Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. 2002 – Административное право. История развития и основные современные концепции (книга)

Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. 2002 – Административное
право. История развития и основные современные концепции

Оглавление

Список сокращений …………………………….. 0

Вместо введения. К истории развития административного права ….. 11

Глава 1. Природа и объем административного права …………. 42

1.1. Понятие административного права ………………… 42

1.2. Цели административного права ………………….. 46

1.3. Административное право и эффективное администрирование … 50

1.4. Две модели административного права ………………. 54

1.5. Описание административной системы ………………. 57

1.6. Публичное право и административное право ………….. 73

1.7. Административное право и частное право ……………. 78

1.8. Функции, правовые источники и кодификация российского
административного права ……………………… 84

Глава 2. Природа административных действий …………….. 91

2.1. Вступление ……………………………… 91

2.2. Нормативные акты …………………………. 92

2.3. Конкретные действия отдельных лиц ………………. 94

2.4. Классификация процессов по отношению к актам ……….. 96

2.5. Правовые акты управления в российском административном праве:
понятие и юридический режим действия ………… 102

Глава 3. Конституционная база административного права …….. 143

3.1. Конституции как основа административного права ……… 143

3.2. Конституционный подход к административному праву ……. 147

3.3. Конституционные ценности …………………… 151

3.4. Конституционные суды ……………………… 153

3.5. Система административных судов ……………….. 155

3.6. Административная юстиция в структуре общего административного права
……………………………… 156

3.7. Типы административной юстиции (административного судопроизводства)
……………………………… 165

Глава 4. Фундаментальные принципы административного права……. 168

4.1. Вступление ………………………… 168

4.2. Принцип законности ……………………….. 169

4.3. Эффективность ………………………….. 176

4.4. Справедливость ………………………….. 178

4.5. Открытость и прозрачность …………………. 183

4.6. Подотчетность ……………………….. 185

4.7. Судебный надзор ………………………….. 189

4.8. Беспристрастность. Предвзятость и потеря Независимости ….190

4.9. Принципы современного российского административного права . 192

Глава 5. Различные традиции административного права ……….. 217

5.1. Вступление …………………………….. 217

5.2. Франция ……………………………… 218

5.3. Великобритания ………………………….. 222

5.4. Германия ……………………………… 227

5.5. Европейский Союз ………………………… 235

5.6. Соединенные Штаты Америки …………………. 239

5.7. Административное право в России: содержание и новая система . 251

Глава 6. Правовые основы государственного администрирования … 263

6.1. Осуществление административных полномочий ……….. 263

6.2. Регулирование администрирования через закон ……….. 268

Глава 7. Административные процедуры ……………….. 275

7.1. Вступление ……………………………. 275

7.2.. Задачи процедур …………………………. 275

7.3. Элементы процедуры ………………………. 277

7.4. Административно-процессуальные кодексы ………….. 286

7.5. Административный процесс и управленческий процесс (административные
процедуры) в России ………………… 289

Глава 8. Принцип слушания: уведомление, расследование, слушание 299

8.1. Общие принципы слушания …………………… 299

8.2. Детальный разбор принципа слушания …………….. 300

8.3. Уведомление ……………………………. 304

8.4. Ознакомление с информацией . …………………. 305

8.5. Юридическое представительство ………………… 306

Глава 9. Раскрытие информации ……………………. 308

9.1. Общий обзор ……………………………. 308

9.2. Законодательство о свободе информации …………… 312

Глава 10. Ограничения в административном процессе ……….. 318

10.1. Вступление ……………………………. 318

10.2. Компетенция уполномоченных органов ……………. 319

10.3. Нерасширение дискреции ……………………. 320

10.4. Действия на основании убедительных свидетельств …….. 321

10.5. Ограничения на доводы и выводы (по причинам и результатам)
…………………………… 322

10.6. Справедливость …………………………. 325

Глава 11. Административный надзор …………………. 331

11.1. Важность надзора ………………………… 331

11.2. Цели надзора …………………………… 332

11.3. Порядок обсуждения ………………………. 333

Глава 12. Судебный надзор ………………………. 334

12.1. Общий обзор …………………………… 334

12.2. Начало инициирования судебного надзора ………….. 341

12.3. Судебные решения ……………………….. 344

12.4. Особенности административного судопроизводства во Франции 347

12.5. Особенности административного судопроизводства в Германии 352

12.6. Административная юстиция в России …………….. 365

12.7. Административная юстиция Великобритании ………… 399

12.8. Административная юстиция США ………………. 405

Список сокращений.

Бюлетень Бюллютень нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти

Ведомости Ведомости съезда народних депутатов Российской Федерации и
Верховного Совета Российской Федерации

Ведомости РСФСР Ведомости съезда народних депутатов РСФСР и
Верховного Совета РСФСР

Ведомости СРСР Ведомости Верховного Совета СССР

Вестник ВАС Вестник Верховного Арбитражного Суда Российской
Федерации

ГиП Государство и право

ЖРП Журнал Российского права

ОЗ Основной закон ФРГ

ПобаС Положение об административном судопроизводстве Германии

РВ Российские вести

РГ Российская газета

РЮ Российская юстиция

САПП РФ Собрание актов Президента и Правительства Российской
Федерации

СГП Советское государство и право

СЗ РФ Собрание законодательства Российской Федерации

СП СССР Собрание постановлений СССР

СЮ Советская юстиция

ФЗ Федеральный закон

ФКЗ Федеральный конституционный закон

ХиП Хозяйство и право

AoR Archiv des offentlichen Rechts

Bay VBI Bayerische Verwaltungsblatter

BGBI Bundesgezetzblatt

DOV Die offentliche Verwaltung

DRIZ Deutsche Richterzeitung

DVBI Deutsches Verwaltungsblatt

GVBI Gezetz und Verordnungsblatt

Jura Juristische Analysen

NJW Neue Juristische Wochenschrift

NVvZ Neue Zeitsebrife for Verwaltungsrecht

RGBI Reichsgezetzblatt

ROW Recht in Ost und West

VBIBW Verwaltungsblatter Baden-Wurttemberg

Verv Arch Verwaltungsarchiv

Создание основ административного права является исключительной заслугой
административно-правовой науки, которая на определенном историческом
отрезке выделилась из науки об управлении в самостоятельную дисциплину.
Наука административного права — это теоретические положения и
методологические основы, обеспечивающие процесс изучения, исследования,
анализа и разработки предложений, рекомендаций и концепций по вопросам
правового регулирования отношений в области организации и
функционирования публичного управления.

Наука административного права, являющаяся частью публичного Права, —
одна из самых молодых наук. Как самостоятельная область научного
познания она берет свое начало в теории разделения властей и в теории
правового государства. Административно-правовая наука является
результатом и одновременно частью так называемого рационального опытного
знания, развившегося на Западе уже в Новое время. Государство возникло
там как «механическое» и рациональное явление, которое, проявляясь в
различных видах и формах, сначала сводилось к небольшому числу основных
функций. С точки зрения общественной практики и потребностей все
государственные жизненные ситуации были предсказуемы; они подвергались
исчислению и были управляемы в соответствии с действующим законом,
правовыми нормами. На этой основе наука об управлении в XVII в.
развивалась прежде всего как камеральная и полицейская наука.

В настоящей книге будут анализироваться история развития и сущность
английского, французского, австрийского и немецкого административного
права; в этих странах зародились и административное право, и
соответствующая научная отрасль. Существует мнение, что страны,
внедрившие у себя административное право, подразделяются на два типа: 1)
Франция и страны, заимствовавшие ее правовую систему; 2) страны, в
которых преобладает влияние германского права. Этим двум типам
государств противостоят страны, игнорирующие автономию административного
законодательства (например, США, Великобритания, другие страны с
англосаксонскими правовыми традициями).

В эпоху абсолютизма наука административного права «избежала» научного
анализа и теоретического подхода в изучении своего предмета,
составляющих ее частей и соответствующих общественных отношений. В то
время государство представлял господин (царь, король, князь,
властитель). Его воля и считалась законом, а действия и мероприятия не
были связаны нормативными правилами (законодательными установлениями).
Отсутствовал и предмет административного права, ибо управленческая
деятельность осуществлялась без всякого нормативного регулирования.
Следовательно, систематической административно-правовой науки в период
абсолютизма создано не было. Предпосылки для создания самостоятельной и
систематической управленческой науки (науки управления, или
административного права) отсутствовали, так как в эпоху монархического
абсолютизма не существовало ни сформированной системы разделения
властей, ни административно-правового порядка, в рамках которого были бы
установлены правовым путем субъективные права индивидуумов по отношению
к государственной власти.

Начало развитию науки административного права положила камералистика —
наука о финансах, экономике, хозяйстве, управлении (так называемая
старая камералистика)3. Корни этой старейшей науки уходят в шестнадцатое
столетие. Повышенная потребность в финансах для содержания двора
(государства), чиновничества и военных, а также развитие меркантильной
экономической политики выступили главными причинами становления научных
знаний и представлений в областях, изучаемых камералистикой. М. Оссе
(1506—1557) показал в своем политическом завещании (тестаменте от 1556
г.) образец правительства и управления территориального государства
эпохи времен Реставрации. Г. Обрехт (1547—1612) в сочинении «Пять
различных секретов политики при определении на службу, содержании и
увеличении хорошей полиции» (1617 г.) составил проект всеобщей программы
управления, в которой в качестве предмета управления впервые были
показаны общественные отношения и взаимоотношения индивидуумов с
государством, управленческими органами, полицейскими учреждениями.

Камеральная наука (которая считалась в ту эпоху также полицейской
наукой) выработала свой инструментарий изучения управления, его
структурную организацию и процесс совершенствования. Будучи политической
по сути, камеральная наука учитывала также учение об экономике и о
государственных финансах. На созданных теоретических основах возникла и
новая наука административного права девятнадцатого столетия.

В средневековых европейских университетах в камералистику входил целый
пакет административных и экономических дисциплин. Король Пруссии Фридрих
Вильгельм I учредил в г. Галле и во Франкфурте-на-Одере первую кафедру
камералистики. С ее введением в университетское образование молодая
наука в XVIII в. получила дальнейшее развитие и распространила свой
предмет изучения на все связанные с государственной политикой важнейшие
дисциплины, особенно на экономическую науку, политику, полицейскую
науку, науку о финансах, аграрную науку, мануфактурное дело и горное
строительство (получив название «новая камералистика»). Научное значение
этого учения стало расти, и уже вскоре кафедры камеральной науки были
образованы и в других университетах Европы (например, в Вене в 1752 г. и
Гёттингене в 1755 г.). Со второй половины XIX в. камералистика стала
преподаваться и в университетах России.

В XVIII в. бурное развитие науки управления сопровождалось ростом числа
научных трудов по проблемам управления, которые в меньшей степени имели
научно-систематический характер, в большей —
практически-инструментальный. В литературе анализировались прежде всего
вопросы повышения «эффективности» управления с целью усиления и
распространения государственной власти, повышения собираемости налогов и
сборов, поддержки хозяйства и общего благосостояния. В качестве
правового наименования государственного обеспечения «хорошего порядка» в
обществе служил термин «власть полиции». Полицейская власть также
понималась при этом как осуществление заботы о благосостоянии общества.
Практически до XIX в. назначением полицейской государственной
деятельности считалось обеспечение «счастья граждан»’, безопасности и
благосостояния. Соответственно этому с термином «полиция»
идентифицировалось внутреннее управление (за исключением управления
финансами). Поэтому и литература по управлению именовалась «полицейской
наукой», она составляла комбинацию из описаний управленческих дел
(случаев, мероприятий) и изданных в связи с этим инструкций и
практических указаний но осуществлению административных действий.

С развитием управления в важную правовую отрасль постепенно превращалось
и административное право. Оно вырабатывало свою терминологию и создавало
специальные правовые нормы» систему категорий, устанавливало формы и
методы деятельности. Одновременно административное право представлялось
и в качестве самостоятельной юридической дисциплины, которая стала
предметом отдельной юридической доктрины.

С точки зрения современного административиста-правоведа, едва ли можно
назвать эту доктрину адекватной нынешнему уровню познания и развития
административно-правовой теории. В ту историческую эпоху, очевидно, было
совершенно невозможно систематически изложить понятийную систему
административного права, так как оно оставалось во многом произвольным и
весьма упрощенным по форме, процедурам и способам применения. Поэтому
использование терминов «камеральное право» (право, регулировавшее
дворцовое и в широком смысле государственное хозяйство) и «камеральная
наука» является в данном случае предпочтительным при определении
административного права того времени и при его сравнении с современным
административным правом, которое в XVII—XVIII вв. особенно быстро
развивалось во Франции, Пруссии, Голландии и Швеции. В этих государствах
удалась попытка сформировать сравнительно эффективное управление и
административную систему. Например, шведская коллегиальная
администрация, оптимально организованная в 1634 г. и включавшая пять
коллегий, явилась образцом администрации и для других европейских стран;
во Франции быстро создавались и развивались полицейские учреждения. По
шведскому образцу Петром I была организована российская система
управления (администрация). Полицейские учреждения в России, созданные
Петром I, наблюдали за порядком в общественных местах, заботились об
освещении улиц в ночное время, вели борьбу с нарушениями, следили за
соблюдением санитарных требований, выполняли функции во многих других
сферах, даже в семейных делах.

В процессе дальнейшего развития камералистики происходило одновременное
обособление входящих в нее дисциплин. Наиболее значимым при формировании
самостоятельной науки административного права явилось выделение из
камералистики полицейского права. Главными представителями полицейской
науки того исторического периода были И. Юсти (1717—1771) и Е. фон
Зонненфельс, который внес большой вклад в улучшение работы полиции,
пенитенциарных учреждений и финансовой сферы. Юридические наработки были
собраны Г. фон Бергом в семитомном «Справочнике германского полицейского
права» (1799—1806). И. Юсти впервые в то время подчеркнул необходимость
такого разделения в своей работе «Основы (принципы) полицейской науки»’
(1756); с 1758 по 1764 г. ученый опубликовал труды по денежной системе,
государственным финансам, промышленным предприятиям, церковному
имуществу. Таким образом постепенно создавались предпосылки для
самостоятельного научного исследования вопросов полицейской науки.
Поддерживал такой подход к развитию этой науки и государствовед из
Гёттингена И. Пюттер (1725—1807). Более того, он попытался показать
место полицейской науки в системе публичного права и описал полицейскую
власть как задачу защиты общества от опасностей, при этом содействие
благосостоянию общества не должно было быть делом полиции, как это
считалось ранее. И. Пюттер изучал также историю управления времен
империи.

главные со черты, т.е. те сферы общественных отношений, которые
объединены полицейской деятельностью. В разработанной им системе ученый
выделил 11 частей той материи, в которой применяется полицейская
деятельность: религия; обычаи; здравоохранение; питание; публичный
порядок и спокойствие (мир); дорожное хозяйство; торговля; мануфактура
(производство); служебный персонал; поденная работа (т.е. работа тех,
кто продавал свою рабочую силу на один день).

В конце XVIII — начале XIX в. Г. Берг (1765—1843) систематически
переложил старое учение о полиции на принципы политико-правовых
категорий, выработанных И. Пюттером, т.е. им была заложена основа
научно-правовой разработки соответствующей правовой материи. Обоснование
принципа правового государства оказало воздействие и на понимание
управления, которое обозначалось тогда термином «полиция». Попытку
ограничения полицейской деятельности в соответствии с принципом
правового государства предпринял Г. Берг в «Справочнике германского
полицейского права», в котором он редуцировал понятие полиции до уровня
обеспечения безопасности.

Новое содержание понятия «полиция» было обусловлено проникновением в
сферу управления новых знаний и вытекало из государственно-правовых
представлений просветительской философии. Следовательно, в конце XVIII
в. полицейская наука стала изменяться под воздействием гуманистических
идей, т.е. произошел переход к «либеральному мышлению», характерному для
правового государства.

Самостоятельность административно-правовой науки

После распада Священной Римской империи нарождающийся ранний
конституционализм создал важные предпосылки для обоснования и выделения
самостоятельной административно-правовой науки в том виде, в котором она
нашла свое современное понимание. Переход в XIX в. развитых европейских
стран от аграрного хозяйства к индустриализации обусловил быстрое
развитие населенных пунктов и их укрупнение. Концентрация больших групп
людей на ограниченном пространстве уменьшала возможность самообеспечения
людей при удовлетворении их потребностей. Следствием этого стало
проведение глубоких социальных и экономических перемен, появление новых
задач публичного управления, осуществление правовых реформ, развитие
правоведения, законодательства, применения права, а также внедрение в
практику государственного строительства и управления нормативных
нововведений.

Огромное значение в истории развития правоведения той эпохи и его
методов имели такие страны, как Италия, Франция и Германия. Что касается
Италии, то в первой половине XIX в. значение правоведения здесь
снизилось, а в Германии, напротив, повысилось, причем настолько, что эта
страна стала лидировать в разработке догматики права вообще и
административного права в частности. Германское правоведение стало в ту
эпоху образцом для других стран Европы, исключая Англию и Францию.

Административное право в те годы развивалось соответственно общим
тенденциям понимания и развития права, всей правовой системы и
законодательства. Главнейшим фактором в этом процессе явилась критика
методов правоведения, используемых естественным правом. Уже в XVIII в.
было замечено, что идеология естественного права несла с собой опасность
для проведения хорошо взвешенной правовой политики. Решающую роль в
критике естественного права сыграл И. Кант (1724—1804). В начале XIX в.
в Германии была образована так называемая историческая школа, которую
возглавлял Ф. фон Савиньи (1779—1861), пришедший путем анализа
фактического исторического процесса развития права к классическому
римскому праву III в., т.е. к констатации исторической взаимосвязи
германского права XVIII в. с римским правом. Ученые стремились показать,
что исходное германское право стоит на таком же высоком уровне, что и
римское право. Историческая школа рассматривала действующее право как
результат обобщенного опыта прошедших времен. Таким образом, налицо была
возможность, используя исторические методы, получать новые знания и
более глубоко понимать правовые положения прошлых эпох. Однако эти
методы оказались малопригодными для решения проблем, возникших в более
позднее время в промышленном обществе XIX в.

Итак, исходным пунктом дальнейшего развития правоведения стало
существующее (применяемое) право — позитивное право. Позитивистский
взгляд на право совпадал по направленности с принципами либерального
правового государства, в рамках которого являлась нормой обязательность
действия права как для граждан, так и для «власть имущих» в государстве
и обществе. Перед правоведами встала задача по созданию системы и
категорий, благодаря которым действующее право было бы понятным, четким,
систематизированным, а его общие принципы могли бы использоваться для
толкования отдельных источников или частных правовых случаев.

В XIX в. развитие учения об управлении достигло апогея под воздействием
научных представлений о предмете управления выдающихся ученых Р. Моля
(1799-1875) и Л. Штейна (1815-1890). Система управления либерального
правового государства характеризуется разделением властей, сокращением
задач государства (и вместе с этим задач управления), «связыванием»
законом административной власти правителей и установлением субъективных
правовых позиций каждого индивидуума по отношению к государственной
власти. Таким образом, с образованием государственно-правового порядка и
новых общественных отношений началось формирование предпосылок для
создания науки административного права. Сначала эта наука называлась
«государственно-правовой наукой» (наукой государственного права), что
показывало ее взаимосвязь как с государственным правом, так и с
публичным правом.

Л. фон Штейн (Штейн) был выходцем из Дании и преподавал в университете в
г. Киль. Главная его работа — монография «Теория государственного
управления». На основе его предложений были осуществлены важные
преобразования в организации министерств, заменивших коллегиальные
учреждения, в наборе и подготовке служащих и организации управленческого
персонала. Одним из ближайших учеников Л. Штейна был австриец Л.
Гумплович (1838—1909), который исследовал вопросы административного
права с точки зрения политики, социологии и общей характеристики
управления. Л. Гумплович был представителем социологической разработки
вопросов административной науки (историко-сравнительное и
социологическое направление). Ученый считал, что государство
представляет собой организацию господства; возникновение государства
является следствием столкновения социальных групп, сильнейшая из которых
подчиняет себе более слабые. Вместе с этим Л. Гумплович полагал, что с
развитием цивилизации, повышением культуры общества отношения силы среди
социальных групп претерпевают постепенное изменение в пользу большей
гуманности, что приводит и к гуманизации права, правового порядка, к
установлению в государстве справедливых отношений.

Административное право отделилось от науки государственного, права в
качестве самостоятельной части дисциплины публичного права в результате
длительного и противоречивого процесса развития. Однако еще до того, как
соответствующие предпосылки привели к развитию специфической
административно-правовой науки, основы ее развития были заложены в
трудах Р. фон Моля и Л. Штейна. Особую роль в данном процессе развития
сыграли работы Р. Моля «Государственное право королевства Вюрттемберг»
(1829—1831) и «Науки о полиции по принципам правового государства»
(1832—1833). В первом произведении было исчерпывающе представлено
вюрттембергское административное право того времени. Ученый сделал
попытку разграничить государственное и административное право;
соответственно и книга имела разделы, посвященные «государственному
праву» и «административному праву». Р. фон Моль показал в ней свое
видение государства как правового государства. По его мнению, задачей
правового государства является обеспечение возможности каждому
отдельному лицу достигать поставленных им разумных целей посредством
установленного властью порядка и в его рамках; защита от
несправедливости должна осуществляться юстицией, а обеспечение помощи
должно находиться в компетенции полиции. Государство, которое достигает
такой цели, Р. фон Моль назвал правовым государством. Вместе с тем в его
трудах научная разработка важнейших для того времени проблем отставала
от чистого описания соответствующей материи. На создание научного
обоснования причин выделения предмета науки административного права и
были направлены усилия представителей западноевропейской науки того
времени.

Развивая административное право, Р. фон Моль отдавал особое предпочтение
исследованию либеральных задач управления. Он требовал обязательного
учета старой наукой полицейского права положений конституционализма и
ограничивал полицейскую деятельность принципами правового государства.
Л. Штейн особо подчеркивал наличие у управления социальных целей.

Предпосылкой выделения нового административного права послужило
появление уже в XVII—XVIII вв. новой кадровой профессиональной
категории, т.е. чиновников. В те времена сильной центральной
государственной власти требовался корпус профессиональных
администраторов, который послушно и качественно исполнял бы свои задачи.
Возникновение чиновничества с его верностью закону, беспристрастностью и
деловитостью являлось важным условием формирования буржуазного правового
государства. В XIX в. произошло дальнейшее укрепление бюрократии,
необходимой для выполнения зарождавшегося в то время «управленческого
государства».

С превращением тоталитарного «полицейского государства» в буржуазное
правовое государство и благодаря идеям Просвещения и Великой французской
революции возник новый взгляд и на административное право: управление
должно основываться на законе; оно осуществляется при непременном учете
прав и обязанностей граждан по отношению к государству и его органам;
административные положения уже не могут произвольно изменяться, как это
было ранее.

Буржуазное правовое государство, проводя разделение властей и признавая
защищенную законом свободу индивидуума, обеспечило принципиальные
условия развития систематической административно-правовой науки. Так как
теперь имела место определенная регламентация полномочий и компетенции
государственных органов и были определены публично-правовые отношения
между государством и гражданами, то появлялась надежда на реальное
юридическое установление и систематизацию административного
строительства и управленческих действий.

В середине XIX в. полицейское право обеспечивало общественную
безопасность, порядок, борьбу с правонарушениями. Проявлением подобного
подхода к полицейскому праву явилась законотворческая деятельность в
некоторых европейских государствах. Например, в южно-германских
государствах (в отличие от Пруссии) в XIX в. существенную роль играло
законодательство при переходе к государственно-правовому понятию
полиции. В таких государствах, как Бавария (в 1861 г.), Баден (в 1863
г.) и Вюрттемберг (в 1871 г.), были изданы так называемые уголовные
кодексы полиции, устанавливавшие частью уголовно наказуемые запреты,
частью полномочия по изданию распоряжений, в которых могли
предусматриваться предписания о запретах или полномочия по принятию мер
в каждом конкретном случае.

В эпоху конституционализма (конституционного государства, или
конституционных форм правления) сущность полиции определялась в
собственном, «материальном» смысле как функция публичного управления по
защите общественной безопасности и порядка и ликвидации возникающих
опасных ситуаций. Это понимание осталось практически неизменным до
настоящего времени. Таким образом, и сегодня полиция в материальном
смысле — это государственная деятельность, направленная на защиту
общества в целом и каждого гражданина в отдельности от опасностей,
которые угрожают безопасности и общественному порядку. Однако если
выполнение этой задачи сопряжено с воздействием на общество, с
ограничением прав и свобод граждан, применением мер принуждения, то
необходимо специальное разрешение таких действий самим законом. К
полиции в «формальном» смысле относятся все государственные задачи, для
выполнения которых устанавливается компетенция полицейских органов
(например, преследование преступников, расследование уголовных дел).

Следует воздать должное камеральным наукам и их теоретическим
изысканиям: вклад камералистов в теорию административного права весьма
велик, особенно в Австрии и Германии. В XIX в. эти государства имели
профессионально подготовленные управленческие аппараты, благодаря чему,
очевидно, могли обеспечивать свою власть над различными народами. С
середины XIX в. камеральные науки вступили в пору относительного упадка,
будучи отчасти поглощенными политической наукой, которая быстро набирала
свой потенциал. Вместе с тем немецкие и французские ученые, уделяя
главное внимание правам человека и гражданина перед государством и
администрацией, считали, что административное право должно иметь
преимущество перед наукой государственного управления.

В конце XVIII в. и почти на всем протяжении XIX столетия появилось
множество интересных работ, посвященных вопросам управления. Французские
ученые как бы подхватили эстафету камералистов, а труды по управлению
писали администраторы, политики, журналисты, преподаватели
университетов. Наиболее известными авторами были, например: Ж. Пеше («О
полиции и муниципалитетах», 1789), Ч. Боннен («Принципы государственного
управления», 1812), Ж. Имберт («Административные нравы», 1825), А.
Вивьен («Очерки об администрации», 1845), А. Шардон («Административная
власть», 1912). В этих и других работах преобладало представление о
таком управлении, которое регламентировано законом, т.е. правовые
представления об администрации возобладали над прочими. Административное
право «одержало победу» над наукой управления. Вместе с тем наука
государственного управления заняла определенное место в общей теории
административного права.

Новые социально-экономические условия, сложившиеся после поражения
немецкой революции 1848—1849 гг., существенным образом отразились на
формировании важнейших научных представлений о сущности управления, его
задачах, целях и организации управленческой деятельности в середине
прошлого столетия. В то время выдвигались требования по развитию
догматики публичного права и его реализации на практике, а также по
разделению государственного и административного права. Особо подчеркивал
это требование К. фон Гербер (1823—1891), утверждавший, что
административно-правовые предписания не должны служить простым
приложением к государственному праву.

Параллельно развитию государственного права развивалась и область
административного права. Укреплению мысли о необходимости тщательной
научной разработки принципов административных действий содействовало то,
что понятие правового государства было ограничено в соответствии с
требованием подвести административную деятельность под власть закона.
Такое ограничение понятия правового государства появилось, например, в
вышедшей в 1864 г. монографии О. Бэра «Правовое государство». По его
мнению, правовое государство может быть достигнуто только тогда, когда
публичное право будет установлено законом, а само управление подчинено
судопроизводству2.

К. фон Гербер под отношением между государством и гражданином понимал
правоотношение, в рамках которого должны гарантироваться соблюдение
публичных прав и обеспечиваться правовая защита. Он попытался
распространить действие правовых норм на область управленческой
деятельности, осуществляемой различными субъектами. Развитие этой теории
продолжил Ф. Майер, который первым высказал идею об объединении
земельного (т.е. разрозненного по отдельным землям) административного
права в общее немецкое административное право. О. фон Сарвей (1825—1900)
развил эту идею и составил общее учение административного права, собрав
воедино из всех германских земель главные административно-правовые
положения. Ученый подчеркивал, что «административная юстиция является
предпосылкой административного права», а административное право в узком
смысле невозможно представить без судопроизводства. Таким образом, Ф.
Майер в 1862 г. и О. фон Сарвей в 1884 г., являясь представителями так
называемого юридического метода в исследовании административно-правовых
вопросов, сделали попытку сформулировать общие административно-правовые
принципы.

Направления развития административного права

Внутри административно-правовой науки в те годы конкурировали между
собой два направления в развитии административного права.

1. Государственно-правовое (т.е. политическое) направление
(научно-государственный метод)^, используя в методическом плане
достижения полицейской науки, пыталось привнести в сферу науки
государственного права управленческие категории, т.е. материю,
составляющую предмет управления. Такой подход стал возможным потому, что
вся управленческая деятельность в зависимости от поставленных и
систематически собранных целей и задач управления была разбита на группы
(высшие группы); иногда критерием классификации являлась действующая в
то время организация управления в различных органах. Целью подобного
подхода в развитии пауки административного права явилось полное описание
реального функционирования управления в различных областях
государственной деятельности. Правовые нормы, регулирующие
соответствующие области управленческой деятельности, были сгруппированы
в зависимости от предмета и целей управления и относительно этого
получали свое научное объяснение. Таким образом, научно-государственный
метод основывался на достижениях науки управления и состоял в
необходимости ее дальнейшего строительства. Этот метод исходил из
анализа отдельных отраслей управления и объяснял относящиеся к ним
правовые установления, не создавая при этом внутреннего единства
административного права и соответственно не представляя его в качестве
разнообразного позитивного правового материала, требующего
систематизации и кодификации.

2. Научно-правовой (юридический) метод’, распространяя свое воздействие
на сферу исследования административно-правовых вопросов, используя
достижения сравнительно-правового подхода и обобщая посредством
интерпретации позитивного административного права действующие для всей
области управленческой деятельности правовые институты и правовые
принципы, способствовал соединению их в юридические конструкции и
расширению использования юридического анализа во всякой государственной
управленческой деятельности. Юридический метод был направлен на создание
административного права путем выявления присущих ему собственных
правовых институтов; он стремился познать их сущность, проникнуть в их
глубину и систематизировать их. Этот метод способствовал всестороннему
познанию административной жизни и на этой основе приданию ей правового
порядка. В итоге юридический метод выработал понятия «система» и «общее
учение» административного права, которые, в свою очередь, обосновывали
самостоятельность правовой дисциплины и обеспечивали ее дальнейшее
развитие.

Важной новой чертой в административном праве стало установление контроля
за административной властью через уголовные и гражданские дела. В
буржуазном правовом государстве были созданы возможности (правда, пока
ограниченные) для участия в суде частного лица в качестве равноправной
стороны против государственной власти (администрации, управления) в
случае злоупотребления ею или проявления небрежности при реализации
властных управленческих функций. Санкцией могло служить наказание или
возмещение убытков.

Немногим позже в западноевропейских странах была создана система
административных судов, в которых можно было обжаловать решения
(действия, мероприятия) административной власти. Возникновение
административных судов преследовало цель создания повышенной правовой
защиты граждан от произвола государственной администрации. В странах
Западной Европы начиная с середины XIX в. учреждались административные
суды или квазисудебные органы; в Швеции, например, административные суды
были созданы в 1909 г.

В те же годы продолжало свое быстрое развитие муниципальное
самоуправление. Значение его было велико, так как оно непосредственно
затрагивало интересы граждан, проживающих в определенной местности
(например, в городах). В отличие от государственного муниципальный
(коммунальный) уровень управления, основывающийся на местных
управленческих органах в городах и сельской местности, был сильнее
связан с учреждениями социального благосостояния, т.е. социальная
управленческая деятельность местных органов была заметной и приносила
реальные результаты. С повышением социально-экономического уровня
развития муниципальное самоуправление становилось все более обширным и
дифференцированным. На местном уровне предпринимались также попытки
создать гарантии соблюдения законности при помощи таких правовых
средств, как выступление в суде против административной власти и
обжалование ее решения.

В переломную эпоху конца XIX и начала XX в. наука административного
права постепенно превращалась в самостоятельную дисциплину. О. Майер
(1846—1924), невзирая на значительное преимущество Франции в развитии
науки о бюджете (финансах, штатах), попытался ускорить темпы развития
административно-правовой науки в Германии. Этот ученый продолжительное
время существенно влиял на развитие германской административно-правовой
науки. Можно сказать, что на его идеях произошло становление в XX в.
современной административно-правовой науки.

О. Майер изложил свое видение принципа правовой государственности в
вышедшем впервые в 1895 г. произведении «Германское административное
право». Исходя из принципа разделения властей, ученый прежде всего
разделял государственную деятельность в области законодательства,
юстиции и управления. Однако в действительности он проводил разделение
власти на две ветви: законодательную и исполнительную власть;
исполнительная власть, по О. Манеру (он впервые увидел такое
разграничение во французском праве), включала в себя управление и
юстицию’. Ученый исходил из того, что необходимой основой
административного права является конституционное государство, т.е.
такое, в котором народное представительство при осуществлении
государственной власти участвует в законотворчестве. При этом над всякой
государственной деятельностью должен стоять закон; требование установить
власть закона над управлением нашло выражение в термине «правовое
государство». О. Майер определил понятие «управление» как «деятельность
государства по осуществлению своих целей в рамках установленного
правопорядка». Чтобы соответствовать принципам правового государства,
управление в нем должно быть связано правовыми принципами, создание
которых обеспечивает, в свою очередь, конституционное право. В качестве
дополнения к общим принципам права О. Майер выделил властный акт,
регулирующий в каждом случае совершения управленческого действия
отношения и подлежащий судебному контролю.

Руководствуясь подобным пониманием правового государства (т.е.
связанностью управления законом и судебным контролем за осуществляемыми
управленческими действиями), ученые пришли к догматической разработке
понятий и принципов публичного права, с тем чтобы при реализации
управленческой деятельности дать в руки управлению правовые принципы и
обеспечить судам возможность проверять и соотносить административные
действия с правовым масштабом. С этой целью использовались
конструктивные методы и на административное право из частного права были
перенесены сходные понятия и институты. О. Майер ориентировал дальнейшее
развитие германского административного права на институционные основы
частного права, не исключая при этом учета особенностей публичного
права. Сформулированные им понятия субъективного публичного права,
публичной собственности и публичного предприятия являются весьма
заметным вкладом в теорию административно-правовой науки.

Таким образом, О. Майер, опираясь на цивилистическую догматику и взяв на
вооружение так называемые конструктивные и юридическиеНаправления
развития административного права методы, способствовавшие формированию
догматической системы из многочисленных явлений публичного права, в
конце XIX в. под влиянием французского административно-правового учения
впервые создал законченную систему общего административно-правового
учения. Многие разработанные О. Майером понятия и правовые институты — с
учетом изменений, вызванных развитием права, — соответствуют
современному стандарту административно-правовой догматики. Правда,
исследователи нынешнего столетия уделили, на наш взгляд, слишком много
внимания выработанному О. Манером понятию «административный акт»
(«центральное понятие» немецкого административного права); при этом
недостаточное внимание уделено его плодотворной концепции государства
как публичного предприятия.

В течение первых десятилетий XX в. большой вклад в усовершенствование
германского административного права был внесен такими учеными, как Карл
Корманн, Фриц Фляйнер, Юлиус Хачек, Адольф Меркл, Рихард Тома и Вальтер
Еллинек. Книга В. Еллинека «Административное право» (1931) для
германской административно-правовой науки является своеобразным мостом в
современность.

Заметным явлением в становлении современного административного права в
40—50-е гг. XX в. явилось административное учение немецкого ученого
Эрнста Форстхофа (1902—1974), которое приобрело особую известность
благодаря тому, что по-новому представило понятие «управление», расширяя
его до пределов обеспечения «заботы о существовании». Э. Форстхоф
стремился преодолеть узкое понимание административного права как права,
регламентирующего «принуждающее управление», т.е. управление,
использующее меры принуждения и административной «прямой» власти’.
Ученый выдвинул положение о необходимости включения в предмет
административного права так называемого позитивного управления, стоящего
на службе публичных интересов и обеспечивающего нормальное и необходимое
«существование» населения и общества. При этом административный акт (акт
управления), имевший в то время форму полицейского приказа и являвшийся
центральным институтом «принуждающего управления», предлагалось считать
результатом совместных действий государства (публичной власти) и граждан
(например, появился даже термин «публично-правовой договор»). Немецкий
ученый Ганс Вольфф (1898— 1976), развивая административно-правовую
теорию, окончательно придал науке административного права высокую
четкость как в терминологической сфере, так и в области его
систематизации.

Под влиянием идей и положений германского административного права
развивалась административно-правовая наука и в других европейских
государствах. Представляет интерес развитие административно-правовой
науки в Австрии. Уже в 20-е гг. двадцатого столетия в Австрии было
опубликовано множество работ и по административному процессу. Интересным
является и швейцарское административное право, которое имеет свои
особенности.

Направления развития административного права

Принципы и институты административного права, созданные в буржуазном
правовом государстве XIX — начала XX в., явились главной особенностью
политики благосостояния в демократических парламентских государствах XX
в. В каждой такой стране возникло большое число государственных и
местных административных органов, направленных на решение коллективных
задач и на обеспечение социальной и экономической защиты индивида. «…В
промышленно развитом обществе административное и тесно связанное с ним
социальное право на практике зачастую имело большее значение для
индивида, чем гражданское право. Еще больший объем и распространение это
получило в тоталитарных государствах, основанных на марксистской
идеологии, и в национальных диктаторских странах (где административное
право сохранило основные черты, напоминающие полицейское право
XVII—XVIII вв., а также органы управления) по сравнению со странами,
базирующимися на парламентской демократии и смешанной экономике с
государственной и частной собственностью».

Основными достижениями науки административного права последних 70—80 лет
являются: 1) возрастание государственного вмешательства
(государственного регулирования) в экономику, особенно в такие сферы,
как градостроительство, благоустройство территории, защита окружающей
природной среды; 2) внутренние преобразования административного
законодательства; 3) развитие судебной практики по административным
делам; 4) разработка правовых проблем процесса публичного управления; 5)
защита прав и свобод граждан от действий и решений государственного
управления (административное судопроизводство); 6) установление
законодательных основ публичной службы профессиональных чиновников; 7)
повышение качества нормативного регулирования административного договора
и усиление его роли в управленческой практике; 8) новая структура
административного права, которая видоизменялась под воздействием нового
административного законодательства.

В ФРГ дальнейшее развитие административного права находилось под
воздействием принятого 25 мая 1976 г. Административно-процессуального
закона, в котором устанавливался порядок издания административного акта,
заключения административного договора и многие другие управленческие
процедуры. И поныне в ФРГ и Других европейских государствах преподаванию
административного права в университетах и его проблемам уделяется
значительное внимание. В западноевропейских государствах в общем объеме
правовых знаний административному праву принадлежит ведущее место. Эта
отрасль права разрослась до таких масштабов, что перестала укладываться
в краткие учебники — потребовалось издание курсов и многотомных
справочников. Административное право современной Франции — действенное
средство поддержания национального единства и сплоченности, которое
подчиняет единым нормам поведения и контроля все структурные единицы
общества.

Современное развитие науки административного права базируется на идее о
том, что государство и общество не только взаимодействуют между собой,
но и обслуживают друг друга (служат друг другу). Поэтому
совершенствование административного права идет путем придания ему все
более четких организационно-правовых форм и улучшения административных
процедур. Принцип «преимущества закона», основополагающий для
административного права, в сфере совершения административных действий
все более распространяет свое действие на правовые области. Органы
управления, осуществляя нормотворческую деятельность, обязаны в первую
очередь руководствоваться действующим в конкретной сфере законом, т.е.
эти управленческие действия должны быть разрешены законодателем. Другой
важной тенденцией, которая развивается в последние годы особенно
заметно, является постепенное вытеснение учения об особом властном
отношении из административного права и замена его правоотношением между
субъектами, урегулированным правовыми нормами и направленным на
обеспечение правопорядка, безопасности общества и благосостояния
граждан. Таким образом, акцент делается не на анализе имеющихся у
органов управления властных полномочий, а на правильном, целесообразном,
эффективном и законном их использовании.

Административное право в России

Наука административного права в России возникла и развивалась, по
признанию русских ученых-административистов, под непосредственным
влиянием западноевропейской литературы. Заметный след в развитии
русского административного права оставили Н. Бунге и А. Антонович,
которые подошли к рассмотрению вопросов с позиции экономики; они хотели
представить науку о государственном благоустройстве как науку точную,
использующую эмпирические методы. В 1871 г. вышла книга И. Андреевского
«Полицейское право», развивавшая применительно к российским историческим
условиям идеи Р. фон Моля.

Как и в странах Западной Европы, наука российского административного
права развивалась как наука полицейского права (наука о полиции), и ее
зарождение относится к началу XIX в. В развитие российского полицейского
права внесли заметный вклад многие исследователи: И.Е. Андреевский, Э.
Берендтс, Н.Н. Белявский, П. Гуляев, В. Дерюжинский, В.В. Ивановский,
В.Н. Лешков, А.С. Окольский, М.К. Палибин, И.Т. Тарасов, И. Шеймин, М.М.
Шпилевский. На становление полицейского права значительное влияние
оказало также развитие самой полиции и полицейских учреждений.

Полицейское право как наука изучало полицейское законодательство, т.е.
представляло его систематизирование, выявляя обстоятельства и причины,
обусловившие появление полицейских законов и положений. Относительно
сущности науки полицейского права среди русских и зарубежных полицеистов
единства не наблюдалось: одни называли ее наукой полиции (Р. фон Моль);
другие именовали ее полицейским правом (Г. фон Берг, И.Е. Андреевский);
французские юристы дали ей название административного права; Л. Штейн
говорил о науке внутреннего управления. Объект науки полиции также был
спорным:

одни включали в него финансовое и военное управление, другие — все
внутреннее управление государства, кроме финансового, военного,
судебного и дипломатического. Что касается определения науки о полиции,
то в литературе начала XX в. насчитывалось более ста формулировок.

Административное право конца XIX — начала XX в., понимаемое в широком
смысле, включало в себя учение о всей совокупности юридических норм,
определяющих деятельность административных органов (т.е. из предмета
исследования исключались нормы о государственном устройстве, судебной
деятельности и судоустройстве). Следовательно, в систему этой науки
входили: военное управление, международное, финансовое, церковное и
внутреннее управление. Однако центральным в системе науки
административного права оставался вопрос об организации административных
установлений (учреждений) в сфере внутреннего управления (их природа,
формы устройства, отношения). Другим важным вопросом являлась
деятельность административных учреждений по формальному применению
административно-правовых норм (формы управления). И наконец, наука
административного права включала в себя административную юстицию как
особую форму разрешения коллизий (споров), возникающих в процессе
административной деятельности. В совокупности три указанных вопроса
составляют Общую часть науки административного права. Материальная, или
Особенная, часть науки административного права включает нормы, которые
определяют задачи деятельности административных учреждений, а также
способы и средства их осуществления. В Особенную часть науки
административного права входили учения: 1) о полиции безопасности; 2) о
народном здоровье; 3) о духовном развитии; 4) об экономическом
благосостоянии.

В краткий обзор истории развития российского административного права
необходимо включить и период действия советского административного
права; по нашему мнению, не следует отказываться от некоторых его
достижений.

В начале советского периода (после 1917 г.) наука административного
права стала формироваться по мере возникновения «советского»
государственного управления и административного права как отрасли права,
регулирующей управленческие отношения. Однако это развитие было
противоречивым. В первые годы советской власти административное право
преподавали профессора, которые работали в российских университетах еще
до революции. Среди них можно назвать В.Л. Кобалевского, А.Ф. Евтихиева,
А.И. Елистратова.

К началу XX столетия наука государственного управления прошла
двухвековой путь своего развития. За это время постепенно сложилось само
понятие этой науки, определились ее содержание, система, методы
исследования, терминология и, наконец, наименование. А.И. Елистратов
создал основные контуры Общей части административного права, с которой
мы имеем дело и по сей день.

Исходные положения административно-правовой науки были изложены А.И.
Елистратовым в его труде «Основные начала административного права». В
качестве Общей части ученый выделяет систему административного права,
которая подразделяется на пять частей:

1) введение (задача, источники административного права, понятие о науке
административного права); 2) публично-правовое отношение (его понятие,
учение о должностях и органах государства, виды административных
учреждений, должностное лицо, административная служба, публичные права и
обязанности граждан, объекты публичного права); 3) публично-правовые
акты (понятие и виды актов публичного права и административных актов, их
подзаконный характер, административное принуждение); 4) система
административных учреждений (центральные и местные правительственные
учреждения, организация земских учреждений, городское общественное
управление, сословные учреждения, административное устройство органа);
5) защита публичного права (способы обеспечения законности,
административная юстиция, ответственность должностных лиц). Что касается
Особенной части административного права, то, по мнению А.И. Елистратова,
в основу ее системы положено различие между личными, вещными и
обязательственными публичными правами. «Административное право, — писал
ученый, — задается целью упорядочить отношения между людьми в области
государственного управления». По мнению А.И. Елистратова, «наука
административного права может быть определена как учение о
правоотношениях, которые возникают между людьми в области
государственного управления. Означенные правоотношения могут возникать
при осуществлении обязательных общественных миссий между служащими и
гражданами, между самими служащими и между гражданами». Краеугольным
камнем теоретических административно-правовых построений А.И.
Елистратова является учение о правоотношении в области государственного
управления.

Противопоставляя административное право полицейскому, А.И. Елистратов
делает вывод, что предметом административного права в первую очередь
является не административная деятельность, а система правоотношений,
которые складываются на ее почве между правящей властью и гражданами.
Правоотношение, субъектами которого являются должностное лицо и
гражданин, по мнению А.И. Елистратова, является доминирующим в
административно-правовой сфере. «В изучении связанных с властным
характером государства особенностей правовых отношений правящей власти с
управляемыми, — писал ученый, — и лежит главное назначение науки
административного права».

Властеотношение между правящими и управляемыми, не урегулированное
правом, нельзя признать правоотношением. В процессе перехода от системы
властеотношений к системе правоотношений, по мнению А.И. Елистратова, и
осуществляется превращение полицейского права в административное. В
правовом государстве, считает ученый, между должностным лицом и
гражданином устанавливается не столько вертикальная, сколько
горизонтальная связь: «Одинаковое подчинение закону и суду ставит
должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное
лицо может быть наделено большими правами, нежели гражданин, но перед
законом они становятся принципиально равноправными». В правовом
государстве индивид становится субъектом публичных прав и обязанностей;
он превращается в гражданина, и его личность уже не может
рассматриваться в качестве объекта для правительственных мероприятий
наряду с животными или со стихийными бедствиями. Гражданин становится на
одну плоскость с должностными лицами, осуществляющими публичную службу.
Правоотношение «должностное лицо — гражданин» исследуется А.И.
Елистратовым во всех его учебниках, изданных в советское время, в том
числе в учебнике «Административное право» (1929).

В 1927 г. идейный руководитель советской юриспруденции Е. Пашуканис на
страницах журнала «Революция права» в обзоре по административному праву
призвал А.И. Елистратова, А.Ф. Евтихиева и В.Л. Кобалевского
«перестроить на соответствующий лад инструментарий своих юридических
определений и категорий»3. Он замечал, что эти авторы не умеют найти
«новую точку зрения, отвечающую нашей революционной эпохе и ее задачам
пролетарского государства, которые нельзя втиснуть в старые лозунги…».

В учебнике административного права 1929 г., рассматривая советскую
систему управления, А.И. Елистратов ставит вопрос: как эта система
охраняет права и свободы гражданина. Его мнение: «Советское
административное право использует и приспосабливает правовые формы к
текущим потребностям строительства и администрирования, но в фетиш их не
возводит. Предрассудок насчет безусловного характера прав и свобод ему
чужд».

В начале 30-х гг. разработка проблем пауки административного права
практически прекратилась. В те годы была весьма популярной идея
отмирания права «в период строительства социализма».

С принятием в 1936 г. Конституции СССР начался новый этап развития науки
административного права. Основной Закон установил систему органов
управления как особую группу органов Советского государства, закрепил
подзаконный характер исполнительно-распорядительной деятельности этих
органов, их систему.

Одним из важнейших событий в истории развития науки права стало
Совещание по вопросам науки Советского государства и права (июль 1938
г.), на котором понятие права было определено как обладающая
определенными признаками система норм. На совещании было решено
восстановить науку административного права. Отмечалось, что роль
административного права возрастает в силу большой значимости
государственного управления и необходимости разработки следующих
вопросов: определение предмета и содержания науки советского
административного права, а также полномочий органов государственного
управления, анализ методов руководства хозяйством, социально-культурным
строительством и т.д.

С 1938 г. в университетах было восстановлено преподавание
административного права. В юридических журналах вновь появились статьи,
посвященные проблемам этой отрасли. В конце 30-х гг. на страницах
научной печати обсуждался вопрос о предмете административного права, его
сущности и системе, природе государственного управления, принципах права
и т.д. В 1940 г. Г.И. Петров писал о том, что «советское
социалистическое административное право есть система правовых норм,
регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе
государственного управления, т.е. исполнительно-распорядительной
деятельности социалистического государства».

В 1940 г. был опубликован первый учебник административного права после
восстановления этого учебного курса в системе учебных юридических
дисциплин. Его авторы подчеркивали социалистическую сущность советского
государственного управления. Предмет науки административного права
определялся через понятие исполнительно-распорядительной деятельности;
были сформулированы принципы советского государственного управления,
перечень которых сохранялся до конца 80-х гг.; установлена система
административного права, состоящая из Общей и Особенной частей.

В течение 1950—1980 гг. было издано множество монографий и научных
статей, посвященных таким важнейшим вопросам и институтам
административного нрава, как: теория административного права; предмет
административного права и его особенности; субъекты административного
права; методы и формы управленческой деятельности; административная
юрисдикция; законность в сфере государственного управления.

Советские ученые считали, что задачей административного права является
регулирование исполнительной и распорядительной деятельности
государственных органов. Понятие «управление» объединяло три сферы
отношений: 1) издание правовых норм; 2) деятельность по исполнению и
применению законов, положений и т.д.; 3) применение.

В этой связи следовало бы напомнить о необходимости разработки нового
подхода к определению современной системы административного нрава, В
настоящее время оно также должно состоять из двух частей: Общей и
Особенной. Однако составляющие элементы должны быть иными
административного принуждения. На первом месте управленческой
деятельности стояла организационно-экономическая работа, так как
государство являлось собственником всех предприятий и средств
производства. Основными принципами административного права служили: 1)
руководящая роль КПСС; 2) социалистическая законность; 3) принцип
плановости; 4) демократический централизм. Советское административное
право не знало и административного судопроизводства (судебного контроля
за действиями государственных (управленческих) органов). Существовала
лишь возможность направления жалобы в так называемом административном
порядке, в порядке подчиненности, т.е. вышестоящему руководителю. В
советский период наблюдалась тенденция увеличения центральных органов
государственного управления. Например, с 1936 по 1947 г. число
комиссариатов по экономическим вопросам было увеличено с 12 до 50 (а в
области культуры — с одного до трех).

В середине 80 — начале 90-х гг. ученые делают заметные шаги в развитии и
анализе таких важнейших теоретических вопросов науки административного
права, как сущность и предмет административного права; систематизация и
кодификация административного права; применение его норм; содержание
государственного управления и его формы и методы; система и правовое
положение органов государственного управления; государственная служба;
административный процесс; административная юрисдикция; обеспечение
законности в государственном управлении. Особое внимание уделяется роли
человечек. Кроме советских ученых-административистов так считали и
зарубежные исследователи советской правовой системы вообще и
административного права в частности такого фактора в повышении
эффективности деятельности органов управления, ответственности в
управлении.

В течение нескольких лет (конец 70 — начало 80-х гг.) видными
учеными-адмннистративистами Ю.М. Козловым, Б.М. Лазаревым, А.Е. Луневым
и М.И. Пискотиным был подготовлен и издан шеститомный курс «Советское
административное право: Методы и формы государственного управления
(1977); Государственное управление и административное право (1978);
Управление в области административно-политической деятельности (1979);
Управление социально-культурным строительством (1980); Основы управления
народным хозяйством (1981); Управление отраслями народного хозяйства»
(1982).

Не остались без внимания и политические процессы, происходившие в то
время в стране. Ученые анализировали следующие актуальные проблемы:

демократизация аппарата государственного управления;

правовое обеспечение процесса демократизации аппарата государственного
управления;

совершенствование организационной структуры управления в условиях
демократизации государственного аппарата;

развитие самоуправленческих начал и государственное управление;

повышение требований к государственным служащим;

сочетание самоуправления, коллегиальности и единоначалия;

демократизация процесса выработки и принятия управленческих решений;

институт юридической ответственности в условиях демократизации аппарата
управления;

контроль за деятельностью управленческого аппарата.

В 1995—2001 гг. было издано много научной и учебной
административно-правовой литературы. Профессора А.Б. Агапов, А.П.
Алехин, венного управления. М., 1987; Ла:шрев Б.М. Государственное
управление на этане перестройки. М., 1987; Манохин В.М. Конституционные
основы советского административного нрава. Саратов, 1983; Оболонский А.
В. Человек и государственное у правление. М., 1987; ЦабрияДД. Система у
правления: К новому облику (Государственно-правовые аспекты). М., 1990;
Юсупов В.А. Теория административного нрава. М.. 1985; Он же. Актуальные
Проблемы административного нрава // СГП. 1991. № 11. С. 35-41, Д.Н.
Бахрах, Б.Н. Габричидзе, А.А. Кармолнцкий, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев,
В.М. Манохин, Д.М. Овсянко, Б.В. Российский, Ю.А. Тихомиров и другие
ученые опубликовали свои учебники по административному праву. Вышла в
свет работа «Административное право зарубежных стран» (под ред.
профессора А.Н. Козырина. М., 1996). В то же время обосновывается
целесообразность выделения из структуры административного права такой
подотрасли, как служебное право. Весьма интересной и полезной является
книга о государственной службе А.Ф. Ноздрачева.

Возрос интерес ученых и к проблеме административного договора,
административно-деликтного и полицейского права, к административной
деятельности органов внутренних дел. Дальнейшее развитие получили также
проблемы адмииистративно-юрисдикционного процесса, производства по делам
об административных правонарушениях.

После принятия в 1993 г. новой российской Конституции, новых федеральных
законов, законов субъектов Российской Федерации перед наукой
административного права встали важнейшие задачи развития многих сфер
управления и административного права. Среди приоритетных направлений
административно-правового исследования можно назвать следующие: сущность
и современные задачи, функции и принципы государственного управления и
местного самоуправления; становление системы местного самоуправления и
анализ ее важнейших элементов; проблемы финансирования исполнительной
власти в России; принципы и функции современного административного
права; создание нового административного законодательства и его
дальнейшая систематизация и кодификация; административно-применительная
деятельность; административный процесс; административная юстиция
(административно-судебная деятельность); новая структура
административного права; выделение новых подотраслей административного
права; проблемы государственной службы (публичной службы); укрепление
законности и дисциплины в сфере государственного управления.

В ближайшие годы ученым-административистам предстоит нелегкая и
длительная работа по созданию современной теории административного
права, по определению его понятий и институтов, по выделению подотраслей
административного права и уточнению его системы и структуры. Такой труд
посилен только большому коллективу ученых, активно занимающихся
разработкой проблем современного административного права.

В настоящей книге авторами рассматриваются в большей мере вопросы,
характеризующие сущностные черты и элементы современной
административно-правовой материн. Особое внимание уделяется таким
вопросам, как природа, объем, цели, модели и принципы административного
права; его соотношение с частным правом; характерные черты
административной системы; природа административных действий;
административные акты; административные процедуры и административная
юстиция (административные суды); административный и судебный надзор.

1.1. Понятие административного права

1.1.1. Общий смысл. Административное право можно понимать в двух
смыслах.

В самом широком смысле этот термин может означать законы, иные
нормативно-правовые акты, создающие административные институты,
наделяющие их властными полномочиями и регулирующие дальнейшее
осуществление этих полномочий. Понимаемое в этом значении
административное право охватывает широкое поле деятельности; оно
включает полномочия министерств, государственных департаментов, всех
других служб, проверяющих (контролирующих, надзирающих) и прочих
органов, реализующих полномочия, которыми они наделены по закону. В этом
значении административное право включает в себя как саму власть и
полномочия, переданные административным органам, так и процедуры
реализации этих властных полномочий. Министерские полномочия на решение
вопросов, связанных с иммиграцией, полномочия служб на регулирование
определенных экологических вопросов, полномочия местных властей па
организацию местных школ — вот всего лишь несколько примеров огромного
круга проблем, включаемых в административное право, понимаемое в этом
значении. Каждая из этих областей, управляемых законом, важна сама по
себе и заслуживает подробного изучения, хотя интерес к исследованию
таких специальных предметов возникает обычно либо из-за содержания, либо
для иллюстрации определенных принципов административного права.

Понимание административного права как системы правовых норм в российской
административно-правовой науке несколько шире, чем представленная выше
точка зрения, поскольку административное право регулирует не только
статус органов управления (власть, полномочия, переда иные
административным органам, процедуры реализации полномочий этих органов).
Административное право регулирует также статус физических и юридических
лиц в отношениях административно-правового характера — в деликтных и
некоторых других, что ставит перед наукой и правоприменитель-ной
практикой задачу исследования проблем реализации и выработки механизмов
защиты прав человека и гражданина, хозяйствующих субъектов в сфере
административных правоотношений.

Когда же мы начинаем рассматривать второе значение административного
права, тогда и предмет рассмотрения смещается с конкретного множества
специальных предметов к набору общих идей и принципов. Это второе
значение административного права охватывает два связанных между собой
момента. Во-первых, оно относится не к тому огромному объему правовых
полномочий, которые делегированы публичным властям, а к более общим
принципам и правилам, которые управляют тем, как любая из этих властных
структур должна осуществлять свои функции. Во-вторых, вместо того чтобы
включать в себя целый набор материально-правового и процессуального
законодательства, относящегося к административным органам, это более
узкое значение административного права охватывает общие правила и
принципы, связывающие все подобные органы.

Административное право в этом смысле обладает как процессуальными, так и
материальными элементами. Процессуальный элемент заключается в некоторых
общих принципах, определенных для управления всеми административными
органами. Такие принципы обычно содержатся как в общих
административно-процессуальных кодексах, как во многих европейских
странах, так и в сочетании статутного и общего права, как в большинстве
стран общего права. Идея заключается в том, что, каков бы ни был
источник, такие процессуальные принципы должны носить общий характер,
распространяться на всех, за исключением специфических случаев,
выведенных за рамки их юрисдикции.

Таким образом, теоретически и практически значимыми ипостасями
административного права являются два важнейших его значения, сводящиеся
к следующим понятиям:

1) система нормативных актов, регулирующих деятельность
административных, т.е. управленческих, институтов;

2) система общепринятых (не обязательно закрепленных в нормативных
актах) принципов функционирования административных институтов в
отношениях материального и процессуального характера. В данном случае
речь идет о началах функционирования административных институтов,
которые определяются не столько законом, сколько идеями правового
государства, в котором принципы создаются волей народа. Однако эти идеи
могут (и должны!) быть адекватно выражены в нормативных актах (в
законодательстве), в общем праве (решениях судов).

1.1.2. Административное право как общие принципы. Второе значение
административного права может также включать в себя принципы
материально-правового характера. Один важный принцип заключается в том,
что власть имеет право использовать только те полномочия, которые
возложены на нее законом, и что любое действие, выходящее за рамки этих
полномочий, будет незаконным.

Принцип «разрешено все, что не запрещено законом» приобрел большую
популярность и в Советском Союзе на начальном этапе «перестройки»,
однако, к сожалению, его трактовка применительно к субъектам реализации
носила искаженный характер. Нередко этим принципом пользовались органы
государственной власти, в том числе и органы исполнительной власти
(такая практика существует и в настоящее время). Между тем указанный
принцип может применяться исключительно гражданами, а не органами власти
— данное положение вытекает из объективной необходимости создавать
дополнительные гарантии личности в ее отношениях с властью, владеющей
репрессивным аппаратом, обладающей преимуществами по сравнению с
индивидом.

Этот простой принцип может вызывать весьма сложные правовые споры, а во
многих правовых системах приводить к частым судебным тяжбам. Могут быть
и другие принципы, например о том, как должно применяться дискреционное
право, или принципы, накладывающие некоторые ограничения на вопросы,
которые могут быть приняты в рассмотрение в любом административном
контексте. Во многих правовых системах распространены принципы,
отнесенные к таким вопросам, как сдерживание дискреции, ограничение
способности одной властной структуры делегировать своп полномочия
другой, наложение ограничений на полномочия властных структур заключать
контракты с частными организациями. Сходно с этим могут существовать
общие принципы того, как административным властям следует обращаться с
отдельными гражданами и группами граждан в отношении соблюдения
равенства и отсутствия дискриминации,

Административное право в смысле общих принципов, управляющих
использованием полномочий властными структурами, не зависит от четкого
разграничения между процессуальными и материально-правовыми принципами.
В самом деле, как мы увидим позже, линия между этими двумя видами
принципов часто нечетка, определяемая критерием, в основе которого
классификация принципов но категориям.

Следует также отметить, что административное право во втором значении
тесно связано с общим принципом законности и с более конкретными
принципами, вытекающими из него. Административное право также
определяется набором фундаментальных правовых и юридических принципов,
таких, как демократия, разделение властей, уважение прав отдельных лиц и
их групп. Эти принципы, в свою очередь, могут быть переведены в более
конкретные правовые принципы, такие, как процессуальная справедливость
или должный процесс, включая право сторон быть выслушанными и
обязательность обоснования действий или решений. Мы можем сформулировать
принципы непредвзятости официальных лиц, раскрытия информации и
доступности апелляций и других форм права регресса первичного акта или
решения. Нам не нужно сейчас перечислять все принципы административного
права, а просто подчеркнуть мысль о том, что общие принципы, входящие во
второе понимание административного права, распространяются на все
административные действия (за очень небольшим исключением) и можно
проследить их корни в более фундаментальных политических и
конституционных принципах.

Право быть выслушанным как принцип содержится в уголовно-процессуальном
законодательстве России. Недавнее постановление Конституционного Суда РФ
о праве осужденного участвовать в рассмотрении кассационной жалобы в
суде свидетельствует о практической реализации идеи о праве человека на
судебную защиту в России. В равной мере этот принцип должен
присутствовать и в административном праве. Такой вариант развития
российского административного законодательства может содействовать
становлению всесторонне развитой системы защиты человека от произвола
власти в рамках государственного механизма. Актуальность
формально-юридического и практического принципа административного права
в России предопределена необходимостью серьезной ломки господствовавших
долгое время традиций зависимого положения человека как объекта
управления от усмотрения, нередко произвола государственной власти, ее
чиновников. Тем более это важно, поскольку, к сожалению, упомянутые
традиции сохраняются и воспроизводятся в сфере самоуправления, которое
по своей природе должно было бы быть сферой непосредственного
взаимодействия управляющих и управляемых, объединяемых в одном лице
(субъект и объект в самоуправлеических отношениях в принципе должны
совпадать).

1.2. Цели административного права

Цели административного права непосредственно связаны с целями
государства в целом и определяются задачами соответствующего этапа
развития государственно-организованного общества. Использование понятия
«государственно-организованное общество», обозначающего сферу реализации
принципов управления, позволяет охватить и государство, и общество, в
рамках которого существует государство. Вследствие этого возникают
вопросы, в какой мере административное право как система соответствующих
принципов внедряется в систему гражданского общества и действует ли
административное право в этой сфере вообще? Ответы на эти вопросы
возможны в рамках системного анализа механизма действия принципов
административного права, форм их реализации.

Среди многих целей административного права самыми важными являются
следующие.

1. Административное право обеспечивает рамки правовых стандартов, внутри
которых должно осуществляться управление государством и обществом.

В российской правовой науке «управление государством и обществом
рассматривается как в широком, так и в узком смысле, но в
административном праве оно используется в ином понятийном ряду — в связи
с деятельностью исполнительных органов государственной власти (органов
исполнительной власти) и органов самоуправления (с недавних пор).

Идея о том, что управление государством и обществом должно
осуществляться в соответствии с такими рамками, является одним из
фундаментальных принципов общества, основанного на правовое государстве,
и обычно записана в конституции.

Использование правовых стандартов управления
государственно-организованным обществом включает в себя:

деятельность институтов в рамках установленных законом целей,
полномочий;

недопустимость выхода за установленные законом пределы полномочий;

экономичность и эффективность принимаемых решений;

открытость, прозрачность, обоснованность принимаемых решений;

участие заинтересованных субъектов в процессе принятия управленческих
решений;

подотчетность и контроль в управленческой системе;

возможность обжалования решений.

2. Административное право важно также для обеспечения оптимального
(«хорошего») уровня управления государственно-организованным обществом с
использованием административных институтов государственной власти.

«Хорошее качество управления» — понятие, которое на первый взгляд
является неопределенным, в настоящем контексте означает, что любой
департамент, агентство, местная власть или иной общественный орган
используют свои полномочия для целей, определенных законом, и являются
объектом ограничений, наложенных законом. Государственная администрация
не имеет ни власти, ни естественных полномочий, выходящих за рамки того,
что предписано законом. Государственная администрация — это просто
инструмент, призванный помочь обществу осуществить его цели. В рамках
закона хорошее администрирование должно осуществляться экономично, что
означает эффективное и рентабельное использование ресурсов.
Административное право в целом и административные процедуры в
особенности задают рамки и цели административного действия и создают
промежуточные принципы, которые направляют и формируют эти действия.
Стандарты, требующие открытости и прозрачности, сбора доказательств и
вовлечения сторон, предоставления обоснования, создания механизмов
подотчетности и права регресса, — все это способствует лучшему принятию
решений и действий.

3. Управление и администрирование связано не только с эффективным
достижением обозначенных законом действий, но и с тем, как обращаются с
людьми. Эта цель может быть определена как обеспечение справедливых
условий реализации прав личности в управлении
государственно-организованным обществом. Административные власти, будь
то министерства, департаменты или местные органы, обладают большой
властью над гражданами. Многие основные блага общества, такие, как
социальные пособия, лицензии на определенные виды торговли и профессии,
свобода укреплять свою собственность и капитал, управлять бизнесом, —
все это зависит от администрации. Одним из основных завоеваний
современного конституционализма является принцип, согласно которому с
гражданами в их отношениях, связанных с государством во многих его
формах, государство должно обращаться справедливо и их права должны
уважаться. Граждане перестали быть предметами торговли или продуктом, с
которыми правительство или администрация могут обращаться но своей
прихоти, но являются личностями с правами, а также с обязанностями.
Административное право помогает перевести этот общин принцип в набор
более конкретных принципов, связанных с отношением к личностям и их
группам. Это опять же достигается созданием набора стандартов, которые
определяют и структурируют то, как государственные чиновники должны
обращаться с гражданами. Это связано с такими вопросами, как
уведомление, слушание и раскрытие информации, реальное обоснование
свидетельств и фактов, приведение обоснования и возможность проверить
правильность и законность административного действия при помощи
апелляций, жалоб и других форм регресса.

В конечном итоге всякое понимание административного права в современных
политико-правовых теориях не может не учитывать того обстоятельства, что
государство в целом, его институты, в том числе административные, не
имеют никакой другой глобальной цели, кроме служения интересам каждого
отдельного индивида и общества в целом, защиты прав гражданина и
человека. Государство во всех проявлениях его сущности не может
возвышаться над гражданским обществом и индивидами, его составляющими, —
оно не более чем инструмент в руках общества и индивидов по обеспечению
гармоничных условий жизни людей. Административные же институты власти в
наибольшей степени должны подчинять свои действия интересам индивидов,
поскольку на них, согласно законодательству современных демократических
государств, возлагается обязанность обеспечивать выполнение конституции,
законов, закрепляющих права и свободы гражданина и человека;

именно эти институты власти переводят в плоскость практического
применения нормативные акты государства и местного самоуправления.
Предоставляемые административным институтам полномочия не имеют
самостоятельного существования вне зависимости от выполнения ими
возложенных на них обязанностей. Этим объясняется действие принципа
«разрешено все, что не запрещено законом» исключительно в процессе
реализации прав и обязанностей человеком, а не реализации компетенции
государства и его институтов, которая строго ограничена в части их прав,
т.е. возможностей выбирать вид и меру своего поведения.

4. Каждая из этих трех целей административного права может
рассматриваться как элемент в более общей цели обеспечения законного
управления. Законность — это комплексное понятие, но здесь мы имеем в
виду, что управление и администрирование совершаются таким образом,
который рассматривается в обществе как эффективный и правильный.

В российской политической практике и административной науке
«администрирование» рассматривается также в несколько ином качестве —
как характеристика политического режима, стиль государственного
управления, состоящий в преимущественном использовании в управленческих
процессах силового давления, жесткой подчиненности, команд и взысканий,
обеспечиваемых подсистемой наказаний.

Указанные стандарты, в свою очередь, проверяются набором принципов и
практик, среди которых принципы административного права составляют
важный элемент. Например, администрация, которая добивается хороших
результатов и которая при этом уважает права граждан и их групп, близка
к тому, чтобы рассматриваться как законная. Это представление о
законности будет далее укреплено соблюдением промежуточных стандартов, о
которых уже говорилось. Например, если управление осуществляется открыто
и прозрачно, то оно, вероятно, завоюет дополнительное уважение, в
котором будет отказано власти, действующей закрыто и тайно. То же самое
относится и к другим стандартам и практикам: соблюдение правил
уведомления, слушания, открытия информации, обоснования, соблюдение
сроков и регресс. Законность — это вопрос степени, которой ни одна
система не достигнет полностью; но чем выше соответствие управления
принципам административного права, тем большая степень уважения к власти
будет завоевана, а следовательно, будет обеспечиваться
прогрессивно-стабильное развитие общества.

Вместе с тем здесь имеется в виду правовая законность, которая основана
на праве как системе принципов, созданных волей народа и выраженных в
законах, имеющих правовой (справедливый) характер. Только в этом случае
будет достигнута важнейшая цель — обеспечение через оптимальное
управление общественными делами интересов каждого индивида, воля
которого ранее была объективирована в соответствующем законе.

1.3. Административное право и эффективное администрирование

В то время как второе значение понятия административного права в
значительной степени связано с общими принципами, оно не полностью
исчерпывается этими принципами и имеет еще одно измерение, которое,
будучи очень важным, не всегда привлекает к себе внимание. Само это
измерение также состоит из двух частей: одно — это реализация
административных прав и обязанностей административными органами, а
второе — надзор за этим процессом управления.

Главный тест на хорошее администрирование заключается в том, как день за
днем осуществляются действия и принимаются решения, особенно те действия
и решения, которые затрагивают права и интересы отдельных людей и их
групп.

Он также заключается в том, в какой степени обеспечиваются
непрерывность, системность, полнота (всесторонность), адекватность
законам в процессе принятия и реализации решений административных
органов как общего характера (нормативных решений), так и
индивидуальных.

Конечно, хорошее администрирование зависит от многих факторов, таких,
как уровень подготовки и опыта чиновников, времени и ресурсов, имеющихся
у них в распоряжении. Оно также зависит от отношения законодателей и
чиновников, которое, в свою очередь, в значительной степени определяется
более широкой политической и социальной обстановкой. Закон также может
играть соответствующую роль в формировании поведения чиновников и общей
среды управления. В связи с этим административное право должно
заботиться не только об абстрактных принципах, направляющих и
сдерживающих управление, но и о том, в какой степени конкретные органы
власти используют свою власть. Хотя, конечно, изучение того, как
конкретные органы работают на практике, выходит далеко за пределы закона
и требует инструментария социальной науки; тем не менее понимание
административного права в его практическом применении зависит от уровня
понимания контекста, в котором он работает.

Контроль над администрированием принимает разные формы, реализуется
различными органами и служит ряду целей. Форма надзора, находящаяся в
центре административного права, заключается в юридическом надзоре,
осуществляемом независимыми судами.

Следует отметить, что в российской правовой науке понятия контроля и
надзора рассматриваются чаще всего как несовпадающие, при этом по
содержанию основной функции в системе властвования суды признаются в
качестве контролирующих, а не надзирающих органов юстиции. Принятие
обязательных для исполнения судебных решений является в данном случае
признаком, отличающим контроль от надзора. Однако нормотворческая
деятельность не всегда базируется на научных определениях понятий, что
проявляется, например, в использовании терминов «контроль» и «надзор»
без учета семантики и научных обоснований значения указанных терминов,
используемых в специальном — юридическом — значении. Примером тому может
быть Положение о санитарно-эпидемиологической службе Российской
Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской
Федерации от 24 июля 2000 г. № 554′. В п. 15 этого Положения определено,
что «при осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического
надзора Министерство здравоохранения Российской Федерации…
осуществляет контроль за выполнением санитарных правил, гигиенических
нормативов…».

Юридический надзор особенно важен, потому что он базируется на праве и
укрепляет принцип обязательной законности при осуществлении управления.
Он важен с конституционной точки зрения, но при этом юридический надзор
носит ограниченный характер и обычно дополняется другими формами,
служащими другим целям. Институт уполномоченного по правам человека в
настоящее время обычно включен в современные системы административного
права, как и разные специальные инспекции и комиссии.

В России институт уполномоченного по правам человека в наибольшей
степени связан с административным правом (в части внутренней организации
аппарата уполномоченного, взаимоотношений с органами исполнительной
власти, прокурорского надзора и др.). Однако законодательно закрепленные
цели, задачи и принципы его деятельности, непосредственно связанные с
созданием условий законности функционирования административной системы
как сферы, в которой реализуются права человека и гражданина, являются
предметом конституционного (государственного) права.

Часто создаются специальные формы внутреннего контроля самим управляющим
органом, а для внешней апелляции — специальные суды и трибуналы. Другой,
менее изученной формой надзора является система парламентских комитетов,
которая во многих странах имеет значительный потенциал в отслеживании и
оценке административного управления.

Надзорный потенциал парламентских комитетов, как и парламента в целом,
предопределяется степенью демократичности общества, его государственной
организации, уважением идей парламентаризма, особенно со стороны
институтов публичной власти, средств массовой информации — электронных и
других. В российской практике, к сожалению, такой демонстрации уважения
к парламенту и парламентаризму нет, что нельзя признать положительным
фактором воспитания политической и правовой культуры населения страны.

Особую значимость деятельность парламентских комитетов и комиссий имеет
для определения степени эффективности управления в случаях анализа
законодательных инициатив административных органов (правительства, в
частности) в области бюджета, налоговой системы, распоряжения природными
ресурсами и т.п. Одним из действующих во многих странах, в том числе в
России, институтов законодательного контроля является Счетная
(контрольная) палата, действующая под эгидой законодательной власти,
однако контролирующая административную власть в области исполнения
бюджетного законодательства. Этот контроль является внешним по отношению
к административной системе.

Между этими двумя измерениями административного права в его втором
значении есть тесная взаимосвязь. Общие принципы создают стандарты,
которые управляют надзорной деятельностью различных структур, или,
говоря иначе, цель надзора в его многообразии заключается в том, чтобы
убедиться, что управление осуществляется в соответствии с определенными
стандартами, которые, в свою очередь, базируются на политических и
конституционных ценностях общества.

Из этого краткого обзора мы можем заключить, что второе значение
административного права особенно интересно при общем изучении этого
предмета. Это второе значение можно кратко представить следующим
образом:

1) административное право связано с принципами, которые направляют и
сдерживают использование власти административными структурами;

2) принципы административного права вытекают из более фундаментальных
принципов политического и конституционного характера;

3) административное право связано не только с упомянутыми выше
принципами, но также с тем, как административные структуры используют
власть, особенно как и в какой степени соблюдаются общие принципы;

4) административное право также связано со структурами и механизмами,
используемыми для надзора за административными действиями.

В российской науке административного права принципы рассматриваются как
сущностные категории, которые выражают главное назначение и определяют
основы действия административного права в самых различных направлениях и
уровнях проявления этой сущности. Вследствие этого принципы подразделяют
на: общие (социально-правовые) и организационные’; общие, частные,
организационно-технологические; общественно-политические,
функционально-структурные, организационно-структурные,
государственно-управленческой деятельности, общесистемные принципы
государственного управления, структурные принципы государственного
управления (структурно-целевые, структурно-функциональные,
структурно-организационные и структурно-процессуальные),
специализированные принципы в различных проявлениях государственного
управления. И это не исчерпывающие классификации — имеются и некоторые
другие.

Различные классификации принципов позволяют увидеть многогранность,
многоканальность проявления сущности государственного управления,
облеченного в правовую форму. Проводимый анализ принципов
административного права является одним из направлений исследования
государственного управления, административного права через призму
влияния этих принципов на статус человека и гражданина в системе
управленческих, административно-правовых отношений с учетом опыта ряда
зарубежных государств.

Для того чтобы продемонстрировать природу административного права так,
как оно понимается в современных европейских обществах, как оно отражено
в конституциях, как оно развивалось законодателями и судами по всей
Европе, полезно создать две разные модели. Одна модель, которая будет
рассматриваться как закрытая модель, широко используется в практике
европейских стран, не достигнувших должного уровня демократии, в то
время как другая, открытая модель отражает характер европейского
административного права в развитых демократических странах, в правовых
государствах.

Под правовым в данном контексте понимается государство, в котором
администрирование осуществляется в целях защиты прав и интересов
индивидов, в том числе и в разного рода объединениях индивидов в рамках
гражданского общества, а правовая законность стала доминирующим
принципом функционирования демократически организованного государства.
При этом следует осознавать, что вряд ли можно считать правовое
государство в полном смысле этого понятия фактом реального
государственного бытия различных стран, в том числе и тех, которые имеют
само название «демократическое правовое государство».

1.4.1. Закрытая инструментальная модель имеет следующие черты.

1. Государственное управление рассматривается как инструмент для
достижения целей управления, в то время как цели управления определяются
правящей партией или элитой, а не интересами общественного блага и без
учета прав граждан. В такой ситуации успешность управления определяется
просто тем, добилось ли оно целей, поставленных партией или элитой.

2. Формы отчетности и контроля существуют, но используются в основном
для того, чтобы убедиться, что управление действительно направлено па
цели, определенные правящей партией или элитой. Соответственно это
внутренний контроль администрирования и управления при минимальном или
отсутствующем контроле внешних органов. На самом деле, когда управляемый
объект существует для удовлетворения потребностей и желаний власть
имущих, тогда нет места принципам, институтам или механизмам,
независимым от них. Практически не существуют независимые суды,
уполномоченные по правам человека, инспекции или парламентские комитеты.

Формально же существующие институты создают иллюзию демократизма,
политического плюрализма, что существенно затрудняет поиск эффективных
механизмов и средств оптимизации контроля населения за
администрированием. Очень близка к этому положению ситуация в России,
некоторых других государствах, образовавшихся на пространстве бывшего
Союза ССР.

3. Отношения между властью и гражданами имеют определенный
псевдодемократический характер. Это не те отношения, которые основаны на
правах или опосредованы ими, а скорее идея, что правители и
администрация всегда знают, что лучше для народа, и какие бы меры ни
требовались для осуществления целей правления, они будут приняты. Этот
подход к управлению может быть довольно сложным и не противоречит
сочетанию жестокости с патернализмом.

4. Доктрины административного права отражают эти черты; доктрины
направлены на эффективную работу управления, а не на строительство
отношений между администрацией и гражданами.
Административно-процессуальные кодексы могут подробно воплощать это
положение в процессуальных деталях, которые должны соблюдаться в
процессе принятия решений. Кодексы призывают к упорядоченному,
регулярному подходу к администрированию и часто включают разные
положения по защите граждан. Однако они вторичны по отношению к основным
целям и не основаны на правах.

5. Правосознание населения по преимуществу адекватно отражает
зависимость индивидов (их объединений) от воли чиновников,
государственных и политико-элитарных структур, определяющих на практике
принципы и границы использования управленческого инструментария в
отношении личности. Индивиды отличаются психологической зависимостью от
официальной пропаганды в оценке степени эффективности, справедливости,
гуманности деятельности административных органов, чиновников. В такой
модели административного права в полной мере сохраняет свою силу
восприятие населением государственной администрации как носителя власти,
не связанной волей народа, руководствующейся мифическим «общим благом»
(не основанным на интересе индивида). Особенно усугубляется положение в
этой части там, где ограничен доступ граждан к объективной и
плюралистической информации в условиях монопольного (в том числе и
государственного), олигархического управления средствами массовой
информации.

Глава 1. Природа и объем административного права.

1.4. Две модели административного права

Для того чтобы продемонстрировать природу административного права так,
как оно понимается в современных европейских обществах, как оно отражено
в конституциях, как оно развивалось законодателями и судами по всей
Европе, полезно создать две разные модели. Одна модель, которая будет
рассматриваться как закрытая модель, широко используется в практике
европейских стран, не достигнувших должного уровня демократии, в то
время как другая, открытая модель отражает характер европейского
административного права в развитых демократических странах, в правовых
государствах.

Под правовым в данном контексте понимается государство, в котором
администрирование осуществляется в целях защиты прав и интересов
индивидов, в том числе и в разного рода объединениях индивидов в рамках
гражданского общества, а правовая законность стала доминирующим
принципом функционирования демократически организованного государства.
При этом следует осознавать, что вряд ли можно считать правовое
государство в полном смысле этого понятия фактом реального
государственного бытия различных стран, в том числе и тех, которые имеют
само название «демократическое правовое государство.

1.4.1. Закрытая инструментальная модель имеет следующие черты.

1. Государственное управление рассматривается как инструмент для
достижения целей управления, в то время как цели управления определяются
правящей партией или элитой, а не интересами общественного блага и без
учета прав граждан. В такой ситуации успешность управления определяется
просто тем, добилось ли оно целей, поставленных партией или элитой.

2. Формы отчетности и контроля существуют, но используются в основном
для того, чтобы убедиться, что управление действительно направлено на
цели, определенные правящей партией или элитой. Соответственно это
внутренний контроль администрирования и управления при минимальном или
отсутствующем контроле внешних органов. На самом деле, когда управляемый
объект существует для удовлетворения потребностей и желаний власть
имущих, тогда нет места принципам, институтам или механизмам,
независимым от них. Практически не существуют независимые суды,
уполномоченные по правам человека, инспекции или парламентские комитеты.

1.4. Две модели административного права.

Формально же существующие институты создают иллюзию демократизма,
политического плюрализма, что существенно затрудняет поиск эффективных
механизмов и средств оптимизации контроля населения за
администрированием. Очень близка к этому положению ситуация в России,
некоторых других государствах, образовавшихся на пространстве бывшего
Союза ССР.

3. Отношения между властью и гражданами имеют определенный
псевдодемократический характер. Это не те отношения, которые основаны на
правах или опосредованы ими, а скорее идея, что правители и
администрация всегда знают, что лучше для народа, и какие бы меры ни
требовались для осуществления целей правления, они будут приняты. Этот
подход к управлению может быть довольно сложным и не Противоречит
сочетанию жестокости с патернализмом.

4. Доктрины административного права отражают эти черты; доктрины
направлены на эффективную работу управления, а не на строительство
отношений между администрацией и гражданами.
Административно-процессуальные кодексы могут подробно воплощать это
положение в процессуальных деталях, которые должны соблюдаться в
процессе принятия решений. Кодексы призывают к упорядоченному,
регулярному подходу к администрированию и часто включают разные
положения по защите граждан. Однако они вторичны по отношению к основным
целям и не основаны на правах.

5. Правосознание населения по преимуществу адекватно отражает
зависимость индивидов (их объединений) от воли чиновников,
государственных и политико-элитарных структур, определяющих на практике
принципы и границы использования управленческого инструментария в
отношении личности. Индивиды отличаются психологической зависимостью от
официальной пропаганды в оценке степени эффективности, справедливости,
гуманности деятельности административных органов, чиновников. В такой
модели административного права в полной мере сохраняет свою силу
восприятие населением государственной администрации как носителя власти,
не связанной волей народа, руководствующейся мифическим «общим благом»
(не основанным на интересе индивида). Особенно усугубляется положение в
этой части там, где ограничен доступ граждан к объективной и
плюралистической информации в условиях монопольного (в том числе и
государственного), олигархического управления средствами массовой
информации.

Глава 1. Природа и объем административного права.

1.4.2. Открытая модель административного нрава, представленная в
европейских демократиях, имеет различное воплощение.

1. Государственное управление по-прежнему в значительной степени
направлено на достижение целей правления, но с двумя отчетливыми
чертами: первая выражена в том, что эти цели правления основаны на
представлениях об общественном благе, определенном через ряд
демократических процедур; вторая определяется тем, что достижение целей
правления корректируется определенными ценностями и принципами. Эти
принципы, которые выражены в идеях законности, открытости и
прозрачности, подотчетности и уважения к гражданам (гуманизм), могут
рассматриваться как сдерживающие ограничители при достижении целей
правления, или, предпочтительно, их следует рассматривать как
формирующую часть самого понятия общественного блага.

2. Эта модель характеризуется системой контроля над администрированием,
осуществляемой институтами и при помощи методов, которые в основном
отделены от власти и независимы от нее. Вместо ситуации, при которой
исполнительная власть была центральной точкой, из которой все вытекало и
в которую все возвращалось, она одна из центральных точек, но не
единственная. Исполнительная власть и администрация играют ключевую роль
в обеспечении хорошего правления, но это не безграничная и ничем не
сдерживаемая роль. У других государственно-властных и самоуправленческих
институтов и механизмов есть свои собственные источники законности и
свои функции, при выполнении которых они не подотчетны исполнительной
власти.

3. Отношения между правительством и администрацией, с одной стороны, и
гражданами — с другой, определяются ценностями и принципами, которые, в
свою очередь, формируют права. Права как материального, так и
процессуального характера охраняются сетью процедур и институтов, таких,
как административно-процессуальный кодекс, суды, институт
уполномоченного по правам человека. Гражданин не зависит от доброты или
доброй воли администрации, но имеет нрава как материальные, так и
процессуальные, которые могут быть защищены от произвола администрации.

4. Процедуры и доктрины административного права принимают иной характер
и служат целям, отличным от целей закрытой инструментальной модели. В
открытой модели доктрины и процедуры по-прежнему связаны с обеспечением
и поддержанием упорядоченного и системного администрирования. Но они
делают не только это; они стали инструментами, при помощи которых в
практику переводятся ценности и принципы, отражающие особую природу
отношений между гражданами и государством, которое является не более чем
самой широкой организацией этих граждан. Они также служат общей
законности функционирования административной системы.

5. Статус чиновников администрации всех рангов и степеней настолько
лично им выгоден, насколько граждане, будучи учредительной властью в
государстве, соглашаются с издержками на личное содержание чиновников,
действующих от имени, по поручению граждан и в пределах полномочий,
переданных им гражданами. Чиновники администрации в своих действиях
реализуют не личный, как часто бывает в инструментальной модели, а
общественный интерес, и поведение представителей администрации в связи с
правами граждан в наибольшей степени обязанное, нежели управомоченное.
Кроме того, управомоченное поведение администраций носит
обеспечительный, охранительный по отношению к правам и интересам граждан
характер.

1.5. Описание административной системы

Хотя в каждой стране есть свои институты и способы управления,
современные системы административного управления склонны вписываться в
схему, многие совпадающие черты которой встречаются в разных странах. В
этом разделе будет дано краткое описание такой общей схемы. Указанная
задача может быть разделена на три части: источники административной
власти; институты административного управления; применение
административной власти.

1.5.1. Источники административной власти. Под административной властью
понимается власть административного органа на выполнение действия в
отношении какой-то области деятельности. В системе административного
правления правового государства официальное лицо или организация могут
осуществлять эти действия в соответствии с полномочиями, делегированными
им законом.

