Вилученими з неї залишаються важливі питання демократи, політики або
фінансів, такі як сільськогосподарська політика (за окремими
специфічними винятками), конкуренція, податкова сис тема, організовані
на основі процедури консультації, політика згуртованості, до якої
застосовується процедура відповідності думок28, справи економічного й
монетарного союзу, де залежно від обставин застосовуються, в цілому, всі
процедури, за винят ком спільного прийняття рішень , торговельна
політика, у якій не передбачено участі Європейського Парламенту30,
нарешті, застосування спільного прийняття рішень пов’язане з
різноманітними умовами й відстрочками щодо питань контролю зовнішніх
кордонів, віз, політики надання політичного притулку та за ходів проти
нелегальної імміграції

Процедура відповідності думок

На відміну від процедури спільного прийняття рішення, при якій Парламент
користується повнотою законодавчої влади, процедура відповідності думок
надає Парламенту тільки право вето, адже пропозиція може бути прийнята
лише за позитивної думки Європарламенту Європарламент, однак, не має
можли вості пропонувати поправки він може лише “ухвалити або відхилити”
За деякими винятками, як-от політика згуртованості, процедура
відповідності думок не застосовується для звичайних законодавчих актів,
вона передбачена для рішень спеціального характеру, як, наприклад,
укладання угод про асоціацію чи кооперацію між Співтовариством і третіми
країнами (тобто тими, що не є членами Євросоюзу), рішення про розширення
Союзу, яке дає згоду на входження нових держав, санкції, передбачені в
разі грубих і неодноразових порушень фундаментальних прав з боку однієї
з держав

В разі, коли процедура відповідності думок передбачає прийняття Радою
рішення кваліфікованою більшістю, Комісія має сильну позицію, адже вкрай
рідко Європарламент виражає негативну думку, — Єврокомісія не змушена
“вести переговори щодо поправок” з останнім і може зосередитися на
“побудові” більшості всередині Ради.

Інша річ, коли Рада має приймати рішення одностайним голосуванням, як це
трапляється у випадку з рішеннями *щодо громадянства або уніфікованих
електоральних систем для європейських виборів. У такому разі роль,
передбачена для Євро-парламенту, зміщує маятник виразно в напрямку
міжурядових переговорів, і поле для маневру Єврокомісії стає вкрай
обмеженим3’.

2.5. Роль інституцій Союзу в процесі ухвалення рішень

Для союзної системи прийняття рішень властиві значні варіації обов’язків
лідера, залежно від політичних обставин та особистостей європейських
діячів, які приймають рішення.

Особистість президента Комісії або комісара може часом набувати
вирішального значення; іншим разом визначальний вплив чинять певна
держава або коаліція держав52. Як інституція Європейська Рада визначає
загальні напрями й основні політичні орієнтири Євросоюзу, що впливають
на всю діяльність різних установ і, як наслідок, також на їхню
законодавчу діяльність.

Але, поза сумнівом, саме участь Європарламенту характеризує загальний
процес прийняття рішень. Його роль фундаментальна для демократичності й
прозорості суспільства. Законодавчі прерогативи Парламенту перетворюють
процедури прийняття рішень в ЄС на справжні законодавчі й політичні
процеси. Демократичність системи прийняття рішень на союзному рівні
прямо пов’язана з роллю Страсбурзької асамблеї. Підсилена роль
Парламенту відповідає законним і нагальним вимогам надати більше
демократичності й політизації цілій системі, яка не є — принаймні більше
не є — заснованою на адміністративних міжнародних процедурах, але
базується на політичних процесах. До дипломатичних переговорів додалися
демократичні й громадські дебати, властиві для такої демократичної
інституції з суттєвими правами, якою є Європарламент.

Сама Рада міністрів, яка знаходиться у центрі процесу прийняття рішень,
не має справжньої “суверенної” функції і не може діяти окремо, як це
часто трапляється з інституціями та міжурядовими органами у федеральних
національних системах, її діяльність залежить від Комісії та Парламенту,
які водночас не підлягають контролю Ради, адже Єврокомісія не
підпорядкована Раді, а Рада не може вимагати політичної відповідальності
від Парламенту33.

До цього слід додати, що Рада не представляє винятково національних
інтересів, адже на практиці також і євродепутати або безпосередньо
комісари можуть звертатися до неї, і Рада, особливо Президентство, має
забезпечувати делікатну рівновагу між інтересами окремих держав і
загальними інтересами Союзу. Крім того, семестрові ротації в головуванні
Ради перешкоджають державі-члену, що здійснює це головування, в тому,
щоб визначити пріоритети та програми на довший період. У найважливіші
політичні моменти Комісія, а не Рада, виявляється спроможною опрацювати
робочі програми, що визначають діяльність Єврозоюзу в цілому. Наприклад,
згадаймо оприлюднений у 1987 році “Єдиний Акт: Новий Кордон”, або
“Програму 2000”, яка ставить перед Європейським Союзом подвійну мету —
залучення країн Центральної, Східної і Південної Європи та
перевизначення внутрішніх фінансових рамок на період 2000-2006 рр.,
прийнятих Європейською Радою в Берліні у першому семестрі 1999 року34.
Порівняно недавно Романо Проді представив цікаве повідомлення про
“стратегічні цілі 2000-2005 рр.” (9 лютого 2000 року), де вказані нові
шляхи розвитку в галузях: інституційній, економічній, соціальній,
зайнятості й зовнішньої політики.

Система прийняття рішень в ЄС дуже складна. Ця складність віддзеркалює
еволюцію інституційної рівноваги: кожна окрема процедура є відбиттям
владних повноважень кожної інституції в різних ділянках повноважень
Євросоюзу. Процедури, таким чином, видозмінюються кумулятивно: кожна
процедурна реформа базується на наявній системі інституцій і додає до
неї елементи, які мають відповідати новій ролі, що її хочуть надати
інституціям. Зокрема, до зростання складності процедур прийняття рішень
призвела щораз більша важливість Європарламенту, який еволюціонував від
звичайної консультативної установи до законодавчої

Процедура спільного прийняття рішень, наприклад”, спи рається на
структуру своєї попередниці, запровадженої Єдиним Актом так званої
процедури “кооперації”, яка при цьому повністю була витіснена новою
процедурою36 Причини криються в вмни ролі Європарламенту зі зростанням
його ваги до попередніх процедур додаються нові фази Необхідність
підтримувати міжінституційну рівновагу і поважати прерогативи окремих
інституцій впливає також на правила голосування і на право внесення
поправок з боку законодавчих влад, залежно від об ставин, у другому
випадку це впливає і на повноваження Ради або Парламенту й Ради37
Іншою характеристикою процедур прийняття рішень є терміни, протягом
яких інституції мають ви словити свою позицію Загалом діє правило
“мовчанка — згода” у стосунках між Радою й Парламентом (особливо для
останнього)

Добре функціонування процедур Співтовариства залежить від співпраці між
різними інституціями та від їхньої здатності розв’язувати конфлікти, які
можуть виникати в процесі проце дури Інституційна співпраця є
фундаментальним елементом, який підтверджує політичний характер процесів
прийняття рі шень і щораз більшу роль Європарламенту як законодавчої
влади Завдяки процедурам сталися величезні зміни в галузі формування
своєрідної “культури” діяльності інституцій, адже вони були змушені, як
і уряди, знаходити нові стратеги и тактики переговорів

Слід зазначити, що найгостріші конфлікти, зокрема між Парламентом і
Радою, виникають довкола не стільки різних га лузей політики і окремих
пропозицій Комісії, скільки інституцій них питань і проблем загальної
політики Міжінституційна спів праця, однак, розвивалася роками, як на
неформальному рівні, особливо в стосунках між Комісією і Парламентом,
так і на більш формальному, через техніку “примирення” й “розмова утрьох
(трилопв)”, тобто нарад, де представлені всі три інститу ції Початково
такий підхід був передбачений для питань бюджету, а потім поширений на
всі сектори, де можуть виникати розбіжності між інституціями
Нововведення Амстердамської

угоди підсилили співпрацю між трьома інституціями Нова про цедура
спільного прийняття рішень заохочує кооперацію й обмін інформацією,
підсилює схильність до компромісу й переговорів та робить національні
уряди значно чутливішими до позиції єв ропейських депутатів

2.4. Загальні рамки діяльності Співтовариства: виняткові та конкурентні
повноваження, принцип атрибуції, субсидіарність

Повноваження інституцій Союзу можуть мати ексклюзивний або конкурентний
характер стосовно відповідних інституцій держав-членів

Ексклюзивні повноваження, які прямо не вказані в Угоді, але випливають
із загальних цілей Співтовариства, з необхідності Гарантувати
ефективність дій Союзу та з правової практики Суду ЄС, містять заборону
для держав членів провадити нормативну діяльність, крім випадків, коли
вона має виконавчий характер стосовно норм Співтовариства або дозволена
його інституціями Рибальство й торговельна політика с класичними
прикладами галузей, що повністю перейшли до виняткових повноважень
Європейського Співтовариства

Конкурентні повноваження прямо передбачені в Угоді (нау ково-дослщна
діяльність і проблеми розвитку, наприклад) Тут слід розрізняти два
випадки У першому повноваженні залишаються конкурентними доти, поки до
своїх обов’язків не присту пили союзні інституції Виконання конкурентних
повноважень з боку інституцій ЄС “вилучає всякі відмінні положення, які
б виходили від держав-членів”38 Конкурентні національні повноваження,
таким чином, поступово усуваються через виконання конкурентних союзних
повноважень У другому випадку ситуація конкурентності залишається й
породжує перерозподіл функцій, при чому союзні інституції обмежуються
тим, що вказують загальні орієнтири певних політик або заохочують певні
специфічні Дії, як-от в галузі освіти

Питання конкурентних повноважень властиве і для нацю нальних систем
федеративного типу Німецька конституція, на приклад, передбачає, що в
галузі конкурентних законодавчих повноважень землі можуть займатися
законодавчою діяльністю, поки Федерація (Бунд) не приступить до
реалізації свого законо давчого права

Крім того, інституції Союзу не мають загального права приймати всі акти,
які вони вважають за потрібне Тут діє принцип атрибуції, на підставі
якого інституції можуть виконувати свої повноваження лише в чітко
окреслених випадках Стаття 5 Угоди передбачає, що “Співтовариство діє в
межах компетенщй, наданих йому, і цілей, які вказані цією Угодою”, а
стаття 7 пе редбачає, що “кожна інституція діє в межах атрибуцій, які на
дані їй Угодами” Єдина коректива, до якої часто вдаються шсти туци,
передбачена вже згаданою статтею 308, зіідно з якою “коли якась дія
бачиться необхідною для досягнення певних ці лей Співтовариства у
функціонуванні спільного ринку, а ця Угода не передбачає необхідного для
того права на дію, Рада, проголосувавши одностайно на пропозицію
Єврокомісн та проконсультувавшись із Парламентом, бере на себе
повноваження щодо цього випадку” Завдяки статті 308, з одного боку,
Співто вариство підсилило власні дії в галузях, прямо передбачених в
Угодах, як от зовнішньоекономічні відносини, соціальні питання,
регіональна й економічна політика, а з іншого боку — поширила свої дії
на нові галузі, послідовно кодифіковані в Уго даху вигляді змін,
наприклад, у галузі політики довкілля або за хисту прав споживачів Однак
на цю статтю не можна посилатися для актів, спрямованих на зміни природи
самого Співтова риства, чи фундаментальних принципів системи, чи
загальних положень права30

Вказані статті 308, яка проголошує “позитивну субсидіар-ність”40,
відповідає стаття 5, що кодифікує “принцип субсидіар ності” у
загальнішому плані, обмежуючи законодавчу дію союзних інституцій

Згідно з цією статтею

“Співтовариство діє в рамках наданих йому повноважень і цілей, вка заних
у цій Угоді В галузях, які не належать до його виняткової компе тенци,
Співтовариство втручається, за принципом субсидіарності, лише і в тому
разі, коли цілі передбаченої ди не можуть бути достатньо реалізовані
державами-членами і можуть, отже, з причин своєї масш табності або
наслідків цієї дії, бути краще реалізованими на комунітар-ному рівні Дії
Співтовариства не виходять за межі необхідного в досягненні цілей цієї
Угоди”

Це положення застосовується не до галузей виняткової компетенції
Співтовариства, а тільки до тих, де компетенція конкурентна, причому
розрізняють два аспекти принципу субсидіарності аспект “специфіки” й
аспект “пропорційності” Принцип специфіки властивий для всякої
міжнародної організації й підсумований у фразі “Співтовариство діє в
рамках наданих йому повноважень” (що є, крім того, згаданим принципом
атрибуції) В будь якому разі розширення сфери повноваження Спільноти і
стирання граней у розподілі повноважень між Співтовариством і
державами-членами могли б ускладнити застосування цього принципу та
призвести до значних інститущйних і політичних напружень у майбутньому,
хіба що Суд ЄС, як конституційний суд Співтовариства, не розмежує
повноваження між Співтова риством та державами-членами41 Це питання
перебуває сьогодні в центрі європейських дебатів і вважається настільки
важливим в деяких державних утвореннях, — зокрема, в німецьких землях, —
що декларація №23, додана до Ніццької угоди, перед бачає на порядку
денному найближчої міжурядової конференції 2004 року питання про чіткіше
розмежування повноважень між Союзом і державами-членами42 Зрештою,
інституції Європейсь кого Союзу під політичним проводом Європейської
Ради, через гнучкі форми співпраці, прагнуть розширити сферу дії Європеи
ського Союзу Складність у визначенні державних секторів, у яких
Європейський Союз не мав би втручатися, чи то в загаль них рисах, через
рамкові орієнтації Європейської Ради, чи то конкретніше, через політичні
й законодавчі пропозиції, виявляє тенденцію Європейського Союзу стати
організацією “загального

призначення”, хоча й з диференційованими інструментами відповідно до
секторів дії

Принцип пропорційності підсумований у фразі “Дії Співто вариства не
виходять за межі необхідного в досягненні цілей цієї Уі оди” і насправді
застосовний до всякої дії Співтовариства, а не лише до виконання
конкурентних повноважень Цей принцип лежить в основі союзної політики
“заради цілей” і переходу від політики гармонізації до політики
регуляції

Субсидіарність — один з фундаментальних принципів захід ного політичного
мислення, починаючи від Аристотеля та свя того Фоми Аквінського і
закінчуючи соціальними доктринами церкви й Папськими енцикліками Rerum
Novarum, Расет in terns і Quadragesimo anno (“Про нові речі”, “Мир на
землі” та “Сороковий рік” — Перекл )п Принцип субсидіарності
передбачає, що державна влада може втручатися лише у випад ках, коли
громадяни й громадянське суспільство не здатні до сягти спільно
визначених цілей Крім того, коли влада має втру титися, це мало б
статися на адміністративному й політичному рівні, якомога нижчому й
ближчому до громадян, відповідно до поставленої мети Принцип
субсидіарності (завдяки розподілу влади, яким він передбачений) був
широко використовуваний у федеративних державних системах Сполучених
Штатів, Швей цари та Німеччини У Німеччині конституція визнає за
федеральною владою право законодавчої діяльності, лише якщо існує
потреба федерального законодавства, коли певне питання не може бути
ефективно розв’язане землями, коли законодавство однієї землі може
негативно впливати на законодавство інших земель або коли необхідно
зберегти юридичну й економічну єд ність країни Як політичний принцип,
субсидіарність є більше методом кооперації, аніж критерієм відокремлення
і прагне pea лізувати рівновагу між потребами, можливостями й
відповідаль ністю різних рівнів прийняття рішень

Справді, якщо його інтерпретувати у світлі принципів тісної співпраці й
солідарності між державами членами заради ефек тивності спільних дій,
принцип субсидіарності може дійсно стати

“школою федерального підходу” до європейської інтеграції, як стверджував
колишній президент Комісії Жак Делор44 У цьому розумінні принцип
субсидіарності лежав і в основі проекту установчої угоди Європейського
Союзу Альтієро Спінеллі, який об’єднував у нероздільне ціле
субсидіарність і федералізм

Більшою мірою політичне, аніж юридичне значення прин ципу субсидіарності
може, однак, спонукати держави-члени вда тися до нього не для того, щоб
зробити ефективнішою і прозорішою систему, а для того, щоб
репацюналізувати галузі, що сьогодні належать до компетенції союзних
інституцій Зрештою, часто важко оцінити, чи певна мета дійсно може бути
реалізована на тому чи іншому рівні або яким має бути рівень
“недостатності” державної дії, що виправдав би втручання Брюсселя

Не зайве також нагадати, що під час переговорів, які призвели до
Маастрихтської угоди, термін “субсидіарність” дозволив уникнути
безвиході, в якій опинилися учасники переговорів, що розділилися на тих,
хто хотів, аби в Угоді прямо згадувалась “федеративна сутність”
Європейського Союзу та хто залишався на більш націоналістичних позиціях
і рішуче протистояв цьому (зокрема Великобританія) Сам Джон Мейджє-р,
тодішній британський прем’єр-міністр, визнав, що “субсидіарність — це
слово, яке врятувало Маастрихт”45 Таким чином, своїм “успіхом”
Маастрихтська угода завдячує формулюванню двозначного принципу, який
може бути інтерпретований по різному, навіть протилежно, і який залишає
недоторканою ще більшу двозначність, а саме — кінцеву мету Європейського
Союзу Справді, якщо субсидіарність, здається, не має такої мети
інтеграції, як створення європейської “наддержави” (адже гарантує
охорону прав і збереження автономії держав-членів в усіх тих ь галузях,
де відмінність у культурах і традиціях не становить перешкоди для
здійснення специфічних цілей, поставле них Угодами), вона могла б стати
й опорою “федеративного союзу”, що принаймні, у світлі позицій деяких
держав-членів, міг би не так скоро, але сформуватися У Маастрихтській
угоді фраза “федеративний за сутністю союз”, що виникла в процесі
переговорів, не була внесена до тексту там залишили тільки фразу про
“дедалі тісніший союз між народами”, яка може мати значно ширшу
інтерпретацію. Субсидіарність, так чи інакше, є важливим компромісом,
даючи гарантії тим, хто побоювався, аби процес інтеграції не призвів до
завеликої централізації, і полегшуючи прийняття голосування більшістю,
необхідного для поглиблення Союзу46.

Амстердамська угода містить протокол про субсидіарність і пропорційність
та про критерії їх застосування, які не мають елементів новизни,
підсумовуючи практику Співтовариства, міжінституційну угоду про
субсидіарність від 28 жовтня 1993 року і різноманітні висновки
Європейських Рад (особливо в Бірмінгемі та Единбурзі у 1992 році), але
може полегшити інтер-претативну діяльність Суду ЄС.

Зокрема, тут повторені висновки Единбурзького саміту (11-12 грудня 1992
року), де сказано, що всі фінансові або адміністративні зобов’язання
Співтовариства, національних урядів, місцевих підприємств, економічних
операторів і громадян зводяться до мінімуму і мають бути пропорційними
щодо поставлених цілей. Заходи Співтовариства мають залишити якомога
більше місця для маневру при виробленні рішень державами-членами.
Співтовариство має займатися законодавчою діяльністю лише, коли це
абсолютно необхідно, і прагнути до вибору певних комплементарних
(додаткових) дій на підтримку відповідних дій дер-жав-членів, аби в
такий спосіб координувати національні дії та заохочувати співпрацю.
Директиві надається перевага перед постановою.

Якщо його інтерпретувати в позитивний спосіб, то новий протокол мав би
підтвердити наявний розподіл компетенцій і підсилити вже чинне у ЄС
союзне законодавство в тих частинах, де воно є “субсидіарним” і прагне
досягнення “певних політичних цілей”. Негативна інтерпретація, в
розумінні “невтручання” з боку Брюсселя до “національних справ”,
ризикувала б призвести до завеликого закостеніння системи. Сам,
протокол, здається, не розвиває далі принципу субсидіарності в згаданому
вище сенсі не лише між різними політико-адміністративними рівнями, але й
між органами влади та громадянським суспільством. Інтерпретована
належним чином, субсидіарність дала б можливість усім інституціям
“інтегрованої” системи (тобто від найнижчих комун до Брюсселя)
відмовлятися від дії, коли найефективнішою виявлялася б дія
громадянського суспільства, і тим забезпечити гарантії демократичної
легітимності, прозорості й ефективності.

2.5. Первинні, похідні й нетипові акти

Різні процедури ухвалення рішення завершуються прийняттям певного
законодавчого акту. Відколи ми починаємо розмову про акти ЄС, передусім
належить розрізняти первинні й похідні юридичні акти.

Первинні юридичні акти — це основоположні Угоди й подальші угоди зі
змінами, разом з угодами й актами про вступ держав, які приєдналися до
Європейського Союзу пізніше. Згідно з нормальною практикою міжнародного
права, угоди часто супроводжуються конвенціями або додатковими
протоколами, в яких • ідеться про окремі питання або специфічні
ситуації деяких дер-І жав-членів. Так, до Амстердамської угоди додано
51 декларацію | або протоколи й “нотатки” про 8 односторонніх
декларацій од-\ нієї або кількох держав-членів.

Декларації є юридично необов’язковими документами, але вони виражають
певні наміри “Високих договірних сторін”. Щодо Суду ЄС, то він має брати
їх усі до уваги під час систематичної інтерпретації Угод, а союзні
інституції мають по можливості дотримуватись їх у своїх діях.

Похідні юридичні акти передбачені Угодою і приймаються, залежно від
обставин, Європарламентом разом із Радою, або тільки Радою, або
Єврокомісією: це постанови, директиви, рішення. Ті самі інституції
можуть, крім того, формулювати рекомендації або окремі думки, юридично
необов’язкові (стаття 249).

Постанова наближається до законів, прийнятих на національному рівні:
вона має загальне значення, є обов’язковою в усіх своїх елементах і
безпосередньо застосовується в кожній з держав-членів. Постанова є
переважно інструментом гармонізації;

на практиці вона вживається передусім у сільськогосподарському секторі й
у секторі конкуренції.

Директива визначає цілі, які слід досягнути, залишаючи свободу дій
державам, відповідно до інших зобов’язань, передбачених Угодами, щодо
форм і засобів їх досягнення. Отже, теоретично директива дуже відмінна
від постанови й наближається хіба що до рамкових законів, відомих у
національних системах. Практика ЄС, однак, особливо в галузі актів,
пов’язаних із підготовкою єдиного європейського ринку, розвинула так
звані “деталізовані директиви”, що залишають окремим державам дуже
вузьке поле для маневру. Така практика бере свій початок з вимоги
обмежити відмінності окремих держав з метою зберегти уніформність
системи і як така була визнана легітимною Судом ЄС47.

Рішення — це законодавчі акти, обов’язкові в усіх своїх елементах, але
радше індивідуального, аніж загального застосування.

Слід зазначити, що законодавчі акти мають однакову назву й у тому разі,
коли йдеться про описані вище справжні законодавчі акти, ухвалені за
процедурами консультації або спільного прийняття рішення, і тоді, коли
вони були прийняті безпосередньо Єврокомісією. Однак слід відрізняти
акти, прийняті безпосередньо Комісією, які хоча й мають ту саму назву,
що й прийняті Парламентом і Радою або однією Радою, і більш схожі на
національні акти адміністративного постановного чи господарського
змісту, — від актів, прийнятих за “звичайною” законодавчою процедурою,
які наближаються до законів.

Для всіх актів Співтовариства діє принцип супрематії (вищості) по
відношенню до національних норм.

Рекомендації та думки — це необов’язкові акти і як такі не підлягають
контролю леґітимності з боку Суду ЄС. Проте вони можуть призводити до
непрямих юридичних наслідків, особливо коли їх застосовують до ширшого
процедурного контексту48. Досить згадати рекомендації Ради в політичній
і монетарній галузі, які фіксують основні орієнтири економічної
політики, що на них мають рівнятися держави-члени, або які запрошують
певну державу зменшити завеликий, порівняно з критеріями конвергенції,
бюджетний дефіцит. У другому випадку, якщо певна держава або держави не
реагують на рекомендації Ради, та може безпосередньо прийняти рішення
накласти санкції відповідного характеру.

Крім актів, передбачених Угодами, слід згадати також серію “нетипових”
актів, до яких часто вдаються інституції, зокрема, в процесі готування
законодавчих актів.

Єврокомісія має традицію видавати “повідомлення”, часом звані “білою
книгою” або “зеленою книгою”. Тоді як білі книги є політичними
програмами широкого спектра (наприклад, най-відомішою є біла книга про
внутрішній ринок), то зелені книги є оперативнішими й містять
дослідження та принципи, яких слід дотримуватися для вироблення
специфічної регламентації в певній сфері (наприклад, телекомунікації).
Публікація білих і зелених книг відіграє надзвичайно важливу роль, що
пов’язується і з принципом субсидіарності та з необхідністю для
Єврокомісії роз’яснювати політичні й економічні підстави певної
пропозиції, вказувати, чому саме втручання Союзу необхідні, якими саме
будуть етапи запропонованої програми дій та які фази її потребують
створення законодавчого акту.

Рада міністрів і особливо Європейська Рада приймають “висновки”,
“резолюції”, “кодекси поведінки”.

Важко визначити справжню юридичну вартість таких актів. Взагалі кажучи,
вони не мають обов’язкових юридичних наслідків, але можуть істотно
впливати на діяльність спільних інституцій. Наприклад, резолюції
Європейської Ради з юридичних міркувань могли б розглядатися як
декларації про наміри політичного типу. Суд ЄС, однак, уточнив, що такі
акти не є джерелом юридичних зобов’язань, хіба що Європейська Рада сама
виявить намір вважати себе зобов’язаною ними49. В кожному разі дати
задовільну й вичерпну інтерпретацію нетипових актів — справді важке
завдання, через що ця галузь залишається в стані невизначеності.

2.6. “Міжінституційні” угоди

Аби інтерпретувати та впорядкувати рівновагу між інституціями без зміни
угод або для розв’язання особливо складних проблем, що входять до
компетенції кількох інституцій, як-от бюджетні процедури, інституції
Союзу вдаються щораз частіше до так званих “міжінституційнихугод”.

У деяких випадках можливість укласти міжінституційну угоду прямо
передбачена договорами. У Маастрихтському договорі, наприклад,
положення, що стосуються омбудсмана і слідчих комітетів, передбачають
міжінституційну процедуру для їх реалізації. В інших випадках
Європарламент звертається з проханням укласти такі угоди, що зазвичай
призводить до підсилення його ролі або до окреслення його прерогатив.

Ще в інших випадках така угода створюється для зміцнення обов’язкового
характеру деяких процедур. Наприклад, угода зобов’язує інституції в
момент розгляду законодавчої пропозиції перевірити її сумісність з
принципом субсидіарності. Єврокомі-сія мусить мотивувати свою пропозицію
в світлі цього принципу. Рада, в свою чергу, має перевірити таку
сумісність і взяти до уваги принцип субсидіарності в момент внесення
пропозиції. Це саме стосується й Парламенту. Щоб підкреслити
обов’язковий характер цих видів діяльності та конкретизувати формальні
процедури, Комісія, Рада й Парламент уклали міжінституційну угоду 25
жовтня 1993 року.

Пізніше, в 1999 році, Комісія, Парламент і Рада замінили попередню угоду
1993 року “Про практичні формальні процедури проведення робіт комітету
примирення” новою угодою під назвою “Спільна декларація про практичні
заходи нової процедури спільного прийняття рішень”. Ця остання наполягає
на нових можливостях приймати акт у першому читанні, на необхідності
тісної співпраці між інституціями в опрацюванні відповідних календарних
планів і на ролі Єврокомісії, яка має діяти для сприяння контактів між
інституціями та мусить застосовувати власне право ініціативи
“конструктивно, аби сприяти зближенню позицій Європейської Ради та
Європейського Парламенту, враховуючи міжінституційну рівновагу й роль,
передбачену для них Угодою”.

На думку деяких інтерпретаторів, міжінституційна угода має бути юридично
обов’язковою, і всякий акт, який порушує цю угоду, міг би Судом ЄС бути
оголошений нечинним50. У такому разі йшлося б про нову модель, яка
відповідає потребам діалогу та прямих міжінституційних переговорів.
Деякі положення угоди потребують законодавчих актів, які б
конкретизували їхнє місце в юридичній системі спільноти: міжінституційні
угоди мають відповідний рівень для того, щоб прояснити такі положення31.
Обов’язковий характер, хоч і непрямий, можна виявити в цих документах
через посилання на можливість звернення до Суду ЄС з вимогою скасувати
певний акт, прийнятий з порушенням основних форм, серед яких згадуються
також міжінституційні угоди. Проте існують інші інтерпретатори, які
визначають міжінституційну угоду як звичайну джентльменську
домовленість, яка, не змінюючи положень угоди, становила б для них опору
на певний час, доки не будуть вироблені процедури їх застосування32.

Серед недавніх оцінок варто нагадати думку пана Тезауро, генерального
адвоката Суду ЄС про те, що міжінституційні угоди набувають виразної
інтерпретативної вартості в тому разі, коли їхній зміст кодифіковано в
обов’язкових законодавчих актах. Серед іншого, коли з міжінституційної
угоди або зі спільної декларації випливає, що інституції побажали
додержуватися взаємних зобов’язань, то угоди й декларації справді стають
джерелом юридичних зобов’язань, і на основі принципу міжінституційної
співпраці на підставі статті 10 Угоди їх порушення може бути оскаржене в
Суді ЄС3.

Нарешті, декларація, додана до Ніццької угоди, прямо вказує, що
обов’язок тісної співпраці, про який Ідеться в статті 10 угоди,
поширюється не лише на держави-члени, але й на інституції, і що
міжінституційні угоди завжди укладаються за консенсусом Комісії,
Парламенту й Ради і не можуть змінити або доповнити положення угоди, але
можуть сприяти їх застосуванню.

2.7. Відсутність формальної ієрархії джерел права в ЄС

У союзному праві не існує формальної ієрархії джерел. Таке становище є
наслідком того, що немає класичної піраміди “конституція — закон —
виконавчі акти”, яка становить основу національних систем. Документи
законодавчої або адміністра-тивної природи можуть бути прийняті в
Брюсселі через ті самі процедури. Тому більш або менш урочистому
характеру ухвалення певного акту зовсім не відповідає його специфічна
позиція в ієрархії норм. Рада не обмежується тим, що регулює юридичні
відносини на загальному й абстрактному рівнях, вона часто керує
безпосередньо. Єдина справжня ієрархія може випливати з авторитетності
інституції, з конкретних характеристик певного акту, його наслідків і
адресатів.

Вже в Проекті угоди про Європейський Союз Альтієро Спінеллі
(Європарламент, 1984 рік) пропонувалося зробити цю систему прозорішою та
структурованішою, запровадивши розрізнення між “органічними законами”,
які мали забезпечити організацію й функціонування інституцій та інших
установ, передбачених угодою, і “звичайними законами”. Міжурядова
конференція, що привела до Маастрихтської угоди в 1991 році, розглянула,
на пропозицію Італії, можливість запровадити ієрархію джерел, на вершині
якої розміщувався б “закон”, тобто акти, прийняті спільно Парламентом та
Радою, і які мали б визначати принципи, загальну орієнтацію й суттєві
елементи регульованих матерій. Адміністративні виконавчі компетенції
були надані державам-членам за наявною схемою для директив (свобода форм
і засобів для досягнення мети, поставленої Радою і Парламентом), тоді як
виконавчі процедури, делеговані від імені Єврокомісії(“комітологія”)54,
— спрощувалися. У разі прийняття така пропозиція майже повністю усунула
б виконавчу діяльність Ради, зміцнивши при цьому виконавчий характер
Комісії та збільшивши законодавчу вагу Парламенту. Ця пропозиція не була
прийнята, так само як не мали продовження аналогічні пропозиції,
представлені Комісією і Парламентом’5, а в недавній Амстердамській угоді
знову сказано про брак прогресу в галузі встановлення ієрархії джерел.
Зокрема, в доповіді групи обмірковування, яка готувала конференцію
1996-97 років36, делегації, схильні впровадити ієрархію джерел, загалом
схвально ставляться до “державницьких” аспектів комунітарної системи,
підкреслюючи що:

“Така система ієрархії комунітарних актів прояснила б функції кожної
інституції: угоди приймалися б одностайним рішенням Ради й
ратифікувалися б національними парламентами, законодавчі норми
приймалися б… на основі процедури спільного прийняття рішень; Комісія
або держави-члени несли б відповідальність за виконання положень,
Комісія була б під контролем Ради та Парламенту”.

Водночас незгодні делегації, посилаючись на міжнародне й міжурядове
походження Союзу, підкреслюють, що “Союз має особливий характер, який
відповідає характерній класифікації актів: постанов, директив, рішень і
рекомендацій… У рамках цієї характерної системи можливо з’ясувати
функції кожної інституції, підтримуючи міжінституційну рівновагу”. Далі
в цьому контексті рекомендують “повернутися до початкового духу угоди,
приділяючи більшу увагу якості кожного акту й застосовуючи таку
директиву, яка була б відповідною його справжній меті” для того, щоб
“внаслідок запровадження процедури спільного прийняття рішень дебати про
ієрархію набули важливості, яку вони мали від початку””. Така позиція
насправді, здається, прямо суперечить еволюції системи в цілому, яка
просувається до більшої визначеності ролей різних інституцій: їй має,
звичайно, відповідати також і чіткіша класифікація законодавчих актів58.

2.8. Бюджетна процедура

Бюджетна процедура має особливі норми, які виразно відрізняють її від
звичайної законодавчої процедури. Тоді як, згідно з правилами, права
Парламенту залежать від юридичної бази, на яку спирається певна
законодавча пропозиція, у бюджетній процедурі ролі обох гілок “влади
бюджету”, Парламенту й Ради залежать від обов’язкового чи
необов’язкового характеру витрат. Процедура прийняття бюджету досить
довга, але вона має фундаментальні характеристики, визначені й
конкретизовані у важливій міжінституційній угоді про структуру бюджету й
поліпшення бюджетної процедури від 1988 року, в угоді про
адміністративні витрати від 1995 року і в останній угоді, підписаній 6
травня 1999 року. Різні угоди також запровадили практику кількарічного
планування витрат у межах максимальних обсягів за категоріями.

У загальнішому плані Парламент використав власні права в бюджетній
сфері, щоб компенсувати історично сформовану законодавчу слабкість, яка,
однак, тепер усунута після запровадження й поліпшення процедури
спільного прийняття рішень — явна ознака щораз більшої парламентаризації
системи59. Права Європейського Парламенту в галузі бюджету постійно
зростають через практику міжінституційних угод. Ця практика дозволила
Раді змінити процедуру прийняття бюджету без необхідності вносити зміни
до угоди, а Парламенту — збільшити власні прерогативи через свій вплив,
внаслідок чого, зокрема, національні уряди взяли на себе політичні
зобов’язання.

Право Парламенту формувати бюджет, отже, відповідає щораз більшій
важливості й зміцненню самої інституції. Спочатку Парламент міг лише
висловлювати свою думку з приводу бюджету Співтовариства, який дуже
нагадував бюджети звичайних міжнародних організацій, цілком залежні від
фінансових внесків держав-членів.

Згодом Рада прийняла рішення запровадити фундаментальні зміни для
розвитку й автономізації системи: було створено режим власних ресурсів
(1970 рік) і призначено для Співтовариства частку надходжень від ПДВ.

Ці реформи були доповнені двома угодами (1970-го і 1975-го років), що
розширювали права Парламенту в бюджетній сфері і, зокрема, надавали йому
право самостійно збільшувати або зменшувати витрати Співтовариства (в
певних межах), переміщувати кредити з одного напрямку на інший,
відхиляти бюджет і висловлювати свою думку про використання бюджету з
боку Єврокомісії60.

Власні ресурси включають: збори з сільськогосподарських продуктів,
завезених з третіх країн; мито з товарів, імпортованих з третіх країн;
надходження від ПДВ і так званий “четвертий ресурс”, який полягає в
застосуванні до ВНП кожної держави-члена певної квоти, розрахованої на
основі суми ВНП держав-членів, беручи до уваги, що обкладати цим
податком можна не більше 55 % ВНП кожної держави.

Процедура формування бюджету має таку послідовність: готує бюджет
Комісія; спільне рішення про бюджет приймають Парламент і Рада; схвалює
бюджет Парламент, а оприлюднює його президент. При цьому відзначається,
що право прийняття рішень Парламентом є повним у разі “необов’язкових”
витрат (таких, що не обов’язково випливають з угоди), тоді як Рада
одержує право на спільне прийняття рішень для “обов’язкових” витрат
(тобто тих, що обов’язково випливають з угоди), причому це може бути
предметом обговорення також і всупереч думці Європарламенту. Це
розрізнення було джерелом численних конфліктів між Парламентом і Радою.
Остання, підтиском Парламенту, погодилася запровадити процедуру
узгодження при прийнятті актів, які мали важливі фінансові наслідки
(спільна декларація Парламенту і Комісії 1975 року), визнаючи принцип,
згідно з яким законодавчі акти можуть бути обов’язковими для бюджетних
органів лише в разі, коли вони ухвалені через процедуру спільного
прийняття рішень або становлять об’єкт погодження між трьома
інституціями.

Бюджетна процедура, таким чином, відбиває своєрідний характер системи
Європейського Союзу. Виникнення бюджету як суттєвого інструмента
публічної політики використав Парламент для самоутвердження як
центральної установи з поверненням до парламентської боротьби класичного
типу. Що ж до національних парламентів, то вони сприйняли підвищення
прерогатив Європейського Парламенту в момент, коли приймалося рішення
про збільшення фінансових можливостей Співтовариства і, як наслідок,
з’явилася необхідність запровадити систему контролю на союзному рівні за
національними урядами. Однак слід іще раз відзначити, що навіть якщо
існування союзного бюджету із власними ресурсами чітко відрізняє ЄС від
інших міжнародних організацій, тут бракує фундаментального елемента
державної системи, а саме — права примусу Союзні інституції не можуть
безпосередньо стягати податки з європей ських громадян або приймати
рішення про зміни власної “подат кової політики” з метою збільшити чи
зменшити свої витрати Якщо Парламент приймає рішення про витрати, то він
може лише спробувати вплинути на планування, тобто на над ходження Тут
ідеться про унікальний у світі випадок парла менту, який голосує за
витрати, але не за надходження Справді, на основі історичного
принципу по taxation without reptesentatton (не має податків без
представництва — Пе рекл ), національні парламенти застосовували тут
право примусу Така ситуація зменшує дієвість бюджетної процедури, але
водночас знімає відповідальність з Європейського Парламенту61 Власне,
через це Парламент вже певний час домагається “п’ятого ресурсу”, тобто
європейського податку, який був би символічним кроком до більшої
прозорості й читабельності союзного балансу для європейців Сам
президент Проді запропонував запровадити європейський податок, — не для
того, щоб збільшити теперішній податковий тягар або ресурси
Європейського Союзу, але для переходу до прозорішої та зрозумілі-шоі для
громадян системи Крім того, такий напрям розвитку сприяв би й більшій
відповідальності європейських інституцій і, зокрема, Європарламенту62

До всьоіо, також і через контроль за опрацюванням і вико нанням бюджету
можна виразити й підсилити демократичний характер системи

Ціла низка специфічних видів контролю, внутрішнього и зовнішнього,
передбачена для діяльності з виконання бюджету ЄС (управління фінансами)
За деякими винятками, провідні принципи в цій галузі — це, по-перше,
“єдність бюджету”, згідно якого “всі прибутки й видатки Співтовариства,
разом з тими, що відносяться до Європейського соціального фонду, мають
бути передбачені на кожний фінансовий рік і записані до бюджету” (стаття
268), а по-друге — власна й виняткова компетенція Єв рокомісп в галузі
виконання бюджету Інший порядок перед бачений, проте, для витрат,
пов’язаних з другим (зовнішня полі тика та безпекова) і третім стовпами
(правосуддя та внутрішні справи) Той факт, однак, що прийняття спільного
бюджету вхо дить до компетенції Парламенту й Ради, а його виконання дору
мене Комісії, навіть у випадках витрат у галузі зовнішньої полі тики або
внутрішніх справ, сприяє підсиленню ролі цих двох інституцій також і
всередині другого й третього стовпів

3. Як провадиться спільна політика

3.1. Обов’язок лояльності й співпраця: втілення європейської політики з
боку держав-членів

Здійснення спільної політики тісно пов’язане з принципом лояльності та
співпраці між державами членами, одним із фун даментальних принципів
союзної системи, зафіксованим такими словами в статті 10 угоди

‘Держави члени вживають усіх заходів загального и спеціального ха
рактеру, аби забезпечити виконання зобов язань що випливають з цієї
угоди або інших актів, укладених інституціями Співтовариства Вони
сприяють останньому у виконанні його власних завдань Вони утриму ються
від будь яких дій що могли б перешкодити реалізації цілей цієї угоди’

Виконавча функція держав-членів була підтверджена Судом ЄС, який заявив,
що, згідно з принципами, які лежать в основі інституційної системи
Співтовариства і регулюють відносини між Співтовариством і державами
членами, державам членам належить забезпечувати на своїй території
виконання спільного права63

Єдність і уніформність союзного права при цьому повністю зберігається
Держави-члени мусять вжити всі необхідні заходи для того, щоб
здійснювати в ефективний, конкретний і мате ріальний спосіб постанови й
директиви Співтовариства, уникаючи затримки виконання актів або
застосування їх вибірково чи диференційовано

Здійснення спільної політики, таким чином, дуже подібне до “виконавчого
федералізму”, який характеризує федеративні системи на зразок німецької
або канадської, і дає підстави говорити про “кооперативний федералізм”64
Подібно до німецьких земель, держави-члени Європейського Союзу мають
забезпечу вати застосування спільної політики й дотримання спільного
права

Угоди фіксують мету й загальні орієнтири, реалізація яких не автоматично
покладається на інституції Союзу

Відсутність зовнішніх децентралізованих служб Єврокомісп надає досить
істотне поле для маневру державам-членам6 Комісії може бути доручене
“адміністративне” виконання спільного права, але загалом вона має
провадити лише наїляд за діяль ністю держав За межами контрольних
функцій Комісії успішне проведення спільної політики залежить від
співпраці між державами, від ефективності їхніх адміністративних систем
та від доб рого керівництва їхніми місцевими установамиьг

Держави члени знаходяться в центрі процесу прийняття рі шень і
відіграють вирішальну роль також на виконавчому етапі Прагнення
держав-членів за всіх обставин зберегти контроль за виконанням спільної
політики підтверджується, зокрема, у ви падках, коли Рада вирішує
доручити проведення спільної полі тики Комісії

3.2. Виконавчі функції інституцій ЄС: ще один приклад нерозмежованості
гілок влади в урядовій системі Євросоюзу

Розподіл виконавчої влади між інституціями Союзу відбиває складний
характер системи й гібридний характер Ради міністрів, яка водночас
виступає як законодавча й виконавча гілки влади Крім того, незважаючи на
часто вживаний вислів “виконавча влада ЄС”, в розумінні “Комісія”, не
існує положень угод, які б надавали Єврокомісп виняткових повноважень у
керівництві й здійсненні спільної політики Комісія справді має виняткові
пов новаження в окремих випадках, як оту галузі конкуренції, в ці лому ж
виконання спільної політики з боку Єврокомісії здійснюється за
дорученням Ради. Таке виконання за дорученням дало початок явищу,
позначеному незграбним неологізмом “комїто-логія”, що є чи не
найвиразнішим свідченням нерозмежованості гілок влади й потреби розвитку
системи інституцій та її пристосування до щораз більшої ролі
Європейського Парламенту.

3.3. Питання про “комітологію”

Феномен “комітології”, справжнього “тіньового уряду Співтовариства”,
полягає у масовому зростанні комітетів різного типу, що діють на етапі
виконання за дорученням союзної політики як інструменти контролю Ради за
діяльністю Комісії. Така система є проміжним варіантом між “нормативним”
виконанням “законів Співтовариства” з боку інституцій та
“адміністративним” виконанням, яке зазвичай здійснюють держави-члени.
Стаття 211 передбачає, що Комісія “з метою забезпечення функціонування й
розвитку спільного ринку… виконує компетенції, надані їй Радою для
виконання встановлених для цього норм”. На підставі статті 202/3 Рада
“надає Комісії через прийняті Радою акти, повноваження для виконання
визначених Радою норм. Рада може певним чином обумовити виконання таких
повноважень. Вона може також зарезервувати для себе в окремих випадках
право безпосередньо здійснювати виконавчі повноваження”.
“Обумовленість”, про яку йдеться в статті 202, конкретизується у
створенні комітетів, складених з функціонерів держав-членів, що
здійснюють, залежно від мети, консультативні, керівні або
реґламентаційні функції, як це встановлено в рішенні Ради від 29 червня
1999 року. Воно замінило собою рішення від 13 липня 1987 року, що так і
називалося — “Комітологія”.

Походження “комітології”

В угодах Співтовариства немає жодного прямого посилання на можливість
делегувати повноваження допоміжним органам (тобто не передбаченим явно в
угодах), на відміну від практики міжнародних організацій, таких
наприклад, як ООН67. Надання права ухвалення рішень допоміжним органам
також не відповідало духу угод, адже “батьки-засновники” Співтовариства
були більше заклопотані тим, як підтримати чітку й збалансовану
структуру спільних інституцій.

Сам Суд ЄС визнавав леґітимність комітетів на підставі їхнього суто
консультативного характеру без будь-якого пр’ава приймати рішення68.

Ще в перші роки спільної сільськогосподарської політики (початок 1960-х
років) виникла проблема знайти адміністративні рішення, які, не змінюючи
інституційної рівноваги, передбаченої угодами, дозволили б швидко й
ефективно оформляти адміністративні акти, необхідні для щоденного
керування.

Тоді Рада прийняла рішення вдатися до системи комітетів з метою контролю
за виконавчою діяльністю, делегованою нею Комісії. При цьому не
обмежилися створенням комітетів з суто консультативними функціями, а
започаткували також серію процедур, які дозволяли цим комітетам
блокувати виконавчу діяльність Єврокомісії через застосування
контрольних і виконавчих функцій. Тим самим було порушено стрункість
інституційної схеми на етапі нормативного виконання, оскільки стало
можливим створювати органи ad hoc для допомоги Єврокомісії в проведенні
виконавчих функцій, делегованих Радою, але при цьому вказані органи не
мусили б мати ролі ані контролю, ані прийняття рішень, навіть і
опосередкованої. Вони мали б існувати без контрольної ролі, адже
контроль за Комісією — це одна з основних прерогатив Парламенту; їм не
треба було б надавати ролі прийняття рішення, адже це право надано Раді
або Раді разом із Парламентом (у випадках спільного прийняття рішення).

Масове поширення комітетів, формально консультативних, але насправді
часто з функціями контролю і навіть можливістю блокувати рішення,
підсилило явище бюрократичного взаємопроникнення. Було змішано
діяльність “техніко-адміністра-тивну” й “політичну”, і при цьому ані
Європейський Парламент, ані національні парламенти не одержали
можливості здійснювати за цією діяльністю демократичний контроль.
Національні адміністрації й уряди уникають функцій контролю за
відповідними парламентами, перекладаючи ці повноваження на союзні
інституції, а потім знову відбирають надані повноваження, запроваджуючи
механізми блокування або принаймні стримування діяльності Єврокомісії.

Рішення від І987 і 1999років

Створення комітетів відбувалося не на основі чіткої схеми і мало
наслідком появу цілої зграї з сотень комітетів. 1987 року Рада, на
пропозицію Єврокомісії, прийняла рішення кодифікувати 3 процедури:
консультативну, управлінську, реГламента-тивну. Комісія прагнула
узагальнити вже поширену практику й усунути все зайве (тоді існувало
понад 300 типів комітетів!); уникнути становища, коли комітети почали б
виконувати повноваження ухвалення рішень; гарантувати, щоб через
процедури комітології можна було б завжди прийти до певного рішення,
уникаючи небезпечних застійних ситуацій60.

Рада, однак, додала до управлінської й реґламентативної процедур два
варіанти, що істотно обмежили діяльність Комісії й зазнали гострої
критики з боку Європейського Парламенту. Обидва “варіанти” були усунуті
в недавньому рішенні від 28 червня 1999 року.

На основі першої процедури (консультативний комітет), Єврокомісія
зобов’язана враховувати думку комітету, але це не тягне за собою
юридичних зобов’язань. Єврокомісія має лише враховувати цю думку
“якомога повніше” та інформувати комітет про те, який саме чином вона її
врахувала. Консультативні комітети передали національним адміністраціям
функцію інформування Єврокомісії про адміністративні труднощі або про
наявні нормативні відмінності, не перешкоджаючи її діям. Рішення 1999
року істотно розширює межі залучення консультативної процедури.

Друга процедура стосується комітетів управління, найпоширенішого типу
комітетів у сільськогосподарській галузі від початку 1960-х років. Те,
що управлінські комітети розвинулися саме в цій галузі, не випадково,
коли згадати, що джерела спіль ного сільськогосподарського права були
визначені як “система регламентації ринку, що стосується майже всіх
сільськогосподарських продуктів і найрізноманітніших фаз виробництва,
закладаючи основи централізованого управління ринком”70 В разі
негативної думки, висловленої кваліфікованою більшістю членів комітету,
Комісія має повідомити Раді про думку комітету і може, але не мусить,
відкласти виконання вжитих заходів Рада може кваліфікованою більшістю
прийняти захід, відмінний від запропонованого Комісією

Заходи, які Комісії доручено виконувати за участі управлін ських
комітетів, можна поділити на три великі групи важливі виконавчі акти,
надто численні або надто термінові, аби бути дорученими Раді, акти
поточного управління, які мають, однак, певну важливість, передбачають
застосування на розсуд виконавця або мають надзвичайно терміновий
характер, акти, призначені доповнити базовий регламент Ради критеріями й
особливостями виконання суто технічної природи Крім того, випадки
вираження комітетами негативної думки, на практиці трапляються дуже
рідко

Третя процедура стосується регламентативних комітетів Думка
регламентативних комітетів має ще більшу зобов’язальну силу для
Єврокомісп, порівняно з управлінськими комітетами Проект Комісії завжди
має зібрати кваліфіковану більшість все редині комітету і тоді може бути
застосований безпосередньо В інакшому випадку слід звертатися до Ради
Тоді як у випадку управлінських комітетів голосування більшістю юлосів
проти пропозиції Комісії тягне за собою лише втручання Ради, у процедурі
регламентативних комітетів за браку кваліфікованої більшості на користь
пропозиції Рада перебирає на себе всю повноту владних функцій 3 моменту
звернення до Ради подальше обговорення пропозиції негайно припиняється

Комісія представляє безпосередньо до Ради пропозицію щодо заходів, яких
треба вжити, й інформує про це Парламент, який саме так уперше прямо
згадується в процедурах комітоло

ги В разі, коли протягом трьох місяців Рада кваліфікованою більшістю
відхиляє пропозицію Комісії, остання може предста вити Раді змінену
пропозицію або подати законодавчу пропози цію В разі неприйняття
запропонованих заходів протягом терміну, передбаченого для Ради, або
коли Рада не висловлює своєї незгоди із запропонованими заходами,
Комісія може прийняти їх і приступити до їх виконання

Процедури комїтологп були раціоналізовані і частково вдосконалені
недавнім рішенням Ради, яка також почала визнавати деякі прерогативи
Парламенту Проте комітолопя продовжує викликати численні непорозуміння
Що дивує найбільше в управлінських і регламентативних процедурах, — це
те, щодо пускається підміна повноважень на користь Ради на підставі
думки, висловленої органами, не передбаченими угодою Справді, на
практиці трапляється так, що не Рада від самого по чатку резервує за
собою право проводити безпосереднє вико нання, а комітети, технічні
органи, вирішують, чи Рада, чи Комісія мусить виконувати ту чи іншу
постанову

Беручи також до уваги, що консультативні комітети можуть лише виражати
думку, що управлінські комітети можуть затри мувати пропозицію Комісії і
що регламентативні комітети в за гальному випадку мусять и схвалювати,
між Комісією, Радою і Парламентом часто виникають суперечки в момент
подання Єв-рокомісією пропозицій, які передбачають залучення процедури
комїтологп 3 одного боку, Єврокомісія, підтримана Парламентом,
намагається пропонувати консультативні комітети, з іншого — Рада
одноголосно замінює їх управлінськими коміте тами або в особливих
випадках — регламентативними

Рішення 1999 року передбачає, що управлінські комітети мають
використовуватися для здійснення сільськогосподарської політики
Співтовариства і для спільної політики рибальства, а регламентативні
комітети — для впровадження виконавчих заходів загального значення щодо
головних елементів базових законодавчих актів, разом із заходами, які
стосуються охорони здоров’я або безпеки осіб, тварин чи рослин

Комітологія та Європейський Парламент

Роль комітетів, створений ними інституційний дисбаланс, та їхній вплив
на бюджет Співтовариства вже давно спонукали Європейський Парламент
протистояти кількісному розростанню комітетів і найбільш зобов’язальним
процедурам комітолргії. Парламент вважає, що зобов’язальні процедури на
кшталт тих, яких вимагають реґламентативні комітети, викривляють
відносини в трикутнику “Рада — Парламент — Комісія” на користь першої,
заважають Парламенту застосовувати власні прерогативи і надто обмежують
автономію Комісії.

Головна проблема полягає в збільшенні прозорості, ефективності й
“рівноправності” між Парламентом і Радою. Спроби Парламенту зробити
стосунки з Комісією більше схожими на нормальні стосунки між
законодавчою та виконавчою владами ускладнюються через змішування
політичних й адміністративних елементів, яке характеризує на практиці
діяльність інституцій. Парламентська стратегія неминуче наражається на
труднощі у цій сфері, де діє справжній “тіньовий уряд”.

Проблема особливо ускладнилася з прийняттям Маастрихтської угоди й
наданням Парламенту права на спільне прийняття рішень. Парламент одержав
тоді право бути інформованим про діяльність комітетів з боку Комісії,
але Рада до 1994 року завжди відкидала формальне визнання прерогатив
Парламенту в цьому питанні. Зі впровадженням нової процедури спільного
прийняття рішень було відновлено рівновагу між Парламентом і Радою,
підтверджену й підсилену подальшою Амстердамською угодою71. Законодавчу
владу здійснюють спільно Парламент і Рада. Якщо в тих галузях, де Рада
делегує Комісії право виконувати акти, ухвалені за допомогою механізму
спільного прийняття рішень разом з Парламентом, останній вилучається,
то, виходить, опосередковано його законодавчі права обмежуються на
користь Ради. Якщо на практиці Рада може повертатися до окремих аспектів
акту, змінюючи й доповнюючи його, то така ж можливість не передбачена
для Парламенту. Парламент наполягає, що для застосування його власних
прерогатив у повному обсязі “законодавчому спільному прийняттю рішень”
має відповідати “виконавче спільне прийняття рішень”.

Вдаючись до класичної стратегії, тобто використовуючи владу, яку він має
в деяких галузях діяльності Союзу для підняття певних політичних питань
і підсилення власного впливу в інших галузях, Європарламент почав
демонструвати певні прояви ворожості щодо управлінських і
регламентативних комітетів, блокуючи всі законодавчі пропозиції, які
передбачали створення комітетів, відмінних від консультативних. Ця
стратегія змусила Раду та Комісію вдатися до довгих переговорів з
Парламентом, що призвело до міжінституційної угоди 1994 року, названої
Модус вівенді комітології, яка забезпечувала адекватніше інформування
Парламенту, а також до недавнього рішення про комітологію від 28 червня
1999 року72.

Погодившись поєднати комітологію з політикою спільного прийняття рішень,
Рада встановила, що після Амстердамської й Маастрихтської угод виконання
за дорученням має сприйматися інакше. На основі рішення 1999 року, якщо
Парламент вважає, що пропозиція Комісії до Ради стосовно заходів, які
слід ужити, виходить за межі виконавчої влади Комісії, то він інформує
про це Раду. Коли приймається рішення з пропозиції Єврокомісії73, Рада
має взяти до уваги позицію Парламенту.

Крім того, Парламент отримує регулярну й термінову інформацію про
діяльність комітетів і, якщо вважає, що запропонований Комісією акт
перевищує межі виконавчої діяльності, він може також вимагати в Комісії
перегляду пропозиції. Комісія може продовжувати процедуру, подаючи нову
виконавчу або законодавчу пропозицію до Парламенту й Ради.

Внаслідок набуття чинності нового рішення щодо комітоло-гії, Комісія й
Парламент прийняли угоди про процедури, яких слід дотримуватися для
реалізації нової системи74. На основі нової угоди Комісія зобов’язується
гарантувати термінове й регулярне інформування Парламенту про діяльність
комітетів у випадках виконання за дорученням актів, прийнятих за
процедурою спільного прийняття рішень. Крім того, Комісія погодилася
також передавати всю необхідну інформацію у відповідь на запит
компетентної парламентської комісії і в разі, коли комітети
висловлюються щодо виконання актів, не прийнятих за проце дурою
спільного прийняття рішення Парламент протягом мі сяця (крім термінових
випадків, зокрема, пов’язаних з охороною здоров’я) може прийняти
резолюцію, яка вказує причини, через які він вважає, що проект певного
виконавчого заходу переви шує рамки делегованих виконавчих повноважень і
втручається в законодавчу сферу, передбачену для Парламенту і Ради 5

Майбутнє “тіньового уряду Співтовариства”

Комітолопя бачиться прямим наслідком системи, що від свого початку
характеризувалася принципом сполучення, замість розмежування гілок
влади, і в якій часто важко відрізнити законодавчу діяльність від
адміністративної Через нерозмежо-ваність гілок влади бракує й історичних
передумов, необхідних для виникнення адміністративної організації, чітко
відмінної від законодавчого апарату Функціональна складність системи
про-довжує позначатися на структурному рівні і виявляє брак традиційного
протиставлення між нормативною й виконавчою сферами

Пояснень явища комітологп багато Дехто твердить, що вона є “неминучим
наслідком” системи непрямого адмшістру вання й дозволяє зацікавити
національні адміністрації та залучити їх до вироблення спільних
законодавчих і виконавчих норм7г

На думку інших, союзна адміністрація “колегіального типу” немовби є
відчутнішою ознакою еволюції системи в бік кооперативного федералізму77
Зрощення адміністрацій начебто відбиває тенденцію держав-членів “скласти
докупи” свої суверенні права і виконувати їх разом із союзними
інституціями Партнерство союзної адміністрації та національних
адміністрацій, пов’язане з реалізацією цілей угоди, мовляв, робить
необхідним застосу вання колегіальних моделей, усуваючи підстави для
“так званих гарантійних поступок у функціях, що спираються на застосу
вання, нехай і осучасненої, ідеї роз’єднання гілок влади”78 Вплив
комітетів на Комісію немовби компенсується інтенсивною “європеїзацією”,
якої зазнають національні адміністрації, змушені приймати процедури й
структури союзної моделі79

Ще інші коментатори твердять, що комітолопя буцімто стала
“найвщчутнішою ознакою занепаду в адміністративному плані прийняття
рішень на наднаціональному рівні”80 Система Співтовариства немовби стає
“наднаціональною” за своїми на слідками, але чимраз більше “міжурядовою”
в своїх процедурах і механізмах прийняття рішень та їх виконання

Без сумніву, віч-на віч з нормами Союзу, навіть і виконав чими, які
пронизують і перетворюють юридично-адмшістратив ний національний
простір, національні адміністрації організуються й намагаються впливати
“зсередини” на формування цих норм на різних етапах процесу прийняття
рішення у Співтова ристві81 Поступово формується спільна
адміністративна система, “приваблива сутність якої притягає до себе
різнорідні час тини, призводячи до ефекту консолідації”82 якраз комітети
і є п структурним проявом83 Полщентризм, переговорна адміністра тивна
діяльність і, як наслідок, дезаґреґащя (роз’єднання) є головними
характеристиками “тіньового уряду Співтовариства”, де союзні інституції
не прагнуть замінити національні уряди, але намагаються знайти нові
форми співпраці Процес адміністра тивного з’єднання несе в собі, однак,
ризик втрати вщповщаль ності (не ясно, хто що робить), зменшення
ефективності рішень, а також прозорості системи Також і з цих міркувань
подальша реформа комітологи в ширших рамках перевизначення функцій та їх
розподілу між інституціями була визнана за потрібне Євро комісією у
білій книзі про європейське врядування, прийнятій 25 липня 2001 року84

4. Система контролю

У союзній системі розпорошені також і повноваження конт ролю, який
здійснюють різні інституції Крім передбаченого угодою права контролю
параюридичного типу з боку Єврокомісп, крім контролю юридичного типу з
боку Суду першої інстанції та Суду ЄС, можна згадати ще контроль Суду
аудиторів і Парламенту

4.и Єврокомісія як “зберігай угод”

За традицією Єврокомісію визначають як “зберігана угод” — завдяки п
правам контролю й нагляду за втіленням у життя законів Співтовариства з
боку держав членів, союзних інституцій і, особливо в галузі конкуренції,
з боку економічних операторів Вона має різноманітні засоби для виконання
цих функцій

У випадку директив, які вимагають застосування через на цюнальні закони,
контроль є досить простим, адже зазвичай державам-членам вказується
конкретний термін, до якого вони мають прийняти необхідні акти та
повідомити про це Комісію

Крім того, Комісія має можливість прямо одержати чи за жадати від держав
членів усі дані, які вона вважає за потрібне для виконання своїх функцій

В інших випадках Комісію інформують про непорядок або порушення
громадяни, підприємства, організації або держави члени, які вважають
себе ураженими в своїх правах віддій іншої держави

Також і Парламент шляхом резолюцій, запитів чи окремих заяв від громадян
може звернути увагу Комісії на особливі ви падки, які потребують
розслідування

Контроль за державами членами

Коли на підставі інформації, якою вона володіє, Єврокомісія доходить
висновку, що певна держава член не виконала свого зобов’язання за правом
Співтовариства, вона виголошує моти вовану позицію, запропонувавши
попередньо державі членові представити свої міркування, і потім
звертається до Суду ЄС у випадках, коли держава член не погоджується з
думкою Євро комісії протягом терміну, визначеного останньою (стаття 226)
Існує тенденція розв’язувати конфлікти на цьому передсудовому етапі,
уникаючи звернень до Суду ЄС Зрештою, держави члени намагаються не
допускати відкритого конфлікту з Комісією і приймають відповідні
тактики, не доходячи до справжнього спротиву в своєму прагненні
захистити й застосувати власну ін

терпретацію союзного права8″ Навіть і в цій галузі переговори й
посередництво переважають У деяких випадках, однак, звер нення до Суду
стає неминучим В разі невиконання вироку Суду ЄС з боку певної
держави-учасниці, Єврокомісія може подати новий позов, визначивши
санкції покарання й залишивши Су дові прийняття остаточного рішення

Контроль за економічними операторами

Єврокомісія має право контролювати окремих юридичних осіб (операторів,
підприємства тощо), яке переважно обмежене галуззю політики конкуренції
Це та галузь, де Комісія має най більші повноваження і діє як справжня
наднаціональна влада, як щодо держав, так і щодо індивідів з метою
уникнути зловжи вань або обмежень вільного ринку й для створення
сприятливих умов розвитку структур і режиму роботи, спрямованих на забез
печення вільної конкуренції всередині спільного економічного простору

Передусім Єврокомісія зобов’язана не допускати угод між підприємствами і
пов’язаних з ними дій, “які можуть завдати шкоди торгівлі між
державами-членами і які б мали на меті або своїм наслідком перешкоди,
обмеження чи викривлення процесу конкуренції” (стаття 81) та “будь-яке
використання в своїх цілях з боку однієї або кількох установ панівної
позиції на спільному ринку або його частині” (стаття 82)

В разі, коли Комісія доходить висновку, що створилася одна з таких
ситуацій, вона відкриває процедуру розслідування й слу хання з трьох
етапів Наприкінці кожного етапу Єврокомісія може архівувати цей випадок,
може виявити власний намір щодо можливих подальших дій, надіславши листа
до зацікавленого підприємства, може перейти до двох наступних етапів

У такому разі Єврокомісія мусить проконсультуватися з державами-членами,
зажадавши експертного висновку відлові дного комітету На цьому етапі
знову виходить на поверхню пе реговорний процес і постійний діалог між
союзною й нацюналь ними адміністраціями Діалог та адміністративна
співпраця під

силюються тим фактом, що на національному рівні майже всі держави-члени
створили незалежну адміністративну владу, яка має гарантувати вільну
конкуренцію й уникати зловживань і панівної позиції на національному
рівні на основі законодавства, що значною мірою спирається на право
Співтовариства Після того, як держави-члени сформулюють свою точку зору,
Єврбко-місія може прийняти остаточне рішення, яким є негативне рі шення
(за відсутності порушень конкурентного права), рішення про тимчасове
припинення діяльності або заборона В останньому разі Єврокомісія вимагає
негайного припинення порушень і може застосувати штрафні санкції Рішення
Комісії мо жуть бути оскаржені в Суді ЄС Специфічна процедура передба
чена в разі злиття підприємств — із попереднім інформуванням Комісії,
консультацією з державами членами, остаточним рішенням Комісії протягом
чотирьох місяців та можливістю оска рження його в Суді ЄС

Інший випадок — це контроль за державною допомогою під приємствам На
підставі статті 87 угоди “є несумісною зі спіль ним ринком — у тій мірі,
у якій вона впливає на обмін між дер жавами членами, фінансова допомога,
виділена державами , яка, підтримуючи певні підприємства чи певні види
продукції, деформує конкуренцію або загрожує їй деформацією”, за випят
ком тих виправданих випадків соціального характеру, коли йдеться про
допомогу, виділену окремим споживачам у разі при родних катастроф

Це одна з найсуперечливіших політичних ділянок конкурентного права, і
тут часто виникають конфлікти між державами-членами, що хотіли б надати
привілеї або спеціальну допомогу в разі кризи або
“неконкурентоспроможності” певному підпри ємству, та Комісією, яка
мусить уважно вивчати економічні й політичні наслідки таких рішень

Повноваження в сфері конкуренції періодично стають пред метом дебатів в
об’єднаній Європі Під час міжурядової конфе ренцп, яка привела до
Амстердамської угоди, наприклад, було запропоновано створити
“європейське бюро картелів”, за зраз

ком німецького Bundeskartellamt або британської Monopolies and Mergers
Commission, яке б мало здійснювати незалежно функції Єврокомісп в галузі
контролю за випадками утисків і зловживань панівною позицією на ринку
Формальна мотивація пропозиції — вивести політику конкуренції з-під
перехресних вето і політичного тиску держав-членів на Комісію —
насправді приховувала чергову спробу послабити елементи наднаціональної!
в системі управління Співтовариством, чи не найбільшим вираженням якого
якраз і є політика в галузі конкуренції Навпаки, Єврокомісія віддає
перевагу широкій децентралізації управління системою, яка дозволяє їй
зосередитися на найважливіших і показових явищах європейського рівня,
залишаючи адміністративним органам національного контролю завдання
розглядати всі інші випадки

4.2. Юридичний контроль

У “правовій спільноті”, якою є Європейський Союз, діяль ність всередині
системи мусить підлягати юридичному контролю, що має певні особливості
на рівні Співтовариства, з огляду на специфіку системи й інтеграцію між
юридичними системами ЄС та окремихдержав-членів

Ми вже згадували про можливість розв’язання конфліктів на передсудовому
етапі86, що дозволяє Суду ЄС уточнювати спільне право й забезпечувати
його внутрішню когерентність для уникнення п’ятнадцятьох різних
інтерпретацій того самого корпусу норм

У загальному плані юридичний контроль Суду ЄС і Суду першої інстанції
надає взаємні гаранти союзним інституціям, державам-членам, громадянам і
юридичним особам щодо до тримання зобов’язань, які випливають із права
Співтовариства Крім того, цей контроль Гарантує законність дій Союзу при
виконанні функцій урядування, позадоговірну відповідальність
Співтовариства за збитки, спричинені індивідам та установам, права й
інтереси окремих осіб, які можуть бути уражені в правах актами або їх
браком з боку інституцій, відповідальність держав членів за збитки, яких
зазнали їхні громадяни внаслідок незасто-сування союзних законодавчих
актів (відома “справа Франко-

вича”)88.

Той факт, що юридична відповідальність перед окремими особами стосується
як національних, так і союзної адміністрацій, є прямим наслідком
специфіки національної виконавчої фази спільної політики, яку інколи,
наприклад, у галузі конкуренції, провадить Комісія, — а взагалі
доручається національним адміністраціям.

Вище вже згадано про функцію квазіюридичного контролю Комісії як
“зберігана угод” через процедуру виявлення порушень з боку
держав-членів. Повідомлення про порушення можуть також виходити від
держав-членів, які мають заздалегідь отримати мотивований висновок
Єврокомісії, навіть якщо це й трапляється дуже рідко. Через свій
мотивований висновок Єв-рокомісія може здійснювати “вплив посередництва
й охолодження сторін”89 у конфліктах, а може також і впливати.на волю
певної держави продовжувати чи ні процедуру.

Передбачений, серед іншого, і контроль за леґітимністю законодавчих
актів, прийнятих спільно Парламентом і Радою, актів Ради, Комісії та
Європейського Центробанку й дотримання принципу законності в указах ЄС
(стаття 230). Скарги можуть надійти з боку Єврокомісії, держави-члена
або Ради. Також і Європейський Центробанк, і Європейський Парламент (як
ми побачимо далі), і Суд аудиторів можуть подавати скарги для захисту
власних прерогатив90, тоді як фізичні та юридичні особи можуть
оскаржувати як рішення, прийняті щодо них, так і ті, які, хоча й
виглядають як постанови або рішення, прийняті стосовно інших осіб,
насправді прямо й безпосередньо їх стосуються.

Суд ЄС має компетенцію виголошувати свої рішення з таких скарг: щодо
некомпетентності, в разі недотримання розподілу повноважень між різними
інституціями або відсутності повноважень союзних інституцій у цьому
секторі; на порушення форм; на порушення угоди чи будь-якого іншого
правила, що стосується його виконання91; на невідповідне використання
влади в разі, коли певна установа здійснює свої владні функції для
досягнення цілей, відмінних від тих, для досягнення яких вони їй надані,
або застосовує процедуру, відмінну від передбаченої угодою, з метою
створення специфічних гарантій на користь третьої сторони92. Якщо Суд ЄС
встановить, що оскаржений акт справді містить одне з цих порушень, він
оголошує його анульованим і той перестає мати юридичний вплив на всіх
(erga omnes), а не лише на учасників судового процесу, від моменту, коли
він був виданий (ex tunc). Так само на підставі угоди інституція або
інституції, що видали свого часу згодом анульований акт, або ухилення
яких було визнане невідповідним угоді, мають вжити усіх необхідних
заходів для виконання вироку.

В разі, коли всупереч передбаченим угодою зобов’язанням, Європейський
Парламент, Рада або Комісія “ухилилися б від виконання постанови суду”,
касаційне оскарження дає можливість державам-членам та іншим установам
“звертатися до Суду ЄС для констатації такого порушення” (стаття 232/1).
Також і Європейський Центробанк у межах своєї компетенції, як і фізичні
та юридичні особи, для оскарження дій однієї з інституцій спільноти, яка
ухилилася від застосування до них зобов’язального акту, можуть
звертатися з касаційними скаргами.

Суд ЄС вживав право юридичного контролю і для уточнення відносин та
розподілу повноважень між різними інституціями Союзу, діючи як
конституційний суддя ЄС з метою підсилення й розвитку інституційної
системи Євросоюзу. Наприклад, у славнозвісному випадку Ізоглукозіо^ Суд
заявив, що в процедурі консультації Рада не може приймати певний акт без
того, щоб Європарламент не висловив щодо нього власної думки. У цьому
разі Рада не використала всіх можливостей отримати думку Парламенту.
Зокрема, Рада не вимагала застосувати термінову процедуру, передбачену
внутрішнім регламентом Парламенту, ані не вимагала скликання
позачергової сесії асамблеї. З іншого боку, Європарламент має поважати
зобов’язання легальної співпраці між інституціями й мусить, у свою
чергу, вживати всіх необхідних заходів для вираження власної думки,
особливо в термінових випадках94. Таке рішення дозволило Парламенту
здійснювати певний тиск на Раду навіть тоді, коли до нього просто
звертаються по консультацію, — затримуючи прийняття документа з
вираженням власної думки У недавньому судовому процесі між
Великобританією та Єврокомісією, Суд ЄС конста тував, що Комісія, яка
фінансувала шлотний проект боротьби з бідністю без необхідної юридичної
бази, насправді може фінансувати лише “неістотні види діяльності11 в
разі, коли немає екс-плщитного акту на дозвіл витрат з боку бюджетних
органів, Ради й Парламенту^ У такий спосіб, поле для автономних дій
Єврокомісп в галузі як опрацювання специфічних програм та ініціатив, так
і управління ними було дуже істотно обмежене

4.3. Фінансовий контроль і Суд аудиторів

Інша форма контролю за виконанням урядових функцій ЄС полягає у
фінансовому контролі Управління фінансами, спря моване на те, щоб
створити умови для реалізації цілей спільної політики, має враховувати
два фундаментальні принципи за конності (тобто відповідності праву) і
належного фінансового адміністрування (тобто дієвості, економічності й
ефективності)

Перша форма контролю наявна вже всередині Єврокомісп (та інших
інституцій) Ідеться про специфічну форму самоконтролю, який має
забезпечити, щоб діяльність різних генеральних дирекцій Комісії
відбувалася відповідно до принципів угоди Спеціальна Генеральна
дирекція, названа “Фінансовий конт роль”, зобов’язана перевіряти
точність виконання бюджету, від повідність актів положенням у галузі
бюджету, будь яким актам, що випливають з угоди, або постановам, та
стежити за дотри манням принципу доброго адміністрування з боку служб
Єврокомісп Внаслідок реформи, ініційованої Комісією Романо Проді,
генеральна дирекція “Фінансовий контроль” має займа тися контролем, як і
раніше, а для здійснення жорсткого и ефек тивного керування ресурсами
Єврокомісп була створена нова служба, названа Службою внутрішнього
аудиту (IAS) Додат кове значення нової служби мало полягати в тому, щоб
запровадити справжню культуру дієвості й ефективності адміністру вання
всередині різних служб

У деяких секторах (як-от зовнішні відносини) внутрішні фі нансові
процедури Комісії, разом з тими, що належать до призначення й виплат
фондових ресурсів, надзвичайно повільні й ускладнені, і це наражає
Комісію на потужну критику в міжнародних дипломатичних інстанціях, де
швидкість і гнучкість скла дають два ключових елементи, необхідні для
успіху певної дп чи

політики

Друга форма зовнішнього контролю надана Суду аудиторів Він контролює
лептимність і регулярність усіх прибутків і видатків Співтовариства й
забезпечує належне фінансове управління Контроль стосується документів,
здійснюється через відвіду вання й огляд місць скоєння порушень при
інституціях і будь-якому органі, що керує надходженнями й витратами за
дорученням Співтовариства або держав-членів Суд аудиторів допомагає Раді
й Парламенту в здійсненні їхніх контрольних функцій за виконанням
бюджету ЄС Він може також перевіряти регулярність витрат, пов’язаних із
фінансуванням діяльності, що стосу ється другого (спільна зовнішня й
безпекова політика) і тре тього стовпів (правосуддя та внутрішні справи)

У зв’язку з недавніми випадками фінансових зловживань, яким мас-медіа,
здається, приділяли завелику увагу, зовнішній фінансовий контроль з боку
Суду аудиторів і політичний конт роль з боку Парламенту порівняно з
минулим зросли, що й по яснює певною мірою скутість і повільність
внутрішніх процедур у Комісії

Третю форму контролю, як побачимо далі, здійснює Євро пейський
Парламент96

Четверта форма — децентралізований контроль за використанням фондів ЄС —
здійснюється на національному рівні і стосу ється “співуправління”
союзними фондами між Єврокомісією та національними адміністраціями^ Цей
вид контролю став необхід ним внаслідок того, що, за винятком деяких
випадків прямого ад міністрування, союзна модель дозволяє національним
адмшістрадіям провадити спільну політику, а отже, також і конкретний
розподіл союзних фондів Національний контроль відбувається на основі
внутрішніх нормативів, які застосовуються для управління національними
фондами, але союзний норматив чинить дуже по мітний вплив на особливості
контролю національних адміністра цій, і підсилює інтеграцію різних
національних адміністративних систем У перспективі можна було б
збільшити можливості конт ролю з боку європейського Суду аудиторів за
управлінням союз ними фондами з боку національних влад і розвинути нові
зв’язки між різноманітними органами влади, задіяними в контролі Не
зважаючи на це, випадки фінансових порушень при виконанні бюджету ЄС,
особливо на національному рівні, дуже численні (за деякими даними, вони
становлять до 10% союзного бюджету) З метою кращої кооперації з
національними адміністраціями в боротьбі з порушеннями, які шкодять
інтересам Співтовариства, Єврокомісія створила в 1994 році відповідний
консультативний комітет в галузі боротьби проти фінансових порушень і, з
тих же міркувань, включила до своєї внутрішньої структури координаційний
відділ боротьби з порушеннями Нарешті, було створено і справжню
спеціалізовану службу з ширшими компетенціями і правом інспектування
Європейське бюро боротьби з шахрайством (“ОЛАФ”)

“ОЛАФ” здійснює у повній незалежності повноваження Єврокомісп в галузі
боротьби проти порушень, корупції та будь якої іншої діяльності, що
шкодить фінансовим інтересам Співто вариства Він діє як прямий позивач
перед юридичною владою й поліцією Директора “ОЛАФ” призначає Комісія в
погодженні з Парламентом і Радою на один п’ятирічний термін

4.4. Прозорість як форма контролю за системою

Потреба зробити союзну систему прозорішою довгий час обговорювалася й
була частково прийнята внаслідок односто ронніх політичних зобов’язань,
узятих на себе інституціями ЄС, після чого формально підтверджена в
Амстердамській угоді

Проблема прозорості відбиває суперечність, властиву для всякої системи
прийняття рішень (не лише ЄС), між вимогою ефективності й принципом
демократії. У Європейському Союзі часто секретність розглядається як
ключовий елемент успіху в переговорах у Раді, і тому адміністрації
прирівнюють до втрати ефективності розкриття певних механізмів при
можливому обговоренні й парламентському контролі. Крім того, секретність
у роботі Ради дозволяє деяким урядам представляти як “накинуті
Брюсселем” рішення, які, хоч і необхідні, є дуже непопулярними, і
“деполітизувати” їх можна, звинувативши в них анонімну союзну
бюрократію. Прозорість стосується, серед іншого, і відносин
адміністрації з громадянами, зокрема — права зацікавлених громадян мати
доступ до адміністративних документів.

Прозорість діяльності Ради

Проблема прозорості в діяльності Ради висвітлює двосторонній характер
цієї установи. Справді, Рада завичай обговорює свої проблеми при
зачинених дверях, і таємниця дозволяє вести переговори й досягати
компромісів, очевидно, недосяжних у разі відкритої публічної діяльності.
На національному рівні жоден уряд не провадить відкритих засідань.

З іншого боку, Рада, виконуючи певну законодавчу діяльність, яка
передбачає деякий ступінь publicity, зобов’язана вживати заходів, які,
не впливаючи на ефективність механізмів, збільшили б прозорість її
діяльності98. Так була передбачена відкритість дебатів про орієнтування
програм Президентства, Єврокомісії та великих ініціатив союзного
масштабу. Дебати Ради передаються аудіовізуальними засобами. Рада, крім
того, систематично публікує результати своїх голосувань, коли діє як
законодавець, і в рамках діяльності комітету примирення. Рада
систематично публікує в “Офіційній газеті” спільні позиції, які
ухвалюються в рамках процедури спільного прийняття рішень. Можуть
публікуватися також і роз’яснення причин голосування держав-членів, при
чому Рада намагається краще представити перед громадською думкою й
пресою контекст і результати дискусій”.

Право доступу до документів

Право доступу до документів Європарламенту, Ради й Комі сп формально
визнане Амстердамською угодою Будь який гро мадянин і резидент у
Європейському Союзі мають право одер жати доступ до документів Ради,
Парламенту або Комісії Зага льні принципи й обмеження доступу до
документів, мотивовані громадським і приватним інтересом, мають бути
визначені Ра дою і Парламентом, і кожна інституція визначає у власному
per ламенті всі специфічні положення щодо доступу до своїх доку ментів
(стаття 255 Угоди) Ця еволюція позитивна, але вона не розв’язує всіх
поставлених питань Право доступу визнається лише щодо документів трьох
названих інституцій Ніяких рішень не прийнято стосовно документів
Європейського Центробанку Через відсутність міжінститущйної угоди, тут
існує ризик, що після декларації про загальні принципи всі три
інституції можуть розвинути три типи права на доступ, дуже відмінні один
від од ного, зокрема, формулювання обмежень доступу настільки
розпливчасте, що може призвести до дуже істотних фактичних об межень у
здійсненні цього права з боку громадян

Нарешті, залишається питання про документи держави члена, які
перебувають у Комісії або Раді Декларація №35, до дана до Амстердамської
угоди, відсилає до рішення Ради, яке передбачає, що певна держава член
може зажадати від інститу цій ЄС не повідомляти третім сторонам зміст
документу, який походить з цієї держави, без и згоди100

ЗО травня 2001 року була прийнята постанова (1049/2001) про порядок
ознайомлення з документами Парламенту, Ради и Комісії В цілому, крім
деяких винятків, зумовлених державними інтересами, новий норматив
Гарантує доступ до всіх документів, складених або утримуваних у цей
момент в союзних інституціях Замовник має право отримати від
адміністрації відповідь протя гом п’ятнадцяти робочих днів

Прозорість права ЄС

“Закони ЄС” часом складні і важкі для прочитання й інтер претацп з боку
громадян Проблему якості редагування законо давчих документів уже
піднято в резолюції Ради від 8 червня 1993 року, до неї знову
повертається декларація №39, додана до Амстердамської угоди Парламент,
Рада й Комісія визнають, що спільне законодавство мало б стати
доступнішим, якби за за гальної згоди встановити певні орієнтири щодо
поліпшення якості редагування законів і докласти якнайбільших зусиль для
прискорення кодифікації законодавчих текстів

Єврокомісія, яку гостро критикували кілька років тому, коли вона видала
300 директив, необхідних для готування єди ного європейського ринку (це
навіть спонукало деякі нащо нальні інституції говорити про “законотворчу
несамовитість” Брюсселя), уже давно порушувала це питання і від часу
публіка ції річного звіту “Краще готувати закони”, здійснивши спільний
ринок, продемонструвала тенденцію до зменшення кількості за конодавчих
актів, зменшення законотворчості в цілому та спро щенням норм Справді,
відсутність формальної ієрархи джерел і зрозумілого розмежування між
законодавчою й адміністративною діяльністю призвели тут до деякої
плутанини

З іншого боку, не лише звичайне зменшення до мінімуму за конодавчої
діяльності і відмова по суті з боку Єврокомісії надалі виконувати власну
функцію законодавчої ініціативи можуть по кращити систему Комісія має і
надалі представляти законодавчі пропозиції там, де це є необхідним,
тобто коли є політична по треба в законодавчому втручанні ЄС Належить
впорядкувати систему джерел і вдаватися до “законів ЄС” для утвердження
фундаментальних принципів і ліній орієнтації та визначення по літичного
курсу, уникаючи “адміністрування через законодавчі процедури”

Слід також згадати про зобов’язання інституцій спрощувати та зміцнювати
законодавство, які мали наслідком міжшститу-ційну угоду від 20 грудня
1993 року

Європейська конституція як інструмент прозорості

Залишається відкритим питання про укладення європейської конституції,
тобто стислого документу, який містив би фундаментальні принципи й
загальні диспозиції щодо інституцій і процедур та був би визнаний і
прийнятий усіма в цілому Згідно з деякими коментаторами, теперішня
різноманітність актів їдоку ментів конституційної або майже
конституційної вартості постачає аргументи для тих, хто бажав би
представити європейську конструкцію як громіздкий проект-“мастодонт” без
краю і кінця, який просто неможливо реалізувати Європейська конститу
ційна хартія могла б сприяти з’ясуванню стосунків між інституціями,
роз’єднанню та виконанню владних функцій і кращому розумінню системи
громадянами101

Примітки до розділу третього

1 Див вище опис структури “трьох стовпів” Євросоюзу

Пор Е Wirsmg, Tвches et position de la Commission dans la structure
institutionnelle de la Communautй йconomique europйenne, m “Revue du
Marchй Commun”, 1965

G Strozzi, // sistema normativo, m M Chili, G Greco, Trattato, cit, pp
21 e ss

4 Caso SPC (45/86)

5 Див далі

6 Для цього може прислужитися реформа (вересень 1999 року), здійснена
урядом Д’Алеми (D’Alema) і спрямована саме на покращення координації між
різними національними адміністраціями та підсилення пропозитивної
потужності на висхідному етапі

7 Звіт, згадуваний у S Mazey, J Richardson, Interest Groups in J
Richardson, European Union, cit, p 202

8 T”T

Пор P Muller, La mutation des politiques publiques europйennes, in
“Europe, de la Communautй a l’Union”, Pouvoirs, 69, 1994 Див також C
Lequesne, Paris-Bruxelles Comment se fait la politique europйenne de la
France, Pans, FNSP, 1993, P Schmitter, W Streeck, From National
Corporatism to Transnational Pluralism Orgamzed Interests in the Single
European” Market, in “Pohtics and Society”, 2, 1991 e P Schmitter, G

Lembruch (a cura di), Trends toward Corporatist Intermediation,
London-Beverly Hills, Sage, 1984

9 S Mazey, J Richardson, Interest Groups, cit, p 210

10 Щодо аналізу цього аспекту діяльності Єврокомісії важливо

ознайомитися з публікаціями G Majone Зокрема, Deregulation or Re-

regulation in Europe9, London, Pinter, 1990, Market Integration and

Regulation Europe after 1992, m “Metronomica”, 43, 1992, Controlling

Regulatory Bureaucracies Lessons from the AmericanExperience, Firenze,

IUE, 1990, Regulating Europe Problems and Prospects, Baden-Baden,

Nomos-Verlag, 1992, Where Does Policy Deliberation Matter9, in

“Politische Vierteljahresstiftung”, 1993, A European Regulatory State9,
m

J Richardson, European Union, cit, pp 263 e ss

11 Вираз G Majone

12 Пор A Mattera, Le principe de la reconnaissance mutuelle instrument

de prйservation des traditions et des diversitйs nationales, rйgionales
et

locales, in “Revue du Marchй Commun”, 2, 1998

13 A Mattera, II Mercato Umco Europeo, Torino, UTET, 1990

A Mattera, Le principe de la reconnaissance mutuelle, cit, p 12

15 Вираз Б Г Петерса (В G Peters) “дбаючи про порожню державу”, у

книзі К Elhassan, J Koiman (ред ), Managing Public Organisations,

London, Sage, 1993, повторений y M Croisвt, J L Quermonne, Europe et

fйdйralisme, cit, p 126

16 Пор J Leca, La “Gouvernance” de la France sous la cinquiиme

Rйpublique une perspective de sociologie comparative, in F d’Arcy, L

Rouban (ред ), De la Ve Rйpublique a l’Europe, Pans, Presses de Sciences

Po, 1996, pp 350 e 361

17 3 цього приводу див M Croisвt, J L Quermonne Europe et

fйdйralisme, cit, pp 126 e 127

18 Про це див A Pierucci, Il Trattato di Amsterdam la

Parlamentarizzazwne delTUnione europea9, in “Europa/Europe”, 1, 1998,

pp 112 ess

19 Пор там само, p 115

9ft

Пор В Мс Donagh, Original Sin in a Brave World An Account of the
Negotiation of the Treaty of Amsterdam, Dublin, IEA, 1998 21 M Westlake,
The Process, cit, p 25

99

Пор S Gozi, Uazione dйlia societа civile nel sistema comumtario, in
“Europa/Europe”, 3, 1999, pp 164-173

23 Ми ще повернемося до конференції 2000 року і Ніццької угоди

24 Пор Risoluzione Dunitrakopoulos-Leinen (PP Е 231 873)

25 F Dehousse, Amsterdam The Making of a Treaty, London, European

Research Center, 1999, p 20

26 Пор J V Louis, L’ordre juridique, cit, p 97

27 tt

Див далі Див далі

29 Щодо шститущйних аспектів економічного та монетарного союзу,

дозволимо собі послатися на S Gozi, UUnione economica e monetaria

il passa deciuvo verso VEuropa рій integrata ?, in “1989 – Rivista di
dintto

pubbhco e scienze politiche”, 1, 1997, pp 143 e ss

30 Про інновації в галузі інституцій і рішень в Амстердамській угоді

див , між іншим, S Gozi, Prime riflessiom sul trattato di Amsterdam luci

ed ombre sul futuro dell’Unione, m “Rivistd italiana di dintto pubbhco

comumtano”, 4, 1997 e S Form, Note sul processo decmonale europeo

dopo Amsterdam, m “1989 – Rivista di dintto pubbhco e scienze pohtiche”

31 Пор N Nugent, Government and Politics, cit, pp 373 e 374

32

P Mutter, La mutation, cit, p 72

33 M Croisвt, J L Quermonne, Europe et fйdйralisme, cit, p 121

34 Стислий і вичерпний аналіз різноманітних аспектів ‘Програми

2000″, див С Risi, Agenda 2000, Allargamento dell’Unione europea,

Spazio euromediterraneo, Sviluppo del Mezzogiomo, m “Sviluppo

economico”, 1998, pp 147 e ss Про прикладне застосування до

Словени, Угорщини, Чехи та Польщі, див F Constantin, L Agenda 2000

e і negoziati per Vadesione di Slovenia, Ungheria, Repubblica ceca e

Polonia, m “Est-Ovest”, Trieste, ISDEE, 4, 1998

35 Пор розділ 2

36 Процедура кооперації тут не розглядається Досить нагадати, що на

підставі цієї процедури останнє слово належить Раді

37 Пор J P Jacquй, Le labyrinthe dйcisionnel, m “Pouvoirs”, cit, pp 23 e

ss

38

Суд ЄС, вирок від 16 лютого 1978 року в справі 61/77, Єврокомісія проти
Ірландії, у “Raccolta”, 1978, р 417 39 Пор P Mengozzi, // dintto, cit, p
65 4 Пор J L Quermonne, Le systиme, cit, p 78

41 3 цього останнього питання nop J Weiler, The Constitution, cit, pp

286 e ss і, особливо, c 320

42 3 цього питання див розділ 6 нижче

Про принцип субсидіарності існує достатньо літератури Для потреб цієї
книги використано S Cassese, La Costituzwne europea, m “Quaderm
Costituzionah”, 3, 1991, J Leca, Une conceptualisation politique de
l’Europe de Maastricht, Barcelona, Institut de Ciиnces Politiques і
Socials, 1993, С M Delsol, Le Principe de suhsidiantк, Pans, Puf, 1994,
M Wilke, H Wallace, Subsidiarity Approaches to Power-Sharing in the
European Community, Discussion paper 27, London, RIIA, 1990, JL
Quermonne, Trois lectures du Traite de Maastricht, m “Revue Franзaise de
Science Politique”, 42, 2 p 192 e J Ziller, Droit administratif franзais
et droit communautaire du bon usage du principe de subsidiarite m
“Mйlanges Renй Chapus”, Pans, Montchrestien, 1999, P de Schoutheete, L
Europe pour tous, cit, pp 67 e ss

44 Пор J Delors, Le nouveau concept europйen, Pans, Odile Jacob, 1992

45 Пор S Barber, Le Principe de subsidiarite et son contrфle Tesi del

Centre Europйen de Nancy, 1993, p 52 e J Charpentier, Quelle

subsidiarite7, m “Pouvoirs”, 69, 1994, p 53

46 С Risi, S Gozi, Polivalenza del concetto di sussidiarieta

nelVordinamento dell’Unione Europea allargata in “Sviluppo economico”,

2-3, 1999, pp 239-258

47 Пор P Mengozzi, II diritto, cit, pp 145 e ss

48

Пор G Strozzi, // sistema normativo, cit, p 37

49 Європейський Суд, вирок від 24 жовтня 1973 року у справі 9/73

Schulter, в “Raccolta”, р 1135

50 Пор G Vilella, Le relazwni tra Parlamento europeo e Commissione

esecutiva nella prospettiva di una low sistemazione m “Rivista italiana
di

diritto comunitano”, 1994, pp 329 e ss

51 С Reich, La mise en oeuvre du Traite sur l Union europйenne par les

accords interinstitutionnels, m “Revue du Marchй Commun”, 375, 1994,

pp 81 e ss

52 Див , наприклад, M Caladagues, Rapport d’information sur la fonction

d’exйcution des normes au sein de la Communautй (ou comitologie) 126,

1994/1995

53 Пор Conclusioni dell’avvocato generale Tesauro del 22 gennaio 1998

nella causa 106/96, Regno Unito с Commissione, nota 11

54 Див нижче

55 Пор Conferenze inter gov ernative contributi dйlia Commissione, m

“Bollettmo CE”, suppl 2, 1991, pp 115-123 e Parlamento europeo,

relazione A3-0085/91 del 4 apnle 1991

56 Отримала назву “Група Вестендорп” від імені іспанського

дипломата, у той час міністра європейських справ, Карлоса

Вестендорпа (Carlos Westendorp), який у ній головував

57 Пор Relazione del gruppo аг riflessione, SN 520/95 (reflex 22),

Bruxelles, 1995, p 35

58 *

Див розділ 6 нижче щодо інших міркувань із цього приводу

тг

Див далі

тт

Див далі

61 3 цього приводу див О Costa, Enjeux et usages des compйtences

budgйtaires du Parlement, in P Delwit, J.M De Waele, P Magnette, A

quoi sert le Parlement europйen ?, cit, pp 109 e ss

62 Президент Проді сформулював цю пропозицію у промові,

виголошеній в Інституті Політичних Студій у Парижі – Sciences Po –

29 травня 2001 року – Пор http //europa eu оnt/comm/commissan/

prodi/discorsi

63 Вирок від 21 вересня 1983 року, Deutsche Milchkontor

64 Пор M Croisвt, J L Quermonne, Europe et fйdйralisme, cit, p 1 17

65 Y Meny, P Mьller, J L Quermonne, Politiques publiques en Europe,

Pans, L’Harmattan, 1995, p 340

66 M Croisвt, JL Quermonne, Europe et fйdйralisme, cit, p 118 Див,

зокрема, юридичний аналіз у Y Gautier, L’Etat membre et l exйcution du

droit communautaue, in G Duprat (ред ), L’Union europйenne, droit,

politique, dйmoctatie, Pans, Puf, 1996

67 Пор J Schwцb, Les organes integres de caracture bureaucratique dans

les organisations internationales, Bruxelles, Bruylant, 1987, G Abi
Saab,

Le concept d’organisation internationale, Pans, HYPERLINK
“file:///Jncsco” \Jncsco , 1980, M Bettati,

Le droit des organisations internationales, Pans, Put, 1987, J Jamar, W

Wessels, The Community Bureaucraties at the Crossroads, Bruges, 1985,

C Blumann, La comitologie l’exercice de la fonction executive dans la

Communautй europйenne, m C Engel, W Wessels (ред ), From

Luxembourg to Maastricht Institutional Changes in the European

Community after the Single European Act, Baden-Baden, Nomos-Verlag,

1992

68 Справа 9/56 Meronic Alta Autorita, в “Raccolta”, 1958, pp 32 e ss

69 Вичерпний виклад феномена комітетологи див у G dйlia Cananea,

Cooperazione ed integrazione nel sistema comumtario la questione dйlia

comitatologia, m “Rivista tnmestrale di dintto pubblico”, 1990 e

L’ammimstrazione per collegi nella Comunita europea, m A Massera,

Ordinamento comunitario е pubblica ammimstrazione, Bologna, II Mulino,
1994,

70 Вислів Юргена Шварце (Jьrgen Schwarze).

71 У резолюції де Джованні (de Giovanni) Європейського Парламенту

ідеться про проблеми комітетології, пов’язані з перспективою набуття

чинності Маастрихтською угодою, 6/12/1993, РЕ 206.619.

72 Щодо аспектів комітетології, пов’язаних із процедурою

співприйняття рішень і modus vivendi, nop S. Gozi, De la comitologie, m

“Pouvoirs Locaux”, 1995.

73 Це положення застосовується y випадку подання Єврокомісією до

Ради пропозиції при негативній думці або при відсутності думки

регламентативного комітету.

74 Реляція депутата Моніки Фрассоні (Monica Frassoni), члена комісії з

конституційних справ A5-QQ21/2000. Така угода заміняє, скасовуючи

їх, усі попередні міжінституційні угоди про комітетологію: угоду

Plumb/Delors 1988 року, угоду Samland/ Williamson 1996 року і modus

vivendi 1994 року.

75

(

\

A

Ae

U

,t?aa”

x

”

&

(

T

V

Z

\

1/4

A

A

Ae

O

O

O

U

$&*,jlrt”–??OTHaa

”

n

p

x

AE

E

I

?

„

d? ¤J1$^„

dIth ¤(1$`„a

„

dIth ¤-1$]„

„

doeth ¤…1$]„

„

dOth ¤21$]„

0

) + „ ??y????? „ dOth ¤'1$]„ O O „I ¤21$`„I „ dOth ¤,1$]„ `„a i dath ¤71$ dUth ¤71$ dUth ¤'1$`„Ue „» ¤1$`„» „ dOth ¤,1$]„ ??$??????????th???????????th???????????th???????????th?????????????th??? ?? ?wA ^„IA dath ¤2???????????th????? ? dOth ¤'1$`„AE dOth ¤t1$`„» „ dOth ¤'1$]„ `„I i o „? dueth ¤TH1$]„? „ d? ¤21$]„ a$ ???y???????y?????????y?????????????????y????????????,??????????????????? ??th????? dZy1$ „ ¤ d_y1$ r dath ¤,1$`„AE dUth ¤71$`„I „ „» ¤,1$]„ d? ¤r1$ dIth ¤o1$`„N „ dath ¤,1$]„ „ dOth ¤,1$]„ dOth ¤71$ „ dUth ¤,1$]„ dUth ¤'1$^„]`„N „ dIth ¤,1$]„ y1$^„ `„/y `„oy „N ¤1$`„N ¤ , ¤ 1$ @ H H J L † ? ? }t J I ?1/4????th?????S????1/4????th????? ????$????????y???????th???????H L † ? ? u I L iaUI??¤??U†zI ?w?L h•ce0Jr oaeOIA·?????~rI dueth ¤,1$L ?aNA±a!™?~rI dueth ¤,1$I ???,??$???th????????TH????th????? ????TH????th????? "При цьому Європарламент наполягав на тому, що насправді замість виконавчих норм всередині обох комітетів проходила діяльність законодавчого типу, і при цьому Європарламент не міг втрутитися, а Єврокомісія стверджувала, що йдеться лише про специфічне застосування рішення 1999 року. Див. виступ президента Єврокомісії Проді у дебатах 4 квітня 2001 року на пленарній сесії у Страсбурзі, HYPERLINK "http://europa.eu.mt/parlamentoeuropeo" http://europa.eu.mt/parlamentoeuropeo . 76 С. Blumann, La comitologie, cit., pp. 89 e ss. 77 W. Wessels, Administrative Interaction, in W. Wessels, J. Jamar (ред.)« The Community Bureaucracies, cit., p. 238. 78 N. Marzona, Lo sviluppo dette funziom esecutive delV ammimstrazione comunitaria: un nuovo ruolo per la Commisswne, m "Rivista trimestrale і dmtto pubblico", 1, 1993, pp. 48-73. 79 C. Franchira, Ammimstrazione italiana ed ammimstrazione coniunnaria. La co-amministrazione dei settori di interesse comunitario, Roma, 1 Пор G dйlia Cananea, La questione, cit, pp 692 e 693 e J Weiler, // sistema comuniоario europeo Sоrutоura giundica e processo politico, Bologna, II Muhno, 1986, p 83 81 G Falcon, Dal diritto ammirastrativo nazionale al diritto amministrativo comumtano, in "Rivista italiana dl diritto pubbhco comunitano", 1991, pp 350 e ss S Cassese, II problema della convergenza dei diritti amministrativi verso un modello amministrativo europeo7, in "Rivista italiana dl diritto pubbhco comumtano", 1991, pp 350 ess 83 L Bardi, Integrazione europea e istituzioni, in "Relaziom internazionah", 3, 1989, pp 139 ess 84 Основні пропозиції білої книги будуть розглянуті у розділі 6 85 Пор N Nugent, Government and Politics, cit, p 135 86 Пор розділ 1 87 Суд першої інстанції має подвійний рівень юрисдикції, що має розвантажувати Суд ЄС від великого обсягу роботи і є компетентним у винесенні рішень щодо скарг функціонерів Союзу проти інституцій і щодо позовів фізичних і юридичних осіб проти будь-якої інституті ЄС Рішення Суду можуть бути оскаржені в Суді ЄС Ніццька угода передбачає глибокий перегляд юридичної системи ЄС, яка зазнає перевантаження, що, напевно, збільшиться у розширеному Союзі Головною інновацією є положення про Суд першої інстанції, юрисдикція якого поширюватиметься на всі конфлікти у спільноті, крім випадків, передбачених у статуті Суду ЄС Крім того, передбачена можливість створення спеціалізованих секцій і юридичних органів ad hoc (з конкретного приводу) у специфічних областях у випадках, що потребують глибоких спеціалізованих знань Кількість суддів Суду ЄС дорівнюватиме кількості держав членів, і до складу суду першої інстанції входитиме принаймні по одному судді від кожної держави-члена 88 3 цих питань nop P Mengozzi, II diritto, cit e Casi e matenali di diritto comunitano, Torino, UTET, 1994, G Falcon, La tutela gmnsdizionale e M Clanch, Responsabihta, m M Chiti, G Greco, Trattato, cit, pp 335 396 e pp 633-651 Судова справа Франковіч і Боніфачі проти Італії (Francovich e Bonifaci) (рішення від 19 листопада 1991 року з об'єднаних судових справ С-6 і 9/90) стосувалася неприйняття з боку Італії директиви, спрямованої на встановлення на користь працівників режиму мінімальних гарантій щодо накопичених кредитів відшкодування у випадку платіжної неспроможності працедавця У цьому разі Суд ЄС відзначив, що "принцип відповідальності держави за збитки, спричинені окремим особам від порушення права ЄС, яке стосується їх, - невіддільний від системи угоди" Таким чином, певна держава має відшкодувати збитки, яких зазнали окремі особи через незастосування певної директиви за таких обставин коли директива передбачає за окремими особами наявність вищезгаданих прав, коли зміст таких директив може бути індивідуалізований на основі самої директиви, коли існує причинно наслідковий зв'язок між порушенням зобов'язання з боку держави і збитками, яких завдано потерпілим особам Пор Russo Spena, La Corte di giustizia ridefimsce la іesponsabditд degh Statt membri per violazwne del duitto comunitario, in "Rivista italiana di dintto pubblico comumtano", 1, 1992, pp 163 e ss e С Harlow, Francovich and the Problem of the Disobedient State Badia Fiesolana, IUE, RSC № 96/62, 1996 89 P Mengozzi, II diritto, cit, p 185 90 На підставі Ніццької угоди легітимація дій Парламенту була поширена і прирівняна до легітимації дій держав та інших інституцій Зокрема, Парламентові надається можливість вносити запити до Суду ЄС щодо сумісності з угодою міжнародних угод 91 3 перевіркою відповідності певних дій з Угодою, його актами застосування, а також загальними принципами комунітарного права, спільними принципами конституцій держав-члентв і з міжнародним правом 92 Р Mengozzi, // diritto, cit, р 204 93 Справа 138/79 94 Рішення Суду ЄС від 30 березня 1995 року у справі Європарламент проти Ради Європейського Союзу, справа С-65/93 95 Справа 106/96 96 Пор розділ 4 97 3 цього приводу див G Cogliandro, / controlh, у виданні М Chiti, G Greco (ред ), Trattato, cit, pp 253 e ss Нові положення внутрішнього регламенту Ради стали предметом широких дебатів і були піддані сумніву багатьма журналістами, кореспондентами в Брюсселі різноманітних європейських та міжнародних установ Зокрема, дуже активною була англійська щоденна газета The Guardian і н зусилля, в поєднанні з зусиллями інших видань, призвели, власне, до рішення Суду ЄС Пор. M. Panebianco, С. Risi, // Codice di Maastricht, Roma, Ledip-Elea Press, 1996,pp. 248 ess. 100 Рішення Ради 93/773 від 20 грудня 1993 року. 101 До політичної доречності європейської конституції ми повернемося далі, у 6-му й останньому розділі книги. Розділ четвертий Подрібнення виконавчої влади Управління фінансами, зовнішні відносини та внутрішні справи мають свої особливості, що вирізняють їх на тлі класичної моделі Співтовариства. В той час як монетарна політика будується на основі моделі міцної інтеграції, зовнішні відносини та внутрішні справи перебувають поки що під сильним впливом класичних міжурядових елементів, навіть якщо в майбутньому вони і зможуть розвиватися в оригінальніший спосіб. З іншого боку, якщо керування монетарною політикою і нагадує управління спільним ринком, то в центрі системи тут перебуває Центральний Банк, а не Єврокомісія. Роль Єврокомі-сії, незважаючи на її прерогативи в економічній політиці, залишається другорядною в монетарних справах. Визначення виконавчої влади — складніше завдання в моделі Співтовариства, адже Єврокомісія поділяє цю функцію з Радою. Воно стає ще розмитішим, відколи ми переходимо до розгляду монетарної, зовнішньої політики й політики безпеки. У галузі зовнішніх відносин та внутрішніх справ Рада зберегла свої прерогативи практично без змін, передавши Комісії другорядну виконавчу функцію, навіть якщо фактично остання — завдяки виконанню експертизи та управлінню бюджетом — змогла утвердитися в переговорах на рівних з державами-чле-нами. Парламенту надано явно обмежену роль з невеликими можливостями контролю. Така ситуація відтворюється і в монетарній політиці, незважаючи на її вельми інтегрований характер. Тут від слабкості Комісії виграє Європейський Центробанк з відповідною Радою, яка загалом має просто інформувати Парламент про власний вибір у галузі економічної політики. Подрібнення виконавчої влади в ЄС ще помітніше в сфері фінансів, зовнішніх відносин та поліції. Воно шкодить прозорості дій Союзу і робить ще важчим для розуміння явище Європейського Співтовариства. 1. Європейський Центральний Банк і Європейська система центральних банків Угода передбачає тісну координацію економічної політики усіх держав-членів, визначення й здійснення єдиної монетарної політики та єдиної політики обмінних курсів, а також зобов'язує держави члени і Співтовариство дотримуватися таких принципів стабільні ціни, оздоровлення громадських фінансів і умов грошового обігу, реалістичний платіжний баланс Держави-члени поділяють свої повноваження зі Співтовариством в галузі економічної політики, але зберігають виняткові права в моне тарній Керувати євро доручено Європейській системі центральних банків (ЄСЦБ), яка складається з Європейського Центрального Банку (ЄЦБ) і національних центральних банків Головною ха рактеристикою ЄСЦБ е незалежність ані ЄЦБ, ані будь-який національний центральний банк, ні жоден член їхніх керівних органів не мають права пропонувати або приймати інструкції від інституцій Співтовариства, урядів окремих держав або іншого органу На чолі ЄСЦБ стоять органи прийняття рішення ЄЦБ ке рівна рада та виконавчий комітет Керівна рада складається з керівників національних центральних банків країн учасниць та виконавчого комітету Виконавчий комітет (званий також директорією) складається з президента ЄЦБ, віце-президента і ще чотирьох членів, призначених за спільною згодою урядами країн учасниць зони євро після попередньої консультації з Європейським Парламентом і керівною радою Виконавчому комі тетові доручено управління монетарною політикою зони євро Керівна рада, якій доручено визначення основних орієнтирів монетарної політики і нагляд за п впровадженням, є органом ухвалення рішень — найважливішим у системі За кількома ви нятками, кожен член ЄСЦБ має право одного голосу Беручи до уваги склад ЄСЦБ, а також той факт, що керівники окремих національних банків формально не є носіями національних за по ходженням інтересів, впровадження євро не тягне за собою повного передання суверенності, і вибір монетарної політики залежатиме від кількості держав-учасниць Союзу Слід звернути увагу, що члени директори, федерального ядра системи, становлять меншість у ЄСЦБ, порівняно з керівниками національних центробанків (6 із 12) і що це співвідношення в майбутньому збільшиться після входження нових держав членів до зони евро Для реалізації своїх завдань Європейський Центробанк ко ристуеться засобами національних центробанків Таким чином, тут немає класичної інститущйної відмінності між союзним і національним рівнями, навпаки, національні інституції стають інструментами для виконання компетенцій з боку влади Співтовариства Ці положення разом з іншими, більш спеціальними, передбаченими, зокрема, статутом ЄЦБ, спрямовані на те, щоб за безпечити досягнення Європейським Центральним Банком дорученої йому установчої європейської мети — монетарної стабільності1 Крім цього, ЄЦБ має також підтримувати загальну економічну політику Співтовариства відповідно до принципу відкритого ринку і вільної конкуренції 1Л. Повноваження Європейського Центрального Банку ЄЦБ видає постанови і приймає рішення стосовно третіх сторін, необхідні для здійснення завдань, покладених на ЄСЦБ за Угодою і Статутом Постанови Європейського Центрального Банку мають загальне значення і пряме застосування у кожній з держав-членів, вони обов'язкові в усіх своїх елементах Становище ЄЦБ особливе, як це випливає також з поло жень Угоди ЄЦБ — юридична особа Це інституція, але спеціальна, на відміну від Комісії або Ради Сама Єврокомісія не має тут виконавчої ролі Якщо Рада вирішує делегувати додат кові виконавчі повноваження в монетарній галузі, то ці повноваження одержує Банк, а не Комісія Ідеться про показовий юридичний факт, який варто пов'язати з жорстким характером конституційної системи Співтовариства Одностайність, необхідна для внесення змін до Угоди, істотно підсилює позицію ЄЦБ, зокрема, його незалеж ність У той час як на національному рівні статут і права центробанків можуть бути змінені звичайною законодавчою процедурою, ЄЦБ користується конституційним захистом, напевно, безпрецедентним в історії інституцій центральних банків, і великою автономією як законодавець На основі принципу законності було вирішено, що акти ЄЦБ можуть бути розглянуті або інтерпретовані в Суді ЄС за умов, визначених для законного контролю актів інституцій Співтовариства Для захисту власних прерогатив Центробанк може подавати позови до Суду Виконавча влада ЄЦБ підсилюється можливістю накладати штрафи або пеню за прострочені платежі в разі недотримання зобов'язань, передбачених постановами й ухваленими на їх підставі рішеннями Зі свого боку, Рада, як регулятор системи, має право накладати на держави-члени санкції за недотримання зобов'язань спільної економічної політики через процедуру, пе редбачену Пактом стабільності2 у випадку завеликого дефіциту При цьому Центробанк, установа регулятор всередині системи, забезпечує виконання цих санкцій також завдяки праву накладання власних санкцій на різні приватні установи Таким чином, саме ЄЦБ, а не Комісія, відіграє роль охоронця європейської монетарної системи ЄЦБ має виконавчу функцію також і на міжнародному рівні, адже в певних випадках має можливість встановлювати зв'язок з іншими міжнародними організаціями3 На відміну від Комісії, ЄЦБ не фінансується з бюджету Співтовариства Центробанк має фінансову автономію, адже нащональт центробанки є винятковими власниками його каш талу Отже, ЄЦБ не мусить щороку "виборювати" власний бюджету Парламенті й Раді 1.2. Центробанк і політика обмінних курсів Щоденне регулювання обмінного курсу евро доручене ЄЦБ, тоді як Рада формулює загальні орієнтири політики валютного регулювання кваліфікованою більшістю, з попередньою реко мендацією Єврокомісн та консультацією з ЄЦБ або з попе редньою рекомендацією ЄЦБ, за такою ж процедурою Рада Екофш компетентна укладати формальні монетарні угоди при одностайному голосуванні Взагалі Рада і ЄЦБ мають не обов'язково досягати повного консенсусу щодо угоди, а лише діяти узгоджено, а в разі розбіж ностей Рада зберігає повну свободу дій Комісія або Центробанк можуть відігравати специфічну роль під час переговорів або одержати доручення провести переговори для укладання угоди Умови переговорів визначає Рада кваліфікованою більшістю за рекомендацією Комісії та попередньою консультацією з ЄЦБ Крім того, Рада кваліфікованою більшістю приймає рішення про міжнародне представництво євро, враховуючи розподіл повноважень між крашами-членами і Співтовариством в економічному й монетарному секторах Питання про зовнішнє представництво євро було сформульоване на засіданні Європейської Ради у Відні 11 12 грудня 1998 року4 Згідно з Європейською Радою, Співтовариство має бути представлене на міністерському рівні, Радою і на рівні центральних банків Єврокомісія буде асоційованою в зовніш ньому представництві і надасть допомогу Президентові Екофіну (або, в окремих випадках, Президентові зони євро) на засіданнях великої сімки з монетарних проблем Однак таке рішення з часом виявляється все більше недостатнім Справді, зона євро мала б потребу, окрім повнішого внутрішнього забезпечення відповідними інституціями, також і в адекватнішому й постій ному зовнішньому представництві При цьому важко обминути Єврокомісію, яка більше, ніж усяка інша інституція, корис тується привілейованим становищем і має в своєму розпорядженні виконавчі інструменти, необхідні, аби представляти європейську економічну й монетарну сферу Однак таке рішення, хоча й відповідало б фундаментальній структурі системи Співтовариства, могло б призвести до підсилення виконавчої ролі Комісії і тому продовжує викликати недовіру в деяких держав членів Франція, наприклад, під час свого головування в Союзі (другий семестр 2000 року) запропонувала створити посаду Пана Євро (Верховного представника зони євро) В разі прийняття французька пропозиція призвела б до дальшого подрібнення системи і при цьому не сприяла б ані самій зовнішній діяльності Європейського Союзу, ані її скоординованостР. 1.3. Демократична підзвітність Європейського Центрального Банку Складнішим інституційним питанням є так звана демократична легітимність, або демократична підзвітність, Європейського Центробанку. Іншими словами, постає проблема, як сумістити вимоги відповідальності й політичного контролю, властиві для демократичної системи, з автономією нових агенцій, які діють для забезпечення так званої керованості системи6. Передусім належить з'ясувати зв'язки між ЄЦБ та іншими інституціями, передбаченими угодою. Ми вже бачили, що ЄЦБ може вносити пропозиції і формулювати рекомендації Раді міністрів; з ним можуть консультуватися Рада міністрів і Комісія. Крім того, один представник Комісії й один — від Ради можуть брати участь у засіданнях керівної ради банку без права голосу. Представник Ради може також вносити пропозиції під час засідання. Нарешті, з Європейським Центробанком можуть консультуватися національні уряди щодо проблем законодавчих положень, що входять до компетенції Банку, в рамках і на умовах, встановлених Радою. Демократична легітимність Банку залежить, таким чином, від його стосунків з єдиною інституцією Співтовариства, демократично обраною на основі загального виборчого права, — з Європейським Парламентом. Угода формулює головні елементи відносин між ЄЦБ і Європейським Парламентом. Передусім президент ЄЦБ має подавати до Парламенту щорічний звіт про діяльність і монетарну політику ЄЦБ, а Парламент може проводити з цього приводу загальні дебати. Крім того, у звичайних випадках президент або й інші члени виконавчого комітету можуть бути заслухані на вимогу Європейського Парламенту або економічного й монетарного комітету (парламентського комітету, компетентного в галузі монетарної політики). Нарешті, з Парламентом має кон- \ сультуватися Рада, перш ніж призначати членів виконавчого комітету. У загальних положеннях засвідчено, що не існує єдиного способу задовольнити водночас вимоги незалежності й демократичної звітності, як це доводять приклади з досвіду Німеччини, Нідерландів або Нової Зеландії7. В Європі сьогодні немає політичної та демократичної противаги потужному й автономному Центробанкові, навколо якого слід, отже, створити нові механізми для підсилення його контролю і тим самим самої демократичної законності8. Єдиним прямим "співрозмовником" Центробанку є Європейський Парламент, який і після істотного зміцнення, здається, все ж не має необхідних повноважень та інструментів для ефективного контролю Банку. Наявні положення можуть виявитися недостатніми для того, щоби Банк не зосереджувався винятково на своїй головній меті — стабільності цін, а почав би брати до уваги всі загальні цілі, зокрема й "підвищення рівня зайнятості", до чого прагне система в цілому — Європейський Союз, частиною якого є й Центробанк. На відміну від деяких національних моделей незалежних центральних банків, європейська не передбачає насправді жодної системи санкцій у разі недосягнення цілей, поставлених перед ЄЦБ. Зрештою, сама інформація про ЄЦБ, яку він надає Європейському Парламентові, часто узагальнена й недостатньо мотивована. Нарешті, Європарламент має лише непрямі, опосередковані через ЄЦБ, зв'язки з європейською системою національних центральних банків, яка в майбутньому, з огляду й на розширення Союзу, може трансформуватися в раду міжурядового типу поза межами контролю Співтовариства. 1Л. Вплив "ефекту евро" на інституційну систему Тема демократичної підзвітності ЄЦБ приводить до міркувань про можливі сприятливі для інституцій ЄС наслідки запровадження євро. Таким першим "інституційним наслідком" запровадження євро стала "група євро". Згідно з постановою Європейської Ради в Люксембурзі, міністри держав, які запровадили євро, можуть зустрічатися неформально для обго ворення тем, пов'язаних зі специфічною відповідальністю, яку вони поділяють Комісію та у відповідних випадках Європейський Центробанк можуть запрошувати на ці зустрічі Однак щоразу, коли обговорюється питання спільних інтересів, у цих^засі-даннях беруть участь всі держави члени Європейська Рада в Люксембурзі підтвердила центральну позицію ради Екофш щодо координації економічної політики держав членів Дехто розгля дає "групу євро" як зародок економічного європейського уряду, вона справді є неформальним втіленням ідеї гнучкості, постійно наявної в конструкції ЄС, і, здається, призначеної аби щораз відчутніше нагадувати про майбутній стан об'єднаної Європи Зрештою, і той самий європейський монетарний союз (ЄМС) є втіленням гнучкості на союзному рівні, і положення про "тіснішу співпрацю", відтепер, як бачимо, в явному вигляді проголошене в угоді Згідно з деякими авторами, ЄМС вже починає робити певні кроки як одна з інституцій, що могли б становити пролог до нової фази європейської інтеграції Дехто передбачає природну плодючість євро, посилаючись на угоду, укладену між ЄЦБ і Європейським Парламентом з нагоди слухання кандидатів на посаду директора Банку 7 травня 1998 року, та на "конститу ційні права" "групи євро"10 Зрештою, навіть якщо природним "співрозмовником" ЄЦБ залишається Європарламент, ніщо не заважає національним парламентам вислуховувати керівників національних центробанків, членів ЄСЦБ й адресувати їм за пити11 В кожному разі зараз спільному Європейському Центро-банкові, який автономно керує європейською монетарною політикою, немає відповідного аналога — європейського економій ного урядуй Інструменти координації економічної політики не достатні, і податкове координування ще знаходиться в зародковому стані Форми координації, передбачені угодою, є першими спробами забезпечити реальну конвергенцію економічних полі тик, які мають враховувати Генеральну лінію економічної політики, встановлену Радою, і підлягають процедурі багатобічного нагляду з боку Екофіну Така координація не стосується бюджетної політики, яка, на основі принципу субсидіарності, залишається вузько національною (за вже згаданим винятком завеликого дефіциту) Крім того, немає і ще довго не буде на лежного бюджету ЄС, здатного витримати активну європейську економічну політику (адже такий бюджет тісно пов'язаний з розвитком справжнього політичного союзу) ЄМС — чи не єдиний випадок монетарного союзу без відповідного федерального бюджету І тут є ризик, що замість використання нових потен цінних можливостей і нового поля діяльності для запровадження евро на європейському рівні, уряди відмовляться від економічної та монетарної політики й поставлять економічний розвиток у залежність від міжнародних обставин, замість тою, щоб опра цьовувати нові форми координації, зокрема, всередині Екофіну та в світлі орієнтирів, визначених Європейською Радою13 Як зазначено, майбутнє євро — це, власне, політичне пи тання, яке слід розв'язувати саме в політичний спосіб "Ідеться про те щоб з'ясувати, чи існує воля до подолання вузьких ра мок Союзу, задуманого як місце співпраці між національними держа вами на користь єдності, яка знаходить підтримку європейських гро мадян, незалежно від національності кожного такого громадянина Це перетворення вимагає і перетворення Європи у федеративному напрямку, принаймні в тому, що стосується монетарного союзу Такий проект не можна визначити іншим словом, ніж Конституція Цей рух, якщо ми хочемо зміцнити вже досягнуте, має відновитися там, де при пинив свою діяльність один з найбільших діячів повоєнної політики — Альтієро Спшеллі"" 2. Дипломатія, оборона та внутрішні справи 2.1. Спільна зовнішня політика чи підсилена міжурядова кооперація в зовнішній політиці? Система керівництва в зовнішній політиці виразно^ відрізняється від управління у Співтоваристві або у валютній сфері. Одна з класичних функцій уряду — управління міжнародними відносинами — порівняно мало розвинута в союзній системі1'. Така критична оцінка напрошується внаслідок зіставлення з вельми інтегрованим характером інших спільних політик, зокрема і в зовнішній сфері, як-от торговельна політика. Порівняно з класичною дипломатичною співпрацею, однак, спільна зовнішня й безпекова політика (СЗБП) є, поза сумнівом, тіснішим видом співпраці. Європейська зовнішня політика, проте, ще тісно пов'язана з поняттям національного інтересу, про що свідчить численність декларацій Ради про спільні стратегії та позиції, порівняно з явно незначним обсягом спільних дій. Не можна сказати, що "декларативна дипломатія" не потрібна в такій спільноті цінностей, як ЄС (що заснований на принципі демократи і розглядає Його і повагу до прав людини як фундаментальні умови вступу й членства в ЄС), — але для того, щоб пропонувати політичну модель континенту й Середземномор'ю, необхідна активна й ефективна зовнішня політика. Поруч із загальними орієнтирами, визначеними Європейською Радою16, актами, передбаченими Угодою в галузі зовнішньої політики та безпеки, — існують іще спільні стратегії, спільні позиції та спільні дії. Спільні стратегії приймає консенсусом Європейська Рада в тих галузях, де члени ЄС поділяють важливі інтереси. Стратегії передбачають визначення відповідних цілей, термінів й засобів, наданих для їх досягнення Європейським Союзом і державами-членами. Наразі Європейська Рада прийняла спільні стратегії щодо Росії, України й Середземномор'я, тоді як опрацювання спільної стратегії щодо Балкан відкладене на невизначений термін17. Спільні позиції полягають у тематичних і географічних особливих підходах, тоді як спільні дії е відповіддю на специфічні ситуації, в яких визнається за необхідне втручання Європейського Союзу Держави-члени мусять провадити свою національну політику відповідно до спільної позиції, вони пов'язані спільними діями при зайнятті певної позиції й у проведенні своїх дій Як правило, рішення про спільні позиції та спільні дії прийма ються одностайно Спільна зовнішня та безпекова політика тісно пов'язана з принципом консенсусу, з якого випливає одноголосне прийняття рішень Це переважно інструмент міжурядової співпраці Можна вказати важливі винятки, які могли б сприяти біль шій інтеграції також і для дипломати, хоча й у віддаленішій перспективі Рада приймає рішення кваліфікованою більшістю, коли йдеться про дії та спільні позиції на основі спільної стратеги та про акти, причетні до проведення спільної дії або до прийняття спільної позиції На основі правила конструктивного утримання від голосування одна або декілька держав, за умови, що вони представляють менше третини всіх держав членів, не зобов'язані брати участь у спільній дії, проте вони не можуть ані перешкодити іншим державам діяти, ані самі вдаватися до дій, які б суперечили дії Євросоюзу Лише у випадках, коли одна держава виступає проти певного рішення з важливих і очевидних причин національної політики, Європарламент кваліфікованою більшістю може передати це питання до Європейської Ради, для того щоб вона провела одностайне голосування18 Наднаціональні інституції, Комісія і Парламент по-різному беруть участь у спільній зовнішній політиці Єврокомісія "цілковито асоційована з роботою" (стаття 27) і не має монополії законодавчої ініціативи, але поділяє право на таку ініціативу з державами-членами Комісія також бере участь у функціонуванні зовнішнього представництва Євросоюзу, яке доручене чинному Президентству Європейської Ради разом з наступним Президентством та Верховним представником зі спільної зовнішньої та безпекової політики (це нова шститу ційна фігура) Зовнішнє представництво Євросоюзу, так звана "трійка" (хоча відтепер "делегація" Євросоюзу складається з чотирьох членів)19, визначене в своєму теперішньому вигляді Амстердамською угодою Ця ж Угода також передбачає, що Ко місія може в разі потреби асистувати Президентству, коли Рада одностайно вирішує дати повноваження Президентству розпочати переговори з однією або кількома державами чи міжнародними організаціями20 Складність у застосуванні такого поло ження (стаття 24 Угоди ЄС) виявляє всі інституційні двознач ності, пов'язані зі структурою з трьох стовпів Зокрема, супе речки стосовно мандату Комісії вести переговори щодо укладання Угод про стабілізацію й асоціацію21 з Македонією, де були певні аспекти, пов'язані з третім стовпом, мали наслідком складні дебати Справді, тоді як згідно з процедурою Співтовариства Комісія є ексклюзивною стороною переговорного про цесу у питаннях, пов'язаних з СЗБП, а також із правосуддям і внутрішніми справами, стаття 24 надає таке повноваження Пре зидентству, після одностайної згоди Ради Проблема, однак, виникає в разі змішаних договорів, тобто таких, де сполучаються елементи всіх трьох стовпів У такому разі хто мав би вести переговори — Комісія чи Президентство^ І навіть якби це було Президентство, то від чийого імені вело б воно переговори — від імені держав-членів чи від імені Союзу^ В разі, якби "мандат для переговорів" надавав Євро-союз, це означало б визнання його юридичною особою, що в Амстердамській угоді свідомо виключене Роль Комісії в галузі спільної зовнішньої та безпекової полі тики насправді дуже змінна й залежить від політичних обставин та від типу бажаної зовнішньої дн У випадках, коли певна зовнішня дія ЄС спонукає вдаватися до союзних засобів, тобто з першого стовпа, Комісія набуває дуже помітної ролі, хоча до цього моменту вона виявляє певну стриманість і брак відваги у випадках типово політичних дій або рішень На перспективу, в світлі положень Угоди, не існує мотивів, через які Єврокомісія в Раді та міжнародних інституціях, де вона бере участь, не могла б піднести свій голос також і в суто політичній сфері, очевидно, врахувавши різноманітні національні чутливі точки Для цього необхідні чіткий політичний курс і точна орієнтація на н вищому рівні Прерогативи Європейського Парламенту значно менші З Парламентом консультується Президенство "з головних аспек тів і фундаментальних питань вибору спільної зовнішньої та без пекової політики", причому його думка має бути взята "належ ним чином до уваги" (стаття 21) Парламент може направляти запити або формулювати рекомендації Раді і щороку проводить дебати зі спільної зовнішньої та безпекової політики Він прова дить інтенсивну діяльність у галузі зовнішньої політики, яку ми можемо визначити як "парламентська дипломатія", зокрема, через різні "парламентські делегації", що регулярно збираються для обговорення політичного розвитку в різних регіонах світу, що мають інтерес для Європейського Союзу і підтримують інтенсивні двосторонні стосунки з парламентськими асамблеями зацікавлених країн Специфічні виконавчі функції надані Верховному представникові з СЗБП, відомому також як "пан СЗБП" ("Monsieur PESC") Верховний представник є інституційною фігурою, ство реною Амстердамською угодою Іспанець Хав'єр Солана, колишній Генеральний секретар НАТО, є першою особою, що ви конує цю функцію Верховний представник має допомагати Раді в різних питаннях щодо спільної зовнішньої політики та безпеки Зокрема, Верховний представник сприяє "формулюванню, під готов ці та здійсненню політичних рішень" і може вести від імені Ради "політичний діалог з третіми сторонами" (стаття 26)2? Зі впровадженням посади Верховного представника Євросоюз створив для себе те ім'я і той телефонний номер, на яких Кі сінджер наполягав уже в 1970 і роки, але не здійснив задуму, скориставшись політичними наслідками процесу європейської інтеграції, тобто, передавши виконавчі функції Єврокомісн Та ким чином у сучасному інституційному контексті той, хто бажає говорити з Євросоюзом, має часто вибирати принаймні між трьома номерами номером телефону Верховного представника, іншим — Президентства Ради і третім — Комісара, якому доручено координувати зовнішні відносини (у Комісії Проді ця роль відведена британцю Крісу Патену). Справді, з одного боку, чинний Президент Ради має виконувати звичайні функції Президентства; з іншого боку, реструктуризація зовнішньої служби Єврокомісїі забезпечує її кращий контакт з зовнішніми діями, завдяки координації, дорученій одному з комісарів, та новим повноваженням керівництва й координації, які має Президент Комісії23. У своїй "середній позиції" Верховний представник здійснює виконавчі функції з невеликим адміністративним апаратом, підсиленим лише новою політичною одиницею, що складається з європейських функціонерів і з держав-членів і мала б дати змогу Євросоюзу на підставі попереднього аналізу швидко діяти в певних районах світу або в сферах своїх життєвих інтересів. Верховний представник мав би бачити в Єврокомісїі не конкурента, але важливого спільника, здатного надати власну широку дипломатичну мережу (з понад 120 делегацій у світі) для потреб досягнення спільних цілей у європейській зовнішній політиці. В такому разі було б, напевно, простіше чітко визначити інтереси Євросоюзу та звільнити галузь спільної зовнішньої політики та безпеки від теперішньої скутості структур і механізмів. У перспективі, якщо справді держави-члени побажали б розпочати інтеграцію своїх дипломатичних дій, можна було б подумати і про призначення однієї особи на дві посади — Верховного представника й Комісара з питань координації зовнішніх відносин, після внесення відповідних змін до угоди, які передбачали б виконання функцій цього комісара Генеральним секретарем Ради. Нарешті, підкреслюється, що структура з двох стовпів (перший стовп Співтовариства охоплює спільну торговельну політику, співпрацю та розвиток, гуманітарні дії, а другий стовп — спільну зовнішню та безпекову політику, СЗБП) призвела до біполярності зовнішніх відносин, у яких суто дипломатичні аспекти знаходяться у сфері компетенції Ради, а метод Співтовариства застосовують для проведення спільної політики. Така біполярність є ніщо інше, як віддзеркалення різних підходів щодо інтегрування зовнішньої політики, проте вона виявляє свою обмеженість, коли Євросоюз вирішує вдатися до інструментів, що належать частково до першого, а частково до другого стовпів. Ці обмеження будуть іще більшими з піднесенням міжнародної ролі Європейського Центрального Банку, яку той може набути в галузі монетарної політики й міжнародних фінансів. 2.2. Сучасні тенденції європейської політики в галузі безпеки й оборони Європейська Рада в Гельсінкі (10-11 грудня 1999 року) визначила важливий поворот у поетапному визначенні спільної оборонної політики, внесений до Амстердамської угоди. Передусім було вирішено надати Євросоюзові право приймати рішення, розпочинати й проводити військові операції у відповідь на міжнародні кризи, особливо у випадках, коли НАТО вирішує не втручатися. З метою проведення так званих "Петерсберзьких завдань" (підтримання або зміцнення миру та гуманітарні операції), було створено нові політичні й військові органи в складі Ради, які мали б дозволити Євросоюзу швидко приймати рішення про різноманітні військові втручання та забезпечувати координацію між різними державами-членами й НАТО. Постійний комітет з політики й безпеки (КПБ) має обговорювати всі питання СЗБП, разом з обороною й безпекою, не перевищуючи повноважень ЄС, та виконувати політичний контроль і стратегічне керівництво різними військовими операціями. Комітетові з політики й безпеки допомагає військовий комітет (ВК), складений з військових делегатів голів генеральних штабів. Всередині Ради вперше було виділено групу військових, кожен з яких у своєму Генеральному штабі відповідає за планування й оголошення військової тривоги при забезпеченні термінового втручання в разі кризи. Мета, поставлена державами-членами перед Євросоюзом, полягає в тому, щоб мати в своєму розпорядженні до 2003 року військовий корпус у складі 50-60 тисяч осіб (15 бригад) і передбачити механізми координування й реагування з гарантованою можливістю досягти всіх поставлених цілей протягом двох місяців. Крім того, Євросоюз забезпечує себе новими засобами для невійськового управління кризами, чому Єврокомісія сприяє досить промовисто, а саме — надаючи гуманітарну й технічну допомогу, допомогу й нагляд за виборчим процесом, допомогу в галузі демократизації та прав людини, розв'язує питання на користь біженців і меншин або в співпраці з державами-членами надає допомогу у формуванні місцевих поліційних сил та прикордонної охорони. Ефективність цих дій Комісії має в майбутньому зростати завдяки механізму швидкого реагування; котрий дозволяє діяти на основі спрощених і прискорених процедур. Крім того, Євросоюз ставить собі за мету підсилити співпрацю між різними сторонами: державами, інституціями ЄС, неурядовими організаціями й іншими міжнародними організаціями та забезпечити більшу узгодженість дій усередині всіх трьох стовпів. Зокрема, з приводу конференції на міністерському рівні Західноєвропейського Союзу в Марселі 13 листопада 2000 року і на саміті в Ніцці було досягнуто згоди про перенесення інституцій Західноєвропейського Союзу до Європейського Союзу. Тим часом були розпочаті роботи між Європейським Союзом і НАТО в галузі обговорення тем, пов'язаних з безпекою, оперативною здатністю Євросоюзу, його доступу до структур НАТО і з визначенням постійних договорів. Європейська політика безпеки й оборони має також інші інструменти контролювання кризових ситуацій, зокрема, до 2003 року будуть у повній готовності 5000 поліціянтів. Прискорення співпраці в галузі оборони тісно пов'язане з низкою криз на Балканах, є однією з недавніх подій, важливих для життя Євросоюзу, який тепер має широкий вибір інструментів для дії та втручання24. 2.3. Співпраця в галузі правосуддя та внутрішніх справ і тенденції до інтегрування політики "безпеки громадян " Співпраця в галузі правосуддя та внутрішніх справ, так званий третій стовп25, також виявляє істотні міжурядові тенденції. В цілому система прийняття рішень у галузі третього стовпа пов'язана з одностайним голосуванням. Проте передбачена можливість тіснішої співпраці, яка дозволяє більшості держав-членів за певних умов проводити лінію на досягнення цілей Євросоюзу так, що ті держави, котрі не беруть у цьому участь, не можуть чинити перешкоди до реалізації заходів, ухвалених більшістю. Ідеться про особливу форму "гнучкості", що дозволяє більшості держав-членів поглиблювати інтеграцію в певних галузях, не зазнаючи блокування через право вето з боку однієї держави або меншості держав26. У цій сфері, як і в зовнішній політиці, Комісія не має монополії на законодавчу ініціативу; Президентство або Єврокомісія інформує Парламент про хід роботи, після чого Європарламент може направляти до Ради запити й рекомендації, і з ним має консультуватися Рада. Рада може приймати "спільні позиції" та вдаватися до "спільнихдій", які, проте, відрізняються віддій і спільних позицій, прийнятих у рамках СЗБП, описаних вище. Спільна позиція визначає єдину орієнтацію Євросоюзу щодо певного специфічного питання, зокрема, в міжнародних установах та багатосторонніх контекстах, і не є юридично обов'язковою для держав-членів. Вони, однак, не можуть проводити національну політику, не узгоджену з орієнтацією, визначеною в загальних лініях на європейському рівні. До спільних дій, на підставі принципу суб-сидіарності, вдаються в тому разі, коли цілі Євросоюзу не можуть бути досягнуті діями лише окремих держав-членів. Спільні дії в галузі поліції та правосуддя передбачають різні типи співпраці, як-от: оперативна взаємодія органів поліції, митниць й інших служб для запобігання та розслідування злочинів, для обміну інформацією, для спільних ініціатив, полегшення й прискорення співпраці між міністерствами внутрішніх справ та юстиції, спрощення процесу видання злочинців, запобігання юридичним колізіям та запровадження мінімальних норм щодо злочинів і санкцій у галузі організованої злочинності, тероризму та незаконної торгівлі наркотиками. Рада може приймати рамкові рішення, звичайні рішення та встановлювати конвенції. Рамкові рішення подібні до директив27, оскільки вони юридично зобов'язують, вказуючи результат, якого треба досягти, водночас залишаючи національні органи вільними у виборі форм і засобів. Рамкові рішення мали б служити для зближення законодавчих і реґламентарних диспозицій держав-членів. Вони б могли стати дуже важливим інструментом для європеїзації тих секторів, які стали фундаментально важливими для європейських громадян і в яких щораз більше проявляється необхідність інтенсифікувати співпрацю між урядами з метою повної інтеграції їхніх політик на рівні Співтовариства. Після попередньої консультації з Парламентом Рада приймає рішення, що узгоджуються з цілями, Союзом у галузі правосуддя та внутрішніх справ, за винятком зближення законодавства окремих країн. Ці рішення юридично обов'язкові для всіх держав-членів, і Рада, голосуючи кваліфікованою більшістю, вживає необхідних заходів для їхнього здійснення. Рада, так само після попередньої консультації з Парламентом, може рекомендувати державам-членам прийняти конвенції, які, коли в них не передбачено інакше, набувають чинності з моменту прийняття принаймні половиною держав-членів (звичайно, лише в тих державах, які їх прийняли). Таким чином, застосування конвенцій частково звільняє від необхідності довгих процесів ратифікації з боку 15 національних парламентів. Суд ЄС уповноважений виносити рішення в досудовому порядку щодо законності або тлумачення рамкових і звичайних рішень, тлумачення конвенцій, законності й тлумачення вжитих заходів (стаття 35 Угоди). Однак це повноваження не передбачене в усіх випадках автоматично, як це наявне стосовно питань Союзного стовпа. Кожна держава-член може прийняти юрисдикцію Суду ЄС шляхом відповідної декларації. Суд є компетентним переглядати леґітимність рамкових рішень і виносити ухвали з кожної суперечності між актами щодо тлумачення й запровадження рамкових рішень, звичайних рішень і конвенцій, але не може висловлюватися щодо законності операцій поліції або інших служб, які одержали свої доручення віддержав-членів. Амстердамська угода дозволила зробити дуже важливий крок вперед до "союзного уряду" в галузі правосуддя, безпеки й у більш загальному плані політики статусу окремих осіб. Політика в галузі оформлення віз, надання політичного притулку, імміграції, перетину зовнішнього кордону та співпраці з цівільних питань була Усуспільнена". Як підкреслено вище, після певного перехідного періоду Комісія матиме в цих сферах монополію законодавчої ініціативи, а Рада прийматиме рішення одностайно після попередньої консультації з Парламентом. Рада, голосуючи одностайно, може також приймати рішення перейти від процедури консультації до процедури спільного ухвалення рішень з Парламентом і приймати положення щодо Суду ЄС. Ніццька угода передбачає перехід до процедури спільного прийняття рішень у таких випадках: стаття 65 — юридична співпраця (за винятком сімейного права); стаття 62.2а — контроль за зовнішніми кордонами (після попередньої угоди в галузі застосування відповідних заходів); стаття 62.3 — вільне пересування негромадян ЄС з візами (у 2004 році), стаття 63.1 — політика надання політичного притулку (після попереднього прийняття спільного рамкового документа); стаття 63.2 — щодо осіб, які знаходяться в режимі тимчасового захисту (після попереднього прийняття спільного рамкового документа); заходи проти нелегальної імміграції (у 2004 році). Як винятки передбачено, що Рада приймає рішення кваліфікованою більшістю щодо списку країн, громадяни яких мають оформляти собі візи для перетину зовнішнього кордону Європейського Союзу, і тих держав, громадяни яких звільнені від потреби оформляти такі візи, а також щодо зразка єдиної візи. Серед іншого, угода присвячує відповідний розділ питанням поетапного запровадження простору "свободи, безпеки й правосуддя", в якому забезпечується свобода пересування осіб, разом з необхідними заходами контролю на зовнішніх кордонах, імміграції, надання притулку, запобігання й боротьби з кримінальною злочинністю. Простір свободи має бути ще визначеним у майбутньому. Роботи в цій галузі розпочали в другому семестрі 1999 року підчас головування Фінляндії. Політичною метою тут є створити простір осіб, громадян, який був би ідеальним відповідником для спільного ринку й "економічних" свобод, за яких громадяни вільно пересуваються та краще захищені від злочинності завдяки більшій інтеграції юридичних і контрольних органів. Європейська Рада на своєму засіданні в Тампере, у Фінляндії, 15-16 жовтня 1999 року зробила перший значний крок до здійснення "простору свободи": була підтверджена воля до прийняття глобального підходу в питаннях імміграції та було прийнято рішення створити спільний режим надання притулку. Проголошено принцип солідарності між державами-членами в разі непередбаченого напливу іммігрантів, а голови держав і урядів узяли на себе зобов'язання опрацювати енергійнішу політику в галузі інтеграції, зокрема, через визнання за резидентами різноманітних прав і обов'язків європейських громадян. Умови допуску й перебування в країні в недалекому майбутньому стануть об'єктом законодавчого зближення. Крім того, в Тампере була прийнята пропозиція Комісії організувати роботу над проектом Рамки контролю, що є водночас немов би фотографією цього простору свободи, безпеки та правосуддя, який має бути реалізований до 2004 року, і описом головних юридичних інструментів, необхідних для досягнення такої мети. Єврокомісія прийняла дуже прагматичну позицію, особливо в таких делікатних галузях, як сфера імміграції, де пропонується ступеневе просування до мети, з долученням методів, додаткових щодо законодавчих, як-от: визначення спільних цілей і мінімальних по стандартів . В юридичній сфері принцип взаємного визнання станови- , и .,,00. . . . у . .и тиме наріжний камінь співпраці в цивільній і карній галузях. У галузі цивільного кодексу Єврокомісія представила специфічні пропозиції з метою прийняття заходів, все ще необхідних для визнання й виконання вироків. У галузі карного права пакет заходів для утвердження принципу взаємного визнання був прийнятий у 2000 році. У сфері боротьби з карними злочинами було прийнято рішення організувати навчання спільних підрозділів для боротьби з нелегальною торгівлею наркотиками й людськими органами та проти тероризму, що вже передбачено в угоді. Відмивання брудних грошей становить предмет спеціальної акції в рамках амбітної програми, щодо якої Рада з питань правосуддя та внутрішніх справ досягла політичної згоди 17 жовтня 2000 року. Зокрема, буде створено академію європейської поліції для готування вищого ешелону функціонерів. Була організована нова одиниця, названа Євроюст, у складі прокурорів, представників судової влади й офіцерів поліції з рівнозначними компетенціями, що має забезпечити координацію між різними національними органами влади разом з Європолом. Перше засідання Євроюсту відбулося 1 березня 2001 року в Брюсселі. Поки що йдеться про тимчасовий орган, формальне визнання якого передбачене в Ніццькій угоді. Євроюст має сприяти розвиткові політичної акції європейського масштабу для боротьби проти найтяжчих форм карної злочинності та співпрацювати, поряд з Європолом, також з Єврокомісією та з Бюро боротьби з шахрайством (Olaf). Звичайно, тут ідеться про першу відповідь на нагальні вимоги узгодження й координації дій у цій галузі, — а це могло б сприяти зменшенню теперішніх невідповідностей в інтерпретації та з'ясувати розподіл компетенцій між суддями різних країн, які застосовують ту саму юридичну практику30. У Тампере були підтверджені виконавчі функції поліції Єв-рополу як ключовий елемент на рівні Євросоюзу в боротьбі проти злочинності. Рада зобов'язалася сприяти співпраці через Європол і, зокрема, забезпечувати Європолу умови для проведення й підтримки координації та здійснення специфічних операцій розслідування з боку державних органів. Крім того, Рада зобов'язалася дозволити Європолу звертатися з запитами до державних органів проводити й координувати свої розслідування в специфічних випадках, а також сприяти формам контактів між юридичними органами та поліцією у тісній співпраці з Європолом. Нарешті, передбачена організація дослідної мережі, документації та статистики про міжнародну злочинність. Події 11 вересня 2001 року помітно прискорили кооперацію в цій галузі. Зокрема, Європейська Рада на своєму позачерговому засіданні 21 вересня 2001 року прийняла план дій, запропонований Комісією, який передбачає нові заходи боротьби з тероризмом, європейський мандат на затримання та специфічні акції проти відмивання брудних грошей. Крім того, Комісія й деякі уряди (зокрема й італійський) пропонують створити європейський корпус контролю за кордонами та інтенсифікувати співпрацю між національними поліціями, — додатково до заходів, передбачених для Європолу. Дуже показово, що в галузі, яку більшість європейських громадян розглядає як першорядну, держави-члени хоч і повільно, але відходять від традиційної стриманості й інтенсифікують співпрацю, створюючи серед іншого зародок органу європейської поліції зі специфічними виконавчими функціями. "Система союзного уряду" під тиском обставин і через нездатність окремих держав дати належну відповідь таким явищам, як тероризм, незаконна імміграція, міжнародна торгівля наркотичними речовинами і, в загальнішому плані, "транснаціоналізація" організованої злочинності, — поширюється також і на галузь, тісно пов'язану з національним суверенітетом. І це лише початок. Єв-ропол і Євроюст, безперечно, є факторами важливого майбутнього прогресу, проте державам-членам уже час розпочати опрацювання "європейського карного права". Справжній "простір свободи й правосуддя" може бути реалізований лише тоді, коли держави-члени наважаться об'єднати різні визначення злочину або принаймні узгодити спільні принципи карного права й процедури. У Європі, де фактично злочинцям часто дозволено вільно пересуватися, необхідно забезпечити й "вільне пересування суддів", створюючи форми кооперації й узгодженості, які надали б їм можливість ефективно здійснювати свої функції в європейському масштабі. У резолюції міжурядової конференції в листопаді 1991 року11 Європарламент закликав до зміцнення й спрощення процедур щодо позовів до Суду ЄС та створення "державного європейського міністерства" для кращого захисту фінансових інтересів Співтовариства та боротьби з бюджетними зловживаннями. З іншого боку, створення справжнього юридичного простору є повільним процесом, де можливі й окремі перебої. Досить згадати відомий "випадок Оджалана", коли Німеччина, не вимагаючи видання лідера руху турецьких курдів КРП (Курдської робітничої партії), порушила тим самим європейську практику, сформовану ще до угоди про принцип європейського мандата на арешт. Справді, не можна заперечити слушності твердження, згідно 3 яким: "Складність досягнення такої мети... прямо пропорційна до тої ясності, з якою вона сформульована в Угоді. Три типи положень про гнучкість, сім додаткових протоколів, 17 декларацій держав-членів, існування детальних календарних планів упровадження, освячення традиції — з моменту набуття чинності Угодою — першої тіснішої співпраці (Шенґенської) свідчать, що побудова вказаного простору... стане досяжною внаслідок справжньої військової операції"". Примітки до розділу четвертого 1 Порівняно недавній опис Європейського Центрального Банку див. F, Papadia, С. Santim, La Banca Centrale Europea, Bologna, II Mulino, 1999. 2 Пакт стабільності і зростання має гарантувати в області євро, аби управління громадськими фінансами й надалі відповідало критеріям конвергенції та забезпечувало б у такий спосіб стабільність, як необхідну умову для підтримання довіри на ринках. Пакт передбачає санкції, згідно з рішенням Ради, щодо держав, які виходять за нормальні межі 3 % у співвідношенні державного дефіциту і ВНП. л Міжнародний вимір Європейського монетарного союзу, однак, залишається відкритим питанням. Формулювання Угоди з цього приводу досить загальні, і міжнародна роль євро позначиться, очевидно, на окремих інституційних угодах між Комісією, Європейським Центробанком і Радою, якщо потрібно, аби об'єднана Європа справді говорила "в один голос" у міжнародних інстанціях. 4 Європейська Рада, засідання у Відні, висновки Президентства, Відень і 1-12 грудня 1998 року, додатки II, р. 38, SN 300/98 - IT. Детальний аналіз питань, пов'язаних з інституціями та економічною політикою зони євро, до якого додані деякі цікаві гіпотези щодо реформи, - nop Commissariat Gйnйral du Plan, rapporto del gruppo presieduto da Robert Boyer, Le gouvernement йconomique de la zone euro, Pans, La Documentation Franзaise, 1999 6 Пор G Majone, Independence vs Accountability9 Non Majontanan Institutions and Democratic Governance m Europe, Badia Fiesolana, EUT Working Papers, SPS n 94/3, 1994 7 Пор L Gormley, J De Haan, The Democratic Deficit of the European Central Bank, in "European Law Review", 21, 1996, pp 95-112 Центральний банк Нової Зеландії має серед своїх офіційно заявлених цілей стабільність цін, у той час як Бундесбанк зобов'язаний захищати вартість валюти Щодо нідерландського центробанку, то мета утримувати вартість валюти для сприяння громадському добробуту була інтерпретована як утримання паритету з німецькою маркою Що стосується цілей, то новозеландський центробанк мусить встановлювати орієнтири інфляції на 3-річний термін, у Німеччині ж у цій галузі нічого не передбачено Крім того, тоді як банк Нової Зеландії мусить встановлювати ці орієнтири в згоді з урядом, німецький центробанк може проконсультуватися з урядом без жодного зобов'язання врахувати його думку Директора новозеландського банку призначає міністр фінансів на 5-річний термін, і його можуть усунути з посади, якщо він не досягне погоджених цифр у галузі інфляції, тоді як у Німеччині уряд може затримати рішення банку на 2 роки 8 3 цього приводу Біаджо де Джованні (Biagio de Giovanni) в неопублікованому тексті під назвою "Монетарний союз і процеси політико-шститущйної реформи" згадує цю проблему в основних рисах "Наднезалежність ЄЦБ зовсім не перетворює цей банк на демонічну установу, вона визначає його шституційний масштаб у контексті рівноваги влад, надаючи повної лептимності його рішенням Ідеться про те, щоб обговорити можливість чіткішої характеристики міжінститущйної й політичної рівноваги між різними гілками влади, кожна зі своєю власною легітимацією, та створити простір, у якому ці гілки влади могли б протистояти одна одній Немає гіршого, ніж шституцюналізований брак критики, відверте відкидання системи противаг В усіх національних державах владі центробанку відповідають Конституція, уряд, парламент, і нерідко між цими інституціями існує глибокий діалектичний зв'язок" Висновки Європейської Ради в Люксембурзі 12-13 грудня 1997 року 10 Автор цього вислову - Андреа Манцелла (Andrea Manzella), див його статтю II vertice europeo di Portschach un appuntamento anticipate, in "il Mulmo", 379, 1998, pp 795 e ss 11 3 цього приводу nop виступ Комісара з економічних і монетарних питань їв Тібо де Сільґі (Yves-Thibault de Silguy), перед шститущйним комітетом Європейського Парламенту 26 травня 1998 року 12У зв'язку з цим дуже цікаві міркування Джорджо Ла Мальфа (Giorgio La Malfa) у L'Europa legata, I nschi dell'euro, Milano, Rizzoh, 2000, pp 141 e ss Автор зазначає, що "Європейський монетарний союз народжується з первородним гріхом, тягар якого, навіть якщо його важко визначити зараз, обов'язково проявиться в майбутньому Цей первородний гріх полягає в тому, що монетарне об'єднання не може бути просто способом управління монетарною політикою Власна валюта є ознакою суверенності, за нею мусить стояти державне утворення, представницькі демократичні інституції й уряд Євро - не таке воно не є плодом політичного союзу Західної Європи, воно не є наслідком подолання національних держав Монетарний союз, отже, є суто технічним рішенням, а не вибір, усі наслідки політичного характеру якого були б прораховані до кінця" M Monti, Intervista sull'Italia in Europa, Roma-Ban, Laterza, 1998, pp 125 e 126 Той же Джорджо Ла Мальфа зазначає, що "залишається незрозумілим, чому найважливіша економічна зона світу має чекати й сподіватися, що й "дотягнуть" до рівня розвитку економік Сінгапура або Малайзії, і чому вона сама не може розпочати фазу експансії, з якої б скористався цілий світ", L'Europa legata, cit, pp 148 e 149 14 Giorgio La Malfa, L'Europa legata, cit, p 156 10 Див , між іншим, S Gozi, Nell'attesa di una vera politica estera comune Amsterdam e la pohtica estera e di sicurezza europea, in "1989 - Rivista di dintto pubblico e scienze politiche", 1998 16 Пор розділ 2 17 Звіт про спільні стратеги, поданий у лютому 2001 року Верховним представником у галузі спільної зовнішньої та безпекової політики (див нижче) дуже критичний щодо перших експериментів у галузі спільної стратеги Зокрема, там стверджується, що ці стратеги надто розпливчасті, у запропонованому вигляді вони надто орієнтовані на найменший спільний знаменник між державами-членами, і тут важко розпізнати серед справжніх пріоритетів питання другорядні Верховний представник пропонує зафіксувати ці стратеги у внутрішніх документах, деталізованіших і краще зосереджених на певних питаннях Крім того, стверджується, що ці стратеги мають приносити виразні дивіденди та визначати цілі, які можливо перевірити 18 Пор також розділ 2 14 Саме чотири члени, бо "трійка" фактично складатиметься з представника чинного Президентства, ймовірно - представника наступного Президентства, з Верховного представника і з представника Комісії 20 Ніццька угода передбачає перехід до голосування кваліфікованою більшістю для таких рішень, крім випадків, коли угода зачіпає питання, які Євросоюз ухвалює одностайним голосуванням 21 Угоди про стабілізацію та про асоціацію являють собою нову категорію угод, передбачену для двосторонніх відносин ЄС з п'ятьма країнами "західних Балкан" Албанією, Боснією і Герцеговиною, Хорватією, Колишньою Югославською Республікою Македонією та Федеративною Республікою Югославією Ці угоди входять до нового Процесу стабілізації й асоціації (nop повідомлення Єврокомісн від 26 травня 1999 року - СОМ (99) 235), який вперше відкриває перспективу європейської інтеграції для всіх Балкан як кінцеву мету та для консолідації процесу демократичної й економічної реформи 12 Ніццька угода передбачає перехід від одностайного голосування до голосування кваліфікованою більшістю при призначенні Верховного представника 23 Президент Романо Проді, здається, інтерпретує свою роль передусім як політичну й виявляє надзвичайну активність у галузі зовнішніх зв'язків Зустріч Романо Проді і Біла Клінтона, наприклад, перед відкриттям нового раунду переговорів в рамках Світової організації торгівлі або контакти з лівійським лідером Каддафі не мають прецедентів в історії Єврокомісн 24 Для поглиблення цієї теми, nop , між іншим, G Andreani, С Bertram, С Grant, Europe's Military Revolution, London, CER, 2001 Слід нагадати, що Ніццька угода передбачає кодифікацію різних етапів розвитку спільної зовнішньої та безпекової політики в тому, що стосується Комітету з політики й безпеки, який повністю замінить теперішній Політичний та інтеграційний комітет структур Західно- європейського Союзу в складі Європейського Союзу 25 Про структуру "стовпів" Євросоюзу див вище Див вище 27 г, В усякому разі рамкові рішення не можуть мати прямого впливу (пор розділ 1), вони можуть також бути запропоновані державами-членами (а не лише Єврокомісією), мають бути прийняті одноголосно й можуть застосовуватися лише для цілей зближення законодавства та регламенту 28 Ідеться про так званий "метод відкритої координації" (про який див також розділ 6), нещодавно запропонований Єврокомісією разом зі спільною юридичною рамкою в галузі економічної імміграції (пор Повідомлення про комунітарну політику імміграції від 11 липня 2001 року) 21 Пор Висновки Президентства, Європейська Рада в Тампере, 15-16 жовтня 1999 року, SN 200/99 30 Щодо аналізу недавніх новацій у судовій галузі, пор Р Rancй, О de Baynast, L'Europe judiciaire, Pans, Dalloz, 2001 31 A5-0058/1999 Ці пропозиції знову прозвучали у повідомленні депутатів Парламенту Дімітракопулоса (Dimitrakopoulos) і Лейнена (Leinen) щодо пропозицій Європарламенту на міжурядовій конференції, прийнятих Комісією з конститущних справ на засіданні 22-23 березня 2000 року 32 Пор R Bontempi, Uno spazio dl hbeitа, di sicurezza e di giustizia, m "Europa/Europe", 1-2, 1999, p 59 Розділ п'ятий Парламентаризація системи ЄС Спроби парламентаризувати систему упрядування в ЄС не нові. Цей задум, підвалини якого були закладені ще Альтієро Спінеллі, увінчався проектом вже згаданої Угоди про Європейський Союз, Недавні положення, внесені до Маастрихтської й Амстердамської угод, частково навіяні глибинною орієнтацією проекту Спінеллі, зокрема, щодо зміцнення законодавчих повноважень Європарламенту, розширення прав контролю й механізму діалогу з національними парламентами. Слід знову згадати права спільного прийняття рішень, щораз більшу політизацію Єврокомісн та подальшу трансформацію відносин між Європар-ламентом та Єврокомісією на відносини між виконавчою й законодавчою владами, роль Парламенту в призначенні Президента Комісії та комісарів, право висловлювати вотум недовіри Комісії, створення мережі міжпарламентських консультативних органів (Конференція комітетів з європейських справ, ККЄС), інформування національних парламентів на етапі законодавчої пропозиції, бюджетні повноваження. Звичайно, тут бракує інших елементів, характерних для національних парламентарних систем: Європарламент не є вираженням уряду, він не організований навколо діалектичного протиставлення більшості й меншості, він не розвиває власних прав у світлі принципу роз'єднання гілок влади. Але, поза сумнівом, Європарламент має велику демократичну лептимність, як єдина інституція, що обирається всіма європейськими громадянами на підставі загального виборчого права1. 1. "Дефіцит демократії" та парламентський контроль за діяльністю уряду Європейський Парламент має в своєму розпорядженні декілька технік контролю зі сфери класичного парламентського права. Політичний контроль Європейського Парламенту наразі зосереджується насамперед на ЄврокомІсії, яка, проте, має лише частину виконавчої влади. Щодо контролю Парламенту за діяльністю урядів держав-членів, об'єднаних у Європейську Раду, то він лише ледве започаткований. Амстердамська угода наголосила на парламентаризації системи завдяки передусім більшій відповідальності ЄврокомІсії, яка стала більшою мірою "виконавчим органом Співтовариства" та "європейським урядом". Функції контролю —дуже важливі, вони мали б стати поворотним моментом у парламентаризації системи, що тепер будується. Функція контролю трактується передусім у превентивному розумінні: Європарламент мав би зробити спробу розвинути процедури й угоди, через які можна було б орієнтувати генеральні лінії політичного курсу, звертаючись, однак, не лише до Ради міністрів, але й визначаючи Європейську Раду своїм головним політичним партнером. Паралельно також і Президент ЄврокомІсії міг би розглядати Європейську Раду як справжнього політичного співрозмовника, з яким обговорювати фундаментальну політичну орієнтацію, а потім залишати комісарам завдання провести "переговори" щодо законодавства з різними компетентними галузевими міністрами. Якби такий розвиток вдався, то превентивні функції Парламенту й "урядові" елементи ЄврокомІсії були б цим самим надзвичайно підсилені. Крім контролю над законодавством через процедуру спільного прийняття рішень, яка мала б зосередитись на "союзних законах" з формулюванням принципів та рамкових законах без опрацювання технічних деталей окремих актів, — Парламент мав би розвивати й інші форми контролю. Як було зазначено: "Що тут потрібно..., то це контролювати не все підряд, що стало б розпорошенням сил і означало б не контролювати нічого, але децентралізувати роботу та відповідальність, залишивши за собою готовність до потенційного контролю... Європарламент необхідний... не заради того, що він робить, а заради того, що він примушує робити керівників чи перешкоджає їм робити"2 З іншого боку, ефективний контроль вимагає існування від повідального уряду Процес європейської інтеграції послабив відповідальність національних урядів перед національними пар ламентами Останні, однак, не зразу зрозуміли, що Європар-ламент є не їхнім конкурентом, а спільником у забезпеченні парламентських прерогатив, які послабшали через переміщення виконання владних функцій уряду й делегування таких функцій агенціям або незалежним адміністративним органам, без відпо відного росту повноважень Європейського Парламенту3 Нащо нальні парти також не намагалися повністю залучити європейських депутатів до опрацювання політичних стратегій Нехтуючи інформаційним потенціалом і досвідом європейських депутатів, парламенти й національні парти послабили власну здатність до контролю за діяльністю своїх урядів і міністрів у системі ЄС4 Довгий час національні парламенти і навіть громадська думка скаржилися на "дефіцит демократи" союзної системи, не усві домлюючи, що Європарламент не скористався з переміщення парламентських прерогатив Хто насправді скористався слабкістю контролю з боку національних парламентів і Європейсь кого Парламенту, — то це не Європарламент, а національні уряди Останні тенденції розвитку, здається, вказують на те, що національні парламенти відтепер усвідомили необхідність спів пращ з Європейським Парламентом для відновлення ефектив ного демократичного контролю над виконавчою владою, нащо нальними урядами, Радою міністрів і Комісією на національному й союзному рівнях Звіти Єврокомісії, Ради, політичні декларації Першою формою контролю з боку Європарламенту за обома "виконавчими інституціями" є парламентські дебати навколо прилюдного звіту Єврокомісії про річну діяльність, навколо річного звіту із впровадження союзного права, навколо презентації політичної й законодавчої програми на наступний рік, — всі ці документи опрацьовує Єврокомісія як "зберігай угод" і монополіст законодавчої ініціативи. До цього долучаються презентації спеціальних звітів у різних секторах комуні-тарної компетенції. Президентство Ради міністрів на початку семестру свого головування також подає до Європарламенту програму свЬеї роботи, яку обговорюють і знову переглядають наприкінці семестру в світлі отриманих результатів. Європейська Рада зі свого боку подає річний звіт щодо успіхів, досягнутих Євро-союзом, та інший звіт після кожного саміту5. Декларації Комісії, Ради міністрів, Європейської Ради надають інші можливості для дебатів і політичного контролю. 1.2. Інструменти політичного контролю Пропозиція про вотум недовіри Найважливішою функцією політичного контролю у розпорядженні Європарламенту є можливість голосувати пропозицію про вотум недовіри Комісії. Вотум недовіри, схвалений більшістю в дві третини поданих голосів і більшістю членів Парламенту, веде до колективної відставки Комісії. При цьому не передбачено індивідуального вотуму недовіри окремим комісарам. Угода не розглядає вотум недовіри як специфічно політичний акт Європарламенту, адже недовіра має наслідком незавер-шення діяльності або заміну більшості, а засудження поведінки й адміністративного управління колегії комісарів. Проте нещодавно Європарламент застосував вотум недовіри як політичний інструмент для утвердження власного політичного контролю за Комісією та збільшення своєї інституційної ваги. Вотум недовіри завжди називали "ядерною зброєю", прийнятною як засіб погрози, але не вжитку, адже її "вибух" призвів би до кризи всієї системи Співтовариства. Напевно, після подій останнього періоду Комісії Сантера, що — як побачимо — була змушена колективно піти у відставку більше через престиж, ніж через вотум недовіри, цей інструмент стане звичнішим. В усякому разі Президент Проді одержав від окремих комісарів їхнє зобов'язання піти у відставку на його вимогу й у свою чергу запропонував Парламенту розглянути можливість відправляти у відставку будь-якого комісара, якому при голосуванні Парламент висловлює недовіру. Парламент у своєму документі, де виражена позиція щодо міжурядової конференції 2000 року, зажадав, щоб ця процедура, так звана "процедура Проді", була записана в угоді6. Крім того, Асамблея зажадала, щоб статті угод щодо колективної відставки комісарів були роз'яснені, і наполягала на можливості здійснювати, разом з Радою, права вимагати від Суду ЄС відставки котрогось із комісарів в разі порушення зобов'язань і обов'язків, передбачених угодою, недієздатності або тяжкої провини (статті 213 і 216). Нарешті, Парламент вважає, що Президент Комісії мусив би мати можливість просити вотум довіри від Парламенту. Письмові та усні запити і "час запитань" Комісія, на підставі угоди, і Рада, внаслідок зобов'язань, взятих перед Європейською Радою в ШтутГарті (1983 рік), мусять давати письмову або усну відповідь на парламентські запити. Більшість письмових запитів направляється до Комісії з огляду на її виконавчі функції в галузі політики та союзного бюджету, зв'язки й співпрацю з національними програмами дій і довірчими стосунками, що існують між обома інституціями. Час запитань (question time) був запроваджений на основі чинної моделі в Палаті Громад британського парламенту, але в такому парламенті, як європейський, де немає проурядової більшості й опозиції і де всі дебати фільтруються та частково нейтралізуються (від перекладу на різні мови депутатів), це не призвело до потрібного результату. Вжиті заходи У випадку, коли Єврокомісія приймає орієнтири або політичні вказівки від Європарламенту поза звичайною законодавчою процедурою, Генеральний секретаріат Комісії збирає зобов'язання, взяті комісарами перед Європарламентом, який щомісяця збирається на пленарну прилюдну сесію Загальний документ містить усі взяті зобов'язання та інформацію про вжиті заходи. Двічі на рік Комісія готує на підставі цих даних документ, який підсумовує всі парламентські запити, щодо яких були вжиті певні заходи, і це може становити предмет нових парламентських дебатів або запитів. Тимчасові слідчі комісії Тимчасові слідчі комісії можуть бути створені на вимогу принаймні чверті членів Парламенту для вивчення скарг про грубі порушення або погане управління в галузі права ЄС, за умови, що всі ці факти не розглядаються національною або союзною юрисдикцією, і якщо так, то не раніше закінчення такої процедури. Маючи максимальний термін існування 12 місяців, слідчі комісії розформовуються після подання звіту до Парламенту. Вони провадять важливу діяльність політичного контролю. Як приклад можна згадати політичне втручання слідчої комісії в кризі "коров'ячого сказу"7. Розгляд заяв Європарламент може приймати заяви від громадян, фізичних і юридичних осіб з питань, що входять до кола діяльності Співтовариства або безпосередньо її стосуються. Для цього був створений спеціальний комітет петицій. Загалом Європарламент дуже залежить від Комісії в галузі реагування на сотні заяв, які він одержує щороку, враховуючи, що в багатьох випадках надання інформації або думка Комісії необхідні, перш ніж Парламент зможе прийняти рішення. Пряме залучення Комісії до цієї процедури може також розглядатися як специфічний аспект її ролі "зберігана угод", адже багато заяв мають змістом проблеми застосування права Співтовариства8. Слід в усякому разі зазначити, що хоча більшість заяв стосується специфічних випадків, деякі можуть викликати політичні проблеми або підтримувати важливі політичні ініціативи. Омбудсман Посада Омбудсмана дає Європарламентові нагоду контролювати та здійснювати додатковий нагляд за системою вряду-вання в ЄС. Призначуваний Європарламентом на початку кожної легіслатури, Омбудсман обирається серед європейських громадян, які, крім того, що можуть надати гарантії своєї незалежності, мають необхідні якості для виконання найвищих юридичних функцій у своїй країні та компетенцію й досвід, необхідний для такого виконання Омбудсман отримує заяви від будь-якого громадянина Європейського Союзу щодо випадків поганого управління в діяльності союзних інституцій та органів, за винятком Суду ЄС і Суду першої інстанції у виконанні їхніх юридичних функцій. Якщо Омбудсман констатує факт поганого управління, він інформує про це зацікавлену союзну адміністрацію, що має тримісячний термін для висловлення власних міркувань. Після цього Омбудсман направляє звіт до Європарл-аменту й інформує про це зацікавлену особу. Щороку результати проведених розслідувань передаються до Парламенту. Легітимація судових дій як форма політичного контролю Європарламент має право подавати позов до Суду ЄС для захисту власних прерогатив9. Парламент може, таким чином, використовувати цю можливість як засіб додаткового контролю за іншими інституціями та як інструмент для здійснення власної політики й орієнтирів, особливо в інституційній галузі. З цією метою Парламент створив серед своїх структур спеціальну юридичну службу, яка переважно через комітет з юридичних справ допомагає йому в оцінюванні правильності застосування права Співтовариства, вибору відповідної юридичної бази для законодавчих процедур і дотримання принципу субсидіарності 1.3. Контроль за виконанням союзного бюджету Комісія відповідає за виконання бюджету ЄС, "під власну відповідальність і в межах наданих їй повноважень, згідно з принципом доброго фінансового управління" (стаття 274) та під пильним парламентським контролем, який здійснюється в різних формах10 Часто Європейський Парламент використовує власні прерогативи в галузі бюджету з метою вплинути на конкретний політичний вибір Комісії або Ради11 Слід зазначити, що тоді як звичайна виконавча діяльність, як ми бачили, делегується Комі сп Радою на підставі статті 202, щодо бюджету Комісія є носієм виконавчої компетенції — власної й ексклюзивної В усякому разі "втручання" Ради й труднощі в поєднанні обох положень угоди не раз призводили до великих напружень між Комісією, Парламентом і Радою Якщо протягом року Єврокомісія опиняється перед необхідністю перенести певні кошти з одного розділу спільного бюджету до іншого, то вона мусить отримати на це дозвіл від бюджетних влад (Рада міністрів і Парламент), Парламент може блокувати або затримати перенесення коштів, передбачених для "необов'язкових витрат" (тобто не передбачених угодами) Крім того, Парламент може перевести "в резерв" використання фондів Комісією, у такий спосіб блокуючи Гі дію з метою отримати певні політичні зобов'язання або роз'яснення щодо того, як саме витрачаються спільні гроші Наприклад, Парламент перевів у 1998 і 1999 роках до резерву частину фондів, призначених для відбудови Боснії и Герцеговини, аби висловити незгоду щодо керування відбудовою цієї країни з боку Комісії та прискорити реформу процедур управління фінансовою допомогою Парламент часто додає "коментар" відповідно до кожного рядка витрат, де вказує, на які цілі мають бути призначені ці кошти Ці анотації потім використовуються як вихідні параметри підчас контролю Через так звану процедуру Нотенбома (від прізвища голландського депутата Гаррі Нотенбома, який и запропонував) Парламент має також право протягом року на підставі спещаль них щомісячних декларацій Комісії перевіряти, чи надані для певної специфічної мети кошти були повністю використані на неї і якщо ні, то з яких причин, а головне, чи не були вони перерозподілені Іншим засобом політичного впливу, дуже ефективним для Європейського Парламенту, є процедура так званого "звільнення" (dйcharge) Щороку Комісія подає Раді, Парламенту і Суду аудиторів фінансові документи за минулий рік, разом з балансом, у якому вказані активи й пасиви Співтовариства Суд аудиторів який відіграє дуже важливу роль, вдається до зовнішнього аудиту, частково на основі документації, наданої Комісією, а частково — на основі власних розслідувань, і складає річний звіт, який пере дає всім зацікавленим інституціям Європарламент, за рекомен дацією Ради, засвідчує виконання бюджету Комісією Для ііього Комітет бюджетного контролю (відомий як Кокобю/COCOBU), один із найвпливовіших парламентських комітетів, вивчає всю найважливішу документацію і, зокрема, документацію Суду аудиторів Кокобю складається з фахівців у бюджетній галузі й характеризується великою стабільністю в своєму складі Він регулярно підтримує діалог з Комісією, що бере участь у його засі даннях, представлена функціонерами або комісарами, і передає до комітету щомісячні звіти про виконання бюджету, а поквартальні звіти — про порушення його Крім цього, Кокобю підтри мує діалог з відповідними комітетами національних парламентів та з іншими фінансовими органами12 Іноді Парламент відхиляє "звільнення" з метою спонукання Комісії до дій або до втручання у випадках поганого керування чи прямих зловживань так сталося в 1996 році з прої рамами до помоги країнам Центральної та Східної Європи (PHARE), краї нам колишнього СРСР (TACIS) і середземноморським країнам (MEDA)H Незважаючи на те, що угоди не містять положень щодо наслідків відхилення "звільнення" з боку Парламенту, Комісія розглядає його як парламентський акт політичної недовіри до своїх дій і приділяє йому велику увагу "Звільнення", як ми побачимо далі, мало дуже важливий вплив на події весни 1999 року, які призвели до колективної відставки Комісії Сантера Стратегічне використання контрольних функцій за виконанням бюджету дозволило Парламенту інтенсифікувати контроль за діяльністю Комісії, зміцнюючи власні вплив і владу 2. Демократизм Європарламенту та демократична легітимність системи Набуття чинності Амстердамський угодою сприяло піднесенню "конституційностГ й демократизму системи ЄС внаслідок підсилення и розширення повноважень Європейського Парла менту Та сама лише демократична леґітимність Європарламенту не може бути достатньою для того, аби система стала від-повідальнішою й демократичнішою, якщо інші інституції і, зокрема, уряди та національні парламенти не сприяють поширенню "європейської парламентської культури" Передусім на союзному рівні слід далі покращувати співпрацю між різними інституціями Зокрема, така співпраця, що розвинулася для різних спеціальних заходів,коли треба було відповідати на виклик обставин, мала б стати систематичнішою і бути передбаченою в моделі управління, де б краще були роз межовані повноваження між Парламентом, Радою та Комісією Необхідність досягти рівноваги між ефективністю спільних дій і демократичною леґітимністю не може бути досягнута лише зусиллями Парламенту, — тут слід краще розрізняти законодавчу сферу, управління й адміністрування Законодавча сфера доручена Раді та Парламенту, що ж до управління "основним", то воно належить Комісії, установі радше політичній, аніж управ лінській При цьому слід якомога більше децентралізувати на користь національних адміністрацій управління програмами, які не обов'язково здійснювати безпосередньо з Брюсселя В цьому контексті парламентський контроль міг би бути дійсно зосереджений на політично важливих питаннях, і від цього виграла б превентивна функція Парламенту "Парламентська культура" мала б, крім того, поширитися й на Раду Справді, Рада продовжує розглядати Парламент як "молодшу" інституцію, а крім того, тут постійно наявні тиснення з боку національних бюрократій, спрямовані на усунення парла ментського контролю в найделекатніших або стратегічних галузях, як-от боротьба з дискримінацією чи свобода пересування осіб "Дальша бюрократизація системи, тобто завеликий вплив на законотворчий процес з боку рішень національної (і союзної) бюрократії" ризикує, таким чином, поставити під сумнів демократизм цілої системи, отже, зокрема, й успіхи Європейського Союзу14. По-друге, необхідно більше залучати громадську думку й давати їй більше можливостей впливу. Активність участі в європейських виборах не сприяє піднесенню ролі Парламенту, що, як "демократична свідомість" Європейського Союзу, виявляється свідомістю Союзу з великим відсотком утримань при голосуванні. Низька активність виборців на європейських виборах доводить необхідність краще пояснювати сутність об'єднаної Європи громадянам. Для цього належить передусім, щоб виборчі кампанії до європейських виборів були більше орієнтовані за вектором об'єднаної Європи. Тобто слід, аби з приводу виборів відбувалися дебати з великих політичних проблем цілої Європи — економічних, соціальних та інституційних — замість зосередження на питаннях внутрішньої політики та на єдиному "тесті" — консенсусі між урядом та опозицією. Політичні партії провели справжню європейську кампанію, напевно, єдиний раз, з приводу перших виборів на основі загального виборчого права 1979 року. Відтоді єдина країна, в якій дебати зосереджуються на питаннях, прямо пов'язаних з Євросоюзом, є, очевидно, маленька й радше євроскептична Данія. Загалом з приводу виборчої кампанії в червні 1999 року в таких країнах, як Франція, наявність виразно "антиевропейських" виборчих списків пожвавила дебати, навіть коли сам європейський феномен і зображався через стереотипи, а подекуди був сфальшований. Ось такий тип ставлення з боку національних політичних партій лежить в основі слабкого демократизму системи, хоча поступово ситуація тут і кращає. В Італії також європейська виборча кампанія регулярно перетворюється на чисту формальність, і тому навіть італійські специфічні риси — високий рівень згоди щодо європейської інтеграції і широка участь громадян — слабшають, хоча підтримка громадян, що голосували за входження своєї країни до зони євро, і була позитивним фактом глибокого змісту. Низька участь виборців у європейських країнах є наслідком загальнішого явища — розчарування політикою — і поглиблюється через брак справжнього європейського політичного простору. Європейський Парламент користується, без сумніву, демократичною леґітимністю, але він не достатньо сильний. Причини його слабкості полягають не лише в так і не здійснених намірах надати йому повні законодавчі права й абсолютний паритет із Радою,— а також і в недостатньому розумінні європейською громадською думкою наслідків процесу інтеграції та важливості європейський виборів. Відсутність справжніх дебатів про те, якою бажано було б бачити об'єднану Європу і яку об'єднану Європу необхідно побудувати, ризикує сприяти демагогічним та євроскептичним силам, яким у різних країнах, з огляду на складність системи, вдається вправно заплутувати орієнтири дебатів. Але з іншого боку, не можна й твердити, що громадяни Європи не цікавляться проблемами об'єднаної Європи. Активна участь громадян у референдумах щодо Європейського Союзу, наявна в різнихдержа-вах-членах, доводить якраз протилежне. Тоді, мабуть, низька активність на виборах до Європейського Парламенту є наслідком, крім уже згаданого ставлення до цього національних політичних сил, також труднощів у розумінні системи ЄС, її позірної віддаленості від буденного життя громадян (позірної, бо насправді рішення, прийняті в Брюсселі, втручаються в життя європейських громадян щораз більше), того факту, що Європейський Парламент не має відповідного уряду і що в минулому, з різних причин, він займався діяльністю більш бюрократичного, аніж власне політичного характеру. З іншого боку, не досить, аби нові законодавчі повноваження були надані Європейському Парламенту. Потрібно також, щоб громадяни зрозуміли демократичний фундамент процедури. Не можна допустити того, щоб у момент, коли зростають влада й роль Європейського Парламенту, забракло політичної основи, обов'язково наявної в усякій демократичній системі. Насправді в Європейському Союзі виникає громадянське суспільство, яке може зробити рішучий внесок до реалізації справжнього європейського політичного простору15. Для свідомішої участі європейських громадян необхідно краще зорієнтувати європейські вибори й діяльність Європарламенту стосовно нових тенденцій, які виникають у європейському суспільстві. Єврокомісія нещодавно16 визнала важливість внеску громадянського суспільства і, зокрема, неурядових організацій, до європейської інтеграції, адже вони сприяють формуванню європейської громадської думки та представляють різні групи громадян перед союзними інституціями. З цих міркувань Єврокомісія, особливо останніми роками, намагалася розвивати громадянський діалог і європейське громадянське суспільство, залучаючи неурядові організації до процесу опрацювання певних напрямків політики, підкреслюючи важливість їхньої ролі, як носіїв інформації про об'єднану Європу та виконавців специфічних програм ЄС17. Примітки до розділу п'ятого 1 Пор. A. Pierucci, // Trattato di Amsterdam, cit., p. 106. 2 G. Sartori, Elementi di teoria politica, Bologna, II Mulino, 1990, pp. 190 e 191. ^ Пор. A. Barbera, I Parlamente cit., p. 109. 4 Пор. J. Lodge, L'йmergence d'une constitution europйenne: dйmocratie naissante ou eurocratie camouflйe?, // M. Telo, P. Magnetic. Repenser l'Europe, cit., pp. 116 e 117. ' Цікаво відзначити, що цю практику запровадила, власне, пані Тетчер (Thatcher) - британський прем'єр-міністр, відома своєю антиєвропейською позицією й опором, який вона чинила підсиленню наддержавних інституцій. 6 Ніццька угода, як уже згадано (nop. розділ 2), кодифікувала так званий "закон Проді", який передбачає, що певний комісар має подати у відставку на вимогу Президента після попереднього схвалення колегією. Перед набуттям чинності Маастрихтською угодою (1993) Парламент уже провів 2 важливі розслідування щодо становища жінки (це призвело до перегляду всіх директив про рівність чоловіків і жінок) 1 щодо расизму 8 Пор M Westlake, A Modern Guide to the European Pai hament, London, Pinter, 1994 9 Ніццька угода передбачає скасування цієї умови, таким чином цілком прирівнюючи Європарламент до Комісії та Ради 10 Пор також розділ 2 11 Детальний аналіз різних аспектів процедури прийняття й виконання бюджету ЄС міститься у M Westlake, A Modern Guide, cit, pp 121 e ss u Пор О Costa, Enjeux et usages, cit, pp 122 e ss 13 Пор N Nugent, Government and Politics, cit, p 300 14Пор A Pierucci,П Trattato di Amsterdam, cit, p III ь 3 цієї проблематики, див J M Ferry, P Thibaud, Discussion sur l'Europe, Pans, Calmann-Levy, 1992, В de Giovanni, Oltre ta cnsi dйlia coscienza europea, in Politica europea Annah 1990-1991, Milano, Angeli, 1991, D Wolton, La derniиre utopie Naissance de l'Europe dйmocratique, Pans, Flammarion, 1993 Див також спеціальний номер журналу "Europa/Europe", присвячений європейському громадянському суспільству (3, 1999) 16 La Commissione e le orgamzzaziom non governative - її і afforzamento del partenanato, 0/18/2000 del 17 gennaio 2000 17 3 цього питання див також нижче - розділ 6 Розділ шостий Криза системи та перспективи реформи Система Співтовариства знаходиться сьогодні перед кризою, яка могла б радикально змінити структуру Європейського Союзу, а також дозволити йому зробити рішучий крок у якісно новому напрямку більшого демократизму, більшої ефективності, відновлення й розвитку керівної ролі Європейської Комісії. З одного боку, перед нами — внутрішня криза Єврокомісіїта її стосунків з Європарламентом, несприятлива громадська думка, сформована внаслідок звинувачень у фінансових зловживаннях і протегуванні, що вимусило всю колегію комісарів піти у відставку та призвело до дострокового призначення нового Президента Комісії Романо Проді. З іншого боку, криза, викликана слабкістю Амстердамської й Ніццької угод, зачіпає інституційну систему Союзу. Незважаючи на значну відкритість до громадян і громадянського суспільства, що закладено в ці документи передусім завдяки стратегії Комісії, обидві угоди обмежилися раціоналізацією вже наявного, корисного, але недостатнього для готування Євросоюзу до різноманітних проблем, які він має розв'язувати. Ідеться як про внутрішні проблеми (розбудови системи економічного й політичного врядування, що спирається на єдину валюту), так і проблеми зовнішні, напередодні вступу до ЄС нових демократичних країн Східної та Південної Європи за обставин, коли ЄС має виконувати далі свою міжнародну політичну роль (розбудовуючи спеціальні функції дипломатії та оборони). 1. Колективна відставка колегії Комісарів 1.1. Перебіг подій У 1998 році Парламент утримався при голосуванні, а потім і відхилив бюджетне "звільнення" Єврокомісії з метою покарати за порушення 1992-93 років, і засудити лінію поведінки деяких комісарів, звинувачених у недостатньому контролі за своїми підрозділами, за поблажливість щодо сумнівної практики в управлінні та замовчування імен винних, їх безкарність та неінформу-вання Парламенту про випадки фінансових зловживань і протекціонізму. У дуже напруженій атмосфері пленарного засідання в січні 1999 року європейські депутати розглянули можливість винесення вотуму недовіри Комісії, чого вдалося уникнути лише внаслідок активного політичного й дипломатичного втручання різних сторін, разом з урядами й національними партіями (232 голоси "за" і 293 "проти" оголошення вотуму недовіри). Проте Президент Комісії мусив погодитися зі створенням "комітету мудрих", які через два місяці, у березні, опублікували вкрай критичний звіт про діяльність Комісії. Основні зауваження цього нового звіту (що був продовженням уже й так дуже критичного звіту Суду аудиторів) стосувалися втрати контролю над адміністрацією з боку комісарів; окремі критичні зауваження були висловлені на адресу Президента Сантера як відповідального за роботу служби безпеки Комісії "за недостатню увагу до її роботи" і за те, що він "припустився виникнення держави в державі"; критика на адресу комісара Едіт Крессон, відповідальної за наукові дослідження, стосувалася випадків протекціонізму при розподілі посад і контрактів, а критика на адресу колегії комісарів в цілому закидала їм небажання брати на себе відповідальність за власні дії і за діяльність підпорядкованих їм підрозділів. Під тиском Європарламенту, який погрожував новим голосуванням за пропозицію вотуму недовіри, Комісія під керівництвом Президента Сантера практично змушена була скласти повноваження за 9 місяців до закінчення мандату. Звичайно, чимало комісарів постраждали за поведінку інших, адже на основі принципу колегіальності і при небажанні подавати у відставку тих комісарів, яких це стосувалося більшою мірою, в колективну відставку були змушені піти усі. Окрім різною мірою підтверджених випадків фінансових зловживань і протекціонізму, слабкість Комісії Сантера полягала в самому призначенні на посаду Президента Жака Сантера, який був рекомендований Європейською Радою лише після того, як британський консервативний уряд, вірний своєму класичному принципу неспівпраці та антиєвропейськості, наклав вето на кандидатуру, запропоновану іншими 11-ма країнами, екс-прем'єр-міністра Бельгії Жана Люка Дегане (Jean Luc Dehaene). Рекомендованого після цього на посаду Президента Сантера затверджено при незначній парламентській більшості (260 голосів "за", 238 "проти" і 23 "утрималися"), тоді як колегія комісарів отримала значно сильніший парламентський мандат (417 голосів за і лише 104 проти). Після колективної відставки 18 березня 1999 року Комісія Сантера оголосила, що залишиться при виконанні службових обов'язків лише для "звичайного адміністрування", при цьому не вказавши ясно, що слід розуміти під "звичайним адмініструванням", і ставлячи нерідко в непевну позицію ті підрозділи, які саме опрацьовували нові політичні пропозиції, зумовлені міжнародними подіями, як-от нову стратегію Євросоюзу на Балканах або перегляд юридичних документів щодо фінансової допомоги цьому регіону. Потім Президент Сантер балотувався на виборах до Європарламенту й був обраний за списком люксембурзької Християнсько-демократичної Партії, залишивши керівництво відставної Колегії віце-президенту Марену 19 липня 1999 року. У момент подання Єврокомісіїу відставку Рада підкреслила нагальність призначення нової Комісії, яка здатна була б діяти з демократичною легітимністю, підсиленою Амстердамською угодою в напрямку більшої відкритості й прозорості до громадян1. Європарламент побачив в інституційній кризі нагоду для зміцнення політичного виміру Європейського Союзу та для формування нової, сильнішої й ефективнішої Комісії, відповідальнішої політично. Європейські депутати прийняли акт, який, не заперечуючи важливості принципу колегіальності, визнавав, що цей принцип не може бути використаний для зняття конкретної відповідальності з окремих комісарів за некомпетентність або недбалість. Врешті-решт Європарламент доручив новому комітетові експертів провести "глибше розслідування стилю роботи, практик і процедур Єврокомісії", з чого мали бути зроблені, зокрема, практичні висновки щодо підсилення певних процедур і застосування необхідних реформ, які слід було подати на розгляд Єврокоміси та Європарламенту2 У цьому звіті, серед іншого, проаналізовано наявні процедури укладання фінансових контрактів і контрактів з призна чення персоналу на тимчасові посади в рамках здійснення програм, а також процедури перевірки звинувачень персонаґлу у фі нансових зловживаннях, поганого управління й фаворитизму Тон звіту досить суворий Експерти підкреслили необхідність поліпшити фінансовий аудит і внутрішній контроль, підсилити Бюро боротьби з фінансовими зловживаннями та радикальніше зобов'язати адміністрацію Нарешті, комісарам запропоновано усунути можливість протекціонізму на основі особистих стосун ків і викривати тих, хто зловживає своїм службовим впливом для протегування співвітчизників 1.2. Причини кризи Причини інституційної кризи початку 1999 року різноманітні Передусім слід сказати, що більшість випадків порушень і шахрайства, які змусили Комісію піти у відставку, були виявлені саме завдяки активності п служб і пов'язані з великим збіль шенням обсягу доручень з боку Ради і Парламенту без одночас ного забезпечення Комісії необхідними кадрами Досить навести приклад з надзвичайно важливою діяльністю Єврокоміси в районі Великих озер в Африці або в Боснії й Герцеговині, де обсяг дій Комісії потроївся при тому ж кадровому складі під розділів і без надання можливостей застосовувати спеціальні процедури, пристосованіші до таких складних ситуацій Лише зовсім недавно, наприклад, підрозділи Єврокоміси, відповідальні за Балканський регіон, змогли переконати високі установи в не обхідності застосовувати гнучкіші й децентралізовані процедури та підсилити штат на місцях По-друге, слід визнати, що Комісія Сантера не надала необхідної ваги першим звинуваченням у фінансових та інших порушеннях, які з'явилися в пресі, зокрема, завдяки викривальним заявам одного зі службовців самої Комісії. По-третє, якщо втрата контролю політичних верхів за адміністративними службами може розглядатися лише як тимчасова адміністративна розрегульованість, кваліфікація цієї втрати контролю як браку персональної відповідальності з боку деяких комісарів стає делікатною політичною проблемою, що порушує питання про роль комісарів у політичній та адміністративній структурі Єврокомісії. Нарешті, роз'ятренню ран сприяли ставлення деяких комісарів до європейських депутатів і слабкість та нездатність Президента Сантера прийняти політичні поради Парламенту. Але, крім цих поверхових причин є також значно глибші структуральні причини, на яких варто зупинитися. Роль Комісії змінилася. Вона часом справляла таке враження, що забула про власну початкову роль адміністрування, надання імпульсу та політичних пропозицій, і розвинула, зокрема, й під тиском Ради, широку управлінську діяльність, ставши, власне, більше управлінською бюрократією, аніж інституцією, здатною пропонувати певну перспективу й політичне бачення інтеграції. Парламентаризація мандату і ролі Єврокомісії також не убезпечили її від такого збочення, зокрема, й через певну позицію обох інституцій, заклопотаних більше тим, щоб краще скористатися сьогоденними перевагами, наприклад, з огляду на тодішні важливі європейські вибори, або захиститися від зовнішніх "втручань", вважаючи вже "врахованим" конфіденційний звіт, який тимчасом добудовувався й наповнювався новими матеріалами протягом цілої їхньої легіслатури. Крім того, дивує "оглушлива тиша" з боку Ради й держав-членів під час усієї кризи. Рада спостерігала за нею, так би мовити, "через вікно" — з явним відстороненням від конфлікту, який спалахнув між Парламентом і Комісією, а її саму майже не зачепила найбільша інституційна криза в історії Співтовариства. Насправді уряди усвідомлювали всю глибину кризи й через національні зв'язки, а також через партійні канали спілкувалися з відповідними європейськими депутатами, намагаючись опосередковано впливати на події Чим же пояснити цю мовчанку на європейському рівнів Якщо з формально-юридичного боку позиція Ради не може бути об'єктом критики, то з політичного — ця позиція викликала дуже великий сумнів Покидання сцени німецьким канцлером Ґельмутом Колем, напевно, єдиним європейським державним діячем з широким баченням об'єднаної Європи, відіграло в усьому цьому негативну роль Проте не менший сумнів викликає публікація в країнах, менше схильних до розвитку важливіших спільних наднацю нальних і урядових аспектів системи, як-от у Великобританії та скандинавських країнах, проектів, спрямованих на істотний перегляд ролі Єврокомісп негайно по відставці Колеги Сантера Єврокомісія є символом не лише інтеграції, але також і п гаран том, разом із Європейським Парламентом Послаблення Євро комісії автоматично підточує цілу систему, яка не може функцю нувати без діяльності Комісії, що надихає й стимулює п завдяки своїм пропозиціям законодавчої діяльності та європейським політичним дебатам 2. Реформа й відновлення роботи Комісії. Призначення Романо Проді 24 березня 1999 року голови держав і урядів Європи, зі бравшись на саміт у Берліні, вирішили призначити Романо Проді Президентом нової Комісії на 9 місяців, що залишалися до кінця чинної легіслатури і далі — на нові 5 років мандату У момент призначення політика, якого більшість членів Ради знали доти як італійського представника в самій Раді і який, се ред іншого, особливо відзначився своєю економічною політикою, завдяки якій Італія опинилася серед краш-засновників євро, голови держав і європейських урядів підкреслили, що "Європейський Союз має потребу якомога скоріше відновити сильну Комісію, дієздатну, відкриту й близьку до громадян Нова Комісія має негайно здійснити необхідні реформи, зокрема, для поліпшення влас ноі організації, управління й фінансового контролю 3 цією метою нова Комісія має терміново й пріоритетно розробити широку програму модернізації та реформ Зокрема, вона мусить вжити всіх необхідних за ходів, щоб у випадках, коли йдеться про фонди, програми або проекти, керовані Комісією, п служби були б відповідним чином структуровані для забезпечення управління на найвищому рівні цільності й ефектив н ості "з Призначення Романо Проді вельми позитивно сприйняли європейська преса та Європарламент Авторитетна "Le Monde", наприклад, нагадувала досягнення "італійського Делора" протягом його перебування на посаді голови ради міністрів Італії та його стиль роботи, винятково придатний для успішного виконання нової міси, яку колишні колеги з Ради запропонували йому доручити Європейський Парламент позитивно сприйняв Президента, призначеного першим з довгого ряду презентацій У своїй першій промові Проді підкреслив складність завдання просувати Європу до єдиних економіки та політики, важливість капіталовкладень у галузі наукових досліджень і розвитку, великий потенціал Європейського Союзу як фактора міжнародної політики Зокрема, Проді нагадав, що "основні органи мусять знайти засоби узгодження своїх інтересів має чимраз більше зростати роль дороговказу й проводиря, яку відіграє Парламент і Рада, що ж до Єврокомісп, то вона має щораз більше виявляти свою здатність забезпечувати зростання Євросоюзу"4 І додав, що Єврокомісія має "сприяти проектуванню майбутнього", дбати про свій ефективний адміністративний апарат, бути "охоронцем угод", "зробити об'єднану Європу ближчою до громадян" і що Такі амбітні плани для майбутньої об'єднаної Європи не можуть бути досягнутими з теперішніми інституціями ЄС, які Амстердамська угода тільки почала реформувати Зрештою, саме розширення ставить нас перед цією необхідністю 3 такою метою належить глибоко реформувати Комісію та реорганізувати портфелі Комісарів, залежно від великих політичних пріоритетів та еволюції її завдань Проте демократична легітимація щораз важливіших європейських інституцій та ефективність політики Європейського Союзу спонукають до амбітнішого проекту, заснованого на підсиленні права спільного прийняття рішень з Парламентом, на розширенні голосування кваліфікованою більшістю в Раді та на ефективному застосуванні Амстердамської угоди щодо ролі Президента Комісії у виборі комісарів та розподілу доручених їм функцій" Виступаючи на травневій пленарній сесії, де його призначення було затверджене переважною більшістю європейських депутатів (392 голоси "за", 72 "проти" і 41 "утримався"), Ро-мано Проді скористався нагодою, аби розглянути деякі пріоритетні питання європейського порядку денного. Він однозначно підкреслив, що відновлення роботи Єврокомісії з необхідністю зумовлене чітким визначенням інституційних відносин між Комісією, Радою й Парламентом, а також визначенням співвідношення між політикою й адмініструванням у діяльності Комісії На думку Проді, Єврокомісія має започаткувати велику політичну ініціативу під керівництвом і в координації зі своїм Президентом. Далі він наголосив на спільній зовнішній і безпековій політиці, на політичних заходах, спрямованих на реалізацію простору свободи, безпеки й права та на стратегіях заохочення економічного росту й боротьби з безробіттям 21 липня 1999 року Романо Проді представив нову комісію, призначену за згоди урядів на першій пленарній сесії нового Європейського Парламенту. Проді заявив, що розглядає нову групу комісарів "найвищого рівня" як "уряд. , вищий від будь-якого національного уряду" і пообіцяв "нову еру обміну думок" з Єврокомісією, яка "муситиме відповідати найвищим рівням громадського життя". Як згадано вище, Проді звернувся до комісарів і одержав від кожного з них усну згоду, згідно з якою вони зобов'язалися залишити Комісію на його вимогу у складних випадках, та підкреслив, що за потреби він буде також змінювати різні портфелі. Діючи в такий спосіб як справжній "європейський прем'єр-міністр", Проді реалізував положення та відтворив дух нової Амстердамської угоди, яка підсилює вплив Президента на колегію. Заздалегідь Проді опрацював кодекс поведінки комісарів, спрямований на більшу прозорість і відповідальність, де містяться правила щодо комітетів комісарів, правила процедур призначення високих функціонерів, кращі процедури внутрішньої координації. Шлях до повного мандату па 5 років і 3 місяці, отже, не був легким Під час парламентських слухань представники депутатських груп народної парти та соціалістів піддали перехресному вогню відповідно комісарів відмінних від них політичних спряму вань Серйозної критики зазнав, наприклад, бельгієць Бюскен Британська й німецька фракції Європейської народної парти (ЄНП) спочатку погрожували відкласти голосування, потім проголосували за обмежений мандат, лише до кінця 1999 року, потім надали новій Колеги повний мандат лише в січні 2000 року Нарешті, після досить напружених переговорів з Прези дентом Проді, який, зрештою, погрожував скласти повноваження в разі, якщо Парламент не забезпечить йому повний ман дат, ЄНП погодилася проголосувати за Комісію після того, як Проді погодився на певні умови Комісія зобов'язалася з'являтися на засідання Парламенту щоразу, коли її запросять, якнайуважшше ставитися до запитів депутатів щодо подання законодавчих пропозицій, розглянути можливість відправляти у відставку, як уже сказано, кожного комісара, якому висловили б персональний вотум недовіри", консультуватися з Парламентом щодо реформи власних служб і залучити його до роботи міжурядової конференції 2000 року У промові 14 вересня 1999 року з приводу вотуму довіри Президент Проді заявив, що нова значно прозоріша Комісія має підготуватися передусім до трьох важливих випробувань розширення Європейського Союзу, шститущйної реформи, гарантій економічного росту, з яким пов'язані проблеми створення робочих місць та розвитку підприємств, що заслуговують на підтримку Комісія Проді одержала парламентську довіру, виражену досить складною процедурою, яка стала необхідною через ризик можливого позову до Суду ЄС з метою анулювати результати голосування, при цьому Суд не допоміг Парламенту спростити систему й зробити п прозорішою Комісія Проді справді була призначена на звичайні 5 років, але також і на ті місяці, протягом яких мала ще виконувати свої обов'язки Комісія Сантера (тобто до кінця 1999 року) КОМІСІЯ ПРОЩ Ромаио Проді (Romano Prodi, Італія) Ніл Кшнок (Neil Kinnock, Великобританія) Лойола де Паласіо (Loyola de Palacio, Іспанія) Кріс Патен (Chris Patten, Великобританія) Паскаль Ламі (Pascal Lamy, Франція) Мішель Бариьє (Michel Barnier, Франція) Гюнтер Ферхойґеп (Gunter Verheugen, Німеччина) Міхаеле Шреєр (Michaele Schreyer, Німеччина) Педро Сольвес (Pedro Solves, Іспанія) Марю Мої m (Mario Monti, Італія) Франц Фішлер (Franz Fischler, Австрія) Філіп Бюскен (Philippe Busqin, Бельгія) ФрщБолькстейн (Ftits Bolkstein, Нідерланди) Поуль Нільсон (Poul Nielson, Данія) Ерккі Лпканен (Erkki Lukanen, Фінляндія) Антошу Віторіну (Antonio Vitonno, Португалія) Anna Діамаптопулу (Anna Diamantopoulou, Греція) Mapro Вальстром (Margot Wallstrom, Швеція) Девід Берн (David Byrne, Ірландія) Вівіан Редіпг (Viviane Reding, Люксембург) Президент Вще президент, відповідальний за адміністративну реформу Віце-президент, зв'язки з Європейським Парламентом, транспорт і енергетика Зовнішні відносини та координація Зовнішня торгівля Регіональна політика й міжурядові конференції Розширення ЄС Бюджет Економічні й монетарні справи Конкуренція Сільське господарство й рибальство Наукові дослідження Внутрішній ринок Проблеми розвитку Підприємництво та інформатизація суспільства Правосуддя та внутрішні справи Проблеми зайнятості й соціальне забезпечення Проблеми довкілля Охорона здоров'я та прав споживачів Освіта і культура Європейські депутати мусили голосувати за довіру 5 разів стосовно кандидатури Проді як Президента до грудня 1999 року (446 - "за", 123 - "проти", 23 — "утрималися") та як Президента Єврокоміси до 2004 року (426 — "за", 134 — "проти", 32 — "утрималися"), стосовно Комісії в цілому до грудня 1999 року (427 — "за", 138 — "проти", 29 — "утрималися") та до 2004 року (404 - "за", 153 - "проти", 37 - "утрималися") В п'ятому голосуванні було прийнято загальну політичну резолю цію (414 - "за", 142 - "проти", 32 - "утрималися") Щодо функціонування служб Проді вже запровадив важливі реформи, як знакові, так і оперативні Бюро комісарів, наприклад, більше не зосереджене в єдиному палаці (палац Брейдель як тимчасова резиденція на час реконструкції престижнішого палацу Берлаймонт), але розміщені при Генеральних дирекціях, за які вони відповідають їхня здатність політичного керівництва має зрости Романо Проді планує, крім того, реорганізувати служби для вдосконалення ефективності й фінансової звітності Справді, відновлення політичного контролю за адміністраціями є одним із фундаментальних аспектів реформи й передбачає не лише відносини між комісарами та Генеральними директорами всередині Єврокоміси, але також і спосіб організації від носин і контролю з боку Парламенту за адміністративною діяль ністю Комісії6 Біла книга про реформу Єврокоміси ухвалена 1 березня 2000 року, але адміністративна реформа насправді почалася значно раніше7 Були визначені головні принципи новою внутрішнього координування Єврокоміси Передусім поставлено завдання організувати інтерактивну систему для визначення пріоритетів й програмування через по стійний діалог з Парламентом і Радою Крім того, необхідно за-првадити щорічні політичні загальні дебати, з огляду на проце дуру прийняття бюджету і на робочу програму Комісії Була підвищена відповідальність генеральної дирекції, компетентної в галузі відповідної пропозиції, а Генеральний секретаріат стежить тепер за дотриманням політичних пріоритетів і вщповщ ності ініціатив різних генеральних дирекцій до стратегічного вибору, визначеного Колегією. Була підсилена також співпраця між "групами комісарів". Нарешті, процедури внутрішніх консультацій були спрощені й запроваджені механізми, здатні забезпечити прискорену консультацію. Стало чіткішим розмежування двох рівнів відповідальності й координування (специфічний, доручений генеральним дирекціям, і загальний, доручений генеральному секретаріатові) з метою ефективнішого програмування, яке враховувало б принципи субсидіарності та пропорційності й забезпечувало крашу якість документів. Проді висловив бажання, щоб кабінети "набули переважно наднаціональної структури й стали винятковим інструментом підтримки політичних опрацювань Президента і комісарів". Крім того, була запроваджена більша внутрішня мобільність для функціонерів високого рівня. Служби тепер позначаються не номерами, а короткими й зрозумілими скороченнями. Було створено службу "Засоби масової інформації та комунікації" для забезпечення можливості Комісії говорити "в один голос" та поширювати відомості й інформацію про політику ЄС серед європейських громадян. Кількість служб і генеральних дирекцій скорочено з 42 до 36 при одночасному підсиленні координаційної ролі Генерального секретаріату. Зовнішні відносини стали ділянкою, що зазнала радикальних змін. Було створено 4 нові генеральні дирекції: зовнішніх відносин (географічних), схожа на міністерство закордонних справ; ГД розширення ЄС для управління майбутнім процесом вступу нових держав Центральної, Східної Європи та Середземномор'я; ҐД торгівлі та ҐД розвитку. Координацію діяльності чотирьох комісарів, відповідальних за різні аспекти закордонних справ, доручено комісарові Крісу Патену. Згодом було прийнято рішення створити об'єднану ГД освіти й культури. Інші реформи стосуються секторів правосуддя та внутрішніх справ, інновацій, промисловості й малих і середніх підприємств, податків. Генеральні дирекції (ГД) і служби КомісіїПроді Позначення та порядок презентації Генеральний секретаріат, SG Юридична служба, SJ Служба преси и комунікації, PRESS ГД економічних і фінансових справ, ECFIN ҐД підприємництва, ENTR ГД конкуренції, COMP ГД зайнятості та соціального забезпечення, EMPL ГД сільського і осподарства, AGRI ГД транспорту, TEN ГДдовкілля, ENV ГД наукових досліджень, RTD Спільний дослідний центр, JRC ГД інформаційного суспільства, INFSO ГД рибальства, FISH ГД внутрішнього ринку, MARKT ГД регіональної політики, REGIO ГД енергетики та транспорту, TREN ГД податків і митного союзу, TAXUD ГД освіти й культури, ЕАС ГД охорони здоров'я та захисту прав споживачів, SANCO ГД правосуддя та внутрішніх справ, JAI ГД зовнішніх відносин, RELEX ГД торгівлі, TRADE ҐД розвитку, DEV ГД розширення ЄС, LARG Бюро співпраці, AIDCO Бюро з гуманітарної допомоги ECHO Євростат, ESTAT ҐД персоналу й адміністрації, ADMIN ҐД бюджету, BUDG ҐД фінансового контролю, FC Служба внутрішнього аудиту, IAS Європейське бюро боротьби з шахрайством, OLAF Спільна служба усного перекладу та конференцій, SCIC Служба письмового перекладу, SDT Бюро публікацій, OPOCE Були опрацьовані також нові принципи для призначення Генеральних директорів. Річ у тім, що в практиці Співтовариства деякі генеральні дирекції майже завжди "доручалися" генеральним директорам однієї країни. Так, за традицією, Генеральним директором ГД сільського господарства був француз, ГД економіки — італієць тощо. Комісія Проді вирішила ввести інновації також і в цій галузі. Ротація верхів ГД (генеральні директори та віце-директори) має відбуватися з регулярними інтервалами, починаючи з 2002 року запроваджується положення про те, що жоден генеральний директор не може обіймати ту саму посаду довше 7 років. Громадянство особи - виконувача певної функції не має відтепер впливати на вибір її спадкоємця, і фундаментальними критеріями стануть досвід і заслуги, навіть якщо колегія візьме до уваги ймовірну потребу зберегти певну географічну збалансованість. Єврокомісія вже прийняла рішення щодо перших призначень і переміщень. Згідно з білою книгою про реформу Єврокомісії, остання мусить знайти ефективніший метод для визначення політичних пріоритетів і надавати необхідні ресурси, зосереджуючи свої дії на суттєвих напрямках та головних політичних цілях. Визначення пріоритетів, навіть негативних, краща збалансованість між внутрішньою і зовнішньою діяльністю, разом з поширенням нових методів роботи,— це головні цілі реформи. Новий підрозділ програмування й стратегічного планування при Генеральному секретаріаті мусить допомагати Колегії у визначенні пріоритетів й ефективному розміщенні ресурсів. Делегування специфічних видів діяльності Комісії іншим органам має відбуватися на основі точної політичної стратегії, а не хаотично, як це бувало раніше. Другому генеральному віце-секретареві доручено опікуватися поліпшенням методів роботи й поширенням їх всередині різних служб. Формування й розподіл кадрових ресурсів — ще дві галузі, які підлягають глибокому реформуванню, а набір нових працівників здійснюватиметься прискіпливіше для забезпечення певних специфічних вимог адміністрації. Метод оцінювання працівників і структура кар'єри були заново продумані, особливо для того, щоб по-новому мотивувати персонал та забезпечити збалансованішу систему просування по службі, причому Єврокомісія має продовжувати й зміцнювати політику рівних можливостей для чоловіків і жінок. Набір працівників за контрактом за кордоном має відбуватися прозоріше і організованіше. Контроль, фінансове управління та система аудиту будуть переглянуті, й окремі генеральні дирекції муситимуть виконувати деякі контрольні функції, раніше довірені ҐД фінансового контролю. Зокрема, передбачено перехід від передвитратного фінансового контролю, що розглядається як одна з головних причин втрати відповідальності функціонерами, до післявитрат-ного. Інші специфічні диспозиції (зокрема, щодо Бюра боротьби з фінансовими зловживаннями) мусили б поліпшити боротьбу проти зловживань бюджетом ЄС. Біла книга містить календарний план з визначенням темпу й термінів, передбачених для реалізації окремих пунктів витрат за галузями. Реформа викликала чимало дискусій і відгуків — серед них і досить гострих, зокрема, з боку профспілкових організацій з питань реформи кар'єри в напрямку більшої прямолінійності. Весь процес реформ супроводжувався інтенсивними консультаціями з профспілками8, дещо ускладненими також через певну недоброзичливість до окремих аспектів реформи, які сприймалися як спроба ущемлення традиційної незалежності адміністрації Співтовариства. Початкові непорозуміння між Президентом і функціонерами залишили свій слід і частково зумовили труднощі, яких зазнавав Проді на першому етапі свого мандату*. Тему реформи Єврокомісії порушували задовго до парламентської й організаційної кризи Комісії Сантера. Після подій початку 1999 року ця реформа стала нагальною потребою, не як звичайне адміністративне, а як принципове політичне питання. Для її здійснення була потрібна відома на міжнародному рівні особистість, яка б викликала довіру. Якраз усі ці риси і має Ро-мано Проді. Передусім постає питання про "деполітизацію" колегії комісарів, яке могло б ускладнити наявний ризик деполітизації всіх великих проблем, як-от економічних і монетарних, у момент, коли "керування" ними саме передається на рівень Співтовариства. Необхідно продумати її функцію та роль у Комісії. Чи не найбільша небезпека для системи полягає в переході до Комісії-"агенції", гілки влади (authority) замість виконавчої установи, яка цілковито займається виконанням функцій уряду Євросоюзу. Насправді йдеться про вибір між підсиленням політичного чи адміністративного характеру Комісії. Обидва напрямки цілком реальні, але наслідки їх дії на політичну систему Співтовариства протилежні. Якби адміністративна функція стала переважати, ця система навряд чи розвинулася б колись у політичному й демократичному напрямках. Навіщо було б підсилювати законодавчі й контрольні функції Парламенту над Комісією, якщо вона мала б стати звичайною незалежною адміністративною владою? І як слід було б організувати цілу законодавчу систему? "Адміністративний" варіант Комісії справді передбачав би монополію законодавчої ініціативи з обтяжливими наслідками щодо когерентності цілої системи з виникненням ризику перетворити її на окремий форум, де різні уряди, на підставі оцінок, пов'язаних передусім із внутрішніми політичними національними міркуваннями, пропонували б нескоординовані і позбавлені цільного політичного бачення ініціативи. Це не означає, що не можна реформувати відносини між Комісією, Радою й Парламентом. Навпаки, від спроб зарадити слабкості теперішнього інституційного трикутника та знайти адекватне місце Комісії щодо інших двох інституцій передусім виграла б власне Єврокомісія. Рада, наприклад, зовсім не обов'язково є інституцією, яка протистоїть інтеграції, — вона поєднує функцію прийняття спільних рішень з представницькою функцією легітимних інстанцій урядів. Зокрема, Рада могла б стати полем головної діяльності Президента Комісії, політично впливовішої, порівняно з минулим. Лише президент політичної Комісії — а не європейська адміністративна влада — міг би повністю брати участь в опрацюванні загальних політичних орієнтирів Союзу та сприяти наданню їм фундаментальних політичних імпульсів. Нова Комісія облишила практику законодавчих "пропози-ційних списків" (shopping lists) і зосередилася на справжній політичній програмі на 5 років з амбітними пропозиціями, спрямованими на стимулювання справжніх політичних дебатів у Раді і в Парламенті. Відновлення політичної ролі Єврокомісії передбачає також подання власних важливих політичних пропозицій, наприклад, у галузі внутрішньої безпеки, наукових досліджень, культури, зовнішньої політики або стимулювання економіки, — які відкривали б нові європейські "будівельні майданчики", не обтяжуючи Раду й Парламент менш важливими пропозиціями й адміністративною рутиною Документ про стратегічні цілі 2000-2005 рр , представлений Романо Проді в Європейському Парламенті", здається, саме так спрямований і становить основу великомасштабної роботи До сягнення цих цілей сприяло б глибокій еволюції Євросоюзу, який водночас був би розвантажений від теперішніх адмшістра тивних обов'язків і сконцентрувався б на питаннях, справді важливих для Європи та її громадян зайнятості, інформаційного суспільства, ефективності й прозорості врядування, політичної стабільності континенту и Середземномор'я, захисту й поши рення у світі тих цінностей, на яких заснована об'єднана Європа Таким чином було б зроблено важливий крок до політичного утвердження об'єднаної Європи У тому, що стосується Європейською та національних парламентів, Комісія саме перейшла до здійснення вибору Амстердамської угоди парламентаризація системи Співтовариства, діалог і обмін інформацією держав на національному рівні Парламентська криза Єврокомісп висвітлила новий феномен в ін ститущйнш панорамі Співтовариства можливість і, напевно, переваги, які могли б випливати для Комісії в разі формування в Парламенті більшості на и підтримку Уже від певного часу найуважніші спостерігачі підкреслювали, що майбутнє підсилення влади Європарламенту, очевидно, здійснюватиметься не лише "коштом" Ради, але й за рахунок Комісії, незалежність якої буде поступово меншати 3 іншого боку, можна себе спи тати, чи ця втрата незалежності не буде компенсована змщнен ням леґітимності Єврокомісп як наслідку тісніших зв'язків п з Європейським Парламентом та підсиленням його контрольних функцій Водночас зміцнення парламентської інституци збіглося в часі з перетворенням Європарламенту, де, як згадано, посла бився "пакт" між соціалістичною та християнсько демократичною групами До цього слід додати, що політичний скандал навколо Гельмута Коля, здається, не дозволив німецькому ХДС відіграти роль проводиря, який би гарантував підтримання традиційної проєвропейської лінії групи. Зрештою, Європейська соціалістична партія також часом має труднощі в узгодженні власної союзної програми з деякими позиціями урядів у Раді (з соціалістичною більшістю). Паралельно в самій Раді Проді, на відміну, скажімо, від ради Делора, більше труднощів, особливо через кризу франко-німецької осі, що традиційно була центральною віссю, з якої Співтовариство народилося й розвинулося. Якщо Делорові часом було досить подивитися на Крля й Міттерана, аби зрозуміти, чи пропозиції Єврокомісії матимуть підтримку урядів, — Проді має перед собою складнішу Раду, де засідають Аснар і Блер, прохолодніші щодо інтеграції, і це не дає можливості Комісії відігравати тут дуже активну роль. Єврокомісії, таким чином, доводиться забезпечити більшу легітимність і одержати сильніший політичний мандат для того, щоб далі відігравати роль "європейського уряду" або, якщо так краще, "головної відповідальної сторони врядування в ЄС". Упривілейований розвиток Єврокомісії у виразно політичному напрямку, однак, не заперечує необхідності переходу до реорганізації інституцій з паралельним переосмисленням її фундаментальної політичної функції. Комісія Сантера робила з реорганізації Єврокомісії один зі своїх пріоритетів, наполегливо підкреслюючи потребу переходу до становища, коли Комісія "діяла б менше, аби діяти краще" і покращила б власні управлінські можливості. Незважаючи на це, Комісія Сантера зазнала поразки передусім через помилки в управлінні. Підраховано, що Комісія Сантера займалася координуванням понад 120 тисяч контрактів і 2000 проектів, за програмами, де наголошувалось саме на управлінській діяльності. Справді, якщо навіть від Комісії часто цього й не вимагали, доручена їй управлінська діяльність надто зросла за ці роки, навіть у випадках, коли централізованого управління й не було потрібно. Можна було б подумати про раціоналізацію внутрішніх процедур і децентралізацію управлінської діяльності в напрямку передання цих функцій державам, регіональним і місцевим установам та — чому б ні? — громадським організаціям. Це не мало б, однак, призвести до "віддання на периферію та приватизації" повноважень Комісії. Такий підхід, здається, вже збанкрутував, і не виключено, що був однією з причин кризи. Проте тут належить здійснити чіткий вибір і встановити, чи справді необхідно для Єврокомісії продовжувати керівництво деякими видами діяльності, які наразі їй доручені. Навіть якщо, без сумніву, більшою частиною бюджету ЄС (імовірно понад 80%) розпоряджаються держави-члени, слід спитати себе, чи не варто ще скоротити частку прямого використання коштів Комісією. Крім того, необхідно усунути вже застарілі завдання і зосередитися на нових місіях Євросоюзу Для покращення адміністративної діяльності Єврокомісії варто було б провести кодифікацію адміністративних процедур Співтовариства та внутрішніх процедур, а також визначити нові рєґламентаційні рамки для контрактів і підрядів, разом з визначенням нових специфічних методів оцінювання й інспекцій. Нова адміністративна процедура Співтовариства могла б допомогти розв'язанню проблеми прозорості й діалогу з майже 400 мільйонами європейських громадян. Простіші й чіткіші правила могли б покращити управління й зробити його ще зрозумілішим і прозорішим. 3. Реформа системи Співтовариства ЗА. Реформа методів діяльності Євросоюзу: біла книга про управління об'єднаною Європою Як уже зазначено, реформа управління об'єднаною Європою є однією з головних стратегічних цілей Єврокомісії Проді. Біла книга про врядування в ЄС, опублікована 25 липня 2001 року11, — перший важливий кроку цій галузі. Біла книга містить серію пропозицій, спрямованих на покращення методів діяльності Євросоюзу на основі "сталих угод", тобто без формальних змін в угодах. У такий спосіб біла книга зразу ж запроваджує нову фазу реформи, яка потім набере більш "конституційної" форми на новій міжурядовій конференції, передбаченій на 2004 рік. Загалом Комісія пропонує реінтерпретувати й застосувати в ефективніший, прозоріший і сучасніший спосіб положення угод для того, щоб негайно відповісти, не очікуючи переговорів і процесів ратифікації нової угоди, на деякі потреби й критику на адресу системи, а над усе — щоб подолати теперішню недовіру, якщо не сказати прямо, втрату зацікавленості, громадян щодо Євросоюзу (зокрема, це видно з ірландського "ні" Ніццької угоди в червні 2001 року). Очевидно, що такий підхід має свої обмеження — юридичні й інституційні. Саме тому перші пропозиції перегляду угод для нового процесу інституційної реформи мали б виходити саме з цих обмежень: там, де нової інтерпретації норм не досить для зміцнення леґітимності, демократичності й ефективності системи, слід вдатися до формальної зміни в угоді. У білій книзі визначені 5 принципів "належного врядування"' відкритість, співучасть, відповідальність, ефективність і когерентність. Застосування цих принципів мало б призвести до зміцнення субсидіарності та пропорційного розподілу спільних дій. Єврокомісія пропонує передусім зробити відкритішим процес опрацювання європейської політики шляхом більшої участі громадян, регіональних і місцевих влад, церкви й релігійних громад, а також громадянського суспільства12. Шляхом зміцнення й кодифікації процесу консультацій можна було б зміцнити й легітимність політики Співтовариства, концепція якої має стати ще більше "плюралістичною" та "придатною ддя участі". Цей аспект тісно пов'язаний із ширшим процесом еволюції всередині системи. Фактично Євросоюз дотепер мав передусім "непряму" легітимність, засновану на ефективності його рішень, запропонованих для розв'язання економічних або технічних проблем. Однак сьогодні Євросоюз опиняється перед фундаментальними політичними й соціальними проблемами, які вимагають іншого підходу, легітимізованого також і ex ante, від моменту народження політичної пропозиції, а не лише ex post, у світлі більшої ефективності європейських рішень11. Це передбачає передусім нову стратегію інформування про європейські проблеми та регулярніший діалог із зацікавленими сторонами. З такою метою консультування з ними має стати прозорішим і структурованішим, також і шляхом опрацювання кодексу поведінки, який містив би мінімальні правила щодо одержувачів, строків, часу й методів консультацій. У деяких секторах також передбачені спеціальні партнерські угоди. Мережі пов'язаних між собою громадян і транснаціональних об'єднань, крім того, заохочені поширенням нових технологій та інтернету, є новою реальністю в Європі, яку треба враховувати, відповідно оцінювати й підтримувати. Зокрема, переосмислюється роль і функції економічного й соціального та регіонального комітетів. Конкретно йдеться про заохочення нових форм співпраці з регіонами й місцевими підприємствами шляхом більшого врахування вимог і обставин в регіонах і на місцях у момент опрацювання пропозицій, більшої гнучкості в здійсненні спільної політики, що діють на тій самій території, та кращим узгодженням різних секторних політик на місцевому рівні, як-от політика транспорту, енергетики або довкілля. З цією метою будуть також започатковані "цільові контракти", близькі до французьких планових контрактів для заохочення кращого проведення територіальної політики з урахуванням місцевих особливостей. У такий спосіб Єврокомісія дає першу відповідь на ключову проблему, яка має постати на наступній міжурядовій конференції: чіткіший розподіл повноважень між Євросоюзом і державами-членами в політичній та адміністративній системі, відтепер організованій на кількох рівнях або концентричних колах, від місцевих комун до установ у Брюсселі. Звичайно, ця можливість може здійснитися, лише якщо національні уряди виявлять однакову зацікавленість до бажань участі в спільній політиці відповідних місцевих підприємств, які могли б одержати відповідні гарантії також через угоди між центром і периферією всередині окремих держав. Нарешті, фаза консультації, як ми бачимо14, пов'язана зі щораз частішим залученням досвідчених науковців і спеціалістів. Також і використання цього "ноу-хау", як-от у світлі кризи на зразок "коров'ячого сказу" та як відповідь на нові вимоги громадян у галузі довіри й безпеки (здоров'я, харчова безпека, біотехнології...), - має бути впорядковане в досконаліший, прозорий і плюралістичний спосіб. Також і реґламентаційна діяльність має бути переглянута в напрямку піднесення якості, ефективності й простоти норм Співтовариства. Усім законодавчим пропозиціям має передувати ефективніший аналіз потреби в них та їхніх наслідків для економіки, суспільства й довкілля; слід частіше звертатися до практики рамкових директив, які визначають цілі й спільні принципи, надаючи більші можливості маневру державам, регіонам і місцевим підприємствам для своєї реалізації. З іншого боку, здійснення мети спрощення й полегшення залежить не лише від Комісії, але й від більшої відповідальності Європейської Ради, Парламенту й національних адміністрацій, яким доручене їх виконання. Справді, щороку ініціатив Комісії вчетверо менше, порівняно з пропозиціями від Ради й Парламенту, і детальний характер деяких актів ЄС часто пов'язаний з фактами неповного або поганого виконання актів на національному рівнГ'. Так створюється хибне коло, де акти Співтовариства завжди деталізова-ніші через недоліки їхнього виконання на національному рівні, а тому національні адміністрації, а особливо регіональні й місцеві установи, виявляють щораз більшу нехіть до "Брюсселя", який надто звужує коло їхньої політичної й адміністративної діяльності. Серед іншого, законодавчі рішення слід поєднувати з іншими інструментами, менш обтяжливими, як-от директиви, обмін досвідом між національними адміністраціями в галузі кращого практичного застосування певних заходів, визначення спільних цілей, горизонтальна кооперація на різних рівнях (так званий метод відкритої координації)™', співреґламентація з юридичними суб'єктами, які, врешті, мають застосовувати ці норми в конкретних галузях. Аби розвантажити й прискорити процес спільного ухвалення рішень, потрібна також співпраця з Радою міністрів, яка має частіше застосовувати процедуру голосування, особливо у випадках, коли можна приймати рішення кваліфікованою більшістю, і Парламенту, який не повинен більше надто деталізувати законодавство, як було сказано, і має зосередитися на суттєвих напрямках і принципах. Ці пропозиції долучаються до програми спрощення чинних правил, кодифікації юридичних текстів і усунення застарілих норм. З метою спростити й покращити застосування спільних норм передбачено ширше залучати агенції з регламентації, яким доручено запроваджувати ці норми в специфічних чітко визначених і високотехнологічних галузях17. Єврокомісія пропонує також розглянути на європейському рівні проблему "світового врядування" з пропозиціями щодо діалогу з неурядовими організаціями й ініціативами для покращення діяльності різних міжнародних організацій, що можуть сприяти "уряду глобалізації" та зовнішньому представництву Євросоюзу. Але найпотужніший і найпряміший зв'язок білої книги з близькою майбутньою інституційною реформою міститься в тій частині, що стосується нової концепції політики й стратегічних цілей Євросоюзу та перегляду ролі різних інституцій у ньому. Передусім пропонується перейти до політичного й законодавчого планування в широкому масштабі, довготермінового, яке б від початку й до кінця супроводжували політичні дебати в Євро-парламенті та Європейській Раді. Крім того, запропоновано рішучіше розв'язувати деякі попередньо згадані проблеми18, підсилюючи здатність до співпраці з Радою, зосереджуючи діяльність Комісії на фундаментальних функціях (політична ініціатива, виконання, Єврокомісія як зберігай угод і міжнародний представник Євросоюзу) та підсилюючи контрольну діяльність Парламенту за виконанням політики й бюджету Євросоюзу. З іншого боку, дивує стриманість Єврокомісії щодо національних парламентів, які згадані практично лише як рушії національних дебатів про майбутнє Євросоюзу. В дійсності, також і в світлі протоколу, доданого до Амстердамської угоди14, національні парламенти могли б відігравати ключову роль для посилення демократичного контролю Євросоюзу через збільшення попереднього контролю за діяльністю своїх урядів особливо там, де вони здійснюють законодавчу діяльність як члени Ради міністрів Зрештою перегляд європейською врядуваиня не може за лишати осторонь реформу системи делегованого виконання тобто комгтетологи21 Справді, оновити методи діяльності Євро союзу в розумінні більшої прозорості й леґітимності означає та кож опинитися перед проблемою суміщення, змішування зако нодавчої та виконавчої функцій, що, навіть якщо довіии час і було до певної міри функціональним у розвитку системи сьо годні породжує численні суперечності й неефективність системи ЄС Як ми побачимо далі, справжньою передумовою для розв'язання тут є чіткіше визначення 1 виконавчої' влади як щодо права й сучасної політики, так і особливо в перспективі розширення Союзу щонайменше до 27 краін-членів Пропозиції, вміщені в білій книзі, укладаються в напрямку наміченому вище22 повне надання Комісії відповідальності вжи вати різноманітні виконавчі заходи для реалізації законодавства ЄС у рамках спрощеного юридичною контролю з боку Ради и Парламенту й усунення управлінських і регламептаційних комі тетів Розвиток системи в цьому напрямку, можливий вже відге пер, без зміни угод, призводить, однак, до перегляду рівноваги влад між різними інституціями, адже передбачає збільшення виконавчих функцій Єврокоміси й еволюцію Ради міністрів в бік радше законодавчої інституції, а не "законодавчої й виконавчої" водночас2' Дуже ймовірно, як ми побачимо, що па цьому пи танін, пов'язаному також з необхідністю запровадження ієрархи норм Співтовариства, зосередяться політичні дебати на най ближчій міжурядовій конференції 3.2. "Постійні переговори": нова інституційна реформа Внутрішня реформа Єврокомісії і реформа методів діяльності Євросоюзу хоча і необхідні, їх замало для забезпечення ефективності й повної легітимності завтрашнього Євросоюзу. Справді, необхідні інші інституційні реформи, які стосуються Ради, Єврокомісії і, в ширшому плані, процесу прийняття рішення в розширеному Євросоюзі (від 25 до ЗО держав-членів). Теперішня система не працює задовільно й справді перебуває на межі власних можливостей. Можна впевнено сказати, що вона не зможе гарантувати доброго функціонування розширеного Євросоюзу. Як підготувати інституції до розширення Євросоюзу? Амстердамська угода не запропонувала жодного розв'язання фундаментальних інституційних проблем. Крім раціоналізації процедур прийняття рішення та стосунків з громадянами, про що вже сказано, деякі покращення були запроваджені лише в галузі повноважень Суду ЄС (вільне переміщення осіб, цивільна процедура, імміграція, бюджетні витрати на зовнішньополітичну діяльність, на поліцію та внутрішню безпеку, факультативна компетенція в карній та поліційній галузях). Також була підсилена, по-перше, роль Суду ЄС через розширення його діяльності й сфер, що підлягають його контролю; роль Регіонального комітету, думку якого тепер обов'язково враховують, хоча вона й не є зобов'язальною, та роль Економічного й соціального комітету. Але інституційний протокол Амстердамської угоди просто відклав розв'язання головного вузла інституційних проблем, записавши в рішеннях, що "принаймні за рік до того, як кількість держав-членів має перевищити 20, має бути скликана конференція представників урядів держав-членів, з метою переходу до глобального перегляду положень угод щодо складу й функціонування цих інституцій". Передбачено, крім того, що принцип "принаймні один комісар від держави-члена" діятиме до дати набуття чинності першого додатку, водночас зі скасуванням положення про призначення двох комісарів від більших держав, за умови, що це скасування буде компенсоване переглядом системи голосування в Європейській Раді (або нова норма пропор щйності, або подвійна більшість при голосуванні кількості дер жав-членів і кількості представлених громадян) Щодо рівноваги між малими й великими державами, системи голосування в Раді, кількості комісарів, повноважень Єв-ропарламенту — з цих фундаментальних питань в Амстердамі голови держав і урядів не побажали висловитися Тут ідеться про питання не технічні, а високополітичні, від яких, без жод ного перебільшення, залежить майбутнє Європи Рівновага між малими й великими державами завжди базу валася на переконанні, що інтересам Співтовариства відповідає надання малим державам ролі в економіці й політиці дещо знач нішої, порівняно з їхньою демографічною вагою Цей компроміс відтепер ставиться під сумнів Головна проблема полягає в тому, що в розширеному Союзі малі держави могли б стати більшістю Отже, можна передбачити ситуації, коли кількісна більшість держав, яка представляє менше 50% громадян Євросоюзу, дик туватиме власну волю меншості держав, які представляють більшість громадян Взагалі юридична штучність рівноправності держав може призвести до рішень, де більшість держав не від повідає більшості громадян Далі постає питання про розширення кола голосування ква ліфікованою більшістю Як приклад, варто нагадати, що всі рі шення в податковій галузі ухвалюються одностайно в Союзі держав, які відтепер прийняли спільну валюту й намагаються покращити координацію відповідної економічної політики При цьому в першому стовпі всі рішення ухвалюються кваліфікова ною більшістю через процедуру спільного прийняття рішень з Парламентом у тому разі, коли йдеться про рамкове законо давство принципів і напрямків, що дозволяє уникнути "осус пільненГ парламентської діяльності Кваліфікована більшість має бути поширена й на другий стовп Після прийняття основних напрямків зовнішньої політики одностайним голосуванням всі рішення та специфічніші види діяльності ставляться на голосування кваліфікованою більшістю. Усі питання третього стовпа, які безпосередньо стосуються життя й безпеки усіх європейських громадян, мають бути "комунітаризованҐ, тобто підпорядковані процедурам першого стовпа. Парламентський контроль мав би поширитися й на діяльність Євросоюзу в галузі зовнішньої політики та правосуддя й внутрішніх справ. Нарешті, Європарламент мав би здобути рівні права в галузі бюджету як для обов'язкових витрат, так і для необов'язкових, — не без збереження специфічного категоричного втручання в окремих випадках. Питання про голосування кваліфікованою більшістю пов'язане з роллю Ради міністрів. Як сказано, основні політичні напрямки Євросоюзу визначають голови держав і урядів та Президент Єврокомісії. Враховуючи піднесення важливості Європейського Парламенту, можна було б передусім передбачити й активнішу участь Президента Європейського Парламенту в Європейській Раді. Крім того, із запровадженням процедури спільного прийняття рішень Рада міністрів відтепер діє як друга законодавча палата, разом з Європейським Парламентом. У такому разі необхідно переглянути також і їхнє функціонування24. Щодо стосунків між Радою та Комісією, слід також розглянути питання про можливість Ради перевіряти Комісію, аби врівноважити теперішнє становище, коли лише Європарламент має таке право2". Що стосується Єврокомісії, слід підкреслити, що при збереженні теперішньої системи (навіть за відмови призначати по два комісари від великих держав) наявна тенденція обмежити виконавчу владу 28 або ЗО членами. Скажуть, нічого дивного, як згадати, що деякі національні уряди спромоглися мати навіть понад ЗО міністрів кожен. Однак у випадку Єврокомісії цей вузол міг би бути розв'язаний, адже утримувати ЗО комісарів без відповідного збільшення повноважень Єврокомісії і без будь-якої диференціації між ними могло б призвести до подальшого подрібнення влади та штучного розподілу портфелів. З іншого боку, зі стратегічних міркувань, з огляду на те, що національна громадська думка, особливо в невеликих країнах, вбачає в комісарі власного представника в Європі, було б дуже важко переконати окремі держави відмовитися від призначення комісара. Прийнятний компроміс міг би полягати в запровадженні відмінності між комісарами, так само, як це відбувається на національному рівні між міністрами та їхніми заступниками, — ця відмінність може бути формалізованою або стати звичайним критерієм для надання портфелів Президентом Єврокомісії. Можна було б наполягати і на вже схваленій Проді ідеї надавати координаційні функції специфічних галузей певному комісарові, під керівництвом і координацією якого мали б діяти комісари, відповідальні за окремі сектори. Крім того, було б необхідно розвинути далі нові характеристики Єврокомісії в напрямку як Парламенту, так і Президентства. Тобто можна було б поєднати європейські вибори з попереднім висуненням кандидатур комісарів урядами, подбавши за потреби, щоб кандидати на посаду комісара балотувалися на європейських виборах й одержували в такий спосіб народний мандат. Окрім міжінституційних відносин, виникають також інші загальні проблеми. Як згадано, розглядається можливість і політична доцільність26 ухвалення Європейської Конституції. Думки щодо цього дуже різноманітні. Безперечно, то був би важливий політичний акт: це символічно означало б усвідомлення еволюції системи Співтовариства та її впливу на життя громадян і стало б вихідним пунктом для нової фази розвитку системи. Хартія Європейського Союзу з фундаментальних прав, проголошена на Ніццькому саміті, є для деяких спостерігачів кроком до створення європейського конституційного документа, який містить саме базові політичні принципи, фундаментальні права й загальні норми функціонування інституцій27. Можна було подумати і про рішення Ради, яке встановило б основні напрями для укладання конституційного документа з боку Європейського Парламенту, що їх можна було б потім передати на обговорення й ратифікацію з боку національних парламентів. Такий документ сприяв би легітимації та спрощенню сис теми, що спирається на численні компроміси й 'конструктивні двозначності" Фундаментальна хартія могла б визначити конк ретніше процедури Євросоюзу й природу його зв'язків з держа вами членами В цілому слід опрацювати певне рішення для виходу з тепе ршшьої кризи системи, переглянувши функціонування різних інституцій, відносин між ними та громадянами, як і самі підстави існування Євросоюзу Дуже цікава спроба реорганізувати й спростити угоди "на постійному праві" була здійснена Європейським університетсь ким іститутом у Ф'єзоле який на замовлення Комісії Проді опрацював текст 95 статей з головними напрямками й принци пами устрою Співтовариства28 4. Хартія фундаментальних прав Європейського Союзу Хартія фундаментальних прав Європейського Союзу була урочисто проголошена Парламентом, Радою та Комісією на Ніццькому саміті 7 грудня 2000 року Таким чином, весь про цес укладання й прийняття першою елемента можливої Євро пейської Конституції тривав півтора року Справді в червні 1999 року Європейська Рада, зібравшись у Кельні засвідчила що 4 забезпечення фундаментальних прав становить ключовий принцип Європейського Союзу й необхідну переду мову його леґітимності ' та підкреслила необхідність "опрацювати Хартію прав з метою унаочнити и першорядну вагомість і важливість для громадян Європейського Союзу" 1 Склад органу, якому було доручено укладання хартії, передбаченої в Кельні, був конкретизований Європейською Радою на засіданні в Тампере 15-16 жовтня 1999 року Цей орган, назва ний Конвентом, мав налічувати 62 члени, розподілені на 4 групи 15 представників юлів держав або урядів держав-членів, 1 представник Єврокомісп 16 членів Європейською Парламенту та ЗО депутатів національних парламентів51 Склад Конвенту новаторський і не має прецедентів у процесі побудови об'єднаної Європи. Справді, вперше представники Європейського Співтовариства і національних влад, законодавчої та виконавчої, були об'єднані для укладання одного з текстів Євросоюзу. Безперечно, тут ідеться про демократичнішу процедуру, порівняно з методами, застосовуваними дотепер для перегляду угод (конференції представників урядів), яка б могла правити за взірець при майбутніх переглядах союзних угоді2. Преамбула містить посилання на "духовну й моральну спадщину" Євросоюзу і знову нагадує, що Союз заснований на неподільних та універсальних цінностях людської гідності, свободи, рівності й солідарності, на принципах демократії53 й правової держави, і ставить людську особистість у центрі своїх дій через запровадження європейського громадянства та створення європейського простору свободи, безпеки й права. Крім того, підтверджено повагу до принципу субсидіарності, національної, регіональної та місцевої ідентичності і культурної різноманітності. Там міститься також необхідне посилання на мир, який є фундаментальною цінністю цілої європейської конструкції, що спирається, власне, на примирення між європейськими народами й державами. Преамбула згадує потім спільні конституційні традиції держав-членів Союзу та відповідальність і зобов'язання, які користування такими правами покладає на людське суспільство й майбутні покоління. Ці положення можуть становити істотний перехідний етап у стосунках між особою і Євросоюзом. У такий спосіб Євросоюз заявляє про свою волю поступово утверджуватися як новий політичний простір, побудований на понятті громадянства, яке визначає не лише звичайне визнання нових прав на рівні Співтовариства, але також і обов'язки поважати гідність один одного, зобов'язання солідарності, поваги до довкілля тощо. Принципи, зафіксовані в Преамбулі, відтворено в структурі хартії, організованої навколо 6 фундаментальних цінностей, якими є: гідність (статті 1-5); свобода (статті 6-19); рівність (статті 20-26); солідарність (статті 27-38); громадянство (статті 39-46) і право (статті 47-50)34. Хартія не має зобов'язального юридичного характеру1"1. У Ніцці було вирішено, що питання про юридичний статус хартії буде розглянуте на наступній міжурядовій конференції в 2004 році. Таким чином, наразі права й фундаментальні свободи в Європейському Союзі все ще знаходяться під непрямим захистом завдяки доктрині прав людини Суду ЄСЗЬ. Держави, що не погоджуються надати юридично зобов'язального характеру хартії, розглядають її як адресований громадянам об'єднаної Європи документ про те, що Європейський Союз поважає права людини й фундаментальні свободи, залишаючи їх ефективний захист національним конституціям і міжнародним угодам. Ті ж, хто бажає надати хартії юридичної зобов'язальності, розглядають її як частину ширшого процесу конституціоналізації цілої системи, на дальших етапах якого хартія мала б бути внесена до угод і стати складовою частиною майбутньої Європейської конституційної хартії. Укласти Хартію фундаментальних прав, урочисто проголосити її, а потім не надати їй зобов'язального юридичного характеру — все це ризикує зробити цілу систему Євро-союзу ще менш зрозумілою для європейських громадян. Таке протистояння виявляє не лише відмінність позицій різних членів Конвенту, якому доручено редагування хартії, але й двозначність становища, в якому зараз опинився сам процес європейської інтеграції. Ця двозначність, яку в минулому могли іменувати конструктивною, бо вона дозволяла створити "дедалі міцніший союз" шляхом невеликих кроків, без прямого опрацювання високо політичних питань, сьогодні часто стає перешкодою в процесі поглиблення, враховуючи, що всі подальші кроки, які має зробити Євросоюз, — від інституційної реформи з перспективою розширення до проблем внутрішньої політики й поліції, — виразно "політичні" й знаходяться в центрі дебатів про те, який же тип інтеграції можливий і бажаний у розширеному Союзі. Поза юридичними межами Ті застосування, проте, не виключено, що визнання її на європейському рівні як сукупності принципів, а також і заборон щодо ключових тем, пов'язаних з інди-відумом, сімейними стосунками, етикою у науковій галузі, її текст мав би вплив також і на національне законодавство європейських держав. Європейська конституційна хартія неминуче є компромісним текстом, з огляду на різне сприйняття та історичний і соціальний досвід, які мають бути в ній відбиті, - однак вона могла б поступово реалізувати конституційну конвергенцію, що супроводжувала б теперішню економічну інтеграцію й гарантувала б мінімум конституційного спільного захисту, підсилюючи європейський юридичний простір, зокрема, в ставленні до культури, традицій та етико-моральних цінностей кожної країни. Окрім усього, хартія має, безперечно, новаторський характер, незважаючи на те, що Конвент, якому було доручено її укладання, одержав мандат, що ставив його в дуже жорсткі рамки. Справді, в Хартії вперше з'являються нові значні права, як-от право на належне адміністрування, збереження довкілля, біоетики та інформаційних технологій. І сама тектоніка хартії, що базується, серед іншого, на солідарності, відбиває дуже осучаснене бачення суспільства. Крім того, інші права, як-от захист персональних даних, вже гарантовані європейськими директивами, визнаються в хартії, при тому, що вони ще не згадані в конституціях держав-членів. Нарешті, Європарламент і Єврокомісія зобов'язалися посилатися в разі потреби на хартію в своїх законодавчих пропозиціях, використовуючи ЇЇ, отже, "немов би вона є" юридично зобов'язальним текстом37. 5. Готуючись до розширення: міжурядова конференція 2000 року й Ніццька угода 5.1. Міжурядова конференція 2000року На підставі мандату Європейської Ради в Кельні, фінляндське Президентство в другому семестрі 1999 року повернулося до ідеї проведення конференції в 2000 році. Європейська Рада в Гельсінкі (10-11 грудня 1999 року) вирішила провести нову міжурядову конференцію, яка й була скликана 14 лютого 2000 року за часів головування Португалії38. Проте при плануванні вибір було зроблено на користь не великої конференції політико-інституційного характеру, але мі-ніконференції, зосередженої на кількісному та якісному складі Єврокомісії, на коефіцієнтах при голосуванні в Європейській Раді та на поширенні сфер, де застосовується голосування кваліфікованою більшістю. Як єдина поступка, була передбачена можливість розглянути інші інституцїйні зміни, пов'язані з трьома "залишковими" питаннями Амстердама. Було цілком очевидно, що мініреформа не зможе гарантувати Європейському Союзові ту політичну роль у міжнародних відносинах, якої від нього чекають відповідно до економічної, торговельної й монетарної ваги, а тому метою Єв-ропарламенту та Єврокомісії стало розширення порядку денного конференції34. Це розширення, зрештою, було поготів необхідним, коли згадати про нерішучість Європейської Ради в Гельсінкі в інституційній галузі порівняно з її сміливим рішення розпочати переговори про розбудову Євросоюзу з 6 новими країнами (Румунія, Словаччина, Латвія, Литва, Болгарія й Мальта), які долучаються до Кіпру, Угорщини, Польщі, Естонії, Чехії та Словенії. Туреччині ж підтверджено статус кандидата на вступ до Євросоюзу. З одного боку, було вирішено розширити Євросоюз, аби дати можливість і новим демократіям Європи користатися політичною стабільністю Європейського Співтовариства. З іншого боку, Європейська Рада виявила вагання в наданні Євросоюзу фундаментальних інституційних інструментів для продовження шляху до економічного зваженого розвитку й політичної інтеграції, які лежать в основі її успіху. Намітилася також тенденція до ізолювання різних галузей, які мали б стати об'єктом реформи, замість того, щоб перейти глобально до таких фундаментальних проблем, як основні права, відносини між інституціями й громадянами, міжінституційні відносини та внутрішнє функціонування різних інституцій. Проте саме тепер наспів час перейти до прилюдних дебатів про об'єднану Європу, її природу й завдання. Дебати про цілі Євросоюзу ніколи не відбувалися протягом цих майже 50 років європейської інтеграції. Чого ми чекаємо від Євросоюзу? Яким має стати Євросоюз? Як забезпечити його центральну позицію на континенті, об'єднаному під егідою демократії? Без щирого й відкритого обговорення цілей Євросоюзу важко дійти згоди щодо інституцій, які мали б привести до досягнення таких цілей. З іншого боку, дебати про цілі та справжня інституційна реформа, що передбачає також зміцнення прав громадян і ролі громадянського суспільства, не можуть не залежати від загального проекту. Під час міжурядової конференції 2000 року гідним подиву став брак політичної волі держав розпочати такі дебати, тоді як Євросоюз здійснював не один, а навіть два великі політичні проекти: розширення Союзу та створення економічного й монетарного союзу. Щодо функціонування самої системи, то тут не можна було обмежитися нерозв'язаними в Амстердамі питаннями, згаданими вище. Навпаки, нова конференція мала б дати нагоду для обговорення можливостей хартії фундаментальних прав, як юридично зобов'язальної, з метою розвинути концепцію європейського громадянства, принагідно пов'язавши її також зі статусом "позасоюзних" громадян, з поліпшенням інструментів зовнішньої політики, формуванням ідентичності європейської оборони, конкретизацією "простору свободи, безпеки й права" та закладанням підґрунтя для європейського карного права. Хоч які складні й важкі для розв'язання, але мали б бути також обговорені питання демократичного контролю за монетарною політикою та діяльністю Європейського Центрального Банку, питання рівноваги між виконавчим комітетом і центральними банками в розширеній європейській системі з 25-30 країн, питання про відсутність економічного врядування та про роль Єв-рокомісп в управлінні зоною євро Зрештою, навіть і сам метод перегляду конституційних питань мав би зазнати змін Парламент мусив би взяти повноправну участь у роботі міжурядових конференцій, а ті мали б стати менш дипломатичними і більш демократичними, менш міжурядовими і більш союзними Навпаки Європейська Рада в Гельсшкі обмежилася лише узвалою, що Парламент тісно пов'язаний з роботою конференції Двоє спостерігачів від Парламенту були присутні на засіданнях підготовчої групи, а кожній сеси конференції передував обмін думок з Головою Парламенту, якому асистували двоє парламентських представників40 Від початку та протягом роботи конференції стратегія Євро комісії і Європарламенту, а також деяких держав-членів (тут варто вказати на спільність позицій Німеччини й Італії) прагнули розширити порядок денний конференції і досягли мети, принаймні частково, переважно в галузі принципу гнучкості (записаного в угодах під назвою "клаузула підсиленої співпраці") Після майбутнього розширення, справді, зросте різноманітність всередині Євросоюзу, підсиляться й вимоги окремих держав ін тенсифікувати процес їхньої інтеграції в специфічних галузях, без загрози перешкод у вигляді вето інших держав Зрештою, гнучкість не означає надання державам можливості вибирати лише окремі напрямки політики Євросоюзу (він не зміг би існу вати при застосуванні щодо нього принципу pick and choose ), — насправді гнучкість має дати змогу певній групі держав розвиватися інтенсивніше й швидше Міжурядова конференція 2000 року породила переговорний процес тривалістю 330 годин і завершилася самітом у Ніцці 7- бути перебірливим (англ , прим ред ) 10 грудня 2000 року. Перебіг і наслідки конференції підтвердили деякі тенденції, що вже визначилися досить ясно в Амстердамській угоді. Передусім, з позицій тактики переговорів, необхідно мати порядок денний, досить широкий, аби дати можливість усім урядам "знайти себе" в кінцевому тексті і подати його як власну "перемогу" перед національною громадською думкою. Проведення цілої конференції з вузького кола питань інституційного типу, навпаки, неминуче веде до формування позицій представників різних урядів і безперервного відкладання розгляду делікатніших політичних питань41. Наприклад, у Ніцці, замість того, щоб запропонувати головам держав та урядів декілька варіантів рішень фундаментальних питань, делегати фактично дали Європейській Раді завдання вести переговори про цифри, системи коефіцієнтів і деталі. Переговори таким чином тривавли до світанку понеділка 11 грудня, а засідання в Ніцці стало найдовшим самітом в історії Євросоюзу. По-друге, стає щораз важче вести переговори з питань конституційного типу, пов'язаних із новою формою демократії та транснаціональної леґітимності класичним дипломатичним методом. Переговори про інституційну структуру Євросоюзу мали б стати проблемою радше для національних парламентів, аніж для урядів. Зрештою, позитивний досвід Конвенту, якому було доручено укладання хартії фундаментальних прав Євросоюзу, гостро контрастує з напівпровалом міжурядової конференції, котру готувала Ніццька угода. Звичайно, йдеться про різні процеси. Укладання хартії було передусім кодифікацією вже наявного. Крім того, представники національних парламентів не мали спеціального мандату з боку відповідних асамблей. Як там що, Конвент, без сумніву, демократичніша модель і має правити за взірець при готуванні подальших переглядів угод42. Франція під час свого головування виявила явну недружність щодо Комісії та несприйнятливість до вказівок Парламенту, що підкреслило недоліки міжурядового методу та перешкодило інституціям Співтовариства діяти як посередники для зменшення тертя й суперництва між державами. А без цього визначальним став аргумент розмірів і економічної ваги держав у Раді. Європейська Рада в Ніцці стала "силовим" самітом, на якому щодо різних проблем застосовували "арифметичний" підхід, далекий від того співтовариського духу, який, попри все, є справжнім секретом минулих успіхів об'єднаної Європи. Зокрема, як ми побачимо, питання про перегляд коефіцієнтів при голосуванні надзвичайно загострило роз'єднання між великими й малими державами та створило напруженість навіть усередині класичних "угруповань" у межах Союзу, як-от між Францією та Німеччиною або між Бельгією та Нідерландами. Врешті-решт, французьке Президентство дійшло до затятого захисту власних позицій, відтак відмовившись від ролі посередника для узгодження різних національних позицій, властивої для Президентства, що має першим поступатися чимось, аби переконати й інші делегації зробити так само і прийти до рішення, вищого від звичайного спільного знаменника. Через причини, також пов'язані з внутрішньою політикою Франції (важкі стосунки між Шираком і Жоспеном), ані Президент республіки, ані французький Прем'єр не побажали зробити поступки з питань, особливо важливих для Парижа. Головною метою Президентства було втримати паритет кількості голосів Франції та Німеччини в Раді навіть після запровадження коефіцієнта. Так званий dйcrochage (фр. "відступ, поступка") Німеччині, тобто надання німцям більшої кількості голосів за коефіцієнтом у Раді, з огляду на більшу демографічну вагу цієї країни, був сприйнятий французами як порушення фундаментальної рівноваги, на якій об'єднана Європа народилася й розвивалася. Зі свого боку, Німеччина, однак, провадила далекогляднішу політику, не наполягаючи на цьому питанні й отримавши за це різні "компенсації" (як-от більшу кількість місць у Європарламенті з розширенням його повноважень у спільному прийнятті рішень та спрощення клаузули посиленої співпраці), що фактично збільшує ЇЇ вагу в Євросоюзі. 5.2. Ніццька угода Коротко розгляньмо головні іновації, передбачені угодою, підписаною 26 лютого 2000 року; більшість їх має набирати чинності поступово, паралельно зі вступом нових держав-кандидатів, які будуть прийняті, очевидно, групами і через певні часові інтервали. Серед вступних міркувань відзначено, що на думку Європейської Ради, угода усуває останні перешкоди до розширення і що новий процес інтеграції може здійснюватися, починаючи від кінця 2002 року, з державами, готовими вступити до Євросоюзу на цей час43. Щодо Європейського Парламенту, Ніццька угода передбачає новий перерозподіл місць, загальна кількість яких збільшена від 700 до 732. Кількість парламентських місць теперішніх держав-членів була зменшена на 91 (від нинішніх 626 до 535). Це скорочення буде повністю реалізованим лише на 2009 рік, доти загальна кількість місць у Парламенті змінюватиметься, залежно від темпу вступу нових держав. Серед іншого, як уже згадано44, передбачено розширити процедури спільного прийняття рішень у різних галузях від моменту набуття чинності угодою або в подальші строки4*. Система надання коефіцієнтів при голосуванні в Раді була переглянута46. Починаючи з 2005 року рішення Ради можуть бути ухваленими лише в разі підтримки більшістю держав і отримання принаймні певної кількості голосів з коефіцієнтами, мінімальний поріг яких буде підвищений, порівняно з теперішнім. Потім запроваджується інша умова, яка робить прийняття рішень ще складнішим: певна держава може вимагати перевірки того, чи кваліфікована більшість відповідає принаймні 62% населення — в іншому разі рішення не вважається прийнятим. Також і кількість голосів, закріплених за кожною державою, зазнала змін, а саме — збільшення для всіх держав із незначним випередженням цього зростання для найбільш населених держав. Сумарний результат цієї реформи — це подальше ускладнення системи, яка вже й сьогодні виявляє свою обмеженість і дуже далека від вимог більшої простоти й демократичності. За положеннями Ніццької угоди буде насправді ще важче досягати мінімальної більшості, необхідної для прийняття рішень. Крім усього, сфера застосування голосування кваліфікованою більшістю була розширена, але не до міри бажаного й можливого (зокрема, з неї було вилучено оподаткування та соціальне забезпечення через рішучий спротив Великобританії). Крім того, передбачені важливі винятки та перенесення термінів для деяких аспектів спільної торговельної політики (винятки стосуються, зокрема, послуг у галузі культури, аудіовізуальних засобів, навчання, соціальної й санітарної галузі), щодо політики імміграції, віз і політичного притулку (застосування кваліфікованої більшості відкладено до 2004 року), щодо структурних фондів і фінансового регулювання (які перейдуть на голосування кваліфікованою більшістю лише в 2007 році, тобто після визначення фінансової перспективи на 2007-2013 роки). Позитивнішими, проте, стали рішення щодо Єврокомісії. Склад Комісії має змінитися від початку 2005 року, коли найбільші держави мають відмовитися від призначення другого комісара. Коли Союз складатиметься з 27 держав-членів, комісарів стане менше, ніж держав, і їх призначатимуть на основі ротаційної системи, яку Рада має визначити одностайно, гарантуючи необхідні географічні й демографічні противаги. У перспективі розширення, справді, дійсною проблемою Єврокомісії є "колегіальне" керівництво, яке пов'язане зі значною адміністративною громіздкістю, проте все ще розглядається як джерело леґітимності самої Єврокомісії. Питання про колегіальність насправді прямо пов'язане зі складом Комісії, для якої в Союзі двадцяти семи можна передбачити два варіанти: на основі першого, який полягає в істотному скороченні кількості комісарів до рівня, нижчого від кількості держав (10, 15 або щонайбільше 20), мають бути збережені колегіальність і ефективність інституцій. У разі, якщо буде виявлено бажання зберегти кількість комісарів більшою, ніж тепер, стане необхідним створити посади комісарів "без портфелів", надати деяким із них права координувати "групи комісарів" і ще більше підсилити фігуру виборного Президента, (безпосередньо громадяни підчас європейських виборів або виборів Європейського Парламенту)47. Також і процедура призначення комісарів змінилася. Президента Єврокомісії та інших комісарів Європейська Рада призначатиме тепер голосуванням кваліфікованою більшістю (а не одностайно). Потім призначення має затверджувати Європейський Парламент. Ніццька угода, на відміну від Амстердамської, наголосила на президентському характері Єврокомісії, надавши Президентові повноваження щодо внутрішньої організації Комісії, розподілу окремих портфелів комісарам і змін під час мандату, право призначати необмежену кількість Віце-президентів і вимагати відставки одного або кількох комісарів після попереднього схвалення Єврокомісії. Була спрощена клаузула підсиленої співпраці і передбачено, що нею може користуватися мінімальна кількість з 8 держав. Варто нагадати, що Амстердамська угода передбачає, що лише більшість держав-членів можуть вдаватися до клаузули підсиленої співпраці. Тоді в Європейському Союзі з ЗО держав це означало б, що мінімальна кількість держав, необхідних для застосування цієї клаузули, була б... 15 держав. Відтак знову постали б усі труднощі в досягненні задовільного компромісу з політично важливих питань, відомі й у теперішньому Євросоюзі. Крім цього, було скасовано право вето в першому й третьому стовпах, а в галузі зовнішньої та безпекової політики була передбачена можливість передавати питання до Європейської Ради в разі незгоди однієї з держав. Європейський Парламент матиме тепер право на власну "думку на підтримку" у випадках, коли тісніша співпраця стосуватиметься питань, для яких передбачена процедура спільного прийняття рішення48. Організація й функціонування Суду ЄС та Суду першої інстанції були переглянуті істотно49, а менші зміни — запроваджені в складі Суду аудиторів, Європейського Центрального Банку та Європейського інвестиційного Банку, Економічного й соціального комітету та Регіонального комітету. Інституційні проблеми, пов'язані з розширенням економічного й монетарного Союзу, були майже повністю обійдені в Ніцці. Угода обмежилась рішенням про те, що зміни в положенні самі щодо функціонування Ради директорів Центробанку"0 можуть бути змінені Європейською Радою при одностайному голосуванні після попередньої рекомендації Центробанку чи Комісії та консультації з Парламентом. Ніццька угода не побажала взяти до уваги, що з розширенням економічного й монетарного союзу, яке може статися невдовзі по прийому нових кандидатів, рада директорів Центробанку опиниться перед тими ж проблемами, що й Комісія, адже кількість його членів зросте дуже помітно, негативно вплинувши на ефективність такого органу, який стане немов маленькою асамблеєю. Реформа Європейського Центробанку могла б, отже, орієнтуватися на рішення, запропоновані для Єврокомісії. Можна було б запропонувати систему ротації голосів між різними центробанками або представництво одним банкіром групи країн"1. Таким чином, Ніццька угода виявилася не на рівні очікувань і потреб Європейського Союзу. Ніццька угода призвела до зіткнення між позиціями та національною гордістю окремих країн, вона викликала справжню битву між великими й малими країнами, не спромоглася досягти мети спрощення системи прийняття рішень. З одного боку, з юридичної точки зору, Ніццька угода усуває перешкоди для розширення Євросоюзу, про що йдеться в протоколі додатку до Амстердамської угоди52, і уможливлює, власне, це розширення, з іншого ж боку, з політичної точки зору, Ніццька угода виявляється недостатньою, аби дозволити Євросоюзу з 27 чи ЗО держав функціонувати ефективно й демократично. По суті Ніццька угода не гарантує Євросоюзу достатньої здатності до прийому нових держав-членів, що поготів ускладнюється тим, що ці останні докладають великих зусиль в галузі не лише політичної, економічної, а й безпрецедентної інституцій ної реформи, аби розвинути в себе достатню здатність до вступу, і водночас наполягають на терміновому прийнятті. Перед нами, отже, всі ознаки можливого послаблення Євросоюзу після вступу нових членів. Це послаблення, серед іншого, ризикує збігтися в часі з суттєвими наріканнями з боку громадської думки теперішніх членів Союзу і нових держав-членів. Ці нові члени, справді, можуть вважати завеликим своє зусилля, докладене для вступу до Євросоюзу, а той у майбутньому не зможе гарантувати їм ті самі переваги і той же рівень добробуту, що в минулому. Не кажучи вже про враження, щораз поширеніше в країнах Центральної та Східної Європи, що вони вступають до клубу, де стануть нижчими членами, порівняно з членами-засновниками. Зі свого боку, громадська думка країн-заснов-ниць виявляє щораз сильніші ознаки великого занепокоєння наслідками розширення, зокрема, через імміграцію з майбутніх країн-кандидатів (особливо в районах німецько-австрійського кордону) та через політику економічної й соціальної згуртованості, якою доведеться "ділитися" з новими членами. 5.3. Період "після Ніццької угоди" За наполяганням передусім Італії й Німеччини і з огляду на неповноту рішень Ніццької угоди, Європейська Рада додала до Угоди декларацію (№23), яка закликає до широкого й поглибленого обговорення майбутнього розвитку Євросоюзу, і залучає до цього європейські інституції, національні парламенти, навчальні центри, представників громадянського суспільства й країни-кандидати. Європейська Рада в Лаекені в грудні 2001 року має вжити необхідних заходів для продовження цього процесу, в очікуванні міжурядової конференції 2004 року, у якій візьмуть участь також і країни-кандидати, як нові члени Євросоюзу або як спостерігачі. У різних промовах перед Європар-ламентом Президент Проді сформулював спеціальні пропозиції щодо орієнтування й оргінізіції цілого процесу". У тому ж сенсі неодноразово висловлювався і Європейський Парламент54. У 2004 році серед іншого будуть розглянуті такі питання: чіткіший розподіл компетенцій між Європейським Союзом і державами-членами на основі принципу субсидіар-ності; статус хартії фундаментальних прав Європейського Союзу; спрощення угод; роль національних парламентів у побудові об'єднаної Європи. Ідеться про дуже делікатні теми, і прийняті щодо них рішення матимуть великий вплив на структуру Союзу. До питання розподілу повноважень дуже чутлива Німеччина, де окремі землі почувають себе "позбавленими" власних повноважень через інтеграційні процеси в Європі, що фактично призвели в Берліні та Брюсселі до перерозподілу регіональних повноважень. Через це виникла потреба в "каталозі повноважень", який би перелічував чітко і ясно ті, які існують для Євро-союзу, залишаючи для держав-членів повноваження в усіх галузях, не переданих явно до Євросоюзу55. Таке рішення, однак, важко застосувати до Євросоюзу, що розвивався завдяки як конкурентним, так і паралельним повноваженням (згадаймо, наприклад, довкілля, співпрацю й розвиток культури) і мусить мати можливість втручання в усіх секторах, охоплених угодами, де діяльність окремих держав виявляється недостатньою або неефективною. Отож необхідно раціоналізувати та прояснити критерії надання й виконання повноважень Євросоюзом, які наразі надто численні й "розпорошені" по угодах, а також ефективніше застосувати принцип субсидіарності. Зокрема, система Євросоюзу має більше орієнтуватися на принцип "кооперативної субсидіарності", коли різні рівні співпрацюють для досягнення спільної мети, дотримуючись визначених і зрозумілих правил. Спрощення угод, якого, згідно з декларацією, слід досягти без зміни їхнього змісту, дуже важливе для прозорості й зрозумілості системи. З юридичного погляду дуже важко реорганізувати та спростити угоди, не зачіпаючи їхнього змісту, а також з огляду на те, що звичайне переміщення статті може стати підставою для іншої системної інтерпретації норми06. Спрощення Угод, з іншого боку, логічно пов'язане з процесом конституціоналізації Євросоюзу, адже справжнє спрощення мало б призвести до чіткого розрізнення між фундаментальними принципами та інституційними нормами й галузевими політиками. У цьому контексті хартія фундаментальних прав мала б бути внесеною до угод, як юридично зобов'язальна. Нарешті, роль національних парламентів в інституційній побудові Євросоюзу має й надалі сприяти парламентаризації Євросоюзу та збільшенню демократизму,'при чому слід уникати всякого змішування ролей Європейського і національних парламентів та підсилювати форми кооперації й консультації між європейським і національним рівнями, як і контроль парламентів за відповідними урядами07, 5.4. Ірландське "ні" Ніццькій угоді Першої невдачі Ніццька угода зазнала від ірландців, які її відкинули на референдумі 8 червня 2001 року. Ірландське "ні" підтверджує всі труднощі, перед якими стоїть Європа: віддаленість Євросоюзу від громадян, дезінформацію, незацікавленість, а також недовіру громадян до Брюсселя, щораз більшу складність функціонування Євросоюзу, нездатність (і брак політичної волі) урядів зменшити дальше подрібнення системи та покласти край практиці оголошення Європейського Співтовариства "козлом відпущення", коли всі непопулярні рішення незмінно видаються за "нав'язані Брюсселем" (що в сприйнятті широкої публіки ототожнюється з Єврокомісією), а всі позитивні сторони розвитку подаються як "перемога" національного уряду. Хіба можна чекати, щоб громадяни схвалили на референдумі якусь європейську пропозицію, коли роками об'єднана Європа змальовується як "причина ускладнень і неприємностей" або як "дійна корова"? Справді, підчас міжурядової конференції 2000 року ірландський уряд був серед найзапекліших противників реформи, представленої як порушення прав і прерогатив малих членів Союзу. Ірландському голосуванню передувала широка агітаційна кампанія за відповідь "ні", яка зосереджувалась на політичних дебатах усередині Ірландії, як-от проблеми абортів, нейтралітету чи гармонізації податків, але була мало пов'язана з Ніццькою угодою. До цього слід додати складність тексту Ніццької угоди, у якій європейським громадянам досить важко розібратися, що вочевидь не сприяло позитивним наслідкам кампанії та не стимулювало участь у голосуванні: 65,2% електорату (що відповідає 1870134 голосам) не голосували, 18,5% (529478 голосів) висловили незгоду, 15,8% (453461 голос) проголосували "за". Ми майже впритул підійшли до іншого важливого елемента, що спонукає замислитися над реальністю сучасної Європи і над тим, як упоратися з різноманітністю, яка характеризуватиме розширену Європу. Чи може об'єднана Європа спинити історичний процес об'єднання континенту через незгоду 529478 громадян? З юридичних міркувань, оскільки угоди ЄС є міжнародними документами, що мають бути ратифіковані на основі внутрішніх процедур усіх держав-підписантів, відповідь може бути лише позитивною. Однак з політичної позиції ускладнень дуже багато, адже важко звикнутися з думкою, що процес європейської інтеграції, який стосується майбутнього сотень мільйонів осіб, можна заблокувати. Як же вчинити? Коли 2 червня 1992 року данці проголосували проти Маастрихтської угоди, декларація Європейської Ради й деякі декларації данського уряду деталізували й пояснили окремі аспекти Угоди (в галузі спільної валюти і оборони та європейського громадянства), — і вона була ратифікована на повторному референдумі в червні 1993 року. Але Маастрихтська угода була документом із сильним політичним складником, як-от спільна валюта, щодо якого можна було зайняти чітку позицію, прихильну або ні. Якою могла б бути подальша доля Ніццької угоди, що є суто "технічно-інституційним" документом? Як там що, рада з загальних питань на своєму засіданні 11 червня 2001 року виключила можливість нового розгляду тексту, підписаного в Ніцці, зазначивши, що процес ратифікації в інших державах має продовжуватися і, взявши до уваги зобов'язання ірландського уряду організувати повторний референдум, зі свого боку висловила готовність знайти рішення, які б враховували занепокоєність виборців, виявлену в результатах референдуму"*. Чи вдасться нам подолати ці перешкоди, які так чи інакше виникатимуть у майбутньому, формально визнавши право відкликання угод Співтовариства? Цей шлях, який спершу здається кращим, насправді віддалив би європейську політичну систему від "конституційної" моделі й перетворив би її на суто міжнародну. Іншими словами, це був би перехід до "контрактної" логіки, відмінної від логіки Союзу з часів Римської угоди, що характеризувала інтеграцію як позитивний і необхідний для утримання миру в Європі процес, який не можна припиняти. В іншому разі, справді, є ризик започаткувати процес дезінтеграції, який може призвести до повернення суперництва між державами та націоналізму55. Отже, необхідно діяти разом, але різними формами й темпом, пересвідчуючись, що поступ об'єднаної Європи підтримують і свідомо приймають європейці. Справді, втрата зацікавленості й віддаленість Євросоюзу посилюють феномен відторгнення політики, яка давно вже діє на національному рівні, — і це продемонстровано щораз меншою участю виборців практично в усіх виборчих кампаніях. Отож слід оновити стосунки між інституціями та громадянами, зробивши їх відкритішими й плюралістичними. Нова орієнтація на європейське врядування, розглянуте вище, є частковою відповіддю на проблему, що потребує також рішучої політичної й ін-ституційної реформи, але ще раніше слід поміркувати над тими невдачами і втратою ілюзій, які в сучасній Європі призвели таку країну, як Ірландія, що завдячує передусім об'єднаній Європі своїми економічними успіхами, — до відхилення європейської угоди. Об'єднана Європа потребує сьогодні нового імпульсу, бачення проекту майбутнього. І в цьому сенс дебатів про майбутнє Європи, які нарешті розпочалися й мають привести Європейський Союз до чіткого визначення своєї природи й політичних цілей. 6. Дебати про майбутнє Європейського Союзу З огляду на розчарування від Ніццької угоди та від ірландського "ні", декларація №23 набуває фундаментального значення і залишає ще сподівання на справжнє політичне й інституційне відродження. Зокрема, декларація важлива не лише для чотирьох проблем, конкретно вказаних у ній, але ще більше для інших питань, які дозволяють повністю переосмислити європейську політичну систему. Чотири пункти Ніццької угоди справді недостатні, і до них слід принаймні долучити ще пункт про управління економікою, інший пункт про інституційні наслідки спільної зовнішньої та безпекової політики та питання про фінансові ресурси й бюджет Євросоюзу. На перших двох пунктах ми вже зупинялися. Щодо третього слід сказати, що наразі бюджет ЄС працює в режимі, несумісному з демократичним і відкритим характером, до якого прагне Євросоюз. Цей бюджет надто обмежений, порівняно з цілями Євросоюзу, — лише у витратній, але не в прибутковій своїй частині; це бюджет, на якому Рада і Європарламент уклали "озброєний мир" лише завдяки збільшенню необов'язкових витрат, щодо рішень про які Парламент має більші повноваження. Однак Євросоюзові потрібен справжній європейський "фінансовий закон", прийнятий спільно Парламентом і Радою, та право на прямий податок, який мав би заступити собою, а не обтяжити, теперішні внески держав-членів. Загалом кажучи, саме надійшов час опрацювати той самий "загальний проект", який європейські лідери роками відкладають відсамітудо саміту, від конференції до конференції. Задумана в повоєнні роки "групою переможених" об'єднана Європа опинилася сьогодні перед факторами, про які в ті часи не можна було й здогадуватися і які європейські народи інтуїтивно помалу усвідомлюють. У 1950-х роках холодна війна й провал спроби європейської оборонної та політичної спільноти (1953 рік)60 спонукали шість держав-засновниць відмовитися від спроб відкритого досягнення політичного союзу та "піти економічним шляхом", аби розпочати процес інтеграції. Мета побудови об'єднаної Європи завжди залишалася політичною, але обговорювані питання й галузі, що ставали предметом інтеграції, довго залишалися економічними й технічними61. Сьогодні Європа мусить знову визначити собі своє майбутнє. Падіння берлінського муру (1989 рік) стало причиною "політичного пробудження" Європейського Співтовариства, що прийняло рішення розширитися, залучивши нові демократії Центральної та Східної Європи, перетворитися на Європейський Союз і поставило перед собою дві цілі: монетарний та політичний союз. Тоді як перший став сьогодні дійсністю, політичний вимір Європейського Союзу не був достатньо опрацьований, і на ньому треба тепер зосередитися62. Стратегія, якої дотримувалися в минулому і яка забезпечила успіх інтеграції, сьогодні стала обмеженням, гальмом і головною причиною критики на адресу Європейського Співтовариства й недовіри до Європейського Союзу. Отже, слід перейти до відкритого розгляду політичних і демократичних питань сьогоднішнього Європейського Союзу, аби дати йому змогу, за словами президента Міттерана, залишитися впізнаваним навіть на останньому етапі розширення^. Європейські лідери нарешті розпочали дебати про майбутню політичну й інституційну характеристику Євросоюзу, в час, коли він готується стати "континентальним союзом". Зрештою, трагічні події 11 вересня 2001 року й нова міжнародна ситуація роблять ці дебати ще потрібнішими й нагальними. У новому контексті об'єднана Європа має справді продемонструвати свою єдність у боротьбі проти тероризму та в новій політиці розвитку, але мусить також забезпечити себе структурою й інститу-ційними засобами, необхідними для діяльності в європейському і глобальному масштабах та для підтримки різних внутрішніх рівноваг. Міністр закордонних справ Німеччини Йошка Фішер у промові в Гумбольдтівському університеті в Берліні 12 травня 2000 року запропонував "конституційну угоду" ддя об'єднаної Європи, яка мала б стати федерацією зі своїм Парламентом, що представляв би два складники, на яких базується сучасна Європа, — держави й народи, — та з європейським урядом, що міг би бути створений на основі Європейської Ради та Єврокомісії з виборним президентом із широкою виконавчою владою. Перед ризиком подрібнення й ерозії через розширення європейські держави опиняються перед вибором: або здійснити "стрибок до повної інтеграції", створивши європейську федерацію, а як ні, то погодитися, щоб невелика група держав з більшою політичною волею створила "центр тяжіння", "авангард", який став би проміжним етапом до повної політичної інтеграції64. Президент ФРН Иоганнес Pay та канцлер Гергард Шредер також висловили свій погляд на еволюцію системи управління Європою у федеральному напрямку. Йоганнес Pay заявив, що Європа потребує конституції й має стати федерацією національних держав65. Конституція, мала б стати плодом широких дебатів і містити 3 частини: хартію фундаментальних прав Європейського Союзу, чіткий розподіл повноважень між Євросоюзом і державами-членами та майбутню конфігурацію європейських установ. Європейський Парламент і Рада міністрів мали б стати справжнім двопалатним парламентом, представником держав і народів, а Президент Єврокомісії мав би обиратися або безпосередньо народом, чи обома палатами. Ґергард Шредер, зі свого боку, запропонував "легітимний та ефективний" розподіл повноважень між Радою, Парламентом і Комісією з одночасним зміцненням виконавчих повноважень Комісії66. Серед іншого, Шредер вважає за необхідне вжити заходів проти "підступного передання" повноважень Євросоюзу та пропонує ренаціоналі-зацію на основі принципу субсидіарності деяких повноважень Співтовариства, як-от аграрна політика, політика структуриза-ції, прискорення інтеграції в галузі поліції та правосудця (створення поліції федерального типу та європейського міністерства юстиції). В цілому Німеччина прагне до зміцнення інституційної структури Євросоюзу, що провадив би, однак, значно меншу діяльність, ніж нинішній. І пропонує німецьку модель для нової Європи67. Пропозиції Шредера були сприйняті майже як "провокація" у Франції08. З одного боку, справді, запропоновані Шредером інституції значно інтеґрованіші й федеральніші, аніж французи, здається, схильні прийняти. З іншого боку, пропозиції ренацю-налізувати деякі політики (особливо спільну аграрну й регіональну політику), здається, прямо зачіпають інтереси й основні переваги Франції. З іншого боку, бачиться нереальним, щоб Франція змогла й далі утримувати ті самі переваги, що одержала за півстоліття інтеграції: мається на увазі інтеграція політик основної зацікавленості Франції разом з підтриманням на мінімально необхідному рівні інституційної й політичної інтеграції, понадто в тому, що стосується виконавчої влади та сильного Європейського Парламенту69 В пошуках відновлення франко-німецької осі, від якої завжди залежав успіх реформ і великих рішень Євросоюзу, Иошка Фішер повернувся до цієї теми, заявивши, що Рада міністрів мала б стати, разом з Єврокомісією, виконавчою владою нового Євросоюзу й залишити законодавчі функції для Європейського Парламенту. Європейська виконавча влада стала б у такому разі цілком "двоголовим" органом, згідно з моделлю, близькою до французької70. Першою відповіддю Німеччині стала заява французького прем'єр-міністра ЛіонеляЖоспена71. Жоспен запропонував зосередити дебати не лише на "упаковці", тобто на інституціях, але й на "вмісті", себто на напрямках політики (економічне управління євро, повна гармонізація податків для підприємств, європейське соціальне право, соціальні послуги, спільний юридичний простір, інтегрована європейська поліція та європейський головний прокурор, статус європейського споживача, мережа санітарного нагляду й тривожного попередження, підсилення ролі Верховного представника зі спільної зовнішньої й безпекової політики, злиття європейських консульських мереж, розширення сфери голосування кваліфікованою більшістю). Він також повернувся до ідеї федерації національних держав72, залишивши, однак, широкий простір для міжурядової взаємодії. Зокрема, пропонується зберегти теперішній інституційний трикутник, пристосувавши його до нових потреб: Президент Єврокомісії мав би походити з коаліції, що домоглася перемоги на європейських виборах; Рада мала б одержати право розпускати Парламент на пропозицію держав-членів або Єврокомісії; роль Європейської Ради мала б бути зміцнена, й постійна Рада міністрів мала б поліпшити координацію дій національних урядів й одержати спільну законодавчу владу разом з Європарламентом. Нарешті, Жоспен пропонує створити конгрес, або постійну конференцію національних парламентів, які мусили б відігравати помітнішу політичну роль у Федерації національних держав і контролювали б правильність застосування принципу субсидіарності. Це інша концепція інституційної побудови об'єднаної Європи. Франція й Німеччина, отже, досить віддалені одна від одної, тоді як наявне зближення між Pay й італійським президентом Чампі, який пропонує створити федерацію національних держав й укласти європейську конституцію. На думку Чампі, країни-засновниці та зона євро мали б утворити тверде ядро, навколо якого поглибилася б інтеграція через механізми тіснішої співпраці, зі збереженням орієнтаційної ролі, врядування та зовнішнього представництва для Єврокомісії, повних законодавчих функцій для Європейського Парламенту та більшого впливу для національних парламентів на європейські процеси прийняття рішень . Якщо федерація, як форма урядування Європою, в Німеччині є синонімом децентралізації, розподілу повноважень за різними рівнями рівноваг і контролю, те саме поняття набирає цілком відмінного значення у Великобританії, де слово "федеральний" розглядається як інструмент для створення "наддержави" — бюрократичної й централізованої, що часто проглядає в нападах проти "Брюсселя" з боку британських "євроскептиків". Те саме можна сказати й про ідею "конституції""74. Тому Тоні Блер наполягає, що Європа є наддержавою в економічному, але не в політичному сенсі і що слід віддавати перевагу міжурядовому методу перед союзним, до якого глід вдаватися лише в крайніх випадках7*. Головне джерело леґітимності Європейського Союзу, на думку Блера, - це національні уряди, і національні парламенти мали б одержати право контролювати розподіл повноважень між Союзом і державами-членами (це ще необхідно з'ясувати в Декларації принципів, за змістом радше політичної, ніж юридичної) та спільну зовнішню й безпекову політику. Романо Проді за різних нагод7ь закликав до визначення внутрішніх політичних цілей і зовнішньої мети інтеграції, перш ніж розглядати інституційні питання: добробут, солідарність, згуртованість, соціальну модель, нову європейську економіку, підтриманий розвиток, роль Євросоюзу в світі. Справді, бюрократичний підхід або підхід, зосереджений на абстрактних інституцій-них питаннях, не здатні мобілізувати ані за, ані проти об'єднаної Європи та призведуть лише до зростання недовіри й байдужості європейської громадської думки до об'єднаної Європи. Для досягнення поставлених цілей необхідно підсилити союзний підхід, усуваючи теперішню подрібненість виконавчої влади й долаючи роз'єднання Євросоюзу на три стовпи. Зокрема, Єврокомісія мала б стати в центрі економічного управління Євросоюзу й набути функцій зовнішнього представництва євро, спільної зовнішньої й безпекової політики, тоді як правосуддя і внутрішні справи мали б бути підпорядковані повному демократичному контролю Європейського Парламенту й Суду ЄС, а той мав би одержати повноваження для контролю принципу субсидіарності. Демократичний вимір інтеграції підсилюється також новими механізмами участі й запровадження європейського податку, який не мав би призвести до підвищення фінансових внесків держав-членів до об'єднаної Європи, але сприяв би набуттю системою кращої прозорості та збільшив би відповідальність європейських інституцій. Щодо європейської конституції й розподілу повноважень між Євросоюзом і державами, Проді вважає, що хартію слід внести до угод, а їх, у свою чергу, слід спростити й розподілити на дві частини: основний текст, перегляд якого потребував би одностайного голосування через процедуру звичайної ратифікації, і прикладний текст, який можна було б змінювати кваліфікованою більшістю через спрощені процедури. У дебатах взяли участь численні інші лідери, і деякі уряди вже представили свої офіційні позиції щодо майбутнього Євро-союзу77. 7. Еволюція системи врядування: кілька здогадів Таким чином, здається, Євросоюз немовби рухається в напрямку поступової конституціоналізації системи через реформу функціонування інституцій і ступеневе формальне визнання Співтовариством важливості фундаментальних прав людини. Це відбувається в час, коли форми врядування в Євросоюзі видозмінюються в гнучкіший, менш формалізований, спосіб, зокрема, в галузі економічної та соціальної політики й політики оборони. З одного боку, отже, йдеться про пошуки шляхів до надання конституційної ваги ситуаціям найвищого політичного й демократичного значення. З іншого боку, буквально на рівні плазувань відбувається ухилення від фундаментальних принципів Євросоюзу як організації (як-от розподіл повноважень між Євросоюзом і державами-членами) через доцільності рішення та рішення ad hoc*. Згідно з рішеннями Європейської Ради в Лісабоні (24 березня 2000 року), наприклад, у галузі економічного й соціального врядування, без сумніву, зроблено крок уперед, адже Рада Екофін розміщена в центрі виконавчої системи, задуманої для покращення координації й ефективності політики в економіці, соціальній сфері, питаннях структурних і зайнятості, у проведенні яких беруть участь різні спеціалізовані ради і, зрозуміло, Європейська Комісія згідно із загальними політичними настановами, визначеними Європейською Радою. Управління спеціальні, принагідні (лат ) — прим. ред. обороною заледве намічене, і тут необхідні інституційні положення, які б гарантували демократичний контроль, юридичний статус "європейських збройних сил" і розв'язання проблем їхнього бюджету, особливо у випадках, коли Європейський корпус мав діяти без підтримки НАТО. Також і в галузі інституційного забезпечення внутрішньої безпеки можливі подальші інституційні зміни. Загалом розширення Євросоюзу та питання про його вряду-вання, слушно порушене Романо Проді, спонукає до ширшої конституціоналізації системи в цілому, однак не в руслі національних моделей, але в оригінальний і прогресивний спосіб. Управління Євросоюзом — це складне питання, не лише тому, що передбачає новий спосіб визначення відносин і розподілу повноважень між Євросоюзом, державами, регіонами, місцевими установами й громадянським суспільством, але також через появу ознак дальшого подрібнення виконавчої влади. Держави-члени відтепер здійснюють спільно на рівні Євросоюзу, хоча й по-різному, залежно від галузі, майже всі національні виконавчі повноваження. Разом з тим, відколи виконання цих повноважень передається до Брюсселя, воно зазнає подрібнення, адже різні його частки розподіляються між різними "власниками" виконавчої влади: Радою міністрів, Єврокомісією, а також спеціалізованими агенціями, створюваними, аби Єврокомісія могла зосередитися на політично важливих питаннях, і для яких з часом розвиваються відповідні виконавчі права. Як можна уявляти собі дальший рух цим шляхом без чіткого політичного проекту (щораз частіше спільне виконання державних прерогатив, зростання подрібненості виконавчої влади, брак ефективного демократичного контролю, розширення Євросоюзу, децентралізація, деконцентрація та глобалізація)? Ну що ж, з огляду на розчарування Ніццькою угодою, всі названі проблеми будуть знову в центрі уваги на... черговій міжурядовій конференції! Період реформ триває: Ніццькою угодою завершується фаза раціоналізації, пов'язана з триптихом "Маастрихт-Амстердам-Ніцца", і розпочинається фаза більш "конституційна" й "політична", завданням якої є визначення проекту для "континентального" Євросоюзу Конференція 2000 року, принципово обмежившись залишковими питаннями Амстердаму, не могла стати останньою Насправді йдеться про проблему "влади" всередині Євросоюзу та її здійснення Але це ще і проблема бачення політичного проекту Зрештою, Ніццький саміт продемонстрував, що переговори, зосереджені винятково на питаннях відносин і рівноваги влад, без ширшого бачення й рефлекси про зміст певних видів політики, призводять до негнучкості національних позицій і до поведінки типу balance of powet*, тобто — антиподів духу, потрібного для зростання й розвитку Європи Об'єднана Європа народилася й зростала в повільному формуванні спільних транс національних інтересів на основі здатності й волі зрозуміти ре зони "іншого", у спробах забезпечити конкретний поступ разом, солідарно, у загалом позитивному русі Просуватися вперед без фундаментальної політичної згоди та зміцнення інституцій теж можливо, — але це мало б драматичні наслідки для цілого континенту Слід, однак, зазначити, що сказане має значення, коли ми хочемо зберігати специфічні особливості Євросоюзу, просуватися в розбудові об'єднаної Європи й далі дозволяти діяти європейським інституціям як "множникам" владних функцій, здатностей, впливу національних держав Якщо ж, навпаки, метою побудови стало б створення ще однієї Організації з безпеки та співпраці в Європі або європейської ради з якимись додатковими функціями та спільною валютою, тоді можна було б, без сумніву, продовжувати рух шляхом прагматизму й деполітизації в європейських проблемах і готуватися стати "режимом" вільного обміну зі спільною валютою та з інституціями, що діють як "палати розв'язання (або нерозв'язання) конфліктів між державами" Скільки часу, однак, зможе протриматись така конструкція^ баланс сил (англ ) — Ред Чи не розпочнеться в якийсь момент незворотний дезінтеґ-раційний процес? Як уже зазначалося, "ніякого союзного зиску в галузі інституцій немає, бо вже саме розширення Євросоюзу — це фактор такого тиску на інституційну систему, що в разі, коли її не підсилити, — просто відстане від подій... Тепер ми штучно створили кризу Єврокомісії..., і ця криза дуже небезпечна, адже це криза узгодженості європейського виконавчого проекту. Ми поступово переходимо від Європи, що мала план розвитку, до Європи, що стає просто місцем врегулювання тертя між державами-членами."78 Яким міг би бути інший можливий шлях розвитку системи урядування в Євросоюзі? Новий процес мав би орієнтуватися на два напрямки: один внутрішній щодо Євросоюзу та інший — зовнішній. Перший стосується інституційної структури та методів діяльності Союзу й зачіпає, зокрема, дві проблеми: європейської конституції і ще важливішу — розподілу виконавчої влади в розширеному Євросоюзі. 7.1. Європейська конституціоналізація Ніццький саміт ознаменував завершення вузькоміжурядо-вого періоду перегляду інституційної системи. Невдоволеність тим підходом до інтеграції, який відтепер сприймається як "деспотичний", і зростання недовіри до "нерозпізнаного політичного об'єкта", яким є Європейське Співтовариство, спонукають до пошуків демократичнішого й відкритого до національних парламентів і громадянського суспільства нового шляху, яким пішов Конвент. Наступний Конвент, що має підготувати саміт 2004 року (або 2003 року в разі перенесення на ближчий термін міжурядової конференції) буде відкритим також і для країн-кандидатів. Ця відкритість є, між іншим, фактором ускладнення, адже, чимало країн-кандидатів виявляють досить прохолодне ставлення до інституційних питань74. Власне через це, однак, і необхідно долучити їх до діяльності Конвенту. Одною з основних проблем розширеного Союзу стане саме інтеграція нових дер-жав-членів до "культури" переговорів і союзної логіки. Отже, стає очевидною необхідність педагогічного підходу до "союзного співжиття", навіть якщо він не зможе гарантувати сам по собі більшої співпраці майбутніх членів Євросоюзу. Зокрема, спрощення угоди дає можливість роз'єднати її на дві частини, перша з яких стосувалася б загальних принципів, прав і фундаментальних свобод та інституцій і стала б чимось дуже схожим на конституцію (хоча й тут могли б робитися окремі модифікації змісту), яка сприяла б кращому розумінню і сприйняттю системи європейською громадською думкою. Конституціоналізація Євросоюзу важлива не стільки як мета, скільки як програма реформи, що мала б зумовити ефективніше й демократичніше функціонування системи, щораз більше змушеної керувати різноманітністю й диференційованістю. Таким чином, наступна угода могла б справді стати "конституційною", тобто такою, що усунула б теперішній інституційний хаос Євросоюзу та реструктурувала б інституції, сприяючи водночас і політизації системи, та дозволила б краще організувати субсидіарну співпрацю між різними рівнями врядування в системі Євросоюзу80. Очевидно, що національні конституції залишилися б важливими точками відліку в конституційній та адміністративній системі з двох рівнів, організованих на основі принципу "кооперативної субсидіарності". Європейська конституція означала б також більшу сакралізацію системи, яка через постійне оновлення зараз не сприймається належно громадською думкою. Слід зазначити, що відносна мобільність притаманна всякій системі з федеративними тенденціями, і європейська комунітарна система навряд чи може "кристалізуватися" раз і назавжди81. Укласти європейську конституцію означає, серед іншого, визначити основу владних повноважень Євросоюзу, краще розподілити повноваження та функції в горизонтальному плані між інституціями Співтовариства та у вертикальному плані між Євросоюзом і державами-членами; це означає розвинути й розширити концепцію європейського громадянства, поширити її на всіх легальних резидентів на території Євросоюзу, а не лише на тих, хто має громадянство однієї з держав-членів, використовуючи таким чином об'єднану Європу як потужний фактор інтеграції іммігрантів з-поза меж ЄС; це означає запровадити політичну ієрархію між цілями Євросоюзу та юридичну ієрархію між нормами ЄС; це означає кодифікувати ті опрацьовані Судом ЄС принципи, які зумовлюють специфічність системи, як-от принцип верховенства права Співтовариства або принцип прямої дії. 7.2. Розподіл виконавчої влади Не можна уявити, щоб Європейський Союз з ЗО членів спромігся реалізувати всі передбачені політичні цілі з усіма державами водночас. Завтрашній Союз, якщо він хоче відігравати роль політичного й економічного "стабілізаційного" чинника — як власного, так і в найближчому зарубіжжі й на глобальному рівні, — має стати передусім диференційованою Європою, де певна група країн знаходитиметься в авангарді і зможе прискорити власну економічну й політичну інтеграцію. Тісніша співпраця є можливим типом діяльності всередині угод з метою подальшого переходу до інтеграції у специфічних секторах, долаючи ситуації протистояння. Вона має також непряму політичну й інституційну функції, адже дозволяє підтримувати новації всередині системи. Важливо, однак, щоб ця тісніша співпраця була відкрита для всіх: ідея авангарду позитивна, лише якщо рух уперед відбувається цілою групою. Таким чином, вона є "перехідним" інструментом: було б дуже небезпечно використовувати її для створення розподільних ліній, формальних бар'єрів і постійних інституцій. Потім слід розвивати далі теперішні форми координації та співпраці, поглиблюючи характер кооперативного федералізму, вже наявний у Союзі, і особливо роз'язати питання виконавчої влади, чи не єдине "справжнє питання", лише позірно технічне, на шляху до конференції 2004 року, від якої залежатиме форма майбутнього розширеного Євросоюзу. Ключовими моментами тут залишаються розподіл виконавчої влади між Європейською Радою, Радою міністрів і Комісією та прямі вибори Президента Єврокомісії. Єврокомісія з повними виконавчими повноваженнями та виборним Президентом, безпосередньо обраним європейцями або Європейським Парламентом, стала б політично значно впливовішою інституцією, вираженням більшості, — але які наслідки мала б ця реформа для принципу колегіальності та без-стороненості Єврокомісії? Як могла б Єврокомісія продовжувати виконувати ці функції, часом дуже важливі, але більше пов'язані з її роллю як незалежної адміністративної влади, а не як "європейського уряду" (згадаймо, наприклад, конкуренцію)? Можна було б тоді подумати і про компромісне рішення, коли тільки Президент Єврокомісії обирався б прямо, а потім приступав би разом з урядами до призначення комісарів. Але прямі вибори лише Президента Єврокомісії призвели б до ланцюгової реакції, адже постала б необхідність розвинути справжню партійну систему всередині європейської системи. Комісія має, крім того, звільнитися від теперішньої тяжкої адміністративної ноші через свідому децентралізацію власних функцій, аби зосередитися на своїй ролі двигуна інтеграції й мати можливості повною мірою брати участь у новій політиці Євросоюзу, в галузі економічної й монетарної політики, зайнятості, безпеки, зовнішньої політики та оборони. Не можна забувати, справді, шо Єврокомісія — єдина установа, формально зобов'язана стояти на сторожі інтересів Співтовариства і діяти винятково для досягнення цілей Угоди. Такий розвиток дозволив би зупинити теперішню тенденцію до делегітимації Єврокомісії, яка є нічим іншим, як спробою послабити цілу союзну побудову. Далі слід з'ясувати відносини між Єврокомісією й іншими органами з виконавчими функціями: насамперед, з Верховним представником із зовнішньої політики. Справді, відбувається нова біполяризація виконавчої влади в галузі зовнішньої політики: з одного боку, Верховний представник, якому доручено готувати стратегічні документи і який зобов'язаний виконувати дипломатичне представництво Євросоюзу в світі при зростанні його ролі у військовій галузі; з іншого боку, Президент Євроко-місії та комісар, якому доручена координація зовнішніх відносин, "повністю асоційовані" до комісії із зовнішньої політики і спільної безпеки, але насправді вилучені з дипломатичного процесу Євросоюзу, при тому, що мають важливі прерогативи в торговельній, гуманітарній, макроекономічній і фінансовій політиках. Очевидний ризик тертя між обома інституціями та ризик того, що Єврокомісія буде поступово позбавлена своїх прерогатив також і в зовнішній сфері, бо щораз очевидніше, що інструменти зовнішньої політики сьогодні значно різноманітніші, ніжу минулому. У такому разі чому б не виявити відважність і не зробити ще крок, надавши функції Верховного представника одному з комісарів? Тимчасом в очікуванні такого розвитку подій слід було б опрацювати нові форми зустрічей і координації між Президентством Ради, Єврокомісією і Верховним представником Не слід також забувати про піднесення демократичності системи, де Європейський Парламент зміг би відігравати важливішу роль. В цілому належить надати Європейському Союзу статус єдиної юридичної особи, аби дозволити об'єднаній Європі діяти й сприйматися як унітарній політичній одиниці. За теперішньої системи не важко послабити міжнародну діяльність об'єднаної Європи, постійно прагнучи роз'єднати європейські держави, експлуатуючи інституційні вади системи. Той порядок, що використовується в галузі торгівлі і згідно з яким Комісія готує пропозиції, веде переговори та представляє Євросоюз, а Рада міністрів приймає рішення, мав би бути поширеним і на всю зовнішню діяльність Союзу, за винятком оборони. Однак визнати Євросоюз єдиною юридичною особою означає відмовитися від архітектури трьох стовпів. Звичайно, тут можливі компроміси. Наприклад, Рада, а не Комісія, могла б представляти Євросоюз у деяких великих дипломатичних питаннях. Серед іншого, мав би сенс перехід до системи єдиного європейського представництва всередині організацій та міжнародних форумів (Рада безпеки Об'єднаних Націй, Велика вісімка, Міжнародний валютний фонд, Світовий банк тощо), проте потреби реальної політики могли б привести і до менш радикальних рішень. Однак усе це не мало б відвертати увагу від руху до головної мети — спільної зовнішньої й безпекової політики, замість того, щоб множити голоси й представників Євросоюзу в світі. Для цього потрібно також подолати потужний корпоративний опір усередині міністерств закордонних справ європейських країн. Це непроста проблема. У період переговорів щодо Амстердамської угоди, наприклад, дипломатичні представники 15 країн без особливих проблем прийняли рішення про "осоюз-нення" різних частин стовпа "Правосуддя і внутрішні справи", але виявили спротив ідеї надати Єврокомісії роль Верховного представника зі спільної зовнішньої й безпекової політики. Європейський Союз, за участю Президента Єврокомісії і Голови Європейського Парламенту могли б стати щораз більшою мірою "колективним главою держави", який накреслює загальні орієнтири, на підставі яких Єврокомісія представляє законодавчі й політичні пропозиції Раді міністрів і Парламенту та виконує рішення законодавчої влади. Справді, одна з можливих ліній розвитку Ради міністрів — це саме її парламентаризація. У Євросоюзі з ЗО членів Рада міністрів не зможе надалі функціонувати, як сьогодні, методами дипломатії та круглих столів, — і розвиватиме техніки, властиві для парламентських асамблей. Можна було б також замінити систему ротації всередині Ради міністрів системою виборів, де представники урядів вибирали б президентів різних секторних рад, подібно до того, як це відбувається в будь-якій законодавчій асамблеї, де обирають президентів різних комісій. Зробити вибір на користь повного надання виконавчої влади Єврокомісії означало б, отже, підсилити союзний метод, змінивши теперішню систему надання виконавчої влади (яка "делегована" від Ради до Єврокомісії) та подвійну природу ("виконавчу й законодавчу") Ради міністрів. Що більше розширюватиметься Євросоюз, то більше доведеться розвивати союзний підхід. Якщо ж в іншому разі було б вирішено підсилити міжурядові аспекти та виконавчу владу Ради, тоді слід було б створити новий виконавчий центр, протиставлений Єврокомісії. В такому разі Рада міністрів утрималася б як окрема структура. Проблема полягала б тоді в тому, щоб розвивати всередині Ради цю спадкоємність і згуртованість, властиві для Єврокомісії, і яку система піврічних ротацій Президентства Європейської Ради зараз унеможливлює. По-перше, слід було б подумати про призначення (а в майбутньому — вибори) Президента Європейської Ради, який, разом із Президентом Єврокомісії, зосередили б виконавчу владу та представницьку функцію Євросоюзу. Ротація в різних формах могла б залишатися для різноманітних органів Ради міністрів. По-друге, слід було б змінити систему головування на ротаційній основі. У Євросоюзі з ЗО держав можна було б подумати про систему колективного головування, наприклад, здійснюваного трьома державами протягом року, або про спільне головування 4-5 держав, дві з яких— великі. З іншого боку, вибір складнішого шляху підсилення виконавчої влади Ради, замість союзного методу, означав би послаблення засобів демократичного контролю, властивих для Європейського Парламенту, і в такий спосіб загострив би проблеми легітимності й демократичності системи. Нарешті, в обох випадках (тобто чи виконавча суть Ради буде усунута, чи залишена) для поліпшення координації діяльності Ради слід було б зменшити кількість нових органів рад, але створити постійну раду з європейських справ, у якій брали б участь різні міністри з європейських справ 15 країн та яка мала б тісно співпрацювати з Єврокомісією. 7.3. Інтеґрація й диференціація Поліпшення й краще окреслення ролі виконавчих інституцій Брюсселя (Ради міністрів і Єврокомісії) сприяло б розвитку теперішніх форм м'якої кооперації, адже дозволило б підсилити "ядро", в орієнтації на яке могли б послідовніше розвиватися також і нові види тіснішої співпраці між групами держав, завдяки спрощенню процедури застосування клаузули гнучкості, рішення про що було досягнуто в Ніцці. Всередині оновленої й унітарної інституційної структури "ядро" держав мало б іти шляхом диференційованої інтеграції, займаючи місце в центрі системи цінностей, визначених конституційним текстом, переглянутої соціальної моделі й системи економічного врядування, здатної бути противагою (і надавати підтримку) Європейському Центробанку та відповідати на вимоги глобалізації. Як було зазначено, "новий етап європейської будови досягне геополітичних масштабів, за яких вимога інтеграції сполучається з вимогою диференціації".82 Навколо цього більш інтегрованого ядра могли б розміститися ті країни, вже члени Євросоюзу, які не вважають, що умови для більшої політичної, економічної й монетарної інтеграції вже дозріли. Третя смуга складалася б із країн, які вже ведуть переговори про вступ до Євросоюзу. Переговори про розширення Євросоюзу, відкриті для всіх країн-кандидатів, вже відіграють стабілізаційну роль у цих країнах і зумовлять їхнє входження на наступних етапах. Процес розширення мав би проходити паралельно і як доповнення до процесу стабілізації й асоціації з європейським південним сходом. Балканські країни, пов'язані з Євросоюзом новими угодами про стабілізацію й асоціацію, могли б, насправді, у середній часовій перспективі перейти до групи кандидатів на розширення і склали б четверту смугу країн. Водночас Євросоюз, з'ясувавши свої відносини зі Сполученими Штатами, мав би надати нового політичного імпульсу євро-се-редземноморському діалогу, зокрема, сприяючи поступовому налагодженню відносин з Лівією та опрацьовуючи нові форми політичного партнерства та співпраці ad hoc з Росією, Україною й Туреччиною. Політичні й економічні цілі нового Союзу мали б потім знову опинитися в центрі стосунків між групою більш інтегрованих держав з іншими групами країн, аби забезпечити рух через різні форми співпраці до тих самих цілей. Угода про політичні цілі дозволила б Євросоюзу й іншим країнам вийти з теперішньої дилеми "бути всередині чи зовні": або держава входить як повноправний член до Євросоюзу, або вона цілковито вилучена з політичного проекту й економічних переваг Євросоюзу. Очевидно, продовжуватиметься й розв'язання проблеми меж Євросоюзу: якщо головним критерієм розширення Євросоюзу і надалі залишається політичний, а не географічний (як це, здається, вказано Європейською Радою в Гельсінкі), то вже час перейти до створення цього політичного союзу, іншими словами, належить створити такий союз, який, розширюючись, сприяв би дозріванню і власної політичної ідентичності та поглибленню системи цінностей, у світлі яких визначалося б, чи справді і як саме треба розширюватися далі. Диференційована інтеграція дозволила б забезпечити паралельне дозрівання політичних процесів всередині Євросоюзу та держав-кандидатів і могла б також полегшити проміжні розв'язки, прийнятні для обох сторін, особливо коли слід буде ухвалювати рішення: посувати чи ні межі Європи до Кавказу й Центральної Азії. Примітки до розділу шостого ' Декларація від 21 березня 1999 року. 2 Резолюція Парламенту про відставку Комісії та призначення нового її складу від 23 березня 1999 року. 3 Декларація Європейської Ради в Берліні від 24 березня 1999 року. 4 Промова Романо Проді в Європейському Парламенті від 13 квітня 1999 року. 5 Пор. також розділ 2. У рамках реформи дуже цікавий пункт, пов'язаний з цим аспектом, стосується річних звітів генеральних директорів про діяльність і використання ресурсів їхніх генеральних дирекцій Перед Європарламентом постає проблема хто мусить подавати такі звіти -комісари чи генеральні директори7 У цьому випадку контроль та політична відповідальність комісарів стають суто формальними й долаються прямими стосунками між генеральним директором і парламентськими комісіями контролю У даному питанні Єврокомісія прийняла перший варіант комісари представляють перед парламентськими комісіями об'єктивні дані, вибір рішення й політичні результати, а генеральні директори подають деталі використання ресурсів У такий спосіб Комісія побажала підкреслити, що природними співрозмовниками Парламенту є комісари, і виявила волю продовжувати дебати з Парламентом на політичному рівні, а не зосередившись аспектами "мікроуправлшня" 7 Біла книга передбачає "21 стратегічний орієнтир для реформи" Головні стратегічні моменти такі 1 Культура службової діяльності - з підсиленням принципів незалежності, відповідальності, фінансової звітності, ефективності й прозорості (кодекс поведінки в стосунках між адміністрацією й службовцями, кодекс поведінки службовців, комітет стандартизації в громадському житті, нові правила доступу до документів, прискорення платіжних процедур) 2 Визначення пріоритетів, розміщення й ефективне використання ресурсів запровадження менеджменту на основі діяльності, мета якого водночас приймати на кожному організаційному рівні рішення щодо політичних пріоритетів і відповідних ресурсів, розвиток політики екстерналізацн, не для покриття внутрішніх прогалин, а лише коли це може гарантувати більшу ефективність і економічність, метод робіт, орієнтованих на кращі досягнення, шляхом модернізації процедур, посилення координації між службами і краще використання нових технологій 3 Розвиток людських ресурсів більша важливість має бути надана управлінським якостям, більша лінійність кар'єри, скорочення кількості контрактних працівників, здійснення політики рівних можливостей Аудит, фінансове управління й контроль чітке розмежування відповідальності між тим, хто дозволяє провести витрату, і тим, хто забезпечує бюджетну лінію, посилення контролю за фінансовим управлінням та аудитом, захист фінансових інтересів Європейського Співтовариства План діяльності створення підрозділів ad hoc для реформи, поетапне здійснення реформи в погодженні з профспілками 8 На підставі угоди від 12 березня 2001 року Єврокомісія розпочала низку інтенсивних переговорів з профспілками, ключову роль у яких відіграла паритетна група, названа групою Ersboell, від прізвища свого президента, колишнього генерального секретаря Ради, Єврокомісія розвинула також міжшститущйний діалог на рівні Президентів, генеральних секретарів та адміністративних працівників високого рангу й організувала широкі консультації з персоналом 9 На цю тему і щодо резюме основних подій у Комісії Проді в 2000 році, див M Mohnari, La Commissione Prodi, m F Brum, N Ronzini (ред), L'Italia e la pohtica internationale, Bologna, II Muhno, 2001, pp 63-75 10 Див вище, розділ 5 1 " COM (2001) 428 Під час готування білої книги були залучені до консультацій понад 2500 асоціацій, регіональні і локальні установи Різноманітні орієнтири білої книги теж будуть обговорені з зацікавленими сторонами протягом консультаційної фази, що триватиме до 31 березня 2002 року 12 Посилання на особливості церков і релігійних громад не має прецедентів в історії співтовариства і може відкрити нову фазу діалогу й кооперації з ключовими діячами для наближення Євросоюзу до громадян і для поширення інформації про цінності, на яких він заснований 13 Цікавий аналіз цього аспекту міститься в Р Magnetic, L 'Europe, І Etat et la dйmocratie, Bruxelles, Complexe, 2000, pp 182 ss 14 Пор розділи 1 і 3, вище 15 Біла книга, наприклад, вказує, що з 83 директив про внутрішній ринок, виданих 2000 року, лише 5 були повністю виконані в усіх державах-членах. Іншими словами, тут мають місце 78 випадків юридичної неоднорідності й фрагментації. 16 Метод відкритої координації має бути, однак, застосований не як альтернатива до комунітарного методу та законодавчої процедури, а лише паралельно. З цього пункту nop. Gozi, Does the institutional triangle have a future?, in 'The International Spectator", 1/2001, pp. 39-51. Згідно з Єврокомісією, метод відкритої координації мав би служити для досягнення цілей угод; мали б бути також встановлені механізми для регулярного інформування Європейського Парламенту; Єврокомісія мала б бути повністю залучена до цього процесу, а зібрана інформація вільно поширюватися як підстава для висновків, чи законодавчі або програмні дії справді необхідні для розв'язання вказаних проблем і питань. Пор. "Біла книга про врядування", с. 26. 17 Зокрема, передбачено створити три нові агенції з харчової, морської та повітряної безпеки. Різні реґламентаційні аґеніШ вже існують у системі Співтовариства, і є потреба встановити чіткіші юридичні рамки та краще визначені правила для їх створення, функціонування й контролю за ними. Надання виконавчих функцій агенціям має стати наслідком звітів і ролі інституцій Співтовариства. Аґенції можуть мати право на індивідуальне рішення лише в чітко визначених галузях, де переважає єдиний громадський інтерес і досягнення певних цілей пов'язане з необхідністю мати особливу технічну компетенцію. Вони не можуть бути створені в галузях, де угоди надають право прийняття рішення безпосередньо Єврокомісії (наприклад, у секторі конкуренції), ані в галузях, де потрібно вдаватися до посередництва й поєднання різних громадських інтересів через певну кількість довільних рішень Пор. "Біла книга", сс. 28 і 29. Наразі (вересень 2001 року) існують такі агенції: Європейський центр професійної підготовки, Європейська фундація для покращення умов праці, Європейська агенція з питань довкілля, Європейська фундація з освіти, Європейська агенція спостереження за наркотиками й токсикоманією, Європейська агенція медичних препаратів, Бюро гармонізації внутрішнього ринку, Європейська агенція безпеки й охорони здоров'я на роботі, Союзне бюро різноманітності рослин, Центр перекладу документів органів Союзу. 18 Пор. розділи 1 і 2. 19 Пор. розділ 3. На цю тему nop. промову Президента Проді в Європейському Парламенті 20/3/2001 і промову, виголошену на Європейській Колегії вБрюгге 12/11/2001. 21 Пор. розділ 3. 22 Пор. розділ 3, параграф 3. 23 Пор. розділ 1. 24 На цю тему в Брюсселі існують різні пропозиції. Див., серед іншого, цікаві документи групи Eurogoal і, зокрема, документ The Need for а Focused and Far Reaching ICQ жовтень 1999. 25 Міркування про те, як покращити функціонування Ради, навіть до нової реформи угод, розпочаті вже у звіті, підписаному генеральним секретарем Трумпфом (Trumpf) 10 березня 1999 року. ї це лише окремі пропозиції, вони менш відомі, але від цього не стають менш корисними. Ідея полягає у використанні всього потенціалу теперішніх угод для поліпшення інституційної діяльності в очікуванні ширшої інституційної реформи. Сам Європейський Парламент також сформулював різні пропозиції у цьому напрямі, особливо щодо ролі Єврокомісії й міжінституцІйних відносин. Цікаві міркування про інституційну систему Євросоюзу зі специфічними пропозиціями реформи містяться в "Commissariat gйnйral au Plan, L'Union europйenne en quкte d'institutions lйgitimes et efficaces", (звіт групи під керівництвом J.L. Quermonne), Paris, La Documentation franзaise, 1999. 26 Пор. розділ 3. 27 Група, якій доручено готування хартії, звана "Конвентом", складалася з представників Європейського Парламенту, Суду ЄС, Єврокомісії та національних парламентів. Економічний і соціальний комітет, комітет з розвитку регіонів і Омбудсман могли висловлювати свої думки про роботу цієї трупи. Європейська Рада мала право надсилати спостерігачів. Проект Ф'єзоле (Fiesole) бере початок з доповіді трьох експертів про інституційні наслідки розширення Євросоюзу (доповідь Дегена (Dehaene), фон Вайцзекера (von Weizsaecker) та Лорда Саймона (Lord Simon)) від 18 жовтня 1999 року. Проект складений на замовлення Єврокомісії при підготовці міжурядової конференції 2000 року, яка призвела до Ніццької угоди й виявила необхідність істотно спростити систему шляхом реорганізації. Текст, координований Івом Мені (Yves Mйny) та Клодом Дітером Елерманом (Claud-Dieter Ehlermann), був представлений Єврокомісії 15 травня 2000 року. Документ Ф'єзоле базувався на "чинному праві" і мав наслідком проект угоди з 95 "клаузул" (названих так терміном, обраним Інститутом), розподілених на 8 розділів. Перші три розділи стосуються засадничих принципів Євросоюзу, фундаментальних прав і громадянства (частково враховані згодом у Хартії, проголошеній в Ніцці у грудні 2000 року). Четвертий розділ перелічує цілі, політику Співтовариства та критерії розподілу повноважень. П'ятий розділ окреслює структуру інституцій і органів ЄС, а останні три розділи стосуються фінансових положень, тіснішої співпраці та підсумкових норм. 2У На тему хартії вже з'явилися численні публікації. Пор., між іншим, A. Manzella, La carta europea dei diritti fondamentale "il Mulino", 1, 2001; E. Paciom, La Carta europea dei diritti fondamentale in "Europa/Europe", 1/2001; S. Gozi, C. Risi, La Carta dei diritti fondamentah delVUnione europea, у друці в "Rivisita affari sociah mternazionah"; P. Ferrara, Una Carta per VEuropa, "Il regno", 20/2000. 30 Пор. висновки Європейської Ради в Кельні 3-4 червня 1999 року, пункти 44 і 45 і додаток IV. 3! Крім того, було чотири спостерігачі: двоє представників Суду ЄС і двоє представників Ради Європи, з яких один представляв Європейський Суд з прав людини. Економічний і соціальний комітет, Комітет з розвитку регіонів і європейський Омбудсмен мали бути запрошені до висловлення своїх думок, як і інші організації, соціальні групи, експерти і взагалі представники громадянського суспільства. Дуже показово, що до цього процесу залучено громадянське суспільство через діалог із зацікавленими організаціями та через прилюдні слухання, де члени Конвенту зустрічалися й обговорювали різні аспекти хартії з представниками громадянського суспільства. Конвент на своєму першому засіданні 17 грудня 1999 року обрав головою Романа Герцога (Roman Herzog), колишнього президента ФРН від 1994 до 1999 року. Серед італійців, Стефано Родота (Stefano Rodotа) представляв уряд, Андреа Мандзелла (Andrйa Manzella) -Сенат, П'сро Мелограні (Piero Meiogranп) - Палату депутатів, а Елена Пачотті (Elena Paciotti) - Європейський Парламент. 32 У цьому сенсі висловлювався за різних обставин Президент Проді. Перед Європейським Парламентом 12 грудня 2000 року, говорячи про результати Ніцци, Проді заявив, що Європейська Рада в Ніцці продемонструвала "драматичну" невідповідність сучасного міжурядового методу для реформи угод. На пленарних засіданнях у січні й лютому та в промові, виголошеній у Брюсселі 20 березня 2001 року, Проді запропонував вдатися до методу, опрацьованого Конвентом для наступної інститущйної реформи (див http // europa eu оnt/comm/commissan/prodi/discorsi) Цю ж позицію прийняв і Європейський Парламент Пор, реляцію комісії з конституційних справ "Mendez de Vigo-Seguro" від 4 травня 2001 року, РЕ 294 755 і3 Пор рішення суду від 29Ь жовтня 1980 року, Брати Рокет (Roquette Frиres), за справою 138/79, Raccolta, 1980, р 3333 34 Недоторканість людської гідності проголошена в статті першій хартії До розділу "Гідність" внесено такі громадські й політичні права право на життя й на заборону смертної кари, право на повагу людської цілісності, яке містить заборону клонування для відтворення людських істот, заборону тортур і нелюдського поводження, заборона рабства та примусових праць Другий розділ, "Свободи", містить пункти право на свободу та безпеку, на недоторканість приватного життя, проблеми сім'ї, захист персональних даних, свобода думки, свідомості й релігії, свобода вираження думки, право на освіту й професійну підготовку, свобода зборів і асоціацій, художня й наукова свобода, право власності, право на політичний притулок, заборона висилання до держав, де є серйозний ризик застосування неприпустимого ставлення, смертної кари, тортур, професійна свобода та право на працю, свобода підприємництва У розділі третьому, "Рівність", визнаються такі права принцип рівності перед законом, який повторює фундаментальний принцип Співтовариства, сформульований Судом ЄС, заборона дискримінації, культурна різноманітність, релігійна й мовна різноманітність, рівність між чоловіком і жінкою, права дітей, права літніх людей, інтеграція інвалідів Розділ четвертий, "Солідарність", містить пункти право на інформацію та на консультацію з працівниками всередині підприємства, право переговорів і колективної дії працедавців і працівників, право на доступ до служб працевлаштування, право на захист у разі невиправданого звільнення, право на справедливі й рівні умови пращ, праця неповнолітніх, право поєднувати сімейне життя з професійним, право на безпеку, соціальне забезпечення й допомогу при влаштуванні на помешкання, охорона здоров'я, доступ до служб загальних потреб, захист довкілля і захист споживачів У розділі п'ятому, "Громадянство", фігурують такі права право на доступ до документів, право громадян Європейського Союзу на активний і пасивний доступ до виборів у Європейський Парламент та муніципальних виборів, стосунки з державною адміністрацією (неупередженість і швидкість адміністративної дії, можливість вислухати іншу сторону, право на доступ, зобов'язання мотивації актів, використання рідної мови в стосунках з союзною адміністрацією, які визнаються за "всіма особами"), право на доступ до документів, право на запрошення посередників і право на подання заяв до Європейського Парламенту (визнані за громадянами ЄЄ і резидентами в Союзі), свобода переміщення на території держав-членів (для громадян ЄС, з можливістю поширення на позасоюзних іммігрантів, які легально проживають на території держави-члена), дипломатичний і консульський захист Останній розділ, присвячений темі "Право", містить пункти право на ефективний юридичний захист, право на неупереджений суд, презумпція невинності та права на захист, nullum crimen sine lege (нема злочину без закону), пе bis in idem (за те саме двічі не карають) ъ Не знаючи, яку юридичну силу матиме кінцевий текст, на пропозицію голови Романа Герцога Конвент прийняв рішення опрацьовувати його так, немовби йшлося про юридично зобов'язальний текст Про це, пор Е Paciotti, La Carta europea, cit, p 35 У політичній резолюції Ніццької угоди від 14 грудня 2000 року Європарламент зазнав сильної критики за невнесення хартії до угод і за рішення Європейської Ради не надавати хартії юридично зобов'язальної сили Парламент потім знову підтвердив свою позицію щодо моделі Конвенту, яку слід було б застосувати також і при найближчому перегляді угод зь 3 цього питання пор розділ 1 v Слід нагадати, що питання про повагу прав людини набуває щораз більшої важливості всередині Євросоюзу і в стосунках його зі своїми державами-членами Зокрема, слід нагадати про випадок, коли в Австрії крайня права партія свободи Гайдера (Haider) увійшла в урядову коаліцію 1999 року Через екстремістські заяви Гайдера було застосовано статтю 7 Угоди, яка передбачає механізм санкцій щодо певної держави в разі порушення прав людини Стаття 7, однак, передбачає механізм наступної дії, тоді як в австрійському випадку йшлося (якщо справді вважати такі заяви порушенням) про превентивне втручання Отож 14 урядів Євросоюзу прийняли рішення перервати свої дипломатичні стосунки з Австрією на двосторонній основі і 12 липня 2000 року доручили груш з трьох експертів - екс-президенту Фінляндії Марті Ахтісаарі (Martti Ahtisaari), екс віце-президенту Єврокомісп з прав людини Йохену Фровейну (Jochen Frowein) та європейському екс-комісару, колишньому міністру закордонних справ Іспанії й генеральному секретареві Ради Європи Марселіне Ореха (Marceline Oreja), - отож цим особам було доручене завдання провести розслідування цього випадку й доповісти про ступінь довіри до Австрійського уряду на підставі виражених і прийнятих в об'єднаній Європі спільних цінностей прав людини та щодо політичної еволюції парти Гайдера Звіт, опублікований 8 вересня 2000 року, був позитивним для Відня Однак ця криза мала наслідком зміну статті 7 Ніццької угоди, до якої було внесено також і превентивний механізм Дивує, однак, що стаття, задумана в Амстердамі передусім для майбутнім країн членів з Центральної та Східної Європи, які ще мають великі проблеми, особливо щодо меншин, вперше була застосована проти однієї з 15 країн - теперішніх членів Євросоюзу 38 Пор S Gozi, // Consigho europeo di Helsinki nubi ail onzzonte in Europa, in "Europa/Mezzogiorno", gennaio 2000 Пор вище 40 Не випадково Президент Проді заявив перед Парламентом, що Амстердамська угода не значно нижча від рівня шститущйних очікувань і що далі неможливо розраховувати навіть на найменші реформи 3 метою знову розпочати в ширшому плані політичні дебати про шститущйну реформу Проді доручив підготувати звіт про шституційні наслідки майбутнього розширення Євросоюзу трьом експертам екс-прем'єр-міністру Бельгії Жану-Люку Дегане (Jean Lue Dehaene), екс Президенту Німеччини Ріхарду фон Вайцзекеру (Richard von Weizsaecher) та екс-міністру й президенту ' Бритиш Петролеум , Лорду Саймону (Lord Simon) Доручення дано 1 вересня 1999 року У звіті, представленому 18 жовтня 1999 року, три експерти підкреслили необхідність опрацювання загальної реформи, але з цілком реалістичними цілями, наполягаючи на необхідності пов'язати Євросоюз з європейськими громадянами та підвищити ефективність інституцій Голосування кваліфікованою більшістю було б скасовано в усіх галузях союзних повноважень, і вага окремих країн у момент голосування була б переглянута для кращого унаявлення демографічного чинника Сфера спільного прийняття рішень мала б і далі розширюватися, але Парламент мав би докласти зусиль для покращення прозорості й ефективності власної адміністрації Також мали б бути розглянуті питання зовнішнього представництва Євросоюзу, разом із секторами торгівлі й міжнародних монетарних відносин, та про юридичну особу Євросоюзу Що стосується Єврокомісп, то експерти прийшли до висновку, що перед неможливістю для кожної з держав-члешв відмовитися від свого комісара Єврокомісія мала б стати ще більш президентською, з істотним збільшенням виконавчої влади Президента Нарешті, експерти пропонують поділити Угоду на дві частини загальну, "європейську конституцію", яка містила б принципи й загальні політичні орієнтири Євросоюзу, права громадян й шститущйні рамки, та другу частину, яка стосувалася б з інших положень угод і конкретних сторін союзної політики Після звіту експертів з'явився документ під назвою "Внесок Європейської Комісії до готування міжурядової конференції з шститущйних питань" (9 листопада 1999 року), резолюція Європейського Парламенту про підготовку реформи угод і наступної міжурядової конференції (18 листопада 1999 року), звіт Президентства під назвою "Ефективність інституцій після розширення Європейського Співтовариства - пропозиції для міжурядової конференції"" (7 грудня 1999 року), висновки Європейської Ради в Гельсшкі (10-11 грудня 1999 року), думка Єврокомісп щодо основних процедур зі статті 48 угоди про скликання міжурядової конференції (26 січня 2000 року) і звіт та резолюція Парламенту на підставі статті 48 від 3 лютого 2000 року Інші документи з окремих специфічніших питань мають бути подані під час роботи конференції 41 Під час конференції Італія й Німеччина були серед найактивніших держав і виявили дуже близькі позиції У документі під назвою "Внесок Італії до міжурядової конференції про перегляд угод", опублікованому 25 липня 2000 року, за яким було видано три інші документи Міністерства закордонних справ (nop www esten it/ polestra/ue/) Італія запропонувала такі зміни Комісія з 20 членів також і в розширеному Союзі, з ротацією між державами, нова система коефіцієнтів для голосів всередині Ради, істотне скорочення сфери одностайного голосування (залишити тільки для фундаментальних принципів, структури угод, шституційної системи, додатків до внутрішніх процедур з боку держав-членів, фундаментальних рішень, як-от про розширення компетенщй, про економічний і монетарних союз та внутрішній ринок), "відкрита" тісніша співпраця з усіма, хто хоче брати участь у нових ініціативах, реформа правової системи ЄС зі збільшенням компетенщй Суду першої інстанції Збіг позицій з Німеччиною стосувався передусім питань про тіснішу співпрацю, положень про Комісію та окреслення сфери одностайного голосування Великобританія також представила досить ґрунтовний документ (White paper, див www fco gov uk), орієнтований на розширення Європейського Співтовариства, прихильний до запровадження системи подвійної більшості (держав і урядів), до поділу Єврокомісп на старших і молодших членів Комісії, але цілковито неприхильний до розширення голосування кваліфікованою більшістю на власні союзні ресурси, оподаткування, соціальне забезпечення, контроль зовнішніх кордонів і оборону та щодо спрощення положення тіснішої співпраці Невеликі держави, зрештою, найбільше були заклопотані тим, аби не втратити впливу й позицій всередині Ради та Єврокомісп за умов прийому значної кількості нових малих країн Детальніший опис різних обговорюваних пропозицій див - L S Rossi, La Conferenza inter gov emativa in L Italia e la politica internazionale, cit, pp 97-113 На основі процедури зі статті 48 Єврокомісія опублікувала власну думку 26 січня 2000 року Комісія підкреслила, що теперішня інститушйна рівновага буде збережена Що ж до способу, в який інституції тепер виконують свої функції, то він буде переглянутий для гарантування ефективності в розширеному Союзі Функціонування Європейського Парламенту може бути пристосоване до розширення без формального перегляду угод, але через перегляд внутрішнього регламенту 3 іншого боку, будуть переглянуті способи квотування депутатів від країн На думку Єврокомісп, Парламент сам мав би подати пропозиції з цього приводу Нарешті, Єврокомісія запропонувала обирати певний відсоток депутатів за "європейськими" списками, представленими в цілому Євросоюзі всій сукупності європейського електорату Щодо Єврокомісп, було запропоновано формалізувати в угодах вже досягнуті зобов'язання комісарів подати у відставку за вимогою Президента Єврокомісія стверджує, що процес прийняття рішень в ЄС більше не є ефективним, адже він є результатом кумулятивного процесу, якому часом бракувало внутрішньої послідовності Отже, необхідно переглянути процедури прийняття рішень для гарантування водночас їх лєґітимностї і здатності ЄС до дій Такий перегляд пов'язаний, серед іншого, зі значними обмеженнями одностайного голосування і зі спрощенням диспозицій щодо тіснішої співпраці Зокрема, одностайне голосування було обмежене до тих рішень Ради, які потім мають бути прийняті державами-членами на основі своїх конституційних правил (що набирають, отже, чинності лише після схвалення національних парламентів, як от рішення про власні ресурси), а також до сфери рішень, які стосуються рівноваги між інституціями (комітолопя, мови) та рішень у галузі оподаткування й соціального забезпечення, не пов'язаних із належним функціонуванням внутрішнього ринку До цього додані випадки, коли необхідно зберегти паралелізм між правилами вироблення рішень, застосовуваних на основі внутрішнього права, і тими правилами, які передбачені для укладання міжнародних угод і винятків із загальних правил Угоди Крім того, слід встановити чіткий зв'язок з законодавчими рішеннями між кваліфікованою більшістю і спільним виробленням рішень (тут так само є випадки, коли під час спільного ухвалення рішень з Парламентом Рада голосує одностайно, обмежуючи поле для переговорів і тим знецінює внесок Парламенту) та передбачити обов'язкову консультацію з Парламентом до формування торговельних угод і процедуру висловлення згоди щодо угод, які матимуть важливі економічні й торговельні наслідки в світовому масштабі Щодо коефіцієнта голосів у Раді, з метою зробити систему більш представницькою без додаткового ускладнення, Єврокомісія запропонувала для кожного рішення "подвійну просту більшість" більшість держав, які представляють більшість населення Було також запропоновано спростити положення тіснішої співпраці Інші специфічні пропозиції стосуються захисту фінансових інтересів Співтовариства, Суду аудиторів, Економічного й соціального комітету, Комітету з розвитку регіонів Зі свого боку, Парламент підтримав підхід, запропонований Єврокомісією, і формально зажадав розширити коло тем, які стануть предметом переговорів також і в інших галузях, як от надання ЄС статусу юридичної особи, зовнішньоекономічні відносини, політика зайнятості, бюджетна процедура і "звільнення" {dйcharge) простір свободи, безпеки й правосуддя Угода про Євратом, європейський повітряний простір і можливості скликання Міжпарламентської конференції при готуванні до Міжурядової конференції 42 На основі висновків Європейської Ради в Лаекені (грудень 2001 року) наступній міжурядовій конференції передуватиме робота Конвенту, складеного з представників Європейського Парламенту, національних парламентів, урядів, Єврокомісп Країни-кандидати також братимуть участь у її роботі 43 Пор Consiglio europeo di Nizza, Conclusiom dйlia presidenza, dicembre 2000 44 Пор розділ З 4ь Інші зміни стосуються запроваждення через процедуру спільного ухвалення рішень нових норм щодо статусу європейських політичних партій і, зокрема, правил їхнього фінансування. Потім передбачено затвердження в Раді кваліфікованою більшістю диспозицій щодо функцій європейських депутатів (за винятком сфери податкового режиму, для якого передбачено одностайне голосування). 46 Пор. розділ 2 щодо деталей нової системи коефіцієнтів і щодо спільної позиції 15 держав-членів про кількість голосів, яку слід надати майбутнім членам Євросоюзу. 47 До цих питань ми ще повернемося нижче. 48 Також передбачені інші істотні зміни, вже згадані в попередніх розділах. Система захисту прав людини Євросоюзу (стаття 7 TUE) була підсилена із запровадженням превентивного механізму, який дає більшості в 4/5 голосів Ради за попередньої згоди Парламенту можливість оголошувати, що в одній з держав-членів існує неабиякий ризик порушення прав людини, й давати необхідні рекомендації. Постанови щодо безпеки й оборони, а також пов'язані з Євроюстом, та становлять основу для прискореного розвитку в галузі політики оборони, безпеки та юридичної співпраці, досягнуті ЄС останнім часом. Нагадаємо, нарешті, про постанови щодо міжінституційних угод, укладених між Комісією, Парламентом і Радою з метою спростити застосування певних норм угоди на основі принципу законної кооперації. 49 Пор. також розділ 3, параграф 4. ^0 Постанови в протоколі про статус європейської системи центральних банків і Європейського Центробанку. 51 Цікавий аналіз цієї проблеми міститься в R. Е. Baldwin, Е. Berglof, F. Giavazzi е M. Widgren, Nice Try: Should the Treaty of Nice Be Ratified?, London, CEPR, 2001. Автори стверджують, що різні інституційні проблеми Центробанку могли б бути розв'язані негайно, ще до наступної міжурядової конференції, передбаченої на 2004 рік. 52 Пор. вище у цьому розділі. 03 У своїй промові перед Європейським Парламентом 17 січня 2001 року Президент Проді заявив, що "угода, досягнута в Ніцці, недосконала й недостатня... Я повернувся з Ніцци з переконанням, що... меж свого розвитку досяг зовсім не метод Моне [Monnet], а метод міжурядових обговорень... Перший урок полягає в тому, що для забезпечення майбутнього Європи не можна буде зробити нічого без негайного залучення всіх конструктивних європейських сил... Шлях, який веде нас до 2004 року, можна розподілити на три чітко відмінні ділянки:... перша фаза "відкритої рефлексії"", під час якої необхідно розгорнути якнайширші дебати на всіх рівнях громадського суспільства, політичних і наукових кіл про майбутнє Європи... Треба негайно надати конкретних форм нашій цілі, яка полягає в досягненні 2004 року врівноваженої й стабільної системи, яка дозволить розширеному Союзу функціонувати демократично... Друга фаза розпочнеться зразу ж після саміту в Лаекені (грудень 2001 року). Ця фаза, яку ми можемо визначити як "структурована рефлексія", делікатніша... й не може обмежуватися суто міжурядовими переговорами за зачиненими дверима. В Лаекені ми мусимо опрацювати нову формулу, яка відповідала б новим вимогам відкритості й легітимації. Третя й неминуча фаза - це, власне, сама нова міжурядова конференція..., яка мала б стати короткою, завершальною й ефективною на рішення". У промові в Європейському Парламенті 20 березня 2001 року з приводу засідання комісії з конституційних прав Європейського Парламенту з представниками національних парламентів Проді виразно запропонував модель Конвенту. Нарешті, в промові з нагоди пленарної сесії в липні Проді, посилаючись на ризиковані наслідки ірландського "ні", згадує можливість перенесення наступної міжурядової конференції на рік раніше та проведення її вже в 2003 році (пор. HYPERLINK "http://europa.eu.mt/" http://europa.eu.mt/ comm/comrnissan/prodi/di-scorsi). Конвент міг би мати такий склад: 15 представників урядів держав ЄЄ і 12 представників урядів країн-кандидатів (з окремим рішенням для Туреччини, яка є кандидатом, але не розпочала переговори про вступ); 30 представників парламентів з 15 країн-членів і 24 з країн-кандидатів; 16 членів Європарламенту; 1 член Єврокомісії, який представлятиме Президента; спостерігачі з Економічного й соціального комітету та з Комітету регіонів, загалом близько 100 осіб. 14 Пор. Реляцію Мендеса де Віго-Сегуро (Mendez de Vigo-Seguro) в Комісії з конституційних справ про Ніццьку угоду і майбутнє Євросоюзу від 4 травня 2001 року, РЕ 294.755. *" У своїй промові в Гумбольдтівському університеті в Берліні міністр-президент землі Рейн-Північна Вестфалія Клемент (Clement) запропонував операцію з двох фаз. Під час першої фази слід було б краще розподілити повноваження через нову класифікацію законодавчих компетенцій Євросоюзу: виняткові повноваження (наприклад, монетарна політика); принципові повноваження (ЄЄ мав би приймати законодавчі акти лише коли це абсолютно необхідно для функціонування внутрішнього ринку, - а впровадження принципів Співтовариства мало б бути покладене на національні парламенти); додаткові повноваження (в яких держави-члени визначають або принципи, або зміст норм, і ЄС втручається лише на підтримку національної дії, наприклад, у галузі освіти, для визнання дипломів). Поряд із законодавчим сектором, на думку Клемента, варто було б також опрацювати структуру неформальних засобів дії ЄС на основі трьох категорій: повноваження для фінансової допомоги з боку ЄС, які Союз мав би надавати лише в разі, коли має це повноваження винятково; повноваження координування, припустиме лише, коли Союз має законодавче й адміністративне повноваження для його виконання в галузях виняткової законодавчої компетенції та коли регіональні адміністрації й регіони не можуть прямо застосувати право ЄС. Було запропоновано також створити європейське агентство з конкуренції та на другому етапі повертати повноваження національним і регіональним адміністраціям в разі, коли певна дія Євросоюзу не видається більше необхідною (Клемент, зокрема, згадує тут регіональну політику та спільну сільськогосподарську політику). 56 3 цього питання див. Y. Mйny е CD. Ehlermann, Л Basic Treaty for the European Union, в К. Feus (ред.), Л Simplified Treaty for the European Union?, London, The Federal Trust, 2001, pp. 29-39, де обидва автори пояснюють труднощі під час укладання "на чинному праві" згаданого вище проекту Європейського університетського інституту. 57 3 цього приводу див. робочий документ депутата Джорджо Наполітано (Giorgio Napolitano), президента комісії з конституційних прав Європарламенту про відношення між Європарламентом і національними парламентами 5 червня 2001 року. 58 Юридично точки зору тут можливі три рішення для виходу з глухого кута після ірландського "ні". Можна було б провести повторні переговори з окремих частин угоди, скликавши нову міжурядову конференцію, що вимагало б у кожному разі нового референдуму в Ірландії. Можна було б дати певні політичні запевнення з пунктів, найбільш делікатних для Ірландії (як-от європейська політика безпеки та оборони), з інтерпретативною декларацією, позбавленою юридичної зобов'язальності, а потім поставити Ніццьку угоду на другий референдум. Нарешті, можна було б облишити Ніццьку угоду й розв'язати деякі питання, про які йдеться в протоколі до Амстердамської угоди, в окремих актах про вступ країн-кандидатів, врахувавши, однак, теперішню інституційнуструктуру або з нагоди нової міжурядової конференції, з більшим полем для маневру, зробивши все це до конференції, передбаченої на 2004 рік. Зрештою, ірландський випадок можна було б і облишити, як колись данський. Як згадано вище, важко уявити собі неприйняття Ніццької угоди, як свого часу це було для Маастрихтської угоди. Зрештою, ірландський уряд, здається, очікує на наступні вибори 2002 року, аби потім організувати новий референдум. Таким чином, у розпалі дебатів про майбутнє Євросоюзу ірландці муситимуть знову висловитися щодо Ніццької угоди. Альтернативним шляхом було б продовжити діяльність без ратифікації Ніццької угоди, передбачивши систему, де вона була б ратифікована лише 14-ма країнами, за винятком єдиної Ірландії, яка б провела інший референдум у 2004 році з основних тем, що будуть обговорені і з яких будуть ухвалені рішення на конференції, що може відбутися з випередженням графіка в 2003 році. °9 Різні політичні лідери висловлювалися на цю тему. Напевно, одна з кращих промов про зв'язок між європейською інтеграцією й миром на континенті була виголошена Президентом Ф. Міттераном у Європейському Парламенті в січні 1995 року. 60 Обидва проекти зазнали невдачі в 1953 році внаслідок відхилення угоди про європейську оборонну спільноту з боку Франції. Дебати, які передували й супроводжували голосування у французькому парламенті, були сприйняті як доказ неможливості рухатися до європейської інтеграції магістральним шляхом, а саме політичним, та поставили 6 країн-засновниць перед необхідністю об'єднатися на підставі економічної інтеграції. 61 Як зауважує Томмазо Падоа-Скіоппа (Tommaso Padoa-Schioppa), "від травня 1950 року, коли пропозиція скласти разом ресурси кам'яного вугілля та сталі дала початок європейському процесу і потім на подальших етапах аж до переходу майже через півстоліття від національних валют до євро, предмет європейської конституції був передусім економічним. Але її природа, значення, імпульс завжди були і є політичними. Вони мають трансформувати владу, безпеку, інституції, держави, навіть якщо вони здійснюють ці перетворення, оперуючи підприємствами, торгівлею, продукцією й валютами". Пор. Т. Padoa-Schioppa, Europa, forza gentile, Bologna, II Mulino, 2001, p. 13. ЬІ Пор. вище. Цікавий аналіз необхідності "переходу до політики" див. у J.L. Quermonne, Le systиme politique de l'Union europйenne, 4а йd., Pans, Montchrestien, 2001. fi1 Пор. виступ перед Європейським Парламентом у грудні 1995 року. Щодо виступу Фішера, Dalla Confederazione alla federazione Riflessione sulla finahta dell'integrazione europea, nop C Joerges, Y Mйny, J H H Weiler (ред ), What Kind of Constitution for What Kind of Polity9 Responses to Joschka Fischer, Fiesole, Istituto Umversitano Europeo, 2001 ^ Пор виступ Иоганнеса Pay в Європейському Парламенті 4 квітня 2001 року 66 Пор Декларацію від 14 червня 2001 року "ширше залучити громадян і парламенти" та промову в Бундестазі 21 червня 2001 року про результати Європейської Ради в Ґетеборзі 67 Див коментар G Pasquino, Vediamo il gioco tedesco, in "II Sole 24 Ore" del4maggio 2001 b8 Пор, як приклад французької реакції на пропозиції, хоча й неофіційні, з боку Шредера, - газета Liberation від 5 травня 2001 року, Pourquoi Schroeder provoque la France ь9 З цього приводу nop інтерв'ю Іва Мені (Yves Meny), Le train Bruxelles-Berlin ne passe pas par Paris , опубліковане в Le Monde 10 травня 2001 року "Франція намагалася максимгзувати свої прибутки (від політики Співтовариства), мінімізувавши кошти Нічого раціональнішого не придумаєш, скажуть нам Але славна епоха, коли Франція могла мати масло й гроші на масло, закінчилася Далекі ті часи, коли генерал де Ґолль міг відкинути політичну інтеграцію і запровадити найінтегрованішу з трьох політик, якою скористалася переважно Франція і яка поглинала більшу частину бюджету ЄС, а саме спільну сільськогосподарську політику" 70 Пор "II Sole-24 Ore", 18 maggio 2001, Uc, Fischer si smarca Ja Schroeder 71 Пор промову "Майбутнє розширеної Європи", виголошену в Парижі 28 травня 2001 року 72 Ідея федерації національних держав та їх авангарду була опрацьована Жаком Делором (Jacques Delors) та підтримана президентом Франції Жаком Шираком (Jacques Chirac) Пор web- сторінку фундації Notre Europe htpp /www notre-europe asso fr/ 73 Промова в Науково-дослідному інституті міжнародної політики, Мілан, 3 липня 2001 року 74 3 цього питання дуже цікаві міркування Ларрі Зідентопа (Larry Siedentop) у Democracy in Europe, London, Penguin, 2000 Автор показує, що "коли згадати про роль, яку відіграла Великобританія в минулому при створенні представницького уряду в Європі, іронією долі здається, що британці сьогодні є найменш досвідченими в конституційній галузі Це виявляється в частих наскоках представників британського політичного класу на Маастрихтську й Амстердамську угоди й на пропозиції на користь європейського федералізму Нерідко британські критики ставлять знак рівності між 'федералізмом' і 'централізацією' Таким чином та політична традиція, якою свого часу надихалися Монтеск'є [Montesquieu] й американські федералісти, сьогодні має політичних послідовників, які, здається, не розуміють, що федералізм розподіляє авторитет і владу між центром і периферією, створюючи в такий спосіб систему захисту місцевої автономії с 79 75 Пор промову 6 жовтня 2000 року, Варшава 76 Промови в Європейському Парламенті 3 жовтня 2000 року, 13 лютого 2001 року, 20 березня 2001 року і 4 липня 2001 року, промова в Берліні 19 січня 2001 року After Reform a Future Strategy for Europe as a Whole промова в дослідному інституті політики в Парижі - Sciences Po \\ 29 maggio 2001 Пор http //europa eu mt/comm/cornmissan/ prodi/discorsi 77 Ряд політичних діячів висловилися на тему майбутнього Європи Чамш (Сіатрі, Італія), Ферреро-Ваднер (Ferrero Wadner, Австрія), Гутерреш (Guterres, Португалія), Юнкер (Juncker, Люксембург), Кок (Кок, Нідерланди), Лшпонен (Lipponen, Фінляндія), Персон (Personn, Швеція), Фергофштадт (Verhofstadt, Бельгія) Уряд Нідерландів і Бенілюкс представили офіційні позиції, сприятливі до європейської конституційної угоди, розподіленої на дві частини (інституції й політика) та складеної на основі проекту Європейського університетського ишституту, і за підсилення союзного методу через прямі вибори Президента Єврокомісп, індивідуальну відповідальність комісарів, дальше поширення процедури спільного ухвалення рішень Парламенту й застосування п в галузі спільної зовнішньої й безпекової політики, поширення голосування кваліфікованою більшістю й надання статусу юридичної особи Євросоюзу Пор "Біла книга" Нідерландів про майбутнє Європи від 11 червня 2001 року й меморандум країн Бенілюксу про майбутнє Європи від 21 червня 2001 року Крім того, для готування пропозицій в шститущйній галузі Європейська Рада в Лаекені за Бельгійським головуванням (другий семестр 2001 року) створила так звану "лаекенську групу" в складі таких осіб Дегане, Делор, Амато, Ґеремек і Міллібран (Dehaene, Delors, Amato, Geremek, Millibrand). Група розглянула питання про спрощення угод, розподіл повноважень, політичні інструменти ЄС, європейські інституційні дебати, фінансування ЄС. 78 J.L. Bourlanges, Dopo Amsterdam ed alla vigilia dell'Euro, llfuturo dette Istituziom europee, m "Europa/Europe", 1/1998, p. 36. 79 Пор., наприклад, польскі коментарі й повідомлення про Ніццьку угоду, - Intergovernmental Conference 2000: the Polish Position, Warsaw, 12.06.2000. 80 B. de Witte, The Nice Declaration: Time for a Constitutional Treaty of the European Union?, in "The International Spectator", I/ 2001. pp. 21 ss. Пор. також S. Ninatti, Verso una costituzionahzzazione dei trattati?, in "Quaderm costituzionali", 1/2001, pp. 224-229. 81 Пор. J.V. Louis, Le module constitutionnel europйen: de la Communautй а l'Union, m P. Magnette, E. Remacle, Le nouveau module europйen, cit., p. 31 ss. Пор. також В. Bianchen Cappori, F. Passarelli, Principi fondanti dйlia futura Costituzione europea, in F. Bruni, N. Ronzitti, LfItalia e la politica internationale, cit., pp. 77 ss. 82 J.L. Quermonne, Le systиme politique..., cit. Висновки Європейський Союз — безпрецедентна політична модель, яка, нарешті, принесла мир і процвітання Західній Європі, давши їй політичну солідарність, економічний розвиток і монетарну стабільність. Європейський Союз помітно прискорив процес демократичних та економічних змін у нових демократіях Центральної та Східної Європи, а тепер прагне зробити свій внесок у стабілізацію європейського південного сходу і відродження Середземномор'я. Проте сьогодні ця політична система переживає кризу. З різних боків вона зазнає сильного тиску — і це зумовлює потребу в реформах, інакше не уникнути відступу до міжурядового управління простором вільного обміну з єдиною валютою. Насправді криза системи, що спіткала її одразу по досягненні одного з найбільших успіхів — створення економічного й монетарного союзу, дає унікальну нагоду виявити її суперечності й практичними заходами додати їй ефективності, демократичності й прозорості. Європейські держави мали б розглянути питання, що понад 40 років лишається без відповіді: цілі Європейського Союзу та політична модель, яку вони хочуть запропонувати континенту. Лише через поглиблені дебати про його цілі країни зможуть потім дійти згоди щодо засобів, тобто інструментів, яких потребує Союз для свого урядування. Події 11 вересня 2001 року і нова глобальна роль, яку європейці покликані тепер відігравати, роблять такі дебати ще важливішими й актуальнішими. Практичні дії, що досі супроводжували розбудову Союзу, ризикують затулити фундаментальні інституційні питання, посталі в рішенні про розширення Співтовариства та запровадження спільної валюти. Компроміси, що досі дозволяли Єв-росоюзу відкладати дискусію з ключових політичних питань, саме час переглянути і так чи інакше подолати. Для декого Євросоюз буцімто вже вичерпав своє історичне призначення і розвиток його дійшов краю. Згідно з іншим баченням, він має далі формуватися як система економічної ста більності та більш-менш активної політичної співпраці між дер жавами членами, а згодом розчиниться в широкій інтегрованій економічній зоні Якби так сталося, не лише була б втрачена чи не єдина історична нагода зробити з об'єднаної Європи політичного діяча світового масштабу, але під загрозою опинилося б навіть уже досягнуте, бо поступово забракло б згуртованості потрібної для дальшого існування системи як розширеного Союзу Національним урядам належить тепер зробити рішучий вибір, аби подолати суперечність між рухом до конституцюналі заци системи європейського урядування та її відгородженістю від демократичних інституцій, уособлених Європейським Пар ламентом і громадянським суспільством Європи Серед іншого, час розглянути питання про демократію і сто сунки з громадянами Від Євросоюзу чекають конкретних відповідей на питання, що непокоять людей Для більшої демокра тичної участі громадян у європейській res publica і для гаранти фундаментальних прав слід створити сильну систему урядування в об'єднаній Європі Звичайно, цей план амбітний, а останні по дії зобов'язують щонайпильніше подбати про найближчі етапи його здійснення Амстердамська й Ніццька угоди виявили істотні розбіжності між державами щодо шститущйної моделі, яку необхідно далі розвивати в об'єднаній Європі Це поготів не покоіть, бо ж згадаймо, що Союз готується прийняти дуже стро каті європейські суспільства і ще не відомо, як вони сприймуть феномен спільноти, коли їхні уряди ввійдуть до механізмів союз ного прийняття рішень Зрештою, євро ставить у центр дебатів наднаціональне питання та спонукає розвивати економічне вря дування системою, коли не хочемо, щоб монетарна й економічна політика зійшла нанівець Єдиним виходом бачиться нова демократична й наднацю нальна модель Якщо сьогодні не просто пояснити, як функцю нує об'єднана Європа, то ще складніше відповісти на питання "яка саме Європа^" Без сумніву, Європа інституцій, процедур, правил — існує, хоч їй і потрібні суттєві реформи Європу політичну, Європу громадян — складніше й важче пояснити, вона потребує поглибленої рефлексії, відкритих дебатів, і їх далі ніяк відкладати. За словами Валері Жискар д'Естена, "Європа мусить віднайти власну думку"; зі свого боку, Романо Проді зазначає, ідо належить "вдихнути душу в Європу". Розвивати думку та вдихнути душу: чи не цей виклик часу має подолати об'єднана Європа, щоб реформувати себе і стати дужчою. Додаток до українського видання Нові кордони та нова політика в Європі Промова на четвертому засіданні групи європейської духовності й культури, Варшава, 29 травня 2003 року З розширенням Європа набуває цілком нового виміру. Крім того, воно спонукає до швидшого розвитку нових напрямків політики — інституційної, економічної, соціальної та "глобальної". Після розширення Європі доведеться інтегруватися далі, і відігравати подвійну роль — водночас глобальну та регіональну. Розширений Європейський Союз потребуватиме нової регіональної стратегії, що спиратиметься на нову концепцію кордонів. Це означає фундаментальну переміну — не тільки в регіональній стратегії, а й у самій ідеї кордону. Слово "кордон" викликає в уяві війни, конфлікти та роз'єднання. Первісний зміст слова означав "іти на фронт", розширятися шляхом війни. У своєму класичному юридичному розумінні, "кордон" означає політичне відокремлення, розмежування території Як сказав Клаудіо Магріс "кордон — це ідол, що вимагає людських жертв." Історично, кордони слугували для позначення територій, розділення, протистояння. Деякі кордони одночасно функціонували і як точки дотику, і лінії роз'єднання. Втім, попри те, що вигідно було перше, бо сприяло торгівлі, налагодженню соціальних контактів і обміну думками й ідеями, лише друга функція кордону офіційно визнавалась законом. Цілком ясно, що Союз не може будувати нову регіональну стратегію на такому розумінні кордону, потрібна нова концепція. Всередині ЄС поняття кордону набуло відносного значення. Роберт Шуман мав усі підстави говорити про "frontiиres dйvaluйes" — знецінені кордони. Європейський Союз демонтував свої внутрішні кордони, а контроль за ними переніс в інші місця — митні центри, аеропорти тощо. Щодо зовнішнього кордону Союзу, його концепція мусить розвиватися з кількох причин. Перш за все, привабливість ЄС постійно зростає сьогодні, бо тут розвинута економіка і немає війни. З позиції безпеки та оборони він також може бути цікавим, якщо продовжуватиме прогресивно виробляти спільну оборонну політику. Це може справити значний вплив і становить для Європи великий політичний потенціал у відносинах з регіонами, які межують з нею. По-друге, зрозуміло також, що розширення не означає просто пересування "залізної завіси" на кілька сот кілометрів на Схід І не в тому полягає головна зміна, що контроль за зовнішніми кордонами відтепер покладено на нових членів. Завтрашній Союз повинен придивитися до цих "напіввідчинених" кордонів — у східній Польщі та вздовж Балтійського, Адріатичного і Середземного морів — і перетворити їх на поле для позитивних політичних дій. Хотілося б внести цілковиту ясність: це не означає послаблення здатності ЄС боротися з нелегальною активністю на морях, річках і озерах уздовж своїх кордонів. Йдеться про таку трансформацію кордонів об'єднаної Європи, за якої вони з ліній роз'єднання перетворюються на зону справжньої співпраці. По-заяк ЄС відчуває відповідальність за всю Європу, він мусить розвивати стратегічний простір загального миру, добробуту, безпеки та демократії. Насправді ЄС від самого початку мав велику силу тяжіння і значний вплив. Своєю привабливістю він завдячує успіху економічної моделі, унікальному характеру своєї інституційної структури та своєму потенціалу. Водночас і мабуть з тих же причин, ЄС уже поширює зону стабільності далеко за межі кордонів своїх нових членів, і це дає підстави для законних сподівань його новим сусідам І ми не повинні їх розчарувати Союз мусить заохотити їх, надавши свіжий імпульс тим про цесам, що вже відбуваються, і розвиваючи відкрите й дедалі ширше партнерство В цьому полягає мета нової політики ЄС щодо своїх безпосередніх сусідів по розширеній Європі — від Роси до Марокко, включаючи Білорусь, Україну, Молдову та всіх південно середземноморських сусідів Звісно, кожні двосторонні відносини матимуть свої власні риси і розвиватимуться в напрямі, визначеному відповідним партнером Союзу Але стратегія щодо сусідів ЄС в цілому, покликана усунути дилему між "в" та "поза", коли країна або "в" Союзі, як член чи визнаний кандидат, що має законні стимули для запровадження необхідних реформ, або "поза" Союзом і не має можливості скористатися з його політичних та економічних переваг Зрозуміло, що ЄС не може безмежно розширюватись, його шституційна й політична структура потребують часу, щоб "за твердіти" Згідно з Угодою (про Європейський Союз, перекл ), ЄС, з одного боку, не може відмовити в бажанні стати членом жодній європейській державі, а з іншого — не може стати доступним для неєвропейських країн Але це не повинно при звести ні до послаблення ЄС через нові поквапливі розширення, ні до остаточного усунення будь кого — можливо, одного дня, після балканських країн Як неодноразово підкреслював Романо Проді, "вступ балканських країн в Європейський Союз завершить об'єднання континенту Хоч попереду ще довгий шлях, Балкани належать до Європи Процес їхньої інтеграції створить щось на кшталт мосту між розширенням і політикою сусідства Я хочу бачити "коло друзів" довкола Союзу та його найближчих європейських сусі дів, від Марокко до Роси та Чорного моря Це товариство дружніх країн буде неоднорідним Якість наших стосунків з ними великою мірою залежатиме від їхніх успіхів та політичної волі з обох боків Звісно, географія також матиме значення "' Сусідство й членство в ЄС: взаємовиключні? Мета нової політики сусідства полягає в тому, щоб закласти підвалини розвитку відносин на найближчі 5-10 років або й більше, а не в тому, щоб визначити географічні межі Союзу або ж виключити можливе членство. Стаття 49 Угоди про Європейський Союз обумовлює, що будь-яка європейська держава може звертатися з заявою про членство в ЄС. Можливість вступу була виключена для середземноморських партнерів-некандидатів. Україна ж і Молдова неодноразово висловлювали бажання приєднатися до ЄС. Стимул до проведення реформ, що його створює перспектива набуття членства в ЄС, виявився потужним — розширення безперечно слугувало найефективнішим інструментом зовнішньої політики Союзу. На практиці, однак, будь-яке рішення про подальше розширення Союзу відкладається до проведення дебатів про остаточні кордони ЄС. В цьому обговоренні нинішні кандидати повинні взяти повноправну участь. Крім того, потенційні кандидати повинні задовольняти критеріям членства, а саме: демократія, верховенство права, права людини, повага до меншин, дієва ринкова економіка та здатність вправлятися з тиском конкурентів; здатність виконувати обов'язки, що накладає членство (йдеться про ефективне застосування правил і політики ЄС), Таким чином, нові відносини, про які йдеться в цьому документі, не включатимуть на середній термін перспективи членства або участі в інституціях Союзу, Вони спрямовані на розв'язання практичних питань, що постають у зв'язку з наближенням кордонів та новим оточенням і мають розглядатись окремо від питань про вступ до ЄС. Джерело- European Commission - Communication on. "Wider Europe" - COM (2003)104. Таким чином, у передбачуваному майбутньому стосунки Єв ропи з сусідами можуть базуватися на концепції "близькості", що на мою думку, означає нові особливі відносини Нова політика повинна задіяти всі фактори зближення між ЄС та його сусідами Вона мусить також запобігати тому, щоби будь-яка розбіжність лишалась або ставала перешкодою на шляху до таких відносин, які мають на меті, якщо знов проциту вати Президента Проді, "розділити все, крім інституцій (ЄС)" Це означатиме дещо більше, ніж партнерство, але менше за членство, не виключаючи останнього якщо і коли су одні країни будуть готові до нього Візьмемо, наприклад, Росію Існує фундаментальна спорід неність між Росією та іншими країнами Європи, яка включає географічну близькість, культуру та історію Існує спільна потреба подолати недовіру та страхи, що сформувались за останні п'ятнадцять років історії ЄС І є значний економічний, людський та політичний потенціал, який може бути реалізова ний через нове зближення між ЄС та Росією Таке зближення життєво важливе також для глибокої трансформації сус пільства, якої потребує Росія Є також приклади Білорусі, України та Молдови, які не мають перспектив членства у передбачуваному майбутньому Але ці країни можуть мати велику користь як від відносин з ЄС, що базуватимуться на зрозумілій обопільній вигоді та взаємних обов'язках, так і від добре налагодженого процесу з ясно визна ченими цілями, чітко окресленого юридичними й політичними рамками Розглянемо також Середземноморський регіон На додаток до евро середземноморської економічної інтеграції, є очевидна потреба прислухатися до соціальних надоб південних партнерів, використати переваги, що може принести сучасний міжкультур ний діалог, та звернути увагу на брак політичної ініціативи, який Європа зрештою мусить надолужити Середземномор'я життєво необхідне Європі завдяки своєму географічному розташуванню, ресурсам, соціальним, економій ним та культурним зв'язкам з Європою, а також через небезпеку, приховану в ньому Середземномор'я — це до того ж ре ґюн, в якому невідкладно треба узгодити процеси глобалізації, інтернаціоналізації та реґюналізацп Європі це потрібно для того, щоб перетворити Середземне море на зону спільної стабільності, процвітання і безпеки Середземноморським партнерам — тому, що альтернатива для них означає залишитись на узбочині нової регіональної політики ЄС, отримати другорядну роль в його двосторонніх відносинах з США і стати марґіналом на світовій арені З позиції нової політичної перспективи — перспективи нової унікальної регіональної політичної та економічної стратеги — ці нові завдання матимуть позитивний ефект і стануть стимулом для реформування, допомоги та висування нових політичних починів за участю ЄС і цих країн Нова політична ініціатива ЄС повинна бути привабливою, відкривати нові можливості близького партнерства, яке може допомогти нашим сусідам зрушити з місця важкий процес внутрішніх реформ В цієї позиції, привабливість має також відігравати роль "зовнішньою тиску" щоб наблизитись до ЄС, треба здійснювати реформи Ці реформи необхідні в будь-якому разі, але європейська перспектива може доповнити й посилити мотивацію, підштовхнувши внутрішній процес переконання й вико нання І це має бути динамічна і орієнтована на результат стратегія, що базується на спільному графіку та поступовому просуванню з обох боків Недавнє послання Європейської Комісії "Ширша Європа" пропонує засади для розробки такої регіональної стратеги1 Вона має на меті створення нового простору співпраці та інтеграції довкола нових кордонів і може зрештою покласти початок новому регіональному блоку, який базувався б на "еволюційному управлінні" Згідно з посланням нова стратегія має дві головні цілі • Працювати разом з партнерами, щоб зменшити бідність і створити зону добробуту та спільних цінностей, спираючись на глибшу економічну інтеграцію, інтенсивніші політичні й культурні відносини, ширшу транскордонну співпрацю та спільну відповідальність щодо запобігання конфліктів між ЄС та його сусідами • Зосередитись на пропозиції з боку ЄС конкретних переваг та пільгових відносин в певних диференційо ваних рамках у відповідь на прогрес країни партнера в галузі політичних та економічних реформ Головне завдання — створити відкритий інтегрований ринок на пан'європейському рівні з чітко визначеною політичною, регулятивною і торговельною структурою Такий ринок має також підвищити привабливість наших європейських сусідів для інвес торів і зменшити їхню вразливість щодо зовнішніх потрясінь Водночас, зони вільної торгівлі між сусідами повинні створюва тись відповідно до чіткого і обов'язкового для виконання графіка Спираючись на цей пан'європейський єдиний ринок, право вий доробок ЄС та чотири фундаментальні свободи, Союз пови нен сповна використати "зовнішній потенціал" всіх галузей своєї спільної політики, застосовуючи п, наскільки можливо, до нових сусідів Розвиток цих напрямків спільної політики — від охорони довкілля до транспорту та енергетики, від освіти, куль тури та наукових досліджень до телекомунікацій — наблизить нових сусідів до ЄС настільки, наскільки це можливо без член ства наданому етапі й наповнить змістом політичну мету "розді лити все, крім інституцій" Звичайно, я маю на увазі "європейські" інституції Насправді ж, нічого не заважає Союзу запропонувати нові спільні інституції, які грунтувались на принципі "спів-власності" та рівності між ЄС та його партнерами, для прискорення вже запо чаткованих процесів, таких наприклад, як євро-середземномор ська кооперація Пропозиції Комісії про заснування Фундації для діалогу між культурами в Середземномор'ї та Євросеред земноморського банку — хороші приклади того, що можна зробити Крім того, новий зовнішній кордон не повинен стати бар'єром на шляху торгівлі, соціальних та культурних обмінів і регіональної співпраці Як підкреслюється в посланні Комісії "Наслідки старіння населення та погіршення демографічної ситуації, глобалізації та спеціалізації означають, що ЄС та його сусіди можуть мати ко ристь від запровадження механізмів, що дозволять робітникам пересуватися з території однієї країни до іншої, туди, де потреба в їхніх уміннях найбільша — хоча вільне переміщення людей і робочої сили лишається довготерміновою метою Значні додаткові можливості для культурних і технічних обмінів можуть бути створені шляхом запровадження довготермінових віз з боку країн членів ЄС " З цією метою треба передбачити різні заходи спрощення режиму перетину зовнішніх кордонів (ЄС) для законослухняних громадян третіх країн, які мешкають у прикордонних районах, мають вагомі законні підстави для регулярного перетину кордону і не становлять жодної загрози безпеці, полегшення пересування громадян сусідніх країн, які бе руть участь у програмах та заходах ЄС, надання безвізового доступу власниками дипломатичних та службових паспортів, за виконання необхідних умов розглянути можливість ширшого застосування безвізового режиму, співпраця у боротьбі з незаконною імміграцією, створення ефективних механізмів для повернення незаконних імміг рантів та укладення угод про реадмісію Ця стратегія може бути посилена новими формами допо моги, покликаними заохотити транскордонну та транснацю пальну співпрацю і розвиток на місцевому і на регіональному рівнях Спираючись на досвід таких програм як ФАРЕ, ТАСІС та Інтерреґ, можна запровадити новий "інструмент зближення" для сприяння регіональній та субрегіональній співпраці й транс-кородонним ініціативам. Такий підхід вимагає також, щоб Союз взяв на себе більше політичної відповідальності у залагодженні регіональних конфліктів і відігравав значно активнішу роль у їх запобіганні. Це узгоджується з намірами ЄС створити нові інституційні структури ддя ефективнішого здійснення спільної зовнішньої та без-пекової політики, що повинно стати одним з головних результатів нинішнього конституційного процесу. Але це також пов'язано з політичною волею ЄС та його позицією у відстоюванні прав людини, міжкультурного діалогу та взаєморозуміння. Нова Європа — Європа після розширення — понад усе має бути творчою, відкритою і надійною. Творчою — бо здатність приваблювати тягне за собою обов'язок запропонувати правильну відповідь на всі стратегічні питання, які постають перед Європою. Відкритою — бо Європа може зрадити власну природу, якщо перетвориться на фортецю, ізольовану від сусідів, відмовившись від будь-якої помітної ролі на міжнародній сцені. І надійною — бо відкрите суспільство мусить знайти прийнятні рішення у відповідь на дедалі більші потреби в галузі безпеки з боку різних європейських суспільств. Застосовуючи таку політику по той бік своїх нових кордонів, Європа може зробити вагомий внесок у новий багатосторонній світовий устрій, організований довкола регіональних блоків, які являтимуть собою щось значно більше за просто зони вільної торгівлі. Нова європейська регіональна стратегія в пост-ірак-ський період може стати відповіддю тим, хто відкидає появу мо-нополярної світової гегемонії. Бо це означало б, що Європа мусить знизити свою планку і стати лише ширшою зоною економічного добробуту — чи надовго, виникає запитання. Щоб управитись зі своїми глобальними зобов'язаннями, Європа мусить застосовувати довкола своїх кордонів ту ж кон цепцію інтеграції, яка забезпечила її власний успіх. Це означає, що вона повинна подолати знамениту "Китайську стіну" між внутрішньою та зовнішньою політикою, і розвивати нову "конструкційну політику", яка може зменшити ступінь анархії, що її оточує. Нова політика сусідства може запропонувати відповідні засади для врегулювання відносин взаємозалежності, що існують між Європою та її сусідами. Вона здатна запобігти роздрібненню, і допомогти повністю використати потенціал цієї нової "широкої європейської регіональної стратегії". Література: European Commission — Communication on "Wider Europe" — COM (2003)104. B. Badie La fin des territoires, Fayard, Paris, 1995 R. Ginsberg The European Union in International Politics, Rowman, Boston, 2001 S. Gozi Towards Eurussia? New Perspectives of the EU-Russia Relationship, The European Union Review, 3/2001, pp.63-71. L. Kuhnhardt Constituting Europe, Nomos Varlagsgeselschaft, Baden-Baden, 2003 R. Prodi "Л Wider Europe — A proximity Policy as a Key to Stability" speech delivered at the Sixth ECSA-World Conference on "Peace, Security And Stability — International Dialogue and the Role of the EU", Jean Monnet Project, Brussels, 5-6 December 2002 M. Теїт (ed.) European Union and New Regionalism, Ashgate, 2001 D. Wolton L'autre mondialisation, Flammarion, Paris, 2003 Йдеться про англійське слово "frontier". PAGE 40 Урядування в об'єднаній Європі Думка Парламенту Рада приймає всі поправки ЄП Жодних поправок від ЄП

Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter