Фрицький О.Ф. 2002 – Конституцiйне право України
1. Предмет, метод, поняття конституційного права України як галузі права
Традиційно конституційне право розглядається у правознавстві як галузь
національного права, як наука і як навчальна дисципліна (курс).
З прийняттям Акта проголошення незалежності 24 серпня 1991 р. Україна
стала самостійною, суверенною державою, розвиток якої потребував перш за
все правового закріплення. Це завдання було покликано виконати, перш за
все, конституційне право як провідна галузь системи національного права,
що конституює державу. Проте воно ускладнювалося тим, що не можна було
автоматично переносити положення конституційного права колишнього
Радянського Союзу в нову добу розбудови української державності.
Потрібно було на засадах принципово нових концептуальних підстав
створити конституційне право України і конституційно-правову ідеологію,
які грунтувалися б на досвіді конституціоналізму демократичних країн
світу, який, на жаль, не брався до уваги в період існування СРСР.
Зокрема, не враховувалися найважливіші принципи буржуазної науки
конституційного права, які здобули своє втілення у багатьох конституціях
світу:
— ідея народного суверенітету як джерела конституції, інших галузей
права та державної влади;
— принцип верховенства закону над іншими нормативними актами;
-5-
— принцип розподілу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову;
— принцип народного представництва і верховенства парламенту;
— рівність усіх перед законом;
— пріоритет природних прав людини над державою та її органами.
Як відомо, право регулює різні за змістом суспільні відносини, які мають
свою специфіку, з урахуванням того, що виникає об’єктивна необхідність
диференціації норм права на окремі частини (галузі) єдиної, в даному
разі, системи національного права України, які являють собою сукупність
правових норм, що регулюють певну групу суспільних відносин.
Приступаючи до вивчення нового суспільного явища звичайно з’ясовується,
що саме досліджується і як, яким чином це дослідження здійснюється
стосовно правових явищ, зокрема для з’ясування питання щодо критеріїв
виділення відповідних норм права у відповідну галузь. Відповідь на перше
питання становить предмет правового регулювання, а на друге — метод
правового регулювання, іноді виділяють мету правового регулювання,
характер санкцій, об’єкт правовідносин тощо, які також мають певне
значення для виділення відповідних галузей права.
Але цього замало.
Необхідним і, мабуть, головним є такий елемент з’ясування сутності
відповідної галузі, як юридичний режим. (Режим (франц. гедіте, від лат.
гедітеп — правління) — форма правління, метод правління, державний
устрій.) Саме за допомогою юридичного режиму з’ясовуються основні
напрями дії всієї сукупності норм певної галузі.
Стосовно галузі конституційного права за допомогою юридичного режиму
з’ясовуються основні об’єкти дії норм конституційного права — права і
свободи особи; державний устрій; влада та форми її здійснення;
організація та здійснення державної влади на підставі принципу її
розподілу; місцеве самоврядування; територіальна організація України.
Предмет же галузі конституційного права дає можливість диференційовано
виділити окремі елементи, які у сукупності дають цілісне уявлення про
його зміст.
-6-
Згідно з марксистсько-ленінською концепцією конституційне (державне)
право вважалося результатом, знаряддям панування певного класу,
знаряддям державного керівництва суспільством. Так, В. Ф. Коток вважав,
що специфіка предмета державного права полягає в тому, що його норми
закріплюють основи суспільного і державного ладу відповідно до інтересів
робітничого класу і колгоспного селянства. С. С. Кравчук специфіку
предмета держаного права бачив у регулюванні суспільних відносин, які
становлять основи повновладдя народу і виникають у процесі здійснення
державою належної народові державної влади. При цьому вчені колишнього
Союзу РСР підкреслювали, що найважливіша складова предмета державного
права — держава, державні органи, що фактично здійснювали всю повноту
державної влади, вирішували, які саме права і свободи надати народові.
Такий самий підхід щодо цього питання був притаманний і буржуазним
ученим-конституціоналістам. Так, відомий дореволюційний учений Г.
Єллінек у своїй праці “Загальне вчення про державу” писав, що “державне
право обіймає правоположення, які стосуються держави і компетенції її
органів, а рівно нормує права та обов’язки підданих стосовно держави”.
До речі, згаданий підхід безпосередньо пов’язаний з різними підходами
щодо термінів “конституційне право” і “державне право”. Історично
відмінність між цими термінами була обумовлена різними концептуальними
підходами у XVIII—XIX ст., згідно з якими у якості вихідних ідей
визначалися, з одного боку, ідеї, що абсолютизували роль держави
(Німеччина), а з другого — ідеї демократії, законності та
конституціоналізму (Велика Британія, СІІІА, Франція).
Зокрема, у згаданих країнах на початку XIX ст. утвердився конституційний
лад, основними принципами якого були розподіл влади та судовий захист
прав людини. У Німеччині законодавче закріплення цих принципів відбулося
пізніше, але у процесі викладання відповідного курсу в сучасний період
державне право вважається основоположною частиною публічного права, що
відображається і в назвах підручників (зокрема, підручник А. Катца
“Государственное право. Основной курс в публичном праве”).
-7-
Слід зазначити, що в період існування як Російської імперії, так і СРСР,
спостерігалося прагнення визначитися щодо проблеми співвідношення між
згаданими термінами.
Так, на початку XX ст. у Московському і Санкт-Петер-бурзькому
університетах професорами М. Ковалевським та В. Алексєєвим викладався
курс конституційного права. Поряд з цим існував широко відомий підручник
О. Градовсько-го “Державне право Росії”.
Незважаючи на те, що за радянських часів у вузах країни викладався курс
державного права, дискусії щодо термінів “державне право” і
“конституційне право” були проведені у 1970 та 1972 рр. Більшість учених
мотивувала неможливість запровадження терміна “конституційне право”
замість “державне право” не лише тим, що введення категорії
“конституційне право” обмежувало б межі державного права лише нормами
Конституції, а й тим, що це ліквідувало б розподіл між нормами
Конституції та іншими
нормами.
В дискусії щодо цих термінів, яка відбулася у 1992 р. в Інституті
законодавства і порівняльного законодавства при Верховній Раді
Російської Федерації, висловлювалися різні пропозиції. Одні вчені
вважали, що конституційне і державне право не збігаються, оскільки
поточне законодавство і підзаконні акти не можна включати до
конституційного права, адже зміст останнього становлять лише конституції
та конституційні закони (В. А. Кикоть). Інші (Н. А. Михалєва) виходили з
того, що конституційне регулювання е органічною складовою
державно-правового регулювання.
На наш погляд, розв’язання цієї проблеми слід шукати у
філософсько-правовому,\відношенні до тих категорій, які пов’язані з
двома основними напрямами юридичної думки — природно-правовим та
позитивістським. Перший виходить з того, що першоосновою конституції є
людина та її права, тому в країнах, які визнають це положення, існує
конституційне право. У тих країнах, що визнають позитивістський напрям,
першоосновою конституції визнається держава, яка визначає обсяг прав і
свобод людини. Звідси і різниця, яка спостерігається щодо цієї проблеми.
Саме тому в одних країнах визнається категорія “конституційне право”
(США, Франція, Росія, Угорщина, Україна та
ін.), в інших застосовується термін “державне право” (Австрія,’
Німеччина, Швейцарія).
Взагалі у сучасний період ця різниця має лише відносне значення, а
найменування відповідної галузі права в умовах конкретної країни
визначається традиційними підходами, які збереглися у науці та
державно-правовій практиці. Отже можна говорити про відносну тотожність,
синонімічність термінів “державне право” і “конституційне право”.
Предмет правового регулювання є основним знаряддям поділу системи права
на відповідні галузі. З одного боку, він безпосередньо впливає на якісно
визначений вид суспільних відносин, які вимагають правового регулювання,
з другого — відповідно суспільні відносини є тією об’єктивною основою,
яка викликає до життя право і вносить у нього системоутворюючі ознаки.
Кожна галузь права, в тому числі конституційне право, регулюють
відповідний вид суспільних відносин, які вимагають правового
регулювання. Природно, що вони об’єктивно не можуть бути однакові для
всіх галузей права. Наприклад, у цивільному праві для них характерне
перш за все те, що учасники правовідносин мають рівні права, іншим
галузям притаманні інші особливості. Специфічним є й предмет
конституційного права. Ідеально він повинен включати такі складові: —
людина — громадянське суспільство — влада як основна ознака держави —
економічні, соціальні, політичні, духовні сфери життєдіяльності
суспільства в демократичній державі — територіальна організація держави.
На жаль, така складова як громадянське суспільство, поки що знаходиться
лише на стадії закладення правових засад його утворення і розвитку.
Досить близькі до згаданої схеми складових предмета конституційного
права, але не безспірні, є погляди деяких учених. Зокрема, М. В. Баглай
і Б. Н. Габричидзе вважають, що до предмета цієї галузі належать
суспільні відносини з приводу охорони прав і свобод людини (відносини
між людиною і державою, устроєм держави і державною владою).
Уявляється, що до предмета конституційного права України слід віднести
політичні відносини і політичну діяльність у суспільстві.
Відомо, що будь-які суспільні відносини, які врегульовано правом,
набувають у кінцевому підсумку політичного ас-
-9-
пекту. Конституційне право має більш вузьку, специфічну сферу
регулювання — сферу відносин безпосередньо політичного характеру. Проте,
враховуючи різноманітність цих відносин та ‘їх суб’єктів, доцільно
виходити у першу чергу зі змісту найбільш загального об’єкта політики —
людини, життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека
якої визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Саме права і
свободи людини та їх гарантії становлять зміст і спрямованість держави,
яка відповідає перед людиною за
свою діяльність.
У процесі визначення змісту предмета конституційного права України слід
виходити, на наш погляд, із загальновизнаних конституційною практикою
країн світу концептуальних підходів щодо вихідних ідей, які мають бути
закладені у
конституції.
Насамперед слід врахувати ту обставину, що генетичний початок будь-якої
конституції виходить з певних суспільних інтересів соціальних груп
суспільства. Інтереси ці не збігаються. Тому між державою і сукупністю
цих груп — народом у цілому утворюється певний суспільний договір.
Пояснюється це тим, що особа має від народження природні права і
свободи, які держава не може ігнорувати або відміняти. З другого боку,
держава має свої інтереси, які не завжди збігаються з інтересами особи.
Тому конституції, у тому числі і Конституція України, є результатом
погоджених інтересів особи і держави, результатом консенсусу,
компромісу. Іншими словами, конституційне право України основане на
договірних засадах, а не на односторонній волі певної соціальної
групи, партії або особи. Отже до предмета конституційного права України
слід віднести перш за все суспільні відносини, пов’язані зі
взаємовідносинами особи і держави. Не випадково розділ, присвячений
регулюванню цих відносин, посідає у Конституції України провідне місце.
Слід врахувати і таку обставину: для того щоб записане у ст. З
Конституції України положення відносно статусу людини в суспільстві і
державі стало реальністю, необхідна сила, яка б забезпечувала права і
свободи людини. Такою силою завжди була і є влада. Отже, друга складова
конституційного права має включати суспільні відносини, що виникають з
приводу та у зв’язку з закріпленням у Конституції влади, а також у
процесі її організації і здійснення.
-10-
Проте предмет конституційного права не охоплює повністю згадані
відносини. Зокрема, до обсягу конституційно-правового регулювання
включаються так звані соціально-політичні відносини владарювання, які
уособлюють соціальні передумови змісту політики, її взаємозв’язок з
економічними і соціальними основами суспільства і які регулювалися
нормами радянських конституцій і визначали змістовні характеристики, на
жаль, не всієї влади, а лише державної. Ці відносини звичайно не
регулювалися безпосередньо конституційним правом і перебували у сфері
реальної державно-політичної діяльності. В результаті у колишніх
радянських конституціях існував фактор фіктивності ряду найважливіших
конституційних положень, які визначали засади влади.
Нова Конституція України чіткіше окреслює частину суспільних відносин,
які регулюються нормами конституційного права. Необхідно врахувати і той
факт, що згадана частина істотно звузилася. Специфікою сучасного
предмета конституційного права України є те, що він охоплює, в першу
чергу, сферу закріплення, організації та здійснення державної влади на
основі її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову, як гарантію
забезпечення громадянських прав і свобод особи, та самоврядної влади
(останньої лише у межах норм Конституції), і в той же час ця влада
обмежується саме політичними відносинами у процесі її організації та
здійснення.
Конституція України досить вдало і логічно виходить із взаємовідносин
людини і держави саме через родову і видову характеристику влади.
Розкриття змісту влади як родового поняття здійснюється за схемою —
джерело влади в цілому — розподіл влади на окремі види. Згідно з цією
схемою відповідно до ч. 1 ст. 5 Конституції України єдиним джерелом
влади є лише народ як певна сукупність людей, і саме народ здійснює
владу: безпосередньо (народне волевиявлення); через органи державної
влади; через органи місцевої влади (місцевого самоврядування).
Безумовно, суспільні відносини, що виникають з приводу здійснення
народовладдя, відіграють визначальну роль в організації державної влади.
Тому предмет конституційного права повинен включати і суспільні
відносини, що виникають з приводу та у зв’язку з формуванням на підставі
основних форм народного волевиявлення державної влади, яка
-11-
покликана виконувати службову роль не лише щодо людини як вищої
соціальної цінності, а й забезпечувати охорону суверенітету і
територіальної цілісності держави, здійснювати державне управління усіма
сферами державного і суспільного життя, приватним і державним секторами
економіки тощо. Виконання цих завдань можливо на основі організації і
здійснення державної влади на демократичних засадах її поділу на
законодавчу, виконавчу та судову. При цьому органи законодавчої,
виконавчої та судової влади повинні здійснювати свої повноваження у
встановлених Конституцією межах, відповідно до законів України, на
підставі принципу верховенства права (статті 6 і 8 Конституції).
Нарешті, до предмета конституційно-правового регулювання належать
суспільні відносини з приводу визнання і гарантування Україною місцевого
самоврядування (ст. 7 Конституції України).
Слова “безпосередньо” і “через”, досить вдало введені в Основний Закон
України, дають можливість з’ясувати обсяг суспільних відносин, які
регулюються нормами Конституції на даному етапі розвитку Української
держави.
Внаслідок того, що Україна перебуває ще на етапі розбудови державності,
народне волевиявлення здійснюється у досить обмежених формах
безпосередньої демократії — виборів та референдумів. Установчу і
особливо контрольну функції, на жаль, не регламентовано конституційними
нормами.
У принципі народне волевиявлення ніколи не може бути за обсягом повним,
оскільки слід враховувати вік людини, недієздатність певних осіб,
відбуття покарання за вчинення
злочину тощо.
Найбільший обсяг суспільних відносин регулюють органи державної влади,
що пояснюється труднощами перехідного періоду розбудови держави на
сучасному етапі її розвитку.
Норми конституційного права регулюють також комплекс суспільних
відносин, які визначають основні засади суспільного, політичного,
економічного ладу і включають як організаційно-політичні, так і
соціально-економічні відносини.
У процесі висвітлення змісту соціально-політичних відносин, які
безпосередньо впливають на складові предмета конституційно-правового
регулювання, безумовний інтерес ста-
-12-
новлять також відносини, що виникають у самій сфері державної владності,
яка виявляється у процесі її організації і здійснення. Політичний
характер суспільних відносин, своєрідне коло їх учасників, специфіка
об’єктів регулювання дають змогу говорити про їх особливості.
Особливістю цих відносин є те, що стороною (учасником) переважної
більшості з них виступає безпосередньо чи опосередковано Українська
держава. Тому їх можна назвати державно-політичними відносинами
владування. Будучи “одягнені” у правову форму, вони набувають якості
конституційно-правових відносин.
Інша особливість соціально-політичних відносин полягає у тому, що
державно-політичні відносини владування поділяються на дві групи. Перша
група — це відносини, які виникають у ході встановлення і функціонування
основних інституційних форм держави і відображають її політико-тет
риторіальну організацію. По-перше, ці відносини взаємозу-мовлені, а їх
врегулювання конституційним правом може розглядатися як створення
передумов для самого процесу державного владування. Друга група відносин
виходить з наявності основних взаємозв’язків держави і особи, проте для
конституційного права істотними є відносини держави і особи з приводу
користування взаємними юридичними можливостями, які звичайно виявляються
у конструкціях громадянства і конституційних політичних правах і
свободах громадян. Інші права, свободи і обов’язки громадян України є
предметом конституційного регулювання лише в межах та обсязі
конституційного закріплення; конкретизація ж цього інституту
здійснюється нормами інших галузей національного права .
Норми Конституції закріплюють також основні політико-правові принципи,
які визначають розвиток держави, дають характеристику державної
організації суспільства, зокрема конституційного ладу, форми правління,
основ організації і функціонування політичної організації суспільства.
Другою складовою предмета конституційного права відносно цієї групи є
соціально-економічні відносини. Сутність Цих відносин визначається
конституційним закріпленням
Див.: Степанюк О. І. Норми конституційного права України: проблеми
теорії. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — К., 1993. — С. 9—10.
-13-
економічних основ держави і суспільства, які будуються на базі
економічного плюралізму, різноманітності форм власності, забезпечення
рівного її захисту з боку держави (статті 13 і 14 Конституції України).
Нарешті, складовою суспільних відносин, що регулюються нормами
конституційного права, є державно-територіальна організація України, яка
має визначальне значення для управління людьми, територіями, розв’язання
політичних, соціальних та економічних питань, визначення форми
територіального устрою держави (ст. 5 Конституції), її
адміністративно-територіальної системи, встановлення взаємовідносин
центру з місцями тощо.
Таким чином, предмет конституційного права України — це сукупність
політико-правових суспільних відносин, пов’язаних з взаємовідносинами
держави і особи в Україні, народним волевиявленням, організацією та
здійсненням державної влади і місцевого самоврядування, закріпленням
соціально-економічних умов владування, а також з державно-територіальною
організацією України, які ругулюються нормами цієї галузі національного
права.
Для повного з’ясування змісту конституційного права важливе значення має
метод правового регулювання. Відповідно до загальної теорії права метод
правового регулювання — це специфічний спосіб владного впливу держави на
суспільні відносини, який здійснюється за допомогою юридичних засобів.
Цей метод характеризується:
— колом суб’єктів, яких держава визнає правоздатними
і дієздатними;
— порядком формування, встановлення юридичних прав
і обов’язків суб’єктів;
— ступенем визначеності змісту юридичних прав і
обов’язків;
— співвідношенням основних регулятивних засобів впливу на поведінку
повноважень (дозволів), обов’язків та заборон; порядком (процедурою)
здійснення юридичних прав і обов’язків; способами примусового
забезпечення прав і обов’язків1.
Див.: Рабінович П. М. Основи загальної теорії права та держави. —
К.:Атіка, 2001.
-14-
Специфіка конституційного методу правового регулювання полягає в тому,
що він е сукупністю способів регулювання політико-правових суспільних
відносин, які становлять предмет конституційного права.
Тому для розкриття сутності методу конституційного регулювання слід
з’ясувати його співвідношення з предметом конституційного права,
оскільки обидві категорії щільно пов’язані одна з одною. Проте, якщо
предмет розкриває сутність конституційного регулювання, то метод
стосовно предмета має підпорядковане значення: це істотне відображення
предмета його основних рис. На відміну від предмета метод виступає як
внутрішньогалузева система засобів впливу на суспільні відносини, яка
має значення для з’ясування особливостей при регулюванні окремих груп
суспільних відносин. Виходячи з вищезазначених груп політико-правових
суспільних відносин, які регулюються нормами конституційного права
України, можна виділити такі види методу конституційного регулювання.
Перш за все, слід враховувати ту обставину, що внаслідок свого
призначення, місця і ролі конституційного права в системі національного
права України, необхідно розрізняти методи, які притаманні виключно
конституційному праву, і методи, які властиві як усім галузям, так і
певною мірою галузі конституційного права.
До першого виду методів, властивих лише конституційному праву, належать
такі методи.
Метод владного впливу, який застосовується щодо суб’єктів правовідносин
у конституційному праві.
Метод загального (конституційного) нормування, який є характерним для
закріплення правового статусу особи (за винятком політичних прав) у
межах та обсязі конституційного закріплення без конкретизації цього
інституту.
Метод конкретного регулювання, притаманний для регулювання більшості
конституційно-правових відносин.
Ці методи можуть бути визначені як основні.
Що стосується другого виду методів, то, як і реалізація правових норм
взагалі, вони здійснюються у конституційному праві у формі додержання,
виконання, використання і застосування. Крім безпосередньої реалізації
конституційних норм, частина їх реалізується у поєднанні з поточним
законодавством. У ряді випадків поточні закони мають ви-
-15-
даватися на підставі безпосередніх вказівок, що містяться в Основному
Законі. Це перш за все стосується законів, які визначають мету, форми і
порядок реалізації відповідних конституційних норм щодо органів
Української держави.
Метод конституційного регулювання має свої особливості порівняно з
методами правового регулювання, притаманними іншим галузям права.
Конституційне регулювання, як різновид політичного, здійснюється
спеціальними юридичними засобами.
Разом з тим у конституційному праві України застосовуються такі типові
для інших галузей права прийоми, як дозвіл, заборона, покладення
обов’язків.
Діалектичний взаємозв’язок і взаємозумовленість усіх цих способів і
прийомів, форм впливу на суспільні відносини характеризує метод
конституційного права України в цілому.
Розкриття змісту предмета і методу конституційного права дає можливість
сформулювати визначення конституційного права України.
Конституційне право України — основна галузь національного права. Воно
являє собою сукупність конституційних норм, які регулюють
політико-правові суспільні відносини, пов’язані з взаємовідносинами
особи з Українською державою, реалізацією народного волевиявлення,
організацією і здійсненням державної влади та місцевого самоврядування,
закріпленням соціально-економічних основ владування, а також з
визначенням територіальної організації Української держави.
2. Норми конституційного права України, їх особливості та класифікація
Конституційне право України, як і будь-яка інша галузь національного
права е сукупністю конституційно-правових норм, у яких встановлюються
формально-визначені обов’язкові правила поведінки учасників (сторін)
конституційно-правових відносин.
Як і іншим нормам національного права, їм притаманні загальні риси, що
характерні для правової норми: всі вони встановлюються і санкціонуються
державою, забезпечуються нею і охороняються за допомогою відповідних
засобів; у деяких випадках вони захищаються примусом держави; в
-16-
них сформульовано офіційні, формально визначені приписи, що є
обов’язковими для виконання.
Разом з тим конституційно-правові норми мають свої особливості.
По-перше, ці норми приймаються з приводу політики, але не є її
формальним виразом; по-друге, вони мають державно-владний характер і їх
порушення тягне за собою конституційно-правову відповідальність;
по-третє, конституційно-правові норми відрізняються від інших правових
норм підвищеним ступенем стабільності і більшим ступенем охорони з боку
Конституції України; по-четверте, відміну від інших правових норм, вони
мають більшу юридичну силу і особливості предмета та методу правового
регулювання.
Згадані загальні та специфічні особливості конституційно-правових норм в
основному відповідали і положенням радянської науки державного права,
проте українська наука останніми роками внесла чимало нового.
Зокрема, досліджувалися властивості норм цієї галузі права. Так,
юридичні властивості конституційно-правових норм розуміються як способи
вияву певних ознак цих норм щодо норм інших галузей права у процесі
регулювання поведінки суб’єктів конституційно-правових відносин.
Звичайно юридичні властивості поділяють на загальні та спеціальні. До
загальних властивостей належать: обов’язковий характер дії цих норм; їх
державно-владний характер; визначеність їх приписів; потенційна
можливість багатоваріантної поведінки; ситуаційний характер;
цілеспрямованість конституційно-правових норм; їх гарантованість. Багато
з цих властивостей характерні і для норм інших галузей права, проте у
конституційному праві їх слід досліджувати в аспекті
конституційно-правовому, що допомагає зрозуміти специфіку
конституційно-правового регулювання. Так, наприклад, примус не є
властивістю конституційних норм, а виступає як вид їх юридичних
гарантій. Примус виконує досить обмежену і підпорядковану роль у цій
галузі права, адже не всі конституційно-правові норми здійснюються через
примус.
У свою чергу конституційно-правові норми відрізняються від норм інших
галузей права своїм змістом, тобто специфічною сферою суспільних
відносин, на регулювання яких вони спрямовані; джерелами, в яких вони
відображені (перш за
-17-
все Конституцією України), і суб’єктами, на регулювання поведінки яких
вони спрямовані.
Виходячи з цих особливостей, до специфічних особливостей норм
конституційного права слід віднести: вищу юридичну силу норм деяких
конституційно-правових актів; особливий юридичний зміст; установчий
характер конституційних норм; безпосередній і прямий характер їхньої дії
та особливості їхньої структури.
Вища юридична сила норм деяких актів виявляється у тому, що Конституція,
окремі акти Конституційного Суду і конституційні закони мають вищу
юридичну силу порівняно з іншими нормативними актами. При цьому
Конституція України має найвищу юридичну силу, що відділяє її від
згаданих нормативно-правових актів.
Досліджуючи особливий юридичний зміст конституційних норм, слід
акцентувати увагу на суб’єктному складі конституційного права та
конституції правових відносин. Згадані суб’єкти відрізняються від
суб’єктів інших галузей права політичним характером, правоздатністю (у
індивідуальних суб’єктів) і компетенцією (органів державної влади, глави
держави, Конституційного Суду України та територіальних утворень).
Аналіз законодавства дає підстави стверджувати, що норми конституційного
права здійснюють учасники, які є суб’єктами тільки конституційного права
або сторонами й інших галузей права. Суб’єкти даної галузі не є поки що
так часто учасниками правовідносин юридичної відповідальності. .
Вивчаючи норми конституційного права, можна дійти висновку, що
конституційне право — це право, констатуюче державу, тобто таке, що
встановлює устрій держави, визначає принципи її діяльності, систему
державних органів та їхню компетенцію. Ось чому установча здатність норм
конституційного права виявляється щодо інших галузей права і цілої
правової системи України. Установчо-універсальний характер мають і
конституційні принципи, оскільки вони є відправними для всієї правової
системи.
Безпосередня і пряма дія норм конституційного права зумовлена
специфічними особливостями конституційно-правового регулювання.
Конституційно-правова норма діятиме безпосередньо, якщо її приписи
достатньо визначені, якщо між нормою і поведінкою суб’єкта
конституційно-
-18-
правових відносин немає потреби в опосередковуючій чи конкретизуючій
ланці. У даному разі наявний^ необхідний і достатній зв’язок за схемою
“норма—поведінка”. Безпосередньо діє більша частина норм конституційного
права, за винятком норм неконституційно-правових видів відповідальності
та більшої частини норм Конституції. Такі норми породжують конкретні
правовідносини.
Коли йдеться про пряму дію норм конституційного права, то це стосується
в основному конституційних норм. Пряму дію не можна ототожнювати з
безпосередньою. Діяти прямо означає діяти через закон, зміст якого
визначається нормою Конституції. Закон конкретизує цю норму, якщо немає
такого закону, то конституційна норма може діяти безпосередньо1.
До специфічних особливостей норм конституційного права належать
особливості їхньої структури.
Як відомо, правова норма складається з трьох частин: гіпотези, за
допомогою якої визначаються умови і дії таких норм; диспозиції в якій
сформульовано саме правило поведінки, тобто права і обов’язки суб’єктів
правовідносин; санкції, в якій вказуються наслідки, які настають у разі
недодержання приписів правової норми.
Більшість конституційно-правових норм та їх основа — конституційні норми
не мають тричленної структури. У багатьох з них відсутня санкція, деякі
складаються лише з диспозиції.
Якщо проаналізувати наявність елементів структури
кон-ституційно-правових норм, то можна дійти таких висновків.
Гіпотеза як частина правової норми містить у собі умови, обставини з
настанням яких можливо або необхідно здійснювати її диспозицію.
Призначення гіпотези — визначати сферу і межі регулятивної дії
диспозиції правової норми.
Щодо конституційно-правових норм, то гіпотеза частіше за все висловлює
загальні або конкретні умови, за наявності яких діють правила поведінки
учасників правовідносин, що містяться у даній нормі. У Конституції
України є й гіпотези, загальні для цілої групи державно-правових норм і
інститутів.
Див.: Степанюк О. І. Зазн. праця. — С. 14—15.
-19-
Диспозиція — це частина юридичної норми, в якій зазначаються права або
обов’язки суб’єктів правовідносин. Вони являють собою центральну,
основну частину норми, яка вказує дозволену (можливу), обов’язкову й
заборонену (неприпустиму) поведінку суб’єктів. Зміст впливу диспозиції
конституційно-правових норм більш багатогранний; він виявляється у
регулюванні, орієнтації, ідеологічній, політичній оцінці явищ і процесів
тощо.
Санкція являє собою частину норми, в які зазначено заходи державного
примусу в разі невиконання або порушення її диспозиції. Тому і
призначення санкції — забезпечувати здійсненність диспозиції правової
норми.
Санкції поділяються на каральні (штрафні) і відновлю-
вальні.
У конституційному праві санкції мають свою специфіку. Часто-густо в них
встановлюються загальні принципи відповідальності і підпорядкованості
(наприклад, відповідальність народного депутата за невиконання принципу
несумісності посад), внаслідок чого ці норми є обов’язковими. У ряді
випадків у конституційно-правових нормах містяться від-силки до норм
поточного законодавства з приводу конкретних санкцій за невиконання тих
чи інших конституційних
приписів.
Для конституційно-правових норм характерне неоднакове поєднання згаданих
елементів. Досить рідко трапляються норми, які містять у собі всі
елементи структури. Значно частіше норми містять диспозицію і досить
рідко виражають
гіпотезу.
У конституційному праві України містяться норми, які з’єднані предметом
правового регулювання, але вони різноманітні за змістом і призначенням.
Тому для зручності вивчення, систематизації і застосування їх поділяють
на види за відповідними ознаками. Така класифікація дає змогу повніше
з’ясувати властивості цих норм, завдяки їй досягається певна зручність у
застосуванні останніх.
Отже, як і будь-який розподіл певної категорії на відповідні види,
класифікація конституційно-правових норм — це розподіл їх на окремі види
залежно від певного
критерію.
Критеріями класифікації цих норм є: об’єкт конституційного регулювання;
особливості, що притаманні нормі в меха-
-20-
нізмі конституційного регулювання; зміст закладених у нормі приписів;
ступінь визначеності прщщсу; р_бсяг та особливості суспільних відносин,
які регулюються нормами конституційного права; коло суб’єктів, на яких,,
поширюється дія норм; межі дії норм у просторі; межа дії норм у часі
тощо.
Враховуючи специфіку цих підстав, критеріями видової диференціації
конституційно-правових норм можуть слугувати такі:
Залежно від правового регулювання норм конституційного права
визначається коло політико-правових суспільних відносин, які випливають
з предмета і методу правового регулювання конституційного права.
Залежно від змісту в нормах конституційного права приписів загально
регулятивного характеру виділяються: норми-визначення, норми-принципи,
норми-декла-рації, норми-цілі, норми-програми.
За юридичною силою, залежно від форм виразу і статусу органу, що приймає
конституційно-правові норми, можна виділити: норми Конституції України,
норми актів Конституційного Суду; норми конституційних законів; деякі
інші конституційно-правові норми.
Зв’язок норм конституційного права з правовідносинами зумовлює існування
матеріальних і процесуальних норм.
Матеріальні норми конституційного права поділяються на забороняючі,
зобов’язуючі, уповноважуючі (дозволяючі) та установчі. Що стосується
процесуальних норм, то їх зміст неоднозначне трактується у юридичній
науці. Уявляється, що під процесуальними нормами конституційного права
слід розуміти правила поведінки, що регулюють діяльність уповноважених
органів і посадових осіб у сфері установчої, правотворчої і контрольної
діяльності.
У той же час процесуальні норми є засобом реалізації матеріальних норм,
вони створюють юридичні передумови додержання прав учасників
процесуальної діяльності, гарантують користування конституційними
правами і свободами, слугують необхідною умовою конституційної
законності та правопорядку.
І, нарешті, процесуальні норми є по суті єдиним засобом переведення
матеріальних норм із статичного стану в дина-
**!**•>„_ «
мічний.
-21-
За формою виразу виділяються нормативно-правові акти, в яких містяться
ситуаційні, факультативні, конституційно-правові норми цієї галузі.
За способом встановлення диспозиції конституційно-правових норм
виділяються імперативні і диспозитивні норми.
Залежно від характеру диспозиції виділяються уповноважуючі (дозволяючі),
зобов’язуючі та забороняючі норми конституційного права.
Норми конституційного права можна також класифікувати за ступенем
визначеності в них гіпотези, яка може бути абсолютною, визначеною,
відносно визначеною і невизна-
ченою.
Залежно від сфери діяльності конституційно-правові
норми можуть бути загальними та локальними.
За тривалістю дії розрізняються постійні і тимчасові
норми.
За спрямованістю дії є загальні, або неперсоніфіковані,
і конкретно звернені норми.
За структурою норми конституційного права бувають одноелементні та
двоелементні. Здебільшого ці норми мають лише диспозицію, є норми, що
складаються з гіпотези і диспозиції або з гіпотези і санкції.
За способом дії розрізняються норми прямої і безпосередньої дії.
Характер вираження у нормах конституційного права приписів дає змогу
говорити про установчі норми, уповноважуючі, регулятивні, охоронні та
конституційно-правові норми.
Норми конституційного права поділяються на загальні, загальнодержавні,
які діють на всій території України, місцеві (локальні), які діють на
певній її території та за її межами.
Залежно від органів, що приймають норми даної галузі права, останні
поділяються на норми, прийняті всеукраїнським референдумом, парламентом,
Конституційним Судом, Президентом.
За ступенем визначеності змісту розрізняються абсо« лютно визначені та
відносно визначені конституційно-право^; ві норми.
і|
Норми цієї галузі, залежно від їх ролі та призначення! у правотворчості,
поділяються на первинні та похідні (доі| повнюючі, конкретизуючі).
Л
-22-
За дією на коло суб’єктів конституційно-правові норми поділяють на
загальні (їх дія поширюється на всіх суб’єктів), спеціальні (діють на
певну групу однойменних суб’єктів, наприклад, державних службовців) та
виняткові (у передбачених законом випадках, усувають дію норм щодо
певних суб’єктів)1.
За порядком вступу в дію виділяються конституційно-правові норми, які
набирають сили з моменту прийняття конституційно-правових актів (укази
Президента України у разі введення воєнного чи надзвичайного стану
відповідно до ст. 83 Конституції України), через 10 днів з дня його
офіційного опублікування, якщо інакше не передбачено самим законом, але
не раніше дня його опублікування. За цим критерієм можна ще говорити про
нормативно-правові акти, що санкціонуються Президентом України і не
потребують такої процедури, можна також розрізняти постійні (норми, не
визначені у часі дії) та тимчасові (норми, визначені у часі дії) норми.
Аналіз конституційного законодавства, свідчить, що норми конституційного
права приймаються законодавчою владою, а в окремих випадках —
Президентом України.
Не безспірним є питання щодо актів Конституційного Суду України. Одні
вчені (зокрема, Є. А. Тихонова) вважають, що вони належать до норм
конституційного права, інші (П. Євграфов) виходять з того, що
Конституційний Суд не створює нових норм права, в тому числі
конституційного, а лише визначає відповідність Конституції України
(конститу-ційність) зазначених у Конституції чинних правових актів, дає
офіційне тлумачення Конституції України та законів України тощо. Саме у
здійсненні нормотворчих функцій і полягає специфіка діяльності
Конституційного Суду України.
Отже, норма конституційного права — це прийняте законодавчою, а іноді
Президентом України формально-обов’язкове правило фізичної поведінки
особи, що має загальний характер, встановлюється і санкціонується
державою з метою регулювання політико-правових суспільних відносин у
процесі організації, здійснення та
Докладніше з цього питання див.: Рабінович. П. М. Основи теорії права та
держави. — К., 2001.
-23-
загальної
взаємовідносин публічної влади з людиною-громадянином, яке
забезпечується владною, організаційною, виховною і примусовою діяльністю
цієї влади.
Уся сукупність конституційно-правових норм залежно від предмета і методу
правового регулювання становить галузь конституційного права, яка у свою
чергу поділяється на підгалузі, що регулюють особливу сукупність
однорідних відносин у певній сфері (наприклад, у сфері взаємовідносин
держави і особи).
Підгалузі конституційного права у свою чергу поділяються на
конституційно-правові інститути, які являють собою певну групу
конституційно-правових норм, що регулюють відповідний вид родинних
політико-правових суспільних відносин, які пройняті певною єдністю і
виділені в особливий комплекс. Ядром цих інститутів є
конституційні інститути, які являють собою органічно цілісний підрозділ
нормативно-правового змісту не всіх норм конституційного права, а лише
Конституції. У ці інститути включаються групи конституційних норм, які
мають єдиний предмет правового регулювання.
Виділяють три різновиди конституційних інститутів. Перш за все це
загальні конституційні інститути, які відповідають системі Конституції
України (основні засади конституційного ладу, основні права і свободи
людини і громадянина, державний і територіальний устрій України тощо). У
них концентруються всі інші інститути.
Загальні інститути можуть об’єднувати менш складні інститути (наприклад,
інститут єдиного законодавчого органу України включає в себе інститут
законодавчого процесу). Складні інститути, як правило, охоплюють і
невеличкі групи норм, що характеризують, наприклад, певні види прав і
обов’язків громадян (особисті, соціальні, політичні тощо).
Виділяють і одноелементні інститути, які включають конституційні норми,
що відзначаються стійкістю і взаємозв’язком і не мають інших
підрозділів. Такі інститути досить індивідуальні, найбільш рухомі,
частіше змінюються (наприклад, інститут громадянства).
Конституційні інститути можуть різнитися також зй змістом, структурою,
методами та завданнями правового регулювання.
-24-
Вони у своїй сукупності утворюють систему, закладену в Конституції
України. До цієї системи входять інститути:
загальних засад, прав і свобод людини і громадянина, народного
волевиявлення;
інститути органів державної влади, територіального устрою, місцевого
самоврядування;
інститут, що визначає порядок змін і доповнень до Конституції України.
Порушення конституційно-правових норм тягне за собою
конституційно-правову відповідальність.
3. Конституційно-правова відповідальність
В оціночному контексті положень Конституції України 1996 р., на жаль,
недостатня увага приділяється питанням конституційної відповідальності.
Достатньо звернути увагу на те, що останніми роками серйозному науковому
аналізові згаданої проблеми увагу приділяли лише окремі дослідники1.
Між тим ґрунтовне з’ясування сутності конституційно-правової
відповідальності має не лише теоретичне значення, згідно з яким цей вид
відповідальності є одним із системоутворюючих, кваліфікаційних ознак
конституційного права, а й практичне значення, що випливає з реалізації
відповідних норм Конституції, які безпосередньо регулюють питання цієї
відповідальності.
Загальновідомо, що конституційно-правова відповідальність — особливий
вид соціальної відповідальності особи, об’єднань громадян тощо.
Однак, це специфічний вид юридичної відповідальності, зміст якої
обумовлений провідною роллю конституційного права в системі
національного права України, незважаючи на те, що вона безпосередньо
пов’язана і з іншими видами юридичної відповідальності.
Конституційно-правова відповідальність має досить складний
політико-правовий характер, оскільки вона
Див., наприклад: Мельник О. В. Конституційно-правова
відповідаль-й!ст>ЛиЩих органів державної влади: Автореф. дис…. канд.
юрид. наук. — л-, 2000; Наливайко Л. Р. Конституційно-правова
відповідальність: питання теорії та практики: Автореф. дис…. канд.
юрид. наук. — К., 2000.
-25-
пов’язана з такими соціальними явищами, як народ, нація,
держава, влада, політика.
Цей вид діяльності настає за конституційний делікт (правопорушення),
який виявляється в особливих негативних наслідках для суб’єктів
конституційного правопорушення. Об’єктом правопорушення є
політико-правові суспільні відносини, які регламентуються нормами
конституційного права України. Сутність цих правовідносин полягає в
тому, що вони є найважливішими, основоположними, грунтуються на ідеях та
практиці волевиявлення народу, внаслідок чого об’єктом правопорушень
можуть бути владовідносини у сфері реалізації прав і свобод людини і
громадянина в Україні, видання актів державних органів, Президента
України, виборчих прав громадян, референдумів тощо.
Суб’єктами конституційно-правової відповідальності можуть бути органи
державної влади, державні органи, вищі посадові особи, органи і посадові
особи місцевого самоврядування, фізичні особи.
Формами (санкціями) конституційно-правової відповідальності є:
скасування або призупинення нормативно-правового акта, який не
відповідає Конституції;
дострокове припинення повноважень відповідних органів
або посадових осіб;
визнання виборів або результатів референдумів недійсними;
відповідальність депутатів перед парламентом або перед
місцевою радою;
,
офіційне визнання роботи державних органів, посадових осіб незадовільною
(у тому числі шляхом висловлювання вотуму недовіри урядові, дострокове
розформування підлеглою го органу тощо). Вказівки на можливість
застосування таки, санкщй містяться у відповідних нормах Конституції
Украївд зокрема у статтях 81, 87, 111, 115, 118 та 126.
Проте, вичерпні норми конституційно-правової відповії дальності
вищезгаданих суб’єктів можуть бути визначені ли| ше за умови чіткішого
закріплення у Конституції Україн™ прав основного суб’єкта — народу,
перед яким мають нест відповідальність усі вищеперелічені органи та
посадові особи Згідно з ч. 2 ст. 5 Конституції України єдиним джерело
влади в Україні є народ.
-26-
Розрізняються такі види єдиної влади: влада, яку здійснює народ
безпосередньо; через органи державної влади; через інші державні органи;
через органи місцевого самоврядування.
Природно, що народ і є тим основним суб’єктом, перед яким згадані органи
мають нести конституційно-правову відповідальність.
Проте, згідно зі статтями 76, 103 та 141 Основного Закону народ формує
лише одну гілку влади — законодавчу, обирає Президента України, місцеві
ради та голів сіл, селищ і міст.
Фактично, крім народу, джерелом державної влади в Україні є Президент,
який формує дві інші гілки влади — виконавчу та судову. Звідси, ці
органи, зокрема виконавчі, несуть конституційно-правову відповідальність
перед народом — єдиним джерелом влади, а відповідають перед парламентом
і Президентом (ст. 87 і пункти 9, 10 ст. 106 Конституції).
Повною мірою це стосується і судової гілки влади. Згідно з п. 23 ст. 106
Конституції України, статтями 20, 21, 25, 32, 38 та 61 Закону України
“Про судоустрій України” від 7 лютого 2002 р. саме Президент України
утворює і ліквідує суди загальної юрисдикції, місцеві загальні суди,
господарські та адміністративні суди, апеляційні суди, касаційний суд
України, вищі спеціалізовані суди, призначає та звільняє з посади
професійних суддів.
У зв’язку з цим, призначення на певні посади та звільнення з цих посад
можливі лише у порядку підпорядкованості нижчестоящих вищестоящим.
Тобто, фактично судова влада в цілому та судді її системи фактично
підпорядковані Президенту України, незважаючи на те, що вона (судова
влада) є окремою, відносно незалежною від інших, самостійною гілкою
єдиної державної влади, що підтверджує ст. 126 Конституції України, яка
закріплює визнаний у всьому світі принцип незалежності суддів.
Якщо поряд з призначенням і звільненням суддів Конституція України (п.
27 ст. 85) передбачає, що Верховна Рада України обирає суддів
безстроково, то незрозуміле, по-перше, з якого часу судді набувають свої
повноваження — при їх призначенні чи після обрання; по-друге, як бути у
тому разі, якщо Президент звільнив з посади суддю, але він залишається у
цьому статусі, оскільки його обрав парламент?
-27-
Відповіді на це питання Конституція України не дає, а тому й не
передбачає конституційно-правової відповідальності за фактичне порушення
згаданих статей.
Отже народ практично не може контролювати роботу урядовців та суддів, а
також відкликати народних депутатів, оскільки вони внаслідок виборів
дістають вільний мандат. Тобто щодо них неможливо застосувати санкції
конституційно-правової відповідальності.
Таким чином, конституційно-правова відповідальність стосовно згаданих
органів та осіб обмежена, а деякі санкції щодо них може застосовувати
лише Президент України.
Між тим цей державний орган, яким є глава держави, до жодної гілки влади
не належить. Звідси виникає закономірне питання щодо застосування ним
відповідних санкцій до згаданих органів державної влади.
Уявляється, що названі проблеми випливають з не досить чіткого уявлення
щодо підстав та форм (санкцій) конституційно-правової відповідальності.
Це пояснюється тим, що в багатьох випадках її детально не
регламентовано.
Відомо, що цей вид відповідальності буває двох видів: ретроспективною,
коли відповідальність настає у разі, якщо для цього існує нормативна
основа внаслідок якої підставою конституційно-правової відповідальності
є вчинення відповідним органом, посадовою особою або депутатом
правопорушення; і позитивною, яка полягає у відповідальному ставленні
органу або особи до своїх обов’язків, виконання
ними своїх обов’язків.
Саме такими і є підстави для цього виду конституційно-правової
відповідальності, що безпосередньо випливають з правового статусу
органу, посадової особи, депутата. :
Проте, оцінити їх поведінку іноді неможливо, оскільки у відповідному
нормативно-правовому акті такі підстави не ви-3 значено. Це пояснюється
тим, що виконання приписів такихі актів забезпечуються .у
конституційному праві як безпосе-! редньо, так і у поєднанні з іншими
видами юридичної відго^ відальності інших галузей права.
Тому конституційно-правова відповідальність в цілому -це, безумовно,
юридична відповідальність у широкому ро мінні слова.
-28-
Проте, виділяють і конституційну відповідальність у вузькому (власному)
розумінні слова, яка стосується лише певного кола суб’єктів і санкцій.
Підтвердженням цьому е положення ч. 4 ст. 81 Конституції України, згідно
з яким у разі невиконання вимоги щодо несумісності депутатського мандата
з іншими видами діяльності повноваження народного депутата України
припиняються достроково на підставі закону за рішенням суду.
У свою чергу конституційно-правова відповідальність поєднується з
кримінальною, адміністративною та іншими видами відповідальності. Тому
підставою для притягнення до конституційно-правової відповідальності
може бути порушення як норм конституційного права, так, наприклад, і
норм кримінального законодавства. Так, вчинення Президентом України
державної зради або іншого злочину, є підставою для усунення його з
поста в порядку імпічменту (ст. 111 Конституції).
Вище зазначалося, що специфічною рисою конституційно-правової
відповідальності є її політичний характер, який враховується тоді, коли
норми права взагалі не порушуються. У цьому разі конституційна
відповідальність пов’язується з тими діями, що розцінюються як негативні
у політичному плані. Прикладом такого виду відповідальності є колективна
відповідальність уряду перед парламентом, передбачена ст. 87 Конституції
України . Притягнення уряду до такого виду відповідальності визначається
не критеріями законності дій Кабінету Міністрів України або його окремих
членів, а додержанням політики, яка визначається передусім на підставі
волевиявлення депутатів парламенту, оцінки дій уряду тощо. Так,
заслуховування діяльності Кабінету Міністрів на Днях уряду полягає не у
застосуванні відповідних заходів нормативного характеру, а в оцінці його
роботи з точки зору додержання тієї програми, а звідси і політики, яка
прийнята Верховною Радою України після сформування Уряду.
Отже, як засіб забезпечення приписів правових норм, завдяки
вищепереліченим підставам, конституційно-правова відповідальність
реалізується:
— безпосередню в межах конституційно-правових відносин;
— через конституційно-правові норми у поєднанні з нормами інших галузей
права;
-29-
— на підставі норм інших галузей права, які забезпечують виконання
приписів норм конституційного права;
— внаслідок порушення норм інших галузей права, зокрема кримінального;
— підставою застосування конституційно-правової відповідальності є те,
що норми відповідних галузей права не порушуються, але відповідний орган
або посадова особа притягається до політичної відповідальності.
Згадані підстави впливають на форми (санкції) конституційно-правової
відповідальності. До них, зокрема, належать:
— відповідальність депутатів перед Верховною Радою
України;
— усунення з поста або з посади;
— дострокове припинення повноважень державних органів та органів
державної влади або посадових осіб;
— вимушена відставка посадових осіб;
— достроковий розпуск органу державної влади;
— скасування або призупинення дії актів державних органів або посадових
осіб;
— визнання виборів до представницьких органів недійсними;
— втрата народним депутатом мандата у зв’язку з відмовою скласти
присягу; ;
— відповідальність особи, що випливає зі стану громадянства;
— невиконання рішень Конституційного Суду України
органами державної влади, посадовими особами тощо.
Проте, такі санкції, як відповідальність органу або посадової особи за
бездіяльність, недосягнення поставлених цілей і завдання, які випливають
з передвиборної програми Президента України, народних депутатів,
депутатів місцевих, рад тощо; неефективна робота органів та посадових
осіб, особливо вираження довіри або недовіри до вищої посадової] особи,
уряду, суддів, повинні застосовувати і органи, і посаді дові особи один
до одного, а народ на підставі проведення! всеукраїнського референдуму
та референдумів Автономної республіки Крим та міських референдумів. Саме
тому у ма** бутніх Законах “Про всеукраїнський референдум” та “ПІ
референдум Автономної Республіки Крим та міські референ« думи” предмет
референдумів має бути значно розширенні
-30-
за рахунок включення до нього вищеперелічених питань
конституційно-правової відповідальності.
При висвітленні питань конституційно-правової відповідальності, як
правило, увага дослідників зосереджується на таких суб’єктах
відповідальності, як вищі органи виконавчої влади та вищі посадові особи
як представники державної влади.
Проте, існує визнана і гарантована державою відповідно до ст. 7
Конституції України місцева влада — місцеве самоврядування. Природно, що
конституційно-правова відповідальність властива цій владі, незважаючи на
те, що вона має свої особливості. Вони виявляються у джерелі цієї влади
та конституційно-правової відповідальності.
Первинним суб’єктом місцевої влади, місцевого самоврядування, основним
носієм його функцій і повноважень є, згідно з ч. З ст. 140 Конституції
України, ст. 6 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”
територіальна громада села, селища, міста.
У свою чергу, суб’єктами конституційно-правової відповідальності є
органи і посадові особи, які формуються на основі проведення виборів
територіальною громадою. Такими органами відповідно до ч. З ст. 140, ст.
10 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” є сільські,
селищні, міські ради, що представляють відповідні територіальні громади
та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції та повноваження
місцевого самоврядування.
Обласні та районні ради також є органами місцевого самоврядування, але
вони представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ,
міст у межах повноважень, визначених Конституцією та іншими законами, а
також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Депутат, обраний до відповідної ради, представляє перш за все інтереси
всієї територіальної громади і несе обов’язки перед виборцями, радою та
її органами, виконує їх доручення.
Підставою для застосування до депутата відповідної форми
конституційно-правової відповідальності є недодержання принципу
несумісності посад. На відміну від народних депутатів, депутат
відповідної ради може бути відкликаний ви-
-31 –
борцями. Для застосування такої форми конституційно-правової
відповідальності до депутата є такі підстави.
У разі пропуску депутатом протягом року більше половини пленарних
засідань ради або засідань постійної комісії, не виконання ним без
поважних причин рішень і доручень ради та її органів відповідна рада
може звернутися до виборців з пропозицією про відкликання такого
депутата у встановленому законом порядку.
У зв’язку з цим виникає закономірне питання, чому лише рада є
ініціатором відкликання депутата? Адже не вона обирала його, а
територіальна громада.
Тому у статутах громад, які зараз розробляються в селах, селищах і
містах, на наш погляд, має бути закріплено право ініціювання відкликання
депутата це радою, а територіальною громадою.
Підстави відкликання, які закладені ще в Законі України “Про статус
депутатів місцевих рад народних депутатів” від 4 лютого 1994 р. можуть
бути такі:
— порушення депутатом положень Конституції, законів
України;
— незадовільне виконання депутатом депутатських
обов’язків, визначених законом;
— невідповідність практичної діяльності депутата основним принципам і
положенням його передвиборної програми;
— використання депутатського мандата в цілях, які не відповідають
основним принципам і положенням його передвиборної програми.
Виборці також мають право порушувати питання про відкликання депутата з
інших питань, які вважатимуться ними істотними відповідно до Закону
України “Про місцеве самоврядування в Україні”; депутат періодично, але
не менш як один раз на рік, зобов’язаний звітувати про свою роботу перед
виборцями і перед тими, хто висував його кандидатуру у
депутати.
На жаль, закон не передбачає наслідків такого звітування. Між тим
негативні наслідки, тобто такі, які не задовольняють виборців, повинні
бути підставою для застосування щодо депутата відповідних санкцій
конституційно-правової відповідальності, перелік яких доцільно було б
закріпити у новому Законі “Про місцеве самоврядування в Україні”, а
також у статутах територіальних громад.
-32-
Іншим суб’єктом конституційно-правової відповідальності на місцевому
рівні є сільський, селищний, міський голова, який згідно зі ст. 12
Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” є головною
посадовою особою саме територіальної громади відповідного села
(добровільного об’єднання в одну територіальну громаду жителів кількох
сіл, селищ, міст).
Як і депутати представницьких органів місцевого самоврядування, голова
обирається відповідно територіальною громадою (ч. 2 ст. 141
Конституції). На нього, як і на депутатів місцевих рад, поширюється
принцип несумісництва посад, Зокрема, він не може бути депутатом
будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, у
тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та
творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю,
одержувати від цього прибуток.
Отже, сільський, селищний, міський голова виступає одноосібним
представником територіальної громади, очолює відповідну раду, її
виконавчий орган.
Звідси виникає питання, чи не порушує цей статус головний принцип
несумісності посад?
І, по-друге, як може посадова особа, яка не є депутатом, керувати
депутатами відповідної ради? Зокрема, статус голів районних і обласних
рад такого питання не викликає, адже вони також як і інші є депутатами
відповідної ради.
У новому законодавстві доцільно було б розв’язати ці питання, оскільки
вони стосуються конституційно-правової відповідальності згаданих
посадових осіб.
Законодавство передбачає дострокове припинення повноважень голів
сільських, селищних, міських рад. Вони несуть персональну
відповідальність за здійснення наданих їм законом повноважень перед
державою, радою, юридичними та фізичними особами.
При здійсненні наданих повноважень голова є підзвітним, підконтрольним і
відповідальним перед територіальною громадою, перед радою, а з питань
здійснення виконавчими органами ради повноважень органів державної
виконавчої влади — також підконтрольним відповідним органам виконавчої
влади.
Сільський, селищний, міський голова не рідше як один Раз на рік звітує
про свою роботу перед територіальною гро-
2 2-290 – 33 –
мадою. У той же час на вимогу не менш як половини депутатів відповідної
ради він зобов’язаний прозвітувати перед радою про роботу виконавчих
органів ради у будь-який ви значений ними строк. На жаль, Закон України
“Про місцеве самоврядування в Україні” не передбачає права
територіальної громади порушувати питання про звіт голови у будь-який
час, якщо цього вимагають члени територіальної громади.
Крім того, незрозуміло, чому лише рада може ініціювати звітування голови
перед радою про роботу виконавчих органів ради, а не громада чи виборці?
Щодо дострокового припинення повноважень голови. Оскільки він фактично
обіймає кілька посад, як бути у тому разі коли виникає питання про
відкликання голови окремо: як головної посадової особи територіальної
громади села, селища, міста; як голови відповідної ради і як голови
виконавчого комітету ради, у тому разі, якщо його робота задовольняє
населення не на всіх посадах, а лише на окремій (наприклад, як голови
громади або голови виконкому)? Адже з’ясування цих питань безпосередньо
впливає на форми конституційно-правової відповідальності цієї посадової
особи.
Нарешті, щодо підстав відповідальності органів та посадових осіб
місцевого самоврядування. Закон України “Про місцеве самоврядування в
Україні” визначає, що ці органи та посадові особи несуть
відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою,
державою, юридичними та фізичними особами (ст. 74). Зокрема, органи і
посадові особи місцевого самоврядування підзвітні, підконтрольні та
відповідальні перед територіальними громадами за виконання програм
соціально-економічного розвитку, місцевого бюджету,
за свою діяльність.
Формами конституційно-правової відповідальності цих органів і посадових
осіб є те, що територіальна громада у будь-який час може достроково
припинити ‘їх повноваження
за наявності таких підстав:
— якщо вони порушують Конституцію або закони України;
— обмежують права і свободи громадян;
— не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень (ст. 75).
Питання про дострокове припинення повноважень сільської,
селищної, міської, районної в місті ради може бут|
-34-
порушено головою відповідної ради, а також не менш як однією десятою
частиною громадян, що проживають на відповідній території та мають право
голосу (ч. З ст. 78).
Повноваження цих рад припиняються достроково за рішенням місцевого
референдуму (ч. 2 ст. 78).
У свою чергу повноваження сільського, селищного, міського голови за
наявності вищезазначених підстав можуть бути достроково припинені за
рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради,
прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів
від загального складу ради (ч. 9 ст. 79).
Окремою формою правової відповідальності органів та посадових осіб
місцевого самоврядування перед юридичними і фізичними особами є
прийняття неправомірних рішень, дії або бездіяльність органів місцевого
самоврядування, внаслідок яких заподіяна шкода юридичним і фізичним
особам, що відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету, а в
результаті дій або бездіяльності посадових осіб місцевого самоврядування
— за рахунок їх власних коштів у порядку, встановленому законом (ст.
77).
Крім того, оскільки на голову відповідної ради покладено здійснення
функцій представницької влади, а його посада пов’язана з виконанням
виконавчих розпорядчих та адміністративно-господарських обов’язків, він
вважається, як зазначалося, посадовою особою. Тому порушення ним
обов’язків, зумовлених його службовим статусом, що завдало істотної
шкоди державним чи громадським інтересам, правам та інтересам населення,
суб’єктам підприємницької діяльності, вважається посадовим злочином і
карається на підставі відповідних статей Кримінального кодексу України.
Якщо ж діяння, які вчинив голова, не є суспільне небезпечними, а також
не передбачені Кримінальним кодексом, голова може бути підданий
адміністративній відповідальності за посадову провину на підставі
відповідних нормативно-правових актів.
4. Конституційно-правові відносини
Норми конституційного права діють у тому разі, коли вони реалізуються.
Під реалізацією норм конституційного права розуміється здійснення
учасниками конституційно-право-
2* -35-
вих відносин встановлених у них приписів. У результаті реалізації цих
норм виникають конституційно-правові відносини. Отже політико-правові
суспільні відносини, врегульовані нормами Конституції України,
становлять конституційно-правові відносини.
Існує й інша думка, згідно з якою конституційно-правові відносини — це
юридичний зв’язок між суб’єктами цих відносин.
Таким чином, конституційно-правові відносини — це
політико-правові суспільні відносини, врегульовані нормами
конституційного права України, змістом яких, є юридичний зв’язок між
його суб’єктами у формі прав та обов’язків, передбачених відповідною
конституційно-правовою нормою.
Будь-які правовідносини, у тому числі і в конституційному праві, є
результатом впливу правової норми на суспільні відносини, які можна
охарактеризувати як засіб переведення змісту правової норми
(суб’єктивного права) в її конкретні (суб’єктивні) права та обов’язки
учасників правовідносин. Як одному з видів правовідносин
конституційно-правовим відносинам у цілому притаманні загальні ознаки,
що характерні для правовідносин взагалі: вони є вольовими відносинами,
виникають між учасниками правовідносин відповідно до норм права, які
визначають їх права і обов’язки.
Разом з тим конституційно-правові відносини мають і свої особливості,
визначені ведучим місцем конституційного права у правовій системі
українського національного права. До цих особливостей належать: їх
особливий зміст, зумовлений специфічним характером предмета і методу
конституційного права; особливе місце і роль цих відносин у системі
правовідносин; особливе коло суб’єктів конституційно-пра-
вових відносин.
Оскільки юридичний зміст правовідносин становлять права та обов’язки
їх учасників, остільки особливості змісту конституційно-правових
відносин слід шукати в характері прав та обов’язків учасників
правовідносин, встановле них нормами конституційного права. Особливості
цих прав обов’язків полягають у тому, що вони найповніше виража ють
суверенітет українського народу, визначають становиш^ людини і
громадянина в суспільстві і державі, закріплююті форми здійснення
державної влади в Україні.
-36-
Ообливість конституційно-правових відносин полягає в тому, що багато з
них мають загальний характер.
Іншою особливістю цих відносин є й те, що їм притаманний особливий склад
учасників (сторін), більшість з яких характерна лише для
конституційно-правових відносин.
Характер конституційно-правових відносин визначається перш за все
певними конституційними нормами. Власне вони є першим елементом складу
конституційно-правових відносин, оскільки визначають права і обов’язки
суб’єктів цих відносин.
Відповідно другим елементом є суб’єкти. Під суб’єктами
конституційно-правових відносин розуміють їх учасників, які виступають
як сторони.
Суб’єктами цих відносин є: Український народ — носій повновладдя;
Українська держава; нації, корінні народи, національні меншини, що
населяють Україну; фізичні особи; юридичні особи; громадяни України; в
деяких випадках іноземці і особи без громадянства; політичні партії і
громадські організації; державні органи та органи державної влади;
виборці, що об’єднані у виборчі округи; комітети та комісії Верховної
Ради України; депутати; службові особи державних органів і громадських
об’єднань; адміністративно-територіальні одиниці; територіальні громади
та інші елементи системи місцевого самоврядування.
Статус учасників конституційно-правових відносин полягає в тому, що вони
посідають особливе місце у сфері суспільних відносин, які виникають і
діють у процесі взаємовідносин людини і громадянина як ведучого суб’єкта
цих правовідносин і держави та її органів, які відіграють службову роль
стосовно особи, внаслідок чого основне знаряддя їх діяльності — державна
влада — обмежена Конституцією.
Такі відносини влади, зокрема її носії — перелічені суб’єкти, посідають
особливе місце тому, що саме вони здійснюють таку владу, наділені
виключними повноваженнями, їхні дії і вчинки здебільшого мають
владно-імперативний характер. Однак суб’єкти цих відносин наділені
неоднаковими правами та обов’язками, тобто різною за змістом
державно-правовою правоздатністю. Так, ніхто з учасників суспільних
відносин не наділений такою правоздатністю, яку має народ України, тобто
сукупність громадян, — суверенний носій
-37-
влади. Причому свою владу він може реалізувати як через систему
створюваних ним органів, так і безпосередньо.
Особливість суб’єктів конституційно-правових відносин полягає у тому, що
вони мають різні за обсягом права та обов’язки, тобто різну за змістом
правоздатність — властивість володіти правами та обов’язками відповідно
до норм конституційного права. Неоднакова вона, наприклад, у народу
України і Української держави, у громадян України, з одного боку, й
іноземців і апатридів — з другого, які у випадках, визначених законом,
також можуть бути суб’єктами конституційно-правових відносин. Громадяни
України, крім того, різняться за своєю дієздатністю, тобто можливістю
своїми діями здійснювати надані їм права і виконувати покладені на них
обов’язки.
Іншою рисою суб’єктів конституційно-правових відносин є особливий
механізм реалізації їхніх повноважень. Така реалізація здійснюється
безпосередньо через норми джерел конституційного права (Президент
України обирається народом) або через норми інших галузей права (право
на забезпечення недоторканності житла, у разі потреби здійснюється у
повному обсязі нормами кримінального права).
Специфіка деяких суб’єктів цих відносин полягає у тому, що вони
виступають лише як учасники конституційно-правових відносин і не можуть
бути суб’єктами інших правових відносин (наприклад, територіальні
утворення). Переважна більшість суб’єктів виступає учасниками як
конституційно-правових, так і інших відносин, причому основою статусу
цих “суб’єктів є конституційно-правовий статус.
Особливий, субординаційний характер мають зв’язки між суб’єктами
конституційного права та суб’єктами інших правових відносин.
Визначальною рисою таких зв’язків є їх нерівноправний характер, тобто
один із двох таких суб’єктів наділений владними, підпорядковуючими
повноваженнями відносно іншого суб’єкта. Проте, з цього правила є й
винятки, коли відносини між суб’єктами конституційно-правових відносин
рівноправні, паритетні. Це, наприклад, відносини між територіальними
утвореннями, які виступають суб’єктами конституційно-правових відносин,
між державними органами. Прикладом таких відносин між цими органами
можна вважати Конституційний договір між Верховною Радою України і
Президентом України від 18 червня 1995 р.
-38-
Діяльність суб’єктів конституційно-правових відносин з реалізації
наданих їм прав, свобод і обов’язків пов’язана з об’єктами
конституційно-правових відносин.
Під об’єктами конституційно-правових відносин розуміють певні дії,
особисті, соціальні або державні блага, які безпосередньо задовольняють
інтереси і потреби суб’єктів цих відносин і з приводу яких їх учасники
вступають у ці відносини і здійснюють свої суб’єктивні конституційні
права і обов’язки.
Згадані блага можуть бути матеріальні і нематеріальні.
Матеріальними видами об’єктів конституційно-правових відносин є:
— політичні блага — конституційний лад, суверенітет, влада, влада
народу, державна влада, громадянство, депутатський мандат, посада,
територіальна цілісність тощо;
— дії уповноваженого суб’єкта (парламенту, Президента України, народного
депутата тощо);
— дії зобов’язаних суб’єктів (підпорядкованих органів державної влади,
суб’єктів правовідносин, щодо яких прийнято відповідне рішення
Конституційного Суду України);
— речі та інші майнові і духовні блага (власність, засоби виробництва,
предмети споживання, гроші, цінні папери, податки, збори, інтелектуальна
власність, наукові і літературні твори, образотворче мистецтво тощо);
— поведінка суб’єктів конституційно-правових відносин;
— результати поведінки суб’єктів таких відносин;
— природні об’єкти.
Видами об’єктів нематеріальних конституційно-правових відносин є:
— особисті нематеріальні блага людини і громадянина (життя, здоров’я,
честь, гідність);
•>— певні соціальні властивості і риси об’єднань, спільностей;
— духовні цінності.
У більшості випадків підставою для виникнення, зміни і припинення
конституційно-правових відносин є дії або акти як результат таких дій.
Так, згідно зі ст. 88 Конституції України Голова Верховної Ради України
обирається єдиним законодавчим органом — парламентом України. Об’єктом
правовідносин тут є дія, внаслідок якої реалізується ця норма
Конституції.
-39-
Акт Президента України про прийняття іноземця до гро- , мадянства
України є підставою для виникнення конституційно-правових відносин між
Україною і новим громадянином держави (п. 26 ст. 106 Конституції).
Серед матеріальних видів об’єктів конституційно-право-вих відносин
провідна роль належить загальнонародним та загальнодержавним об’єктам.
Це:
— конституційний лад в Україні, право визначати і змінювати який
належить виключно народові (ч. З ст. 5 Конституції);
— влада народу, державна влада, місцева влада (статті 5, 6 та 7);
— суверенітет і територіальна цілісність України (статті 1, 2 та 17);
— економічна та інформаційна безпека України (ч. 1 ст. 17).
До дій уповноваженого суб’єкта належать:
— повноваження Верховної Ради (статті 85 і 92 Конституції). Згідно з ч.
2 ст. 82 Конституції України Верховна Рада України є повноважною за
умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу;
— повноваження Президента України (ст. 106 Конституції). За ст. 104
Конституції України повноваження Президента починаються з моменту
складення присяги і припиняються у строк, визначений законом, або
достроково чи в порядку імпічменту (статті 108 і 109 Конституції);
— повноваження народного депутата України, які починаються з моменту
складання присяги і припиняються у строк, визначений законом, або
достроково (статті 79 і 81
Конституції).
Об’єктами конституційно-правових відносин є й дії зобов’язаних
суб’єктів. Зокрема, прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри
Кабінетові Міністрів України має наслідком відставку Кабінету Міністрів
(ч. 4 ст. 115
Конституції України);
Стаття 78 Конституції України зобов’язує народних де-і путатів України
не мати іншого представницького мандата! чи бути на державній службі.
і
Рішення Конституційного Суду України про відповідність! Конституції
України перелічених у ч. 2 ст. 150 Конституцій України
нормативно-правових актів Верховної Ради України! Президента України,
Кабінету Міністрів України, Верховне^
-40 –
Ради Автономної Республіки Крим є обов’язковим для виконання на
території України.
Речі (майнові і культурні блага) є об’єктами тих Конституційно-правових
відносин, що пов’язані із закріпленням і захистом землі, її надр,
атмосферного повітря, водних та інших природних ресурсів, які
перебувають у межах території України, а також із закріпленням і
захистом усіх форм власності (статті 13, 14 та 41 Конституції України).
Об’єктами цього виду правовідносин також є: приватна власність,
інтелектуальна власність, підприємницька діяльність, яка не заборонена
законом, художня, наукова і технічна творчість; авторські права;
моральні і матеріальні інтереси, що виникають у зв’язку з різними видами
інтелектуальної діяльності (статті 41, 42 та 54 Конституції України).
Поведінка суб’єктів конституційно-правових відносин — об’єкт таких
відносин. Це фіксується визначенням у поведінці можливого складу
правопорушення. Так, Президент України може бути усунутий з поста
Верховною Радою України в порядку імпічменту у разі вчинення ним
державної зради або іншого злочину (ч. 1 ст. 111 Конституції України).
Об’єктами конституційно-правових відносин цієї групи (матеріальних видів
об’єктів) є також поведінка суб’єктів таких відносин. Наприклад, обласна
чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої
державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає
рішення і дає обгрунтовану відповідь. Якщо недовіру цим посадовим особам
висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, то
Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої
державної адміністрації (частини 9 і 10 ст, 118 Конституції України).
Забезпечення екологічної безпеки, підтримання екологічної рівноваги на
території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи,
збереження генофонду Українського народу (ст. 16 Конституції) — все це
належить до такого виду матеріальних об’єктів конституційно-правових
відносин, як стан природних об’єктів.
Серед другої групи видів об’єктів (нематеріальні об’єкти)
конституційно-правових відносин слід передусім виділити особисті
нематеріальні блага людей.
-41-
Конкретними об’єктами правовідносин цієї групи є:
— життя людини, захист його є обов’язком держави
(ч. 2 ст. 27 Конституції);
— охорона здоров’я людини (ч. 1 ст. 49 Конституції). Окремий вид
нематеріальних благ людини як конкретний об’єкт конституційно-правових
відносин пов’язаний із захистом від посягань на честь і гідність людини
та посадової особи, зокрема глави держави Президента України (ч. 1 ст.
28 і ч. 2 ст. 105 Конституції). Прикладом такого об’єкта
конституційно-правових відносин, як соціальні властивості об’єднань і
спільностей громадян, є право громадян на свободу об’єднання у політичні
партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і
свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та
інших інтересів
(ст. 36 Конституції).
Духовні цінності як об’єкт конституційно-правових відносин знаходять
конкретизацію у зобов’язанні держави сприяти історичній свідомості,
традиціям і культурі української нації, розвиткові етнічної, культурної,
мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних
меншин України (ст. 11 Конституції). До них слід віднести право людини і
громадянина України на свободу світогляду і віросповідання (ч. 1 ст. 35
Конституції).
Нарешті, об’єктом конституційно-правових відносин цієї групи є культурна
спадщина України (ч. 4 ст. 54 Конституції). Підставою для виникнення,
зміни і припинення конституційно-правових відносин є певні життєві
обставини, умови, що сформульовані у нормах конституційного права. Такі
обставини (умови) визначаються як юридичні факти. Вони відрізняються від
інших суспільних фактів тим, що тягнуть за собою певні правові наслідки.
Під юридичними фактами розуміють, як правило, такі життєві обставини,
з якими норми права пов’язують виникнення, зміну чи припинення правових
відносин. \ Іншими словами, з настанням конкретних явищ, передбаче-і них
гіпотезами норм, норми реалізуються. Проте, нерідко такі норми
реалізуються без юридичних фактів і, як наслідок, без правовідносин. Це
повною мірою стосується правоздатності особи чи організації, що виникає
вже з самого факт народження особи чи утворення організації. Але
правоздаї ність — не правовідносини, а лише їх передумова. Така сам!
-42-
ситуація щодо забороняючих норм, які в переважній більшості реалізуються
за межами конкретних правовідносин. Тому в дефініціях юридичних фактів
треба обов’язково підкреслювати, що правові факти — це такі факти
реальної дійсності, з настанням яких настають певні юридичні наслідки (а
не тільки правовідносини).
Особливості конституційно-правових фактів зумовлені тими суспільними
відносинами, які потрапляють у сферу дії норм конституційного права.
Такі факти спричиняють виникнення, зміну чи призупинення правовідносин,
які мають місце у процесі реалізації конституційно-правових норм.
Юридичні факти передбачаються у гіпотезах таких норм.
За своїм змістом юридичні факти поділяють на юридичні події, юридичні
дії та правовий стан.
До юридичних подій у конституційному праві належать факти, які не
залежать від волі і свідомості учасників державно-правових відносин
(народження, смерть, хвороба людини, досягнення певного віку).
Наприклад, у зв’язку з досягненням 21-річного віку у громадянина України
виникає право бути обраним депутатом Верховної Ради України.
Проте, одних подій ще не досить для виникнення конституційно-правових
відносин: вони здебільшого лише створюють передумови реалізації прав.
Так, для реалізації права на освіту при досягненні певного віку має бути
реалізований механізм переведення можливостей у реальну дійсність. Іншим
прикладом може бути ст. 36 Конституції України, де для реалізації права
об’єднуватися у політичні партії та інші громадські організації
досягнення громадянином відповідного віку не є єдиною і вирішальною
умовою. Потрібні воля й бажання громадянина стати членом такої
організації, його згода на це тощо.
Юридичні дії — це обставини, пов’язані з діяльністю людини, виявом її
волі. Юридичні дії можуть бути правомірні (видання закону в межах
компетенції Верховної Ради) і неправомірні (видання акта з перевищенням
повноважень певного державного органу або посадової особи); правомірні
дії поділяються на юридичні акти і юридичні вчинки.
Під юридичними актами розуміють дії суб’єктів, спрямовані на досягнення
певних правових наслідків. Наприклад, акти державних органів, угоди
тощо. Юридичні вчинки — це заяви і клопотання громадян, запит депутата
тощо.
-43-
У конституційному праві розрізняються також правомірні і неправомірні
факти. Правомірними фактами е такі дії, які відповідають вимогам, що
визначаються Конституцією та іншими загальнодержавними актами. Зокрема,
правомірними діями громадян будуть такі, які узгоджуються з
конституційним принципом: “Ніхто не може бути примушений робити те, що
не передбачено законодавством”. І навпаки, орієнтиром для дій державних
органів і посадових осіб є правило: “Органи державної влади та органи
місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на
підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені
Конституцією та законами України” (ч. 2 ст. 19 Конституції
України).
Видом юридичних фактів є правовий стан (наприклад,
стан особи у громадянстві України, стан у шлюбі тощо).
Під впливом юридичних фактів реалізуються конституційно-правові норми,
виникають, змінюються і припиняються конституційно-правові відносини.
Вивчення й аналіз конституційно-правових фактів дає підстави для їх
класифікації, в основі якої лежать такі критерії:
— наслідки, які спричиняє юридичний факт — правоут-ворюючі,
правозмінюючі, правосприяючі;
— форма юридичних фактів — позитивні й негативні;
— характер дії юридичного факту — факти обмеженої,
однократної дії і факти-стани.
Правоутворюючими актами є рішення про проведення позачергових та
повторних виборів, на основі яких виникають конституційно-правові
відносини.
Правозмінюючі юридичні факти тягнуть за собою зміну обсягу
правоздатності суб’єктів, перехід конституційно-пра- І вових відносин у
нову якість, в інші види правовідносин. І Прикладами таких юридичних
правозмінюючих фактів мо- * жуть бути: обрання Президента України;
досягнення громадянином встановленого законом віку; набуття особою
громадянства України тощо. Нерідко правозмінюючі юридичні факти
викликають до життя принципово нові конституційно-правові відносини.
Правоприпиняючі факти припиняють конституційно-правові відносини при
достроковому припиненні повноважень органу державної влади, народного
депутата, на підставі чого виникають нові правовідносини.
-44-
і
Залежно від форми вияву конституційно-правові факти можуть бути
позитивні й негативні. Позитивні факти викликають певні правові
наслідки, негативні не породжують’ їх. У конституційному праві переважна
частина юридичних фактів має позитивний характер. Прикладом негативних
юридичних фактів є дострокове припинення повноважень народного депутата
в разі невиконання вимог щодо несумісності, втрата депутатського мандату
при відмові скласти присягу.
Є факти обмеженої (однократної) дії і факти-стани, які існують
безперервно, тривалий час, постійно породжуючи юридичні наслідки. Це
зумовлює стабільність правовідносин: стан громадянства, перебування у
шлюбі тощо. Перетворення такої стабільності на динаміку суспільних
відносин передбачає складний механізм, елементами якого є відповідні
правові норми, правовідносини і, безперечно, конкретні юридичні факти1.
5. Джерела конституційного права Украши як галузі національного права
У конституційному праві спостерігається неоднозначний підхід щодо
загального поняття джерел цієї галузі.
Зокрема, існує точка зору, згідно з якою джерела права взагалі
розуміються як матеріальні умови життя суспільства, тобто джерела
розглядаються у матеріальному значенні2. Іноді цей термін трактується у
формальному, тобто суто юридичному значенні як засіб висловлення
державної волі у вигляді загальнообов’язкових правил поведінки3.
При цьому, одні вчені мають на увазі нормотворчу діяльність держави та
її органів4, другі — результат цієї діяльності^ — закони, декрети тощо5,
а треті поєднують перший і другий підходи в загальному понятті “зовнішня
форма права”6.
Докладніше див.: Конституційне право України / За ред. В. Ф. Пого-рілка.
— 3-є вид. — К.: Наукова думка, 2002. — С. 72—74.
з Теорня государства й права. — М.: Юрид. літ., 1973. — С. 81. ^ Явич Л.
С. Общая теория права. — Л., 1976. — С. 131. Див.: Шебанов А. Ф. О
содержании й формах права / Правоведе-
Див.: Право страм ооцналистической ориентации. — М., 1997. — Є. 87. Там
само. — С. 98.
-45-
г
Згідно з цією позицією джерелом права є діяльність державних органів зі
встановлення правових норм (нормотвор-чість, санкціонування). Самі ж
акти, які містять правові акти, є різноманітними формами права.
На наш погляд, при визначенні понятя джерел конституційного права слід
виходи з такого. Джерела права взагалі і конституційного зокрема
необхідно розглядати з таких вихідних позицій.
Для того, щоб норми конституційного права виконували своє призначення,
вони повинні бути виражені в певних формах. ‘При цьому слід виходити з
філософського розуміння єдності форми і змісту, згідно з яким форма — це
продовження змісту, в даному випадку — певної норми конституційного
права.
Отже, форми, в яких виражені норми конституційного права є джерелами
державного права України.
Вимоги, які пред’являються до джерел конституційного права, зводяться до
того, що останні повинні мати: визначеність, тобто вимогу чітко
формулювати права та обов’язки суб’єктів правовідносин, вказувати на
умови, які тягнуть за собою юридичні наслідки; загальнообов’язковість,
згідно з якою, норми конституційного права мають бути обов’язкові для
всіх; загальновідомість — вони повинні бути відомими всім, до кого
адресовані. Джерела конституційного права України як частина єдиної
правової системи держави, повинні також відповідати таким загальним для
всієї системи властивостям, як: системність, тобто чітко визначену
погодженість єдиної системи правових норм, яка складається не лише з
норм Конституції України, а й з ряду нормативно-правових актів
конституційного характеру; нормативність, за допомогою якої визначається
характер установ конституційного законодавства; надійну державну
забезпеченість, тобто охорону джерел конституційного права сукупністю
певних гарантій, встановлених Конституцією України.
Можна також стверджувати, що форм вираження норм конституційного права
досить багато, але за своїм змістом вони значно ширші за джерела цієї
галузі права. Справа у тому, що політико-правові суспільні відносини
потребують різнопланової правової регламентації. Система такої регла-;
ментації складається з кількох рівнів:
і
1) нормативно-правової регламентації, яка здійснюєтьс”
-46-
за допомогою власне Конституції, конституційних і ординарних (звичайних)
законів, а також підзаконних нормативно-правових актів;
2) правової регламентації, яка забезпечується індивідуальними
(правозастосовними) актами;
3) юридичної регламентації, яка досягається як результат дії усталених
правових традицій, звичаїв, звичок (рос. “обнк-новений”).
У цій системі виявляються субординаційні зв’язки, які грунтуються на
засадах: верховенства Конституції України, конституційності законів,
підзаконності всіх інших правових актів.
Основним джерелом конституційного права є Конституція (Основний Закон).
Верховенство Конституції виявляється, по-перше, у тому, що над нею не
можуть стояти не тільки будь-які правові акти державних органів, а й
будь-які інші соціальні акти: політичні, корпоративні, акти місцевого
самоврядування тощо. Усі вони повинні відповідати букві і духу
Конституції, що є основою законності.
По-друге, верховенство Основного Закону виявляється і в конституційності
Конституції. Це зумовлюється такими факторами: високою легітимністю
Конституції, вона повинна відображати волю народу; визнанням і
закріпленням загальнолюдських цінностей і насамперед підпорядкуванням
держави, її влади і усіх службовців служінню людині, суспільству, а не
особі особисто; врахування Конституцією за: гальновизнаних і перевірених
практикою міжнародних стандартів демократичного конституціоналізму.
Формою вираження норм конституційного права є акти всеукраїнського
референдуму.
На жаль, Закони України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми”
прийнятий 3 липня 1991 р. діє лише в тій частині, яка не суперечить
Конституції України. Тому при характеристиці актів всеукраїнського
референдуму відносно актів місцевого референдуму слід виходити з
положень статей 72—74 Конституції України та ст. 7 Закону України Про
місцеве самоврядування в Україні”.
Джерелом конституційного права є закони.
Закон — це виданий у встановленому порядку акт законодавчої влади
держави, що містить правові норми, які регулюють найважливіші суспільні
відносини і мають найвищу юридичну силу.
-47-
У конституційному праві їх поділяють на 3 види: конституційні, органічні
і звичайні (іноді застосовується і такий термін, як “ординарні”).
Конституційні закони — це такі закони, які вносять зміни і доповнення до
Конституції, приймаються в особливому, ускладненому порядку і мають таку
саму юридичну силу, що й сама Конституція. Тобто вони регулюють ті самі
політико-правові суспільні відносини, що й Конституція, але на відміну
від неї такі закони своїм регулюючим впливом охоплюють не весь комплекс
Конституції, а лише певні, найважливіші її частини, які безпосередньо
визначаються самою Конституцією.
Конституційні закони покликані забезпечити надійність і стабільність
Конституції, тому в самій Конституції встановлюється спеціальний
ускладнений порядок прийняття, набрання чинності і зміни конституційних
законів. Це закони, які визначають порядок прийняття і введення в дію
Конституції; закони, які вносять зміни в текст Конституції з тим, щоб
надалі ці норми були інкорпоровані у сам текст. За їх допомогою вносять
зміни, доповнення до чинної Конституції. Порядок їх прийняття нічим не
відрізняється від порядку прийняття самої Конституції. Ці закони є свого
роду продовженням Конституції. Але їх положення в текст Конституції не
включаються, оскільки їх головне призначення конкретизувати і
деталізувати певні конституційні норми. Порядок прийняття, набрання
чинності і зміни конституційних законів ускладнений порівняно з порядком
прийняття, набрання чинності і зміни звичайних законів, але спрощений
щодо порядку прийняття і набрання чинності органічних конституційних
законів. *
Органічні закони приймаються за прямими приписами Конституції в порядку,
відмінному від процедури прийняття як конституційних, так і звичайних
законів, і посідають проміжне місце між ними. Перелік повноважень, за
допомогою яких вносяться зміни, що вирішуються органічними законами,
закладений у Конституції України (ст. 92). При цьому, чітко визначаються
закони інституційного профілю (про громадянство, ч. 4 ст. 32), статутні
(засади утворення і діяльності політичних партій, ч. 11 ст. 92), закони
процесуального та процедурного характеру (організація і порядок
-48-
проведення виборів і референдумів, організація і порядок діяльності
Верховної Ради України, ч. 21 ст. 32).
Звичайні ординарні закони, якщо в ни* містяться конституційні норми,
також є джерелом державного права. Вони є складовою частиною поточного
законодавства і приймаються у порядку такої самої законодавчої
процедури, що й інші нормативно-правові акти парламенту.
Формою вираження норм конституційного права є окремі акти
Конституційного Суду України. За юридичною силою вони поступаються
тільки актам всеукраїнського референдуму і Конституції (наприклад,
рішення Конституційного Суду щодо конституційності Закону України “Про
вибори народних депутатів України” 1998 р.).
Конституційно-правові норми містяться також у ряді постанов Верховної
Ради України (наприклад, у постанові “Про державний герб України”,
прийнятій до вступу в силу Конституції України 1996 р.).
Джерелом конституційного права є й окремі загально-нормативні укази
Президента України, які містять конституційно-правові норми (наприклад,
укази “Про порядок розгляду питань, пов’язаних з громадянством України”
від 31 березня 1992 р.; “Про порядок офіційного оприлюднення
нормативно-правових актів та набрання ними чинності” від 10 червня 1997
р.).
Окремі конституційно-правові норми можуть міститися у деяких постановах
Кабінету Міністрів України (наприклад, постанова Кабінету Міністрів
України “Про затвердження Положення про порядок легалізації об’єднань
громадян” від 26 лютого 1993 р.).
Джерелом конституційного права можуть бути й договори. Договір як
джерело конституційного права це угода держав, державних утворень та їх
органів з питань їх взаємовідносин.
У конституційному праві країн світу існує п’ять видів таких договорів:
1) договір незалежних держав, які утворюють нову державу (федерацію,
конфедерацію);
2) договір, що його укладає федерація або її органи з суб’єктами
федерації;
3) договір незалежних держав, який укладається між ни-
-49-
ми, для утворення певного політичного, економічного та іншого об’єднання
(СНД);
4) міжнародні договори, які імплементовані у внутрішньодержавне
(національне) законодавство;
5) конститущ’йно-правові договори, які укладаються між самоврядними
структурами, зокрема законодавчою і виконавчою владою, законодавчої
владою і президентом країни.
Особливим джерелом конституційного права може бути й
конституційно-правовий договір. Він має бути забезпечений силою закону,
що передбачає договір, або у випадку, не врегульованому конституційним
законодавством.
Гарантом їх виконання мають стати суди, у тому числі і Конституційний
Суд України. Прикладом такого договору був Конституційний договір між
Верховною Радою України та Президентом України “Про основні засади
організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування
в Україні на період до прийняття нової Конституції України” від 18
червня 1995 р.
Міжнародні договори, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою
України, також є джерелами конституційного права, оскільки вони згідно з
ч. 1 ст. 9 Конституції України — частина національного законодавства
України.
Джерелами конституційного права України є також деякі нормативо-правові
акти колишніх СРСР та УРСР внаслідок принципу правонаступництва або на
період, коли будуть прийняті відповідні акти України (Закон України “Про
правонаступництво України” від 12 вересня 1991 р.).
До джерел конституційного права можуть бути віднесені відповідні окремі
рішення, прийняті місцевим референдумом. Вони мають вищу юридичну силу
щодо рішень рад, на території яких референдум проводиться. Можуть бути
джерелом державного права й окремі рішення місцевих рад (наприклад,
рішення, які затверджують регламент відповідної ради, статути
територіальних громад).
Джерелом конституційного права, як і права взагалі, є правові звичаї як
санкціоновані (забезпечувані) державою правила поведінки загального
характеру.
Стосовно конституційного права джерелом цієї галузі права є
конституційні звичаї — норми, які регулюють по-літико-правові суспільні
відносини, пов’язані зі здійсненням! державної влади. Останні виникають
в результаті тривалого!
Я
-50-
однакового їх застосування учасниками правовідносин, на підставі чого
вони можуть бути безпосередньо або побічно санкціоновані державою.
Конституційні звичаї складаються з двох різновидів: звичаю, який виникає
внаслідок практичної діяльності конституційного механізму на підставі
конституційних (законодавчих) положень (конституційна угода або
конвенціонне нормування), і звичаю, який складається поза межами
конституційного механізму і лише санкціонується державою.
Нарешті, джерелом конституційного права є конституційний прецедент як
об’єктивне (виражене зовні) рішення органу державної влади (перш за все
Верховної Ради України) в конкретній справі, якому надається формальна
обов’язковість при розв’язанні наступних аналогічних справ.
У практичній діяльності українського парламенту конституційні прецеденти
можуть мати місце, наприклад у процесі однозначного розуміння депутатами
окремих положень Регламенту Верховної Ради України під час їх
застосування.
До конституційних прецедентів можуть бути віднесені і окремі рішення
Конституційного Суду України, оскільки, не створюючи нових правових
норм, він цими рішеннями, по-перше, визначає правову політику, якої
повинні додержуватися при прийнятті нових нормативно-правових актів
парламентом інші правотворчі органи держави; по-друге, своїми рішеннями
(з питань визнання неконституційними законів, інших правових актів
повністю чи їх окремих положень; офіційного тлумачення Конституції та
законів України). Суд вносить певні зміни до чинної системи
національного законодавства, уточнює зміст і межі правового регулювання.
6. Система конституційного права України як галузі права
З одного боку, система конституційного права як галузі національного
права являє собою єдність і послідовність розподілу
конституційно-правових норм на певні групи залежно від їх змісту,
значення цих норм та характеру політико-пра-вових суспільних відносин,
які ними регулюються. З другого боку, як система норм галузі
конституційного права вона обумовлена рядом ознак: конституційне право —
функціо-
-51-
нальна система, в якій норми взаємопов’язані, логічно
взаємоузгоджені і розміщені за певною субординацією.
Системоутворюючими факторами є предмет правового регулювання, метод
правового регулювання, рівень розвитку загальнолюдських цінностей у
суспільстві, процес сформування демократичної правової держави, єдність
і послідовний розподіл норм конституційного права на певні групи залежно
від їх змісту, значення та характеру політико-право-вих суспільних
відносин, які регулюються. Місце кожної з груп у системі конституційного
права залежить від питомої ваги цих правових норм, які охоплюються цією
групою, їх значення, а також принципів, на підставі яких будується
галузь права. Ці критерії здійснюють перш за все зовнішній вплив на
систему конституційного права. У той же час єдність і стабільність
системи цих норм забезпечують і зв’язки системоутворення та
системозбереження з точки зору внутрішньої системно-функціональної
організації конституційного права. Такими системоутворюючими зв’язками є
генетичні, субординаційні, координаційні (взаємодії) та управління. На
систему конституційного права поширюються й інші закони
системоутворення. До них належать: логічний взаємозв’язок,
взаємозалежність і побудова елементів системи залежно від їх важливості
для людини і держави; структурованість системи як засіб зв’язку
елементів в одне ціле і ускладнення системи в міру її розвитку,
розширення функціональних зв’язків між ними і наявність головного
елемента системи (людина як вища соціальна цінність), який визначає
закономірності побудови всієї системи в цілому; відносна самостійність
інших елементів системи стосовно головного.
Отже, під системою норм конституційного права розуміється обумовлене
системоутворюючими зв’язками і факторами розміщення норм за інститутами,
що перебувають у таких взаємозумовлених зв’язках, які дають можливість
функціонувати системному утворенню як
єдиному цілому1.
Аналіз теоретичних основ систематики норм конституційного права дозволяє
викласти систему цієї галузі національного права виходячи з того, що
конституційне право Ук-
1 Див.: Степанюк О. І.. Зазнач, автореферат. — С. 16—17.
-52-
пального права виходячи з того, що конституційне право України покликане
служити перш за все вільній від природи людині — головному елементу
системи конституційного права як галузі.
Таким чином, система конституційного права України включає:
— конституційні загальні засади конституційного ладу (форма устрою,
форма правління, механізм закріплення і здійснення державної влади,
принципи верховенства права, територіальної цілісності України,
пріоритету загальнялюд-ських цінностей і загальновизнаних принципів
міжнародного права тощо);
— правовий статус особи в Україні, права, свободи, обов’язки, гарантії
прав і свобод громадян, як вихідні для інших елементів системи;
— права українського народу (народний, національний суверенітет, право
визначати і змінювати конституційний лад в Україні, право на референдум,
право виборів представницьких органів державної влади);
— виборче право і референдум (принципи, порядок призначення і
проведення);
— основи громадянського суспільства та його взаємовідносини з державою
(власність, підприємництво, екологічна безпека, сім’я, освіта, наука і
культура, громадські об’єднання, свобода інформації);
— Верховну Раду України (зміст мандата, структура, компетенція,
процедура діяльності, законодавчий процес, охорона парламентаризму
тощо);
— Президента України (повноваження, умови обрання, компетенція,
припинення повноважень);
— систему і організацію виконавчої влади (організація і діяльність
Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних і місцевих
органів виконавчої влади);
— систему та організацію судової влади;
— Конституційний Суд України і конституційний процес;
— систему та організацію місцевої самоврядної влади (порядок
формування, повноваження, акти).
Разом з розкриттям змісту системи конституційного права України
необхідно розглянути питання і про співвідношення системи Конституції і
системи конституційного права.
-53-
Конституція інтегрована в конституційне право як частина, тому потрібно
виходити з того, що конституційне право як галузь права не можна
розглядатися поза Конституцією. Отже, система конституційного права і
система Конституції нерозривно пов’язані, єдині у своїй основі, однак ці
поняття не можна ототожнювати, кожній з цих систем притаманні характерні
специфічні критерії побудови і обсяг.
7. Конституційне право України як наука
Наука конституційного права є складовою частиною наук взагалі, під якою
розуміють сукупність ідей, концепцій, теорій про якесь суспільне явище.
У свою чергу складовою суспільних наук є юридична наука, завдання якої —
вивчення правових явищ. У кожної з галузей цієї науки є свій особливий
предмет. Для будь-якої з гілок юридичної науки характерний власний
підхід до
об’єкта дослідження.
Проте наука, зокрема наука конституційного права, варта чогось, якщо
вона розуміється як галузь виробництва нових знань і водночас належить
до числа галузевих наук, основною ознакою яких є те, що їх предметом, є
вивчення однойменної галузі права.
Отже, наука конституційного права являє собою систему ідей, теорій,
концепцій про конституційне право як галузь національного права України.
Предметом же дослідження науки конституційного права е вивчення цього
права як галузі.
Так, предметом її дослідження є в цілому вся сфера полі-тико-правових
суспільних відносин, які підлягають конституційно-правовому регулюванню.
Вона розкриває закономірності, властиві цій науці, формулює основні
поняття і категорії, що використовуються у процесі законотворчої і
законодавчої діяльності, аналізує функції відповідних
конституційно-правових інститутів, досліджує процеси, які пов’язані з
реалізацією норм та інститутів конституційного права. На підставі цього
наука конституційного права виявляє ефективність дії правових норм,
виробляє рекомендації щодо їх удосконалення на основі вивчення
діяльності, нагальних потреб людини, державних органів, об’єднань
громадян тощо.
-54-
В результаті аналізу цих явищ і процесів наука конституційного права
повинна виробляти теоретичні обгрунтування необхідних меж правового
регулювання норм конституційного права.
Виходячи зі змісту предмета правового регулювання конституційного права,
особливостей політико-правових суспільних відносин, визначаються і
основні теоретичні концепції науки. До них, зокрема, можна віднести такі
теоретичні проблеми, як:
— теорія реалізації і гарантій прав і свобод людини як вищої соціальної
цінності;
— роль у цьому процесі держави та її органів;
— сутність і взаємодія народного, національного і державного
суверенітету;
— проблема визначення конституційних засад організації громадянського
суспільства;
— розширення форм народного волевиявлення за рахунок надання народові
статусу суб’єкта законодавчої ініціативи, здійснення функції контролю за
органами і вищими посадовими особами, які ним обираються; надання права
відкликати народних депутатів і достроково припиняти повноваження
Президента України за наявності підстав, які мають бути визначені в
Конституції України;
— подальше дослідження проблем, пов’язаних з розподілом державної
влади, системи стримувань і противаг між гілками єдиної державної влади;
— проблема повнішої реалізації Верховною Радою України установчої,
законодавчої та контрольної функцій;
— подальша розробка проблеми унітаризму, автономії, форм територіального
устрою, особливо адміністративно-територіального поділу України;
— важливою і не до кінця вирішеною, є й проблема взаємовідносин місцевих
органів держаної виконавчої влади і місцевого самоврядування.
Дослідження цих далеко не вичерпаних проблем становить предмет науки
конституційного права. Самі ж висновки, теоретичні положення,
рекомендації — її зміст.
Наука конституційного, як і всяка інша, являє собою певну систему знань,
елементами яких є: відносно відокремлені теоретичні положення, висновки,
що зроблені на підставі пізнання сутності та закономірностей розвитку
різноманіт-
-55-
них сторін суспільних відносин, які регулюються нормами конституційного
права. Згадані положення науки не лише тісно пов’язані між собою на
підставі єдності предмета галузі, а й перебувають у певній
підпорядкованості, тобто одні теоретичні висновки є основою для інших.
Таким чином, система науки конституційного права — це упорядкована
сукупність відносно самостійних комплексів теоретичних положень, яку
побудовано на підставі логічного зв’язку між ними, її основу становить
структурність самого предмета наукового пізнання, обумовлена предметом
галузі конституційного права. Тому кожному з елементів системи галузі
відповідає певний розділ конститу-ційно-правової теорії, яка повинна
досліджувати загальні проблеми, що притаманні галузі в цілому, специфіку
і характер її предмета; різновидності її норм; засоби їх реалізації;
особливості суспільних відносин, які виникають на їх основі;
її джерела; систему.
Сукупність теоретичних висновків, положень з усіх перелічених проблем
становить перший розділ у системі науки, присвяченій характеристиці
конституційного права та
однойменної науки.
Оскільки наука конституційного права є галузевою, то її завданням є
пізнання сутності, юридичних властивостей, функцій основного джерела
галузі, який посідає у правовій системі особливе місце. Таким джерелом є
Конституція. Тому другий розділ системи науки складається з положень,
пов’язаних з обгрунтуванням теорії Конституції, аналізом конституційного
розвитку держави.
Наступним елементом системи науки є комплекс теоретичних проблем, які
випливають зі змісту конституційно-правового інституту “загальні
засади”. ; Складовою системи науки є теоретичні розробки щодо статусу
людини і громадянина, взаємовідносин держави і особи, природи і
класифікації прав, свобод та обов’язків
людини і громадянина.
Важливою частиною згаданої системи є розділ, присвячений формам
народного волевиявлення в Україні.
Окрема частина науки присвячена питанням організації і діяльності
органів держави — парламенту, системи виконавчої влади, судової системи,
взаємовідносин місце-
-56-
вих державних адміністрацій з органами місцевого самоврядування.
У системі науки досліджуються теоретичні проблеми територіальної
організації держави, особливості автономії в Україні.
Джерелами науки є також правові акти, в яких містяться
констйтуційно-правові норми, а також матеріали практики застосування цих
норм.
При дослідженні згаданих проблем системи науки конституційного права
широко використовуються джерела, під якими розуміють фактори, що
становлять основу наукового пізнання. До них належать праці вітчизняних
і зарубіжних учених, які містять як правові, так і історичні,
філософські думки з проблем, які стосуються предмета науки
конституційного права.
Значний внесок у науку конституційного права України зробили такі відомі
вчені як В. В. Цвєтков, С. О. Макогон, В. В. Копєйчиков, Є. М. Тихонова,
Р. С. Павловський, Ю. М. То-дика, В. Ф. Погорілко, В. Ф. Мелащенко, М.
П. Орзіх, В. М. Ша-повал, П. Ф. Мартиненко, Л. Т. Кривенко та багато
інших. Не можна не відзначити і внесок російських вчених у розробку
проблем конституційно-правової науки. До їх числа слід віднести А. І.
Лепешкіна, В. Ф. Котока, І. П. Ільїнсько-го, О. Е. Кутафіна, М. П.
Баглая та інших.
У загальній характеристиці науки конституційного права важливе значення
мають методи наукового пізнання: історичний, порівняльно-правовий,
системний, функціональний, статистичний, конкретно-соціологічний, метод
кількісного та якісного аналізу, формально-логічний (догматичний) тощо.
Значення цих методів полягає в тому, що за їх допомогою забезпечується
додержання достовірних і об’єктивних знань.
Як відомо зміст науки розкривається через її функції, які визначаються
її предметом. Основними функціями науки конституційного права є:
політична, методологічна, ідеологічна, евриститично-прогностична,
комунікативна, інтегративна і прикладна1.
пі™ Докладніше див.: Конституційне право України / За ред. В. Ф.
Пого-Рілка. — К.: Наукова думка, 2000. — С. 78—79.
-57-
8. Конституційне право України як навчальна дисципліна
Як навчальна дисципліна конституційне право України є певною сукупністю
знань, які випливають із системи науки цієї галузі, а також практики
реалізації наукових досягнень.
Конституційне право України як нормативний курс, навчальна дисципліна
вивчається у всіх юридичних закладах, а також майже у всіх інших вищих і
середніх навчальних закладах. Ця навчальна дисципліна покликана
допомогти студентам здобути комплекс знань про зміст конституційного
права, зокрема про поняття, предмет, методи, норми цієї галузі,
правовідносини, джерела, систему конституційного
права.
Першчерговим завданням курсу є висвітлення питання про пріоритет людини,
її прав і свобод, гарантій їх здійснення державою та її органами, які
відіграють службову роль стосовно людини і громадянина.
У курсі приділяється велика увага висвітленню загальних засад
конституційного ладу, за допомогою якого з’ясовуються питання, що
стосуються характеристики Української держави в цілому; форм її
територіального устрою, правління та демократичного режиму; народного
волевиявлення; розподілу влади; верховенства права; законності;
політичної, економічної, соціальної, культурної основ держави; статусу
державної мови; функцій держави; її символів.
Висвітлюються у курсі також основні принципи державного ладу: народного,
державного, національного суверенітету; соціальної справедливості,
економічної та ідеологічної багатоманітності.
Важлива частина курсу присвячена питанням правового статусу людини і
громадянина в Україні, в якій висвітлюються природні (особисті),
громадянські, політичні, соціальні, економічні, культурні права і
свободи особи, гарантії їх;
здійснення.
Аналізується також статус іноземців, осіб без громадян-!
ства, біженців та мігрантів в Україні.
Значення цього розділу полягає в тому, що його норми регулюють порядок
реалізації нової Конституції, забезпечую4* чи в той же час продовження
нормального функціонуванні І державного механізму і правової системи в
перехідний періоду Відповідно до ст. 160 Конституція України
набуд*-5 чинності в день її прийняття Верховною Радою України *
-76-
28 червня 1996 р. на 5-й сесії. Моментом набуття чинності Конституцією є
час оголошення результатів голосування за проект Конституції України в
цілому на пленарному засіданні Верховної ради України1.
Конституція України складається з преамбули, 15 розділів, 161 статті, та
14 перехідних положень.
Преамбула
Розділ І. Загальні засади.
Розділ II. Права, свободи та обов’язки людини і громадянина.
Розділ НІ. Вибори. Референдум.
Розділ IV. Верховна Рада України.
Розділ V. Президент України.
Розділ VI. Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади.
Розділ VII. Прокуратура.
Розділ VIII. Правосуддя.
Розділ IX. Територіальний устрій України.
Розділ X. Автономна Республіка Крим.
Розділ XI. Місцеве самоврядування.
Розділ XII. Конституційний Суд України.
Розділ XIII. Внесення змін до Конституції України.
Розділ XIV. Прикінцеві положення.
Розділ XV. Перехідні положення.
3. Основні способи розробки і прийняття Конституції
Конституція, як основний закон держави, відрізняється від інших
нормативних актів особливістю її розробки і прийняття. Особливості ці
полягають, по-перше, у тому, що в розробці конституції бере участь
значно більша кількість осіб порівняно з підготовкою інших нормативних
актів. По-Аруге, ці особи наділяються законодавчим органом особливим
статусом порівняно зі статусом органів та осіб, які залучаються до
підготовки відповідних правових актів. Склад
Див.: Рішення Конституційного Суду України у справі про набуття ”
Конституцією України від 3 жовтня 1997 р. за № 4-зп, справа –
. -, ва
3-97 // Конституційний Суд України. Рішення. Висновки. 1997—2001 . —
Кн. 1 . — С. 39—46.
-77-
органів, або комісій, які повинні розробляти проект конституції,
утворюється законодавчим органом. По-третє, особливістю відзначаються і
способи прийняття конституції.
Конституційній практиці сучасних країн світу відомо кілька способів
розробки проектів і прийняття конституції.
Перша конституція — Конституція США, була розроблена установчими
зборами, а потім ратифікована конституційними конвентами штатів.
У Франції проект чинної Конституції (1958 р.) вироблений конституційним
комітетом і згодом був схвалений
шляхом референдуму.
Конституції Італії та Індії були розроблені і остаточно
схвалені установчими зборами.
Деякі конституції (наприклад, Греції 1975 р., Іспанії 1978 р. були
розроблені парламентом, а згодом винесені на
референдум.
Відверто реакційним способом розробки і прийняття конституції є
откроїрування, тобто здійснення всіх процедур, пов’язаних з введенням
конституції у дію, одноособовим актом виконавчої влади — монархом або
президентом. У Росії таким актом був Маніфест Миколи II від 17 жовтня
1905 р. Майбутню конституцію Росії розробляли і мали прийняти Установчі
збори, які у січні 1918 р. були розігнані більшовиками. В Україні перша
Конституція Української Народної’ Республіки 1918 р. була розроблена
Українською Центральною Радою.
Усі радянські конституції готувалися конституційними комісіями, а у 1936
і 1977 рр. виносилися на загальнонародне обговорення, наслідки якого по
суті не мали ніякого значення, оскільки пропозиції населення вважалися
лише рекомендаційними за своїм характером, а згодом приймалися Верховною
Радою, причому порядок введення у дію конституції визначався законом,
який приймав той самий законодавчий орган.
Отже, на підставі викладеного, можна зробити певні висновки. Розробка
проекту конституції, як свідчить світова практика, здійснюється
місцевими органами влади (СІЛА), установчими зборами, конституційними
комітетами або самим парламентом.
Верховна Рада України пішла перевіреним шляхом розробки конституції
шляхом створення конституційних КОМІ-
сій. Це не найкращий спосіб підготовки проекту Основного Закону,
по-перше, тому, що ці комісії навряд чи спроможні створити дійсно
якісний проект Конституції. Вони складалися з депутатів, серед яких
фахівців-державознавців по суті не було, оскільки при формуванні
депутатського корпусу триває негативна практика радянського періоду
недопущення юристів до розв’язання державних справ. Кількість фахівців у
таких комісіях незначна, спеціалістів у галузі конституційного права в
Україні дуже мало, і вони в переважній більшості не залучалися до роботи
у комісії. І, по-друге, не можна механічно порівнювати склад комітетів у
закордонних країнах зі складом комісії в Україні, оскільки кількість
юристів-парламентаріїв за кордоном і у нас — речі непорівнянні. Тому
більш доцільна форма підготовки проекту конституції в Україні —
створення Установчих зборів або Конституційної наради з числа фахівців
різних галузей права і надання їм відповідних повноважень з підготовки
проекту конституції.
Що стосується способів прийняття конституції, то світова практика
виробила чотири основні способи: ратифікація проекту місцевими органами
влади, прийняття конституції парламентом, установчими зборам і
референдумом. Найбільш демократичним є, безумовно, спосіб прийняття
Основного Закону шляхом проведення референдуму.
4. Юридичні властивості Конституції України
Незважаючи на те, що конституційні норми відображають політику держави,
конституція є перш за все правовим актом. Тому необхідно визначити її
місце і роль у системі національного права України, її юридичну силу та
особливості. На всі ці питання може дати відповідь висвітлення юридичних
властивостей Конституції як юридичного нормативно-правового акта.
Перш за все, слід відзначити, що Конституція України є елементом системи
нормативно-правових актів, її не можна винести за межі чинного права,
оскільки є складовою частиною позитивного права і в той же час —
специфічним законодавчим актом. Більше того, Конституція — основна
галузь національного права і всієї правової системи України.
-79-
Конституція України — це особливий нормативно-правовий акт — Основний
Закон Української держави. Розширення меж правового регулювання за
рахунок суто “державної сфери” призвело до того, що в юридичній науці
радянського періоду був зроблений висновок про те, що Конституція — це
Основний закон не лише держави, а й суспільства. Дійсно, як і вся
система права, Конституція звернута і до суспільства, проте вона, як і
будь-який інший закон, являє собою різновид правового акта,
характеризується властивостями останнього і приймається державою в особі
її органів.
Конституція України — це найвищий за юридичною силою правовий акт. Вона
закріплює організацію органів, що здійснюють публічну владу на основі
принципу народного суверенітету, їх взаємовідносини між собою та людиною
і громадянами. Система національного права України — це не просто сума,
сукупність законів. Внутрішня погодженість та структурна єдність права
визначається тим, що її ядром виступає Конституція. Своїми нормами вона
сприяє погодженості всього правового розвитку країни, систематизації
права.
Таким чином, у конституції існують і взаємодіють дві взаємопов’язані
властивості. З одного боку, вона є свого роду підсумком, вершиною у
розвитку законодавчих праць у країні, втіленням досягнень теорії і
практики попередніх часів, а, з другого — становить основу для
вдосконалення права у майбутньому. Вершина піраміди законодавства, яке
пройшло певний історичний етап, стає основою піраміди наступного етапу.
Відтак використання конституційних настанов у поточному законодавстві
має першорядне значення і для самої конституції, оскільки без цього її
дії будуть неповними і малоефективними. Відзначаючи найвищу юридичну
силу Конституції України, в Основному Законі зазначається, що всі інші
нормативні акти державних органів видаються на основі і відповідно до
Конституції України.
Конституція України — це безпосередньо чинне право. Конституція, всі її
статті набирають чинності після її затвердження згідно з існуючим
порядком, як правило, у повному обсязі без будь-яких обмежень. Разом з
тим, її положення реалізуються далеко неоднаково. Регулятивна дія ряду
статей Конституції виявляється повною мірою лише у єдиному
-80-
комплексі з іншими нормами, які закріплені в звичайних законах. Не
випадково, що в самій Конституції перелічено закони, без яких дія її
статей була б утруднена.
Конституція містить норми, які одночасно можуть бути основою галузевих
правових норм, тобто Конституція є базою поточного законодавства.
Конституція України має три групи підстав, які підтверджують це
положення. Перша з них включає статті, в яких безпосередньо йдеться про
необхідність прийняття певних законів: про громадянство, Верховний Суд
України, Генеральну прокуратуру тощо. До другої групи належать статті, у
яких йдеться про те, що закріплені у відповідній статті Конституції
положення конкретизуються законом, проте сам закон не названий. Третя
група — це положення, аналіз змісту яких обумовлює появу нових законів,
які “не замкнуті” на конкретних статтях Конституції.
Будучи базою поточного законодавства, Конституція стимулює подальший
розвиток і оновлення законодавства, приведення його у відповідність з
Конституцією України.
Співвідношення конституції і поточного законодавства визначає відповідь
на питання про обсяг конституції і “конституційну мову”. Як свідчить
практика, це питання має не лише чисто технічне значення. Конституція
безпосередньо звернута до народу і тому повинна бути, по-перше,
короткою, а, по-друге, має бути написана простою зрозумілою для кожного
мовою.
Конституція України, як і інші конституції цивілізованих країн, повинна
виступати юридичним виразом обмеження державної влади. Саме Конституція
визначає межі здійснення повноважень кожної з гілок влади з метою
недопущення диктатури.
Конституції України притаманний нормативний характер. Нормативний, свого
роду загальноправовий характер Конституції ставить її в один ряд з
іншими нормативними актами, особливо із законами, але не можна забувати
про специфічні риси Конституції, які відрізняють її від інших
нормативних актів. До таких особливостей належить, перш за все предмет
її правового регулювання, який охоплює всі сторони державного і
громадського життя. У суспільстві не повинно бути таких відносин,
регулювання яких у поточно-МУ законодавстві не спиралося б на
Конституцію. Різниця
-81-
між Конституцією та іншими законами визначається, таким чином, за
характером відносин, які регулюються нормами
права.
Конституція України закріплює в узагальненому вигляді положення, які
мають найбільш важливе значення для життя суспільства на даному етапі.
Внаслідок свого становища в ієрархії правових актів Конституція
характеризується найбільш високим рівнем узагальненості регулюючих
відносин. Своїми нормами вона охоплює все суспільство. В Конституції у
ряді випадків прямо зазначається, яким чином найбільш загальне рішення
конкретизується у| галузевому законодавстві.
1
Конституція України має установчий характер. ЦеД властивість Конституції
наділяти певні суб’єкти (органи, оргФІ нізації, посадові особи)
конкретними правами та обов’язками;^ Властивістю Конституції України є
особливий поря$ док її прийняття, доповнення і зміни. Так, відповідно до
ст. 154 Конституції України законопроект про внесення змія до
Конституції України може бути поданий до Верховної Ра ди України
Президентом України або не менш як третиноіі народних депутатів України
від конституційного складу Вем ховної Ради України.
«
Законопроект про внесення змін до Конституції Украй крім розділу І
“Загальні засади”, розділу III “Вибори. Ре . 129 .
дянина України; проїзний документ дитини; дипломатичний паспорт;
службовий паспорт; посвідчення особи моряка; посвідчення члена екіпажу;
посвідчення особи на повернення
в Україну.
Законодавство Украши, як і законодавство інших держав, закріплює порядок
набуття громадянства відповідними категоріями осіб за наявності певних
підстав, проте основними з них є набуття громадянства окремо дітьми за
народженням (філіація) і дорослими (в порядку натуралізації), тобто
внаслідок прийняття громадянства.
У ряді країн можливий також виключний порядок набуття громадянства
(колективна натуралізація, оптація, тобто вибір людиною громадянства
певної держави, реінтеграція — поновлення у громадянстві).
Набуття громадянства за народженням дитини може здійснюватися на
підставі таких принципів:
— за “правом крові” (]из запдиіпіз), коли береться до уваги
громадянство батьків особи незалежно від місця її народження. “Право
крові” діє не тільки під час народження дитини, а й може поширюватися на
випадки, коли батьки не? повнолітньої особи набувають інше громадянство;
— за “правом грунту” (іиз зоїі), коли громадянство у. ній державі
надається будь-якій особі, яка народилася на території, незалежно від
громадянства або за обстави пов’язаних з територією, з якою фізична
особа має певні в носини. Територіальними факторами може бути й міс
знайдення дитини, батьки якої не встановлені або невідомі,
Застосування кожного з цих принципів неоднакове. П« ревага може
надаватися одному з них або ж вони можуть пr
ae
a
ae
CJ
OJQJaJ
F
H
f
h
¶
?
A
A
Ae
AE
H
h
?
A
AE
L
i
o
0
\
v
?
A
J
L
n
?
i
i
oe
o
B*CJ
aJ
B*CJ
aJ
B*CJ
aJ
i
o
e
i
oe
o
j
B P 0
@ B N P .
0
ue
th
th
¦
?
?
J
V
H
J
T
V
d
f
A
Ae
f
Ae
c
!
c"
°"
^$
ae'
~)
F,
a-
°
°
2°
8°
?
?
H¶
J¶
8?
😕
-:?
®?
°?
D»
F»
P»
R»
-1/2
$1/2
>1/2
@1/2
A
A
C
C
jC
lC
nC
pC
2E
4E
^E
dE
aeE
eE
eE
rI
tI
~I
?I
‚I
„I
\I
^I
nI
tI
?
?
vO
|O
-O
O
OO
THO
h*
j*
:U
e
i
i
i
i
$i
pi
Oi
o
U
U
ZU
nU
(Ue
.Ue
HUe
JUe
AEY
EY
oeY
ueY
:TH
na
ta
Jae
Lae
?a
oa
?c
?c
?e
?e
-i
i
i
i
i
i
-i
i
1 i
“i
$i
0i
2i
4i
ni
pi
Oi
Oi
thn
o
Oo
Uo
Ueo
THo
AEoe
Eoe
Eoe
Ioe
?o
?o
Bu
Du
Pu
ju
u
-u
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
AE
E
????????????????????????????????????
????????????
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
??????????
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
6?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
5?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
5?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
4?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
9?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
i
?
?
4
7снові; скоротило б строк підготовки нової Конституції України; дало б
можливість шляхом внесення відповідних змін до Конституції України 1978
р. запровадити в життя принцип розподілу влад і, визначивши компетенцію
кожної з гілок влади, перейти до визначення, а згодом і до законодавчого
закріплення системи стримувань і противаг між трьома гілками влади1.
Третя особливість практичної реалізації жорсткого розподілу влад —
система стримувань і противаг.
Вважається, що теорія і практика стримувань і противаг найбільшою мірою
закріплена в Конституції США. При цьому найголовнішим визнається те, що
в межах відповідної системи створено структуру взаємодії і
взаємообмежень вищих органів держави, а звідси — трьох розподілених
влад.
Так, конгрес США може притягнути президента до відповідальності,
використовуючи процедуру імпічменту (англ. ітреасЬтепі — осуд,
обвинувачення; особлива процедура обвинувачення та притягнення до
відповідальності вищих посадових осіб — президентів, міністрів, суддів
тощо).
У проектах Конституції України 1993 і 1996 рр. згадана процедура була
також передбачена (відповідно частинами 7 і 16 ст. 107 та ст. 111).
У свою чергу сенат (верхня палата) має право відхиляти кандидатури на
урядові, судові та інші федеральні посади.
. Таке право Верховної Ради України було передбачено лише у проектах
Конституції 1992 та 1993 рр. (ч. 8 ст. 107 проекту 1993 р.). У
Конституційному договорі, а також у чинній
1 Докладніше див.: Фрицький О. В. Деякі питання розвитку законодавства в
галузі конституційного права і державного будівницта до 2005 року / /
Матеріали наук.-практ. конф. "Концепція розвитку законодавства України".
— К., 1996. — С. 183—184.
-269-
Конституції такого права законодавчому органові не було надано.
Згідно з Конституцією США президент може перешкодити введенню в дію
прийнятого конгресом законопроекту, застосувавши право вето (від лат.
уеіо — забороняю; право державного органу чи посадової особи припиняти
введення в дію акта, прийнятого іншим органом, перш за все законодавчого
чи глави держави).
В Україні лише проект Конституції 1993 р. безпосередньо передбачав право
Президента України накладати вето на схвалені Верховною Радою закони (ч.
4 ст. 113 проекту).
Конституція США передбачає призначення членів Верховного Суду США
президентом за порадою і згодою сенату, тобто спільно виконавчою та
законодавчою владами.
В Україні це право, згідно з проектами Основного Закону 1993 і 1996 рр.
та Конституційного договору належало Верховній Раді України, але
половину складу Конституційного Суду призначали законодавчий орган і
Президент — по 7 осіб (ч. 10 ст. 107 проекту 1993 р., ч. 17 ст. 17
Конституційного договору, ст. 87 і ч. 19 ст. 105 проекту 1996 р.).
Нарешті, Верховний Суд США шляхом тлумачення самої Конституції
привласнив собі право конституційного контролю, що дає йому право
активно впливати на законодавчу діяльність конгресу та правотворчість
президента.
Конституційне законодавство України, а також всі проекти Конституції
такого права Конституційному Суду України не надавали.
Отже, Україна в процесі вироблення механізму реалізації положень теорії
розподілу влади у своєму законодавстві проаналізувала положення
конституцій більшості демократичних країн світу, але використала не всі
складові системи стримувань і противаг. Це пояснюється особливістю
процесу реалізації принципу розподілу влади низкою причин.
Зокрема, необхідно було за короткий термін вивчити впровадження положень
цього принципу у конституціях Польщі (саме на основі Малої Конституції
Польщі і були розроблені проекти Конституції України 1992 і 1993 рр.),
США та Франції (конституційне законодавство останньої щодо організації
державної влади стало основою Конституційного договору і проекту
Конституції України 1996 р.).
-270-
Крім того, слід врахувати й ту обставину, що майже у всіх проектах
Основного Закону не було чітко визначено місце і роль у державі
Президента України, який згідно з положеннями всіх проектів Конституції,
крім Конституційного договору, мав статус глави держави і глави
виконавчої влади.
Що стосується значення згаданих складових системи стримувань і противаг
для конституційного будівництва в Україні, то воно полйгає насамперед у
тому, що вони знаходять вияв не у взаємообмеженні компетенції трьох
вищих органів держави, а в легітимованому Основним Законом держави
вторгненню кожного з них у сферу повноважень інших. Прикладом є
президентське вето, за допомогою якого глава держави стає фактично
прямим учасником законодавчого процесу. Разом з тим, застосування права
вето законодавчим органом щодо актів, які видає Президент, робить цей
орган учасником правотворчої діяльності глави держави.
До системи стримувань і противаг багато конституцій світу відносять
різні способи формування трьох гілок влади. Так, проектами Конституції
України передбачалося, що Верховна Рада України повинна обиратися на
основі прямих виборів на строк чотири роки; Президент України — також на
основі прямих виборів на строк п'ять років; Кабінет Міністрів мав
формувати Президент на той самий строк.
Що стосується судової влади, то за останнім проектом Конституції України
1996 р. судді загальних і спеціалізованих судів мали обіймати свої
посади безстроково, крім суддів, які призначаються на посаду вперше
(строк їхніх повноважень — 5 років). Строк повноважень суддів
Конституційного Суду України визначався проектом у 10 років без права
повторного призначення.
Такий підхід до визначення системи стримувань і противаг співвіднесений
не тільки з вищими органами держави в їх взаємодії, а й з принципами
організації та функціонування цих органів. Тим самим створювалися
додаткові можливості при характеристиці державного механізму в статиці
та динаміці.
Ідея розподілу влад відома і конституційній теорії країн із змішаною або
напівпрезидентською чи напівпарламент-ською формою правління. Зокрема,
сучасні французькі конституціоналісти нерідко висловлюються на користь
жорстко-
-271-
го розподілу влад. Вони стверджують, що термін "виконавча влада" є
вузький і в цілому невдалий. Функції уряду при цьому не зводяться лише
до виконання законів. Єдина урядова або управлінська функція, на думку
провідних авторів, певною мірою вбирає в себе і законодавчу. Це веде до
того, що остання більше не ототожнюється з діями парламенту.
Існує й інший підхід, за яким різниця між законодавчою та виконавчою
владою не має принципового значення, адже лідер парламентської більшості
фактично має ту й іншу. Він керує урядом- і контролює цю більшість. Тому
говорити, що законодавча та виконавча влада розділені, буде, на думку
прибічників такого підходу, невірним, а справжній розподіл має місце між
урядом та опозицією.
В Україні, які відомо, парламентської більшості немає, але, як засвідчує
політичне життя країни, боротьбу за її створення веде як законодавча,
так і виконавча влада.
Нарешті, в процесі створення нової Конституції України вивчався й досвід
розподілу влад в умовах парламентської та напівпарламентської форм
правління. Ідея розподілу влад за існування такої форми зводиться до
того, що всі влади мають тісно переплітатися і співпрацювати. Багато хто
з теоретиків посилаються на тлумачення такого явища, притаманного деяким
країнам, як частковий збіг або частковий розподіл функцій органів
законодавчої і виконавчої влади, що призводить до "змішування" влад.
Як наслідок, конституційна практика встановлює становище, яке іноді
називають "частковим злиттям персоналу": членами уряду можуть бути
тільки депутати парламенту, тобто один і той же суб'єкт бере участь у
реалізації як законодавчої, так і виконавчої влади. Це положення аж ніяк
не відповідає вимогам жорсткого розподілу влад, що грунтується на
неприпустимості поєднання парламентського мандата з членством в уряді.
Україна відразу після початку конституційного процесу відмовилася від
цієї моделі розподілу влад, оскільки вона по суті відповідала змісту
Конституції України 1978 р., згідно з якою організація і функціонування
державної влади були побудовані за принципом поєднання влад в
організації і діяльності Рад.
Це, по суті, збігалося з намаганням представників парламентської форми
правління відкинути саму ідею розподілу
-272-
влад, які обґрунтовували концепції "дифузії", "дисперсії", "розпорошення
влади".
Згідно з оцінками авторів цієї концепції владні повноваження
здійснюються багатьма та різними державними органами і посадовими
особами, між якими далеко не завжди можна провести чітку грань за
інституційними і функціональними ознаками.! І чим більше органів
здійснюють ці повноваження, тим менша ймовірність монополізації влади,
тим вужча можливість для свавільного правління, яке ущем-лює свободу
особи.
На думку прибічників такої концепції, кожний з державних органів має
забезпечити взаємні стримування і противаги. При цьому зміст таких
стримувань і противаг трактується нетрадиційно. До них звичайно належать
колегіальний характер уряду, бікамеризм (двопалатна побудова)
парламенту, порядок взаємовідносин між урядовою партією та опозицією,
баланс між центральними органами і місцевим самоврядуванням тощо. Таке
трактування стримувань і противаг пояснюється тим, що самі стримування і
противаги вже давно розглядаються не тільки з позицій необхідності
запобігти надмірній концетрації державної влади і збалансувати її вищі
ланки, а й забезпечити стабільність та сталість у функціонуванні всієї
політичної системи.
Що стосується самої ідеї розподілу влад, то автори концепції "змішування
влад" пов'язують її з незалежністю суду. В свою чергу незалежність суду
як детермінанти та ідеї розподілу влад вони тлумачать по-різному і
нерідко досить широко. Сюди, зокрема, відносять і те, що суди в своїй
діяльності ізольовані від органів законодавчої і виконавчої влади. Це
забезпечується різними політичними та юридичними засобами1.
У процесі розробки нової Конституції Україна не сприйняла згадану
концепцію розподілу влад.
Оцінюючи у цілому зміст і значення ідеї розподілу влад, як вона
сприйнята у світовій конституційній теорії і практиці та використана у
процесі розробки Конституції України, слід підкреслити, що йдеться по
суті, не про розподіл влад або влади, а виходячи з єдності державної
влади, про розподіл
Докладніше див.: Шаповал В. М. Зазнач, праця. — С. 8—10.
-273-
владних функцій між органами держави, перш за все вищими. Тим самим
формулу "розподілу влад" можна без особливих застережень замінити на
формулу "розподілу функцій державної влади". Сказане не заперечує
значущості самої ідеї розподілу влади, яка звичайно є основою для
створення політичних і юридичних гарантій демократичної організації
суспільства і держави.
Водночас, як показав конституційний процес в Україні, принцип розподілу
влади має і прикладне юридичне значення. Його реалізація у текстах усіх
проектів Конституції створює той стрижень, на якому будується механізм
закріплення, організації і здійснення державної влади, контролюються
взаємовідносини між органами держави. Саме на сприйнятті конкретного
варіанта розподілу влад грунтувалась і концепція розробки механізму
державної влади в Україні, тобто її закріплення, організації і
функціонування.
3. Конституційні загальні засади
закріплення, організації та здійснення
державної влади в Україні
Конституція України 1996 р. Диференційовано підходить до проблеми
законодавчого закріплення, а потім і організації та функціонування
державної влади в країні.
Загальні питання закріплення та організації цієї влади відображені у
розділі І "Загальні засади".,Щодо визначення у Конституції конкретних
питань закріплення, організації та здійснення державної влади, то вони
відображені в окремих розділах, присвячених як принципові народного
суверенітету, так і організації та функціонуванню окремих гілок
державної влади.
Такий підхід відповідає законодавчій практиці сучасного
конституціоналізму. Зокрема, конституційні норми, які містять термін
"державна влада", звичайно небагатослівні. Іноді слово "влада"
замінюється терміном "суверенітет" (ст. 1 Конституції Італії 1947 р.),
щоб подолати багатозначність цієї категорії, оскільки різні гілки
державної влади (законодавча, виконавча та судова) розглядаються з точки
зору
-274-
г
юридичного підходу як належність відповідних органів, а не народу.
Проте стислість конституційних формулювань про державну владу зовсім не
зменшує їх значення, оскільки одним із головних завдань будь-якої
конституції є регулювання законодавчого закріплення на вищому рівні
належності державної влади, а також засобів її організації та
діяльності.
Конституційно-правові норми більшості держав світу свідчать, що
структура конституційного інституту державної влади в його розгорнутому
вигляді складається з положень, які об'єднують такі групи конституційних
норм:
— про джерело і засоби закріплення влади та її соціальних носіїв (у
переважній більшості конституцій — народ);
— про характер державної влади (залежно від форми державного режиму —
демократична або авторитарна);
— про мету та принципові напрями державної влади;
— про загальні конституційні засади розподілу та структури державної
влади (принцип розподілу влади у більшості країн світу або єдність влади
в органах типу рад);
— про систему органів, які здійснюють державну владу, їх компетенцію,
функції, форми та методи діяльності1.
Розкриття змісту державної влади — лише перший крок для з'ясування
законодавчого засобу закріплення в Конституції України джерела цієї
влади, а також самої її реалізації.
Щодо сутності народного суверенітету, то з позицій полі-тико-правового
підходу він є конституційно-правовим інститутом і політичним явищем
водночас.
За своєю юридичною природою народний суверенітет є виявом
конституційно-правових відносин, а народ — суб'єктом народного
суверенітету. У політичному відношенні народ — соціальна спільнота,
незалежно від етнічного чи національного походження громадян України.
Народний суверенітет в Україні виявляється як через державну волю її
громадян, яка реалізується через конституційні інститути народного
волевиявлення, вибори, всеукраїнський референдум, інші форми
безпосередньої демократії, так і через єдиний представницький орган
усього народу — Верховну Раду України. Це основні форми реалізації
народ-
Докладніше див.: Сравнительное конституционное право / Под ред. Ковлера
А. Й., Чиркина В. В., Юдина Ю. А. — С. 419—420.
-275-
ного суверенітету, які законодавчо закріплені у розділах III, IV та V
Конституції України.
У процесі реалізації своїх суверенних прав народ здійснює представницьку
функцію.
Народному суверенітетові притаманні всі ознаки конституційно-правового
інституту, норми якого характеризуються структурною відокремленістю,
комплексністю і об'єднуються на основі відповідних принципів, які мають
певну специфіку щодо інших інститутів конституційного права. Фактичні
відносини між народом і державою з приводу реалізації належної йому
державної влади становлять специфічний предмет суверенітету. Його
конституційно-правове регулювання здійснюється як нормативно-правовими
актами, так і іншими формами конституційного права: конституційними
звичаями, прецедентами і договорами. Проте нормативно-правові акти є
головними у цій системі конституційного права.
Першоосновою правового регулювання народного суверенітету є його
закріплення і регламентація на рівні конституційних норм, які не лише
проголошують народний суверенітет, а й передбачають певний механізм його
здійснення, щоб виключити можливість використання народу як інструменту
досягнення державних цілей політичними силами всупереч волі й інтересам
народу.
Законодавче регулювання форм реалізації народного суверенітету має на
меті створення механізму його функціонування, а також гарантій правового
захисту. Система цього законодавства складається із законів про вибори
народних депутатів України, Президента України, законів про статус
народного депутата, всеукраїнський та місцеві референдуми тощо.
Народний суверенітет безпосередньо залежить від інституту громадянства,
оскільки лише громадяни України складають український народ як суб'єкт
(носій, виразник) народного волевиявлення. Тобто людина і громадянин
України мають різну за обсягом правосуб'єктність.
Громадяни України є суб'єктом прав і свобод, які не властиві іншим
особам, що користуються правами і свободами (ст. 24, 25, ч. 2 ст. 33,
36, 38, 39, 46, частинами 2 і З ст. 53, 54, 55, ч. 2 ст. 67, 70 та 71).
-276-
Водночас народний суверенітет не може цінуватись вище за права і свободи
людини. Треба погодитися з думкою деяких учених про те, що там, де
соціальна вартість прав людини нижча від прав держави, нації, народу,
там немає реального народного суверенітету. Тому забезпечення народного
суверенітету не повинно призводити до знецінювання прав і свобод людини
як найвищої соціальної цінності і пріоритету у державній діяльності.
Принципи народного суверенітету здійснюються демократичною державою
через всю систему її органів. Народ є джерелом державної влади, а
народний суверенітет — джерелом державного суверенітету. Останній
обмежений лише необхідністю додержання основних невід'ємних прав і
свобод людини і громадянина.
Як зазначалося, саме встановлена народом державна влада є найбільш
легітимною. Проте цього не досить для визначення оптимальної організації
державної влади.
Щодо конституційного застосування принципу розподілу влади, який
виявляється у побудові структури державної влади, її організації,
системі органів, які здійснюють державну владу, їхніх компетенції,
функціях, формах та методах діяльності, то всі ці питання уявляється
правильним висвітлити окремо. Такий підхід обґрунтовується тим, що
Конституція закріплює згадані групи конституційних норм по-різному.
Зокрема, норми, основою яких є принцип народного суверенітету, викладено
досить стисло, як правило, у розділі І Основного Закону України. Норми
другої групи за своїм змістом більші за обсягом.
Іншими словами, ці складові частини, елементи конституційного інституту
державної влади характеризують у конституціях країн світу, та й у
Конституції України, ті чи інші його сторони з неоднаковим ступенем
деталізації: зміст деяких елементів вичерпується іноді двома статтями,
регулюванню інших присвячуються навіть окремі розділи конституцій. Так,
ст. 5 Конституції України пов'язує визначення джерела державної влади з
формою державного устрою України та її державним режимом.
Згідно зі статтями 1, 2 і 5 Конституції Україна є суверенною і
незалежною демократичною республікою. Який з цих принципів є вихідним
щодо визначення носія і джерела державної влади?
-277-
Для Конституції Франції, де республіканська форма правління вже давно
традиційна, основою для визначення носія державної влади є саме вона.
Тому принципи закріплення цієї влади народом викладено дуже стисло:
"Правління народу, за волею народу і для народу" (ст. 2).
Для України, яка за багато років вистраждала свою незалежність і
державний суверенітет, вихідним для визначення джерела державної влади є
саме суверенітет держави. Виходячи з цього, у ч. 2 ст. 5 Основного
Закону України записано: "Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в
Україні є народ". Цією самою частиною законодавче закріплюються засоби
здійснення влади: "Народ здійснює владу безпосередньо і через органи
державної влади та органи місцевого самоврядування".
Такий підхід до форм здійснення державної влади типовий для багатьох
конституцій. Так, у абзаці 1 ст. 20 Конституції ФРН зазначається, що вся
державна влада "виходить від народу і здійснюється ним шляхом виборів і
голосування, тобто безпосередньо і через обрані ним органи".
Важливо, що Конституція України надає народові право бути гарантом
організації і здійснення саме закріпленої у ній державної влади,
оскільки остання похідна від конституційного ладу, який закріплює
Основний Закон держави. "Право визначати і змінювати конституційний лад
в Україні, — зазначається у ч. З ст. 5 Конституції, — належить виключно
народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими
особами".
Щодо мети та загальних функцій, тобто принципових напрямів діяльності
державної влади в Україні, то вони досить чітко визначені у преамбулі та
статтях 3, 8, 10—13 та 19 Конституції України. Метою України, а звідси й
державної влади, є прагнення розвивати та зміцнювати демократичну,
соціальну й правову державу, забезпечувати права і свободи людини та
гідні умови її життя, піклуватися про зміцнення громадської злагоди на
землі України.
Відповідно до загальної мети державної влади перед державою виникає коло
завдань, на розв'язання яких вона спрямовує матеріальні ресурси,
ідеологічні та політичні зусилля. Це основні напрями діяльності держави,
в яких виявляються її сутність завдання й мета і які є функціями
держави, що здійснюються за допомогою державної влади.
-278-
Функції держави тісно пов'язані між собою, а також з такими суспільними
відносинами, на які держава намагається впливати відповідно до своїх
потреб, своєї політики. Щодо методів здійснення функцій держави, то вони
залежать від компетенції і форм діяльності системи державних органів,
яка будується на підставі розподілу влад. Саме органи організовують
здійснення функцій держави у межах своєї компетенції.
Державні функції, звичайно, не ототожнюються з функціями її органів,
оскільки перші — це основні напрями діяльності держави, якими зумовлена
робота державного апарату і кожного з його органів, а другі, тобто
функції відповідного державного органу, свідчать про його соціальне
призначення як частини механізму держави і конкретизуються у
компетенції, тобто у предметах відання, правах та обов'язках. Так,
відповідно до компетенції Верховної Ради України як єдиного
законодавчого органу держави розрізняють представницьку, законодавчу,
контрольну та установчу функції цього органу.
Кожна функція держави має притаманні лише їй форми та методи здійснення.
Основними формами здійснення функцій держави звичайно вважаються
правотворча, правоза-стосовна та правоохоронна діяльність, у цілому
правове регулювання і безпосередня організаторська робота щодо
здійснення правових настанов. Методами здійснення цих функцій є
переконання, заохочення та примус.
Змістом тієї чи іншої функції держави є сам процес впливу держави за
допомогою державної влади завдяки практичній діяльності органів держави
на певні групи (групу) споріднених суспільних відносин.
Кожна конкретна функція держави поєднує зміст, форми та методи
діяльності відповідної гілки єдиної державної влади (законодавчої,
виконавчої та судової), застосування якої пов'язане з особливостями
конкретного об'єкта державного впливу.
Щодо видів функцій держави, то їх звичайно поділяють на кілька груп
залежно від соціального призначення, сфер діяльності, тривалості
здійснення тощо.
З огляду на предмет нашого дослідження вважаємо за доцільне розкрити
зміст перших двох видів функцій.
-279-
За соціальним призначенням державної діяльності виділяють такі функції,
які характеризують призначення держави, найбільш загальні напрями її
діяльності на певному етапі розвитку. Вони здійснюються не окремими
державними органами, а різною мірою багатьма ланками державного апарату.
Крім того, основні функції мають комплексний характер, їх об'єктом є
широке коло споріднених суспільних відносин, на які і впливає певний вид
державної діяльності.
До основних функцій держави цього виду належать, наприклад, функції
охорони прав і свобод людини і громадянина, захисту правопорядку,
законності тощо.
За сферами діяльності держави її основні функції поділяються на
внутрішні і зовнішні. Внутрішні здійснюються у межах держави, бо в них
виявляється внутрішня політика. До цієї групи належать такі функції:
регулювання економічних відносин; охорона прав і свобод людини і
громадянина; правопорядок, законність; соціальне обслуговування
населення; охорона та раціональне використання природних ресурсів тощо.
Зовнішні функції забезпечують здійснення зовнішньої політики держави. До
них належать: оборона країни, підтримання міжнародного миру, міжнародне
економічне співробітництво тощо.
Державні функції у чинній Конституції України законодавче закріплені у
таких статтях.
Ст. З Основного Закону зазначає, що людина, її життя, здоров'я, честь і
гідність, недоторканність і безпека визна- І ються в Україні
найважливішою соціальною цінністю. Тому права і свободи людини та їх
гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава
відповідає перед людиною за свою діяльність, утвердження і забезпечення
прав і свобод людини є головним обов'язком держави (ст. З Конституції).
В Україні визнається і діє принцип верховенства права (ст. 8
Конституції).
Захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення
економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави,
справою всього Українського народу (ст. 17 Конституції). Органи
державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи
зобов'язані діяти лише на основі, в межах повноважень та у
-280-
спосіб, що передбачені Конституцією і законами України (ч. 2 ст. 19
Конституції).
Держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і
господарювання, соціальну спрямованість економіки (ч. 4 ст. 13
Конституції).
Держава гарантує свободу політичної діяльності, не забороненої
Конституцією і законами України (ч. 2 ст. 15 Конституції).
Забезпечення економічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на
території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи —
катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського
народу є обов'язком держави (ст. 18 Конституції).
Держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування української мови
в усіх сферах суспільного життя на всій території України (ч. 2 ст. 10
Конституції).
Держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її
історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної,
культурної, мовної те релігійної самобутності всіх корінних народів і
національних меншин України (ст. 11 Конституції).
Україна дбає про задоволення національно-культурних і мовних'потреб
українців, які проживають за межами держави (ст. 12 Конституції).
Говорячи про основні конституційні вимоги щодо закріплення у Конституції
України засад поділу та структури державної влади, треба мати на увазі,
що Основний Закон досить послідовно визначає процес закріплення
державної влади народом відповідно до ст. 5 Конституції, у якій йдеться
про владу взагалі, єдиним джерелом якої є народ (перша стадія),
закріплює положення про її поділ на основі вироблених конституційною
практикою країн світу стандартів ч. 1 ст. 6 Конституції (друга стадія)
і, нарешті, визначає у цілому систему органів, що здійснюють державну
владу (третя стадія), — ч. 2 ст. 6 Конституції України.
Відтак можна сказати, що на першій стадії народ дає владу органам
держави, на другій ділить її на три форми, а на третій стадії розподіляє
цю владу відповідно до існуючої системи органів державної влади,
оскільки відповідно до ч. З ст. 5 Конституції України право визначати і
змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові: і не
-281-
може бути узурповане державою, її органами чи посадовими особами.
Відповідно до ч. 1 ст. 6 Конституції України "державна влада в Україні
здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову".
Поділ влади означає не лише її розосередження, розподіл та
демонополізацію, а й дійсне, реальне взаємоврівноваження, за якого жодна
з трьох влад не у змозі обмежувати або підпорядковувати собі інші і
вимушена діяти на основі взаєморозуміння та співробітництва.
Положення цієї частини ст. 6 Конституції України спрямоване на те, щоб
запобігти піднесенню однією з влад над іншими, утвердженню авторитаризму
і диктаторського режиму у суспільстві. Воно передбачає вже зазначену
вище систему стримувань і противаг, спрямовану на те, щоб звести до
мінімуму можливі помилки в управлінні, однобокість підходу до
розв'язуваних питань. У кінцевому підсумку, воно також забезпечує
раціоналізацію та оптимізацію діяльності держави, всіх її структур і на
цій основі сприяє підвищенню ефективності управління державними
справами.
Розподіл влади — не застиглий стан відокремлених державних структур. Це
працюючий механізм, який досягає єдності на основі складного процесу
погоджень і спеціальних правових процедур, передбачених у разі
конфліктних ситуацій. Власне із законодавчого закріплення принципу
розподілу державної влади і починається сама її організація. Початком
організації державної влади є законодавче закріплення загальної системи
органів, які здійснюють цю владу. Згідно з ч. 2 ст. 6 Конституції
України складовими цієї системи є органи законодавчої, виконавчої та
судової влади.
У цій же частині у первинному вигляді закріплено основи системи
стримувань і противаг. Згадані органи здійснюють свої повноваження у
встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.
Щодо системи органів, які здійснюють державну владу в Україні, то вона
вимагає конкретного визначення побудови, складу та організації
представницького законодавчого органу, закріплення внутрішньої структури
парламенту, встановлення його функцій і компетенції та правового статусу
депутатів; визначення основних форм діяльності Верховної Ради та
парламентських процедур.
-282-
У Конституції України визначається структура, статус, компетенція
виконавчої влади, вирішується питання про взаємовідносини глави держави
і уряду, уряду і Верховної Ради України, дається відповідь на питання,
пов'язані з конституційною відповідальністю органів виконавчої влади, із
здійсненням парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої
влади.
Конституція України відповідає на питання, пов'язані зі статусом судової
влади: встановлює принципові положення щодо судової системи, визначає
види юрисдикції судів, відповідає на питання, пов'язані з підлеглістю
судів, діяльністю прокуратури, адвокатури, органів, що забезпечують
виконання судових рішень.
Окремим і досить складним є питання про статус Президента як глави
держави. Формула Конституції України "глава держави" спрямована на те,
щоб наголосити у статусі Президента на його провідній ролі саме в
організації державної влади, формуванні держави, забезпеченні єдності в
діях усього державного апарату, зняття та вирішення тих чи інших
непорозумінь у системі державного механізму, об'єднанні зусиль державних
і самоврядних структур для найбільш ефективного здійснення політики
держави.
4. Поняття, система та види органів державної влади
На підставі Конституції саме держава визначає систему державних органів.
Тому орган держави — це певна державна інституція, яка засновується і
утворюється державою у встановленому порядку і діє за її уповноваженням.
Державні органи України характеризуються певними основними рисами.
Будь-який такий орган представляє Україну як державу як всередині
країни, так і зовні. Державний орган діє за дорученням держави, яка
законодавче визначає правовий статус кожного з цих органів.
Орган Української держави є відносно самостійною частиною єдиної системи
державних органів України, яка будується за принципом розподілу влади.
Він виступає від імені держави і водночас від свого власного імені та
посідає певне місце в державному апараті.
-283-
Державний орган утворюється у порядку, встановленому Конституцією і
відповідними законами. Так, Верховна Рада України і Президент України
обираються шляхом загальних виборів, склад Кабінету Міністрів формується
Президентом України.
Залежно від власного правового статусу кожний з державних органів
здійснює притаманні йому завдання та функції держави. Так, єдиним
органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада
України. Гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності
України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і
громадянина є глава Української держави — Президент України. Кабінет
Міністрів України реалізує виконавчу владу. Правосуддя в Україні
здійснюють виключно суди.
У межах свого статусу державний орган виступає від імені держави та за
її дорученням, є її офіційним представником.
Для здійснення власних завдань і функцій держава наділяє державні органи
державно-владними повноваженнями, які закріплюються в окремому
нормативному правовому акті і дають змогу здійснювати державну владу в
трьох її формах: законодавчій, виконавчій та судовій. За допомогою цих
повноважень визначаються конкретні права та обов'язки державних органів,
у межах яких вони мають право реалізовувати надані їм права, приймати
відповідні акти, які є обов'язковими до виконання підпорядкованими
органами, службовими особами і громадянами, а також здійснювати контроль
за їх виконанням.
При цьому треба врахувати, що державно-владні повноваження, якими
наділяється орган держави, відображають положення про те, що він діє від
імені держави, оскільки зрозуміло, що орган держави не може здійснювати
свої повноваження інакше, як тільки від імені Української держави.
Отже, владні повноваження передбачають:
— утворення державного органу у встановленому порядку;
— вид його державної діяльності;
— загальнообов'язкову силу його актів.
Владні повноваження притаманні також органам місцевого самоврядування,
проте вони не мають державного характеру.
-284-
Державно-владні повноваження, закріплені у компетенції відповідних
державних органів, визначаються на основі встановлених законом чи і,ншим
правовим актом предметів відання, прав та обов'язків, які необхідні для
виконання їх діяльності. Компетенція цих органів визначається
Конституцією України, законами України, нормативними указами Президента
України, окремими постановами Кабінету Міністрів України, актами
міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також
відповідними нормативними актами місцевих державних адміністрацій. Вона
також передбачає чіткі і вичерпні права та обов'язки даного органу
держави.
Нарешті, за допомогою встановлення компетенції державного органу
визначається його місце в системі органів держави. Для кожного з
державних органів законодавством передбачено підстави, види та міра
юридичної відповідальності.
Ознакою державного органу є правові зв'язки, що об'єднують особовий
склад органу держави в одне ціле. Вони виражають:
— службову супідпорядкованість між працівниками;
— покладення відповідальності та обов'язок нести відповідальність;
— призначення керівників нижчих державних органів керівниками
вищестоящих органів.
Характерною рисою державних органів є те, що орган держави, як відносно
відокремлена частина єдиної системи державних органів, являє собою
певним чином організований колектив громадян України (Кабінет Міністрів
України) або одну особу, належну до громадянства України (Президент
України, Генеральний прокурор України).
Матеріальну основу організації і діяльності державного органу становлять
кошти державного бюджету.
Решта ознак властива як державним органам, так і органам об'єднань
громадян (політичним партіям та громадським організаціям).
Розмежувальною ознакою тут є те, що діяльність державних органів, а
звідси і їхні акти, стосуються всіх громадян України та іноземців, що
перебувають на території України, а нормативні акти громадських
об'єднань обов'язкові лише для членів таких об'єднань.
-285-
Ознакою державних органів є й те, що кожний має притаманну лише йому
внутрішню структуру.
Важлива риса державного органу — територіальний масштаб, межі його
діяльності.
Діяльність органу держави базується на застосуванні методів переконання
та примусу.
Нарешті, певному виду державних органів притаманні власні форми
організації та методи діяльності.
Кожний з державних органів має власне майно.
І найголовніше — усі державні органи мають статус юридичної особи.
Узагальнивши основні риси, які характеризують сутність державного
органу, можна дати загальне його поняття.
Державний орган України (громадянин або колектив громадян) — це відносно
відокремлена частина єдиної системи органів державної влади, побудованої
за конституційним принципом розподілу влади, який створюється у певному,
визначеному законом порядку і здійснює завдання та функції на підставі
державно-владних повноважень, власної компетенції; його особовий склад
об'єднується правовими зв'язками в одне ціле (якщо це не одноособовий
орган) і діє на певній території за допомогою визначених форм
організації та методів діяльності.
З розвалом СРСР зруйнувалася і система його державних органів. Перед
колишніми радянськими республіками, у тому числі Українською, які стали
незалежними, об'єктивно постало питання про вибір оптимальної моделі
системи органів держави на підставі світового досвіду.
Системи державних органів у різних країнах залежать від географічних
факторів, національного складу населення, державного устрою, державного
режиму країни. Важливу роль відіграють ідеологія, політична доктрина та
конституційно-правова концепція.
З урахуванням цих факторів і розрізняють три сучасні моделі систем
державних органів: централізовано-сегментну, моноцефальну (від грец.
керЬаІе — голова) і монотеократичну.
Централізовано-сегментна система виходить з принципу розподілу влади,
відповідного комплексу стримувань і противаг та постулату, згідно з яким
органами державної влади є лише головні центральні органи, які діють у
масшта-
-286-
г
бі всієї країни (глава держави, парламент, уряд), а також їхні
представники на місцях (голови місцевих державних адміністрацій та ін.)-
Представницькі органи на місцях розглядаються лише як органи місцевого
самоврядування. Враховуються при цьому також такі принципи, як
демократизм держави, верховенство права тощо.
Ця система складається з кількох видів органів, які формуються
специфічними засобами, мають власну компетенцію і особливості
формування. Принцип розподілу влади визначає сегментність даної системи,
проте це не розрізнений набір елементів. Органи держави об'єднані
загальними завданнями, метою управління суспільством, методами
управління, які мають загальні принципи. Тільки у своїй сукупності вони
становлять цілісну систему, що зумовлює її централістську сутність.
Органи цієї моделі звичайно класифікуються за трьома видами, кожний з
яких у свою чергу є певною системою. Це органи законодавчої, виконавчої
та судової влади. У багатьох державах формується й четвертий вид влади —
контрольний.
Централізовано-сегментна система може існувати в умовах громадянських
режимів. Тому вона особливо ефективна при політичній стабільності,
міцному політичному плюралізмі.
На інших принципах базується моноцефальна система державних органів.
Основним з них є принцип єдності державної влади від верху до низу —
принцип єдиновладдя. Очолює цю систему один орган чи посадова особа,
наділені всією повнотою влади, які у свою чергу наділяють певними
повноваженнями всі інші органи. Вертикальна підпорядкованість —
характерна риса цієї системи. При цьому згадана модель пов'язана
звичайно з однопартійністю, з відмовою від політичного плюралізму,
гіпертрофуванням ролі держави, яка "зверху" наділяє громадян правами і
свободами. Основними засобами формування органів цієї системи є
призначення, а компетенція, як правило, визначається єдиноначальне, що
пояснюється персоніфікованістю системи, яку очолює одна особа, авторитет
якої незаперечний.
Ця система протягом багатьох років існувала в колишніх соціалістичних
країнах завдяки марксистсько-ленінській ідеї повновладдя представницьких
органів типу рад, які від вищих органів до низової ланки розглядалися як
єдині органи
-287-
державної влади, а не місцевого самоврядування. Всі інші органи держави
одержували свої повноваження безпосередньо або опосередковано від
останніх. Це, зокрема, стосувалося й колегіальних органів, наприклад,
Президія Верховної Ради України, які виконували функції колегіального
глави держави, уряду, а також у ряді випадків судів, які, як правило,
обиралися.
Система державних органів цієї моделі складалася з органів державної
влади, державного управління, суду, прокуратури, системи народного
контролю.
Представницькі органи практично відігравали лише декоративну роль,
оскільки всі важелі управління державою були в руках партійно-державної
номенклатури, яку очолював лідер, що був водночас вищим партійним і
державним керівником.
Винятковим централізмом відзначалася моноцефальна система в умовах
фашизму, військових режимів та ін. Ці системи виникали звичайно в умовах
політичної нестабільності, у пореволюційні періоди, внаслідок військових
переворотів тощо.
Нарешті, монотеократична система органів держави існує в державах, де
іслам проголошений офіційною ідеологією. Основою духовно-державного
єдиновладдя тут є поєднання в одній особі глави держави та вищої
духовної особи
країни.
Викладені головні моделі систем державних органів не охоплюють усіх
інших її різновидів. Крім того, кожна система або окремі її елементи
можуть змінюватись, взаємно переплітатися тощо1.
Конституційно-правова концепція України виходила з необхідності
впровадження централізовано-сегментної системи державних органів як
найбільш прогресивної. Тому види центральних і місцевих органів держави
визначаються на основі принципів, закладених у згаданій системі. Згідно
з | ними у сукупності державні органи України становлять єди- і ну
систему центральних органів, склад якої об'єктивно вип- | ливає з
принципу єдності державної влади в Україні.
1 Докладніше див.: Чиркин В. Е. ЗлементьІ сравнительного
государ-ствоведения. — М., 1994. — С. 60—64.
-288-
Центральні органи державної влади — це ті органи держави, повноваження і
діяльність яких поширюються на всю територію держави, а також на тих її
громадян, які перебувають за межами країни. Єдність системи цих органів
базується на принципах цілісності України, розмежуванні предметів
відання між органами державної влади і водночас на їх взаємозв'язку один
з одним, взаємодії та взаємозалежності, тобто між ними існує тісний
організаційно-правовий зв'язок.
Будучи побудованою за принципом розподілу влади, єдина система органів
державної влади складається передусім із органів трьох видів. Згідно зі
ст. 6 Конституції України розрізняють органи законодавчої, виконавчої та
судової влади. Кожний з цих видів є підсистемою єдиної системи державних
органів України.
Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада
України. Він є представницьким органом, тому обирається безпосередньо
народом на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом
таємного голосування.
До складу Верховної Ради входять два органи, які мають особливий
правовий статус — Рахункова палата та Уповноважений Верховної Ради
України з прав людини.
Згідно із Законом України "Про Рахункову палату" від 11 липня 1996 р.
Рахункова палата є постійно діючим органом контролю, який утворюється
Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй. Особливість
правового статусу цього органу полягає в тому, що він здійснює свою
діяльність самостійно, незалежно від будь-яких органів державної влади.
Специфіка статусу органу Уповноваженого Верховної Ради України з прав
людини в тому, що згідно з Законом України "Про Уповноваженого Верховної
Ради України з прав людини" від 13 листопада 1997 р. він є органом, який
на постійній основі здійснює парламентський контроль за додержанням
конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист кожного на
території України в межах юрисдикції.
До виконавчих органів України належать: вищий орган у системі органів
виконавчої влади — Кабінет Міністрів України; міністерства, інші
центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації на
відповідній території. У су-
10 2-290
-289-
купності вони становлять єдину систему органів виконавчої
влади.
На відміну від органів законодавчої влади органи виконавчої влади
формуються Президентом України. Органи виконавчої влади здійснюють
виконавчу діяльність, яка полягає у виконанні Конституції України,
нормативних актів законодавчих органів державної влади, указів
Президента України, а також організовують виконання цих актів шляхом
розпорядництва.
За характером своїх повноважень органи виконавчої влади поділяються на
органи загальної компетенції, які відають усіма або багатьма галузями
виконавчої діяльності (наприклад Кабінет Міністрів України), і органи
спеціальної компетенції (міністерства, інші органи державної виконавчої
влади).
Органи виконавчої влади поділяються також на колегіальні і
єдиноначальні. До перших належать, зокрема, Кабінет Міністрів України,
до других — міністерства та інші органи виконавчої влади.
Третій вид державних органів — органи судової влади. Це Верховний Суд
України як найвищий судовий орган у системі судів загальної компетенції,
вищі судові органи спеціалізованих судів, апеляційні та місцеві суди. У
своїй сукупності ці суди становлять судову систему України. Вони
здійснюють судову владу на основі конституційного, цивільного,
кримінального та арбітражного судочинства.
Для органів судової влади характерним є те, що судді обираються
безстроково.
Особливе, відокремлене місце від судової системи має Конституційний Суд
України — єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні, який
відрізняється від судів загальної і спеціальної компетенції порядком
утворення (судді Конституційного Суду України призначаються Верховною
Радою України, Президентом України та з'їздом суддів України), складом
(18 суддів), специфікою судового провадження та його процедурою,
особливістю юридичної сили та обов'язковістю рішень Конституційного
Суду, а також строком призначення на посаду (дев'ять років без права
бути призначеним на повторний строк).
Особливим видом державних органів, який не належить до жодного виду
органів державної влади, є органи прокура-
- 290 -
тури. На прокуратуру України покладається підтримання державного
обвинувачення у суді; представництво інтересів громадянина або держави в
суді у випадках, визначених законом; нагляд за додержанням законів
органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання,
досудове слідство; нагляд за додержанням законів при виконанні судових
рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів
примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи
громадян, обвинувачених у тому чи іншому правопорушенні.
Одночасно згідно з п. 9 Перехідних положень Конституції України
прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію
нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього
слідства до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних
органів щодо контролю за додержанням законів та до сформування
досудового слідства і введення в дію законів, які регулюють їх
функціонування.
Прокуратура України — єдина централізована система з підпорядкуванням
нижчих прокурорів вищестоящим і Генеральному прокуророві України.
Відповідно до Конституції України Генеральний прокурор призначається за
згодою Верховної Ради Президентом України.
Особливе місце в системі органів державної влади посідає такий державний
орган, як Президент України, який не входить безпосередньо до жодної з
гілок влади. Проте його статус як глави держави наділяє його
повноваженнями, згідно з якими він є гарантом державного суверенітету,
територіальної цілісності України, додержання Конституції, прав і свобод
людини і громадянина. Оскільки ці повноваження більше чи менше властиві
всім органам державної влади, Президент, безумовно, впливає на
діяльність всієї системи державних органів в Україні, як своєрідний
арбітр їх злагодженої діяльності.
10*
-291-
Глава VII Верховна Рада України
1. Конституційно-правовий статус Верховної Ради України
Відповідно до Конституції України (ч. 1 ст. 75) єдиним органом
законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України.
В Україні, як і у більшості сучасних демократичних держав, здійснення
законодавчої влади доручається Основним Законом виборним представницьким
органам. Звичайно їх іменують законодавчими зборами, або легіслатурами
(від лат. Іех — закон і Іаіиз — внесений, встановлений), під якими
розуміють політичні інститути, влада яких визначається тим, що їх члени
є представниками суспільства.
Проте, законодавча діяльність не єдина в процесі функціонування
представницьких органів, хоч і основна. Крім неї, цим органам властиві
також установча та контрольна функції.
Починаючи з XVII ст. вважалося, що функцією легіслатур є лише видання
законів, що було обгрунтовано Д. Локком.
Проте ситуація в сучасному світі докорінним чином відрізняється від
згаданого періоду, коли втручання держави в соціальні справи було
мінімальним або відсутнім.
В сучасних умовах ускладнення суспільного життя, і, відповідно,
законодавчого регулювання, легіслатури не в змозі приймати закони з усіх
питань. Тому закономірно, що їх роль в процесі прийняття рішень, які
безпосередньо впливають на суспільну трансформацію, підвищується, а
функція полягає у забезпеченні зв'язку між народом і виконавчою владою,
завдяки чому суспільні потреби безпосередньо впливали б на механізм
прийняття рішень виконавчою владою, якщо вони створюють труднощі,
проблеми та несправедливості.
-292-
Проте, для вирішення таких складних проблем необхідні експертні знання,
якими парламентарі не володіють. Тому мета вищезгаданої функції —
забезпечити зв'язок між різними групами інтересів, спеціалістів і
політикою і гарантувати таким чином відкритість, готовність до
компромісу і співробітництва при розробці рішень1.
З урахуванням різниці в характері здійснюваних легіслатурами функцій в
юридичній науці пропонується поділ парламентів на активні, реактивні,
маргінальні та мінімальні.
До числа перших — активних — відносять ті парламенти, які відіграють
вирішальну роль в прийнятті законів, у формуванні або відставці уряду
(Конгрес США).
Реактивними є парламенти, в яких домінує виконавча влада (Велика
Британія, Канада).
До числа маргінальних відносяться парламенти, які контролюються
виконавчою владою до такої міри, що їх вклад у формування політики
досить незначний.
Нарешті, мінімальні парламенти — це органи, які існують лише для того,
щоб забезпечити легальність режиму2.
Наведений поділ в сучасний період зводиться до двох моделей — активної і
представницької. Відповідно до першої моделі роль парламенту —
ініціювати, обговорювати і виносити рішення про державні міри (США).
Щодо представницької моделі, то відповідно до неї парламент виконує дві
функції: формування політики для виконавчої влади і розробка політики
для законодавчого інституту. У відповідності з цією моделлю законодавці
впливають на політику, втілюючи вимоги виборців і виступаючи в ролі
посередників між населенням і політиками (Континентальна Європа)3.
Нарешті, класифікація функцій парламентів залежить від політичної
системи, в межах якої вони працюють.
У відповідності з нею всі парламенти підрозділяються на такі, які
функціонують у відкритих політичних системах, починаючи від так званої
легіслатури —- арени (Велика Брита-
Див.: ВгасНег К. РгоЬІетз о! РаЬІістегіїагі Оетосгасі іп ЕигоЬе /
Сотрага«уе Ьееізіаіиге Зувіетв N. V., 1971. — Р. 343—357.
Див.: Сравнительное конституционное право. — С. 531.
Див.: Мязи М. Законодательная вдасть, исполнительная власть й по-литика
// Раздельная демократия. Сотрудничество й конфликт между президентом й
конгрессом. — М., 1993. — С. 133—160.
-293-
нія), як установи для взаємодії значних політичних сил і з'акінчуючи
трансформативними асамблеями (США), які є досить незалежними, і які
використовуються для того, щоб формувати пропозиції, та на їх підставі
приймати закон1, і такі, які знаходяться в закритих системах (там, де
взагалі не існують парламенти, оскільки закони приймаються кланами або
хунтами).
Залежно від структури парламентів розрізняються моно-камерні
(однопалатні) і біокамерні (двопалатні) парламенти.
Нарешті, за засобами закріплення компетенції парламентів виділяють
парламенти: з абсолютно необмеженою компетенцією, відносно обмеженою і
абсолютно обмеженою компетенцією2.
На підставі аналізу згаданих моделей можливо визначити особливості
парламенту — Верховної Ради України.
Залежно від змішаної (президентсько-парламентської з більш широкими
повноваженнями у Президента України) форми правління, яка поєднує
елементи президентської і парламентської систем, можна з певною
осторогою стверджувати, що в Україні запроваджено так звану французьку
модель трансформативних легіслатур, яка полягає у поєднанні міцної
президентської влади, а звідси і, властиві президентській системі (США)
відносини законодавчої і виконавчої влад, на формування і діяльність
якої вирішальна роль належить Президенту України.
У свою чергу, така модель безпосередньо впливає, залежно 'від характеру
функцій парламенту України та його взаємовідносин з виконавчою владою,
на вибір такого виду парламенту як реактивний, де, як зазначалося,
більшою мірою домінує виконавча влада.
Щодо структури Верховної Ради України, то згідно зі ст. 76 Конституції,
в Україні запроваджено однопалатний парламент, що в цілому на сучасному
етапі відповідає конституційній формі державного устрою України як
унітарної держави.
Щодо змісту компетенції Верховної Ради України, то він є парламентом з
відносно обмеженою компетенцією по-
1 Див.: Ьееізізіигез Е(1. ЇЖ Могіоп. — Охїопі, 1990. — Р. 128.
2 Див., зокрема: Кравченко В. В. Конституційне право України. Ч. І. —
К., 2000. — С. 69.
-294-
рівняно з правовим статусом органів виконавчої влади і, зокрема,
Кабінету Міністрів України, законодавче визначення компетенції якого і
досі не здійснено, що дає змогу цьому органу виходити за межі його
конституційних повноважень.
Отже, парламент здійснює реалізацію таких функцій, як представницька,
установча, законодавча та контрольна. Саме тому, на відміну від
легіслатур, з урахуванням перелічених функцій існує інший збірний термін
"парламент" (від франц. рагіег — говорити).
Місце і роль парламенту у державному механізмі зумовлені формою
правління в державі. Виходячи з цього критерію виділяють чотири моделі
(види) парламентів.
Перша охоплює парламенти країн, які проголосили в якості засад
конституційного ладу принцип парламентського (відповідального)
правління, так звана вестмінстерська модель (Велика Британія). Основними
принципами цієї моделі є інститут політичної відповідальності уряду (це
виявляється у праві парламенту формувати уряд) та інститут розпуску
парламенту.
Друга модель є характерною для з'ясування конституційного статусу
парламенту у країнах з президентською формою правління, основним
принципом якої є організація державної влади на підставі жорсткого
поділу влади, тобто законодавча влада належить парламенту, виконавча —
президенту, а система стримувань і противаг забезпечує певну рівновагу
системи. Тут немає інституту парламентської відповідальності уряду, а
звідси і вотуму недовіри йому, розпуску парламенту. Найбільшою мірою ця
модель властива США.
Третя модель властива країнам зі змішаною формою правління. В них
проголошено інститут парламентської відповідальності уряду, проте
президент має право розпуску парламенту (Франція, Україна, Росія,
Казахстан та ін.).
Четверту групу становлять представницькі установи так званого
радянського зразка (СРСР, колишні країни Східної Європи, КНР, В'єтнам,
КНДР, Куба). Функціонування державного механізму будувалося тут за
принципом єдності державної влади, повновладдя рад і керівної ролі
правлячої партії. Роль вищого законодавчого органу (Верховної Ради СРСР)
зводилася до державного схвалення прийнятих за його стінами політичних
рішень.
-295-
Основними ознаками сучасного парламенту, в тому числі й Верховної Ради
України, є:
— парламент е представницьким органом народу і саме тому він формується
шляхом виборів на основі принципів, закріплених Конституцією, на
визначений у ній строк;
— парламент є колегіальним органом, що складається з обраних шляхом
виборів парламентаріїв (народних депутатів), чисельність яких
визначається кількісним і представницьким критеріями, необхідними для
забезпечення всіх функцій і повноважень, здійснюваних парламентом на
основі Конституції;
— парламент дістає мандат довіри безпосередньо від народу як єдиного
джерела влади;
— парламент повинен мати легітимний характер, який виникає, як уже
зазначалося, з легітимності державної влади;
— парламент — це загальнодержавний орган, діяльність і повноваження
якого поширюються на всю територію держави;
— парламент — орган загальної компетенції, до відання якого належать
усі питання, які вимагають законодавчого регулювання.
Отже, парламент України — це виборний, колегіальний, загальнодержавний
представницький орган, який функціонує в умовах демократичного правління
і компетентний здійснювати законодавчу, установчу та контрольну
діяльність.
Сучасні проблеми парламентаризму особливо важко й суперечливо
вирішуються у постсоціалістичних країнах, у тому числі в Україні. Це
пояснюється тим, що парламентські і демократичні інститути, які в
більшості країн проходили період становлення протягом століть, є
відносно новими для представницьких органів молодих країн, до числа яких
належить і Українська держава.
З одного боку, проводяться вибори, приймаються нові конституції, важливі
законодавчі акти, створюються передумови для становлення парламентських
форм та інститутів, з другого — політичне життя характеризується високим
ступенем конфронтації, труднощами становлення стабільної й авторитетної
у народу партійної системи, нерозвиненістю політичної і парламентської
культури, відсутністю необхідного рівня злагоди, тобто умов, за
наявності яких може ефективно працювати демократичний парламент.
^
-296-
Парламент як юридична категорія тісно пов'язаний з терміном
"парламентаризм", але ці поняття не рівнозначні. Під поняттям
"парламентаризм" розуміють особливу систему державного керівництва
суспільством, яка характеризується розподілом законодавчої і виконавчої
влади при здійсненні політичної та ідеологічної ролі парламенту. Крім
того, парламентаризм — це система взаємодії держави і суспільства, для
якої характерним є визнання провідної ролі у здійсненні державновладних
функцій загальнонаціонального постійно діючого представницького органу.
Його не слід пов'язувати з певними конкретними формами державного
правління, оскільки у кожній державі ці форми визначені історично.
Отже, парламентаризм не може існувати без парламенту, водночас парламент
не може існувати без найважливіших елементів парламентаризму, які можуть
бути втрачені. До них, зокрема, належать перш за все принципи
представництва, розподілу влади та законності.
Так, принцип представництва виявляється в тому, що лише в умовах
демократичної самовизначеності народу парламент набуває характеру
демократичного легітимірованого народного зібрання. Його наявність дає
можливість говорити про парламентську демократію як форму держави, що
базується на підставі народного волевиявлення.
2. Порядок формування Верховної Ради України,
її органів та державних органів,
передбачених Конституцією України
(представницька функція парламенту)
За час, що минув з моменту прийняття Акта про незалежність України,
парламентаризм пройшов досить складний шлях свого становлення як
закономірний етап продовження розвитку вітчизняного парламентаризму, так
і впровадження в життя основних елементів сучасного розуміння
парламентаризму як особливої системи державного керівництва
суспільством, яка характеризується поділом єдиної державної влади в
процесі здійснення політичної та ідеологічної ролі парламенту, на
законодавчу, виконавчу та судову гілки, що притаманне демократичним
країнам світу.
-297-
Слід зазначити, що окремі риси сучасного парламентаризму в Україні були
започатковані в процесі розвитку .вітчизняного парламентаризму, навіть
за існування України у складі колишнього СРСР. Зокрема, згідно зі ст. 23
Конституції УРСР 1937 р. Верховна Рада Української РСР визнавалася
єдиним законодавчим органом УРСР, який самостійно здійснює законодавство
з кола питань, що входили до компетенції України.
Основною організаційно-правовою формою роботи Верховної Ради згідно з
Конституціями УРСР 1937 і 1978 рр. визнавалася сесія, яка складалася з
пленарних засідань і роботи постійних комісій. Було прийнято закони про
її органи, а також про Регламент Верховної Ради.
Протягом майже десятилітнього періоду становлення парламентаризму в
Україні на підставі сучасних моделей парламентаризму демократичних країн
світу Верховна Рада зробила чимало для впровадження в життя його
основних принципів. Це стосується передусім прийняття і впровадження в
життя основних нормативно-правових актів про порядок формування
парламенту України.
Відповідно до ч. 2 ст. 76 Конституції України конституційний склад
Верховної Ради України як парламенту становить чотириста п'ятдесят
народних депутатів, які обираються на основі загального, рівного і
прямого виборчого права шляхом таємного голосування на чотири роки.
Безумовно, Закон України "Про вибори народних депутатів України" 2001 р.
усунув низку негативних положень Закону України "Про вибори народних
депутатів України" 1997 р. Проте основний недолік цього закону в новому
не був подоланий.— принцип нерівності кандидатів, що висуваються до
парламенту, залишився.
Слід зазначити, що багато з обраних таким чином депутатів від своїх
щедрот могли зробити для своїх виборців набагато більше, ніж інші
кандидати, які таких можливостей не мали. Недарма серед депутатів в
обігу фраза: "Бідний депутат виборцям не потрібний". На жаль, при цьому
у свідомості виборців закладалась не сумісна з принципами демократії
позиція, згідно з якою засади рівних можливостей кандидатів у народні
депутати взагалі не потрібні.
Як зазначалося, у процесі роботи в парламенті значна частина народних
депутатів у період здійснення своїх повно-
-298-
важень виявляють повну неспроможність відповідати вимогам, які
висуваються до професійних парламентаріїв. Проте, використовуючи
відповідні виборчі технології та адміністративний ресурс, вони займають
депутатські крісла протягом трьох і більше скликань. Мабуть, доцільно
було б наприкінці повноважень Верховної Ради якимось чином оцінювати
діяльність депутатів і за наявності негативної оцінки обмежувати строк
їх легіслатури лише обранням їх на повторний строк.
Внаслідок чого виникла можливість застосування згаданої виборчої
технології, що сприяє обранню до Верховної Ради осіб, які за своїми
якостями взагалі не можуть бути парламентаріями? Перш за все завдяки
закріпленню в законі окремих положень, які безпосередньо порушують
конституційні права громадян України, зокрема, політичні. У закладенні в
цьому нормативно-правовому акті положення щодо обрання депутатів на
основі відносної більшості. Нарешті, у закріпленні передбаченої в Законі
змішаної мажоритарно-пропорційної виборчої системи.
Щодо першої причини. Цілком правильним було закріпити в Законі положення
про те, що участь громадян у виборах є добровільною.
Проте, і юридичне, і фактично громадяни України усуваються від
безпосереднього формування Верховної Ради України як вищого
представницького органу держави. Закріплення у Законі положення щодо
обрання депутатів до парламенту України на основі відносної більшості
без зазначення певного відсотка участі виборців у голосуванні призводить
до того, що навіть участь у виборах одного виборця дає підстави вважати,
що вибори відбулися і кандидат у депутати вважається обраним. '
Нарешті, щодо закріпленої у Законі мажоритарно-пропорційної системи.
Вибори до Верховної Ради України, які відбулися в березні 1998 р.,
довели, що законодавче закріплення змішаної мажоритарно-пропорційної
системи було передчасним, незважаючи на те, що саме така змішана виборча
система є характерною для перехідного періоду становлення
постсоціалістичних країн.
Саме ця система сприяла створенню всіх необхідних умов для того, щоб
мати максимум варіантів щодо безпере-
-299-
шкодного обрання депутатів, які лобіюють у парламенті власні, а не
державні інтереси.
Мається на увазі початкове (до прийняття рішення Конституційного Суду
України, згідно з яким на майбутніх виборах кандидат у депутати може
балотуватися або в мажоритарному окрузі, або обиратися від імені своєї
партії) положення Закону, згідно з яким одна й та сама особа могла бути
включена лише до одного списку кандидатів у депутати від політичної
партії, виборчого блоку партій та одночасно висунута лише в одному
одномандатному виборчому окрузі (п. З ст. 20 Закону України "Про вибори
народних депутатів України" 1998 р.).
Серед обраних депутатів у березні 1998 р., з числа народних обранців
попереднього скликання було обрано лише З депутати. Решту депутатів було
обрано за партійними списками від політичних партій.
Отже, мажоритарно-пропорційна система давала можливість простіше пройти
до парламенту і не перебувати під контролем виборців.
Внаслідок застосування цієї системи знову ж таки обмежувалися
конституційні права тих громадян, які не підтримували жодну з політичних
партій.
Нарешті, виходячи з того, що в Україні налічується 130 партій, жодна з
яких не користується у населення достатнім авторитетом, і які
представляють лише 3% виборців, запровадження мажоритарно-пропорційної
системи було не лише передчасним, а й таким, що безпосередньо порушувало
відповідні політичні права громадян.
Це виявлялося, зокрема, у тому, що виборці на порушення закону про
вибори мали не один, а фактично два голоси, якщо вони голосували за
політичну партію в багатомандатному окрузі і за членів цієї партії в
одномандатному мажоритарному окрузі.
Слід відзначити таку особливість закону про вибори, яка виявилася при
виборах до Верховної Ради України 31 березня 2002 р. в тому, що за певну
партію проголосувало 10— 12%, тобто було обрано ЗО—35 депутатів, а від
мажоритарних округів було обрано 50—60% депутатів від тієї самої партії.
Виходить, що виборець, голосуючи за партію, був проти, а за депутатів
від тієї партії був за. Це суперечить елементарній логіці і призводить
до того, що в цілому відпо-
-300-
І
відна партія налічує в результаті виборів не 30—35 осіб, а 140—150, як
це відбулося щодо партії "За єдину Україну".
Парламент — передусім законодавчий орган, і тому провідне місце в ньому
має належати депутатам-юристам. Однак офіційні статистичні дані свідчать
про те, що їх настільки замало в парламенті, що Центральна виборча
комісія змушена була об'єднати їх разом із соціологами та політологами.
Незважаючи на це, до складу Верховної Ради України 14-го скликання у
березні 1998 р. з 223 обраних депутатів від одномандатних виборчих
округів обрано лише 53 особи з освітою юристів, соціологів, політологів,
що становить 23,81% від загальної кількості обраних депутатів.
Ще гірші показники виборів до парламенту 31 березня 2002 р., згідно з
якими з 217 обраних депутатів від одномандатних виборчих округів обрано
24 депутати з освітою "юрист", що становить 11,1% від загальної
кількості1.
На виборах до Верховної Ради України у 1998 р. в багатомандатному
виборчому окрузі від якого було обрано 225 депутатів, соціологи,
політологи та юристи становили від загальної кількості депутатів лише
6,67%, тобто 15 осіб2.
Дещо збільшилася порівняно з 1998 р. кількість депута-тів-юристів,
обраних по багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі. З 225
обраних депутатів лише 21 має таку спеціальність, що становить лише
9,33% від загальної кількості3.
Достатньо зазначити, що за всі роки незалежності України, до парламенту
не було обрано жодного фахівця з галузі конституційного права.
Безумовно, відсутність достатньої кількості депутатів-юристів
безпосередньо відобразилося на якості законів та інших
нормативно-правових актів, які приймала Верховна Рада України.
Можливо, доцільно було б у чинному законі про вибори передбачити певні
норми представництва в парламенті для кандидатів, які мають юридичну,
економічну, фінансово-бюджетну та деякі інші спеціальності.
1 Див.: Голос України. — 2002. — 16 квітня.
Див.: Парламент України: вибори-98. Інформаційно-аналітичне видання.
Центральна виборча комісія. — К., 1998. — Т. 2. — С. 625. 3 Див.: Голос
України. — 2002. — 17 квітня.
-ЗОЇ-
Як відомо, і громадяни, і політичні партії є елементами громадянського
суспільства, яке лише починає будуватися в державі.
Тому при підготовці нового закону про вибори 2001 р. парламент мав
враховувати не лише інтереси самих народних депутатів, а й насамперед
виходити з інтересів основного суб'єкта виборчого процесу — виборця —
громадянина України, адже саме йому, згідно з відповідними статтями
Конституції і закону про вибори, надано найважливіше політичне право —
не лише вільно обирати, а й вільно обиратися.
Як же не порушуючи політичні права громадян, зокрема права обирати і
бути обраним, з розумінням ставитися до об'єктивної необхідності
вдосконалення виборчого законодавства на певному етапі розвитку
парламентаризму в Україні?
Якщо взяти за основне згадане політичне право громадянина, то можна
вийти на розв'язання таких проблем: якою мірою це позначиться на процесі
реалізації представницької функції парламенту, формування його органів;
як реалізація цього права може сприяти здійсненню громадянами всього
спектра наданих їм інших політичних прав, зокрема такого, як право на
свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації, метою
яких є перш за все здійснення і захист своїх прав і свобод та
задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших
інтересів (ст. 36 Конституції).
Для майбутньої побудови громадянського суспільства необхідно, щоб
громадянин у цьому суспільстві був вільний, виявом чого завжди має бути
право вільного вибору. Тому в процесі виборів громадянин ні в якому разі
не може штучно усуватися від реалізації свого права обирати і бути
обраним, а навпаки, виборче законодавство повинно гарантувати свободу
вибору громадян без будь-якого впливу, відповідно до Конституції
України.
На жаль, як свідчить аналіз нового виборчого законодавства, ці
конституційні положення або не забезпечуються відповідними законами, або
не враховуються у процесі їх підготовки. Спробуємо довести це на основі
аналізу двох законів: Закону України "Про вибори народних депутатів
України" від 27 вересня і 997 р. та нового Закону України "Про вибори
народних депутатів України" від 18 жовтня 2001 р.
-302-
Цілком правильним, як уже зазначалося, було закріплення у Законі 1998 р.
положення про те, що участь громадян України у виборах є добровільною
(п. 4 ст. 1 Закону). Але положення, згідно з яким вважалося, що виборці,
які не брали участі у голосуванні на виборах, підтримують результати тих
виборців, які взяли участь у голосуванні на виборах, безпосередньо
порушували конституційні права громадян України, згідно з якими вони
мають право вільно обирати до органів державної влади (статті 38 і 71
Конституції).
Фактично за згаданою статтею Закону громадяни України усувалися від
безпосереднього формування Верховної Ради України як вищого
представницького органу держави.
Не бралося до уваги й те, що неучасть у виборах — теж політика, яка
свідчить про недовіру населення до кандидатів у депутати як
представників існуючої державної влади.
Проте цей Закон врахував об'єктивно існуючу пасивність виборців у
процесі проведення попередніх виборів 1994 р., яка пояснювалася багатьма
причинами об'єктивного і суб'єктивного характеру. Саме тому й було
визначено мінімальну кількість виборців, участь яких у виборах давала
підстави для того, щоб визнати вибори такими, що відбулися.
Закріплена у Законі виборча квота у 4% відобразила прагнення дрібних
партій бути представленими у парламенті. Тим самим об'єктивно
закладалися основи структуризації парламенту, особливо її більшості, яка
за своїм змістом могла бути лише ситуаційною.
Вибори до Верховної Ради України, які відбулися у березні 2002 р. за
новим виборчим законом, довели це. Зокрема, як і прогнозувалося у
виборах взяли участь 35 політичних партій, зареєстрованих
Центрвиборчкомом, проте ознайомитися з їх програмами пересічний
громадянин практично не міг.
У Законі не було визначено, як бути виборцям, які не бажають обрати із
загального списку відповідної партії жодного кандидата?
На підставі пропорційної системи багатьом кандидатам у депутати, які не
були членами відповідної партії, був закритий доступ до парламенту.
Єдиним виходом з цього становища був обов'язковий вступ таких осіб до
певної партії. Більше того, тим самим знову закладався притаманний ра-
-303-
дянській.. системі поділ громадян на партійних і позапартійних, тобто
другорядних.
У разі виборів депутатів від різних партій, у виборчому окрузі
налічувалася певна кількість партій, представники яких відстоювали не
загальні для всіх виборців інтереси, а інтереси певної партії та власні.
За умови, якщо до парламенту було обрано депутатів лише від 6 політичних
партій, виникає закономірне питання,; яка з цих партій візьме на себе
відповідальність за подальший розвиток Української держави?
Пропорційна система порушує принцип індивідуальної відповідальності
депутатів, обраних за списками партій, перед виборцями, адже за згаданої
системи відповідальність перед ними несе певна партія, а не окремий
депутат. Тому, безумовно, виникає ситуація, коли громадянин не може
визначитися, до кого звернутися за захистом своїх прав.
Легалізація пропорційної системи ні в якому разі не сприяла утворенню
конструктивної більшості парламенту, навпаки, вона лише ускладнила
існуючу ситуацію. Крім того, згадана система відобразиться на утворенні
органів і об'єднань парламенту, зокрема депутатських груп і незалежних
депутатів.
І нарешті, запровадження згаданої системи, свідчить про несвоєчасне
прагнення парламентарів скопіювати пропорційну виборчу систему країн
Європи, які йшли до її впровадження не 10 років, як Україна, в якій лише
відбувається процес виникнення партій, а сотні років, протягом яких і
виникли авторитетні політичні партії, що мають довіру народу і беруть
всю повноту відповідальності за свою діяльність через представників цих
партій у парламенті.
Отже, якщо змішану мажоритарно-пропорційну систему буде збережено, то
підвищення виборчої партійної квоти до 6—7% стає об'єктивною
необхідністю. Це підтвердили підсумки виборів до Верховної Ради України
31 березня 2002 р., які свідчать про зменшення кількості партій, які
подолали 4%-вий бар'єр, з 8 до 6.
За умови існування 6—7%-вого бар'єра кількість таких партій становила б
2—3.
Взагалі ж людина як джерело влади і найвища соціальна цінність і партії
— речі не сумісні, оскільки партії завжди відображали не інтереси
народу, а власні. М. Волошин з цього
-304-
приводу зазначав: "Партійність — річ свідомо не людська і не
божественна, вона знищує в людині і саму людину, і божество"1.
Крім того, незрозумілою є практика Верховної Ради України, коли вона
позбавляє український народ права самому вирішувати, яка виборча система
має бути впроваджена на сучасному етапі. По суті повторюється негативна
практика радянського періоду, коли питання кому, кого і як обирати
вирішував не народ, а орган, склад якого формується.
Єдиним суб'єктом реалізації принципу формування не лише парламенту
України, а й обрання глави держави, депутатів та головних посадових осіб
органів місцевого самоврядування має бути народ України відповідно до
законів, які приймаються всеукраїнським референдумом.
Проте, на практиці формування органів державної влади здійснює, за
винятком законодавчої влади, не народ, а відповідні органи (Президент
України, парламент, Кабінет Міністрів). При цьому закони щодо формування
усіх гілок влади розробляє і приймає знову ж таки не народ, а орган,
який він формує.
Цей недолік можна було б усунути, зокрема у 1993— 1994 рр., коли
проводилася плідна робота над підготовкою Закону "Про державну владу в
Україні", в якому визначалися конкретні засоби формування певних органів
державної влади саме народом на основі законів, прийнятих на підставі
рішень всеукраїнського референдуму, на підставі використання певних
проектів законів, підготовлених відповідними державними органами.
Щодо пасивності громадян України, яка спостерігалася під час проведення
попередніх виборів, основою якої, на жаль, були і зберігаються ще з
чйсів існування СРСР, такі складові: інститут самозбереження, породжений
синдромом страху; недовіра до політики, яка здійснюється владою;
нарешті, бідністю більшості громадян України.
Усунення цих причин бачиться передусім в утворенні в Україні потужного
суспільного прошарку населення, який би не залежав від щедрот багатьох
депутатів, які обираються, що дало б можливість самому громадянину без
адміністра-
Див.: Волошин М. Из литературного наследия. — М.: Книга, 1989. — \~і.
526.
-305-
тивного тиску з боку влади самостійно вирішувати питання про те, кого
обирати в парламент.
Це у свою чергу призвело б до розв'язання проблеми "народ—громадянин" та
усвідомлення того, що кожний громадянин — частина народу України. Ми не
повинні забувати глибоко філософську, правову аксіому Платона: "Без мене
народ не повний".
Якщо громадяни, нарешті, усвідомлять, що вони не безсловесна маса, яку
можна за будь-що купити, а перш за все люди, то й кандидати, що їх
обирають до парламенту, стали б поважати етику своєї професії, основою
якої є порядність, чесність у протиставленні її антиподу, як спадку від
минулого, як своєрідній антиетиці професіоналізму, побудованій на
підлабузництві, плазуванні, зрадництві власних поглядів, якщо вони не
збігаються з позицією представників влади.
Вибори 2002 р. певною мірою свідчать про підвищення активності громадян
у процесі голосування за відповідні партії та депутатів від мажоритарних
округів, проте залишається проблема застосування адміністративного
ресурсу та виборчих технологій, через котрі не дістає відображення
справжній вибір громадян щодо своїх представників у парламенті.
3. Установча функція Верховної Ради України
Установча функція парламенту безпосередньо реалізується шляхом утворення
власних органів Верховної Ради України, а також державних органів,
передбачених Конституцією України. •
Щодо першої групи органів.
Перш за все на першій після виборів сесії формуються
органи парламенту.
Незважаючи на те, що процедура пленарного засідання Верховної Ради
України першої після чергових виборів народних депутатів сесії
парламенту визначена у Регламенті Верховної Ради України від 27 липня
1994 р. (ст. 2.2.3— 2.2.5), кожне засідання має свої особливості. Це
стосується і процедури проведення першого після виборів 31 березня 2002
р. пленарного засідання першої сесії Верховної Ради України четвертого
скликання.
-306-
Перш за все одразу після оголошення результатів виборів по новому
формувався склад Підготовчої депутатської групи на основі Положення про
Підготовчу депутатську групу. Оскільки вибори народних депутатів України
проводилися за змішаною (пропорційно-мажоритарною) системою, формування
групи здійснювалося окремо від кількості депутатів, обраних по
одномандатних округах, і окремо — від політичних партій.
Так, 23 члени Підготовчої депутатської групи представляли 29 депутатів,
обраних по одномандатних округах в Автономній Республіці Крим, у всіх 24
областях, містах Києві і Севастополі (по 1 депутату). Делегації
Донецької і Дніпропетровської областей відповідно до Положення
уповноважили до складу Підготовчої депутатської групи по 2 народні
депутати. Всього було делеговано до складу групи 29 депутатів.
Інтереси політичних партій і виборчих блоків політичних партій, які
подолали 4%-вий бар'єр на виборах по багатомандатному загальнодержавному
виборчому округу, представляли: 7 депутатів від блоку "Наша Україна", 5
— від Комуністичної партії України, по 3 — від Блоку Юлії Тимошенко,
Соціалістичної партії України та від Соціал-демократичної партії України
(об'єднаної). Всього від політичних партій і блоків до Підготовчої групи
було обрано 22 депутати.
Отже, в цілому до складу Підготовчої депутатської групи увійшов 51
народний депутат України, вона розпочала свою роботу 22 квітня 2002 р.
Під час засідань Підготовчої депутатської групи під головуванням Голови
Верховної Ради України попереднього скликання було сформовано
керівництво групи та визначено її структуру. У складі керівництва групи
— голова, два заступники та секретар.
Для підготовки конкретних пропозицій і попередньої розробки питань для
їх розгляду на засіданнях групи були створені три підгрупи.
Перша підгрупа — з питань відкриття сесії, Регламенту, формування
робочих органів, президії, лічильної комісії, організації роботи,
порядку денному, висвітлення роботи першої сесії Верховної Ради України.
-307-
Друга підгрупа — з питань обрання керівництва парламенту, формування
депутатських фракцій і комітетів Верховної Ради.
Третя підгрупа — з питань забезпечення умов діяльності Верховної Ради
України та ЇЇ органів і здійснення депутатських повноважень, статусу та
соціально-побутового забезпечення діяльності народних депутатів.
29 квітня 2002 р. групою були схвалені всі питання щодо початку та
організації першої сесії Верховної Ради України четвертого скликання.
Лідери партій та виборчих блоків звернулися до Підготовчої депутатської
групи з пропозиціями щодо внесення змін до проектів документів: про
формування президії сесії, про порядок відкриття і ведення першої сесії,
про формування і реєстрацію депутатських фракцій і груп, про порядок
денний сесії на період обрання складу комітетів, про перелік і
функціональну спрямованість комітетів, про спосіб голосування по
кандидатурах на посаду Голови, першого заступни^ ка і заступника Голови
Верховної Ради України.
13 травня 2002 р. група розглянула всі пропозиції і рекомендації і за
ними прийняла відповідні рішення.
14 травня 2002 р. перша сесія Верховної Ради України четвертого
скликання розпочала свою роботу.
Перше пленарне засідання відкрив Голова Верховної Ради України
попереднього скликання.
Відповідно до ст. 79 Конституції України найстарший за віком народний
депутат України зачитав присягу народного депутата України: "Присягаю на
вірність Україні. Зобов'язуюсь усіма своїми діями боронити суверенітет і
незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського
народу.
Присягаю додержуватися Конституції України та законів України,
виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизників".
Після цього була оголошена перерва для підписання депутатської присяги.
Відмова скласти присягу має наслідком втрату депутатського мандата.
Повноваження народних депутатів України, а звідси і Верховної Ради,
починаються з моменту складення присяги.
-308-
Народні депутати України здійснюють свої повноваження на постійній
основі.
Вони не можуть мати іншого представницького мандата чи бути на державній
службі.
Вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами
діяльності встановлюються Конституцією та Законом України "Про статус
народного депутата України".
Повноваження народних депутатів України припиняються також одночасно з
припиненням повноважень Верховної Ради України.
Повноваження народного депутата України припиняються достроково у разі:
— складення повноважень за його особистою заявою;
— набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;
— визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім;
— припинення його громадянства або виїзду на постійне проживання за межі
України;
— смерті.
Проте є ще одна підстава щодо дострокового припинення повноважень
народного депутата. Згідно з рішенням Конституційного Суду України у
разі виходу народного депутата України, обраного за виборчим списком
політичної партії, блоку політичних партій, зі складу фракції даної
партії, блоку партій, його повноваження припиняються достроково на
основі закону1.
Рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата України
приймається більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.
У разі невиконання вимоги щодо несумісності депутатського мандата з
іншими видами діяльності, повноваження народного депутата України
припиняються достроково на основі закону за рішенням суду (ст. 81
Конституції).
1 Див.: Висновок Конституційного Суду України від 4 липня 2001 р. № 2-в
(2001) у справі за зверненням Верховної Ради України "Про внесення змін
до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України"
(справа про внесення змін до статті 81 Конституції України).
Конституційний Суд України: Рішення. Висновки. 1997—2001. — Книга 2. —
2001. — С. 458—461.
-309-
Після складання присяги Голова Верховної Ради України попереднього
скликання повідомляє, що Центральна виборча комісія України визнала
повноваження 447 народних депутатів України. Прийняли присягу і
зареєструвалися для участі в першому пленарному засіданні 443 депутати.
Таким чином, відповідно до ст. 82 Конституції України Верховна Рада
України четвертого скликання розпочала роботу.
Найстарший за віком депутат відкриває першу сесію нового парламенту.
Після цього Голова Верховної Ради України попереднього скликання
запрошує для подальшого ведення парламентського засідання голову
Підготовчої депутатської групи.
Депутати вирішили голосувати одразу після обговорення
пропозицій групи.
Також було обрано лічильну комісію у складі 21 депутата за пропорцією 1
від 20.
Була підтримана пропозиція більшості лідерів партій і блоків, щоб до
обрання керівництва парламенту до тимчасової президії входили керівники
Підготовчої депутатської групи від Комуністичної партії України, блоку
"Наша Україна", блоку "За Єдину Україну" та Соціалістичної партії
України, які б у порядку черговості вели ранкові та вечірні засідання
парламенту. Депутати також обговорили і прийняли порядок денний першої
сесії до обрання керівництва парламенту.
Депутати також утворили фракції: "Єдина Україна" (175 депутатів), "Наша
Україна" (199), Комуністична партія України (63), СДПУ(о) (31), Блок
Юлії Тимошенко (23), Соціалістична партія України (22).
Проте, процес формування фракцій, а згодом і груп продовжувався, що дещо
змінило політичний спектр парламенту.
Відбулося це перш за все на основі бувшої фракції "Єдина Україна", яка
стала міжфракційним об'єднанням, на базі якого було створено п'ять
партійних фракцій та депутатська група.
В результаті, крім раніше сформованих фракцій, були утворені такі
партійні фракції: " Аграрії України", "Народні демократи", "Регіони
України", "Народно-демократична партія", "Трудова Україна і
Промислово-трудова Україна" (партія промисловців і підприємців), які
поряд з "Нашою
-310-
Україною", СДПУ(о), КПУ та Блоком Юлії Тимошенко складають 9 фракцій.
Водночас були сформовані і 3 депутатські групи: "Демократичні
ініціативи", "Народовладдя", "Європейський вибір".
Таким чином, до складу депутатських фракцій Верховної Ради України
четвертого скликання входять:
1. "Наша Україна"
2. Комуністична партія України
3. Соціал-демократична партія України (об'єднана)
4. Блок Юлії Тимошенко
5. "Аграрії України"
6. "Народні демократи"
7. "Регіони України"
8. Народно-демократична партія
9. "Трудова Україна" і "Партія промисловців і підприємців" Депутатські
групи складають:
1. "Демократичні ініціативи"
2. "Народовладдя"
3. "Європейський вибір".
До складу фракцій входять від 18 до 38 депутатів (наприклад, "Трудова
Україна" і "Партія промисловців і підприємців"), а до депутатських груп
— від 15 до 16 законодавців.
Депутатські фракції утворюються виключно політичними партіями та блоками
політичних партій, які подолали 4%-вий бар'єр на виборах, за умови, що
до складу кожної з них входить не менш як 14 народних депутатів.
Формуються вони народними депутатами, обраними по багатомандатному
загальнодержавному виборчому округу за списками тих політичних партій чи
блоків, які за результатами парламентських виборів подолали згаданий
відсотковий бар'єр, а також депутатами, обраними по одномандатних
виборчих округах, які є членами цих партій. До складу фракції можуть
входити також депутати, які є членами партій, які не подолали 4%-вий
бар'єр, та позапартійні депутати, які підтримують програму відповідної
партії чи блоку партій.
При цьому, політична партія чи блок партій можуть бути представлені в
парламенті лише однією фракцією. Проте, якщо кількість позапартійних
депутатів у складі фракції становить більшість її складу, то вона
втрачає статус депутатської
-311-
фракції і перереєструється апаратом Верховної Ради на депутатську групу.
Частина 2.1 глави 4.2 Регламенту Верховної Ради України передбачає, що
депутатські групи формуються на позапартійній основі з числа народних
депутатів у кількості не менш як 25 народних депутатів, які не входять
до складу депутатських фракцій.
Проте, це положення Регламенту не виконується. Так, до складу
депутатської групи "Демократичні ініциативи" увійшли 16 народних
депутатів, до групи "Народовладдя" — 17 осіб, а до групи Європейський
вибір — 15 законодавців.
Депутат не може входити до складу більш як однієї зареєстрованої
фракції, групи. Голова Верховної Ради і його заступники не входять до
складу жодної депутатської фракції,
групи.
Порядок роботи фракцій і груп визначається Положенням про депутатські
фракції (групи), затвердженим Верховною Радою України.
Групи і фракції формуються на першій сесії Верховної Ради України нового
скликання до розгляду питання про обрання Голови Верховної Ради і
створення органів парламенту. Депутатські групи і фракції реєструються в
Апараті Верховної Ради.
Після реєстрації головуючий на пленарному засіданні інформує депутатів
про сформування відповідних груп і, фракцій.
:
У разі коли склад депутатської групи (фракції) стає менший за
встановлену норму, вона по закінченні 15 днів оголошується Головою
Верховної Ради розпущеною.
До повноважень фракцій і груп належать: попереднє обговорення кандидатур
на посади Голови Верховної Ради, його заступників, голів комітетів, їх
персональний склад; право на пропорційне представництво в органах
парламенту; право на виступ представника групи (фракції) з усіх питань
порядку денного тощо.
Основною формою роботи фракцій і груп є засідання.
Верховна Рада України розглянула питання про кількість парламентських
комітетів і вирішила сформувати 23 комітети, а також Спеціальну
контрольну комісію Верховної Ради з питань приватизації.
-312-
Голова Підготовчої депутатської групи виступив з доповіддю, яку було
прийнято до відома.
Була також прийнята за пропозицією групи постанова Верховної Ради
України про організацію роботи першої сесії парламенту четвертого
скликання. Вона передбачала, що Верховна Рада працюватиме в режимі
пленарних засі~ дань до обрання керівництва парламенту і вирішення
першочергових питань. Пленарні засідання відбуватимуться з вівторка по
п'ятницю включно, ранкові — з 10 до 14 години, вечірні — з 16 до 18,
крім п'ятниці, коли проводитимуться лише ранкові засідання.
Тиждень, з 27 по 31 травня, пропонувався відвести для роботи у комітетах
і фракціях, за умови, що до того часу будуть обрані керівництво
Верховної Ради і комітети. З 24 по 28 червня депутати працювали у
виборчих округах. 11 червня і 9 липня у Верховній Раді відбулися Дні
Уряду, а 4 червня були проведені парламентські слухання з питань
бюджетної політики на 2003 р. Закінчилася перша сесія парламенту 12
липня, а наступна згідно зі ст. 83 Конституції України має початися 3
вересня 2002 р.1.
З доповіддю "Про стан законодавчої бази в Україні" виступив голова
Верховної Ради України третього скликання.
Після цього представники фракцій почали висувати кандидатів на посади
Голови, першого заступника і заступника Верховної Ради України і
голосувати таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів "у пакеті",
тобто одразу за всі три посади.
Відповідно до Регламенту Верховна Рада України до обрання керівництва
парламенту має право приймати лише постанови. При цьому постанови
підписує весь склад Президії сесії. Прикладом такого акта є постанова
Верховної Ради України "Про порядок висвітлення роботи першої сесії
Верховної Ради України четвертого скликання".
Після обрання Голови Верховної Ради України, його першого заступника та
заступника парламент має право приймати всі акти, передбачені ст. 91
Конституції України, в тому числі і закони.
1 Див.: Голос України. — 2002. — 15, 17 травня.
-313-
До обрання керівництва Верховної Ради України Підготовча депутатська
група та Президія парламенту пропонують народним депутатам подати заяви
до Секретаріату Верховної Ради, щодо їх бажання увійти до складу
відповідного
комітету.
Повноваження Президії Верховної Ради України припиняються після
офіційного оголошення Тимчасовою лічильною комісією результатів виборів
керівництва парламенту.
Згідно зі ст. 88 Конституції України та Регламентом обраними на посаду
Голови Верховної Ради, першого заступника і заступника вважаються
народні депутати від певних фракцій, за яких "у пакеті" проголосувало
таємним голосуванням не менше як 226 народних депутатів від
конституційного складу Верховної Ради України (450 народних депутатів).
Верховна Рада у цьому зв'язку одразу приймає постанови про обрання
Голови Верховної Ради України, його першого заступника і заступника.
Після обрання керівників парламенту оголошуються заяви про вихід їх з
відповідних партій. Замість них представляють певну партію три
представники від партій, від яких обрано голову Верховної Ради, першого
заступника і заступника Голови Верховної Ради України.
Відповідно до ст. 88 Конституції України Верховна Рада України не лише
обирає зі свого складу Голову Верховної Ради України, першого заступника
і заступника Голови Верховної Ради України, а й має право відкликати їх.
Голова Верховної Ради України:
— веде засідання Верховної Ради України;
— організовує підготовку питань до розгляду на засіданнях Верховної
Ради України;
— підписує акти, прийняті Верховною Радою України;
— представляє Верховну Раду України у зносинах з іншими органами
державної влади України та органами влади
інших держав;
— організовує роботу апарату Верховної Ради України. Попередній
парламент Верховної Ради України, на жаль,
не визначив підстав відкликання Голови Верховної Ради України. За новим
проектом Регламенту, він може бути в будь-який час відкликаний: на його
прохання; у зв'язку з його незадовільною роботою; у разі дострокового
припинення його
-314-
депутатських повноважень; у разі надання згоди на притягнення його до
відповідальності.
Пропозиції про відкликання вносяться: Головою за його письмовою заявою;
за підписами депутатів не менш як однієї третини від конституційного
складу Верховної Ради України.
Голова Верховної Ради України здійснює повноваження, передбачені
Конституцією України у порядку, встановленому законом про Регламент
Верховної Ради України.
Звичайно під терміном "регламент" (від франц. — ге§1а-тепі, від лат.
ге^иіа — правило) розуміється — 1) порядок ведення засідань, зборів,
сесій та з'їздів представницьких органів; 2) звід правил, які регулюють
внутрішню організацію і діяльність парламенту (однопалатного або
двопалатного), а також правове становище депутата1.
Регламенти приймаються парламентами відповідно до принципів та інших
положень, які містяться у Конституції, конституційних і органічних
законах.
У парламентах звичайно утворюються спеціальні комітети, які контролюють
додержання регламенту.
Звичайно, регламент не є законом, але за своєю юридичною силою може бути
віднесений до нормативно-правових актів.
В Україні Регламент Верховної Ради, який був прийнятий 27 липня 1994 р.,
має силу закону, який встановлює порядок скликання і проведення сесій і
засідань Верховної Ради, формування органів державної влади, визначає
законодавчу процедуру, порядок здійснення контрольної діяльності,
процедуру окремих видів діяльності парламенту, її органів, депутатських
фракцій і груп, народних депутатів, посадових осіб та інші процедури, а
також функції органів Верховної Ради та її посадових осіб, які
випливають з їх повноважень, встановлених Конституцією України.
За 8 років існування Регламенту Верховної Ради України до нього було
внесено багато змін і доповнень. Тому постановою Верховної Ради України
від 8 лютого 2000 р. було встановлено, що до прийняття нового закону про
регламент рішення парламенту з процедурних та організаційних питань
приймаються більшістю від його конституційного складу,
1 Див.: Знциклопедический юридический словарь. — С. 266.
-315-
крім випадків, передбачених Конституцією та законами України. За
пропозицією народних депутатів рішення з питань, що включені до порядку
денного, можуть прийматися без доповіді по них, запитань та обговорення.
Регламент Верховної Ради України діє в частині, що не суперечить
Конституції України, законам і цій постанові.
12 вересня 2000 р. розроблено новий проект Закону України "Про Регламент
Верховної Ради України".
Як і у всіх парламентах світу, після обрання керівництва парламенту
наступною стадією першої (організаційної) сесії Верховної Ради України є
заслуховування народними депутатами відповідно до ч. 2 ст. 106
Конституції України та п. 5 ст. 2.2.6 Регламенту Верховної Ради послання
(доповіді) Президента України "Про внутрішнє і зовнішнє становище
України".
Після цього Верховна Рада України починає формувати свої комітети.
Створення їх відбувається після формування і
реєстрації фракцій.
Про перелік комітетів Верховна Рада приймає постанову. Кількісний склад
кожного комітету визначається парламентом.
Верховна Рада обирає комітети у складі їх голів, перших заступників,
заступників і членів. Кандидатури для обрання голів комітетів та їх
перших заступників .висуваються на засіданнях відповідних фракцій згідно
з квотами пропорційного представництва фракцій та з урахуванням згоди
кандидатів.
Обрання голів комітетів Верховної Ради та їх перших заступників
здійснюється за списком у цілому, без обговорення шляхом поіменного
голосування. За результатами голосування приймається відповідна
постанова.
Члени комітетів Верховної Ради обираються за списком усіх комітетів без
обговорення шляхом поіменного голосування.
Таким чином, у парламенті сформовано 24 комітети, Спеціальна комісія з
питань приватизації, а також призначений керівник Апарату Верховної Ради
України.
Комітети Верховної Ради України четвертого скликання
З питань правової політики З питань науки і освіти
-316-
3 питань державного будівництва та місцевого самоврядування
З питань молодіжної політики, фізичної культури і спорту
З питань соціальної політики та праці
З питань фінансів і банківської діяльності
З питань культури і духовності
З питань бюджету
З питань економічної політики, управління народним господарством,
власності та інвестицій
З питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної
безпеки
З питань аграрної політики та земельних відносин
З питань будівництва, транспорту і зв'язку
З питань охорони здоров'я, материнства та дитинства
З питань промислової політики та підприємництва
У закордонних справах
У справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів
З питань екологічної політики, природокористування та ліквідації
наслідків Чорнобильської катастрофи
З питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності
З питань прав людини, національних меншин і міжнародних відносин
З питань боротьби з організованою злочинністю та корупцією
З питань національної безпеки і оборони
З питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної
Ради України
З питань свободи слова та інформації
З питань європейської інтеграції
Спеціальна комісія Верховної Ради України з питань приватизації.
Одразу ж після сформування комітетів припиняються повноваження
Підготовчої депутатської групи Верховної Ради України.
За пропозицією голови комітет на своєму засіданні, при кількості членів
комітету від 10 до 20 народних депутатів України, обирає першого
заступника і заступника голови комітету, а при кількості від 20 до ЗО
народних депутатів — першого заступника і двох заступників комітету, за
винятком
-317-
Комітету з питань фінансів і банківської діяльності, який за пропозицією
його голови обирає першого заступника і трьох заступників голови
комітету.
Перший заступник і заступник (заступники) голови комітету не можуть бути
членами однієї депутатської фракції, а також тих депутатських фракцій,
до складу яких входять голова комітету та секретар комітету.
Голова комітету в межах своїх повноважень розподіляє обов'язки між
першим заступником і заступником (заступниками) голови комітету.
Правовий статус комітетів Верховної Ради України визначено в Законі
України "Про постійні комісії Верховної Ради України" від 4 квітня 1995
р. з наступними змінами та доповненнями, викладеними в Законі України
"Про внесення змін до Закону України "Про постійні комісії Верховної
Ради України" від 14 липня 1998 р., згідно з яким у назві і тексті
Закону слово "комісії" було замінено словом "комітети".
Перелік комітетів, функціональна спрямованість їх діяльності
визначаються Верховною Радою України з урахуванням важливості проблем
державного, господарського, соціально-культурного будівництва, а також
інших факторів об'єктивного характеру.
Основні функції комітетів:
— законопроектна робота, яка включає організацію розробки за дорученням
Верховної Ради України чи з власної ініціативи проектів законів та інших
актів, що розглядаються Верховною Радою України, попередній розгляд та
підготовку висновків і пропозицій щодо законопроектів, внесених іншими
суб'єктами законодавчої ініціативи, доопрацювання та редагування за
дорученням Верховної Ради України чи з власної ініціативи окремих
законопроектів за наслідками розгляду їх у першому та наступних
читаннях, визначення завдань щодо розробки законопроектів чи їх
структурних частин, узагальнення зауважень і пропозицій, що надійшли
внаслідок їх всенародного обговорення;
— збір, вивчення, дослідження інформації з питань, що належать до
компетенції комітетів, організація слухань з цих питань, у тому числі на
засіданнях Верховної Ради України;
— здійснення контролю за додержанням та реалізацією Конституції та
законів України, інших нормативних актів Верховної Ради України, за
відповідністю підзаконних актів
-318-
Конститущї законам України, а також вивчення ефективності їх
застосування;
— вивчення доцільності та ефективності дій Уряду України, інших органів
державної виконавчої влади, їх посадових осіб з питань, віднесених до
компетенції комітетів, підготовка та подання відповідних
висновків на розгляд Верховної Ради України;
— участь у складанні, прийнятті, контролі за виконанням державного
бюджету в частині, що віднесена до компетенції комітетів з метою
забезпечення доцільності, економності та ефективності використання
державних коштів;
— попередній розгляд та підготовка висновків і пропозицій щодо
ратифікації чи денонсації міжнародних договорів і угод, проектів
перспективних програм економічного і соціально-культурного розвитку
України, звітів про їх виконання та інших питань, що розглядаються
Верховною Радою України;
— попереднє обговорення кандидатур посадових осіб, які відповідно до
Конституції та законів України обираються, призначаються або
затверджуються Верховною Радою України, заслуховування та підготовка до
розгляду Президією та Верховною Радою України відповідних висновків щодо
цих кандидатур;
— обговорення кандидатур посадових осіб, призначення яких відповідно до
законодавства погоджується з комітетом, підготовка відповідних висновків
щодо цих осіб.
У Законі визначені повноваження комітетів у галузі законотворчої,
організаційної і контрольної діяльності цих органів. Комітети
зобов'язані:
— якісно відповідно до вимог чинного законодавства готувати
законопроекти для розгляду на пленарних засіданнях Верховної Ради
України, здійснювати попередній їх розгляд, редагування та підготовку
питань, що належать до їх відання;
— періодично звітувати перед Верховною Радою України про свою роботу;
— своєчасно виконувати доручення Верховної Ради України та її Президії
з питань законопроектної та організаційної роботи, інформувати Президію
Верховної Ради України про хід їх виконання;
— вивчати і враховувати у своїй діяльності громадську думку, розглядати
листи громадян, у яких містяться пропо-
-319-
зиції щодо вдосконалення законодавства та практики його реалізації, і
своєчасно реагувати на них;
— у разі невиконання або неналежного виконання головами комітетів своїх
обов'язків Верховна Рада України може достроково відкликати їх з посади,
ліквідувати чи реорганізувати комітет у порядку, передбаченому
Регламентом Верховної Ради України.
Основна форма роботи комітетів — засідання, які є правомочними, якщо на
них присутня більш як половина від затвердженого Верховною Радою України
складу її членів.
Засідання комітетів проводяться відкрито і гласно, крім випадків, коли
за рішенням комітету проводиться закрите
засідання.
За рішенням комітетів на їх засіданнях можуть відбуватися слухання з
питань, що належать до їхньої компетенції. Мета слухань — отримати
всебічну інформацію щодо питань, які розглядаються, їх вивчення і
обговорення. Інформація, отримана під час слухань, використовується для
прийняття рішень постійних комітетів. Слухання проводяться відкрито,
крім випадків, коли комітет прийме рішення про
закрите засідання.
Для проведення слухання постійний комітет визначає кворум, який не може
бути менший за три члени. Під час слухань кожен член комітету має право
ставити запитання промовцям та одержувати відповіді на них.
За результатами обговорення питання на засіданнях комітетів більшістю
голосів присутніх членів комітету, крім випадків, передбачених Законом,
шляхом поіменного голосування приймаються 3 види актів цих органів:
рішення — з питань, що стосуються організації роботи
комітетів;
рекомендації — щодо розгляду Верховною Радою України питань, які
стосуються осіб та органів, що мають право законодавчої ініціативи, а
також щодо контрольної діяльності комітетів;
висновки — щодо законопроектів і проектів інших актів, внесених на
розгляд Верховної Ради України суб'єктами, які мають право законодавчої
ініціативи, а також щодо кандидатур, які пропонуються для обрання,
призначення чи затвердження Верховною Радою України або призначення яких
відповідно до постанов Верховної Ради України погоджуєть-
-320-
ся з комітетами, крім випадків, визначених Законом або Регламентом
Верховної Ради України.
Відкрите голосування здійснюється особисто членами комітету. Результати
голосування заносяться до протоколу засідання.
Депутати, які з поважних причин відсутні на засіданні комітету, можуть
брати участь у голосуванні з питань, внесених на розгляд комітету,
шляхом подачі письмових заяв щодо позиції депутата з обговорюваних на
засіданні питань. Такі заяви можуть бути подані до початку засідання
комітету, на якому розглядається відповідне питання.
Засідання комітету відповідно до затвердженого ним плану роботи або за
дорученням Верховної Ради України чи її Голови або за власною
ініціативою скликає голова комітету.
Голова комітету зобов'язаний скликати засідання комітету, якщо на цьому
наполягає не менш як третина членів комітету. У разі коли голова
комітету на вимогу її членів не скликає засідання, вони можуть зібратися
самостійно і за наявності кворуму обрати головуючого для ведення
засідання.
Для забезпечення конкретних напрямів своєї діяльності комітет створює зі
свого складу підкомісії.
Підкомісія може створюватися у складі не менш як трьох членів комітету.
Члени комітету можуть входити до складу кількох підкомісій. Діяльність
підкомісій забезпечується відповідними підрозділами секретаріату або
працівником апарату Верховної Рди, які входять до структури
секретаріату.
Голова підкомісії обирається на засіданні комітету відкритим
голосуванням більшістю голосів членів комітету від їх фактичної
кількості.
Повноваження підкомісій, їх перелік та кількісний склад визначаються
положенням про комітет.
Кожна підкомісія має право проводити засідання, слухання проектів
законодавчих актів і звітувати перед комітетом з питань, переданих їй на
розгляд або віднесених до її компетенції.
Підкомісія не може без згоди голови комітету проводити засідання
одночасно з засіданням комітету.
Всі члени комітету незалежно від того, чи є вони членами підкомісій,
можуть відвідувати засідання будь-якої підкомісії та брати участь в
обговоренні питань з правом дорадчого голосу.
11 2-290
- 321 -
Для підготовки проектів законодавчих актів Верховної Ради України,
проектів рішень, рекомендацій, висновків комітетів і розгляду питань, що
обговорюються на засіданнях комітетів, можуть створюватися робочі групи
і призначатися їх керівники.
До складу робочої групи включаються члени комітету, інші народні
депутати України, які не є членами цього комітету, за їхньою згодою, а
також можуть включатися працівники Секретаріату Верховної Ради України,
науково-дослідних інститутів і навчальних закладів, фахівці-практики,
автори проектів.
Робочу групу очолює народний депутат України, якщо він в ініціативному
порядку бере на себе відповідальність за підготовку відповідного
законопроекту. Напрацьовані матеріали вона подає на розгляд комітету.
Питання, що належать до відання кількох комітетів, можуть за їх
ініціативою, а також за дорученням Верховної Ради України розглядатися
комітетами спільно. Спільні засідання веде один із голів цих комітетів
за їх взаємною згодою. У разі необхідності спільне засідання за рішенням
комітетів можуть вести Голова Верховної Ради України або його
заступники.
Рішення, прийняті на спільному засіданні комітетів, підписують голови
відповідних комітетів. Голосування з обговорюваних питань проводиться
окремо.
Спільне засідання комітету, на якому розглядається пропозиція про дачу
згоди на затримання, арешт чи притягнення до кримінальної або
адміністративної відповідальності народного депутата України, веде
Голова Верховної Ради України, а у разі його відсутності — заступник
Голови Верховної Ради України.
Комітети подають на розгляд Верховної Ради України свої висновки,
рекомендації на підготовлені ними законопроекти чи проекти інших актів.
Оформлення документів комітетів має відповідати вимогам, встановленим
Регламентом Верховної Ради України та Законом.
Висновки комітетів за наслідками попереднього розгляду проекту
законодавчого акта повинні містити:
обгрунтування доцільності його розробки чи прийняття; загальну
характеристику проблем, розв'язанню яких сприятиме прийняття даного
законопроекту; фінансово-економіч-
- 322 -
не обгрунтування, якщо реалізація законопроекту потребує матеріальних
витрат; пропозиції про запровадження нової статті бюджету щодо
збільшення чи зменшення урядових надходжень або оподаткування; аналіз
того, чи не зумовить прийняття законопроекту додаткову інфляцію.
До висновку комітету кожен з його членів може подати свої зауваження чи
окрему думку.
Висновки або рекомендації комітетів щодо обрання, призначення або
затвердження Верховною Радою України кандидатур посадових осіб мають
містити: перелік документів щодо посадової особи, які розглянув комітет,
відповідно до чинного законодавства; висновки кваліфікаційного комітету
і комітету щодо рівня кваліфікації та освіти кандидата на посаду;
перелік документів, які додатково витребував комітет для ознайомлення із
службовою кар'єрою кандидата на посаду; чітко виражену точку зору
комітету щодо схвалення чи заперечення стосовно кандидатури посадової
особи; обгрунтування і мотиви прийнятого рішення.
Висновок комітету щодо нагляду і контролю за діяльністю органів
державної виконавчої влади або посадової особи має містити конкретні
посилання на статті законодавчих актів України, що передбачають норми,
які порушує або нена-лежно виконує цей орган чи посадова особа, з
зазначенням фактів, що це підтверджують.
У висновку мають бути визначені заходи, які необхідно здійснити для
усунення недоліків, виявлених комітетом, та мотивації щодо
відповідальності посадової особи, рівня відповідності її посаді, яку
вона обіймає, та рекомендації щодо здійснення інших організаційних
заходів.
Після обрання комітетів Верховна Рада України вирішує питання порядку
денного сесії.
Щодо порядку формування парламенту України на підставі принципу
представництва, який безпосередньо впливає на утворення органів
Верховної Ради України.
Існують дві основні умови, яким має відповідати внутрішня організація
будь-якого законодавчого органу: наявність певного зводу правил, яким
він керується під час проведення своїх засідань, організації дебатів,
поведінки депутатів, голосування тощо; та обов'язкове додержання
встановлених правил усіма учасниками парламентської діяльності.
й»
-323-
Стосовно першої умови. Як зазначилося, в Україні ще 27 липня 1994 р.
Верховна Рада прийняла Регламент Верховної Ради, в якому визначалася
процедура діяльності цього органу. На жаль, після прийняття у 1996 р.
Конституції України, багато його положень не відповідає Основному
Закону, а робота з підготовки нового Регламенту здійснюється досить
повільно.
Щодо другої умови. Парламент як загальнонаціональна виборна установа
втілює в собі представництво різних суспільних інтересів. У цьому
розумінні життєдіяльність будь-якої представницької установи багата на
конфлікти і зіткнення. Саме тому для парламенту, більш ніж для
будь-якого органу, важливі процедури, які встановлюються і додержуються
самими учасниками цих процедур. У зв'язку з цим надзвичайно важливим
завданням парламенту України є розробка і прийняття "Кодексу поведінки
депутатів Верховної Ради України".
У процесі формування органів Верховної Ради України на сучасному етапі
першорядним завданням було питання про визначення правового статусу
парламентської більшості і опозиції — проблема, яка мала бути вирішена
значно раніше.
Як відомо, формування парламентської більшості відбулося наприкінці
січня 2000 р. на підставі об'єднання дрібних політичних партій. З метою
визначення її статусу розроблявся проект Закону "Про парламентську
більшість Верховної Ради України", причому згадана більшість вважалася
постійно діючою, тобто фактично вона перетворювалася на постійно діючий
орган Верховної Ради, що не відповідає Конституції України. Головне не
це, а те, що не були визначені шляхи перетворення ситуаційної більшості
на конструктивну.
Крім того, у будь-якому парламенті країн світу немає закону про
парламентську більшість. Навпаки, у країнах з давніми парламентськими
традиціями, прийнято закони, в яких визначається правовий статус
опозиції. Тому вважаємо, що невідкладним завданням Верховної Ради
України була б підготовка проекту Закону "Про опозицію" з наступним його
прийняттям парламентом. Це зняло б низку незрозумілих питань, зокрема,
чому найбільші за складом політичні партії у 2001 р. були позбавлені
права формувати відповідні комітети Верховної Ради.
-324-
Не викликає в цілому заперечення процедура формування комітетів
Верховної Ради. Проте Закон України "Про комітети Верховної Ради
України" багато в чому не відповідає Конституції України. Уявляється,
слід виключити негативну практику чинного Регламенту, коли закон,
положення, зокрема про депутатські групи і фракції Верховної Ради,
тексту-ально переносяться до регламенту. Доцільно, щоб цей документ
містив лише процедурні правила організації і діяльності саме Верховної
Ради та органів, які вона утворює.
Заключним етапом першої (організаційної) сесії Верхов-~ ної Ради України
є розгляд і затвердження порядку денного сесії на подальший період.
Відповідно до ст. 89 Конституції України Верховна Рада у межах своїх
повноважень може створювати спеціальні комісії для підготовки і
попереднього розгляду питань.
Крім того, Верховна Рада України для проведення розслідування з питань,
що становлять суспільний інтерес, створює тимчасові слідчі комісії, якщо
за це проголосувала не менш як одна третина від її конституційного
складу.
Висновки і пропозиції тимчасових слідчих комісій не є вирішальними для
слідства і суду.
Організація і порядок діяльності комітетів Верховної Ради України, її
тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій встановлюються
законом.
Таким нормативно-правовим актом є Закон України "Про тимчасові слідчі та
спеціальні комісії Верховної Ради України", прийнятий Верховною Радою
України 21 грудня 2000 р.
Згідно з цим Законом тимчасові слідчі комісії є колегіальними
тимчасовими органами Верховної Ради України, завданням яких є здійснення
парламентського контролю шляхом проведення розслідування з питань, що
становлять суспільний інтерес.
У свою чергу тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради є колегіальними
тимчасовими органами Верховної Ради України, завданням яких є підготовка
і попередній розгляд питань за дорученням Верховної Ради України, у тому
числі доопрацювання проектів законів та інших актів Верховної Ради
України.
Питання про утворення слідчої або спеціальної комісій включається
окремим пунктом до порядку денного сесії Верховної Ради України.
-325-
Закон визначає статус, організацію і порядок діяльності слідчих і
спеціальних комісій, які підзвітні Верховній Раді України. Термін
попереднього звіту слідчих комісій визначається Верховною Радою при
утворенні цих комісій. Наступний звіт слідчої комісії заслуховується
після завершення її роботи або не пізніше як через три місяці після
попереднього звіту, якщо робота комісії потребує більш тривалого часу.
У Законі визначаються принципи, повноваження, обов'язки слідчих комісій,
організація і порядок їх діяльності (утворення, проведення засідань,
порядок розгляду питань на засіданнях, здійснення перевірок тощо). На
підставі цього слідчі комісії готують висновки та пропозиції.
Звіти слідчих комісій та їх висновки розглядає Верховна Рада України.
Окремо Закон визначає особливості статусу спеціальної тимчасової слідчої
комісії для проведення розслідування у справі про усунення Президента
України з поста у порядку імпічменту.
Відповідно до Конституції України для проведення розслідування у справі
про усунення Президента з поста у порядку імпічменту Верховна Рада
України утворює спеціальну тимчасову слідчу комісію, до складу якої
включаються спеціальний прокурор і спеціальні слідчі. Підставою для
утворення цієї комісії є заява, підписана більшістю від конституційного
складу Верховної Ради України, про вчинення Президентом України
державної зради або іншого злочину та порушення питання про усунення
його з поста у порядку імпічменту.
Слідча комісія з імпічменту діє на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією України, цим Законом.
Спеціальний прокурор включається до складу слідчої комісії з імпічменту
за постановою Верховної Ради України за пропозицією цієї комісії. Після
прийняття такої постанови він набуває право вирішального голосу на
засіданнях слідчої комісії з імпічменту.
Спеціальний прокурор може бути як з числа атестованих прокурорів органів
прокуратури України, так і з інших осіб, які відповідають вимогам,
встановленим цим Законом.
-326-
Спеціальні слідчі включаються до складу слідчої комісії з імпічменту за
постановою Верховної Ради України за пропозицією цієї комісії. Вони
можуть бути з числа слідчих органів прокуратури України, а також інших
осіб, які відповідають вимогам, встановленим цим Законом.
Закон також визначає особливості утворення спеціальної комісії.
Постанова Верховної Ради України про утворення спеціальної комісії
визначає: назву комісії; завдання комісії; кількісний склад комісії;
обраного Верховною Радою України голову (співголів) комісії;
персональний склад членів комісії; термін діяльності комісії (на
заздалегідь визначений час або на час виконання певної роботи); обсяг
коштів (та їх джерел), попередньо виділених у розпорядження комісії для
оплати робіт або послуг, наданих юридичними і фізичними особами,
залученими комісією для виконання завдання; заходи щодо кадрового,
матеріально-технічного, інформаційного та організаційного забезпечення
роботи комісії.
Рішення про утворення спеціальної комісії Верховна Рада України приймає
більшістю голосів від її конституційного складу.
Спеціальна комісія утворюється з числа народних депутатів України, які
дали на це згоду. Кількісний склад комісії повинен забезпечувати
пропорційне представництво від кожної зареєстрованої депутатської
фракції (групи). Голова комітету Верховної Ради України не може бути
обраний головою спеціальної комісії.
Пропозиції щодо персонального складу спеціальної комісії подаються
депутатськими фракціями (групами).
На підставі заяви народного депутата України, який входить до складу
спеціальної комісії, він звільняється Головою Верховної Ради України від
обов'язку бути присутнім на засіданнях комітету Верховної Ради України,
членом якого він є, і його відсутність з цієї причини не впливає на
кворум у комітеті.
Визначається також порядок діяльності спеціальних комісій та їх
особливості.
Спеціальна комісія є головною з питання, для підготовки якого її
створено. Вона здійснює свою діяльність відповідно до Закону, що
регламентує діяльність комітетів Верховної
-327-
Ради України, з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.
Особливостями спеціальних комісій є те, що вони працюють у відкритому
режимі, однак за їх рішенням можуть проводитися і закриті засідання. На
засідання спеціальних комісій можуть бути запрошені члени Кабінету
Міністрів України, керівники центральних та місцевих органів виконавчої
влади, органів місцевого самоврядування, інші посадові особи для надання
необхідної інформації.
Спеціальна комісія має право вимагати від запрошених мотивованих
пояснень у разі 'їх неявки на відповідне засідання.
Спеціальна комісія у визначений Верховною Радою України термін, але не
пізніше як через шість місяців після її утворення, подає Верховній Раді
України письмовий звіт про виконану роботу, а також підготовлені нею
відповідні проекти актів Верховної Ради України та інші матеріали, які
розповсюджуються серед народних депутатів України. Після обговорення
результатів роботи спеціальної комісії на пленарному засіданні Верховна
Рада України приймає остаточне рішення щодо них або доручає комісії
продовжити роботу і визначає для цього новий термін.
Нарешті, згідно з частинами 16 і 17 ст. 85 Конституції України Верховна
Рада України призначає на посаду та звільняє з посади Голову та інших
членів Рахункової палати. Організація і діяльність цього органу
Верховної Ради регламентується Законом України "Про Рахункову палату"
від 11 липня 1996 р.
Верховна Рада України також призначає на посаду та звільняє з посади
Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини і заслуховує його
щорічні доповіді про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в
Україні. Правовий статус цього органу парламенту визначено у Законі
України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" від 20
листопада 1997 р.
До другої групи державних органів, в утворенні і формуванні яких бере
участь Верховна Рада України, належать наступні.
Безпосередньо Верховна Рада України обирає суддів безстрокове (п. 27 ст.
85 Конституції).
При формуванні певних органів Верховна Рада дає згоду на їх призначення.
-328-
Зокрема, це стосується надання згоди:
на призначення Президентом України Прем'єр-міністра України (п. 12 ст.
85); на призначення на посади та звільнення з посад Президентом України
Голови Антимонополь-ного комітету України, Голови Фонду державного майна
України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України
(п. 24 ст. 85); на призначення Президентом України на посаду
Генерального прокурора України; висловлення недовіри Генеральному
прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади (п. 25 ст.
85 Конституції).
Верховна Рада також дає згоду на призначення на відповідні посади осіб
на підставі подання Президента України. До них належать: Голова
Національного банку України (п. 18 ст. 85), члени Центральної виборчої
комісії (ч. 21 ст. 85 Конституції).
У ряді випадків функціонування відповідних органів здійснюється на
паритетних засадах, коли половину їх складу призначає Президент України,
а половину — Верховна Рада України. Це стосується призначення половини
Національної Ради України з питань телебачення і радіомовлення (п. 20
ст. 85) та призначення і звільнення половини складу Ради Національного
банку України (п. 19 ст. 85 Конституції).
Нарешті, Верховна Рада України призначає третину складу Конституційного
Суду України (п. 20 ст. 85 Конституції).
Усі ці питання, а також заслуховування Верховною Радою щорічних та
позачергових посилань Президента України; визначення порядку проведення
парламентом урочистого засідання з приводу вступу на пост новообраного
Президента України, а також визначення порядку усунення Президента з
поста в порядку імпічменту розглядаються Верховною Радою України згідно
з Регламентом, за спеціальними процедурами.
4. Сесія Верховної Ради України — основна організаційно-правова форма її
діяльності
^ Відповідно до ст. 82 Верховна Рада України працює се-сійно. Сесія
складається з пленарних засідань, засідань комі-
-329-
тетів, тимчасових слідчих і спеціальних комісій Верховної
Ради.
Проте, якщо проаналізувати зміст роботи сесії, то вона включає три
складові: пленарні засідання, засідання комітетів і комісій Верховної
Ради та робота депутатів у виборчому окрузі та за його межами.
• Верховна Рада України є повноважною за умови обрання не менш як двох
третин від її конституційного складу.
Вона збирається на першу сесію не пізніше ніж на тридцятий день після
офіційного оголошення результатів виборів.
Порядок роботи Верховної Ради встановлюється Конституцією та Законом
України "Про Регламент Верховної Ради
України".
Згідно з Конституцією сесії поділяються на чергові та позачергові.
Чергові сесії Верховної Ради України починаються пер-"шого вівторка
лютого і першого вівторка вересня кожного року. Перша сесія скликається
двічі на рік, а закінчується не пізніше як за 45 днів до початку
наступної сесії, а друга сесія починається першого вівторка вересня і
закінчується не пізніше як за 10 днів до початку першої сесії наступного
календарного року.
Позачергові сесії Верховної Ради України, із зазначенням порядку
денного, скликаються Головою Верховної Ради України на вимогу не менш як
третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної
Ради України або на вимогу Президента України не пізніше як у
десятиденний строк після надходження вимоги про її скликання.
У разі введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні Верховна Рада
України збирається у дводенний строк
без скликання.
У разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України під час дії
воєнного чи надзвичайного стану її повноваження продовжуються до дня
першого засідання першої сесії Верховної Ради України, обраної після
скасування воєнного чи надзвичайного стану.
Детально закони України регулюють питання щодо воєнного чи надзвичайного
стану. Це, зокрема, закони України "Про правовий режим воєнного стану"
від 6 квітня 2000 р.
- 330 -
та "Про правовий режим надзвичайного стану" від 16 березня 2000 р.
Засідання Верховної Ради України проводяться відкрито. Закрите засідання
проводиться за рішенням більшості від конституційного складу Верховної
Ради України.
Рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних
засіданнях шляхом голосування. При цьому голосування на засіданнях
Верховної Ради України здійснюється народним депутатом України особисто.
Проте, народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за
результати голосування або висловлювання в парламенті та його органах,
за винятком відповідальності за образу чи наклеп.
Відповідно до ст. 90 Конституції України повноваження Верховної Ради
України припиняються у день відкриття першого засідання Верховної Ради
України нового скликання. Але Президент України може достроково
припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти
днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися.
Повноваження Верховної Ради України, що обрана на позачергових виборах,
проведених після дострокового припинення Президентом України повноважень
Верховної Ради України попереднього скликання, не можуть бути припинені
протягом одного року з дня її обрання.
Повноваження Верховної Ради України не можуть бути також достроково
припинені в останні шість місяців строку повноважень Президента України.
5. Повноваження Верховної Ради України
Повноваження Верховної Ради України, тобто її права та обов'язки, згідно
зі ст. 85 Конституції України можуть бути класифіковані відповідно до
таких сфер.
До сфери державного будівництва належать такі повноваження:
— внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених
розділом XIII цієї Конституції;
— призначення всеукраїнського референдуму з питань, визначених ст. 73
цієї Конституції;
— визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики;
— прийняття законів.
- 331 -
До сфери економічної і соціальної належать:
— затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього;
контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення
щодо звіту про його
виконання;
— затвердження загальнодержавних програм економічного,
науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку,
охорони довкілля;
— розгляд і прийняття рішення щодо схвалення програми діяльності
Кабінету Міністрів України;
— здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України
відповідно до цієї Конституції;
— затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги
іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання
Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових
організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України,
здійснення контролю за їх використанням.
У галузі взаємовідносин Верховної Ради України з Президентом України
виділяють такі повноваження:
— призначення виборів Президента України у строки, передбачені цією
Конституцією;
— заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України
про внутрішнє і зовнішнє становище
України;
— оголошення за поданням Президента України стану війни і укладення
миру, схвалення рішення Президента України про використання Збройних Сил
України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти
України;
— усунення Президента України з поста в порядку особливої процедури
(імпічменту), встановленої ст. 111 Конституції.
До сфери формування органів держави, призначення
чи обрання посадових осіб належать:
— призначення чи обрання на посади, звільнення з посад, надання згоди
на призначення і звільнення з посад осіб у випадках, передбачених
Конституцією.
У галузі обороноздатності України та зовнішньополітичної діяльності
виділяють такі повноваження:
— затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій
Збройних Сил України, Служби безпеки Украї-
-332-
ни, інших утворених відповідно до законів України військових формувань,
а також Міністерства внутрішніх справ України;
•— схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам, про
направлення підрозділів Збройних Сил України до іншої держави чи про
допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України;
— затвердження протягом двох днів з моменту звернення Президента
України указів про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні
або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про
оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації;
— надання у встановлений законом строк згоди на обов'язковість
міжнародних договорів України та денонсація міжнародних договорів
України.
У сфері адміністративно-територіального устрою та місцевого
самоврядування виділяють:
— утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і
міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і
перейменування населених пунктів і районів;
— призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого
самоврядування.
До сфери контрольної діяльності парламенту належать:
— здійснення парламентського контролю у межах, визначених цією
Конституцією;
— дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної
Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про
порушення нею Конституції або законів України; призначення позачергових
виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
— прийняття рішення про направлення запиту до Президента України на
вимогу народного депутата України, групи народних депутатів чи комітету
Верховної Ради України, попередньо підтриману не менш як однією третиною
від конституційного складу Верховної Ради України.
Відповідно до ст. 91 Верховна Рада України приймає закони, постанови та
інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків,
передбачених цією Конституцією. При цьому ці акти застосовуються при
реалізації повноважень, викладених у ст. 85 Конституції України.
На відміну від положень, закріплених у ст. 85 Конститу-
-333-
ції України, Основний Закон окремо визначає перелік питань, які
вирішуються лише законами України.
На підставі ст. 92 Конституції України виключно законами України
визначаються: права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і
свобод; основні обов'язки громадянина; громадянство, правосуб'єктність
громадян, статус іноземців та осіб без громадянства; права корінних
народів і національних меншин; порядок застосування мов; засади
використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони,
континентального шельфу, освоєння космічного простору, організації та
експлуатації енергосистем, транспорту і зв'язку; основи соціального
захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці
і зайнятості, шлюбу, сім'ї, охорони дитинства, материнства, батьківства;
виховання, освіти, культури і охорони здоров'я; екологічної безпеки;
правовий режим власності; правові засади і гарантії підприємництва;
правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання; засади
зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи; засади
регулювання демографічних та міграційних процесів; засади утворення і
діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян, засобів масової
інформації; організація і діяльність органів виконавчої влади, основи
державної служби, організації державної статистики та інформатики;
територіальний устрій України; судоустрій, судочинство, статус суддів,
засади судової експертизи, організація і діяльність прокуратури, органів
дізнання і слідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань;
основи організації та діяльності адвокатури; засади місцевого
самоврядування; статус столиці України; спеціальний статус інших міст;
основи національної безпеки, організації Збройних Сил України і
забезпечення громадського порядку; правовий режим державного кордону;
правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної
екологічної ситуації; організація і порядок проведення виборів і
референдумів; організація і порядок діяльності Верховної Ради України,
статус народних депутатів України; засади цивільно-правової
відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або
дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.
Виключно законами України встановлюються також: Державний бюджет України
і бюджетна система Украї-
-334-
ни; система оподаткування, податки і збори; засади створення і
функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного
ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на
території України; порядок утворення і погашення державного внутрішнього
і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів,
їх види і типи; порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до
інших держав; порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних
сил інших держав на території України; одиниці ваги, міри і часу;
порядок встановлення державних стандартів; порядок використання і
захисту державних символів; державні нагороди; військові звання,
дипломатичні ранги та інші спеціальні звання; державні свята; порядок
утворення і функціонування вільних* та інших спеціальних зон, що мають
економічний чи міграційний режим, відмінний від загального.
Законом України також оголошується амністія.
6. Законодавча функція Верховної Ради України
Законодавча функція парламенту України реалізується перш за все
суб'єктами законодавчої ініціативи.
Відповідно до ст. 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у
Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам
України, Кабінету Міністрів України і Національному банку України.
Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, Верховна
Рада України розглядає позачергово.
Такі законопроекти мають бути терміново включені Верховною Радою України
до порядку денного її сесії і розглянуті у пріоритетному порядку —
раніше від інших законопроектів — на всіх стадіях законодавчого процесу
відповідно до процедури, встановленої Конституцією України та
Регламентом Верховної Ради України1.
Див. Рішення Конституційного Суду України від 28 березня 2001 р. № 2
рп/2001 у справі за конституційним поданням Президента України щодо
офіційного тлумачення положення ст. 93 Конституції України (справа про
позачерговий розгляд законопроектів). Конституційний Суд України.
Рішення. Висновки. — 1997—2001. — Книга 2. — К.: Юрінком Інтер. — С.
355—357.
-335-
Проект закону проходить певні стадії, із сукупності яких складається
законодавча процедура. Це такі стадії:
— розробка, внесення і відкликання законодавчих законопроектів;
— підготовка та попередній розгляд законопроектів;
— розгляд законопроектів Верховною Радою;
— загальні положення щодо розгляду законопроектів;
— порядок розгляду законопроектів у першому читанні;
— порядок розгляду законопроектів у другому читанні;
— порядок розгляду законопроектів у третьому читанні;
— підписання та опублікування прийнятих законів;
— внесення змін і доповнень, скасування законів.
За ст. 94 Конституції України прийнятий Верховною Радою закон підписує
Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові
України.
Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону
підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або
повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до
Верховної Ради України для повторного розгляду.
Про повторний розгляд законів, повернутих пропозиціями Президента
України. Встановлена ч. 4 ст. 94 Конституції України вимога щодо
повторного прийняття закону Верховною Радою не менш як двома третинами
від її конституційного складу поширюється лише на закони та пропозиції
Президента України, які повністю або частково відхилені. Ця вимога
стосується і прийняття закону в цілому. У разі прийняття парламентом
закону після повторного розгляду з урахуванням пропозицій Президента
глава держави зобов'язаний підписати та офіційно оприлюднити у
десятиденний строк1.
У разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув
закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом
України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.
1 Див.: Рішення Конституційного Суду України від 7 липня 1998 р. №
11-рп/98 у справі щодо порядку голосування та повторного розгляду
законопроектів Верховною Радою України. Конституційний Суд України.
Рішення. Висновки. 1997—2001. — Книга 1. — С. 257—263.
-336-
Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною
Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу,
Президент України зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити
протягом десяти днів.
Закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного
оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня
його опублікування.
Свої особливості має і прийняття рішень Верховною Радою України за
спеціальними процедурами.
Крім уже перелічених, до них належать затвердження Державного бюджету
України і контроль за його виконанням.
Відповідно до ст. 95 Основного Закону бюджетна система України будується
на засадах справедливого і неупере-дженого розподілу суспільного
багатства між громадянами і територіальними громадами.
Виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які
видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове
спрямування цих видатків.
Держава прагне до збалансованості бюджету України.
Регулярні звіти про доходи і видатки Державного бюджету України мають
бути оприлюднені.
Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою України
на період з 1 січня по 31 грудня, а за особливих обставин — на інший
період.
Кабінет Міністрів України не пізніше 15 вересня кожного року подає до
Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України на
наступний рік. Разом із проектом закону подається доповідь про хід
виконання Державного бюджету України поточного року (ст. 96
Конституції).
Кабінет Міністрів України відповідно до закону подає до Верховної Ради
України звіт про виконання Державного бюджету України.
Поданий звіт має бути оприлюднений (ст. 97 Конституції).
Крім бюджету, за спеціальними процедурами відбувається:
— розгляд питань про воєнний і надзвичайний стан в Україні або окремих
її місцевостях, про оголошення стану війни тощо;
— надання згоди на обов'язковість міжнародних договорів України та їх
денонсацію;
-337-
— розгляд питань про згоду Верховної Ради на притягнення до
кримінальної відповідальності;
— розгляд питання про затримання чи арешт народного депутата України,
затримання чи арешт судді, судді Конституційного Суду України;
— про порядок дострокового припинення повноважень народного депутата;
— розгляд питань про внесення змін до Конституції України.
На другому етапі розвитку парламентаризму в Україні законодавча функція
відіграє особливо важливу роль. Це пояснюється тим, що, з одного боку,
необхідна міцна правова база для підтримки економічних реформ, які
проводяться в Україні, особливо після прийняття Конституції, з другого —
необхідно враховувати й ту обставину, що головним обов'язком держави
згідно зі ст. З Основного Закону є забезпечення прав і свобод особи.
Слід також підкреслити, що прийняття нової Конституції спонукає
законодавчий орган значно активніше приводити у відповідність з нею весь
масив законодавства, прийнятий раніше.
Необхідно зазначити, що з 1937 по 1990 рр. Верховна Рада УРСР прийняла
близько 150 законів. У період же з 1990 по 2002 рр. прийнято близько
2500 законів. Як оцінити цю динаміку — позитивно чи негативно?
З цієї кількості законів лише 43% від згаданої кількості вносять зміни
до відповідних чинних на цей час законодавчих актів. Разом з тим слід
зазначити, що в законодавчій системі України нині діє 75 законів, а
також кодекси колишньої УРСР зокрема, Кримінально-процесуальний (1960
р.), Цивільний процесуальний (1963 р.), Виправно-трудовий кодекс (1970
р.), Кодекс законів про працю (1971 р.), Житловий кодекс (1983 р.).
Потребують приведення у відповідність з Конституцією України 1996 р. і
кодекси, прийняті за роки незалежності країни: Арбітражний процесуальний
кодекс (1991 р.), Повітряний кодекс (1993 р.), кодекс Про надра (1995
р.), Водний кодекс (1995 р.), Кодекс торговельного мореплавства (1995
р.), а також Основи законодавства про культуру (1992 р.), та про охорону
здоров'я (1992 р.) та ін.
Зазначимо, що за період 2001—2002 рр. прийнято такі важливі кодекси^ як
Кримінальний, Земельний, Бюджетний,
Цивільний, Сімейний та ін. Якщо розглянути весь законодавчий масив з
точку зору пріоритетності правового регулювання, то можна дійти
висновку, що найбільше законів регулюють відносини економічної,
фінансово-бюджетної сфер і державного будівництва, ратифікації
міжнародних конвенцій, договорів, угод тощо.
Найменше законів стосуються питань соціального захисту, охорони здоров'я
тощо (всього близько 20)1.
Одночасно слід відзначити, що до цього часу не набули чинності або не
приведені у відповідність з Конституцією такі базові найважливіші
закони, як "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" (1991 р.), "Про
Кабінет Міністрів України", "Про адміністративно-територіальний устрій
України" тощо.
Виникає закономірне запитання: скільки часу необхідно парламенту
України, щоб прийняти ці закони. Адже розгляд у Верховній Раді лише
Цивільного кодексу тривав майже 5 років. Цілком зрозуміло прагнення
Верховної Ради України активізувати законодавчу діяльність для вирішення
зазначених завдань. Виникають певні сумніви щодо значного збільшення
кількості законів порівняно з постановами, адже останні теж
нормативно-правові акти.
Між тим комітети парламенту готують і пропонують до розгляду на сесіях
саме закони. Так, наприклад, Комітет з питань економічної політики,
управління народним господарством, власності і інвестицій підготував на
останню сесію 2002 р. 40 законопроектів, Комітет з питань соціальної
політики — 24 законопроекти. Якщо кожний з 23 комітетів Верховної Ради
підготував таку кількість проектів законодавчих актів, то лише на
останню сесію їх налічувалося близько 700. Всього ж, як зазначив Голова
Верховної Ради України ї. С. Плющ на засіданні 4 квітня 2002 р., за весь
період роботи парламенту минулого скликання було розроблено 3000
законопроектів, а прийнято 1000 законів. Це може призвести до своєрідної
гігантоманії законів, зважаючи на те, що до багатьох з них вносяться
зміни, доповнення на підставі застосування знову ж таки такої форми
правових актів, як закон. Тому на порядку денному стоїть важливе
першорядне
Див.: Систематизація законодавства в Україні: проблеми теорії і
практики. Матеріали міжнар. наук.-практ. конф. — К., 1999. — С. 1519.
-338-
-339-
завдання — збалансувати закони і постанови Верховної Ради для
розв'язання відповідних питань на підставі розробки критеріїв,
відповідно до яких можна досягти такої збалансованості.
До речі, у багатьох країнах за сесію приймається лише 3—4 закони, серед
яких і бюджет.
Потребує вдосконалення і якість законів. Багато з них походять на
посадові інструкції обсягом 90—100 сторінок. Мабуть, доцільніше було б
прийняти законодавчий акт, у якому було викладено лише основні
положення, а деталізація їх здійснювалася б на підставі постанов.
1, Контрольна функція Верховної Ради України
Не меншого значення для подальшого розвитку парламентаризму в Україні
має вдосконалення контрольної функції Верховної Ради України. На жаль,
Конституція України визначає лише основні форми здійснення контрольної
функції Верховної Ради України: парламентський контроль у межах,
визначених Конституцією (п. 33 ст. 85); контроль за виконанням
Державного бюджету України (п. 4 ст. 85); контроль за діяльністю
Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції (п. 13 ст. 85);
контроль щодо Автономної Республіки Крим (п. 28 ст. 85); заслуховування
щорічних доповідей Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини
(п. 17 ст. 85); прийняття рішення Верховною Радою про направлення запиту
до Президента України на вимогу народного депутата, групи народних
депутатів чи комітету Верховної Ради України, попередньо підтриману не
менш як однією третиною від конституційного складу Верховної Ради
України (п. 34 ст. 85 Конституції).
Між тим згідно з розділом VI "Парламентський контроль Верховної Ради
України" Регламенту Верховної Ради парламент відповідно до встановлених
Конституцією повноважень безпосередньо або через свої органи здійснює
контроль за забезпеченням конституційних прав, свобод та обов'язків
громадян України, додержанням законів та інших актів, які вона приймає,
за виконанням загальнодержавних програм, а також за посадовими особами,
яких вона обирає, призначає або затверджує.
-340-
Щодо здійснення контролю з боку комітетів, то контрольні функції цих
органів парламенту з достатньою повнотою не закріплені в Законі про ці
органи, який не приведений у відповідність з новою Конституцією.
При цьому контрольна функція є дієвою тоді, коли вона здійснюється у
межах конституційної законності. Між тим у деяких випадках помітне
прагнення парламенту підмінити законність принципом доцільності.
Безумовно, не всі проблеми подальшого розвитку парламентаризму в Україні
визначені. Адже Україна — молода держава, і вона лише опановує ази
становлення парламентаризму, для її сучасної політичної системи
характерне винек-нення багатьох нових явищ і інститутів (розвиток
системи політичних партій; посилення значення виборів, референдуму,
масового електорату; зміна у статусі депутата і зростання його
залежності від партій; поява, поряд з пресою, інших засобів масової
інформації тощо).
Значно розширюються підходи до аналізу взаємовідносин основних
конституційно-правових інститутів з більш широкою категорією — системою
правління. Це дає можливість говорити про парламентаризм у широкому
розумінні, розглядаючи роль парламенту в політичній системі, в його
взаємовідносинах із суспільством та його інститутами. У такому розумінні
парламентаризм є там, де парламент відіграє істотну роль у
функціонуванні всього механізму політичної влади.
Щодо вимоги здійснення контролю за посадовими особами, яких Верховна
Рада обирає, призначає та затверджує, то це положення Регламенту взагалі
не виконується або виконується частково. Між тим воно стосується
конкретних посадових осіб: Голови рахункової палати (п. 16 ст. 85),
Голови Національного банку України (п. 18 ст. 85), Голови
Антимонопольного комітету, Голови Фонду державного майна, Голови
Державного комітету телебачення і радіомовлення України (п. 24 ст. 85),
суддів, які обираються Верховною Радою України (п. 27 ст. 85
Конституції).
Стосовно останніх взагалі незрозуміле, чому парламент обирає суддів, а
контроль за їх діяльністю здійснює Вища рада юстиції, правовий статус
якої не визначає, до якої гілки влади належить цей орган, адже крім
суддів та інших представників правосуддя до його складу чомусь входить
Міністр юстиції — представник виконавчої влади.
-341-
Як уже зазначалося, подальший розвиток парламентаризму в Україні
неможливий без докорінного підвищення ролі та значення конституційної
законності у процесі функціонування Верховної Ради України.
На жаль, факти недодержання законності непоодинокі у процесі діяльності
Верховної Ради України. Зокрема, вони виявляються в тому, що закони, які
приймаються, у деяких випадках не відповідають Конституції. Верховна
Рада не реагує і на порушення Конституції з боку Кабінету Міністрів,
коли постанови, які приймає цей орган, порушують положення закону,
прийнятого з того ж питання. У процесі розробки нового Регламенту
Верховної Ради спостерігалися непоодинокі випадки, коли статті цього
документа не відповідали відповідним статтям Основного Закону.
Таке становище пояснюється багатьма причинами, основним з яких є:
недостатньо професійний з точки зору фахової юридичної підготовки, склад
парламенту; недостатня парламентська культура тощо.
Відносно новою формою роботи Верховної Ради України є парламентські
слухання.
Парламентські слухання — форма парламентського контролю за реалізацією
Конституції, законів України та окремих їх положень, а також може бути
формою попереднього розгляду та обговорення важливих загальнодержавних
проблем, шляхів їх розв'язання і законодавчого забезпечення. Метою
парламентських слухань є доведення до відома Верховної Ради стану
впровадження в дію Конституції і законів України та вироблення і
прийняття рішень рекомендаційного або обов'язкового характеру з питання,
що заслуховувалось парламентом.
Парламентські слухання проводяться за ініціативою, не менш як однієї
п'ятої депутатів від конституційного складу Верховної Ради або за
пропозицією не менше трьох комітетів Верховної Ради.
Ініціативна група депутатів або комітетів подає на ім'я Голови Верховної
Ради назву теми парламентського слухання, обрунтування доцільності
проведення такого слухання, аналіз стану проблеми та проект рекомендацій
учасників парламентського слухання, в якому мають бути викладені
обрунтовані пропозиції щодо розв'язання проблеми.
-342-
г
, і
Голова Верховної Ради інформує Верховну Раду про подання на
парламентське слухання. За пропозицією Голови Верховної Ради парламент
визначає час проведення слухання, але не раніше ніж за місяць з дня його
призначення.
Депутати не пізніше ніж за 3 тижні до дня парламентського слухання
одержують матеріали слухання. Письмові пропозиції депутатів щодо
прийняття парламентом рішення за наслідками слухання подаються Голові
Верховної Ради за 10 днів до його початку. Всі подані пропозиції
розповсюджуються серед учасників слухання за 5 днів до його початку.
За наслідками парламентського слухання Верховна Рада приймає постанову,
яка має рекомендаційний характер і повинна містити конкретні пропозиції
щодо законодавчого та організаційного розв'язання питання.
У разі потреби Верховна Рада приймає постанову про проведення додаткової
наукової, економічної, фінансової, правової експертизи проекту
рекомендацій, у якій визначає строк повторного парламентського слухання.
Парламентський контроль здійснюється за виконанням програми діяльності
уряду шляхом проведення Дня Уряду України, а також з питання
відповідальності Кабінету Міністрів України. Контрольні повноваження
заслуховуються щодо Автономної Республіки Крим, зокрема це стосується
дострокового припинення повноважень Верховної Ради автономії відповідно
до п. 28 ст. 85 Конституції України.
Згідно з п. 35 ст. 85, п. 5 ст. 88 Конституції України Верховна Рада
України та її Голова призначає на посаду та звільняє з посади керівника
апарату Верховної Ради України; затверджує кошторис парламенту та
структуру його апарату, організовує його роботу.
Відповідно до постанов Верховної Ради України "Про структуру апарату
Верховної Ради України" від 20 квітня 2000 р. та "Про кошторис видатків
Верховної Ради України на 2000 р. від 20 квітня 2000 р." апарат
парламенту має таку структуру:
керівництво апарату;
секретаріати: Голови Верховної Ради України; Першого заступника Голови
Верховної Ради України; заступника Голови Верховної Ради України;
головні управління: науково-експертне управління; юридичне;
документального забезпечення; організаційне;
-343-
управління: комп'ютеризованих систем; по зв'язках з місцевими органами
влади та органами місцевого самоврядування; забезпечення
міжпарламентських зв'язків; кадрів;
відділи: зв'язків з органами правосудця; обслуговування пленарних
засідань Верховної Ради України; з питань звернень громадян; Перший
відділ; Сектор мобілізаційної роботи.
8. Народний депутат України
Конституційно-правовий статус народного депутата України визначений
Конституцією та Законом України "Про статус народного депутата" від 22
березня 2001 р., і являє собою сукупність його прав, обов'язків і
відповідальності.
Народним депутатом України є обраний відповідно до Закону України "Про
вибори народних депутатів України" представник Українського народу у
Верховній Раді України і уповноважений ним протягом строку депутатських
повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією та
законами України.
Відповідно до ст. 78 Конституції України народний депутат здійснює свої
повноваження на постійній основі.
При виконанні своїх повноважень він керується Конституцією, законами
України та загальновизнаними нормами моралі.
У свою чергу держава гарантує народному депутату забезпечення
необхідними умовами для здійснення ним депутатських повноважень.
За ст. 78 Конституції України народні депутати України не можуть мати
іншого представницького мандата чи бути на державній службі.
Вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами
діяльності встановлені у ст. З Закону України "Про статус народного
депутата України".
Так, народний депутат не має права:
— бути членом Кабінету Міністрів України, керівником центрального
органу виконавчої влади;
— мати інший представницький мандат чи одночасно бути на державній
службі;
— обіймати посаду міського, сільського, селищного голови; •— займатися
будь-якою, крім депутатської, оплачуваною
роботою, за винятком викладацької, наукової та творчої
-344-
г
діяльності, а також медичної практики у вільний від виконання обов'язків
народного депутата час;
— залучатись як експерт органами досудового слідства, прокуратури,
суду, а також займатися адвокатською діяльністю;
— входити до складу керівництва, правління чи ради підприємства,
установи, організації, що має на меті одержання прибутку.
Як уже зазначалося, згідно зі ст. 81 Конституції України, повноваження
народного депутата можуть бути припинені достроково на підставі
визначених в Основному Законі обставин.
Закон України "Про статус народного депутата України" у ст. 5 визначає
процедуру порядку дострокового припинення повноважень народного депутата
України.
Зокрема, рішення про дострокове припинення повноважень народного
депутата приймається у десятиденний строк за поданням комітету, до
компетенції якого входять питання депутатської етики, більшістю від
конституційного складу Верховної Ради України.
У разі невиконання вимоги щодо несумісності депутатського мандата з
іншими видами діяльності повноваження народного депутата припиняються
достроково на підставі закону за рішенням суду.
Комітет, до компетенції якого входять питання депутатської етики,
розглядає відповідні матеріали і подає висновок Голові Верховної Ради
України, який у десятиденний строк звертається до суду або повертає
матеріали комітету з обгрунтуванням відмови у зверненні до суду.
Комітет, до компетенції якого входять питання депутатської етики, у разі
повернення Головою Верховної Ради України матеріалів з обгрунтуванням
відмови у зверненні до СУДУ. розглядає їх і у разі незгоди з ними,
вносить пропозицію про розгляд цього питання на засіданні Верховної Ради
України.
За рішенням Верховної Ради України Голова Верховної Ради зобов'язаний
звернутися до суду для розв'язання питання про дострокове припинення
повноважень такого народного депутата.
У разі дострокового припинення повноважень Верховної Ради України
відповідно до Конституції України повнова-
- 345 ч
ження народних депутатів припиняються з моменту відкриття першого
засідання Верховної Ради України нового скликання.
Основними формами діяльності народного депутата України є участь у
роботі пленарних засідань Верховної Ради, робота в комітетах і комісіях,
а також робота у виборчих округах з виборцями.
Щодо діяльності народного депутата у Верховній Раді України. Народний
депутат у порядку, встановленому законом:
— бере участь у засіданнях Верховної Ради України, у роботі
депутатських фракцій (груп);
— бере участь у роботі комітетів, тимчасових спеціальних комісій,
тимчасових слідчих комісій, утворених Верховною Радою України;
— виконує доручення Верховної Ради України та її органів;
— бере участь у роботі над законопроектами, іншими актами Верховної Ради
України;
— бере участь у парламентських слуханнях;
— звертається із депутатським запитом або депутатським зверненням до
Президента України, органів Верховної Ради України, Кабінету Міністрів
України, керівників інших органів державної влади та органів місцевого
самоврядування, а також до керівників підприємств, установ та
організацій, розташованих на території України, незалежно від їх
підпорядкування та форм власності у порядку, передбаченому цим Законом і
Законом України "Про Регламент Верховної Ради України".
При визначенні взаємовідносин народних депутатів з виборцями слід
виходити з такого. Депутат, на підставі виборів дістає від виборців так
званий вільний мандат. На його підставі він розглядається як представник
народу (нації), а не виборчого округу, від якого він був обраний.
Це означає, що при здійсненні своїх функцій він зобов'язаний враховувати
не волю окремих груп або осіб, а загальні інтереси нації, всього
суспільства.
При цьому народний депутат не пов'язаний так званим імперативним
мандатом, характерним для періоду існування СРСР, згідно з яким депутат
підтримував постійний зв'язок зі своїми виборцями, накази яких він мав
виконувати, і в будь-який час міг бути відкликаний виборцями на підставі
- 346 -
законодавства про відкликання народного депутата Верховної Ради СРСР,
Верховних Рад союзних республік, в тому числі і УРСР.
Саме тому народний депутат України не може бути відкликаний виборцями.
Конституції країн світу забороняють імперативні мандати. Кожний член
парламенту, як зазначається у ст. 67 Конституції Італії, представляє
націю і не може бути пов'язаний імперативним мандатом при виконанні
своїх функцій.
"Будь-який імперативний мандат є недійсним", — записано у Конституції
Франції (ст. 27).
Це стосується і пострадянських конституцій Казахстану (ст. 67), Вірменії
(ст. 66) та ін. Вільний мандат означає також, що депутати парламенту не
можуть бути достроково відкликані виборцями, оскільки це право пов'язано
з імперативним мандатом.
Проте, це не означає відсутність зв'язків народних депутатів з
виборцями.
Цим шляхом пішло і законодавство України.
Депутат підтримує постійні контакти зі своїм виборчим округом,
виборцями, з місцевими організаціями партій.
Депутат пов'язаний також з партією, від якої він обраний.
Саме тому серед календарного плану сесій, крім роботи депутата у
Верховній Раді, комітетах і комісіях, виділяється час для роботи
депутата не лише у своєму виборчому окрузі, а й за його межами, як
представника народу України.
Відповідно до ст. 7 Закону народний депутат постійно підтримує зв'язки з
виборцями у порядку, встановленому законом.
Народні депутати, обрані по одномандатних виборчих округах, зобов'язані
підтримувати зв'язок з виборцями своїх округів, а депутати, обрані по
багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі, здійснюють зв'язок
з виборцями, які мешкають на території України, у порядку персонального
представництва, визначеному депутатськими фракціями (групами) Верховної
Ради України відповідно до Закону.
Згідно з Законом народний депутат розглядає звернення виборців, а також
від підприємств, установ, організацій, органів державної влади, органів
місцевого самоврядування, об'єднань громадян, вживає заходів для
реалізації їх пропо-
-347-
зицій і законних вимог, інформує виборців про свою депутатську
діяльність під час особистих зустрічей з ними та через засоби масової
інформації.
Народний депутат відповідальний за свою депутатську діяльність перед
Українським народом як уповноважений ним представник у Верховній Раді
України.
У своїй діяльності народний депутат повинен дотримуватися
загальновизнаних норм моралі; завжди зберігати власну гідність, поважати
честь і гідність інших народних депутатів, службових та посадових осіб і
громадян; утримуватись від дій, заяв та вчинків, що компрометують його
самого, виборців, Верховну Раду України,
Закон визначає, що неприпустимим .є використання народним депутатом
свого депутатського мандата всупереч загальновизнаним нормам моралі,
правам і свободам людини і громадянина, законним інтересам суспільства і
держави.
Народний депутат не повинен використовувати депутатський мандат в
особистих, зокрема корисливих, цілях.
Закон України "Про статус народного депутата України" визначає в
окремому розділі права народного депутата. При цьому виділяються
загальні положення щодо його прав у Верховній Раді України, в її
органах, депутатських об'єднаннях.
Відповідно до Загальних положень народний депутат має право ухвального
голосу щодо всіх питань, що розглядаються на засіданнях Верховної Ради
України та її органів, до складу яких його обрано.
Кожний народний депутат у Верховній Раді України та її органах, до
складу яких його обрано, має один голос.
Народний депутат може брати участь у роботі будь-якого органу Верховної
Ради України з правом дорадчого голосу, якщо інше не передбачено
законом.
Він реалізує на засіданнях Верховної Ради України та в роботі її органів
надані йому права відповідно до Конституції, Закону України "Про статус
народного депутата України" та інших законів України.
Народний депутат бере особисту участь у засіданнях Верховної Ради
України чи її органів, до складу яких його обрано.
При опрацюванні і прийнятті законопроектів, постанов та інших актів
Верховної Ради України поправки, пропозиції та зауваження, внесені
народним депутатом, розглядаються
-348-
\
і за ними приймаються рішення щодо їх врахування чи відхилення.
Права народного депутата України визначаються:
на пленарних засіданнях:
— щодо об'єднання у депутатські фракції (групи); в органах Верховної
Ради:
— щодо взаємовідносин з органами державної влади, органами місцевого
самоврядування, підприємствами, установами та організаціями,
об'єднаннями громадян України та іноземних держав;
— щодо взаємовідносин із засобами масової інформації, права на
забезпечення інформацією та на її використання.
Окремо слід зупинитися на праві законодавчої ініціативи депутата та на
здійсненні ним контрольної функції Верховної Ради України.
Згідно зі ст. 12 Закону народний депутат має право законодавчої
ініціативи, яке реалізується у формі внесення до Верховної Ради України:
законопроекту;
проекту постанови;
іншої законодавчої пропозиції.
Порядок внесення законопроекту, проекту постанови чи іншої законодавчої
пропозиції на розгляд Верховної Ради України та порядок їх розгляду
визначається Законом України "Про Регламент Верховної Ради України".
Народний депутат також має право на депутатське звернення до органів
державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб,
керівників підприємств, установ і організацій незалежно від форм
власності та підпорядкування, об'єднань громадян з питань, пов'язаних з
депутатською діяльністю, і брати участь у розгляді порушених ним питань.
Депутатське звернення — викладена в письмовій формі пропозиція народного
депутата, звернена до органів державної влади та органів місцевого
самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ та
організацій, об'єднань громадян, здійснити певні дії, дати офіційне
роз'яснення чи викласти позицію з питань, віднесених до їх компетенції.
-349-
Орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові
особи, керівники підприємств, установ та організацій, об'єднань
громадян, яким адресовано депутатське звернення, зобов'язані протягом 10
днів з моменту його одержання розглянути і дати письмову відповідь. У
разі неможливості розглянути звернення народного депутата у визначений
строк його повідомляють про це офіційним листом, в якому викладено
причини продовження строку розгляду. Строк розгляду депутатського
звернення, з урахуванням продовження, не може перевищувати ЗО днів з
моменту його одержання.
Народний депутат, який направив звернення, може бути присутній при його
розгляді, про що він повідомляє відповідний орган державної влади, орган
місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств,
установ та організацій, об'єднань громадян, яким адресовано депутатське
звернення. Посадова особа, відповідальна за розгляд звернення народного
депутата, зобов'язана завчасно, але не пізніше ніж за день повідомити
народного депутата про час і місце розгляду звернення.
Вмотивована відповідь на депутатське звернення має бути надіслана
народному депутату не пізніше як на другий день після розгляду
звернення. Відповідь надається в обов'язковому порядку і безпосередньо
тим органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, до
якого було направлено звернення, за підписом його керівника чи посадової
особи, керівника підприємства, установи та організації, об'єднання
громадян (ст. 16 Закону).
На підставі ст. 86 Конституції України народний депутат України має
право на сесії Верховної Ради України звернутися із запитом до органів
Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників
інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а
також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на
території України, незалежно від їх підпорядкування І форм власності.
Керівники органів державної влади та органів місцевого самоврядування,
підприємств, установ та організацій зобов'язані повідомити народного
депутата України про результати розгляду його запиту.
- 350 -
Закон деталізує цю конституційну норму. Згідно зі ст. 15 Закону народний
депутат має право на сесії Верховної Ради України звернутися із запитом
до Президента України, до органів Верховної Ради України, до Кабінету
Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та
органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств,
установ та організацій, розташованих на території України, незалежно від
їх підпорядкування і форм власності.
Депутатський запит — це вимога народного депутата, народних депутатів чи
комітету Верховної Ради України, яка заявляється на сесії Верховної Ради
України до Президента України, до органів Верховної Ради України, до
Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади
та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств,
установ та організацій, розташованих на території України, незалежно від
їх підпорядкування і форм власності, дати офіційну відповідь з питань,
віднесених до їхньої компетенції.
Депутатський запит вноситься у письмовій формі народним депутатом, а
у'випадку, передбаченому п. 34 ч. 1 ст. 85 Конституції України, також на
вимогу групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, і
розглядається на засіданні Верховної Ради України.
Верховна Рада України приймає рішення про направлення депутатського
запиту відповідному органові або посадовій особі, до яких його звернуто,
більшістю від її конституційного складу.
Рішення про направлення запиту до Президента України на вимогу народного
депутата, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради України
має бути попередньо підтримане не менш як однією третиною від
конституційного складу Верховної Ради України.
Президент України, керівники органів державної влади та органів
місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, до яких
звернуто запит, зобов'язані повідомити народного депутата, групу
народних депутатів, комітет Верховної Ради України у письмовій формі про
результати розгляду його (їх) запиту у п'ятнадцятиденний строк з дня
його одержання або в інший встановлений Верховною Радою України строк.
Якщо запит з об'єктивних причин зазначені особи, до яких звернуто запит,
не можуть розглянути у встановлений строк, вони зобов'язані письмово
повідомити про це Голову Верховної Ради України та народного депутата,
групу народних депутатів, комітет Верховної Ради України, які внесли
запит, і запропонувати інший строк, який не повинен перевищувати одного
місяця після одержання запиту.
Народний депутат має право брати безпосередньо участь у розгляді
внесеного ним запиту керівником органу державної влади чи органу
місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій. На вимогу
народного депутата керівник органу державної влади чи органу місцевого
самоврядування, підприємства, установи та організації, якому адресовано
запит, зобов'язаний повідомити народному депутатові про день розгляду
порушених у запиті питань завчасно, але не пізніше ніж за день до їх
розгляду.
Відповідь на депутатський запит, внесений народним депутатом, надається
відповідно Голові Верховної Ради України і народному депутату, який його
вніс. Відповідь на депутатський запит, внесений групою народних
депутатів, комітетом Верховної Ради України, надається відповідно Голові
Верховної Ради України і народному депутату, підпис якого під запитом
стоїть перший, голові комітету Верховної Ради України.
Народний депутат, представник групи народних депутатів, комітет
Верховної Ради України мають право дати оцінку відповіді на свій
депутатський запит. За відповіддю на депутатський запит може бути
проведено обговорення, якщо на ньому наполягає не менш як одна п'ята від
конституційного складу Верховної Ради України.
При обговоренні відповіді на депутатський запит на засіданні Верховної
Ради України мають бути присутні у порядку, встановленому Законом
України "Про Регламент Верховної Ради України", керівники, до яких
звернуто запит. Вони можуть уповноважити інших осіб бути присутніми при
обговоренні відповіді на запит лише у виняткових випадках із
вмотивованим обгрунтуванням.
За результатами обговорення відповіді на депутатський запит Верховна
Рада України приймає відповідне рішення.
Закон закріплює і обов'язки народного депутата, які складаються з
загальних (зокрема, додержуватися Консти-
-352-
туції, законів, присяги; дбати про благо України і добробут Українського
народу) і спеціальних (зокрема, обов'язки депутата як члена депутатської
фракції групи, як члена комітету, спеціальної або тимчасової слідчої
комісії, обов'язок підтримувати зв'язок з виборцями).
Окремі розділи Закону присвячені гарантіям народного депутата. При цьому
розрізняють: гарантії трудових прав народного депутата при виконанні
депутатських повноважень та після їх припинення і основні гарантії
діяльності народних депутатів.
До гарантій трудових прав народного депутата України належать: гарантії
його трудових прав (ст. 20); прав депутата в разі дострокового
припинення повноважень парламенту (ст. 2); право на першочергове
поселення в готель (ст. 22); право на транспортне забезпечення народного
депутата (ст. 23 Закону).
До основних гарантій діяльності народних депутатів належать: гарантія
непорушності повноважень депутата (ст. 26); недоторканність народного
депутата (ст. 27); забезпечення йому умов для виконання депутатських
повноважень (ст. 28); звільнення депутата від призову на військову
службу або збори (ст. 29); державне страхування депутата (ст. ЗО);
забезпечення йому умов для підвищення професійного рівня (ст. 31);
фінансування видатків, пов'язаних з депутатською діяльністю (ст. 32);
фінансове, медичне, соціальне та побутове забезпечення депутата (ст.
39); забезпечення його жилим приміщенням (ст. 35 Закону).
Закон також визначає види відповідальності за невиконання його вимог:
відповідальність за невиконання законних вимог народного депутата (ст.
36); відповідальність за посягання на честь, гідність депутата та вплив
на нього, членів його сім'ї та родичів, помічників-консультантів
народного депутата; відповідальність за порушення гарантій щодо
забезпечення діяльності народного депутата України.
Серед перелічених гарантій слід приділити особливу увагу недоторканності
народного депутата України у зв'язку з тим, що згідно з рішенням
всеукраїнського референдуму вона скасовується.
Між тим, загальним майже для всіх парламентів демократичних країн світу
є те, що депутат наділяється особисти-
12 2-290
-353-
г
ми правами (привілеями), мета яких — гарантувати його незалежність і
недоторканність.
До депутатських прав і привілеїв належать:
— звільнення депутата від юридичної відповідальності за висловлювання
думок у парламенті;
— заборона позбавляти депутата свободи без згоди парламенту.
Взагалі це загальні конституційні принципи про депутатські привілеї,
імунітети та індемнітети, причому два останні означають депутатську
недоторканність.
Щодо депутатських привілеїв. В одних країнах вони гарантують більшу
захищеність депутата, в інших мають обмежений характер. Різниця полягає
головним чином у діях, на які поширюється депутатська недоторканність,
строках її дії, порядку і процедурі, пов'язаних зі здісненням
недоторканності депутата.
Більшість конституцій, у тому числі й українська, закріплюють принцип
індемнітету, тобто депутат не несе відповідальності за висловлювання
власних думок при здійсненні
своїх функцій.
У Великій Британії привілей свободи слова, закріплений у Біллі про права
1689 р., означає, зокрема, що проти члена парламенту може бути порушено
судове переслідування за будь-яке слово, виголошене в парламенті, у тому
числі і за
наклеп.
За Конституцією США члени конгресу за будь-які висловлювання або участь
у дебатах не можуть бути допитані
(розділ 6 ст. 1).
За Конституцією Франції 1958 р. передбачає, що члена парламенту не можна
переслідувати, розшукувати, заарештовувати, затримувати або віддати до
суду не лише за висловлювання власної думки, а й за голосування при
виконанні своїх обов'язків (ст. 26).
Подібні положення містяться також у конституціях Японії (ст. 51), ФРН
(ст. 46) та Російської Федерації (ст. 18).
Відповідно до ч. 2 ст. 80 Конституції України народні депутати не несуть
юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у
парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи
наклеп.
- 354 -
Що стосується депутатської недоторканності, то у деяких країнах взагалі
не йдеться про арешт або кримінальне переслідування (США, Франція,
Польща, Росія).
Разом з тим депутатський імунітет, зокрема у США, дещо обмежений у разі
вчинення конгресменом державної зради та тяжких кримінальних злочинів.
Щодо строку дії депутатської недоторканності, то, як правило, він
охоплює час проведення сесії, а іноді і час слідування, витрачений
депутатом на дорогу до парламенту і повернення від нього (США, Ірландія,
Норвегія, Філіппіни).
В деяких країнах недоторканність поширюється на строк сесії плюс 40 днів
до її початку і закінчення (Велика Британія, Австралія, Індія, Канада),
а іноді і на весь строк дії депутатського мандата (Бразилія, Єгипет,
Іспанія, Мексика).
В окремих країнах депутат не може бути позбавлений недоторканності ні за
будь-яких обставин (Індія, Індонезія).
Щодо органів, які мають право ініціювати розгляд питання про позбавлення
депутата недоторканності. Так, за Конституцією Іспанії депутати і
сенатори підсудні лише Кримінальній палаті Верховного Суду (ст. 71), а в
Російській Федерації питання про позбавлення недоторканності вирішується
на підставі подання Генерального прокурора відповідній палаті
Федеральних Зборів (ч. 2 ст. 89)1.
Відповідно до ч. 1 ст. 80 Конституції України народним депутатам
гарантується депутатська недоторканність.
Згідно з ч. З ст. 80 Конституції України, вони не можуть бути без згоди
Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності,
затримані чи заарештовані.
Детально питання щодо позбавлення народного депутата недоторканності
вирішує ст. 27 Закону України "Про статус народного депутата України".
За цією статтею народному депутату гарантується депутатська
недоторканність на весь строк здійснення депутатських повноважень.
Народний депутат не може бути без згоди Верховної Ради України
притягнутий до кримінальної відповідальності, затриманий чи
заарештований.
566.
12*
Докладніше див.: Сравнительное конституционное право. — С. 564—
-355-
При цьому обшук, затримання народного депутата чи огляд особистих речей
і багажу, транспорту, жилого чи службового приміщення, а також порушення
таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої
кореспонденції та застосування інших заходів, що відповідно до Закону
обмежують права і свободи народного депутата, допускаються лише у разі,
коли Верховною Радою України дано згоду на притягнення його до
кримінальної відповідальності, якщо іншими способами одержати інформацію
неможливо.
Інші особливості порядку притягнення народного депутата до
відповідальності визначають норми Конституції України та Закону "Про
Регламент Верховної Ради України".
Глава VIII Президент України
1. Конституційно-правовий статус Президента України
Конституційно-правовий статус Президента України виник і дістав своє
нормативно-правове закріплення, після проголошення незалежності України.
Законом "Про Президента Української РСР" від 5 липня 1991 р. в Україні
було запроваджено посаду Президента України, який згідно зі ст. 1 Закону
визнавався найвищою посадовою особою Української держави і главою
виконавчої влади.
Згаданий правовий статус Президента України було уточнено ст. 19
Конституційного договору між Верховною Радою України та Президентом
України "Про основні засади організації та функціонування державної
влади і місцевого самоврялування в Україні на період до прийняття нової
Конституції України" від 18 червня 1995 р., за якою Президент України
визнавався главою держави і главою державної виконавчої влади в Україні.
Нарешті, Конституція України 1996 р. визначила, що Президент України є
главою держави і виступає від її імені.
Глава держави — це або конституційний орган, або водночас і вища
посадова особа держави. У першому випадку глава держави відповідно до
Конституції розглядається як невід'ємна складова парламенту, тобто
законодавчої влади, оскільки без його підпису закон є недійсним (Велика
Британія). У другому він є главою виконавчої влади і водночас главою
держави (США). У третьбму лише главою держави,
-357-
який не входить до будь-якої гілки влади: законодавчої, виконавчої та
судової (ФРН).
Главою держави звичайно є особа, яка посідає вище місце в ієрархії
державних інститутів і яка здійснює верховне представництво як у
внутрішньоекономічному житті, так і на міжнародній арені. Нарешті, це
символ державності народу.
Правовий статус президента визначається республіканською формою
правління.
Роль глави держави в президентських республіках досить важлива, оскільки
він поєднує повноваження глави держави і глави уряду.
Сутність напівпрезидентської моделі зводиться перш за все до міцної
президентської влади, яка здійснюється в умовах нежорсткого поділу
влади, як це спостерігається у президентських республіках. Глава держави
звичайно відповідає за розв'язання загальних стратегічних питань,
контролюючи при цьому певні сфери діяльності уряду, в той час як
прем'єр-міністр несе безпосередню відповідальність за здійснення
державного управління.
Така модель притаманна і правовому статусу Президента України.
При зв'ясуванні місця і ролі будь-якого органу держави і посадової
особи, які визначаються Конституцією, принциповим є: визначення його
функціонального призначення і місце, яке орган або посадова особа
посідає у системі державних органів.
Згідно з Конституцією України Президент України є главою держави. Проте
місце і роль глави держави в системі органів саме державної влади у
Конституції чітко не визначені.
Теорія Ш.-Л. Монтеск'є виявляється непридатною для розв'язання цієї
проблеми, оскільки у його концепції розподілу влади главі держави
(монарху) ввірялася виконавча влада, а Конституція України 1996 р. не
включає Президента України до жодної з тріад влад. На думку деяких
учених у даному разі слід звернутися до теорії "упокорюючої
(врівноважуючої) влади", розвинутої французьким державознав-цем Б.
Констаном, інтерпретованої німецькими мислителями Г. Гегелем та Л. фон
Штейном і підтриманої дореволюційними російськими конституціоналістами
Ф. Ф. Кокошкіним і Н. А. Захаровим. Влада, здатна впорядкувати дії
різних влад, повинна бути дійсно незалежною, авторитетною і ней-
-358-
тральною щодо всіх їх, і цим вимогам найповніше відповідає глава
держави1.
Крім того, надання Президентові статусу глави держави пояснюється перш
за все необхідністю підвищити рівень представництва держави всередині
країни і за її межами в період проголошення і становлення України як
незалежної держави, а здійснення цих функцій у всіх країнах з
напівпре-зидентською формою правління завжди притаманне Президентові
країни.
Виходячи з цього, слід визнати, що здіснення ним представницької функції
і функції гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності,
додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина дає
можливість Президентові України посідати особливе місце в системі
органів державної влади і не входити до жодної з її гілок.
У процесі здійснення представницької функції Президент України визначає
основні напрями внутрішньої і зовнішньої політики держави відповідно до
Конституції і законів України, виходячи з передвиборної програми
Президента, в якій визначено стратегічні напрями побудови держави,
суспільства, їх економічного, соціального і культурного розвитку.
Він представляє Україну всередині країни і в міжнародних відносинах.
Президент вживає відповідних заходів, пов'язаних з охороною суверенітету
України, її територіальною цілісністю, використовуючи при цьому лише
визначені Конституцією його власні повноваження.
Він несе персональну відповідальність за додержання Конституції України,
захистом прав і свобод людини і громадянина.
Здійснення Президентом України цих функцій не дає підстав стверджувати,
що його влада поширюється на всі гілки державної влади.
У Конституції України закладено загальні засади системи стримувань і
противаг, яка покликана сприяти взаємодії і взаємозалежності
законодавчої, виконавчої та судової влади. При цьому Президент України
забезпечує погоджене
Див., зокрема: Серьогіна С. Г. Компетенція Президента України:
теоретично-правові засади: Автореф. дис. ... канд. юр. наук. Харків,
1988. — \^. 9—10.
-359-
функціонування і взаємодію всіх органів державної влади," виступаючи як
своєрідний арбітр.
2. Порядок виборів Президента України і вступу його на посаду
Вибори Президента України здійснюються громадянами України на підставі
ст. 103 Конституції на основі загального, рівного і прямого виборчого
права шляхом таємного голосування.
Президент звичайно обирається на певний, визанчений у Конституції строк:
на три роки (Латвія), чотири (США), п'ять (Бразилія), шість (Єгипет).
В Україні згідно зі ст. 103 Конституції України Президент обирається на
п'ять років.
Для обрання на посаду президента звичайно необхідні такі умови:
громадянство даної держави, наявність певних громадянських політичних
прав, досягнення певного віку, максимальні строки перебування на посаді
президента, можливість обіймати іншу посаду.
Згідно зі ст. 103 Конституції України Президентом України може бути
виключно громадянин України, який проживає в Україні протягом десяти
останніх перед днем виборів років.
Президент також повинен мати право голосу.
Що стосується вимоги досягнення певного віку, то, як свідчить світова
конституційна практика, він коливається від двадцяти п'яти (Нікарагуа)
до п'ятидесяти років (Італія).
В Україні Президентом може бути особа, яка досягла тридцяти п'яти років.
Переобрання президента вирішується у країнах світу по-різному.
Конституції Франції, Італії, Філіппін та деякі інші передбачають, що
переобрання допускається взагалі без обмежень. В інших країнах президент
може бути обраний лише не більше ніж на два строки (США, Польща,
Хорватія, Білорусь) або не більше ніж на два строки підряд (Росія,
Чехія, Португалія, Киргизстан). У таких країнах, як Мексика, Болівія,
Еквадор, Республіка Корея, повторне обрання на посаду президента взагалі
неможливо.
-360-
г
Згідно зі ст. 103 Конституції України одна й та сама особа не може бути
Президентом України більш ніж два строки підряд.
Відповідно до цієї статті Конституції Президент України не може мати
іншого представницького мандата, обіймати посаду в органах державної
влади або в об'єднаннях громадян, а також займатися іншою оплачуваною
або підприємницькою діяльністю чи входити до складу керівного органу або
наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку.
Чергові вибори Президента України проводяться в останню неділю жовтня
п'ятого року повноважень Президента України (ст. 103 Конституції).
Перший Закон "Про вибори Президента України", як зазначалося, було
прийнято 5 липня 1991 р.; він зазнав змін і доповнень у Законі від 24
лютого 1994 р. 5 березня 1999 р. Верховна Рада України прийняла чинний
Закон України "Про вибори Президента України", який детально визначає:
порядок призначення виборів Президента; утворення виборчих округів та
виборчих дільниць; виборчих комісій; складання списків виборців; порядок
висування кандидатів у Президенти України; збір підписів на їх
підтримку; порядок реєстрації висунутих кандидатів; проведення
передвиборної агітації; матеріально-технічне і фінансове забезпечення
виборчої кампанії; організацію, порядок і підбиття підсумків
голосування; встановлення і опублікування результатів виборів; порядок
організації і проведення повторного голосування; проведення повторних
виборів Президента України.
Закон передбачає, що право висувати претендентів на посаду Президента
України належить політичним партіям (блокам) та зборам громадян,
причому, як і в попередніх законах, передбачається збір підписів на
підтримку претендентів.
За попереднім Законом для висування кандидата на посаду Президента
України повинні бути скликані збори виборців, що мають право
безпосередньо висувати претендентів на посаду Президента, а для того,
щоб він був зареєстрований, необхідно було зібрати на його підтримку не
менш як 100 тис. підписів громадян України, які мають право голосу.
Водночас кандидатуру на посаду Президента
- 361 -
могли також висунути політичні партії, виборчі об'єднання та блоки.
Згідно з чинним Законом претендент реєструється Центральною виборчою
комісією України як кандидат у Президенти України, якщо його кандидатуру
підтримали своїми підписами не менш як один мільйон громадян України,
які мають право голосу, в тому числі не менш як ЗО тисяч громадян у
кожному з двох третин регіонів (Автономна Республіка Крим, області,
міста Київ і Севастополь) України.
У разі дострокового припинення повноважень Президента Укра'ши вибори
нового Президента проводяться в період 90 днів з дня припинення
повноважень, при цьому він зобов'язаний скласти присягу у п'ятиденний
строк після офіційного оголошення результатів виборів (статті 103 і 104
Конституції).
Після обрання Президента України здійснюється встановлена Конституцією
України процедура вступу його на посаду. Стаття 104 Конституції
передбачає, що новообраний Президент України вступає на посаду не
пізніше ніж через тридцять днів після офіційного оголошення результатів
виборів, з моменту складання присяги народові на урочистому засіданні
Верховної Ради України. Приведення Президента України до присяги
здійснює Голова Конституційного Суду України.
Текст присяги встановлено ст. 104 Конституції України. "Я (ім'я та
пізвище), — зазначається у присязі, — волею народу обраний Президентом
України, заступаючи на цей високий пост, урочисто присягаю на вірність
Україні. Зобов'язуюсь усіма своїми справами боронити суверенітет і
незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського
народу, обстоювати права і свободи громадян, додержуватися Конституції
України і законів України, виконувати свої обов'язки в інтересах усіх
співвітчизників, підносити авторитет України у світі."
Конституція України передбачає засоби захисту правового статусу
Президента України. Згідно зі ст. 105 Конституції він користується
правом недоторканності на весь час виконання своїх повноважень. За
посягання на честь і гідність Президента України винні особи
притягаються до відповідальності на підставі закону.
-362-
Звання Президента України охороняється законом і зберігається за ним
довічно, якщо Президент України не був усунутий з поста в порядку
імпічменту.
Президент України відповідно до ст. 108 Конституції України виконує свої
повноваження до офіційного вступу на пост новообраного Президента
України.
3. Функції і повноваження Президента України
Конституція України у ст. 106 наділяє Президента України досить широкими
функціями і повноваженнями. Проте реальний обсяг їх на практиці залежить
від: стану розмежування в Основному Законі повноважень законодавчої
влади і Президента; особливостей функціонування усіх гілок влади;
конкретної політичної ситуації, яка визначається співвідношенням сил
всередині країни.
Стаття 106 Конституції України, на жаль, не визначає, що саме закріплено
в ній: компетенцію, сукупність предметів відання, прав та обов'язків,
або лише повноваження Президента України.
Виходячи з цього, компетенцію Президента, як сукупність предметів
відання, прав та обов'язків можна поділити на певні групи, які зумовлені
функціями глави держави. .
Оскільки компетенція будь-якого органу публічної влади є похідною від
покладених на нього функцій, можна систематизувати функції Президента
України виходячи з того, що наявність глави держави, який не входить у
жодну з гілок державної влади, ніяким чином не порушує принципу поділу
влади, оскільки його головні повноваження спрямовані на виконання
"внутрішніх" щодо державного механізму функцій, у першу чергу, на
забезпечення організаційної та функціональної єдності державної влади.
Загальну систему функцій Президента України становлять: забезпечення
єдності державної влади, представництво держави, забезпечення державного
суверенітету та національної безпеки України, забезпечення реалізації
основних прав і свобод громадян, установча, нормотворча, кадрова
функція, а також керівництво зовнішньополітичною діяльністю.
Перші дві функції мають прерогативний характер, тобто властиві тільки
главі держави, і зумовлюють необхідність існування самого цього
інституту, інші теж мають важли-
-363-
ве значення, але можуть бути наявні в інших державних органах.
Функція забезпечення єдності державної влади поділяється на три
підфункції: 1) координація діяльності всіх гілок влади; 2)
урівноважування гілок влади, створення балансу сил; 3) припинення дій
органів, які порушують єдність влади.
Водночас залежно від сфери вияву функція представництва держави
поділяється на дві підфункції: внутрішньополітичне і зовнішньополітичне
представництво.
На сьогодні найважливіші повноваження Президента закріплені в
Конституції України, а решта визначені законами України ("Про Президента
Української РСР", "Про міжнародні договори України", "Про оборону
України", "Про громадянство України" та ін.). Компетенція глави держави,
як і його правовий статус взагалі, не можуть визначатися підза-конними
нормативними актами, а у чинній Конституції України завдання, функції та
компетенцію Президента викладено впереміш, іноді неповно і неточно.
Між тим це має важливе значення щодо виділення певних груп (сфер)
повноважень Президента України залежно від такого критерію, як предмет
відання. Залежно від цієї істотної ознаки звичайно виділяються такі
групи (сфери) повноважень: державне будівництво; нормотворча діяльність;
забезпечення конституційної законності; повноваження у галузі оборони і
національної безпеки; реалізація гарантій щодо забезпечення прав і
свобод громадян; зовнішня політика та міжнародні відносини; нагородна
політика.
Саме через компетенцію реалізуються функції органу, причому функція ніби
розкладається на елементи. Компетенція органу похідна від його функцій і
більш рухома за обсягом; водночас функції органу виявляються саме через
сукупність усіх елементів компетенції.
Повноваження Президента України у сфері державного будівництва зводяться
до прав та обов'язків щодо формування органів державної влади, їх
реорганізації та ліквідації, які умовно можна поділити на такі групи: 1)
установчі повноваження щодо створення, реорганізіції та ліквідації
органів державної влади; 2) номінаційні щодо формування персонального
складу державних органів; 3) процедурні щодо ініціювання процедури
формування органів державної влади. Існуючий обсяг номінаційних
повноважень глави держави є
- 364 -
надлишковим, оскільки містить загрозу перетворення Президента на
опозиційний Верховній Раді України центр політичної влади, домінуючий
навіть над Кабінетом Міністрів, що в свою чергу може призвести до
підриву самого принципу поділу влади як однієї з основ конституційного
ладу України. Розв'язання даної проблеми вбачається у коригуванні
кадрових повноважень глави Української держави.
Тому на конституційному рівні доцільно було б закріпити правило про те,
що припинення повноважень Прем'єр-міністра, так само як і його
призначення, потребує згоди Верховної Ради України, а припинення
повноваженнь членів Кабінету Міністрів України, керівників інших
центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних
адміністрацій можливе лише за поданням Прем'єр-міністра України. Ці
зміни знімуть питання про "формального" і "реального" главу виконавчої
влади, зміцнять єдність центру політичної влади в особі парламенту (який
за Конституцією є єдиним органом, повноважним визначати засади
внутрішньої та зовнішньої політики) і ще більше зобов'яжуть вищі органи
державної влади діяти узгоджено і йти на певний компроміс при розробці
та прийнятті владних рішень.
У сфері нормотворчої діяльності до компетенції Президента України
належать такі повноваження: право законодавчої ініціативи, право вето,
повноваження щодо підписання та обнародування законів, а також право
призначати всеукраїнський референдум.
Право вето глави держави є, по суті, похідним від його повноваження щодо
підписання і обнародування законів, і його існування покликане слугувати
засобом стримування парламенту від недостатньо обгрунтованих рішень.
Нині назріла потреба чіткого законодавчого врегулювання процедури
реалізації цього права Президента. Зокрема, слід встановити механізм,
який запобігав би виникненню ситуацій порушення термінів підписання і
обнародування прийнятих законів, а також передбачав відповідальність
Президента у тому разі, коли він не підписує і не повертає на повторний
розгляд поданий йому для промульгації закон протягом встановленого
строку.
У переважній більшості країн глава держави наділений таким важливим
засобом впливу на парламент, як право вето.
-365-
Існують два різновиди цього інституту — абсолютне і відкладальне вето.
Абсолютне вето полягає у тому, що відмова глави держави схвалити
прийнятий парламентом законопроект є остаточною і не може бути подолана.
В сучасний період абсолютне вето практично не застосовується, за
винятком деяких монархічних держав.
Відкладальне вето наділяє главу держави правом повернути переданий йому
законопроект для повторного обговорення у парламенті. Цей різновид вето
звичайно долається простою (Греція, Італія, Румунія, Угорщина) або
кваліфікованою більшістю голосів членів парламенту (США, Росія, Польща,
Чехія).
Як правило, вето поширюється на законопроекти в цілому. В деяких країнах
(Франція, Мексика, Еквадор) застосовується "вибіркове" вето, що
накладається главою держави на окремі статті і положення закону.
В Україні конституційне закріплено відкладальний різновид вето, яке
долається кваліфікованою кількістю голосів депутатів Верховної Ради
України не менш як двома третинами від ії конституційного складу (ч. 4
ст. 94 Конституції України), причому вето поширюється на весь
законопроект у цілому. Згідно з п. ЗО ст. 106 Конституції Президент
України має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів із
наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України.
Вельми актуальною є сьогодні проблема юридичної форми президентського
вето. Оскільки накладання вето на закон є актом не органу державної
влади, а Президента, і призводить до значних юридичних наслідків, йому
має надаватися форма указу Президента про повернення законопроекту на
повторний розгляд.
Доцільно запровадити у лексикон вітчизняного конституційного права
загальновживаний у зарубіжному державознавстві термін "промульгація"
(від лат. рготиі^о — оголошую, обнародую), що означає санкціонування
законопроекту главою держави у встановлені конституцією строки, а також
опублікування закону в офіційному віснику. Застосування цього терміна
замість вживаних Конституцією понять "оприлюднення" та "опублікування"
ліквідує наявну
-366-
сьогодні двозначність і невизначеність у процедурі введення в дію
схвалених Президентом законів.
Центральне місце у компетенції глави Української держави посідають
повноваження у сфері забезпечення конституційної законності.
У механізмі захисту Конституції Президенту належить провідна роль, про
що свідчать такі його повноваження, як право звертатись до
Конституційного Суду України, скасовувати акти Кабінету Міністрів
України та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, рішення голів
місцевих державних адміністрацій. Президент, здіснюючи зазначені
повноваження, забезпечує належне виконання конституційних обов'язків
усіма державними органами. Досягає він цього шляхом безпосереднього
звернення до органів та осіб, чиї дії не відповідають нормам Основного
Закону України, та через компетентні в цій галузі державні органи. Як
засоби забезпечення конституційної законності можна також розглядати
право Президента на відкладальне вето та його право приймати рішення про
введення в Україні або окремих її місцевостях надзвичайного стану. Однак
становищу глави держави, який забезпечує збалансованість влад, більше
відповідало б не його повноваження діяти в ролі особи, що скасовує акти
тих чи інших владних структур, а те, щоб своїм арбітражем забезпечувати
узгодження позицій різних органів влади, пошук компромісних рішень в
інтересах громадської злагоди. На увагу у зв'язку з цим заслуговують
пропозиції деяких учених щодо доповнення переліку конституційних
повноважень Президента України правом використовувати узгоджувальні
процедури, а в разі недосягнення узгодженого рішення передавати
розв'язання спору на розгляд відповідного суду.
До сфери оборони та національної безпеки належить майже половина всіх
повноважень Президента України, що загалом відповідає його
конституційному статусу Верховного Головнокомандувача Збройних Сил
України та гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності
України, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина.
Аналіз конституційних повноважень Президента в даній сфері дає підстави
стверджувати, що роль Верховного Головнокомандувача зводиться не до
оперативно-тактичного чи стратегічного управління військами, а до
функції політично-
-367-
го керівництва державними органами, які забезпечують обороноздатність
України. Фактично саме йому підпорядкована вся сфера державного
управління обороною та забезпечення національної безпеки, оскільки
реалізація таких завдань потребує концентрації і єдності влади,
координації діяльності всіх гілок державної влади і максимально
оперативного прийняття владних рішень.
Президент також очолює Раду національної безпеки і оборони України (п.
18 ст. 107 Конституції). Згідно зі ст. 107 Конституції, Рада
національної безпеки і оборони України є координаційним органом
національної безпеки і оборони України. Вона не належить до жодної гілки
державної влади. Основними функціями Ради є координація і контроль
діяльності органів виконавчої влади лише у двох сферах — національної
безпеки і оборони України.
Персональний склад Ради національної безпеки і оборони України формує
Президент України. До складу Ради за посадою входять Прем'єр-міністр,
Міністр внутрішніх справ, [Міністр закордонних справ. У засіданнях Ради
національної безпеки України може брати участь Голова Верховної Ради
України. Детально компетенція та функції, права, засади організації і
діяльності, склад і структура цього координаційного орагну визначаються
Законом України "Про Раду національної безпеки та оборони України" від 6
березня 1998 р.
Президент призначає на посади і звільняє з посад вище командування
Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у
сферах національної безпеки та оборони держави (п. 17 ст. 107), приймає
рішення про використання Збройних Сил України у разі збройної агресії
проти України (п. 19 ст. 106).
Проголошення Президента України гарантом додержання прав і свобод людини
і громадянина зумовлює наявність значних повноважень глави держави у
сфері забезпечення основних прав і свобод громадян. З цією сферою
корелюють практично всі повноваження глави держави, беручи до уваги, що
розбудова незалежної держави, забезпечення її внутрішньої та зовнішньої
безпеки, конституційної законності та плідної міжнародної співпраці має
на меті саме благополуччя громадян, якомога повнішу реалізацію їх прав і
свобод. Однак зміст компетенції Президента України становлять і певні
повноваження, які можна віднести до сфери забезпечення
-368-
*
прав і свобод у вузькому розумінні слова: приймати рішення з питань
громадянства та надання притулку в Україні, а також здійснювати
помилування. Головною прикметою цих повноважень є чітко індивідуальна
спрямованість та конкретність.
Повноваження глави держави у сфері зовнішньої політики та міжнародних
відносин є необхідним атрибутом його конституційного статусу в усіх
країнах світу, а конкретний їх перелік є типовим принаймні для держав з
республіканською формою правління: право вести переговори й укладати
міжнародні договори, акредитувати і приймати дипломатичних
представників. Загалом зміст зовнішньополітичних повноважень глави
Української держави полягає у переведенні зовнішньополітичних принципів
та настанов, вироблених парламентом, у площину державно-владних рішень.
Президент України здійснює й інші повноваження, визначені Конституцією
України (п. 31 ст. 106). При цьому він не може передавати свої
повноваження іншим особам або органам.
Конституція 1996 р. позбавила Президента статусу глави виконавчої влади,
іменуючи його виключно главою держави, але водночас зберегла за ним
(майже у повному обсязі) повноваження, які належали Президентові за
Основним Законом 1978 р. з його змінами і доповненнями.
Широкі повноваження з формування виконавчої гілки влади та контролю за
її діяльністю дали можливість Президенту підпорядкувати собі як уряд,
так і всю виконавчу вертикаль, що спричинилося до появи двох центрів
політичної влади в Україні — глави держави і парламенту — та боротьби
між ними за право визначати основні засади внутрішньої й зовнішньої
політики. Таке протистояння є неприйнятним і підлягає вирішенню шляхом
усунення внутрішніх суперечностей Конституції. Проголошення Президента
України гарантом певних соціально-політичних цінностей не може слугувати
обгрунтуванням його права діяти, виходячи за межі компетенції,
закріпленої Конституцією, оскільки такий вихід здатен призвести до
підриву засад конституційного ладу України.
Оскільки інститут глави держави відзначається бага-тофункціональністю та
універсальністю компетенції, його діяльність здійснюється практично у
всіх правових формах:
-369-
установчій, правотворчій, правозастосовній, інтерпретацій-ній і
контрольно-наглядовій.
Установчу форму реалізації компетенції Президента України становлять
шість видів проваджень, кожне з яких відрізняється кількістю та змістом
етапів, колом суб'єктів, процесуальними строками, а також фактичним
складом: з формування Верховної Ради України; зі створення,
реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади; з
формування персонального складу органів виконавчої влади; зі створення
судів; з формування персонального складу Конституційного Суду України, а
також судів загальної юрисдикції та спеціалізованих судів; зі створення
допоміжних органів і служб.
Нормотворча форма реалізації компетенції глави Української держави
складається з трьох груп правотворчих проваджень: ординарного,
особливого та спеціального. Конституція України не містить чіткого
переліку питань, які підлягають самостійному нормативному регулюванню з
боку Президента, що на практиці іноді призводить до виходу глави держави
за межі закріпленої за ним компетенції.
Правозастосовна діяльність Президента пов'язана зі створенням юридичних
актів, покликаних продовжити загальне нормативне регулювання, задане
правотворчістю, одночасно доповнюючи його індивідуальним правовим
регламентуванням. При цьому може виконуватися як функція, що наділяє
правом правозастосовної діяльності, так і правоохоронна. У межах даної
форми можна виділити такі провадження: щодо визнання іноземних держав;
щодо скасування актів Кабінету Міністрів України та Ради міністрів
Автономної Республіки Крим; з питань оголошення стану війни і
використання Збройних Сил України; з питань мобілізації і введення
воєнного стану; щодо введення надзвичайного стану; щодо присвоєння вищих
спеціальних звань і класних чинів; нагородне; з питань громадянства;
щодо надання притулку в Україні; з питань помилування.
Контрольна діяльність Президента України не дістала належного
нормативного закріплення, проте це не може бути підставою для
заперечення такої форми реалізації його компетенції, оскільки контроль є
необхідним елементом будь-якої управлінської діяльності.
-370-
г
Виділяють правотворче і виконавче контрольні провадження. Правотворче
контрольне провадження являє собою надвідомчий контроль Президента за
правотворчою діяльністю Верховної Ради України, Кабінету Міністрів
України, центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів АРК
(безпосередньо) та голів місцевих держадміністрацій (опосередковано
через уряд та голів місцевих держадміністрацій вищого рівня), а
виконавче контрольне провадження — за правозастосовною діяльністю
названих суб'єктів.
Правові режими правороз'яснювальної діяльності Президента ще тільки
складаються і виступають як юридизоване вираження конкретних дій з
розробки, прийняття і оприлюднення інтерпретаційних актів, що
оформляються указами глави держави.
Загалом рівень правової регламентації правових форм реалізації
компетенції Президента України залишається низьким, особливо у частині
процесуальних норм, винятки становлять провадження з питань
громадянства, нагородження і помилування, а також більшість нормотворчих
проваджень. Недостатня процесуальна внормованість є загальним недоліком
усього вітчизняного конституційного права, але у сфері реалізації
компетенції органів публічної влади ця проблема стоїть особливо гостро.
Значним елементом діяльності глави Української держави є неправові форми
реалізації його компетенції, до числа яких слід віднести проведення
координаційних зборів, нарад, науково-практичних конференцій, здійснення
робочих поїздок по країні, робочих та офіційних закордонних візитів,
проведення пресконференцій та ряд інших. При цьому слід розрізняти
неправові форми реалізації компетенції Президента, які реалізуються ним
особисто, і ті, що здійснюються співробітниками Адміністрації
Президента.
В цілому арсенал форм реалізації компетенції Президента України досить
широкий, що відповідає обсягу компетенції глави держави та важливості
покладених на нього завдань, а ефективність функціонування цього
інституту значною мірою залежить від вмілого поєднання різних форм
Діяльності1.
Докладніше див.: Серьогіна С. Г. Зазнач, праця. — С. 14—16.
-371-
З метою реалізації функцій і повноважень, визначених Конституцією
України, Президент здійснює правотворчу діяльність. На основі та на
виконання Конституції і законів України він видає укази і розпорядження,
які є обов'язковими до виконання на всій території України.
Указ в Україні і в інших країнах — це власна назва найбільш важливих
актів, які видаються главою держави (президентом).
У західних країнах акти, аналогічні указу, іменуються декретами (у СІЛА
— виконавчими декретами ).
Розрізняють нормативні і ненормативні укази.
В Україні при виданні указів згідно з ч. 4 ст. 106 Конституції частково
застосовується контрасигнатура, тобто скріплення акта глави держави
підписом міністра; це означає, що юридичну і політичну відповідальність
за даний акт несе міністр, який його скріпив. Формально це пояснюється
тим, що глава держави не несе відповідальність за свої дії (за
вий-нятком зради або іншого злочину).
Проте, акти Президента, видані в межах його повноважень, скріплюються
підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та
його виконання, лише частково. До них належать акти Президента України,
які стосуютсья таких питань його повноважень: представлення держави в
міжнародних відносинах, здійснення керівництва зовнішньополітичною
діяльністю держави, ведення переговорів та укладення міжнародних
договорів України; прийняття рішень про визнання іноземних держав;
призначення та звільнення глав дипломатичних представництв в Україні, в
інших державах і при міжнародних організаціях; приймання вірчих і
відкличних грамот дипломатичних представників іноземних держав;
призначення за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету
Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої
влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припинення
їхніх повноважень на цих посадах; утворення, реорганізація та ліквідація
за поданням Прем'єр-міністра України міністерств та інших центральних
органів виконавчої влади в межах коштів, передбачених на утримання
органів виконавчої влади; скасування актів Кабінету Міністрів України та
актів Ради міністрів Автономної Республіки Крим; бути Верховним
Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначення на
-372-
посади та звільнення з посад вищого командування Збройних Сил України,
інших військових формувань; здійснення керівництва у сферах національної
безпеки та оборони держави; очолювати Раду національної безпеки і
оборони України; прийняття у разі необхідності рішення про введення в
Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також
оголошення у разі необхідності окремих місцевостей України зонами
надзвичайної екологічної ситуації з наступним затвердженням цих рішень
Верховною Радою України; призначення третини складу Конституційного Суду
України; утворення судів у визначеному законом порядку; присвоєння вищих
військових звань, вищих дипломатичних рангів та інших вищих спеціальних
звань і класних чинів.
Поряд з указами, Президент України відповідно до ст. 106 видає
розпорядження, яке являє собою один з видів підзаконних актів: владний
акт державного органу, виданий у межах його компетенції, який має
обов'язкову силу для фізичних і юридичних осіб, яким його адресовано.
Розпорядження можуть бути тривалої дії, а можуть мати разові наслідки
для конкретного виконавця.
Щоб забезпечити виконання передбачених Конституцією функцій і
повноважень, Президент України створює Адміністрацію Президента України,
її статус було визначено в Указі Президента України від 19 січня 1997
р., яким затверджено Положення про Адміністрацію Президента України.
Згідно з Указом Президента України "Питання Адміністрації Президента
України" від 29 грудня 1999 р. до нього внесено зміни, які стосуються
реорганізації системи і структури органів Адміністрації.
Згідно зі згаданою реорганізацією до складу Адміністрації Президента
України входять:
Глава Адміністрації Президента України;
Перший заступник та заступники Глави Адміністрації Президента України,
Прес-секретар Президента України;
Постійний представник Президента України у Верховній Раді України;
Постійний представник Президента України в Конституційному Суді України;
Постійний представник Президента України в Кабінеті Міністрів України.
-373-
Апарат Президентської ради включає: Службу Президента України;
Секретаріат Адміністрації Президента України, а також головні управління
організаційно-кадрової роботи та взаємодії з регіонами; контрольне
управління з питань внутрішньої політики; управління з питань
економічної політики; з питань зовнішньої політики; державно-правове
управління.
До складу апарату також входять управління: з питань забезпечення
зв'язків з Верховною Радою України, Конституційним Судом України та
Кабінетом Міністрів України; документального забезпечення; Управління
справами; Управління прес-служби Президента України; Управління
протоколу Президента України; державних нагород; з питань громадянства;
з питань помилування; з питань звернень громадян.
Згідно з Положенням Адміністрація Президента не є органом державної
влади.
Завданням її є надання організаційної, правової, матеріально-технічної
допомоги Президентові України у процесі здійснення ним власних
повноважень і взаємодії з органом законодавчої влади, системою органів
виконавчої влади, органами судової влади, Конституційним Судом України.
4. Дострокове припинення
повноважень Президента України
та усунення його з поста в порядку імпічменту
Слід розрізняти припинення повноважень Президента України у разі
об'єктивних причини і усунення його з поста як вищу форму персональної
відповідальності Президента (імпічмент).
Згідно зі статтями 108 і 110 Конституції України повноваження Президента
України припиняються достроково у таких випадках. У разі відставки за
власним бажанням. У цьому разі відставка Президента України набуває
чинності з моменту проголошення ним особистої заяви про відставку на
засіданні Верховної Ради України (п. 1 ст. 108, ст. 103 Конституції).
Повноваження Президента України можуть бути припинені у разі
неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров'я.
Неможливість виконання Президентом Ук-
-374-
ї
раїни своїх повноважень за станом здоров'я має бути встановлена на
засіданні Верховної Ради України і підтверджена рішенням, прийнятим
більшістю від її конституційного складу на підставі письмового подання
Верховного Суду України за зверненням Верховної Ради України, і
медичного висновку (п. 2 ст. 108, ст. 110 Конституції України).
На жаль, процедуру вирішення цього питання Конституцією до кінця не
визначено. Зокрема, незрозуміле, чого саме право пред'являти подання
надано Верховному Суду України. Незрозуміле також, який саме орган або
установа мають право давати медичний висновок.
Нарешті, не з'ясовано, до якого державного органу можна оскаржити
подання Верховного Суду України та медичний висновок про неможливість
виконувати свої повноваження Президентом України за станом здоров'я.
Повноваження Президента України припиняються у разі його смерті (п. 4
ст. 108 Конституції).
За наявності згаданих підстав до обрання і вступу на пост нового
президента у світовій практиці існують такі варіанти заміщення цього
поста.
1. Тимчасове виконання повноважень президента віце-президентом (США,
Бразилія, Індія та ін.).
2. Виконання цих повноважень головою парламенту або однієї з його палат
(Німеччина, Франція, Грузія, Білорусія, Монголія, Пакистан).
3. Здійснення повноважень президента прем'єр-міністром (Австрія,
Росія, Фінляндія, Туніс).
В Україні в разі дострокового припинення повноважень Президента України
виконання обов'язків Президента України на період обрання і вступу на
пост нового Президента України покладається на Прем'єр-міністра України.
При цьому він у період виконання ним обов'язків Президента не може
здійснювати повноваження, передбачені пунктами 2, 6, 8, 10—12, 14—16,
22, 25 та 27 ст. 106 Конституції України.
З достроковим припиненням повноважень Президента, а також з його
заміщенням на посту глави держави пов'язане питання про його
відповідальність.
У монархічних державах глава держави звичайно не може бути
відповідальним за свої дії, оскільки його особа визнається конституціями
недоторканною. Так, згідно з п. З
-375-
ст. 56 Конституції Іспанії "особа короля є недоторканною, і він не
підлягає відповідальності".
Крім того, в парламентарних монархіях діє презумпція невинності глави
держави, згідно з якою монарх не може помилятися, оскільки діє на
підставі поради своїх міністрів.
Конституції країн з республіканською формою правління також закріплюють
загальний принцип політичної невідповь дальності президента, проте не
виключається можливість юридичної (судової) відповідальності за певні
тяжкі правопорушення.
Наприклад, згідно з Конституцією Італії, президент несе відповідальність
за державну зраду або посягання на Конституцію (ст. 90), у США — за
зраду, хабарництво або інші тяжкі злочини і проступки (розділ 4 ст. 2
Конституції США), у ФРН — за навмисне порушення основного закону або
іншого федерального закону (п. 1 ст. 61 Конституції ФРН), Мексиці — за
зраду вітчизни та тяжкі кримінальні злочини (ст. 108 Конституції
Мексики).
За вчинення злочинів у конституційному праві передбачається спеціальна
процедура звинувачення президента, яка визначається терміном "імпічмент"
— спеціальні правила, процедура щодо притягнення до відповідальності
глави держави, а також винних службових осіб (міністрів) у разі
порушення ними законів даної країни або вчинення злочинів.
Як правило, у європейських країнах континентального права і в ряді країн
Африки справа, як правило, порушуєте ся парламентом, а по суті питання
вирішується відповідною судовою інституцією, зокрема, Конституційним
судом (ФРН, Італія, Болгарія) або Верховним судом (Португалія,
Фінляндія, Румунія).
Відповідно до конституцій Австрії (п. 6 ст. 6) та Ісландії (еТі 11)
главу держави може бути достроково усунуто з поста з ініціативи
парламенту на підставі референдуму. При цьому, якщо референдум не
підтримує рішення парламенту, тим самим висловлюється недовіра
парламенту з боку виборців, що тягне за собою його розпуск.
У США, країнах Латинської Америки парламент, як правило, одноособове
вирішує питання як про притягнення президента до відповідальності, так і
про його вину. Якщо його буде визнано винним, президент усувається з
посади, після чого він може бути переданий до суду загальної юрисдикції.
-376-
В Україні згідно з п. З ст. 108 і п. 1 ст. 111 Конституції України
визначаються умови і стадії процедури усунення Президента з поста в
порядку імпічменту.
Виходячи зі статусу Президента України як всенародне обраного глави
держави, процедура імпічменту не може бути спрощеною. Тому Конституція
України встановила досить складний порядок його проведення.
Умовою усунення Президента України з поста в порядку імпічменту є
вчинення ним державної зради або іншого злочину.
Єдиним органом, який може ініціювати питання про усунення Президента
України з поста глави держави є Верховна Рада України.
Першою стадією процедури імпічменту є ініціювання питання про усунення з
поста Президента України більшістю депутатів від конституційного складу
Верховної Ради України.
Друга стадія. Для проведення розслідування Верховна Рада створює
спеціальну тимчасову слідчу комісію, до складу якої включаються
спеціальний прокурор і спеціальні слідчі.
Третя стадія полягає у розгляді на засіданні Верховної Ради України
висновків і пропозицій тимчасової слідчої комісії;
Четверта стадія. За наявності підстав Верховна Рада України не менш як
двома третинами від її конституційного складу приймає рішення про
звинувачення Президента України.
П'ята стадія полягає у перевірці справи Конституційним Судом України і
отриманні його висновку щодо додержання конституційної процедури
розслідування і розгляду справи про імпічмент.
Отримання висновку Верховного Суду України про те, що діяння, в яких
звинувачується Президент України, містять ознаки державної зради або
іншого злочину, становлять зміст шостої стадії процедури.
Заключна, сьома стадія процедури імпічменту — прийняття рішення про
усунення Президента України з поста в порядку імпічменту Верховною Радою
України за умови, що це рішення буде підтримано не менш як трьома
четвертими від конституційного складу парламенту, тобто 364 депутатами.
- 377 -
Глава IX Виконавча влада в Україні
1. Поняття виконавчої влади і система її органів
Однією з найбільш гострих для України проблем політи-ко-організаційного
характеру є проблема виконавчої влади.
Широко відомий у світі термін "виконавча влада" протягом більш як
70-річної історії нашої держави був фактично вилучений з наукового,
зокрема конституційно-правового, обігу. Тоді домінувала теорія про
поєднання у радах законодавчої і виконавчої влади1. Здавалося, що
всевладдя рад цілком поглинуло виконавчу владу як самостійну форму
дер-жавновладних проявів.
Проте, як відомо, ради всіх ланок ніколи не були всевладними, про що
свідчить багаторічна історія і практика радянського будівництва. Не були
вони і органами влади і управління, як обґрунтовувалось у численній
науковій літературі. Зокрема, про це свідчить те, що ради законодавчу
роботу у повному обсязі ніколи не здійснювали. До того ж проекти рішень
місцевих органів влади, як правило, готували виконавчі органи і цим
фактично підміняли законодавчу владу. Звідси, з одного боку, практика
підміни законодавчих актів підзаконними (виконавчими), а з іншого
безпосереднє втручання, як правило, некваліфікованих законодавців у
сферу виконавчо-розпорядчих органів та в їх діяльність, що призвело до
того, що проблема державного будівництва в Україні — створення дієвого
механізму реалізації законів — і досі не розв'язана.
1 Див.: Ленин В. Й. Полн. собр. соч. — Т. 36. — С. 72.
-378-
За весь період панування радянської влади так і не було сформовано
справжньої нормативно-правової бази, яка б ор-ганізаційно-функціонально
закріплювала статус виконавчого апарту рад (оскільки сутня
характеристика цих органів взагалі не була з'ясована).
На жаль, до цього часу не розроблений і не розглянутий закон про
виконавчу владу, незважаючи на те, що це питання давно поставлено на
порядок денний1.
Як відомо, в умовах дії принципу поєднання влад замість терміна
"виконавча влада" існував термін "державне управління
(виконавчо-розпорядча діяльність)". У зв'язку з цим виникає закономірне
питання: як співвідносяться такі категорії, як державне управління і
виконавча влада?
З позицій західної науки конституційного права виконавча влада — це
система органів державного управління (уряд, міністерства тощо)2, тобто
система виконавчо-розпорядчих органів3.
Проте сутність категорії виконавчої влади не зводиться до визначення
конкретних суб'єктів діяльності з реалізації державної влади.
Привабливішим є підхід, з позицій якого сутність виконавчої влади
бачиться у тому, що це "правозастосовна влада"4. Хоч, на наш погляд, і
таке розуміння не розкриває у повному обсязі сутності цієї форми
державної влади. Виконавча влада, як реальна категорія, має розкриватися
через з'ясування основних рис державної влади в цілому.
Держава реально сприймається через іманентну їй владу, владні
волевиявлення. Виразниками таких волевиявлень згідно зі ст. 6
Конституції України є органи різних гілок де-
Козлов Ю. М. Исполнительная власть: исходньїе позиции / / Вест-никМоск.
ун-та. Сер. 11, Право. — 1992 — № 3. — С. 21; Фрицький О. Ф. Деякі
питання розвитку законодавства в галузі конституційного права і
державного будівництва до 2005 р.: Матеріали наук.-практ. конференції
"Концепція розвитку законодавства України". — К., 1996. — С. 183, 184.
Див.: Советский знциклопедический словарь. — М., 1987. — С. 509.
3 Див.: Шаповал В. Вищі органи сучасної держави. — К., 1995. — С. 63;
Ткач Г. Й., Мартьянов І. В. Державна виконавча влада в Україні: поняття,
завдання, шляхи вдосконалення / / Вісн. Львів, ун-ту. Проблеми
державотворення в Україні. — 1994. — Вил. 31. — С. 29.
4 Див.: Бельский К. С. Разделение властей й ответственность в
государ-ственном управлений. — М., 1990. — С. 55, 60.
-379-
жавної влади. Ці органи об'єднує саме влада, а в державно-правовому
плані їх об'єднують державно-владні повноваження. Останні досить
різнорідні, саме тому вони здійснюються не одним, а багатьма різними за
своїм функціональним призначенням органами. Можливі тут суперечності, що
державна влада єдина, а виразники її різні (законодавча, виконавча та
судова влада), знімаються закріпленням у Конституції принципу "розподілу
влад".
Законодавча влада в нашій державі ще тільки проходить процес
становлення. Не склалася до цього часу й стала система судової влади. А
от виконавча влада досить розвинута. Це пояснюються тим, що організація
і діяльність цієї влади базуються на єдиних для будь-якої країни
принципах соціального управління (на жаль, впровадження у діяльність
органів виконавчої влади УРСР засад наукової організації управлінської
діяльності, ініційоване українськими вченими у 70-х рр., не було
здійснено)1.
На сучасному етапі розбудови Української держави існують: державне
управління, успадковане від колишнього СРСР, і виконавча влада,
проголошена Конституцією України.
Виконавча влада і державне управління є "статикою" і "динамікою"
управлінської сфери діяльності держави2. ! Ефективність діяльності
державної влади залежить від узгодженості її складових. Тому державне
управління в Україні має бути реформованим, вивільненим від
адміністративно-командних методів минулого, а виконавча влада — не лише
декларованою, а й побудованою відповідно до Конституції України.
Які ж складові мають визначати сутність виконавчої влади на сучасному
етапі розбудови Української держави?
1 Див., зокрема: Цвєтков В. В., Фрицький О. Ф., Юзьков Л. П. Наука
управління і місцеві Ради. — К.: Вища школа, 1970; Радянське будівництво
/ За;ред. О. Ф. Фрицького. — К.: Вища школа, 1974; Його ж.— Місцеві ради
народних депутатів і управління. — К.: Вид-во КДУ видавничого об'єднання
"Вища школа", 1977.
2 Докладніше див.: Авер'янов В. Б., Крупчан О. Д. Виконавча влада:
конституційні засади і шляхи реформування. — Харків: Право, 1998. — С.
67; Концепція реформи адміністративного права України. — К., 1998. — С.
4; Фрииький О. Ф. Конституційно-правові аспекти виконавчої влади в
Україні / / Матеріали першої нац. наук.-практ. конф. "Адміністративне
право: сучасний стан і напрямки реформувань". — Яремча, 1998. — С. 81,
82.
-380-
Для їх визначення необхідно:
— з'ясувати питання про співвідношення представницької і виконавчої
гілок влади в системі єдиної державної влади України;
— визначити місце виконавчої влади в цій системі та її мету;
— розкрити зміст функцій, притаманних цій формі влади;
— вирішити питання про суб'єктів виконавчої влади та їх компетенцію;
— розкрити зміст правової форми діяльності суб'єктів виконавчої влади;
— з'ясувати особливості управління з боку суб'єктів виконавчої влади
конкретними об'єктами.
Розподіл влад, як відомо, сприяє вдосконаленню механізму реалізації
влади, забезпечує реальний, а не формальний розподіл функцій по
керівництву суспільством.
Фундаментальне значення в управлінні мають такі складові: рішення, його
реалізація (виконання), контроль (нагляд) за здійсненням рішення
(включаючи, в першу чергу, охоронну функцію). Закладена у цій схемі
логіка досить очевидна. Очевидним є й те, що єдина державна влада
здійснюється у законодавчій, виконавчій і судовій формах. Однак не є
очевидним те, що кожна з цих форм, як доводить теорія розподілу влад,
повинна бути незалежною. Звичайно, абсолютна незалежність гілок влади
неможлива. Йдеться лише про їх відносну самостійність, оскільки багато
питань вони вирішують разом.
У найбільш тісному зв'язку перебувають законодавча і виконавча влада.
Аналіз Конституції України дає можливість зробити висновок, що
представницька влада може втручатися у сферу діяльності виконавчої, а
остання — впливати на роботу Верховної Ради1.
Очевидно оптимальне співвідношення цих влад слід шукати у співвідношенні
основних форм їх діяльності. Представницька влада приймає закони, а
виконавча виконує їх, тобто основні форми діяльності цих органів —
законодавча і
1 Солов'євич 1. В. Деякі питання практики закріплення взаємовідносин
законодавчої і виконавчої влади в Конституції України / / Матеріали
наук.-практ. конф. "Ідеологія державотворення в Україні: історія і
сучасність". — К., 1997. — С. 217—219.
-381-
виконавча. Крім того, кожна з гілок влади має й інші видові форми:
установча і контрольна діяльність притаманні законодавчій владі,
контрольна і правоохоронна форма роботи властиві владі виконавчій.
Що стосується місця виконавчої влади в системі єдиної державної влади,
то воно визначається перш за все метою діяльності виконавчої влади —
забезпечення реалізації прав і свобод людини і громадянина.
Мета у свою чергу вимагає чіткого визначення суто виконавчих функцій,
які притаманні лише виконавчій владі і не збігаються з функціями інших
гілок влади.
Межа між законодавчою і виконавчою владами лежить у площині двох
складових — рішення і виконання. При цьому слід визнати, що
представницька влада лише приймає закони, але не розробляє механізми їх
реалізації. Невдячна чорнова робота деталізації закону шляхом визначення
механізму його здійснення завжди покладалася на органи виконавчої
влади1. Механізм реалізації законів фактично і є механізмом самої
виконавчої діяльності.
Відносна самостійність виконавчої влади безпосередньо виявляється у
функціях, які покладено на суб'єктів виконавчої діяльності.
Аналіз повноважень суб'єктів виконавчої влади дає змогу виділити такі
основні функції цих суб'єктів: соціально-політичну, правозастосовну,
правоохоронну, координації, державного регулювання, контролю і нагляду.
Державна влада нерозривно пов'язана з політичною владою. Конкретно цей
зв'язок виявляється у соціальна-політичній функції виконавчої влади, яка
спрямовує владно-політичну та владно-адміністративну діяльність усієї
системи виконавчих органів на чітке і неухильне виконання законів та
інших нормативно-правових актів і безпосереднє керівництво об'єктами
управління.
На підставі соціально-політичної функції розкривається зміст наступної
важливої функції виконавчої влади — пра-возастосовної, яка являє собою
систему дій, що мають яскраво виражений організаційний аспект.
Правозастосовна
1 Відомий реформатор П. А. Столипін зазначав з цього приводу: "Як легко
законодавцям давати закони, будучи незалежними від необхідності їх
виконувати" (Доповідь при відкритті 2-ї Державної думи 2 березня 1907
р.).
-382-
діяльність полягає у розробці і фактичному здійсненні організаційних
заходів, спрямованих на те, щоб забезпечити втілення приписів правових
норм у життя.
Правоохоронна функція виконавчої влади забезпечує хід реалізації
правозастосовної діяльності і належну поведінку всіх учасників керованих
процесів.
У сучасний період особливого значення набуває функція координації
виконавчої влади. Це пояснюється багатоукладністю сфери управління. При
цьому в правовиконавстві центр ваги зміщується у бік співробітництва і
погодженості дій учасників координації і істотно зменшується сфера
безпосереднього адміністративного розпорядництва, характерного для
діяльності виконавчих органів колишнього СРСР.
Поділ державної влади в Україні на гілки влади значно обмежив
нормотворчість виконавчої влади. Головним засобом у її діяльності стало
розпорядництво, що забезпечує здійснення практичних заходів з проведення
у життя законів та інших правових актів Верховної Ради України і
Президента.
В обмеженому обсязі виконавча нормотворчість зберігається, зокрема, при
розробці і здійсненні Кабінетом Міністрів загальнодержавних програм
економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку
України (ст. 116 Конституції).
У необхідних випадках регулювання має характер коректуючого впливу.
Розіїорядництво не є жорстким засобом втручання у діяльність об'єктів,
щодо яких здійснюється управління. Воно має координуючий, коректуючий,
регістраційний, наглядовий та правоохоронний характер.
В умовах впровадження ринкової економіки великого значення набуває
функція державного регулювання, як одна з форм впливу, що грунтується на
нормативно-правовій базі, реалізується органами виконавчої влади шляхом
встановлення і застосування правил, націлених на корегування економічної
діяльності фізичних і юридичних осіб, державного та недержавного
секторів економіки, і підтримується можливістю застосування правових
са.нкцій у разі виявлених порушень.
Особливого значення набувають контроль і нагляд, які конкретизуються у
таких основних формах: в забезпеченні податкової і митної політики
держави, аудиті, наглядовій
-383-
діяльності за функціонуванням конкретних об'єктів управління тощо.
Суб'єктами виконавчої влади в Україні, які здійснюють перелічені
функції, є: органи загальної компетенції — вищі органи у системі органів
виконавчої влади; органи спеціальної компетенції — центральні органи
державної виконавчої влади; місцеві органи державної виконавчої влади. У
своїй сукупності суб'єкти виконавчої влади утворюють єдину систему
органів.
Виконавчій владі та системі її органів присвячено розділ VI Конституції
"Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади".
Єдність системи органів виконавчої влади обумовлена: єдністю всієї
державної влади, яка випливає з державної цілісності України;
розмежуванням компетенції органів виконавчої влади; їх спільною
діяльністю. У межах цієї системи визначається порядок формування окремих
її елементів.
Очолює систему Кабінет Міністрів України — вищий орган виконавчої влади.
Середньою ланкою цієї системи є міністерства, державні комітети та
центральні органи державної виконавчої влади, зі спеціальним стаусом,
підпорядковані Кабінету Міністрів України.
Органами виконавчої влади України місцевого або територіального рівня є,
по-перше, органи виконавчої влади загальної компетенції, місцеві
державні адміністрації в областях і районах, які підзвітні і
підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. По-друге, до цього
рівня належать також органи спеціальної (галузевої та функціональної)
компетенції, які безпосередньо підпорядковані як центральним органам
виконавчої влади, так і відповідним місцевим органам виконавчої влади.
Компетенція органів виконавчої влади визначається окремо для кожної
ланки системи органів виконавчої влади.
Згідно зч. 12 ст. 92 Конституції України виключно законами України
визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади.
Загальні основи компетенції та функції Кабінету Міністрів України
визначені у ст. 116 Конституції України, а в повному обсязі — в Законі
України "Про Кабінет Міністрів України".
-384-
г
Повноваження міністерств, інших центральних органів виконавчої влади
сформульовані у відповідних Положеннях про ці органи.
Компетенція місцевих державних адміністрацій визначена у ст. 119
Конституції України та Законі України "Про місцеві державні
адміністрації" від 9 квітня 1999 р.
У межах своєї компетенції вищі органи виконавчої влади організують
реалізацію внутрішньої і зовнішньої політики Української держави;
здійснюють керівництво і регулюють соціально-економічну сферу;
забезпечують єдність системи виконавчої влади; спрямовують і контролюють
діяльність підлеглих органів виконавчої влади; здійснюють управління
власністю незалежно від її форм; розробляють і реалізують
загальнодержавні програми.
Щоб зв'ясувати сутність виконавчої влади, необхідно торкнутися питання
про зміст правової форми діяльності суб'єктів цієї влади: нормотворчість
чи розпорядництво.
Протягом багатьої років відомча нормотворчість в Україні набула такого
поширення, що часто-густо підміняла законодавство. Хоч, з іншого боку,
це було пов'язано також з пасивністю законодавчого органу або великою
кількістю законодавчих актів непрямої дії.
Які ж шляхи виходу з цього становища?
У юридичній літературі з цього приводу висловлені певні пропозиції.
Зокрема, пропонувалось позбавити апарат управління статусу фактичного
законодавця, орієнтувати суб'єкти виконавчої влади не на
правовстановлення, а на правозасто-сування. Виконавча нормотворчість
повинна мати делегований характер. Акти виконавчої влади мають бути
засобом правозастосування (виконання), а тому можливість їх видання слід
безпосередньо визначити у відповідному законодавстві. Виконавча
нормотворчіть у всіх інших випадках можлива лише як внутрішньосистемний
засіб регулювання (внутрішня організація механізму управління).
Відомчої нормотворчості, яка має загальнообов'язковий характер, не
повинно бути.
Доцільно, щоб виконавчі органи загальної компетенції могли в деяких
виапдках делегувати нормотворчі повноваження міністерствам, державним
комітетам, іншим центральним органам виконавчої влади зі спеціальним
статусом.
13 2-290
-385-
г
Нарешті, пропонувалось встановити в законодавчих актах непрямої дії
конкретних адресатів їх виконання і одночасно визначити обсяг необхідних
для цього підзаконних нормативних повноважень1.
Вважаємо, що викладені пропозиції досить слушні і можуть бути
використані у процесі розбудови виконавчої влади в Україні.
Найбільш чітке місце виконавчої влади в системі державної влади
вимальовується у рамках відносин влада — конкретні об'єкти управління.
Виконавча влада безпосередньо наближена до цих об'єктів і вже через неї
пов'язана з ними законодавча влада.
На жаль, Конституція України не визаначає перелік об'єктів управління
Кабінету Міністрів України, міністерств, державних комітетів, інших
центральних органів виконавчої влади, та місцевих державних
адміністрацій. Відсутність переліку конкретних об'єктів робить
здійснення управління з боку органів виконавчої влади безпредметним, що
у свою чергу зводить певною мірою здійснення правоохоронної та
контрольно-наглядової функцій управління нанівець.
Безумовно, визначення об'єктів управління виконавчої діяльності
пов'язано з конкретними правами і свободами людини і громадянина, а
також із закріпленими Конституцією формами власності — власності
Українського народу (ст. 13), приватної, державної, комунальної та
інтелектуальної (ст. 41 Конституції).
Саме цей зв'язок визначає правовий стандарт взаємозв'язку органів
виконавчої влади з особою, підприємствами, установами та організаціями.
При цьому відносини не можуть бути однаковими, наприклад, для суб'єктів
різних форм власності.
Так, Кабінет Міністрів України відповідно до ч. 5 ст. 116 Конституції
має право у межах закону здійснювати управління всіма об'єктами
державної власності. Водночас він має забезпечувати рівні умови розвитку
всіх форм власності (ч. 5 ст. 116 Конституції). Управлінський вплив на
кожну з форм власності повинен бути різним (безумовно, щодо державної
власності він є найбільш директивним).
1 Докладніше див.: Козлов Ю. М. Исполнительная власть: сушность, функ-щш
/ / Вест. Моск. ун-та. Сер. 11, Право. — 1992. — № 4. — С. 10,11.
-386-
Лише в межах закону громадяни для задоволення своїх потреб можуть
користуватися об'єктами права державної і комунальної власності (ч. З
ст. 41 Конституції).
Нарешті, Конституція надає людині і громадянину право володіти,
користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї
інтелектуальної, творчої діяльності. Ці форми власності є елементами
громадянського суспільства, втручання у справи якого з боку держави має
бути мінімальним (ч. 1 ст. 41 Конституції). Природно, що й управління
тут повинно зводитися до фіскальних методів, до державного захисту цих
форм власності.
На жаль, якщо в законодавстві і перелічуються об'єкти управління, то
вони безпосередньо пов'язуються лише з державною формою власності. Так,
у ст. 15 Закону України "Про місцеві державні адміністрації"
зазначається: "В управлінні відповідних місцевих державних адміністрацій
перебувають об'єкти державної власності, передані їм в установленому
законом порядку. У разі делегування місцевим державним адміністраціям,
районним чи обласним радам відповідних повноважень в їх управлінні
перебувають також об'єкти спільної власності територіальних громад".
Таким чином, Конституція, законодавство про органи виконавчої влади
визначають об'єкти управління лише відповідно до існуючих форм власності
(що цілком нормально у період існування економіки перехідного періоду).
Але впровадження виконавчої влади в Україні неможливе без законодавчого
визначення об'єктів управління у різних галузях. Наприклад, у галузі
освіти створення все нових і нових вищих навчальних закладів як
державних, так І комерційних, за умови фактичної тотожності їх правового
статусу, призводить, по-перше, до безконтрольності в їх діяльності,
по-друге, до знецінення загальнодержавного диплома (далеко не всюди є
науково-педагогічні кадри, здатні дати відповідний обсяг знань на
належному рівні), і по-третє, до надмірної кількості фахівців з
кваліфікацією, яка не відповідає вимогам сьогодення.
Отже, законодавче визначення об'єктів у даній галузі, як і в інших
галузях управління, є одним з головних завдань Верховної Ради України,
оскільки діяльність органів виконавчої влади є вторинною, похідною від
конкретного об'єкта управління. Саме від об'єкта управління залежить
ступінь
Із*
-387-
державного впливу на нього, визначення відповідних форм і методів
управлінської діяльності.
Таким чином, виконавча влада є відносно самостійною формою єдиної
державної влади України, вона має притаманні лише їй функції, які
здійснюються системою органів виконавчої влади на підставі визначеного
правового механізму реалізації законів та інших нормативно-правових
актів за допомогою державного управління з Метою реалізації прав і
свобод людини і громадянина.
2. Кабінет Міністрів — вищий орган
у системі органів виконавчої влади,
його склад, основні функції та повноваження
Виконавчу владу в Україні здійснює згідно зі ст. 113 Конституції Кабінет
Міністрів України. Він є вищим органом у системі органів виконавчої
влади, яку становлять Кабінет Міністрів України, Рада міністрів
Автономної Республіки •Крим, міністерства та інші центральні органи
виконавчої влади та місцеві державні адміністрації. Як вищий
колегіальний орган у системі органів виконавчої влади Кабінет Міністрів
здійснює виконавчу владу безпосередньо та через центральні та місцеві
органи виконавчої влади, спрямовує, координує та контролює діяльність
цих органів.
Визначення Кабінету Міністрів як вищого органу виконавчої влади
відображає його роль і місце не лише у системі органів виконавчої влади,
а й у системі державної влади України в цілому і характеризує його
діяльність як органу, який здійснює виконання законів Верховної Ради
України та нормативних актів Президента України.
На жаль певні складності виникають з проблеми організації виконавчої
влади, здійснюваної Кабінетом Міністрів України, і формуванням цього
органу, які пояснюються існуючою формою правління, а також відображають,
на жаль, існуючу боротьбу між законодавчою гілкою влади і Президентом.
Парламентський варіант розв'язання цього питання протягом майже шести
років базувався на презумпції верховенства Верховної Ради України щодо
органів виконавчої влади і перш за все до Кабінету Міністрів. Але така
позиція фак-
-388-
тично нічого не залишала від розподілу влад у його юридичному розумінні
і перетворювала уряд не на виконавчий орган державної влади, а на
виконавчий апарат Верховної Ради, позбавляючи його логічно потрібної
самостійності і незалежності.
Президентський підхід виявлявся у тому, що Кабінет Міністрів України є
вищий орган виконавчої влади, підзвітний Президентові України. У даному
варіанті яскраво простежувалося прагнення закріпити незалежність
виконавчої влади в межах буквального розуміння принципу розподілу влад.
Така позиція, якщо доводити ідею незалежності виконавчої влади до
логічного кінця, є обгрунтованою і має право на існування. Вона виявляє
прагнення виконавчої влади захистити себе від постійного втручання
законодавчої влади у її власну сферу діяльності, від прагнення
парламенту перетворити Кабінет Міністрів України на власний робочий
орган, позбавити його практично всіх атрибутів самостійної гілки єдиної
державної влади.
В період, коли Президент України згідно з Конституцією, мав статус глави
держави і глави виконавчої влади, він здійснював організацію виконавчої
влади. Проте і в цей час практична реалізація цього повноваження
Президентом зіткнулася з цілою низкою складних проблем. По-перше, не
було з'ясовано, що таке виконавча влада і в чому її відмінність від
діяльності колишніх виконавчо-розпорядчих органів, хоч це питання могло
бути розв'язане шляхом прийняття вже згадуваного Закону про виконавчу
владу. По-друге, не було підготовлено і прийнято пакета законодавчих
актів щодо закріплення правових засад цієї влади. Зокрема, це стосується
проект Закону "Про Кабінет Міністрів України" починаючи з 1995 р. і по
цей час.
Зі зміною статусу Президента України, коли він згідно з Конституцією
України є главою держави, тобто не входить до жодної гілки влади,
питання про сутність, правові засади виконавчої влади, як окремої гілки
державної влади по суті залишалося не вирішеним до кінця.
Так, Конституція Україн не містить положення, які б визначали саме
характер виконавчої влади, оскільки розділ VI "Кабінет Міністрів
України. Інші органи виконавчої влади" висвітлює лише питання щодо
системи виконавчої влади. Про те, хто формує цю систему, у розділі
нічого не сказано.
-389-
У той же час, організацію і діяльність органів цієї гілки влади згідно з
Конституцією визначає Верховна Рада України, а формує її Президент
України (ч. 12 ст. 92 і ч. 10 ст. 106 Конституції).
У свій час досить логічно зазначалося, що "характер організації
будь-якої установи природно і неминуче визначається змістом діяльності
цієї установи"1. Це положення є принциповим і в сучасний період.
Дійсно, для з'ясування питання про правову природу виконавчої влади
доцільно проаналізувати повноваження тих органів, які стосуються її
організації та функціонування.
Стаття 116 Конституції України, яка закріплює компетенцію Кабінету
Міністрів України як вищого органу у системі органів виконавчої влади,
відповіді на нього не дає.
Повноваження законодавчого органу при вирішенні цього питання не
з'ясовано.
Що стосується ролі повноважень Президента України у визначенні правового
статусу згаданої гілки державної влади, то очевидно доцільно виходити з
того, що за формою правління Україна є, як уже зазначалося,
напівпрезидент-ською республікою. Форма напівпрезидентського правління,
яка притаманна Україні, безпосередньо впливає і на здійснення главою
держави повноважень у сфері виконавчої влади, найважливішими з яких є
участь у формуванні і діяльності уряду.
В Україні відповідно до частин 10 і 15 ст. 106 Конституції України
Президент України одноособове призначає за поданням Прем'єр-міністра
України членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів
виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій органів
виконавчої влади.
Такі повноваження підтверджуються міжнародною практикою багатьох держав.
Наприклад, у Росії одним з таких актів є Указ Президента "Про структуру
федеральних органів виконавчої влади" від 10 січня 1994 р. Майже у всіх
країнах Латинської Америки право президента видавати акти стосовно
організації і діяльності уряду ніякими іншими органами не обмежується.
1 Див.: Ленин В. Й. Полн. собр. соч. — Т. 6. — С. 99.
-390-
Проте, слід врахувати й те, що, згідно з ч. 12 ст. 92 Конституції
України виключно законодача влада в особі Верховної Ради законами
України визначає організацію і діяльність органів виконавчої влади. Тому
виникає закономірне запитання, як може інший орган, який не знає
специфіки діяльності виконавчої влади, вирішувати питання правового
статусу всіх елементів системи цієї влади, зокрема Кабінету Міністрів.
У такому підході яскраво виявляється життєвість хибної практики
радянської доби, сутність якої полягала у повному нехтуванні
легітимністю створення відповідного державного органу, і практично
здійснювалась шляхом вольового рішення заснування такого органу без
розробки правової основи його організації та діяльності. Власне саме цим
пояснюються непоодинокі приклади, коли протягом майже 50 років окремі
міністерства існували без відповідних Положень про них (наприклад,
міністерства фінансів в СРСР і союзних республіках).
Крім того, слід врахувати ту обставину, що практично проекти
законодавчих актів про організацію відповідної ланки виконавочої влади
(зокрема, про Кабінет Міністрів) кваліфіковано готують самі ці органи,
оскільки будь-які комітети Верховної Ради України краще за них це не
зроблять.
Якщо буквально розуміти положення згаданої частини ст. 92 Конституції,
то на практиці законодавчий орган має прийняти близько 50—60 законів,
зокрема про Кабінет Міністрів України, про міністерства, державні
комітети, інші центральні відомства, а також про місцеві державні
адміністрації в областях, районах, містах Києві і Севастополі. Таким
чином, Верховна Рада України фактично не зможе вирішувати виключно
законами інші питання власної компетенції. Крім того, про яку, хоч би
відносну самостійність за своєю сутністю гілки державної влади —
виконавчої — можна говорити. Це, безумовно, призведе до порушення
балансу законодавчої і виконавчої влади.
У той же час, про яку організацію і діяльність виконавчої влади з боку
Верховної Ради може йтися, якщо цей законодавчий орган не має права
призначати і звільняти з посади міністрів та інших керівників
центральних органів виконавчої влади, оскільки це виключне право
Президента.
-391-
Між тим згадані повноваження Президента України з організації і
дяльності виконавчої влади безпосередньо випливають з форми правління в
Україні.
Відомо, що глава держави в президентських республіках, виступаючи, як
правило, як глава держави, водночас е єдиновладним носієм виконавчої
влади і главою уряду. Тому він самостійно призначає та звільняє з посади
членів кабінету, визначає його політику і структуру.
Інша справа напівпрезидентська республіка, якою є і Україна. У таких
державах право глави держави призначати і звільняти міністрів,
безпосередньо впливати на організацію і діяльність уряду має більш
обмежений характер, оскільки уряд формується з урахуванням
співвідношення партійних сил у парламенті, а його главою є
прем'єр-міністр. Проте така модель не характерна для України, оскільки
чітко визначеної президентської або парламентської більшості у Верховній
Раді поки що немає.
Взагалі ж сутність напівпрезидентської моделі зводиться насамперед до
міцної президентської влади, здійснюваної в умовах дещо меншої сутності
розподілу влад, ніж у президентських республіках. Глава держави у
напівпрездентській республіці не обов'язково є єдиновладним носієм
виконавчої влади, а часто-густо поділяє ці повноваження з
прем'єр-міністром, який очолює уряд. Повноваження глави держави і глави
уряду тісно переплетені, при цьому глава держави відповідає за вирішення
загальних, стратегічних питань, контролюючи певні ключові сфери
діяльності уряду, в той час як прем'єр-міністр несе відповідальність за
повсякденне, практичне управління.
Не досить чітке розмежування законодавчої і виконавчої гілок влади щодо
їх організації і діяльності, як це спостерігається у Конституції
України, може призвести до "порушення або зміни притаманної тій чи іншій
формі правління єдності структури управління, причому одночасно можуть
виникнути нові види відносин, колізії і непогодженості, яких не було у
"відпрацьованих формах правління"1.
1 Див.: Чиркин В. Е. Нетипичние формьі правлення в современном
го-сударстве / / Государство й право. — 1994. — № 1. — С. 110.
-392-
Мабуть, згаданих колізій могло б не бути, якби при формулюванні ч. 12
ст. 92 Конституції України був врахований позитивний, на наш погляд,
досвід колишнього СРСР при вирішенні подібних питань. Як відомо, союзне
законодавство вирішувало питання законотворчості в колишніх республіках
за допомогою Основ відповідних галузей законодавства, на підставі яких
республіки розробляли власне законодавство.
У цьому зв'язку було б правильним, щоб законодавчий орган з питань
організації і діяльності виконавчої і судової влади приймав також лише
Основи такої організації і діяльності. Такий підхід дав би змогу двом
іншим гілкам влади на підставі таких Основ створювати і приймати
конкретизовані нормативні акти щодо власної організації.
Тим більше це стосується виконавчої влади, формування якої — виключне
право Президента. На підставі Основ організації і діяльності цієї влади,
він міг би нормативними указами вирішувати, регулювати питання
організації і діяльності всіх ланок системи виконавчої влади в Україні.
Між тим у діяльності інших країн світу цю проблему давно вирішено.
Найтиповіший приклад — Конституція Франції 1958 р., де міститься перелік
питань, з яких парламент приймає закони, а також визначено питання, з
яких нормативні акти видають органи виконавчої влади. Ці акти виконавчої
влади не розглядаються як закони і не мають назви закону (хоч і є назви
"декрети-закони", "законодавчі декрети"), але насправді вони регулюють
питання, які належать до предмета закону (так звані акти регламентарної
влади).
В іншому разі за уповноваженням парламенту виконавча влада має право
приймати акти, які мають силу законів (делеговане законодавство). Таке
право парламенту передбачено у Великій Британії, Італії та ін. До речі,
у 1994—1995 рр. таке право було надано Верховною Радою України Кабінету
Міністрів, який мав право приймати декрети-акти, що за сво-•єю юридичною
силою дорівнювали законам.
На сучасному етапі розвитку Української держави організація,
повноваження, функції і порядок діяльності Кабінету Міністрів України
визначаються Конституцією, Законом України "Про Кабінет Міністрів
України" від 17 січня 2002 р. та іншими законами.
-393-
Функції Кабінету Міністрів України в межах повноважень, передбачених
Конституцією та законами України, визначаються також актами Президента
України.
Деякі питання діяльності Кабінету Міністрів України відповідно до
Конституції та законів України можуть визначатися постановами Кабінету
Міністрів України.
Основними завданнями Кабінету Міністрів України відповідно до Закону
України "Про Кабінет Міністрів України" є:
забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності
України; здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави в
інтересах Українського народу; виконання Конституції і законів України,
актів Президента України; вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод
людини і громадянина, створення сприятливих умов для вільного і
гармонійного розвитку особистості; забезпечення проведення фінансової,
цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й
зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури,
охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; розробка і
здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного,
соціального і культурного розвитку України; забезпечення рівних умов
розвитку всіх форм власності; здійснення управління об'єктами державної
власності відповідно до закону; розробка проекту закону про Державний
бюджет України та забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою
України Державного бюджету України; здійснення заходів щодо забезпечення
обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку,
боротьби зі злочинністю; організація і забезпечення здійснення
зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи; спрямування та
координація діяльності міністерств, інших органів виконавчої влади;
координація та контроль за діяльністю органів виконавчої влади у сфері
надання фізичним і юридичним особам управлінських послуг.
Закон визначає також принципи діяльності Кабінету Міністрів України.
Діяльність Кабінету Міністрів України грунтується на принципах
верховенства права, законності, поділу державної влади, колегіальності
та гласності.
Кабінет Міністрів України спрямовує свою діяльність на забезпечення прав
і свобод людини і громадянина, гаранту-
-394-
вання відповідальності держави перед громадянами за забезпечення їм
гідних умов життя.
У своїй діяльності він керується Конституцією і законами України, актами
Президента України.
Уряд здійснює виконавчу владу в межах, установлених Конституцією та
законами України. Неправомірне втручання будь-яких органів, посадових
осіб, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян у вирішення
питань, віднесених до відання Кабінету Міністрів України, не
допускається.
Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Рішення приймаються
ним після обговорення питань на засіданнях Кабінету Міністрів України,
крім випадків, передбачених Законом.
Він регулярно інформує громадськість через засоби масової інформації про
свою діяльність. Прийняття таємних (закритих) рішень можливе лише у
випадках, визначених законом, у зв'язку з вимогами національної безпеки
України.
Що стосується складу Кабінету Міністрів України, то згідно зі ст. 114
Конституції до Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр
України, Перший віце-прем'ер України, три віце-прем'єр-міністри та
міністри.
За поданням Прем'єр-міністра України Президент України може призначити
міністрами осіб, які не очолюють міністерство чи інший орган виконавчої
влади. У складі Кабінету Міністрів України може бути не більше двох
таких міністрів.
Загальна чисельність членів Кабінету Міністрів України визначається
посадовим складом Кабінету Міністрів України.
Кабінет Міністрів України формується у не більш як шістдесятиденний
строк з дня вступу Президента України на посаду або відставки
попереднього складу Кабінету Міністрів України.
Посади членів Кабінету Міністрів України за характером повноважень та
діяльності призначених на них осіб належать до державних політичних
посад (не до посад державних службовців), передбачених законодавством
про державну службу.
Статус членів Кабінету Міністрів України визначається Конституцією,
Законом України "Про Кабінет Міністрів України" та іншими законами. Не
допускається прирівнювання будь-яких посад в органах виконавчої влади за
статусом до членів Кабінету Міністрів України.
-395-
На членів Кабінету Міністрів України поширюються норми законодавства про
боротьбу з корупцією (ст. 6 Закону України "Про Кабінет Міністрів
України").
Слід зазначити, що більшість конституцій країн світу у своїх статтях не
визначають кількісний склад уряду, оскільки таке питання звичайно
регулюється актами глави держави про призначення уряду. В деяких
країнах, зокрема латиноамериканських, така регламентація суперечить
офіційній доктрині, яка стверджує, що "ніякий конституційний бар'єр не
повинен стримувати зростання обсягу і форм реалізації урядової
діяльності"1.
Проте законодавство ряду країн встановлює як мінімальну, так і
максимальну кількість членів уряду. До складу уряду Норвегії, наприклад,
можуть входити прем'єр-міністр і не менше семи міністрів, Ірландії — від
7 до 15 міністрів, США — 12 міністрів.
Голова Кабінету Міністрів України призначається Президентом України за
згодою Верховної Ради України (ч. 12 ст. 85 і ч. 9 ст. 106 Конституції).
Процес призначення Прем'єр-міністра України складається з таких стадій:
визначення Президентом кандидатури на цю посаду; розгляд Верховною Радою
України цієї кандидатури; внесення та розгляд кандидатури на пропоновану
посаду; призначення на посаду Прем'єр-міністра та членів
уряду.
Внесення кандидатури на посаду Прем'єр-міністра. Президент України
протягом п'ятнадцяти днів з дня вступу на пост або припинення
повноважень Кабінету Міністрів України, як правило, після консультацій з
Головою Верховної Ради України та керівниками депутатських фракцій і
груп вносить на розгляд Верховної Ради України кандидатуру на посаду
Прем'єр-міністра України.
У разі ненадання згоди Верховною Радою України на призначення
запропонованої кандидатури на посаду Прем'єр-міністра України Президент
України, як правило, після консультацій з Головою Верховної Ради України
та керівниками депутатських фракцій і груп у семиденний строк
1 Див.: Сравнительное конституционное право. — М., 1966. — С. 635.
- 396 -
вносить на розгляд Верховної Ради України нову кандидатуру на цю посаду
або повторно пропонує ту саму кандидатуру.
Розгляд Верховною Радою України кандидатури на посаду Прем'єр-міністра
України. Верховна Рада України розглядає внесену Президентом України
кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра України не пізніше як у
десятиденний строк з дня її внесення.
Водночас з внесенням кандидатури на посаду Прем'єр-міністра України до
Верховної Ради України подаються відомості про кандидата, зазначені в
Законі "Про Регламент Верховної Ради України".
Депутатські фракції і групи мають право перед розглядом питання на
пленарному засіданні Верховної Ради України зустрітись з кандидатом на
посаду Прем'єр-міністра України та отримати відповіді на поставлені
запитання.
Президент України або уповноважена ним особа представляє внесену
кандидатуру на пленарному засіданні Верховної Ради України. Кандидат на
посаду Прем'єр-міністра України виступає з програмною заявою та
відповідає на запитання народних депутатів України. Представники
депутатських фракцій і груп мають право висловити позицію своїх
депутатських об'єднань.
Голосування постанови Верховної Ради України про надання згоди на
призначення Прем'єр-міністром України кандидатури, внесеної Президентом
України, відбувається у поіменному режимі.
Рішення приймається більшістю голосів народних депутатів від
конституційного складу Верховної Ради України.
Призначення Прем'єр-міністра та членів Кабінету Міністрів України.
Прем'єр-міністр України призначається указом Президента України в
триденний строк після одержання згоди Верховної Ради України.
Прем'єр-міністр України протягом чотирнадцяти днів з дня свого
призначення на посаду після консультацій з Головою Верховної Ради
України та депутатськими фракціями і групами вносить Президентові
України подання щодо посадового і персонального складу Кабінету
Міністрів України. Про зміст подання Прем'єр-міністр України водночас
інформує Голову Верховної Ради України. На кожну посаду вноситься одна
кандидатура. У разі відхилення Президентом України кандидатури на посаду
члена Кабінету Міністрів Ук-
-397-
>аїни Прем’єр-міністр України вносить Президентові Украї-ш іншу
кандидатуру на цю посаду в тому самому порядку.
На підставі подання Прем’єр-міністра України Президент /країни
затверджує посадовий склад Кабінету Міністрів Ук-заїни та призначає
членів Кабінету Міністрів України.
Пропозиції щодо призначення на вакантні посади у складі Кабінету
Міністрів України Прем’єр-міністр України вносить Президентові України
протягом чотирнадцяти днів пісня утворення таких вакансій у порядку,
передбаченому Законом.
Указ Президента України про призначення на посади членів Кабінету
Міністрів України, крім Прем’єр-міністра України, скріплюється підписом
Прем’єр-міністра України.
Присяга членів Кабінету Міністрів України. Члени Кабінету Міністрів
України складають присягу Українському народові такого змісту:
“Усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю на
вірність Україні. Зобов’язуюсь додержуватися Конституції України,
законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України,
всіма своїми діями боронити суверенітет і незалежність України,
обстоювати права і свободи людини і громадянина, дбати про добробут
Українського народу, зміцнення та сталий демократичний розвиток
Української держави”.
Присяга складається в урочистій обстановці перед Президентом України у
присутності народних депутатів України не пізніше як через п’ять днів
після сформування Кабінету Міністрів України або призначення нового
члена Кабінету Міністрів України.
Присяга членів новопризначеного Кабінету Міністрів України оголошується
Прем’єр-міністром України, її текст підписує кожний член Кабінету
Міністрів України. Новоприз-начені члени Кабінету Міністрів України
складають присягу особисто і підписують її текст.
Про прийняття присяги робиться запис у трудовій книжці члена Кабінету
Міністрів України. Підписаний текст присяги зберігається в особовій
справі члена Кабінету Міністрів України.
Відмова члена Кабінету Міністрів України скласти присягу має наслідком
звільнення його з посади.
-398-
Кабінет Міністрів України набуває повноважень з моменту призначення
Президентом України не менш як двох третин від загальної чисельності
членів Кабінету Міністрів України. Новопризначені члени Кабінету
Міністрів України набувають повноважень з моменту призначення.
Кабінет Міністрів України не пізніше як у шістдесяти-денний строк після
набуття повноважень подає на розгляд Верховної Ради України Програму
діяльності Кабінету Міністрів України на строк своїх повноважень.
Програма діяльності Кабінету Міністрів України має містити концептуальне
викладення стратегії діяльності, засобів та строків виконання завдань
Кабінету Міністрів України. До неї додаються загальна структура системи
органів виконавчої влади та інформація про членів Кабінету Міністрів
України.
Програму діяльності Кабінету Міністрів України розглядає Верховна Рада
України не пізніше як у десятиденний строк з дня її подання.
Перед розглядом на пленарному засіданні Верховної Ради України Програма
діяльності Кабінету Міністрів України попередньо обговорюється в
комітетах Верховної Ради України, депутатських фракціях і групах.
Прем’єр-міністр України представляє Програму діяльності Кабінету
Міністрів України на пленарному засіданні Верховної Ради України та
відповідає на запитання народних депутатів України.
Верховна Рада України може надати Кабінету Міністрів України можливість
протягом двадцяти днів доопрацювати.
Програму діяльності Кабінету Міністрів України на основі вивчення
пропозицій і зауважень, висловлених при її обговоренні у комітетах,
фракціях і групах та на пленарному засіданні Верховної Ради України.
Голосування за постанову Верховної Ради України про Програму діяльності
Кабінету Міністрів України відбувається у поіменному режимі. Програма
діяльності Кабінету Міністрів України вважається схваленою, якщо за неї
проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради
України.
У разі несхвалення Верховною Радою України Програми діяльності Кабінету
Міністрів України Верховна Рада Украї-
-399-
ни може розглянути питання про недовіру Кабінету Міністрів України
відповідно до Конституції.
Повноваження члена Кабінету Міністрів України можуть бути припинені
Президентом України за його ініціативою, за поданням Прем’єр-міністра
України або за заявою члена Кабінету Міністрів України.
Член Кабінету Міністрів України з політичних чи особистих мотивів має
право заявити Президентові України про свою відставку. Про намір подати
заяву про відставку він попередньо повідомляє Прем’єр-міністра України.
Член Кабінету Міністрів України, відставку якого прийняв Президент
України, за його дорученням та власною згодою продовжує виконувати свої
повноваження до набуття повноважень новим членом Кабінету Міністрів
України, але не довше ніж шістдесят днів.
З питань припинення повноважень чи прийняття відставки членів Кабінету
Міністрів України Президент України видає відповідні укази.
Закон визначає вимоги до осіб, які не входять до складу Кабінету
Міністрів України. Зокрема, до складу Кабінету Міністрів України можуть
бути призначені громадяни України, які мають вищу освіту та володіють
державною мовою.
Члени Кабінету Міністрів України не можуть бути народними депутатами
України чи мати інший представницький мандат, вони не мають права
суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької,
наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного
органу чи наглядової ради підприємства чи іншої організації, що має на
меті одержання прибутку або створеної з метою надання
торгово-промислових чи фінансових послуг іншим підприємствам,
організаціям або фізичним особам.
Проте, слід зазначити, що згадані вимоги до кандидатів на посаду
міністрів не є вичерпними. Так, недостатньою, на наш погляд, є вимога
про громадянство України. А якщо такий кандидат нещодавно
натуралізований. Аналіз законодавства інших країн дає можливість
стверджувати, що це не формальне питання, адже потрібен певний строк
проживання у країні, щоб мати право бути кандидатом у міністри. Такий
строк у ряді країн визначається у 10 років (Швеція, Мексика, Парагвай та
ін.).
-400-
Не визначено і вікових меж, необхідних для зайняття цієї посади.
Зовсім не простою є проблема щодо поєднання роботи міністрів в уряді з
участю у діяльності Верховної Ради як депутатів, а також з іншою
роботою. Законодавство країн світу розв’язує цю проблему далеко не
однозначно.
Так, у країнах з президентською формою правління, а також в Австрії,
Нідерландах, Норвегії, Франції члени уряду не можуть бути депутатами.
Наприклад, згідно з Конституцією Франції депутат парламенту, якого
призначено міністром (або міністр, якого обрано до парламенту), повинен
протягом місяця зробити відповідний вибір.
У таких країнах, як Велика Британія, Австралія, Індія, Нова Зеландія та
інші, міністри, навпаки, повинні бути депутатами. Згідно з Конституцією
Австралії, “жоден з міністрів не має права обіймати свою посаду більше
трьох місяців, якщо він не є членом парламенту”.
У деяких країнах (Данія, Іспанія, Фінляндія) міністри можуть, але не
зобов’язані, бути депутатами.
Вважаємо, що до згаданих вимог доцільно включити норму про заборону
професійної діяльності кандидатів у міністри, зайняття ними інших
оплачуваних посад (як передбачено законодавством Франції, Румунії, ФРН).
Кабінет Міністрів України утворюється на строк повноважень Президента
України.
Повноваження Кабінету Міністрів України припиняються достроково у разі:
— прийняття Президентом України рішення про припинення повноважень
Прем’єр-міністра України чи про відставку Кабінету Міністрів України;
— прийняття Верховною Радою України резолюції про недовіру Кабінету
Міністрів України;
— відставки або смерті Прем’єр-міністра України.
Припинення повноважень Кабінету Міністрів України також відбувається у
звязку з обранням нового Президента України.
У цьому разі Прем’єр-міністр України подає заяву про складання
повноважень Кабінету Міністрів України новообраному Президентові України
на церемонії його вступу на посаду (інавгурації) після складання
Президентом України присяги.
-401-
Припинення повноважень Кабінету Міністрів України відбувається у звязку
з припиненням повноважень Прем’єр-міністра України за рішенням
Президента України.
Так, Президент України має право прийняти вмотивоване рішення про
припинення повноважень Прем’єр-міністра України.
Прем’єр-міністр України зобов’язаний невідкладно подати Президентові
України заяву про відставку Кабінету Міністрів України у зв’язку з таким
рішенням Президента України.
Припинення повноважень Кабінету Міністрів України відбувається у звязку
з прийняттям Верховною Радою України резолюції недовіри.
Верховна Рада України за пропозицією не менш як однієї третини народних
депутатів України від її конституційного складу може розглянути питання
про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію
про недовіру Кабінету Міністрів України.
Це питання розглядається на пленарному засіданні Верховної Ради України
через десять днів після внесення пропозиції з обов’язковим запрошенням
усього складу Кабінету Міністрів України.
Постанова Верховної Ради України про недовіру Кабінету Міністрів України
(резолюція недовіри) голосується в поіменному режимі. Рішення
приймається більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.
Прийняття Верховною Радою України резолюції про недовіру Кабінету
Міністрів України має наслідком відставку Кабінету Міністрів України.
Прем’єр-міністр України, отримавши підписану Головою Верховної Ради
України постанову Верховної Ради України про недовіру Кабінету Міністрів
України, невідкладно подає Президентові України заяву про відставку
Кабінету Міністрів України.
Питання про відповідальність Кабінету Міністрів України не може
розглядатися Верховною Радою України більше одного разу протягом однієї
чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми
діяльності Кабінету Міністрів України.
Підставою припинення повноважень Кабінету Міністрів України є відставка
або смерть Прем’єр-міністра України.
-402-
Прем’єр-міністр України має право заявити Президентові України про свою
відставку.
Президент України протягом десяти днів з дня отримання відповідної заяви
приймає рішення про відставку Прем’єр-міністра України або про
неприйняття відставки Прем’єр-міністра України.
Відставка Прем’єр-міністра України або його смерть має наслідком
відставку всього складу Кабінету Міністрів України.
Прем’єр-міністр України та очолюваний ним Кабінет Міністрів України,
відставку якого прийняв Президент України, за дорученням Президента
України виконують свої повноваження до набуття повноважень
новосформованим Кабінетом Міністрів України, але не довше ніж шістдесят
днів. Таке доручення дається у формі указу Президента України.
Все зрозуміло, коли Кабінетові Міністрів висловлює недовіру вищий
законодавчий орган або відставка здійснюється за ініціативою Президента
чи самого уряду. Проте незрозумілий зміст такого варіанта відставки, як
звільнення з посади за власним бажанням або внаслідок смерті
Прем’єр-міністра України.
Чому такі обставини тягнуть за собою відставку уряду у повному складі?
Адже вини самого Прем’єра, а особливо членів Кабінету Міністрів, у цьому
разі немає.
Крім того, не зрозуміло, хто саме заступає Прем’єр-міністра України на
період, коли Кабінет Міністрів виконує свої тимчасові обов’язки?
Безумовно, принципове значення у процесі організації державної виконаної
влади має законодаче закріплення функцій і повноважень Кабінету
Міністрів України. Все, що було викладено вище, відіграє лише допоміжну
роль щодо змістовної, тобто компетенційної, характеристики урядової
діяльності.
Зміст функцій і основ компетенції закладено у ст. 116 Конституції
України.
Проте, деталізуються вони в Законі України “Про Кабінет Міністрів
України”. При цьому виникають певні асоціації щодо назви відповідного
розділу Закону, присвяченого даній проблемі, — “Загальні питання
компетенції Кабінету Міністрів України”. Мимоволі складається враження,
що Закон у даному разі щось приховує або ж що його має супроводжу-
-403-
вати нормативний акт, який деталізує те, що викладено у вигляді
“основних питань”. Якщо це так, то тим самим більшою мірою втрачається
значимість і службова роль Закону, який покликаний не відкривати шлях
для можливих вільних тлумачень того, що названо “основними питаннями”.
Згадна назва розділу цього Закону свідчить про те, що у ньому йдеться
лише про компетенцію уряду. Загальновідомо, що компетенція завжди
дається під відповідну функцію, тобто функція — первинна, компетенція,
як вихідна від неї, — вторинна.
Проте, у цьому розділі не йдеться про перелік основних функцій Кабінету
Міністрів України. Як зазначається у ньому, компетенція Кабінету
Міністрів України спрямована на організацію виконання Конституції і
законів України, актів Президента та Кабінету Міністрів України,
Програми його діяльності, у сферах економіки, соціального і культурного
розвитку, забезпечення прав і свобод людини, науково-технічної
діяльності, фінансів і оподаткування, зовнішньополітичної і
зовнішньоекономічної діяльності, забезпечення національної безпеки і
обороноздатності країни, здійснення постійного контролю за виконанням
органами виконавчої влади Конституції та актів законодавства України,
вжиття заходів щодо усунення недоліків у роботі цих органів. Зміст
переліченого визначається як виконавська спрямованість та основні сфери
здійснення компетенції Кабінету Міністрів України.
Основний вияв компетенції це, як відомо, повноваження. Про них, поряд з
функціями йдеться у Законі України “Про Кабінет Міністрів України”.
Аналіз цього закону свідчить про те, що йдеться у ньому лише про сфери
керівництва. Але поряд зі сферами існують і конкретні галузі, про які
взагалі не згадується.
Стаття 21 Закону має назву “Основні функції та повноваження Кабінету
Міністрів України”, її зміст свідчить про те, що фактично йдеться про
простий перелік основних напрямів його діяльності в певних галузях,
тобто про функції. Хіба можна вважати повноваженням, наприклад, вжиття
заходів щодо стимулювання інноваційної діяльності товаровиробників? Це
ніщо інше, як традиційне, на жаль, ототожнювання функцій управління з
управлінськими повноваженнями.
-404-
Крім перелічених вище повноважень, Кабінет Міністрів України на основі
та на виконання Конституції, законів України, актів Президента України
здійснює також інші повноваження та функції державного управління.
Зокрема, він організовує проведення єдиної політики у сфері державної
служби, вживає заходів щодо кадрового забезпечення органів виконавчої
влади, управління державними підприємствами, установами та
організаціями, підготовки і підвищення професійного рівня кадрів
державних службовців. .
Кабінет Міністрів України з власної ініціативи або за дорученням
Верховної Ради України розробляє і подає на розгляд Верховної Ради
України плани організаційних, фінансових, матеріально-технічних,
інформаційних заходів для впровадження законів у життя.
Він також здійснює інші функції та повноваження, які визначаються
Конституцією і законами України, та функції, що визначаються актами
Президента України.
Кабінет Міністрів України в разі необхідності може передавати для
тимчасового чи безстрокового виконання окремі функції та повноваження
міністерствам, іншим центральним і місцевим органам виконавчої влади,
якщо інше не передбачено законом, з одночасною передачею їм фінансових і
матеріальних ресурсів, необхідних для належного виконання цих функцій та
повноважень. Він забезпечує контроль за виконанням делегованих ним
функцій і повноважень, несе відповідальність за результати їх виконання.
Крім того, Закон визначає повноваження Кабінету Міністрів України щодо
керівництва системою органів виконавчої влади. До них, зокрема, належать
повноваження Кабінету Міністрів України у відносинах: з міністерствами,
державними комітетами та іншими центральними органами виконавчої влади;
з урядовими органами; з Радою міністрів Автономної Республіки Крим;
державними адміністраціями; підвідомчими установами та організаціями.
У Законі закріплені повноваження уряду у відносинах з Президентом
України та органами, створюваними при Президентові України. Це такі
повноваження: участь Кабінету Міністрів України у забезпеченні
здійснення, виконанні Президентом своїх повнаважень і підготовка урядом
пропозицій з питань, що належать до повноважень Президента; відносини
уряду з Радою національної безпеки і оборони України;
– 405 –
відносини з консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами і
службами, утворюваними при Президентові України.
Повноваження Кабінету Міністрів України у відносинах з Верховною Радою
України та її органами включають: здійснення урядом права законодавчої
ініціативи; участь Кабінету Міністрів України у процесі розгляду питань
Верховною Радою; повноваження у зв’язку з затвердженням і виконанням
Державного бюджету України, підготовкою, затвердженням і виконанням
загальнодержавних програм; у зв’язку зі звітуванням перед Верховною
Радою про свою діяльність; у відносинах уряду з Рахунковою палатою;
повноваження, пов’язані з підконтрольністю Кабінету Міністрів України
Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини; відповіді уряду та
його членів на депутатські звернення та запити; розгляд Кабінетом
Міністрів України звернень комітетів і тимчасових комісій парламенту;
інформування Верховної Ради України про роботу Кабінету Міністрів
України.
До повноважень Кабінету Міністрів України у відносинах з іншими
державними органами та організаціями, об’єднаннями громадян належать
такі права та обов’язки: звернення Кабінету Міністрів України до
Конституційного Суду України; відносини уряду з Національним банком
України; відносини Кабінету Міністрів України з органами місцевого
самоврядування; повноваження Кабінету Міністрів України у відносинах з
об’єднаннями громадян.
Уявляється, що навряд чи доцільно давати перелік усіх повноважень Уряду
України в різних сферах, оскільки діяльність цього органу пов’язана
насамперед з оперативним управлінням, яке здійснюється не лише у
правовій формі, а й в організаторській. Слід зазначити, що законодавство
більшості країн світу не містить розгорнутих положень, які стосуються
компетенції уряду. Як правило, до основних повноважень уряду звичайно
належать здійснення загального керівництва і управління справами
держави, виконання законів, які стосуються уряду, складання і реалізація
Державного бюджету, координація діяльності окремих міністерств і
відомств.
Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції та законів України
раелізує свої функції та повноваження шля-
-406-
хом проведення засідань Кабінету Міністрів України, роботи урядових
комітетів, діяльності членів уряду та в інших передбачених
законодавством формах.
Всю роботу з виконання покладених на Кабінет Міністрів України
повноважень організує Прем’єр-міністр України. Зокрема, він керує
роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на забезпечення
здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання
Конституції та законів України, актів Президента України, Програми
діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою
України, та інших завдань, покладених на Кабінет Міністрів України;
здійснює загальне керівництво Секретаріатом Кабінету Міністрів України;
представляє Кабінет Міністрів України у відносинах з іншими органами
державної влади;
спрямовує, координує та контролює діяльність віце-прем’єр-міністрів і
міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої
влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та
Севастопольської міських державних адміністрацій, дає з цією метою
доручення, обов’язкові, до виконання цими посадовими особами; вносить
подання Президентові України про створення, реорганізацію та ліквідацію
міністерств, інших центральних органів виконавчої влади; представляє
Президентові України кандидатури до складу Кабінету Міністрів України,
на посаду Державного секретаря Кабінету Міністрів України, кандидатури
на посади керівників центральних органів виконавчої влади та вносить
подання про їх звільнення з цих посад;
вносить на розгляд Кабінету Міністрів України кандидатури на посади
голів місцевих державних адміністрацій та пропозиції про звільнення їх з
цих посад, а також може вносити кандидатури на посади керівників
центральних органів виконавчої влади (крім міністерств);
вносить подання Президентові України щодо кандидатур, схвалених
Кабінетом Міністрів України, для призначення їх на посади голів місцевих
державних адміністрацій і пропозиції щодо звільнення з цих посад;
визначає персональний склад урядових комітетів та призначає їх голів;
скликає засідання Кабінету Міністрів України та головує на них;
-407-
підписує акти Кабінету Міністрів України та видає розпорядження
Прем’єр-міністра України з питань, віднесених до його компетенції;
у випадках, передбачених ч. 4 ст. 106 Конституції України, скріплює
підписом укази Президента України (контрасигнація);
вступає у зносини з урядами іноземних держав, веде переговори і підписує
міжнародні договори України відповідно до закону;
призначає голів спільних міжурядових комісій з питань співробітництва,
які створюються на підставі міжнародних договорів, укладених від імені
Уряду України; визначає обов’язки та забезпечує взаємодію членів
Кабінету Міністрів України; може застосовувати дисциплінарні стягнення,
крім звільнення з посади, до державних службовців — керівників органів
виконавчої влади та їх заступників.
Прем’єр-міністр України за посадою входить до складу Ради національної
безпеки і оборони України.
Прем’єр-міністр України може здійснювати й інші повноваження,
передбачені Конституцією, цим та іншими законами України.
У випадках і в межах, визначених ст. 112 Конституції України,
Прем’єр-міністр України виконує обов’язки Президента України у разі
дострокового припинення його повноважень.
У разі відсутності Прем’єр-міністра України його обов’язки виконує
Перший віце-прем’єр-міністр України або інший віце-прем’єр-міністр
України згідно з розподілом обов’язків між ними.
Перший віце-прем’єр-міністр України та віце-прем’єр-мі-ністри України
згідно з розподілом обов’язків між ними здійснюють такі повноваження:
забезпечують виконання Конституції України, законів України, актів
Президента України і Кабінету Міністрів України, Програми діяльності
Кабінету Міністрів України, реалізацію компетенції Кабінету Міністрів
України у відповідних напрямах діяльності; спрямовують, координують та
контролюють роботу міністерств, інших центральних та місцевих органів
виконавчої влади, дають з цією метою та на виконання актів Кабінету
Міністрів України обов’язкові до виконання цими органами доручення;
вносять на розгляд Кабінету Міністрів України пропо-
– 408 –
зиції щодо вирішення питань, пов’язаних з виконанням повноважень зі
спрямування і координації центральних органів виконавчої влади; очолюють
урядові комітети, організовують їх роботу та роботу підрозділів
Секретаріату Кабінету Міністрів України, які закріплені за очолюваними
ними урядовими комітетами; здійснюють підготовку питань для розгляду на
засіданнях Кабінету Міністрів України, попередньо розглядають і
погоджують проекти законів України, актів Президента України, що
готуються Кабінетом Міністрів України, та проекти відповідних актів
Кабінету Міністрів України, вживають заходів для усунення розбіжностей
щодо них між членами Кабінету Міністрів України; вносять пропозиції щодо
порядку денного та черговості проведення засідань Кабінету Міністрів
України; забезпечують згідно з розподілом обов’язків взаємодію Кабінету
Міністрів України з Президентом України та Верховною Радою України у
процесі підготовки, прийняття і реалізації нормативних актів, а також
поточної діяльності Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої
влади; беруть участь у розгляді питань на засіданнях Кабінету Міністрів
України, мають право брати участь у. роботі Верховної Ради України та її
органів, у роботі відповідних колегіальних органів, що утворюються
Президентом України, Кабінетом Міністрів України, колегій міністерств та
інших центральних органів виконавчої влади, у засіданнях Ради міністрів
Автономної Республіки Крим, у роботі місцевих державних адміністрацій;
очолюють за рішенням Президента України або Прем’єр-міністра України
відповідні колегіальні консультативно-дорадчі органи; вносять
Прем’єр-міністрові України пропозиції щодо призначення керівників
відповідних центральних і місцевих органів виконавчої влади та
притягнення їх до дисциплінарної відповідальності; за дорученням
Прем’єр-міністра України представляють Кабінет Міністрів України у
відносинах з іншими органами, установами, організаціями в Україні та за
її межами; відповідно до повноважень, наданих у встановленому законом
порядку, ведуть переговори і підписують міжнародні договори України.
Міністри як члени Кабінету Міністрів України: забезпечують розробку та
реалізацію державної політики у доручених їм сферах; здійснюють
керівництво відповідними міністерствами та сферами державного
управління, спрямовують
-409-
та координують від імені Кабінету Міністрів України у встановленому
порядку діяльність інших центральних органів виконавчої влади; вносять
на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо вирішення питань,
пов’язаних з виконанням міністром повноважень керівника міністерства та
наданих йому законодавством повноважень зі спрямування і координації
інших органів виконавчої влади; за власною ініціативою чи за дорученням
Кабінету Міністрів України, Прем’єр-міністра України,
віце-прем’єр-міністра України готують питання на розгляд Кабінету
Міністрів України; беруть участь у розгляді питань на засіданнях
Кабінету Міністрів України та вносять пропозиції щодо порядку денного
цих засідань; беруть участь у засіданнях урядових комітетів; за
дорученням Прем’єр-міністра України представляють Кабінет Міністрів
України у відносинах з органами державної влади, органами місцевого
самоврядування, підприємствами, установами та організаціями в Україні та
за її межами; відповідно до повноважень, наданих у встановленому
порядку, ведуть переговори і підписують міжнародні договори України;
здійснюють за рішенням Президента України або Кабінету Міністрів України
керівництво відповідними дорадчими та іншими колегіальними органами.
Члени Кабінету Міністрів України, крім визначених цим Законом, можуть
мати й інші повноваження, передбачені законами України, а також
здійснювати інші функції відповідно до актів Президента України та
Кабінету Міністрів України.
Члени Кабінету Міністрів України несуть персональну відповідальність за
стан справ у доручених їм сферах державного управління та за діяльність
Кабінету Міністрів України в цілому.
Основною організаційно-правовою формою роботи Кабінету Міністрів України
є його засідання. На засіданнях Кабінету Міністрів України приймаються
акти Кабінету Міністрів України, в тому числі з питань реалізації права
законодавчої ініціативи Кабінету Міністрів України, обговорюються
найважливіші питання суспільного життя, а також діяльності самого
Кабінету Міністрів України та заслуховуються звіти членів Кабінету
Міністрів України і керівників органів виконавчої влади.
Засідання Кабінету Міністрів України скликаються Прем’єр-міністром
України з власної ініціативи, за ініціати-
-410-
вою Президента України або не менш як однієї п’ятої від загальної
чисельності членів Кабінету Міністрів України. Періодичність проведення
засідань Кабінету Міністрів України визначається Прем’єр-міністром
України з урахуванням пропозицій інших членів Кабінету Міністрів
України.
Засідання Кабінету Міністрів України вважається право-чинним, якщо на
ньому присутні не менш як дві третини від загальної чисельності членів
Кабінету Міністрів України.
Якщо міністр не може взяти участь у засіданні Кабінету Міністрів
України, його заступає з правом дорадчого голосу заступник міністра, а в
разі відсутності заступника міністра — державний секретар міністерства.
Кабінет Міністрів України за пропозиціями членів Кабінету Міністрів
України затверджує перелік осіб, які мають право постійно брати участь у
його засіданнях з правом дорадчого голосу.
На засіданнях Кабінету Міністрів України головує Прем’єр-міністр
України, а в разі його відсутності — Перший віце-прем’єр-міністр
України.
Порядок денний засідань Кабінету Міністрів України затверджує Кабінет
Міністрів України. Проект порядку денного вноситься Прем’єр-міністром
України з урахуванням пропозицій інших членів Кабінету Міністрів
України.
Засідання Кабінету Міністрів України протоколюються і стенографуються.
Протокол і стенограма засідань Кабінету Міністрів України є офіційними
документами, що підтверджують обговорення і прийняття рішення Кабінетом
Міністрів України.
Порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, ведення
протоколу і стенограми засідань, підготовки та прийняття рішень, інші
процедурні питання діяльності Кабінету Міністрів України відповідно до
цього Закону визначаються Регламентом Кабінету Міністрів України, який
затверджується постановою Кабінету Міністрів України.
Новим структурним підрозділом Кабінету Міністрів є урядові комітети.
Урядові комітети утворюються для координації роботи членів Кабінету
Міністрів України, узгодження та підготовки питань для розгляду на
засіданні Кабінету Міністрів України, а також для усунення розбіжностей
між членами Кабінету Міністрів України.
-411-
До складу урядових комітетів входять члени Кабінету Міністрів України.
Очолюють урядові комітети, як правило, Прем’єр-міністр України, Перший
віце-прем’єр-міністр України, віце-прем’єр-міністри України.
За рішенням Прем’єр-міністра України до складу урядового комітету з
правом дорадчого голосу можуть входити також керівники інших центральних
органів виконавчої влади, заступники міністрів або державні секретарі
міністерств.
У роботі урядового комітету можуть брати участь з правом вирішального
голосу члени Кабінету Міністрів України, які не входять до складу
відповідного урядового комітету.
Перелік урядових комітетів затверджується Кабінетом Міністрів України за
поданням Прем’єр-міністра України, а їх персональний склад затверджує
Прем’єр-міністр України.
Засідання урядового комітету вважається правочинним, якщо на ньому
присутні не менш як дві третини його членів.
За результатами обговорення питань на засіданні урядового комітету
шляхом консенсусу приймається рішення, яке оголошується головуючим та
оформляється протоколом.
У разі неможливості прийняти узгоджене рішення на засіданні урядового
комітету остаточне рішення приймає Кабінет Міністрів України.
Порядок організації роботи урядових комітетів визначається Кабінетом
Міністрів України.
Головними функціями та повноваженнями урядових комітетів є: розгляд та
схвалення концепції проектів нормативно-правових актів та інших
документів, що підлягають розробленню; розгляд проектів
нормативно-правових актів та інших документів, що подаються на розгляд
Кабінету Міністрів України, регулювання розбіжностей щодо них та
прийняття рішення про попереднє схвалення чи відхилення цих проектів або
про повернення на доопрацювання органу, відповідальному за підготовку
проекту; розгляд інших питань, повязаних з формуванням та реалізацією
державної політики у відповідній сфері.
Урядові комітети також мають право: вносити пропозиції щодо
першочергового розгляду питань на засіданні Кабінету Міністрів України;
створювати у разі потреби підкомітети, експертні комісії та робочі групи
для розгляду окремих питань, що належать до їхньої компетенції;
отримувати в установленому порядку від органів виконавчої влади
необхідну
-412-
\
для їх роботи інформацію; запрошувати на засідання представників органів
виконавчої влади, а також інших фахівців з питань, що розглядаються
комітетом.
Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції, законів
України, актів Президента України видає у межах своєї компетенції
постанови і розпорядження, обов’язкові для виконання.
Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі
постанов.
З організаційно-розпорядчих та інших поточних питань акти Кабінету
Міністрів України видаються у формі розпоряджень.
Кабінет Міністрів України організовує та контролює виконання своїх актів
безпосередньо або через центральні органи виконавчої влади, місцеві
державні адміністрації та інші підвідомчі йому органи.
Акти Кабінету Міністрів України можуть бути скасовані Президентом
України.
Вони у повному обсязі або їх окремі положення можуть бути визнані
Конституційним Судом України неконституційними. Такі акти або їх окремі
положення втрачають чинність з дня прийняття Конституційним Судом
України рішення про їх неконституційність.
Згадані акти Кабінету Міністрів України або їх окремі положення можуть
також бути оскаржені до суду у встановленому законом порядку, якщо вони
порушують права і свободи людини і громадянина та не відповідають
законам України або указам Президента України.
Право виступати з ініціативою щодо прийняття актів у Кабінеті Міністрів
України мають члени Кабінету Міністрів України, центральні органи
виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, голови
обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій.
Підготовка проектів постанов Кабінету Міністрів України здійснюється
міністерствами, а в разі потреби — за участю інших центральних органів
виконавчої влади, а також народних депутатів України, науковців, інших
фахівців за їх згодою.
Для оплати праці фахівців, залучених до роботи у робочих групах з
підготовки проектів актів законодавства, можуть виділятися кошти,
передбачені на діяльність Кабінету
-413-
Міністрів України, а також залучатися кошти недержавних фондів та
громадських організацій.
Закон визначає також порядок організації і проведення експертизи та
попереднього обговорення проектів нормативних актів у Кабінеті Міністрів
України.
Усі проекти нормативних актів, внесені на розгляд Кабінету Міністрів
України, направляються до одного з урядових комітетів згідно з
розподілом компетенції між ними для попереднього обговорення, погодження
та надання висновку.
У разі потреби доопрацювати проект голова відповідного комітету
направляє проект разом з рішенням урядового комітету його ініціаторові у
десятиденний строк.
Голова урядового комітету може направити проект нормативного акта на
експертизу науковим установам чи окремим фахівцям або для надання
висновків — органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування,
об’єднанням громадян та іншим організаціям, а також оприлюднити проект
для обговорення та збирання пропозицій.
За рішенням урядового комітету проект нормативного акта разом з
висновками експертизи та іншими документами передається на розгляд
Кабінету Міністрів України.
Проекти нормативних актів та інших документів, що підлягають розгляду
Кабінетом Міністрів України, можуть попередньо обговорюватися на
засіданнях відповідних консультативних, дорадчих та інших допоміжних
органів.
Рішення у формі постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України
приймаються шляхом голосування на засіданнях Кабінету Міністрів України.
Рішення Кабінету Міністрів України приймаються більшістю голосів від
загальної чисельності членів Кабінету Міністрів України. За рівної
кількості голосів голос Прем’єр-міністра України є вирішальним.
Непідтриманий Прем’єр-міністром України проект не може бути прийнятий.
У разі термінової потреби за рішенням Прем’єр-міністра України
розпорядження Кабінету Міністрів України може бути прийняте шляхом
письмового опитування членів Кабінету Міністрів України. Проект такого
розпорядження надсилається всім членам Кабінету Міністрів України.
Постанови Кабінету Міністрів України, підписані Пре-мєр-міністром,
надсилаються Міністерству юстиції для вклю-
-414-
чення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів у порядку,
визначеному законом, та оприлюднення в “Офіційному віснику України”.
Постанови Кабінету Міністрів України набирають чинності з дня офіційного
опублікування, якщо ними не встановлено більш пізній строк набрання
чинності. У випадках, передбачених законом, постанови Кабінету Міністрів
України або їх окремі положення, що містять інформацію з обмеженим
доступом і не визначають прав та обов’язків громадян, не підлягають
опублікуванню і набирають чинності з дня прийняття, якщо ними не
встановлено більш пізній строк набрання чинності.
Розпорядження Кабінету Міністрів набирають чинності з моменту їх
прийняття, якщо ними не встановлено інше, але не раніше дня їх
прийняття.
Розпорядження Кабінету Міністрів України доводяться до відома їх
виконавців Секретаріатом Кабінету Міністрів і в разі потреби офіційно
оприлюднюються.
Згідно з Законом Уряд України утворює постійні і тимчасові органи
Кабінету Міністрів.
Кабінет Міністрів України для забезпечення ефективної реалізації своїх
повноважень може утворювати постійні консультативні, дорадчі та інші
допоміжні органи.
Для підготовки пропозицій щодо вирішення окремих питань державного
управління, розробки проектів законів України, актів Президента України
та Кабінету Міністрів України, а також для виконання окремих доручень
Кабінет Міністрів України може утворювати тимчасові комісії, інші робочі
та консультативні органи.
До участі в постійних та тимчасових органах Кабінету Міністрів України
можуть залучатися народні депутати України, державні службовці, науковці
та інші фахівці на громадських засадах.
Працівники органів, установ та організацій, що не входять до системи
виконавчої влади, залучаються до роботи у консультативних, дорадчих та
інших допоміжних органах Кабінету Міністрів України за їх згодою.
У разі потреби таким органам Кабінету Міністрів України для роботи
надаються приміщення, оргтехніка та залучається допоміжний персонал з
числа працівників відповідних
-415-
центральних органів виконавчої влади чи спеціально найнятих для цього
осіб.
Права, функції та персональний склад цих органів визначаються Кабінетом
Міністрів України.
Організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та
матеріально-технічне забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України
здійснює Секретаріат Кабінету Міністрів України.
Секретаріат Кабінету Міністрів України здійснює відповідне забезпечення
підготовки та проведення засідань Кабінету Міністрів України, урядових
комітетів та діяльності членів Кабінету Міністрів України. Секретаріат
несе відповідальність за своєчасне подання проектів законів, актів
Президента України та Кабінету Міністрів України, інших документів для
підготовки їх до розгляду Кабінетом Міністрів України, урядовими
комітетами, їх постійними та тимчасовими органами.
Секретаріат Кабінету Міністрів України очолює Державний секретар
Кабінету Міністрів України, який призначається на посаду та звільняється
з посади Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України в
порядку, визначеному законодавством про державну службу відповідно до
Указу Президента України “Про чергові заходи щодо дальшого здійснення
адміністративної реформи в Україні”.
Державний секретар Кабінету Міністрів України має першого заступника та
заступників, які призначаються #а посаду та звільняються з посади
Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України в порядку,
визначеному законодавством про державну службу на строк повноважень
Президента України.
Працівники Секретаріату Кабінету Міністрів України призначаються на
посаду та звільняються з посади Державним секретарем Кабінету Міністрів
України відповідно до законодавства про державну службу.
Члени Кабінету Міністрів України мають право на патронажні служби.
Персональний склад патронажних служб формується самими членами Кабінету
Міністрів України. Патронажні служби Прем’єр-міністра України,
віце-прем’єр-міністрів України та міністрів, які не очолюють
міністерств, створюються в штаті Секретаріату Кабінету Міністрів
України, їх працівники призначаються на посади Державним сек-
-416-
1
ретарем Кабінету Міністрів України. Патронажні служби міністрів, які
очолюють міністерства, створюються у штатах відповідних міністерств
України.
Права, обов’язки, відповідальність та умови оплати праці працівників
Секретаріату Кабінету Міністрів України визначаються законодавством про
державну службу і Положенням про Секретаріат Кабінету Міністрів України,
яке затверджується Кабінетом Міністрів України.
Припинення повноважень Кабінету Міністрів України не є підставою для
розірвання трудового договору з працівниками Секретаріату Кабінету
Міністрів України.
Структура Секретаріату Кабінету Міністрів України затверджується
Державним секретарем Кабінету Міністрів України за згодою
Прем’єр-міністра України.
Секретаріат Кабінету Міністрів України є юридичною особою.
Кошторис видатків Секретаріату Кабінету Міністрів України затверджується
Кабінетом Міністрів України за поданням Державного секретаря Кабінету
Міністрів України у межах бюджетних асигнувань на утримання Кабінету
Міністрів України.
Державний секретар Кабінету Міністрів України організовує забезпечення
діяльності Прем’єр-міністра України, Першого віце-прем’єр-міністра та
віце-прем’єр-міністра, затверджує за погодженням з Прем’єр-міністром
України та Міністром фінансів України штатний розпис та кошторис
видатків Секретаріату відповідно до законодавства, призначає та звільняє
з посад його працівників.
Він має першого заступника та заступників.
Припинення повноважень уряду, зміни у його складі не можуть бути
підставою для звільнення з посади Державного секреатаря Кабінету
Міністрів України.
Державний секретар Кабінету Міністрів України, його перший заступник і
заступники можуть бути звільнені з посад лише у разі неналежного
виконання обов’язків, неможливості виконувати свої обов’язки за станом
здоров’я, набрання чинності обвинувальним вироком суду щодо нього та в
інших випадках, передбачених Законом України “Про державну службу”.
Закон України “Про Кабінет Міністрів України” також передбачає соціальне
та інше забезпечення членів Кабінету
14 2-290
-417-
Міністрів України. Зокрема, він визначає: умови оплати праці та
відпустки членів Кабінету Міністрів; їх матеріально-побутове
забезпечення; соціальні гарантії у разі припинення повноважень
Прем’єр-міністра України; соціальні гарантії у разі припинення
повноважень інших членів уряду; пенсійне та інше забезпечення колишніх
членів Кабінету Міністрів України.
3. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади
Центральними органами виконавчої влади в Україні є міністерства та інші
центральні органи виконавчої влади. Міністерство чи інший центральний
орган державної виконавчої влади очолює міністр або керівник, якого
призначає за поданням Прем’єр-міністра України Президент України.
Спрямовує і координує роботу міністерств, інших центральних органів
виконавчої влади Прем’єр-міністр (ч. 10 ст. 106, ч. 5 ст. 114 та ч. 9
ст. 116 Конституції).
Конституція України окремо не закріплює правовий статус вищеперелічених
посадових осіб центральних органів виконавчої влади. І це цілком
закономірно, оскільки їх діяльність нерозривно пов’язана з роботою
Кабінету Міністрів.
Більш конкретно це питання висвітлюється у Загальному положенні про
міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади,
затвердженому Указом Президента України від 12 березня 1996 р.1, а також
в окремих положеннях про відповідні міністерства та інші центральні
органи виконавчої влади2.
В офіційний обіг впроваджено нову назву — “центральні органи виконавчої
влади”, яка замінила стару — “центральні органи державного управління”,
що тлумачилася нерідко довільно і не відображала змісту виконавчої
державної влади.
На жаль, у зазначених актах давалося лише родове поняття органу
виконавчої влади, тому досить важко було з’ясувати функціональне
призначення окремих видів органів цієї влади, а також визначити їх
систему.
1 Урядовий кур’єр. — 1996. — 28 березня.
2 Див., наприклад: “Положення про Міністерство юстиції” від ЗО грудня
1997р.
418-
Ця прогалина була усунута Указом Президента України “Про систему
центральних органів виконавчої влади” від 15 грудня 1999 р., згідно з
яким до системи центральних органів виконавчої влади України входять
міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи
виконавчої влади зі спеціальним статусом.
Керівників центральних органів виконавчої влади у встановленому порядку
призначає на посади Президент України за поданням Прем’єр-міністра
України. Повноваження керівників центральних органів виконавчої влади на
цих посадах припиняє Президент України.
Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних
органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики
у визначеній сфері діяльності. Міністр як член Кабінету Міністрів
України особисто відповідає за розробку і реалізацію державної політики,
спрямовує і координує здійснення центральними органами виконавчої влади
заходів з питань, віднесених до його відання, приймає рішення щодо
розподілу відповідних бюджетних коштів за поданням державного секретаря
міністерства. Не допускається прийняття актів Кабінету Міністрів України
та утворених ним органів, внесення проектів законів та актів Президента
України з таких питань без погодження з відповідним міністром. Міністр
на виконання вимог законодавства в межах наданих повноважень визначає
політичні пріоритети і стратегічні напрями роботи міністерства та шляхи
досягнення поставлених цілей.
Порядок виконання обов’язків міністра у разі його тимчасової відсутності
визначається Кабінетом Міністрів України1.
Керівники центральних органів виконавчої влади, які входять до складу
Кабінету Міністрів України: Міністр аграрної політики України, Міністр
внутрішніх справ України, Міністр екології та природних ресурсів
України, Міністр економіки України, Міністр палива і енергетики України,
Міністр закордонних справ України, Міністр культури і мистецтва України,
Міністр України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту
населення від наслідків Чорно-
Див.: Указ Президента України “Про чергові заходи щодо дальшого
здійснення адміністративної реформи в Україні” від 29 травня 2001 р.
14*
-419-
бильської катастрофи, Міністр оборони України, Міністр освіти і науки
України, Міністр охорони здоров’я України, Міністр праці та соціальної
політики України, Міністр транспорту України, Міністр фінансів України,
Міністр юстиції України.
Державний комітет (державна служба) є центральним органом виконавчої
влади. Його діяльність спрямовує і координує Прем’єр-міністр України або
один із віце-прем’єр-міністрів чи міністрів. Державний комітет вносить
пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам
Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у визначеній
сфері діяльності, здійснює управління у цій сфері, а також міжгалузеву
координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його
відання. Державний комітет очолює його голова.
До державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади,
статус яких прирівнюється до Державного комітету України, належать такі
державні комітети: архівів України; будівництва, архітектури та житлової
політики України; з водного господарства; по земельних ресурсах; зв’язку
та інформатизації України; з енергозбереження; у справах релігій;
інформаційної політики, телебачення і радіо-вювлення України; лісового
господарства України; молодіжної політики, спорту і туризму України; у
справах національностей та міграції; промислової політики України; у
справах ветеранів; у справах охорони державного кордону України;
стандартизації, метрології та сертифікації України; статистики України;
Вища атестаційна комісія України; Національне космічне агентство
України; Пенсійний фонд України; Головне контрольно-ревізійне
управління; Державне казначейство України.
Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені
Конституцією та законодавством України особливі завдання та
повноваження, щодо нього може встановлюватися спеціальний порядок
утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а
також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань.
Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює його
голова.
Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом:
Антимонопольний комітет України; Державна подат-
-420-
кова адміністрація України; Державна митна служба України; Державний
комітет України з питань регулятивної політики та підприємництва;
Національна комісія регулювання електроенергетики України; Державна
комісія з цінних паперів та фондового ринку України; Державний
департамент України з питань виконання покарань; Фонд державного майна
України; Служба безпеки України; Управління державної охорони України;
Головне управління державної служби України.
До цієї групи органів також належать: Державна авіаційна адміністрація
України; Державна адміністрація залізничного транспорту України;
Державна адміністрація морського і річкового транспорту України;
Державна адміністрація автомобільного транспорту України; Державна
адміністрація ядерного регулювання України.
У системі центральних органів виконавчої влади діяльність деяких
комітетів спрямовується і координується Кабінетом Міністрів через
відповідних міністрів, зокрема:
через Міністра екології та природних ресурсів України:
Державний комітет України по водному господарству, Державний комітет
України по земельних ресурсах; Державний комітет лісового господарства
України;
через Міністра економіки України:
Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики України;
Державний комітет України з енергозбереження, Державний комітет
промислової політики України, Державний комітет стандартизації,
метрології та сертифікації України;
через Міністра праці та соціальної політики України:
Державний комітет України у справах ветеранів;
через Міністра фінансів України:
Головне контрольно-ревізійне управління, Державне казначейство України;
через Міністра юстиції України:
Державний комітет України у справах релігій.
Кабінет Міністрів України вносить подання стосовно створення центральних
органів виконавчої влади.
Центральні органи виконавчої влади діють на підставі положень, які
затверджує Президент України.
Статус керівників центральних органів виконавчої влади та їх заступників
встановлюється положеннями про ці орга-
-421-
ни. Не допускається прирівнювання будь-яких посад в органах виконавчої
влади за статусом до членів Кабінету Міністрів України.
Керівника центрального органу виконавчої влади та його заступників
призначає на посади Президент України за поданням Прем’єр-міністра.
Повноваження керівника та його заступників припиняє Президент України.
Керівник центрального органу виконавчої влади може мати не більше одного
першого заступника і трьох заступників. Це правило не поширюється на
Міністерство охорони України, Міністерство внутрішніх справ України і
Службу безпеки України.
Указом Президента України “Про чергові заходи щодо дальшого здійснення
адміністративної реформи в Україні” від 29 травня 2001 р. встановлено,
що організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне,
матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності Кабінету Міністрів
України та міністерств організовується відповідно Державним секретарем
Кабінету Міністрів України та державними секретарями міністерств.
Державний секретар міністерства організовує забезпечення діяльності
міністра та поточну роботу з виконання покладених на міністерство
завдань, подає міністрові пропозиції щодо розподілу відповідних
бюджетних коштів, координує роботу територіальних органів міністерства,
підприємств, установ та організацій, що входять до сфери його
управління, очолює апарат міністерства. Державний секретар міністерства
за посадою є членом колегії, затверджує за погодженням з міністром
структуру міністерства, а також за погодженням з Міністерством фінансів
України — штатний розпис та кошторис видатків міністерства, призначає на
посади та звільняє з посад відповідно до законодавства працівників
центрального апарату міністерства та керівників територіальних
підрозділів міністерства, а також підприємств, установ та організацій,
що входять до сфери його управління.
Кандидатури для призначення на посади працівників патронажних служб у
центральних апаратах міністерств вносяться відповідно Прем’єр-міністром
України, Першим віце-прем’єр-міністром, віце-прем’єр міністрами та
міністрами.
Державні секретарі міністерств мають першого заступника та заступників.
-422-
г
Державних секретарів міністерств, їх перших заступників та заступників
призначає на посаду за поданням Прем’єр-міністра України та звільняє з
посади Президент України.
Державні секретарі міністерств призначаються на посади на строк
повноважень Президента України.
Державні секретарі міністерств, їх перші заступники та заступники є
державними службовцями, їх посади у встановленому порядку належать до
відповідних категорій посад державних службовців.
Державні секретарі міністерств, їх перші заступники та заступники
входять до числа керівників відповідних міністерств.
Порядок подання пропозицій щодо призначення на посади та звільнення з
посад державних секретарів міністерств, їх перших заступників та
заступників визначає Президент України за поданням Кабінету Міністрів
України.
Державні секретарі міністерств, їх перші заступники та заступники можуть
бути звільнені з посад лише в разі неналежного виконання обов’язків,
неможливості виконувати свої обов’язки за станом здоров’я, набрання
чинності обвинувальним вироком суду щодо них та в інших випадках,
передбачених Законом України “Про державну службу”.
Припинення повноважень Кабінету Міністрів України, зміни в його складі
не можуть бути підставою для звільнення з посад державних секретарів
міністерств, їх перших заступників та заступників. Звільнення з посад
керівників інших центральних органів виконавчої влади також не тягне за
собою звільнення з посад їх перших заступників та заступників.
У зв’язку із введенням посад державних секретарів міністерств, їх перших
заступників та заступників цим Указом передбачено ліквідувати інститут
перших заступників та заступників міністрів.
Главі Адміністрації Президента України було також дано розпорядження
розробити за участю Державного секретаря Кабінету Міністрів України та
внести у двомісячний строк пропозиції щодо створення ефективної системи
взаємодії між Адміністрацією Президента України, Секретаріатом Кабінету
Міністрів України та державними секретарями міністерств у виконанні
покладених на них завдань. Для поліп-
-423-
шення організації та прискорення проведення в Україні адміністративної
реформи, координації заходів, здійснюваних відповідними органами
державної влади, забезпечення оперативної підготовки пропозицій щодо
уточнення концептуальних засад цієї реформи та шляхів їх реалізації була
введена посада Уповноваженого Президента України з питань
адміністративної реформи.
Указом Президента України “Про Примірне положення про державного
секретаря міністерства” від 14 липня 2001 р. було затверджено Примірне
положення про державного секретаря міністерства.
Фінансування видатків на забезпечення діяльності центральних органів
виконавчої влади здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету
України.
Гранична чисельність працівників центральних органів виконавчої влади
затверджується Кабінетом Міністрів України.
Структуру міністерства затверджує державний секретар міністерства за
погодженням з міністром. Структуру іншого центрального органу виконавчої
влади затверджує його керівник.
Штатний розпис, кошторис видатків міністерства затверджує державний
секретар міністерства за погодженням з Міністерством фінансів України.
Штатний розпис, кошторис видатків іншого центрального органу виконавчої
влади затверджує керівник цього органу за погодженням з Міністерством
фінансів України.
Проте, Указом Президента України від 17 січня 2002 р. були обмежені
повноваження державних секретарів — їх було підпорядковано міністрам.
Цей указ, зокрема, позбавив держсекретарів прав подавати
Прем’єр-міністру кандидатури своїх заступників, призначати керівників
територіальних підрозділів міністерств, а також зобов’язав їх
погоджувати з міністрами регламент роботи підрозділів і кадрові
перестановки в апараті, які раніше вони здійснювали самостійно.
Нагадаємо, що спочатку держсекретарі були незалежні від міністрів.
Спрямування і координація діяльності центральних органів виконавчої
влади здійснюються міністром шляхом визначення у спеціальному
директивному наказі стратегії діяльності й основних завдань цих органів
та одержання від них
-424-
щорічних звітів щодо результатів їх діяльності в межах, визначених
спеціальним директивним наказом міністра.
Центральні органи виконавчої влади можуть мати свої територіальні
органи, що утворюються, реорганізовуються і ліквідовуються у порядку,
встановленому законодавством.
Призначення на посаду і звільнення з посади керівників територіальних
органів центрального органу виконавчої влади здійснює у встановленому
порядку керівник центрального органу виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених на утримання
органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи державного
управління (департаменти, служби, інспекції). Ці органи діють у складі
відповідного центрального органу виконавчої влади.
Урядові органи державного управління здійснюють:
— управління окремими підгалузями або сферами діяльності;
— контрольно-наглядові функції;
— регулятивні та дозвільно-реєстраційні функції щодо фізичних і
юридичних осіб.
Керівники урядових органів державного управління призначаються на посади
та звільняються з посад Кабінетом Міністрів за поданням керівника
відповідного центрального органу виконавчої влади.
Положення про урядовий орган державного управління затверджується
Кабінетом Міністре України.
У своїй діяльності центральні органи виконавчої влади реалізують
державну політику у внутрішній галузі або сфері, керуючись Конституцією
України, законами, постановами Верховної Ради України і розпорядженнями
Президента України, постановами і розпорядженнями Кабінету
Міністрів-України, а також Положеннями про відповідні Міністерства та
Державні комітети, спеціальні відомства.
Центральні органи виконавчої влади узагальнюють практику застосування
законодавства з питань, що належать до їхньої компетенції, розробляють
пропозиції про вдосконалення законодавства та у встановленому порядку
вносять їх на розгляд Президентові України, Кабінетові Міністрів
України.
У межах своїх повноважень вони організують виконання відповідних
нормативних актів, здійснюють контроль за їх реалізацією.
– 425 –
Міністри та голови Державних комітетів України забезпечують формування і
проведення в життя державної політики у доручених їм галузях та сферах;
здійснюють керівництво відповідними міністерствами та галузями, сферами
управління; за власною ініціативою чи за дорученням Кабінету Міністрів,
Прем’єр-міністра, віце-прем’єр-міністра України готують питання на
розгляд Кабінету Міністрів; беруть участь у розгляді питань на
засіданнях Кабінету Міністрів та вносять пропозиції Прем’єр-міністрові
щодо порядку денного цих засідань; за дорученням Прем’єр-міністра
представляють Кабінет Міністрів у відносинах з органами, організаціями в
Україні та за її межами; здійснюють керівництво визначеним для них
міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади; затверджують
структуру, штатний розклад, положення про структурні підрозділи
очолюваних ними міністерств, інших центральних органів виконавчої влади,
а також положення (статути) про підвідомчі міністерству, державному
комітету організації; подають до Кабінету Міністрів пропозиції про
призначення своїх перших заступників та заступників; призначають на
посаду та звільняють з посади працівників очолюваних ними центральних
органів виконавчої влади, керівників, заступників керівників підвідомчих
їм органів та організацій.
Компетенція центральних органів виконавчої влади визначена у відповідних
Положеннях про ці органи.
Загальними для всіх їх правами та обов’язками є: участь у формуванні та
реалізації державної політики як у цілому, так і за відповідними
напрямами, створення механізму її реалізації; розробка проектів
Державної Програми економічного і соціального розвитку України,
Державного бюджету України; прогнозування розвитку економіки у
виробничій, науково-технічній, мінерально-сировинній,
паливно-енергетичній, трудовій, демографічній, соціальній, фінансовій та
інших сферах; розробка цільових перспективних програм, спрямованих на
поглиблення економічної реформи; реалізація державної стратегії розвитку
відповідних галузей; здійснення, у межах повноважень, визначених
законодавством, функції управління майном підприємств, що належать до
сфери управління центральних органів виконавчої влади; розробка
внутрішніх фінансово-економічних та інших нормативів, ме-
-426-
ханізмів їх впровадження; формування та реалізації інвестиційної
політики, виходячи з пріоритетних напрямів структурної перебудови
економіки тощо.
Більш конкретні повноваження, властиві певному центральному органу
виконавчої влади, закладено у відповідному Положенні про цей орган.
Так, основними повноваженнями Міністерства юстиції України є:
забезпечення реалізації державної правової політики, підготовка
пропозицій щодо проведення в Україні правової реформи; підготовка разом
з відповідними державними органами та науковими установами проектів
концепцій,/напрямів розвитку законодавства та їх наукового обгрунтування
з урахуванням світового досвіду; розробка за дорученням Президента
України, Кабінету Міністрів України і з власної ініціативи проектів
законів та інших нормативно-правових актів, що стосуються прав і свобод
людини, відносин між громадянином і державною владою, конституційного
устрою, повноважень і взаємовідносин органів державної влади тощо1.
Специфічними повноваженнями наділене й Міністерство внутрішніх справ
України. Зокрема, воно має такі права та обов’язки: забезпечує
реалізацію державної політики щодо боротьби зі злочинністю, визначає
основні напрями діяльності органів внутрішніх справ; організує роботу
органів внутрішніх справ з охорони громадського порядку; безпосередньо
проводить роботу з виявлення, розкриття і розслідування злочинів, що
мають міжрегіональний, міжнародний характер; веде боротьбу з
організованою злочинністю та наркобізнесом і злочинами у сфері
економіки; забезпечує профілактику правопорушень; бере участь у наукових
кримінологічних і соціологічних дослідженнях, у розробках на їх основі
державних програм боротьби зі злочинністю і охорони правопорядку;
організує інформаційно-аналітичне забезпечення діяльності органів
внутрішніх справ тощо2.
1 Положення про Міністерство юстиції України, затверджене Указом
Президента України ЗО грудня 1997 р.
Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затверджене Указом
Президента України 17 листопада 2000 р. № —1138 / / Офіційний вісник
указів Президента України. — 2000. — № 42. — С. 17-74.
-427-
Отже, можна констатувати, що правоохоронні органи реалізують в основному
внутрішні функції держави із забезпечення прав і свобод людини і
громадянина; боротьби зі злочинністю, корупцією і т. ін., здійснюючи при
цьому пра-вовиконавчу та правоохоронну діяльність, меншою мірою —
правотворчість.
Згідно з адміністративною реформою в Україні здійсню.-ється структурна
перебудова апарату міністерств.
Так, у Міністерстві юстиції України замість ЗО управлінь створено чотири
департаменти: правової політики, нормо-проектування, правових послуг,
судовий департамент. Кожен з них виконує властиві лише йому функції і
вирішує завдання у здійсненні законодавства, спрямованого на боротьбу з
корупцією та із злочинністю.
Це підтверджує той факт, що не можна визначати однакові повноваження для
всіх без винятку міністерств, оскільки не дає змоги з’ясувати їх
взаємовідносини з іншими міністерствами, керівниками інших центральних
органів виконавчої влади, бо може призвести до неузгодженості під час
розв’язання конкретних справ.
Досить показовим щодо цього є досвід Німеччини. Так, регламент
Федерального уряду надає особливі права ряду міністерств. Зокрема,
міністр фінансів має право схвалювати понадбюджетні і позабюджетні
витрати що “дає можливість здійснювати фіксальний контроль за іншими
галузями і урядом у цілому”.
Міністр персонально відповідає за стан справ у власному центральному
органі виконавчої влади. Він також бере участь у роботі Кабінету
Міністрів України — органі загальної компетенції. І ефективність роботи
цього колегіального органу можлива лише за умови злагодженої роботи
всього уряду у цілому і кожного члена Кабінету Міністрів зокрема.
У цьому зв’язку доцільно було б закріпити загальновизнані в усьому світі
принципи колективної, індивідуальної і солідарної відповідальності
міністрів.
Перший з них означає, що всі міністри несуть колективну відповідальність
перед Президентом незалежно від їхньої позиції при прийнятті урядом того
чи іншого рішення. Колективна відповідальність міністрів має
поєднуватися з індивідуальною відповідальністю кожного за доручену сферу
діяльності.
-428-
Нарешті, принцип солідарності означає, що міністри несуть солідарну
відповідальність за політику і рішення уряду, навіть якщо будь-який
міністр формально не брав участі у прийнятті того чи іншого рішення або
був проти нього. Міністр, який не згоден з рішенням, яке прийнято
кабінетом, повинен або прийняти його, або подати у відставку. Член уряду
не має права публічно критикувати діяльність уряду і в той же час
залишатися у його лавах. Цей принцип конкретизовано, зокрема, у
“Питаннях процедури для міністрів” британського кабінету міністрів.
Згідно з п. 87 члени уряду “повинні забезпечити, щоб їх заяви
відповідали колективній політиці уряду і не розкривали рішень, які не
опубліковані”. Міністри “повинні виявляти особливу обережність, коли це
стосується питань, які належать до компетенції інших міністерств”. З цих
питань бажана попередня консультація з відповідним міністром. Необхідно
також щоразу консультуватися з прем’єр-міністром, перш ніж у своїй
доповіді торкнутися питань, “які стосуються дій уряду в цілому або мають
конституційний характер1.
Міністерства, державні комітети, інші центральні органи виконавчої влади
у процесі вирішення покладених на них завдань взаємодіють з місцевими
органами виконавчої влади, органами Автономної Республіки Крим, органами
місцевого самоврядування, представницькими органами, а також з
відповідними органами інших держав.
У процесі реалізації своїх повноважень центральні органи виконавчої
влади мають право: залучати спеціалістів центральних та місцевих органів
державної виконавчої влади, підприємств, установ, організацій до
розгляду питань, що належать до їхньої компетенції; одержувати у
встановленому законодавством порядку від інших центральних органів
виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, представницьких
органів інформацію, документи і матеріали, статистичні дані для
виконання покладених на них завдань.
Організовуючи функціонування відповідного центрального органу виконавчої
влади, його керівник розподіляє обов’язки між заступниками, визначає
ступінь їх відпові-
Сравнительное конституционное право. — С. 640, 641.
– 429 –
дальності, а також відповідальність інших працівників за стан справ у
тій чи іншій галузі або сфері.
Для погодженого вирішення питань компетенції міністерства, державного
комітету, відомства у цих органах утворюються колегії у складі керівника
відповідного центрального органу державної виконавчої влади, його
заступників за посадою, а також інших керівних працівників цього органу.
Членів колегії затверджує Кабінет Міністрів України. Рішення колегії
проводяться в життя наказами відповідного центрального органу виконавчої
влади.
У міністерствах, державних комітетах, центральних органах зі спеціальним
статусом з урахуванням специфіки їх діяльності утворюються дорадчі та
консультативні органи, склад яких і положення про них затверджує Кабінет
Міністрів України.
Міністерства та інші центральні органи державної виконавчої влади на
підставі загального Положення про міністерство, інший центральний орган
державної виконавчої влади України в межах своїх повноважень та на
виконання актів законодавства видають накази, організовують і
контролюють
їх виконання.
У випадках, передбачених законодавством, рішення міністерства, іншого
центрального органу виконавчої лади є обов’язковим для виконання
центральними і місцевими органами державної виконавчої влади, органами
місцевого самоврядування, представницькими органами, підприємствами,
установами та організаціями незалежно від форм власності і
громадянами.
Нормативно-правові акти міністерства та інших центральних органів
виконавчої влади підлягають державній реєстрації у Міністерстві юстиції
України у порядку, встановленому законодавством.
Міністерство, інший центральний орган держаної виконавчої влади у разі
потреби видають разом з Іншими центральними та місцевими органами
державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та
представницькими органами спільні акти.
-430-
4. Місцеві державні адміністрації
Виконавчу владу в областях і районах, районах Автономної Республіки
Крим, у містах Києві і Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська
та Севастопольська міські державні адміністрації.
Місцеві державні адміністрації — це державні органи виконавчої влади в
регіонах, які наділені правом представляти інтереси держави і приймати
від її імені розпорядження, що діють на території відповідної
адміністративно-територіальної одиниці. Вони працюють за принципом
субординації, відповідальності перед Президентом України, Кабінетом
Міністрів України, підзвітності та підконтрольності органам виконавчої
влади вищого рівня, а також районним і обласним радам у межах,
передбачених Законами України “Про місцеві державні адміністрації” і
“Про місцеве самоврядування в Україні”.
Місцева державна адміністрація є місцевим органом у системі органів
виконавчої влади на території відповідної адміністративно-територіальної
одиниці. Вона виконує повноваження держаної влади і делеговані їй
відповідними радами виконавчі функції через створювані управління,
відділи та інші структурні підрозділи та діє під керівництвом голови
місцевої державної адміністрації.
Саме місцеві державні адміністрації реалізують принцип поєднання
централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, покладений
в основу побудови територіального устрою України (ст. 132 Конституції).
Отже, можна зробити висновок, що управління місцевими справами
здійснюється через органи державної адміністрації в областях і районах,
що виступають як периферійні ланки виконавчого апарату, призначаються з
центру та формуються за участю представницьких органів, що обираються
населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Такий
підхід повною мірою відповідає змісту управління місцевими справами,
якого додержується більшість країн сучасного світу.
Це пояснюється двома об’єктивними факторами. З одного боку, посилилась
роль місцевих органів у реалізації урядової політики на місцях, у
наданні відповідних послуг населенню, що в свою чергу визначило
заінтересованість
-431-
держави в ефективному функціонуванні місцевого управління, підвищило
вплив місцевих органів на політичні процеси у цілому; з іншого —
посилилася інтегрованість місцевих органів управління у державний
механізм, що виявляється у закріпленні за ними відповідних повноважень
на підставі розмежування компетенції між центром і територіями. Місцеві
державні органи не мають права самостійно визначати ког ло своїх
повноважень, їх встановлюють вищестоящі органи.
Для того, щоб адекватно зрозуміти роль місцевого управління у державному
механізмі, а також взаємовідносини окремих інститутів, які функціонують
на місцевому рівні, доцільно з’ясувати співвідношення понять “місцеве
управління” та “місцеве самоврядування”.
Під місцевим управлінням, звичайно, розуміють органи, які призначаються
з центру і представляють на місцях державну адміністрацію, а під
місцевим самоврядуванням — місцеві представницькі органи та їх виконавчі
органи.
Уявляється правильним не протиставляти місцеве самоврядування місцевому
управлінню, а розглядати їх у контексті відносин частина—ціле. Місцеве
управління — складний і гнучкий механізм. Він може включати як державну
адміністрацію на місцях, так і місцеві представницькі органи — ради
(органи самоврядування). Саме у такій якості місцеве управління входить
до державного механізму, проте воно має значну специфіку і самостійність
порівняно з іншими його елементами1.
У Конституції України має місце визнання державної влади і влади
місцевого самоврядування (територіальної громади) (статті 6, 7 та 140).
Остання здійснюється як безпосередньо, так і’через органи місцевого
самоврядування: сільські, селищні, місцеві ради та їх виконавчі органи.
У межах тих адміністративно-територіальних одиниць, де є місцеві
державні адміністрації, саме адміністрації виконують повноваження як
місцевих органів держаної виконавчої влади галузевого характеру, так і
делеговані виконавчі функції відповідних рад і діють під загальним
керівництвом голови місцевої державної адміністрації.
1 Сравнительное конституционное право / Под ред. А. Й. Ковлера, В. Е.
Чиркина, Ю. А. Юдина. — М.: Манускрипт, 1996. — С. 675.
-432-
Відповідно до ст. 119 Конституції України основними завданнями місцевих
державних адміністрацій у межах відповідної
адміністративно-територіальної одиниці є: виконання Конституції України,
законів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших
актів виконавчої влади вищого рівня; забезпечення прав і свобод
громадян; виконання державних і регіональних програм
соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони
довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і
національних меншин — також програм їх національно-культурного розвитку;
підготовка та виконання відповідних бюдже–тів; взаємодія з органами
місцевого самоврядування; реалізація інших, наданих державою, а також
делегованих відповідною радою, повноважень.
Об’єктом діяльності місцевих державних адміністрацій є соціальна і
виробнича інфраструктура як сукупність виробничих підприємств,
транспорту, мережі тепло-, водо-, газо-енергозабезпечення, системи
шляхів, зв’язку, служб обслуговування населення, закладів охорони
здоров’я, торгівлі, освіти, культури, соціального забезпечення та інших.
Місцеві державні адміністрації діють на засадах відповідальності перед
людиною і державою за результати своєї діяльності; верховенства права;
законності, пріоритетності прав та свобод людини і громадянина;
гласності; поєднання державних і місцевих інтересів.
Правовий статус місцевих державних адміністрацій встановлюється
Конституцією України, Законом України “Про місцеві державні
адміністрації” від 9 квітня 1999 р. та іншими законами. У своїй
діяльності місцеві адміністрації керуються також актами Президента
України, Кабінету Міністрів, органів виконавчої влади вищого рівня.
Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих
державних адміністрацій.
У межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання цих адміністрацій,
голови визначають їх структуру.
Примірні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів
адміністрації, а також типові положення про них затверджуються Кабінетом
Міністрів України.
На підставі постанови Кабінету Міністрів “Про упорядкування структури
місцевих державних адміністрацій” від 18 травня 200 р. були затверджені
примірні переліки управлінь,
-433-
відділів та інших структурних підрозділів обласної, Севастопольської
міської, районної, районної у місті Севастополі державних адміністрацій.
Було встановлено, що управління, відділи та інші структурні підрозділи
обласної, Севастопольської міської, районної, районної у місті
Севастополі державної адміністрації, не передбачені примірними
переліками, зазначеними в постанові, можуть бути утворені головою
відповідної державної адміністрації у межах граничної чисельності,
встановленого фонду оплати праці працівників і видатків на утримання
відповідної державної адміністрації за погодженням з відповідним
міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади.
Перш за все було встановлено кількість заступників голів зазначених
адміністрацій в областях, містах Києві і Севастополі; Вінницькій — 4;
Волинській — 4; Дніпропетровській — 6; Донецькій — 6; Житомирській — 4;
Закарпатській — 4; Запорізькій — 6; Івано-Франківській — 4; Київській —
5; Кіровоградській — 4; Луганській — 6; Львівській — 5; Миколаївській —
5; Одеській — 6; Полтавській — 5; Рівненській — 4; Сумській — 4;
Тернопільській — 4; Харківській — 6; Херсонській — 4; Хмельницькій — 4;
Черкаській — 4; Чернівецькій — 4; Чернігівській — 4; м. Києві — 6; м.
Севастополі — 4.
Було також дозволено головам обласних, Київської та Севастопольської
міських державних адміністрацій у разі потреби вводити додатково по
одній посаді заступника голови обласної, Київської та Севастопольської
міської державної адміністрації в межах встановленої граничної
чисельності, фонду оплати праці працівників і видатків на утримання
відповідної державної адміністрації.
Голова районної, районної у містах Києві та Севастополі державної
адміністрації може мати не більше одного першого і двох заступників.
У постанові також було визначено примірний перелік управлінь, відділів
та інших структурних підрозділів обласної державної адміністрації.
Утворювалися такі головні управління: сільського господарства і
продовольства; економіки; праці та соціального захисту населення;
фінансове управління; управління промисловості, енергетики, транспорту
та зв’язку (у Дніпропет-
-434-
ровській, Донецькій, Запорізькій, Харківській, Луганській — головне
управління промисловості, енергетики, транспорту та зв’язку); вугільної
промисловості (утворюються у разі потреби); капітального будівництва;
містобудування та архітектури; з питань надзвичайних ситуацій та у
справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (у
Волинській, Житомирській, Київській, Рівненській та Чернігівській окремо
— управління у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської
катастрофи); освіти і науки; охорони здоров’я; культури; з питань
молоді, спорту та туризму; у справах преси та інформації; з питань
внутрішньої політики; державної ветеринарної медицини; з питань майна
комунальної власності (за умови делегування радами повноважень з
управління майном); з питань державних корпоративних прав (утворюються у
разі потреби); відділ у справах релігій; інспекція державного технічного
нагляду; інспекція якості та формування ресурсів сільськогосподарської
продукції; служба у справах неповнолітніх; державний архів області.
До відділів та інших підрозділів апарату облдержадміністрації належать:
організаційний відділ; відділи: кадрової роботи та з питань державної
служби; роботи із зверненнями громадян; юридичний відділ; загальний
відділ; контролю; бухгалтерського обліку; взаємодії з правоохоронними
органами; з питань оборонної та мобілізаційної роботи;
інформаційно-комп’ютерного забезпечення; господарський відділ;
прес-служба; відділ з питань режимно-секретної роботи.
Примірний перелік управлінь, відділів та інших структурних підрозділів
районної державної адміністрації включав управління, відділи та інші
структурні підрозділи райдержадміністрацій:
управління (відділи): сільського господарства і продовольства;
економіки; праці та соціального захисту населення; фінансове управління;
державної ветеринарної медицини;
відділи: з питань молоді та спорту; містобудування, архітектури та
житлово-комунального господарства; освіти; культури; з питань
надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення; служба у справах
неповнолітніх; архівний відділ.
Відділи та інші підрозділи апарату райдержадміністрації:
відділи: організаційної і кадрової роботи; загальний; контролю;
юридичний; фінансово-господарський; з питань
-435-
оборонної та мобілізаційної роботи; внутрішньої політики; з питань
режимно-секретної роботи.
Свої особливості має Севастопольська міська державна адміністрація, що
передбачає таку структуру:
управління: Севастопольської міської державної адміністрації; сільського
господарства і продовольства; економіки; промисловості, енергетики,
транспорту та зв’язку; капітального будівництва; житлово-комунального
та водного господарства; містобудування та архітектури; фінансове
управління; праці та соціального захисту населення; державної
ветеринарної медицини; освіти і науки; культури; охорони здоров’я; з
питань молоді, спорту та туризму; морської акваторії; з питань майна
комунальної власності (за умови делегування міською радою повноважень з
управління майном); з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту
населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; у справах преси та
інформації; з питань внутрішньої політики. Відділи та інші структурні
підрозділи: відділи: у справах національностей та міграції; у справах
релігій; з питань рекреацій; інспекція якості та формування ресурсів
сільськогосподарської продукції, служба у справах
неповнолітніх.
Відповідно до цього розподілу, місцеві державні адміністрації очолюють
голови відповідних державних адміністрацій. Згідно з п. 10 ст. 106
Конституції України вони призначаються на посаду Президентом України за
поданням Кабінету Міністрів на строк повноважень Президента України.
Кандидатури на посади голів обласних державних адміністрацій на розгляд
Кабінету Міністрів вносяться Прем’єр-міністром. Кандидатури на посади
голів районних державних адміністрацій на розгляд Кабінету Міністрів
вносяться головами відповідних обласних державних адміністрацій. На
кожну вакансію вноситься одна кандидатура. У разі відхилення Президентом
України поданої кандидатури Прем’єр-міністр чи голова обласної державної
адміністрації вносять на розгляд Кабінету Міністрів нову кандидатуру.
Голови місцевих державних адміністрацій набувають повноважень з моменту
призначення.
Повноваження голови місцевої державної адміністрації припиняються
Президентом України у разі: порушення ним Конституції і законів України;
втрати громадянства, вияв-
-436-
г
лення факту подвійного громадянства; визнання судом недієздатним; виїзду
на проживання до іншої країни; набрання законної сили обвинувальним
вироком їудуі^а власною ініціативою Президента України з підстав,
передбачених Законом України “Про місцеві державні адміністрації” та
законодавством про державну службу; висловлення недовіри більшістю (дві
третини) голосів відповідної ради; подання заяви про звільнення з посади
за власним бажанням.
Президент України також може припинити повноваження голів місцевих
державних адміністрацій у разі: прийняття відставки голови відповідної
обласної державної адміністрації; подання Кабінету Міністрів України з
підстав, передбачених законодавством про державну службу; висловлення
недовіри відповідною радою (простою більшістю голосів від складу ради).
Повноваження голів місцевих державних адміністрацій також припиняються у
разі їх смерті.
У разі обрання нового Президента України голови місцевих державних
адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до вирішення
питання про призначення у встановленому порядку нових голів місцевих
державних адміністрацій.
Заступники голів та керівники структурних підрозділів обласної державної
адміністрації призначаються головою адміністрації. При цьому для
призначення на посаду першого заступника голови необхідна згода
Прем’єр-міністра України; заступників — за погодженням з відповідним
віце-прем’єр-міністром України; керівників управлінь, відділів та інших
структурних підрозділів обласних адміністрацій — за погодженням з
керівником відповідних державних органів виконавчої влади.
У свою чергу перші заступники і заступники голів районних державних
адміністрацій призначаються на посади головами районних державних
адміністрацій за погодженням з відповідними заступниками голів обласних
державних адміністрацій, а керівники структурних підрозділів — за
погодженням з керівниками відповідних структурних підрозділів обласних
державних адміністрацій.
Голови місцевих державних адміністрацій у межах виділених бюджетних
асигнувань затверджують структуру і штатний розклад державних
адміністрацій та положення про
– 437 –
їх структурні підрозділи на підставі типових структур місцевих державних
адміністрацій, переліку їх управлінь, відділів та інших підрозділів і
положень про них, які затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Отже, голови місцевих адміністрацій входять до єдиної системи виконавчої
влади України, яка утворюється Президентом України, вищим та
центральними органами виконавчої влади і формується шляхом призначення.
Основною функцією місцевої державної адміністрації є виконавча функція,
оскільки цей орган, його діяльність безпосередньо пов’язані з практичною
реалізацією виконавчої влади. Саме в областях і районах зосереджена
переважна більшість різного роду об’єктів власності різних форм, на їх
території мешкає більшість населення України, якраз у них створюються
всі ті матеріальні та інші цінності, від наявності яких безпосередньо
залежить доля виконання усіх без винятку державних програм, зокрема
Програми діяльності Уряду.
Звідси випливає і конкретне визначення у Законі України “Про місцеві
державні адміністрації” об’єктів управління місцевих державних
адміністрацій. В управлінні відповідних місцевих адміністрацій
перебувають об’єкти державної власності. До них входять і заклади
освіти, культури, охорони здоров’я, масової інформації, інвестиційні
фонди, засновниками яких є відповідні місцеві державні адміністрації,
об’єкти, які забезпечують діяльність державних організацій, установ та
служб, що перебувають на відповідному обласному чи районному бюджеті,
інші об’єкти відповідно до чинного законодавства.
У разі делегування їм відповідних повноважень районними чи обласними
радами в ‘їх управлінні перебувають також об’єкти спільної власності
територіальних громад.
Для управління цими об’єктами місцеві державні адміністрації наділяються
певними повноваженнями, які складаються з двох видів: це права та
обов’язки, зміст яких безпосередньо випливає з належності цих органів до
системи саме виконавчої влади, і повноваження, якими наділяються місцеві
організації іншими органами.
Додаткові повноваження органів виконавчої влади вищого рівня можуть
передаватися місцевим державним адміністраціям Кабінетом Міністрів
України за погодженням з Президентом України в межах, визначених
Конституцією та
-438-
законами України. При цьому передача місцевим державним адміністраціям
повноважень інших органів повинна супроводжуватися передачею їм
відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів,
необхідних для здійснення цих повноважень.
Водночас місцевим державним адміністраціям забороняється використовувати
об’єкти державної власності, власності територіальних громад, що
перебувають в їх управлінні, як заставу чи інші види забезпечення, а
також здійснювати операції поступки вимоги, переведення боргу,
прийняття, дарування, пожертвування.
Отже, до відання місцевих державних адміністрацій належать повноваження,
визначені Конституцією, законами України, іншими нормативними актами.
Згадані повноваження поділяються на функціональні та галузеві. До перших
належать питання забезпечення законності, охорони прав, свобод і
законних інтересів громадян, а також здійснення державного контролю на
відповідній території. Зокрема, згадані органи здійснюють контроль за
збереженням і раціональним використанням державного майна, станом
фінансової дисципліни, обліку і звітності, виконанням державних
контрактів і зобов’язань перед бюджетом, належним і своєчасним
відшкодуванням шкоди, заподіяної державі; використанням й охороною
земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного
світу та інших природних ресурсів; додержанням правил торгівлі,
побутового, транспортного, комунального обслуговування, законодавства
про захист прав споживачів; додержанням законодавства з питань науки,
освіти, культури, охорони здоров’я, материнства й дитинства, сім’ї,
матері та неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної
культури і спорту; станом санітарного захисту тощо, охороною праці та
вчасною і не нижче зазначеного державою мінімального розміру оплатою
праці; за додержанням громадського порядку, правил технічної
експлуатації транспорту та дорожнього руху; додержанням законодавства
про державну таємницю та інформацію та інші.
До галузевих належать повноваження місцевих державних адміністрацій у
галузях: соціально-економічного розвитку відповідних територій; бюджету;
фінансів та обліку; управлінням майном, приватизації та підприємництва;
місто-
-439-
будування, житлово-комунального господарства, побутового, торговельного
обслуговування, транспорту і зв’язку; використання та охорони земель,
природних ресурсів і охорони довкілля; науки, освіти; охорони здоров’я,
культури, фізкультури й спорту; материнства й дитинства, соціального
забезпечення та соціального захисту населення; зайнятості населення,
праці та заробітної плати; забезпечення законності, правопорядку, прав і
свобод громадян; міжнародних та зовнішньоекономічних відносин; оборонної
роботи.
Для реалізації цих повноважень місцеві державні адміністрації мають
право проводити перевірки; одержувати відповідну статистичну інформацію;
давати обов’язкові для виконання розпорядження керівникам підприємств та
установ; порушувати питання про дострокове припинення повноважень
відповідних рад, сільських, селищних і місцевих голів згідно з чинним
законодавством.
Місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм
обласними і районними радами відповідно до Конституції України в обсязі
і межах, передбачених Законом України “Про місцеве самоврядування в
Україні”.
Місцеві державні адміністрації взаємодіють з Президентом України,
Кабінетом Міністрів, міністерствами та іншими центральними органами
виконавчої влади, іншими органами державної влади. Крім того, обласні
державні адміністрації та їх голови в межах своїх повноважень
спрямовують діяльність районних державних адміністрацій і їх голів,
надають їм допомогу та здійснюють контроль за їх діяльністю.
Місцеві державні адміністрації також взаємодіють з обласними та
районними радами. При цьому вони здійснюють функції
виконавчо-розпорядчого характеру, пов’язані з виконанням повноважень,
делегованих їм відповідними радами.
У свою чергу місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні
відповідним радам у частині повноважень, делегованих їм радами.
Місцеві державні адміністрації взаємодіють також з органами місцевого
самоврядування територіальних громад, підприємствами, установами та
організаціями, що належать до сфери їх управління, а також до сфери
управління міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.
-440-
Нарешті, місцеві державні адміністрації взаємодіють з політичними
партіями, громадськими та релігійними організаціями, а також з
громадянами.
Голова відповідної місцевої адміністрації діє самостійно в межах своєї
компетенції. Він очолює державну адміністрацію, здійснює керівництво її
діяльністю, несе персональну відповідальність за виконання покладених на
адміністрацію завдань і за здійснення нею своїх повноважень. Крім того,
він представляє відповідну місцеву адміністрацію у відносинах з іншими
державними органами та органами місцевого самоврядування, громадськими
об’єднаннями, підприємствами, установами та організаціями, громадськими
та іншими особами як в Україні, так і за її межами.
На голову місцевої державної адміністрації покладені повноваження,
пов’язані з вирішенням кадрових питань, укладання та розірвання
контрактів з керівниками підприємств, установ та організацій, що
належать до сфери управління відповідної державної адміністрації. Він
інформує Президента України, Кабінет Міністрів України, органи
виконавчої влади вищого рівня, відповідні ради та населення про стан
виконання безпосередньо покладених на місцеві адміністрації завдань та
делегованих їм повноважень.
Перші заступники та заступники голови, інші посадові та службові особи
місцевих державних адміністрацій здійснюють функції і повноваження
відповідно до розподілу обов’язків, визначених головами місцевих
державних адміністрацій, і несуть відповідальність за стан справ у
дорученій сфері.
Управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих адміністрацій
здійснюють керівництво галузевими управліннями, несуть відповідальність
за їх розвиток.
“По горизонталі” вони підпорядковані і підзвітні перед головою
відповідної адміністрації, а “по вертикалі” — перед відповідними
міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади.
Управління, відомства та інші структурні підрозділи районних державних
адміністрацій підзвітні й підпорядковані відповідним управлінням,
відділам та іншим структурним підрозділам обласної державної
адміністрації.
Для сприяння здійсненню повноважень місцевих державних адміністрацій їх
голови можуть утворювати консультативні, дорадчі та інші допоміжні
органи, служби й комітети, члени яких виконують свої функції на
громадських засадах.
-441-
Організаційно-процедурні питання діяльності місцевих державних
адміністрацій регулюються їх регламентами, що затверджуються головами
відповідних адміністрацій.
На виконання Конституції, законів України, актів Президента України,
Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів
виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої
державної адміністрації у межах своїх повноважень видає розпорядження, а
керівники відділів та інших структурних підрозділів — накази.
Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах
їхньої компетенції, є обов’язковими для виконання на відповідній
території всіма підприємствами, установами та організаціями, посадовими
особами та громадянами.
Акти місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їхньої
компетенції, є обов’язковими для виконання на відповідній території
всіма органами, підприємствами та організаціями, посадовими особами та
громадянами.
Голови місцевих державних адміністрацій на підставі Закону України “Про
місцеві державні адміністрації” видають розпорядження одноосібне» і
несуть за них відповідальність згідно з законодавством. Проекти
розпоряджень нормативно-правового характеру погоджуються з керівниками
відповідних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій.
Акти місцевих державних адміністрацій ненормативного характеру, прийняті
в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо
самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію. Ці акти
доводяться до ‘їх виконавців, а за потреби оприлюднюються.
Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій підлягають
реєстрації у відповідних органах юстиції у встановленому порядку і
набувають чинності з моменту ‘їх реєстрації, якщо самими актами не
встановлено пізніший термін введення їх у дію.
Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій, які стосуються
прав та обов’язків громадян і мають загальний характер, підлягають
оприлюдненню і набувають чинності з моменту їх оприлюднення.
Акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та
законам України, рішенням Конституційного
-442-
Суду, актам Президента та Кабінету Міністрів або інтересам
територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до
органів виконавчої влади або до суду.
Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції
та законам України, рішенням Конституційного Суду, іншим актам
законодавства або є недоцільними, неефективними за очікуваними чи
фактичними результатами, скасовуються Президентом, Кабінетом Міністрів,
головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому
порядку.
Накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів
державної адміністрації, що суперечать Конституції України, іншим актам
законодавства, рішенням Конституційного Суду та актам міністерств, інших
центральних органів виконавчої влади, можуть бути скасовані головою
державної адміністрації, відповідним міністерством, іншим центральним
органом виконавчої влади.
Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого
забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації, підготовки
аналітичних, інформаційних та інших матеріалів, систематичної перевірки
актів законодавства місцевої адміністрації, надання методичної та іншої
практичної допомоги адміністраціям та органам місцевого самоврядування
головою відповідної місцевої державної адміністрації утворюється апарат
місцевої державної адміністрації в межах виділених бюджетних коштів.
Апарат відповідної адміністрації очолює керівник апарату, який
призначається на посаду головою місцевої державної адміністрації. Він же
затверджує положення та визначає структуру апарату, призначає на посади
і звільняє з посад керівників та інших працівників структурних
підрозділів апарату.
Керівник апарату місцевої адміністрації організує його роботу,
забезпечує підготовку матеріалів на розгляд голови місцевої державної
адміністрації, доведення розпоряджень голови адміністрації до
виконавців, відповідає за стан діловодства, обліку і звітності, виконує
інші обов’язки, покладені на нього головою місцевої державної
адміністрації.
-443-
Глава X
Конституційні основи судової влади в Україні
Г
1. Основи судової влади і судової системи та Ті принципи
Відповідно до статей 8 і 55 Конституції України права і свободи людини і
громадянина гарантуються і захищаються судом.
Роль і місце суду в системі органів державної влади визначається
основним завданням — охорона і захист від імені держави прав і свобод
від свавілля як з боку держави, її органів та посадових осіб, так і
громадян.
Критерієм такої охорони і захисту є Конституція та Закон, від імені яких
і на підставі яких суд ухвалює рішення про порушення або юридичну
обгрунтованість (конституцій-ність, законність) актів, дій, відсутності
або наявності порушення прав і свобод людини і громадянина.
Суд, діючи в межах визначеної законом правової процедури, за ініціативою
заявника розглядає і вирішує кримінальні, цивільні, адміністративні та
інші справи, питання щодо конституційності і законності актів і дій
державних органів.
Судовій владі, на відміну від інших гілок державної влади, притаманні
специфічні риси: вона має конкретний характер; не належить будь-якій
судовій установі (оскільки термін “суди” є узагальненням), а
здійснюється судами — носіями судової влади.
Судові системи, як правило, являють собою структуру які мають певну
кількість рівнів автономії, розгалужену систему взаємозв’язків.
У країнах світу розрізняють судові системи з внутрішньою і зовнішньою
спеціалізацією.
-444-
До першого виду належать судові органи, які розглядають справи, що
стосуються всіх галузей права, тобто всередині кожної судової установи,
як правило, виділяють самостійні органи (колегії, камери тощо) або
одноособові суди, які спеціалізуються на розгляді справ одного профілю:
кримінальних, цивільних, адміністративних, трудових тощо. Можуть бути
предметом розгляду і справи щодо конституційності певного акта або дії
(Китай, В’єтнам, Угорщина).
У системах із зовнішньою спеціалізацією формуються кілька самостійних
підсистем загальної (цивільні і кримінальні справи) адміністративної,
військової, морської, соціальної, трудової, податкової, фінансової
(Велика Британія, Німеччина, Франція), арбітражної або господарської
(Росія, Молдова, Америка, Україна) юстиції.
Поряд із судами з внутрішньою і зовнішньою організацією, існують і
адміністративні суди. Класичним прикладом системи таких судів вважається
французька. До юрисдикції цих судів включається вирішення питань щодо
відповідності закону актів і дій органів і посадових осіб —
представників виконавчої влади.
Адміністративному судовому процесові притаманна низка особливостей
порівняно з ординарним: підвищена реальність проведення закритих
слухань, процес має в основному слідчий, не змагальний характер тощо.
Проте на адміністративні суди поширюються вимоги так званого природного
правосуддя — фундаментальні основи матеріального права і процесу, адже
“ніхто не повинен бути суддею у власній справі”, “ніхто не може бути
засуджений, доки його не вислухав суд”, “рішення має бути оскаржено до
вищестоящого суду загальної компетенції” тощо1.
Більшість дослідників включає адміністративну юстицію до складу судової
влади.
В Україні давно стояло питання щодо створення адміністративних судів.
Саме вони особливо необхідні для розв’язання суперечливих питань у
взаємовідносинах місцевих державних адміністрацій як органів державної
виконавчої
1 Докладніше див.: Арчер П. Английская судебная система. — М., 1958. —
С. 257—261; Брзбан Г. Французское административное право. — М., 1988. —
С. 367; ВедельЖ. Административное право Франции. — М„ 1973. — С. 34—35.
-445-
влади і органами місцевого самоврядування. Такі суди відповідно до
Закону України “Про судоустрій України” створено. Кожна з вищеназваних
підсистем у свою чергу характеризується досить складною організаційною
структурою. Так, у Німеччині існують п’ять практично автономних судових
підсистем: суди загальної юрисдикції, включаючи федеральну судову палату
Верховного Суду; вищі суди земель; адміністративні суди та вищі загальні
адміністративні суди; фінансові суди (федеральні та загальні); трудові
суди (федеральні та загальні); соціальні суди (федеральні та земельні).
Координаційну функцію виконує об’єднаний сенат вищих судів1.
У ряді країн (Вірменія, Україна) передбачено утворення судів першої,
апеляційної, касаційної інстанцій, господарських тощо.
Особливе, але не безспірне місце серед спеціалізованих судів посідають
конституційні суди. Одні країни відповідно до законодавства, включають
ці органи до складу судової влади (Росія, Грузія та ін.), хоч і
наділяють їх певною самостійністю, інші виділяють їх у самостійну галузь
(Італія, Іспанія, Молдова та ін.). Особливе становище займають
конституційні ради у Франції, Казахстані.
Незалежно від виду спеціалізації судові системи, як правило, мають
жорстку ієрархічну (“вертикальну”) організаційну структуру, яка
обумовлена, по-перше, вимогами судового процесу (можливість оскарження
рішень нижчих судів), а, по-друге, — формою державного устрою держави.
Кількість судових ланок або інстанцій звичайно визначається від двох до
чотирьох.
Дволанкові судові системи характерні для держав з простим
адміністративно-територіальним поділом (Литва, Латвія, Естонія,
Молдова). Суд першої інстанції розглядає основну масу справ, а Верховний
суд виступає як суд другої інстанції, який розглядає касаційні або
апеляційні скарги і протести, а також виступає першою інстанцією щодо
обмеженого кола найважливіших справ.
У більшості країн історично склалися такі дві основні форми судового
процесу другої інстанції — апеляційна і касаційна (США, Франція, Індія).
Див.: Сравнительное конституционное право. — С. 645.
-446-
Значно частіше трапляються три- і чотириланкові судові системи
(районний, міський, окружний суди) як суди першої інстанції. Обласні
суди розглядають основну масу справ і водночас виступають як суди другої
інстанції (апеляційної і касаційної). Триланкова система існує у
Болгарії, Угорщині, Казахстані, Вірменії та Польщі.
Нарешті, чотириланкова система існує у Франції, Італії, Латвії та інших
країнах.
Свої особливості має устрій судових систем у федеративних державах, який
відрізняється своєю складністю. Найбільш поширені дві моделі —
централізована, або німецька, і децентралізована, або дуалістична,
американська.
Межі судових округів і кордони адміністративно-територіальних одиниць у
більшості країн не збігаються (США, Велика Британія, Італія), що дає
змогу реалізувати принцип незалежності судової влади, оскільки звільняє
суддів від впливу як центральних, так і місцевих органів виконавчої
влади.
Організація і діяльність суддів, як правило, є предметом не лише
власного законодавчого регулювання, а й перш за все конституційного. Це
пояснюється тим, що особлива увага приділяється питанням організації і
діяльності судової влади саме в конституціях тих країн, які визнали
теорію розподілу державної влади основним принципом побудови
демократичної, правової держави. В цьому разі суд виступає як основний
гарант додержання прав і свобод людини як найвищої соціальної цінності,
з одного боку, а з другого, — як самостійна гілка державної влади, що
відіграє важливу роль у системі стримувань і противаг трьох гілок
державної влади.
Так, Конституція України проголошує як основне і соціальне завдання та
функцію суду — захист невід’ємних прав людини і громадянина (ч. З ст. 8,
частини 1, 4 ст. 55 та ч. 1 ст. 124).
На відміну від законодавчої і виконавчої гілок державної влади, статус і
зміст яких визначається досить змістовно у відповідних розділах
Конституції, статус судової влади, як правило, розкривається, в першу
чергу, шляхом формування принципів і підстав їх здійснення.- Зміст цих
принципів перш за все стосується організації і діяльності судової влади
і є різний у відповідних країнах. Проте у більшості з них, вони, як
правило, включаються у текст конституції, незважаючи
-447-
на те, що можуть бути різними за змістом та обсягом. Незважаючи на це,
можна виділити найважливіші принципи, які дістали правове закріплення у
більшості конституцій сучасних демократичних країн світу.
До них, зокрема, належать такі: проголошення незалежності судової влади
(суду, суддів) і створення відповідних конституційних гарантій їх
незалежності (ч. 1 ст. 126); здійснення правосуддя лише судами і суддями
(ч. 1 ст. 124); наявність конституційної заборони на створення
надзвичайних або особливих судів (ч. 5 ст. 125); публічність (гласність,
відкритість, доступність) судових слухань (п. 7 ч. 4 ст. 129);
мотивованість судових дій, виключні рішення; визначення змісту судової
дієздатності та правового статусу суду (залежно від форми держави) —
(ст. 124); закріплення судових гарантій прав і свобод особи (ч. 2 ст.
59, статті 61, 62 та 63); визначення статусу конкретних носіїв судової
влади — суддів (статті 126—128 Конституції).
Основи судової влади, судової системи та їх принципи мають свої
особливості й деталізацію у Конституції та законах України.
2. Організація здійснення правосуддя в Україні
Згідно з конституційним принципом розподілу державної влади однією з її
гілок є судова влада, яка покликана здійснювати правосуддя в Україні.
Правосуддя — вид державної діяльності, за допомогою якої розглядаються і
вирішуються питання, пов’язані з порушенням норм права. Тому воно
здійснюється від імені держави спеціально уповноваженими органами —
судами, які на судових засіданнях розглядають у встановленому законом
порядку кримінальні, адміністративні, цивільні, судові та інші категорії
справ.
Це положення дістало конституційне правове закріплення у розділі VIII
Основного Закону “Правосуддя”.
Більш детально засади організації судової влади та засади здійснення
правосуддя в Україні визначені в Законі України “Про судоустрій України”
від 2 лютого 2002 р.1
1 Голос України. — 2000. — 19 березня.
-448-
Відповідно до засад організації судової влади в Україні судова влада
реалізується шляхом здійснення правосуддя у формі цивільного,
господарського, адміністративного, кримінального, а також
конституційного судочинства. Судочинство здійснюється Конституційним
Судом України та судами загальної юрисдикції. Юрисдикція судів
поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.
Суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує
захист гарантованих Конституцією та законами України прав і свобод
людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб,
інтересів суспільства і держави.
Судову систему України становлять суди загальної юрисдикції та
Конституційний Суд України.
Суди загальної юрисдикції утворюють єдину систему судів. Конституційний
Суд України — єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні.
Судова система забезпечує доступність правосуддя для кожної особи в
порядку, встановленому Конституцією та законами України.
Згідно з ч. 5 ст. 125 Конституції України створення надзвичайних та
особливих судів не допускається.
Порядок організації і діяльності Конституційного Суду України
встановлюється Конституцією та Законом України “Про Конституційний Суд
України”.
Закон також визначає засади здійснення правосуддя в Україні.
Відповідно до ст. 124 Конституції та ст. 5 Закону України “Про
судоустрій України” правосуддя в Україні здійснюється виключно судами.
Делегування функцій судів та привласнення цих функцій іншими органами чи
посадовими особами не допускаються. Особи, які незаконно взяли на себе
виконання функцій суду, несуть передбачену законом відповідальність.
Народ безпосередньо бере участь у здійсненні правосуддя через народних
засідателів. Участь у здійсненні правосуддя є їх громадський обов’язок.
Усім суб’єктам правовідносин гарантується захист їх прав, свобод і
законних інтересів незалежним і неупередже-ним судом, утвореним
відповідно до закону.
152-»0
-449-
Для забезпечення всебічного, повного та об’єктивного розгляду справ,
законності судових рішень в Україні діють суди першої, апеляційної та
касаційної інстанцій.
Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у суді, до
підсудності якого вона віднесена процесуальним законом. Угоди про
відмову у зверненні за захистом до суду є недійсними.
Водночас ніхто не може бути позбавлений права на участь у розгляді своєї
справи у визначеному процесуальним законом порядку в суді будь-якого
рівня.
Іноземці, особи без громадянства та іноземні юридичні особи користуються
в Україні правом на судовий захист нарівні з громадянами та юридичними
особами України.
Правосуддя в Україні здійснюється на засадах рівності всіх учасників
судового процесу перед законом і судом незалежно від статі, раси,
кольору шкіри, мови, політичних, релігійних та інших переконань,
національного чи соціального походження, майнового стану, роду і
характеру занять, місця проживання та інших обставин.
Кожен має право користуватися правовою допомогою при вирішенні його
справи в суді. Для її надання у судах в Україні діє адвокатура. У
випадках, передбачених законом, правову допомогу надають також інші
особи. Порядок та умови надання правової допомоги визначаються законом.
У передбачених законом випадках, правова допомога надається безоплатно.
Ніхто не може бути обмежений у праві на отримання в суді усної або
письмової інформації щодо результатів розгляду його судової справи.
Розгляд справ у судах відбувається відкрито, крім випадків, передбачених
процесуальним законом, а розгляд справи у судовому засіданні
допускається за рішенням суду у випадках, передбачених цим законом.
При розгляді справ перебіг судового процесу фіксується технічними
засобами в порядку, встановленому процесуальним законом.
Судочинство в Україні провадиться державною мовою. Інші мови у
судочинстві застосовуються у випадках і порядку, визначених законом.
Особи, які не володіють або недостатньо володіють державною мовою, мають
право користуватися рідною мовою та послугами перекладача у судо-
-450-
вому процесі. У випадках, передбачених процесуальним законом, це право
забезпечується державою.
Судове рішення, яким закінчується розгляд справи у суді, ухвалюється
іменем України.
Судові рішення, що набрали законної сили, є обов’язковими до виконання
усіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх
посадовими особами, об’єднаннями громадян та іншими організаціями,
громадянами та юридичними особами на всій території України.
Обов’язковість урахування (преюдиціальність) судових рішень для інших
судів, органів прокуратури, слідства, дізнання визначається
процесуальним законом.
Судові рішення інших держав є обов’язковими до виконання на території
України за умов, визначених законом України відповідно до міжнародних
договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.
Невиконання судових рішень тягне за собою передбачену законом
відповідальність.
Учасники судового процесу та інші особи у випадках і порядку,
передбачених процесуальним законом, мають право на апеляційне та
касаційне оскарження судового рішення.
Справи у судах першої інстанції розглядаються суддею одноособово,
колегією суддів або суддею і народними засідателями, у випадках,
передбачених процесуальним законом, — також судом присяжних.
Суддя, який розглядає справу одноособово, діє,,як суд.
Розгляд справ в апеляційному, касаційному порядку, а також в інших
випадках, передбачених законом, здійснюється судом колегіальне у складі
не менше трьох професійних суддів відповідно до закону. Справи в порядку
повторної касації розглядаються складом суддів відповідної судової
палати (Військової судової колегії) Верховного Суду України згідно з
вимогами процесуального закону.
Суди здійснюють правосуддя самостійно. Судді при здійсненні правосуддя
незалежні від будь-якого впливу, нікому не підзвітні і підкоряються лише
закону.
Гарантії самостійності і незалежності суддів визначаються ст. 125
Конституції України та іншими законами.
Органи та посадові особи державної влади, органи місце-, вого
самоврядування, їх посадові особи, громадяни та їх об’-
15*
-451-
єднання, а також юридичні особи зобов’язані поважати незалежність суддів
і не посягати на неї.
Звернення до суду громадян, організацій чи посадових осіб, які
відповідно до закону не є учасниками судового процесу, з приводу
розгляду конкретних справ судом не розглядаються, якщо інше не
передбачено процесуальним законом. Втручання у здійснення правосуддя,
вплив на суд або суддів у будь-який спосіб, неповага до суду чи суддів,
збирання, зберігання, використання і поширення інформації усно, письмово
чи в інший спосіб з метою завдати шкоди їх авторитету чи вплинути на
неупередженість суду забороняється і тягне за собою передбачену законом
відповідальність. Суддям забезпечується свобода неупередженого
розв’язання судових справ відповідно до їх внутрішнього переконання, що
грунтується на вимогах закону.
Гарантії самостійності і незалежності судів та суддів забезпечуються:
особливим порядком призначення, обрання, притягнення до
відповідальності та звільнення суддів; незмінюваністю суддів та
їх недоторканністю; порядком здійснення судочинства, встановленим
процесуальним законом, таємницею постановлення судового рішення;
забороною втручатися у здійснення правосуддя; відповідальністю за
неповагу до суду чи судді, встановленою законом; особливим порядком
фінансування та організаційного забезпечення діяльності судів,
встановленими законом; належним матеріальним та соціальним забезпеченням
суддів; функціонуванням органів суддівського самоврядування; визначеними
законом засобами забезпечення особистої безпеки суддів, їхніх сімей,
майна, а також іншими засобами правового змісту.
При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не
допускається звуження змісту та обсягу передбачених законом гарантій
самостійності суддів, незалежності та правової захищеності суддів.
Недоторканність суддів гарантується Конституцією, Законом України “Про
статус суддів” та іншими законами.
На народних засідателів і присяжних на час виконання ними у суді
обов’язків, пов’язаних зі здійсненням правосуддя, поширюються гарантії
недоторканності суддів.
Професійні судді судів загальної юрисдикції обіймають посади
безстрокове, крім суддів, які призначаються на посаду судді вперше (ст.
126 Конституції). Судді, обрані безстро-
-452-
ково, перебувають на посаді судді до досягнення ними шістдесяти п’яти
років. До закінчення цього строку вони можуть бути звільнені з посади
лише з підстав, зазначених у пунктах 3—9 ч. 5 ст. 126 Конституції
України, тобто судді звільняються з посади органом, що його обрав або
призначив; у разі неможливості виконувати свої повноваження; порушення
суддею присяги; набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;
припинення його громадянства; визнання його безвісно відсутнім або
оголошення померлим; подання суддею заяви про відставку або про
звільнення з посади за власним бажанням.
Закон України “Про судоустрій України” окремо визначає статус судів
загальної юрисдикції. Зокрема, визначаються види цих судів. Відповідно
до ч. 1 ст. 125 Конституції України система судів загальної юрисдикції в
Україні будується за принципами територіальності і спеціалізації.
Систему судів загальної юрисдикції становлять:
місцеві суди;
апеляційні суди, Апеляційний суд України;
Касаційний суд України;
вищі спеціалізовані суди;
Верховний Суд України.
Найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є
Верховний Суд України. Вищими судовими органами спеціалізованих судів є
відповідні вищі спеціалізовані суди.
Єдність системи судів загальної юрисдикції забезпечується: єдиними
засадами організації та діяльності судів; обов’язковістю для всіх судів
правил судочинства, визначених законом; забезпеченням Верховним Судом
України однакового застосування законів судами загальної юрисдикції;
обов’язковістю виконання на території України судових рішень; єдиним
порядком організаційного забезпечення діяльності судів; фінансуванням
судів виключно з Державного бюджету України; вирішенням питань
внутрішньої діяльності судів органами суддівського самоврядування.
Відповідно до ст. 125 Конституції України в системі судів загальної
юрисдикції утворюються загальні та спеціалізовані суди окремих судових
юрисдикцій. Військові суди належать до загальних судів і здійснюють
правосуддя у Збройних
-453-
Силах України та інших військових формуваннях, утворених
відповідно до закону.
Спеціалізованими судами є господарські, адміністративні та інші суди,
визначені як спеціалізовані.
У судах різних судових юрисдикцій може запроваджуватися спеціалізація
судів з розгляду конкретних категорій справ даної юрисдикції.
Суди загальної юрисдикції утворюються і ліквідуються Президентом України
відповідно до закону за поданням Міністра юстиції України, погодженим з
Головою Верховного Суду України або головою відповідного вищого
спеціалізованого суду.
Місце перебування і статус суду визначаються з урахуванням принципів
територіальності (адміністративно-територіального устрою) та
спеціалізації.
Підставами для утворення чи ліквідації суду є зміна
адміністративно-територіального устрою, передислокація військ або
реорганізація Збройних Сил України, зміна визначеної Законом системи
судів, а також інші підстави, передбачені
законом.
Кількість суддів у судах визначається Президентом України за поданням
Голови державної судової адміністрації України, погодженим із Головою
Верховного Суду України чи головою відповідного вищого спеціалізованого
суду, з урахуванням обсягу роботи суду та в межах видатків, затверджених
у Державному бюджеті України на утримання судів. Голова суду, заступник
голови суду призначаються на посаду строком на п’ять років з числа
суддів та звільняються з посади Президентом України за поданням Голови
Верховного Суду України (а щодо спеціалізованих судів — голови
відповідного вищого спеціалізованого суду) на підставі рекомендації Ради
суддів України (щодо спеціалізованих судів — рекомендації відповідної
ради суддів). Призначення на інші адміністративні посади в судах, а
також призначення (обрання) на адміністративні посади у Верховному Суді
України та звільнення з цих посад здійснюються у порядку, встановленому
Законом. Суддя може.бути звільнений з адміністративної посади (крім
адміністративних посад у Верховному Суді України) в порядку, визначеному
Законом також за ініціативою Вищої ради юстиції.
-454-
Призначення судді на адміністративну посаду без додержання вимог Закону
не допускається.
Перебування судді на адміністративній посаді не звільняє його від
здійснення повноважень судді відповідного суду.
Звільнення судді з адміністративної посади не звільняє його від
повноважень судді. Припинення повноважень судді припиняє здійснення ним
повноважень на адміністративній посаді в суді.
Види і склад місцевих судів встановлює закон. Місцевими загальними
судами є районні, районні у містах, міські та міськрайонні суди, а також
військові суди гарнізонів.
Місцевими господарськими судами є господарські суди Автономної
Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, а місцевими
адміністративними судами — окружні суди, що утворюються в округах
відповідно до указів Президента України.
Місцевий суд складається із суддів місцевого суду, голови та заступника
голови суду. У суді, в якому кількість суддів перевищує п’ятнадцять,
може бути призначено більше одного заступника голови суду.
Згідно з Законом місцевий суд є судом першої інстанції і розглядає
справи, віднесені процесуальним законом до його підсудності.
Місцеві загальні суди розглядають кримінальні та цивільні справи, а
також справи про адміністративні правопорушення.
У свою чергу, місцеві господарські суди розглядають справи, що виникають
з господарських правовідносин, а також інші справи, віднесені
процесуальним законом до їх підсудності.
Місцеві адміністративні суди розглядають адміністративні справи,
пов’язані з правовідносинами у сфері державного управління та місцевого
самоврядування (справи адміністративної юрисдикції у сфері військового
управління, розгляд яких здійснюють військові суди).
Закон визначає окремі повноваження судді місцевого суду, його голови та
його заступників. Голова місцевого суду з питань, що належать до його
повноважень, видає накази і розпорядження. Він має заступника
(заступників). Заступник голови місцевого суду відповідно до визначених
головою суду обов’язків бере участь в організації діяльності суду. У
-455-
разі відсутності голови суду виконання його обов’язків здійснюється
відповідно до встановленого ним розподілу обов’язків щодо організації
діяльності суду.
Голова місцевого суду та його заступники призначаються на посаду і
звільняються з посади в порядку, встановленому Законом; вони можуть бути
призначені на адміністративні
посади повторно.
У Законі України “Про судоустрій України” визначається також статус
апеляційних судів. У системі судів загальної юрисдикції в Україні діють
загальні та спеціалізовані апеляційні суди.
Апеляційними загальними судами є апеляційні суди областей, апеляційні
суди міст Києва та Севастополя, Апеляційний суд Автономної Республіки
Крим, військові апеляційні суди регіонів та Апеляційний суд
Військово-Морських Сил України, а також Апеляційний суд України. У разі
потреби замість апеляційного суду області можуть утворюватися апеляційні
загальні суди, територіальна юрисдикція яких поширюється на кілька
районів області.
Апеляційними спеціалізованими судами ^апеляційні господарські суди та
апеляційні адміністративні Зміст
Від автора.......................................... З
Глава І
Конституційне-право як провідна галузь національного права України,
наука та навчальна дисципліна
1. Предмет, метод, поняття конституційного права України як галузі
права.................................. 5
2. Норми конституційного права України, їх особливості та
класифікація.................................. 16
3. Конституційно-правова відповідальність................... 25
4. Конституційно-правові відносини........................ 35
5. Джерела конституційного права України як галузі
національного права............................... 45
6. Система конституційного права України як галузі права....... 51
7. Конституційне право України як наука................... 54
8. Конституційне право України як навчальна дисципліна........ 58
Глава II Конституція — Основний Закон держави
1. Історія становлення і розвитку Конституції................ 61
2. Поняття конституції................................. 73
3. Основні способи розробки і прийняття Конституції........... 77
4. Юридичні властивості Конституції України................ 79
5. Види конституції, їх структура та особливості.............. 83
6. Конституційна реформа в Україні....................... 85
Глава III Загальні засади конституційного ладу в Україні
1. Загальні засади — форма вираження основ конституційного ладу
України....................................... 94
2. Основні принципи конституційного ладу України............ 101
3. Державний устрій (лад) України........................ 103
4. Конституційне закріплення основ громадянського суспільства в
Україні.............................. 112
Глава IV
Конституційно-правовий статус людини і громадянина в Україні
1. Статус людини і громадянина як інститут конституційного
права......................................... 116
2. Конституційно-правовий статус громадянина України......... 127
-533-
3. Конституційно-правовий статус іноземців і біженців в
Україні....................................... 143
4. Поняття і види основних прав, свобод та обов'язків людини і
громадянина в Україні...................... 160
5. Механізм реалізації, гарантії та захист прав і свобод людини і
громадянина............................. 173
6. Співвідношення міжнародно-правового інституту регулювання прав і
свобод людини та забезпечення
міжнародних стандартів прав і свобод людини в Україні...... 184
Глава V Форми народного волевиявлення
1. Народне волевиявлення та форми його здійснення........... 193
2. Вибори в Україні................................... 207
3. Референдум в Україні................................ 223
Глава VI Конституційно-правові основи організації і здійснення державної
влади в Україні
1. Державна влада як інститут конституційного права.......... 227
2. Теорія і практика співвідношення в Конституції України принципів
народного суверенітету і розподілу
державної влади................................. 253
3. Конституційні загальні засади закріплення, організації та здійснення
державної влади в Україні.......... 274
4. Поняття, система та види органів державної влади........... 283
Глава VII Верховна Рада України
1. Конституційно-правовий статус Верховної Ради України....... 292
2. Порядок формування Верховної Ради України, її органів та державних
органів, передбачених Конституцією України (представницька функція
парламенту).................. 297
3. Установча функція Верховної Ради України................ 306
4. Сесія Верховної Ради України —основна організаційно-правова форма її
діяльності......... 329
5. Повноваження Верховної Ради України................... 331
6. Законодавча функція Верховної Ради України.............. 335
7. Контрольна функція Верховної Ради України............... 340
8. Народний депутат України............................ 344
Глава VIII Президент України
1. Конституційно-правовий статус Президента України.......... 357
2. Порядок виборів Президента України і вступу
його................................... 360
на посаду
3. Функції і повноваження Президента України............ 363
4. Дострокове припинення повноважень Президента України та усунення
його з поста в порядку імпічменту........... 374
Глава IX Виконавча влада в Україні
1. Поняття виконавчої влади і система її органів.......
378
2. Кабінет Міністрів — вищий орган у системі органів виконавчої влади,
його склад, основні функції
та
повноваженнй............................................................
...................388
-534-
3. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади......418
4. Місцеві державні адміністрації......................... 431
Глава X Конституційні основи судової влади в Україні
1. Основи судової влади і судової системи та її принципи........ 444
2. Організація здійснення правосуддя в Україні............... 448
3. Конституційний Суд України........................... 470
Глава XI Територіальний устрій України
1. Поняття територіального устрою України.................. 485
2. Форма державного устрою. Ознаки України як унітарної
держави....................................... 487
3. Автономія в Україні. Конституційно-правовий статус Автономної
Республіки Крим........................ 492
4. Поняття, система та принципи адміністративно-територіального устрою
України...................... 502
Глава XII Конституційні основи місцевого самоврядування в Україні
1. Поняття місцевого самоврядування та його особливості....... 513
2. Територіальна основа і система місцевого самоврядування в Україні та
її принципи............................ 522
3. Організаційно-правова, матеріальна та фінансова основи місцевого
самоврядування в Україні................... 525
4. Повноваження місцевого самоврядування в Україні.......... 527
5. Конституційні гарантії місцевого самоврядування в
Україні....................................... 529
-535-
PAGE
PAGE 12
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