1. Конституция, естественно, стоит на первом месте. Именно конституция
определяет возможность создания различных структур администрации и
получения ими своих полномочий. Типичными примерами являются институт
президентства, совет министров, премьер-министр и конкретные министры.
Среди других институтов, созданных в соответствии с конституцией, чаще
всего встречаются контрольная комиссия (счетная палата), институт
уполномоченного по правам человека или парламентский комиссионер и
прокурор. Когда какой-то институт или офис считается столь центральным,
что создается конституцией, весьма вероятно, что ему будут прямо
переданы некоторые административные полномочия. Альтернативно или в
дополнение .к конституции может быть закреплено, что административные
полномочия будут переданы этому органу принятием закона.

2. Наиболее важным источником административной власти является закон или
первичный законодательный акт, принятый парламентом или национальной
ассамблеей. Весьма типичной схемой в любой правовой системе является то,
что парламентские законы создают область правового регулирования, внутри
которой регулируется круг соответствующих вопросов и передаются
полномочия административным властям. Административные власти в данном
случае включают министров, а иногда даже совет министров, департаменты
центрального правительства, институты местного и регионального
правления, другие агентства и инспекции. Принцип, согласно которому
парламент или национальная ассамблея может таким образом делегировать
административные полномочия, широко признается как базовый принцип,
иногда это декларируется конституцией, но чаще это подразумевается.

3. Другим источником административной власти может быть делегирование
одним институтом или властью полномочий другой. Такой способ
ннституционализации может принимать разные формы. Например, министр,
имеющий административную власть в соответствии с законом, может
делегировать часть своих полномочий какому-либо официальному лицу или
структуре. Будет ли такое делегирование правомерным, зависит от условий
этого закона. Если нет ясного указания в законе, то общий принцип во
многих юрисдикциях заключается в том, что делегированные полномочия не
могут делегироваться дальше. Этот принцип может быть отменен
законодательным положением. Другая ситуация складывается, когда
первичный орган получил свои полномочия напрямую по конституции. В этом
случае возможность делегировать такие административные полномочия будет
зависеть от положений конституции.

4. Последним возможным источником административных полномочий является
исполнительная власть. Обычно официальные лица или институты, возможно
глава государства или совет министров, имеют исполнительные полномочия
на действия в таких обстоятельствах, как чрезвычайное положение,
общественные беспорядки или угроза безопасности. Такие исполнительные
полномочия, конечно, могут быть записаны в конституции; они также могут
считаться присущими данной структуре или институту. Французский мэр,
например, имеет полномочия в случаях общественного беспорядка, присущие
его офису, а Министерство Короны в Великобритании может принять на себя
те прерогативные полномочия, которые раньше принадлежали Короне.

1.5. Описание административной системы.

Американский президент — другой пример того, когда определенная
исполнительная власть заложена в самом офисе при отсутствии четко
выраженного положения в конституции. Хотя во многих странах ситуация
соответствует приведенным примерам, необходимо отметить, что модель
такой исполнительной власти не соответствует идее правления в
соответствии с законом и в целом должна рассматриваться как
нежелательная, за исключением очень узких областей, когда на карту
поставлено само сохранение нации.

В связи с этим задача науки состоит в том, чтобы в процессе обобщения
практики формирования внутренней (собственной) базы административной
власти были выработаны критерии допустимости саморегулирования
административной системы. Предварительно таковыми критериями могут быть
фактор гуманизма, существенного превышения пользы административных
действий над возможным причинением вреда гражданам, отсутствие
дополнительных, кроме статутных, личных выгод чиновников и корпоративно
и прочими узами связанных с ними лиц и т.д.

1.5.2. Основные институты административного правления. Имея картину
источников административной власти, можно кратко описать институты, из
которых состоит административное правление. Прежде всего следует
отметить, что не существует строгого определения понятия
административного института, поэтому то, что считается частью структуры
административного правления, может рассматриваться как в узком, так и в
широком смысле.

Один подход к классификации будет основан на предмете деятельности
института (что выполняет этот институт). Если он осуществляет полномочия
исполнительного характера, тогда это административный орган; если его
полномочия законодательного или судебного характера — классификация
будет иной. В этом подходе две трудности. Первая состоит в том, что
нелегко решить, как квалифицировать сами полномочия, особенно в
пограничных и трудных случаях. Вторая трудность в том, что, даже когда
классификация полномочий в конкретных случаях не вызывает трудности,
классификация институтов не всегда будет соответствовать ей. Другими
словами, структура власти может выполнять делегированные законодательные
полномочия и тем не менее классифицироваться как административный орган.

Доминантой в данном случае будет исходная (первичная), законом
установленная принадлежность компетенции, в частности полномочие
парламента принимать законы по заранее определенному кругу предметов
ведения. Это формальный критерий классификации, он может не
соответствовать идеям парламентаризма в том, что нормативное
регулирование осуществляется только парламентским законом. Но, к
сожалению, пока нет другого способа классификации административных
органов. Более того, идея правового государства, основанного на
парламентаризме, была бы существенно укреплена и приближена к реальному
народовластию, если бы в конституции каждого государства содержалось
прямое указание на возможность нормативного регулирования общественных
отношений исключительно законом (парламентским, принятым на
референдуме), если иное не предусмотрено конституцией (в качестве так
называемого делегированного законодательства). В практике
конституционного регулирования статуса институтов государственной власти
подобные правила имеются. В отдельных случаях реализация принципа
делегации нормотворческих полномочий вытекает не только из
конституционных предписаний, но и из других законов, что представляется
небезопасным для сохранения стабильности власти, основанной на принципе
ее разделения.

Другой, более многообещающий подход заключается в том, чтобы выяснить, в
чем цель многих разнообразных институтов управления. На сам вопрос можно
ответить по-разному, но с точки зрения административного права цель
классификации в том, чтобы определить, применяются ли данным органом
общие принципы административного права. Важно знать, применяются ли
принципы, управляющие административным действием, к данному институту;
также важно знать, является ли данный институт объектом надзора судов
или иных органов, особенно парламентских.

Хотя этот целеопределяющий тест предлагает хорошее начало для
определения того, является ли конкретный институт административным по
своей природе, это не всегда ведет к удовлетворительному выводу. Одна из
причин — в том, что объем применения административно-процессуального
кодекса не всегда совпадает с объемом судебного надзора. Это именно то,
что имеется в административном праве Польши, где закон о судебном
контроле администрирования покрывает значительно больший диапазон
действий, чем административно-процессуальный акт. Вторая причина, из-за
которой целеопределяющий подход не всегда дает удовлетворительную
классификацию институтов, заключается в том, что какой-то институт может
носить явно административный характер, но тем не менее быть исключенным
из сферы действия принципов административного права по скрытой причине.

В странах Центральной и Восточной Европы, например, нередки ситуации,
что определенные институты, такие, как полиция или служба безопасности,
исключены из сферы действия правовых стандартов и надзора судов и других
органов.

Дело в том, что нет полностью удовлетворительного метода классификации
институтов, как административных, так и иных; соответственно лучше всего
дать обзор тех институтов, которые являются административными в том
смысле, что их полномочия носят управленческий характер. Под просто
административными понимаются такие действия индивидуального или
обобщенного характера, которые являются объектом общих принципов
административного права. Что именно это означает, станет ясно из
следующих глав. В описании структур, которые, вероятно, исполняют
административные полномочия, начнем с верха конституционного строя.

1.5.3. Президент, или глава государства. Современные конституции обычно
содержат нормы о главе государства, полномочия которого варьируются от
чисто формальных и церемониальных, как в Великобритании, Японии и
Германии, до значительных, как во Франции или Соединенных Штатах
Америки, Российской Федерации. Нам не нужно углубляться в вопрос о
различиях статуса разных глав государств. Вопрос, отвечающий нашим
задачам, заключается в том, что этот пост обычно несет определенные
административные полномочия и обязанности. Вероятным является сочетание
нормотворческих и индивидуализированных полномочий. Говоря о первых, по
конституции глава государства часто имеет ограниченные полномочия
издавать постановления и декреты определенного характера. Полномочия
принимать нормативные акты, т.е. законодательные полномочия, как обычно
их называют в юриспруденциях Центральной Европы, в большинстве стран
определяются конституцией и являются достаточно ограниченными по объему
действий, при этом общее понимание заключается в том, что парламент или
национальная ассамблея должны быть главными законотворцами, а полномочия
главы государства носят делегированный характер.

Между тем в России, например, развивается тенденция расширения
нормотворческих полномочий Президента Российской Федерации
законодательного (даже конституционного) характера па основании
толкования Конституции РФ Конституционным Судом РФ, в частности в связи
с восполнением пробелов конституционного регулирования статуса органов
государства (Генерального прокурора, собственно Президента РФ).
Указанная тенденция свидеельствует о весьма специфическом понимании и
применении в России (и некоторых других странах) принципов
парламентаризма в государстве, основанном на господстве права.
Сохранение и тем более развитие тенденции на расширение законотворческой
функции Президента как главы государства и исполнительной
(административной) власти будет вести к разрушению механизма сдержек и
противовесов, без которого разделение властей становится конституционной
фикцией, впрочем, весьма удобной для авторитарных и тоталитарных
режимов.

В дополнение к законодательным полномочиям глава государства может иметь
полномочия по ряду индивидуальных вопросов. Например, он может быть
уполномочен осуществлять определенные назначения и увольнения, принимать
решения в чрезвычайных ситуациях либо о помиловании в отношении
осужденных преступников. Есть разные примеры полномочий, исполняемых
главой государства и носящих довольно определенный административный
характер в том смысле, что они имеют прямые и часто серьезные
последствия для конкретных людей или их групп. Из этого вытекает один
вопрос: подпадают ли эти действия под общие принципы административного
права. Как будет видно далее, в разных странах ответ на этот вопрос
дается по-разному. Общая тенденция была в том, что административные
действия главы государства не подпадали под действие процессуальных
принципов и судебного надзора. Однако практика меняется, и сейчас подход
в основном сводится к тому, что административные действия будут
подчиняться принципам административного права, если только нет очень
значимой причины, такой, как, например, национальная безопасность, чтобы
исключить Их.

1.5.4. Совет Министров, или Кабинет, состоит из премьер-министра и
различных государственных министров. По своему составу, статусу и
полномочиям в разных юрисдикциях эти органы значительно отличаются один
от другого. Достаточно сравнить различие между французским Советом
Министров и британским Кабинетом, чтобы увидеть, насколько существенной
может быть разница. В то время как французский Совет Министров
назначается Президентом из кандидатур, которые он сам выбирает,
британский Кабинет назначается Королевой по рекомендации
премьер-министра из членов Палаты Общин либо Палаты Лордов. Более того,
во Франции, где существует жесткое разделение властей, Совет Министров
должен сосредоточиться на определенных вопросах, в Великобритании
Кабинет обладает огромной властью в случае, если он в состоянии получить
поддержку большинства Палаты Общин. Поскольку Кабинет составляется из
членов победившей партии, это обычно не проблема.

Существующие между французской и английской системой отличия, вероятно,
будут повторяться при сравнении любых юрисдикции. В настоящий момент
нас, однако, интересует не сравнение разных типов советов министров, а
вопрос, насколько они выполняют административные полномочия. Ответ в
том, что совет министров или его эквивалент обычно обладают как
второстепенными законодательными полномочиями, так и определенными
полномочиями индивидуализированного характера. Его законодательные
полномочия обычно исходят из описанных выше источников, а именно
конституции, специальных парламентских законов и неотъемлемых
полномочий. Второстепенное законодательство, создаваемое советом
министров, обычно подлежит определенному контролю, такому, как согласие
главы государства или рассмотрение парламента. Могут быть закреплены
специальные процедуры, обязательные при принятии таких второстепенных
законов, включая участие заинтересованных сторон. В разных странах эти
процедуры существенно отличаются друг от друга.

Что же касается индивидуализированных административных полномочий, то
совет министров может получить их напрямую из конституции пли первичного
законодательства либо иметь их как неотъемлемые. Наиболее плодотворным
источником административных полномочий является делегирование
парламентом через первичное законодательство. Полномочия могут
существенно варьироваться по своей природе, но часто они включают
основные вопросы административной политики, такие, как выдача лицензий
на работу атомной станции, объявление чрезвычайного положения, или
вопросы государственного значения. Нет естественного ограничения на
количество или существо полномочий, которые могут быть делегированы
совету министров либо конституцией, либо парламентским законом, но
обычно они будут сводиться к вопросам серьезного государственного
значения. Следует также отметить, что в некоторых юрнсдикциях
административные полномочия, будь то подчиненное законодательство или
индивидуализированные акты, могут осуществляться главой государства, но
по рекомендации совета министров.

Несколько иная ситуация сложилась в России, где Правительство
существенно зависит от Президента как в плане институцнонализации, так и
в плане принятия решений. Положение Правительства усугубляется еще тем
обстоятельством, что администрация Президента Российской Федерации во
многом повторяет функции структурных подразделений Правительства. Это
делает его несамостоятельным, подчиненным по отношению к Администрации
Президента, что вполне соответствует конституционной модели организации
исполнительной власти в России, которая не исключает никаких вариантов
действий Президента по отношению к Правительству, а действующий
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской
Федерации», предоставляя Правительству полномочия в различных областях
государственной жизни, не ограничивает Президента в праве принимать
решения в тех же областях администрирования.

1.5.5. Государственные министры. В то время как административные
полномочия делегируются совету министров как коллективному органу только
по исключительно важным вопросам, делегирование таких полномочий
индивидуальным министрам есть самый центр административного правления.
Иногда министры могут обладать полномочиями, напрямую делегированными
конституцией, но намного чаще источником их полномочий будет первичное
законодательство, принятое парламентом или национальной ассамблеей.
Обычной является модель административного правления, при которой министр
и его департамент получают обширные полномочия через первичное
законодательство. Такие полномочия могут быть двух видов: одно — на
принятие вторичного законодательства или нормативных актов и другое — на
решение вопросов индивидуализированного характера.

Диапазон вопросов, по которым министры уполномочены принимать
дополнительные законодательные акты, обычно широк и разнообразен. Стало
обычным делом, что любой значительный раздел первичного законодательства
будет содержать делегирование существенных законодательных полномочий
министру, ответственному за его выполнение. В некоторых правовых
системах имеются детальные процессуальные правила на принятие
дополнительного законодательства, а другие системы в значительной
степени оставляют этот вопрос на усмотрение конкретного министра.
Существуют и разные подходы к тому, следует ли эти дополнительные
законодательные акты передавать на рассмотрение парламента или
национальной ассамблеи или на согласование главе государства. Иногда
требуется и то и другое. На самом деле заметной чертой многих
современных правовых систем является ситуация, при которой, хотя
некоторое дополнительное законодательство является объектом подробного
рассмотрения национальной ассамблеей, значительная часть этого
законодательства вообще избегает какого-то ни было реального контроля.

Помимо полномочий принимать вторичные законодательные акты, министры
обладают большим объемом полномочий в индивидуальных вопросах. Это
обычно регламентируется первичным законодательством, но иногда может
появиться и в результате вторичного законодательства, принятого
министром. Обычно количество и объем таких полномочий велик, включая
действия и решения в вопросах социального обеспечения, иммиграции,
уголовных наказаний и лицензирования во многих его формах. На практике
многие решения, принимаемые от имени министра, в реальности принимаются
его сотрудниками и советниками, а министр несет за них ответственность.

1.5.6. Государственные департаменты. Государственному министру обычно
подчинен департамент, состоящий из государственных служащих и
советников. Конкретные отношения между министром и его департаментом
могут принимать разные формы. В некоторых системах все действия
департамента совершаются от имени министра, и он несет за них
ответственность. В других системах существует более четкая граница между
министром и департаментом с полномочиями и обязанностями, закрепленными
за одним или вторым, с ответственностью, которую каждый несет за свои
действия. Между этими двумя полярными позициями возможны промежуточные
варианты, при которых министр отвечает за одни действия, а департамент
за другие.

Можно утверждать, что в большинстве правовых систем основная роль
департамента заключается в обслуживании министра и департамент редко
действует или принимает решения самостоятельно. Однако в некоторых
областях полномочия могут быть напрямую переданы департаменту основным
законодательством, а еще вероятней — закреплены за постоянным элементом
— департаментом, в противоположность его политической главе. Также
достаточно распространена ситуация, при которой министр вторичным
законодательством делегирует полномочия чиновникам департамента. Обычно
полномочия, переданные таким образом, носят индивидуализированный
характер, хотя могут быть ситуации, когда чиновник департамента получает
полномочия на принятие правил общего применения. Каким бы ни был
характер полномочий департамента или конкретных чиновников департамента,
применение этих полномочий будет подпадать под обычные принципы
административного права.

1.5.7. Административные агентства, советы, комиссии и инспекции. Хотя
значительный объем административной деятельности осуществляется
министрами и их департаментами, в современном обществе. Шествует много
других институтов, играющих жизненно важную роль в административном
управлении. Американская федеральная ситема на протяжении многих лет
вверяла значительные административные полномочия распорядительным
органам. Эти органы действуют в соответствии с делегированными
Конгрессом полномочиями, которые часто включают принятие вторичного
законодательства, или так называемого законотворчества, и принятие
решений по индивидуальным вопросам. Образцы распорядительных органов в
таких областях, как гражданская авиация, охрана окружающей среды,
фармакология, финансовые сделки, техника безопасности, многократно
копировались другими странами.

Распорядительные органы не обязательно копируют американскую модель, но
необходимость в специальных органах, регулирующих разные виды частной
деятельности, которые затрагивают общественные интересы, очевидна в
любой современной управляющей системе. Другой тип административного
агентства можно увидеть сейчас в Великобритании, где определенные
департаменты разбиваются на более мелкие агентства, каждое из которых
имеет четко определенный набор задач, и эта тенденция тоже везде
копируется. Точный юридический статус этих „агентств следующих шагов”,
как они называются, еще нуждается в конкретизации, но их создание
указывает на заметный сдвиг в организации и работе административного
правления. Одной из интересных черт таких агентств является то, что они
часто создаются на основе контракта между министром и агентством, а не
законодательным путем.

Эти два типа агентств не исчерпывают возможных вариантов. В любом
развитом обществе существуют разнообразные специальные органы, созданные
для выполнения определенных административных или регуляторных задач.
Разнообразие органов столь велико, что трудно найти у них общие черты,
за исключением того, что каждый орган относительно независим от
центральных департаментов, с определенным набором административных
функций. Агентства могут быть подотчетны либо министру, либо напрямую
национальной ассамблее. Некоторые агентства могут быть закреплены в
конституции, но большинство создается основным законодательством пли,
как в случае с «агентствами следующих шагов», решением исполнительной
власти. В полномочия агентств часто входят вторичное законотворчество, а
также действия и решения по индивидуальным вопросам.

Учреждение подобного рода органов административного управления
подразумевается в основных законах многих субъектов Российской
Федерации, допускающих высокую степень свободного усмотрения
административного органа отраслевой компетенции в создании структуры и
системы распорядительных органов, кроме прямо указанных в Конституции
(Уставе). Между тем и здесь практика субъектов Российской Федерации
весьма разнообразна. Правда, с точки зрения организации оптимального
административного управления усмотрение конституционных (уставных)
органов по созданию структуры распорядительных органов не может быть
безграничным и неподконтрольным парламентским институтам. Учитывать это
необходимо прежде всего потому, что именно распорядительные органы
подобного типа являются организаторами реализации конституционных
принципов статуса человека и гражданина, непосредственными
распорядителями материальных и финансовых ресурсов
государственно-организованного общества. По крайней мере, фактором
сдерживания процессов расширения структур управления должен быть бюджет
содержания этих структур. Поэтому представляется весьма важным и
перспективным принцип парламентского контроля (как элемент механизма
сдержек и противовесов в системе разделения властей) за процессом
формирования подобного рода распорядительных органов, которые наиболее
тесно связаны с населением, обеспечением прав и свобод человека и
гражданина.

Инспекции — другой вид административных агентств, имеющих четкую задачу
оценки деятельности других государственных, а иногда частных органов.
Инспекции часто обладают широкими полномочиями по проверке деятельности
основных институтов, таких, как школы, тюрьмы и больницы. Инспекция
часто заканчивается представлением отчета министру или национальной
ассамблее. Отчет может содержать рекомендации основным органам по
улучшению их деятельности или послужить основанием для действий
вышестоящих органов.

Один тип инспекций — ревизионная комиссия — особенно важен сейчас, когда
большое внимание уделяется эффективной работе администрации. Ревизионная
комиссия, которая, естественно, может называться по-другому, обычно
уполномочена рассматривать финансовую деятельность департаментов и
органов правительства. Ее отчеты имеют большой вес, часто выходят за
рамки чисто финансового контроля и оценивают общую деятельность
департамента или органа. Значение, которое придается деятельности
ревизионной комиссии, можно увидеть в том, что для них существуют
специальные положения в конституциях новых демократических стран
Центральной и Восточной Европы.

1.5.8. Местные правительства. Пока описание административных институтов
сводилось к центральному правительству и агентствам и органам, обычно
ассоциируемым с центральным правительством и отчасти с правительством
(администрацией) субъектов федерации. Другая половина административного
управления существует в рамках местного управления. Местное управление
требует отдельного изучения, но здесь можно сделать несколько общих
замечаний. Во-первых, местное управление может быть организовано
по-разному, но часто в определенной параллели центральному правительству
в том, что существуют законодательные советы, которые делегируют
административные полномочия различным департаментам. Обычно
законодательные советы избираются, а местная администрация состоит из
постоянной гражданской службы. В некоторых правовых системах полномочия
законодательных советов закреплены в конституции, в других они создаются
в соответствии с обычным парламентским законодательством и обладают
только теми полномочиями, которые определены законом.

Специфическую систему местного управления учреждают в тех государствах,
где наряду с государственным местным управлением существует местное
самоуправление, как, например, в Российской Федерации, ряде стран
Восточной Европы. Здесь следует делать оговорку в части законодательных
полномочий представительных органов местного самоуправления, которые,
согласно конституциям (уставам) государства (субъекта федерации), правом
принимать законы не обладают, хотя они не лишены возможности принимать
имеющие государственную защиту другие нормативные акты, не являющиеся
законами. Указанное обстоятельство обязывает нас корректировать
применение понятий «законотворчество» и «нормотворчество» с учетом сферы
администрирования — государственного и самоуправленческого
соответственно.

Во-вторых, обычно деятельность местного правительства представляет собой
сочетание законотворчества и индивидуализированных административных
действий. Законодательная деятельность в основном относится к местному
совету, но, как и в центральном правительстве, дополнительное
законодательство является центральным аспектом административного
управления. Местное правительство во всех формах и составах является
важным элементом общей системы административного управления.

В заключение можно сказать, что из этого краткого обзора видно, что
административное управление состоит из многих частей, начиная от
президента и кончая нижним уровнем местного правительства. Приведенный
выше перечень включает в себя основные элементы административного
правления, но следует иметь в виду, что, первое, некоторые из упомянутых
здесь институтов являются административными органами только периферийно
и, второе, существуют другие институты, такие как суды, которые, хотя и
не являются административными органами, тем не менее исполняют некоторые
административные функции. Суть в том, что нет четкого определения
административного института, и следует признать, что, хотя определенные
институты образуют саму сердцевину административного управления, многие
другие в той или иной форме принимают участие в управлении в своей
повседневной работе.

Следует различать административные институты, имеющие статутную функцию
управления в отношении внешних объектов (административные институты в
собственном смысле) и административную функцию как обеспечительную в
отношении самого субъекта властной деятельности (суда, парламента и
т.д.). Такая дифференциация административной деятельности по
функциональному критерию и ее направленности (вне или внутри института
власти) приближает к достаточно точному определению понятия
административного института.

1.5.9. Контролирующие институты. Описанные выше институты являются
основными административными институтами в том смысле, что они отвечают
за принятие решений и совершение действий в разнообразных
обстоятельствах. Однако одним из элементов административного права
является то, как основные институты контролируются в своей деятельности
другими органами. Эту вторую группу можно назвать контролирующими
органами. Они включают суды, институт уполномоченного по правам
человека, прокуратуру (в некоторых судебных системах), парламентские
институты, особенно комитеты парламента. Не всегда легко разграничить
основные и контролирующие институты, и читатель заметит, что некоторые
институты, описанные в предыдущем разделе, являются и основными, и
контролирующими. Инспекции и комиссии во многих контекстах явно
выполняют контролирующую роль, а также принимают основные решения н
поэтому могут быть добавлены в этот раздел.

Представляется плодотворным подход к решению проблемы разграничения
основных и контролирующих институтов на основе выявления главной цели
деятельности — с учетом этого критерия большинство контролирующих
органов, несомненно, будут выявлены именно в таком качестве. Однако
сейчас перед нами цель кратко описать основные контролирующие органы.

1.5.10. Суды. Одним из фундаментальных принципов административного права
является то, что власть должна действовать в соответствии со своими
законными полномочиями и соблюдать важные принципы в процессе принятия
решений и совершения действий. Окончательное решение о том, были ли эти
принципы соблюдены, обычно оставляется за судами. В англо-американском
паве процесс рассмотрения судами законности административных действий
называется судебной проверкой. Этот термин не часто используется в
правовых системах континентальных стран, но используется тот же принцип.
Во французских административных судах существует специальная
юрисдикциоиная процедура для определения законности административного
действия. Европейский Суд, например, исполняет те же самые функции в
отношении институтов и официальных лиц Европейского Союза.

Судебная система каждой страны имеет свой характер и особенности. Во
Франции административный контроль осуществляется исключительно
административными судами — Административным трибуналом, Апелляционным
судом и Государственным Советом. Административные суды четко отделены от
гражданских судов и Конституционного Совета; у них своя история, свои
процедуры, они в основном занимаются разработкой основ для рассмотрения
административных действий с точки зрения законности. В Великобритании
нет специальных административных судов и судебная проверка
осуществляется обычными высшими судами. Основания для судебной проверки
в обеих судебных системах очень сходны, а процедуры принципиально
отличны. В странах Центральной и Восточной Европы подход может быть
самым разным: некоторые новые демократии специально создают
административные суды, а другие используют для этих целей обычные
гражданские суды. В последнем случае обычно создается специальный раздел
административного права.

Нам нет необходимости углубляться в детали судебной проверки.

Следует только отметить важность того, чтобы, суды осуществляли проверку
независимо от администрации и были в основном обеспокоены законностью, а
не результативностью деятельности проверяемого органа. Если хотя бы один
из этих принципов нарушается, может быть подорвана законность выполнения
судами этой контрольной функции. Соответственно одной из основных задач
для новых демократий является создание независимой судебной системы,
укомплектованной высокопрофессиональнымн судьями и обслуживаемой
ответственными профессионалами. Далее в этой книге будет более подробно
рассмотрен вопрос судебной проверки законности административной
деятельности. Следует также отметить, что суды могут иногда
использоваться не только для решения вопросов законности, но и как
апелляционные органы для рассмотрения целесообразности административных
действий. Часто в правовых системах общего права предусматривается
возможность апелляции по поводу административного решения в специальный
суд, а иногда в обычный суд, особенно когда дело идет о вопросе,
разрешающем определенное дело, а не о вопросах, касающихся
дискреционного права или политики. Такая практика, однако, достаточно
редка в континентальных правовых системах.

В современной России суды общей юрисдикции, арбитражные суды,
Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов
Российской Федерации вправе рассматривать споры, вытекающие из
административных правоотношений, в которых органы государственного
управления (администрирования), исполнительные органы самоуправления
нередко выступают в качестве ответчиков. Такая практика все более
расширяется по мере возрастания политической и правовой активности
населения, стремящегося защищать свои права с помощью суда. В обществе
зреет идея учреждения административных судов, специализирующихся на
рассмотрении дел с участием институтов администрирования.

1.5.11. Институт уполномоченного по правам человека (омбудсмен). В
последние годы в разных странах был создан специальный контрольный
орган, часто называемый омбудсмен или иногда парламентские комиссионеры.
Эти институты существенно различаются по конкретному объему контрольных
полномочий, но в целом их задача заключается в рассмотрении жалоб на
действия административных органов в отношении лица или группы лиц. После
получения жалобы омбудсмен проводит расследование, что часто означает
получение документов и устных свидетельских показаний от официальных
лиц, имеющих отношение к делу. После этого формируется заключение об
обоснованности жалобы. Цель обычно заключается в том, чтобы установить,
совершал ли административный орган действия, которые, не будучи
незаконными, имели отрицательный или деспотичный характер либо
демонстрировали пренебрежение, невнимание к интересам личности.

Процессуальная сторона действий омбудсмена весьма разнообразна, иногда
жалобы должны поступать через членов парламента, иногда гражданам
позволено напрямую обращаться к этому должностному лицу. Различаются и
способы воздействия, но обычно омбудсмен имеет полномочия рекомендовать
определенную форму возмещения ущерба, а не полномочия накладывать
санкции или освобождать от них. Таким образом, эффективность работы
этого органа зависит от его статуса в глазах исполнительной власти и
администрации, поскольку он не имеет императивных полномочий по
отношению к ним. И наконец, существует выбор между общей службой
омбудсмена или несколькими специальными органами, работающими в
различных областях права. В последнее время существует тенденция
создавать специализированные органы. Так, в Венгрии существует
Комиссионер по гражданским правам и Комиссионер по этническим группам; в
Великобритании — общий парламентский комиссионер по центральному
правительству и несколько специальных комиссионеров по таким вопросам,
как местное правительство, тюрьмы, налоги, здравоохранение, разбор жалоб
на действия полиции. Омбудсмен стал важным контрольным институтом,
играющим существенную роль в обеспечении соблюдения администрацией прав
и интересов граждан.

Следует ожидать повышения авторитета института омбудсмена в условиях
расширения сферы свободы слова, печати, реального политического и
идеологического плюрализма, позволяющих уполномоченному по правам
человека обращаться к населению непосредственно и тем самым влиять на
общественное мнение, особенно на формирование электоральных ожиданий,
предпочтений в избирательных отношениях. Однако ожидания могут быть
оправданными только в том случае, если свободы будут переводиться в
практику соответствующими действиями всех государственных институтов и
институтов гражданского общества.

1.5.12. Прокурор. Обычно во многих западных правовых системах прокурор
или обвинитель обладает полномочиями в уголовном праве и редко в
публичном праве. Иная ситуация в большинстве восточноевропейских
государств. Многие годы, а особенно в период коммунистического
правления, прокурор обладал значительными полномочиями в области
публичного права. Основным в этой функции был контроль за соблюдением
закона государственными структурами, социальными организациями и
отдельными лицами. Эта функция часто реализовывалась прямым
вмешательством прокурора в деятельность поднадзорных органов или
инициированием судебного разбирательства. В коммунистический период,
когда судебный регресс был ограничен, полномочия прокурора были весьма
существенными. С приходом демократии полномочия прокурора были
значительно свернуты, но в большинстве государств региона сохранились
некоторые функции, связанные с публичным правом.

Хотя прокуратура и не достигла такого положения в западных правовых
системах, нередки случаи, когда есть офис или официальное лицо, которое,
особенно в важных вопросах, может представлять общественные интересы и
возбудить судебное разбирательство для защиты этих интересов.

Так, в Российской Федерации прокуратура обращается с исками в суды в
целях защиты интересов государства, местного самоуправления. В последнее
время прокуратура предъявляет иски и в первичных интересах частных
хозяйствующих субъектов, когда в пользу этих субъектов взыскиваются
кредиторские задолженности, с которых в последующем уплачиваются налоги
в государственный и местный бюджеты.

Однако эта роль обычно узка в объеме и используется только в особенно
важные моменты. На самом деле, поскольку суды стали более доступны для
обращений граждан и организаций и идея судебного регресса более прочно
вошла в политико-правовую культуру, роль прокурора пли подобной
структуры стала менее важна. Однако в странах Центральной и Восточной
Европы прокуратура сохраняет хоть и сокращенные, но все же значительные
полномочия по контролю за законностью административных действий и
решений.

1.6. Публичное право и административное право

1.6.1. Термин публичное право- вошел в отечественную юридическую
понятийную систему сравнительно недавно. Правовые нормы, устанавливающие
устройство государства, структуру его органов, правовую систему,
судоустройство и т.д., действовали и в бывшем СССР, однако существование
публичного права отрицалось, асфера публично-правовой регламентации
специально не выделялась. Не входило данное понятие и в соответствующий
учебный курс, и в программу университетского юридического образования.
После Октябрьской социалистической революции 1917 г. деление права на
публичное и частное более не проводилось, так как считалось, что оно не
соответствует природе нового строя и экономических основ государства.
Такой порядок не мог не повлиять отрицательно на складывающийся в СССР
механизм правового регулирования: государство масштабно вмешивалось в
частную жизнь граждан, не обеспечивались их демократические права и
свобообеспечивается нормами публичного права, в предмет которого входят:

основы государственного устройства; функционирование государства и его
институтов; институты гражданского общества; система и органы местного
самоуправления; правотворческий и правоприменительный процесс; судебная
система; международные отношения.

Публичное право направлено на обеспечение и охрану общих интересов
государства (всего общества); частное право охраняет интересы отдельных
лиц. В число отраслей, составляющих систему частного права, входят
гражданское, семейное, трудовое, торговое право и некоторые другие
отрасли. Административное право как отрасль публичного права
определяется прежде всего своим предметом, т.е. системой
государственно-управленческих отношений, ибо государственное управление
реализуется через категории публичного интереса, потребностей, целей,
стимулов и норм.

Современные политические и социально-экономические процессы значительно
повышают роль государства в решении общественных задач, в обеспечении
прав и свобод граждан. В течение последних десяти лет получила
существенное развитие правовая система Российской Федерации,
реформируются ее традиционные правовые образования, появляются новые
отрасли права и публично-правовые институты. В 1995 г. в стране был
опубликован первый учебник публичного права.

Актуализация проблемы публичного права вызвана рядом причин, среди
которых выделяются: необходимость проведения правовой реформы; глубокое
изменение многих отраслей права и появление новых; развитие структуры и
системы правовых отраслей; усиление роли государства в реализации планов
социально-экономического развития страны.

1.6.2. Публичное право включает в себя отрасли, в разной степени
связанные с правовым механизмом организации и функционирования самого
государства и его органов: конституционное (государственное) право,
административное право, уголовное право, финансовое право,
процессуальное право, судоустройство, международное публичное право.
Каждая отрасль имеет специфический объект и методы правового
регулирования, а также особую структуру нормативного материала,
изучаемого в рамках этой отрасли права.

1.6. Публичное право и административное право

Публичное право также распространяет свое действие на сферу организации
и функционирования негосударственных учреждений — органов местного
самоуправления, которые не входят в систему органов государственной
власти. В современных региональных законодательствах содержатся обширные
правовые образования, входящие в публичное право. Субъекты РФ обладают
правом принятия региональных законодательных актов, что устанавливается
Конституцией РФ и уставами субъектов Федерации.

Изучение отрасли публичного права предполагает анализ и исследование ее
сущности, специальных правовых норм, вопросов правотворчества и
применения правовых норм, которые обеспечивают удовлетворение публичных
интересов, регулируют деятельность субъектов, обладающих властными
полномочиями, а также определяют взаимоотношения государственных органов
(органов местного самоуправления) и граждан.

1.6.3. Одной из самых объемных отраслей публичного права является
административное право, которое регулирует широкий круг вопросов
организации и деятельности системы органов исполнительной власти,
создания эффективной государственной службы, обеспечения законности в
области функционирования исполнительной власти. Наряду с регулирующими
административному праву присущи и «полицейские»
(адмннистративно-юрисдпкциоиныс) методы воздействия на конкретных
участников правоотношений. Субъекты административного права,
представляющие государство и его органы, также применяют в своей
деятельности принудительные механизмы и правовые средства, используют в
установленных законодательством пределах административно-властные
принудительные полномочия. Современный административной проф. К.С.
Вольский, обосновывая свою точку зрения относительно сущности и
главнейших элементов системы административного права, подчеркивает:
«Именно потому, что административное право регулирует и охраняет
общественный порядок, оно является наиболее важной для общества отраслью
права. Большевики презирали право и фактически отказались от всех его
отраслей, кроме административного и уголовного. С уголовным у них с
самого начала сложились особые отношения… Административное право
дважды пытались упразднить (1917-1921, 1928-1938 гг.), по безуспешно.
Степень необходимости для функционирования общества превзошла
идеологическую нетерпимость. Значит, это самая высокая отрасль права?
Бесконечно самая высокая; самая необходимая из всех известных».

Вольский К.С. Феноменология административного права. Административное
право является, кроме того, важнейшей учебной университетской
дисциплиной. В общем объеме правовых знаний, которые преподаются
студентам юридических вузов западноевропейских стран, административное
право занимает значительную долю’. Этой отрасли права посвящено немало
солидных учебников и многотомных справочников.

Административное право как учебный курс, как отрасль законодательства и
как предмет научно-теоретического исследования за последние несколько
лет претерпело существенные изменения. Сегодняшний этап его развития —
время глубокой его реформы, пересмотра теоретических догм, сложившихся
под влиянием существовавших на протяжении десятилетий политических и
экономических реалий, развития новых идей и концепций, реализации
международных обязательств, установления административно-правового
регулирования внешнеэкономических связей, таможенного дела и,
следовательно, реформирования системы административного
законодательства. В специальной правовой литературе последнего времени
появились статьи, посвященные отдельным аспектам теории государственного
управления, вопросам местного самоуправления, проблеме прав человека в
административном праве, роли общественных объединений (организаций) в
государственном управлении, административному договору,
административно-правовому статусу должностных лиц, военнослужащих,
субъектам административного правонарушения, административно-деликтному
праву, полицейскому и служебному праву.

Административное право представляет собой одну из сложнейших, крупнейших
и наиболее развитых отраслей российского права. Это обусловлено
специфическим предметом данной отрасли права, широтой и глубиной
отношений, которые регулируются его нормами. Поскольку исполнительная
власть, управленческая деятельность и само управление характерны
практически для всех сфер общественной и государственной жизни, то
административное право можно с полным основанием характеризовать как
центральную отрасль в правовой системе, которая воздействует на многие
другие отрасли права и испытывает на себе влияние со стороны иных
правовых отраслей; словом, в этой отрасли права фокусируются многие
общественные отношения, являющиеся предметом правового регулирования со
стороны иных отраслей права (например, конституционного, уголовного,
финансового, бюджетного, налогового, банковского права). Принципиально
важный характер этой отрасли права подчеркивает и главный метод (или,
точнее говоря, один из методов) правового регулирования — императивный
метод, метод властных предписаний. Поэтому административное право
считается одной из базовых отраслей права, с одной стороны, использующей
потенциал и правовые средства императивного метода регулирования, а с
другой — обеспечивающей публичные интересы, правовую защиту прав и
свобод как физических, так и юридических лиц от действий, решений и
бездействия административных органов.

1.6.4. Степень и интенсивность административно-правовой регламентации
общественных отношений в разных сферах различна. Например, общественные
отношения в сфере организации государственной службы, управления
внутренними делами, обороной регулируются преимущественно нормами
административного права. В экономической деятельности государства наряду
с административными нормами действуют нормы частного права.

Развитие рыночных отношений, разделение государственной власти,
построение современного правового государства, формирование эффективной
исполнительной власти и системы местного самоуправления — все эти
процессы вызывают насущную потребность в адекватном
административно-правовом и административно-процессуальном обеспечении.
Соответственно модифицируется и административное законодательство, и,
как следствие, преобразуется предмет административного права, по-новому
рассматриваются его содержание, функции, принципы, институты. Например,
процесс реального разделения властей в государстве таким образом
воздействует на предмет этой правовой отрасли, что прежние характерные
для нее меры принуждения и властного воздействия государства сменяются
инструментами формирования механизма исполнительной власти, действующего
на основе принятых парламентом законов и постановлений в интересах
личности и общества посредством регулирования, планирования,
координации, согласования и контроля. Разумеется, принудительные меры,
свойственные определенным институтам административного нрава, сохранятся
и со временем будут усовершенствованы (например, метод властных
предписаний, используемый административным правом стран Западной Европы
и США).

Административное право закрепляет отношения, возникающие в процессе
осуществления исполнительной (административной, управленческой,
исполнительно-распорядительной) власти. Исполнительная власть выделена
из общей структуры государственной власти не только на уровне
теоретических построений, но и в законодательстве. Изучение
административного права предполагает анализ системы, структуры, основных
признаков и субъектов исполнительной власти, ее влияния на реальное
обеспечение прав и свобод граждан, а также теории и практики
государственной службы. Следует подчеркнуть, что режим законности в
государстве прежде всего зависит от уровня законности в управленческой
(исполнительно-распорядительной) сфере.

В настоящее время происходит стремительное развитие практически всех
административно-правовых институтов, таких, как субъекты
административного права, государственная служба, формы и методы
государственного управления (административно-правовые формы,
управленческие действия), административные договоры, местное
самоуправление, нормативные правовые акты управления, административное
принуждение и административная ответственность, административный
процесс, законность и способы ее обеспечения в сфере исполнительной
власти (государственном управлении и местном самоуправлении).

Развитие административно-правовой науки в течение последних нескольких
лет ознаменовано появлением личностного аспекта в исследовании многих ее
проблем. На первый план выходят проблемы защиты прав и свобод личности,
соблюдения ее интересов при осуществлении исполнительной власти
(государственного управления), создания эффективных средств защиты
против нарушения органами публичной власти и их должностными лицами прав
личности, разработки административного законодательства, учитывающего
соответствующие международно-правовые документы.

Возникновение новых экономических условий не влечет за собой сокращения
сферы регулирования управленческих отношений административными методами;
изменяются лишь правовые средства и методы воздействия публичных
управленческих органов на экономическую среду и связи хозяйствующих
субъектов. В этих условиях административное право, как и право
гражданское, должно обеспечивать экономическую свободу предпринимателей,
хозяйственных обществ, фирм, государственных предприятий, частных лиц,
защищать их собственность, контролировать доходы, проводя эффективную
налоговую политику, осуществлять санитарный, экологический, таможенный и
другие виды административного контроля и надзора.

1.7. Административное право и частное право

1.7.1. Административное и частное право различаются исходными
положениями, социальным назначением, принципами и функциями. Частное
право допускает частную автономию и юридическую независимость
индивидуума (отдельных физических и юридических лиц). В задачи частного
права входит правовая регламента! на общественных отношений, основанных
на добровольности и на обоюдном согласии их создания, изменения и
прекращения, а также установление порядка рассмотрения и разрешения
споров и конфликтов между частными лицами, коммерческими и
некоммерческими организациями.

Публичное право (как минимум его важнейшие части — государственное и
административное право) имеет в качестве предмета изучения государство
как носителя верховной и суверенной власти, а также саму государственную
власть в ее различных проявлениях. Административное право как отрасль
публичного права является выражением публичного (общественного) интереса
как в организации социальной жизни, так и в формах, методах и содержании
административной деятельности, функционировании исполнительной власти.

Публичные интересы устанавливаются и реализуются в административном
праве посредством таких правовых средств, как: 1) правовая регламентация
публичного интереса, установление его признаков, сущности и видов; 2)
нормативная фиксация необходимости признания приоритета публичных
интересов, их повсеместного, обязательного и непосредственного
соблюдения и установление форм и видов правовой защиты публичных
интересов; 3) определение мер юридической ответственности за нарушение
публичных интересов’. Следовательно, административно-правовому
регулированию подлежит огромная сфера публичных интересов. Более того,
субъекты административного права призваны неуклонно соблюдать
административно-правовые нормы, определяющие необходимость соблюдения
общественных интересов и устанавливающие при их нарушении различные виды
правовой ответственности.

Таким образом, ведущая роль административного права в системе публичного
права определяется тем, что оно создает правовую основу Для публичного
управления, т.е. предметом административного права в публично-правовом
смысле являются отношения в сфере публичного управления.

Как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, административное право занимает
в системе публичного права место своего рода «опорной конструкции,
несущей основную нагрузку публично-правового регулирования в виде
административно-правового регулирования», так как в этой отрасли права
наиболее ярко проявляется публичный интерес, устанавливаются
организационная структура государственного управления, виды, система и
правовой статус органов исполнительной власти, статус публичной (т.е.
государственной и муниципальной) службы, применяются меры
административного принуждения, осуществляются организационно-властные
полномочия.

1.7.2. Административное право обеспечивает удовлетворение публичных
интересов в сфере взаимоотношений его субъектов. В политико-правовой
механизм обеспечения таких интересов входят следующие:

1) государственные и общественные интересы (интересы Российской
Федерации, ее субъектов и муниципальных образований), проявляющиеся в
целях, задачах и функциях исполнительной власти; 2) обеспечение прав и
свобод гражданина и человека, а также установление различных форм их
правовой защиты; 3) обеспечение публичных интересов посредством
установления контрольных механизмов; 4) административно-процессуальные
правовые гарантии реализации публичных интересов; 5) обеспечение
публичных интересов посредством установления мер административной
ответственности (или нескольких видов юридической ответственности).

Для субъектов публичного права законодательство устанавливает особый
публично-правовой статус, поскольку они осуществляют важнейшие
государственные функции и полномочия. В некоторых случаях
функционирование государства обеспечивается механизмом частноправового
(гражданско-правового) регулирования публичных отношений при помощи
характерных для гражданского права форм и методов регулирования
общественных отношений (добровольность вступления в правовые отношения,
равноправие и юридическая независимость друг от друга субъектов права).
В подобной ситуации функции государства осуществляют от его имени или по
договору с ним частные (негосударственные) организации, деятельность и
организация которых регламентируются нормами частного права.
Специфические частноправовые средства п механизмы используются в
практике государственного управления во многих странах, при этом
государство, передавая часть своих полномочий негосударственным
субъектам управления, осуществляет контроль и надзор за качеством их
выполнения (например, поддержание общественного порядка и общественной
безопасности, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия
населения в населенных пунктах).

Разграничение публичного и частного права — трудная и до сих пор
считающаяся спорной задача. Российская административно-правовая наука
традиционно рассматривает эту проблему применительно к предмету и
методам административного права. И в самом деле, выявление особенностей
этих понятий позволяет провести границу между административным и частным
правом. Однако, как уже отмечалось, управление может осуществляться и в
рамках частного права; это значит, что разграничение частного и
публичного права только по субъекту деятельности будет недостаточным. На
сегодняшний день сложился ряд теорий, занимающихся проблемами
разграничения частного и административного (публичного) права.
Остановимся на трех из них.

1.7.3. Теория интересов определяет виды интересов, которые
обеспечиваются отдельными правовыми нормами (принципами), и указывает
направления правового регулирования конкретных общественных интересов
или действий. Эта теория направлена в первую очередь на выявление
публичного интереса, обеспечиваемого образуемыми правоотношениями.
Публичное право служит государственным (публичным) интересам, частное
право регулирует частные интересы. Публичное право — это система
правовых норм, которые регламентируют общественные отношения с целью
установления основ социально-государственной жизни, принципов
функционирования государства, его органов и служащих. Деятельность
государственных органов и организаций, подчиненная строгому правовому
стандарту, направлена на создание общего нормального благосостояния
населения, обеспечение прав и свобод личности, общественного порядка н
безопасности. Частное право, фиксируя правовой статус субъектов, дает
возможность в первую очередь реализовать частную инициативу и тем самым
воздействовать на интересы ограниченного (часто весьма четко
определенного) круга лиц или организаций. Вместе с тем эти частные
интересы не могут и не должны негативно воздействовать на решение
общественно значимых и общесоциальных задач. Таким образом, теория
интересов затрагивает лишь наиболее общие аспекты разграничения
публичного (административного) и частного (гражданского) права. Она не
обеспечивает сколько-нибудь полного и четкого разграничения этих
правовых образований, так как большинство правовых норм одновременно
обеспечивают как публичные, так и частные интересы. Более того,
государство может использовать также частное право для обеспечения
публичных интересов.

1.7.4. Теория субординации (соподчинения), являясь господствующей
теорией при отграничении публичного от частного права, раскрывает
характер отношений между частниками (субъектами) правовых отношений. Эта
теория видит сущность публичного права в образуемом в рамках
осуществления публичной власти отношении подчиненности (соподчинения). В
публичном праве нижестоящие и вышестоящие субъекты права связаны между
собой отношениями подчиненности или соподчинения. В частном праве
субъекты права, вступающие в правоотношения, обладают равным правовым
статусом (имеется в виду их равноправие при использовании установленных
законом возможностей, правил поведения и действий, а также одинаковый
масштаб подчинения определенным правом процедурам и правилам). Для
публичного права характерно одностороннее регулирование отношений при
помощи закона, административного акта (правового акта управления). Для
частного права типичным является договор, заключаемый по доброй воле
субъектами права. В основу теории субординации легли идущие еще из XIX
в. представления об управлении, под которым понималось властное
вмешательство государства и его чиновников в различные сферы
общественной и государственной жизни. Эта теория отражает превосходство
государства (властной управленческой деятельности) с его арсеналом
средств ограничения, организации и принуждения. Однако отношения
подчиненности действуют и в сфере частного права, а договорные отношения
я правовое равенство субъектов можно обнаружить в области публичного
права (например, заключение соглашений, публичных или административных
договоров). Кроме того, теория субординации не объясняет с точки зрения
подчиненности или соподчинения сущности правовых отношений в области так
называемого позитивного государственного управления
социально-культурной, образовательной и коммунальной сферами.

1.7.5. Теория относительности и допустимости правовых норм указывает на
распространение действия правовых норм на различные субъекты права.
Публичное право содержит правовые нормы, которые имеют адресатом
государство или другие субъекты суверенной государственной власти и
применяются для регулирования отношений государства или других
государственно-правовых институтов и образований, а также физических лиц
(например, граждан), имеющих соответствующий правовой статус (например,
использование гражданином права на обжалование действий государственного
служащего). Таким образом, публично-правовые нормы могут создавать
правоотношения между точно установленными субъектами права. Напротив,
для частного права характерны правовые нормы, которые могут применяться
для регулирования отношений между всеми субъектами права, т.е. число
адресатов частноправового регулирования неограниченно. Публичное право —
это особое право самого государства и его органов; частное право — это
право для каждого индивидуума и каждого субъекта. Теория относительности
правовых норм формальна по своей сути, и потому при всей конкретности
подхода к разграничению публичного и частного права она не содержит
материальных критериев разграничения этих правовых сфер.

Ни одна из рассмотренных теорий до настоящего времени не реализована на
практике, однако каждая из них нашла своих сторонников. Думается, что
эти теории будут полезны при выявлении сущности и социальной значимости
административного права. Вместе с тем каждая из них содержит
рациональное ядро: в первом случае речь идет об обеспечении публичных
или частных интересов; во втором — о возможностях властного воздействия
на подчиненных субъектов права; в третьем — о направленности правового
воздействия: либо на организацию и функционирование государства и его
структурных подразделений, либо на обеспечение режима законности в сфере
регулирования деятельности частных лиц и частных организаций.

Попытка более конкретного отграничения административного права от права
частного повлечет за собой выявление следующих признаков
административного права: административное право обеспечивает публичные
интересы и реализацию государственных функций и задач; административное
право использует возможности властного воздействия на подчиненных
субъектов права; административно-правовое воздействие направлено на
организацию и функционирование государства и его структурных
подразделений; областью административно-правового регулирования являются
управленческие отношения, возникающие как внутри государства и его
органов, так и при взаимодействии органов управления, граждан и Других
субъектов права; наличие специфических («управленческих») норм
материального административного права; для реализации материальных норм
административного права применяются специальные
административно-процессуальные нормы как позитивного (регулятивного,
управленческо-процедурного, так и административно-деликтного характера;
часто административно-процессуальные нормы действуют только для
обеспечения государственно-правовой деятельности органов управления;

важнейшей формой управленческой административной деятельности является
не договор (как в гражданском праве), а правовой акт управления
(нормативный или индивидуальный правовой акт управления); в некоторых
случаях могут заключаться и административные

договоры, относящиеся к области публичного права;

ответственность государственного органа управления в случае причинения
ущерба третьим лицам наступает только при осуществлении функций на
государственной или муниципальной службе, т.е. если этот ущерб был
причинен должностными лицами (государственными и муниципальными
служащими) при осуществлении служебной деятельности (при исполнении
служебных обязанностей и функций);

при возникновении административного спора применяется административный и
судебный порядок. Последний имеет специальное правовое регулирование.
Вместе с тем следует отметить, что до настоящего времени в России не
создан специальный административный суд, который разрешал бы возникающие
управленческие споры (административные дела).

1.8. Функции, правовые источники и кодификация российского
административного права

1.8.1. Функции административного права. Под функциями административного
права понимаются основные направления правового отраслевого воздействия
на общественные отношения. Функции административного права обусловливают
его значение и роль в установлении административных правоотношений,
отражают природу и роль управленческих общественных отношений,
возникающих в сфере организации и функционирования исполнительной
власти. Функционирование административного права можно определить как
реализацию запрограммированных потенциальных возможностей правовой
системы’.

С учетом основной структуры Общего административного права (т.е.
организация и функционирование государственного управления, процесс
управления (управленческий процесс), различные формы управленческих
действий, судебная защита прав и свобод человека,
адмп-нистративно-юрнсдикиионный процесс) можно выделить две функции
административного нрава; регулятивную и охранительную.

1 См.: Юсупов ВА. Теория административного нрава. М„ 1985. С. 47.

1 8. Функции, источники и коди4’икацня российского административного
нрава 85

Регулятивная функция выражается в воздействии на общественные отношения
посредством установления прав, обязанностей, запретов, ограничений,
полномочий, компетенции субъектов административного права. Эта функция
проявляется не только в сфере установления материально-правовых
отношений, но и в области процессуального регулирования отношений,
возникающих по поводу управления и его главнейших элементов. Например,
правовыми нормами устанавливаются понятие и виды государственных
должностей, прав и основные обязанности государственных (муниципальных)
служащих, порядок прохождения службы, процедура проведения аттестации
государственных (муниципальных) служащих и т.д.

Охранительная функция проявляется в воздействии административного права
на субъекты общественных отношений, побуждающем их соблюдать
установленные государством административно-правовые нормы. При
реализации охранительной функции административного права может быть
использовано правовое государственное административное принуждение, а
также применены меры юридической ответственности, восстановительные
санкции и т.д. Охранительная функция административного права реализуется
посредством соответствующих видов деятельности государственных органов,
государственных и муниципальных служащих, других субъектов
административного права. Государственный служащий вправе, например,
обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для
разрешения споров, связанных с государственной муниципальной службой, в
том числе по вопросам аттестации, дисциплинарной ответственности
служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты
государственного муниципального служащего, увольнения с государственной
муниципальной службы.

В административно-правовой литературе выделяются и другие функции.
Например, Ю.А. Тихомиров считает, что в современных условиях
административное право призвано выполнять следующие функции: 1)
организация и осуществление государственного управления; 2)
государственное регулирование; 3) защита публичных интересов; 4)
самореализация прав граждан в сфере государственного управления’. По
нашему мнению, если под функциями административного права понимать
основные направления административно-правового воздействия на
управленческие отношения, указанные положения в большей мере относятся к
важнейшим задачам административного права, а некоторые из них являются
функциями самого государственного управления (например, государственное
регулирование). Таким образом, они подпадают под уже упомянутые две
функции административного права — регулятивную и охранительную.

1.8.2. Источники административною права. Административное право состоит
из большого числа различных правовых норм: законов, положений, уставов;
федерального законодательства и законодательства субъектов Российской
Федерации. В силу многообразия административных правовых норм возникает
проблема их систематизации, кодификации и инкорпорации. Теория
источников административного права позволяет систематизировать эти
нормативные акты.

Система источников административного права включает в себя множество
элементов, представляющих собой нормативные акты, регламентирующие
отношения в области государственного управления. Так как нормы
административного права содержатся в разнообразных нормативных правовых
актах, относящихся часто к различным отраслям права, то источником
административного права может считаться любой нормативный правовой акт,
содержащий положения относительно государственного управления,
управленческой деятельности, организации управления, ответственности
органов управления, правового статуса граждан и их отношений с
субъектами государственного управления. В отличие от конституционного
права, источником которого является конституция страны и несколько самых
важных законов государства, регулирующих важнейшие положения этой
отрасли права, административное право имеет весьма разветвленную систему
правовых источников.

Источники административного права — это внешние конкретные формы его
выражения, т.е. нормативные правовые акты. Содержанием правовых
источников административного права являются правовые нормы, регулирующие
конкретные административно-правовые отношения. Они начинают существовать
только в результате возникновения правового источника. Нормы
административного права содержатся в многочисленных законодательных и
иных нормативных актах, действующих в Российской Федерации. Сложность и
масштабность управленческой деятельности обусловливает необходимость
принятия в этой сфере как законов, так и правовых актов управления. В
современных условиях система источников административного права
усложняется, так как в субъектах Российской Федерации принимаются
законодательные акты, определяющие порядок управления в этих субъектах.

Правовые источники административного права подразделяются на федеральные
источники (принимаемые федеральными государственными органами и
действующие на территории всей страны) и источники субъектов Российской
Федерации (принимаемые органами государственной власти субъектов
Российской Федерации и действующие на территории этого субъекта).

К числу правовых источников административного права относятся:

Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеративный договор;

федеральные конституционные законы;

федеральные законы;

постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального
Собрания;

указы Президента Российской Федерации;

постановления Правительства Российской Федерации;

правовые акты, устанавливающие правовой статус министерств и иных
органов федеральной исполнительной власти (государственных комитетов,
федеральных служб, федеральных надзоров и т.д.);

нормативные акты министерств, государственных комитетов, федеральных
служб и иных органов федеральной исполнительной власти Российской
Федерации.

На уровне субъектов Российской Федерации источниками административного
права являются:

законодательные и иные нормативные акты представительных и

исполнительных органов (конституции республик — субъектов Российской
Федерации, уставы краев, областей, городов федерального

значения, автономной области, автономных округов);

правовые акты органов местного самоуправления и их администрации в
пределах предоставленных им полномочий1.

Нормативные правовые акты органов федеральной исполнительной власти и
субъектов Российской Федерации, а также органов мест-‘ ного
самоуправления, являясь источниками административного права,
представляют собой форму реализации компетенции этих органов.

В определенной степени к источникам административного права относятся
так называемые локальные нормативные правовые акты — нормативные акты
государственных (казенных) предприятий, хотя их значимость в общей
системе источников административного права становится все менее заметна.
Вместе с тем источниками административного права следует считать уставы
муниципальных образований, высших учебных заведений, других учреждений,
предприятий и организаций.

В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации (ст. 15)
общепризнанные принципы и нормы международного права и международные
договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если
международным договором, в котором Российская Федерация является
участником, установлены иные положения и правила, чем предусмотренные
законодательством РФ, то действуют и применяются нормы международного
права, положения конкретных международных договоров, соглашений,
конвенций (например, Международный пакт о гражданских и политических
правах, Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка).

Вопрос об источниках административного права рассматривается в каждом
учебнике административного права зарубежных стран. Например, к
источникам административного права Германии относятся: Основной закон
ФРГ, другие формальные законы (парламентские законы), правовые положения
(т.е. нормативные акты, издаваемые правительством, министрами,
административными органами) и уставы (уставы общин, округов,
университетов, индустриальных и торговых палат и т.д.); весьма
незначительную роль играют и такие источники права, как обычаи. В
качестве источников административного права Италии выделяются:
Конституция; конституционные законы (т.е. те конституционные нормы,
которые закрепляют общие начала организации и функционирования
государственного управления); обычные законы (например, Закон о
деятельности правительства и организации президиума Совета Министров;
законы, определяющие правовое положение центральных органов
государственного управления); обладающие силой закона правовые акты,
принимаемые высшим законодательным органом области; нормативные акты
Европейского Союза. Указанные источники административного права Италии
считаются первичными. К числу вторичных правовых источников относятся:
президентские и правительственные декреты, решения, ордонансы и
циркуляры, издаваемые главами центральных ведомств в пределах их
компетенции.

1 8.3. Кодификация административного права. Систематизация
административного законодательства. Административное законодательство
представляет собой систему тесно взаимосвязанных законодательных актов,
регламентирующих отношения в области организации и функционирования
государственного управления, исполнительной власти, правового статуса
субъектов управленческой деятельности, определения
административно-правовых режимов, реализации
административно-принудительных правовых средств.

Теоретически кодификация административного права является одним из видов
систематизации административного законодательства, т.е. это помещение в
законе (законодательном акте) определенного законодательного материала
отрасли права. Тезис о полной кодифицируемости административного права
несостоятелен, так как административно-правовые институты слишком
разнообразны по своей природе, сущности, назначению и роли в
государственной и общественной жизни; возможности всеобъемлющей
кодификации административного права рассеялись как в теории, так и в
практике.

К сожалению, и сегодня в Российской Федерации практически отсутствуют
важнейшие кодификационные акты (кодексы, законы), раскрывающие сущность
административного права: 1) закон об управленческом процессе (или
Административно-процессуальный кодекс), в котором бы утверждался порядок
принятия административных актов и заключения административных договоров
(другие управленческие процедуры); 2) закон о порядке рассмотрения судом
административных исков (или о так называемой административной юстиции);
отсутствует, правда, и сам закон об административных судах; 3)
социальный кодекс.

Вместе с тем существуют примеры кодификации отдельных норм
административного права, например: Кодекс РСФСР об административных
правонарушениях 1984 г., Таможенный кодекс Российской Федерации 1993 г,
В настоящее время идет разработка нового Кодекса об административных
правонарушениях и Административно-процессуального кодекса Российской
Федерации.

Значительная работа проводится по инкорпорации законодательства, т.е. по
упорядочению нормативного материала путем его объединения и расположения
в систематизированном порядке в издаваемых Министерством юстиции РФ,
другими министерствами и ведомствами, научными и учебными заведениями
сборниках нормативных актов.

Иногда в качестве одного из видов систематизации административного
законодательства в учебной литературе выделяются хронологические издания
законодательных и иных нормативных правовых актов. К ним относятся,
например, Собрание законодательства Российской Федерации, Бюллетень
нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

2.1. Вступление

В данной главе мы ставим перед собой две цели: первое — проанализировать
административное действие, вычленив из него основные элементы, и второе
— исследовать различные, наиболее общие процессы администрирования.
Чтобы выполнить первую из поставленных задач, необходимо определить и
проанализировать элементы административного действия, представляющие
собой, с одной стороны, конкретные действия, с другой — нормативные
акты. Они являются основными видами действий, относящихся к
осуществлению административного права. Очень важно четко разграничивать
их, поскольку каждое ставит свои, особые вопросы в рамках
административного права в отношении к процедурам, принципам принуждения
и надзору. Помимо двух основных видов административных действий следует
добавить и третье, а именно договорный процесс со стороны властей.
Данная глава также включает краткий анализ заключения договоров и его
связь с административным правом.

После того как будут исследованы указанные три вида административных
действий, второй основной задачей данной главы будет рассмотрение
различных процессов, посредством которых каждое из этих действий
осуществляется. Это особенно важно в отношении к конкретным действиям и
решениям, принимаемым отдельными людьми, поскольку процесс может
осуществляться в очень широком спектре: от почти механического
применения четких правил до практически полной свободы действовать по
своему усмотрению (дискреции) в тех случаях, когда закон, по существу,
не дает никаких указаний по решению вопроса. Классификация процессов и
их связь с административным действием имеют большое значение по
нескольким причинам. Во-первых, различные процессы требуют различных
процедур; поэтому, если одной из целей, стоящих перед административным
правом, является выработка процедур, применимых в каждом конкретном
случае, четкое понимание задач абсолютно необходимо. Во-вторых, при
выполнении некоторых административных задач следует выбирать, какие
именно процедуры необходимо применить; можно ожидать, что вопросы,
относящиеся к важным проблемам личных свобод, должны регулироваться
четкими общепринятыми стандартами, а не по усмотрению чиновников. И,
в-третьих, механизмы юридического надзора за работой чиновников скорее
всего будут эффективны в том случае, если они соответствуют природе
первоначального процесса. Следовательно, помимо естественного интереса к
классификации административных процессов есть и чисто практические
основания делать это.

Для начала отвлечемся от подробностей администрирования и рассмотрим
имеющиеся в нашем распоряжении виды процессов. Первоначально их можно
подразделить на: а) имеющие целью сформулировать общие стандарты для
последующего их применения (нормативные акты) и б) имеющие дело с
конкретными проблемами (конкретные действия, предпринимаемые отдельными
лицами).

2.2. Нормативные акты

2.2.1. Термин -«нормативные акты»- в общем плане употребляется в
континентальном европейском праве для описания разработки правил и
прочих стандартов с целью их применения к будущим делам. В американском
праве и во все возрастающей степени также в британском праве та же самая
идея определяется словами «выработка правил». Чтобы избежать путаницы,
мы будем пользоваться континентальным термином. Идея состоит в том, что
во многих областях деятельности законодательная или какая-либо другая
власть формулирует общие принципы, в соответствии с которыми данный тип
дел следует рассматривать в будущем. Установление общих стандартов,
таким образом, находится в самом центре правовой системы.

Между тем в российской правовой науке термины «выработка правил» и
«нормативные акты» не рассматриваются в качестве взаимозаменяемых или
обозначающих одно и то же явление, как принято в американском праве и
континентальном европейском праве. Эти термины обозначают связанные
между собой явления, первое из которых означает правотворческий процесс
и его результат. Такой подход представляется наиболее логичным.
Нормативные акты могут появляться на различных уровнях — на основном
уровне находятся конституции (общие конституционные принципы), за ними
следуют законы, издаваемые парламентом или национальной ассамблеей, а
затем идет великое разнообразие правил и инструкций, издаваемых сонмом
административных органов. Особую важность для нас представляет последняя
группа, а именно нормативные акты, издаваемые административными
властями.

2.2.2. Виды нормативных актов. В рамках общей категории административных
нормативных актов можно провести некоторые разграничения между этими
документами.

Во-первых, нормативные акты могут иметь различный нормативный вес. С
одной стороны, находятся четкие обязательные правила, а с другой —
слишком общие и неопределенные стандарты, которые скорее задают
направление, а не предписывают конкретные действия. Как мы увидим далее,
в течение многих лет шли оживленные споры относительно того, какие
именно стандарты применимы в том или ином административном контексте. В
некоторых областях более подходящими являются очень строгие правила,
тогда как в других областях предпочтительнее более общие руководящие
принципы.

Во-вторых, нормативные акты могут относиться к различным типам в
зависимости от того, какой юридический орган их готовит. Издание
нормативных актов может быть требованием соответствующего закона, или же
они могут издаваться административным органом и в отсутствие прямых
указаний в законе, в качестве необходимого элемента осуществления широко
определяемых полномочий. Некоторые правовые системы не приемлют практику
формулирования руководящих инструкций или норм административными
органами без прямого юридического основания на то. Действительность,
однако, такова, что создание неформальных стандартов является неизбежным
элементом администрирования. В таком случае наилучшим выходом из
положения будет признание, что такая практика существует, что она даже
может выполнять некоторую полезную функцию, а также рассмотреть
возможность сделать ее открытой и приемлемой.

2.2.3. Создание нормативных актов. Интересный вопрос для
административного права: каким образом должны создаваться нормативные
акты. Существует несколько возможностей: 1) как акт дискреции со стороны
административной власти; 2) как акт дискреции со стороны
административной власти после консультаций с заинтересованными
сторонами; 3) через соглашение между заинтересованными сторонами. При
выборе одной из этих процедур, возможно, потребуется исследовать
основополагающие политические принципы либерального демократического
общества, которые в целом предполагают, что, поскольку достичь
соглашения часто оказывается нереальным, консультации с
заинтересованными сторонами абсолютно необходимы.

2.2.4. Нормативные акты в административном праве. Возникает вопрос:
какое значение имеют нормативные акты в административном праве. Ответ
состоит из дух частей. Во-первых, процесс создания нормативных актов
обычно происходит в соответствии с определенными процессуальными
требованиями. Хорошим примером может служить американский
Административно-процессуальный акт, в котором достаточно четко описаны
процедуры подготовки норм. Следует, однако, заметить, что многие
правовые системы еще не выработали процедуры для данной области,
несмотря на то что нормативные акты широко распространены и являются
важной частью административного управления.

Во-вторых, нормативные акты обычно подлежат определенному судебному
контролю. Во многих правовых системах судебные проверки администрации
касаются и нормативных актов. Английские суды, например, могут проверять
нормативные акты, чтобы удостовериться, что они не выходят за рамки
соответствующих полномочие, что они разработаны без нарушения
соответствующих процедур и что они не являются явно необоснованными.
Американское законодательство, по Административно-процессуальному акту,
допускает судебную проверку нормативных актов но различным причинам,
включая отсутствие оснований, произвольность или замысловатость. Эти
вопросы будут обсуждаться в данной главе.

2.3. Конкретные действия отдельных лиц

2.3.1. Общие замечания. Конкретные административные действия — это акты
и решения, касающиеся отдельной определенной ситуации. Эти действия
называются конкретными в том смысле, что они относятся к отдельным
определенным ситуациям, а не к общим вопросам, что характерно для
нормативных актов. Конкретные действия обычно касаются какого-либо лица
или группы лиц, чьи интересы в той или иной мере затронуты, но они
необязательно ограничиваются ими; сюда включаются и акты, которые не
связаны напрямую с каким-либо лицом, но могут касаться нескольких лиц
или никого конкретно. Важно отметить, что действие — это общий термин,
который охватывает как акты, так и решения. Давно известно, что
терминология в данной области далека от точности, но если решения с
натяжкой можно включить в разряд актов, то далеко не все акты являются
решениями. Иными словами, некоторые административные акты могут не быть
решениями: исследование или запрос о состоянии дел является актом, но
необязательно включает в себя решение. Равным образом не включает в себя
решение и отчет или рекомендация на основании исследования или запроса.
Четкое разграничение актов и решений очень важно, поскольку применение и
сфера действия многих правил и процедур в рамках административного права
часто определяются на основе актов, решений или и тех, и других вместе.
Удивительно, что многие юрисдикции, например такие разные, как Австралия
и Польша, используют концепцию решения, а не акта для определения сферы
действия административного права. Этот вопрос представляет особую
важность в процессуальных кодексах центрально- и восточноевропейских
стран, где часто предпринимаются довольно серьезные попытки дать
определение сфере их применения.

Не претендуя на полноту, список документов, которые следует отнести к
сфере административных действий, должен включать следующие решения или
акты:

1) окончательные решения по отдельным делам;

2) предварительные или промежуточные решения, предшествующие
окончательному решению;

3) предварительные или промежуточные решения, предшествующие акту,
такие, как расследование, за которым не следует решение;

4) акты, которые не являются решениями (например, протоколы в
административном производстве);

5) акты, предшествующие вынесению окончательного решения или
окончательному действию либо подготавливающие их;

6) невозможность или отказ принять решение или предпринять Действие (акт
выражен в бездействии как разновидности деяния, охватывающего различные
виды, — действие и бездействие).

Применение этих идей на практике зачастую может потребовать заключения,
которое не так легко вынести или согласиться с ним. Можно, например,
утверждать, что вынесение суждения выходит за рамки административного
действия, но в качестве аргумента можно сказать, что оно является
очевидным фактом. 2.3.2. Административный или судебный акт. Очень важное
для административного права разграничение — это разграничение между
административными и судебными актами. Это особенно важно, если
существует четкое разделение властей и административные органы не
обладают полномочиями судебных. В таких случаях, строго говоря, только
суды имеют право принимать судебные решения. В чем же тогда состоит
различие между административным актом и судебным актом? На этот вопрос
можно дать различные ответы, но по сути точной аналитической базы для их
разграничения нет. Можно выделить целый ряд переменных, которые, будучи
взяты вместе, и составляют судебное решение.

Если отвлечься от проблемы конституционности, то реальность такова, что
процесс решения вопроса путем приложения к нему неких стандартов, когда
на карту поставлены права или интересы личности, по сути является
судебным. Другими словами, вынесение решения — это очень
распространенный процесс в ходе исполнения административной власти.
Здесь нет необходимости исследовать принятие судебного решения в
деталях, достаточно отметить, что судебные процессы в администрировании
обычно требуют применения определенных процедур, для которых
обязательно, чтобы заинтересованные стороны получили уведомление о
проблеме и возможность высказаться.

2.4. Классификация процессов по отношению к актам

Следующим после определения области конкретных действий вопросом
является анализ различных процессов, при помощи которых осуществляются
действия. Поскольку эти процессы могут принимать различные формы, самым
лучшим подходом будет определить сначала несколько групп или категорий,
а затем разделить их па подкатегории. Основными категориями процессов
являются следующие: применение общих стандартов, принятие решений но
своему усмотрению, если можно считать, что общие стандарты отсутствуют;
принятие решения, достижение соглашения путем голосования, а также
действие управленческим указом. Для целей настоящей работы мы можем
опустить два последних варианта, а именно голосование и управленческий
указ, поскольку они по существу не играют роли в вопросах
административного права. Процессы, гарантирующие соглашение, играют
некоторую роль, в особенности если решение принимается но усмотрению
судьи, когда между административным органом и вовлеченной в дело
стороной могут существовать неформальные соглашения.

2.4.1. Применение общих стандартов. Нам остается рассмотреть две первые
группы, т.е. применение общих стандартов и принятие решений по
собственному усмотрению. Конкретные действия в основном относятся к этим
двум группам. Рассмотрим их по очереди.

Огромное количество административных действий осуществляется; путем
применения общих стандартов к реальной ситуации. Этот процесс можно
разделить на три части: выработка стандартов, выявление Актов и
применение стандартов к фактам. Поскольку административное решение в
этом смысле является основой администрирования, важно проанализировать
эти три части более полно. Общая концепция административного решения
оставляет место для значительных изменений в функциях этих трех частей.

2.4.2. Выработка стандартов. Из многих переменных, которые влияют на
понимание и применение стандартов, три играют особую роль: степень
определенности, их содержание и степень их зависимости от квалификации
или профессиональных знаний.

Определенность. Стандарты могут быть ясными, точными и обязательными к
применению или же нечеткими и оставляющими возможность для изменения,
предполагающими вынесение суждения, оценку и определенную свободу
действий. Между этими двумя крайними точками — строгими правилами и
гибкими стандартами — располагаются многочисленные прочие варианты,
когда стандарты более или менее устойчивы и определенны. Суть вопроса
состоит в том, что чем более неопределенными являются стандарты, тем
больше официальное решение вопроса зависит от чьей-то оценки и суждения.
Уровень определенности процедур может влиять на их структуру: там, где
правила легко применимы, процедуры могут быть простыми и быстрыми; где
стандарты менее определенны и предполагают интерпретацию и суждение,
процесс применения процедур становится более оспоримым и открытым для
обсуждения. В таком случае требуется более внимательное рассмотрение и
стороны имеют больше оснований принимать участие в поисках фактов и их
интерпретации.

Содержание. Еще одной переменной в применении стандартов является их
автономное содержание, особенно в том случае, когда пред-‘ метом
являются вопросы этического суждения или оценки. Такие вопросы часто
возникают, когда решение требует оценки личного поведения, будь то
выяснение доли ответственности, вины, достоинств и вообще того, что
человек заслуживает. Эти вопросы намного отличаются. от тех, которые
связаны с расчетами налогов или определением соответствия транспортного
средства дорожным условиям. Применение стандартов, имеющих
дополнительный этический или оценочный смысл, означает более глубокое
исследование ситуации и действий индивидуума, что, в свою очередь,
связано со структурой процедуры.

Существенную роль при этом будет играть фактор внутрисистемных связей
стандартов, направленных на регулирование взаимодействующих сфер
административных отношений. В этом контексте важно учитывать возможные
иерархические связи стандартов, так или иначе касающихся предмета
воздействия (изменения).

Квалификация или профессиональные знания. Другой важный момент — требует
ли применение стандарта определенной квалификации или профессиональных
знаний. Решения, для которых требуется определенная компетентность,
приходится принимать по широкому кругу административных вопросов в сфере
науки, техники, инженерной области, в медицине и психологии. Традиционно
применение экспертных или профессиональных знаний принимается в
юридических контекстах без вопросов; однако с недавних пор этот процесс
подвергается более внимательному изучению, и снова возникают важные
вопросы относительно того, каким образом можно рассмотреть и проверить
применение таких знаний в административных процессах.

Принимая во внимание тот факт, что в условиях партийного плюрализма в
отношении административных должностей нередко действует принцип
политического назначения, согласно которому победившая партия (лицо)
назначает на ряд обычно первостепенных должностей политических
назначенцев, т.е. членов партийной команды, обеспечившей победу на
выборах (эта процедура действует как на общегосударственном (президент),
так и местном уровне), особое значение приобретает фактор квалификации и
профессиональных знаний политических назначенцев. Во многих государствах
политическая практика основывается на предварительном отборе членов
команды партий с учетом не только политического опыта, но и характера
профессиональных знаний и квалификации в той или иной области
административной деятельности. К этому стимулируют законодательно
установленные профессиональные требования к соискателям административных
должностей, хотя они чаще всего не распространяются на должности общей
компетенции, определяемой назначающим должностным лицом (заместители,
руководители департаментов и т.п.). Весьма позитивной является практика
недопустимости смены административного аппарата по результатам выборов
первых должностных лиц. Подобная практика обеспечивает стабильность,
профессионализм и компетентность в применении стандартов
административных действий. Российская практика пока далека от указанных
тенденций демократических режимов, но законодательные требования по
образовательному и профессиональному уровню (высшее образование —
юриста, специалиста по государственному и муниципальному управлению и
т.п.) по многим должностям администрации, несомненно, приведут к
повышению уровня законности и компетентности административных действий
по улучшению стандартов.

Ранее высказывалась идея введения «политических должностей на высших
постах в государственном аппарате России»’. Однако такая постановка
вопроса во многом невыгодна политическим лидерам победивших партий и
движений (назначение по результатам выборов только на политические
должности ограничивает возможность замены значительной части
администрации).

2.4.3. Выявление фактов. Вопросы, касающиеся фактов и их интерпретации,
играют важную роль в принятии административных решений. Вопросы,
связанные с фактами, обычно касаются как властей, так и сторон-участниц;
первые часто собирают свидетельства сами, но одновременно пользуются и
материалами, предоставляемыми сторонами. Соотношение между двумя
источниками может быть различным в зависимости от природы вопроса,
наличия свидетельских показаний и степени вовлеченности в дело сторон.
Природа процесса поиска фактов также отразится на выборе различных
процедур для соответствующих контекстов: чем проще факты и чем легче их
подтвердить, тем проще будут процедуры, и чем сложнее факты, тем сложнее
процедуры, которые потребуются для обеспечения достаточного уровня
точности.

Сбор фактов как часть процесса принятия решения можно связать с понятием
принятия решения по чьему-либо усмотрению. Усмотрение, как будет
показано ниже, обычно связывается со стандартами в том смысле, что оно
возникает на основе стандартов и некоторым образом свидетельствует об
отсутствии таковых. Усмотрение также можно связать со сбором фактов в
том смысле, что административная власть обычно имеет значительную
автономию при определении приемлемости свидетельства и его необходимости
для принятия решения. Поэтому можно с достаточным основанием утверждать,
что власти могут оказывать значительное влияние и контролировать процесс
сбора фактов так, что это не всегда попадает в поле пристального
внимания другого органа.

Поэтому в указанном процессе весьма важна роль контролирующего органа,
дающего в регрессных процедурах оценку дискреционного решения с позиций
полноты и относимости собранных фактов как администратором, так и
сторонами — участницами отношений, тем более что, например, суды, как
правило, не ограничены в пределах оценки обоснованности дискреционных
решений в силу их таковой природы. Очевидно, контролирующие органы при
этом руководствуются принципами гуманизма и справедливости — в первую
очередь и законности — во вторую. Здесь нет отступления от основ
правовой государственности, поскольку правовая законность в таком
государстве есть не что иное, как фундамент
государственно-организованного общества.

2.4.4. Применение стандартов к фактам. Третья составляющая
административного решения — это применение стандартов к фактам. Этот
элемент часто включают в интерпретацию стандартов, с одной стороны, и в
сбор фактов — с другой. Тем не менее он является отдельной составляющей,
и в связи с ним встает определенный круг вопросов, поскольку процесс
применения стандартов требует вынесения суждения и оценки, которые могут
быть в высшей степени субъективными. Суждение и оценка обычно считаются
неотъемлемой частью решения и потому оставляются на усмотрение того, кто
принимает решения.

2.4.5. Дискреционные решения. Дискреция — это понятие, которое
неоднократно подвергалось анализу и обсуждению’. Основная идея дискреции
— это момент суждения, область полномочий, в которой лицу, принимающему
решение, предоставляется некоторое право выбора. Здесь все зависит от
степени свободы действий, которая может быть различной: от некоторого
элемента собственного суждения, необходимого для интерпретации и
применения общих стандартов, до открытого предложения к должностному
лицу принять такое решение, которое он считает наилучшим в данной
ситуации. Соответственно было бы неправильным считать дискреции иной
группой процессов, чем применение общих стандартов. Они настолько тесно
связаны друг с другом, что в некоторых случаях точнее было бы считать,
что между ними существует очень запутанная связь, а дискреция присуща
самой идее применения общих стандартов. Если согласиться с этим, мы
можем подойти к такой точке, где лискреция понимается настолько широко,
что будет ошибкой связывать ее каким бы то ни было образом с применением
общих стандартов. Лискреция в этом очень строгом смысле обычно
встречается в административных ситуациях, когда, например, министру
предоставлено право принимать те решения, которые он считает
необходимыми, или сертифицирующей организации даны полномочия выдавать
лицензии в тех случаях, когда она сочтет это приемлемым. Если по
принятию этих решений дополнительные указания не даются, в таком случае
у властей действительно имеется широкая свобода действий.

На основании общего понимания дискреции как некоей переменной,
присутствующей в той или иной степени в большей части конкретных
решений, можно выделить несколько достаточно четко различимых значений
этого понятия:

1) дискреция, означающая, что официальному лицу предоставлены
определенные полномочия, но нет стандартов, направляющих их
осуществление;

2) дискреция, означающая интерпретацию общих стандартов;

3) дискреция, означающая, что официальному лицу может быть разрешено
отступать от обязательных общих стандартов.

Хотя имеет смысл различать вышеуказанные три значения понятия дискреции,
необходимо четко понимать, что на деле они обычно частично совпадают и
взаимосвязаны друг с другом.

Дискреционные полномочия поднимают много интересных и важных для
административного права вопросов. В частности, весьма важно исследование
проблемы соотношения дискреции и эффективности как принципа управления
(администрирования). Они будут обсуждаться дальше более подробно, но уже
сейчас имеет смысл высказать два общих замечания относительно дискреции
в административном праве. Первое касается часто встречающейся в
европейской юриспруденции мысли о том, что под дискрецией
подразумевается нечто незаконное, обозначающее субъективный и
произвольный подход. Следует четко указать, что такое представление
ошибочно; напротив, дискреция внутренне присуща любой системе
юридического контроля и Действительно является понятием, возникшим и
существующим в рамках закона. Например, даже в судебной деятельности
судья принимает решение, руководствуясь законом и внутренним убеждением,
содержанием которого является как раз дискреция, усмотрение судьи,
однако в пределах закона.

то приводит нас ко второму общему замечанию. Если мы признаем Дискретно
в качестве центрального понятия правового регулирования любого вида, то
возникает вопрос о том, как ее ограничить и контролировать. И опять в
этом отношении в ряде континентальных правовых систем имеется тенденция
считать дискрецию «черным ящиком», куда никто не имеет права проникать.
Наоборот, как мы увидим из последующих рассуждений, западные правовые
системы разработали разнообразные юридические методы для того, чтобы
влиять на дискрецию -ограничивать ее, структурировать и регулировать ее
использование.

Особенно это важно в неустойчивых политико-правовых системах, как,
например, в постсоциалистических странах на первом этапе их
существования.

К области контроля над дискрецией относятся и некоторые наиболее
интересные исследования в рамках административного права, осуществленные
за последние годы.

2.5. Правовые акты управления в российском административном праве:
понятие и юридический режим действия

2.5.1. Понятие и признаки правового акта управления. Основная трудность
в определении правового акта управления (административного акта)
заключается в отсутствии его легального определения самим российским
законодателем, т.е. в отсутствии федерального закона об административных
актах. Поэтому, определяя это понятие, авторы исходят, как правило, из
исторически сложившейся теории административного акта, т.е. указывают
его важнейшие признаки, которые всесторонне характеризуют данное
административно-правовое явление. С учетом этих основных признаков можно
дать следующее определение правового акта управления.

Административный акт (правовой акт управления) — правовой акт,
регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное
управленческое дело (спор), устанавливающий новый правовой статус
субъектов права, обладающий государственно-властным характером,
издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем
административном порядке уполномоченными на то органами и должностными
лицами в соответствии с установленной процедурой (в рамках
управленческого процесса) с целью достижения целен управления, решения
его задач и осуществления управленческих функций.

Правовому акту управления (административному акту) присущи следующие
характерные признаки.

1. Правовой акт представляет собой управленческое решение,
подготовленное и принятое (утвержденное) по установленным правилам
управленческого процесса для решения конкретных задач управления и
реализации управленческих функций. Само управленческое решение является
результатом спланированных и предпринятых действий со стороны
уполномоченных субъектов публичного управления. Таким образом, акты
управления представляют собой действия, которые являются к тому же
обязательным элементом практического управленческого труда, т.е. всякий
управленческий процесс есть по существу комплекс последовательных
действий субъектов управления. Указанные действия имеют
государственно-правовое значение. Целью административного акта является
установление, изменение, отмена правовых норм или их применение в
конкретном случае для решения конкретного управленческого дела. При
помощи административных актов могут быть решены различные споры, дела,
ситуации, ибо они принимаются с целью осуществления функций, задач и
методов управления.

2. Правовой акт принимается уполномоченным субъектом публичного
управления (органом государственного управления, органом местного
самоуправления, должностными лицами) в пределах предоставленной законом
и иными нормативными актами компетенции. Административный акт может
приниматься как единолично должностными лицами, так и коллегиальным
органом (специальной коллегией). Таким образом, действия по принятию
акта управления могут совершать органы публичного управления,
должностные лица, государственные и муниципальные служащие.

3. Правовой акт управления принимается в одностороннем порядке, т.е.
специальный орган публичного управления или должностное лицо принимает
административный акт и контролирует его исполнение. Административный акт
— это одностороннее волеизъявление, которое не требует согласия
юридических и физических лиц, являющихся в этих конкретных случаях
объектами управленческой деятельности; он может абстрактно
распространять свое действие на неограниченный круг субъектов. Те
субъекты, которым адресован правовой акт управления, не имеют
возможности воздействовать на волеизъявление властвующего субъекта.
Вместе с тем лица или организации, в отношении которых был принят акт
управления, могут в процессе его действия принимать меры к выяснению
степени его обоснованности и законности (например, путем обжалования
административного акта в суд). Правовой акт управления может быть в
установленном законодательством административном и судебном порядке
обжалован, опротестован или признан незаконным (недействующим).

4. Правовой акт управления — юридически властное волеизъявление органа
публичного управления, в котором проявляются его государственно-властные
полномочия. Действия по подготовке п изданию правового акта управления
всегда являются результатом волеизъявления, создающего в системе
управления определенные юридические последствия или конкретный правовой
эффект. Можно выделить две формы существования и осуществления акта
управления. Во-первых, административный акт является прежде всего
способом выражения воли административно-властвующего субъекта
управления, т.е. он представляет собой акт, реальное действие.
Во-вторых, само волеизъявление реализуется уже после издания
административного акта в процессе исполнения и проведения в жизнь
установленных актом правовых предписаний. Волеизъявление субъекта
обнаруживается в акте управления как юридическом документе, который
служит формой данного волеизъявления. Правовой акт управления носит
государственно-властный характер. Это означает, что его появление
обусловлено общественными и государственными интересами (публичными
интересами) и направлено на урегулирование конкретных отношений,
установление общеобязательных правил поведения или решение единичного
вопроса, а также спора, возникающего в системе функционирования
исполнительной власти и всего публичного управления. Субъекты принятия
правового акта управления, издавая или утверждая административный акт,
осуществляют таким образом государственную власть, характеризующуюся,
как известно, и таким признаком, как обязательность исполнения
действующих законов, властных предписаний, действий и решений.
Государство и специальные его органы контролируют и гарантируют
исполнение административного акта. В случае неподчинения требованиям
административного акта государство может на законных основаниях
применить меры административного правового принуждения к лицам или
организациям, не исполняющим решение органов публичной власти
(постановление, распоряжение и т.д.). В случае несоблюдения содержащихся
в правовом акте управления юридически властных предписаний
предусматривается применение мер юридической ответственности к стороне,
виновной в неисполнении установленных норм.

5. Правовой акт управления устанавливает обязательные правила поведения,
нормы права в сфере публичного управления либо регламентирует конкретные
(единичные) управленческие отношения. Правовой акт содержит обязательное
юридически властное предписание, подлежит безусловному исполнению, он
императивен. Таким образом, с одной стороны, административный акт может
регламентировать абстрактные правовые отношения, т.е. устанавливать
общеобязательные травила поведения для неограниченного круга физических
и юридических лиц (так называемое абстрактное правовое регулирование), а
с другой — разрешать возникший в управленческой практике спор или
административное дело (так называемое индивидуальное правовое
регулирование). В последнем случае путем издания административного акта
орган исполнительной власти или должностное лицо решает общий либо
конкретный вопрос, возникающий в процессе его деятельности по
осуществлению исполнительно-распорядительных властных полномочий.

6. Правовой акт управления определяет границы должного поведения
субъектов в сфере государственного управления; он создает юридическую
основу для возникновения, изменения или прекращения
административно-правовых отношений либо служит юридическим фактом,
который непосредственно порождает, изменяет, прекращает такие
правоотношения.

7. Законность и подзаконность правового акта управления. Правовой акт
управления подзаконен, т.е. он может быть издан полномочным субъектом
исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, федеральными
законами, международными договорами и другими законодательными актами,
указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ,
законодательными и иными нормативными актами субъектов РФ (уставами
субъектов РФ, их законами), нормативными актами вышестоящих звеньев
исполнительной власти в интересах обеспечения и исполнения содержащихся
в них предписаний. Административный акт принимается на основе законов в
порядке, установленном нормативными актами (управленческий процесс), и
для исполнения или применения законов. Вместе с тем правовой акт
управления играет важную роль в процессе реализации
административно-правовых норм, содержащихся в законах. «Конкретизирующая
роль» административных актов заключается в том, что в них многие вопросы
находят свою детализацию, точно определяется механизм осуществления
предписаний (норм), содержащихся в законодательных актах, указах
Президента РФ, постановлениях Правительства РФ. Часто правовыми актами
управления регламентируются отдельные стороны общественных отношений,
составляющих предмет не только административного, но и других отраслей
российского права (земельного, трудового, финансового,
природоохранительного, налогового). В этом и состоит творческий характер
процедуры принятия административных актов, ибо от степени познания
причин принятия этого акта, его целесообразности, необходимости,
возможных негативных результатов действия но многом зависит качество
всей управленческой деятельности.

8. Правовой акт управления представляет собой разновидность юридически
значимых документов, используемых в процессе деятельности органов
управления (должностных лип) и представляющих собой справки, заключения,
докладные записки, протоколы, акты ревизий, инвентаризаций, проверок и
т.д., которые фиксируют определенные обстоятельства, имеют юридическую
значимость, но не содержат (в отличие от правовых актов) односторонние
государственно-властные обязательные к исполнению предписания.

9. Правовой акт управления имеет специальную форму и порядок принятия
(утверждения). Обычно он издается в письменной форме с соблюдением
официально установленных процедур, предусматривающих порядок подготовки,
согласования, обсуждения, экспертизы проекта акта управления, его
утверждения, регистрации и опубликования. Для некоторых актов управления
(например, актов федеральных органов исполнительной власти) установлены
правила подготовки, принятия, государственной регистрации и
опубликования. Отдельные положения порядка принятия актов управления
содержатся, например, в регламенте заседаний Правительства РФ, в
регламентах проведения заседания администраций субъектов РФ,
ведомственных инструкциях отдельных министерств, государственных
комитетов, федеральных служб и других органов федеральной исполнительной
власти. Однако общие правила подготовки и утверждения правового акта
пока не получили законодательного установления.

2.5.2. Функции правового акта управления. Признаки акта управления
достаточно полно раскрывают его сущность и юридическую природу, а также
основные направления его воздействия на конкретные общественные
отношения. Обратимся теперь к рассмотрению функций правового акта
управления.

Функция правового акта управления — это регулирующее воздействие на
публичные управленческие отношения, которое обеспечивает достижение
целей и решение задач управления посредством издания административного
акта. При издании административного акта установленные в нем нормы
воздействуют на само публичное управление. В зависимости от характера
такого воздействия можно выделить следующие функции административного
акта.

Функция обеспечения публичных интересов. Институт правового акта
управления является центральным в системе административного права, ибо
все функции последнего в той или иной степени осуществляются
посредством, с одной стороны, издания (принятия) административных актов,
а с другой — исполнения содержащихся в них правоустановлений,
распоряжений и предписаний. В первом случае речь идет о позитивной
управленческой деятельности, направленной на ре-пение всех задач
управления; во втором случае подчеркивается необходимость для всех лиц,
которым адресованы административные акты, соблюдать и выполнять их
требования. Само административное право в первую очередь призвано
выражать, защищать и обеспечивать публичные интересы. Акты управления
как главная форма управления предназначены для реализации интересов
всего общества, его социальных групп, интересов самого государства и
граждан. Принимая административные акты, органы исполнительной власти
прежде всего руководствуются интересами граждан, общества и государства
в целом. Иными словами, на обеспеченно публичных интересов «работает»
сам управленческий процесс, т.е. процесс принятия и исполнения
административных актов. В системе административно-правового
регулирования государственного управления институт правовых актов
управления в большей степени, чем другие правовые средства, реализует
нормативно-правовые цели и задачи управления, а также функции
прогнозирования, программирования, планирования, стимулирования,
ограничений и запретов, координирования, организационной поддержки и
консультирования.

Текущая административная политика в сфере создания российского
законодательства, устанавливающего управленческий процесс и порядок
принятия правовых актов управления, должна быть направлена прежде всего
на обеспечение публичных интересов, что в результате будет
способствовать улучшению правового регулирования отношений
исполнительной власти и гражданина и противодействовать принятию
непродуманных актов управления, нарушающих права и свободы граждан.
Общеизвестно, что многие ведомственные акты административного
правотворчества устанавливают приоритет интересов органов исполнительной
власти в ущерб интересам государства в целом и его граждан в
отдельности. Решая управленческие задачи и функции и принимая различные
административные акты, органы исполнительной власти в качестве одной из
важнейших задач обязаны рассматривать обеспечение прав и свобод граждан.
Ограничение прав и свобод граждан допустимо только на основании
федеральных законов и в строго ограниченных случаях, когда дело также
касается обеспечения публичных интересов, общественного порядка и
общественной безопасности.

Материально-правовая регулирующая функция (функция регулирования). Как
правило, законы регулируют права, свободы и обязанности граждан
абстрактно и одинаковым образом для всех субъектов права.
Административный акт на основе законов устанавливает конкретные
отношения, предоставляет индивидуальным субъектам конкретные возможности
и варианты поведения в сложившейся обстановке. В реализации или
применении конкретной нормы закона административный акт способствует
достижению реального результата. Регулирующая функция административного
акта особенно ярко проявляется тогда, когда, например, администрация
(орган управления, должностное лицо) при помощи акта управления налагает
на гражданина не предусмотренную законами обязанность. Незаконный
административный акт (если он, конечно, не является ничтожным актом)
считается действующим до того времени, пока гражданин не обжаловал его в
суд. При издании административного акта (законного пли противозаконного)
он автоматически превращается в некую правовую основу, на которой
регулируются установленные между администрацией п гражданами права и
обязанности. При выявлении незаконности акта управления необходимо
сначала приложить усилия по его «исправлению» или отмене и лишь затем
прибегать к законодательному регулированию, находящемуся в основе
всякого административного акта.

Управленческо-процессуальная функция. В административно-правовом
регулировании решающая роль принадлежит государственному управлению п
процессуальным управленческим процедурам. Соответственно
административные акты должны выполнять и управленческо-процессуальную
функцию. Российским законодателем в определенной степени уже установлена
процедура подготовки, издания, государственной регистрации,
опубликования и вступления в силу административных актов. Но поскольку
правила, касающиеся управленческих процедур, принимаются самыми
различными органами публичной власти, которые по-разному понимают такие
процедуры, то юридическая сила подобных актов ослабляется множеством
проблем управленческого процесса, требующих кардинального разрешения.

Исполнительная функция административного акта заключается в том, что она
обеспечивает практическое осуществление государственного управления
посредством реализации управленческих действий и правового установления
порядка их совершения. Эта 4?ункция четко демонстрирует отличие акта
управления от частно-правового или административно-правового договора, а
также показывает «силу» администрации, которая, применяя в некоторых
случаях административное принуждение, обязана исполнить содержащиеся в
акте управления распоряжения и предписания.

Административно-процессуальная функция (в смысле обжаловал в суд
незаконных действий и решений администрации). В данном случае речь идет
об охранительной функции, ибо современная теория административного акта
устанавливает реальную возможность судебного обжалования любого акта
управления, нарушающего права и свободы как физических так и юридических
лиц. Там, где существует возможность принятия или издания акта
управления, там обязательно должен быть установлен институт судебного
обжалования этого административного акта. Иными словами, последний
изначально (в силу своей «властной» юридической природы) содержит в себе
функцию судебной защиты (в общем плане, функции правоохраны, защиты
правопорядка, прав и свобод граждан). Выполняя данную функцию, правовые
акты управления создают почву для формирования системы административной
юстиции — важного правового средства устранения ошибок в
административном правотворчестве.

2.5.3. Действие правовых актов управления.

2.5.3.1. Институт действия правовых актов управления. Правовой акт
управления принимается (издается, утверждается) в связи с необходимостью
регулирования управленческих отношений, установления специальных норм
права, решения конкретных индивидуальных дел и споров, возникающих в
системе публичного управления. Таким образом, когда акт управления
начинает осуществлять присущие ему функции, будучи направленным на
решение тех задач, ради которых он принят, можно говорить о его реальном
действии в системе определенных административно-правовых отношений.

Действие актов управления — это правовой режим их практического
применения: они начинают устанавливать, изменять или прекращать
правоотношения; они применяются при разрешении споров и иных
индивидуальных дел в управлении; на них ссылаются при рассмотрении
различных дел; они используются в качестве юридических документов и
доказательств в государственных органах (например, в судах, органах
административной юрисдикции). Действие правовых актов управления всегда
связано с необходимостью нормативной регламентации управленческих
отношении, формированием новых административно-правовых отношений,
решением конкретного спора (дела), появлением конкретных юридических
последствий.

2.5.3.2. Юридическая сила правового акта управления и презумпция то
законности. Действие правового акта управления (т.е. применение его при
разрешении споров и регулировании общественных отношений) возможно лишь
при наличии у него юридической силы. Под юридической силой акта
управления понимается реальность практического использования данной
правовой формы управленческих действий в рамках системы публичного
управления. Юридическая сила показывает способность акта управления
выступать в роли нормативного регулятора управленческих отношений, а
также решать конкретные (или общие) задачи государственного управления и
его функции. Она обеспечивает необходимость обязательного исполнения
данного акта всеми субъектами, которым он адресован; в случае
неисполнения или нарушения акта управления государство и его органы
вправе требовать от лиц исполнения данного акта, причем в некоторых
случаях могут применяться и меры принудительного воздействия. В этом
смысле правовой акт управления отличается от актов управления, принятых
различными органами общественных объединений, которые не характеризуются
государственно-правовой властной направленностью своего действия.

Правовой акт управления, принятый в рамках соответствующих нормативно
установленных процедур, является действительным и вступившим в законную
силу; он должен применяться на практике и исполняться всеми, кому он
адресован. Каждый административный акт изначально должен быть признан
законным и обоснованным, ибо его подготовку и принятие осуществляют
уполномоченные органы и должностные лица, которые обязаны законно
осуществлять функции управления, применять только эффективные
административно-правовые формы, обеспечивать публичные интересы,
гарантировать и защищать права, свободы и законные интересы граждан, лиц
без гражданства, иностранцев, а также юридических лиц. В государственном
управлении существуют принципы презумпции законности актов управления
(их соответствие требованиям и положениям законов, издание в рамках
предоставленной компетенции, соблюдение процессуальных правил), а также
презумпции их правильности и обоснованности, т.е. предполагается, что
акт управления издан с соблюдением всех юридических требований и
обязателен для всех лип,, которым он адресован. Правовые акты управления
начинают действовать, т.е. приобретать юридическую силу, с момента их
издания (принятия, утверждения) или опубликования в установленном
порядке и действуют до момента их официальной отмены (пли изменения);
они утрачивают силу в связи с истечением срока их действия. В некоторых
случаях устанавливается специальный порядок приведения акта управления в
действие, т.е. вступления его в силу (например, он приобретает
юридическую силу с конкретной даты или устанавливается иной срок и
порядок вступления его в силу).

Важнейшими условиями вступления акта управления в юридическую силу
являются его подписание уполномоченным лицом и официальное
опубликование. Момент вступления акта управления в действие как правило,
определяется при его принятии; может быть установлено что акт вступает в
силу с момента подписания, с момента опубликования, с момента,
указанного в самом акте управления (через 10 дней, с 1 января
конкретного года, через три месяца после опубликования и т.п.).

Если при издании акта управления нарушается принцип законности то его
юридическая сила, практическая целесообразность и обоснованность могут
быть поставлены под сомнение. В связи с этим следует прибегнуть к
процедуре проверки актов управления на соответствие законам. В
результате проведенной проверки судебными или административными органами
акт управления может быть признан недействующим, так как он нарушает
принцип законности и обоснованности, а поэтому органам, принявшим его,
предстоит работа по отмене или изменению соответствующих актов
управления.

Важнейшим элементом режима законности акта управления является
презумпция его законности. Незаконность (противоречие требованиям
законодательных актов) акта управления также должна быть подтверждена в
рамках нормативно установленной процедуры решениями органов публичного
управления или судебными решениями. Однако, по словам А.И. Елнстратова,
«устойчивости правового порядка грозила бы большая опасность, если бы
каждому учреждению и гражданину была предоставлена возможность считать
ничтожным, как бы несуществующим, любой акт, в действительности,
беспорочности которого у них может возникнуть то или другое сомнение».

Современное конституционное законодательство России устанавливает важные
положения относительно вступления в силу правовых актов управления.
Например, в соответствии с ч. 6 ст. 76 Конституции РФ в случае
противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом
органов исполнительной власти субъектов РФ, принятым вне пределов
ведения РФ или совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует
правовой акт, принятый региональными органами государственной власти
(т.е. принятый органами субъекта РФ). В других случаях при обнаружении
противоречия действует федеральный закон или нормативный правовой акт,
принятый федеральными органами исполнительной власти. Другим
существенным положением является то, что нормативный правовой акт
управления, затрагивающий права, свободы и обязанности граждан, не может
действовать (применяться), если он не был опубликован для всеобщего
сведения в установленном порядке (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ).

2.5.3.3. Порядок подготовки, принятия, вступления в силу и опубликования
правовых актов управления. Порядок подготовки, вступления в силу и
опубликования правовых актов управления устанавливается различными
нормативными правовыми актами в зависимости от вида акта и издающих
(принимающих) их органов федеральной и региональной исполнительной
власти, а также органов местного самоуправления. При этом можно выделить
характерные для всех производств по изданию (или принятию)
административных актов элементы.

1. Наличие нормативной установленной процедуры издания или Принятия
актов управления.

2. Виды административных актов, которые вправе издавать те или иные
органы исполнительной власти, а также должностные лица.

3. Подготовка проекта правового акта управления. На этой стадии
определяется срок подготовки проекта правового акта управления и ведется
разработка проекта одним из органов исполнительной власти (или
несколькими органами по согласованию). Подготовка акта управления
производится тем органом, в компетенцию которого входит его издание, или
по его поручению одним или несколькими подчиненными ему органами,
организациями или должностными лицами. Инициаторами проекта
административного акта могут быть различные организации, структурные
подразделения, должностные лица, государственные и муниципальные
служащие, которые, основываясь на знании практики, пытаются
совершенствовать ту или иную сферу своей управленческой деятельности. В
порядке инициативы проекты актов управления могут быть подготовлены
любыми заинтересованными органами, организациями и лицами. Однако для
соответствующего органа исполнительной власти это не создает юридической
обязанности их рассмотрения. Например, проекты актов управления,
поступившие от граждан или общественных объединений, могут
квалифицироваться как подлежащие обязательному рассмотрению; на них
необходимо давать ответы или принимать соответствующие меры.

4. Определение структуры проекта правового акта управления, которая
должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования и
его обсуждение. Важное значение уделяется собственно управленческим
вопросам принятия акта управления, т.е. здесь речь идет об анализе
конкретной ситуации в том или ином вопросе. Чтобы получить важнейшие
данные для принятия решения, иногда приходится запрашивать мнение многих
организаций, общественных объединений специалистов-экспертов, граждан. В
некоторых случаях прорабатываются несколько вариантов будущего
административного акта, с тем чтобы наиболее полным образом отразить
интересы как публичного управления, так и других субъектов, общества в
целом, отдельных

граждан.

5. Согласование акта управления с заинтересованными ведомствами и
должностными лицами. Согласование может являться обязательной стадией
разработки акта управления, если это устанавливается в специальном
нормативном акте (например, обязательность согласования постановления
(федеральных органов исполнительной власти, в котором затрагиваются
финансово-экономические вопросы, с министерством финансов и
министерством экономики). Все проекты нормативных актов органов
исполнительной власти, а также проекты иных актов управления, имеющих
общее юридическое значение, должны быть согласованы с юридической
службой соответствующего органа публичного управления.

6. Подготовка предложений об изменении и дополнении или признании
утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей в
связи с изданием нового административного акта.

7. Издание (подписание, утверждение) правового акта управления. Издание
актов управления — это стадия, на которой подготовленный проект
приобретает юридическую силу, становится официальным документом. В
коллегиальных органах публичного управления моментом издания (принятия)
акта является голосование по предложенному проекту и принятие членами
данного коллегиального органа решения большинством голосов; в
единоначальных органах моментом принятия акта является момент его
подписания (утверждения) руководителем соответствующего органа
публичного управления. В принятое коллегиальным органом решение
(правовой акт управления) до его официальной публикации нельзя вносить
какие-либо изменения или дополнения. Это становится возможным только
после нового голосования по Данному проекту решения. Если акт управления
был принят руководителем органа исполнительной власти в единоличном
порядке, то он Может изменить его в любое время; при этом важно
соблюдать установленную процедуру внесения изменений и дополнений в
административный акт и своевременное доведение всех изменений (новшеств)
до ведения соответствующего круга лиц. Принятый акт управления должен
быть надлежащим образом оформлен, т.е. должны быть соблюдены его
формальные признаки и атрибуты.

8. Доведение принятого административного акта до сведения лиц, которые
будут его исполнять или соблюдать его требования и положения, является
необходимой стадией принятия акта управления. Процедура ознакомления с
принятым актом управления сложилась на практике давно и, как правило,
проявляется в следующих формах: устное ознакомление; ознакомление «под
расписку»; направление по почте соответствующим ведомствам и должностным
лицам; опубликование в периодических изданиях; комментирование в
средствах массовой информации, по радио и по телевидению; издание
специальных сборников как на уровне федеральных органов исполнительной
власти, так и в субъектах РФ, а также в муниципальных образованиях.

9. Направление принятого (утвержденного) правового акта управления в
Министерство юстиции РФ для его государственной регистрации (если в силу
действия специальных нормативных актов это обязательно).

10. Официальное опубликование правового акта управления и вступление его
в силу имеет особо важное значение, поскольку оно:

1) влечет серьезные правовые последствия, ибо является важнейшим
основанием (предпосылкой) вступления правового акта в юридическую силу;

2) выполняет процессуальную функцию, так как факт опубликования во
многих случаях является моментом вступления его в силу;

3) обусловливает правильное применение правовых актов государственными
органами, организациями, должностными лицами и гражданами;

4) выполняет важную информационную функцию, ибо только после
опубликования субъекты права имеют возможность ознакомиться с
административными актами;

5) обеспечивает демократизм, доступность и открытость административного
нормативного материала.

Порядок опубликования административных актов устанавливается в различных
нормативных правовых актах, т.е. он достаточно четко определяется
законодателем как в федеральных и региональных законах, так и в
подзаконных нормативных правовых актах.

Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, и акты Правительства
РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина и
устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной
власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей
территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального
опубликования. Любой акт управления (акты федеральных органов
исполнительной власти, постановления глав администраций субъектов РФ и
других органов публичного тоавления и должностных лиц) вступает в силу с
момента его издания принятия, утверждения, подписания), если в самом
акте не оговорено иное т.е. не указан другой срок введения их в
действие. В последнем случае он вступает в действие с того срока,
который указан в акте.

Порядок опубликования региональных правовых актов управления
устанавливается соответствующими законами субъектов Российской
федерации. Например, Закон Воронежской области «О порядке опубликования,
вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной
власти Воронежской области» определяет порядок опубликования не только
законов области, но и других правовых актов, принятых областной Думой и
администрацией области.

Принятые административные акты подлежат обязательному опубликованию в
установленных нормативными актами изданиях. Например, акты Президента РФ
и Правительства РФ публикуются в Собрании законодательства РФ, акты
федеральных органов исполнительной власти — в Бюллетене нормативных
актов федеральных органов исполнительной власти, акты региональных
органов исполнительной власти — в соответствующих изданиях этих
субъектов РФ, различных периодических изданиях.

Порядок подготовки и издания, например, актов Правительства РФ
устанавливается ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и Регламентом
Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением
Правительства РФ от 18 июня 1998 г. № 604 (в ред. постановления
Правительства РФ от 5 октября 2000 г. № 760).

2.5.3.4. Порядок прекращения действия правовых актов управления. На
режим действия правовых актов управления оказывают решающее влияние два
фактора, от которых и зависит их юридическая «судьба»: 1) соблюдение
установленных требований к правовому содержанию акта управления; 2)
соблюдение порядка их издания и вступления в силу. При соблюдении
указанных требований акты управления являются законными (отвечающими
всем установленным требованиям); при несоблюдении они могут быть
признаны недействительными (незаконными) и соответственно утрачивают
свою юридическую силу.

Правовые акты управления, являясь законными и отвечающими всем
требованиям, а также принятые в установленном порядке, могут терять
юридическую силу в связи с наступлением определенных обстоятельств,
например в связи с истечением срока действия данного акта, в связи с
принятием нового акта, заменяющего старый. Таким образом утрата
юридической силы базируется на законных основаниях. В данном случае
можно говорить о законном фактическом прекращении действия
административного акта. Новый акт по поводу прекращения старого решения
уже не принимается.

Однако управленческая практика изобилует примерами признания правовых
актов управления незаконными (недействительными) в зависимости от
наступления обстоятельств отрицательного характера. В данном случае
можно говорить о правовом прекращении действия актов управления, т.е.
отмене акта управления управомоченным субъектом (органом, должностным
лицом), прекращении его действия, внесении в него изменений и
дополнений, принятии и опубликовании в новой редакции.

2.5.3.5. Отмена, приостановление и изменение правовых актов управления.
На практике существует несколько способов обеспечения законности
правовых актов управления в случае, если они не соответствуют принципу
законности и не отвечают требованиям, предъявляемым к ним на этапах
подготовки, издания и действия. Такими способами, которые можно
использовать для правовой защиты публичных или индивидуальных интересов
физических или юридических лиц и которые направлены на утрату
юридической силы актов управления, являются: 1) отмена акта управления
(или внесение в него необходимых изменений или дополнений); 2)
приостановление его действия или исполнения.

2.5.3.5.1. Отмена правовых актов управления. Российское законодательство
и соответствующие административно-правовые нормы определяют, что утрата
юридической силы акта управления происходит в случае его отмены в
порядке, установленном нормативными актами. Отмена правового акта
управления может быть осуществлена как органами (должностными лицами),
которые приняли данный акт управления (а также вышестоящими органами или
должностными лицами), так и органами, имеющими право отмены акта
управления в случае обнаружения его несоответствия принципу законности.

В литературе идет дискуссия о том, является ли отмена правового акта
мерой юридической ответственности или одним из способов осуществления
контроля за их законностью, при помощи которого обеспечивается в итоге
соответствие нормативного правового акта управления положениям законов.
Думается, что отмена правового акта управления представляет собой и
способ обеспечения его законности, и меру ответственности
соответствующего органа исполнительной власти или должностного лица,
принявшего незаконный правовой акт. Все в данном случае зависит от
конкретного аспекта рассматриваемой проблемы.

Особое значение в системе современного административного нрава имеет
возможность признания административных актов незаконными в судах.
Главной причиной прекращения актов управления судом и федеральными
органами исполнительной власти общей компетенции (по отношению к актам
нижестоящих органов исполнительной власти) является нарушение принципа
законности при их подготовке и издании, а также нарушение законности в
самом тексте административных актов. Органы исполнительной власти
специальной компетенции вправе отменять акты управления нижестоящих
органов или должностных лиц, не только признавая факт нарушения
законности актом управления, но и учитывая его полезность и
целесообразность для социальной практики.

Отмена правового акта управления, основанная как на позитивных, так и на
негативных основаниях, в любом случае направлена на прекращение действия
этого акта управления. В данном случае прекращается наступление
юридических последствий, которые предусматривались, когда акт управления
принимался и вступал в юридическую силу Отмена административного акта
является по сути средством превращения ранее действовавшего акта в
документ, не влекущий никаких юридических последствий, так как
выраженное в данной правовой форме управления волеизъявление конкретного
органа исполнительной власти (должностного лица) признается
недействительным.

Вместе с тем даже «очевидное» нарушение тех или иных требований,
предъявляемых к акту управления, не влечет автоматического прекращения
его действия и утрату юридической силы (если, конечно, мы не имеем дело
с ничтожным актом управления). Необходимы доказательства того, что акт
управления не соответствует требованиям, что он нарушает права и свободы
граждан, ограничивает законные интересы юридических лиц, что он является
необоснованным и нецелесообразным и что, наконец, ожидаемые результаты
его действия не наступили. Таким образом, для отмены акта управления и
прекращения его Юридической силы необходимо его оспорить, т.е. доказать,
что юридическое содержание акта управления страдает определенными
недостатками, которые не позволяют говорить о реальном действии данного
акта управления. При этом следует обеспечить правовую защиту конкретных
общественных отношений от нежелательных последствий действия незаконного
акта управления. В некоторых случаях очень трудно доказать «юридическую
дефектность» оспариваемых актов управления; тогда они продолжают
действовать до следующей попытки официального в рамках установленного
порядка оспаривания данного правового акта управления.

Российские федеральные и региональные законы в конкретных случаях
устанавливают возможность и порядок обжалования и отмены
административных актов. Например, акты Правительства РФ, которые
нарушают (или ограничивают) права органов исполнительной власти
субъектов РФ, могут быть обжалованы законодательными (представительными)
органами государственной власти субъектов РФ в Конституционный Суд РФ
или в Высший Арбитражный Суд РФ в соответствии с установленной
процессуальными законами подсудностью и компетенцией.

Граждане, общественные объединения, нижестоящие органы исполнительной
власти могут обжаловать в суд решения краевой, областной администрации.

Конституционный Суд РФ рассматривает жалобы уполномоченных субъектов
права (граждан и других лиц, а также органов государственной власти) и
рассматривает дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов
Президента РФ и Правительства РФ, а также актов органов исполнительной
власти субъектов РФ. Постановлениями Конституционного Суда РФ акты
управления или отдельные их части и положения могут быть признаны
неконституционными; в этом случае они утрачивают свою юридическую силу.
Суды общей юрисдикции и арбитражные суды (в случае признания
недействительными индивидуальных актов управления) обладают правом
отмены правовых актов управления.

Как федеральное законодательство, так и законы субъектов РФ
устанавливают возможность и сам порядок отмены правовых актов
управления, принятых органами исполнительной власти субъектов РФ.

Акты Правительства РФ (постановления и распоряжения) в случае их
противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ
могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ).
Правительство РФ вправе отменять решения органов исполнительной власти
субъектов РФ, если они противоречат нормам российского законодательства
(кроме актов органов исполнительной власти республик, входящих в состав
РФ). Правительство РФ вправе также отменять акты федеральных органов
исполнительной власти. Если федеральные органы исполнительной власти,
деятельностью которых руководит Президент РФ (например, органы
внутренних дел органы Федеральной службы охраны РФ), приняли
противозаконный акт управления, то они могут быть отменены Президентом
РФ.

Законодательные (представительные) органы государственной власти края,
области и других субъектов РФ в соответствии с действующим федеральным и
региональным законодательством могут отменять правовые акты управления
соответствующих государственных администраций. Глава администрации
субъекта РФ имеет право отменять приказы органов и структурных
подразделений данной администрации. Глава администрации при
соответствующем обращении к нему руководителей законодательных
(представительных) органов государственной власти субъекта Федерации
обязан отменить не соответствующие законодательству акты органов
администрации. Администрация субъектов РФ имеет право внесения в
Правительство РФ представления о признании недействительными правовых
актов федеральных органов исполнительной власти (федеральных
министерств, государственных комитетов, федеральных служб и т.д.). В
соответствии с законодательством республик, входящих в состав РФ, главы
исполнительной власти этих республик имеют право отменять или
приостанавливать действие нормативных и иных правовых актов управления,
принятых органами исполнительной власти этих республик.

Акт управления утрачивает юридическую силу, когда он:

1) признан судом (Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными)
судами субъектов РФ, судом общей юрисдикции, арбитражным судом) не
соответствующим Конституции РФ и иным федеральным законам или признан
недействительным (недействующим);

2) отменен органом, его издавшим, или вышестоящим органом,
уполномоченным на совершение таких действий. Органы исполнительной
власти имеют право пересмотра принятых ими административных актов, их
изменения и отмены в связи с их незаконностью, необоснованностью,
отсутствием позитивного действия, нецелесообразностью. Вместе с тем
следует отметить, что в настоящее время в российском административном
праве не существует четких правовых иорм, предоставляющих возможность
изменения органом (должностным лицом) принятых ими актов управления.
Сегодня лишь нарабатывается практика, в соответствии с которой
административные акты, “Расставившие права или установившие правовой
статус физического или юридического лица, могут быть отменены только
после принятия судом решения об их незаконности. Сам орган управления
(или должностное лицо) может отменить свое решение только в том случае,
если будет подтверждено, что принятие этого решения было основано на
незаконных основаниях (поддельные документы, недостоверная информация о
лицах, в отношении которых принимался документ). На наш взгляд, акты
управления, которые установили административно-правовой статус лица (и
если этот статус уже осуществляется), должны действовать до признания их
незаконными полностью или частично судом. Такое положение во многом
«дисциплинирует» и органы исполнительной власти, ибо они должны
принимать только позитивно действующие акты управления, учитывать все
обстоятельства при разработке проекта решения акта, соблюдать процедуру
принятия и вступления в силу актов управления. Например, после издания
приказа о назначении на государственную должность государственной службы
конкретного лица выяснилось, что не были соблюдены (или нарушены) все
требования при поступлении его на государственную службу. Однако
должностное лицо, издавшее приказ о назначении на должность, не имеет
права уволить государственного служащего по этим основаниям.

Основаниями для отмены акта управления или для внесения в них изменений
и дополнений являются:

1) незаконность акта управления (противоречие нормам законодательства);

2) практическая нецелесообразность акта управления; отсутствие
положительных результатов действия актов управления;

3) необходимость замены устаревшего акта управления новым или внесения в
него многочисленных существенных изменений и дополнений;

4) истечение срока действия акта управления.

Помимо оснований для отмены актов управления можно выделить поводы, в
связи с которыми и возникают основания для их оспарнвання, рассмотрения
вопроса об их юридической силе и значимости. Такими поводами являются:
жалобы и заявления граждан или должностных лиц на нарушение их прав и
законных интересов, сообщения средств массовой информации, результаты
проверок, ревизий и обследований, сообщения правоохранительных органов и
т.д. Важной характерной чертой поводов и их правовым значением является
то, что они обязывают соответствующих должностных лиц провести проверку
акта управления.

В контексте рассмотрения вопроса об отмене правовых актов управления
является в настоящее время актуальной проблема конституционно-правовой
ответственности субъектов РФ. Речь идет в данном случае о понимании
конституционной ответственности через следующие признаки:

1) государственное и (или) общественное осуждение в виде заложенного в
правовой норме требования применения или непосредственного использования
принудительных мер преимущественно организационного характера, состоящих
в лишении властных полномочий, утрате юридической силы акта, остановке
(или приостановке) работы государственного органа или прекращении
деятельности общественного объединения;

2) совершенное противоправное деяние, т.е. конституционное
правонарушение, с важнейшими его условиями (элементами):
противоправностью и виной;

3) установившаяся между правонарушителем и государством правовая связь в
момент совершения противоправного деяния, характеризующаяся
возникновением специального охранительного отношения. К правонарушителю
могут быть применены государственно-принудительные меры в виде
разнообразных ограничений (лишение права, возложение дополнительной
правовой обязанности или принуждение к исполнению неисполненной
обязанности, восстановление нарушенных прав или правопорядка нарушителем
под прямой угрозой использования государственного принуждения).

С проблемой отмены незаконного акта управления непосредственно связана и
другая проблема — ответственность органов власти за вред, причиненный
актами, не соответствующими закону. Статья 16 ГК РФ определяет, что
убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате
незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов
местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе
издания акта управления, не соответствующего закону или иному правовому
акту государственного органа или органа местного самоуправления,
подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ
или муниципальным образованием. Статья 1069 ГК РФ предусматривает, что
вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) государственных
органов либо должностных лиц этих органов, возмещается за счет
соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального
образования.

Ответственность за убытки и вред, причиненные лицам и их имуществу
вследствие неправомерных решений, действий (бездействия) органов
государственной власти, наступает при наличии следующих условий: 1)
неправомерность решений органов государственной власти и органов
местного самоуправления; 2) наличие вреда или убытков, причиненных лицам
или их имуществу; 3) причинная связь между неправомерными решениями и
наступившим вредом (убытками); 4) виновность должностного лица, если
вред или убытки наступили вследствие принятия этим лицом не
соответствующего закону решения.

2.5.3.5.2. Приостановление и изменение правовых актов управления.
Приостановление акта управления является официальным временным
прекращением действия данного акта до момента рассмотрения и принятия по
нему окончательного решения органом, имеющим право отменять или изменять
данный акт. Приостановление действия актов управления происходит в тех
случаях, когда специальный орган или должностное лицо, обнаружив
несоответствие данного акта требованиям законности, обоснованности и
целесообразности (т.е. считая акт управления незаконным, необоснованным,
нецелесообразным), тем не менее не имеет законного права на его отмену
или изменение. Приостановление действия акта управления — это временное
прекращение действия этого акта до рассмотрения его органом, который
обладает правом отмены акта. В зависимости от результатов рассмотрения
уполномоченным органом акта управления последний либо отменяется, либо
продолжает действовать, если устранены все противоречия и дефекты,
которые в нем имелись. Акт управления не подлежит применению, т.е.
временно не действует (однако он не утрачивает своей юридической силы),
например, в случаях, когда:

1) Президент РФ приостанавливает действие актов органов исполнительной
власти субъектов РФ (актов высшего должностного лица субъекта РФ или
актов органа исполнительной власти субъекта РФ) в cлучае их противоречия
Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или
нарушения прав и свобод человека и гражданина — до решения этого вопроса
соответствующим судом (и 2 ст. 85 Конституции РФ; ст. 29 ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» от 6 октября 1999 г.). Приостанавливая действие незаконных
постановлений, Президент РФ может предложить руководителям органов
исполнительной власти, высшим должностным лицам субъектов РФ
(губернаторам, Президентам субъектов РФ) отменить и привести незаконные
постановления и распоряжения в соответствие с Конституцией РФ и
федеральным законодательством. Правительство РФ в соответствии со ст. 44
ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» вносит предложение Президенту
РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти
субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным
законам, международным обязательствам РФ или нарушения нрав и свобод
человека и гражданина. В соответствии со ст. 15 ФКЗ «О чрезвычайном
положении» от 30 мая 2001 г. Президент РФ вправе приостанавливать
действие правовых актов органов государственной власти субъектов РФ,
правовых актов органов местного самоуправления, действующих на
территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае
противоречия этих актов Указу Президента РФ о введении на данной
территории чрезвычайного положения; 2) законодательные
(представительные) органы государственной власти субъектов РФ могут
приостанавливать до рассмотрения судом или Правительством РФ действие
правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов. При
подтверждении Правительством РФ законности и правомочности
приостановленного акта управления он начинает действовать вновь
(вступает в законную силу). Однако данное решение Правительства РФ можно
обжаловать в Верховный Суд РФ; 3) суд общей юрисдикции приостанавливает
по жалобе гражданина на решение органа исполнительной власти или
местного самоуправления (или должностного лица) исполнение обжалуемого
решения (суд общей юрисдикции может приостановить исполнение акта
управления и по собственной инициативе); 4) принесение протеста
прокурора на постановление о наложении административного взыскания
приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста (ч. 2 ст. 270
КоЛП РСФСР). Протест прокурора на постановление по делу об
административном правонарушении рассматривается правомочными на то
органами (должностными лицами) в десятидневный срок со дня его
поступления, и при этом ими проверяется законность и обоснованность
вынесенного постановления по делу. Прокурор может опротестовать акт
управления, принятый органом исполнительной власти или органом местного
самоуправления, и направляет в орган исполнительной власти или орган
местного самоуправления протест, в котором указываются нарушения
законности и требования отменить или изменить (привести в соответствие с
законами) опротестованный акт управления. Однако в данном случае акт
управления продолжает действовать, несмотря на протест прокурора. В
случае оставления протеста прокурора без удовлетворения прокурор имеет
право обратиться в суд с заявлением о признании акта управления
незаконным (недействительным). Здесь действуют нормы ФЗ «О прокуратуре
Российской Федерации», в соответствии с которыми прокурор вправе
обращаться в суд с требованием о признании не соответствующими законам
(недействительными) нормативных актов, издаваемых федеральными
министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и
исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления,
органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами;
5) подача жалобы на постановление по делу об административном
правонарушении в течение установленного срока (десять дней со дня
вынесения постановления) приостанавливает его исполнение до рассмотрения
жалобы.

В принимаемых субъектами РФ законах о нормативных правовых актах
содержатся также нормы, определяющие возможность и процедуру
приостановления или отмены административных актов. Например, в законе
Челябинской области «О законе и ином нормативном правовом акте» (ст. 43)
устанавливается, что действие принятых глава . администрации
нормативно-правовых актов не может быть приостановлено никакими органами
и должностными лицами области, кроме суда. Закон Республики Саха
(Якутия) «О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха
(Якутия)» закрепляет за Палатой Представителей Государственного Собрания
право приостанавливать на своей территории действие республиканских и
(федеральных законов и иных нормативных правовых актов, если они
нарушают Федеративный договор, противоречат Конституции пли законам
Республики Саха (Якутия), а также ограничивают суверенитет Республики.
Президент этой Республики согласно ее Конституции вправе отменять
правовые акты Правительства Республики, министерств и ведомств, других
органов, приостанавливать действие актов местной администрации в случае
их противоречия законодательству Республики или актам Президента
Республики. На уровне местного самоуправления, действующего в Республике
Саха (Якутия), органы местного самоуправления вправе отменять акты,
принятые нижестоящими органами муниципальной власти. Вместе с тем
процедура отмены и приостановления административных актов законодателем
не устанавливается.

Некоторые законы субъектов РФ устанавливают, что на уровне муниципальных
образований глава местной администрации (глава муниципального
образования) имеет право опротестовывать принятые нормативные правовые
акты. В других случаях определяется порядок осуществления
представительными органами местного самоуправления полномочий по
приостановлению действий нормативных правовых актов, принятых главой
местной администрации. Существуют и другие формулировки взаимного
контроля за качеством нормативных правовых актов представительными
органами местного самоуправления и главами местных администрации.
Например, ст. 34 Закона Воронежской области «О местном самоуправлении в
Воронежской области» предоставляет возможность самому муниципальному
образованию определить в его уставе положение, предусматривающее право
представительного органа местного самоуправления, иного органа местного
самоуправления или самостоятельного структурного подразделения органа
местного самоуправления приостанавливать действие правового акта, если
указанный акт противоречит законам либо недостаточно обеспечен
(финансовыми или материальными ресурсами. Действие опротестованного
правового акта приостанавливается с момента получения органом, издавшим
этот акт, протеста представительного органа Устного самоуправления.
После этого создается согласительная комиссия, которая может выработать
взаимоприемлемое решение.

2.5.3.6. Обжалование правовых актов управления. Вопросы обжалования
правовых актов управления, выявления их юридической самостоятельности
являются частью более общего вопроса о порядке разрешения
административно-правовых споров как одного из видов юридических
конфликтов*. Одной из важнейших внешних характеристик
административно-правового спора является такая правовая форма
управления, как издание (принятие) административных актов. Для
разработки целостной теории административно-правового спора потребуются
еще долгие годы исследовательского труда ученых-административистов.
Однако сама проблема требует творческого обсуждения, ибо она связывает
между собой многочисленные административно-правовые институты, особенно
такие, как правовые акты управления, государственная служба,
административная юстиция.

Важными правовыми процессуальными средствами, при помощи которых акты
управления могут быть отменены, изменены или действие их приостановлено,
являются: 1) обжалование; 2) опротестование; 3) проверка акта управления
самим органом управления или соответствующими должностными лицами по
своей собственной инициативе в рамках осуществления контроля. Необходимо
подчеркнуть, что использование указанных правовых средств обеспечения
законности актов управления может и не привести к отмене или признанию
недействующими (незаконными) правовых актов управления.

Российское законодательство устанавливает два порядка обжалования актов
публичного управления и действий (бездействия) должностных лиц: судебный
и административный.

Обжалование или опротестование правового акта управления не влечет за
собой автоматического признания его недействительным; это по сути
способы (или средства), направленные на выяснение соответствия этих
актов требованиям и положениям законов и иных нормативных правовых
актов, на выявление их целесообразности (при осуществлении общего
контроля), юридической силы и нормативной обоснованности (при
опротестовании). При удовлетворении жалобы или протеста прокурора
обжалуемый (опротестованный) акт управления утрачивает свою юридическую
силу. Однако в данном случае активной стороной в процессе деятельности
по выяснению соответствия акта управления федеральным законам и его
отмене является тот орган (то должностное лицо), который рассмотрел
жалобу или протест прокурора и вынес по ним положительное решение
(удовлетворил жалобу или протест).

25.3.6.1. Судебный порядок обжалования. Конституция РФ (ч. 2 46)
устанавливает право граждан обжаловать в суд решения органов
государственной власти и должностных лиц, государственных и
муниципальных служащих, если они нарушают права и свободы граждан. Право
гражданина обращаться в суд за защитой своих прав и свобод является
важнейшим фактором укрепления гарантий прав граждан в области действия
органов публичного управления. Роль судебной власти при рассмотрении
споров, связанных с актами управления, в перспективе будет неизменно
возрастать, так как судебный порядок рассмотрения споров имеет ряд
неоспоримых достоинств перед административным порядком рассмотрения
спора: суд — это специальный государственный орган, осуществляющий
контроль за законностью и обоснованностью решений; он независим ни от
одной ветви власти и имеет конституционные гарантии такой независимости;
у него нет какой-либо заинтересованности в результате рассмотрения
спора; он имеет четкую процессуальную форму рассмотрения спора; принципы
судебного рассмотрения демократичны; гражданин и сам орган управления
имеют одинаковые процессуальные права и обязанности.

Возможность суда проверять нормативные акты и его право признавать
некоторые из них (или конкретные положения) недействующими (незаконными)
позволяет сделать и более общий теоретический вывод о том, что судебная
практика все более становится источником права;

этот факт практически полностью отрицался советской правовой наукой, да
и о возможности обжалования в суде нормативных актов вообще не могло
быть и речи. Однако в последние годы в связи с преодолением
нормативистского подхода как единственного правопонимания, по мере
установления конституционного разделения властей, укрепления
самостоятельности судебной власти, распространения компетенции суда на
нормотворчество все более получает поддержку точка зрения, признающая
судебную практику в качестве источника права. Судебное решение, принятое
в результате рассмотрения дела о соответствии закону какого-либо
нормативного правового акта, становится также нормотворческчм, так как
оно формирует новые права и обязанности субъектов права, устанавливает
недействительность, а следовательно, и неминуемую отмену определенных
законодательных положений (правил поведения). Таким образом, суд может
признать недействующим, например, управленческое решение
административного органа. в то время как последний никогда не может
признать недействующим судебный акт.

Особое значение в современной судебной практике приобретают дела об
оспариваний нормативных актов по мотиву несоответствия их закону.
Новизной отличается сам характер данной категории дел, так как объектом
судебного обжалования является нормативный акт. При этом судебная защита
по таким делам затрагивает публичные интересы неопределенного круга лиц,
так как сам нормативный акт распространяет свое действие на
неограниченный круг лиц. Посредством рассмотрения таких дел суд общей
юрисдикции осуществляет судебный контроль за соответствием оспариваемых
нормативных актов другому нормативному акту, который имеет большую
юридическую силу и значимость в иерархии нормативных актов.

Характер рассматриваемого спора (дела), а также процедура его
рассмотрения предопределяют выявление нормативной природы оспариваемого
акта управления. Суд сначала определяет «нормативность» оспариваемого
акта управления и соответствующие признаки, так как это имеет важнейшее
значение для разграничения компетенции между судами общей юрисдикции и
арбитражными судами. Требование о признании незаконным оспариваемого
акта, отвечающего признакам нормативного акта, вне зависимости от того,
кем оно заявлено: гражданином или юридическим лицом (или гражданами,
имеющими статус индивидуального предпринимателя), — рассматривается в
суде общей юрисдикции и поэтому неподведомственно арбитражному суду;
арбитражному суду подведомственны споры о признании недействительными
(полностью или в части) ненормативных актов государственных органов,
органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих
законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные
интересы организаций и граждан, занимающихся предпринимательской
деятельностью без образования юридического лица и имеющих статус
индивидуального предпринимателя, приобретенного в установленном законом
порядке (ст. 22 АПК РФ). В соответствии со ст. 24 Арбитражного
процессуального кодекса РФ Высший Арбитражный Суд РФ может рассматривать
лишь дела о признании недействительными только ненормативных актов
Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ.
Таким образом, главным критерием для разграничения компетенции между
судами общей юрисдикции и арбитражными судами является выявление
нормативной природы оспариваемого акта. Однако необходимо помнить и о
существовании других норм, содержащихся в ст.

АПК РФЖ которых говорится, что в случаях, предусмотренных федеральными
законами, к подведомственности арбитражного суда могут быть отнесены и
другие дела. Например, в соответствии с ФЗ «О государственном
регулировании тарифов на электрическую энергию в Российской Федерации»
от 14 апреля 1995 г. допускается оспаривание в арбитражных судах в том
числе актов нормативного характера по вопросам регулирования тарифов на
электрическую и тепловую энергию, принимаемых государственными органами
(федеральной и региональными энергетическими комиссиями).

По замыслу авторов административной реформы, приведению в соответствие
федеральному законодательству законов и иных нормативных правовых актов,
принимаемых в субъектах РФ, будет способствовать деятельность прокуратур
в созданных семи федеральных округах, возглавляют которые заместители
Генерального прокурора РФ. На необходимость скорейшего приведения
регионального законодательства в соответствие с федеральными законами
неоднократно указывалось в выступлениях Генерального прокурора РФ.

Некоторые авторы, отрицательно оценивая современную практику
широкомасштабной передачи функций прокуратуры суду, предлагают
установить в законе положение, в соответствии с которым принесенный
прокурором протест приостанавливал бы действие незаконного, по мнению
прокуратуры, правового акта. По сведениям заместителя Генерального
прокурора РФ С. Кехлерова, сотни тысяч правовых актов приводятся в
соответствие с федеральными законами без судебных процессов; «без
прокуратуры с ее надзорными функциями, без ее квалифицированной,
бесплатной и оперативной помощи общество может оказаться в очень
незавидном положении».

В соответствии с п. 2 ст. 2, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре
Российской Федерации» (в той части, в которой они признаны не
противоречащими Конституции РФ постановлением Конституционного Суда РФ
от 11 апреля 2000 г.) судам подведомственны дела по заявлениям
прокуроров о признании противоречащими закону правовых актов, на которые
распространяется прокурорский надзор. К таким Делам, в частности,
относятся дела о признании противоречащими федеральным законам законов
субъектов РФ, иных нормативных правовых актов законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного
самоуправления, а также нормативных правовых актов федеральных
министерств, государственных комитетов служб и иных федеральных органов
исполнительной власти.

Судам следует иметь в виду, что, исходя из смысла п. 2 ст. 9, п. 2 ст.
19, п. 1 и 3 ст. 29 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации», заявление прокурора о признании
противоречащим федеральному закону нормативного правового акта субъекта
РФ подается в соответствующий верховный суд республики, краевой
(областной) суд, суд города федерального значения, суд автономной
области, суд автономного округа, действующий на территории данного
субъекта РФ.

Резолютивная часть решения по делу о признании правового акта
противоречащим закону должна содержать вывод суда об удовлетворении либо
об отказе в удовлетворении заявления прокурора. В случае удовлетворения
заявления о признании противоречащим федеральному закону закона субъекта
РФ в резолютивной части решения должно быть указано об этом, а также о
том, что данный закон признается недействующим и не подлежащим
применению со дня вступления решения в законную силу. В случае
удовлетворения заявления о признании противоречащим закону иного
правового акта (не являющегося законом субъекта РФ) суд признает этот
акт недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его
издания, а если закон, которому противоречит правовой акт, вступил в
силу (введен в действие) после издания правового акта — со дня
вступления в силу (введения в действие)закона.

Решение по делу о признании противоречащим закону нормативного правового
акта или сообщение о таком решении должно быть опубликовано в средстве
массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный
правовой акт, о чем следует указать в резолютивной части решения (ст. 35
Закона РФ «О средствах массовой информации»). В необходимых случаях суд
в резолютивной части решения вправе обязать редакцию средства массовой
информации опубликовать сообщение о признании недействительным иного
правового акта, если он был опубликован данным средством массовой
информации.

Решение по делу о признании правового акта противоречащим закону может
быть обжаловано и опротестовано в кассационном порядке.

Аналогичные изменения и дополнения в соответствии с п. 2 постановления
Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. № 19 «О внесении изменений
и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда
Российской Федерации» были внесены в п. 17 постановления Пленума
Верховного Суда РФ «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные
действия, нарушающие права и свободы граждан» от 21 декабря 1993 г. № 10
(с изменениями и дополнениями, внесенными постановлениями Пленума от 25
октября 1996 г. № 10 и от 14 февраля 2000 г. № 9).

При разграничении юрисдикции или объема компетенции между судами общей
юрисдикции, а также между ними и другими судами (например, арбитражными
судами) решающее значение имеют содержание и вид нормативного правового
акта, поскольку нормативные акты могут отличаться друг от друга по
различным основаниям, например по субъектам принятия этих актов, по
пределам их действия, по предмету правового регулирования. В судах общей
юрисдикции оспариваются нормативные акты (в целом или только их части),
которые были приняты государственными органами и должностными лицами как
на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации; общими
судами рассматриваются также споры о нормативных актах, принимаемых
органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Как свидетельствует практика, число нормативных актов, которые могут
быть проверены судами общей юрисдикции, весьма велико, т.е. практически
невозможно установить полный перечень нормативных актов, подлежащих
контролю общими судами при получении ими жалобы и требования о признании
таких актов недействительными. Вместе с тем, возможно, существуют и
определенные правила разграничения подведомственности судам жалоб на
нормативные правовые акты. В каждом случае следует учитывать положения
соответствующих законов, которые устанавливают конкретные изъятия из
сферы судов общей юрисдикции (например, когда четко устанавливается
юрисдикция Конституционного Суда РФ или арбитражных судов).

В сферу юрисдикции Конституционного Суда РФ входит проверка соответствия
Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ,
Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций
республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов
РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной
власти РФ и органов Государственной власти субъектов РФ (п. «а», «б» ч.
2 ст. 125 Конституции РФ; постановление Конституционного Суда РФ от 16
июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127
Конституции РФ). Проверка конституционности указанных нормативных актов
осуществляется по запросам соответствующих субъектов: Президента РФ,
Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета
Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ,
Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, органов
законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. В их число не
входят граждане, организации и прокуроры, поэтому на практике стал все
чаще появляться вопрос: имеет ли право гражданин, считающий, что его
права и свободы нарушены соответствующими нормативными правовыми актами
(названными в ст. 125 Конституции РФ), обратиться в суд. Самый общий
ответ на данный вопрос содержит ч. 2 ст. 46 Конституции РФ: решения и
действия (или бездействие) органов государственной власти, органов
местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц
могут быть обжалованы в суд. Более того, в самой Конституции РФ не
содержится никаких изъятий из данной нормы, обеспечивающей судебную
защиту прав и свобод граждан.

На практике встречаются случаи, когда прокуроры отказывают гражданину в
ознакомлении с непосредственно затрагивающими его права и свободы
материалами проводимой прокуратурой проверки, предметом которой является
законность действий органов государственного или муниципального
управления. Постановлением Конституционного Суда РФ’ по делу о проверке
конституционности п. 2 ст. 5 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» в
связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана от 18 февраля 2000 г. № 3-П
признан не соответствующим Конституции п. 2 ст. 5 ФЗ «о прокуратуре
Российской Федерации», так как по смыслу, придаваемому ему
правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу
органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления
материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без
предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием
указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке
обоснованности такого отказа.

К компетенции судов общей юрисдикции не относится проверка соответствия
указанных нормативных актов Конституции РФ (речь идет о федеральных
законах, нормативных актах Президента РФ, Совета Федерации,
Государственной Думы, Правительства РФ, конституциях республик, уставах,
а также законах и иных нормативных актах субъектов РФ, изданных по
вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и
органов государственной власти субъектов РФ). Вместе с тем едва ли можно
исключить необходимость проверки соответствия нормативных актов ниже
уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу
акту, кроме Конституции РФ: например, проверка соответствия федеральным
законам постановлений Правительства РФ, региональных законов.

Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ
конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов
субъектов РФ лишь в случае обращения в этот суд строго определенных в
законе субъектов, если заявитель считает указанные нормативные акты не
подлежащими действию из-за их неконституционности либо подлежащими
действию вопреки официально принятому решению федеральных органов
государственной власти, высших государственных органов субъектов РФ или
их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не
соответствующие Конституции РФ. Основанием к рассмотрению дела в
Конституционном Суде является обнаружившаяся неопределенность в вопросе
о том, соответствует ли Конституции РФ нормативный акт.

Если заявитель при соблюдении правил о судебной подсудности обращается в
суд общей юрисдикции с требованием о признании нормативного акта
недействительным по мотивам несоответствия его нормативным актам более
высокой юридической силы, то суд обязан принять такое заявление.

Инициаторами разрешения дела Конституционным Судом РФ могут являться как
граждане, так и организации, подавая свои жалобы на нарушение
конституционных прав граждан законом, примененным по конкретному делу.
Следует отметить, что, несмотря на отсутствие закона, в котором прямо бы
устанавливалось право организаций обжаловать в суд нормативные акты
органов государственной власти автономных округов и республик в составе
РФ, организации также являются субъектами оспаривания нормативных актов
в суде. Это можно обосновать конституционными положениями о равенстве
всех субъектов РФ, так как законодательством устанавливается право
организаций на судебное обжалование нормативных актов их органов
государственной власти. Важным основанием являются также ст. 3, 4 1 ПК
РСФСР, которые определяют право организаций на судебную защиту по
подведомственному суду делу.

В соответствии со ст. 13 ГК РФ нормативный акт может быть признан судом
недействительным в случаях, предусмотренных законом. Из федеральных
нормативных актов, проверка конституционности которых отнесена к
компетенции Конституционного Суда РФ, только нормативные акты
Правительства РФ в соответствии со ст. 23 ФКЗ 0 Правительстве Российской
Федерации» могут быть обжалованы в Д. Поэтому разрешение дел о проверке
конституционности нормативных актов Правительства РФ относится также к
компетенции судов общей юрисдикции. Однако проверка конституционности
федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и
Государственной Думы относится к исключительной компетенции
Конституционного Суда РФ.

В отличие от федеральных все нормативные акты органов государственной
власти субъектов РФ, включая конституции (уставы) этих субъектов
Федерации, могут проверяться судами общей юрисдикции на предмет их
соответствия нормативным актам более высокой юридической силы (в том
числе и Конституции РФ) по инициативе граждан, организаций и прокуроров.
Юридическими основаниями для такого понимания являются:

ст. 5, 46, 125 Конституции РФ;

ст. 36, 40, 84, 85 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»;

ФЗ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы
граждан» от 27 апреля 1993 г. (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 г.);

ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» от 6 октября 1999 г. (в ред. ФЗ от 29 июля 2000 г.);

гл. 24 ГПК РСФСР.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. отмечается,
что как общие, так и арбитражные суды не имеют права осуществлять
проверку соответствия перечисленных в ст. 125 (и. «а», «б» ч. 2)
Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному,
имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ, в связи с
отсутствием у этих судов установленных федеральным конституционным
законом таких полномочий. Таким образом, подобное оспаривание
нормативных актов недопустимо в судах общей юрисдикции до принятия
соответствующего федерального конституционного закона, в котором будут
установлены как возможность их оспаривания в общих судах, так и сама
процедура судебного нормо-контроля. В литературе высказывается
справедливое мнение, что отсутствие такого федерального конституционного
закона не должно означать ограничения конституционного права на судебную
защиту граждан (или юридических лип), а также исключения оспариваний
соответствия нормативных актов ниже уровня федерального закона иному,
имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ, и судах
общей юрисдикции и невозможности проверки их

законности в порядке гражданского судопроизводства после вступления в
силу указанного постановления Конституционного Суда РФ.

В судах общей юрисдикции могут быть обжалованы нормативные акты
федеральных министерств, государственных комитетов, служб, надзоров,
агентств и других ведомств, затрагивающие права и интересы граждан (или
юридических лиц) как в целом, так и в отдельных положениях. В этих судах
могут быть обжалованы различные по виду и содержанию нормативные акты
указанных федеральных органов исполнительной власти: приказы, правила,
инструкции, постановления, положения, распоряжения.

Проверка законности нормативных актов федеральных органов исполнительной
власти осуществляется по различным основаниям, например: по порядку
издания и опубликования оспариваемых нормативных актов (нормативный акт
не прошел государственную регистрацию); по смыслу и соответствию
оспариваемого нормативного акта нормативным актам большей юридической
силы (нормативный акт не соответствует смыслу нормативных положений
конкретного закона).

ГПК РСФСР (ч. 3 ст. 116) устанавливает подсудность Верховному Суду РФ
дел об оспариваний нормативных актов федеральных министерств и ведомств,
касающихся прав и свобод граждан. Вместе с тем, учитывая принцип равного
права на судебную защиту граждан и организаций, Верховный Суд РФ
принимает к своему производству и рассматривает такие дела и по
заявлениям организаций’. О правильности такой позиции Верховного Суда РФ
свидетельствует, например, и положение ст. 23 ФКЗ «О Правительстве
Российской Федерации», в котором указывается на возможность судебного
обжалования нормативных актов Правительства РФ не только для граждан, но
и для организаций.

Рассматривая заявление о признании нормативного акта недействительным,
суд должен в первую очередь выяснять соответствие (степень, объем
соответствия) этого акта закону. В своем решении суд либо устанавливает
незаконность (недействительность) нормативного акта, либо отказывает в
удовлетворении заявленного требования. Решение Да об удовлетворении
заявления о признании нормативного акта недействительным из-за его
несоответствия положениям закона означает не только невозможность
дальнейшего действия данного норма-явного акта (он утрачивает
юридическую силу), но и то, что этот акт. Рождает правовых последствий с
момента его издания. С момента вступления в законную силу решения суда о
признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части
незаконными в соответствии с ч. 3 ст. 239 ГПК РСФСР этот акт или его
отдельная часть считаются недействующими. До вступления решения суда в
законную силу нормативный акт юридически считается действующим. Однако
после вступления решения в силу нормативный акт юридически становится
недействительным, т.е. не порождающим правовых последствий с момента его
издания. Гражданский кодекс РФ (ч. 2 ст. 13) устанавливает, что в случае
признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит
восстановлению и защите. В литературе указывается на типичную судебную
ошибку, когда суды вместо вывода в решении о признании акта
недействующим (недействительным) указывают на его отмену, так как
отмененный акт юридически считается действующим до его отмены.

После вступления решения суда в законную силу для других лиц, которые не
были инициаторами судебного обжалования, пути для вторичного обжалования
оспоренного нормативного акта в суде общей юрисдикции закрываются. Тем
самым повышается роль и значимость судебного решения по спорам о
соответствии закону нормативных актов, принимаемых различными органами
государственной исполнительной власти.

В судебной практике встречаются и будут встречаться в будущем проблемы
оспаривания нормативных актов, которые пока не нашли законодательного
регулирования. Например: вправе ли суд при оспариваний только части
нормативного акта проверить по своей инициативе законность той части
акта, которая заявителем не оспаривается? Связан ли суд при вынесении
решения теми основаниями или доводами заявителя, которые им заявлены,
или суд по своей инициативе должен выяснять и другие основания, при
наличии которых нормативный акт может быть признан недействительным?

При рассмотрении дела суд должен в каждом случае проявлять активность в
выяснении степени соответствия оспариваемого акта (части акта) законам.
Поэтому суд должен исследовать и оценить все основания, по которым
данный нормативный акт может быть признан незаконным. При рассмотрении
вопроса о законности отдельных частей нормативного акта и в случае
признания их недействительными суд не должен оставлять без внимания и
другие части нормативного акта (хотя они и остаются законными),
поскольку в силу признания недействительными некоторых частей
нормативного акта реальный практический смысл и значимость всего акта
утрачивается.

Рассмотрение подобных дел имеет ряд процессуальных особенностей Прежде
всего заметим, что в настоящее время широко распространено мнение о том,
что дела об оспариваний в судах общей юрисдикции нормативных актов на
предмет их соответствия законам должны основываться на общих правилах
гражданского судопроизводства — правилах искового производства’, которые
содержат несколько особенностей процессуального характера, находящихся в
различных законодательных актах.

В литературе существует также другой взгляд: указанные споры должны
рассматриваться в порядке производства, применяемого при рассмотрении
жалоб на действия различных государственных органов, учреждений,
организаций, должностных лиц по Закону РФ «Об обжаловании в суд действий
и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г.
Данный специальный порядок, включенный специально в гл. 24 ГПК РСФСР,
входит в систему производства по делам, возникающим из
административно-правовых отношений, и включает в себя общие правила
Гражданского процессуального кодекса с учетом изъятий и дополнений,
установленных Законом РФ от 27 апреля 1993 г. и указанной главой ГПК
РСФСР. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. №
5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям
прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» (с
изменениями и дополнениями от 25 октября 1996 г.) дела об оспариваний
нормативных актов не относятся к делам по жалобам на действия органов
власти, управления, должностных лиц по Закону РФ от 27 апреля 1993 г. и
на них не распространяется установленный специальный порядок
производства.

Действительно, возбуждение производства по делу об оспариваний
нормативного акта может осуществляться с целью защиты прав и интересов
не только граждан, но и юридических лиц, в отношении которых Закон РФ от
27 апреля 1993 г. не применяется. Более того, при оспариваний
нормативного акта речь идет об обеспечении публичных интересов, т.е. не
только интересов лиц, обратившихся в суд с соответствующим заявлением,
но и интересов неопределенного круга лиц, не обратившихся в суд с
аналогичными заявлениями, но в отношении которых оспариваемый акт
действует совершенно одинаковым образом. Дела же об обжаловании действий
и решений органов публичной власти и должностных лиц по Закону РФ от 27
апреля 1993 г. рассматриваются судами с целью обеспечения индивидуальных
интересов; данная судебная процедура создана для обжалования конкретных
действий или решений органов публичной власти и их должностных лиц,
нарушающих права и свободы граждан.

Рассмотрение дел об оспариваний законности нормативных актов в судах
общей юрисдикции должно основываться на правилах общего искового
производства, так как в указанном постановлении Пленума Верховного Суда
РФ (п. 4) определяется, что эти дела рассматриваются в соответствии со
ст. 231, 232 ГПК РСФСР единолично по общим правилам ГПК с теми изъятиями
и дополнениями, которые установлены законами Российской Федерации.
Однако Гражданский процессуальный кодекс не предусматривает в отношении
дел об оспариваний нормативных актов иного специального порядка, который
включал бы указанные специальные изъятия и дополнения в рамках
производства по делам, возникающим из административно-правовых
отношений. Более того, в России не приняты и специальные законы, которые
устанавливали бы особый порядок производства в судах общей юрисдикции по
делам об оспариваний законности нормативных актов.

Гражданский процессуальный кодекс (ст. 116) устанавливает, что дела об
оспариваний нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
рассматриваются по первой инстанции Верховным Судом РФ. Как новое
законодательство, так и действовавший ранее Закон РСФСР «О краевом,
областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»
(ст. 60) определяют, что дела о признании недействительными нормативных
актов государственной власти краевого (областного) уровня подсудны
краевому (областному) суду. Заявление о признании недействительным
нормативного акта городского органа власти или управления должно быть
рассмотрено по первой инстанции в судах общей юрисдикции этих субъектов
РФ. Таким образом, в некоторых случаях возникает потребность в анализе
соответствующих материальных законов, а не законов, содержащих
процессуальные нормы.

Важным видом судебного контроля за законностью правовых актов и
эффективной формой защиты конституций (или уставов) субъектов РФ
является деятельность конституционных (уставных) судов в субъектах
Российской Федерации. Несмотря на то что права субъектов РФ на создание
конституционных (уставных) судов в соответствующих субъектах РФ
законодательно установлены, процесс их формирования идет чрезвычайно
медленно. Можно согласиться с мнением, что органы законодательной власти
субъектов РФ не желают устанавливать судебный контроль за их
законотворческой деятельностью.

Недооценка важности конституционных (уставных) судов в субъектах РФ
может привести к бесконтрольному развитию противоречивого регионального
законодательства, не подчиненного контролю судебных органов. Создание
конституционных (уставных) судов позволит обеспечить полный судебный
контроль за различными правовыми актами, в том числе и за актами,
принимаемыми органами местного самоуправления. В настоящее время
нормативные акты органов местного самоуправления в области экономики,
финансов, управления собственностью находятся вне сферы судебного
контроля, так как споры, связанные с этими правовыми актами,
неподведомственны судам общей юрисдикции и арбитражным судам. Все это
обусловлено конституционным установлением особого статуса местного
самоуправления и его органов, которые, как известно, не входят в систему
исполнительной власти России. Судебный контроль за соответствием
нормативных правовых актов местного самоуправления федеральному
законодательству и законодательству субъектов РФ не может осуществляться
федеральными судами, потому что это не закреплено в действующем
процессуальном законодательстве (например, в ГПК РСФСР и АПК РФ).
Согласно действующему законодательству судебный контроль судов общей
юрисдикции может осуществляться лишь по отношению к нормативным и
индивидуальным актам органов местного самоуправления, которые
затрагивают права и свободы граждан; т.е. суды рассматривают жалобы
граждан на действия и решения органов местного самоуправления и их
должностных лиц. Арбитражный суд может также рассматривать споры,
возникающие в связи с изданием органами местного самоуправления
индивидуальных нснормативных актов, касающихся экономических вопросов. В
настоящее время отсутствуют реальные юридические механизмы приведения в
соответствие с федеральными и региональными законами многих нормативных
правовых актов, принятых органами местного самоуправления. Восполнить
такой пробел могли бы конституционные (уставные) суды в субъектах РФ.
Следует согласиться с мнением, согласно которому создание
конституционных (уставных) судов в субъектах РФ и отнесение к их
компетенции проверки правовых актов органов государственной власти
субъекта Федерации, нормативных актов функционирующих в субъектах
Федерации территориальных органов федеральных органов исполнительной
власти, уставов муниципальных образований, нормативных актов органов
местного самоуправления позволит в судебном порядке в рамках
установленной судебной процедуры отменять незаконные акты,
противоречащие конституциям и уставам субъектов РФ.

Вместе с тем Верховный Суд РФ, ссылаясь на ст. 46 Конституции РФ,
гарантирующую каждому судебную защиту его прав, в течение нескольких лет
расширял сферу подведомственности судов общей юрисдикции, которые
принимали к своему производству соответствующие дела. Это происходило
при отсутствии правового регулирования порядка рассмотрения споров,
связанных с выяснением соответствия нормативных актов органов
государственной власти и органов местного самоуправления субъектов РФ
законодательству Российской Федерации и законодательству ее субъектов.
Суды общей юрисдикции, ссылаясь на руководящие разъяснения Верховного
Суда РФ, принимали к своему производству указанные дела. Поэтому в
настоящее время можно услышать и мнение, согласно которому в условиях
расширительного толкования подведомственности судам общей юрисдикции
споров, связанных с выяснением законности нормативных актов органов
власти и органов местного самоуправления в субъектах РФ и степени их
соответствия конституциям или уставам соответствующих субъектов РФ,
нецелесообразно создавать специальные конституционные (уставные) суды.
Вместе с тем Конституционный Суд РФ в постановлении от 16 июня 1998 г.
по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции
РФ указал, что устранение неконституционного закона из системы правовых
актов не может быть достигнуто ни путем разрешения дел в порядке
гражданского, административного или уголовного судопроизводства, ни
путем разъяснений по вопросам судебной практики, которые в соответствии
со ст. 126 и 127 Конституции РФ дают Пленумы Верховного Суда РФ и
Высшего Арбитражного Суда РФ. Указанные инстанции не вправе определять
при разрешении конкретных дел не установленный в Конституции РФ или
другом федеральном конституционном законе иной порядок обеспечения
применения Конституции РФ. Таким образом, в условиях отсутствия
федерального регулирования процедуры судебной проверки соответствия
конституциям и уставам субъектов РФ нормативных актов их органов власти,
уставов муниципальных образований и нормативных актов органов местного
самоуправления наиболее правильно выходом является законодательное
регулирование данного вопроса на уровне субъектов РФ, т.е. принятие в
них специальных законов о конституционных (уставных) судах субъекта РФ.
Создание таких судов будет направлено и на обеспечение судебной защиты
местного самоуправления. В Заключении но результатам парламентских
слушаний «О ходе реализации концептуальных положений судебной реформы в
Российской Федерации» от 24 декабря 1998 г. Совет Федерации Федерального
Собрания РФ рекомендовал органам государственной власти субъектов РФ
ускорить создание конституционных (уставных) судов субъектов РФ,
предусмотренных ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», а также
обобщать и учитывать опыт действующих конституционных (уставных) судов
субъектов РФ.

2.5.3.6.2. Административный порядок обжалования. Многие российские
федеральные законы содержат нормы, устанавливающие для граждан и
юридических лиц возможность обжалования действий и решений органов
исполнительной власти и их должностных лиц, нарушающих их права и
законные интересы. В настоящее время действуют специальные нормативные
акты, детально устанавливающие процедуру административного обжалования,
например: «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб
граждан» (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. с
изменениями и дополнениями от 4 марта 1980 г. и от 2 февраля 1988 г.);
Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан
в органах федеральной службы безопасности Российской Федерации (утв.
приказом ФСБ РФ от 4 декабря 2000 г. № 613); Инструкция о порядке
рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан
в федеральных органах правительственной связи и информации (утв.
приказом ФАПСИ при Президенте РФ от 27 марта 2000 г. № 60. В специальной
литературе можно обнаружить полезные советы и по формированию новых
органов, и по установлению правового статуса должностных лиц,
обеспечивающих права и свободы граждан.

Большая часть всех административно-правовых споров разрешает в
административном (внесудебном) порядке. Гражданин направляет свою жалобу
в соответствующий вышестоящий орган управления по отношению к органу
(должностному лицу), принявшему неблагоприятное, по мнению гражданина,
для последнего решение. Данный способ разрешения
административно-правового спора представляет собой часть управленческой
деятельности, так как вышестоящее должностное лицо, рассматривая жалобу
гражданина, осуществляет обычные контрольно-надзорные функции,
распространяемые на всю систему и структуру подчиненных ему органов,
организаций, должностных лиц государственных и муниципальных служащих. В
результате такого рассмотрения вышестоящий орган (или должностное лицо)
принимает по жалобе решение, в котором устанавливается законность,
обоснованность и целесообразность обжалуемого решения или действия
подчиненного должностного лица или самого органа управления. Здесь также
налицо действие важного административно-правового метода регулирования
общественных отношений, а именно при рассмотрении спора реализуются
правоотношения «власти — подчинения», несмотря на то что
административно-правовой спор возник при реализации отношений
«горизонтального» типа (т.е. во взаимоотношениях не подчиненных друг
другу субъектов).

Целесообразно обратить внимание и на возможности административного
контроля за нормативными правовыми актами, принимаемыми в муниципальных
образованиях органами местного самоуправления. Учитывая современную
конституционную модель местного самоуправления в России, государство,
его органы и должностные лица имеют ограниченные полномочия в области
осуществления административного контроля. Государственные органы не
вправе отменять принятые органами местного самоуправления нормативные
правовые акты, так как органы местного самоуправления не подчиняются
государственным органам, и при формировании структуры муниципального
управления, а также решении в рамках установленной компетенции вопросов
местного значения являются самостоятельными. Только соответствующие суды
(суды общей юрисдикции, Конституционный Суд РФ, конституционные
(уставные) суды субъектов РФ) могут принять решение о недействительности
(незаконности) указанных актов, если в судебном процессе будет доказано
наличие норм, противоречащих конституционным положениям или законам.
Законность нормативных правовых актов муниципальных образований может
обеспечиваться и при осуществлении процедуры государственной регистрации
уставов муниципальных образований; в этом случае в регистрации может
быть отказано по мотиву противоречия положений устава Конституции,
федеральным законам или законам субъекта РФ.

3.1.1. Конституционное право каждой страны служит для целого ряда целей.
Основная его цель — установить фундаментальные правила, в соответствии с
которыми должно осуществляться руководство страной. Это означает
создание основных правительственных учреждений, определение их
полномочий и взаимоотношений. К этой цели относится также создание судов
и других подобных институтов для урегулирования конфликтов. Но
конституции служат для большего: они устанавливают общие стандарты,
которым должно следовать правительство в своей деятельности. Некоторые
из этих стандартов призваны обеспечить хорошее управление, другие
касаются отношений между правительством и гражданами. Принцип разделения
властей, например, лучше всего считать стандартом хорошего управления,
тогда как антидискриминационные принципы или принципы должного процесса
более непосредственно связаны с отношениями между гражданами и
государством.

Кроме того, конституция государства, основанного на известных
традиционных ценностях, свойственных данному обществу, может вводить в
практику особые стандарты религиозного характера (в мусульманских
странах), в целом не меняющие общеметодологических основ
конституционного регулирования сферы администрирования. Более того, в
таких случаях конституции предпочитают сократить конституционные
стандарты регулирования статуса законодательных органов, нежели
ограничить закрепление статуса исполнительных органов власти.

3.1.2. Из этих вступительных замечаний видно, что положения конституции
страны имеют значение для административного права по нескольким
направлениям.

Во-первых, административное право занимается вопросом юридических
полномочий различных государственных учреждений и организаций.
Юридические полномочия таких образований, как национальная ассамблея,
президент, премьер-министр и отдельные министры являются важной частью
контекста, в котором применяется административное право. Поскольку в
основном административное право решает вопрос, действовало ли то или
иное государственное образование в рамках своих юридических полномочий,
необходимо иметь базовое

определение этих полномочий.

Теперь конституция не всегда дает полный ответ на вопрос, имеет ли то
или иное учреждение или организация юридическое право делать то, что они
намереваются делать. Часто возникает необходимость изучить первичное и
вторичное законодательство, принятое парламентом или каким-либо другим
законодательным органом; может также потребоваться рассмотрение
юридических постановлений по отдельным вопросам. Проблема, однако,
состоит в том, что должна существовать возможность проверки любого
законодательного или административного действия со стороны вышестоящей
юридической инстанции и что завершающей инстанцией должна быть
конституция.

Многие страны стремятся разрешить эту проблему через построение
специального механизма сквозного конституционного контроля (либо
надзора), который включает в себя Конституционный суд целого
государства, конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, как
это делается в России, суды общей юрисдикции, обладающие правом
проверять законность решений административных органов (споры из
административных правоотношений), в том числе и нормативного характера.

3.1.3. Во-вторых, конституция может иметь значение для административного
права при создании организаций для осуществления контроля за
администрированием. Самым очевидным примером таких организаций являются
судебные — как особые административные суды, так и административные
решения, принимаемые гражданскими судами. Хотя практика различных
государств в этой области неодинакова, число конституций, включающих
положение о создании судов, осуществляющих контроль за администрацией,
возрастает. Конституции всех новых демократических режимов Европы
содержат такое положение. Далее, выполнение конституционных предписаний
и процессуальные предписания для судов обычно закрепляются в
законодательных актах и делегированных законодательствах. Практика
России показывает, что указанные органы, в том числе и Конституционный
Суд РФ, немалую часть своих усилий направляют на определение законности
тех или иных действий органов исполнительной власти: Президента,
губернаторов, глав администрации субъектов Российской Федерации. Правда,
не во всех субъектах Федерации созданы органы конституционного контроля
(надзора), а при принятии конституций и уставов не во всех из них
включили учредительные нормы об органах конституционного контроля
(надзора). Вместе с тем учреждение эффективного независимого института
конституционного контроля является важнейшим принципом современного
свободного государственно-организованного демократического общества.

3.1.4. Хотя административные суды — это самые важные организации,
создаваемые подобным образом, они не являются единственной структурой,
служащей для целей административного права. К ним также относятся
парламентские комиссии или посредники по жалобам на действия
госучреждений и специальные контролирующие органы, как, например,
комиссии по аудиту или прокуратура. Организации такого рода играют
важную роль в проверке администрирования, с тем чтобы обеспечить
соответствие административных действий правовым нормам и правильность их
применения. На самом деле они включаются в конституцию потому, что
считаются важными элементами, гарантирующими надежность и законность
административной системы.

В Российской Конституции прокуратура включена в систему судебной власти,
однако ее функции в наибольшей мере соответствуют традиционным,
сформировавшимся в дореволюционный и советский периоды представлениям о
роли этого органа в системе государственного контроля и надзора,
особенно в административной сфере. Включение норм о прокуратуре в
конституционную главу о судебной власти в форме, как это было сделано,
сложно объяснить с логической точки зрения. Практика
постсоциалистического времени показала, что, как и ранее — в советский
период, для современной России весьма важной является проблема
независимости прокуратуры от административных органов в расследовании
действий административных институтов и связанных с ними
политико-экономических корпораций. Это ставит в повестку дня учреждение
института независимого прокурора, что будет в наибольшей степени
отвечать интересам личности в отношениях по поводу нарушения ее прав в
административной сфере. Одним из обстоятельств, обеспечивающих
независимость прокуратуры на территории субъектов Российской Федерации,
является учреждение региональных структур — сообразно территории семи
федеральных округов.

3.1.5. Есть и третья причина, по которой конституция очень значима для
административного права: фундаментальные правовые принципы, содержащиеся
в конституции, часто являются и фундаментальными принципами
административного права. Возможно, самый основной принцип
административного права состоит в том, что органы государственной и
местной власти могут выполнять только те задачи и осуществлять только те
полномочия, которые возложены на них законом. Эта идея, заключенная в
принципе законности, часто бывает закреплена в конституции. Другим
основным принципом, имеющим такую же важность, является разделение
властей. В административном праве часто возникает вопрос о том, может ли
тот или иной государственный орган осуществлять законодательные,
административные или судебные функции. Ответ обычно находят,
интерпретируя доктрину о разделении властей, которая, в свою очередь,
как кажется, должна быть включена в конституцию. Другим исключительно
важным конституционным принципом является право физических и юридических
лиц требовать юридической проверки действий административных органов.
Этот принцип также лежит в основе административного права, поскольку он
составляет правовую базу для судебных апелляций и пересмотра
административных действий.

Например, принципиальные положения Конституции Российской Федерации об
обжаловании решений и действий (бездействия) органов государственной
власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и
должностных лиц (ст. 46), которые включают в себя и институты
административной власти, являются основанием и предпосылкой, во-первых,
нормативного регулирования порядка рассмотрения соответствующих жалоб в
судебных органах, которому может предшествовать предварительная
процедура обжалования действий административных институтов во
внесудебном (административном) порядке, во-вторых, в общем виде
определяют обязанность административных институтов отвечать за свои
действия перед судом.

Не меньшее значение для административного права конституция имеет и в
связи с тем, что, закрепляя права и свободы, она устанавливает и
обязанность исполнительной власти, местного самоуправления следовать в
своей деятельности принципу уважения прав и свобод человека и
гражданина. В Конституции России прямо указывается, что права и свободы
определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность
законодательной и ис

3.2. Конституционный подход к административному нраву 147

полнительной власти, местного самоуправления (ст. 18). Как уже
отмечалось, административное управление создается исключительно для
гармонизации условий жизни людей — это вытекает из вышеприведенных
положений Конституции России.

3.1.6. Кроме фундаментальных принципов, которые мы только что оазобрали,
конституции часто содержат другие правовые доктрины, на основе которых
могут быть разработаны достаточно детальные правила и принципы
административного права. Хороший пример можно взять из американского
федерального законодательства. Оно использует закрепленное в конституции
положение, которое гарантирует, что «ни один человек не может быть лишен
жизни, свободы или имущества без соответствующего разбирательства в
соответствии с законом»’. На основе этого принципа Федеральный и
Верховный суды, посредством огромного количества решений, создали
запутанную систему процессуальных правил, обязательных к применению в
контексте административного права, если речь идет о жизни, свободе или
имуществе человека2. Европейская конвенция по правам человека, не будучи
конституцией, тем не менее закрепляет право «проведения справедливого
публичного слушания дела в разумные сроки независимым и беспристрастным
судом в соответствии с законом» (ст. 6.1). Европейская комиссия и
Европейский Суд по правам человека используют эту статью в качестве
основы для быстро развивающейся правовой области процессуальной
справедливости3.

3.1.7. Подводя итог, можно сказать, что административное право с точки
зрения доктрин и организаций, регулирующих действия административных
органов, во многом является приложением или экстраполяцией
конституционного права. Лучше всего их соотношение можно выразить так:
конституция определяет рамки для правительства и закона; частично эти
рамки связаны с процессом администрирования;

основные институты и доктрины административного права находятся в этих
рамках.

3.2. Конституционный подход к административному праву

3.2.1. Хотя четкие конституционные положения, относящиеся к
административному праву, варьируются от страны к стране, все же возможно
сформулировать общепринятый подход. Более того, мы можем

Поправки V и XIV к Американской Конституции.

Американскую позицию см. :/т-УУ’.Д
ип11сг5ип(1теАат1т5(;гайус1а\у.Веп(1сг.Мс\у у0. ЗЕс!.. 1992:

Анализ см.:уагаыМ. апЛК.ау К. Еигорсап Нитап К;§Ь1з тя\у. СоппесИси!:,
1990.

Ю-

148 Глава 3. Конституционная база административного нрава

пойти дальше и предположить, что любая конституционная система должна
подходить к административному праву в соответствии со следующими
основаниями.

Во-первых, конституция должна определять основные правительственные и
административные институты и должности. К ним относятся; президент,
национальная ассамблея, премьер-министр, министры центральная и местные
администрации, конституционные суды, гражданский и административный
суды, прокуратура, а также особые органы проверки и надзора, такие, как
комиссия по аудиту, специальные . уполномоченные или общественные
защитники.

Во-вторых, конституция должна определять правовые полномочия каждого из
этих институтов или должностей. Они должны касаться двух вопросов: один
из них — природа полномочий, присущих каждой должности или институту,
т.е. относятся ли они к законодательной, исполнительной,
административной или судебной власти; второе — суть этих полномочий,
иными словами, область, где осуществляются полномочия того или иного
должностного лица или института. В качестве примера можно сказать, что
последняя категория должна иметь дело с такими понятиями, как правовые
полномочия президента и исполнительной власти, разделение юрисдикции
различных судов, сфера полномочий комиссии по аудиту.

В-третьих, необходимо сформулировать основные принципы и доктрины,
которые формируют базу административного права и на основе которых можно
разработать более конкретные правила. К этим принципам относятся
следующие:

1) разделение властей, с особым упором на независимость судебной власти;

2) принцип законности;

3) принцип судебного пересмотра административных действий, включая право
физических и юридических лиц требовать судебного пересмотра;

4) принцип должного процесса;

5) равенство перед законом — принцип, известный как «недискриминация».

3.2.2. Вышеперечисленные принципы и доктрины должны считаться
существенными составляющими конституции, но при этом возникает вопрос о
необходимости включения в этот список каких-либо еще элементов. Можно,
например, предположить, что принцип, закрепляющий право личности быть
выслушанной, прежде чем принимается решение. противное ее интересам,
настолько фундаментален, что необходимо закрепить его конституционно.
Можно также высказать соображение, что

3.2. Конституционный подход к административному нраву 149

я хорошего управления необходимо, чтобы чиновники давали объяс-д ния
своим действиям, поэтому данный принцип тоже следует вклю-“ять в
конституцию. Однако часто очень трудно определить, где же пропит грань
между тем исключительно важным и непреложным, что полжно быть включено в
конституцию, и тем, что лучше отнести к области судебных решений, и
мнения по этому поводу могут различаться.

Здесь достаточно сделать два общих замечания.

Первое: многие из более конкретных доктрин административного права можно
отнести к более общим принципам. Право быть выслушанным как раз и
относится к такому варианту: оно, безусловно, очень важно в
административном контексте, но в то же время его нужно рассматривать как
составной момент принципа. Общий принцип обычно включает в себя частный,
но не все с этим соглашаются, считая, что и частный принцип необходимо
защитить как самостоятельное право.

Второе замечание касается того, что не все доктрины административного
права, даже действительно важные, стоит обязательно включать в
конституцию. Опять необходимо четко отграничить то, что следует включить
в основной закон, но при этом мы должны помнить, что конституция — это
основание административного права и на этом основании можно построить и
другие доктрины. Поэтому, хотя объяснения чиновников нужно считать очень
важным элементом, это не означает, что это положение должно быть
обязательно внесено в конституцию, его можно закрепить в процессуальном
кодексе или другом общем законодательстве. Можно предложить, чтобы
конституции ограничивались раскрытием только самых базовых понятий, но
при этом необходимо обеспечить закрепление принципов второго порядка в
других законах широкого применения.

Например, принцип эффективности деятельности административных институтов
(Д.Н. Бахрах) предпочтительнее включить в неконституционный закон либо
иной нормативный акт, поскольку определение эффективности деятельности
исполнительных органов и должностных лиц во многом носит оценочный
характер и должно подчиняться рациональному расчету, нежели соответствию
закону.

3.2.3. Административно-процессуальные кодексы являются идеальным
средством для развития фундаментальных конституционных принципов и
одновременно тем документом, где гарантируется провозглашение и других,
менее глобальных принципов.

Тем не менее, не оспаривая мысль о том, что конституция должна быть
тонким, необъемным документом, следует подумать и над возможным
включением в нее двух общих принципов, которые обычно конституционно не
закрепляются. Один из них — это принцип отчетности, другой — принцип
открытости и прозрачности. Поскольку эти принципы будут обсуждаться
более подробно далее, достаточно дать краткое рабочее определение
каждому из них и вкратце рассмотреть вопрос об их включении в
конституцию.

Под принципом отчетности понимается то, что любая административная
власть должна, в соответствии с определенными критериями, объяснять и
оправдывать свои действия перед одной или несколькими другими
инстанциями — административными, законодательными или судебными. Суть
состоит в том, что соответствующие методы отчетности настолько важны для
обеспечения качественного администрирования и уважения к правам граждан,
что общее положение, направленное на достижение такой цели, следует
включить в текст конституции. Подробная отчетность может быть расписана
в других законах и судебных решениях, но общий принцип должен быть
частью основного законодательства.

В практике бывших социалистических государств (также и в сохранившихся)
принцип отчетности закреплялся в конституциях в более широком виде. Он
включал в себя, с одной стороны, отчетность государственных органов в
рамках принципа демократического централизма, с другой стороны, выборных
лиц (депутатов) перед своими избирателями в рамках принципа
императивного мандата. Позитивную часть этих принципов следует
воспроизвести в конституционной форме, что, кстати, позволит хоть в
какой-то мере ослабить дезинтеграционные тенденции в Федерации.

Принцип открытости и прозрачности в применении к административному
процессу означает, что соответствующие процессы проходят таким образом,
что все участвующие стороны и другие лица могут наблюдать и понимать
предпринятые шаги, взятые за основу решения свидетельства, а также
основания для принятия окончательного решения. Есть различные способы
достижения открытости и прозрачности, они включают в себя уведомление,
раскрытие информации, доступ к материалам, открытые заседания,
предоставление обоснований, опубликование неформальных стандартов и
подходов в политике. Конкретные правила и процедуры, необходимые для
достижения открытости и прозрачности, могут быть различными по размаху;
они должны быть закреплены в процессуальных кодексах, частных
законодательствах и инструкциях. Общий принцип, однако, настолько важен
для качественного администрирования, что есть основания для его
включения в конституцию.

3.3. Конституционные ценности

3.3.1. Иногда проводится различие между положениями самой конституции и
некоторыми основными ценностями, которые лежат в основе конституции.
Конечно, конституция основывается на каких-то ценностях, касающихся
принципов управления и администрирования, принципов обращения
государственных учреждений с гражданами. Свобода слова, равная защита и
должный процесс — все они вытекают из более фундаментальных ценностей, и
примеры тому можно найти во многих конституциях. Конституционный суд и
иногда административные суды должны толковать эти принципы, и, когда они
занимаются этим, им иногда приходится задумываться над более глубокими
основаниями для них.

Практика российского конституционализма воплотила в нормах действующей
Конституции идею признания особых ценностей общества и государства. В
ст. 2 провозглашается: «Человек, его права и свободы являются высшей
ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и
гражданина — обязанность государства». Несомненно, придание какой-либо
категории ценностного характера способствует усилению целенаправленной
деятельности всех механизмов государства, в том числе и исполнительной
власти, в рамках которой отношения регулируются по преимуществу
административным правом.

Однако конституционную важность представляют и другие ценности, помимо
тех, что закреплены в самом тексте основного закона. Эти Ценности могут
быть зафиксированы в исторических документах или Декларациях, как,
например, Декларация прав человека 1789 г. во Франции или Магна Карта в
Англии и Уэльсе. Такие ценности могут присутствовать в «Общем праве»,
которым руководствуются английские суды или юриспруденция французского
Государственного Совета. На самом деле, Государственный Совет нередко
ссылается на Декларацию прав человека, преамбулу Конституции Четвертой
республики 1946 г., а также на более общее понятие «республиканской
конституционной традиции». Европейский Суд справедливости быстро
разрабатывает юриспруденцию, основанную на ряде источников, включающих
Европейскую конвенцию по правам человека, национальные законодательства
стран-участниц и определенные ценности, заложенные в современных
либеральных демократиях.

Конституционные ценности, помимо тех, что непосредственно закреплены в
конституциях, имеют особое значение для административного права. Широкое
усмотрение, применяемое судами, изыскивающими основания для проверки
административных решений, позволяет глубоким корням политической жизни
проникнуть в область административного права. Такие понятия, как
правовое государство, равенство перед законом, обращение в соответствии
с принципами справедливости и пропорциональности, являются примерами тех
ценностей, которые суды позаимствовали из более широкой области
политической нравственности. Роль конституционных ценностей нигде не
выражена так ярко, как в юриспруденции французского Государственного
Совета. В деле Сапа, например, Совет постановил, что особый военный
трибунал, созданный декретом главы государства, был нарушением закона,
поскольку не соблюдался общий принцип свободы граждан, по которому
требовалось, чтобы судебное решение подлежало контролю со стороны
Кассационного суда’. Примеры подобного рода можно найти в решениях
судов, осуществляющих пересмотр административных действий, во многих
правовых системах.

3.3.2. В заключение можно сказать, что конституционные ценности играют
важную роль не только тогда, когда они записаны в самой конституции, но
и когда они понимаются как базовые и политические ценности общества.
Какие именно ценности имеют значение, зависит до некоторой степени от
истории и культуры каждого конкретного общества, но не только от этого,
поскольку отмечается все возрастающая тенденция к интернациональному
пониманию ценностей, заложенных в понятии либеральной демократии.

В то же время нельзя и переоценивать так называемые общечеловеческие
ценности, провозглашаемые международным правом, поскольку они в
различных государствах по-разному воспринимаются населением, менталитет
значительной части которого носит традиционалистский характер. Примером
тому являются Россия и другие республики, ранее входившие в состав СССР:
здесь сказывается, несмотря на проповедовавшуюся при социализме идею
интернационализма (являвшуюся ценностной идеологией), идеология
национально-этнической самобытности, а иногда и исключительности
принципов национально-государственного бытия народов, населяющих эти
государства. В таких условиях ценностный аспект выражения
конституционных принципов и практики их воплощения в административном
праве должен корректироваться признанием именно традиционных ценностей,
как, например, национального достоинства, самобытности и т.н. В
исполнительной системе это весьма важно как при обеспечении прав и
интересов личности по участию в управлении, так и при судебной и
внесудебной защите прав человека и гражданина, реализуемых при участии
органов исполнительной власти. В России, например,
национально-ценностный аспект администрирования в отсутствие
законодательного решения вопроса национального представительства в
исполнительной власти при имеющихся отдельных фактах национальной
корпоративности при формировании органов власти (в национальных
субъектах Федерации) приобретает особое значение, когда национальный
фактор реализуется управленцами в рамках признания и уважения
национального достоинства разных групп населения. Позитивное разрешение
указанных проблем на основе ценностных критериев, в том числе и
выраженных конституционно, неустойчиво, зависит от личностных качеств
администраторов, их нравственной, политико-правовой культуры. Поэтому
существенной задачей исполнительной (и законодательной в определенной
мере) власти является создание механизма правового обеспечения
конституционных и иных правовых ценностей управления государством и
обществом (в сложных случаях, как, например, с национальными ценностями,
целесообразно рассмотрение и даже законодательное закрепление идей
квотирования национального представительства).

3.4. Конституционные суды

3.4.1. Возникает вопрос, касающийся роли конституционных судов в решении
вопросов, относящихся к административному праву. Наличие
конституционного суда — обязательное положение, закрепленное в
конституциях европейских стран. Основная функция конституционного суда
состоит в рассмотрении дел, касающихся интерпретации и применения
конституции. Обычно это означает вынесение решения о том, находится ли
закон или другой законодательный акт в рамках конституции. Вопросы о
правомочности конкретных административных решений обычно не поднимают
проблему конституционности и рассматриваются административными судами
или специальными отделами обычных гражданских судов.

Такой механизм в условиях усложненности судебного процесса ускоряет
разрешение проблемы конституционности административных действий,
сохраняя при этом возможность в конечном итоге апеллировать в
конституционный суд и даже в международные судебные институты. Вместе с
тем придание судам общей юрисдикции таких полномочий не представляется
простым, поскольку такие суды должны быть готовы к компетентному
принятию решений и формированию судебной практики в условиях, по крайней
мере уважительного отношения к судебному прецеденту. Это предполагает
формирование унифицированного механизма учета, кодификации и контроля
применения соответствующих решений судов по вопросам конституционности
административных актов, ведения тщательного мониторинга конституционных
решений судов общей юрисдикции. Если в государствах англосаксонской
правовой системы подобные условия сформированы, то в государствах
Восточной Европы, республиках бывшего Союза ССР отсутствует такая
развитая правовая культура. Вместе с тем в России отдельные признаки
формирования и использования прецедентов усматриваются в практике
принятия постановлений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего
Арбитражного Суда РФ, в том числе и совместных. Российские судьи с
давних пор, не будучи законным образом обязанными применять при
разрешении конкретных дел решения высших судебных инстанций как по
первичным, так и по кассационно-надзорным делам, на практике
придерживаются указанных решений без соответствующей ссылки на них в
постановляющих частях. Эта практика дает основание считать, что в России
имеются предпосылки для внедрения принципов прецедентной системы права.
В российской административно-правовой науке «конституционные прецеденты
в сфере управления» упоминаются как допустимый «способ нормативного
решения».

3.4.2. Однако иногда вопросы административного права могут повлечь за
собой и проблему конституционности. В одном случае, когда
административное действие, как конкретное, так и нормативный
законодательный акт, оспаривается как нарушающее конституцию. Например,
административный акт может нарушить какой-то конституционный принцип,
скажем, равенство перед законом, свободу слова или уважение к
определенным правам. В таких случаях административный суд или
специальный отдел обычного гражданского суда рассматривает и решает
вопрос о конституционности в первой инстанции, оставляя возможность
обжаловать это решение в конституционный суд. Но это не лиственная
практика, поскольку некоторые правовые системы требуют чтобы вопросы
конституционности рассматривались непосредственно конституционным судом.
Практика, позволяющая обычным судам выносить решения по конституционному
праву в первой инстанции, представляет собой более предпочтительный
подход к делу.

Кроме того, конституционные вопросы могут возникать в административных
контекстах и тогда, когда статус и полномочия определенных институтов
ставятся под вопрос. Примером может служить тот случай, когда
общественного защитника обвиняют в том, что он взялся за дело, которым
не уполномочен заниматься, или когда административный суд занимается
судопроизводством, выходящим за рамки его компетенции. Подобного рода
дела относятся к конституционному суду в том смысле, что они касаются
вопросов о полномочиях и власти, которыми облечены те или иные
государственные институты по конституции. Лучший вариант в данном случае
— передать дело непосредственно в конституционный суд.

В российской конституционной судебной практике имелись некоторые дела,
например, о конституционности действий Президента РФ в связи с
установлением границ его полномочий определять структуру федеральных
органов исполнительной власти (в данном случае мы рассматриваем институт
Президента РФ как часть механизма исполнительной власти Российской
Федерации, что вытекает из системного анализа ст. 10 и 11 Конституции
РФ), отстранять Генерального прокурора от исполнения обязанностей.

Не всегда легко провести границу между делами, которые относятся именно
к компетенции конституционного суда, и теми, которыми должны заниматься
обыкновенные суды, и выбор может зависеть частью от относительного
уровня развития конкретной страны и от состояния отдельных институтов
власти внутри нее. Как общее правило, важно, чтобы конституционный суд
не был перегружен делами и у него оставалась возможность рассматривать
те случаи, которые с очевидностью требуют его авторитетного решения.

3.5. Система административных судов

3.5.1. Еще один вопрос, который должен найти отражение в конституции, —
это система судов, осуществляющих надзор за администрированием.
Поскольку принцип законности является основным конституционным принципом
и поскольку суды призваны блюсти этот принцип, важно, чтобы в
конституции были закреплены положения, касающиеся судебной системы.
Существует два стандартных подхода: один состоит в создании специальной
системы административных судов, другой предлагает наделить обычные
гражданские суды полномочием осуществлять судебный надзор, создав внутри
этой системы особое отделение для решения административных вопросов.
Каждый подход имеет свои преимущества и недостатки, и выбор того или
иного подхода в каждом конкретном государстве зависит больше от
исторических факторов, чем от объективной оценки его плюсов и минусов.

3.5.2. В западных странах исследователи склоняются в пользу отдельных
административных судов, хотя краткое сравнение французской и немецкой
систем может показать, что они могут быть очень различны как по
характеру, так и по типу исторического развития. Что касается новых
демократических режимов в Европе, ситуация здесь неодинакова: примерно
половина государств имеет отдельные административные суды, а в другой
половине судебный надзор возложен на обычные гражданские суды. Такое
разделение соответствует историческим фактам и традициям.

Что касается преимуществ и недостатков двух указанных подходов, нам не
имеет смысла углубляться в дискуссию, достаточно высказать основные
соображения. Главное преимущество отдельной системы административных
судов состоит в том, что они могут стать более компетентными и
квалифицированными в вопросах государственного управления и связанных с
ним проблем. Это преимущество легче всего приобретается, если
административные суды автономны, оно и не отрицается в том случае, когда
судебный надзор возлагается на особые отделы обычных гражданских судов.
Важность опыта и понимания администрирования демонстрируют документы
французского Государственного Совета. Основным недостатком полностью
автономной системы является высокая стоимость ее создания и управления,
также может возникнуть трудность с квалифицированными судейскими
кадрами. В тех государствах, где отсутствует традиция сильного и
независимого судейского корпуса, много аргументов в пользу концентрации
средств на создание одной судебной системы хорошего качества, обладающей
высоким авторитетом.

3.6. Административная юстиция в структуре общего административного права

3.6.1. В истории развития государственности можно выделить два
принципиально разных типа государства: полицейское и правовое.

В полицейском государстве царило принуждение (полиция), которое и
являлось сущностью этого государства; соответственно оно основывалось на
полицейском праве. Правовое же государство невозможно представить себе
без такого института, как административная юстиция. Более того, она
сыграла важнейшую роль в превращении полицейского государства в
современное правовое, а полицейского права — в современное
административное право. Начало этому было положено в середине XIX в. в
европейских странах путем создания административных судов, которые
пресекали произвол властей, полиции, публичного управления в целом. Как
уже отмечалось, правовое государство может стать таковым только тогда,
когда публичное право устанавливается законом, а само управление
подчинено судопроизводству. Административная юстиция служит предпосылкой
существования административного права, а само административное право
нельзя представить без административного судопроизводства.

Вопрос об административной юстиции методологически связан с определением
предмета административного права, а в более широком плане — с
возможностью выделения в правовой системе административного права как
отрасли публичного права. В отдельных научных трудах проблема
административной юстиции рассматривается неразрывно с реформированием
административного права, уточнением его предмета правового
регулирования. Приводя в качестве примера административное право в
странах англосаксонской системы права (США, Великобритания, Австралия),
где оно определяет главным образом порядок взаимоотношений публичной
власти и граждан в интересах последних, исследователи отмечают, что в
демократическом обществе государство должно устанавливать правила
взаимоотношений граждан с институтами всех ветвей власти и
контролировать их соблюдение и что в связи с этим без корректировки
предмета административно-правового регулирования (а следовательно, и
административного законодательства) невозможны позитивные изменения в
области обеспечения прав и свобод граждан’. Высказываются идеи в пользу
создания в рамках административного права «нового правового института —
института защиты прав, свобод и законных интересов граждан», который
включал бы в себя нормы материального и процессуального права.

Истоки проблемы административной юстиции можно найти и в самой
управленческой деятельности, и в теории государственного управления. В
управленческой литературе традиционно рассматривается вопрос об
ответственности в государственном управлении наряду со многими общими
вопросами управления (например, понятие, виды, цели, функции,
организационная структура управления). Гражданин государства имеет право
анализировать и оценивать обоснованность, эффективность и, наконец,
законность управленческих решений. Г.В. Атаманчук использует в этой
связи формулировку «правонарушения со стороны должностных лиц и других
государственных служащих», т.е. отклонение от нормы, установленной в
законе или ином нормативном правовом акте. За совершение подобных
правонарушений в области управления, во-первых, виновные должны нести
юридическую ответственность, а во-вторых, государство, обеспечивая
права, свободы и законные интересы граждан, должно установить для этого
надлежащие организационно-правовые механизмы, в том числе и возможность
судебной правовой защиты от администрации.

3.6.2. В систему общественных отношений, составляющих предмет
современного российского административного права, все большее число
ученых считают необходимым включить и отношения в области
административной юстиции (наряду с государственно-управленческими и так
называемыми полицейскими, или административно-юрисдикционными,
отношениями). К.С. Бельский подчеркивает, что общественные отношения в
области административной юстиции входят в предмет
административно-правового регулирования и являются процессуальными
отношениями, связанными с особым порядком рассмотрения в суде
административного иска гражданина на незаконные действия должностного
лица (органа государства) и обеспечивающими права гражданина путем
отмены неправомерного акта управления. Главным в данных отношениях
является административный иск — основа административного
судопроизводства, которое по своей социальной значимости и масштабности
сопоставимо с гражданским процессом. К.С. Бельский, выделяя в
современном административном праве три его подотрасли: управленческое
право («администрация»), полицейское право («полиция») и право
административной юстиции («юстиция»), — определяет административную
юстицию как «особый процессуальный порядок рассмотрения в суде
административного иска гражданина на незаконные действия должностного
лица (органа управления) и обеспечения прав гражданина путем отмены
неправомерного управленческого или полицейского акта. В другой работе
К.С. Вольский уточняет, что в плане материальных норм административная
юстиция — это институт административного права, а в плане процессуальных
норм — его подотрасль.

3.6.3. Административная юстиция как правовое образование в системе
административного права представляет собой административно-судебное
исковое право. Административная юстиция — это специальный вид
правосудия, направленный на деятельность администрации и полиции, на
разрешение спора о праве административном (публичном); в данном случае
государство обеспечивает выяснение истины по делу в установленном
законом процессуальном порядке, оказывая «положительные услуги»
конкретным лицам.

Вместе с тем и в системе исполнительной власти (управления) можно
обнаружить все традиционные для принципа разделения властей функции: это
и нормотворческая функция («административное нормотворчество»), и
функция правосудия (разрешение органами управления многочисленных
споров, дел об административных правонарушениях), и собственно функция
управления (исполнение законов, выполнение «положительной» и
административно-юрисдикционной деятельности).

Внутренняя логика и структура административного права приводят к
признанию необходимости включения в его предмет
«административно-юстиционного права», т.е. совокупности правовых норм,
регламентирующих порядок разрешения споров между гражданами и публичной
властью, возникших в результате деятельности органов управления и
процедуры осуществления судебного контроля за действиями и
административными актами государственных органов, органов местного
самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных
служащих. К тому существует ряд очевидных предпосылок.

Во-первых, административное право имеет особый предмет изучения —
управленческие отношения, деятельность органов исполнительной власти.
Одним из принципов организации и функционирования исполнительной власти
и публичного управления являются признание, соблюдение, обеспечение и
защита прав и свобод человека и гражданина. Административная юстиция
призвана также осуществлять судебный контроль за функционированием
исполнительной власти, реализуя принцип разделения властей’, причем
органы административной юстиции в некоторых государствах независимы и
отделены как от исполнительной власти, так и от общих судов.

Во-вторых, гражданин РФ является одним из важнейших субъектов
административного права, т.е. он обладает административно-правовым
статусом и соответственно правами и свободами в области организации и
функционирования исполнительной власти, государственного управления и
местного самоуправления. Граждане имеют право участвовать в управлении
государственными и общественными делами; они могут обжаловать действия и
решения органов публичной власти и их должностных лиц. Правовое
государство обеспечивает возможность судебной защиты общества и
отдельных граждан от действий публичного управления, чиновников,
бюрократии2. Данная проблема имеет не только политологический и
социологический (изучение мнения граждан о власти, государстве,
государственных служащих, о возможных путях разрешения конфликтов
граждан с чиновниками3), но и правовой аспект (защита прав и свобод
граждан, установление процедуры административной деятельности
государственных и муниципальных служащих). Следовательно, здесь и
возникает необходимость установления судебного контроля за работой
органов исполнительной власти.

В-третьих, в структуре административного права важнейшим правовым
институтом является публичная служба, т.е. служба государственная и
муниципальная. Именно государственные и муниципальные служащие,
выполняющие на профессиональной основе задачи, функции и компетенцию
органов государственного и муниципального управления, своими действиями
и решениями могут причинить гражданам ущерб, нарушить их права и
свободы.

В-четвертых, основной правовой формой управленческой деятельности
является правовой акт управления (решение), принимаемый должностным
лицом в государственных органах или органах местного

‘ См.: Пилипенко А.Н. Конституционная регламентация статуса
исполнительной власти в зарубежных странах //ЖРП. 1997.№ 11. С. 132-133,

2 См.: ЗсЬа/ег 1.Е. ВчгокгаИхсЬс МасЬ( иш1 ()етокга1];,сЬс СсясНхсЬап:
(КопСгоИс 3.6. Административная юстиция в структуре общего административного права 161 самоуправления, что дает основание В.В. Скитовичу определять административную юстицию как контроль за законностью действий административно-правового характера. В-пятых, государство в лице своих органов и должностных лиц (субъектов административной юрисдикции) прибегает к принуждению в тех случаях, когда на физических или юридических лиц налагаются административные взыскания либо к ним применяются меры пресечения или предупреждения. Поэтому административная юстиция может стать важным правовым средством, способным ликвидировать негативные последствия административной юрисдикционной деятельности государственных органов и должностных лиц. В-шестых, административная юстиция неразрывно связана и с такой частью административного права, как административный процесс, т.е. установленный административно-процессуальными нормами порядок рассмотрения и разрешения возникающих в сфере управления споров или индивидуальных конкретных дел. Ю.А. Тихомиров считает необходимым выделить в структуре административного права такую самостоятельную подотрасль, как административный процесс, в которую составной частью должен войти институт административной юстиции. Проблема административной юстиции, будучи по характеру комплексной и многоотраслевой, имеет не только материально-правовые аспекты, касающиеся пределов действия в данном институте норм различных отраслей материального права (например, конституционного, административного, гражданского, финансового), но и процессуально-правовые аспекты, связанные с анализом применяемых административной юстицией процессуальных форм, а также со сравнением их с традиционными видами юридического процесса (например, с гражданским или арбитражным). 3.6.4. Следует также коснуться вопроса взаимосвязи административной юстиции с функционированием органов местного самоуправления, должностных лиц и муниципальных служащих, действия и решения которых также могут причинить ущерб гражданам, нарушить их права, свободы и законные интересы. В ст. 5 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. в качестве одного из принципов муниципальной службы указывается приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие. Ответственность муниципального служащего за исполнение должностных полномочий и соблюдение прав и свобод граждан регулируется по образцу ответственности государственного служащего, однако с добавлением некоторых новых моментов в части оснований ответственности и ее мер. Местное самоуправление является предметом муниципального права. Вместе с тем реформа общего административного права затрагивает и проблему муниципального управления, и прежде всего вопрос об ответственности органов местного самоуправления, их должностных лиц и муниципальных служащих за незаконные действия и административные акты. Поэтому административная юстиция как административно-правовой институт в равной мере распространяется и на отношения, которые регламентируются муниципальным правом; в большей мере это относится к деятельности исполнительных органов местного самоуправления. Однако едва ли возможно однозначно отделить органы местного самоуправления от органов государственной власти — не только с теоретической, но и с практической точки зрения. Можно привести несколько, на наш взгляд, существенных аргументов в защиту тезиса об известной относительности разделения исполнительной власти на государственную и муниципальную. 1. Местное самоуправление (муниципальное управление) представляет собой одну из форм демократии, т.е. способ формирования власти в государстве путем народного волеизъявления. Местное самоуправление — это осуществление власти, полученной от народа посредством особых процедур. 2. Местное самоуправление — один из главных каналов взаимодействия общества и власти на местном (муниципальном) уровне. 3. Термин «местное самоуправление» складывается из понятий «управление» и «местное», указывая таким образом на его управленческую сущность. 4. Местное самоуправление реализует важнейшие управленческие функции посредством специальных муниципальных органов, имея те же практические цели, что и государственное управление. 5. Муниципальное право регулирует отношения в сфере публичного управления, т.е. управления, осуществляемого муниципальным образованием в лице органов управления, должностных лиц и муниципальных служащих. Субъекты муниципального управления используют традиционные для административного права механизмы, методы, формы и средства управления. 6. Органы местного самоуправления обладают административной правосубъектностью, т.е. установленной законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцией. Должностные лица и муниципальные служащие имеют соответствующее правовое положение, традиционный набор полномочий, прав, обязанностей, запретов, ограничений и ответственности. 7. Правовая защита физических и юридических лиц от незаконных действий органов местного самоуправления обеспечивается административным правом. 8. В сфере местного самоуправления область традиционно понимаемых управленческих отношений является доминирующей, т.е. жизнедеятельность муниципального образования невозможно представить вне управленческих отношений. 9. Органы местного самоуправления и государственного управления практически в каждой отрасли и сфере публичного управления тесно взаимосвязаны. 10. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Мы поддерживаем мнение Г. В. Атаманчука о том, что организационная структура государственного управления представляет собой не только систему органов исполнительной власти, но и систему влияющих на управление организационных связей; следовательно, данная структура вводит в управленческие процессы различные проявления, стороны, зависимости практически всех органов государственной власти и местного самоуправления, соучаствующих в той или иной мере в формировании и реализации государственно-управляющего воздействия. Права и свободы гражданина осуществляются прежде всего на уровне местного управления, т.е. там, где он проживает и реализует свой административно-правовой статус. Принцип соблюдения прав и в учебной административно-правовой литературе указывается на необходимость учета потенциала органов местного самоуправления практически во всех отраслях и сферах государственного управления. Авторами учебников в Особенной части административного нрава рассматриваются, например, следующие вопросы: местное самоуправление и промышленность, сельское хозяйство, охрана природных ресурсов, торговля, финансы, налоги, внешнеэкономическая деятельность, образование, культура, наука, здравоохранение свобод человека и гражданина в деятельносги органов местного самоуправления обусловлен установленным в Конституции РФ положением о том, что эти права и свободы определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления (ст. 18). В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты, которые должны отвечать общим требованиям, предъявляемым к правовым актам управления вообще: законность, издание в пределах компетенции соответствующего органа или полномочий должностного лица, соблюдение формы и порядка издания и т.д. Правовые акты управления, изданные органами местного самоуправления и их должностными лицами, не должны нарушать прав и свобод граждан. Незаконные акты управления муниципальных органов и их должностных лиц могут быть отменены этими органами и должностными лицами либо признаны недействительными по решению суда. Законодательство о местном самоуправлении устанавливает ответственность муниципальных органов и должностных лиц местного самоуправления, т.е. определяет неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, неисполнение либо ненадлежащее осуществление своих задач и функций. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает круг субъектов, перед которыми органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность. К таким субъектам законодательство относит: 1) население муниципального образования (вследствие утраты доверия населения), 2) государство (вследствие нарушения органами местного самоуправления Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования); 3) физические или юридические лица (вследствие совершения органами или должностными лицами местного самоуправления действий (принятия решений), нарушаю-' щих права и свободы граждан, а также причиняющих им имущественный или иной ущерб). В последнем случае должностные лица могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд или арбитражный суд: например, признание судом недействительными решений указанных органов и должностных лиц; обязанность возмещения ущерба, причиненного физическим или юридическим лицам административными актами. 3.7. Типы административной юстиции (административного судопроизводства) Во многих европейских государствах административная юстиция (или административное судопроизводство) является сложившимся институтом (например, во Франции, ФРГ, Испании, Швейцарии)'; активно используются возможности административной юстиции в развивающихся странах, во многих государствах ведутся дискуссии, предметом которых является становление национальных институтов административной юстиции. Внимание к административной юстиции в странах с традиционно высоким уровнем ее правового регулирования столь высоко, что даже по формальным признакам она соперничает с юстицией конституционной: например, в специальных научных исследованиях конституционное судопроизводство анализируется после административной юстиции. В литературе традиционно рассматриваются четыре основных способа (четыре основных типа) осуществления правовой защиты граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и их служащих (четыре модели, или четыре системы административной юстиции) и соответственно четыре подхода к правовому и организационному оформлению данной защиты, т.е. к созданию системы специализированных органов: судов, трибуналов, коллегий и т.д. Этими способами обеспечения правовой защиты граждан в сфере действия публичного права являются: 1) административный, т.е. проверка вышестоящим в порядке подчиненности органом (должностным лицом) законности, обоснованности и целесообразности принятия и исполнения административных актов, нарушивших, по мнению гражданина, его права и свободы; иногда этот тип административной юстиции называют «управленческим типом» (французским), при котором органы административной юстиции входят в систему органов государственного управления и не являются подконтрольными судам общей юрисдикции (созданы, например, во Франции и Италии); 2) общесудебный (рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции при использовании гражданско-процессуальной формы жалоб на действия (решения) органов управления, нарушивших права и свободы граждан; такой способ судебной защиты применяется в настоящее время и в России); 3) «квазисудебный» (англо-американский, «англосаксонский»), когда образуется система подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему (функционирует, например, в Великобритании, США); 4) административно-судебный («германский тип»), т.е. административная юстиция, характеризуется созданием специализированных судов для разрешения споров по индивидуальным административным делам, возникающим в сфере функцинирования органов управления; административные суды («суды административной юстиции») входят в единую судебную систему и не зависимы в осуществлении функции правосудия от административных органов и от обычных судов. Существует и иная классификация органов административной юстиции в зарубежных государствах: 1) страны, в которых отсутствует система административных судов (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия, Израиль); 2) страны, имеющие отдельные системы административных судов (некоторые государства Западной Европы). Административная юстиция, сформировавшаяся в других европейских государствах, имеет определенные отличия, которые также заслуживают внимания при проведении сравнительно-правового исследования. Однако в предмет настоящего научного анализа этот вопрос не входит. 4.1. Вступление Цель этой главы заключается в анализе фундаментальных принципов, на которых базируется административное право. Как показано в предыдущей главе, некоторые из этих принципов закреплены в конституции, а другие почерпнуты из более глубоких источников политической морали. Под политической моралью здесь понимаются нормативные исходные положения, на которых основываются современные, либеральные, демократические общества. Например, положение о том, что с каждым человеком надо обращаться с уважением, является центральным в либеральной демократии и создает основу, из которой законодатели, администраторы и суды могут извлекать более конкретные правила и принципы того, как следует обращаться с людьми в процессе административных действий. Фундаментальные принципы определяют нормативные границы административного права. Это означает, что доктрины административного права развиваются и применяются внутри этих границ. Если система работает хорошо, то законодательные власти будут уважать эти принципы и применять их в процессе законотворчества. Законы будут писаться так, чтобы такие аспекты, как законность, подотчетность, прозрачность, были в них инкорпорированы. Министры и другие официальные лица, имеющие второстепенные законодательные полномочия, также будут писать свои постановления, приказы и декреты на основе этих принципов. Управленцы, призванные реализовывать эти законы в жизнь, также должны соблюдать эти фундаментальные принципы. Часто для них самыми важными будут принципы справедливости, открытости и ответственности. Последнее, но, несомненно, немаловажное замечание состоит в том, что принципы административного права создают фундамент, на котором суды строят основы контроля за административными действиями. Действительно, как станет ясно позже, суды часто играют особенно важную и динамическую роль как в выражении принципов, так и в экстраполяции их в применении вновь возникающих вопросов. Во многих правовых системах суды сыграли ведущую роль в разработке и развитии принципов административного права при очень ограниченной помощи со стороны конституции или основных правительственных органов. Франция, Германия, Великобритания — вот три примера из многих правовых систем, где судам принадлежит основной вклад в этом вопросе. Успеху в этом деле способствовала многовековая правовая культура указанных государств. Там, где, как в России, суды только стремятся занять подобающее им место, нельзя переоценивать их реальные возможности в формировании принципов административного права, если учесть то обстоятельство, что суды сохраняют зависимость от исполнительной системы власти, особенно в части удовлетворения бытовых нужд судей и судов. Такая зависимость может привести к значительным деформациям либеральных принципов администрирования, направленных прежде всего на защиту интересов личности, создание условий для оптимальной реализации ее прав и свобод. Подводя итоги, можно сказать, что базовые принципы административного права: 1) создают нормативные границы, внутри которых должно совершаться управление и администрирование; 2) хотя эти принципы наиболее тесно связаны с судебной системой, они также чрезвычайно важны при выполнении законодательных и административных функций. 4.2. Принцип законности 4.2.1. Общая идея. Принцип законности — основополагающий принцип административного права. Поэтому давайте начнем с общей идеи законности и проанализируем ее более конкретные аспекты. Общая идея законности вполне проста: она означает, что управление и администрирование должно осуществляться в соответствии с условиями законов, в рамках которых оно функционирует. Институты управления и администрирования не являются природными институтами, которые вошли в общество, вооруженные набором полномочий и привилегий. Напротив, они — полностью творение человеческих усилий, обладающее только теми полномочиями и выполняющее только те функции, которые возложены на него членами общества. Закон, используя самый широкий смысл этого термина, включающего конституцию, является инструментом, с помощью которого общество создает институты управления и администрирования и определяет объем их полномочий и власти. Если какой-то институт претендует на действия, не санкционированные законом, или если он выходит за пределы вверенных ему полномочий, такие действия просто будут незаконными. Незаконные действия неправомерны, не создают позитивных правовых отношений и не накладывают правовых обязательств. Более того, такие действия переводят отношения субъектов из сферы, административных в сферу уголовную, т.е. возникают негативные отношения. В правовом государстве стандарты закона являются измерительной линейкой, определяющей, законно ли управление или администрирование. Теперь должно стать понятным, что системы управления и администрирования, базирующиеся на законности, в свою очередь, отражают определенные ценности и принципы того, как общество должно управлять собой. Это, безусловно, не единственный подход к правлению и администрированию, которое часто осуществляется исходя из совсем других посылок. Это может быть абсолютная власть суверена, диктатура партии или религиозные заповеди, провозглашаемые высокими священниками. Существует масса примеров такого правления, и можно предположить, что некоторые из этих порядков являются более естественными для общества. Очень трудно и значимо перейти от подобного общества к обществу, основанному на законе. Хоть все эти системы и несовершенны, переход от них знаменует приверженность идее, что, каковы бы ни были отношения власти в обществе, они должны направляться через законные процессы. Это означает, что власть должна выражать себя в соответствии с узаконенными стандартами, применение закона должно следовать определенным процедурам и возникающие споры должны рассматриваться в законных институтах, решения которых будут считаться обязательными. Такой подход к пониманию сущности законности представляется односторонним, если иметь в виду, что законность, понимаемая и определяемая исключительно формально (в административном праве закон — акт государства, содержащий общеобязательные правила поведения субъектов административных отношений), может быть очень далекой от демократического, либерального представления о том, что такое правовое государство. Анализ истории формирования и развития принципов правового государства, попыток их реализации в конкретной практике различных государств приводит к выводу о социальной ценности только той законности, которая имеет правовой характер. В правотворчестве, правоприменении, правосознании необходимо внедрять идеологию господства правовой законности, правового закона, отражающего согласованные волю и интересы народа. В дальнейшем будет использоваться краткий термин «законность», однако с подразумеваемым правовым качеством. 4.2.2. Более точное определение. Говоря точнее, принцип законности включает следующие более специфические элементы: 1) все исполнительные и административные власти создаются в соответствии с законом и обладают только теми полномочиями и привилегиями, которые возложены на них законом; 2) при применении своих полномочий и выполнении своих обязанностей эти власти должны действовать в соответствии с законом, и любое действие или решение, выходящее за рамки узаконенных полномочий или нарушающее закон значительным образом, не должно иметь юридической силы; 3) законность любого административного действия должна быть открыта для проверки независимого суда по иску лица или группы лиц, заинтересованных в этом действии, или в некоторых случаях по иску официального лица, такого, как прокурор, уполномоченного действовать в общественных интересах. 4.2.3. Содержание принципа. На первый взгляд может показаться, что тест на законность просто заключается в определении, действует ли административный орган в соответствии с условиями относящегося к нему закона. Тогда, если министр депортирует из страны незаконного иммигранта, тест будет заключаться в том, соответствуют ли действия министра управляющему этим вопросом закону. Хотя соответствующий закон, естественно, является первым источником для определения законности действия, принцип намного шире и охватывает и другие источники. Полезно перечислить эти источники следующим образом. 1. Конституция. Конституция может содержать важные принципы, ограничивающие и сдерживающие власть административных органов. Такие принципы могут относиться к определенному органу власти и определять или ограничивать его полномочия (например, полномочия президента или прокурора). Но конституционные положения могут быть важны как общие принципы, относящиеся ко всем властным структурам вне зависимости от их полномочий; принцип равенства административного права перед законом или соблюдения должного процесса можно использовать как пример тому. 2. Законы. Законы, принятые парламентом или национальной ассамблеей часто с согласия главы государства, являются основным источником правовых стандартов, определяющих полномочия административных органов. 3. Дополнительное законодательство. Дополнительное законодательство, принятое административными или исполнительными органами, может быть значимым в определении объема полномочий конкретного административного органа. Следует отметить, однако, что есть разного рода дополнительное законодательство: некоторое обладает ясным и прямым правовым действием, другое может скорее носить характер неформальных рекомендаций и иметь непрямое правовое действие. 4. Процессуальный кодекс. Общие административно-процессуальные кодексы являются еще одним источником общих правил, создающих контекст принципу легальности. Такие кодексы обычно представляют смешение детальных процессуальных правил, с одной стороны, и более общих процессуальных принципов — с другой. Функция кодексов в том, чтобы направлять процесс совершения административных действий, и в этом смысле они являются обязательными узаконенными правилами. В качестве иллюстрации можно сказать, что некоторые кодексы могут сочетать точные правила относительно сроков подачи жалобы на административные действия с общим положением о том, что все заинтересованные стороны должны иметь возможность принять участие во всех стадиях процесса. (Следует коротко заметить, что не все процессуальные правила являются обязательными, некоторые носят рекомендательный характер.) 5. Суды. Суды при осуществлении проверки административных действий могут создавать и экстраполировать общие принципы, являющиеся обязательными для административных органов, и формируют составную часть принципа легальности. Принципы французского и английского административного закона практически полностью являются творением судов этих двух стран, французы создали процедуры, а англичане основания для судебной проверки. В австралийской федеральной системе принципы, развитые австралийскими судами на основе английского наследия, были недавно инкорпорированы в закон, хотя суды по-прежнему играют важную роль в интерпретации терминов закона, они по-прежнему могут создавать новые принципы. Среди выработанных судами принципов, ставших стандартными во многих правовых системах, — понятия процессуальной справедливости, включающие право на уведомление, раскрытие информации, стандарты разумности и пропорциональности, представления обоснования и равенства перед законом. Подобные принципы должны рассматриваться как элементы общего принципа законности. 6. Международные соглашения. Международные соглашения могут содержать принципы, добавляющие содержание к принципу законности. В европейском контексте Европейская конвенция по правам человека особенно важна для государств, подписавших ее, в том числе и новых демократических государств. Этим они взяли на себя обязательство соблюдать условия Конвенции, некоторые из которых значимы для административных действий и принципа законности. Статья 6.1, формулирующая форму обязательного процесса, особенно примечательна. Конвенция может быть напрямую включена в национальное законодательство, и тогда она становится обязательной для административных органов как его составная часть; в другом варианте Конвенция может оставаться обязательной для стран-участниц как международный закон. Какой бы подход ни применялся, Конвенция играет существенную роль в формировании содержания административного права. В самом деле, Европейский Суд по правам человека значительно расширил свою деятельность, и его позиция упрочилась в последние годы благодаря принятию активного и творческого подхода к интерпретации Конвенции в административном контексте. Кроме того, конституции европейских государств, России провозглашают приверженность общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам с участием этих стран, в числе которых также могут содержаться принципы, затрагивающие деятельность административных институтов. Международные договоры России, содержащие такие принципы и нормы, имеют приоритет перед российскими законами (исключая Конституцию). 7. Властные декларации. Наконец, следует упомянуть о влиянии разнообразных международных, национальных и профессиональных органов, которые пытаются формулировать общие принципы для административных органов. Не случайно Совет Европы недавно опубликовал руководство по принципам административного права, а Совет Министров Европейского Союза сделал несколько деклараций по этим вопросам как обоснование и формулировка рекомендаций. Хотя декларации и заявления такого рода не имеют правового статуса, они часто сильно влияют на законодателей, администраторов и суды. Практика властных деклараций была широко распространена в СССР и других бывших социалистических государствах, где принимались партийные и партийно-государственные акты, определявшие направления деятельности органов государственной власти и особенно исполнительных органов, имевших приоритетное влияние на государственно-общественную жизнь (нежели представи- . тельные органы). Нередко властные декларации обладали большей силой воздействия на административный аппарат, чем закон и иной нормативно-правовой акт. Такая устойчивость властных деклараций в системе регуляторов общественных отношений объяснялась высокой силой корпоративной партийной ответственности. В меньшей, чем раньше, степени характер властных деклараций присущ в России ежегодным посланиям Президента РФ, которые, однако, не будучи нормативными актами, ориентируют исполнительный аппарат на тот или иной вариант управленческих действий. 4.2.4. Два измерения легальности. Из всего сказанного следует, что вопрос законности административного действия определяется не только по тому, есть ли правовые полномочия на совершение этого действия, но и по тому, соблюдались ли правовые ограничения в процессе его выполнения. Например, административный орган может быть уполномочен на расследование деятельности какой-то компании; первый элемент принципа законности, таким образом, удовлетворен. В процессе расследования должны быть соблюдены определенные процедуры, такие, как предоставление этой компании определенной информации и заслушивание ее; выводы также должны быть обоснованы собранными доказательствами. Эти дополнительные ограничения являются частью правовых стандартов, и оба являются составляющими принципа законности. В этой связи следует пояснить одну особенность российской доктрины по вопросу о принципе законности, которая по преимуществу рассматривает законность как точное и неуклонное исполнение законов. Конституция Российской Федерации требует от обязанных субъектов «соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы» (ст. 15). Однако на практике принцип законности означает также соблюдение и подзаконных правовых актов, которые не должны противоречить Конституции. В теории права применительно к реализации права (собирательное понятие) различают по содержанию исполнение, соблюдение, применение, использование как особые формы реализации права, но Конституция нередко отступает от сложившихся понятий и категорий, придавая некоторым из них условный характер, как это имеет место с понятием «соблюдение». В конституционном контексте и в связи с закреплением принципа законности оно охватывает все в теории и на практике дифференцируемые способы реализации права, в рамках которых должна реализовываться законность. В сфере администрирования законность как принцип приобретает особую значимость в правоприменении, нормотворчестве. Последнее в исполнительной сфере обеспечивает нормативно-правовое развитие законов, их конкретизацию и адаптацию к соответствующим условиям деятельности административных органов по реализации законов. К сожалению, на практике нередко принимаются нормативно-правовые акты органов исполнительной власти, замещающие законы, что в определенной мере ослабляет принцип разделения властей, предусматривающий общеправовое регулирование через законы, принимаемые представительными органами государственной власти. Проблема меры регулирования общественных отношений законами и подзаконными нормативными правовыми актами, непосредственно затрагивающая статус административной системы и законности в ней, актуальна не только для России, но и для многих других государств, в том числе и в связи с практикой делегированного законодательства. Там, где активно практикуется принятие подзаконных актов, существует угроза нарушения баланса законодательной и исполнительной властей. 4.2.5. Правила и принципы, основанные на законности. Можно увидеть, что принцип законности является фундаментом, на котором базируются более специфические и детальные правила и принципы. И в этом смысле это динамический принцип, который распространяется и интерпретируется для различных ситуаций и отражает общие стандарты права вне зависимости от их источника. Вопрос о том, как принцип законности развивается на практике, детально рассмотрен в следующих главах. 4.2.6. Законность, дисциплина и целесообразность. Реализация исполнительной власти. Особенностью исполнительной деятельности является участие в ней, как правило, обширного круга субъектов. Сама сфера исполнительной деятельности чрезвычайно широка, разнообразна, наиболее тесно связана с непосредственным обеспечением прав и свобод граждан, интересов других лиц, в том числе посредством принятия большого числа правоприменительных, нормативных правовых актов, применением мер принуждения. Все это требует от участников административных отношений соблюдения определенного порядка (последовательности, субординации, координации и т.д.) действий. Поэтому в российской административной науке принято анализировать принцип законности в связи с дисциплиной, т.е. обязательной упорядоченностью действий; исполнителей. Дисциплина является условием реализации принципа законности, она создает предпосылки и среду адекватных требованиям закона действий органов власти, чиновников. Связь дисциплины с законностью предопределяется и тем обстоятельством, что; они имеют единые правовые основания, поскольку требования дисциплины и законности закрепляются в нормах права. Законность связана также с целесообразностью как определенным фактором законной допустимости дискреционных действий исполнительных органов власти для достижения поставленных целей наиболее результативным способом. Современная теория и практика не допускают доминирования целесообразности над законностью, а равно и действия целесообразности в отрыве от принципа законности. В силу этого в административном праве сформулирован принцип законной целесообразности. Этот принцип исполнительной деятельности, не будучи фундаментальным, в немалой степени определяет эффективность управления, но в искаженном виде («целесообразной законности», например, выражающейся, как правило, в заинтересованном толковании исполнительными органами власти того или иного положения закона) приносит и немалый вред делу становления и упрочения правовой законности. 4.3. Эффективность 4.3.1. Предварительные замечания. В традициях административной науки еще нет устойчивого взгляда на принцип эффективности как одну из фундаментальных основ административного права. И в российской правовой науке до конца 80-х гг. признавался приоритет законности в деятельности исполнительной власти (как и любой другой) по сравнению с другими принципами. Эффективность как принцип административного права был назван в качестве важнейшего профессором Д.Н. Бахрахом в 1987 г., и суть этого принципа заслуживает анализа, тем более что в исполнительной власти существует проблема эффективности действий (в науке термин эффективности использовался и ранее, однако только для обозначения качества управления — «эффективность управления»).4.3. Эффективность 4.3.2. Содержание принципа эффективности. Неоспоримо является тот факт, что исполнительная власть, реализуя законы, в числе и через правотворчество, должна обеспечивать положительную результативность, действенность этих законов с точки зрения их полного воплощения на практике, в первую очередь в сфере обеспечения прав и свобод личности. Деятельность исполнительных органов должна подчиняться целям, которые определяются законами и другими нормативными правовыми актами. Достижение поставленной в нормативном акте цели является тем положительным результатом, на который рассчитывает законодатель. Поскольку исполнение законов и других нормативных актов различными способами и средствами является основной задачей административных органов, постольку их деятельность должна быть подчинена стремлению получить должный эффект, положительный результат (между тем административная деятельность всегда имеет результат, в том числе и отрицательный, низкого качества). Здесь также проявляется связь принципа эффективности с целесообразностью, которая позволяет выбирать наиболее рациональные средства достижения высокой эффективности деятельности субъектов административных отношений. Критерием эффективности может быть соответствие полученного результата деятельности административных органов рамкам закона — его нормам и принципам. В этом смысле эффективность внешне совпадает с законностью. Однако это не так. Эффективность предполагает определенную степень соответствия результата поставленным в законе целям, тогда как законность в буквальном смысле не имеет количественных (степенных) характеристик (хотя зачастую говорят о «низком», «высоком» уровне законности, что является, по сути, не более чем условностью). В сфере управления особое значение имеет показатель действенности принимаемых органами власти решений, которая зависит не только от полного знания законов, но и от обладания исполнительным аппаратом, чиновниками соответствующей профессиональной квалификацией, зачастую не регламентированной законами и другими правовыми актами. Поэтому в сфере управления принцип эффективности предполагает наличие особых требований к профессиональным и личностным качествам чиновников. Чаще всего эффективность деятельности административных органов имеет оценочный и временной, связанный с конкретными условиями бытия характер, тогда как законность подчиняется неизменным стандартам (если только сам закон не будет изменен). Ценность принципа эффективности весьма значительна в том смысле, что его действие позволяет увязывать решения с конкретными условиями функционирования общества, государства. 4.3.3. Связь с другими принципами. Как уже отмечалось, принцип эффективности связан с законностью, так как закон определяет цели, задачи и границы деятельности административных органов. Весьма существенным фактором детерминации принципа эффективности является целесообразный характер действий административной власти. Сама же целесообразность должна быть подчинена принципу эффективности в той мере, в какой она (целесообразность) не противоречит закону, не выходит за его рамки. 4.4. Справедливость 4.4.1. Общий принцип. Существует общий принцип, что административные власти должны справедливо поступать с теми, на кого распространяются их действия и решения. Маловероятно, чтобы принцип справедливости был заложен в конституции, но его выражения часто встречаются в статутах и других законах, в обоснованиях, приводимых администраторами, и, что еще важнее, в решениях судов. Иногда общий принцип справедливости выражен в конкретных доктринах, таких, как равенство перед законом, запрет дискриминации, право быть выслушанным во время судебного разбирательства. В действительности в литературе и судебных решениях по административному праву не часто встретишь принцип в его общей форме; он скорее возникнет при обосновании более специфических доктрин. Тем не менее общий принцип справедливости является одним из фундаментальных принципов административного права. 4.4.2. Понятия справедливости. Хотя концепция справедливости многосторонняя, определенные ее аспекты касаются административного права. Следует отметить, что некоторые теоретические проблемы справедливости были достаточно тщательно разработаны в контексте реализации идей социальной справедливости в социалистической правовой доктрине. В определенной мере достижения российской, в том числе социалистической, правовой науки учтены при анализе справедливости как фундаментального принципа административного права. 4.4.3. Содержательная справедливость. Справедливость может быть использована в содержательном смысле для определения, как следует поступать с определенным лицом. Например, в законе о социальном обеспечении распределение благ будет производиться в соответствии с определенными критериями, которые законодательный орган сочтет справедливыми. Этот аспект справедливости присутствует при любом распределении благ или обязанностей, и хотя в разных обстоятельствах взгляд на то, что справедливо, будет меняться, эти вопросы оставлены на рассмотрение законодательных и административных органов. Вопросы содержательной справедливости входят в административное право только в том смысле, что судам приходится решать, правильно ли применяется закон, относящийся к ним, и правильно ли использовалась дискреция, возложенная на административные органы. Суды при проверке административных действий обычно не отвечают за определение вопросов содержательной справедливости. При этом они руководствуются дуалистическим пониманием справедливости — равенства и пропорциональности. Справедливость равенства предполагает опору административных органов на идею о том, что распределение благ должно осуществляться без учета личного вклада в общее дело — на равной основе. Справедливость пропорциональности отражает соответствие воздаяния характеру деяния. Как первую, так и вторую разновидность принципа справедливости реализуют в своей деятельности административные органы, наделенные дискреционным правом определять, каким образом должно удовлетворять интересы людей. И если в применении принципа справедливости равенства поведение достаточно определенно и ясно, а отступления от этого принципа являются прямым правонарушением, то при применении принципа справедливости пропорциональности расширяются возможности усмотрения. Это усмотрение может вести к ущемлению прав граждан, юридических лиц, когда оно не имеет четко выраженных признаков правонарушения и оценивается этими лицами как несправедливое. При этом действия административных органов могут быть законными," когда, например, чиновник применяет без обоснованной необходимости допустимый максимальный срок выполнения функций по регистрации предприятия, подготовке того или иного документа и т.п. Подобные обстоятельства создают благоприятную среду для злоупотреблений, правонарушений со стороны чиновников. При всем положительном значении дискреции, даже основанной на законе, нельзя не видеть и негативных последствий сохранения этого явления без должного внешнего контроля. 4.4.4. Справедливость в соответствии с законом. Второй аспект понятия справедливости состоит в точном применении закона. Идея заключается в том, что законы общества являются общественными стандартами, управляющими тем, как правительство и администрация должны обращаться с гражданами. Законом создаются определенные ожидания, и действия предпринимаются в соответствии с этими ожиданиями. Таким образом, справедливость требует, чтобы ожидания уважались. Соответственно, когда с людьми поступают по закону, с ними ] поступают справедливо, в то время как любое нарушение закона, ведущее к ухудшению положения лица, приводит к несправедливому обращению. Справедливость в этом смысле несколько формальна, поскольку рассматривается не содержание закона, но и идея, что закон, как общественные стандарты, создает нормативные ожидания, которые должны быть соблюдены. Может встать интересный вопрос относительно соотношения между справедливостью содержания закона и справедливостью, подразумевающей поддержание закона как набора нормативных ожиданий, но нам нет необходимости углубляться в этот вопрос. 4.4.5. Справедливость в соответствии с другими принципами. Справедливость в целом определяется тем, обращаются ли с конкретным лицом в данном контексте правильно, в соответствии ли с авторитетными стандартами. Поскольку нормативные ожидания создаются авторитетными стандартами, обращение в соответствии со стандартами удовлетворяет определенное чувство справедливости. В административном контексте может существовать разнообразие стандартов, ограничивающих административные органы в их деятельности. Может считаться несправедливым, если агентство в своих делах с гражданином станет пересматривать разрешение, которое уже было дано. В практике российской системы лицензирования отдельных видов деятельности угроза пересмотра выданного разрешения очевидна, когда основания для лишения лицензий в законодательстве формулируются весьма неопределенно, размыто либо слишком и общо. 4.4.6. Процессуальная справедливость. Смысл справедливости особенно важен для административного права в аспекте процессуально! справедливости. Процессуальная справедливость иногда выражается 1 терминах должного процесса, но, поскольку термины легко взаимозаменяемы, строго говоря, последний обычно относится к набору конкретных процессуальных доктрин. Процессуальная справедливость и это тот аспект справедливости, который обычно включается в конституцию, будь то должный процесс в США или процессуальная справедливость в Европейской конвенции прав человека. Вопросы процессуальной справедливости довольно часто встают в административном процессе или при судебной проверке этого процесса. Прояснение вопроса о том, что же именно означает процессуальная справедливость в административном контексте, часто оставляется на усмотрение судов и не всегда бывает выражено в процессуальных кодексах. Можно возразить, что суды в основном хорошо ориентируются в вопросах процессуальной справедливости и что во многих правовых системах они много сделали для разработки этой концепции. 4.4.7. Справедливые процедуры при применении закона. Процессуальная справедливость требует, чтобы процедуры, соблюдаемые административными органами при принятии решений или осуществлении действий, были справедливы. Однако не всегда просто оценить, из чего же состоят справедливые процедуры. Считается, что самым лучшим подходом будет рассмотреть стандарты справедливого обращения вне зависимости от контекста, а затем решить, какие процедуры необходимы для его осуществления. Стандарты справедливого обращения могут быть нескольких видов. Первое и самое главное — справедливое обращение осуществляется в соответствии с законом. Соответственно основной рекомендацией для определения справедливых процедур будет достижение с их помощью наиболее точного применения закона. Так, процедуры, связанные с уведомлением заинтересованных сторон, их заслушивание, состязательность и защита от предвзятого отношения — все связаны с процессуальной справедливостью, внося свой вклад в точное применение закона. Однако точное применение соответствующего закона — не единственное соображение при формировании справедливых процедур. Могут быть и другие авторитетные стандарты, почерпнутые из других источников, а не только из соответствующего закона. Например, принципы равенства и запрет дискриминации, находящиеся в отдельном законе, могут также требовать определенных процедур, гарантирующих их соблюдение в административном контексте. Другой тип авторитетного стандарта упомянут в 4.4.5, он включает набор стандартов относительно того, как административные органы должны обращаться с людьми. В целом авторитетные стандарты могут черпаться из разных источников; целью формулировки справедливых процедур является обеспечение точного применения этих стандартов. 4.4.8. Таким образом, наиболее типичным является тот -взгляд на процедуры, что они являются инструментом для обеспечения того, что авторитетные правовые стандарты точно применяются в любом контексте. Такие процедуры справедливы в той мере, в которой они служат этой цели. С этой точки зрения процедуры инструментальны и зависят От желаемого результата. 4.4.9. Установленные процедуры. Часто желательно, чтобы процедуры, которые следует применять в любом контексте, были достаточно определенными, а не вырабатывались бы в каждом отдельном случае. Опыт показывает, какие процедуры необходимы в каком контексте для достижения точности и правильности применения правовых стандартов. Например, процедуры, связанные с участием сторон через уведомление, с раскрытием информации, правом быть заслушанным, должны быть установлены заранее, возможно, оставив некоторые границы для уточнения в каждом конкретном случае. В то же время конкретный случай может сформулировать ясные процедурные правила, связанные , с независимостью и непредвзятостью. 4.4.10. Важнейшие процессуальные правила. В практике разных правовых систем определенные промежуточные процессуальные правила стали рассматриваться как важные требования для соблюдения процессуальной справедливости. Они обычно связаны с такими вопросами, как участие заинтересованных сторон, особенно право быть выслушанным, непредвзятость чиновников и предоставление обоснования. Процессуальные правила, связанные с этими вопросами, обычно рассматриваются как сама основа процессуальной справедливости и должного процесса. Тот факт, что они прямо сфокусированы на отношениях между отдельным лицом и органом, придает им особую значимость. Суды и законодатели склонны принимать как должное, что процессуальные правила, связанные с этими вопросами, являются особенно важными, установленными и постоянными по всему спектру административных действий. Эти полномочия не часто отражаются на обосновании того, почему эти правила столь важны для процессуальной справедливости. Но в тех случаях, когда это происходит, обоснование обычно сводится к тому, что эти правила необходимы для того, чтобы правильно применялись авторитетные правовые стандарты и чтобы со сторонами поступали справедливо в соответствии с этими стандартами. 4.4.11. Гибкость в определенных случаях. В то же время некоторые процессуальные правила лучше оставить для уточнения в зависимости от конкретного случая. Например, в английском праве есть общее правило, что должно быть заслушано лицо, на которое повлияет принимаемое решение. Но должно ли это быть в устной или письменной форме, -решается в каждом случае отдельно; также считается, что вопрос о том, должна ли быть сторона представлена адвокатом, зависит от обстоятельств, и общее правило не сформулировано. 4.4.12. Другие ценности как основа справедливости. Существует мнение, что, помимо правильного и точного применения авторитетных правовых стандартов, существуют другие источники процессуальной справедливости. Считается, что такие понятия, как достойное и уважительное обращение с людьми, является основой таких процессуальных принципов, как право быть заслушанным, право на непредвзятый суд и предоставление обоснования. С этой точки зрения некоторые процессуальные принципы почерпнуты напрямую из понятий заботы и уважения'. Этому можно противопоставить подход, описанный выше, при котором понятия достоинства и уважения связаны с процессуальными принципами через точное и правильное применение закона. С людьми обращаются достойно и с уважением, если с ними поступают в соответствии с правовыми стандартами; обращение в соответствии с правовыми стандартами требует определенного рода процедур. Два подхода различаются в стоящем за ними обосновании, но в большинстве контекстов нет практического различия в требуемых процедурах. Следует также отметить, что некоторые юристы выражают скептицизм по поводу прямой связи между достоинством и уважением к людям и процедурами. 4.5. Открытость и прозрачность 4.5.1. Общий принцип. Принцип открытости предполагает, что администрация открыта для внешнего наблюдения, а прозрачность означает, что при этом наблюдении видно насквозь. Эти две идеи иногда выражаются в одном или другом из этих двух слов, но лучше использовать оба. Открытость и прозрачность при администрировании — фундаментальный принцип хорошего администрирования по двум основным причинам. Первая: они позволяют любому лицу, на которого повлияло совершенное административное действие, узнать основания, имевшиеся для совершения этого действия. Это важный элемент отношений между гражданином и государством в либеральном, демократическом обществе. Вторая: открытость и прозрачность содействуют надзорным институтам, таким, как суды, органы расследования, парламентские комитеты, во внешнем контроле над администрированием. По этим двум причинам открытость и прозрачность способствуют законности административного управления. Открытость и прозрачность могут быть достигнуты при помощи более конкретных правил и практик. Среди них как наиболее важные можно выделить следующие: 1) уведомление о намечающемся действии, решении; 2) обеспечение раскрытия данных и другой информации, на которых базируются действия и решения; 3) требование об опубликовании любого формального или неформального критерия, на основе которого принимались решения; 4) обеспечение участия заинтересованных сторон в административном процессе; 5) требование об открытом, а не секретном процессе принятия решения; 6) предоставление обоснования решений; 7) обеспечение доступности адекватных форм регресса при определении законности и правильности действий. 4.5.2. Открытость и прозрачность — не столько правовой принцип, сколько цель, которую администрирование должно достичь в либеральном, демократическом обществе. Однако он очень важен для административного права, поскольку различные правила и принципы административного права могут содействовать реализации этой цели. Следует отметить, что эти правила и принципы могут служить и другим целям. Одной из гарантий открытости и прозрачности управления является законодательное закрепление указанного принципа. Для России это обстоятельство весьма актуально, так как в Федеральном Собрании Российской Федерации рассматривается Административный кодекс, в котором, по нашему мнению, должен быть закреплен принцип открытости и прозрачности административного процесса. В специальных нормативных актах о статусе органов администрирования (министерств, комитетов и иных ведомств, а также в системе самоуправления, в рамках которой взаимодействие человека и органов управления наиболее интенсивно) должны содержаться нормы об открытости и прозрачности их деятельности, в том числе и указание на ответственность за ограничение открытости и прозрачности. Позитивный результат реализации принципа открытости и прозрачности в полной мере может быть получен при условии адекватного принципам демократического общества поведения средств коммуникаций, обеспечивающих прямые и обратные связи населения с органами исполнительной власти. Многочисленные примеры злоупотреблений в сфере информации в России свидетельствуют о том, что принцип открытости и прозрачности может быть использован в корпоративных целях, в интересах противоборствующих политических групп (расстановка видеоакцентов в телерепортажах с заседаний правительства, парламента и т.д.). Не только в России, но и в других с более продолжительным опытом либеральной демократии государствах выработано немало эффективных способов борьбы с нарушениями в указанной сфере. 4.6. Подотчетность 4.6.1. Общее понятие. Подотчетность в общих терминах означает, что одно лицо (или орган) должно объяснять и аргументировать свои действия другому лицу (органу). В административном праве это общее понятие можно уточнить. Для административной власти быть подотчетной означает: 1) что она обладает определенными полномочиями, которые должны использоваться в соответствии с определенным критерием; 2) что власть могут обязать представить объяснение и обоснование использования своих полномочий 3) перед другим институтом (органом), где 4) последний обладает санкционными полномочиями по отношению к первому. 4.6.2. Подотчетность как общий принцип. Хотя подотчетность много обсуждалась в административном праве, не так часто она обсуждается как общий принцип. Однако это лучший способ представить само понятие: это общий принцип в том смысле, что он — один из нормативных стандартов, которые лежат в основании административного права и на которых базируются более конкретные стандарты. Это фундаментальный принцип в том смысле, что он — один из нормативных принципов, лежащих в центре административного права, соответствующего либеральной демократической модели. Центральная идея принципа заключается в том, что любой административный орган должен отвечать за свои действия перед одним или несколькими административными, судебными или законодательными органами, что никакой административный орган, имеющий полномочия и обязанности принимать первичные административные решения, не может быть освобожден от контроля и проверки со стороны другого органа или органов. 4.6.3. Формы подотчетности. Административное право включает в себя несколько форм подотчетности, они приведены ниже. 4.6.4. Внутренняя подотчетность. Это означает, что внутри административного органа чиновник, ведущий какое-то дело, должен объяснять и обосновывать свои действия перед другим чиновником, обычно старшим по должности. 4.6.5. Административная подотчетность. Это подразумевает подотчетность первичного административного органа перед органом, более высоким по уровню. Это было основной формой подотчетности в административном праве коммунистического периода в Восточной Европе и до сих пор является заметной чертой административного права в этом регионе. Во многих правовых системах, особенно имеющих административно-процессуальный кодекс, прежде чем прибегать к внешним средствам, должны быть полностью исчерпаны формы административной подотчетности. В современной России административная подотчетность ослабляется за счет децентрализации власти и корректируется принципом федерализма, в соответствии с которым структуры исполнительной федеральной власти и структуры исполнительной власти субъектов Российской Федерации не могут находиться в соподчинении. Принадлежащая им власть реализуется в рамках их собственных прерогатив независимо друг от друга. Однако стремление федеральных структур обеспечить единство государственной власти, как это предусмотрено в Конституции РФ 1993 года, ведет к восстановлению механизма административной подотчетности исполнительных органов власти субъектов Федерации федеральным органам исполнительной власти. Этот механизм включает в себя, в частности, контроль федеральных органов юстиции за нормативными актами органов власти субъектов Федерации. 4.6.6. Подотчетность перед судами. Подотчетность перед судами может возникать как форма апелляции по существу дела либо как проверка, кассация на основании законности. В большинстве правовых систем редко встречается апелляция по существу административного решения, хотя существует масса примеров апелляций к суду или подобному органу. Такие апелляции могут быть обращены к специальным судам или к судам общей юрисдикции. Мы не будем углубляться в вопрос, какие существуют органы, «подобные суду», мы только приведем пример специальных трибуналов в Великобритании и общего апелляционного трибунала в австралийской правовой системе. В то время как апелляция к судам по существу административного дела диспозитивна, проверка или кассация судами административного действия на базе законности — основная черта административного права, соответствующего либеральной демократической модели. Поскольку принцип законности — краеугольный камень административного права, а суды охраняют соблюдение этого принципа, из этого вытекает, что подотчетность судам также является фундаментальной. Отсутствие подотчетности судам в коммунистической модели административного права была как отличительной чертой, так и печальным недостатком. Одним из первых шагов на пути к либеральной демократической модели было введение административной подотчетности судам. 4.6.7. Подотчетность следственным органам. Создание специальных органов расследования, таких, как омбудсмен, ревизионные комиссии, инспекции, является другим важным аспектом реформы административного права в Центральной и Восточной Европе. Сюда входят разного рода органы надзора, основные из которых описаны в главе 11. Здесь следует отметить, что подобные органы обычно создаются либо конституцией, либо законом как независимые от исполнительной власти и администрации с полномочиями призвать к ответу основные административные институты в соответствии с различными критериями. Омбудсмен или парламентский комиссионер обычно отвечают на жалобы индивидуальной стороны, которая считает себя ущемленной из-за административного решения, хотя иногда у них есть полномочия самостоятельно возбуждать расследование. Другие органы расследования, такие, как ревизионная комиссия, имеют выездные комиссии, которые могут рассматривать дела первичных институтов так, как они сочтут нужным. Такая форма подотчетности обычно не ограничивается проверкой законности, а рассматривает более широкий круг вопросов, таких, как плохое администрирование, неправильная, неэффективная работа институтов. Основные формы подотчетности, обеспечиваемые этими органами, сейчас рассматриваются как неотъемлемая часть зрелой системы административного права. 4.6.8. Подотчетность прокурору. В западных правовых системах обычно есть орган, который ограничивает возможность инициировать судебные действия против административных органов по поводу законности их действий. Во Франции эту роль играет Правительственный комиссар, в Великобритании — Генеральный атторней, в Германии — Федеральный генеральный прокурор при Федеральной судебной палате. Эти органы сами по себе не осуществляют надзорных функций, но могут инициировать процесс подотчетности перед судами. В Центральной и Восточной Европе существует иная традиция. Здесь прокурор традиционно обладает прямыми полномочиями на рассмотрение действий административных органов но поводу законности их действий. Действительно, во время коммунистического режима прокурор обладал обширными надзорными полномочиями, которые, в отсутствие судебного надзора в большинстве коммунистических правовых систем, был единственным практическим способом проверки законности административных действий. Во время посткоммунистических реформ были отменены или значительно сокращены обширные и часто репрессивные полномочия прокурора. В тех же государствах, где были сохранены функции публичного права прокурора, он по-прежнему имеет полномочия, связанные с подотчетностью административных органов. 4.6.9. Парламентская подотчетность. Существует система парламентских комитетов, которые стали в западных государствах стандартной формой административного надзора, а в недавнее время приняты и в странах Центральной и Восточной Европы. Система комитетов обладает значительным потенциалом в развитии дополнительных линий подотчетности административных органов перед парламентом. Комитеты обладают большими полномочиями по контролю за административными действиями, сбору свидетельских показаний от исполнительной власти и администрации, они настаивают на предоставлении документов и информации, делают публичные отчеты. Однако идея парламентской подотчетности относительно нова для большинства западных государств, а также для большинства стран Восточной Европы. Современная российская конституционная модель организации государственной власти отличается значительным приоритетом принципа независимости отдельных структур власти друг от друга, прежде всего органов исполнительной власти от парламента. Конституция не закрепляет функции парламентского контроля за органами исполнительной власти, прерогативой которых и является администрирование, предоставляя Федеральному Собранию некоторые правомочия по «присмотру» за Правительством, федеральными структурами исполнительной власти. Счетная палата по своему статусу не может серьезно влиять на обеспечение точного исполнения законов о бюджете, эффективность заслушиваний представителей Правительства также низка, что не способствует повышению роли парламентской подотчетности как принципа администрирования. Другими словами, в отличие от развитых стран Западной Европы в России тенденции развития механизма властвования имеют иную направленность. 4.7.1. Принципы судебного надзора. Судебный надзор за администрированием — необходимый элемент создания общества, основанного на правовом государстве. В такой системе администрация должна действовать в соответствии с принципом законности, а суды принимают окончательное решение о том, соблюдался ли этот принцип. Хотя судебный надзор является обязательным, его можно добавить к другим формам надзора. 4.7.2. Природа судебного надзора. Судебный надзор различается в разных государствах, не одинаковы процедуры и природа судебных полномочий. Однако сохраняется основное требование, чтобы суд представлял собой правильно организованный судебный орган, состоящий из адекватно подготовленных юристов и действующий независимо от других институтов и структур правительства. 4.7.3. Процедуры. Существует два основных подхода к процедурам судебного надзора: в континентальной системе это расследование и состязательный подход — в англо-американской традиции. Основное достоинство континентального подхода заключается в том, что потерпевшей стороне достаточно просто подать жалобу, которая потом будет расследована судом. Недостаток в том, что процесс обычно затягивается. Состязательный подход хорош тем, что он происходит быстро, а недостаток его в том, что истец должен доказывать свою правоту во время полного судебного слушания. Это обременительно и дорого. 4.7.4. Тип суда. Есть два распространенных подхода к видам судов, исполняющих надзорную функцию. Один состоит в создании специальных административных судов, отделенных от судов общей юрисдикции. Французский опыт является выдающимся примером, хотя несколько других государств Западной Европы тоже приняли этот подход. В странах Восточной Европы существуют различные подходы, например в Эстонии и Польше созданы для этой цели отдельные суды, а другие государства продолжают использовать для этого суды общей юрисдикции. Во втором случае довольно характерно создание административного подразделения, как было сделано в Венгрии. Однако это не типичный подход, так как в Великобритании и многих государствах Общего рынка судебный надзор осуществляется обычными подразделениями судов общей юрисдикции. 4.7.5. Основания для судебной проверки. Судебный надзор базируется на принципе законности как общей концепции, которая, в свою очередь, включает в себя ряд конкретных принципов. Действительно, может создаться впечатление, что суды в своем стремлении осуществить судебную проверку далеко ушли от разумной интерпретации принципа законности и создали целый набор отдельных правовых принципов. Неважно, входят ли они в общин принцип законности или являются отдельными принципами. Важно то, что суды в Западной Европе, включая Европейский Суд по правам человека, создали ряд правовых принципов для оценки административного действия. Различные источники, из которых почерпнуты эти принципы, обсуждались в 4.2.6. Различные основания для судебной проверки должны соответствовать следующим общим категориям. Первая: законность в узком смысле, т.е. действовал ли административный орган в соответствии с законом или иным правовым стандартом, возложившим на него полномочия. Это может включать любые конституционные ограничения на объем полномочий любого административного органа. Вторая: в процессе администрирования возникают различные основания для проверки. Сюда входят добросовестность, рациональность в смысле разумного использования полномочий и разумность выводов, к которым пришел административный орган, включая более специфический принцип пропорциональности; справедливость в некоторых ее значениях, обсуждавшихся в параграфе 4.4; некоторые ограничения того, как может использоваться дискреция. Третья категория носит процессуальный характер. Она основана на общем принципе процессуальной справедливости и должного процесса, из которых черпаются более конкретные правила и принципы. 4.8. Беспристрастность. Предвзятость и потеря независимости 4.8.1. Беспристрастность. Правило, запрещающее предвзятость, считается одним из фундаментальных требований хорошего административного принятия решений. Действительно, в английском общем праве оно считается вторым принципом естественной справедливости, а первым является право быть выслушанным. Уже говорилось, что в конституциях, международных конвенциях и административно-процессуальных кодексах широко отражена неприязнь к предвзятому принятию решения'. На самом деле предвзятость или ее недостаток является составляющей более широкого понятия беспристрастности. Беспристрастность состоит из двух частей: одна — отсутствие предвзятости, а вторая — независимость в действиях и решениях. 4.8.2. Предвзятость. Быть предвзятым в целом означает быть расположенным к одной из сторон больше, чем к другой. Это часто ассоциируется с предубежденностью. Предвзятость и предубежденность часто предполагают досудебный элемент в том смысле, что дело было заранее предрешено или что обоснование для решения не было правильным. Предвзятость подрывает целостность административного решения, поскольку она подразумевает, что решение было принято не в соответствии с законными, правильными и значимыми причинами. Предвзятость может возникать по нескольким причинам, которые следует кратко упомянуть: личная предвзятость, системная предвзятость и когнитивная предвзятость. Для нас сейчас представляет наибольшее значение личная предвзятость, так как она напрямую связана с чиновником. Личная предвзятость отражает факторы, персонально значимые для чиновника, такие, как предпочтения и чувства, личный интерес, финансовый или эмоциональный, или личные отношения. Общая идея заключается в том, что, когда присутствует один из факторов, есть риск, что чиновник не сможет принять решение в соответствии с правильными основаниями. 4.8.3. Системная предвзятость означает предрасположенности и склонности каждого из нас, вызванные социальным классом или положением либо отчетливым организационным контекстом, а не личными чувствами или склонностями. Когнитивная предвзятость относится к процессу классификации и упрощения для целей управления и выбора курса действия. Системная и когнитивная предвзятость редко являются основой правовых действий в конкретных случаях, но являются важной чертой социальной жизни и организаций, которые следует оставлять на заднем плане и сохранять как основу социальной реформы. 4.8.4. Потеря независимости. Потерю независимости не всегда легко отличить от предвзятости, но она предполагает, что чиновник каким-то образом предал или скомпрометировал свою способность оценивать ситуацию в соответствии с конкретными обстоятельствами и значимыми причинами. Предвзятость — это одна из форм потери независимости в случаях принуждения и взяточничества, поскольку в обоих случаях чиновник действует по причинам, не относящимся к сути дела. Но независимость может также быть потеряна, когда чиновник слишком сильно полагается на мнение другого или сковывает свою дискрецию, составив заранее план того, как будет развиваться дело, или необдуманно исполняет инструкции своего начальника. Потерю независимости часто трудно доказать, но были выработаны определенные правовые принципы, которые устанавливают ее. 4.8.5. Департаментная предвзятость. Одна проблема, которая часто возникает, связана с идеей департаментной, или агентской, предвзятости. Хотя наличие установленных целей и ясного понимания того, как их достичь нормально, действительно необходимо для агентства или департамента, это может близко подойти к форме предвзятости. Чем больше определены политические цели агентства, тем меньше места остается для рассмотрения конкретных дел по существу, для полного рассмотрения всех обстоятельств. Должны быть проведены границы между эффективным правлением и администрированием, требующим ясных и установленных целей, и необходимостью открыть конкретное дело. На практике оказывается весьма сложно успешно критиковать действия какого-либо органа, действующего в соответствии с установленной политикой, при условии, если определенный объем был оставлен на необычные и непредвиденные факторы, которые могут возникнуть в определенных случаях. Короче говоря, так называемая Департаментная предвзятость обычно не рассматривается как предвзятость в значении, необходимом для протеста против административного действия. 4.9. Принципы современного российского административного права 4.9.1. Рассмотрение основополагающих вопросов административного права предполагает анализ принципов административного права. В административно-правовой теории под принципами права понимаются основные начала (идеи), характеризующие содержание права, закрепляющие закономерности его развития и определяющие механизм правового регулирования управленческих отношений. Понятно, что принципы различных отраслей права различаются по своему содержанию и характеристикам. В российской юридической литературе теория принципов административного права пока не получила достаточного освещения. Между тем изучение этого вопроса имеет важнейшее значение для понимания, анализа и совершенствования самого административного права, а также его важнейших институтов и подотраслей, для направления законотворческой деятельности в области административного права, дальнейшего развития всего механизма административно-правового регулирования, создания нового административного законодательства, укрепления законности в управленческой деятельности, улучшения правоприменительной и правотворческой деятельности органов исполнительной власти. Вопрос о принципах административного права является важнейшим в структуре и содержании административно-правового регулирования общественных отношений. Термин «принципы административного права» указывает на основополагающие черты, сущностные характеристики, важнейшее содержание и значение всего административного права. В теории принципов административного права особый интерес представляют следующие три вопроса: 1) понятие принципов административного права; 2) законодательное закрепление принципов; 3) виды и содержание принципов. Законодатель не может и не должен определять понятие принципов административного права, хотя он и перечисляет их в том или ином виде в различных законодательных и иных нормативных правовых актах. Правовое установление принципов административного права обусловливает организацию и функционирование исполнительной власти, управления и государственных органов, деятельность государственных служащих (персонала), устойчивость государственно-правового регулирования административно-правовых отношений, а также обоснование тенденций развития административного законодательства в целом. Изучение принципов административного права дает ответ на следующие вопросы: что является главным в системе норм, регламентирующих административно-правовые отношения; что постоянно сопутствует системе этих отношений; без чего не могут существовать различные институты административного права. Основное значение принципов административного права заключается в том, что они определяют «юридическую судьбу», жизнеспособность, практическую организацию и реальное функционирование исполнительной власти и управления. Принципы административного права обусловлены существованием принципов функционирования исполнительной власти, государства, государственных органов и государственного управления, которое осуществляется многочисленными субъектами права. Принципы административного права отражают наиболее существенные стороны организации и функционирования исполнительной власти, управления и его персонала, определяя содержание сложных взаимоотношений внутри данной системы. Например, они отражают такие возникающие внутри государственного управления связи, как: 1) разделение труда; 2) территориальная организация (центральное и региональное управление); 3) отраслевая организация; 4) иерархия организации; 5) разделение полномочий и компетенции между федеральными государственными органами Российской Федерации и государственными органами ее субъектов. Принципы административного права — это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности организации и формирования государственной власти в целом (а также исполнительной власти в особенности), определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных управленческих органов (полномочий государственных служащих), действующих в системе государственной власти, по осуществлению управленческих функций (в том числе и контрольно-надзорных полномочий). Принципы административного права должны объективно отражать сущность административного права, его наиболее важные черты; они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и других видов административной деятельности органов исполнительной власти и их государственных служащих, нормативно закрепляют их. Принципы административного права устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования исполнительной власти и управления. Они обусловливают значимость, законность и социальную ценность отношений, возникающих в системе административно-правового регулирования. Отсутствие правовых принципов административного права влечет за собой появление элементов произвольности, бюрократизма в худшем смысле этого слова, неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности. 4.9.2. Принципы административного права — это субъективные понятия. Они формулируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране, и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого административного законодательства. Вместе с тем принципы административного права отражают объективные связи, возникающие в системе управленческих, административно-правовых отношений. Таким образом, формулировка и установление законодателями принципов административного права зависят от определенной в Конституции государства модели организации государственной власти, исполнительной власти, государственного управления, от того, насколько адекватно понимание внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования. Но принципы являют собой активное, динамическое начало, ибо они обусловливают устанавливаемую законодателем модель современного «управленческого» государства. Принципы современного административного права закрепляются в различных законодательных и других нормативных правовых актах: Конституции РФ, федеральных и других законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, конституциях, уставах и иных законодательных и нормативных актах субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Принципы обеспечивают субъектам административного права их установленный законом административно-правовой статус. Кроме того, общие принципы административного права являются моделью для всех других законодательных и иных нормативных правовых актов, которые определяют систему принципов различных институтов административного права. Каждый в отдельности принцип административного права отражает не все объективные закономерности организации и осуществления административной деятельности субъектов права, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны; соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнении прочих принципов. Создание системы принципов административного права обусловлено существованием интересов самого административного права и имеет целью упорядочение и обеспечение взаимодействия многочисленных правовых норм, действие которых направлено, в сущности, на достижение целей и решение задач административного права. Принципы административного права оказывают, таким образом, существенное влияние на содержание административно-правовых норм, процедуру управления, административное нормотворчество, правоприменительную административную и охранительную деятельность, правовые акты управления, административный процесс, а в Целом и на правосознание субъектов управления (управленческой деятельности). Поскольку административное право является комплексной правовой отраслью, которая содержит нормы и другие отрасли (подотрасли) права и которая взаимодействует с нормами других отраслей права, то на содержание его принципов непосредственное влияние оказывают общая теория права, другие отрасли права и в особенности теория административного права. Следовательно, важнейшим средством воздействия на формирование принципов административного права являются принципы государственного управления, принципы функционирования самого государства и его государственной службы. Принципы административного права выполняют важные функции: они устанавливают основы правового статуса субъектов права, основы взаимодействия их с государством и между собой, фиксируя их основные права, обязанности, запреты, ограничения и ответственность. Принципы административного права выражают и охраняют систему общечеловеческих ценностей, включающую такие важнейшие ценности, как права человека, демократизм государственной власти, защита публичных интересов. Принципы административного права являются «ориентирами» деятельности многочисленных субъектов права; эти принципы служат критериями правомерности поведения участников административно-правовых отношений. Характерной чертой принципов административного права является их взаимообусловленность и взаимосвязанность, и лишь во взаимодействии они сполна могут выполнить свои функции и назначение. Принципы административного права в той или иной форме содержатся в многочисленных законодательных актах, что обусловлено необходимостью придания им правового характера. Принципы административного права, разумеется, должны соответствовать общим принципам права (добросовестность, ответственность за правонарушение, не злоупотребление правом, обязательность контроля). Наличие принципов административного права и принципов его институтов и подотраслей — необходимое условие для выделения данной отрасли в качестве самостоятельной правовой отрасли. Главным назначением принципов административного права является установление характера административно-правового регулирования конкретных общественных отношений, закрепление особого правового режима реализации субъективных прав, обязанностей, полномочий конкретных субъектов административного права. Принципы административного права — это обобщенные нормы, которые отражают главные характерные черты, а также выделяют основное содержание административного права. При этом они имеют не только чисто юридический вес, но и особое политическое и моральное значение. Принципы необходимы для законного и эффективного функционирования системы административно-правовых отношений, а также других отраслей современного российского права. Принципы отражают коренные интересы субъектов административного права (граждан, государственных органов, их служащих и пр.). С субъективной точки зрения участников административно-правовых отношений, принципы административного права отражают публичные интересы, а также уровень осознания субъектами права закономерностей правоотношений, своих интересов и интересов общих. 4.9.3. Обычно принципы права подразделяются на общие принципы и принципы его институтов. Общие принципы административного права базируются на основных началах права, отражают его сущностные элементы, закономерности создания и развития механизма правового регулирования. Вместе с тем практически каждый административно-правовой институт (не говоря уже о подотраслях административного права) содержит собственные принципы (институциональные), которые характеризуют основные начала построения правовой системы на уровне конкретных административно-правовых отношений (например, принципы института аттестации государственных служащих, принципы государственной службы, принципы производства по делам об административных правонарушениях). Принципы отдельных административно-правовых институтов как особых нормативных систем, характеризующихся однородностью регулируемых отношений и специфическими особенностями проявления административно-правового метода регулирования, содержат в себе основные положения общих принципов административного права как правовой отрасли. Принципы институтов административного права в разной степени призваны конкретизировать, уточнять и развивать действие общих принципов административного права. Конкретное содержание институциональных принципов административного права «индивидуализировано спецификой управленческой среды, в которой и реализуется тот или иной комплекс правовых норм и правоприменительных актов». В административно-правовой литературе вопросам общих принципов административного права уделено, к сожалению, мало внимания. В современной учебной литературе обычно выделяются следующие принципы: демократизм нормотворчества и реализации права; равенство граждан перед законом и правоприменителем; взаимная ответственность государства и личности; федерализм; гуманизм; законность. Ю.А. Тихомиров относит к принципам административного права следующие: 1) иерархичность построения субъектов административного права и их отношений; 2) подзаконность деятельности; 3) функционально-специализированный характер деятельности; 4) участие граждан и их объединений в государственном управлении; 5) осуществление властных полномочий профессиональным специально созданным аппаратом и его служащими. Общие принципы административного права выражают его юридическую природу, характеризуют сущность механизма административно-правового регулирования, конкретизируют конституционные положения административно-правового характера относительно функционирования исполнительной власти, государственной службы, правоприменения и контрольно-надзорной деятельности в государстве, показывают место и роль административного права во всей правовой системе, подчеркивают его социальное назначение и роль. Общие принципы административного права являются основой, на которой формируются принципы институтов и подотраслей административного права. Административное право строится на таких принципах, которые свойственны: 1) организации государственного управления и местного самоуправления (принципы так называемого организационного административного права); 2) функционированию государственного управления и местного самоуправления (принципы государственной и муниципальной службы); 3) процессу управления (управленческим процедурам), т.е. процессу совершения административных действий; 4) административно-юрисдикционному процессу; 5) судебному процессу по защите прав и свобод граждан от действий и решений публичного управления от нарушений прав и свобод граждан. Примерно такой же подход можно увидеть и в трудах ученых-административистов, исследовавших проблемы административно-процессуального права. Например, В.Д. Сорокин писал, что, «будучи органической частью управленческой деятельности, административный процесс естественно и неизбежно базируется на принципах, лежащих в основе... государственного управления». При этом ученый выделял две группы принципов административного процесса: в первую группу включались те из них, которые охватывают наиболее существенные стороны организации и деятельности аппарата государственного управления (законность, планирование, равноправие национальностей, демократизм и т.д.), вторую ; группу составили принципы, определяющие «сущность более узкого явления». Таким же образом рассуждает и Н.Г. Салищева, считая, что принципами административного процесса «являются принципы организации и деятельности органов государственного управления» (например, законность и участие граждан в управлении). А.П. Коренев также выделил принципы административного процесса, базирующиеся на устоях и закономерностях административной деятельности. Принципы административного права объединяют общими идеями все входящие в него институты и подотрасли: это законность управления, судебная защита прав и свобод граждан от неправомерных действий и решений публичного управления, неотвратимость ответственности за нарушение и т.д. Например, институты государственной службы, правового акта управления и административной ответственности должностных лиц во многом базируются на одних и тех же принципах административного права, демократизме, соответствии форм и методов управления целям и задачам управления и пр. При классификации принципов административного права, как и при изучении принципов государственного управления, целесообразно, выделять конституционные (политико-юридические) и организационные принципы. Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах. Организационные принципы отражают механизмы построения и функционирования исполнительной власти и государственного управления, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах. Конституционные принципы административного права можно различать и по их нормативному закреплению (по источникам правового регулирования). В этом случае они устанавливаются конституционно-правовыми нормами и являются конституционно-правовыми основами административного права. При этом специальные законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие административно-правовые отношения, определяют особые отношения управленческого характера, и их основополагающие положения также могут претендовать на статус принципов административного права. 4.9.4. Конституционные принципы административного права. 4.9.4.1. Принцип законности. Этот принцип можно также назвать принципом верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, устанавливающими организацию и функционирование исполнительной власти, государственного управления, деятельность государственных служащих в обеспечении прав и свобод граждан. Орган исполнительной власти обязан осуществлять управленческую деятельность только в пределах предоставленной законом компетенции и в соответствии с законодательством Российской Федерации; этот принцип означает также, что и государственные служащие вправе осуществлять полномочия только в пределах предоставленных им прав и в соответствии с должностными обязанностями. В государственных органах могут приниматься только конкретные правовые акты управления, обеспечивая при этом в обязательном порядке соответствие управленческих решений требованиям законности, целесообразности и эффективности; правовые акты управления должны соответствовать всем требованиям, предъявляемым к такого рода нормативным правовым документам. Административное право включает в систему своих правовых источников множество законодательных и иных нормативных актов: федеральных конституционных законов и федеральных законов, постановлений Правительства РФ, конституций и уставов субъектов РФ, должностных инструкций и т.д. Верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории России обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей правовой системы и ее отдельных элементов, а также правовых отраслей, подотраслей и институтов права. Верховенство федеральных законов предполагает строгое и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. Из этого вытекает требование точного соответствия Конституции и федеральным законам всех нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых субъектами РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу в системе других законодательных и иных нормативных правовых актов, которые должны соответствовать ее требованиям и положениям. Этот принцип гарантирует приоритетность конституционно-правовых норм в сфере регламентации управленческих, административно-правовых отношений, высокую и основополагающую значимость конституционно-правового регулирования специфических отношений и подчиненность (подзаконность) всего остального нормативного правового массива документов, устанавливающих различные стороны исполнительно-распорядительных и других административно-правовых отношений. Если обнаруживается противоречие между положениями Конституции РФ, федеральных законов и других нормативных правовых актов, то применяется норма Конституции или федеральный закон. Акты, не соответствующие им, подлежат в установленном порядке опротестованию, приостановлению или отмене. Принцип верховенства законов в системе административного права — это новый принцип, наполненный ныне демократическим содержанием. Он означает законность организации и деятельности органов государственной власти, вытекающую из принципа законности в государственном управлении, законности в осуществлении субъектами исполнительной власти управленческих действий. Принцип законности нарушается в случае несоблюдения органами публичной власти установленного режима законности, т.е. когда их управленческие действия противоречат зафиксированным нормативным установлениям. Принятие подзаконных актов административно-правового характера должно осуществляться на основе и во исполнение законов. Ведомственные нормативно-правовые акты, которые регламентируют управленческие отношения, приобретают юридическую силу только после их государственной регистрации и присвоения соответствующего номера Министерством юстиции РФ. Принцип законности предполагает, что организация и деятельность государственного управления регулируются правовыми нормами и проводятся в целях реализации предписаний закона при неукоснительном соблюдении прав и свобод граждан, прав и законных интересов всех участников управленческих отношений. Принцип законности означает, что органы исполнительной власти, местного самоуправления, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы РФ, а равно общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры России, являющиеся составной частью правовой системы. Если международным договором Российской Федерации устанавливаются иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ст. 15 Конституции РФ). Принцип законности предусматривает, что исполнительные органы Российской Федерации обязаны соблюдать правовые условия договоров с ее субъектами, а также конституцию, законодательные и иные нормативные акты, принятые в республиках, краях, областях, городах федерального значения в пределах их компетенции. Принцип законности подразумевает, что все не противоречащие законодательству Российской Федерации и принятые в пределах полномочий органов государственной власти законодательные и нормативные акты субъекта Федерации обязательны для исполнения на его территории. Наконец, принцип законности исходит из того, что все органы исполнительной власти и их должностные лица надлежащим образом (а не ради удовлетворения своекорыстных интересов) реализуют свои права и обязанности, обеспечивают государственную защиту прав и свобод человека и гражданина (ст. 45 Конституции РФ). В рамках действия принципа верховенства законов важное значение приобретает и принцип соразмерности в государственном управлении, т.е. соответствие применяемых в управлении средств, способов и методов задачам и целям управления. Это означает, что применяемые меры должны реально соотноситься с поставленной целью — тогда для достижения управленческой цели можно выбрать оптимальную процедуру и наиболее эффективные правовые средства. Несоразмерность в управлении — это, например, ограничение прав граждан или «жесткое» управление в случаях, когда практика этого не требует. Подобное имеет место, когда выбранные правовые средства и намеченная цель в управлении находятся между собой в несочетаемом и неразумном соотношении; потому задачи управления будут заведомо невыполнимы. 4.9.4.2. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия и правовой защиты. Права и свободы человека и гражданина являются наивысшей ценностью. Обладание правами и свободами обеспечивает индивиду возможность быть самостоятельным субъектом, способным самоутвердиться в качестве достойного члена общества. При этом отношения личности и государства не исчерпываются обязанностью государства не посягать на права человека. Гражданин вовлечен в устойчивую политико-правовую связь с государством, которая есть сочетание взаимных прав и обязанностей. Лица, постоянно проживающие на территории государства, жизненно заинтересованы в обладании статусом гражданина. Российское государство, установив в Конституции права и свободы человека и гражданина, обязуется через деятельность органов власти, управления, суда, прокуратуры и охраны правопорядка гарантировать их реализацию и защиту. Права и свободы человека и гражданина действуют непосредственно, т.е. если человек руководствуется ими, то его поведение считается правомерным, и, таким образом, кроме конституционного установления не требуется дополнительного подтверждения их действия и необходимости реального их обеспечения со стороны государственных органов и государственных служащих. Вместе с тем правомерность поведения, непосредственно определяемая конституционными правами и свободами, не означает, что законы и акты, издаваемые с целью их обеспечения, не нужны, поскольку в ряде случаев предусматривается необходимость издания федеральных конституционных и Федеральных законов (см., например, ст. 24, 25, 29, 36, 37, 39 Конституции РФ). Анализируемый принцип административного права особенно ярко проявляется тогда, когда речь идет о взаимоотношениях властвующей исполнительной власти с ее государственными и муниципальными служащими, с одной стороны, и гражданами с их нравами, свободами, пожеланиями, соображениями, жалобами — с другой. Государственные органы и их служащие призваны обеспечивать и защищать конституционно-правовой статус гражданина. Конституция РФ в ст. 18 устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Государственные служащие всех органов государственной власти, осуществляя правоприменение и исполняя соответствующие полномочия, руководствуются прежде всего необходимостью признания, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Провозглашенные и установленные в Основном законе страны права и свободы являются незыблемыми и обязательными для обеспечения их реализации со стороны государственных служащих. Произвол исполнительной власти по отношению к гражданам и их требованиям недопустим. Важным является требование законодателя, чтобы власть (государственные органы и служащие) прежде всего признавали права и свободы человека и гражданина, т.е. подчинялись бы воле законодателя, устанавливающего систему прав и свобод человека и гражданина. Признание этих прав и свобод влечет за собой обязанность государства соблюдать и защищать их, т.е. делать все возможное для гарантии гражданину принадлежащих ему прав и свобод. Деятельность государственных органов в конечном счете должна быть направлена на претворение в жизнь и защиту конституционных прав, свобод и законных интересов граждан. Все государственные органы и государственные служащие (должностные лица) в пределах своих полномочий обязаны неукоснительно обеспечивать: реализацию на практике равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, других обстоятельств; пресечение любых форм ограничений прав по признакам социальной, расовой, национальной, языковой, религиозной принадлежности; создание равных возможностей для реализации своих прав мужчинами и женщинами (ст. 19 Конституции РФ); охрану достоинства личности, недопущение его умаления ни по каким основаниям органами управления и должностными лицами (ст. 21 Конституции РФ); защиту частной собственности наравне с государственной и общественной (п. 2 ст. 8 Конституции РФ); государственную защиту прав и свобод человека и гражданина (ст. 45 Конституции РФ). Следовательно, сущность принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина состоит в создании условий для активного участия самого населения в государственном управлении и в организации такой деятельности государственного аппарата, которая гарантировала бы права и законные интересы каждого гражданина в социальной, экономической и всех других сферах жизни. Необходимость соблюдения государственными служащими (должностными лицами) прав и свобод граждан отражена во многих конституционных нормах. Например, из ст. 23 Конституции РФ следует запрет должностным лицам и государственным органам вмешиваться в личную жизнь граждан; должностные лица и органы государственной власти обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24 Конституции РФ); ст. 41 Конституции РФ устанавливает, что сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (п. 2 ст. 46 Конституции РФ); каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ). Статья 46 Конституции РФ гарантирует каждому гражданину судебную защиту его прав и свобод, обжалование в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц. Пункт 3 ст. 46 Конституции РФ предусматривает возможность каждого гражданина в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. В приведенных положениях отражен действующий в Конституции РФ и других законодательных и нормативных актах принцип ответственности, входящий в структуру принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина. В законодательстве европейских и других государств, провозглашающих себя социальными и правовыми государствами, конституционный принцип ответственности означает, что государство обязано возместить ущерб, если он причинен по вине органов публичной власти и их должностных лиц. Такая ответственность, которую иногда называют ответственностью публичной власти, является одним из основных элементов административного (правового) режима. 4.9.4.3. Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Этот принцип иногда называют принципом федерализма. Административное право регламентирует организацию государственной власти в РФ, устанавливает единую систему органов государственной власти, которые, в свою очередь, состоят из множества государственных должностей. Государственная власть в Российской Федерации едина, так как ее единственным источником согласно ст. 3 Конституции РФ является многонациональный народ России. Никакой государственный орган, а следовательно, никакой вид государственной службы или никакие государственные служащие не могут претендовать на суверенное осуществление государственной власти. Они исполняют лишь соответствующие функции государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Государственные органы осуществляют свою компетенцию лишь в установленных законодательными актами пределах и только при реализации строго определенных функций государственной власти. Россия является федеративным государством, поэтому государственная власть в ней осуществляется не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов РФ: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Таким образом, между государственными органами Российской Федерации и органами входящих в нее субъектов предусматривается разграничение предметов ведения и полномочий. † † OJQJ 9V9„9I9 uououiuiuiuiuiuiuiuouiuauauauiuauauouauauouiuououououououiuauauauauauUua uiuiuauauauiua ouuelyae OJQJ ??? ± 2A 4A ?I uiucucuaucucuOeuOeuOeuauOeuOeucuE¶EuOeucucucucucucucucucucucucu?ucucuiu? uiu I

‹ H‹ oe? *  oY
oiaUiOioioioioiUEiUiUioiUioiUiUiUiUiUiUioiUioiUioioiUiUioioioioiEiOiOiOi
OiOiOi

?

?/

¶/

03

b3

Oe

O

#

–$

a+

“3

4

\5

|7

3/49

X>

?B

b3

I9

o9

AA

AeA

oA

oA

\n

n

O„

.…

t?

‰

8?

l?

?

Z?

:§

L?

Z?

?

E?

E?

B¶

^¶

3/41/4

A1/4

1/2

.1/2

A

j? o cFcm uoueueuouououououssuoueuoueuououeueuouOueueuoueuoueuououeuououououououou ououououououou U?B 2D ?G pN ¦V ?_ Oeb

c ????????????????????????????????? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ???????Ue??????????Ue ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?(?????(??? ведения РФ и ее субъектов. В ст. 73 отмечено, что субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Следовательно, вся система органов исполнительной власти, государственное управление и государственная служба должны организовываться и функционировать в соответствии с разграничением предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Государственными органами решаются задачи и осуществляются функции только в тех пределах, которые устанавливаются Конституцией РФ. Принцип единства распространяется на все ветви государственной власти в РФ. Например, в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Федерации федеральные органы исполнительной власти России образуют единую систему исполнительной власти (ст. 77 Конституции РФ). Для реализации своей компетенции федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Федеральные органы исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации вправе передавать им часть своих полномочий, и, наоборот, органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами могут передавать часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам России (равно как и законодательным актам субъектов Федерации — ст. 78 Конституции РФ). Принцип единства исполнительной власти обусловлен целостностью экономического пространства, т.е. свободным перемещением товаров, услуг и финансовых средств, рыночной конкуренцией, свободой экономической деятельности на всей территории России (ст. 8 Конституции РФ) и определяется рамками ст. 71—73 Конституции России, предусматривающих компетенцию России и совместную компетенцию ее и субъектов Федерации. Реализация принципа единства исполнительной власти требует постоянного согласования действий, ибо нередко невыполнение органами исполнительной власти России своих обязательств влечет ответные меры со стороны исполнительной власти ее субъектов и отрицательно сказывается на результативности государственного аппарата в целом, препятствует развитию экономических связей регионов и создает диспропорции в социальном и экономическом развитии. 4.9.4.4. Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. Административное право распространяет свое регулирование на специфическую сферу общественных отношений, складывающихся преимущественно в системе исполнительной ветви государственной власти (не следует забывать, что административное право регулирует определенные отношения в системе законодательной и судебной власти — так называемые внутренние, внутриаппаратные, управленческие отношения). Государственная власть в РФ разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны, и каждый из них выполняет специфические задачи и функции. Соответственно выделяются три основные функции государственной власти (законодательная, исполнительная и судебная), каждая из которых должна самостоятельно исполняться соответствующим органом государственной власти. На региональном уровне происходит аналогичное распределение полномочий государственных органов, принадлежащих различным ветвям государственной власти. Функционирование государственных органов в конечном итоге реализует на практике принцип разделения властей, который действует только на уровне государственной власти; т.е. это положение не относится к системе местного самоуправления в РФ, поскольку согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем аналогичное распределение полномочий и разграничение предметов ведения между представительными органами и исполнительными органами муниципальной власти существуют и имеют нормативное закрепление. Органы исполнительной власти субъектов РФ (вне пределов ведения федеральных органов и полномочий по предметам совместного ведения) обладают всей полнотой власти (ст. 73 Конституции). Вопросы совместного ведения Федерации и ее субъектов должны решаться по взаимному согласованию. При разрешении разногласий между органами власти Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Федерации значительная роль отводится Президенту РФ, который вправе использовать согласительные процедуры, а при недостижении согласованного решения передать разрешение спора на рассмотрение суда (ст. 85 Конституции РФ). Анализируя принцип разделения государственной власти, следует помнить и о независимости каждой из ее ветвей. Особенно важно рассмотреть некоторые аспекты самостоятельности исполнительной власти. Статья 10 Конституции РФ определяет, что органы исполнительной власти, а также органы законодательной и судебной властей самостоятельны. Это значит, что представительные органы власти России и ее субъектов уполномочены заниматься законодательством и не должны подменять исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти. Этой же цели служит ст. 83 Конституции РФ, предусматривающая, что Президент РФ с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства России и единолично по предложению Председателя Правительства назначает и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и министров. В то же время самостоятельность исполнительной власти не исключает ее подотчетности в известных пределах представительным органам власти. Так, Федеральное Собрание утверждает бюджет и контролирует его исполнение. Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству (ст. 101, 103 Конституции РФ). Более широкие контрольные полномочия представительных органов власти предусмотрены в конституциях большинства республик — субъектов РФ, в предлагаемых проектах уставов субъектов РФ, находящихся на рассмотрении в представительных органах власти краев и областей. Однако степень этого вмешательства имеет весьма ограниченный характер и не препятствует принятию исполнительными органами власти оперативных решений. 4.9.4.5. Принцип обеспечения права граждан на участие в государственном управлении; принцип эффективного управления. Статья 32 (ч. 1) Конституции РФ декларирует, что граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Такое участие обеспечивается реализацией гражданином своего права избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Наиболее важным институтом непосредственного участия граждан в управлении делами государства в ч. 4 ст. 32 Конституции РФ определяется государственная служба. Согласно этому положению, граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе. Данная конституционная норма соответствует ст. 25 (п. «е») Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1996 г., в соответствии с которой каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Принцип равного доступа к государственной службе означает равное право граждан на занятие любой государственной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой, без какой-либо дискриминации. Право поступления на государственную службу имеют граждане РФ не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов РФ, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией РФ и федеральным законом, а равно других обстоятельств для граждан, профессиональная подготовленность и способности которых отвечают требованиям соответствующей государственной должности. Данный принцип административного права характеризуется также тем, что граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). В Российской Федерации гарантируется государственная защита всех прав и свобод человека и гражданина, в том числе защита прав на участие в государственном управлении. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц могут быть обжалованы в суд в установленном федеральным законом порядке. В рамках данного принципа рассматривается вопрос об административном нормотворчестве в системе государственных органов. Органы государственного управления осуществляют и нормотворческую деятельность, создают многочисленные нормативные правовые акты с целью конкретизации положений, содержащихся в законодательных актах. Важно, чтобы процедура административного нормотворчества устанавливалась бы нормативным путем и позволяла бы участвовать в этом процессе и гражданам, которые при этом реализовывали бы свое право на участие в управлении. 4.9.4.6. Принцип равенства граждан перед законом. Этот принцип выражается в том, что все граждане независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств имеют равные права и обязанности в сфере управления. Все граждане равны перед законом и судом. Права и свободы человека и гражданина имеют непосредственное действие. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ). 4.9.4.7. Принцип гуманизма. Сущность принципа гуманизма заключается в том, что государство обеспечивает неотчуждаемые и принадлежащие каждому от рождения права и свободы, охраняет достоинство личности, гарантирует свободы и личную неприкосновенность. Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию. Особенно важно строить административно-правовые отношения между государством, гражданами и другими субъектами административного права, возникающие в сфере действия норм административно-деликтного права, в области применения административного принуждения и административной ответственности. 4.9.5. Организационно-функциональные принципы административного права. 4.9.5.1. Принцип подконтролъности и подотчетности государственных органов и государственных служащих (принцип вертикальной подчиненности в системе управления). Контроль представляет собой одну из основных функций государственного управления. Административно-правовые отношения пронизаны контрольными механизмами и регламентируются множеством федеральных законов и иными нормативными правовыми актами. Контрольно-надзорная деятельность — обязательный спутник административно-правовых отношений. Контроль и надзор обеспечивают действенность управленческой деятельности, эффективность функционирования государственных органов, реализацию прав и свобод граждан в сфере управления. Надзорные органы должны также обеспечивать законность в деятельности государственных служащих. Данный принцип призван обеспечивать нормальную деятельность государственных органов (государственной администрации) с учетом того, что весь государственный аппарат построен на традиционных принципах организации управления: иерархичность в построении структуры государственной администрации и государственных органов; принцип разделения компетенции государственных органов и полномочий государственных служащих, четкое определение их в специальных законах, положениях и инструкциях; фиксирование полномочий, прав, обязанностей и ответственности государственных служащих; взаимосвязь отраслевого и межотраслевого начал в государственном управлении, а также учет территориальных факторов; сочетание коллегиальности и единоначалия; построение системы управления при сочетании линейных и функциональных начал. Принцип подконтрольности определяет следующие важнейшие положения: во-первых, принятые вышестоящими государственными органами и руководителями решения обязательны для исполнения нижестоящими государственными служащими; во-вторых, эти решения должны быть законными, т.е. принятыми специальными субъектами в пределах их компетенции и полномочий; в-третьих, они не должны противоречить законам. Государственный аппарат достаточно сложно структурирован и состоит из государственных должностей, структурных подразделений и других административных образований. Отсутствие принципа обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями, может породить в системе управления хаос, безответственность чиновников, злоупотребления по службе и т.п. 4.9.5.2. Принцип единства основных требований, предъявляемых к государственному управлению. Согласно этому принципу едиными (т.е. одинаковыми) должны быть все установленные в законодательных актах требования как к государственному управлению, так и к государственной службе (а следовательно, и к государственному служащему): к организации управления, к установлению стандартов управленческой деятельности и требований к служащим, к порядку взаимоотношений и взаимодействия между органами управления, к определению квалификационных требований к служащим, требований по выполнению ими своих должностных обязанностей и т.д. Единство основных требований, предъявляемых к государственному управлению и государственной службе, способствует укреплению справедливости и созданию хорошего морального климата в государственных органах, а также качественному исполнению служебных функций. 4.9.5.3. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих при осуществлении государственного управления. Административное право устанавливает правовые основы управленческой деятельности в государственных органах. Следовательно, государство должно обеспечивать профессиональное выполнение публичных задач и функций. Это действительно важнейший принцип административного права, ибо с его помощью можно судить о степени соответствия самого государства с его многочисленными органами тем целям, которые оно провозгласило в качестве государственных. Профессионализм представляет собой глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в определенной области общественно полезной деятельности. Профессионализм предполагает прежде всего знание (наличие образования) особенностей соответствующей управляемой сферы: врач — системы управления здравоохранением, педагог — системы управления народным образованием, юрист — правовой службы в любой отрасли управления и т.д.' Государственные и муниципальные служащие обязаны иметь также определенную подготовку в области теории управления, конституционного, административного и других отраслей нрава, которые напрямую относятся к сфере их профессиональной деятельности. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих является ведущим началом при организации и функционировании государственной службы. Это не только одно из основных требований, определяющих формирование и практическую деятельность персонала, но и необходимое правовое условие, без выполнения которого невозможно получение права на осуществление должностных полномочий. Профессионализм в государственном управлении обеспечивается компетентностью и профессионализмом самих государственных служащих. Компетенция — это властные полномочия, тот или иной объем государственной деятельности, возложенный на данный орган, или круг предусмотренных правовым актом вопросов, которые правомерен разрешать орган. Полномочия — это конкретные права, характеризующиеся распорядительством и наличием административных функций и позволяющие государственному служащему осуществлять задачи государственных органов. Иными словами, это права и способность государственного служащего решать конкретные задачи и выполнять важные функции, реализуемые при наличии у него компетентности. Органы исполнительной власти наделены государством специальной компетенцией, которая реализуется в специальных правовых формах, отличающихся по характеру труда служащих от правовых форм деятельности государственных органов других ветвей власти. В пределах своей компетенции органы исполнительной власти издают правовые акты управления и обеспечивают их выполнение. Зафиксированная в нормативных актах компетенция органов исполнительной власти устанавливает самостоятельность этих органов и одновременно отличает их от органов других ветвей государственной власти, от негосударственных органов, организаций и общественных объединений. Профессионализм как принцип подбора, расстановки и перемещения кадров одинаково важен для органов, осуществляющих каждую из трех конституционно закрепленных ветвей государственной власти; в органах исполнительной власти он имеет специфическое содержание, особые черты и формы проявления. 4.9.5.4. Принцип гласности в осуществлении государственного управления. Административное право, регулируя процедуру государственного управления, должно обеспечивать открытость информации об осуществляемой управленческой деятельности. Принцип гласности в системе управления — важнейшая правовая основа обеспечения выполнения государством провозглашенных целей; этот принцип обеспечивает справедливость и гарантирует возможность обратного влияния граждан на само государство, на его органы исполнительной власти с целью достижения истины и эффективности. Данный принцип обеспечивает возможность получения открытой (несекретной) информации о деятельности государственных органов и государственных служащих'. Государственная управленческая деятельность должна организовываться и осуществляться на принципе гласности. Средствам массовой информации, всей общественности должны быть открыты важнейшие стороны деятельности государственных органов и их служащих. Это благоприятно влияет на общественное мнение, под воздействием которого работа как всего государственного аппарата, так и государственного служащего (персонала) может улучшиться. Суть этого принципа заключается в участии граждан в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Непосредственное участие граждан в управлении выражается в индивидуальных (выражение своего мнения при проведении референдумов, реализация права на принесение жалобы), в коллективных (участие в митингах, забастовках и др.) формах, а также в деятельности общественных объединений, выполняющих отдельные функции государственного управления. Принцип гласности обусловлен, с одной стороны, положением о необходимости участия граждан в управлении государством и обществом, а с другой — потребностью в постоянном учете мнения граждан при решении государственных задач. Для обеспечения гласности в системе государственной службы важнейшими составляющими являются: механизм учета мнения граждан; правовые условия безопасности граждан в случае критики ими государственных органов, должностных лиц, управленческих структур; обеспечение гласности в процессе осуществления государственными служащими своих полномочий и компетенции государственных органов через средства массовой информации. 4.9.5.5. Принцип ответственности государственных органов за принятые административные акты (решения); принцип ответственности государственных служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Данный принцип призван стимулировать добросовестное и правильное выполнение служащими своих служебных обязанностей, невыполнение или ненадлежащее выполнение которых обязательно должно сопровождаться применением мер ответственности (как правило, дисциплинарной). Решения, принимаемые органами государственного управления, должны отвечать требованиям законности и целесообразности, соответствовать общему характеру осуществляемой управленческой деятельности. Некомпетентные управленческие решения могут причинить ущерб общественным отношениям, поэтому подготовке и принятию таких решений следует придавать особо важное значение. Деятельность современной государственной администрации должна основываться на так называемых принципах добросовестной администрации, действующей с главной целью — обеспечение благосостояния населения и повышение доверия к ней граждан. Принципы добросовестной администрации нормативно не устанавливаются; однако они представляют собой высокие требования, предъявляемые к современным государственным и муниципальным служащим. Государство и его органы должны признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. За неисполнение и не надлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей, превышение должностных полномочий, а равно за несоблюдение установленных законодательными актами о государственной службе ограничений, связанных с государственной службой, на государственного служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания. Дисциплинарное взыскание не может быть наложено за деяние, за совершение которого законом предусмотрена иная правовая ответственность. Данный принцип вытекает из более общего принципа организации управления — ответственности государственного аппарата, его функциональных работников за допущенные по их вине негативные последствия их деятельности'. Данный принцип обеспечивает привлечение виновных лиц (государственных и муниципальных служащих, должностных лиц) к дисциплинарной, административной, уголовной и материальной (имущественной) ответственности в соответствии с законом, если негативные последствия административных актов и действий (бездействия) чиновников причинили каким-либо субъектам права материальный или иной ущерб. Вместе с тем действующее законодательство не устанавливает ответственности должностных лиц за вред, причиненный правонарушителю в случае, когда к нему на основании закона применялись меры государственного принуждения. Например, должностные лица таможенных органов не несут ответственности за моральный, физический и имущественный вред, причиненный правонарушителю применением в предусмотренных Таможенным кодексом РФ случаях физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, если причиненный вред соразмерен силе оказываемого противодействия (ст. 422—423 Таможенного кодекса РФ). Следует отметить, что ответственность установлена и для должностных лиц, занимающих государственные должности категории «А». Ненадлежащее выполнение исполнительной властью своих обязанностей влечет ответственность соответствующих органов государственного управления и их должностных лиц. Так, п. «б» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ предоставляет право Государственной Думе решить вопрос о доверии Правительству РФ, ст. 83 Конституции РФ уполномочивает Президента РФ принимать решение об отставке Правительства РФ, по предложению Председателя Правительства РФ освобождать от должности его заместителей и министров. Президент РФ может привлекать к дисциплинарной ответственности за неисполнение служебных обязанностей, упущения и проступки глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономных округов. Соответствующие положения содержатся в конституциях республик — субъектов РФ, уставах субъектов РФ, федеральных законах России и иных законодательных и нормативных актах. Вместе с этим ответственности подлежат и граждане в случае несоблюдения ими правовых установлений в области управления. Конституция РФ и другие нормативные акты устанавливают множество обязанностей для граждан (охрана окружающей природной среды, защита Отечества, уплата налогов). 4.9.5.6. Принцип обязательного учета научных основ организации государственного управления. В данном случае речь идет о том, что административное право, регламентируя управленческие отношения, устанавливает и принципы организации самого процесса управления. Сюда относятся такие принципы, как дифференциация и фиксирование управленческих функций и должностных полномочий; учет отраслевого начала (управление отраслями народного хозяйства) и функционального начала в системе управления (реализация надведомственных функций), функций межотраслевого характера, функций координации; территориальный принцип управления (обеспечение управления на конкретной территории страны, в крае, области, республике); соединение единоначалия и коллективности при осуществлении управленческой деятельности. 5.1. Вступление Хотя в последние годы наблюдается тенденция к гармонизации административного права как в странах Западной Европы, так и за ее пределами, все еще существуют различные подходы к нему. Эти различия уходят корнями в историю каждой страны и явились результатом социальных и политических воздействий различных периодов времени. На уровне административного права различия между странами относятся к институтам, принципам и практике, и в этой главе будет дан краткий обзор пяти основных групп. Четыре из них европейские, а именно: Франция, Великобритания, Германия и Европейский Союз; пятая — это федеральная система Соединенных Штатов. Причины, по которым были выбраны именно эти пять систем, ясны. Франция, Германия и Великобритания представляют три различные европейские традиции административного права. Европейский Союз в настоящее время разрабатывает четвертый подход, который интересен не только сам по себе, но и как оказывающий значительное влияние на правовые системы Европы. Это влияние, по-видимому, распространится не только на государства, входящие в Европейский Союз, но и на соседние страны, которые планируют вступить в эту организацию. Включение в список Соединенных Штатов как единственной неевропейской системы объясняется тем простым фактом, что в области административного права, как и во многих других юридических областях, американцы выработали в высшей степени изощренный подход, знакомство с которым может помочь новым демократическим режимам при переработке их собственных правовых систем. Выбор этих пяти систем административного права не означает, что другим европейским и неевропейским государствам нечего предложить. Напротив, почти каждая страна Западной Европы и многие государства Восточной Европы имеют отличительные черты, небезынтересные для их соседей. Равным образом и неевропейским странам есть что предложить. Австралийская федеральная система административного права претерпела серьезную реформу в 1970-х гг., результатом которой явилось создание одной из самых прогрессивных систем в мире. Новая Зеландия также характеризуется духом новаторства и эксперимента, а Южная Африка в настоящее время строит свою новую систему, основываясь на опыте многих и различных стран. Есть еще много интересных примеров, о которых автору известно, но должно быть немало и других авторов, которым есть что предложить. На деле административное право в последние годы стало основным предметом дискуссий и реформирования, в результате чего появилось огромное количество разнообразной литературы и накоплен богатый опыт в этой области. Поскольку предстоящее обсуждение должно быть достаточно кратким, остановимся всего на нескольких отличительных чертах каждой из пяти систем. Этими чертами будут: 1) историческое основание, 2) основная конституционная структура, 3) административная система и основные характеристики административного права. 5.2. Франция 5.2.1. Историческое основание. Французская система административного права является одной из самых интересных и высокоразвитых в Европе. Система в основном складывается из Государственного Совета, высшего административного суда Франции и судов низших инстанций, административных трибуналов. На самом деле одной из общих черт французской и английской систем является то, что в обеих общие принципы административного права были выработаны судами — в одном случае ими были административные суды, в другом — обычные гражданские суды, а не общим административно-процессуальным кодексом или иным законодательством. Это, наверное, одна из самых характерных черт французской системы, а именно: со времени создания Государственного Совета Наполеоном он сумел разработать четкую и изощренную систему административного права. В последние годы была создана система местных административных судов, административных трибуналов, предназначенная разгрузить Государственный Совет от того огромного количества дел, которыми он занимался. Теперь обычно дела рассматриваются административными трибуналами и только самые сложные поступают в Государственный Совет непосредственно либо по апелляции. Государственный Совет вырос из прежнего Королевского Совета. В постнаполеоновский период Государственный Совет создавался как важная административная организация, призванная консультировать правительство по вопросам администрирования. Вскоре было установлено, что жалобы, поданные гражданами министру, могут затем быть рассмотрены Государственным Советом в качестве апелляции, но мнение Совета при этом было скорее рекомендательным, чем обязательным к исполнению. В 1872 г. Государственный Совет получил, наконец, право принимать решения по жалобам граждан и выносить окончательный приговор. Таким образом, было ясно установлено, что Совет осуществляет как административную, так и судебную функцию, первую — консультируя правительство по административным вопросам, вторую — определяя законность административных действий. И по сегодняшний день Государственный Совет сохраняет свою двойную функцию. Хотя со времени создания Государственного Совета Франция переживала период исторических потрясений — войн, интервенции, гражданских беспорядков и регулярных изменений в Конституции страны, Государственный Совет пережил все это и, более того, в течение этого времени создал и развил четкую систему административного права. Он сумел сделать это в качестве самостоятельного административного органа, который когда-то начал свою деятельность в качестве консультанта правительства по административным вопросам. В качестве административного органа Совет выполняет целый ряд функций, куда входят рассмотрение законопроектов перед тем, как правительство представляет их парламенту. Примерно половина времени и средств Совета уходит на исполнение административной функции. Совет вскоре получил четкие судебные полномочия, которые в настоящее время осуществляются одним из его пяти подразделений. Судебные отделы рассматривают жалобы на представителей административной и исполнительной власти, а юридический отдел разрабатывает принципы административного права. 5.2.2. Характеристики конституционной системы. 1. Наверное, самой значительной чертой французской Конституции, имеющей отношение к административному праву, является строгое разделение властей. Это означает строгое разделение между гражданским и административным правом. На самом деле более правильно обратиться к французской концепции разделения властей, согласно которой, в отличие от России и ряда других государств, обычные гражданские суды не имеют полномочий заниматься делами по административному праву. Административные власти должны действовать в рамках административного права, которое, в свою очередь, должно толковаться и применяться административными судами. Такой подход к разделению властей ведет свою историю от предреволюционных конфликтов между правительством и администрацией, с одной стороны, и гражданскими судами — с другой. 2. Система правления по Конституции Пятой республики, учрежденной в 1958 г., объединяет принцип строгого разделения исполнительной и законодательной власти с парламентской системой, в рамках которой премьер-министр и министры подотчетны парламенту. Однако возможности парламента сместить правительство ограниченны. Президент республики обладает большими полномочиями при назначении правительства, роспуске парламента и реализации некоторых исполнительских функций. 3. Парламент обладает исключительной властью издавать статуты (законы). Законодательная власть парламента не безгранична, она ограничивается определенными областями, перечисленными в ст. 37 Конституции. В других сферах правительство может осуществлять законодательную деятельность путем издания различного рода инструкций. Законодательные документы правительства считаются административными актами и подлежат проверке Государственным Советом. Законы, издаваемые парламентом, не являются административными актами и не проверяются Государственным Советом, хотя они могут рассматриваться Конституционным Советом на предмет проверки их соответствия Конституции. 4. Конституционный Совет, учрежденный в рамках Конституции Пятой республики, не имеет общих правовых полномочий. Его компетенция ограничивается только теми видами дел, которые непосредственно направляются на его рассмотрение. Такими делами являются: а) заключение о законности президентских и парламентских выборов; б) заключение (готовится до принятия закона) о правомочности некоторых важных проектов законов; в) заключение о конституционности обычных парламентских законов и международных договоров, а также; г) обеспечение соблюдения парламентом и правительством рамок своих полномочий в соответствии с законом. В целом роль Конституционного Совета в последние годы возросла, и теперь он считается основным органом защиты прав граждан. Другой отличительной чертой французской конституционной системы является то, что министры непосредственно не отвечают за действия государственных служащих и центральных департаментов. Французская государственная служба вообще некоторым образом отделена от политической власти и в своей области обладает большим авторитетом и легитимностью. 5.2.3. Административная система. 1. Французская система государственного администрирования включает в себя министров, центральные департаменты, местные властные структуры различных уровней, множество специальных ведомств и организаций. Полномочия любого чиновника, ведомства или организации обычно определяются на основе Конституции, статута или какого-либо из многочисленных ордонансов, указов, декретов, инструкций. Некоторые должности, как, например, мэры небольших городов, обладают некоторыми присущими только им полномочиями в таких областях, как общественный порядок. 2. Французская гражданская служба — имеются в виду центральные департаменты и должности в центральных департаментах — имеет значительные полномочия в своей области. Хотя отношения между министрами и чиновниками достаточно тесные и сложные, государственная служба не находится под таким жестким контролем, как, скажем, в Великобритании. В результате государственная служба напрямую отвечает за свои действия и может даже предстать перед административным судом. 3. Еще одной характеристикой французской системы государственного администрирования является то, что центральное правительство на местном уровне представляют департаменты и местные префекты как функционеры центрального правительства. Префект наделен до некоторой степени и административной властью. 4. Помимо местного представительства центрального правительства существует также система местного управления, основанная на коммунах. Каждой коммуной управляет местный совет во главе с мэром. Местные советы и мэры обладают широкими административными полномочиями по большому кругу вопросов местного характера. 5.2.4. Французское административное право. Отличительной чертой французского административного права является то, что оно было создано Государственным Советом. Путем проверки административных действий Совет выработал ряд правовых принципов, применимых к исполнительной и административной власти. Не существует ни административно-процессуального кодекса, ни законодательно закрепленных общих принципов административного права. 1. Сам Государственный Совет является административным органом, который имеет судебную ветвь. Эта судебная ветвь выполняет функцию проверки административных действий на предмет соответствия отдельных актов и решений правовому принципу. За последние годы к Государственному Совету добавились Административные трибуналы и Апелляционный суд. Государственный Совет сохранил некоторые полномочия в первой инстанций, но в основном он занимается апелляциями. Суды первой и второй инстанций расположены на местах, тогда как Государственный Совет находится в Париже. Помимо обычных административных судов, существует несколько дополнительных судов или трибуналов, в чьем ведении находятся специальные вопросы; самым важным из этих судов является, осуществляющий надзор за финансовой стороной администрирования. 2. Существует строгое разделение полномочий между административными и гражданскими судами. Проверка административных действий относится исключительно к компетенции административных судов. 3. Юрисдикция административных судов распространяется на все административные акты. Понятие административного акта трактуется широко и включает в себя не только акты или решения по конкретным делам, но и нормативные акты, такие, как инструкции, указы и декреты, издаваемые исполнительными органами или их чиновниками. 4. Когда в административный суд направлена жалоба, его сотрудники начинают разбираться с ней. Изучение вопроса входит в обязанности суда, и, когда оно проводится со всей тщательностью, на него может уходить очень много времени. 5. Основания для проверки законности административного действия и основания для ответственности административных органов за нанесенный ущерб вырабатывались Государственным Советом. Принцип законности имеет целый ряд дополнительных значений и содержит немало общих принципов права. Общие принципы берут свое начало из таких источников, как Декларация прав человека, Преамбула Конституции 1946 г., республиканская конституционная традиция, идеи естественного (натурального) права (закона) и равенства, и аналогичные им из частного и гражданского права. Кроме понятий процессуальной справедливости общие принципы защищают личную свободу, равенство и социально-экономические права. 5.3. Великобритания 5.3.1. Исторические основания. Длительный период внутренней стабильности в сочетании с защищенностью от иностранных вторжений позволил Великобритании разрабатывать конституционное и административное право медленно, органично, постепенно накапливая опыт. В истории последних веков не было причин для решительных перемен или переворотов, и в результате конституционные основания и сопутствующая ей структура законодательства, правления и администрирования проходили период становления медленно, скорее отвечая на социальные и политические изменения, а не вызывая их. Способность закона и правительства приспособиться к таким изменениям означает, что со времени противоборства между королем и парламентом в середине XVII в. не возникало потребности в серьезном пересмотре конституционных положений, требующих принятия Конституции как письменного документа. Большая часть английской конституционной истории касается постепенного перехода власти и полномочий от монарха к парламенту, появления верховных судов, независимых как от парламента, так и от исполнительной власти, и обеспечения гражданских прав. Поскольку эти три задачи можно было выполнить относительно мирным путем и поскольку англичане пребывают в гордой уверенности, что их система неизмеримо выше любой другой, то вопрос о Конституции в письменном виде практически и не вставал. На самом деле вопрос о новом конституционном уложении и о необходимости Конституции стал серьезно рассматриваться совсем недавно. Как следствие этого одним из шагов к формализации главных отношений и принципов конституционного уровня стало недавнее принятие закона, закрепляющего естественные права человека. 5.3.2. Характеристики конституционной системы. Принимая во внимание вышеуказанную историческую справку, можно назвать следующие основные черты конституционной системы Великобритании. 1. Несмотря на отсутствие каких-либо письменных документов, регулирующих вопросы, относящиеся к конституционным принципам, институтам и должностям в правительстве, существует установившееся общее понимание в этой области и четкое определение соответствующих функций. 2. Фундаментальным конституционным принципом является доктрина парламентского суверенитета, которая означает, что парламент является высшим законодательным органом. Парламент включает в себя Королеву, но поскольку ни Палата Лордов, ни сама Королева не имеют права блокировать законопроекты, утвержденные Палатой Общин, на практике последняя может принять любое угодное ей законодательство. 3. Доктрина парламентского суверенитета подразумевает также принцип отсутствия правовых ограничений для законов, принимаемых парламентом. Имеющиеся ограничения носят скорее политический и социальный, а не юридический характер. 4. Члены Палаты Общин избираются по округам; победившим считается кандидат, набравший наибольшее число голосов. Такая система способствовала созданию и укреплению двух основных политических партий в стране, когда одна или другая из них получала большинство в Палате Общин. Результатом этого, в свою очередь, является сильный премьер-министр и сильный министерский состав. 5. Министры — имеются в виду государственные министры вместе с премьер-министром — являются членами Палаты Общин. Министры могут быть членами Палаты Лордов, которая не является выборным органом и в которую входят наследственные и пожизненные пэры (с поправкой на решение о сокращении членов Палаты Лордов, принятого весной 2000 г.). На практике, за редким исключением, Кабинет министров формируется из членов Палаты Общин. 6. Основной конституционный принцип состоит в том, что министры подотчетны парламенту как коллективно, так и каждый в отдельности. Отчетность означает объяснение и аргументирование своих действий перед парламентом. Коллективная ответственность касается основных министров, которые и составляют Кабинет. Личная ответственность означает, что министры отчитываются в своих собственных действиях и за действия подчиненных им департаментов. Это значит, что действия чиновников считаются действиями министра, за которые он и несет ответственность перед парламентом. От департамента к министру и далее к парламенту четко прослеживается линия ответственности. 7. Суды не проверяют законы, изданные парламентом. Это вытекает из доктрины о парламентском суверенитете: поскольку законы, изданные парламентом, являются высшими правовыми актами, суды не могут выносить суждение о них. Компетенция судов ограничивается судебной проверкой административных действий, при этом подразумевается, что они таким образом выражают волю парламента, а не вступают с ним в прения. 5.3.3. Административная система. Британскую систему администрирования характеризуют следующие черты. 1. Государственная власть и должности, включая министров, имеют полномочия на основе парламентского законодательства и не имеют иных полномочий, чем те, которые дает им законодательство. Единственным исключением из этого правила является ограниченное преимущественное право министров, действующих от имени Короны. 2. Многие функции административного правления выполняются центральными государственными департаментами, каждым из которых руководит министр. За последние годы многие функции центральных департаментов перешли к специальным ведомствам, известным под названием Next Step Agencies, которые тем не менее остаются под контролем министра, хотя имеют достаточную автономию в выполнении своих задач. 3. Кроме департаментов имеется большое количество административных организаций и должностей, учрежденных статутами, которые выполняют большое количество государственных задач. Сюда входят органы, ведающие выдачей лицензий и патентов; регулирующие органы, которые осуществляют контроль за определенными отраслями промышленности, такими, как железнодорожный транспорт, газовая индустрия, связь; различные инспекции, коллегии и специальные службы, имеющие право надзора за государственной и общественной деятельностью. 4. Местные власти составляют важную часть административного правления. Они организованы на различных уровнях: от города и графства до района или церковного прихода, — и обеспечивают работу многих государственных служб, таких, как образование, транспорт, здравоохранение. Важно заметить, однако, что местные власти, как и все другие административные органы, наделены властью парламентом и претерпевают изменения по усмотрению парламента. Хотя положение и относится к древним временам, тем не менее конституционной защиты от парламента местные власти не имеют. 5.3.4. Административное право. Раньше с гордостью утверждалось, что в Великобритании нет системы административного права. Исполнительная власть и правительство, от министра до ведомства, подчинялись обычным законам страны, декларируемым обычными судами. На деле это не означало, что администрирование каким-то образом оказывалось вне закона, а скорее свидетельствовало об отсутствии четкой системы административного права в том виде, в каком она была известна другим европейским государствам. Не существовало ни административно-процессуальных кодексов, ни особых административных судов, ни присущих им административных полномочий. Не следует, конечно, полагать, что в обычном законодательстве не было особых разделов, относящихся к административным вопросам. Напротив, суды осуществляли длительную судебную проверку административных действий, чтобы убедиться, что они не выходят за рамки предусмотренных законом полномочий и соответствуют некоторым другим фундаментальным принципам, таким, как процессуальная беспристрастность. Суды также разработали ряд средств судебной защиты, позволявших аннулировать административные действия в случае превышения полномочий или злоупотребления ими. Позднее развитие административного права пошло более быстрыми шагами: суды расширили область и основания судебной проверки административных действий; стали применяться и другие методы надзора за администрированием, включая омбудсменов, инспекторов, апелляционные трибуналы и механизмы рассмотрения жалоб; были приняты законы, касающиеся административных процедур, хотя и в ограниченном масштабе; были также предприняты первые шаги по облегчению доступа к информации, которой располагает администрация. Административное право теперь рассматривается как основная черта современного руководства, и суды проявляют беспрецедентную готовность расширить область и основания для проведения проверок. Эти изменения происходят отчасти благодаря осознанию важности административного права, но также и в результате растущего влияния судебной практики Суда справедливости Европейского Союза и европейской Конвенции по правам человека. Для административного права Великобритании характерны следующие моменты. 1. Оно не имеет общего административно-процессуального кодекса, хотя некоторые разделы законодательства, такие, как Акт о судах и судебном расследовании, касаются некоторых процессуальных вопросов. Однако в большинстве случаев административные процедуры определяются соответствующим исходным статутом, определенными процессуальными принципами, устанавливаемыми судами при проведении судебной проверки, а также по усмотрению самих административных властей. 2. Не существует также процессуального кодекса для определения права министров издавать приказы, имеющие силу законов, хотя в различных статутах содержатся некоторые процессуальные правила. 3. Во многих случаях при принятии конкретных административных решений для потерпевшей стороны имеются различные формы регрессных требований. Они включают в себя неформальные процедуры обжалования, которые иногда рассматриваются внутри соответствующего административного органа, а иногда передаются во внешнюю организацию: апелляция к особому суду, который обычно может пересмотреть дело, жалоба омбудсмену, который имеет как общую приемную, так и приемные по конкретным видам дел. Регрессное требование может быть также направлено в суд высшей инстанции для проверки его в порядке судебного надзора. 4. Система трибуналов, которая сильно распространилась в послевоенные годы и включила в область своих полномочий большинство решений по конкретным вопросам, является отличительной чертой британской системы. Трибуналы — это не суды, хотя они действуют в широком смысле как суды. Каждый трибунал обычно состоит из трех присяжных: двух заседателей, специалистов в данной области, под председательством профессионального юриста. 5. Судебная проверка административного действия проводится вышестоящими отделениями обычных гражданских судов. Не существует особых административных судов, как нет и соответствующего административного подразделения Верховного суда. Судебные проверки административных действий имеют долгую историю в английском законодательстве и считаются подведомственными судам высшей ступени. В последнее время суды расширили свою роль, проводя проверки большого круга административных органов и действий и подготавливая основания для таких проверок. Суды выработали особые средства судебной защиты, которые могут использоваться для отмены судебного действия, чтобы потребовать выполнения общественного долга, разъяснить содержание норм права, подлежащих применению по делу, чтобы запретить осуществление незаконных действий. Административное действие проходит судебную проверку в два этапа: первый — исходный, когда доказывается версия по делу, и второй — собственно слушание. 5.4. Германия 5.4.1. Система общего административного права Германии, сложившаяся к настоящему времени, имеет следующие составляющие. Часть 1. Управление и административное право. Часть 2. Основные понятия административного права. Часть 3. Управленческие действия: Административные акты. Часть 4. Управленческие действия: Административный договор и другие формы управления. Часть 5. Процесс управления и исполнение актов управления. Часть 6. Организация управления. Часть 7. Правовое регулирование государственного возмещения ущерба. Процесс управления, важнейшая часть административного права ФРГ, представляет собой внешнюю деятельность органов, учреждений, направленную на оценку условий, подготовку и издание административного акта, на заключение административно-правового договора. В отличие от процесса управления законодатель регламентирует административный процесс, заключающийся в рассмотрении административными судами споров, одной из сторон которых является публичное управление. Закон об административном процессе включает в себя нормы, указывающие на область применения, компетенцию, подсудность, принципы процесса (участники процесса, исполнители, представители, расследование, доказательства, вступление в силу, срок давности, срок рассмотрения и т.д.). Особенная часть административного права ФРГ объединяет правовые нормы, действующие для различных отраслей и сфер управления. К Особенной части административного права относятся: коммунальное право, социальное право, чиновное право, полицейское право, налоговое право, школьное право, а также строительное право, экологическое право и водное право. Одним из самых популярных учебников административного права Германии, который оказал значительное влияние на содержание позднее издаваемых учебников, является книга О. Манера «Немецкое административное право»; ее первое издание датируется 1895 г., а последнее — 1924 г. Этот учебник имеет следующую структуру. 1. Введение (понятие управления, административное право и административно-правовая наука). Общая часть 2. Историческое развитие немецкого административного права (монархическое право верховной власти; полицейское государство; правовое государство). 3. Основные черты административно-правового порядка (господство закона; источники административного права; административный акт; публичные права; административно-правовой институт и отделение от гражданского права). 4. Правовая защита по административным делам (право на иск; административное судопроизводство; стороны; виды административно-правовых споров; компетенция судов по гражданским делам в сфере управления; ответственность за неправомерные должностные действия). Особенная часть 1. Полицейская власть (развитие понятия полиции; границы полицейской власти; приказ полиции; разрешение полиции; полицейский штраф; полицейское принуждение, непосредственное принуждение; особенности принуждения посредством применения власти). 2. Финансовая власть (налоговое бремя, налоги); права и взаимные права, вытекающие из налогообложения; смягчение налоговой обязанности; финансовый приказ; финансовый штраф; финансовое принуждение. Современная учебная литература по административному праву ФРГ в основном базируется на одинаковых подходах к выявлению основных частей административного права. Вместе с тем встречаются и «нетрадиционные» подходы к рассмотрению данного вопроса. Например, в опубликованной в 1994 г. в Германии книге Р. Лёзера под названием «Система административного права» автор приводит три основных раздела административного права: 1) фундамент административного права: публичное управление как бюрократия; 2) правовой режим (порядок) управления; 3) публичное управление: организация построения. 5.4.2. В Общей части административного права Германии важнейшее место занимает институт административного акта. В германском административном праве законодатель считает административным актом каждое распоряжение, решение или другое властное мероприятие, которое осуществляет орган управления для регулирования конкретного случая в области публичного права и которое направлено на непосредственное правовое воздействие на внешнюю среду. Таким образом, основными признаками административного акта по германскому административному праву являются следующие: 1) издается органом управления; 2) является властной мерой воздействия; 3) применяется как форма управления в области действия публичного права; 4) представляет собой особую форму регулирования конкретных отношений или разрешения конкретного случая (спора); 5) оказывает непосредственное правовое воздействие на внешнюю сферу. Административная мера (или управленческое действие) должна иметь ясное содержание и название. Она может иметь письменную, устную или иную форму, например целенаправленное бездействие («конклюдентное молчание»). Административная мера может исходить также от специально созданной машины или аппарата (например, сигнал светофора. Административный акт должен издаваться только административным органом, т.е. специальным органом, выполняющим функции публичного управления, и только в сфере отношений публичного права (или, можно сказать, в сфере отношений административного права). Административный акт направлен на одностороннее регулирование, которое влечет правовые последствия. Административная мера, принятая органом публичного управления и содержащая односторонние меры внешнего правового регулирования, только тогда является административным актом, когда она регулирует единичный случай. При этом разграничиваются правовые нормы (нормативные правовые акты) и административные акты: нормативные акты устанавливают абстрактно-всеобщее регулирование, а административные акты — конкретно-индивидуальное регулирование. Административная мера, принятая органом публичного управления, только тогда может стать административным актом, когда конкретно-индивидуальное регулирование (решение) органа управления будет направлено на непосредственное правовое действие во внешнюю среду. Германскими учеными особо отмечаются три существенных признака административного акта: 1) регулирование отдельного случая; данным признаком административный акт отграничивается от нормы закона, т.е. административный акт является конкретным решением, относящимся именно к отдельному случаю, тогда как закон представляет собой абстрактное регулирование; 2) является решением; в данном признаке скрываются два момента: а) волеизъявление ведомства в отношении граждан или некоторой вещи и 6) обоснование прав и (или) обязанностей для гражданина или относительно некоторой вещи; 3) внешнее действие административного акта заключается в том, что он оказывает непосредственное правовое воздействие «вовне», т.е. имеются в виду правоотношения между государством и гражданами. Германские административные акты можно классифицировать по различным основаниям: 1) по содержанию выделяются постановляющие (приказывающие, запрещающие, разрешающие, отказывающие, ограничивающие, отменяющие), устанавливающие, право устанавливающие (публично-правовое правоустановление и частноправовое правоустановление) административные акты; 2) по действию в отношении затронутого лица — обременительные и благоприятствующие; 3) по степени связанности правом — содержательные и рамочные; 4) по действию во времени — разовые и постоянные; 6) по полноте регулирования — частичные и полные административные акты; 7) в зависимости от «окончательности» решения — предварительные и окончательные акты. В отличие от германского в российском административном праве издаваемые органами управления акты применения норм административно-юрисдикционного права (например, постановления о наложении административного взыскания) считаются правовыми актами управления (как правило, индивидуальными). В германском же административном праве такие акты не считаются правовыми актами управления, ибо законодатель четко выделяет отличительные признаки правового акта управления. 5.4.3. Важнейшие административно-правовые институты германского административного права развиваются в рамках его Особенной части. Например, традиционно огромное значение имеет немецкое профессиональное чиновничество (публичная служба). В Германии, как и во многих государствах Западной Европы, институт профессионального чиновничества (чиновное право) структурно является одной из важнейших частей Особенной части административного права. Теоретическому исследованию правовых вопросов публичной службы Германии, проблемам современного чиновного права, профессионального чиновничества, установления правового статуса чиновников и других лиц, находящихся на публичной службе, в немецкой литературе посвящено множество работ, учебников, практических пособий'. В Высшем административном суде Германии также анализируются и решаются многие вопросы применения действующего законодательства о профессиональном чиновничестве. С объединением Германии в 1990 г. вопросы публичной службы стали обсуждаться еще более активно. В новых землях ФРГ последние годы происходило становление нового законодательного регулирования публично-служебных отношений. Некоторые аспекты публично-служебного законодательства ФРГ рассматривались и российскими учеными. Например, согласно п. 1 ст. 75 Основного закона Германии, Федерация определяет «рамочную» компетенцию для установления правоотношений на государственной службе в землях, общинах и других образованиях и организациях государственного права. Закон о правовом положении государственных служащих (закон-рамка) закрепляет руководящие и объединяющие начала чиновного права ФРГ. В гл. 1 этого Закона (§ 1—120) содержатся положения, адресованные законодателю земель, который разрабатывает и принимает действующие на своей территории законы о государственной службе; вторая глава упомянутого Закона (§ 121—133) включает в себя предписания, действующие непосредственно и единообразно как в Федерации, так и в землях Германии. Согласно ст. 174 а Основного закона Германии, Федерация имеет конкурирующее законодательство в области оплаты служебной деятельности и обеспечения государственных служащих на государственной службе. Федеральный закон о должностных окладах государственных служащих оптимальным образом объединил федеральное и земельное законодательства в данной сфере. Земельные законы о должностных окладах лишь незначительно отличаются от федерального. Правовое положение государственных служащих земель в Германии и подчиненных этим органам земель коммунального самоуправления непосредственно регулируется их собственными законодательными актами, при этом Федерация имеет право принимать нормативные акты, устанавливающие лишь рамочные предписания и нормы. Однако в данном случае имеются два ограничения: а) в издании федеральных нормативных актов должна быть реальная потребность, т.е. принятие закона обусловлено необходимостью урегулирования отношений на государственной службе; б) устанавливаются только те рамочные нормативные акты и предписания, которые не затрагивают прав и свобод граждан, а относятся лишь к определению правового положения государственных служащих. 5.4.4. Анализ современного законодательства о государственной службе в России и содержащихся в научных трудах предложений ученых приводит к однозначному выводу, что реформирование государственной службы проводится сегодня в большей мере с учетом опыта ФРГ. Однако, заимствуя полезное из законодательства о публичной службе Германии (или какой-то другой страны), не следует повторять чужих ошибок. В Германии, например, на протяжении нескольких лет идет дискуссия о ликвидации чиновников, т.е. специального вида государственных служащих, имеющих особый статус. Как правило, эти требования обосновываются наличием у чиновников многих «привилегий», «неповоротливым и громоздким персоналом управления», «многочисленностью чиновников» и пр. Кроме того, важно учитывать специфические условия современной российской государственно-правовой, политической и общественной ситуации. Да и мировая практика реформирования института государственной службы показывает, что в каждой стране, несмотря на учет традиционных положений публичной службы, в принимаемых новых законах содержатся определенные особенности правового государственно-служебного регулирования. Видный немецкий ученый-административист профессор У. Баттис отмечает, что земельные законы о чиновниках новых земель Германии не ограничиваются простым перенесением в принимаемые законы «рамочных» положений федерального закона о чиновниках, а учитывают в различном объеме особые общественные и государственные условия. В западной теории используются понятия «публичная служба», «профессиональное чиновничество», «чиновничество». Исторически чиновничество создавалось для выполнения служебных обязанностей. В чиновном праве стран Западной Европы чиновника определяют как носителя особых государственных функций. Именно исходя из этого признака чиновники выделяются из числа прочих лиц, работающих по найму в системе государственной службы. Чиновник — носитель публично-правовых функций. Эта теория получила наиболее широкое распространение в Западной Европе. Например, в Германии чиновник — это лицо, состоящее в особых служебных отношениях с государством (землей), причем эти отношения характеризуются выполнением государственно-правовых функций и связывают чиновника с государством отношением верности (и доверия со стороны государства, т.е. наделения его особыми властными публично-правовыми полномочиями). 5.4.5. Немецкое законодательство подразделяет всех лиц, находящихся на государственной службе, на чиновников, служащих и рабочих. Чиновники — это лица, выполняющие публично-правовые функции на службе у союза (федерации), земли, органа самоуправления или в иных учреждениях. Правовое положение федеральных чиновников регулируется двумя важнейшими законами: Федеральным законом о государственных служащих (в ред. от 27 февраля 1985 г.) и Федеральным законом о правовом положении чиновников (в ред. от 27 февраля 1985 г.). Землями Германии приняты собственные законы, устанавливающие правовое положение чиновников земли; при этом требуется строгое соответствие этих законов положениям Федерального закона. Особые права и обязанности чиновничества в отличие от прочих лиц, работающих по найму, выражаются, например, в порядке назначения на должность (не путем заключения соглашения о приеме на работу, как для служащих); в порядке увольнения с должности (как правило, по достижении определенного возраста с уходом на пенсию). Ответственность за действия чиновников перед третьими лицами во всех случаях несут учреждения публичного права — работодатели чиновника, а дела о проступках чиновников по службе рассматриваются особыми судами, но не судами по рассмотрению трудовых споров, как это имеет место в отношении рабочих и служащих. Чиновники ограничиваются в праве свободного выражения мнений: они не имеют права участвовать в забастовках. По мнению законодателей и теоретиков немецкого административного права, государство имеет полное право требовать от чиновников политической благонадежности и преданности, поскольку они служат всему народу, а не какой-либо политической партии. В качестве важнейшего принципа профессионального чиновничества устанавливается внепартийность государственной службы и чиновников. Публичная служба в ФРГ — это деятельность на службе юридического лица публичного права. Под формальное понятие государственной службы кроме чиновников подпадают также судьи, профессиональные солдаты, солдаты по контракту на определенное время и служащие вместе с рабочими, которые состоят на службе юридического лица публичного права. Чиновничество в землях ФРГ (особенно в так называемых старых землях ФРГ) в силу многочисленности полицейских чиновников и учителей (учитель в Германии — чиновник) составляет большинство, т.е. чиновников больше, чем просто служащих и рабочих, занятых на государственной службе. Публичная служба в Германии — это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении определенными субъектами публично-правовых функций в органах федеральной государственной власти, земельных органах, общинах и других субъектах публичного права. К государственной службе относятся: а) профессиональные судьи, которые выполняют функции правосудия; б) профессиональные военные; в) министры, члены дирекции федерального банка; г) чиновники, осуществляющие управленческие функции. Единство государственной службы Германии обеспечивается общей для всех ее уровней и видов системой званий, чинов, рангов, едиными правилами прохождения службы, установленными правами, обязанностями, ограничениями и гарантиями, пенсионным обеспечением и оплатой труда. 5.5.1. Историческая осудц Право в Европейском Союзе — это особый вид законодательства, розданный на основе сочетания принципов, содержащихся в юридических системах стран-участниц, и новых принципов, характерных я правопорядка Сообщества. Первоначально Сообщество состояло 43 трех отдельных экономических организаций, созданных по соглашению. Европейское объединение угля и стали о6разовалося Парижскому договору 1951 г., а в 1957 г. были подписаны .два других соглашен: о Европейском экономическом сообществе (ЕЭС) и Европейский договор по атомной энергии. Самым важным из них является договора ЕЭС, поскольку он имеет более широкое применение, чем два других. Он определяет принципы Сообщества, его основы, политику и вида управления институтами Сообщества. К шести первоначальным членам Сообщества: Бельгии, Франции, Германии, Италии, Люксембургу и Нидерландам, - в 1973 г. присоединились Великобритания, Ирландия и Дания, в 1981 г. - Греция, в 1986 г. — Испания и Португалия и в 1995 г. — Швеция, Финляндия и Австрия. Одной из Шей Сообщества на настоящий момент является его расширение за к обратившихся с просьбой о вступлении стран Центральной и Восточной Европы. Учредительные Документы Сообщества пересматривались трижды: в Едином Европэдском акте 1987 г., в Договоре Европейского Союза 1992 г. и в Амстердам с ком договоре (проекте) 1997 г. Договор Европейского Союза устанавливает конституционную базу на трех «столпах». Первый - это Договор ЕЭС (исправленный), второй -положения, относящая к общим вопросам внешней политики и политики безопасности ц третий — положения о сотрудничестве в области права и внутренних дел. В природе Сообщества было заложено быстрое развитие его внутренней структуры. Существует разветвленная и сложная сеть институтов, имеющих полномочия продвигать идеи Сообщества, и многие изменения, внесенные после пересмотра договоров, имеют орошение к роли и взаимоотношениям между этими институтами. Следует отметить что институты Сообщества не просто являются его составляющими административными частями. Настоящий анализ европейского административного права принимает во внимание, что страны, входящие в сообщество, и их правительства сами по себе являются жизненно важными частями конституционной структуры Сообщества, так сказав «местными» правительствами в общей наднациональной схеме. 5.5.2. Особенности конституции. 1. Основным источником правовых норм ЕЭС являются учредительные договоры и законы, принятые в целях их реализации. Договоры являются первичными правовыми документами, законы — вторичными. И те и другие дополняются юрисдикцией Европейского Суда справедливости. 2. Межправительственные конференции являются официальным механизмом пересмотра первичного законодательства Союза. Вторичное его законодательство принимается Советом, Комиссией и Парламентом. Существует пять основных типов правовых документов, раз-. личных по характеру. Это постановления, директивы, решения, рекомендации и заключения. Два последних документа не влекут за собой мер юридического характера. 3. Граждане могут пользоваться правами, вытекающими из мер Сообщества, в своих национальных судах, даже если эти меры еще не применяются национальным законодательством. В этом заключается принцип прямого действия, установленный Судом Van Gend and loos и разработанный в дальнейшем прецедентным правом. 4. В случае конфликта между положениями прямого применения или прямого действия, относящимися к законодательству Сообщества, и законодательством отдельной страны применяется правовое положение Сообщества. В этом состоит принцип примата, установленный ECJ в Costa v. ENEL и разработанный в дальнейшем прецедентным правом, включая Factortime. 5. Поскольку система Сообщества не предусматривает отдельного административного суда как такового, в ней применяется судебная проверка актов Европейского сообщества. Действие может быть представлено на рассмотрение ЕСL для того, чтобы либо отменить Акт Сообщества, либо обязать действовать в том случае, если жалоба была на бездействие. 6. Страны-участницы могут предлагать к рассмотрению действия, связанные с нарушением закона Сообщества со стороны других стран-участниц или Комиссии. 5.5.3. Административная система. 1. Основными институтами в рамках Европейского Союза являются следующие: Европейский Парламент, который избирается общим прямым голосованием и представляет народы Сообщества. Он принимает участие в законодательной деятельности и составлении бюджета. Число членов Европарламента — порядка 700, число мест для каждой из стран-участниц должно обеспечивать соответствующее представительство; Совет Европейского Союза (или его Совет министров) состоит из министров, представляющих каждое из правительств. Выносит решения и принимает законодательство Сообщества; Комиссия предлагает проекты законов Сообщества, следит за соблюдением законов и договоров и осуществляет общую политику; Суд справедливости вместе с Судом первой инстанции следит за соблюдением закона при интерпретации и применении договоров. Хотя суды не связаны строгой доктриной прецедента, обычно, хотя не всегда, они следуют принципам, установленным предыдущими приговорами. Другими важными институтами являются Суд аудиторов, Европейский инвестиционный банк, Социально-экономический комитет, Комитет регионов и Европейский валютный институт. 2. В своем развитии Сообщество вставало перед выбором тех или иных законодательных процедур. Варианты отражали регулирование соотношения полномочий между Советом, Комиссией и Парламентом, в особенности же — рост влияния последнего. 3. Амстердамский договор (проект) упрощает систему, вводя три законодательные процедуры: совместное решение, одобрение и консультация. Голосование осуществляется простым либо квалифицированным большинством в тех случаях, когда это облегчает процедуру принятия решения. 4. Основы судебного пересмотра актов ЕС прописаны в ст. 179 Договора. Для того чтобы иметь основания оспорить тот или иной акт, необходимо, чтобы были выполнены четыре серьезных условия. Сам акт должен быть такого типа, который позволяет открыто оспаривать его юридический эффект. Статус учреждения или лица, выносящего протест, должен позволять ему такое действие. Кроме того, необходимо, чтобы была очевидна серьезная противоправность по существу или по процедуре, а также соблюдены предусмотренные для протеста временные рамки. 5. Судебная проверка бездействия основывается на ст. 175. Соответствующему органу должно быть предоставлено достаточное время, чтобы определить свою позицию или выполнить действие, прежде чем бездействие станет рассматриваться как отказ действовать. 6. Если истекает срок, назначенный для выполнения действия, остается возможность предъявить иск о незаконности по ст. 184. 7. Статья 177 позволяет национальным судам передавать вопросы, относящиеся к праву Сообщества, для рассмотрения в Европейский суд справедливости. В этом состоит предварительная обязательная юрисдикция Суда. Ее цель — обеспечить единообразное применение законов Сообщества во всех странах-участницах. Заявление может быть не принято в том случае, если суть дела несоответствующая или фактически нет проблемы. 8. Действия против стран-участниц предпринимаются в соответствии со ст. 169 и 170 Договора. Европейский Суд справедливости обладает исключительной юрисдикцией в этих вопросах. Обычными проблемами являются несовместимость законов или введение административных процедур, не согласующихся с законодательством Сообщества. 5.5.4. Административное право. Мы видели, что европейское административное право в основном изложено в учредительных документах Союза. Оно также основывается на юриспруденции Европейского Суда справедливости. При вынесении своих решений и при определении области и оснований для проведения проверки актов институтов Сообщества и стран-участниц Суд исходит из фундаментальных принципов, которые служат основой для функционирования правопорядка. Эти принципы также заложены в предварительной регулятивной юрисдикции Суда и применяются регулятивными органами и омбудсменами Сообщества. Эти принципы представляют собой нечто отдельное от политики Сообщества. Существует несколько важных основополагающих принципов европейского административного права. 1. Принципы примата и прямого действия права обсуждались выше. 2. Каждый гражданин любой страны-участницы является как гражданином своего государства, так и гражданином Европы. Страны-участницы могут нести ответственность перед физическими лицами за нарушение законодательства Сообщества. Это было окончательно закреплено в Frankovich и подтверждено последующими решениями. Если гражданин является жертвой акта «плохого управления» со стороны какого-либо института Сообщества или его органа, он может апеллировать к Европейскому омбудсмену. 3. При толковании законов Сообщества применяется телеологический метод построения. В преамбуле любого мероприятия Сообщества излагается его цель. Это помогает при последующей интерпретации. 4. Все административные акты ограничены основными принципами недискриминации по признаку пола или национальности. 5. Следует отметить, что на европейское административное право также оказал воздействие принцип равенства, который имеет четкие отличия от недискриминации по признаку пола или расы. Это требует, чтобы к похожим ситуациям не подходили с различными мерками, а разные ситуации не трактовали одинаково, за исключением тех случаев, когда такая трактовка объективно оправдана. 6. Система Сообщества гарантирует широкий спектр фундаментальных прав. Необходимо, однако, заметить, что только в исключительных случаях меру, принятую Сообществом, можно считать ничтожной на том основании, что она нарушает международные права человека. 7. Принцип субсидиарности влечет за собой регулирование на возможно более низком уровне. Как таковой он важен при определении границ компетенции Сообщества. Одним из его проявлений является предпочтение, где это возможно, национальной нормы норме, установленной Сообществом. 8. Принцип административного права, знакомый многим системам, — это принцип юридической определенности. В европейском законодательстве он означает, что принимаемые Сообществом меры, влекущие за собой юридические последствия, должны быть четкими и точными и они должны быть разъяснены затронутым лицам, с тем чтобы те могли понять, когда начинаются юридические последствия. 9. Меры, принимаемые Сообществом, и национальное законодательство, приводящее их в действие, должны соблюдать принцип пропорциональности. Средства, к которым они прибегают для достижения своих целей, должны давать возможность достичь этих целей и не должны выходить за рамки необходимого для достижения этих целей. 10. Быстро развивающийся принцип законных ожиданий защищает тех, кто разумно и добросовестно полагается на действия или мероприятия институтов Сообщества. Следует заметить, что последние два из этих принципов в недавнее время стали все активнее проникать в систему административного права Великобритании. 5.6. Соединенные Штаты Америки 5.6.1. Историческое основание. Особенностью становления административной системы Соединенных Штатов Америки было самое широкое влияние на нее английских традиций в области организации государственного управления и формирования его правовых основ. Колониальный период Североамериканского континента наложил серьезный отпечаток на последующую историю внедрения в практику управления государством принципов администрирования, которым предшествовали различные способы общинного самоуправления. Опосредованное влияние королевской власти (через торговые компании и частных лиц) предопределило некоторую свободу поселенцев в Новом Свете в организации власти на колонизованных территориях при сохранении привилегий поселенцев как английских подданных. Решающую роль в управлении делами североамериканских колоний, несмотря на созданные впоследствии представительные органы парламентского типа, играли губернаторы, назначаемые советами торговых компаний, собственниками колоний либо английским монархом. Права губернаторов были весьма широки и подкреплялись реальной возможностью применять силу. Современная традиция и правовое основание для широких полномочий Президента США, губернаторов назначать на административные и судейские должности весьма широкого перечня чиновников имеет свое начало в праве первых губернаторов колонизованных территорий назначать и смещать большую часть чиновников колониальной администрации и судов. Дух свободы в новом американском обществе, обусловленный факторами, повлиявшими на процесс переселения английских подданных в Северную Америку, был выражен в первых правовых актах колонизованных территорий. Так, в наиболее известном массачусетском «Своде свобод» (1641) американцы не только воспроизвели нормы английского права о свободах и вольностях, но и сформулировали новые гуманные принципы. Впоследствии они были закреплены, например, в поправке к Конституции США о запрете жестоких наказаний. Правда, это не помешало поселенцам весьма жестоко и несправедливо относиться к аборигенам — индейцам. Характер управления в разных колониях (южных, Новой Англии) во многом зависел от воли лиц и компаний, обладавших правами согласно королевским хартиям. Управление южными территориями в основном было основано на верховенстве административной власти губернаторов над легислатурами, а в Новой Англии и некоторых других территориях представительные органы наделялись значительными полномочиями. Весьма примечательной была история формирования судебной системы североамериканских территорий. Будучи почти лишенными профессионального судебного чиновничества, суды на первом этапе в большей мере были органами администрирования, нежели судебной власти. Существенным фактором, влиявшим на формирование американской системы управления, была революционная борьба за освобождение колоний от английского владычества. Дух свободы, принесенный в Америку переселенцами-англичанами, воплотился в созданных в процессе борьбы с колониальными властями комитетах безопасности (по сути — органах политической власти). Более позднее состояние власти в США отличалось свободой общества в управлении самим собой, что позволило А. де Токвилю рассматривать США как совершенно новую форму реализации власти. Ретроспективный анализ показывает, что административная система США как часть механизма защиты интересов поселенцев на территориях колоний, выраставшая из идеалов свободы граждан (выкованных в борьбе с английской короной), трансформировалась от верховенства законодательной власти Конгресса до фактического господства исполнительной власти в лице Президента и подчиненных ему структур. Существенную роль в усилении позиций исполнительной власти играет делегированное законодательство, освященное судебной властью, поскольку «суды подтвердили право Конгресса передавать обширные полномочия федеральной бюрократии». Несмотря на наличие традиционных и современных политико-правовых механизмов вовлечения населения в демократические процессы, элита, по всей видимости, более заинтересована в поддержании иллюзии демократии, чем в создании правительства, ответственного перед народом. Так или иначе, к такому (возможно, более компромиссному, мягкому) выводу приходят американские исследователи проблем оптимизации механизма разделения властей на федеральном уровне. Вместе с тем американская история свидетельствует и о том, что перманентное противостояние Конгресса и Президента США при вело к выработке довольно действенного механизма взаимного контроля органов законодательной и исполнительной власти. Однако это не мешает политической элите, особенно в сфере функционирования исполнительной власти, использовать свое положение властвующих в собственных интересах. Американские ученые отмечают, что «правительственные чиновники сегодня располагают беспрецедентной способностью манипулировать информацией и формировать общественное мнение как во время выборов, так и в периоды между ними. Большая часть внутренней политики делается в рамках «скрытых правительств», включающих в себя профессиональных карьеристов, ключевые агентства исполнительной власти и соответствующих отраслевых и корпоративных лоббистов. Значительная часть процесса формирования государственной политики переместилась за закрытые двери»'. Кроме того, «рост бюрократии существенно изменил процессы формирования общенациональной политики. Разрастание бюрократии привело к тому, что инициатива определения и проведения в жизнь публичной политики перешла от Конгресса к исполнительной власти». Указанный вывод не бесспорен, но симптоматичен для современной демократии высокоразвитых постиндустриальных государств. По крайней мере, этот вывод справедлив для США, где, как утверждают Daniel Hellinger и Dennis R. Judd, «к демократическим процессам относятся с терпимостью, только если они не представляют опасности для гегемонии элиты». 5.6.2. Основная конституционная система. Являясь пионерами конституционного закрепления формы правления государства, несмотря на незначительный по историческим меркам срок существования государства, Соединенные Штаты Америки стали примером для многих государств мира в построении системы центральных органов государственной власти. Позитивное влияние США на мировую практику было предопределено фактом реализации в США наиболее прогрессивных идей и принципов построения государственного механизма, прежде всего принципа разделения властей. И если идеи разделения властей во всех их модификациях рождались в Старом Свете, то практическое воплощение в оригинальной форме они нашли в Северной Америке. Именно в этой части американская конституционная модель государственно-организованного общества оказалась наиболее притягательной для других государств (в отличие от теории естественных прав человека, заслуга в продвижении которых в гуманистическую, пусть даже формальную, практику принадлежит европейским странам). Составной частью принципа разделения властей основатели определили так называемый механизм «сдержек и противовесов», обеспечивавший некоторую гармонизацию публичной государственной власти на федеральном уровне. Во многом эта система определила и механизм верховной власти в отдельных штатах, республиканская форма правления которых гарантировалась Конституцией США (ст. IV, раздел 4). Ведущий принцип Конституции США — разделение властей — лежит в основе взаимоотношений высших органов федерации, штатов. Согласно доктрине и практике в США разделение властей обеспечивает рациональное управление, когда ни одна из ветвей власти не выходит за собственные прерогативы, не злоупотребляет властью. Не менее существенным является механизм распределения полномочий и сфер их реализации между федерацией и штатами. В рамках федеративных отношений выработаны способы и средства, обеспечивающие целостность государства, единство общегосударственной внутренней и особенно внешней политики, в целом служащей интересам населения страны. Весьма существенную роль в этих отношениях играет Президент США и весь аппарат исполнительной власти, реально распоряжающийся всеми материальными и финансовыми ресурсами государства. Большим достижением американской политико-правовой системы является бюджетный федерализм, позволяющий гармонизировать интересы штатов и всего Союза публично-правовыми средствами. Конституция США закрепляет за Конгрессом Соединенных Штатов, состоящим из Палаты представителей и Сената, полномочия законодательной власти (ст. I), Президентом Соединенных Штатов Америки — осуществление исполнительной власти (ст. II), Верховным судом и теми низшими судами, которые время от времени устанавливаются и учреждаются Конгрессом, — осуществление судебной власти Соединенных Штатов (ст. III). Конституция США, создававшаяся для целей закрепления федералистских отношений между штатами, не закрепляла механизма власти ни в самих штатах, ни на местном уровне. Поэтому конституционная система управления в США может быть в полной мере уяснена в контексте анализа конституций штатов. Последние, наряду с регулированием властных отношений на уровне высших органов штатов, закрепляют принципы и нередко структуру местного управления и самоуправления, которые во многих штатах являются их креатурой. Конституции штатов без исключения включают в себя билли о правах, закрепившие «естественные и неотчуждаемые» права человека, во многом определяющие отношения граждан с исполнительной властью. Подробно закрепляя порядок формирования, полномочия и процедуру деятельности легислатур, конституции штатов также тщательно закрепляют принципы и порядок организации и деятельности органов исполнительной власти (администрации). Центральной фигурой исполнительной власти штата является губернатор, осуществляющий руководство обширной структурой административных органов. Значительная часть органов исполнительной власти является выборной, что несколько компенсирует потери демократии в условиях оторванности бюрократии от населения. Одним из объектов конституционного закрепления властных отношений является местное управление и самоуправление. Конституции штатов закрепляют как формы административно-территориального деления (графства, тиуны или тиуншипы, поселки и муниципалитеты), так и систему местных органов власти, о которых будет сказано ниже. 5.6.3. Административная система. В контексте наших задач — анализа принципов администрирования и административного права и форм их реализации — весьма интересна та часть государственно-властных отношений в США, которая предполагает участие в них органов исполнительной власти: Президента, других центральных ведомств, органов исполнительной власти штатов, местного управления, самоуправления. Федеральный уровень административной системы США прежде всего включает в себя Президента, которому принадлежит вся исполнительная власть, Вице-президента, избираемого вместе с Президентом сроком на четыре года и являющегося спикером Сената Конгресса США. Президенту подчинен аппарат Белого дома, так называемый кухонный кабинет министров Президента, возглавляемый главой Администрации Президента. Вице-президент имеет свой аппарат, расположенный также в Белом доме. Однако функции аппаратов Президента и Вице-президента различны. Аппарат последнего выполняет организационно-технические функции, тогда как аппарат Президента участвует в формировании политики Президента. Кроме того, в структуре американской федеральной исполнительной власти имеются министерства (департаменты во главе с секретарем — всего 14), исполнительный аппарат при Президенте США — Исполнительное управление Президента (управления, советы, службы — всего 9), независимые агентства, бюро, корпорации, службы и Центробанк. Исполнительный аппарат и министерства находятся под непосредственным руководством Президента США. Однако Исполнительное управление Президента играет все возрастающую роль в политической жизни страны, нередко оттесняя министерства и ведомства, образуемые на основе закона*. Это та практика США, которая, возможно, вдохновляет властные притязания Администрации Президента Российской Федерации, во многом дублирующей не только министерства и ведомства России, но и Правительства в целом. Независимые агентства, бюро, корпорации, службы и Центробанк структурно входят в систему исполнительной власти, но не зависят в своей работе от Президента США. Практика такова, что «для обычного гражданина бюрократические агентства представляются более могущественными; часто это единственные контакты, которые граждане имеют со своим правительством». В американской доктрине довольно сильны позиции, согласно которым правительство считается универсальным органом для решения всех проблем. Как отмечает Остром Винсент, «преобладающим становится взгляд на Президента как на фигуру, осуществляющую единоличное руководство механизмами управления внутри исполнительной ветви власти, а в деятельности этих механизмов все большее место начинают занимать законодательные функции — формулирование правил для упорядочения взаимоотношений в американском обществе». Тенденция на усиление законодательного регулирования общественных отношений посредством делегированного законодательства в США, с учетом очевидной ориентации российского политического истеблишмента периода президентства Б.Н. Ельцина на опыт функционирования исполнительной власти в США, стала образцом для подражания в правовом регулировании различных сфер государственной жизни в России. В исполнительной власти прежде всего разрабатываются и реализуются принципы элитарного правления, фактически отстраняющие рядовых граждан от участия в формировании государственной политики. И если в Конгрессе, легислатурах штатов воля народа в какой-то степени объективируется в решениях депутатов и сенаторов, то в недрах исполнительной власти формирование политики практически не зависит от воли граждан. Здесь господствует обширная бюрократия. Численность федеральных государственных служащих выросла с полумиллиона в 20-е гг. до одного миллиона накануне Второй мировой войны, до двух миллионов в конце сороковых и до трех миллионов к тому времени, когда Ричард Никсон был избран Президентом в 1968 г. Губернаторы штатов — второй слой (но не уровень) в системе исполнительной власти США, обладающие большой независимостью в осуществлении своей власти, во многом по своему статусу напоминающие Президента США. Это просматривается даже в наличии лейтенант-губернаторов, прообразом которых является Вице-президент США. Примерно на тех же принципах строится исполнительный аппарат губернатора. Часть администраторов (секретари, атторнеи, казначеи и др.) избираются непосредственно гражданами, что является предпосылкой их независимого поведения, нередко ведущего к конфликтам с губернатором. Характерной чертой аппарата управления в штатах является наличие большого числа департаментов, агентств и ведомств с крайне запутанной структурой, перекрещивающейся компетенцией, межведомственными конфликтами, неподчиненностью многих из них главе исполнительной власти. Кроме того, штаты имеют многие учреждения, которые не обладают реальным общенациональным эквивалентом. Среди подобных учреждений — большая часть советов по выдаче лицензий на право занятия определенной деятельностью, от решений которых зависит профессиональная карьера специалистов. Как развивающаяся система исполнительная власть в штатах постоянно совершенствуется, проводятся реформы, целью которых является создание условий для наиболее успешного служения органов исполнительной власти народу. В рамках проводимых реформ укрупняются структуры исполнительной власти, учреждаются кабинеты при губернаторах, которые сами их и формируют из числа руководителей ведущих управленческих органов. Одним из направлений совершенствования механизмов исполнительной власти стало упорядочение правовой основы деятельности государственных служащих, которые играют ключевую роль в реализации принципов административного права, особенно в отношениях с гражданами. Следует отметить, что, несмотря на сильные бюрократические проявления в деятельности госслужащих, они, имея неплохие трудовые и социальные гарантии, демонстрируют в отношениях с гражданами, по крайней мере, формальную предупредительность, сдержанность. Хотя это нередко не способствует решению проблемы гражданина по существу, однако создает иллюзию гармонии исполнительной власти и населения, содействует сохранению социального мира, укрепляет веру в то, что государство является инструментом демократического правления. Между тем в России отсутствует даже такой способ поддержания хотя бы видимости заботы огромной армии государственных и муниципальных чиновников о человеке. Наиболее близкой к гражданину является местная власть, которая призвана решать жизненно важные проблемы населения городов и поселков. В частности, на местном уровне решаются многие социальные вопросы, для чего необходимы значительные финансовые ресурсы (последние составляют существенную долю федерального бюджета). Кроме того, организуя управление социальной сферой, муниципалитеты создают рабочие места, решают вопросы занятости населения. Местное самоуправление и управление формируется на базе административно-территориального деления. Более чем в трех тысячах графств население избирает советы графств, других должностных лиц (шерифа, прокурора или атторнея, казначея, комиссара и др.). Исполнительные коллегиальные органы на уровне графств не создаются, а совет и указанные выше должностные лица руководят муниципальными служащими. Города составляют многочисленные самоуправляющиеся единицы, власть в которых организуется на основе трех систем городского самоуправления. В системе «совет — управляющий» (в большинстве городов) совет избирается населением, который, в свою очередь, избирает мэра. Функцию управления выполняет нанимаемый по контракту управляющий, он же нанимает других чиновников. В значительной части городов используется механизм управления «совет — мэр». Здесь население избирает оба органа власти. Мэр назначает чиновников (как правило, на основе конкурсного отбора, но часть чиновников являются политическими назначенцами — срок их полномочий равен сроку полномочий мэра). Незначительную часть составляют города, где существует комиссионная система. Ее особенностью является то, что она, будучи избранной населением, совмещает функции городского совета и выполнение ее членами функций управления отдельными сферами жизни города. В таунах и тауншипах решение вопросов местной жизни осуществляется на собраниях жителей (всего поселения либо отдельных поселений, входящих в тауншип), которые избирают небольшой исполнительный комитет, казначея, констебля. Для управления отдельными сферами в штатах создаются многочисленные специальные округа — школьные, экологические, противопожарные и т.д. Эти округа не совпадают с административно-территориальным делением, охватывают территорию нескольких территориальных единиц. В таких округах населением избирается комитет, либо органом, создавшим округ, назначаются чиновники. Указанные органы округов занимаются решением только профильных вопросов. Следует заметить, что на уровне местного самоуправления и управления в США созданы наиболее благоприятные условия для реализации принципов демократического управления делами общества. Именно здесь политические лозунги могут быть очень быстро проверены практикой, а честность и профессионализм политиков и чиновников (большинство из них имеют единый статус) проконтролированы самим населением. Поэтому в большинстве случаев реальным влиянием на местах обладают истинные демократы (не в партийном смысле!). Они признают право населения на контроль их деятельности, несут ответственность, в том числе и в порядке реализации института отзыва. Указанные обстоятельства важны для функционирования системы исполнительной власти, поскольку чаще всего она обладает реальными рычагами управления местными делами. 5.6.4. Основные характеристики административного права. Как . отмечает Лоуренс Фридмен, «административный сектор юридической системы является наиболее быстро растущей частью, и в этом его явное преимущество... Административным сектором является все, что останется праву и правительству после того, как мы удалим суды и законодательные органы, президента и губернаторов, мэров и учреждения, ведающие национальной безопасностью. Остаток, то есть все то, что в юридической системе относится к правовым нормам, политике и к тому, что создает нормы и политику, и представляет собой административный сектор». Соглашаясь с автором относительно серьезного значения политики для администрирования, правотворчества, остановимся на интересующем нас аспекте — правовом регулировании отношений в сфере исполнительной власти. Такой подход соответствует российской правовой доктрине, согласно которой административное право включает в себя правовые нормы, регулирующие отношения в сфере исполнительной власти. Система законодательства (в широком смысле), регулирующего исполнительную власть, имеет три уровня источников — федеральный, штатов, местного самоуправления и управления. На федеральном уровне Конституция предоставляет нормотворческие полномочия Конгрессу, который, в свою очередь, делегирует (это прямо в Конституции не предусмотрено) право издавать нормативные акты Президенту и другим административным ведомствам, хотя первоначально такой вариант нормотворчества Конституцией не предполагался. Но в современных США административное нормотворчество получило особенно широкий размах, что вызвано усложнением функций государства в целом. Конгресс при этом осуществляет контроль нормотворческой деятельности административных ведомств с точки зрения соблюдения ими прерогатив такого регулирования общественных отношений. Но это не меняет сложившегося положения, когда административные органы фактически осуществляют законодательную (а не исполнительную) власть. Законодательная деятельность между тем признается в параграфе 553 пятого раздела Свода законов, а также решениями судов — первое из них — решение Верховного суда США 1813 г. (хотя были и исключения из этого правила). Подобная ситуация сложилась и в штатах, где легислатуры делегировали административным структурам широкие нормотворческие полномочия. Это привело к усилению дискреционной власти администрации. Административное право, определяя параметры действий органов исполнительной власти, закрепляет процедуру нормотворческой деятельности административных учреждений. Установлены также средства гарантирования населения от возможного произвола чиновников, обязанности органов и должностных лиц раскрывать информацию об их деятельности, в том числе и нормотворческой. Общие принципы административно-правового регулирования соблюдаются и на уровне местного самоуправления и управления, где также имеется обширный массив административных нормативно-правовых актов. Конституционное и административное законодательство является основой для судебной и административной защиты прав человека и гражданина. Решение вопросов по защите прав человека и гражданина базируется прежде всего на первой поправке к Конституции США, закрепляющей право «обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб». Обжалование может быть осуществлено как нормативного, так и индивидуального акта административных органов. Судебная защита прав в связи с деятельностью административных органов занимает важное, но не самое большое место в спорах граждан с администрацией. И хотя общая тенденция на поддержание высокого авторитета суда сохраняется, значительное количество административных споров рассматривается в квазисудебном порядке административными учреждениями, которые были наделены такими полномочиями в нарушение Конституции США. При этом «...все большее число людей думают о нем в лучшем случае как о необходимом зле». 5.7.1. Сущность современного российского административного права. Административное право заключает в себе сущность правовых положений, которые специфическим образом действуют на управление и в сфере управления, а именно в области: 1) организации управления, 2) процесса управления. Это, однако, не означает, что административное право применимо только по отношению к органам управления и их деятельности; оно также регулирует отношения между «государственной администрацией» (или органами управления) и гражданами и другими субъектами права, т.е. определяет права и обязанности граждан, но только по отношению к управлению и в сфере управления. Общее административное право представляет собой систему общих .норм, определяющих сущность административно-правового регулирования во всем его объеме и по отношению ко всем субъектам права и регулирующих четыре крупнейших блока отношений: 1) организационно-управленческое право, регламентирующее отношения в сфере общей организации управления и его осуществления в различных отраслях и сферах; 2) управленческий процесс, т.е. порядок совершения управленческих действий, установления управленческих процедур, принятия и исполнения правовых актов управления (нормативных и индивидуальных), административный договор; 3) административный процесс (административное судопроизводство), т.е. судебная защита граждан от действий и решений органов публичной власти, нарушающих их права и свободы (рассмотрение судом жалобы гражданина на действия и решения органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих). Российская наука административного права определяет судебную защиту прав и свобод граждан от действий и административных актов, нарушающих права и свободы граждан, термином «административная юстиция»; 4) административно-деликтное право, устанавливающее так называемые административно-деликтные (административно-юрисдикционные) отношения, т.е. отношения, которые возникают в процессе применения мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными лицами к субъектам, нарушающим обязательные для всех правила поведения. Административно-деликтное право состоит из двух частей: материальное административно-деликтное право (например, установление административных взысканий) и процессуальное административно-деликтное право (например, порядок наложения административных взысканий на физических и юридических лиц, совершивших административные правонарушения). Административно-деликтные отношения (охранительные правоотношения) могут возникать также с целью предупредительного воздействия на различные субъекты права (например, меры административно-предупредительного характера) и с целью возмещения имущественного ущерба, причиненного правонарушениями. Административно-деликтное право нельзя приравнивать к полицейскому праву или идентифицировать с ним. Думается, что формирующееся в системе правовых отраслей полицейское право — это лишь одна из важнейших частей организационно-административного права (задачи, структура, компетенция милиции или полиции и т.д.) и административно-деликтного права (применение должностными лицами мер административного принуждения, выполнение других юрисдикционных функций). Административно-деликтное право — более широкий, более содержательный блок отношений по сравнению с правом полицейским. В нашей стране полицейское право можно определить как «милицейское право», т.е. как такую подотрасль административного права, которая регламентирует отношения по организации и деятельности милиции в Российской Федерации. Административное право содержит в качестве подотраслей, кроме управленческого и полицейского (или «милицейского») права, и другие обширные сферы правового регулирования: экологическое, санитарно-эпидемиологическое, архитектурно-строительное, таможенное, налоговое, служебное право. В истории развития административного права можно найти аналог современному «безграничному» толкованию понятия «общественный порядок»: в XVII—XVIII вв. полицией или полицейской деятельностью считалось осуществление всяких функций и полномочий, направленных на обеспечение благосостояния и спокойствия общества, т.е. порядок осуществления всякой управленческой деятельности государства и его органов (во всех сферах и областях); этот термин объединял внутреннее управление. Термин «полиция» не равнозначен термину «административное управление» (установленному порядку управления во всех сферах административной деятельности государства), причем в истории развития государственности и права термин «полиция» постоянно сужался. В XIX в. это понятие ограничивалось лишь управлением в сфере обеспечения правопорядка (защита общего правопорядка, защита граждан, общественности и самого государства от угроз и нападений). Наконец, с середины XX в. и до настоящего времени под термином «полиция» понимается лишь такая деятельность специальных государственных органов и уполномоченных должностных лиц, которая направлена на обеспечение защиты общества и отдельных граждан от различных опасностей, на поддержание общественного порядка (в узком, или «милицейском», смысле слова) и общественной безопасности. В настоящее время термин «полиция» не объединяет и не раскрывает таких сфер правового регулирования и специальной деятельности, как, например, врачебная, санитарно-эпидемиологическая, строительная, налоговая, экологическая. Однако в этих областях наряду с позитивным управлением постоянно реализуются и применяются административно-принудительные функции и соответствующие правовые средства охраны. Думается, что термин «полиция» («милиция») целесообразно использовать сегодня лишь в узком смысле, а полицейскую охранительную деятельность считать одной из многих сфер административно-правового регулирования при использовании мер административного принуждения. Такой подход, на наш взгляд, соответствует современной структуре административного законодательства, устанавливающего наряду с мерами принуждения, применяемыми органами милиции, и другие меры принудительного характера, осуществляемые административно-юрисдикционными органами и должностными лицами. В условиях современного государства, государственного управления и административного права является, по нашему мнению, необоснованной идея реанимировать и абсолютизировать понятие «полицейское право»'. Полицейское право Российской Федерации — это практическая реальность в системе современного российского административного права, являющаяся подотраслью административного права, которая в ближайшее время (при новом подходе к структуре административного права) войдет наряду, например, со служебным правом в Особенную часть административного права. 5.7.2. К дискуссии по вопросу о новой системе российского административного права. В настоящее время следует, на наш взгляд, говорить о новом подходе к разделению (системе) административного права; его необходимо проводить по иным основаниям, чем те, которые приняты сегодня. В основу разделения Общей и Особенной частей административного права следует положить предмет регулирования. В Общей части административного права целесообразно сгруппировать правовые нормы, которые одинаково действуют во всех сферах организации и функционирования управления. Поэтому в самом общем виде Общую часть административного права можно представить следующим образом: 1) понятие и сущность публичного управления; правовые источники административного права; основные понятия административного права; особенности административно-правовых отношений; 2) субъекты управленческих действий; 3) структура и содержание государственного управления; 4) управленческий процесс (т.е. теория управленческих действий или формы и методы государственного управления); правовой акт управления и административный договор (правовые основы, понятие и разграничение между другими правовыми договорами; значение договора между гражданами и государством; предпосылки для заключения административного договора; правовые последствия недействительности административных договоров); 5) административное принуждение; 6) административно-юрисдикционный процесс; 7) административный процесс или административно-правовая судебная защита прав и свобод граждан от незаконных действий и решений органов государственного управления и должностных лиц; 8) возмещение вреда и ущерба, причиненных физическим и юридическим лицам, в административном порядке (эта часть тесно связана с гражданским правом); 9) контроль и надзор в сфере государственного управления. Общая часть административного права объединяет те правила (нормы), принципы, понятия и правовые институты, которые применимы ко всем областям административного права; иными словами, она регулирует типичное, сравнимое, общее в системе управления. В отличие от гражданского и уголовного права, Общая часть которых кодифицирована (Гражданский и Уголовный кодексы РФ), административное право не имеет такого документа. Поэтому в отсутствие такого важнейшего нормативного правового документа, как Административно-процессуальный кодекс, в котором бы правовым путем регламентировалось издание правовых актов управления, заключение административных договоров, совершение других процедурных действий административно-правового характера, едва ли можно говорить о целостности правового регулирования общих управленческих отношений. Особенная часть современного российского административного права претерпевает значительные изменения; она наполняется новым правовым содержанием в результате развития административного законодательства. В опубликованных в последние три года учебниках по административному праву, несмотря на некоторые (впрочем, непринципиальные) различия в подходах к определению структуры Особенной его части, авторы одинаково подходят к рассмотрению общих вопросов относительно структуры Особенной части этого учебного курса. Например, А.II. Алехин, А.А. Кармолицкий и Ю.М. Козлов, придерживаясь традиционной точки зрения на структуру Особенной части административного права, выделяют в ней следующие элементы: 1) основы административной организации управления в современных условиях; 2) управление экономикой; 3) управление социально-культурной сферой; 4) управление административно-политической сферой и 5) административное право и законность в управлении'. В учебнике, изданном под редакцией Д.Н. Бахраха, Особенная часть административного права сходна по содержанию с учебником А.П. Алехина, А.А. Кармолицкого и Ю.М. Козлова и состоит из трех разделов: 1) административно-правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства (безопасность, внутренние дела, деятельность милиции, пограничная безопасность, оборона и т.д.); 2) административно-правовые основы деятельности исполнительной власти по осуществлению социальной политики государства (управление образованием, наукой, культурой, здравоохранением, спортом, туризмом и т.д.); 3) административно-правовые основы деятельности исполнительной власти по осуществлению экономической политики государства. Примерно такая же структура Особенной части административного права приводится и в учебнике административного права, вышедшем в 1997 г. под редакцией А.П. Коренева. В учебнике Ю.А. Тихомирова Особенная часть административного права включена в раздел под названием «Механизм административно-правового управления», который подразделяется на такие темы, как: 1) управление: организация и функционирование; 2) государственный контроль; 3) информационное обеспечение государственного управления; 4) управление в сфере экономики; 5) организация управления в социальной сфере; 6) управление в сфере безопасности и законности; 7) управление в сфере международных отношений. Таким образом, можно констатировать, что представления о сущности и содержании Особенной части административного права на сегодняшний день остаются традиционными. В.М. Манохин выделяет в системе административного права три части: Общую, Особенную и Специальную. Специальная часть, по его мнению, состоит из таких разделов, как обеспечение безопасности личности, общества и государства в сфере внешних сношений, внутренних дел; охрана порядка и безопасности внутри страны; оперативно-розыскная, частная детективная и охранная деятельность и т.д. По нашему мнению, в Особенную часть, административного права целесообразно объединить правовые нормы, регламентирующие конкретные сферы управленческой деятельности. Такому критерию соответствуют, например, строительное право (в настоящее время в этой сфере действует множество административно-правовых законодательных актов), дорожное право (эта отрасль только формируется в России), предпринимательское право (его административно-правовая часть, т.е. административно-хозяйственное право), социальное право, школьное (образовательное) право, полицейское право, служебное право и т.д. Конечно, окончательному формированию новой Особенной части административного права, т.е. выделению практически самостоятельных правовых отраслей (подотраслей административного права), должна предшествовать интенсивная и тщательная практическая деятельность как законодателей, так и ученых. Длительное время может потребоваться для принятия специальных законодательных актов, регламентирующих отношения в соответствующих сферах публичного управления. На сегодняшний день в отдельных законодательных актах более или менее урегулированы лишь некоторые области Особенной части административного права, например: 1. Муниципальное право (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.; ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г.; конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении; уставы муниципальных образований). Муниципальное право как отрасль права содержит такие вопросы, как понятие и значение муниципального права; законодательные основы муниципальной деятельности; правовое положение структурных элементов местного самоуправления; классические признаки местного самоуправления (финансовая автономия, бюджет муниципального образования, самостоятельность в решении кадровых вопросов, независимость в планировании, обладание полномочиями по собственному правотворчеству и т.д.); задачи местного самоуправления; область и структура местного самоуправления; уставы муниципальных образований; контроль и надзор в системе местного самоуправления. 2. Милицейское, или полицейское, право. О необходимости его выделения в структуре административного права в качестве подотрасли речь идет в течение последних трех-четырех лет. К.С. Бельский, обосновывая необходимость выделения подотрасли полицейского права, указывает на специфические нормы полицейского права (к ним относятся нормы, определяющие обязанности, права и ответственность «компетентных (надзорных) органов в сфере общественного порядка», а также нормы, устанавливающие права, обязанности и ответственность граждан в сфере общественного порядка и полицейские правоотношения. В качестве условий, необходимых для выделения такой подотрасли права, К.С. Бельский указывает: 1) наличие специфического предмета регулирования; 2) единый метод правового регулирования, присущий полицейскому праву, основывается на специфическом способе воздействия на человеческое поведение — на надзоре и возможности в отдельных случаях применять административное принуждение; 3) законодательная обособленность полицейского права, заключающаяся в наличии специальных нормативных актов, устанавливающих полицейскую деятельность. Милиция может пониматься двояко: в материальном и формальном смысле. В материальном смысле милиция — это государственная деятельность, которая направлена на обеспечение общественного порядка, общественной безопасности, защиту от угрозы нарушения общественного порядка и безопасности. В формальном смысле под милицией понимаются государственные функции, которые осуществляют органы внутренних дел, милиция. Сюда относятся не только действия но обеспечению защиты от опасности нарушения общественного порядка, но и другая управленческая деятельность. Существуют также различные подразделения органов внутренних дел, например паспортно-визовая служба, которая занимается выдачей разрешений, паспортов, виз. В Российской Федерации приняты многие законы, которые могут положить начало выделению и формированию милицейского права: федеральные законы «О милиции», «О федеральных органах налоговой полиции», «О внутренних войсках МВД Российской Федерации», Положение о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации, Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД Российской Федерации, Положение о прохождении службы в органах внутренних дел Российской Федерации, Положение о местной (муниципальной) милиции и т.д. Нормы указанных правовых актов устанавливают: задачи, структуру и виды милиции; компетенцию; права, обязанности, ответственность работников милиции; службу в милиции и порядок ее прохождения и т.д. Под общественной безопасностью понимается неприкосновенность жизни, здоровья, чести, свободы и имущества граждан; нормальное функционирование государства, его учреждений и органов. Нарушение даже одного нормативного акта потенциально создает проблемы для общественной безопасности. Общественный порядок, как правило, представляет собой совокупность правил (установленных в законах, но часто и неписаных), создающих предпосылки для нормальной социальной и этической жизни граждан. В законодательстве целесообразно определить понятие «опасности» для общественного порядка и общественной безопасности. К властным принудительным полномочиям милиции относятся, как правило, право установления личности гражданина, доставление нарушителей, привод, личный обыск, досмотр вещей, документов, багажа, применение физической силы и т.д. Сотрудники милиции имеют право применять административно-правовые меры принуждения; наложение административного взыскания в виде штрафа; меры административного пресечения. Важным правовым средством, используемым в деятельности милиции, является административный акт милицейских органов. Его можно рассматривать в качестве важнейшего инструмента деятельности органов милиции и других контрольно-надзорных органов. 3. Строительное право. Под строительным правом следует понимать систему правовых норм, которые применяются в области планирования и проведения строительства. 7 мая 1998 г. был принят Градостроительный кодекс Российской Федерации', который регулирует отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки, благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природопользования, сохранения объектов историко-культурного наследия и охраны окружающей природной среды в целях обеспечения благоприятных условий проживания населения. Этот Кодекс определяет компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, органов власти субъектов РФ, права и обязанности граждан и юридических лиц в области градостроительной деятельности, роль градостроительной документации и градостроительных регламентов в регулировании использования территории Российской Федерации, а также ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о градостроительстве. Градостроительный кодекс Российской Федерации регламентирует важнейшие отношения в области строительного дела'. Начало процессу создания строительного права было положено в начале 90-х гг.: приняты федеральные законы «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»; «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства». Важнейшей частью строительного права должно стать планирование строительства, которое включило бы в себя систему предписаний о собственно планировании строительства и его осуществлении, а также о контроле в сфере строительства, осуществляемом органами архитектурно-строительного надзора; эти нормы должны содержать детальные правоустановления по обеспечению строительства в соответствии с нормативами. 4. Социальное право, уходящее своими корнями в социальное законодательство и содержащее правовые нормы последнего (законы «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и т.д.). Формирующаяся наука социального права призвана совершенствовать социальное законодательство; в перспективе предстоит решение задачи по кодификации социального законодательства, т.е. сведений его в Социальный кодекс Российской Федерации. 5. Образовательное право (Закон РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. в ред. ФЗ от 13 января 1996 г., ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г., другие законодательные и иные нормативные правовые акты). На возможность оформления образовательного законодательства и образовательного права в самостоятельную отрасль правовой системы не раз указывалось в литературе последних лет. Вместе с тем отмечается, что образовательное право является комплексной отраслью, включающей в себя нормы разных отраслей права: конституционного, трудового, административного, гражданского, финансового и др. Данные нормы не объединены единым методом правового регулирования, но связаны предметом и задачами правового регулирования, т.е. все они регулируют единые образовательные отношения. Сами образовательные отношения с 1992 г. регулируются образовательным законодательством, выделившимся из административного законодательства. Таким образом, образовательное право — комплексная отрасль публичного права, изучающая нормы образовательного законодательства, которая может стать структурной частью Особенной части административного права. В настоящее время происходит интенсивное развитие законодательства об образовании на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. Соответственно развивается и теория образовательного права, изучающая законодательство об образовании и само образовательное право. 6. Служебное право. Служебное право — это право государственной службы или, точнее говоря, право публичной службы (государственной и муниципальной службы). Эта подотрасль административного права регулирует публично-служебные отношения, складывающиеся в органах публичной службы по поводу организации и функционирования публичной службы, осуществления компетенции государственных органов и органов местного самоуправления. Развитие законодательства о государственной и муниципальной службе происходит достаточно быстро, что позволит создать основу для дальнейшего развития и самого служебного права. 7. Информационное право. В научной литературе существуют различные точки зрения относительно принадлежности формируемой в течение последних лет отрасли (или подотрасли) права (и в то же время отрасли законодательства) — информационного права. Думается, что до того момента, когда большинство ученых признает информационное право отраслью (или подотраслью) российского права, пройдет еще много-много времени. Сегодня же можно говорить о различных подходах не только к определению информационного права, но и к главным вопросам, составляющим его сущность: понятие, роль и место в системе права Российской Федерации информационного права; объективные основания для формирования информационного права; предмет и методы информационного права; взаимодействие с другими отраслями права; основные институты и источники информационного права; система информационного законодательства; классификация нормативно-правовых источников по предметам правового регулирования; информационное право как научная и учебная дисциплина; современные проблемы становления и развития российского информационного права; основные модели информационного права зарубежных стран: сравнительно-правовые аспекты. На наш взгляд, по предмету правового регулирования информационное право во многом относится к административному праву, хотя многие нормы этой отрасли (или подотрасли) права входят в систему иных отраслей права (например, конституционного права). Предлагаемая нами Особенная часть административного права, очевидно, будет включать в себя и другие подотрасли (отрасли) права. Новая система административного права в целом будет направлена, на наш взгляд, на дальнейшее развитие административного законодательства и проведение его кодификации, улучшение организационной структуры государственного управления и местного самоуправления, повышение качества управленческого труда, проведение целесообразной специализации учебного процесса в юридических учебных заведениях и повышение его эффективности. 6.1. Осуществление административных полномочий 6.1.1. Административное право определяет юридические рамки, в границах которых осуществляется государственное администрирование. Из анализа, проведенного в предыдущих главах, видно, что административное право состоит из двух частей: одна включает в себя основные законы, издаваемые законодательными органами, которые предоставляют полномочия исполнительным и административным властям совершать определенные действия, а вторая часть представляет собой набор принципов и процедур, определяющих пути осуществления предоставленных полномочий. Вторая, Общая часть является предметом рассмотрения в данной книге. Общая часть административного права имеет большое значение, поскольку она основывается на определенных социальных ценностях, касающихся способов осуществления административного управления и того, как государственные институты и власти должны вести себя по отношению к гражданам. Эти ценности выводятся из политической и социальной морали общества и часто закрепляются в конституции, в общих законах, особенно в административно-процессуальных кодексах и в решениях судов, пересматривающих административные дела. В либеральном демократическом обществе качество государственного администрирования зависит не только от того, насколько эффективен и экономичен результат осуществления этими органами своих полномочий, что, конечно, и есть основная причина для создания института государственного администрирования. Но его качество зависит также от того, насколько применяются и насколько уважаются общие принципы и процедуры. Поскольку эти принципы и процедуры напрямую определяют отношения между гражданами и государством, от них также зависит качество администрирования. 6.1.2. Стоит, однако, отвлечься, чтобы отметить, что общие принципы административного права не входят автоматически или с легкостью как неотъемлемая часть в ежедневную работу по государственному администрированию. Административные институты и власти, как любая организация, ведут свою жизнь и вырабатывают свой стиль, которому и следуют в той или иной степени в зависимости от различных влияний и оказываемого на них давления. Внутренняя жизнь административных организаций является объектом исследований различных социальных наук, которые всего лишь показывают, насколько сложны эти организации как по своей внутренней структуре, так и в своих отношениях с внешними институтами и силами. Экономические факторы, в особенности недостаток ресурсов, играют решающую роль; часто это означает, что чиновники испытывают огромное давление, завалены делами, а сроки поджимают. Это может означать также, что чиновники должны изобретать пути достижения своих целей теми скромными средствами, которые имеются в их распоряжении. Политическое влияние самого разного толка тоже может иметь вес при выборе пути, которым идут чиновники, выполняя поставленные задачи. Даже моральные настроения, превалирующие в обществе, могут определять взгляд чиновников на то или иное дело. Амбивалентность отношения общественности к промышленникам, нарушающим законы о защите окружающей среды, как оказалось, может явиться фактором, влияющим на позицию инспекторов, ответственных за обеспечение выполнения требований закона. Российская практика, особенно советского периода, во многом определялась в части защиты окружающей среды задачами, несовместимыми с задачами охраны окружающей среды, — вредные производства не закрывались только потому, что при этом могли ликвидироваться рабочие места, а работники лишались источника существования. По этой причине работники вредных производств требовали от чиновников сохранения загрязняющих окружающую природную среду предприятий, несмотря на то что как жители соответствующей местности, где расположено вредное производство, подвергались вредному, нередко канцерогенному, радиационному и т.п. воздействию со стороны своих предприятий. 6.1.3. Однако не только давление извне влияет на работу административных органов. Организации вырабатывают свой определенный характер и культуру отчасти в ответ на воздействие внешних сил, но отчасти и как результат норм, возникающих внутри этих организаций. Изучение внутренней жизни административных органов неоднократно , показывало, что внутренняя культура является ключевым фактором для понимания работы таких организаций. Изучение полиции и институтов социального обеспечения, например, показало, насколько сильно внутренняя культура и окружающая среда могут влиять на их поведение. Такие же результаты дали исследования различных административных процессов в Центральной и Восточной Европе, где явно была продемонстрирована важность внутренних и неформальных составляющих государственного администрирования. Не является исключением в этом отношении и современная Россия, в которой формирование исполнительных властных структур государства и местного самоуправления во многом определяется личными и групповыми интересами победивших на выборах лиц и организаций. Они зачастую не имеют устоявшихся общественно-признанных политико-нравственных основ осуществления народовластия, в том числе в сфере администрирования. Не способствует предотвращению внешних влияний на администрирование и существующий механизм подбора и расстановки кадров администраций, поскольку (если не считать принятые нормативные акты о государственной и муниципальной службе) отсутствует защищенная в федеральных, региональных и локальных нормативных правовых актах система принципов, обеспечивающих стабильность замещения должности и исполнения административных полномочий в условиях партийных, групповых пристрастий руководителей, назначающих чиновников по признаку личной преданности, нежели по уровню профессионализма. В современной России нередко вновь избранные руководители производят смену большинства чиновников без достаточных оснований на это. Такая практика порождает неуверенность администраторов за свое будущее как работника органов управления, настраивает его на извлечение как можно большей собственной выгоды из, возможно, кратковременного пребывания в должности государственного или муниципального служащего. Как следствие — административный аппарат коррумпируется, что подрывает демократическую основу управления государственными и иными делами, ведет к нарушению прав и свобод человека и гражданина. Отсутствие каких-либо ограничений на замену административного аппарата в результате избрания нового руководителя порождает произвол в системе управления, неустойчивость политико-нравственных ориентиров управления. Не исключается в таких случаях поведение административных органов как части партийного механизма по обеспечению переизбрания действующего главы административного института. По сути это мало чем отличается от советской практики подчинения административно-властных институтов партийным (и даже номенклатурным) интересам. В условиях провозглашения в качестве одной из основ конституционного строя России политического плюрализма, выражающегося прежде всего в многопартийности, весьма целесообразно на федеральном уровне установить принцип, согласно которому вновь избранный глава исполнительного органа вправе производить замену чиновников в пределах особого круга лиц — политических назначенцев, как правило, замещающих наиболее значительные должности (заместители, руководители главных департаментов и т.п.). Увольнение основной массы чиновников возможно лишь в порядке плановой аттестации с учетом качества выполнения работником своих функций. Должны быть также созданы условия для легального, непреследуемого отказа чиновника выполнять указания руководителя, направленные на обеспечение явно партийных интересов этого руководителя. Одним из способов предотвращения кадрового произвола нового руководителя может стать учреждение реестра соискателей (претендентов) на государственные и муниципальные должности, как это давно практикуется, например, в США. 6.1.4. Идея данных заметок состоит в том, чтобы напомнить нам, что закон, в смысле общих принципов и процедур, не является естественной частью административной окружающей среды. Равным образом не оказывает он значительного влияния па административные органы. Закон в действительности является внешней силой, пытающейся пробиться внутрь административной структуры, при этом ему приходится соперничать с другими внешними силами, такими, как политическая и социальная окружающая среда; ему также приходится противостоять враждебной ему внутренней динамике. Напоминать о том, что решения должны приниматься в соответствии с определенными процедурами, что потерпевшего необходимо хотя бы выслушать, что чиновники должны быть независимы в своих решениях и беспристрастны в своих оценках и т.п., — обо всем, что нормально и естественно для занятого администратора. 6.1.5. Как же тогда административное право проникает в административные органы и становится неотъемлемой частью внутренней среды? В идеале, конечно, правовые нормы должны быть частью внутреннего мира государственного администратора. Они не должны быть чуждыми и внешними по отношению друг к другу, а наоборот, право должно натурализоваться и стать внутренне присущим административной власти. Легкого пути для достижения этого нет. Однако это не означает, что такой цели достичь нельзя, поскольку, хотя печальная действительность такова, что знания об ассимиляции правовых норм в организационные структуры предельно ограничены, какие-то шаги предпринять все же можно. Образование и подготовка чиновников должны быть приоритетной задачей, особенно в тех странах региона, которые находятся на ранних стадиях администрирования, основанного на законе. Постоянное утверждение правовых норм юридическими институтами также может помочь ассимиляции процесса. Этого утверждения можно, в свою очередь, достичь, создавая такие институты, как суды, омбудсмены и различные прочие органы следствия и надзора. Представляется перспективным для России практическая организация в судебной системе института мирового судьи, который с точки зрения ФЗ «О мировых судьях» по характеру рассматриваемых споров окажется наиболее близким к населению. Более широкой должна стать, например, в России практика учреждения института уполномоченного по правам человека в субъектах Федерации. Обеспечение свободного доступа недовольных граждан к этим институтам вместе с распространением сведений и информации о правилах их работы являются дополнительными шагами, которые можно предпринять в этом направлении. 6.1.6. То, как эти внешние факторы влияют на административную организацию и на взгляды и действия чиновников, — вопрос, которым исследователи только начинают заниматься. Для целей настоящей работы нам не нужно вдаваться в дискуссию по этим проблемам. Однако мы должны осознавать, что для определения социального поведения недостаточно декларирования законов, как, скажем, для изучения административного права недостаточно только знать, что такое законы. 6.2. Регулирование администрирования через закон В общей схеме правового регулирования административных полномочий можно выделить законы, управляющие административными процессами, и законы, относящиеся к надзору за ними. Два вида законов будут вкратце обсуждаться в этом разделе книги. 6.2.1. Регулирование административных процессов. К этой категории относятся несколько видов регламентирующих актов: процедуры, основные правовые доктрины, а также структурирование дискреции. Поскольку каждый отдельный вид будет более подробно обсуждаться в последующих главах, здесь мы предлагаем только краткие замечания. 6.2.2. Процедуры. Административно-процессуальные кодексы служат двум основным целям: они направляют процесс принятия решений в системе государственного администрирования и обеспечивают правовые основания для апелляций и других форм регрессных требований. Административные процедуры обычно содержат два типа правил. Одни из них направлены на корректное осуществление административного процесса. Такие правила касаются вопросов о возбуждении дела, о том, какая инстанция должна принимать решение, о сроках для принятия тех или иных шагов, как решаются споры относительно компетенция и т.п. Другой вид процессуальных правил отражает определенные ценности, касающиеся осуществления администрирования и отношения к участвующим в процессе гражданам (гарантирующие правила). Правила этой категории обычно касаются таких мероприятий, как уведомление заинтересованных сторон, распространение информации о процессе, проведение слушания, обоснование и право апелляции или других форм регрессных требований. Административно-процессуальные кодексы обычно представляют собой сочетание двух категорий процессуальных правил. При отсутствии такого кодекса процессуальные правила обычно закреплены в общих и специальных законах, в судебных решениях и в практике административных органов. 6.2.3. Основные ограничения. Эта категория включает в себя несколько видов юридических норм, ограничивающих административный процесс. Подробно они рассматриваются в гл. 10, где отмечено, что четко разделить их на легко описываемые категории не представляется возможным. Большинство из них чаще всего имеют отношение к административным процессам со значительной долей дискреции, т.е. они представляют собой ряд ограничений дискреционных полномочий. Некоторые из этих ограничений вытекают из самого характера административной власти и дискреции в частности. К ним относится идея о том, что тот орган, которому даны административные полномочия, и должен сам их осуществлять. Близко к ней стоит мысль о том, что власть должна добросовестно правдиво расследовать каждое дело и не предпринимать ничего, что бы могло этому помешать. Ограничением также является мысль о том. что административный процесс должен основываться на точных доказательствах и в заключении утверждать обоснованные факты. Другой набор ограничений касается процесса аргументирования: административные решения должны быть целенаправленными, они должны основываться на имеющих отношение к делу фактах и не должны быть явно необоснованными. И, наконец, еще одна группа ограничений основана на принципах справедливости. Самым важным элементом в этой категории является принцип пропорциональности. 6.2.4. Доктрины, касающиеся этих категорий юридических ограничений, имеют разные источники происхождения. Некоторые, такие, как принцип пропорциональности, могут считаться достаточно важными для того, чтобы их включить в конституцию, но большинство, по всей вероятности, были созданы и развиты судами, осуществлявшими пересмотр административных действий. Суды во всех рассматриваемых правовых системах, о которых идет речь в этой книге, активно вырабатывали такие принципы, хотя и не все обсуждаемые принципы признаются каждой из этих правовых систем. Интересно заметить, что такие принципы обычно не включаются в европейские административно-процессуальные кодексы, вероятно, потому, что они не являются четко выраженными процессуальными принципами. Однако, поскольку они являются ограничениями для принятия административных решений, имеет смысл включить их в такие кодексы. Американский Административно-процессуальный акт, следуя этой логике, содержит некоторые из обсуждаемых принципов. Австралийская федеральная юрисдикция использует другой подход: хотя в Австралии и нет административно-процессуального кодекса, там принят Общий закон, определяющий основания для судебного пересмотра в форме, сходной с кодексом. Многие разбираемые здесь принципы содержатся в общем законе. 6.2.5. Структурирование дискреции. Если мы согласились, что дискреция является законным элементом административной власти, что она совместима с администрированием в рамках закона, наша задача состоит в том, чтобы определить доктрины и механизмы ее контроля. Одним из таких механизмов, широко обсуждаемых в последние годы, было структурирование дискреции. Идея структурирования исходит от Л.С. Дейвиса, который много сделал, чтобы привлечь внимание администраторов и юристов к проблемам, возникающим в связи с излишней зависимостью от дискреционных полномочий. Согласно Дейвису, структурирование дискреции означало обычно осуществляемое самим органом власти формулирование правил и руководств, касающихся применения дискреции в конкретных случаях. Поскольку некоторые Правовые системы не позволяют администратору принимать правила, которые, по существу, устраняют дискрецию в определенных случаях, имеет смысл подумать о структурировании руководящих указаний. Руководящие указания можно определить как общие указатели критериев, которые будут использованы при принятии дискреционных решений. 6.2.6. В последние годы велась широкая дискуссия относительно того, является ли структурирование дискреции обоснованной стратегией, но теперь, кажется, все согласились, что некоторое структурирование через выработку общих руководящих принципов — это полезный инструмент регулирования дискреции. Формулирование руководящих принципов может быть связано с квалифицированным администрированием, и оно удовлетворяет некоторым требованиям справедливости в отношениях между административным органом и лицом, в отношении которого принимаются дискреционные решения. Однако закон во многих правовых системах не содержит разработанного ответа на этот вопрос, так что, хотя административные органы и могут формулировать руководящие принципы, обычно от них это не требуется. Так же, как не требуется, чтобы эти руководящие принципы стали достоянием гласности. Исключение составляют принципы, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, являющегося стороной в административном отношении, — в этом случае такие руководящие принципы (по сути — общие нормы) должны быть обнародованы (опубликованы). 6.2.7. Надзор за административными процессами. Все виды регулирования, описанные выше, направлены на обеспечение качества администрирования и представляют собой набор правил и процедур, направляющих административные процессы. Еще один метод регулирования — это создание различных форм надзора за административными процессами. У надзора двойная роль: с одной стороны, расследовать жалобу относительно принятия конкретного решения, с другой стороны, надзор в таких случаях оказывает воздействие на административную практику и в более широком смысле. Расследование, проведенное омбудсменом, например, не только решает вопрос по жалобе относительно конкретного акта или решения, но и подразумевает некоторые общие условия действия администратора в этой области. Похожим образом решение суда по обращению потерпевшей стороны может установить или уточнить правовую доктрину, которую затем необходимо ассимилировать в работу администрации. Из этого краткого введения вытекают два вопроса для эмпирического изучения: один — насколько эффективны различные виды надзора для выявления и исправления ошибок и второй — насколько эффективны различные виды надзора для оказания более общего воспитательного воздействия на администрацию. Последнее, конечно, зависит от целого ряда факторов и, безусловно, меняется с изменением контекста. 6.2.8. Основные виды надзора. Различные формы надзора приводятся в действие разными способами, служат различным целям, осуществляются посредством различных процедур и предлагают различные средства правовой защиты. Апелляция к суду или судебный пересмотр дела совсем не похожи на расследование, проводимое омбудсменом, а система парламентских комитетов, счетная палата пользуются своими процедурами и имеют свои цели. Достаточно обрисовать основные виды и институты надзора. 1. Внутренняя апелляция. Она осуществляется органом апелляции или пересмотра в рамках самой административной организации или специальным административным органом из другого административного отдела. Таков характер надзорной деятельности контрольных управлений, комитетов, отделов административных органов в России, начиная с Администрации Президента РФ и кончая администрациями муниципальных образований. При этом внутренняя апелляция реализуется и в системе других структур административных органов. 2. Апелляция к внешнему органу по существу дела. Это относится к процессу, в результате которого человек, не удовлетворенный первоначальным административным решением, обращается в орган, не зависящий от администрации. Такие обращения могут поднимать правовые вопросы, но они также позволяют апелляционному органу пересмотреть существо дела и основание решения. 3. Прокурорское расследование. Прокурорские полномочия часто включают в себя и надзор по отношению к административным действиям. Прокурор может делать запрос относительно административных действий, чтобы определить соответствие их принципу законности. Прокурор может иногда начать исправление обнаруженных нарушений со стороны административной власти, или в некоторых случаях он может возбудить дело в суде о пересмотре административных действий. Институт прокурора особенно важен в странах Центральной и Восточной Европы, хотя в период демократического правления его полномочия ограниченны, а в настоящее время в общем сведены к праву прокурора до судебного рассмотрения проводить действия с целью проверки законности административного акта или решения. Однако в России позитивная практика развивается, о чем свидетельствует факт образования в прокуратуре на уровне субъектов Российской Федерации судебных отделов, которые не только осуществляют проверку законности административных действий, но и готовят исковые материалы для обращения в суды (наиболее распространенный вид исков — обжалование приватизационных решений, в том числе нарушающих права граждан). 4. Судебный надзор. Судебный надзор за администрированием является важной характеристикой административной системы, уважающей законность. Под судебным надзором понимается процесс рассмотрения административного действия независимым судом, чтобы определить его соответствие принципам законности. Судебный надзор обычно инициируется лицом, организацией или заинтересованной группой людей, которых так или иначе затронуло некоторое административное действие. Большинство правовых систем также закрепляют право начать такое рассмотрение до суда за особым органом государстввенной власти, таким, как прокурор, comissaire de tovernmant или Генеральный атторней. 5. Омбудсмен: внешние жалобы. Идея омбудсменов как органа рассмотрения внешних жалоб состоит в том, что этот институт является независимым статутным органом, задача которого состоит в том, чтобы расследовать жалобы, поступающие от отдельных лиц или групп граждан на действия административных властей. Этому институту даны общие широкие полномочия расследовать все стороны администрирования, или же ему дается право надзора за отдельными элементами административной власти, такими, как полиция, тюрьмы или налогообложение. Основная задача омбудсмена — расследовать, тщательно изучать и по возможности критиковать административные власти. Исключительно важно, чтобы омбудсмен был независим от исполнительной власти и администрации. При выявлении плохого управления в том или ином виде в качестве средства защиты нрава омбудсмен обычно рекомендует какое-либо решение, а не налагает санкцию. 6. Процедура внутреннего рассмотрения жалоб. В то время как омбудсмен осуществляет процедуру рассмотрения жалоб, которые являются внешними по отношению к администрации, некоторые системы разработали также процедуры разбора жалоб внутри департамента или ведомства. Идея состоит в том, что ведомство или департамент вырабатывает особую процедуру рассмотрения жалоб, позволяющую подать жалобу каждому, кто недоволен тем, как с ним обращались. Процедуры внутреннего рассмотрения жалоб отличаются от внутренних апелляций тем, что первые могут касаться более широкого спектра вопросов, чем те, которые дают основания для апелляции. Процедуры внутреннего рассмотрения жалоб во многом сходны с институтом омбудсменов. Разница состоит в том, что первые касаются внутренних вопросов департамента или ведомства, а во втором случае разбором занимается внешний орган. Процедуры внутреннего рассмотрения жалоб имеют также то преимущество, что они касаются вопросов, которые омбудсмены сочли бы слишком тривиальными. 7. Инспектората и тому подобные органы. Еще одним несудебным органом, осуществляющим надзор, являются инспектората, советы или комиссии, чья основная обязанность состоит в наблюдении или тщательном исследовании той или иной области администрирования. Они обычно состоят из независимой специально созданной властной ^структуры, имеющей полномочия контролировать и давать отчет о работе административного органа низшего звена. Целью при этом является улучшение качества принятия решений через инспектирование и постоянный контроль. Инспектората обычно используются для проверок школ, тюрем, больниц и университетов. Самым важным из них является комиссия по аудиту или суд, который наделен жизненно важными полномочиями надзора за финансовым управлением ведомств и департаментов. Основная характеристика инспекторатов состоит в том, что они имеют общее поручение проверять состояние дел в департаменте или ведомстве и они действительно зависят от поступающих жалоб. Это позволяет им выработать такую систему надзора, которую они сочтут наиболее эффективной для улучшения качества администрирования. В инспекторатах обычно работают квалифицированные и опытные сотрудники со стажем в области инспектирования. 8. Органы стандартизации. В то время как инспектората и подобные им органы исследуют различные аспекты администрирования и вырабатывают рекомендации по его улучшению, существует и другой институт, который непосредственно занимается выработкой стандартов для представителей власти низшего звена. Эти органы не столь распространены и известны, но они играют положительную роль в улучшении качества управления. Основная идея состоит в том, что определенные органы, специализирующиеся в какой-либо области, должны вырабатывать стандарты, которым затем должны следовать административные органы на первичном уровне. 9. Парламентский надзор. Парламенты и национальные ассамблеи могут осуществлять надзор за администрированием различными путями. Однако самым важным является система парламентских комитетов. Она состоит из созданной парламентом группы комитетов, каждый из которых должен наблюдать за определенной областью государственного управления и администрирования. Комитеты могут быть самых различных видов, обладать различными полномочиями, но обычно имеется сочетание постоянных комитетов, занимающихся какими-то вопросами, и временных комитетов или созданных для данного конкретного случая, для выполнения специального задания (следственные и другие комитеты и комиссии). Функции комитетов имеют тенденцию к двоякости: с одной стороны, они дают советы по вопросам законодательства, а с другой — осуществляют надзор за администрацией. Комитеты могут запрашивать материалы по конкретным административным вопросам, требовать представления доказательств и опрашивать чиновников и других заинтересованных лиц. Отчеты комитетов часто публикуются, и вопросы, представляющие особое беспокойство, могут обсуждаться в палатах парламента и комментироваться в прессе, изучаться на парламентских слушаниях. 7.1. Вступление Хотя административные процедуры часто неотделимы от содержательных вопросов, в этой главе предполагается сосредоточиться на процессуальных аспектах. В главе разбирается три главных вопроса: назначение процедур, вопросы, которые должны рассматриваться процессуальным законодательством, и следует ли их объединять в единый процессуальный кодекс. В связи с первым вопросом в главе приводится краткий анализ целей, на достижение которых направлены процедуры. Этот вопрос можно связать с более широкими задачами административного права. Вторая тема главы — определение принципиальных элементов процедуры в конкретном административном контексте и комментарий того, как они должны быть представлены в процессуальных законах. Естественно, этот анализ сделан кратко и обзорно, так как процедуры часто рассматриваются как отдельный предмет, заслуживающий специального учебника. Что же касается третьего вопроса — создание единого процессуального кодекса, полезно рассмотреть пример общего процессуального кодекса и разобрать его достоинства и недостатки. Различные страны примерно поровну поделились на имеющих и не имеющих процессуальные кодексы. Во многих случаях это дань истории и традиции, а не сознательно обдуманный выбор. Тем не менее, поскольку большинство государств пересматривает свой подход к административному праву и процедурам, настало время подумать о том, как лучше всего подойти к административным процедурам. 7.2. Задачи процедур Административные процедуры имеют две общие задачи. Первая заключается в том, чтобы сформировать курс, которым будут следовать административные органы, наметить шаги, которые они могут предпринимать. Процедуры охватывают также вопросы, связанные с тем, как должен начинаться процесс, кто должен его проводить, как получаются показания, каковы сроки, в течение которых должны быть произведены определенные действия, и пути, которыми можно добиться пересмотра или отмены первоначального решения. Это лишь часть вопросов, решаемых общими процессуальными кодексами или конкретными процессуальными законами. Общей целью таких процедур является создание упорядоченного метода осуществления административного дела. И хотя процессуальные законы часто кажутся весьма техничными и не представляющими реального интереса, тем не менее порядок и системный подход при осуществлении административного дела — это важные ценности как таковые. Они вносят свой вклад в эффективную, экономную и своевременную реализацию конституционных законов. Административные процедуры также важны для сторон, на которые они распространяются. Они обеспечивают средства, при помощи которых стороны могут начать действия для получения лицензий, разрешений и льгот. В тех случаях, когда административное действие инициируется чиновниками, стороны, на которые оно распространяется, могут быть спокойны, зная, что должны быть соблюдены определенные процедуры. Ясные и установленные процедуры могут, в свою очередь, содействовать формированию стабильных отношений между гражданами и государством. Второй задачей административных процедур является создание инструмента, при помощи которого общие ценности административного права воплощаются в практическое администрирование. Ценности административного права рассматриваются в гл. 4 и включают такие понятия, как справедливость, беспристрастность, равенство, открытость и прозрачность, подотчетность и соблюдение установленных сроков. Эти ценности вытекают из более глубоких идей о том, как административное правление должно осуществляться в современном демократическом обществе, и в особенности о том, как администрация должна обращаться с лицами и группами лиц. Часто говорится о том, что процедуры представляют тот инструмент, при помощи которого наиболее важные ценности воплощаются в административной практике. Это не всегда очевидно из содержания процедур, а может быть спрятано за сухим техническим языком. В качестве примера можно привести процессуальную справедливость и должный процесс. Справедливое обращение администрации с людьми — одна из наиболее важных ценностей, стоящих за административным правом. При этом трудно найти процессуальный закон, в котором напрямую говорилось бы о справедливости и должном процессе. Однако при близком анализе часто выясняется, что самые технические процессуальные положения напрямую связаны с обеспечением справедливого обращения с теми, на кого распространяется действие определенной сферы администрирования. Эти две задачи, стоящие перед процедурами, ясны и разделены, но они также склонны пересекаться и даже переплетаться. Одни и те же процедуры часто отвечают обеим задачам. В качестве примера можно привести процедуры, связанные со слушанием. С одной стороны, эти процедуры направлены на представление властям всей значимой информации, так чтобы был достигнут адекватный результат. Редко бывает, чтобы лицо, на которое распространяются административные действия, не обладало бы значимой и полезной ин4юрмацией. С другой стороны, необходимость процедуры слушания также объясняется основополагающими требованиями справедливого обращения, включающими отсутствие предвзятости, открытость и прозрачность, предоставление обоснования и разрешение регресса. Каждая процедура может рассматриваться как направленная на конкретный результат и в то же время служащая отдаленным ценностям. 7.3. Элементы процедуры В задачи этой книги не входит рассмотрение всех процессуальных вопросов, возникающих в административном контексте. Эта тема заслуживает отдельной книги. Однако важно определить основные вопросы, которые должны рассматриваться либо в общем процессуальном кодексе, либо в законах, связанных со специфическими областями администрирования. Приведенный анализ широко отражает две задачи процедур, описанные выше. Общее назначение процессуальных законов заключается в создании упорядоченного метода принятия решений, при этом главной целью является принятие адекватных и правильных решений. Многие элементы процедуры служат этой цели. Другая задача процедур заключается в отражении ценностей административного права. Это подразумевает принятие процедур, реализующих такие ценности, как открытость, прозрачность, беспристрастность, участие сторон, предоставление обоснования и т.д. Естественно, эти задачи пересекаются, но для реализации каждой понадобятся определенные процедуры, не обязательные для другой задачи. 7.3.1. Индивидуализированные акты и нормативные акты. Прежде всего следует указать, что процедуры для нормативных актов отличаются от процедур, соответствующих индивидуализированным актам.Создание нормативных актов является формой правотворчества и требует процедур, основанных на уведомлении, обосновании и опубликовании. Индивидуализированные акты связаны с применением закона в конкретных случаях. Относящиеся к ним процедуры связаны со сбором доказательств и фактов, уведомлением заинтересованных сторон, предоставлением им права быть заслушанными, раскрытием информации, непредвзятостью, предоставлением обоснований, упрощением обжалования. Эти два вида административной деятельности могут пересекаться, но в целом это разные процессы с разными процедурами. Эта глава посвящена индивидуализированным актам. 7.3.2. Действия, урегулированные процедурами. Одним из первых вопросов, которые необходимо решить, является вопрос о том, какие административные действия должны быть урегулированы формальными процедурами. Этот вопрос может показаться странным; очевидно, что все типы действий должны быть урегулированы. Однако при ближайшем рассмотрении могут быть выделены определенные категории. Основной категорией, нуждающейся в процессуальном внимании, являются действия, затрагивающие интересы определенного лица или лиц. Это определение категории может показаться слишком широким, и некоторые правовые системы предпочитают более узкую категорию прав, а не интересов. Польский административно-процессуальный кодекс ограничивается только решениями и не касается действий, не являющихся решениями. Однако основания на это не ясны, и на практике решения обладают очень широким значением. Другой вопрос касается того, затрагивают ли действия права или интересы. Вызывает также вопрос административное расследование, заканчивающееся отчетом, а не конкретным решением. Могут возникнуть вопросы по поводу предварительных или временных актов. Некоторые вопросы могут касаться внутренней работы администрации и выпадать из основной категории. Часто они рассматриваются как не входящие в сферу интересов процессуальных законов. Могут быть и другие административные действия, исключенные из сферы процессуального законодательства по стратегическим соображениям. Примером тому могут быть действия, связанные с национальной обороной, внешней торговлей, налогообложением1. Этому могут быть разные объяснения. Одно из них заключается в том, что определенные действия, такие, как национальная оборона, являются столь неотъемлемыми для правительства, что они не должны процессуально ограничиваться. Другим обоснованием будет то, что определенные действия могут затрагивать конкретных лиц, но быть столь тесно связанными с политикой, что процессуальные ограничения к ним неприемлемы. Не исследуя детально эти аргументы, в целом можно сказать, что (а) определение индивидуализированного административного действия должно быть самым широким (б) в тех случаях, когда затрагиваются интересы лица или отдельных лиц, и (в) допустимы только ясно и четко обоснованные исключения. 7.3.3. Типы властных структур. Существует общее мнение о том, что любая властная структура, наделенная административными полномочиями, которые могут повлиять на людей, должна регулироваться административным законодательством. Однако иногда для определенных типов административных и правительственных органов делается исключение. В последнее время появилась новая тенденция, заключающаяся в идее сократить имеющиеся исключения. Самым типичным примером является глава государства, президент. Это всегда объяснялось тем, что, несмотря на исполнение определенных административных полномочий, эти структуры не подлежат процессуальному регулированию. Здесь существуют разные подходы, но в целом природа должности или организации не является достаточным основанием для ограничения естественных сфер процессуальных законов. 7.3.4. Стороны административного действия. Вопрос о том, кто уполномочен быть стороной в административном процессе, должен решаться процессуальным законом. Вероятно, в большинстве случаев будут заинтересованы только те лица, чьи права и интересы напрямую затрагиваются этим административным действием: лицо, получающее привилегии, или лицо, на которое возлагается дополнительное бремя, либо их законные представители. Трудности возникают, когда третья сторона, не являющаяся прямым объектом действия, стремится участвовать в процессе. Если третья сторона заинтересована в процессе, то в принципе не должно возникать трудностей, однако вопрос о том, что составляет суть этой заинтересованности, должен быть открыт для обсуждения. Различие иногда проходит между интересом, который реально затрагивается, и простой заинтересованностью в вопросе. Первое обычно означает интерес осязаемого характера, связанный с собственностью, финансами или статусом. Чем более неуловим интерес, тем ближе он приближается к идее простой заинтересованности. Для процессуальных законов не столь важно, где проходит эта граница как (а) наличие положения, регламентирующего участие третьей стороны, и (б) попытка сформулировать условия для признания третьей стороной. 7.3.5. Процедура административного процесса. Под процедурой административного процесса подразумеваются шаги, ведущие от начала процесса до его завершения. Ниже приведен их список. Процесс начинается либо административным органом, либо лицом, чьи интересы затронуты. В последнем случае проводятся: уведомление сторон процесса; сбор информации; предоставление административным органом всей значимой информации сторонам; слушание, включающее как формальное, так и неформальное слушание, а также, более редко, административный суд; это также включает вызов свидетелей. При этом обеспечиваются: привлечение экспертов; предоставление обоснования; обеспечение непредвзятости; обеспечение открытости и прозрачности; отчетность; апелляция внутри административной системы; дальнейшие апелляции к суду. Далее мы кратко прокомментируем некоторые наиболее существенные из этих этапов административного процесса. 7.3.6. Уведомление. В случаях, когда административный процесс начинается властной структурой, а не стороной, принципиально важным становится уведомление. Отсутствие уведомления лица, чьи интересы могут быть затронуты, является серьезным нарушением принципа справедливого обращения и создает угрозу правильности решения. Важность положений о правильном уведомлении обычно отражена в процессуальных законах, и споры здесь редко возникают. Однако есть некоторые аспекты, которые имеют более прямое отношение к процессуальным законам. Один из вопросов связан с определением сторон, которые должны быть уведомлены. Этот вопрос обсуждался выше. Другой практически важный вопрос связан с тем, как должно предоставляться уведомление. Тут обычно не возникает трудностей, однако в процессуальном законе должно существовать положение для того, чтобы привлечь внимание сторон, чья заинтересованность не очевидна. Другой важный вопрос заключается в том, из чего должно состоять адекватное уведомление. Отвечая на этот вопрос, нужно помнить, что главная цель уведомления — проинформировать стороны о предстоящем решении и дать им возможность подготовиться к этому. Для этого сторонам необходимо сообщить о природе решения, его цели, показаниях, на которых оно основывается, и стандартах, которые будут применяться. Уведомление составлено правильно, если оно отвечает на все эти вопросы, а задача процессуального законодательства — сформулировать все эти необходимые элементы и предусмотреть шаги для Их выполнения. 7.3.7. Раскрытие информации. У административного органа часто имеется информация, важная для рассматриваемого дела. При этом ее может не быть у сторон. Общее положение должно заключаться в том, что эта информация должна быть представлена сторонам частично для точности принимаемого решения, а частично для соблюдения принципа справедливости. Комментарии сторон и их реакция на обсуждаемую информацию часто помогают установить правду, при этом решение администрации о сокрытии информации явно нарушает принцип справедливости. Раскрытие информации тесно связано с предоставлением уведомления и с проведением слушания. Раскрытие информации связано с процессуальной и материальной стороной одновременно. Общий принцип раскрытия информации может допускать определенные исключения, основанные на существе обсуждаемого вопроса. Эти материальные вопросы будут обсуждаться в гл. 9, но здесь полезно упомянуть, что таких исключений должно быть немного и они должны быть четко ограничены. Они могут касаться таких вопросов, как оборона и безопасность. После решения политических вопросов процессуальное законодательство должно указать пути раскрытия информации. Должно быть указано, предоставляется ли информация автоматически или ее необходимо запрашивать, как конкретно должно производиться раскрытие информации. Например, посылаются ли копии документов сторонам, как может использоваться полученная информация. 7.3.8. Сбор показаний. Хотя административные органы не являются судебными органами, им часто приходится иметь дело с вопросами, присущими судебным инстанциям; показания и факты должны быть собраны и к ним приложен закон. Эти задачи имеют ряд сходных черт, не зависящих от того, выполняются ли они судами или не похожими на них административными органами. Обычно административные органы действуют так, как считают наиболее оптимальным, и их подход будет определяться их природой, составом и характером полномочий. Правила, относящиеся к сбору показаний в судебном заседании, не всегда применимы в административном контексте. Стандарты показаний и доказательств, принимаемые как должное в суде, не всегда применяются при администрировании, которое осуществляется в условиях большого давления, неадекватных ресурсов и плохой профессиональной подготовки. Однако не следует оставлять административные органы без руководства по тому, как им следует подходить к той части работы, которая связана со сбором фактов и показаний. Минимальные процессуальные стандарты должны регламентировать следующие вопросы: как должны собираться показания; кто за это ответствен; какие требования выдвигаются к доказательствам. Сюда же включаются: необходимость твердого доказательства фактических данных, важность документального подтверждения; опасность свидетельств, основанных на слухах и безадресных заявлениях (анонимках); обязательность правильного учета показаний и информации; роль устных слушаний и время их проведения; предоставление адекватного обоснования. 7.3.9. Слушания. Идея о том, что сторона должна быть выслушана, прежде чем будет принято затрагивающее ее решение, является базовым требованием справедливого обращения. Природа и объем этой идеи будут рассмотрены позже, а здесь мы обсудим вопрос о том, как этот принцип должен отражаться в процессуальном законодательстве. Но сначала важно напомнить, почему важны слушания. На то есть две основные причины. Первая заключается в том, что во время слушания могут быть обнаружены факты, которые помогут правильно применить закон. Вторая 'из них — в том, что слушание — важнейший элемент справедливого обращения. Они тесно связаны между собой, и на практике считается, что слушания обязательны по обеим причинам. С процессуальной точки зрения необходимо отметить два момента. Первый связан с тем, что слушание — очень общин термин, и он может выражаться в самых различных процедурах, начиная от полного устного слушания до неформального свидетельства. Какой тип слушания наиболее соответствует конкретной ситуации, зависит от таких факторов, как природа административного процесса и интересы сторон; на него также влияют такие обстоятельства, как давление принимающих решение и имеющиеся ресурсы. Хотя возможны различные варианты, большинство случаев, связанных с конкретными решениями, попадут в одну из трех категорий слушания: формальное устное слушание, неформальное устное слушание и письменные свидетельства. Формальное устное слушание осуществляется в соответствии с судебными процедурами и правилами, вызовом и опросом свидетелей, при этом выводы делаются на основе слушания. Неформальное устное слушание отличается только тем, что не соблюдаются процессуальные правила. Принимающий решение орган действует по своему усмотрению. Вряд ли можно назвать слушанием представление письменных показаний. Это лишь форма, дающая сторонам возможность выдвинуть свои доводы и представить показания в письменной форме. Вместе с тем оглашение в заседании письменных показаний (как в отсутствие, так и в присутствии сторон) даже без устного опроса сторон и свидетелей обретает полноценную форму слушания. Было бы идеально, если бы каждая из этих трех форм слушания определялась бы процессуальным законодательством, чтобы оно указывало, какая из форм соответствует какой области административного регулирования. Маловероятно, чтобы этот идеал был достигнут на практике. Однако разумным первым шагом было бы отражение основных элементов каждой формы слушания в общих процессуальных законах. При этом любому конкретному административному процессу должен соответствовать один из видов слушания, за исключением отдельных случаев. Исключительные случаи действительно возникают, и они должны определяться процессуальным законодательством. Исключения должны быть четко определены. При этом существуют случаи, когда слушания нецелесообразны по какой-либо из конкретных причин или из-за природы административного действия. Очевидно, что не следует требовать от полицейского, намеревающегося арестовать преступника, или от следователя, собирающегося нанести неожиданный визит, уведомлять об этом, раскрывать информацию или предлагать проводить слушание. В тех случаях, когда есть разумные основания для отмены слушания, вызванный этим дефицит справедливости должен восполняться дополнительными процедурами. Другой момент, связанный со слушаниями в административном контексте, на который необходимо указать, состоит в том, что их эффективность зависит от правильности предоставления уведомления, а также раскрытия адекватной информации. Эти три стадии связаны между собой, и слушание без предварительного уведомления и раскрытия информации может из серьезной попытки подтвердить факты превратиться в символический жест. 7.3.10. Использование экспертов. Специфическая или техническая природа многих областей административного регулирования означает, что принимающим решение необходимы либо специальные знания, либо возможность обратиться к тем, у кого они есть. Использование экспертов в данном контексте — стандартная черта администрирования. В связи с этим встают вопросы о том, кто может быть экспертом, как эксперт может использоваться в процессе, какие возможности по привлечению эксперта должны предоставляться сторонам. Эти вопросы не будут рассматриваться в данной книге, однако необходимо отметить важность роли экспертов и необходимость процессуального регулирования экспертизы. 7.3.11. Предоставление обоснования. Обоснование решения необходимо по нескольким причинам: оно способствует принятию правильного решения, облегчает подотчетность, позволяет конкретному лицу понять, почему с ним поступают тем или иным образом. В данном случае нас интересует роль процедур, определяющих предоставление обоснования. Общее положение заключается в том, что процедуры должны определять: во-первых, что обоснование должно предоставляться и, во-вторых, из чего состоит приемлемое обоснование. Приемлемость обоснования может оцениваться в соответствии с указанными выше причинами. Для того чтобы им удовлетворять, обоснование должно ссылаться на соответствующий закон, обнаруженные факты, основные свидетельские показания, на которых основаны собранные факты. Другими словами, сторона или стороннее лицо должны, внимательно изучив обоснование, получить полную картину фактических оснований, на основе которых было принято решение. Принимающим решение субъектам недостаточно просто перечислить обстоятельства, относящиеся к делу, или сообщить свое Заключение. Если при принятии решения использовалось экспертное заключение, оно должно указываться. В каждом конкретном случае требуется внимательный анализ для того, чтобы определить, соответствует ли обоснование указанным требованиям, но задача процессуального законодательства в том, чтобы определить обязательные элементы. Процессуальное законодательство должно содержать также общее правило, согласно которому могут представляться любые доказательства для обоснования принятия решения, добытые (полученные) законным способом, т.е. без нарушения чьих-либо прав и законных интересов. 7.3.12. Соблюдение беспристрастности. Беспристрастность со стороны чиновников, принимающих решение по административным вопросам, является одной из основ административного права'. Ее конкретное применение требует определенных процедур, и здесь могут использоваться два совершенно разных подхода. Один заключается в том, чтобы просто декларировать обязательность непредвзятого отношения со стороны чиновников и необходимость соблюдения независимости принятия решений, при этом предоставив чиновникам и судам самим разрабатывать эти концепции. В некоторых западных государствах применяется этот подход. Альтернативой является формулировка деталей в самом процессуальном законодательстве и критерия того, в чем выражается потеря независимости и предвзятость. Выбор подхода в значительной степени зависит от уровня развитости, независимости и зрелости государственных институтов конкретной страны. В случаях, когда эти институты находятся на ранней стадии развития, обычно разумно предоставлять детальное определение условий беспристрастности. Вопрос беспристрастности тесно связан с проблемой коррумпированности государственных чиновников, поэтому иногда важно иметь ясное правовое определение коррумпированности действий государственных служащих. В некоторых государствах принят отдельный закон, определяющий стандарты этичного поведения. Это иногда бывает необходимо для развития понимания норм этики. Однако такие законы подразумевают принятие специальных процессуальных законов для рассмотрения жалоб на подобные нарушения. Действительно, в процессуальном законодательстве часто отсутствуют подобные нормы; декларируя беспристрастность, законы редко обеспечивают процедуры для разбора жалоб на нарушение беспристрастности, которые могут возникнуть в ходе административного процесса. 7.3.13. Открытость и прозрачность. Мы уже говорили о том, что открытость и прозрачность — базовые принципы административного права. Вопрос в том, какие последствия это должно иметь для процессуального законодательства. Общая идея заключается в том, что открытость и прозрачность достигаются несколькими способами: через уведомление, предоставление информации, слушания; через публичное проведение административных процедур в тех случаях, когда это возможно; через предоставление обоснования; через разные формы кассации и обжалования, подотчетности и надзора. Когда открытость и прозрачность признаны как одна из основ административного права, необходимо подумать, существуют ли процедуры, необходимые для их реализации. Это можно выяснить, составив список путей, содействующих открытости и прозрачности, а затем проверить, правильно ли они отражены в процедурах. 7.3.14. Подотчетность. То же самое можно сказать и о подотчетности. Общий принцип административного права заключается в том, что административные власти должны отчитываться за свои действия перед другими органами. Подотчетность достигается через разнообразные механизмы. Многие из них отражены в отдельных законах, некоторые требуют непосредственного отражения в процессуальном законодательстве. Это в основном связано с апелляциями, жалобами и другими формами надзора. Как будет показано дальше, процессуальные законы должны определять условия, при которых может осуществляться регресс административного действия и соответствующие этому процедуры. 7.3.15. Апелляции и другие формы регресса. И наконец, процессуальное законодательство должно определить основу и пути осуществления апелляции. В странах Восточной Европы принят подход, при котором апелляция подается в вышестоящий административный орган. Фактически это два этапа: на первом этапе первичный орган пересматривает свое решение в свете апелляции; если это не дает результата, на втором этапе вопрос выносится на рассмотрение вышестоящего административного органа. В странах Западной Европы меньше полагаются на внутреннюю административную апелляцию, а более на внешнюю проверку, будь то суд, трибунал или другой специальный орган. Подход тут может быть разным; если здесь и может быть выработана единая модель, она, видимо, должна заключаться во внутренней апелляции по вопросам существа, за которой будет следовать апелляция в административный или обычный суд по вопросам права. Сейчас к этому часто добавлена возможность обратиться с жалобой к уполномоченному по правам человека или подобному ему органу. Нам не нужно детально исследовать эти вопросы, поскольку нас интересует необходимость четких процедур, связанных с открытой апелляцией и следующими за ней процедурами. В то время как могут существовать различные механизмы апелляции и жалобы, обязательно, чтобы отношения между ними и их условия были ясно сформулированы. Могут возникнуть значительные временные и денежные расходы, если эти вопросы не урегулированы, и потерпевшая сторона может использовать более одного способа апелляции и обжалования одновременно. Возможно, в целях обеспечения доступности способов апелляции и обжалования законами должны предусматриваться методы защиты апеллирующих от чрезмерных денежных расходов, вплоть от освобождения от них, а когда расходы неизбежны — возмещения при положительном разрешении апелляции. 7.4. Административно-процессуальные кодексы Рассмотрев элементы административной процедуры, необходимо решить, какова наилучшая форма их правового выражения. Обычно выбор делается между процессуальным кодексом, включающим в себя все административные процессы, и специальными процессуальными законами, относящимися к конкретным областям администрирования. Аргументы в пользу единого кодекса кажутся неотразимыми, хотя и кодекс не является идеальным решением, имеет свои недостатки. В этом параграфе дается краткий перечень того, что составляет единый кодекс; за этим следует анализ того, что должно включаться в кодекс, и, наконец, рассматриваются недостатки кодексов. 7.4.1. Европейский подход к административно-процессуальным кодексам. Прежде чем рассматривать этот вопрос, следует кратко перечислить различные подходы, существующие в Европе, к административным процедурам. Западная Европа в этом смысле почти так же неоднородна, как и Центральная и Восточная Европа, и в таких странах, как Италия, Испания, Германия и Австрия, существуют кодексы, а во Франции, Великобритании и некоторых Скандинавских странах — нет. В целом традиции кодекса сильны в странах бывшей Австро-Венгрии и Средиземноморья. 7.4.2. Природа административно-процессуальных кодексов. Идея административно-процессуальных кодексов заключается в том, чтобы собрать в одном законе все процессуальные правила, применяемые при администрировании. Правила должны быть всеобъемлющими и включать все элементы административного процесса, описанные в этой главе; при этом они должны быть достаточно обобщенными, чтобы применяться ко всем административным процессам. На практике кодексы варьируются по степени детализации. Например, в Болгарском кодексе предлагаются общие правила, нуждающиеся в детализации, что делается администраторами или судами. Другие, среди которых хорошими примерами могут быть Польский и Македонский кодексы, пытаются представить процессуальные правила весьма детально. Принимая во внимание тот факт, что кодекс должен одновременно быть всеобъемлющим и широко применимым, идеал находится где-то посередине. Кодекс должен быть достаточно детальным и затрагивать все значительные вопросы, но при этом оставаться достаточно обобщенным, чтобы соответствовать всем типам процессов. Идеал, как всегда, проще достичь в теории, чем на практике. При попытке найти эту середину кодекс должен обращаться к двум основным вопросам. Первое — это включить общий процесс процедуры, т.е. расписать все шаги и временные границы для их выполнения. Другая область, которая должна быть включена, касается общих принципов административного права в той степени, в которой они касаются процедур. Сюда относятся, например, открытость и прозрачность, беспристрастность, обоснования и регресс. 7.4.3. Важность кодекса. Административно-процессуальный кодекс важен по нескольким причинам. Первая в том, что он вносит порядок и последовательность в то, как административные органы используют свои полномочия. Порядок и последовательность, в свою очередь, служат эффективности и экономности принятия решений. Вторая: преимущество кодекса в том, что не нужно каждый раз разрабатывать процедуры при появлении новых административных дел; вместо этого кодекс формулирует общий, установленный знаменатель, соответствующий разнообразным видам административного действия, который может быть добавлен или модифицирован при необходимости. Третья: административно-процессуальный кодекс устанавливает минимальные стандарты, которые должны соблюдаться во всех областях администрирования. Риск заключается в том, что без единого кодекса процедуры будут сильно варьироваться от контекста к контексту, при этом одни из них могут превосходить требования общего кодекса, другие неизбежно будут недостаточны. Существование единого кодекса не означает, что не будет отступлений от него; в некоторых областях требуются специальные или более точные процедуры, а в других послабления кодекса будут вполне оправданны. Важно, чтобы законодательство направляло свое внимание на определенные области и сознательно решало отступить в них от кодекса, указав на необходимость во всякой процедуре не снижать уровня (степени) защиты прав и интересов человека и гражданина. Никакие удобство, оперативность и экономность процедур не могут быть оправданы ослаблением гарантий интересов личности, позиций человека в административном процессе. Факт снижения уровня гарантий прав и интересов человека и гражданина в административном процессе должен быть основанием (предметом) обжалования установленных процедур в пределах дискреции в независимом суде. Это обстоятельство усилит правозащитную функцию административно-процессуального кодекса. Принимая во внимание тот факт, что процессуальные вопросы не всегда привлекают внимание законодателей, существование кодекса становится особенно важным. Четвертая причина важности административно-процессуального кодекса — в том, что это декларация общих принципов, которые должны применяться в административном контексте. Это такие принципы, как открытость и прозрачность, обоснования, беспристрастность. Это ясное утверждение принципов становится как указанием для администраторов, так и стандартом, относительно которого могут быть оценены их действия. 7.4.4. Ограничения единых кодексов. Некоторые из недостатков и ограничений общих кодексов уже упоминались в этой главе, но полезно их еще раз сформулировать. При этом общий довод должен быть ясен: общий административно-процессуальный кодекс является важной частью зрелой хорошо работающей системы административного права. Это особенно важно в новых демократических государствах, не имеющих сильных демократических традиций административного права. Упоминание недостатков кодекса ни в коем случае не умаляет общий принцип, а предполагает поиск средств нейтрализации недостатков. Основной недостаток в том, что сам принцип обобщения означает, что возможно неполное соответствие между общими положениями и конкретным административным контекстом. Если, однако, недостаток соответствия является серьезной проблемой, тогда в закон может быть внесено специальное положение, решающее этот вопрос. Другой проблемой, созданной кодексом, может легко стать ненужная сложность. Некоторые из кодексов отличаются чрезвычайной громоздкостью и сложностью понимания. Тогда возникает риск, что административные чиновники не будут его применять; неофициальные процедуры и практики заменят многие части кодекса. Эта опасность подтверждает сказанное раньше: кодекс должен стремиться к золотой середине — не быть слишком общим или слишком детальным. Она также подтверждает первостепенную потребность в том, чтобы кодекс был ясным и простым. Положительным свойством кодекса может быть внесение в него правил упрощенных процедур, использование которых допустимо с согласия (и по инициативе) заявителей (сторон). 7.5. Административный процесс и управленческий процесс (административные процедуры) в России 7.5.1. Только уяснив предварительно понятие «административный» процесса, можно провести четкое разграничение сферы практической административно-процессуальной деятельности и судебного контроля за законностью осуществления этой деятельности, т.е. проверки правомерности осуществления управленческих действий органами управления и должностными лицами. Современное правовое государство, которое нормативно установило процедуры государственного управления и порядок осуществления управленческих действий, должно постоянно совершенствовать деятельность как органов публичного управления, так и самих государственных и муниципальных служащих. В данном случае речь идет о такой процессуальной деятельности, которая в отечественной юридической науке именуется административным процессом и под которой понимаются осуществление конкретных управленческих действий, реализация и применение материальных административно-правовых норм. Если в конституции правового государства закреплены принципы разделения властей и независимости судопроизводства, то законом должен быть регламентирован судебный порядок рассмотрения и разрешения административных дел, что обеспечивало бы гарантию правовой защиты граждан от действий и решений органов управления и их должностных лиц. В этом случае, как правило, говорят об административной юстиции, т.е. судебной защите граждан от действий и решений органов управления, нарушающих их права и свободы. Судебная защита граждан представляет собой не только один из способов обеспечения законности в области государственного управления и местного самоуправления, но и судебный контроль за исполнительной властью, за самой администрацией. Главное различие между административным процессом и управленческим процессом состоит в том, что административный процесс (административная юстиция) — это система судебных (или квазисудебных) органов, которые рассматривают административные дела, возбуждаемые по искам граждан, считающих, что действиями и решениями (административными актами) органов управления и государственных служащих нарушены их права и свободы; при этом граждане должны доказать факт такого нарушения. Иными словами, административная юстиция разрешает споры (конфликты), возникающие в процессе административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти, когда гражданин (или другой субъект права) испытывает на себе неправомерное действие со стороны администрации и, направляя в административный суд исковое заявление, просит проверить законность совершенных органами управления и их служащими действий, а также принятых административных актов (управленческих решений). Управленческий процесс представляет собой урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность органов управления, не только осуществляемую внутри администрации, но и направленную на внешнюю среду (на «внешних» субъектов права) и влекущую правовые последствия. Как правило, это деятельность по подготовке и изданию правового акта управления (или вообще административных актов), заключению административных договоров и совершению иных значимых в управленческой практике административных действий'. Управленческий процесс не только является системой технико-формальных предписаний и норм; он представляет собой существенную часть современного правового государства. Главнейшие принципы управленческого процесса развиты самой практикой, судопроизводством и правовым учением (наукой), а также требованиями демократического и социального правового государства. Управленческий процесс, регламентированный соответствующими правовыми нормами, является также существенным элементом должного порядка управления, важнейшим средством рационализации управления и повышения его эффективности. Участниками управленческого процесса могут быть физические и юридические лица, органы управления, общественные объединения, коммерческие и некоммерческие организации. Управленческий процесс, как и административный процесс (административная юстиция), содержит процессуальные нормы. Однако назначение и функциональные характеристики этих норм различны: в одном случае процессуальные нормы устанавливают порядок совершения конкретных управленческих действий (например, принятия акта управления), в другом — обеспечивают процедуру рассмотрения административного спора в административном суде. Процессуальная (административно-процессуальная) форма используется при разрешении административных споров по искам (жалобам) граждан, однако ее содержание совершенно иное; оно мало чем связано с содержанием реального управленческого процесса (управленческих процедур), используемого в управленческой практике органов государственной власти и местного самоуправления, т.е. административное судопроизводство имеет свои цели, задачи, принципы, определенные стадии процесса, специальный процессуальный статус участников и особый характер процессуальных действий, а также режим их совершения. Отличие управленческого процесса от административной юстиции можно показать на примере законодательного установления этих сфер (т.е. управленческо-процессуальной и административно-процессуальной) общественных отношений в ФРГ. После Второй мировой войны в Германии было создано современное административное судопроизводство, которое выступало как равноправная отрасль правосудия наряду со «старыми», традиционными отраслями правосудия, и прежде всего гражданским и уголовным процессом. Административное судопроизводство служит правовой защитой граждан от властной деятельности самого государства и других субъектов публичного права, но не ограничивается этим. Параграф 40 Положения об административном судопроизводстве дает возможность рассмотрения в административном суде всех публично-правовых споров неконституционно-правового характера и не отнесенных отдельным законом к подсудности других судов. В противоположность административному процессу, установленному в ФРГ Положением об административном судопроизводстве, административные процедуры, т.е. управленческие процедуры в органах управления, долгое время оставались раздробленными, разрозненными, а отчасти и вообще лишенными выраженного правового регулирования. Основой административного производства (административных процедур) были и остаются в какой-то мере сегодня многочисленные разнородные по содержанию и разбросанные по разным нормативным актам правовые положения о порядке совершения управленческих действий. Однако в правовом государстве такие процедуры должны легально устанавливаться в нормативных актах. С вступлением в силу федерального закона Германии об административном процессе (административном производстве, управленческом процессе) от 25 мая 1976 г. и соответствующих ему законов земель Германии ситуация существенно изменилась. Благодаря этим законам были систематизированы отдельные правила и сведены в единое право управленческого процесса, чем были созданы условия для обеспечения и защиты прав каждого гражданина, если он счел действия или решения администрации незаконными. Таким образом, управленческий процесс ФРГ, как и административный процесс (административное судопроизводство, включая исполнительное производство), по существу, служит правовой защите граждан от органов управления (их неправомерных действий и решений). 7.5.2. В России проблема административного процесса до настоящего времени не получила своего решения. Причем отсутствие результатов дискуссий по этому вопросу наблюдается как в теоретическом (отсутствие конкретных предложений по современному реформированию административно-процессуальной деятельности), так и в юридическом плане (отсутствие единого нормативного акта, устанавливающего административно-процессуальную деятельность). Научные дискуссии, начавшиеся в 60-е гг., закончились констатацией следующих положений: 1) следует двояко понимать сущность административного процесса (позитивный и негативный); 2) налицо потребность в дальнейшем развитии административно-процессуального права; 3) создание теории административно-юрисдикционного процесса, имеющего значительную административно-законодательную основу. Наряду с точкой зрения относительно реальности административного процесса, которая разделяется представителями самых разных подходов к правовой процессуальной деятельности в целом, высказывалось мнение и о том, что административного процесса не существует вообще. Результаты многолетних научных исследований свидетельствуют о расхождениях в трактовке понятия «административный процесс». Одни ученые считают, что административный процесс охватывает весь комплекс мер по осуществлению компетенции органов государственного управления (от принятия правового акта управления до наложения административных взысканий); другие полагают, что административным процессом является только производство по делам об административных правонарушениях. Наиболее широкое распространение получили два подхода к определению административного процесса. Первый подход заключается в том, что под административным процессом еще в 60-е гг. предлагалось понимать только деятельность по применению мер административного Принуждения, т.е. урегулированный правом порядок юрисдикционной деятельности при рассмотрении индивидуальных дел (так называемое узкое, юрисдикционное понимание административного процесса)* (альтернативные термины — «негативный административный процесс», «административно-юрисдикционный процесс», «правоохранительный процесс»). Второй подход состоит в том, что в административный процесс, помимо отношений по осуществлению принуждения, включаются так называемые отношения положительного управленческого характера, которые возникают при применении регулятивных норм материального права, т.е. в данном случае административный процесс не ограничивается рамками принудительных юрисдикционных действий и мероприятий2 и включает в себя всевозможные управленческие действия, реализуемые с целью осуществления функций и целей управления3, и решение его задач (альтернативные термины — «позитивный административный процесс», «организационно-процедурный»). Иначе говоря, административный процесс — процесс применения норм материального административного права. Широкое понимание административного процесса соответствует современным направлениям законодательной деятельности Российского парламента и органов исполнительной власти в условиях, когда принимаются законы и иные нормативные акты, устанавливающие такой порядок осуществления управленческой деятельности в различных областях и сферах управления, который гарантировал бы правовую защиту граждан от неправомерных действий и административных актов со стороны органов управления и их служащих (должностных лиц). Сегодня требуются новые и эффективные процедуры управленческой деятельности органов управления, которые отчасти могут быть установлены законодательным путем, а отчасти применяться и без правовых установлений (так называемые неправовые формы управления). 7.5.3. Административный процесс в широком смысле имеет следующие характерные признаки: 1) это составляющая часть управленческой деятельности в органах управления (государственных или муниципальных органах исполнительной власти); 2) его содержание — это деятельность по применению норм различных отраслей права (в первую очередь административного), осуществлению управленческих функций с использованием установленных процедур управления (принятие правовых актов управления и пр.); 3) это система разнообразных административных производств, разграниченных целями, задачами и предметом совершаемых управленческих действий; 4) наличие многообразных, имеющих специфический материально- и процессуально-правовой статус, субъектов административно-процессуальной деятельности (органы управления, органы исполнительно-распорядительной деятельности, государственные и муниципальные служащие, должностные лица). Управленческий процесс характеризуется специфическими целями, задачами, принципами, элементами, чертами, функциями и стадиями осуществления различных управленческих действий. Этот процесс должен иметь оптимальную правовую оболочку, т.е. его важнейшие управленческие процедуры должны быть регламентированы правом. Важное значение имеет и такая сфера отношений в рамках управленческого процесса, как участие в управлении граждан, а также принятие органами управления нормативных правовых актов, устанавливающих правила поведения для граждан. Возможным нарушениям органами управления или должностными лицами правовых норм, на которых базируется управленческий процесс, должны противодействовать административно-процессуальные процедуры, т.е. материальные и процессуальные нормы, регулирующие порядок рассмотрения судом спора по поводу законности правовых актов управления. Итак, по нашему мнению, управленческий процесс — это система процедур управленческой деятельности, а административный процесс — это судебная реакция на возможные нарушения нормативно установленных правил реализации управленческой деятельности. 7.5.4. На сегодняшний день главнейшей задачей является разработка законодательных актов, устанавливающих административно-процессуальные нормы, который регламентируют реализуемые на практике административные процедуры. Решение этой проблемы способствовало бы совершенствованию управленческой деятельности и достижению эффективного контроля за ней. Авторы концепции развития административного законодательства уже высказывали мнение о целесообразности подготовки проекта Процессуального управленческого кодекса (или Закона об управлении), который регламентировал бы все управленческие процедуры, включая коллизионные, согласительные, а также порядок реализации конституционного права граждан на участие в управлении'. В качестве общей задачи предлагается развивать «нормы, регламентирующие административный процесс, а также систему и компетенцию органов административной юстиции». К сожалению, при этом не называются конкретные органы (то ли это «какие-то органы», то ли это суды), а также не проводится разграничения между административным процессом и тем процессом, в рамках которого будут функционировать «органы административной юстиции». На наш взгляд, в первую очередь следует преодолеть ведомственный подход, заключающийся в составлении и издании инструкций о порядке совершения того или иного управленческого действия, и принять закон, устанавливающий порядок проведения тех или иных управленческих операций и имеющий одинаковую юридическую силу для всех субъектов. Одновременно необходимо позаботиться о создании независимого административно-судебного контроля за исполнением правовых норм, действующих внутри системы управления. Судебный контроль будет также направлен на укрепление правового режима реализации управленческой деятельности, на исправление ошибок со стороны государственных и муниципальных служащих, осуществляющих управленческие действия и принимающих административные решения. Ошибки в системе управления — это, как показывает мировая практика, непременный спутник администрирования, поскольку само управление из года в год усложняется, возрастает напряженность управленческого труда. Следует иметь в виду и психологический фактор, играющий важную роль в принятии служащими ответственных управленческих решений либо в осуществлении сложных управленческих действий, таких, как: властно-распорядительные действия по обеспечению установленного запрета, выдача разрешений, дача прямых предписаний или принятие решений о дозволениях; контрольно-надзорные и разрешительные мероприятия; реализация регистрационных полномочий; координирующие действия в системе управления; лицензионная деятельность. Особенно много проблем возникает в процессе осуществления органами управления разрешительного производства, т.е. выдачи формального разрешения или направления формального отказа в совершении тех или иных действий, в занятии той или иной деятельностью, о которой идет речь в заявлениях многочисленных субъектов права (полномочия на совершение разрешительных мероприятий имеют сегодня десятки органов управления, например: органы внутренних дел, санитарно-эпидемиологического контроля, охраны окружающей природной среды, антимонопольные органы, другие контрольно-надзорные органы). Осуществление задач и функций управления происходит в административно-процессуальной форме. На административно-процессуальную природу государственного управления указывают многие авторы и в работах, изданных в последние годы. Например, К.С. Бельский подчеркивает, что реализация функции управления и разрешение органом управления (должностным лицом) каждого индивидуально-конкретного дела образуют совокупность последовательных действий, которые регламентируются административно-процессуальными нормами и имеют процедурный характер (процедуры планирования, организации, координирования, контроля, лицензирования, регистрации и пр.), что обеспечивает на практике устойчивый и четкий порядок управленческой деятельности. Только широкое понимание административного процесса (правоустановительное и правоприменительное) может оказаться продуктивным в выявлении актуальных направлений его развития. Речь идет в первую очередь о необходимости создания в стране системы административных судов и соответственно административно-процессуального законодательства. При этом в части принятия правовых актов управления, заключения административных договоров, реализации управленческих действий органами управления административный процесс будет определяться административно-процессуальными отношениями; наряду с этим возможно выявление и новых аспектов этой проблемы, а именно определения в административном процессе порядка производства дел в органах управления. В заключение следует отметить, что процессуальная форма реализации административных правовых норм обеспечивает реальное восприятие и функционирование административных отношений. Как справедливо отмечает Ю.М. Козлов, «реально административно-правовые отношения всегда воспринимаются только как процессуальные». В настоящее время распространилось мнение о целесообразности расширения круга процедурных норм, регламентирующих деятельность органов государственного управления на федеральном и региональном уровнях, так как это будет способствовать повышению эффективности государственного управления, укреплению профессиональной этики в деятельности государственных служащих. Однако процедурные нормы, устанавливающие порядок совершения управленческих действий, мероприятий и принятия административных актов (т.е. управленческий процесс), отличаются по целям, задачам, участникам, правовой основе и процессуальным правилам от процедурных норм, регламентирующих административный процесс как вид юридического процесса, как деятельность судебных органов по рассмотрению административных споров. Административный процесс как процесс судебный, как процедура рассмотрения спора о праве характеризуется тем, что он направлен на выявление материальной истины, т.е. на установление права и осуществление его защиты посредством направления в суд административного иска. Глава 8. Принцип слушания: уведомление, расследование, слушание 8.1. Общие принципы слушания1 8.1.1. Положение о том, что лицо, чьи интересы затронуты административным действием, необходимо заслушать до того, как это действие предпринято, является одним из фундаментальных принципов административного права. Традиция английского общего права в действительности считает слушание одним из двух принципов естественной справедливости. Второй принцип состоит в том, что лицо, заслушивающее дело, должно быть настроено нейтрально. Основы принципов слушания были изложены в гл. 4, теперь наша цель — проанализировать эти принципы в их практическом применении в административных контекстах. 8.1.2. В понятие принципа слушания часто включаются три связанные между собой идеи: о том, что о предстоящем административном действии или решении необходимо уведомлять заранее, что материалы, относящиеся к этому действию или решению, должны быть представлены заинтересованным сторонам и что сторонам должна быть предоставлена возможность высказаться. Слушания не должны проходить без предварительного уведомления; без соответствующего ознакомления с относящимися к делу материалами, иначе действенность слушания можно поставить под вопрос. Эти три элемента соединяются в различных соотношениях, и какая комбинация нужна в каждом конкретном случае, зависит от ситуации. Всегда возникает вопрос, какое именно соотношение этих трех элементов необходимо для правильного и справедливого решения. В этом и состоит основной смысл слушания, хотя в любой ситуации следует соблюдать некоторые минимальные требования и административные процессы сильно различаются по процедуре, которая необходима для обеспечения точности и справедливости. 8.2.1. Слушание является элементом процедурной чистоты. Принцип слушания является важной частью процессуальной чистоты по нескольким причинам. Заслушав одну из сторон, можно таким образом способствовать принятию более правильного решения в том смысле, что факты будут интерпретироваться безошибочно, закон применяться должным образом, а дискреционные решения приниматься разумно. Лицо, которого касается административное решение, часто может сообщить информацию, которую невозможно получить иным путем. Кроме того, это лицо может исправить или дополнить свидетельство, полученное из других источников, а также поставить под сомнение показания, которые иначе были бы приняты на веру. Если слушание поможет принять более правильные и разумные решения, то оно будет способствовать установлению законности. 8.2.2. Презумпция в пользу слушания. Для принятия правильного решения не всегда необходимо заслушивать стороны, но есть все основания для общей презумпции в пользу слушания. Слушание кладет начало получению сведений, что в целом помогает узнать правду. Более того, презумпция является признанием того, что лицо, затронутое административным решением, имеет особое право настаивать на своем участии в нем. И наконец, благодаря заслушиванию сторон решение может быть более убедительным не только для тех, кого оно касается, но и для более широкого круга граждан. 8.2.3. Что значит быть заслушанным? Хотя выражения «слушание» и «возможность высказаться» часто используются как взаимозаменяемые, второй вариант более предпочтителен, так как слушание предполагает некоторую устную процедуру, а возможность высказаться может быть предоставлена различными способами и не обязательно является устным слушанием. На самом деле есть множество способов выслушать человека, начиная с официального судебного процесса, когда основной упор делается на устном слушании, до совершенно неформальных процессов, которые могут основываться на неофициальных письменных документах. Порой бывает трудно отвлечься от представления о судебном процессе как о стандартном слушании, но набор процедур в административных делах достаточно широк. 8.2.4. Возможность быть выслушанным в соответствии с административно-процессуальным кодексом. Обычно положение о возможности быть выслушанным включается в административно-процессуальные кодексы. Пример Польши в этом отношении достаточно типичен. Статья 10 Административно-процессуального кодекса в целом закрепляет за сторонами право участвовать в административных действиях, затрагивающих их. Это право подкреплено зафиксированным в законе требованием предоставлять сторонам возможность выразить властям свою точку зрения в отношении любого свидетельства или других материалов. Сюда включается ознакомление сторон с протоколами или отчетами, которые готовят органы власти на различных стадиях процесса. В тех случаях, когда для принятия административного решения необходим опрос свидетелей, стороны имеют право узнать о месте и времени этой встречи, принять участие в ней и представить свое собственное свидетельство или задать вопросы другим свидетелям, экспертам или другим сторонам. Закон также содержит положение об участии и о заслушивании сторон в случае судебного разбирательства административного дела. Похожие положения содержатся и в административно-процессуальных кодексах других государств региона. 8.2.5. Американский подход. В федеральной юрисдикции Соединенных Штатов Америки право быть заслушанным при рассмотрении административных дел основывается на поправках V, XIV к Конституции, которые описывают должный процесс применения статей закона. В случае применения должного процесса при рассмотрении административных дел, когда принимаются решения в отношении отдельного лица, Верховный суд постановил, что необходимыми являются следующие элементы: 1) уведомление, 2) устное слушание, 3) беспристрастное судебное рассмотрение, 4) вызов свидетелей и перекрестный допрос, 5) решение должно основываться на документах, 6) необходимость обоснования решения. Эти процедуры подвергались критике за излишнюю детализацию отдельных административных случаев, но это решение считается отправным моментом при определении требований как к должному процессу вообще, так и к принципу заслушивания в частности. 8.2.6. Этот подход не вполне согласуется с принятым позднее решением по делу Mathews v. Eldridge, в котором, как и в деле Goldberg v. Kelly, предметом рассмотрения была отмена социальных льгот. В деле Mathews суд решил, что выбор необходимых процедур в каждом деле зависит от трех факторов, а именно: от того, насколько важен затронутый частный интерес, насколько велик риск принятия ошибочного решения и насколько государство заинтересовано в минимизации затрат на более строгие процедуры. Общая идея состоит в том, что чем более важен затронутый частный интерес и велик риск ошибки, тем более строгие процедуры необходимы, но при этом нельзя забывать о том, что стоимость процедур должна быть минимальной. Как именно следует уравновешивать первые два элемента с третьим, остается совершенно неясным. Общее направление, однако, понятно: процедуры, включая слушание, необходимо определять исходя из конкретной ситуации. Но, судя по делу Goldberg, не похоже, чтобы распределением затрат в зависимости от конкретной ситуации можно было оправдать отказ в праве на заслушивание. Более того, гарантирование права на заслушивание может представлять и публичный интерес, который должен быть обеспечен возмещением затрат исключительно государством. К таким случаям могут быть отнесены слушания по массовым нарушениям прав людей. 8.2.7. Принцип заслушивания в английских судах. Право гражданина быть выслушанным при рассмотрении административных дел считается одним из основных в английском праве. Это право включает в себя получение уведомления о принятии решения и возможность выступить по этому вопросу. Хотя суды не настроены отыскивать логические основания принципа заслушивания, они приняли общее положение в его пользу. Однако принцип этот не является абсолютным, и в некоторых ситуациях суд принимал решение, что в заслушивании нет необходимости. В тех случаях, когда этот принцип применяется, как это обычно и бывает, возникает вопрос о том, чего он требует. Ответ состоит в том, что все зависит от конкретной ситуации. На деле это означает, что суды будут расследовать конкретные дела с целью определить, что, скажем, необходимо устное выступление, а не письменное изложение материала. Например, в деле R/ v/ ARMY Board ex parte Anderson предметом разбирательства был вопрос о том, что необходимо устное выступление, а не письменное представление документов. Истцом был солдат, который утверждал, что он подвергся дискриминации по расовому признаку. Его жалобы рассматривались на различных уровнях и наконец были направлены в Army Board, который отказался заслушивать устные выступления. В судебном разбирательстве было изучено существо вопроса и вынесено решение о справедливости требования устного выступления. Причины, выдвигаемые при этом, состояли в следующем: 1) поставлены на карту фундаментальные законные права, 2) важные фактические материалы не подтверждали очень противоречивые свидетельства каждой стороны и 3) Army Board является судом последней инстанции. Эти факторы, взятые вместе, служили серьезным аргументом в пользу устного выступления. 8.2.8. Принцип заслушивания в других юрисдикциях. Государственный Совет в течение многих лет своими многочисленными решениями установил право быть заслушанным во французском административном праве. Это право в отношении решений по конкретным делам закреплено в ст. 8 Декрета от 28 ноября 1983 г. Сходным образом Европейский Суд справедливости выработал общий принцип, гласящий, что сторона, затронутая решением или действием комиссии или другой административной организации, должна иметь право высказаться. Этот принцип был изложен Главным адвокатом Уорнером следующим образом: «Основополагающий принцип административного права состоит в том, что до принятия конкретного действия или решения, которое может напрямую затронуть интерес отдельного лица, у этого лица есть право высказаться перед ответственными представителями администрации». Принцип, отстаивающий право на защиту, право быть выслушанным, приложим не только к административным процедурам, которые могут привести к наложению штрафа, но и к другим контекстам, как, например, предварительное расследование или изучение дел одной из сторон. 8.2.9. Исключения из принципа заслушивания. Принцип заслушивания не является абсолютным, и из него возможны исключения. Основными причинами для этого могут быть следующие: 1) для вынесения справедливого решения в конкретных обстоятельствах в заслушивании нет необходимости; 2) по обстоятельствам дела заслушивание невозможно, пример тому — решение офицера полиции об аресте; 3) веские политические или моральные причины, как, например, интересы национальной безопасности, могут возобладать. Применять или не применять принцип заслушивания, может также зависеть от природы административного действия. В некоторых ситуациях заслушивание нецелесообразно до принятия каких-то действий. Арест подозреваемого или обыск в здании в целях обеспечения сохранности жизни и здоровья также может служить причиной. В целом, однако, следует считать, что принцип заслушивания следует применять. 8.2.10. Какие интересы требуют применения принципа заслушивания? Предварительный вопрос, который в прошлом являлся причиной многих разбирательств, состоит в определении обстоятельств, при которых применимы принципы заслушивания. Административно-процессуальные кодексы ряда стран предполагают, что принцип заслушивания распространяется только на стороны, которые являются непосредственным объектом административного действия или решения. Обычно такой подход приемлем, хотя возникает вопрос, следует ли предоставлять возможность высказаться третьим сторонам, которые не являются непосредственным объектом действия или решения, но чьи интересы тем не менее затронуты в этом процессе. Во многих юрисдикциях обычно бывает достаточно дать толчок к исполнению права на заслушивание. Английское законодательство считает, что обязанность выслушать лицо наступает только в том случае, когда предметом рассмотрения являются права, интересы или законные ожидания этого лица. Когда ни нрава, ни интересы не затрагиваются, можно говорить об ожидании, которым нельзя пренебречь без соблюдения определенных процедур. Ожидание может возникнуть из каких-либо высказываний или действия властей или из некоторых событий в прошлом. Примером может служить иностранец, который обращается за продлением визы для пребывания в Великобритании. По британскому законодательству у него нет ни прав, ни законных интересов, в соответствии с которыми ему могут разрешить остаться, однако у него могут быть законные ожидания, основанные на обязательстве или обещании, что ему будет позволено остаться в стране. Такое ожидание становится своего рода интересом, которым нельзя пренебрегать, не выслушав заинтересованную сторону. Идея законных ожиданий основывается на прямом или косвенном обязательстве, данном административным органом, что в рамках его полномочий что-то будет или не будет сделано. Если такое обязательство дано, со стороны властей будет несправедливо не выполнить его или, по крайней мере, не осуществить необходимые предварительные процедуры, включая заслушивание. Обязательства могут быть различного рода. Одно из них — прямое обещание выполнить некоторые процедуры. В других случаях обязательство может подразумеваться. Так, обязательство консультироваться с профсоюзами подразумевается, исходя из практики спрашивать их мнение по другим вопросам, касающимся условий работы. 8.3. Уведомление Мысль о том, что человека необходимо уведомлять о будущем решении, является основополагающим моментом в разработке принципа заслушивания. Уведомление и заслушивание теперь считаются двумя элементами первого принципа естественной справедливости. Смысл уведомления состоит в том, чтобы позволить сторонам подготовить дело, т.е. собрать свидетельства и подготовить значимые для принятия решения аргументы. Объяснение этому таково, что хорошо подготовленное дело поможет принять более правильное административное решение. Контекст и детали уведомления определяются природой процесса и затронутых интересов. Природа рассматриваемого интереса также является значимой переменной при том, что более важные интересы требуют более точного и четкого уведомления. Уведомление должно не только констатировать факт предстоящего принятия решения, но и указывать критерии, по которым будет приниматься это решение, и включать любые другие имеющие к нему отношение вопросы. 8.4. Ознакомление с информацией Ознакомление с информацией относится к процессу, при помощи которого административная власть представляет заинтересованным сторонам имеющуюся в ее распоряжении информацию. Подробнее эта проблема освещается в гл. 9, сейчас же достаточно упомянуть об этом в контексте административного процесса. Ознакомление сторон с информацией, представляемой администрацией, тесно связано с уведомлением. Идея предоставления информации состоит в ознакомлении сторон с информацией и материалами, на основании которых власти намереваются принять решение и которые могут противоречить интересам сторон. Вместе с доступом к этой информации стороны получают возможность на основании этих материалов построить и представить свои аргументы. Раскрытие информации иногда рассматривается как элемент уведомления. Раскрытие неблагоприятных фактов, в частности, считается важным моментом для принятия справедливого решения. Весьма значимым для заинтересованных сторон является факт полноты раскрытия информации, поскольку, формально соблюдая требования о раскрытии информации, административная власть нередко дозирует ее объем, скрывая отдельные факты. Вопросы раскрытия информации не только охватывают собственно механизм ее раскрытия, но и предполагают выявление природы информации в связи с управленческой деятельностью, особенностей ее взаимосвязей с управлением. Постановка проблем в таком варианте вытекает из факта многозначного понимания роли, места и статуса информации в обществе. В частности, весьма важен вопрос о пределах автономии информации в управленческих процессах — является ли она самостоятельным элементом социального управления (общественных отношений) либо она выступает в качестве продукта управленческой деятельности (Ю.А. Тихомиров). Не имея цели давать всесторонний анализ указанной проблемы, оговорим важную, на наш взгляд, связь информации с ее функциональным назначением в административной деятельности применительно к защите интересов личности. Здесь информация является средством обеспечения контроля со стороны населения за деятельностью исполнительных органов на основе постоянного получения информации о принимаемых решениях, их реализации органами исполнительной власти. В данном случае следует обращать внимание на то обстоятельство, что информация, отражающая характер деятельности исполнительных органов, их чиновников, является инструментом гарантирования прав граждан на участие в управлении делами общества и государства. В прикладном значении она важна, прежде всего с точки зрения возможности ее проверки населением на адекватность нормативно установленным целям, задачам, принципам деятельности исполнительных органов и должностных лиц. При этом презюмируется достаточность и соответствие нормативной базы деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц интересам граждан. Информация, подлежащая раскрытию, доведению до граждан, должна включать в себя нормативные акты, определяющие статус исполнительного органа, должностного лица, иных чиновников, информационные продукты их деятельности (основные и промежуточные решения и т.п.). Раскрытие информации по своей природе весьма близко к технологии гласности в деятельности органов исполнительной власти. 8.5. Юридическое представительство Важность юридического представительства. Примеры свидетельствуют о том, что сторона, которая пользуется услугами юристов в процессе против административных властей, имеет гораздо больше шансов на положительное решение. Нереально ожидать, чтобы все стороны, участвующие в процессе, были представлены юристами, но имеет смысл утверждать, что, по крайней мере, во всех серьезных случаях юридическое представительство является важным элементом справедливой процедуры. Юристы могут помочь советом и консультацией в различные моменты административного процесса, начиная с самых ранних его этапов до того, когда подана последняя апелляция. Профессиональные, юристы могут дать совет относительно того, что нужно сделать, чтобы получить выгоду и избежать лишних расходов, они помогают при сборе свидетельств и представлении фактов, они консультируют по юридическим проблемам, они могут также оказать серьезную поддержку в изучении фактов и материалов, на основании которых администрация собирается действовать. Более известные юристы часто имеют возможность установить неформальные контакты с властями и тем самым предупредить неправомерные решения. Смысл юридической помощи состоит в том, чтобы дать людям возможность наилучшим образом защитить свои собственные интересы. 9.1. Общий обзор 9.1.1. Важность раскрытия информации. Административные органы часто обладают информацией, чрезвычайно значимой для общего направления осуществляемой ими деятельности и в особенности для сторон, чьи интересы затрагиваются в конкретном деле. Раскрытие такой информации и ее доступность для всех, у кого имеется законный интерес, являются важным фактором в создании открытого и прозрачного общества. Фактор открытости и прозрачности особенно важен, поскольку он позволяет сторонам, являющимся объектом административного действия или затрагиваемых им, предвидеть, как с ними будут поступать в целом, и получить конкретную информацию и другие материалы, значимые для принимаемого решения. В этом смысле раскрытие информации административными органами также важно для большей объективности административного действия, ставящей его на более приемлемую основу. В связи с этим особенно важно раскрытие внутренних и неформальных правил и рекомендаций, влияющих на осуществление административных полномочий. В этой главе дается краткий обзор наиболее важных аспектов раскрытия информации административными органами. Сначала пойдет речь об общих аспектах раскрытия информации, а потом мы поговорим о конкретном вопросе свободы информационного законодательства. 9.1.2. Аспекты раскрытия информации. Раскрытие информации в административном контексте имеет несколько аспектов, возникающих в различные моменты. 1. Общая информация. Раскрытие может означать доступность через уведомление или публикацию общей информации о том, как работают административные органы. Сюда должна включаться информация о том, какие задачи выполняет административный орган, куда должен обращаться гражданин для рассмотрения конкретного вопроса, а также каковы детали процедур, которые необходимо соблюдать. Населению должна быть предоставлена информация о том, как работает администрация. Это обычно вопрос важный, принимая во внимание тот факт, что большинство граждан сталкиваются с тем или иным административным органом на более или менее постоянной основе, и учитывая, как сложно бывает разобраться в этом. Одной из существенных проблем раскрытия информации в исследуемом контексте является полнота и всесторонность ее раскрытия. Существующая тенденция к закрытости деятельности исполнительных органов власти, чиновников имеет под собой субъективную, но очень стабильную, прочную основу — стремление чиновников к независимости и бесконтрольности со стороны внешних субъектов. В целях имитации (для внешних институтов) подконтрольности деятельности органов исполнительной власти последние создают внутренние контрольные институты, которые в конечном итоге служат органам, их учредившим, а не гражданам, которым должны служить учредители подобных контрольных институтов. Представляется, что именно такую роль длительное время играет Главное контрольное управление Президента Российской Федерации, несмотря на то что оно в определенной мере обеспечивает внутренние (в системе исполнительной власти) контрольные функции. Но такого рода контрольные органы в силу своих корпоративных связей с исполнительной властью не способны гарантировать открытость всей информации о деятельности этих властных институтов. Недостаточность гарантий раскрытия информации в исполнительной сфере компенсирует деятельность органов прокуратуры, Уполномоченного по правам человека, Счетной палаты и подобных органов. Эффективность их деятельности во многом зависит от общей ситуации в государстве и обществе, уровня правовой культуры, правосознания населения. Не следует забывать, что указанные, институты контрольно-надзорной деятельности сами находятся в весьма большой зависимости от органов исполнительной власти, их должностных лиц и чиновников, которые в силу своего правового статуса распоряжаются материальными и финансовыми ценностями всего государства. А это, в свою очередь, влияет на практику раскрытия информации для институтов гражданского общества, населения в целом. 2. Неформальные стандарты. Сюда должны включаться любые неформальные стандарты, такие, как рекомендации, циркуляры, заявления о намерениях, используемые административным органом при решении конкретных вопросов. К ним также относятся любые политические заявления, связанные с данным вопросом. Как уже неоднократно указывалось, значительная часть административной деятельности основывается на неформальных и внутренних стандартах, и их раскрытие жизненно важно для общего понимания того, как административный орган работает на практике. Это позволит заинтересованным сторонам правильно их отслеживать. 3. Персональная информация. Другой аспект раскрытия связан с информацией личного характера, хранящейся в административном органе. Можно примерно представить, какая информация о каждом человеке хранится в административных учреждениях. Она может носить различный характер, включая семейное положение, медицинские показания, детали социального страхования, наличие судимостей, трудовую биографию. Может здесь быть также и более конфиденциальная информация из органов безопасности. Мы считаем, что важный принцип современного демократического общества, основанного на соблюдении прав, заключается в том, что граждане имеют право знать о том, какая информация о них имеется у административных органов, и получить к ней доступ. Это общее право касается любой информации, и исключения здесь возможны в очень редких случаях, прямо связанных с национальной безопасностью. Одна из основных целей свободы информационного законодательства в западных странах заключается в обеспечении гражданам права на доступ к информации, имеющейся о них. 4. Свидетельские показания при административных решениях. Последний аспект раскрытия информации в процессе принятия административного решения возникает тогда, когда у административного органа имеются важные сведения или материалы по делу. Общий принцип состоит в том, что эти материалы должны быть представлены сторонам. Обоснование здесь достаточно простое — стороны должны знать о том, какие материалы имеют отношение к делу и могут учитываться при принятии решения. Раскрытие позволяет сторонам познакомиться с основаниями дела и в их свете подготовиться к нему. 9.1.3. Как добиться раскрытия информации. Раскрытие информации по перечисленным выше категориям может быть достигнуто различными путями. Одним из них является просто позитивная практика, принятая по инициативе самого административного органа. Однако секретность является естественным законом правительственных организаций, и поэтому маловероятно, чтобы администраторы спонтанно раскрывали большие объемы информации. Здесь нужны правовые и связанные с ними ресурсы. Есть несколько правовых способов убедить и даже заставить раскрыть информацию. 1. Одним из них является принятие общего закона, обязывающего административные органы раскрывать определенные категории информации. Так, Законодательство о свободе информации, как оно обычно называется в западных странах, сейчас широко рассматривается как обязательный элемент хорошей системы административного права. Природа и содержание Законодательства о свободе информации будет подробнее обсуждаться ниже, но обычно оно обязывает административные органы раскрывать информацию по всем категориям, перечисленным выше, делая исключения только по причинам, связанным с национальной безопасностью. 2. В тех случаях, когда нет подобного общего закона, обязательное раскрытие информации может содержаться в специальных законах, касающихся конкретных вопросов. Это может быть эффективным способом гарантировать раскрытие информации в специальных областях администрирования, но очевидно, что это может происходить постепенно и, вероятно, что при этом многие важные области избегнут обязанности раскрывать информацию. 3. Административные кодексы часто содержат положения, связанные с обязательным раскрытием информации, но они обычно ограничены конкретными процессами и применяются только к свидетельствам и материалам, связанным с этими процессами. Это важный аспект раскрытия информации, но он — лишь один из четырех перечисленных. В отсутствие полного акта о свободе информации положения, связанные с раскрытием информации в административно-процессуальном кодексе, важны в рамках своего действия. 4. Обязанность раскрывать информацию может быть сформулирована в судебных решениях. Во многих западных правовых системах суды выработали общий закон раскрытия в административном процессе. Этот общий закон восходит к применению судебных решений по делам о судебном надзоре за административными действиями, вызванными нарушением принципа процессуальной справедливости из-за непредставления информации. Вопросы, связанные с раскрытием, рассматриваются как часть требований к уведомлению и слушанию, обсуждаемых в предыдущей главе. Считается, что если важные материалы не предоставлялись сторонам с возможностью прокомментировать или даже оспорить их, то не могло быть правильного слушания. В тех случаях, когда суды включили обязанность раскрывать информацию как составляющую процессуальной справедливости, она обычно распространяется на сведения, значимые для конкретного дела. Интересным исключением является требование раскрывать информацию по неформальным стандартам, используемым властями для принятия решения. Хотя это исключение еще не является широко принятым, его можно рассматривать как расширение принципов процессуальной справедливости. Поскольку если стороны не знают критериев, как формальных, так и неформальных, на основе которых принимается решение, не очень понятно, как они могут добиться справедливых слушаний. 9.2. Законодательство о свободе информации В контексте рассматриваемого вопроса под законодательством о свободе информации понимается совокупность как законов (в буквальном смысле — законодательство), так и иных правовых актов, регулирующих отношения по поводу информации, имеющей значение для защиты прав и свобод человека и гражданина в связи с деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления. 9.2.1. Конституция как основа принципа свободы информации. В современных странах, где государства определяются как демократические, правовые, конституции по общему правилу содержат нормы, закрепляющие правила о свободе информации, прежде всего в контексте гарантирования прав и свобод человека и гражданина. Указанный принцип касается всех сфер жизни государственно-организованного общества, в том числе и сферы деятельности администрации — государственной, самоуправленческой, корпоративной. Принцип свободы информации предполагает ряд направлений его реализации — индивидуально каждым человеком, коллективно—с помощью общественных организаций, юридических лиц, через средства массовой информации. При этом обобщенный принцип свободы информации действует в отношении общесоциальной информации, информации специальной — о деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций, частных лиц и хозяйствующих субъектов. Такое понимание, да и практика вытекают из содержания конституционного принципа свободы информации, например закрепленного ст. 29 Конституции Российской Федерации. Непосредственно принципа свободы информации касаются положения ст. 29 Конституции РФ: «4. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом. 5. Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается». Деятельности администрации непосредственно касается ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, норма которой установила, что «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом». К такого рода документам и материалам относятся как нормативные, так и индивидуальные акты упомянутых органов, внутренние правила и инструкции, определяющие порядок работы с, например, обращениями граждан, порядком подготовки решений, затрагивающих права и свободы человека и гражданина. На практике администрация мало заинтересована в раскрытии информации и своей внутренней «кухни» по подготовке и принятию решений, однако с точки зрения повышения эффективности и ответственности деятельности администраций такая информация должна быть открытой. Принцип свободы информации затрагивается нормой ч. 4 ст. 32 Конституции РФ, закрепляющей равный доступ к государственной службе граждан Российской Федерации, что предполагает открытость информации о вакансиях по должностям государственной службы. Статья 42 Конституции РФ закрепляет право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (чаще всего такая информация сосредоточена у административных органов государственной власти и самоуправления), что предполагает активную роль администраций в публичности такой информации. Норма ч. 1 ст. 48 Конституции РФ предусматривает право каждого на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной, — в этом случае от имени заинтересованных лиц информацию в их интересах получает адвокат. Некоторые конституционные нормы устанавливают ограничения прав и свобод, а следовательно, затрагивают и свободу информации, Так, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства; ч. 1 ст. 56 устанавливает возможность ограничения прав и свобод в условиях чрезвычайного положения. Довольно болезненна проблема ограничения свободы прессы, создающей условия для свободы информации, по мотивам защиты нравственности, поскольку возникает противоречие с принципом недопустимости цензуры (ст. 29 Конституции РФ). Указанный принцип толкуется журналистами чрезвычайно широко, и всякое стремление ввести нравственный контроль публикаций в печати, других средствах массовой информации вызывает протесты журналистов, ссылающихся на общественное мнение, которое сами же целенаправленно формируют. Видимо, должно пройти значительное время формирования гражданского общества, когда его члены будут воспитаны в духе самостоятельного и независимого мышления, обеспечивающего контроль средств массовой информации в адекватных формах. Это позволит также предотвращать попытки административных органов влиять на средства массовой информации под предлогом защиты нравственных ценностей. В целях гарантирования интересов личности конституции устанавливают запреты на информацию о личной (частной) жизни человека и гражданина. В России закреплено право каждого на неприкосновенность частной жизни, личную тайну, защиту своей чести и доброго имени, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Очевидно, это право не касается случаев служебной переписки, телефонных переговоров и т.д., раскрытие содержания которых осуществляется в особом порядке. Кроме того, международным стандартом в области защиты прав человека, который отражен в ч. 1 ст. 24 Конституции РФ, стало правило запрета на сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия. 9.2.2. Парламентские законы. Чаще всего в государствах с развитой правовой системой с учетом разных сфер и субъектов, реализующих принцип свободы информации, создается дифференцированное законодательство, регулирующее порядок получения информации. В частности, в той или иной мере вопросы о свободе информации регулируются применительно к органам государственной власти и органам местного самоуправления, в том числе фискальным, статистическим, регистрирующим, хозяйственным обществам (о коммерческой информации), правоохранительным органам (о проводимых расследованиях, судебных делах), охранным и детективным организациям, медицинским учреждениям, средствам массовой информации. Соответствующие нормы содержатся в гражданском законодательстве, в законах о бюджете, об акционерных и иных хозяйственных обществах, некоммерческих организациях, о регистрации объектов собственности, прав и сделок с ними, в актах об обращениях граждан, о статусе органов государственной власти, местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, об охраняемой военной и государственной тайне, частной детективной и охранной деятельности, актах гражданского состояния и т.д. Массив такого законодательства чрезвычайно обширен. В федеративных государствах он также включает в себя законодательные акты субъектов федерации, что делает реализацию принципа свободы информации рядовым человеком весьма затруднительной. Например, в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» установлена обязанность государственного служащего «хранить государственную или иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан» (п. 8 ст. 10). Подобные нормы имеются в законах субъектов Российской Федерации о государственной службе, муниципальной службе. Поэтому желателен некий кодекс, регулирующий порядок получения гражданами и другими лицами информации, одним из разделов которого должен стать свод правил получения информации о деятельности административных государственных и самоуправленческих органов, ограничений в получении информации. Одновременно решалась бы и задача обеспечения единства правового регулирования рассматриваемых отношений на территории различных субъектов Федерации. Практика показывает, что, несмотря на наличие многочисленных, но разбросанных по разным нормативным актам норм об информации, уровень обеспечения свободы информации в России, например, довольно низкий. Важной составляющей открытости деятельности административных органов является доступность информации, которая обеспечивается публикацией актов, касающихся прав и свобод человека и гражданина. Для этого необходимо иметь недорогие массовые печатные издания, электронные версии нормативных актов органов власти. Только в единстве правового закрепления свободы информации и создания механизмов ее гарантирования может быть достигнута цель защиты интересов человека в отношениях с органами государственной власти и самоуправления. Актуальна проблема свободы информации в тех государствах, где отсутствуют административные суды, рассматривающие споры физических и юридических лиц с административными органами власти. В России, например, дела из административных отношений рассматриваются по правилам гражданского, арбитражного судопроизводства, что не позволяет учитывать особенности статуса участников процесса. Физическое или юридическое лицо не обладает всей информацией, необходимой для обоснования своей позиции, из-за отсутствия тех актов, которые имеются у административных органов. В такой ситуации необходимы специальные правила административного процесса, позволяющие судам осуществлять инквизиционную (расследовательскую) функцию. Наиболее приспособлен к такой функции административный суд. В России эта задача может быть решена с принятием федерального конституционного закона об административных судах. 9.2.3. Административные акты. Практика административного регулирования свободы информации противоречит самой идее этой свободы, поскольку органы власти не заинтересованы издавать акты, ограничивающие их свободу действий. Вместе с тем органы исполнительной власти общей компетенции, например правительство, регулируют внутренние информационные отношения, не публикуя соответствующие акты, рассматривая их как внутриорганизационные и не затрагивающие непосредственно права и свободы человека и гражданина. Между тем именно в этих властных структурах прежде всего принимаются решения по реализации законов, готовятся распорядительные акты, затрагивающие социальные, экономические и иные интересы населения, Знаковыми в этом отношении являются внутренние акты так называемых силовых ведомств, которые в силу специфичности своей деятельности считают оправданным издание закрытых актов — для служебного пользования, секретных. Несомненно, реализация задач силовых ведомств в некоторой степени требует защиты оперативной информации, однако под этим предлогом нельзя ограничивать доступ граждан и других субъектов к информации о внутреннем порядке рассмотрения их обращений в соответствующие ведомства. Это правило касается и других министерств и ведомств. 9.2.4. Акты местного самоуправления. Интересы каждого человека реализуются прежде всего на территории муниципальных образований, органы власти которых принимают различные акты, затрагивающие интересы членов местного сообщества. Свобода информации на местном уровне регулируется прежде всего в уставах муниципальных образований. Как правило, это нормы, развивающие законы государства о свободе информации, статусе органов местного самоуправления, муниципальных служащих, но привязанные к порядку деятельности административных органов, принятию актов, затрагивающих права и свободы населения, в том числе актов местных референдумов, работе с обращениями — индивидуальными и коллективными, в том числе петициями, актами народной правотворческой Инициативы. Так, Уставом г. Самары предусмотрена обязанность органов городского самоуправления официально опубликовывать в городских средствах массовой информации проекты правовых актов, поддержанных не менее чем одной тысячью жителей, обладающих избирательным правом; подлежат обнародованию также результаты рассмотрения проектов в рамках народной правотворческой инициативы (ст. 5.7). Вместе с тем недостаточно закрепить демократические правила об информации, необходим механизм их реализации, контроля. Отчасти такие механизмы устанавливаются в уставах и положениях местного самоуправления, однако необходимая правовая база для этого сформирована недостаточно полно. До настоящего времени во многих субъектах Российской Федерации не приняты законы о территориальном общественном самоуправлении, об отзыве глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления, другие нормативные правовые акты гарантирующего характера. В этих актах должны содержаться нормы о доступе к информации, связанной с деятельностью административных органов. Такая информация необходима жителям городских и сельских поселений в целях оценки и контроля деятельности чиновников. 10.1. Вступление Помимо процессуальных вопросов, которые обсуждались в предыдущих главах, имеются некоторые ограничения для административных органов, касающиеся принятия решений. Ограничения могут быть различного рода, и их не так легко четко категоризировать. Более того, многие из них особенно важны при применении дискреции. Однако дискреция сама по себе есть очень расплывчатое понятие, и смысл ее во многом зависит от степени применения, поэтому разумнее описать ограничения в общем плане. Можно предложить следующую классификацию ограничений. 1. Ограничения, вытекающие из самой природы и логики административного процесса. Они включают в себя мысль о том, что власти должны сами исполнять свои обязанности и не должны передавать их никому другому, что они должны очень внимательно изучать обстоятельства каждого дела и не должны подгонять его ни под придуманные ими самими правила, ни под условия заключенного ими контракта. 2. Ограничения, относящиеся к свидетельствам и фактам, на основании которых действуют власти. 3. Ограничения по процедуре доказательства в том смысле, что власти должны преследовать цели, определенные законом, они должны действовать на основании серьезных и относящихся к делу причин и прийти к разумному решению. 4. Ограничения, связанные со справедливым обращением с человеком. Вместе с процессуальными аспектами, рассмотренными выше, справедливость может играть существенную роль. Один такой аспект выражен в принципе пропорциональности, в соответствии с которым обстоятельства дела и действие, принятое в его отношении, должны быть соизмеримы. 5. Так же как и процессуальные принципы, обсуждаемые ранее, каждое из этих ограничений играет двойную роль в администрировании и в праве; с одной стороны, они должны регулировать процесс принятия административных решений; с другой — формулировать юридический принцип, на основании которого можно будет оспорить административное действие в суде. 10.2. Компетенция уполномоченных органов 10.2.1. К первой группе ограничений относится мысль о том, что административная власть должна осуществляться органом, которому она предоставлена законом, за исключением тех случаев, когда соответствующее положение закона говорит об обратном. Для обеспечения административной законности очень важно, чтобы властные полномочия осуществлялись самим административным органом, не передавались другим органам или официальным лицам. Эта общая идея лежит в основе двух доктрин. 10.2.2. Действия по указаниям. Первая доктрина гласит, что один административный орган не должен действовать по указаниям другого. Пример из английского законодательства: министр, имеющий полномочия давать разрешение на планирование, проконсультировался с другим министром, чей департамент имеет заинтересованность в этом деле, и принял решение на основании совета второго министра. Консультации между министрами возможны, но, когда в результате один министр действует по указаниям второго, это означает, что полномочия были фактически переданы второму министру. 10.2.3. Неправильное делегирование полномочий. Общая идея, высказанная выше, дает основание и для второй доктрины, согласно которой административный орган не должен делегировать свои полномочия другому органу, за исключением тех случаев, когда это четко оговорено в законе. Например, полномочия, которыми по закону наделяется министр X, не должны делегироваться министру У, если закон не разрешает этого. Хотя в принципе эта доктрина четкая и логичная, ее следует рассматривать в контексте того, как работает администрация на практике. Если нет разделения на департаменты или ведомства, чиновники обычно работают вместе и задания распределяются на неформальной основе. Хорошее администрирование невозможно без такой организации работы; на самом деле действия часто предпринимаются от имени министра или других чиновников иногда даже без их ведома. Разница состоит в том, что неформальное распределение обязанностей также происходит от имени официального должностного лица, который при этом несет ответственность за решения, которые последуют. 10.3.1. Еще одна основополагающая идея состоит в том, что административный орган должен применять дискрецию в зависимости от конкретных обстоятельств дела. Иными словами, административный орган не должен делать заранее ничего, что могло бы помешать в каждом конкретном случае исходить исключительно из обстоятельств рассматриваемого дела. Решать заранее — значит затруднять дискрецию, и это общее положение может служить основанием для двух частных доктрин. 10.3.2. Ограничение дискреции в соответствии с правилами. Одна из доктрин, которая вытекает из общего принципа, состоит в том, что административный орган не должен заранее определять, каким образом он будет рассматривать дела в будущем. Выработав правило и следуя ему, административный орган на деле лишает себя возможности действовать по своему усмотрению в конкретном случае. Можно добавить, что он также создает препятствия для рассмотрения имеющих отношение к делу фактов. 10.3.3. Следует разъяснить, однако, что эта доктрина не мешает административному органу сформулировать основные указания для выбора критериев использования дискреции. Как уже объяснялось, в целом желательно, чтобы административный орган структурировал свою дискрецию таким образом: необходимо четко разграничить основные указания и правила, поскольку первые вполне допустимы, а последние являются противозаконными ограничителями. Разница состоит в том, что указания являются инструкцией, но в то же время позволяют должным образом учитывать обстоятельства дела, тогда как правила диктуют, как должно решаться каждое конкретное дело. На практике сделать такое разграничение бывает довольно трудно. Чтобы не допустить ненужных ограничений, обычно бывает достаточно, чтобы административный орган продемонстрировал, что вне зависимости от того, насколько жестко может быть структурирована его дискреция, он сохраняет некоторую возможность действовать в зависимости от конкретных обстоятельств. 10.3.4. Следует подчеркнуть, что доктрина против ограничений не мешает административному органу разработать цельную политику, которую затем он будет последовательно применять в конкретных случаях. Хорошее администрирование в этом смысле зависит от логичности и последовательности. Доктрина против ограничений нужна только в качестве защиты от излишней жесткости такой политики, при которой становится невозможным учитывать конкретные обстоятельства дела. 10.3.5. Ограничения по договоренности или контракту. Вторая доктрина, которая вытекает из принципа, отвергающего ограничения, состоит в том, что административный орган не должен вступать в контрактные отношения или брать какие-либо другие обязательства, которые помешают осуществлять дискрецию в определенной ситуации. Например, планирующий орган не должен заключать с разработчиком контракт, в соответствии с которым он обязуется выдать плановое задание на коммерческую разработку в будущем. Та же идея применима к данному административным органом какой-либо другой стороне обещанию, которое нельзя назвать контрактом, но которое, сточки зрения частного лица, будет считаться обязательством. В обоих случаях контракт или обещание не дает административному органу возможности рассмотреть будущее дело в соответствии с обстоятельствами на то время. 10.4. Действия на основании убедительных свидетельств 10.4.1. Орган, осуществляющий административную власть, должен следить за тем, чтобы сведения и факты, на которых основывается власть, были подкреплены убедительными свидетельствами. Может так получиться, что, когда факты установлены, необходимо вынести решение или применить дискрецию, принимая эти факты во внимание. Однако до этого необходимо позаботиться, чтобы факты были подкреплены убедительными свидетельствами. Иногда высказывается мысль о разумности, т.е. что для подкрепления каждого факта необходимо убедительное свидетельство или, наоборот, что каждый факт — это разумные сведения, подкрепленные свидетельствами. Естественно, чтобы определить, создана ли такая эффективная основа свидетельских показаний, необходимо принять некоторое решение, в отношении которого мнения могут расходиться. Общая мысль, однако, состоит в том, что нужно определить порог адекватности свидетельств, без чего выяснение фактов не будет иметь смысла и не должно разрешаться. Чтобы проиллюстрировать это общее положение, можно сказать, что министр, чье ведомство отвечает за борьбу со смогом, должен иметь четкие доказательства того, что дома непригодны для проживания людей. 10.4.2. Если в простых случаях, основанных на фактах, требование доказательных свидетельств можно оценить без труда, то проблемы фактов легко сближаются с проблемами дискреции и вынесения решения. И возникает вопрос, до какой степени дискрецию можно основывать на убедительном свидетельстве. Здесь следует выделить два момента. Первый — если решения несут в себе элемент дискреции, вопрос не только в том, как увязать факты; важны также установление фактов и суждение о них. Второй — элемент дискреции в решении нельзя просто свести к фактической стороне дела. Дискреционное решение должно основываться на убедительных фактах, при этом более субъективный элемент дискреции требует оценки фактов с точки зрения выбора программы действий. 10.4.3. Американский подход. Административное право федеральной юрисдикции в Соединенных Штатах Америки требует, чтобы административная власть действовала на основании вещественных доказательств. Вещественные доказательства требуются в соответствии с Административно-процессуальным актом и как предмет судебного рассмотрения. Вещественные доказательства определяются как «имеющие отношение к делу свидетельства, которые разумный человек может принять как достаточные в -поддержку определенного положения». Это, в свою очередь, можно связать с идеей рациональности. Предлагается выяснить, является ли свидетельство в поддержку некоторой группы фактов таковым, что любой разумный человек, ознакомившийся с делом, может прийти к положительному заключению. В некоторых случаях американские суды пошли дальше и выработали понятие «доктрины тщательного рассмотрения». В соответствии с этой доктриной суды требуют, чтобы административное ведомство выбрало цели, определило свои решения. Применение доктрины тщательного рассмотрения требует, чтобы суды внимательно изучали свидетельскую и эмпирическую основу для принятия решений. Некоторые комментаторы считают, что доктрина тщательного рассмотрения уводит суды за пределы собственно их компетенции по рассмотрению административного действия. Другие комментаторы, однако, полагают, что данные, полученные административными ведомствами, должны быть открыты для внимательного разбирательства, позволяющего убедиться, что за ними стоят серьезные свидетельства и веские основания. 10.5. Ограничения на доводы и выводы (по причинам и результатам) 10.5.1. Наделение административной властью преследует определенные цели. Какие именно это цели — зависит от трактовки действующего законодательства. Некоторые моменты закон четко определяет, но чаще все зависит от интерпретации официального представителя административной власти, если вопрос возникает во время рассмотрения досудебного разбирательства. Даже если некоторые положения правительственных указов или закона звучат очень туманно, предполагается, что все они имеют какую-то цель и эту цель можно найти. Вот всего лишь несколько из множества примеров, показывающих, насколько основания с1еюигпетеп<: roberts v. hopwood. associated provincial houses wednesbury corporation citizens to preserve overton park vople discretionary justice the american model state administrative procedure act due process and powers>> — некомпетентность. Как ясно из самого термина,
некомпетентность подразумевает, что лицо, осуществляющее действие, не
имеет на то полномочий. Это основание также совпадает

с несуществованием.

12.1.11. «Vice de forme» — нарушение формы. Это основание касается
процессуальных ошибок, которые считаются достаточно серьезными, чтобы
поставить под сомнение законность самого действия. Иногда разделение
здесь проходит между мандатными и директивными процедурами. Во
французском праве также существует разграничение между существенными и
несущественными формальностями. Незначительные процессуальные ошибки и
нарушение несущественных формальностей не приводят к признанию действия
незаконным. Процессуальные ошибки, приводящие к этому, разделяются таким
образом: важные процедуры, содержащиеся в законе пли правилах,
управляющих конкретными областями администрирования, и процессуальные
принципы, установленные Государственным Советом. Основными компонентами
последней категории являются правила, связанные с непредвзятостью,
уведомлением, слушанием и обоснованием.

12.1.12. «Violation de la loi» — нарушение закона. Может сложиться
впечатление, что это основание обобщает действия других оснований,
поскольку все вместе они образуют нарушение закона. Па практике оно
относится к незаконным принципам, управляющим осуществлением
административной власти, таким, как «principeg generaux». Эта последняя
категория определяется как «фундаментальные принципы, признаваемые
законами Республики» и «политические, экономические и социальные
принципы, особенно необходимые в наше время». Эта категория включает
гражданские права и свободы личности, определенные экономические и
социальные права, равенство перед законом, а также процессуальные
принципы, упоминаемые выше.

12.1.13. «Detournement de pouvoir»Это основания для надзора можно
перевести как злоупотребление властью. Проблема также относится к более
внутренним аспектам административного действия и к правовым принципам,
ограничивающим этот процесс. Это связано с вопросами мотива и цели,
значимости и незначительности, а также с принципом пропорциональности.

12.1.14. «Inexistance» — несуществование. Хотя оно не всегда
рассматривается как основание для проверки, оно относится к
несуществованию административного действия. Некоторые области столь
важны, что они ставят под сомнение само существование подразумевавшегося
действия или решения. Примером тому может быть невыполнение важного шага
для принятия решения или принятие решения

не тем лицом либо неуполномоченным лицом.

12.1.15. Английское право. Английские суды традиционно использовали
концепцию «ultra vires» для определения не соответствующего закону
исполнения полномочий административным органом. Буквально означающая
«сверх полномочий», эта концепция может рассматриваться как в широком,
так и в узком смысле. В узком смысле она означает, что административный
орган просто не выполнил того, на что он был уполномочен, или выполнил
что-то, на что не имел полномочий. Это узкое понимание оставляет за
рамками ситуацию, при которой административный орган действует в рамках
своих полномочий, но делает это с нарушением какого-либо правового
принципа. Какое-нибудь учреждение, например, может действовать в точном
соответствии со своими полномочиями, но при этом нарушать принцип
процессуальной справедливости. Соответственно иногда концепция
рассматривается в более широком смысле и включает подобные случаи. Эта
концепция, таким образом, относится ко всем правовым нарушениям от
неправильного использования или злоупотребления властью. Важный вопрос
заключается в том, какие правовые основания составляют эти
злоупотребления властью или ее неправильное использование.

12.1.16. Другой принцип классификации оснований для судебного надзора
был предложен лордом Диплоком в книге «Совет союзов по гражданским делам
против министра гражданских дел». Он предлагает следующие три категории:

1) незаконность, означающая нарушения закона;

2) процессуальные нарушения — нарушения принятых правил процессуальной
справедливости;

3) нерациональность — отсутствие обоснования. Вопрос о рациональности
этих категорий весьма спорен. Все три могут быть включены в первую
категорию законности, и представляется сомнительным, что
необоснованность как основание для нерациональности действительно
отличается от вопросов цели и значимости, поскольку они также зависят от
оценки того, что обоснованно и рационально в конкретной ситуации. Как и
во французском праве, важный вопрос заключается в определении правовых
принципов, составляющих общий принцип законности, нарушение которого
является основанием для признания акта недействительным.

12.1.17. Австралийская кодификация. Одна из немногочисленных попыток
кодифицировать основания для традиционного надзора за административными
действиями была предпринята в Австралийском федеральном праве. В
«Административном решении и акте правового надзора» перечисляются
следующие основания для правового надзора:

1) такое решение не было узаконено постановлением, которое
подразумевалось принять;

2) использование власти таким образом, что результат использования
власти не очевиден;

3) закон требовал соблюдения тех процедур принятия решения, которые не
были соблюдены;

4) принятие решения было неправомерным использованием власти, полученной
по постановлению, которое предполагалось принять для его осуществления.
Действие выполнялось недобросовестно, нечестно, с неправомерной целью,
осуществлялось без учета важных обстоятельств и незначительных фактов.

Хотя большинство оснований, перечисленных в законе, близки к основаниям,
разработанным общим правом, значение того, что они закреплены в статуте,
в том, что суды могут использовать свои полномочия в интерпретации и
развитии этих оснований в соответствии с требованиями конкретной
ситуации. Дополнительным преимуществом является легкая доступность этого
правового документа для чиновников, наделенных административными
полномочиями.

12.1.18. Административно-процессуальный акт Соединенных Штатов Америки.
В американском федеральном праве основы судебного надзора за
административными действиями заложены в Административно-процессуальном
акте, который устанавливает ряд оснований, при которых суды могут
вмешиваться в административные действия. Вот очень краткое перечисление
этих оснований: 1) действие административного органа незаконно
приостановлено или безосновательно задержано; 2) действие
административного органа может считаться незаконным, если оно:
произвольно и предвзято; нарушает дискрецию;

иначе нарушает закон; противоречит конституционному праву, полномочию,
привилегии или иммунитету; превышает законные полномочия или
ограничения; не основано на принятом законе; осуществлено без соблюдения
процедур, требуемых законом; не подкреплено достаточными данными; не
доказано фактами.

Эти основания для надзора сформулированы весьма широко и абстрактно, так
что суды самостоятельно определяют их точное значение в различном
контексте.

12.1.19. Европейский Союз. Европейский Суд по правам человека начал
разрабатывать набор стандартов, на основании которых будет определяться
законность действий административного органа. Суд основывается на
статьях нескольких соглашений, формирующих конституционную основу
Европейского Союза. Сюда относятся ст. 173 договора ЕС и ст. 146
договора «Евротом». На их базе были сформулированы следующие основания
для судебного надзора: некомпетентность; нарушение основных
процессуальных требований; нарушение договора иного правового требования
в связи с его применением; злоупотребление властью.

Очевидно сходство между основаниями для судебного надзора, используемыми
в Европейском Союзе, и французским административным правом. Однако
следует заметить, что Европейский Суд интерпретирует эти принципы по
своему усмотрению, основываясь не только на французском
законодательстве, но и на американском, принимая при этом во внимание
специфику Европейского Союза.

12.1.20. Хотя интерпретация оснований для надзора во многом сходна с
подходом французских административных судов, следует отметить некоторые
особенности европейской системы. Нарушение основных процессуальных
требований включает также процедуры, заложенные в соглашениях или
правилах, основанных на соглашениях. Европейское законодательство идет
дальше и включает более общие процессуальные принципы, традиционные для
национальной правовой системы, такие, как предоставление обоснования,
право быть выслушанным, и другие аспекты участия в разбирательстве.
Нарушение соглашения или иного закона интерпретируется не только в актах
сообщества, правилах или иных правовых инструментах, соглашениях с
третьими странами, но и в основных принципах законодательства
сообщества. В соответствии с законодательством, создаваемым Европейским
Судом, общие принципы включают уважение прав, гарантии,
пропорциональность, право быть выслушанным и равенство перед законом.

12.1.21. Выводы. Из приведенного обзора можно заключить, что существует
большое разнообразие в определении оснований для судебного надзора. В то
же время, однако, в разных правовых системах весьма сходны доктрины,
формирующие правовое основание для надзора. Заметны некоторые варианты,
такие, как особое внимание к принципу пропорциональности в
континентальных европейских системах и его отсутствие в
англо-американских системах. На самом деле реально важными являются сами
правовые доктрины, а не такая абстрактная классификация; со временем,
когда межнациональное понимание административного права пустит более
глубокие корни, можно ожидать, что доктрины станут еще более
единообразными.

12.2. Начало инициирования судебного надзора

12.2.1. Общий подход. Заметная особенность правовых систем европейских
государств заключается в том, что только те, чьи интересы затронуты
административным действием, могут обращаться в суд для проверки этих
действий. Идея о том, что каждый может инициировать судебное
разбирательство вне зависимости от своего участия в деле, не стала
ведущим принципом. В большинстве случаев только те, чьи интересы
затронуты действием, могут знать о нем и, конечно, быть
заинтересованными в его пересмотре. И хотя это самый типичный случай,
все же иногда возникают ситуации, когда лицо или группа лиц могут быть
заинтересованы в определенной сфере административной деятельности, не
влияющей на них напрямую.

12.2.2. Крайним примером тому будет человек, преданный идее законности
административных действий. Поскольку существует общественный интерес в
том, чтобы администрирование осуществлялось в соответствии с
требованиями закона, не является немыслимым, чтобы обеспокоенным этим
вопросом гражданам было позволено инициировать судебное разбирательство
от имени общественности. Такие люди появляются время от времени, но,
насколько мне известно, ни в одной европейской стране их вмешательство
не приветствуется. В результате им обычно отказывают в праве начинать
процедуры. Однако такой отказ не полностью лишает общество защиты, так
как такие естественные институты, как прокурор или правительственный
комиссар, могут обращаться в суд по делам, имеющим большое общественное
значение. Другим наиболее типичным и в действительности наиболее простым
будет случай, когда лицо является прямым объектом административного
действия. На практике лицо, по определению ставшее объектом
административного действия, соответственно имеет право оспаривать его
законность.

12.2.3. Стороны, чьи интересы затронуты случайно и не напрямую. Эти
сложные случаи находятся примерно посередине. Здесь возникают две разные
ситуации. В первой лицо не является прямым объектом действия, но его
интересы случайно или непреднамеренно ущемлены. Домовладелец, чей сосед
получил разрешение на застройку, местный владелец недвижимости,
недовольный тем, как местный совет использует деньги, полученные от
сбора местного налога на недвижимость, родитель будущего школьника,
пытающийся разобраться с тем, как управляется школа. В подобных случаях
вопрос не столько в том, насколько затрагиваются интересы данного лица,
а насколько эти интересы существенны, чтобы лицо имело право оспаривать
законность этих действий. В нескольких правовых системах используется
подход, при котором, если речь идет о законно признанных правах,
единственный вопрос будет в том, насколько в конкретном случае
административное действие затрагивает их.

12.2.4. Другой случай, вызывающий трудности, связан с ситуацией, когда
лицо или группа лиц заинтересована или обеспокоена определенной сферой
администрирования, но при этом ее материальные интересы не ущемлены.
Например группа, занимающаяся сохранением зданий архитектурной ценности,
человек, отстаивающий права детей, организация, пропагандирующая
проблемы, связанные с онкологией. Лишь с натяжкой можно сказать, что
здесь имеется их прямой «интерес». При этом если мы скажем, что они
серьезно заинтересованы, но при этом их интересы не затрагиваются, то
можно нарушить привычные понятия и сделать их еще менее определенными.
Последний случай особенно верен для стран, где очень активны
общественные группы. Приведенный ниже анализ показывает, что в этой
ситуации могут быть использованы различные подходы.

12.2.5. Административно-процессуальные кодексы Центральной Европы.
Вопрос о возбуждении судебного разбирательства не слишком разработан в
процессуальных кодексах Центральной Европы. Венгерский кодекс просто
указывает, что клиент или лицо, чьи законные интересы затронуты, может
обратиться в суд с требованием о пересмотре административного действия
на основании того, что нарушен закон. Польский
административно-процессуальный кодекс говорит, что «сторона может
потребовать правообжалования — рассмотрения дела в административном
суде». Это ограничение права определенной «стороной» для начала
разбирательства отсутствует в появившихся позже «Правилах высшего
административного суда», позволяющих любому лицу, имеющему законный
интерес, подавать жалобу в административный суд. Прокурор или комиссар
по правам человека может инициировать судебное разбирательство. Это же
могут сделать общественные организации, чья сфера деятельности связана с
конкретным делом.

12.2.6. Подход английского права. Исторически в английском праве вопрос
о том, кто имеет право инициировать судебное разбирательство, связывался
с тем, что требовала пострадавшая сторона. А это, в свою очередь, было
связано с различными привилегированными приказами, с помощью которых эти
требования можно было удовлетворить. Все это создавало сложную и неясную
ситуацию. В настоящее время этот вопрос разрешен в Правилах Верховного
суда, имеющих статус закона. В соответствии с приказом 53 лицо,
обращающееся с просьбой о судебном надзоре, должно иметь «существенный
интерес». Правила не уточняют, что такое существенный интерес, а
оставляют это на усмотрение суда. Суд будет определять это, исходя из
таких факторов, как правовые границы; позиция стороны; серьезность
административного нарушения.

12.2.7. Далее приводятся примеры, когда интерес стороны был признан
существенным.

Цыган, живущий на таборной стоянке, предоставляемой местными властями,
был признан лицом, имеющим существенный интерес в требовании судебного
разбирательства по решению администрации закрыть стоянку, не
предоставляя никакой альтернативы.

Налогоплательщик, оспаривающий законность приказа Совета,
распорядившегося платить общественные деньги в Европейское Сообщество.

Владелец телевизионной лицензии в связи с нарушением независимым
телевизионным комитетом его обязанности по мониторингу программ.

12.2.8. Интересной инновацией английских судов является идея законных
ожиданий как основания для начала разбирательства. Существует такое
правило, по которому в тех случаях, когда административный орган создает
определенные ожидания у какой-то стороны относительно своих дальнейших
действий или решений, он не может поступить вопреки им без
предоставления этой стороне возможности быть выслушанной или выступить
против изменения. В ситуации, когда административный орган нарушил это
положение, считается, что у стороны есть существенный интерес для
обжалования этого действия. Соответственно заключенный может потребовать
судебного пересмотра в случае изменения правил досрочного освобождения.
Концепция существенного интереса предполагает, что инициирование
судебного надзора больше не связано с интересом личного, финансового или
правового характера. Лица и группы лиц, отстаивающие определенные
общественные цели, а не личные интересы, могут рассматриваться как
имеющие существенный интерес. Кажется, что общая тенденция судебного
толкования движется в этом направлении, хотя это пока не до конца
определено, и в некоторых случаях решение принимается в их пользу, а
иногда суд настаивает на наличии персонального или финансового интереса.
Определение существенного интереса используется и в ряде англоговорящих
стран.

12.2.9. Возбуждение дела в Соединенных Штатах Америки. В деле Бейкера
против Карра было сформулировано требование к лицу, подающему жалобу на
административное действие. Оно должно «иметь персональный интерес в
результате». В более позднем деле «Дата Процессинг» были сформулированы
следующие требования: 1) административный орган должен причинить
просителю фактический, экономический или иной ущерб; 2) проситель
находится в зоне интересов, которые можно защитить решением по данному
вопросу. Видимо, должны быть соблюдены оба элемента требования. Эти
базовые требования уточнялись и комментировались в последующих делах, а
также учеными-юристами.

12.3. Судебные решения

12.3.1. Общий подход. Если бы мы создали систему судебных решений,
имеющихся в распоряжении суда при пересмотре административного действия,
необходимо было бы упомянуть по крайней мере следующие меры:

1) аннулировать действие;

2) приказать использовать административную власть;

3) прекратить продолжение административного процесса;

4) предотвратить исполнение действия или решения;

5) заранее предложить интерпретацию закона;

6) объявить решение по вопросу;

7) присудить компенсацию ущерба.

На практике западные суды могут применять большинство этих мер, за
исключением последней, носящей рекомендательный характер. Эта мера
непопулярна в англо-американском праве, а во Франции и некоторых
государствах континентальной Европы имеет ограниченное применение.
Помимо наличия разных мер, существенные различия обнаруживаются в разных
странах в том, как может использоваться конкретная мера. В некоторых
государствах судебные меры являются объектом сложных правил, цель
которых не всегда ясна. Однако существует, по-видимому, общая тенденция
к упрощению и унифицированию мер, так чтобы, проведя судебное
разбирательство, суд мог использовать ту меру или группу мер, которые он
счел бы правильными.

12.3.2. Функционирование мер. Прежде чем рассматривать подходы к
судебным мерам, используемым разными правовыми системами, следует кратко
прокомментировать функционирование каждой.

1. Аннулирование. Возможно аннулирование административного действия —
мера, наиболее часто используемая при судебном надзоре. Она состоит из
приказа суда, объявляющего административное действие незаконным и не
имеющим юридической силы. Могут возникнуть вопросы о том, с какого
момента действие является аннулированным — с момента его осуществления
или с момента принятия судебного решения. Обычно правильным считается
первое, хотя могут возникнуть ситуации, когда аннулированные правовые
отношения или действие сохраняются. Обычно при аннулировании
административного действия суды не обладают полномочиями определять
альтернативное действие. Суды принимают решение, по которому
административные органы обязаны пересмотреть свое решение, хотя могут
быть особые обстоятельства, при которых суд может самостоятельно решить
этот вопрос или указать административному органу, каково должно быть его
решение.

2. Отсутствие действия или решения. Если никакое действие не было
предпринято, тогда суд будет вправе приказать административному органу
сделать это. Если административный орган не сумеет или откажется сделать
то, что обязан, то возникает типичный повод для жалобы, и суд должен
быть в состоянии принять меры. Важно отметить, что эта мера применяется
не только тогда, когда есть прямая обязанность действовать или принять
решение, но и в тех случаях, когда есть дискреция. Дискреция обычно
позволяет выбрать, какое действие осуществить или решение принять,
однако при этом всегда на административном органе лежит обязанность
сделать либо то, либо другое. Все зависит от текста закона. В английском
праве приказ «mandamus» являлся мерой, требующей выполнения
административной обязанности.

3. Остановка административного процесса. Не всегда разумно ждать
окончания осуществления административного действия для принятия мер.
Ошибка может стать столь очевидной в процессе его выполнения, что
разумным будет вмешательство до его окончания. Это особенно разумно,
если действие носит длительный характер. Обычно суды имеют право
вмешиваться. Раньше для этого использовался английский привилегированный
приказ запрещения.

4. Превентивное или ограничивающее действие. Когда оспаривается
определенное административное действие, часто необходимо бывает
предотвратить или ограничить определенные дальнейшие действия,
осуществляемые в его продолжение. Эта мера уместна тогда, когда
последующие действия носят необратимый характер или будет нанесен ущерб
третьим лицам. Эта мера особенно важна как внутренняя, пока определяется
законность первоначального действия. Обычно суды обладают полномочиями
накладывать приказ о приостановлении или ограничении. В английском праве
это называется «приказное решение», т.е. резолюция о приостановлении до
решения вопроса о законности. В некоторые правовых системах
приостановление административного действия осуществляется на основании
возбуждения судебной проверки.

5. Объявление решения о законности. Если административное действие
незаконно, то суду достаточно лишь объявить об этом. Если действие
незаконно, обычно оно незаконно с самого начала. Единственный вопрос,
который тогда возникает, заключается в том, сохраняются ли при этом
юридические права и обязанности, возникшие из предположения, что данное
административное действие законно. Практически приказ об аннулировании
одновременно является признанием незаконности действия и того, что
действие никогда не имело законной силы. Обычно при судебной проверке
администрирования нет оснований выделять объявление незаконности как
отдельную меру.

6. Толкование закона. Французский Государственный Совет обладает
полномочием, которое он, впрочем, редко использует, предлагать
толкование административного действия в смысле объяснения его смысла и
значения. Идея заключается в том, что иногда полезно, чтобы у суда была
возможность предложить свою точку зрения без полного судебного
разбирательства законности действия. Обычно это происходит тогда, когда
решение другого суда по спору между другими сторонами зависит от
законности административного действия. В других случаях административные
трибуналы или апелляционный суд могут обратиться с просьбой к
Государственному Совету высказаться по вопросу законности действия,
рассматриваемого судом. Обычно рекомендательный характер судебного
толкования административного действия отсутствует в праве англоговорящих
стран, однако он встречается в других европейских странах.

7. Компенсация ущерба. Требование компенсации ущерба часто ассоциируется
с признанием действия незаконным. Эти требования часто совмещаются в
одном деле, но иногда могут быть представлены в разных делах.
Современная тенденция направлена на их объединение.

12.4. Особенности административного судопроизводства во Франции

12.4.1. Французская система административной юстиции (признанная
классической) характеризуется наличием специальных судебных органов
(административных трибуналов), которые рассматривают только споры по
искам граждан к органам управления, нарушившим их права, т.е. все жалобы
на акты (действия) органов управления, за исключением жалоб, подлежащих
юрисдикции по первой инстанции Государственного Совета (жалобы на
президентские и правительственные декреты, акты, изданные министрами
либо исходящие от организаций общенационального значения), и
организационно практически не отличаются от гражданских судов. Таким
образом, оценка действий административного органа в условиях разделения
властей изъята из сферы судебной юрисдикции и сосредоточена в рамках
самой администрации. Вместе с тем, по мнению Г. Брэбана, французская
административная юстиция — это самостоятельная ветвь правосудия, чья
цель — регулировать конфликты между гражданами и органами
государственного управления или между самими этими органами и
учреждениями, а также выносить решения, основанные на нормах
административного права. Главной отличительной чертой и назначением
французского судебного контроля за управлением является объективный
судебный контроль (проверка) применяемой нормы. Государственный Совет,
будучи высшим (организационно по вертикали) административным судом в
системе судебной юрисдикции, рассматривает кассационные и апелляционные
жалобы на решения административных трибуналов.

Члены административных трибуналов — это чиновники, сведущие в вопросах
управления. В сфере административной юстиции создана развитая система
подготовки специалистов (чиновников) и их продвижения по службе; этим
занимается уже многие десятилетия Национальная административная школа.
Выпускники школы начинают свою карьеру в должности аудиторов и
постепенно могут достичь должностей председателей административных
трибуналов или докладчиков в Государственном Совете, которые
рассматривают важнейшие государственные дела. Состав административного
трибунала назначается правительственным декретом; в самом трибунале
обязательно присутствие правительственного комиссара.

12.4.2. Административная юстиция Франции характеризуется историческими
особенностями, которые обусловили ее современное правовое состояние. По
признанию французских ученых, для большинства французов административная
юстиция остается малоизвестным институтом, хотя она и призвана охранять
их политические права и свободы. Дело, видимо, в том, что термин
«правосудие» ассоциируется у большинства граждан только с уголовной и
гражданской юстицией.

Исторически Государственный Совет создавался как «советующий орган» при
правительстве, имеющий законодательные полномочия. В последующие годы он
стал выполнять «министерские» (управленческие) функции и разрешать
жалобы частных лиц против управления; таким образом, он развивался в
качестве полноценного судебного органа. И сегодня Государственный Совет
осуществляет обе функции: как суд и как консультационный орган. При этом
он одновременно является судом первой инстанции, а также апелляционной и
кассационной инстанцией по отношению к решениям административных
трибуналов. В результате реформы французской системы административной
юстиции в 1987 г. (по закону от 31 декабря 1987 г.) исторически
сформировавшееся положение Государственного Совета было ослаблено и
создана трехступенная инстанционная система в административной юстиции.
Таким образом, реформа 1987 г. образовала новую инстанцию между
административными судами (трибуналами) и Государственным Советом,
которую можно назвать апелляционной инстанцией по административным
делам. Новые суды были созданы для рассмотрения апелляций против решений
административных судов первой инстанции.

Еще с конца XVII в. во Франции существовали два принципа судейской
деятельности, в соответствии с которыми судьям запрещалось:

а) оценивать конституционность закона; 6) вмешиваться в деятельность
органов управления. В дальнейшем действие второго принципа было
значительно ослаблено в связи с созданием административной юстиции, а
первый принцип действует и поныне.

Административная юстиция Франции отличается определенной спецификой,
отражающей дуализм судебной системы в стране. Во-первых, во Франции
функционируют суды двух видов — общие и административные, при этом
разграничение подсудности между ними подчас вызывает трудности, т.е.
возникает проблема, в какой суд направить иск. Для ее разрешения еще в
1848 г. был учрежден Суд по спорам о подсудности. Во-вторых, в силу
принципа разделения властей деятельность администрации
регламентировалась в основном нормами административного права. В то же
время только административные суды (они же являлись создателями этого
права) имели право рассматривать дела, одной из сторон в которых
выступала администрация. Административная юстиция до настоящего времени
интегрирована в состав самой администрации и неразрывно связана с ней.
Такое положение ученые называют своего рода компромиссом между
политической властью и администрацией.

12.4.3. К административным судам относятся региональные (общие
административные суды) и специализированные административные суды
(Счетная палата, дисциплинарные суды, суды по вопросам социального
обеспечения), апелляционные суды и Государственный Совет. Постановления
региональных судов могут быть обжалованы в апелляционные суды (их всего
пять). Члены этих судов несменяемы; без их согласия невозможно их
перемещение по службе, в том числе и повышение в должности. Решения по
жалобам принимаются палатами или, в некоторых случаях, на пленумах этих
судов.

Высшим административным судом Франции является Государственный Совет,
который одновременно выступает в качестве главного консультанта
правительства по вопросам управления.

В настоящее время Государственный Совет и административные трибуналы
являются, по сути, судами, которые рассматривают деятельность органов
государственного управления. Судья по административным делам защищает в
установленном порядке права человека от представителей исполнительной
власти, чьи действия ставят под угрозу не свободу отдельного индивида, а
такие свободы, как свобода совести, прессы, собраний. Признание
незаконного управленческого акта недействительным осуществляется в форме
искового заявления по поводу превышения власти. Такую жалобу может
подать любое лицо, заинтересованное в отмене незаконного акта
государственной администрации (включая органы высшего правительственного
уровня), а также акта администрации муниципального уровня.

12.4.4. Французский административно-судебный процесс включает в себя
процессуальные правила, характерные и для гражданского процесса. Вместе
с тем он отличается и особыми процедурами. Административный суд не имеет
права возбудить производство самостоятельно; для этого необходимо
исковое заявление. Деятельность органов французской административной
юстиции построена на демократических принципах административного
процесса. Для административно-судебного разбирательства характерен
принцип состязательности. Каждая из сторон имеет возможность
ознакомления с информацией и любыми документами, имеющимися в деле. Сам
административный судья обязан занимать в процессе активную роль, т.е.,
обеспечивая гражданину правовую защиту, он должен сам пытаться собрать
недостающие материалы и доказательства. Вместе с тем судья исследует
только те вопросы, которые были перед ним поставлены. Следовательно,
принятое по делу решение должно основываться только на требованиях,
которые были указаны в исковом заявлении.

Процедура подачи жалобы по поводу превышения служебных полномочий не
отличается строгой формализованностью; ее характеризует простота
изложения сути жалобы и невысокая пошлина. Участие адвоката в судебном
разбирательстве, как правило, необязательно (за исключением таких
случаев, как жалоба по поводу отказа в установлении пособия лицу,
считающему себя жертвой неправомерного административного акта; в
Германии, наоборот, участие адвоката по административным делам
обязательно). Срок обращения с жалобой в суд — два месяца со дня
ознакомления с обжалуемым административным актом или со дня его
публикации. Контроль административного судьи является весьма ощутимым,
особенно тогда, когда, например, касается превышения пределов
полицейских полномочий. В случае нанесения значительного имущественного
ущерба потерпевший вправе требовать отсрочки исполнения обжалуемого
административного акта.

Решение по делу принимается, как правило, в коллегиальном порядке, что
является важнейшим условием обеспечения высокого «правового» качества
принимаемого решения, а также независимости административных трибуналов.
Административный суд, как правило, отмечает в своем решении факт
нарушения администрацией конкретных прав. Администрация обязана
исполнить судебное решение и восстановить нарушенные права. При этом
суды отменяют незаконные акты органов управления, т.е. они признаются
недействительными. Суд и в этом случае обязывает администрацию устранить
последствия действия незаконных административных актов, восстановить
нарушенные права и возместить причиненный ущерб. В случае неисполнения
решения органов административной юстиции на администрацию может быть
возложена обязанность уплаты пени за каждый день просрочки исполнения
решения.

Административное разбирательство имеет и ряд недостатков. По мнению
французских ученых, главное неудобство заключено в том, что судья по
административным делам не правомочен адресовать какие-либо предписания
органам государственной администрации. Иными словами, административный
судья может наложить запрет на какую-либо деятельность аппарата
управления, но он не вправе обязывать его к каким-либо действиям. Вместе
с тем уже с 1980 г. Государственный Совет имеет право взыскивать с
юридических лиц публичного права штрафные пени (санкции) за неисполнение
решения административного суда. Потерпевшая сторона может возложить
ответственность на публичную власть по поводу неправильного и
незаконного использования полномочий либо искусственного создания
опасных ситуаций. Однако во всех случаях потерпевшая сторона должна
представить доказательства нанесения ей непосредственного или заведомо
несправедливого ущерба. В настоящее время существуют два фактора,
препятствующих осуществлению контроля за соответствием законов
Конституции (контроль над конституционностью законов): 1) это посредник,
учрежденный законом от 3 января 1973 г., — французский эквивалент
омбудсмена (уполномоченного по правам человека);

2) право направления индивидуальной жалобы в такие органы, как
Европейская комиссия и Европейский Суд по правам человека в Страсбурге,
которые призваны следить за надлежащей реализацией

Европейской конвенции по правам человека.

По мнению критически настроенных к институту административной юстиции
французских ученых, одним из существенных его недостатков является
огромная дистанция, отделяющая административную юстицию от широких слоев
населения. Зачастую гражданин не обращается к судье потому, что
опасается: вмешательство суда вызовет определенную реакцию со стороны
администрации, от которой он зависит, либо он просто не знает своих
прав. По нашему мнению, трудно признать такой недостаток
административной юстиции достаточно серьезным, ведь еще в 1977 г. с
целью обеспечения доступности правосудия для всех граждан законом было
отменено взимание в судах гербового сбора, регистрационной пошлины и
оплаты части судебных расходов. Еще одним недостатком считается- то, что
административный судья может вмешиваться в деятельность администрации
лишь в том случае, если к нему обратились с соответствующим заявлением.
Однако заявительный порядок с просьбой обоспариваний действий и решений
административных органов и их должностных лиц представляет собой
традиционный способ реализации судом своих контрольно-надзорных функций.
Недостатком, заслуживающим, на наш взгляд, действительно внимания,
является «медлительность» административной юстиции, хотя в каждом
конкретном случае необходимо определить причины подобной медлительности:
то ли это возросшее число обращений и жалоб граждан; то ли это
длительность процедуры разбирательства, установленной законом; то ли это
медленная работа самих судей.

12.5. Особенности административного судопроизводства в Германии

12.5.1. Административной юстиции ФРГ в российской специальной
юридической литературе уделено незначительное внимание. Однако
оригинальная немецкая правовая литература по этому вопросу весьма
обширна; изданы солидные комментарии Закона об административном
судопроизводстве и учебники по соответствующему учебному курсу.

Германская система характеризуется наличием в системе судебных органов
специальных административных судов, являющихся, как и прочие суды,
независимыми и подчиняющихся только законам4. Параграф 1 Положения об
административном судопроизводстве, принятого в ФРГ в 1960 г. (с
последними изменениями от 1996—1997 гг.), определяет, что
административное судопроизводство осуществляется независимыми
отделенными от административных органов судами. Указанным
законодательным актом детально определена процедура подачи и
рассмотрения административных исков. В отличие от французской системы, в
которой важнейшим является осуществление судом объективного контроля
(проверки) применяемой нормы, германская административная юстиция
создана для обеспечения в первую очередь судебной защиты прав граждан.

12.5.2. Система административного судопроизводства Германии включает три
инстанции: административный суд земли (суд первой инстанции), высший
административный суд земли (апелляционная инстанция), Федеральный
административный суд (кассационная инстанция). В ФРГ юрисдикция
административных судов в сфере публично-правовых споров имеет несколько
ограничителей:

1) обращение в административный суд возможно лишь в том случае, если
жалоба лица была отклонена административной инстанцией, вышестоящей по
отношению к той, которая издала обжалуемый акт. Таким образом, иск об
оспариваний управленческого акта может быть подан в административный суд
только после проверки этого акта в порядке предварительного
административного производства; 2) для определенных областей публичной
администрации существуют самостоятельные ветви судебной системы: суды по
социальным делам; финансовые суды;

3) споры о публично-правовых компенсациях разрешаются обычными судами в
порядке гражданского судопроизводства.

Первые два предложения абз. 4 ст. 19 Основного закона ФРГ, которые
являются «короной правового государства»’, гласят: «Если права
какого-либо лица нарушены публичной властью, ему предоставляется
возможность обратиться в суд. Поскольку не установлена иная подсудность,
то используется обращение в суд общей юрисдикции»2. Данное
конституционно-правовое установление играет ключевую роль в оформлении
судебного контроля за управлением. Из него прежде всего вытекают два
требования: во-первых, отсутствие пробелов в области защиты прав и,
во-вторых, эффективность судебной защиты.

Отсутствие пробелов в области защиты прав основано, в свою очередь, на
двух детерминантах: во-первых, защита должна осуществляться против акта
«публичной власти», во-вторых, ищущий защиты должен доказать факт
нарушения своих прав.

Под публичной властью в смысле ст. 19 (абз. 4) Основного закона
германский федеральный Конституционный суд понимает только
исполнительную власть (т.е. «защита осуществляется судьями, а не против
судей»). Если парламентский закон нарушает основные права лиц, то можно
обращаться с жалобой непосредственно в Конституционный суд, во всяком
случае тогда, когда не требуется применения административного решения и
основанного на нем использования защиты права в специальных судах.
Основательной проверке и контролю подлежат все акты исполнительной
власти, которые могут повлечь за

собой нарушение прав.

Гарантия правовой защиты, содержащаяся в абз. 4 ст. 19 Основного закона
ФРГ, реализуется тогда, когда идет речь о нарушении конкретных
собственных прав лица, т.е. целью является защита прав, принадлежащих
отдельному лицу. В связи с этим Основной закон ФРГ не дает возможности
для предъявления «популярного» иска (жалобы) с целью защиты прав
граждан. В такой же степени едва ли найдут понимание у законодателя и
требования, содержащиеся в «общественном» иске (или «альтруистском
общественном иске»), когда какое-то объединение преследует защиту не
принадлежащих им субъективных прав, а интересов общественности’. Это
может продолжаться до того времени, когда законодатель в обычных законах
не предоставит этим объединениям особое полномочие по направлению в суд
иска. Если же исходить из конституционно-правового обеспечения защиты
прав, то следует отметить, что в некоторых землях Германии была
установлена возможность направления исков в суд и коллективных
субъектов, например, в области охраны окружающей природной среды.

Поскольку ст. 19 (абз. 4) Основного закона содержит требование
максимального исключения из практики «непоправимых административных
решений», то из нее вытекает необходимость превентивной (предотвращающей
неблагоприятные последствия) правовой защиты. В случае угрозы
возникновения правонарушений, влекущих непоправимые последствия, в
рамках предварительной судебной защиты должна быть обеспечена
возможность издания судебного решения по запрещению проведения
причиняющих ущерб неправомерных мер со стороны управления (например,
запрет исполнения так называемого реального акта или административного
акта).

Предварительная судебная защита задумана в качестве исключения как
возможный путь обеспечения прав лиц в конкретных случаях. В каждом
случае возможно проведение полного судебного разбирательства, которое и
должно соответствовать требованию эффективной правовой защиты.
Требование обеспечения эффективности правовой защиты распространяется на
все инстанции административного процесса. Чем больше правовых средств
имеют участники административного процесса, тем продолжительнее
становится сам процесс. При этом все формальные обременения, допускаемые
в административном процессе, должны служить общей цели обеспечения
правовой защиты индивидуумов.

Право лица на обращение в суд (абз. 1 ст. 101 Основного закона: «никто
не может быть изъят из ведения своего законного судьи») и право быть
выслушанным в соответствии с законом в суде (абз. 1 ст. 103 Основного
закона) относятся также к административно-судебному процессу3. В случае
нарушения этой юридической гарантии (как и в случае нарушения ст. 19
(абз. 4) Основного закона или нарушений других основных прав) каждый
может обратиться с жалобой в Конституционный суд.

12.5.3. Девятый раздел Основного закона Германии под названием
«Правосудие» содержит ряд положений, которые являются конституционными
рамками для организации судопроизводства в целом, что распространяется и
на административную юрисдикцию. Статья 92 Основного закона определяет,
что судебная власть осуществляется федеральным Конституционным судом,
федеральными судами, предусмотренными Основным законом, и судами земель.
Федеральная судебная юрисдикция в Германии, за исключением отдельных
специальных сфер, предусмотренных конституцией (правовая защита
промысловой деятельности, военная судебная юрисдикция (уголовные дела о
воинских преступлениях), дисциплинарное судопроизводство, а также защита
государства)’, ограничивается действующими верховными судами, которые
выступают прежде всего в качестве кассационных инстанций. Независимость
судей, а также связанный с этим их особый служебно-правовой статус
гарантируются во всех инстанциях и для всех отраслей правосудия в ст.
97—98 Основного закона ФРГ.

Главный аргумент в пользу выделения административного судопроизводства в
самостоятельную процессуальную отрасль содержится в ст. 95 Основного
закона. Из пяти перечисленных в этой статье высших судов три относятся к
области административного судопроизводства: федеральный административный
суд, федеральный финансовый суд и федеральный социальный суд. Отсюда и
исходит конституционный законодатель, аргументируя создание двух особых
областей административного судопроизводства, т.е. финансовой и
социальной административно-правовой юрисдикции, а также общего
административного судопроизводства. Такая судебная специализация
последовательно соблюдается законодателем.

В соответствии с п. 1 ст. 74 Основного закона конкурирующая
законодательная компетенция распространяется на материю судоустройства и
судебного процесса (судопроизводства). Это означает, что земли имеют
законодательные полномочия только тогда и в тех объемах, когда
федеральный законодатель уже не работает в этих сферах. Только в 1965 г.
на федеральном законодательном уровне были оформлены различные отрасли
административной юрисдикции; землям оставалось урегулировать лишь
незначительный круг вопросов. В отличие от организационного
дифференцирования, предложения по процессуально-правовому упрощению всех
трех частей административной юрисдикции (финансовой, социальной и общей
административно-правовой) высказывались уже давно.

В 1953 г. был принят Закон о социальных судах, явившийся первым
законодательным актом, который стал регламентировать процессуальные
отношения в одной из трех указанных сфер административного
судопроизводства. Затем были сформированы социальные суды, т.е. создана
трехзвенная социально-судебная юрисдикция: первая инстанция — социальные
суды, апелляционная инстанция находится в землях Германии, а
кассационная инстанция федерального социального суда располагается в г.
Кассель. В состав социального суда входит один профессиональный судья и
два заседателя (почетные судьи); остальные две инстанции состоят каждая
из трех профессиональных судей и двух заседателей.

Процессуальное право финансово-судебной юрисдикции, которое в
соответствии с абз. 6 ст. 108 Основного закона Германии урегулировано
федеральным законом, в 1965 г. в связи с принятием Положения о
финансовых судах впервые нашло свои федеральные законодательные основы.
Финансовое судопроизводство — это особое административное
судопроизводство. Затем осуществлялось формирование финансово-судебной
юрисдикции, которая на сегодняшний день состоит из двух звеньев: в
каждой земле Германии создан один или несколько финансовых судов, над
которыми находится учрежденный в качестве кассационной инстанции еще в
1950 г. Федеральный финансовый суд с местонахождением в Мюнхене. В то
время как сенаты земельных финансовых судов состоят из трех
профессиональных судей и двух заседателей, сенат в Федеральном
финансовом суде образуют соответственно пять профессиональных судей.
Финансовые суды рассматривают иски против финансовых органов, связанные
с налогообложением, сбором пошлин и пр.

Общая административно-судебная юрисдикция (наряду с социальными и
финансовыми судами) формировалась относительно продолжительное время,
одновременно с созданием единого федерального процессуального права. В
1960 г. было принято Положение об административном судопроизводстве. Как
и социально-судебная юрисдикция, система общего административного
процесса состоит из трех звеньев: административные суды, высшие
административные суды (в землях Германии) и Федеральный административный
суд с местонахождением в Берлине. В отличие от социальных судов судебные
палаты (коллегии) административных судов состоят из трех
профессиональных судей и двух заседателей; сенаты Федерального
административного суда включают в себя по пять профессиональных судей.

С 1960 г. ПобАС изменялось несколько раз. Правда, первые полтора десятка
лет действия этого закона прошли без существенных изменений, поскольку
он вполне обеспечивал осуществление установленных в ст. 19 (абз. 4)
Основного закона Германии конституционных гарантий.

До настоящего времени произошло пять крупных изменений и дополнений
этого законодательного акта. Причиной внесения первых изменений стало
принятие в 1976 г. Закона об административно-процессуальной деятельности
(или Закон об административных процедурах). Второе изменение последовало
в связи с принятием Закона об уменьшении нагрузки судов в сфере
административно- и финансово-судебной юрисдикции от 31 марта 1978 г.
Этот закон был издан в связи со стремительным ростом числа исковых
требований, направляемых в административные и финансовые суды.

Третье изменение Положения об административном судопроизводстве
произошло в связи с принятием Закона о новом регулировании
административно-судебного процесса от 17 декабря 1990 г. Это явилось, в
свою очередь, первым за последние тридцать лет его действия
крупномасштабным реформированием административного процесса в Германии.
Текст Положения претерпел серьезные изменения и дополнения. Обновленный
закон вступил в силу с 1 января 1991 г. Цель нововведений состояла в
придании административному процессу гибкости, прочности и в его
усовершенствовании. Если судить об этих изменениях в общем плане, то
многие положения этого нормативного акта подверглись конкретизации и
дальнейшему развитию. Ряд организационных и процессуальных вопросов
федеральный законодатель умышленно оставил открытыми, давая возможность
законодателям земель внести соответствующие изменения и дополнения.
Например, некоторые земли Германии установили, что иск об отмене
административного акта и иск об обязывании административного органа
издать определенный административный акт необходимо направлять
непосредственно против органов управления, а не против общины, чьи
органы издали или не исполнили административный акт. В законе также
отражены изменения в севере так называемой предварительной судебной
защиты в административном суде.

Свое первое существенное «структурное» изменение (оно же является
четвертым) Положение об административном судопроизводстве претерпело в
связи с введением Закона об уменьшении нагрузки на судью в общих
административных судах.

Следующий Закон, внесший изменения в ПобАС, был принят 1 ноября 1996 г.
и вступил в силу 1 января 1997 г. Целью этого закона стало укрепление
процесса и ускорение процессуальной деятельности. Установленная и
гарантированная Конституцией страны возможность притязания на так
называемую предварительную защиту в административном суде со временем
потеряла свою ценность. Поэтому возникла необходимость в использовании
всех возможностей упрощения и оптимизации судебного административного
процесса. Сокращение и ускорение административного процесса наряду с
совершенствованием разрешительного производства (процесса по разрешению
органами управления совершения соответствующих действий) представляют
собой также важные условия экономического соревнования в рамках
Европейского Союза. Центральным элементом закона от 1 ноября 1996 г.,
внесшего изменения в ПобАС, является введение особого режима
апелляционной и обычной жалоб.

В систему общего административного судопроизводства входят следующие
суды:

1) административные суды в качестве первой инстанции;

2) высшие административные суды земель Германии в качестве апелляционной
инстанции;

3) Федеральный административный суд в качестве кассационной инстанции.

12.5.4. Основные черты главного разбирательства общей административной
юрисдикции. Административный процесс (т.е. производство в
административных судах) подразделяется на два вида: предварительная
(временная) правовая защита (производство предварительной защиты) и
основное производство. Основное производство является главной
составляющей административного процесса и осуществляется в большинстве
административно-судебных дел. Предварительное производство, задуманное
законодателем как исключение, приобрело большое значение из-за
длительности основного производства.

Параграф 40 (абз. 1 п. 1) ПобАС гласит: «Обращение в административный
суд предоставлено по всем публично-правовым спорам
неконституционно-правового вида, если эти споры не отнесены федеральным
законом к подсудности другого суда». Эта норма закона считается основным
принципом организации и функционирования административного
судопроизводства (ее называют также главной оговоркой или главным
условием закона). Она устанавливает собирательную подсудность общих
административных судов для всех публично-правовых споров таким образом,
что предусмотренная ст. 19 (абз. 4 п. 2) Основного закона Германии
субсидиарная (вспомогательная) подсудность общих судов теряет свое
практическое значение. Параграф 40 (абз. 1 п. 1) ПобАС входит в
противоречие с основной оговоркой § 13 Закона о судоустройстве, который
— с соблюдением других законных установлений — открывает путь правовому
обжалованию для всех гражданско-правовых споров. Как и в случае обычного
судебного обжалования, в административно-правовом порядке обжалования
имеются специальные законодательные указания, которые должны иметь
первостепенное значение; например, в соответствии с § 126 рамочного
Закона о чиновниках все споры, связанные с чиновным правоотношением,
рассматриваются в административных судах.

Понятие публично-правового спора объединяет все случаи, в которых
спорными являются правовые последствия, вытекающие из применения
публичного права. При этом публично-правовой в соответствии с новой
теорией субъектов публичного права считается каждая правовая норма, в
которой в качестве носителя государственной власти имеется как минимум
субъект подчинения. Публично-правовой спор характерен тем, что всегда
возникает в условиях осуществления государственной власти. Основной
принцип разграничения компетенции по рассмотрению споров
административными судами заключает в себе положение о том, что им
неподсудны конституционно-правовые споры. Данные споры в смысле § 40
ПобАС неподсудны административным судам не только потому, что речь идет
о вытекающих из конституционной нормы правовых последствиях, но и в
связи с тем, что участники конституционной жизни (такие субъекты права,
как, например, бундестаг, федеральное правительство, ландтаг или
отдельный депутат) спорят о своих правах или обязанностях, установленных
федеральным или земельным конституционным правом.
Конституционно-правовые споры подсудны федеральному Конституционному
суду или конституционным судам земель Германии. Там действует так
называемый энумеративный принцип, в соответствии с которым
конституционно-правовыми являются споры, которые не подведомственны
обычным судам. Примером может служить спор политических партий о
последствиях коалиционного соглашения, играющего важную роль в работе
парламента.

Значительная часть публично-правовых споров отнесена законом к
подсудности других судов. Сюда относятся не только установленные § 33
Положения о финансовых судах и, следовательно, подсудные финансовым
судам налоговые споры, а также определенные § 51 Закона о социальных
судах и подсудные этим судам социально-правовые споры, но и, кроме того,
особо отнесенные к подсудности обычных судов публично-правовые споры,
как, например, споры о возмещении государством (государственным органом)
вреда, причиненного чиновником при исполнении им служебных обязанностей,
или иски против административных актов, изданных органами юстиции.
Однако отнесение к подсудности финансовых судов налоговых и связанных с
ними споров, а также установление подсудности социальных судов
(социально-правовые споры) не носит конкретного характера. Так, общие
административные суды рассматривают правовые споры о коммунальных
налогах, платежах и сборах наряду с делами о социальной помощи, о
государственном пособии для покрытия расходов по найму жилого помещения
или по делам о пособиях на образование. И наоборот: финансовые суды
могут рассматривать споры, которые в узком смысле не относятся к
налоговому праву.

Административное судопроизводство основывается на принципе так
называемого розыскного («инквизиционного») процесса, т.е. суд (судья)
обязан самостоятельно и по своей инициативе добывать недостающие, по его
мнению, доказательства с целью вынесения справедливого, объективного и
законного решения.

12.5.5. Основой административно-судебного рассмотрения дела является
иск. Обращение лица в административный суд с иском возможно только в
случае, если административный орган не удовлетворил его жалобу.
Германское административное судопроизводство разграничивает несколько
видов исков, направляемых в административные суды. Они различаются в
зависимости от требований правовой защиты истца и связаны с различными
условиями допустимости судебного разбирательства. Перечисленные в ПобАС
и детально установленные виды исков объединяют не все возможные
требования правовой защиты. Чтобы избежать противоречия основному
принципу § 40 (абз. 1 п. 1) ПобАС, во внимание должны приниматься также
все другие виды исков, которые конкретно не предусмотрены законодателем.
В административном процессе не дается точного перечисления видов исков,
и они не ограничены количественно.

Как и в гражданском, в административном процессе концептуально
различаются следующие виды исков, установленные в § 43 (абз. 2 п. 1)
ПобАС: 1) конститутивный иск, или иск об установлении, изменении или
отмене правоотношения; 2) иск об исполнении обязательства (иск о
принуждении ответчика к совершению определенного действия);

3) установительный иск (иск о признании). Конститутивный иск нацелен на
образование, изменение или отмену правового отношения; иск об исполнении
обязательства направлен на реализацию требования на действие,
бездействие или запрещения действия (поведения); установительный иск
преследует цель выяснить содержание правового отношения.

Система исков в административном процессе имеет дальнейшее
разграничение. В качестве важнейшей формы конститутивного иска
выделяется негативный иск — иск о признании недействительным
административного акта, а в качестве самостоятельной формы иска об
исполнении обязательства — иск об обязывании административного органа
издать определенный административно-правовой акт. Эти виды исков
конкретно устанавливаются ПобАС. Различаются пять важнейших видов
административно-судебных производств: 1) негативный иск; 2) иск об
обязывании административного органа издать определенный
административно-правовой акт; 3) общий иск об установлении, изменении
или отмене правоотношения; 4) установительный иск (иск о признании); 5)
производство по осуществлению контроля за правовыми нормами, т.е.
процесс выявления соответствия норм конституционным положениям и
положениям законодательных актов.

Исковому производству (т.е. подаче иска об отмене административного акта
в суд) обязательно предшествует процедура обжалования этого акта в самих
государственных органах (обжалование акта в административном порядке).
Хотя в данном случае речь идет об административном производстве’, это
условие конкретно урегулировано в ПобАС (§ 68 и др.) и имеет одинаковую
силу на территории всей Германии, что оправдано его характером
предварительного производства по отношению к исковому
судебно-административному процессу по отмене (или обязывании издания)
административного акта. Необходимо отметить, что создание и правовое
регулирование в области судебного процесса относится к законодательной
компетенции федеральных органов власти ФРГ (это вытекает из ст. 74 (п.
1) Основного закона, в которой указан «судебный процесс»).
Административное производство для земельных органов управления, что
отграничивается в Германии от административного процесса, урегулировано
в земельных законах об административных производствах, которые
практически дословно воспроизводят федеральный закон об административном
производстве.

Жалоба подается в течение одного месяца после издания административного
акта в орган, издавший этот акт, и в течение одного года — при
отсутствии опубликования или указания порядка обжалования. Если орган,
издавший акт, не устраняет содержащихся в жалобе недостатков, то
вышестоящий орган издает постановление по жалобе. Орган, издавший
административный акт, в виде исключения может сам рассмотреть жалобу в
случае, если вышестоящим органом является высший 41едеральный или
земельный орган или если речь идет об административном акте в сфере
внутреннего самоуправления (п. 1, 2 абз. 1 § 73 ПобАС). Кроме того,
вышестоящий орган проверяет не только законность административного акта,
в отличие от административного суда, но и целесообразность его издания.
В случае удовлетворения вышестоящим органом ходатайства он отменяет
административный акт либо вносит в него соответствующие изменения. В
противном случае ходатайство отклоняется. Из того факта, что контроль
вышестоящих органов управления распространяется также на сферу
целесообразности и полезности принимаемого административного акта,
вытекает расширенное полномочие (в отличие от иска, в котором излагаются
лишь нарушения прав и правовых норм) на жалобу: лицо, направляющее
жалобу в орган управления, имеет полномочие на заявление не только
тогда, когда оно докажет факт нарушения своих прав, но и тогда, когда
оно сообщит, что его права нарушены изданием нецелесообразного
административного акта (т.е. этот административный акт не имел
необходимых условий для своего издания).

В случае удовлетворения иска суд выносит решение по отмене
административного акта, а также решения административного органа по
жалобе лица на стадии досудебного (еще по сути административного)
разбирательства (п. 1 абз. 1 § 113 ПобАС). При частичном удовлетворении
иска происходит частичная отмена административного акта. В случае
реального исполнения административного акта суд может потребовать
устранения последствий его действия (п. 2 абз. 1 § 113 ПобАС).

Решения административных судов по иску о признании недействительным
правового акта или установительному иску для своего исполнения не
требуют других документов, так как в судебных решениях непосредственно
установлено правовое положение по соответствующему спору. Иначе обстоит
дело с обязывающим иском и иском об установлении, изменении или
прекращении правоотношений. Параграф 167 (абз. 1) ПобАС указывает в этой
связи на восьмую книгу Гражданско-процессуального кодекса (§ 704 и др.),
в которой установлен порядок осуществления принудительного исполнения
судебного решения. Однако для важнейших случаев ПобАС содержит особые
правила, регламентирующие исполнительное производство (например, § 172
определяет исполнение судебного решения, которое обязывает
административный орган устранить наступившие последствия исполненного
административного акта или издать правовой акт управления). В случае
неисполнения администрацией решения административного суда на
соответствующих должностных лиц может быть наложен административный
штраф в размере до 2000 немецких марок.

Исполнение администрацией судебных решений, как правило, на практике не
вызывает никаких сложностей и недоразумений; органы управления, уважая
решения административного суда, своевременно и тщательно исполняют их.
Ответственные должностные лица в случае нарушения должностных
обязанностей, повлекших в процессе исполнения судебного решения
наложение на орган управления штрафных санкций, отвечают перед
соответствующим административным органом в порядке регрессного
требования (иска).

12.6. Административная юстиция в России

12.6.1. Предпосылки, формирования административного судопроизводства.
Необходимость формирования в России административной юстиции практически
единогласно признается учеными, занимающимися этой проблематикой’.
Выделяются и главные предпосылки формирования административной юстиции.
Например, Ю.А. Тихомиров указывает на два юридических основания: 1)
судебная власть осуществляется посредством конституционного,
гражданского, административного и уголовного судопроизводства
(конституционное основание); 2) законодателем допускается учреждение
специализированных федеральных судов по рассмотрению административных
дел (законодательное основание). Другие авторы приводят ряд доводов
более общего плана: 1) высокий удельный вес в России государственного
регулирования, участия государства в структурах гражданского общества;
2) близость российской правовой системы к континентальной
(западноевропейской) модели; 3) хорошо изученный и традиционно
популярный у российских ученых-юристов как до революции 1917 г., так и
после нее немецкий и французский опыт организации системы
административной юстиции; 4) насущная необходимость предоставления судам
права отмены незаконных актов управления; 5) перегруженность российских
судов и многочисленные факты произвола исполнительных органов власти,
нарушающих права граждан. Одними из главных, на наш взгляд, предпосылок
и в то же время будущих результатов создания в России системы
административных судов являются: необходимость реформирования
государственной власти в стране; укрепление судебной власти и придание
ей большей оперативности и эффективности; совершенствование правового
механизма обеспечения прав и свобод как физических, так и юридических
лиц.

Современное состояние теоретической разработки проблемы административной
юстиции позволяет говорить о двух подходах к формированию в России
модели этого института. Первый подход предполагает создание специальных
административных судов, а второй — специализацию действующего суда, т.е.
учреждение в общих судах специальных (особых) коллегий по
административным делам (публично-правовым спорам) с одновременным
созданием в Верховном Суде РФ и в высших судебных инстанциях субъектов
РФ соответствующих коллегий по административным делам (публично-правовым
спорам)3. В литературе имеются и менее принципиальные дополнения к
указанным двум концепциям. Например, А.Н. Пилипенко предлагает создать в
нашей стране Высший административный суд на федеральном уровне, который
рассматривал бы в первой инстанции дела по жалобам на федеральные органы
управления (в том числе и на Правительство РФ) и являлся бы
апелляционной и кассационной инстанцией по решениям нижестоящих судов.
На уровне 8—10 крупнейших регионов страны предлагается сформировать
филиалы Высшего административного суда России, которые рассматривали бы
в первой инстанции жалобы на органы управления субъектов РФ, а также на
региональные федеральные службы. Функционирование административной
юстиции на местном уровне, по мнению А.Н. Пилипенко, может быть
обеспечено специализацией судей но данной категории дел, организованной
в республиканских, краевых и областных судах’. Ю.А. Тихомиров считает
целесообразным сформировать сеть федеральных региональных
административных судов во главе с Высшей административной палатой.

Думается, что и первый, и второй подходы к созданию административной
юстиции в России вполне обоснованны3; вопрос заключается лишь в том, что
сначала в порядке эксперимента административное судопроизводство следует
вести специализированными коллегиями, но в качестве стратегической цели
— совершенствования российской судебной системы — иметь создание особых
административных судов, которые будут рассматривать споры граждан и
других субъектов права с публичной властью.

Представители науки гражданского процессуального права констатируют, что
судебный контроль в области государственного управления и местного
самоуправления развивается в настоящее время в рамках гражданского
судопроизводства; однако «все более отчетливо просматривается тенденция
превращения его в административную юстицию, самостоятельную ветвь
правосудия (наряду с гражданским и уголовным процессом)»4. И.М. Зайцев
отмечал в качестве препятствующих становлению административной юстиции
факторов малочисленность судебных дел, вытекающих из управленческих
отношений (всего несколько процентов в общей массе гражданских дел), и в
качестве вывода заключил, что при таком объеме очевидна
«нецелесообразность создания самостоятельных юрисдикционных органов или
даже специализации судей на разбирательстве дел, связанных с судебным
контролем за управленческими актами».

С нашей точки зрения, оставляя в силе и укрепляя существующий порядок
административного рассмотрения жалоб в области управления (т.е. когда
жалоба гражданина на действия должностного лица рассматривается в самом
органе управления), целесообразно заменить термин «административная
юстиция» на понятие «административное судопроизводство» (правосудие).
Административная форма правосудия — это специальная ветвь
судопроизводства, обеспечивающая судебный контроль за публичной властью,
деятельностью органов исполнительной власти, органов государственного и
муниципального управления, различных публично-правовых институтов,
учреждений и организаций. Истцами в административных судах могут быть
граждане (физические лица) и юридические лица. Административные споры —
это споры между гражданами, юридическими лицами и государственными и
муниципальными органами.

Современными учеными, изучающими опыт организации и функционирования
административной юстиции в зарубежных государствах, также отмечается,
что в российских условиях наиболее приемлем «германский тип»
административной юстиции, т.е. выделение в российской судебной системе
самостоятельной ветви административного судопроизводства, создание
специализированного правосудия по делам административной юрисдикции,
обладающего всеми преимуществами судебного разбирательства, в частности
являющегося оперативным и доступным для населения. Предлагается создание
единой системы федеральных административных судов, обособленных от
общего судопроизводства; таким образом, судебный контроль в сфере
государственного управления будет осуществлять компетентный орган,
независимый от органов государственной администрации и от судов общей
юрисдикции. Вместе с тем имеется и другой подход в формировании
российского административного судопроизводства: например, Верховный Суд
РФ, разработавший проект ФКЗ «О федеральных административных судах в
Российской Федерации», предлагает создавать административные суды в
системе судов общей юрисдикции.

12.6.2. Причины формирования в России административного
судопроизводства. Необходимость формирования специальных
административных судов, которые будут осуществлять правосудие по
административным делам, т.е. управленческим спорам граждан и других
субъектов права с публичной властью, можно обосновать наличием следующих
причин.

1. Закрепление в Конституции Российской Федерации норм-принципов,
направленных на обеспечение соответствия судебной системы России
стандартам правового государства. В Конституции РФ Россия определяется
как правовое государство, которое имеет множество важнейших современных
целей’, требующих правового определения в законах. Анализ становления
судебной системы на фоне исторического развития правового государства в
качестве признаков, с наибольшей силой характеризующих материальную
правовую государственность, позволяет обнаружить: во-первых, нормативное
установление взаимно корреспондирующих прав и обязанностей граждан и
государства, их целостной системы, обеспечивающей и защищающей права,
свободы и законные интересы граждан; во-вторых, наличие такой системы
правосудия, которая обеспечивала бы правовую защиту физических и
юридических лиц.

Судебная власть в современном правовом государстве представляет собой
один из важнейших элементов структуры государственной власти наряду с
законодательной и исполнительной и оформляется в виде системы
правосудия. Суд служит гарантией соблюдения установленных
законодательной властью границ по реализации функций, принадлежащих
исполнительной власти. При осуществлении судебной власти как особой
государственной деятельности проявляются правозащитные, упорядочивающие
и правоприменительные элементы содержания власти, определяются основы
фактического и правового равенства каждого гражданина перед законом и
судом. Судебная власть должна поэтому иметь оптимальную структуру и
необходимую специализацию. Наличие органов административной юстиции
считается показателем «полисистемности судебной организации», т.е.
развитости различных форм осуществления правосудия в той или иной
стране. В конечном итоге важнейшим признаком правового государства
является сложившееся административное судопроизводство, обеспечивающее
права и свободы граждан и юридических лиц.

Развитие правового государства в исторической перспективе сформировало
новое представление о нем как о власти, управляемой и ограниченной
законом. По мнению французского ученого Ж. Шеваллье, «право здесь
оказывается не только выражением верховенства государственной власти, но
также (и прежде всего) — условием и гарантией ее подчинения закону».
Этот новый подход нашел отражение и в развитии административного права,
которое стало рассматриваться не только как право управления со стороны
«управляющих», но и как средство защиты прав и свобод граждан, Ж.
Шеваллье отмечает, что «наличие специфических норм и специального судьи
способствовало бы более полному подчинению администрации закону. Быстрое
развитие административного права и административного арбитража вызвано
стремлением дать гражданам гарантии против произвола администрации,
ограничить определенными рамками мощь государства: последняя не является
более важнейшей основой административного права, поскольку оно призвано,
напротив, ограничивать эту мощь. Прерогативы административной власти
обладают ценностью не сами по себе, но только лишь в той мере, в какой
позволяют администрации выполнять свои функции. Развитие системы
судебного контроля над «превышением власти» хорошо отражает ту
фундаментальную идею, что административная власть может применяться
только в рамках, предписанных ей соответствующей юрисдикцией, и лишь с
учетом поставленных перед ней целей». Б.А. Кистяковский в начале XX в.,
указывая на несомненное своеобразие правительственной деятельности и
естественно присущую ей большую самостоятельность, отмечал необходимость
создания особых публично-правовых форм и институтов для ее подчинения
праву: «Каждое конституционное государство должно пройти ряд стадий в
своем развитии, достичь которых удается только путем больших усилий и
упорной борьбы, пока оно не выработает и не приспособит к себе этих форм
и институтов, т.е. пока оно не станет вполне правовым». Формирование
судебных учреждений административной юстиции, по мнению Б.А.
Кистяковского, и должно являться важной формой контроля над
правительственными актами и всей административной деятельностью.

Только недоразумением можно назвать то, что в современной России как в
правовом государстве, основанном на принципе разделения властей, не
создано административное судопроизводство, а именно административные
суды. Несмотря на отсутствие внимания к данной проблеме со стороны
законодателя, административная юстиция остается важной реальностью
правовой системы Российской Федерации. Более того, есть все основания
полагать, что российская судебная система не станет противиться
формированию в ее структуре этого института. Недавний исторический опыт
государственно-судебного строительства подтвердил возможность весьма
быстрого появления в России в конце 80 — начале 90 гг. новых органов
судебной власти — Конституционного Суда Российской Федерации и
арбитражных судов. Получилось так, что судебная реформа была вырвана из
контекста правовой реформы 1991 г. и принесла определенные результаты
только в сфере конституционного правосудия и арбитражного
судопроизводства. Вместе с тем, говоря о почти десятилетних итогах
проведения в России судебной реформы, на 5-м Всероссийском съезде судей
отмечалось, что, несмотря на существующие проблемы, в России
сформировалась самостоятельная судебная власть; в базовых параметрах
концепция судебной реформы была реализована: сегодня в России действуют
Конституционный Суд РФ, уставные суды в субъектах РФ, федеральные суды
общей юрисдикции, военные и арбитражные суды; создан Судебный
департамент при Верховном Суде РФ и его органы в субъектах РФ; воссоздан
институт судебных приставов; в 33 субъектах РФ к осуществлению
правосудия приступили 1066 мировых судей, за первые месяцы ими
рассмотрены 1676 уголовных и 24 148 гражданских дел. А в октябре 1991 г.
на 1-м Всероссийском съезде судей в качестве целей судебной реформы и
как непременных условий обеспечения функционирования демократического
правового государства провозглашались: формирование самостоятельной
судебной власти в России; развитие организационных основ судебной
системы; совершенствование ее кадрового и финансового обеспечения;
усиление гарантий самостоятельности и независимости судей; расширение
сфер судебной защиты прав и свобод граждан; повышение доступа к
правосудию; приведение российского законодательства в соответствие с
современными мировыми стандартами, нормами и принципами международного
права. Следует отметить, что судебная реформа еще не закончилась.
Правда, можно встретить и иные мнения относительно результатов судебной
реформы в России. Например, Уполномоченный по правам человека в
Российской Федерации в докладе о его деятельности в 1999 г. отметил, что
судебная реформа осуществляется в стране крайне медленно, что люди не
знают функций суда как защитника их прав и свобод, «обращаются в суд
редко, боясь волокиты и бюрократизма, почти не надеясь добиться там
истины». Более того, представители правоохранительных органов делают
весьма категоричные заявления о нелигитимности судебной реформы 1991 г.
и о том, что она может привести в тупик. Не ставя целью опровержение
сказанного, тем не менее можно засомневаться в правоте отмеченных в
указанном докладе выводов, ибо приводимые в дальнейшем цифры
свидетельствуют о постоянном в течение последних лет увеличении
обращений граждан в суд за защитой нарушенных прав и свобод, об
относительно высокой правовой культуре населения и повышении доверия к
судебному порядку рассмотрения административно-правовых споров.

Иногда в качестве аргумента против создания административных судов
выдвигается нецелесообразность усложнения существующей судебной системы.
Однако едва ли имеются данные социологических исследований относительно
того, что с введением в судебную систему административных судов ее
функционирование становится менее эффективным. Указанный аргумент, по
нашему мнению, лишен основания для критики. Возможное усложнение
судебной системы напрямую связано с теми изменениями, которые возникают
в процессе реформирования и известного усложнения структуры судебной
власти, судебного права и самого законодательства, а также в процессе
изменений, происходящих в структуре общественной и государственной
жизни, появления новых задач и функций самой правовой системы.
Обеспечение законного функционирования исполнительной власти посредством
судебного контроля — это требование правового государства,
законодательно зафиксированное действующей Конституцией Российской
Федерации. Правосудие по административным делам, т.е. споры граждан с
публичной властью, должно стать фактором, обеспечивающим
самостоятельность и независимость судебной власти, а также известным
противовесом в системе разделения государственной власти на
исполнительную, законодательную и судебную. Пробелы в выравнивании
«силы» различных ветвей государственной власти с помощью сдержек и
противовесов сегодня более чем очевидны.

2. Необходимость приведения судебной системы Российской Федерации в
соответствие с международными правовыми стандартами.

Наличие или отсутствие особого административного судопроизводства — это
показатель соответствия национальной судебной системы международным
государственно-правовым стандартам, в частности стандартам обеспечения
прав и свобод граждан, доступности’ системы эффективного и справедливого
правосудия для всех субъектов права, формирования соответствующей
структуры органов судебной власти. В решении № 1 Совета по судебной
реформе при Президенте Российской Федерации от 12 марта 1997 г.
«Перспективы судебной реформы в Российской Федерации в связи с ее
вступлением в Совет Европы» подчеркивается, что в качестве одной из
основных задач судебной реформы на ближайшую перспективу следует считать
существенное повышение эффективности судебной власти, уровня
судопроизводства за счет совершенствования и дифференциации форм
судопроизводства. Сегодня Россия — член Совета Европы и должна учитывать
все его рекомендации, правила и стандарты. Национальная судебная система
должна обеспечивать доступность правосудия для любого гражданина и
юридического лица; каждый, чьи права и свободы нарушены, имеет право на
получение эффективной, по возможности быстрой и надежной защиты в суде
на основе закона. Судебная система считается эффективно функционирующей
только тогда, когда закон предоставляет и обеспечивает каждому
гражданину возможность напрямую обратиться за разрешением спора к судье,
который осуществляет свои полномочия по правосудию на основе принципа
несменяемости, что обеспечивает его независимость. Отсутствие
административной юстиции существенно ограничивает право гражданина на
судебную защиту. Повышение доступа к правосудию отмечается в настоящее
время как один из положительных результатов осуществляемой в стране
судебной реформы.

3. Необходимость совершенствования судебной системы Российской
Федерации; выделение судейской специализации по административным делам.
Формирование административных судов придало бы логическую завершенность
российской судебной системе. В стране, в которой идут процессы создания
эффективной системы управления и разрабатывается законодательство о
государственной и муниципальной службе (что является весьма обширной
сферой государственно-управленческих отношений), целесообразно создавать
и суды, которые будут специализироваться на рассмотрении споров,
возникающих в связи с деятельностью органов исполнительной власти
(например, по «отрицательным» результатам их работы или по поводу
принятых решений, совершенных действий (бездействии) и по поводу защиты
прав и свобод граждан.

Создание административных судов соответствует и идее о специализациях в
судах общей юрисдикции. Плодотворна сама идея о специализированном
подходе к организации судопроизводства, причем речь может идти не только
об административных судах, но и о налоговых, социальных и пр. Наличие
специализированных судов наряду с судами общей юрисдикции способствует
более качественному рассмотрению дел. По мнению Председателя Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации В.Ф. Яковлева, создание общих и
специализированных судов является правилом формирования демократической
судебной системы, отвечающей общеевропейским стандартам; специализация
судей на какой-то категории дел доказывает, что эти дела рассматриваются
в таких судах на более высокой профессиональной базе, чем в судах общей
юрисдикции, т.е. специализированная юстиция обеспечивает разрешение
отдельных категорий юридических споров наиболее компетентными
специалистами, что позволяет дать им адекватную правовую оценку и
вынести справедливое решение. Принцип единства судебной системы не
нарушается в случае создания специализированной, полисистемной
организации судебной власти, так как все суды должны создаваться и
функционировать (осуществлять правосудие) только в соответствии с
законами.

Судья, рассматривающий спор между гражданином и публичной властью,
должен детально знать управленческое право, соответствующую
управленческую практику и административное законодательство. Как
известно, ныне действующая система административного законодательства
чрезвычайно сложна; например, на практике часто встречаются сложные
финансовые и налоговые споры, жалобы на действия органов
здравоохранения, землеустройства, санитарно-эпидемиологического надзора,
органов внутренних дел, местного самоуправления, таможенных органов.

Думается, что рассмотрение специализированным судом (судьей) дел о
спорах граждан с публичной властью, которые относятся сегодня к
категории гражданских, послужит практической реализации идеи о
дифференциации правосудия. Административное судопроизводство также может
быть дифференцировано по процедурам, т.е. в отдельных случаях возможны и
сокращенные сроки рассмотрения дел (когда, например, принятое
административным органом решение вступает в действие и сразу же реально
нарушает права и свободы гражданина, наносит ему ущерб); таким образом
нарушенное право может быть более эффективно поставлено под защиту
административного суда.

4. Расширение правовых гарантий личности; обеспечение прав и свобод
граждан. Создание специальных административных судов по рассмотрению
споров, возникающих между гражданами и публичным управлением, созвучно
идее о необходимости расширения правовых гарантий личности как в
административно-юрисдикционном, так и в позитивном управленческом
процессе. Необходимость надежной защиты прав, свобод и законных
интересов граждан требует формирования качественно нового уровня
правосудия, которое могло бы противодействовать злоупотреблениям
исполнительной власти, государственных и муниципальных органов.

Конституция Российской Федерации (п. 1 ст. 46) гарантирует каждому
гражданину судебную защиту его прав и свобод. Пункт 2 ст. 46
устанавливает, что решения и действия (или бездействие) органов
государственной власти, органов местного самоуправления, общественных
объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Закон РФ «Об
обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы
граждан» от 27 апреля 1993 г. (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 г.) дополнил
этот перечень действиями (решениями) учреждений, предприятий и их
объединений, государственных служащих, а также муниципальных служащих в
случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным
служащим. Гражданин имеет право обратиться в суд, если считает, что
действиями или решениями органов управления, должностных лиц,
государственных и муниципальных служащих нарушены принадлежащие ему
права и свободы. При этом гражданин обязан доказать факт нарушения этих
прав и свобод. Пункт 2 ст. 120 Конституции Российской Федерации
определяет, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта
государственного или иного органа закону, принимает решение в
соответствии с законом. В постановлении Пленума Верховного Суда
Российской Федерации разъясняется, что в силу данной конституционной
нормы оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные
акты любого государственного или иного органа, в том числе нормативные
указы Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания,
постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации.
Аналогичный принцип установлен применительно к арбитражным судам в ст.
11 Арбитражного процессуального кодекса (1995 г.).

Особо позитивным результатом проводимой судебной реформы можно назвать
осуществление российскими судами нормоконтроля, т.е. судебного контроля
за нормативными правовыми актами, которые принимаются органами как
законодательной, так и исполнительной государственной власти
(должностными лицами); «осуществление нормоконтроля — принципиально
новый вид полномочий судебной власти, предоставляющий судам юридическую
возможность оказывать активное влияние на действия и решения
законодательной и исполнительной властей, «уравновешивать» их.

Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и
свободы граждан» предоставляет сегодня возможность судебного обжалования
не только действий, совершенных органами публичной власти (их
должностными лицами, государственными и муниципальными служащими), но и
принятых ими нормативных актов, которые нарушают права и свободы
граждан; создают препятствия к осуществлению гражданином его прав и
свобод; незаконно возлагают на граждан какие-либо обязанности или
незаконно привлекают их к ответственности. Судебная практика
свидетельствует, что стали возникать вопросы, связанные с признанием
незаконными нормативных актов, принятых государственными органами
субъектов РФ с превышением их полномочий (по предметам ведения
Российской Федерации) либо в противоречие Конституции РФ и федеральным
законам. Такие нормативные акты не подлежат практическому применению и
должны признаваться судами недействительными. На это ориентирует и ч. 2
ст. 120 Конституции РФ, которая определяет, что суд, установив при
рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа
закону, принимает решение в соответствии с законом. При этом суд не
применяет не соответствующий закону нормативный акт, лишь признавая его
недействующим для данного дела. Однако сам подзаконный нормативный акт
сохраняет свою юридическую силу и продолжает действовать до его отмены в
установленном порядке. Суд имеет право вынести частное определение
(постановление) и обратить внимание органов публичной власти и их
должностных лиц, издавших такой нормативный акт, на необходимость
приведения его в соответствие с законом или его отмены. Отмена таких
актов при признании судом жалобы истца обоснованной (а нормативного акта
недействительным) влечет восстановление прав не только конкретного
гражданина, но и широкого круга лиц, подпадающих под его действие. Таким
образом, суд становится важнейшим органом, рассматривающим спор между
гражданином и публичной властью; это и характеризует государственность
как правовую.

Пункт 1 ст. 47 Конституции Российской Федерации устанавливает, что никто
не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем
судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Это означает, что
если будут созданы, как определяется в настоящее время в Федеральном
конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации»,
«специализированные федеральные суды по рассмотрению административных
дел», то гражданин, считающий, что его права или свободы нарушены
публичной властью, может обратиться с иском в этот административный суд.
Правда, остается пока неясным, что понимает законодатель под
«административным судопроизводством», о котором идет речь в п. 2 ст. 118
Конституции Российской Федерации, называя его среди конституционного,
гражданского и уголовного судопроизводства. Подразумевается ли под этим
только рассмотрение дел об административных правонарушениях, или
законодатель уже в 1993 г. предусмотрел возможность создания искового
производства в специализированных административных судах? Думается, что
и сам термин «административные дела» должен приобрести четкое
определение. Законодатель должен также установить его отличие от
терминов «дела об административных правонарушениях», «нарушения
таможенных правил» и пр. и уточнить, следует ли понимать под
«административными делами» только споры гражданина с органами управления
(служащими, должностными лицами). Учеными отмечается, что в настоящее
время административное судопроизводство в России фактически отсутствует;
оно ассоциируется как в массовом, так и в профессиональном сознании
прежде всего с рассмотрением дел об административных правонарушениях.
Подлинный же предмет этой «ветви» судопроизводства’ — это споры между
гражданином и органами исполнительной власти, гражданско-процессуальный
порядок рассмотрения которых не учитывает специфики статуса участвующих
в деле лиц.

5. Необходимость разработки законодательства об управленческом процессе,
об административных процедурах. Созданию административных судов будет
способствовать развитие законодательства об управленческом процессе,
управленческих производствах или процедурах, например о порядке принятия
нормативных правовых актов управления, заключения административных
договоров, совершения различных управленческих действий, планирования
управленческих мероприятий или проведения работ в сфере управления. Во
многих государствах действуют специальные законы об управлении или
законы о процессуальной деятельности в сфере управления
(административно-процессуальные кодексы). Наша страна только
приближается к этому правовому стандарту в области управленческого
процесса. Можно сказать даже о том, что отсутствие указанных
законодательных актов характеризует «неразвитость»
(«нецивилизованность») российского административного законодательства и
российской теории административного права, ибо исторически становление
современного административного права происходило по двум направлениям:
распространение на публичное управление власти законов и создание
административных судов.

6. Возрастание сложности и динамизма общественной и государственной
жизни, реформирование государственного и муниципального управления.
Общественная практика показывает, что в постоянно развивающемся обществе
с его многообразными социальными образованиями, с развитием техники и
технологий, повышением политико-правовой культуры граждан, наконец, с
непременно сопутствующим демократическим преобразованиям и переходу к
рыночным отношениям повышением чувства собственного достоинства граждан
и с возрастанием их личной ответственности за результаты управления
формируются и более серьезные требования к самому государству (к органам
государственного и муниципального управления), ко всем публично-правовым
образованиям и институтам, практическая управленческая деятельность
которых находится теперь под большим общественным контролем’.

Да и законодатель, понимая это, в принятом ФКЗ «О судебной системе
Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. установил, что
специализированные федеральные суды по рассмотрению административных дел
учреждаются путем внесения изменений и дополнений в этот Закон (п. 1 ст.
26 Закона). Пункт 2 ст. 26 этого Закона предусматривает, что полномочия,
порядок образования и деятельности специализированных федеральных судов
будут устанавливаться федеральным конституционным законом. Таким
образом, становится очевидно, что законодатель отнюдь не исключает
возможности формирования в России административных судов.

7. Увеличение числа рассмотренных судами административных споров между
гражданами и органами исполнительной власти, должностными лицами.
Судебная статистика подтверждает этот тезис. Примечательно, что, как
только стало возможным обжаловать в суд действия и решения
представительных органов, общественных объединений и других общественных
организаций, воинских должностных лиц и органов военного управления,
число граждан, обратившихся в суд за правовой защитой, сразу же
возросло: в 1992 г. в суды было направлено 10 112 жалоб, в 1993 г. — 20
326 (а в военные суды обратились 3504 человека)2, в 1994 г. – 27 000, в
1995 г. – 34 ООО3.^ 1999 г. в федеральных судах общей юрисдикции было
350 000 дел по административным спорам, в том числе 3899 дел по жалобам
о признании незаконными нормативно-правовых актов, 134 355 — жалобы на
действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, управления и
общественных объединений, 83 427 — жалобы на нарушения налогового
законодательства, 2320 — жалобы на нарушения избирательных прав граждан
и т.д.’ В первом полугодии 2000 г. увеличилось число жалоб,
рассмотренных районными судами общей юрисдикции: например, о признании
правовых актов незаконными — с 1672 до 1744, на неправомерные действия
должностных лиц и коллегиальных органов, ущемляющих права граждан, — с
76,2 тыс. до 82,2 тыс. (или на 7,9%). Согласно судебной статистике,
число обоснованных обращений в указанный период по делам, возникающим из
административно-правовых отношений, сократилось: например, по жалобам на
неправомерные действия должностных лиц, ущемляющие права и свободы
граждан, — с 42 тыс. до 25,5 тыс. (или на 39,3%); о признании правовых
актов незаконными — с 809 до 684 (или на 15,4%). Вместе с тем число
обоснованных обращений в районные суды общей юрисдикции возросло на
коллегиальные решения органов власти, управления и общественных
объединений с 10 380 до 22 919 (в 2,2 раза), по жалобам на неправомерное
наложение административных взысканий — с 7406 до 9221 (или на 24,5%)2. В
первом полугодии 2000 г. количество принятых федеральными судами общей
юрисдикции (а именно Верховными судами республик и приравненных к ним
судам) к производству по первой инстанции дел, вытекающих из
административно-правовых отношений, увеличилось с 412 до 640 (или на
55,3%), в том числе: о признании правовых актов незаконными — с 251 до
295 (или на 17,5%); из нарушений избирательного законодательства — с 90
до 262 (в 3 раза). Вместе с этим следует отметить, что в указанный
период сократилось число жалоб, рассмотренных судами этого уровня, на
неправомерные действия должностных лиц и коллегиальных органов,
ущемляющих права граждан, с 60 до 45 дел (или на 25%). По делам,
возникающим из административно-правовых отношений, число обоснованных
обращений увеличилось, в том числе по нарушениям избирательного
законодательства, с 23 до 50; месте с тем сократилось количество
обоснованных обращений о признании правовых актов незаконными — со 115
до 803. По сведениям Председателя Верховного Суда РФ В. Лебедева,
федеральные суды общей юрисдикции рассматривают ежегодно 4 тыс. дел о
признании правовых актов незаконными. В литературе отмечается рост
доверия граждан к судебной власти, так как за последние три-четыре года
они стали в три раза чаще обращаться за защитой в суд от действий или
решений исполнительной власти.

Увеличение числа дел становится очевидной тенденцией и в таких
специализированных судах, как арбитражные: их ежегодный прирост
составляет почти 20%. Число рассмотренных арбитражными судами России
споров, вытекающих из административных правоотношений, в 1996 г.
возросло на 87,4%, а в 1997 г. более чем на 80% (в 1995 г. их число было
23 629, в 1996 – 44 272). В 1996 г. преобладали споры о признании
недействительными ненормативных актов и о взыскании с организаций и
граждан-предпринимателей штрафов и других денежных средств. Число
споров, возникающих из административных правоотношений, за первое
полугодие 1997 г. возросло на 93,2% по сравнению с первым полугодием
1996 г. (18 962 спора, а в первой половине 1997 г. 36 639). Их удельный
вес к числу дел по спорам, вытекающим из административных
правоотношений, соответственно составил 21,9 и 42,8%. В первом полугодии
1997 г. на 24,8% больше по сравнению с первым полугодием 1996 г. было
рассмотрено споров о признании недействительными ненормативных актов.
Число таких споров в 1997 г. достигло 12 249, что на 26,3% больше, чем в
1996 г. Произошло увеличение числа споров о взыскании с организаций и
граждан-предпринимателей штрафов и других денежных средств до 18 969
против 11 167 в 1995 г., т.е. на 69,9%, что объясняется увеличением
числа исков, предъявляемых органами налоговой службы, бюджетными и
внебюджетными фондами. Число этих же споров за первое полугодие 1997 г.
(по сравнению с первым полугодием 1996 г., когда было рассмотрено 8866
дел) возросло на 70,5% и составляет 15 118. В 1996 г. отмечен и
значительный рост числа споров по искам органов налоговой службы о
ликвидации предприятий или прекращении предпринимательской деятельности.
Количество споров, возникающих из административных правоотношений, за
1999 г. возросло на 77%, что, безусловно, было вызвано введением в
действие с 1 января 1999 г. части первой Налогового кодекса РФ. Как
свидетельствуют статистические данные, споры, связанные с применением
налогового законодательства, увеличились почти в три раза: 1998 г. – 31
073, 1999 г. – 85 334. Наибольшее количество дел, возникающих из
налоговых правоотношений, связано со взысканием недоплаченных в бюджет
налогов, санкций и пени. Количество таких исков возросло в 3,3 раза
(1998 г. — 21 653, 1999 г. — 71 938). Если в 1998 году они составляли
69,7% от налоговых дел, то в 1999 году — 84,3%. За 1999 г. арбитражными
судами было рассмотрено 8825 исков налогоплательщиков о признании актов
(решений) налоговых органов недействительными. Следует отметить, что
хотя число таких дел увеличилось (1998 г. – 7582, 1999 г. – 8825), но
доля их в общем объеме налоговых споров постоянно уменьшается (1997 г. —
30,6%; 1998 г. – 24,4%; 1999 г. – 10,3%). В 1999 г. сократилась и доля
споров о признании недействительными ненормативных актов государственных
органов, органов местного самоуправления и иных органов: с 5,9% в 1998
г. до 3,9% в 1999 г.

Число разрешенных арбитражными судами в первом полугодии 2000 г. споров,
возникающих из административных правоотношений, увеличилось на 23,9% и
составило почти половину от общего количества дел (46%). Основное
количество споров, возникающих из административных правоотношений, как и
прежде, составляют дела, связанные с применением налогового
законодательства: их количество в отчетном периоде увеличилось на 45,5%
(первое полугодие 1999 г. — 38 776, первое полугодие 2000 г. – 56 430).

Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ В. Яковлев, говоря о
доступности правосудия и отмечая при этом 20-процентное ежегодное
увеличение в арбитражных судах количества заявлений и рассмотренных дел,
делает вывод о том, что граждане и предприниматели начинают верить судам
и все активнее идут к судьям за защитой нарушенных прав.

Важнейшие правозащитные функции выполняет в настоящее время и
прокуратура, также защищающая права и свободы граждан, публичные
интересы (неопределенного круга лиц) либо права отдельных категорий
граждан, лишенных в силу объективных причин возможности самостоятельно
отстаивать свои права в суде. Правозащитную функцию прокуратуры ученые
предлагают отразить в Конституции РФ, что, по их мнению, будет позитивно
воздействовать на юридический потенциал прокурорского надзора за
соблюдением прав и свобод человека. Таким образом, прокуратура имеет
определенные полномочия в области осуществления нормоконтроля. Она
обязана обратиться в суд с требованием о проверке соответствия закона
субъекта РФ федеральному закону, если считает региональный закон в
определенной степени дефектным. Суд общей юрисдикции проверяет
соответствие закона субъекта РФ нормам федерального законодательства и
при определенных обстоятельствах может признать указанный региональный
закон не соответствующим Конституции РФ и федеральным законам, т.е.
недействующим (незаконным) и не подлежащим применению. На субъекте РФ
лежит в таком случае обязанность приведения своих законов в соответствие
с федеральными нормативными актами.

Увеличение числа жалоб военнослужащих на действия (бездействие) или
решения воинских должностных лиц является в последние годы характерной
чертой военной юстиции. В 1999 г. военными судами рассмотрено около 47
тыс. дел по жалобам и заявлениям военнослужащих, что почти на 9% больше,
чем в 1998 г.; за первое полугодие 2000 г. таких жалоб и заявлений
поступило более 50 тыс. Постоянно сохраняется тенденция увеличения
количества дел этой категории.

8. Заинтересованность судей во введении в судебную систему
административного судопроизводства. Создание административных судов,
думается, поддержат сами судьи, особенно те, которые рассматривают
гражданские дела. Ведь суды в настоящее время переполнены делами, а
большинство судей работают с явным превышением индивидуальной нагрузки.
По сведениям Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
О. Миронова, нагрузка на одного судью в судах районного звена
увеличилась в 1998 г. по сравнению с 1997 г. на 12,9%.
Неукомплектованность судейского корпуса приводит к отказам в приеме
жалоб и заявлений граждан под разными предлогами. Рассмотрение дел в
районных судах тянется нередко годами, что порождает у людей неверие в
эффективность судебной власти. Президент РФ В.В. Путин отмечал 27 ноября
2000 г. на 5-м Всероссийском съезде судей, что нагрузка на судей в
последние шесть лет выросла в три раза; «она превышает все нормы и
подчас становится причиной судебных ошибок, поверхностного,
невнимательного рассмотрения дел».

Формирование административного судопроизводства в специализированных
судах позволит уменьшить судебно-производственную нагрузку судей общих
судов, а следовательно, создаст оптимальные условия работы, обеспечит
качественное рассмотрение дел и вынесение законных судебных решений.
Только в таких условиях может быть сформирована и судебная
специализация, направленная на обеспечение качественного
правоприменительного процесса в административных судах.

9. Отсутствие в административном споре отношений имущественного
содержания. Следует согласиться с мнением В.В. Скитовича, полагающего,
что административные правоотношения не имеют и не могут иметь в принципе
какого-либо имущественного содержания. Поэтому притязание частного лица
к должностному лицу, т.е. спор об административных правах и обязанностях
(субъективных публичных правах), не должен разрешаться в традиционных
формах искового гражданского судопроизводства, рассчитанных на защиту
прав участников регулируемого гражданским законодательством
имущественного, товарно-денежного оборота. Здесь, правда, нужно
заметить, что на практике могут встречаться и случаи, когда
административно-правовой спор может иметь и имущественное содержание или
когда результаты его рассмотрения могут влечь имущественно-правовые
последствия (финансово-правовые, налоговые споры, споры в области
строительства, социальной защиты, государственной или муниципальной
службы). Специфика спора о праве неимущественного или даже
имущественного характера заключается в содержании отраслевых норм — как
правило, административно-правовых норм, на основании которых в порядке
гражданского судопроизводства будет рассматриваться соответствующее
дело.

Следует уточнить, что административное правосудие также, на наш взгляд,
должно основываться на исковом характере судебного производства. В
современной литературе аргументы против установления искового порядка
рассмотрения заявлений (жалоб, требований) административно-правового
характера, как правило, не высказываются. Следует, правда, вспомнить
мнение ученых — представителей науки гражданского процессуального права,
которые, выступая за замену практикуемой в настоящее время формы
обращения в суд, именуемой «жалобами», на «административные иски», не
поддерживают идею создания специального процессуального законодательства
административного судопроизводства, «поскольку кодексы об
административных правонарушениях подробным образом регламентируют
процедурные вопросы деятельности административной юстиции». Данное
мнение весьма противоречиво, если вспомнить, что законодательство об
административных правонарушениях отличается от административной юстиции
ровно настолько, насколько дело об административном правонарушении
отличается от административно-правового спора, возникшего между органами
исполнительной власти, с одной стороны, и физическими либо юридическими
лицами — с другой. Авторами высказывается идея2 о создании «единого»
модельного Кодекса гражданского судопроизводства, в который, по их
мнению, целесообразно включить нормы, регламентирующие особенности
производства по гражданским и административным делам, связанным с
предпринимательской деятельностью, подпадающим в настоящее время в
большинстве стран СНГ под юрисдикцию арбитражных (экономических,
хозяйственных) судов.

10. Развитие административной юстиции в системе арбитражного
судопроизводства. К основным признакам административного
судопроизводства в арбитражном процессе авторы относят: 1)
административное судопроизводство — это форма осуществления судебной
власти арбитражными судами; 2) рассмотрение дел
(административно-правовых споров) происходит по правилам искового
производства; 3) регулируется нормами арбитражного процессуального
права; 4) наличие специфики отношений сторон в споре, а также участие в
деле государственных органов, органов местного самоуправления и иных
органов; 5) административное судопроизводство устанавливает порядок
рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений.

Разбирательство арбитражными судами дел, возникающих из административных
правоотношений по заявлениям заинтересованных лиц, уже несколько лет
происходит в исковой форме, например: финансово-правовые споры; споры о
признании недействительными ненормативных актов государственных органов
и органов местного самоуправления; споры об обжаловании отказа в
государственной регистрации либо уклонения от государственной
регистрации в установленный срок. Арбитражные суды рассматривают
экономические, а также иные споры, отнесенные к их компетенции (ст. 4 ФЗ
«Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 г.). В
соответствии с нормами Арбитражного процессуального кодекса Российской
Федерации 1995 г. арбитражными судами рассматриваются и споры,
возникающие из административных правоотношений. Статья 22 Арбитражного
процессуального кодекса Российской Федерации определяет возможность
обжалования в арбитражный суд издаваемых государственными органами,
органами местного самоуправления и иными органами ненормативных актов,
не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам,
ограничивающих или нарушающих гражданские права физических или
юридических лиц.

Возникающими из административных правоотношений и подведомственными
арбитражному суду являются следующие споры; об обжаловании отказа в
государственной регистрации либо уклонения от государственной
регистрации в установленный срок организации или гражданина и в других
случаях, когда такая регистрация предусмотрена законодательством; о
взыскании с организаций и граждан штрафов государственными органами,
органами местного самоуправления и иными органами, осуществляющими
контрольные функции (в случае отсутствия прямого указания закона на
возможность бесспорного (безакцептного) порядка их взыскания); о
возврате из бюджета денежных средств, списанных организациями, которые
осуществляют контрольные функции, в бесспорном (безакцептном) порядке с
нарушением требований закона или иного нормативного правового акта; о
признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа,
по которому взыскание производится в бесспорном (безакцептном) порядке в
том случае, если по оспариваемому документу взыскиваются денежные
средства, начисленные государственным или муниципальным органом,
осуществляющим контрольные функции.

Указанный в ст. 22 АПК РФ перечень административных споров, вытекающих
из административных правоотношений, не является исчерпывающим.
Арбитражная практика свидетельствует о том, что суды рассматривают и
иные споры (т.е. не перечисленные в ст. 22 АПК РФ): например, иски
налоговых органов о взыскании недоимки по налогу к Главным управлениям
Центрального банка Российской Федерации в связи с их отказом как
налогоплательщиков от исполнения платежных поручений налоговых
инспекций, выставленных на инкассо с целью бесспорного списания
недоимки. Арбитражные суды ориентируют на неуклонное соблюдение
подведомственности этим судам споров, указанных в ст. 22 АПК РФ.
Например, информационным письмом от 2 июля 1997 г. «О
неподведомственности арбитражному суду исков антимонопольных органов о
признании недействительными нормативных актов» отмечено, что арбитражные
суды обязаны принимать к рассмотрению поданные надлежащим образом
исковые заявления антимонопольных органов по тем категориям дел, которые
в соответствии с АПК РФ составляют компетенцию арбитражных судов.
Подведомственность арбитражным судам споров о признании
недействительными нормативных актов по искам антимонопольных органов ни
материальным, ни процессуальным законом не установлена, и,
следовательно, право антимонопольных органов на судебную защиту
публичных интересов может быть реализовано ими путем предъявления
упомянутых исков в суды общей юрисдикции. Принципиальным положением
является установленная ст. 13 Гражданского кодекса РФ возможность
признания судом недействительным нормативного акта государственного
органа или органа местного самоуправления в случаях, когда это прямо
предусмотрено законом.

Главными критериями, позволяющими разграничить подведомственность дел
между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, являются: а)
экономический характер административного спора (т.е. споры связаны с
экономическими отношениями или отношениями, вытекающими из
предпринимательской деятельности); б) субъектный состав лиц, участвующих
в деле (т.е. физические или юридические лица). В арбитражном суде может
быть оспорен только ненормативный акт государственного органа или органа
местного самоуправления, т.е. такой акт, который: а) не содержит общих и
общеобязательных правил поведения (норм права) для неопределенного круга
лиц; 6) является индивидуальным актом, адресованным одному или
нескольким лицам; в) порождает для этих лиц гражданские права и
обязанности. Реальная судебная практика исходит из того, что для
признания актов государственных органов или органов местного
самоуправления недействительными требуется наличие двух условий: а)
изданный акт нарушает нормы права, т.е. не соответствует закону или
иному нормативному правовому акту; б) он нарушает гражданские права и
охраняемые законом интересы физического или юридического лица,
обратившегося в суд с соответствующими требованиями.

В настоящее время актуализировалась проблема осуществления контроля
арбитражных судов не только за индивидуальными административными актами,
но и за нормативными правовыми актами управления. На повестке дня стоит
вопрос о принятии Федерального конституционного закона «О полномочиях
арбитражных судов но проверке соответствия нормативных правовых актов
федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным
нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу», который
уже обсуждается юридической общественностью. В конце 2000 г. этот
законопроект стал предметом дискуссий в рамках осуществляемого проекта
ТАСИС «Юридическая защита субъектов экономической деятельности». По
мнению участников обсуждения данного законопроекта, реализация его
концепции позволит обеспечить более качественную судебную защиту
субъектов экономической деятельности. При принятии решения по вопросу
правомерности управленческого акта административного органа (или его
должностного лица), основанного на нормативном подзаконном акте,
арбитражные суды нередко фактически приходят к выводу о несоответствии
данного нормативного правового акта иному акту, имеющему большую
юридическую силу. В этом случае, вынося решение о неправомерности
индивидуального административного акта, арбитражный суд оказывается
некомпетентным в рассмотрении вопроса о незаконности нормативного
правового акта, так как данный вопрос относится к компетенции судов
общей юрисдикции. Таким образом, обращение в суд общей юрисдикции по
вопросу о законности нормативного правового акта создает значительные
препятствия в деле обеспечения полной судебно-правовой защиты нарушенных
прав соответствующих лиц.

Следовательно, возникает вопрос о необходимости разграничения
полведомственности данных категорий дел в зависимости от статуса
физического лица, который может осуществлять или не осуществлять
предпринимательскую деятельность, а также в зависимости от юридического
характера и правовой природы административного акта (т.е. нормативного
или ненормативного). Все это приводит на практике к неопределенности в
использовании правовых средств при осуществлении юридической защиты
указанных лиц. Предоставление арбитражным судам более широких полномочий
по осуществлению нормоконтроля вне зависимости от связи спора с
вопросами экономической деятельности и независимо от субъектного состава
могло бы быть основано на предметной компетенции арбитражных судов по
разрешению споров, возникающих в сфере публичного управления.

Весной 2001 г. Государственная Дума рассмотрела в первом чтении
законопроект, в котором предлагается новая редакция Арбитражного
процессуального кодекса Российской Федерации, действующего с 1995 г.
Изменения и дополнения касаются фактически всех положений Кодекса. В ст.
1 законопроекта устанавливается, что арбитражные суды осуществляют
судебную власть посредством «гражданского судопроизводства и
административного судопроизводства». Таким образом, термин
«административное судопроизводство» легализуется в арбитражном
процессуальном законодательстве. Статья 30 законопроекта определяет, что
арбитражные суды рассматривают экономические и иные дела в сфере
предпринимательской и другой экономической деятельности, возникающие из
административных либо иных публично-правовых отношений, основанных на
властном подчинении одной стороны другой, если иное не установлено
федеральным законом:

1) о проверке соответствия нормативных правовых актов, регулирующих
отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности,
федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным
нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу;

2) опризнании недействительными ненормативных правовых актов
государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов;

3) об обжаловании решений и действий (бездействия) государственных
органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных
лиц;

4) иные дела, вытекающие из публично-правовых отношений.

В связи с этим разработчики законопроекта определяют в его структуре
главы о производстве по делам об оспариваний нормативных правовых актов,
ненормативных актов, действий (бездействия) органов, организаций,
должностных лиц, постановлений органов и должностных лиц, уполномоченных
рассматривать дела об административных правонарушениях.

Исчерпывающего перечня дел, возникающих из административных и иных
публично-правовых отношений, отнесенных к компетенции арбитражных судов,
в проекте Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не
устанавливается.

12.6.3. Административные суды в России: первоначальные итоги
законопроектной деятельности. Создание в российской судебной системе
новых специализированных судов — административных судов — в первую
очередь зависит от законодателя, который в случае одобрения этой идеи
должен разработать, обсудить и принять Административно-процессуальный
кодекс РФ и ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской
Федерации». Формирование административного судопроизводства логически
обусловливает создание адекватного процессуального инструментария, а
именно Административно-процессуального кодекса Российской Федерации.
Ныне действующий Гражданский процессуальный кодекс РСФСР необходимо
«освободить» от административно-процессуальных норм, учитывая, что эти
нормы имеют свою специфику.

С апреля 1993 г. в ГПК РСФСР введена специальная глава 24′ «Жалобы на
действия государственных органов, общественных организаций и должностных
лиц, нарушающих права и свободы граждан». Процессуальные нормы данного
Кодекса имеют множество отличий от других норм гражданского
процессуального права и по существу представляют собой нормы
административного процессуального права. Следовательно, соответствующие
нормы публичного права (административного права) должны быть обеспечены
самостоятельным административным процессом.

Позиция суда в административном процессе должна быть наиболее активной,
так как поиск административных актов, управленческих решений и выяснение
обстоятельств совершения органами управления и государственными
служащими действий, нарушающих права и свободы граждан, дадут результаты
только в том случае, если они будут осуществляться судом — независимым
государственным органом, имеющим на это полномочия. Гражданин не обязан
доказывать неправомерность действий и решений органов управления; этим
будет заниматься административный суд. Граждане, как правило, лишены
возможности на равных дискутировать с органами управления по поводу того
или иного решения (действия). Административный суд стал бы помощником
граждан в споре с «властвующей» стороной управленческого процесса. Это
подтверждает уже имеющаяся судебная практика рассмотрения дел по жалобам
на действия органов управления и должностных лиц. Создание
административных судов, очевидно, будет направлено на усиление внимания
субъектов исполнительной власти, органов управления, должностных лиц,
государственных и муниципальных служащих к правам и свободам граждан и
других субъектов права, а также к публично-правовым нормам,
устанавливающим процесс управления. Специализированное правосудие
обеспечит признание и соблюдение прав и свобод граждан, повысит
ответственность публичной власти за свои действия и решения.

На практическом уровне осуществления идеи формирования административных
судов в России за последние два года можно выделить разработку двух
очень важных и весьма интересных проектов федеральных конституционных
законов, которые были рассмотрены Государственной Думой: «О полномочиях
судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых
актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным
законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам» и «О
федеральных административных судах в Российской Федерации». Первый из
указанных законопроектов был принят Государственной Думой 24 ноября 1999
г. и направлен в Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Однако данный
закон не принят и до настоящего времени. Хотя в литературе отмечается,
что к его обсуждению стоит вернуться еще раз. Ведь Конституционный Суд
РФ в постановлении от 11 апреля 2000 г. предоставлял судам общей
юрисдикции право признавать законы субъектов РФ противоречащими
федеральному закону и, следовательно, не подлежащими применению.
Указанный законопроект устанавливал полномочия судов общей юрисдикции по
проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции РФ,
федеральным конституционным законам, федеральным законам, а также иным
нормативным правовым актам, имеющим большую, чем оспариваемый
нормативный правовой акт, юридическую силу.

В 2000 г. появился еще один подготовленный Верховным Суд Российской
Федерации проект ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской
Федерации», который включает в себя 18 статей. Государственная Дума
рассмотрела его осенью 2000 г. и приципа в первом чтении2.

По мнению разработчиков законопроекта, создаваемые федеральные
административные суды должны находиться в системе судов общей юрисдикции
и рассматривать административные дела, к которым можно будет отнести
дела (кроме дел, рассматриваемых по правилам конституционного,
гражданского и уголовного судопроизводства, и дел об административных
правонарушениях) об оспариваний решений и действий (или бездействия)
органов государственной власти, органов местного самоуправления,
общественных объединение и должностных лиц, а также дела по спорам,
связанным с применением законодательства о выборах, налогового
законодательства, по спорам органов государственной власти и органов
местного самоуправления между собой. К компетенции административных
судов предполагая отнести и дела о приостановлении или прекращении
деятельности общественных объединений. К категории административных дел
относятся дела, вытекающие из административно-властных полномочий
органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом,
указанные административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции,
включая федеральные административные суды и соответствующие коллегии по
административным делам.

К будущим федеральным административным судам могут быть донесены:

1) Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда
Российской федерации. Верховный Суд РФ является непосредственно
вышестоящей судебной инстанцией по отношению к федеральным окружным
административным судам;

2) федеральные окружные административные суды. Они Могут стать, по
мнению законодателей, непосредственно вышестоящими судебными инстанциями
по административным делам, рассмотренным входящими в судебный округ
верховными судами республик, краевыми, областными судами, судами городов
федерального значения, судами автономной области и автономных округов.
Создание в систре судов общей юрисдикции административных судов, не
связанна с существующим административно-территориальным делением страны,
будет направлено на преодоление негативных тенденций в рассмотрении
административных дел. Планируется сформировать 21 федеральный окружной
суд в пределах соответствующих федеральных округов (юрисдикция этих
судов будет распространяться на несколько субъектов РФ);

3) судебные коллегии по административным делам верховных судов
республик, краевых, областных судов, судов городов федерального
значения, судов автономной области и автономных округов, которые
образуются президиумами этих судов по мере необходимости. Верховные суды
республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения,
суды автономной области и автономных округов являются непосредственно
вышестоящими судебными инстанциями по отношению к федеральным
межрайонным административным судам, действующим на территории
соответствующего субъекта РФ;

4) федеральные межрайонные административные суды, которые могут стать
вышестоящей судебной инстанцией по административным делам, рассмотренным
мировыми судьями. Эти суды будут действовать в отношении нескольких
районов субъекта РФ.

По мнению Верховного Суда РФ, с учетом возможностей государства и
кадрового ресурса формирование системы административных судов возможно
осуществить в два этапа. На первом этапе образовать в составе Верховного
Суда РФ и судов областного уровня коллегии по административным делам, а
также 21 окружной административный суд. На втором этапе можно образовать
от 600 до 700 межрайонных административных судов, полностью изъяв
административные дела из компетенции действующих районных судов.

В российских средствах массовой информации предполагаемые
административные суды именуют даже «политическими судами».

Отрицательное отношение к идее создания в России федеральных
административных судов как ученых, так и практиков может быть в
известном смысле усилено недоработками и слабыми сторонами упомянутого
законопроекта «О федеральных административных судах в Российской
Федерации». Анализ его статей дает возможность сделать вывод о том, что
инициаторами законопроектной деятельности предполагается лишь внесение
изменений в сами организационные формы правосудия при сохранении
существующих процессуальных основ и видов разрешаемых в суде
публично-правовых споров. Короткое перечисление недостатков и
противоречий анализируемого законопроекта сводится к следующим
положениям:

1) проект закона не имеет наименования статей, что позволяет судить об
отсутствии у его разработчиков как концепции закона, так и его главных
содержательных характеристик;

2) не определяется в деталях понятие «административные дела» (или дела,
возникающие из административно-правовых отношений), а также критерии
отнесения публично-правовых споров к административным делам;

3) в проекте закона встречаются категории, которые трудно определить при
помощи современных средств юридического инструментария, законодательной
техники и правовой культуры (например, в тексте есть положение об «иных
делах, имеющих важное государственное и международное значение», которые
могут рассматриваться административными судами, т.е. относятся к их
подсудности);

4) отсутствие в тексте проекта закона конкретных видов исков и
соответственно самих административно-судебных производств;

5) проект закона содержит пробелы в определении таких понятий, как
правовые акты управления (или административные акты), административное
действие или бездействие;

6) серьезные сложности возникают при разграничении подведомственности и
подсудности дел в сфере обеспечения прав и свобод граждан между
действующими в России судами (например, конституционными (уставными),
арбитражными и общими судами). Поэтому, чтобы избежать в будущем
практических проблем реализации судебной власти в области
административно-правовых отношений, следовало бы более четко установить
исключительную подсудность дел административным судам;

7) отсутствие ясности в области разграничения компетенции между будущими
административными судами и Конституционным Судом РФ в части
осуществления судебного контроля за нормативными актами Президента РФ,
законами и иными нормативными актами субъектов РФ;

8) без ответа остается вопрос: нужно ли распространять компетенцию
административного суда на область проверки соответствия положений
законов Конституции РФ, рассмотрения вопросов соответствия законов и
иных нормативных правовых актов субъектов РФ, органов местного
самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ;

9) в проекте закона не дается ответа на вопрос о различии таких судебных
решений, как признание правового акта недействующим незаконным или
недействительным; в принимаемых в настоящее время решениях Верховного
Суда РФ по вопросу соответствия нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти Конституции РФ и федеральным законам наблюдается
неопределенность и непоследовательность в терминологии: в одних случаях
Верховный Суд РФ признает соответствующие пункты, положения, нормы
недействительными (незаконными), а в других — недействующими
(незаконными);

10) отсутствие статей, указывающих необходимость разработки
специфического административно-процессуального законодательства по
правилам которого административные суды стали бы рассматривать
административные дела. В будущем Административно-процессуальном кодексе
следовало бы установить, например, такие положения как: подсудность дел
административным судам; круг лиц, имеющих право обращения в
административный суд; основания обращения в суд; допустимость
обжалования административного акта; виды административных исков; срок
подачи административного иска; порядок рассмотрения исковых требований;
процессуальное положение сторон в деле; доказывание и доказательства по
административным делам; виды производств в административном процессе;
стадии производства по административным делам; особенности решений по
административно-правовым спорам и их исполнения.

Таким образом, принятый 22 ноября 2000 г. Государственной Думой в первом
чтении проект ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской
Федерации» требует не только глубокого улучшения конкретных положений,
но и выработки самой концепции закона, необходимости учета действующих
законов о судебной системе, процессуальных кодексов, требований
проведения реформы судебной власти и обеспечения доступности российского
правосудия для всех заинтересованных лиц. Вместе с этим следует отметить
что обсуждение положений данного законопроекта не должно и затягиваться.
В постановлении 5-го Всероссийского съезда судей выражается надежда, что
этот законопроект будет принят и введен в действие «в разумные сроки»,
так как он будет способствовать эффективному разрешению дел, возникающих
из административно-правовых отношений.

12.7. Административная юстиция Великобритании

12.7.1. Англосаксонская система организации административной юстиции
характерна для Великобритании и США. В этих государствах
административные споры между гражданами и управлением (в рамках
осуществляемого контроля за управлением) рассматривают суды общей
юрисдикции (наряду с гражданскими делами). Таким образом,
англосаксонская система административной юстиции исходит из доктрины
равенства всех должностных лиц перед судом и недопустимости изъятия
чиновников из-под юрисдикции тех же судов, с которыми имеют дело прочие
граждане.

Однако наряду с общими судами в Великобритании существует целый ряд
органов, выполняющих судебные функции, но имеющих второстепенное
значение по сравнению с судами, которые называются, как правило,
трибуналами, выполняющими как управленческие, так и судебные функции.
Данные органы также имеют название «квазисудебных», так как при
рассмотрении дела они устанавливают вопросы факта и затем применяют к
нему правовые нормы, т.е. по сути речь идет о специальном правосудии.
Такие квазисудебные органы стали создаваться в начале XX в. в отдельных
отраслях государственного управления (трибуналы по земельным спорам, по
делам о страховании, по вопросам строительства, коммунальных налогов и
сборов, лицензирования, трудовым спорам, миграции, трибуналы по
вопросам, связанным с психически больными лицами, и др.).

Членами трибуналов могут быть не только юристы, но и лица, имеющие
специальные знания в той сфере деятельности, которой занимается
трибунал. Чтобы обеспечить независимость трибуналов, они комплектуются,
как правило, из числа государственных служащих. Трибунал представляет
собой определенную коллегию, состоящую из председателя и двух членов,
которые отражают различные интересы или интересы разных субъектов права,
разных социальных групп. Общий состав трибунала назначается
соответствующим министром. Им же утверждаются процедурные правила, на
основе которых действует каждый трибунал.

Развитие административной юстиции в Великобритании связано с принятием в
1958 г. Закона о трибуналах и расследованиях (в ред. 1992 г.), который
создал единую правовую основу для функционирования квазисудебных
органов, рассматривающих административные споры.

Вместе с тем в Великобритании не принято ни одного нормативного акта,
который регулировал бы общий порядок обжалования действий органов
управления и должностных лиц; на практике источниками административной
юстиции являются акты парламента, правительства, руководителей
министерств и ведомств, судебные прецеденты, обычаи и традиции. Таким
образом, споры между администрацией и гражданами рассматривают как общие
суды, так и специально созданные органы административной юстиции —
административные трибуналы, которые также имеют свои высшие инстанции
(например, Апелляционный трибунал по вопросам социального страхования).

12.7.2. Англосаксонская система органов административной юстиции — это
административные трибуналы, рассматривающие в рамках установленной
квазисудебной процедуры административно-правовые споры между гражданами
или юридическими лицами, с одной стороны, и органами управления — с
другой. Процедура рассмотрения данных споров представляет собой особую
процессуальную форму, непременным содержанием которой является
соблюдение таких традиционных принципов процесса, как гласность,
состязательность, непосредственность, возможность обжалования принятого
решения и пр. Процедура в британских трибуналах менее сложна и
формализована, а финансовые расходы сторон менее значительны по
сравнению с административными учреждениями США.

Над административными трибуналами стоит надзорный орган — Национальный
совет административных трибуналов, который является консультативным
органом при правительстве и обладает правом контроля и надзора за
работой нижестоящих трибуналов; в его компетенцию входят обобщение
практики деятельности этих органов, подготовка докладов по специальным
вопросам организации и деятельности трибуналов, изучение вопросов и
разработка рекомендаций по административной процедуре, включая
административные расследования. Совет трибуналов имеет право давать
соответствующим министрам общие рекомендации относительно процедуры
назначения членов административных трибуналов и списков кандидатов на
должности.

Традиционно административные трибуналы подразделяются на две большие
группы: в области управления экономикой (налоговые, промышленные,
земельные, суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы промысла,
суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы предпринимательства,
апелляционный трибунал, транспортные, лесные трибуналы) и в сфере
социального управления (медицинские, пенсионные, по социальному
обеспечению, по охране социальных прав детей). С точки зрения
участников, административные трибуналы делятся также на две группы:
трибуналы, членами которых являются лица, назначаемые Лордом-канцлером;
трибуналы, членами которых являются лица, назначаемые соответствующими
министрами.

Число членов трибунала, квалификация и специальность их участников,
порядок формирования и отбора кандидатов на должности определяются
различными положениями и собственными регламентами.

Административные трибуналы осуществляют деятельность по рассмотрению
споров между государственными органами, должностными лицами и
гражданами; они рассматривают административные споры в качестве первой
инстанции и считаются органами специальной юрисдикции по отношению к
судам общей юрисдикции. На принятое административным трибуналом решение
может быть подана жалоба в административном порядке; жалоба может быть
направлена непосредственно министру или в специально созданный
апелляционный трибунал; апелляция на решение трибунала может быть подана
в суд общей юрисдикции, что характеризует надзорную деятельность общего
суда за административным трибуналом.

12.7.3. Процедура рассмотрения административными трибуналами споров
устанавливается специальными положениями и регламентами, которые
принимаются административными органами. Единого процесса не существует,
однако принципиально то, что жалобы рассматриваются административными
трибуналами в порядке искового производства. Вместе с тем этой процедуре
присущи некоторые особенности, которые соотносятся и с судебными
процедурами: соблюдение принципов производства (гласность,
состязательность, непосредственность и т.д.); наличие определенных
стадий в процессе (подготовка дела к слушанию, разбирательство, принятие
решения, возможность его обжалования); установление процессуального
статуса участников разбирательства административного спора и сроков в
производстве. Протокол заседания трибунала, как правило, не ведется;
участие адвокатов необязательно; не существует строгих процессуальных
правил сбора, исследования и оценки доказательств; иногда дело может
быть рассмотрено и в отсутствие сторон.

Лицо, считающее, что действия (бездействие) администрации причинили ему
ущерб или нарушили его права и интересы, может обратиться в британский
суд в случаях: 1) предусмотренных общим правом (или частным, гражданским
правом); 2) когда гражданин в зависимости от специальных оснований,
установленных в законе, обжалует в конкретный суд административные
решения; 3) когда гражданин обосновывает свое обращение, ссылаясь на
право Высокого суда осуществлять судебный контроль и пересматривать
решения административных органов.

12.7.4. Суды общей юрисдикции ведут контроль за деятельностью
административных трибуналов и рассматривают жалобы на их решения. Общие
суды сами могут рассматривать различные административные споры по общим
правилам гражданского судопроизводства. Любое заинтересованное лицо
имеет право обратиться в общий суд с жалобой на действия или решения
органов управления, администрации, которая превысила установленные для
нее полномочия. Если имеются основания полагать, что действия
администрации необоснованны и незаконны, то суд должен принять жалобу к
производству и оценить указанные действия с точки зрения права. Таким
образом, ‘органы управления, администрация решают вопросы относительно
не только правильности совершения административных действий, но и их
целесообразности, в то время как общий суд обращает внимание только на
правовую сторону вопроса, т.е. дает оценку управленческим действиям
сточки зрения действующего закона. Суды общей юрисдикции распространяют
свои надзорные полномочия в отношении административных органов в
следующих случаях: если администрация превысила принадлежащие ей
полномочия я компетенцию; если администрация, не превышая полномочий,
осуществляет правоприменительную деятельность с нарушениями законов.

По мнению исследователей, трибуналы обладают следующими преимуществами:
1) быстрота (оперативность) судебного разбирательства; 2) дешевизна; 3)
специализация при рассмотрении административных споров; 4) гибкость
применения правовых норм в процессе разбирательства дела; 5) отсутствие
строгой процессуальной формы рассмотрения дела; 6) свободный доступ для
лиц, желающих получить правовую защиту от действия и решений
администрации.

12.7.5. Судебная защита от действий или решений администрации
реализуется следующими способами:

судебный приказ, запрещающий совершение не принадлежащих администрации
по закону действий; присуждение возмещения ущерба; судебный приказ,
запрещающий органу управления совершать действие с превышением властных
полномочий; судебный приказ, обязывающий администрацию совершить
установленные законом действия; судебный приказ, обязывающий
администрацию и должностных лиц доставить в суд задержанное ими лицо и
объяснить причину ареста; судебный приказ, обеспечивающий истребование
дела из производства нижестоящего суда для его рассмотрения в
вышестоящем суде.

12.7.6. Осуществляя надзор за работой административных трибуналов,
Высокий суд может выдавать им общие приказы, в которых устанавливаются
незаконность принятого трибуналом решения, предписание на совершение
законных действий и запреты трибуналу действовать с превышением его
юрисдикции или с нарушением права. Высокий суд, реализуя свои надзорные
полномочия по отношению к административным трибуналам, имеет право
использовать и другие средства судебной защиты2: издает распоряжение,
запрещающее совершение определенных действий; провозглашает права сторон
в случае спора между ними при том условии, что ни одна из них не
совершила неправомерных действий. В последующем решение административных
трибуналов можно обжаловать в Апелляционный суд, а затем — в Палату
Лордов. Особенностью является и то, что решение по делу должно
обосновываться не только правильным применением правовых норм, но и
фактическими данными (доказательствами).

12.7.7. В Великобритании не существует закона, в котором устанавливались
бы все случаи законного вмешательства судов в деятельность администрации
и в сам административный процесс. Судам предоставлено право решать,
какие действия или решения могут ими аннулироваться. Главным звеном в
надзорной деятельности общих судов за администрацией является проверка
наличия доказательств в обосновании администрацией своих действий или
решений. Отсутствие доказательств или их недостаточность однозначно
ведет к отмене административного решения.

В отдельных случаях законодательными актами над трибуналами
устанавливаются апелляционные органы, рассматривающие жалобы на решения
трибуналов только с юридической точки зрения.

В системе административной юстиции Великобритании имеется множество
нерешенных организационно-правовых проблем; существуют сложности
понимания юридической природы взаимосвязей и отношений между органом
управления, создавшим трибунал, и самим трибуналом. Однако
принципиальным остается положение, в соответствии с которым неотъемлемым
атрибутом современного публичного права Великобритании является контроль
суда за административными решениями при помощи публично-правовых
способов защиты.

Британское административное право в течение последних лет было
подвергнуто заметным изменениям. Теперь оно приближается к
континентально-европейским представлениям об административном праве.
Наряду с административным правом открываются для влияния европейского
(административного) права (т.е. права, сформировавшегося в Европейском
Союзе относительно управления и всего связанного с ним) и отдельные его
части, в том числе и судебный контроль за действиями (решениями) органов
управления по отношению к гражданам.

12.8.1. Административные органы (агентства) в США различаются между
собой по многим критериям. Административным агентствам на федеральном
уровне соответствуют подобные органы управления на уровне штатов.
Законодательные акты, регламентирующие деятельность административных
органов, устанавливают, что все эти органы, так же как и официальные
лица, ответственные за их работу, — будь то временные политические
служащие или профессиональные чиновники — ответственны перед
общественностью за свои действия.

В США не принято единого правового акта, в котором устанавливались бы
важнейшие вопросы административной юстиции. Особенностью системы
американской административной юстиции является то, что административные
споры могут рассматриваться как квазисудебными административными
учреждениями, так и судами общей юрисдикции. Главным нормативным актом
считается Федеральный закон об административной процедуре 1946 г. (в
ред. Закона 1981 г.). Большинство американских штатов имеют собственные
аналогичные административно-процессуальные законы. Согласно данным
законодательным актам административные органы (агентства) обладают
правом на нормотворчество, т.е. квазизаконодательными функциями.
Процессуальные правила, создаваемые административными органами, должны
пройти несколько этапов: 1) оповещение административным органом о
процессуальной норме, которую он собирается принять; 2) предоставление
заинтересованным лицам возможности прокомментировать предлагаемую норму;
3) опубликование окончательной процессуальной нормы.

Административная юстиция США представляет собой систему органов и
должностных лиц, осуществляющих квазисудебные функции в органах
управления, т.е. рассматривающих административные споры, возникающие в
связи с деятельностью органов публичной власти между гражданами
(частными лицами) и государством (публичным управлением). Таким образом,
органы административной юстиции становятся как бы «судьями в своем
собственном деле».

Административные органы рассматривают многочисленные правовые споры,
осуществляя, таким образом, правосудие, т.е. функции судебной власти,
причем эти органы в США рассматривают больше споров, чем суды общей
юрисдикции. Деятельность органов административной юстиции
характеризуется в большей мере как успешная, ибо дела и споры
рассматривают лица, обладающие специальными познаниями в конкретной
сфере управления, наделенные контрольно-надзорными полномочиями и
обладающие полномочиями по рассмотрению административных споров.

12.8.2. В систему административной юстиции входят следующие органы и
должностные лица: руководители органов исполнительной власти,
рассматривающие споры в подчиненных им органах; специализированные
комиссии в качестве структурных подразделений органов исполнительной
власти, которые разрешают различные споры; специализированные органы
административной- юстиции, которые специально создаются в структуре
исполнительной власти (например, агентство по защите окружающей среды);
судебные органы, которые осуществляют функции административной юстиции
(например, Претензионный суд, Федеральный налоговый суд, Федеральный суд
по делам международной торговли).

Характерными чертами правового установления юрисдикции органов
административной юстиции являются: 1) рассмотрение споров между
гражданами и органами исполнительной власти; 2) содержание спора
составляют принятые органами исполнительной власти решения
(административные акты), действия, бездействие; 3) гласность и
доступность административного процесса. Административная судебная
практика в США показывает, что судебные иски в своем большинстве
касаются незаконных решений и действий органов управления и служащих,
которые нарушают права и свободы граждан. Последние вправе требовать
приостановления или отмены административного акта (постановление о
запрете), либо объявления его «ничтожным» (деклараторное решение суда о
признании действия незаконным). Если принятое органами административной
юстиции решение не удовлетворяет гражданина, он может предъявить иск к
государству о денежной компенсации причиненного ему ущерба.

Многие из применяемых субъектами управления законов предполагают
возможность судебной правовой защиты, которая указывает на необходимость
обращения в общие суды или в суды со специальной компетенцией; эти
законы порой содержат положения о форме, сроках и видах правовой защиты.
В США не существует специального административного судопроизводства со
специфическими административными судами’; вместе с тем управленческие
споры, кроме общих судов, которым отдается приоритет, рассматривают
также патентные, налоговые суды и административные судьи, действующие
обособленно от органов управления.

Порядок формирования специализированных органов административной юстиции
определяется многочисленными нормативными актами: в некоторых случаях
служащие этих органов назначаются Президентом; отдельные лица
назначаются на должности приказами руководителей министерств и ведомств,
сохраняя при этом высокую степень судебной независимости.

Административные судьи, являясь государственными служащими, имеют
высокий статус, позволяющий им эффективно осуществлять свои
квазисудебные полномочия. При осуществлении правосудия административные
судьи должны быть беспристрастны, что обеспечивается традиционными для
государственных служащих запретами и ограничениями (политический
нейтралитет, запрет на занятие предпринимательской деятельностью и
т.п.).

12.8.3. Федеральный закон об административной процедуре устанавливает
правила разрешения спора соответствующим органом административной
юстиции. Такой процедуре присущи черты всякого
административно-процессуального разбирательства: действуют принципы
производства; устанавливается процессуальный статус участников процесса;
последовательное совершение процессуальных действий в рамках
традиционных стадий процесса; компетенция органа административной
юрисдикции на различных стадиях производства; решения, принимаемые
органами административной юрисдикции.

Административная процедура начинается с подготовки дела к рассмотрению.
Затем административный судья открывает слушание дела, кратко излагает
содержание дела, выносит решения о допустимости доказательств, разрешает
процедурные вопросы. Разбирательство протоколируется. Участники
производства имеют широкий набор прав и возможностей для принятия
объективного и законного решения по делу: они представляют
доказательства, имеют право пользоваться помощью адвокатов, оспаривать
доказательства, представленные другой стороной, заявлять требования и
т.д. При вынесении решения по делу административный судья должен
руководствоваться только теми доказательствами, которые были заслушаны в
процессе разбирательства, соответствующим образом запротоколированы и
оценены. Решение по делу должно быть обоснованным, что обеспечивает
права и свободы граждан, а также создает предпосылки для качественного
рассмотрения судом общей юрисдикции жалобы на решения органа
административной юстиции.

В США возможно непосредственное обращение в суд второй инстанции,
обусловленное тем, что органы управления в большинстве случаев
документируют процедуру управления, управленческие действия и основания
для принятия решения таким образом, что дальнейшего изучения фактов и
обстоятельств не требуется; следовательно, первая инстанция (где, как
правило, анализируются фактические обстоятельства) становится излишней.
При отсутствии специальных правовых предписаний используются основные
положения о компетенции (подсудности) федеральных судов. Гражданин может
и не использовать свое право подачи иска в суд, так как он имеет
возможность просто оспорить постановление (решение) органа управления. В
данном случае для проведения этого постановления в жизнь органу
управления необходимо получить судебное распоряжение. Таким образом,
гражданин так или иначе может высказать свое неодобрение по поводу
изданного органом управления постановления (распоряжения).

За деятельностью различных органов административной юстиции
осуществляется надзор со стороны судов общей юрисдикции, которые
обеспечивают доступность и эффективность средств правовой защиты прав и
свобод граждан. Административные органы действуют в пределах
принадлежащей им компетенции. Вместе с тем суд, осуществляя надзор за
деятельностью административных органов, руководствуется принципом
доверия к полномочиям и компетентности органа управления (агентства).

12.8.4. Право на судебную защиту от неправомерных действий органов
управления имеет каждый, кому причинен ущерб административным
учреждением. Гражданин имеет право обжаловать решение органа
административной юстиции в судебном порядке, что весьма детально
закреплено федеральным законодательством и нормативными актами штатов.
Если частные лица или корпоративные предприятия не удовлетворены
решением административных органов (агентств), которое затрагивает их
права и законные интересы, то они могут возбудить на агентство дело в
федеральном суде. Суд может признать действия административных органов
незаконными и недействительными, а также приказать им пересмотреть свое
решение.

Суды признают решение органа административной юстиции только в рамках
системы административных органов. Суды могут принять к производству
любую жалобу, если считают, что решение администрации противоречит
положениям законов. На практике принято руководствоваться традиционным
мнением, согласно которому дело может быть принято к рассмотрению в том
случае, если оно прошло все инстанции в рамках административного
процесса.

12.8.5. Законодатель установил различные формы судебного контроля за
действиями и решениями административных органов. В качестве главных
объектов судебного контроля выделяются действия административных
органов, оформленные в виде нормативных и индивидуальных правовых актов
управления. Судебный контроль разделяется на два вида: статутный, т.е.
когда контроль легализован законодательством, и нестатутный, т.е. когда
суды выносят так называемые прерогативные приказы (хабеас корпус,
мандамус, инджанкшн).

Хабеас корпус как судебный приказ направляется судом должностному лицу с
целью освобождения из-под стражи незаконно задержанного (последнего
доставляют в суд, который и может приказать в необходимых случаях об
освобождении задержанного). Мандамус — это судебный приказ нижестоящему
суду или должностному лицу, фиксирующий обязанность административного
органа о прекращении бездействия и совершении того, что по закону он
должен сделать, т.е. приказ направляется с целью принудительного
выполнения администрацией своих публичных обязанностей. «Инджанкшн» —
заявление о судебном запрете, т.е. приказ суда, запрещающий
административному органу или должностному лицу совершить действия либо
требующий прекратить действия, на совершение которых по закону у них не
имеется полномочий.

У судов имеются и другие средства воздействия на органы административной
юстиции. Например, в необходимых случаях они издают судебные приказы,
которые обязывают административные органы совершить определенные
действия либо воздержаться от них. Судебные приказы характеризуются
многообразием и имеют свое целевое назначение. Например, может быть
издан «запретительный» судебный приказ, в соответствии с которым органы
административной юстиции обязаны прекратить дальнейшее производство но
делу.

Недостатками действующего в США административного процесса являются
длительніе сроки рассмотрения органами административной юстиции споров,
а также возрастающие финансовіе расході на проведение процесса.

См.: Тихомиров ЮА. Публичное право. М.: БЕК, 1995.

Смоленск: Изд-во Смоленск, гос. ун-та, 1995. С. 126

См.: Брилюн Г. Французское административное право. М.: Прогресс, 1988.
С. 16

См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного нрава и процесса. М., 1998.
С. 81. См. там же. С. 71; Он же. Публичное право. С. 25 -52.332-334.

См., например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и
администрацией Вологодской области о разграничении предметов ведения и
полномочии в сфере обеспечения устойчивого функционирования
промышленности от 18 сентября 1997 г. // РГ, 1997. 30 окт.; Соглашение
между Правительством Российской Федерации и администрацией Вологодской
области о разграничении полномочий в сфере здравоохранения от 18
сентября 1997 г. // Там же.

См.-.Маюхин ВМ., Адушкип Ю.С., Багишаев ЗА. Российское административное
право: Учеб. М.: Юристъ, 1996. С. 38.

См.: Краснов М. А. Публично-! фавовая ответственность представительных
органов за нарушение закона // ГиП. 1993. № 6. С. 49: Мачеип И.С.
Современные проблемы юридической ответственности // ГиП. 1994. № 6. С.
23.

См.: Манохин В.М., Адушкип Ю.С., Багишаев З.А. Российское
административное право: Учебник. М.: Юристъ, 1996. С. 166.

См.: Коидрашев А.Л. Конституционно-правовая ответственность субъектов
Федс-Рании: вопросы теории и ||роблсмы”реа.’н1зацни // ЖРП. 2000. № 2.
С. 27-28; см. также:

См., например: Указ Президента РФ «О нормативных правовых актах
губернатора Курской области» от 17 декабря 1997 г. № 1306 (СЗ РФ. 1997.
№ 51. Ст. 5745) или Указ Президента РФ от 18 марта 1999 г. № 362 «О
постановлении главы администрации Ьс.ч городской области от 16 декабря
1998 г. № 645 «О чрезвычайных мерах но стабилизации рынка продовольствия
области» (СЗ РФ. 1999. № 12. Ст. 1455). Отмеченное постановление главы
администрации Белгородской области устанавливало незаконные ограничения
на отпуск готовой продукции но свободным печам за пределы области и
Другие незаконные ограничения.

См, также: Указ Президента РФ от 15 мая 2000 г. X 851 «О постановлении
главы администрации Смоленской области от 26 июня 1998 г. .К» 271 *
знамении платежей за загрязнение окружающей природной среды от
иностранных противоречащих требованиям федерально-юридических лиц и
граждан, эксплуатирующих автотранспортные с редстна наавтодоро
Смоленской области» // РГ. 2000. 18 мая; Указ Президента РФ от 12 июня
2000 г. 1101 «о приостановлении действия постановления губернатора
Тверской области от сентября 1999 г. №

См., например: Судебная практика в советской правовой системе. М.,
1975; Социалистическое право. М..1973.

См.-.ДиишицР.З. Судебная практика как источник права //ЖРП. 1997. X 6.
С. 50-51.

СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205.

См.: Уксусова Е. Оспаривать законности нормативных актов в судах общей
юри дикции // РЮ. 1998. № 8. С. 46.

См.: Жилин Г. Признание нормативных актов недействительными // РЮ.
1998. № 7. С. 42.

О конституционной юстиции см., например: КряжковВ.А. Проблемы
становления конституционной юстиции субъектов Российской Федерации //
ГиП. 2000. № 5. С. 99— 102; Овсепян Ж.И. Конституционное
судсбно-нроцсссуалыюе право: у истоков отрасли нрава, науки и учебной
дисциплины // Правоведение. 1999. № 2. С. 196—212.

См.: Чепуриова Н. Конституционный (уставный) суд как орган судебного
контроля за законностью правовых актов субъекта Федерации // РЮ. 1999. №
3. С. 2; см. также: Митюков М. Конституционные (уставные) суды: от
теории вопроса к практике решения // рю. 2000. № 4.С. 2-4.

См.: Чепурпова Н. Конституционный (уставный) суд как орган судебного
контроля за законностью правовых актов субъекта Федерации // РЮ. 1999. №
3. С. 4.

См.: Как преодолеть кризис правосудия // РЮ. 1999. № 2. С. 5.

Ведомости СССР. 1968. № 17. Ст. 144; 1980. № 11. Ст. 192; 1988. № 6.
Ст. 94.

РГ. 2001. 3фсвр.

Бойцоиа А., Голойамь А., Шамсутдшюв Н. Ювснальная юсти-Ччя – защита для
сирот // РЮ. 1998. № 8. С. 42.

См.: Килясхапов И.Ш. Проблемы обеспечения нрав и свобод граждан в сфере
административной деятельности милиции. Авторс. дне…. докт. юрид. наук.
М., 1997. С. 15.

См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций.
М.: Юрид. лит., 1997. С. 308.

См.: Бельский К.С. К вопросу о предмете административного нрава // ГиП.
1997. №11. С. 20-21.

См.: О некоторых актуальных проблемах административного нрава (По
материалам «Лазаревских чтений») // ГиП. 1997. № 6. С. 22.

См.: Бельский К.С. К. вопросу о предмете административного нрава, С. 20

См.: Он же. О системе административного нрава // ГиП. 1998. № 3. С. 10.

См.: Он же. К вопросу о предмете административного нрава. С. 21.

См.: О концепции развития системы исполнительной власти в Российской
Федерации // ГиП. 1996. № 8. С. 3-32; Ноздрачев А.Ф. Основные
характеристики исполнительной власти но Конституции Российской Федерации
1993 г. // ГиП. 1996. № 1. С. 12-22.

См.: Юсупов В.А. Теория административного нрава. М.: Юрид. лит., 1985.
С. 33

См., например: Юсупов В.А. Теория административного права. С. 30—45;
Коре-иевА.П. Принципы советского административного права //
Правоведение. 1967. № 3. С. 72—78; Он же. Нормы административного права
и их применение. М., 1978. С. 13—20.

Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter