Є.О.Алісов 1998 – Фінансове право (книга)

Є.О.Алісов 1998 – Фінансове право

ЗМІСТ

Вступ
………………………….:……………….-….-……………
……………„.. 7

ц.ІГ- •’ • •

‘ 1 *.^

Загальна частина 4;!

: • . і;;..

Глава 1. Фінансова діяльність держави
…………………………….. 10

§ 1. Поняття, принципи, правові методи і форми фінан-

сової діяльності держави. Фінансова політика ………………….
10

§ 2. Органи управління державними фінансами ………….. 28

Глава 2. Предмет, метод та система фінансового права…….. 44

§ 1. Поняття фінансового права …………………”.7.”.7;7-.
.Т……… 44

§ 2. Місце фінансового права в системі права України.».. 50

§ 3. Система і джерела фінансового права …………………… 53

§ 4. Фінансове право і наука фінансового права ………:… 57

Глава 3. Фінансово-правові норми та фінансово-правові від-

, носини
..\……..^……………………………………………………
…~.Т^… 66

§ 1. Фінансово-правові норми, їх. зміст, особливості та

види , 66

§ 2. Фінансово-правові відносини, їх зміст і особливості. 70

; § 3. Суб’єкти фінансового права і фінансових правовід-

носин
………………………………………………………………
……………… 75

Глава 4. Правові основи_фшансового контролю в Україні …. 78

§ 1. Суть і призначення фінансового контролю ………….. 78

§ 2. Види і методи фінансового контролю ………………….. 83

§ 3. Організація та органи фінансового контролю ………. 90

Особлива частина

Розділ І. Правовий режим державних та місцевих .фон^в_коштів 117

Глава 5. Бю^ййе_право і бюджетний устрій України ……… 117

§ 1. Поняття і значення бюджету для функціонування

держави…
……………………………………………………………-•;
………… -іі 117

§ 2. Поняття бюджетного права. Особливості бюджетноч *

правових відносин
…………………………………………………….„-…іУ*3
121

, узаконення.

Пр ойе’д’уірн^ ^дсїуіїи-від цьбгй.адинідоіу, шо знаходять своє

ввдобра^нн§„у,з^^одж-ьй№№^вми-йарзіаментами процедурі

18

Загальна частина

схвалення спочатку доходи ої частини, а вже після цього — ного

видаткової частини по суті не порушують логіки існування пуб-

лічних фінансів і пояснюються головним чмном намаганням

забезпечити безперервність доходів казни у випадку парламен-

тських зволікань із затвердженням бюджету в цілому, а також

до певної міри характерним парламентам популізмом та інте-

ресами міжпартійної та міжфракційної боротьби.

У вузькому розумінні цього поняття принцип пріоритет-

ності публічних видатків означає, що до бюджету в ході його

формування необхідно включати лише ті видатки, які необхідні

для виконання власне функцій держави, і ніяк не більше. Це

досягається дійсним забезпеченням на практиці вільної конку-

ренції прав суб’єктів фінансових правовідносин на наявні в

розпорядженні публічної влади фінансові ресурси, тобто «кон-

куренцією заявлених потреб». У відповідності з принципом

пріоритетності державних видатків недоцільне будь-яке ухи-

лення від вимог єдності і повноти бюджету, як і цільова при-

в’язка конкретних доходів до певних видів видатків, оскільки

при цьому неможливо перевірити в достатній мірі видатки на

їх необхідність.

Серед інших принципів фінансової діяльності держави не-

обхідно назвати принцип здорових фінансів, принцип фінан-

сової безпеки держави, принцип єдності фінансової діяльності

і грошової системи держави, принцип міжгалузевого характеру

фінансової діяльності держави, принцип самостійності у вста-

новлених чинним законодавством держави межах фінансової

діяльності органів місцевого самоврядування, принцип соціаль-

ної спрямованості фінансової діяльності держави, принцип

плановості, принцип гласності та деякі інші.

Спираючись на зазначені принципи, сучасна держава своїй ,;;;

фінансовій діяльності надає відповідних правових форм, з допо-

могою правових норм наповнює її правовим змістом. Правове

регулювання фінансової діяльності в країнах з розвинутими рин-

ковими відносинами є провідною формою державного керів-^

ництва економікою. Основи правової регламентації фінансової

діяльності держави даються в її Конституції, яка насамперед за*

кріплює за вищими органами законодавчої і виконавчої влади

керівництво державними фінансами. Подальший розвиток і де-

талізацію ці основи одержують у спеціальному фінансовому за-

конодавстві держави.

Глава 1. Фінансова діяльність держави

19

Зокрема, в цьому законодавстві чітко розмежовуються фінан-

сова діяльність, що здійснюється державою як знаряддям пуб-

^лічної влади безпосередньо від фінансової діяльності, що

здійснюється державою через посередництво органів держав-

ного управління підприємствами, установами, організаціями.

В сфері загальнодержавних фінансів держава в особі уповнова-

жених фінансових і кредитних установ сама мобілізує, розподі-

ляє і використовує фонди грошових коштів, фінансуючи на-

родне господарство, соціально-культурну сферу, оборону, уп-

равління, створення матеріальних і фінансових резервів. Що ж

стосується децентралізованих фондів грошових коштів, то дер-

жава уповноважує на їх створення і використання підприєм-

ства, об’єднання і міністерства. Ці фонди грошових коштів є

фінансами галузей народного господарства. З централізовани-

ми фондами вони тісно пов’язані податковими та іншими обо-

в’язковими платежами, а при необхідності — фінансуванням

з них.

Співвідношення між фінансовою діяльністю, що здійснюєть-

ся державою безпосередньо, і її фінансовою діяльністю, опосе-

редкованою господарськими організаціями, протягом останнього

часу істотно змінилось і продовжує змінюватись на користь

останніх. В Україні в даний час обсяг позабюджетних фондів

уже перевищив величину зведеного бюджету. Це пояснюється

тим, що у нас відбуваються глибокі економічні, соціальні і полі-

тичні зміни, зумовлені поверненням країни в русло загальних

процесів світового розвитку. Держава перестала бути тоталь-

ним фінансовим монстром. В країні йдуть глибинні перетво-

рення відносин власності, здійснюється докорінна перебудова

адміністративно-командного механізму управління економікою,

його заміна ринковими методами господарювання. Поступово

створюються умови, за яких економіка перестає бути заложни-

цею політики, а ідеологічні догми — керівництвом до дії. На

підтримку і прискорення цих процесів і спрямована фінансова

діяльність молодої української держави.

Перед будь-якою державою в галузі фінансової діяльності

завжди стоїть два основних завдання. Перше з них полягає в

тому, щоб у повній відповідності із затвердженим фінансовим

планом — бюджетом — зібрати передбачені кошти та розподі-

лити їх у відповідності із суспільними потребами. Цей бік фінан-

сової діяльності держави за своєю суттю є розподільним. З цим

2*7-461

20

Загальна частина

завданням нерозривно пов’язане й інше завдання — контрольна

функція фінансової діяльності, тобто забезпечення законності

збирання, розподілу і використання фондів грошових коштів.

Аналогічно методи фінансової діяльності держави також

прийнято поділяти на відповідні групи: а) методи формування

грошових фондів; б) методи розподілу грошових фондів; в) ме-

тоди використання грошових фондів.

В першій групі методів фінансової діяльності держави —

методів формування грошових фондів — провідна роль нале-

жить обов’язковому методу мобілізації, який полягає у приму-

совому і безвідплатному вилученні частини грошових коштів у

їх власників на користь держави. Цей метод передбачає вста-

новлення: 1) виду платежу; 2) точного його розміру; 3) строку

платежу; 4) обов’язкової погрози за порушення строку чи роз-

міру платежу у вигляді пені, штрафів за приховування доходів

чи невнесення або неповне внесення платежів державі та ряд

інших обов’язкових елементів.

Найвагоміший і найпоширеніший з цього виду платежів —

податок. Він є найдієвішим з усіх способів мобілізації коштів в

доход держави, реалізації її економічної політики. Будучи за

своєю суттю порушенням свободи і права власності платника

податку, податок, за рідкими винятками, у всьому світі вво-

диться лише рішенням органу законодавчої влади. В даний час

це уже стало чинною конституційною нормою і в Україні.

Крім податків, обов’язковий метод мобілізації грошових

коштів державі включає в себе також різноманітні державні

збори — митні, дорожні, за надання юридичне значимих по-

слуг і т.п., штрафи, плату за використання природніх ресурсів

та інші. Держава встановила також обов’язкові платежі в цент-

ралізована спеціальні фонди коштів — пенсійний, соціального

страхування, чорнобильський та ряд інших.

Метод добровільної мобілізації грошових коштів включає в

себе проведення лотерей, випуск державою облігацій, інших

цінних паперів, добровільні внески громадян і т.п.

Розподіл мобілізованих державою грошових коштів у її

фінансові фонди також забезпечується тільки йому властивими

методами. При цьому зазначимо, що традиційний для фінан-

сової практики «розподіл» в даному випадку означає не поділ

грошей між якимись особами, юридичними чи фізичними, а

визначення тих умов, на яких гроші покидають свій фонд та

•Глава 1. Фінансова діяльність держава

21

поступають в розпорядження суб’єкта, якому їх виділила дер-

жава чи її уповноважений фінансовий орган.

„„ Необхідно підкреслити, що у відповідності з Конституцією

України та Законом України «Про бюджетну систему України»

кошти Державного бюджету витрачаються лише на цілі і в ме-

‘жах, затверджених Законом про Державний бюджет України.

Кошти республіканського бюджету Автономної Республіки

Крим, місцевих бюджетів витрачаються лише на цілі і в межах,

затверджених відповідно Верховною Радою Автономної Рес-

публіки Крим, місцевими Радами народних депутатів. До Дер-

жавного бюджету України не включаються видатки, які не пе-

редбачені закономи України. Розподіл видатків між бюджета-

ми здійснюється відповідно до вимог Закону України «Про

бюджетну систему України». Видатки всіх бюджетів поділяють-

ся на поточні видатки і видатки розвитку.

Поточні видатки — це фінансування мережі підприємств,

установ, організацій і органів, яка діє на початок бюджетного

року, а також на фінансування заходів щодо соціального захи-

сту населення та інших заходів, що не належать до видатків

розвитку. В складі поточних видатків окремо виділяються ви-

датки бюджету, зумовлені зростанням мережі перелічених вище

об’єктів із зазначенням всіх факторів, які вплинули на обсяг

видатків.

Видатки розвитку — це витрати бюджетів на фінансування

інвестиційної та інноваційної діяльності, зокрема: фінансуван-

ня капітальних вкладень виробничогб і невиробничого призна-

чення; фінансування структурної перебудови народного госпо-

дарства; субвенції та інші видатки, пов’язані з розширеним

відтворенням.

Як бачимо, в практиці фінансової діяльності держави по

розподілу коштів, зібраних в її централізовані фонди, насампе-

ред в Державний бюджет, найпоширенішим є метод фінансу-

вання — безповоротного, безвідплатного, цільового, планового

відпуску грошових коштів з централізованого фонду. Якщо

фінансові ресурси виділяються з Державного бюджету, то це

бюджетне фінансування. При виділенні грошових коштів з відом-

чих фондів, наприклад фондів міністерств, фінансування набу-

ває характер відомчого. За наявності у складі фінансової систе-

ми позабюджетних фондів, як це має місце в Україні, може

мати місце фінансування з позабюджетних фондів. Тобто вид

22

Загальна частина

фінансування визначається тим, з якого державного фонду

коштів виділяються гроші.

Якщо гроші виділяються безвідплатно та безповоротно з

вищестоячого бюджету нижчестоячому чи будь-яким суб’єктам

господарювання з метою доповнення дефіциту власних коштів,

то таке виділення є дотацією. Це дуже поширений метод фінан-

сової діяльності держави. В теорії та на практиці розрізняють

два види дотацій: 1) допомога, шо надається підприємствам,

організаціям, установам на покриття збитків, зумовлених не-

залежними від них причинами; 2) бюджетна дотація — без-

відплатна, безповоротна допомога вищестоячого бюджету ниж-

честоячому, яка не носить цільового характеру та видається у

випадку перевищення видатків над доходами. Ця дотація за своїм

характером є методом бюджетного регулювання.

Бюджетні дотації особливо широко практикувались в тота-

літарній державі, де практично всі грошові кошти держави були

сконцентровані в її центральному фонді коштів — Державному

бюджеті. Але і в нинішніх умовах переходу до ринкової еконо-

міки бюджетні дотації як один з провідних методів фінансової

діяльності держави практикуються досить широко. Проте в

порівнянні з бюджетними дотаціями, як переконує суспільна

практика, значно прогресивнішими є такі методи бюджетного

регулювання, як субвенція та субсидія.

Субвенція — це бюджетна дотація, що носить цільовий ха-

рактер. Вона застосовується як метод бюджетного регулюван-

ня для збалансування нижчестоячих бюджетів. Субвенція ви-

дається нижчестоячому бюджету з чітко визначеним призна-

ченням як державна фінансова допомога на програми і заходи,

спрямовані на підтримку гарантованого законодавством мініму-

му соціальної забезпеченості населення регіонів, де такий

мінімум не забезпечується власними бюджетними доходами з

незалежних від них причин економічного розвитку. Субвенції

можуть спрямовуватись на розвиток соціально-культурної, по-

бутової сфери, вирішення проблем зайнятості та ін. В разі по-

рушення умов їх використання субвенції підлягають повернен-

ню до вищестоячого бюджету. Не використані протягом року

субвенції повертаються до вишестоячого бюджету водночас з

поданням звіту за встановленою формою про витрачені суми.

Право місцевих бюджетів та субвенції закріплено в Законі Ук-

раїни «Про бюджетну систему України».

•Лава І. Фінансова діяльність держави 23

В практиці фінансової діяльності держави зустрічається і

такий метод як субсидія — грошова допомога, що надається дер-

жавою за рахунок коштів бюджету, а також спеціальних фондів

юридичним та фізичним особам, місцевим державним органам,

іншим державам. Як метод бюджетного регулювання субсидія

застосовується з метою збалансування регіональних та місце-

вих бюджетів, зміцнення їх доходної бази та завжди передаєть-

ся безповоротно і безвідплатно з вишестоячих ланок бюджет-

ної системи нижчестоячим ланкам. Субсидії надаються для

фінансування конкретних заходів та установ, тобто мають цільо-

вий характер. Право місцевих бюджетів на субсидії закріплено

в Законі України «Про бюджетну систему України».

Поки що субсидії ще не знайшли в Україні такого ж широ-

кого застосування, як це має місце у розвинутих країнах світу,

наприклад у США, Англії, Франції, ФРН та ряді інших країн.

В цих країнах розрізняють прямі та непрямі державні субсидії.

Прямі субсидії скеровуються на фінансування капітальних вкла-

день у галузі, розвиток яких необхідний для економіки в ціло-

му, на фундаментальні дослідження, перепідготовку кадрів, ство-

рення нових робочих місць у найбільш відсталих регіонах, на

підтримку військово-промислового комплексу.

Непряме субсидування здійснюється в основному шляхом

податкової та кредитної політики.

Найпоширеіншим методом прямого субсидування в Україні

нині є податковий кредит — відстрочка сплати податку на доходи,

що надається підприємству податковою інспекцією на умовах

зворотності, строковості, відплатності, за наявності згоди фінан-

сового органу, який контролює виконання бюджету. Податковий

кредит як форма правовідносин по суті був запроваджений ще

Законом України «Про порядок дії на території Української

РСР в 1991 році Закону СРСР «Про податки з підприємств,

об’єднань і організацій». Однак саме поняття «податковий кре-

дит» в нормативних документах з’явилося дещо пізніше. Його

було введено в практичний обіг Декретом Кабінету Міністрів

України від 12 грудня 1992 р. за № 12-92 «Про податок на при-

буток підприємств і організацій», чинним по даний час.

Якісно відмінну групу методів фінансової діяльності дер-

жави складають методи використання грошових ресурсів держав-

них фондів. Серед них насамперед слід назвати метод встанов-

лення цільового призначення державних фондів грошових коштів.

24 Загальна частина

Формуючи фінансову систему, держава одночасно визначає,

які грошові фонди і для яких саме потреб їй необхідні. Ство-

рюючи, наприклад, державний Пенсійний фонд України, д&р-

жава визначає цілі і завдання цього фонду, тобто встановлює

його призначення. Тим самим вона визначає водночас, яким

саме чином будуть витрачатись кошти цього фонду.

Зокрема, Пенсійний фонд України, який на перших порах

являв собою самостійну фінансово-банківську систему і не вхо-

див до складу Державного бюджету України, декілька останніх

років, навпаки, включається до складу Державного бюджету

України. Він формується за рахунок коштів, які відраховують-

ся підприємствами та організаціями на заходи соціального стра-

хування за тарифами, диференційованими залежно від небез-

печності, шкідливості, тяжкості робіт та стану інших умов праці,

страхових внесків громадян, а також коштів Державного бюд-

жету України.

Кошти Пенсійного фонду України направляються на фінан-

сування наступних заходів: виплату пенсій за віком, по інвалі-

дності, в разі втрати годувальника, за вислугу років, інших

пенсій, встановлених законодавством України; виплату соціаль-

них пенсій; виплату допомоги по догляду за дитиною і щомі-

сячних допомог на дітей; підвищення пенсій у зв’язку зі зміною

індексу вартості життя і зростанням заробітної плати; забезпе-

чення поточної діяльності й утримання органів управління

Пенсійного фонду України тощо.

Таким же поширеним методом фінансової діяльності дер-

жави по використанню грошових фондів є метод встановлення

державою в особі її відповідного органу порядку використання

коштів, одержаних з відповідного грошового фонду. Кошти,

одержані з державного фонду, завжди мають точне призначен-

ня і можуть витрачатись лише на ті цілі, на які вони були виді-

лені.

Як метод фінансової діяльності на завершальному етапі існу-

вання державних фінансів держава використовує також вста-

новлення порядку та нормативів розподілу прибутку державних

господарюючих суб’єктів. Встановлюючи ці нормативи, держава

тим самим визначає характер використання даних прибутків,

знову ж таки надає державним коштам цільове призначення.

Надзвичайно важливим методом фінансової діяльності дер-

жави на цьому етапі є також встановлення компетентними дер-

Гмеа 1. Фінансова діяльність держави
25

жавними органами фінансових нормативів і лімітів використан-

ня грошових коштів. Шляхом фінансових нормативів і ‘лімітів

держава встановлює мінімальні та максимальні межі, а досить

часто — конкретні однозначні розміри виділення та витрачан-

ня грошових коштів на ту або іяшу операцію чи одиницю вимі-

ру (вартість ліжко-місця в лікарні, вартість навчання та вихо-

вання одного учня в середній загальноосвітній школі або в

школі-інтернаті, мінімальна зарплата державного службовця

іт.д.).

До цієї групи методів належать також метод планування,

„^ метод фінансового контролю та ряд інших.

/•?7 Правовою формою відображення фінансової діяльності дер-

жави є фінансово-правові акти. Вони поділяються на дві великі

групи: 1) акти органів законодавчої влади; 2) акти органів ви-

конавчої влади, тобто на закони і підзаконні акти. Можна ствер-

джувати, що фінансово-правові акти, у формі яких і здійснюєть-

ся фінансова діяльність держави — це на^іежним чином прийняті

органами державної влади та місцевого самоврядування відповідні

рішення з питань фінансової діяльності, що віднесені до їх компе-

тенції та мають юридичні наслідки.

Застосування тих або інших правових форм фінансової діяль-

ності держави не носить довільного характеру, а сповна детер-

мінується змістом та характером суспільних відносин, що регу-

люються ними. Це зумовлено загальнофілософським методо-

логічним принципом відповідності форми і змісту. Форма

фінансово-правового акту насамперед залежить від того, яку

галузь фінансової діяльності держави покликаний регулювати

цей акт, яке значення для життя держави і суспільства ця

діяльність має. Такими формами можуть виступати: Конститу-

ція України; закони України; укази Президента України; дек-

рети Кабінету Міністрів України; накази, інструкції чи поло-

, ження Мінфіну України чи Державної податкової адміністрації

України; методичні вказівки, листи, телеграми Національного

банку України тощо.

Відповідно до статті 135 Конституції України нормативно-

правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та

рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим не мо-

жуть суперечити Конституції України і законам України та

приймаються відповідно до Конституції України, актів Прези-

дента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання.

Автономна Республіка Крим приймає нормативно-правові акти

26 Загальна частина

в процесі розробки, затвердження і виконання власного бюд-

жету на основі єдиної податкової і бюджетної політики Ук-

раїни.

Фінансово-правові акти видають і органи місцевого само-

врядування в межах фінансових повноважень, визначених ‘їм

Конституцією України (стаття 143) і законами України.

Широке коло актів, що регламентують фінансові відноси-

ни в Україні, складають її фінансове законодавство, а сукупність

правових норм, що включені в ці акти для регулювання фінан-

сових відносин, становлять фінансове право України. Тобто

фінансове право є системою правових норм, що регулюють фінан-

сове господарство держави. Фінансове право — складова части-

на публічного права в цілому. З допомогою фінансово-право-

вих норм держава мобілізує фінансові ресурси — сукупність всіх

цільових фондів грошових коштів держави, необхідних для її фун-

кціонування (законодавство про доходи держави), веде облік руху

зібраних фондів грошових коштів (казначейські приписи), ви-

користовує їх у відповідності з волею органів законодавчої вла-

^ ди (акти про бюджет), тобто здійснює фінансову політику.

^/ Фінансова політика — це система державних заходів, спря-

мованих на мобілізацію фінансових ресурсів, їх розподіл і викори-

стання державою її функцій. Головним завданням фінансової

політики є забезпечення відповідними фінансовими ресурсами

реалізації тієї чи іншої державної програми економічного і со-

ціального розвитку, зовнішньополітичної діяльності. Фінансо-

ва політика — це в значній мірі самостійна сфера фінансової

діяльності держави в галузі фінансових відносин. Вона має са-

мостійне значення і водночас є головною умовою реалізації

волі держави в будь-якій сфері суспільного життя.

Для об’єктивної оцінки фінансової політики держави на

певний момент її діяльності і вироблення рекомендацій з ме-

тою внесення у неї корективів насамперед необхідно мати чітку

програму суспільного розвитку з врахуванням у ній інтересів

всього суспільства, окремих прошарків та груп населення, ха-

рактеристикою стратегічних і тактичних цілей, визначенням

методів і термінів їх досягнення.

Ефективність фінансової політики держави тим вища, чим

повніше враховує вона об’єктивні потреби суспільного розвит-

ку, інтереси суспільства в цілому та його складових частин,

конкретно-історичні умови місця дії та особливості поточного

Глава І. Фінансова діяльність держави 27

моменту. У величезній мірі успіх фінансової політики залежить

від якості розробки механізму погодження і реалізації інтересів

прошарків суспільства та наявності у держави можливостей за-

довольнити їх. Головним напрямком фінансової політики дер-

жави було у всі часи і залишається формування по можливості

якнайбільшого обсягу фінансових ресурсів держави — єдиної

матеріальної бази всіх державних перетворень. Фінансових ре-

сурсів багато не буває, їх ніколи не вистачає.

В періоди еволюційного розвитку суспільства, стабільності

державного устрою фінансова політика держави переслідує єди-

ну корінну мету — зберегти і зміцнити пануючу в даному

суспільстві систему суспільних відносин. В період глибоких

якісних змін у суспільстві — а саме такий переживає Україна

нині — політичні сили, що зацікавлені у ліквідації старого сус-

пільного ладу, здійснюють політику, спрямовану на зруйнуван-

ня чинної системи і утвердження нової системи суспільних

відносин. З допомогою фінансової політики в такі критичні

моменти здійснюється радикальний перерозподіл фінансових

ресурсів. Це історичне явище завжди супроводжується глибо-

кою системною кризою суспільства, в тому числі й фінансовою

кризою.

Масштаби і глибина фінансової кризи в Україні багаток-

ратно посилились в порівнянні з тими, якими вони могли бути,

насамперед в силу недостатнього врахування усіх складностей

переходу до ринкових відносин, гіперболізацією ролі товарно-

грошових відносин в саморегулюванні економіки перехідного

періоду, практичною втратою управління відтворювальним про-

цесом.

В даний час в Україні поряд з головним завданням фінан-

сової політики держави — фінансовим забезпеченням здійсню-

ваних перетворень в країні — не менш гостро постали завдан-

ня запобігти соціальному вибуху в суспільстві, максимально

полегшити труднощі переходу від однієї системи суспільних

відносин до іншої. Напруга в суспільстві у вирішальній мірі

зумовлена полярністю матеріального стану окремих груп насе-

лення. Практика свідчить, що чим більша та частина суспіль-

ства, яка втрачає від соціальних змін, тим більшою є неперед-

бачуваність як ходу, так і наслідків соціально-економічних і

політичних перетворень. Тому, враховуючи підсумки фінансо-

вої діяльності держави у 1996 році, першочерговими завдання-

28 Загальна частина

ми ЇЇ подальшої фінансової політики залишаються, як і в попе-

редні роки, подолання спаду виробництва, підвищення зайня-

тості та соціальної захищеності населення.

§ 2. Органи управління державними фінансами

Фшансова політика держави безпосередньо виробляється і

реалізується органами управління державними фінансами.

В країнах з розвинутою ринковою економікою більша частина

фінансових відносин перебуває поза прямим управлінням з боку

держави, оскільки частина фінансових ресурсів формується та

використовується тут їх власниками у відповідності з їх же інте-

ресами. Держава здійснює вплив на цю сферу суспільних відно-

син лише через податкову політику, регулювання фінансового

ринку, формування амортизаційного фонду і систему держав-

ної підтримки приватного бізнесу шляхом субсидій та інших

форм і методів. Тобто в дійсності відбувається не управління

фінансами з боку держави, а вплив через фінанси — реалізація

фінансової політики- В залежності від концептуальних переду-,

мов держава то посилює, то послаблює своє втручання в регу-

лювання тих або інших сторін економічних і соціальних про-

цесів.

В сферу безпосередньо державного управління входять лише

державні фінанси. Це відносини по формуванню лише тієї ча-

стини фінансових ресурсів, яка мобілізується державою в дер-

жавний і місцеві бюджети, спеціальні цільові державні фонди і

державні підприємства. Управління цими фінансами здійснюєть-

ся насамперед вищим органом законодавчої влади шляхом прий-

няття фінансового законодавства, прийняття’державного бюд-

жету та звіту про його виконання, коректування податкової

системи, затвердження граничного розміру державного боргу

та інших фінансових параметрів.

В залежності від історичних традицій, державного устрою і

політичної системи такими органами публічної влади є, на-

приклад, Парламент у Великобританії, Національні збори у

Франції, Конгрес у США, Бундестаг в Німеччині, Федеральні

Збори в Російській Федерації, Верховна Рада в Україні.

У зв’язку з тим, що виконання завдань держави вимагає від

кожного її органу певної роботи, пов’язаної з використанням

грошових коштів, у фінансовій діяльності беруть участь всі дер-

Елава 1. Фінансова діяльність держави 29

жавні органи законодавчої і виконавчої влади. Проте масшта-

би їх фінансової діяльності і міра участі в ній неоднакові в силу

відмінностей у завданнях та правовому статусі кожного з цих

органів зокрема.

Державні органи законодавчої влади (Верховна Рада Украї-

ни, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, органи

місцевого самоврядування) і державні органи виконавчої влади

загальної компетенції (Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів

Автономної Республіки Крим, обласні. Київська і Севасто-

польська міські, районні, районні в містах державні адмініст-

рації) управляють фінансовою діяльністю поряд із здійсненням

інших функцій у відповідних територіальних масштабах — Ук-

раїни в цілому. Автономної Республіки Крим, відповідної адмі-

ністративно-територіальної одиниці. В їх компетенцію входить

вирішення загальних фінансових питань, шо забезпечують ком-

плексний економічний і соціальний розвиток, формування зба-

лансованого ринкового господарства на відповідній території,

її основи закріплені в Конституції України, в Законі України

«Про місцеве самоврядування в Україні».

До повноважень Верховної Ради України у відповідності зі

статтею 85 Конституції України належить затвердження Дер-

жавного бюджету України та внесення змін до нього; контроль

за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішен-

ня щодо звіту про його виконання; затвердження рішень про

надання Україною позик і економічної допомоги іноземним

державам та міжнародним організаціям, а також про одержан-

ня Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінан-

сових організацій позик, не передбачених Державним бюдже-

том України, здійснення контролю за їх використанням.

Виключно законами, у відповідності зі статтею 95 Консти-

туції України, Верховна Рада встановлює: Державний бюджет’

України і бюджетну систему України; систему оподаткування,’

податки і збори; засади створення і функціювання фінансово-

го, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус

національної валюти, а також іноземних валют на території

України; порядок утворення і погашення державного внутріш-

нього і зовнішнього боргу; порядок випуску і обігу державних

цінних паперів, їх види і типи.

Згідно зі статтею 102 Конституції України главою держави

є Президент України. В силу свого особливого правового ста-

зо

Зага-ина частина

тусу в державі Президент здійснює керівництво фінансовою

діяльністю, призначає міністра фінансів, представляє на зат-

вердження Верховної Ради кандидатуру голови Національного

банку України, призначає половину складу Ради Національно-

го банку України. Президент України, відповідно до ст. 106

Конституції України, може скасовувати акти Кабінету Міністрів

України та акти Кабінету Міністрів Автономної Республіки

Крим. Він наділений правом вето щодо прийнятих Верховною

Радою України законів із наступним поверненням їх на по-

вторний розгляд Верховної Ради України. Президент України

створює в межах коштів, передбачених у державному бюджеті

України, для здійснення своїх повноважень консультативні,

дорадчі та інші допоміжні органи і служби.

Великими повноваженнями в галузі керівництва фінансо-

вою діяльністю в державі наділений Кабінет Міністрів України

— вищий орган у системі органів виконавчої влади. Кабінет

Міністрів України відповідальний перед Президентом України

та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у ме-

жах, передбачених у статтях 85. 87 Конституції України. Кабі-

нет Міністрів України у своїй дільності керується Конститу-

цією і законами України, актами Президента України.

Конституція України у статті 116 відносить до повноважень

Кабінету Міністрів в галузі керівництва фінансовою діяльністю

наступне: 1) забезпечення проведення фінансової, цінової, інве-

стиційної та податкової політики; 2) розробку проекту закону

про Державний бюджет України; 3) забезпечення виконання

затвердженого Верховною Радою України Державного бюдже-

ту України; 4) подання Верховній Раді України звіту про його

виконання. Уряд України здійснює також багато інших функцій,

безпосередньо чи опосередковано пов’язаних з управлінням

державними фінансами.

Всі функції вищеназваних державних органів законодавчої

і виконавчої влади України забезпечують стратегічне, загальне

керівництво й управління державними фінансами.

Організація оперативного управління фінансами здійснюєть-

ся через спеціалізовані державні органи виконавчої влади, на-

самперед через її фінансовий апарат, склад і структура якого

також зумовлені історично у відповідності з державним уст-

роєм країни.

Глава І. Фінансова діяльність держави 31

В управлінні фінансами беруть участь Верховна Рада і Рада

Міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого са-

моврядування. Вони здійснюють свої повноваження у відпові-

дності з Конституцією України та законами України.

Управління фінансами в державах з розвинутою ринковою

економікою, як правило, здійснюється декількома державними

органами. Характер фінансового апарату в них залежить від

складу фінансової системи, її особливості у значній мірі визна-

чають права держави в галузі фінансів та їх розмежування як

між державою та окремими ланками фінансової системи, так

і між останніми в цілому.

В СІЛА ця роль належить Міністерству фінансів (Казна-

чейству). Воно є представником уряду, розробляє фінансову і

податкову політику, здійснює емісію грошових знаків і чеканку

монет, займається питаннями внутрішніх позик і управлінням

державним боргом, здійснює контроль за виконанням фінансо-

вих законів, за збором внутрішніх доходів та грошовим обігом.

Другим фінансовим відомством у США є Адміністративно-бюд-

жетне управління при Президенті. Воно складає видаткову ча-

стину бюджету і розробляє фінансові програми, організовує

оперативний контроль за управлінням бюджетом і виступає як

провідний орган виконавчої влади.

Управління виконанням бюджету розділено в США між

Міністерством фінансів (воно проводить збір внутрішніх до-

ходів, таких, як платежі по індивідуальному прибутковому по-

датку, спеціальному страхуванню, податку з корпорацій, майна

та подарунків і непрямих податках, тобто біля дев’яноста

відсотків усіх податкових доходів, що поступають у федераль-

ний бюджет), Митною службою і Бюро з алкогольних напоїв,

тютюнових виробів та вогнепальної зброї (вони зайняті збором

відповідно митних доходів і доходів від обкладання перерахо-

ваних товарів).

У Великобританії органом державного управління є Каз-

начейство. Воно керує розробкою, складанням і виконанням

державного бюджету, визначає податкову політику, здійснює

фінансово-економічне прогнозування, міжнародні фінансові

відносини, контроль за витратами коштів державними підприє-

мствами. Виконання бюджету в частині збору мит і .акцизів

організовують Митне і Акцизне управління.

32

Загальна частина

У ФРН органом державного управління є Міністерство

фінансів. Воно розробляє основи фінансової, податкової, ва-

лютної і кредитної політики, складає проект бюджету і серед-

ньотермінового фінансового плану, здійснює касове обслуго-

вування бюджету, контроль за його виконанням і розробку ос-

нов розподілу фінансових ресурсів між ланками бюджетної

системи. В управлінні фінансами беруть участь Федеральне

відомство з фінансів і Федеральне управління державним бор-

гом, підпорядковані Федеральному міністерству фінансів. Перше

відомство займається податковою перевіркою підприємств,

оподаткуванням іноземних капіталовкладень, проблемами усу-

нення подвійного оподаткування; друге — операціями з випус-

ку та погашення позик і фінансуванням бюджетного дефіциту.

У Франції управління фінансами здійснює Міністерство

економіки, фінансів і бюджету. В його функції входять: роз-

робка державного бюджету і контроль за його виконанням,

касове обслуговування бюджету; збір податків, мита і інших

надходжень в казну; контроль за фінансовими операціями; здій-

снення зв’язку держави з підприємствами як акціонера, креди-

тора чи гаранта; забезпечення обліку і контролю (останні функції

розподілені між відповідними управліннями).

В Італії управлінням фінансами зайняті чотири державних

органи: державними видатками і фінансовим контролем —

Казначейство; доходами — Міністерство фінансів; складанням

державного бюджету і координуванням фінансових ресурсів —

Міністерство бюджету і планування; місцевими фінансами —

Міністерство внутрішніх справ.

Органи виконавчої влади в Україні в залежності від міри їх

участі V фінансовій діяльності можна поділити на дві групи:

— органи виконавчої влади, що здійснюють керівництво

фінансами у зв’язку з виконанням своїх основних функцій та

завдань (це насамперед міністерства, крім Міністерства фінансів,

відомства й інші органи виконавчої влади, які у зв’язку з уп-

равлінням дорученими їм секторами народного господарства

затверджують кошториси підвідомчих закладів, розподіляють в

межах галузі фінансові ресурси, створюють фінансові резерви,

виконують інші фінансові функції), їх повноваження в галузі

фінансів визначають нормативно-правові акти Кабінету Мініст-

рів України або Ради Міністрів Автономної Республіки Крим

Глава 1. Фінансова діяльність держави

(залежно від місця конкретного органу в системі виконавчої

влади); . :

— органи виконавчої влади, для яких сама фінансова

діяльність є основною. Ці органи створені спеціально для

здійснення управління фінансами та кредитом і складають в су-

купності систему фінансово-кредитних органів.

Система фінансових органів України очолюється Міністер-

ством фінансів України. Крім нього, в цю систему входять та-

кож Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, фінан-

сові управління обласних, Київської і Севастопольської міських

державних адміністрацій, фінансові відділи районних, міських

і районних в містах державних адміністрацій. Вони діють на

основі відповідних Положень про них.

Міністерство фінансів України є центральним спеціалізо-

ваним органом державної виконавчої влади по управлінню

фінансами, який діє на основі Конституції України, законів

України, постанов Верховної Ради України, указів і розпоряд-

жень Президента України, постанов і розпоряджень Кабінету

Міністрів України, а також Положення про Міністерство

фінансів України, затвердженого Постановою Кабінету

Міністрів України від 27 лютого 1993 року.

Головними завданнями Міністерства фінансів України в

галузі управління фінансами держави є: вироблення основних

напрямків державної фінансової політики; складання та забез-

печення виконання Державного бюджету України; концентра-

ція фінансових ресурсів на пріоритетних напрямках розвитку

економіки; фінансове забезпечення державних гарантій з пи-

тань соціального захисту населення; створення державних

фінансових резервів та ряд інших.

Міністерство фінансів України, реалізуючи державну фінан-

сову політику:

— бере участь у виробленні балансу фінансових ресурсів

і платіжного балансу; ‘

— організовує роботу по підготовці і складанню Державно-

го бюджету України: за дорученням Кабінету Міністрів Украї-

ни визначає порядок і строки подання центральними органами

виконавчої влади, Радою Міністрів Автономної Республіки

Крим, обласними, Київською і Севастопольською міськими

державними адміністраціями матеріалів для підготовки проек-

ту Державного бюджету України та прогнозних розрахунків для

Ї4

Загальна частина

визначення частки загальнодержавних подансків, зборів і пла-

тежів, що передаються до бюджетів Автономної Республіки

Крим, областей, міст Києва і Севастополя;

— складає проект Державного бюджету України;

— поквартальне розписує доходи і видатки державного бюд-

жету, забезпечує його виконання, здійснює контроль за його

виконанням, складає звіт про виконання Державного бюджету

України;

— розробляє проект Правил складання і виконання Дер-

жавного і місцевих бюджетів і подає його на затвердження Ка-

бінету Міністрів України;

— розробляє пропозиції по вдосконаленню податкової полі-

тики держави, спрямованої на зміцнення державних фінансів;

— спільно з Державною податковою адміністрацією Украї-

ни і її регіональними підрозділами розробляє методику діяль-

ності з питань формування і виконання доходної частини бюд-

жету;

— спільно з Національним банком України і Міністерством

економіки України здійснює заходи, спрямовані на зміцнення

грошового обігу, контролює випуск і обіг цінних паперів, ви-

дає дозволи на здійснення діяльності, пов’язаної з випуском

і обігом цінних паперів;

— бере участь у роботі керівних органів фондових бірж,

здійснює контроль за діяльністю інвестиційних компаній

(спільно з Державною комісією з цінних паперів та фондового

ринку) і т.п.

Міністерство фінансів України наділене правом:

— одержувати від центральних органів виконавчої влади,

Ради Міністрів Автономної Республіки Крилі, обласних і рай-

онних державних адміністрацій матеріали для складання про-

екту Державного бюджету України, вироблення бюджетних

нормативів і здійснення контролю за виконанням державного

бюджету;

— обмежувати, а в необхідних випадках призупиняти фінан-

сування з Державного бюджету України підприємств, установ і

організацій до з’ясування фактів незаконного використання

ними коштів, а також за умови неподання звітів про викорис-

тання раніше відпущених коштів або втрати встановленої

звітності, з повідомленням про це керівників відповідних

• '1 "••» л- '4"і.ж"іК>»г

Глава 1. Фінансова діяльність держави

35

міністерств і відомств, а також в межах наданої компетенції

застосовувати інші санкції, передбачені чинним законодавством.

•>- Чинним законодавством України Міністерство фінансів

України наділене також багатьма іншими повноваженнями.

Очолює Міністерство фінансів України міністр. Міністр

фінансів України в межах своїх повноважень видає накази,

організовує та контролює їх виконання. Наказами міністра зат-

верджуються інструкції Міністерства фінансів. Вони відіграють

велику роль в управлінні фінансами держави. Міністр несе пер-

сональну відповідальність за виконання покладених на Міністер-

ство фінансів завдань і здійснення ним своїх функцій. Міністр

фінансів вносить в Кабінет Міністрів України пропозиції про

призначення його заступників, а після їх призначення вста-

новлює коло їх обов’язків і ступінь відповідальності, а також

призначає керівників підрозділів Міністерства фінансів Украї-

ни, встановлює межі їх компетенції і відповідальності.

Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим скла-

дає проект республіканського бюджету, розглядає звіти про його

виконання, контролює роботу і стан фінансів державних підпри-

ємств, установ і організацій, що розташовані на підвідомчій

території, здійснює інші функції, передбачені чинним законо-

давством.

Місцеві державні адміністрації в особі їх фінансових органів:

— розробляють проекти відповідно обласного. Київського і

Севастопольського міських, районних, районних в містах бюд-

жетів і подають їх на затвердження відповідної ради;

— організовують виконання місцевих бюджетів, забезпечу-

ють спільно з органами державної податкової адміністрації над-

ходження визначених законом бюджетних коштів і їх цільове

використання;

— вносять в ході виконання бюджету зміни і уточнення по

доходах і видатках, складають звіти про виконання місцевих

бюджетів і подають їх на затвердження відповідної ради;

— забезпечують надходження коштів у позабюджетні і ва-

лютні фонди та раціональне використання їх; ;

— встановлюють на основі рішення ради розмір місцевих •

зборів та оголошують місцеві добровільні позики.

Особливим підрозділом Міністерства фінансів України, щб|”

спеціально займається виконанням Державного бюджету Ук-5

раїни, є Державне казначейство України. Воно було утворене

.1*7-461

34

Загальна частина

визначення частки загальнодержавних податків, зборів і пла-

тежів, шо передаються до бюджетів Автономної Республіки

Крим, областей, міст Києва і Севастополя;

— складає проект Державного бюджету України;

— поквартальне розписує доходи і видатки державного бюд-

жету, забезпечує його виконання, здійснює контроль за його

виконанням, складає звіт про виконання Державного бюджету

України;

— розробляє проект Правил складання і виконання Дер-

жавного і місцевих бюджетів і подає його на затвердження Ка-

бінету Міністрів України;

— розробляє пропозиції по вдосконаленню податкової полі-

тики держави, спрямованої на зміцнення державних фінансів;

— спільно з Державною податковою адміністрацією Украї-

ни і її регіональними підрозділами розробляє методику діяль-

ності з питань формування і виконання доходи ої частини бюд-

жету;

— спільно з Національним банком України і Міністерством

економіки України здійснює заходи, спрямовані на зміцнення

грошового обігу, контролює випуск і обіг цінних паперів, ви-

дає дозволи на здійснення діяльності, пов’язаної з випуском

і обігом цінних паперів;

— бере участь у роботі керівних органів фондових бірж,

здійснює контроль за діяльністю інвестиційних компаній

(спільно з Державною комісією з цінних паперів та фондового

ринку) і т.п.

Міністерство фінансів України наділене правом:

— одержувати від центральних органів виконавчої влади,

Ради Міністрів Автономної Республіки Крилі, обласних і рай-

онних державних адміністрацій матеріали для складання про-

екту Державного бюджету України, вироблення бюджетних

нормативів і здійснення контролю за виконанням державного

бюджету;

— обмежувати, а в необхідних випадках призупиняти фінан-

сування з Державного бюджету України підприємств, установ і

організацій до з’ясування фактів незаконного використання

ними коштів, а також за умови неподання звітів про викорис-

тання раніше відпушених коштів або втрати встановленої

звітності, з, повідомленням про це керівників відповідних

Глава І. Фінансова діяльність держави

міністерств і відомств, а також в межах наданої компетенції

застосовувати шиті санкції, передбачені чинним законодавством.

Чинним законодавством України Міністерство фінансів

України наділене також багатьма іншими повноваженнями.

Очолює Міністерство фінансів України міністр. Міністр

фінансів України в межах своїх повноважень видає накази,

організовує та контролює їх виконання. Наказами міністра зат-

верджуються інструкції Міністерства фінансів. Вони відіграють

велику роль в управлінні фінансами держави. Міністр несе пер-

сональну відповідальність за виконання покладених на Міністер-

ство фінансів завдань і здійснення ним своїх функцій. Міністр

фінансів вносить в Кабінет Міністрів України пропозиції про

призначення його заступників, а після їх призначення вста-

новлює коло їх обов’язків і ступінь відповідальності, а також

призначає керівників підрозділів Міністерства фінансів Украї-

ни, встановлює межі їх компетенції і відповідальності.

Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим скла-

дає проект республіканського бюджету, розглядає звіти про його

виконання, контролює роботу і стан фінансів державних підпри-

ємств, установ і організацій, що розташовані на підвідомчій;

території, здійснює інші функції, передбачені чинним законо-

давством.

Місцеві державні адміністрації в особі їх фінансових органів:

— розробляють проекти відповідно обласного, Київського і

Севастопольського міських, районних, районних в містах бюд-

жетів і подають їх на затвердження відповідної ради;

— організовують виконання місцевих бюджетів, забезпечу-

ють спільно з органами державної податкової адмшістрації над-

ходження визначених законом бюджетних коштів і їх цільове

використання;

— вносять в ході виконання бюджету зміни і уточнення по

доходах і видатках, складають звіти про виконання місцевих

бюджетів і подають їх на затвердження відповідної ради;

— забезпечують надходження коштів у позабюджетні і ва-

лютні фонди та раціональне використання їх;

— встановлюють на основі рішення ради розмір місцевих

зборів та оголошують місцеві добровільні позики.

Особливим підрозділом Мшістерства фінансів України, що

спеціально займається виконанням Державного бюджету Ук-

раїни, є Державне казначейство України. Воно було утворене

3*7-461

і6 Зага-пна частина

Указом Президента України від 27 квітня 1995 р. № 335 І вхо-

дить в систему органів державної виконавчої влади. Щоб уяви-

ти собі хоч приблизно обсяг роботи Казначейства, достатньо

сказати, що в Україні в даний час існує понад 11,5 тисячі бюд-

жетів різних рівнів, через які розподіляється більше половини

фінансових ресурсів країни.

До складу Державного казначейства України входять Го-

ловне управління казначейства і його територіальні органи —

управління Державного казначейства в Автономній Республіці

Крим, областях, містах Києві і Севастополі з відділеннями в

районах, містах і в районах міст; Державне казначейство у своїй

діяльності керується Конституцією України, законами Украї-

ни, указами Президента України, постановами і розпоряджен-

нями Кабінету Міністрів України, наказами Міністра фінансів ;

та Положенням про Державне казначейство України. ;

Головне управління Державного казначейства очолює зас-

тупник Міністра фінансів — начальник Головного управління

Державного казначейства, який призначається у відповідності

з чинним законодавством. Він має заступників, яких на пропо-

зицію міністра фінансів призначає Кабінет Міністрів України.

Начальники управлінь Державного казначейства в Авто-

номній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі

призначаються начальником Головного управління Державно-

го казначейства, а начальники відділень Державного казначей-

ства в районах, містах і міських районах — начальниками ви~

щестоячих органів Державного казначейства.

Для погодженого вирішення питань, що відносяться до ком-

петенції Державного казначейства, обговорення найважливі-

ших аспектів його діяльності в Головному управлінні Держав-

ного казначейства є колегія у складі начальника Головного уп-

равління (голова колегії), його заступників і інших керівних

працівників Державного казначейства. Члени колегії держав-

ного казначейства затверджуються міністром фінансів. Рішен-

ня колегії оформляються, як правило, наказами начальника

Головного управління Державного казначейства.

Головне управління Державного казначейства і його тери-

торіальні органи є юридичними особами, що мають самостійні

кошториси видатків, розрахункові і інші рахунки в установах

банків, печатку із зображенням Державного гербу України і влас-

ною назвою.

Державне казначейство здійснює такі функції:

Глава 1. Фінансова діяльність держава 37

— організовує виконання Державного бюджету України та

здійснює контроль за його виконанням;

— здійснює управління коштами Державного бюджету Ук-

раїни, в тому числі й в іноземній валюті, і коштами державних,

позабюджетних фондів в межах видатків, передбачених на відпо-(.

відний період;

— фінансує видатки Державного бюджету України; д

— веде облік виконання Державного бюджету, складає звіії|

про стан виконання Державного і Зведеного бюджетів; ,)

— управляє державним внутрішнім і зовнішнім боргом; ^

— розподіляє між Державним бюджетом і бюджетами Авто-

номної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя

відрахування від загальнодержавних податків, зборів і обов’яз-

кових платежів за нормативами, затвердженими Верховною

Радою України;

— контролює надходження і витрачання коштів державних

позабюджетних фондів; ‘

— розробляє і затверджує нормативно-методичні докумен-

* ти з питань бухгалтерського обліку, звітності і організації вико-?

нання бюджетів всіх рівнів.

Загальні функції Державного казначейства конкретизовані

державою відповідно до їх завдань кожному рівню органів каз-

начейства. Головне управління Державного казначейства:

— організовує і здійснює виконання Державного бюджету,;

виходячи з принципу єдиного казначейського рахунку;

— керує територіальними органами Державного казначей-

ства;

— веде зведені реєстри розпорядників коштів Державного

бюджету України, державних позабюджетних фондів, рахунків

територіальних органів Державного казначейства в установах

банків;

— здійснює управління доходами і видатками Державного

бюджету, проводить операції з готівковими бюджетними кош-

тами, в тому числі й в іноземній валюті, в межах кошторисів

доходів і видатків Державного бюджету;

— за дорученням Кабінету Міністрів України і Міністер-

ства фінансів здійснює операції з іншими коштами, що пере-

бувають у розпорядженні Уряду України;

— організовує і здійснює прогнозування і касове плануван-

ня коштів Державного бюджету, визначає на основі чинного

38

Загальна частина

законодавства розміри їх поточного використання в межах зат-

верджених на відповідний період видатків;

— доводить до відома головних розпорядників коштів і те-

риторіальних органів Казначейства обсяги асигнувань, що ви-

діляються з бюджету;

— організовує розподіл відрахувань від загальнодержавних

податків, зборів і обов’язкових платежів між Державним бюд-

жетом і бюджетами Автономної Республіки Крим, областей,

міст Києва і Севастополя за нормативами, затвердженими Вер-

ховною Радою України, а також перерахування місцевим бюд-

жетам належних їм коштів від вищезазначених відрахувань;

— організовує і здійснює взаємні розрахунки між держав-

ним бюджетом і бюджетами Автономної Республіки Крим, об-

ластей, міст Києва і Севастополя;

— веде зведений бухгалтерський облік руху коштів Держав-

ного бюджету на рахунок Державного казначейства;

— організовує і здійснює збір відомостей і аналіз фінансо-

вої звітності про стан виконання Державного і зведеного бюд-

жетів, подає цю звітність Верховній Раді України, Уряду Ук-

раїни і міністерству фінансів;

— спільно з Міністерством фінансів України і Національ-

ним банком України здійснює управління державним внутріш-

нім і зовнішнім боргом та обслуговує його у відповідності з чин-

ним законодавством;

— регулює фінансові взаємовідносини між державним бюд-

жетом і державними позабюджетними фондами, організовує і

здійснює контроль за надходженням, рухом і використанням

коштів цих фондів;

— у разі необхідності подає міністерству фінансів пропо-

зиції по скороченню видатків Державного бюджету;

— розробляє і затверджує нормативно-методичні та інструк-

тивні документи з питань бухгалтерського обліку, звітності та

організації виконання бюджетів усіх рівнів;

— готує проекти законодавчих і інших нормативних актів

з питань, віднесених до компетенції Державного казначейства;

— організовує роботу територіальних органів Державного

казначейства, пов’язану з дотриманням чинного законодавства

України з питань виконання Державного бюджету, надходжен-

ня і використання коштів державних позабюджетних фондів;

Глава 1. Фінансова діяльність держави 39

— організовує підвищення кваліфікації працівників органів

Державного казначейства;

— здійснює ревізії діяльності територіальних органів Дер-

жавного казначейства;

— встановлює зв’язки з міжнародними фінансово-банківсь-

кими установами, з казначействами інших країн, вивчає досвід

організації їх діяльності та готує пропозиції про його застосу-

вання в Україні,

Управління Державного казначейства в Автономній Рес-

публіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі в межах

відповідних територій виконують, за окремими винятками, ана-

логічні функції. У випадку, коли вищеназвані територіальні

органи Державного казначейства, а також Головне управління

Державного казначейства безпосередньо здійснюють операції

по виконанню Державного бюджету, вони виконують ті ж

функції, що й відділення Державного казначейства в районах,

містах, міських районах.

–і- Первинна ланка органів Державного казначейства — його

відділення в районах, містах, міських районах — здійснюють

наступні функції:

— виконують відповідні показники Державного бюджету та

здійснюють контроль за надходженням, рухом і використан-

ням державних позабюджетних фондів в частині, яка визна-

чається Головним управлінням Державного казначейства;

— забезпечують у відповідності зі встановленими розміра-

ми асигнувань і касовим планом цільове фінансування видатків

Державного бюджету;

— ведуть облік розпорядників коштів, яким виділяються

асигнування з Державного бюджету і державних позабюджет-

них фондів;

— здійснюють прогнозування і касове планування коштів

Державного бюджету;

— розподіляють між державним бюджетом і бюджетами

Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севасто-

поля відрахування від загальнодержавних податків і зборів і

обов’язкових платежів за нормативами, затвердженими Верхов-

ною Радою України та перерахування місцевим бюджетам на-

лежних їм сум коштів від названих відрахувань;

40 “Загальна частина

— за представленням державних податкових адміністрацій

повертають за рахунок Державного бюджету понаднормове спла-

чені чи стягнуті податки, збори чи інші обов’язкові платежі;

— здійснюють бухгалтерський облік руху коштів Державно-

го бюджету по рахунках відділень Державного казначейства;

— збирають, контролюють, узагальнюють та представляють

вищестоячим органам Державного казначейства фінансову

звітність про стан виконання показників Державного бюджету

“відповідним регіонам;

— контролюють дотримання суб’єктами фінансових право-

відносин чинного законодавства України з питань виконання

Державного бюджету, надходження та використання коштів

державних позабюджетних фондів в регіоні;

— передають відповідним податковим адміністраціям доку-

менти про стягнення в безспірному порядку в Державний бюд-

жет штрафів за порушення установами банків і підприємствами

зв’язку передбаченого порядку проходження і виконання платі-

жних доручень по доходах і видатках Державного бюджету;

— при необхідності готують і подають вищестоячим орга-

нам Державного казначейства пропозиції про скорочення ви-

датків Державного бюджету;

— за дорученням вищестоячих органів Державного казна-

чейства забезпечують виконання функцій в межах своїх повно-

важень;

— розглядають заяви, пропозиції, скарги громадян, підпри-

ємств, установ та організацій з питань, що входять до їх компе-

тенції.

Для практичного забезпечення цих численних і складних

функцій органи Державного казначейства наділені правом:

— відкривати в установах банків рахунки по доходах і ви-

датках Державного бюджету;

— одержувати в банківській системі України на договірних

началах внутрішньорічний кредит в межах, встановлених зако-

нодавчим актом про Державний бюджет на відповідний рік для

покриття часових касових розривів Державного бюджету;

— проводити операції по розміщенню державних цінних

паперів, їх погашенню і виплаті доходів по них;

— перевіряти в міністерствах, інших центральних і місце-

вих органах виконавчої влади, на підприємствах, в установах,

організаціях, банках незалежно від форм власності фінансово-

бухгалтерські документи про зарахування, перерахування і ви-

Глава 1. Фінансова діяльність держави
41

користання бюджетних коштів, а також одержувати необхідні

пояснення, довідки та інші відомості з питань, що виникають

„в ході перевірок;

— одержувати від установ банків відомості про стан поточ-

них бюджетних рахунків підприємств, установ і організацій,

шо використовують кошти Державного бюджету і державних

позабюджетних фондів, незалежно від форми власності;

— вимагати від посадових осіб міністерств, інших централь-

^Них органів виконавчої влади, підприємств, установ і органі-

зацій усунення виявлених порушень передбаченого чинним

законодавством порядку виконання Державного бюджету;

— призупиняти фінансування з Державного бюджету

підприємств, установ і організацій у випадку з’ясування фактів

порушень чинного порядку його виконання з повідомленням

про це керівників відповідних міністерств і відомств-

Необхідно зазначити, що система органів Державного каз-

начейства України ще не сформувалась остаточно, не повністю

пристосовувалась до потреб суспільної практики. Окремі зав-

дання, функції і права органів Державного казначейства Украї-

ни неодмінно будуть уточнюватись, змінюватись, коректував

тись в залежності від потреб держави, ї

До органів безпосереднього управління державними фінанса-

ми України відносяться також Державна податкова адміністрація

України, створена на підставі Указу Президента України від’^2″

серпня 1996 року. Державна податкова адміністрація України е,

центральним органом виконавчої влади, що забезпечує регулярне

надходження коштів у державні фонди фінансових ресурсів. Вона

утворена на базі Головної податкової інспекції України.

Вищеназваним Указом Президента України податкові орга-

ни держави підняті на значно вищий щабель державної ієрар-

хічної драбини. По-перше, нині глава державної податкової ад-

міністрації є міністром. По-друге, глави державних податкових

адміністрацій в Автономній Республіїд Крим, областях, містах

Києві і Севастополі, не кажучи вже про главу Державної по-

даткової адміністрації України, призначаються Президентом

України. Державні податкові адміністрації в областях, районах,

містах і районах в містах не входять до складу місцевих держав-

них адміністрацій, а глава державної податкової адміністрації в

Автономній Республіці Крим не входить до складу Ради Мініст-

рів Автономної Республіки Крим.

42 Загальна частина

Глави державних податкових адміністрацій в районах, містах

і районах в містах призначаються на посаду та звільняються з

неї відповідно главами вищестоячих податкових адміністрацій.

Головними завданнями Державної податкової адміністрації

України є:

— здійснення контролю за дотриманням податкового зако-

нодавства, правильністю нарахування, повнотою і своєчасні-

стю сплати в бюджет податків, інших платежів, передбачених

чинним законодавством;

— прийняття рішень про застосування фінансових санкцій

та адміністративних штрафів до порушників фінансового зако-

нодавства і забезпечення їх стягнення, захист інтересів держа-

ви в судових органах по справах, що стосуються сплати по-

датків, зборів і інших обов’язкових платежів.

Державна податкова адміністрація наділена повноваження-

ми на прийняття нормативних актів і методичних документів з

питань оподаткування, бухгалтерського обліку і звітності у відпо-

відності із законодавчими актами та на їх виконання.

Державній податковій адміністрації підпорядковані підроз-

діли Міністерства внутрішніх справ України по боротьбі з кри-

мінальним приховуванням прибутків від оподаткування.

Постійно діючим вищим органом державного фінансово-

економічного контролю, утвореним Верховною Радою Украї-

ни, є^ахункова палата України^ Рахункова палата здійснює

свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких органів

держави.

Рахункова палата України наділена широкими повноважен-

нями в галузі контролю за фінансовою діяльністю: організовує

та здійснює контроль за вчасним та повноцінним виконанням

прибуткової і видаткової частин Державного бюджету, держав-

ними цільовими фондами, за утворенням і погашенням внут-

рішнього і зовнішнього державного боргу, законністю надання-

позик. економічної допомоги іноземним державам, міжнародні

ним організаціям і одержанням кредитів від іноземних держав,1

міжнародних фінансових організацій і позик, які не передбача-

ються Державним бюджетом.

Законом України «Про Рахункову палату Верховної Ради

України» встановлені принципи здійснення контролю Рахунко-

вою палатою: законність, плановість, об’єктивність, неза-

лежність і гласність. Рахунковій палаті надані найширші по-

їлава І. Фінансова діяльність держави

вноваження для здійснення контролю за всією фінансовою

діяльністю держави, їй надано право здійснювати фінансові

перевірки, ревізії у всіх органах держави, починаючи з апарату

* Верховної Ради України до окремих підприємств та організацій,

що працюють з державними фінансами, включно, незалежно

від форми власності. Вона має право перевіряти в органах вла-

ди, управління та на всіх інших підконтрольних об’єктах гро-

шові документи, бухгалтерські книги, звіти, плани, кошториси

видатків і інші документи, пов’язані з фінансово-господарсь-

кою діяльністю, а також здійснювати перевірку касових опе-

рацій з готівкою, цінними паперами, матеріальними цінностя-

ми, їх обліком, зберіганням та витрачанням.

В Законі України «Про Рахункову палату Верховної Ради

України» передбачено також право Рахункової палати одержу-

вати від Національного банку України, уповноважених банків

та інших кредитних установ необхідні відомості про виконання

ними операцій, стан рахунків установ та організацій, що пере-

віряються, — довідки, копії документів по операціях і рахунках

цих підприємств і організацій-

До складу Рахункової палати України входять Голова, пер-

ший заступник, заступник Голови і секретар Рахункової пала-

ти. Її робочий апарат складається з висококваліфікованих

фахівців. Структуру і штатний розклад апарату Рахункової па-

лати затверджує Колегія Рахункової палати, до складу якої вхо-

дять Голова, перший заступник, заступник і головні контроле-

ри — керівники департаментів Рахункової палати, а також її

секретар.

Керівний склад Рахункової палати формує Верховна Рада

України. На сесії Верховної Ради таємним голосуванням оби-

раються Голова, перший заступник, заступник, головні конт-

ролери і секретар Рахункової палати. Кандидати на ці посади

вважаються обраними у випадку отримання ними більшості

голосів від конституційного складу Верховної Ради. Весь кері-

вний склад Рахункової палати України згідно з чинним зако-

нодавством не може одночасно бути народними депутатами Ук-

раїни, членами уряду, займатись підприємницькою діяльністю,

працювати за сумісництвом, крім науково-педагогічної роботи

в позаробочий час. Всі вони повинні мати вишу освіту і досвід

професійної діяльності в галузі державного управління, дер-

жавного контролю, економіки, фінансів і права. Керівництво

44 Зага-ина частина

Рахункової палати України призначається строком на 7 років

з правом призначення і на повторний строк.

КОНТРОЛЬНІ ЗАПИТАННЯ

1. Дайте визначення поняття фінансової діяльності держави.

2. Чим відрізняються державні фінанси від приватних?

3. Чи одне і те ж фінанси та гроші?

4. Дайте визначення понять централізованих та децентарі-

зованих фінансів.

5. Назвіть відомі вам методи мобілізації грошових коштів

держави.

6. Що таке фінансова політика?

7. Дайте характеристику державних органів, що безпосе-

редньо управляють фінансами в Україні.

Глава 2

ПРЕДМЕТ, МЕТОД ТА СИСТЕМА ФІНАНСОВОГО ПРАВА

§ ї. Поняті фінансового права •,’

Основним об’єктивним критерієм поділу права кожної дер-

жави на окремі галузі є матеріальний зміст тих суспільних відно-

син, які регулюються правовими нормами цих галузей, тобто

предметом правового регулювання. Предметом фінансового

права є суспільні відносини, що виникають в процесі фінансо^

вої діяльності держави. Ця діяльність є об’єктивною за своєю:

сутністю, являє собою процес планомірного збирання, розпо^І

ділу, перерозподілу і використання централізованих і децент-^

ралізованих фондів грошових коштів, шо забезпечують вико-

нання державою своїх завдань і функцій.

До предмету фінансового права належать державні фінан-

си, які відіграють провідну роль в системі суспільних відносин.

Тому й велика його роль в системі права України. З іншими

ланками фінансової системи ця галузь права зв’язана настільки,

наскільки регулює відносини, зумовлені акумуляцією коштів в

грошові фонди публічної влади, а також використанням цих

коштів (наприклад, податкові платежі з фінансових ресурсів

підприємств, які засновані на приватній власності).

Для усвідомлення сутності різноманітності і багатства пред-

мету фінансового права можна класифікувати фінансові відно-

Гмва 2. Предмет, метод та система фінансового права 45

сини за Їх змістом, суб’єктним складом, методами фінансової

діяльності, роллю фінансів в житті суспільства тошо. Наприк-

лад, за матеріальним змістом фінансові відносини є суспільни-

ми відносинами, які виникають при встановленні бюджетної

системи, розподілі доходів і видатків між її ланками, складанні,

розгляді, затвердженні і виконанні Державного бюджету і звіту

про його виконання; збиранні податків і інших обов’язкових

платежів до бюджету і позабюджетних державних цільових

фондів з підприємств, установ, організацій різних форм влас-

ності і населення; фінансування і кредитування; обов’язкового

державного майнового і особистого страхування, державних

позичках і організації ощадної справи; регулюванні грошово-

кредитної і валютної системи.

Підхід з цієї сторони до розкриття змісту предмету фінан-

сового права дозволяє побачити, що фінансовим правом регу-

люються тільки організаційно-майнові відносини, що випли-

вають з владної діяльності держави в особі уповноважених її

.органів з приводу створення, розподілу і використання нею

фондів коштів. В цих відносинах завжди проявляється владно-

організуюча роль держави в розподілі і перерозподілі внутріш-

нього валового продукту і національного доходу, оскільки дані

відносини мають владно-майновий (грошовий) характер.

Однак не всі грошові відносини, в яких беруть участь орга-

ни держави з владними повноваженнями, є фінансовими.Час-

тина з цих відносин регулюється іншими галузями права. Так,

відносини Ощадного банку (фінансово-кредитної установи, що

бере участь в управлінні фінансово-кредитними відносинами)

з населенням щодо зберігання вільних коштів громадян регу-

люються цивільним правом. Установи банку, що прийняли кош-

ти громадянина на зберігання, використовують їх для форму-

вання фонду кредитних ресурсів, тобто на основі цивільно-пра-

вових стосунків, що мають грошовий характер, виникають

фінансові правовідносини.

За порушення адміністративно-правових приписів (скажі-

мо, порушення правил дорожнього руху) стягується адмініст-

ративний штраф, тобто виникають адміністративно-правові

відносини. Сума штрафу, стягнута адміністративним органом,

передається для зарахування до бюджету, тобто на базі адміні-

стративно-правових відносин, що носять грошовий характер,

виникають фінансово-правові відносини, оскільки гроші, стяг-

46

К’й-Аг-.1-‘. ,.;г”—. -,

Загальна частина

нені за порушення правил дорожнього руху, спрямовуються на

формування централізованого фонду коштів. В об’єктивній

реальності суб’єктний склад фінансових правовідносин не об-

межується вищенаведеними прикладами. Він значно багатший

і змінюється в часі.

Між тим, навіть наведені приклади, що входять до предме-

ту фінансового права, засвідчують велику різноманітність і

складність об’єкту правового регулювання. Це обумовлено ба-

гатоланцюговістю і динамічністю самої фінансової системи, її

зв’язку зі всіма структурами суспільного виробництва. У ви-

никненні і реалізації фінансових правовідносин завжди особ-

ливу роль відіграє держава. Вона забезпечує планомірність і

безперервність акумуляції фінансових ресурсів, найбільш до-

цільне їх застосування в інтересах суспільства, послідовний кон-

троль за правильним використанням фінансових ресурсів.

Нормами фінансового права закріплюються загальні прин-

ципи і форми фінансової діяльності держави, методи акуму-

ляції коштів до державних грошових фондів, види обов’язко-

вих платежів, шо використовуються для формування цих фондів,

порядок одержання і використання державних грошових за-

собів, джерела утворення фінансових ресурсів державних

підприємств, організацій, установ і т.д. Регулюючи цю діяльність,

держава, в свою чергу, також повинна дотримуватись правил і

вимог права. Інакше неминучі колізії надбудови і базису, нега-

тивні наслідки для суспільства і держави.

Таким чином, зміст предмету фінансового права в процесі

корінних перетворень і будівництва української держави суттєво

змінився. З одного боку, значна частина фінансових відносин

відійшла від державних в сферу приватних фінансів і стала ре-

гулюватись нормами цивільного права. Причому питома вага

цієї частини фінансів в Україні у зв’язку з приватизацією буде

зростати. Внаслідок цього значно скоротився розмір держав-

ного бюджету. Хоч це не означає, що державні фінанси зника-

ють. Поки залишається суспільна потреба в державі — немину-

че будуть існувати і державні фінанси як неодмінна умова ви-

конання нею свого призначення.

З другого боку, в громадянському суспільстві, яке формується

в Україні, в порівнянні з тоталітарним, що йому передувало, до

сфери державних фінансів за допомогою обов’язкових платежів

і внесків .залучаються і приватні фінанси,, розширяючи таким

Глава 2. Предмет, метод та система фінансового права
47

чином сферу впливу фінансів держави. Одним із яскравих

свідчень цього процесу стало виникнення в Україні всіляких

централізованих і децентралізованих позабюджетних фондів, до

‘яких спрямовуються обов’язкові відрахування. Це розширення

предмету фінансового права пов’язане з динамікою фінансо-

вих відносин взагалі, але в першу чергу — з їх перехідним ха-

рактером в даний час.

Другою ознакою відгалуження однієї галузі права від іншої,

як відомо, є метод правового регулювання відповідного виду сус-;

пільних відносин. Основним методом фінансово-правового

регулювання тут виступає метод владних приписів. За своєю

структурою це органічно цілісна система безперервного впливу

на учасників фінансово-правових відносин з метою реалізації

ними своїх функцій.

Вона уособлює в собі цілісність юридичних фактів, з якими

пов’язане виникнення фінансових правовідносин, правовий

статус їх суб’єктів, розподіл прав і обов’язків між ними, види

санкцій за порушення приписів правової норми і порядок їх

-Застосування – Інакше кажучи, під методом фінансова-правового

регулювання мається на увазі органічна система прийомів і спо-

собів безперервного правового впливу на поведінку учасників

фінансових відносин, на характер взаємозв’язків між ними.

Метод владних приписів притаманний і іншим галузям пуб-

лічного права — конституційному, адміністративному, кримі-

нальному.

В них також обсяг прав і обов’язків учасників відповідних

правовідносин встановлюється державою. Наприклад, стаття

160 Кодексу України про адміністративні правопорушення за

торгівлю з рук у невідведеному місці передбачає попередження

або штраф, який накладається особою, уповноваженою засто-

совувати покарання в залежності від врахування багатьох фак-

торів. Ця особа наділена правом оперативної самостійності.

У фінансових правовідносинах їх суб’єкти таким правом не

наділяються. Коло їх прав і обов’язків чітко визначене законо-

давцем, а санкції фінансово-правових норм завжди носять точ-

но визначений каральний фінансовий характер. Не буває у

фінансовому праві і рівності сторін правовідносин. В них дер-

жава в особі органа законодавчої або виконавчої влади припи-

сує іншій стороні фінансових відносин однозначно визначену і

абсолютно обов’язкову міру поведінки, вказуючи одночасно

48 Загальна частина

чіткий характер і міру покарання з боку держави у разі невико-

нання припису другій стороні відносин. Цей принцип нерівності

сторін фінансових правовідносин, правда, не виключає мож-

ливості оскарження дій органу, наділеного владними повнова-

женнями, в разі перевищення ним цих повноважень, а також

одержати відстрочку або розстрочку платежу, якщо з незалеж-

них від суб’єкта фінансових правовідносин причин він не може

бути внесений у визначений термін. Однак подання прохання

про відстрочку, розстрочку або скарги не призупиняє стягнен-

ня аж до самого моменту прийняття уповноваженим на це ор-

ганом відповідного рішення-

Специфіка методу владних приписів у фінансовому праві

проявляється і в самому змісті конкретних правовідносин, в

колі органів, що уповноважені державою на владні дії. За своїм

змістом фінансове-правові владні приписи стосуються: поряд-

ку і розмірів стягнення податків, інших обов’язкових платежів

і внесків до бюджету, позабюджетних державних централізова-

них і децентралізованих фондів; напрямків використання дер-

жавних коштів; порядку і розмірів їх використання і т.д. Такий

метод сприяє планомірному наповненню державної казни,

цільовому розподілу і використанню державних фінансових

ресурсів у відповідності з визначеними державою пріоритета-

ми, розробленими програмами і планами.

Метод владних приписів реалізується і під час формування

державою своїх ресурсів за рахунок платежів добровільного ха-

рактеру — державних позик, казначейських зобов’язань, лоте-

рей тощо. Так, держава встановлює умови проведення держав-

ної внутрішньої позики, випуску державних казначейських зо-

бов’язань, проведення лотерей, які не можуть бути змінені за

угодою сторін і є обов’язковими для суб’єктів, що вступили

у ці відносини.

Яскраво проявляються відмінності основного методу регу-

лювання фінансово-правових відносин і в переліку державних

органів, які уповноважені давати владні приписи суб’єктам

фінансових відносин. В силу усталеного у всіх державах розпо-

ділу компетенції між державними органами основну частину

таких приписів видають органи, що спеціально створені для

управління державними фінансами. Учасники фінансових відно-

син, яким ці органи адресують свої розпорядження, в пере-

важній більшості випадків знаходяться у взаємозв’язку з цими

Глава 2. Предмет, метод та система фінансового права 49

органами і залежні від них тільки по лінії фінансової діяль-

ності. Це не виключає правового регулювання фінансових відно-

син методом владних приписів і по вертикалі (наприклад.

ЇИіністерство освіти України — університет). Але в цілому для

фінансово-правового регулювання найбільш характерним є

використання владних приписав саме в функціональних взає-

мозв’язках з органами спеціального управління фінансами дер-

жави.

Крім методу владних приписів, фінансове-правовому регу-

люванню властиві і інші методи: метод субординації, метод

погодження, метод рекомендації і т.д. В даний час вони набу-

вають все більшого застосування. Це обумовлено ускладнен-

ням суспільних взаємозв’язків, зростанням рівня самостійності

суб’єктів фінансових відносин. Наприклад, в законодавстві

України міститься перелік місцевих податків і зборів, з числа

яких органи місцевого самоврядування мають право вводити

платежі на своїй території. Найчастіше ці методи застосову-

ються не як самостійні, а в тому чи іншому поєднанні з основ-

ним методом фінансово-правового регулювання — методом

владних приписів.

Таким чином, фінансове право — це самостійна галузь пуб-

лічного права, що регулює суспільні відносини в сфері мобілізації,

розподілу і використання централізованих і децентралізованих

фінансових ресурсів держави з метою забезпечення виконання нею

своїх завдань і функцій.

Фінансове право суверенної України ще остаточно не сфор-

мувалось. В ньому, як і в самій українській державі, українсь-

кому суспільстві в цілому, є чимало залишків минулого (перш

за все надмірний фіскальний ухил), основ теперішнього (внут-

рішня незбалансованість, суперечливість норм, шо переростає

часто у взаємовиключення), паростки майбутнього (рівність

суб’єктів права усіх форм власності, посилення матеріальної

відповідальності за правопорушення в галузі фінансів і інше).

Останнє поки що проявляється переважно у формі напрямків,

тенденцій у розвитку фінансового права України, що потребу-

ють всілякої їх підтримки з боку громадянського суспільства

і правової держави.

4.7-461,

50 Загальна частина

§ 2. Місце фінансового права в системі права Україна

Різноманіття якісно відмінних між собою видів суспільних

відносин є об’єктивною основою існування різноманіття видів

правовідносин. Доповнювані відповідними методами правово-

го регулювання відносин, вони створюють в суспільстві цілісну

систему галузей права. Ці галузі, шо є крупними самостійними

блоками правової системи суспільства в цілому, тісно взаємо-

діють між собою, взаємодоповнюють одна одну. Останнє обу-

мовлено тим, що якісно відміню між собою види суспільних

відносин перебувають в діалектичній єдності, їх співвідношен-

ня між собою і межі з часом змінюються. Звідси і з’являється

іноді ілюзія, що предмет тієї чи іншої галузі права немов би

розмивається, поглинається предметами інших, перш за все

сусідніх за змістом галузей права. З огляду на все це, в силу

цілої низки обставин найбільш «невезучим» є саме фінансове

право. В попередньому параграфі було показано, шо воно об’єк-

тивно має притаманні йому предмет регулювання, метод регу-

лювання.

Якісні відмінності і специфіка предмету фінансового пра-

ва, своєрідність його методів ще більше і повніше виявляються

при їх сггівставленні і відмежуванні від предметів і методів інших

галузей права, інакше кажучи, при визначенні місця фінансо-

вого права в системі права. При цьому не треба упускати з виду

те, шо фінансове-правові інститути безпосередньо пов’язані з

діяльністю держави по створенню, розподілу і використанню

централізованих і децентралізованих грошових фондів.

Діяльність держави регламентують також конституційне і

адміністративне право. Перше з них охоплює суспільні відно-;

сини, що випливають з організації держави, її устрою, а друге і

— суспільні відносини, пов’язані з державним управлінням в ці-

лому.

Конституційне право регулює основи суспільного ладу і

політики, державний устрій, правове положення громадян, си-

стему і принципи організації діяльності державних органів, го-

ловні завдання і функції держави. Як і всі останні галузі права,

фінансове право базується і розвивається на цих основах. На-

приклад, фінансово-правові норми, що регулюють утворення

фондів державних фінансових ресурсів, засновані на засадах

рівноправності всіх форм власності в країні. Конституційне

Глава 2. Предмет, метод та система фінансового права

право містить і норми, що мають пряме відношення до фінан-

сового права. Це, зокрема, норми, що закріплюють основи

організації фінансової діяльності держави. Наприклад, стаття

85 Конституції України встановлює виняткові повноваження

Верховної Ради України затверджувати Державний бюджет,

вносити до нього зміни, контролювати його виконання, прий-

мати рішення стосовно звіту про його виконання. Відповідно

до статті 92 Конституції України встановлюється Державний

бюджет України і бюджетна система України (система оподат-

кування, податки і збори і т.п.). Ці норми конкретизуються у

фінансовому праві. Спираючись на них, норми фінансового

права встановлюють деталізовані правила, що стосуються діяль-

ності різних державних органів в галузі фінансів. Наприклад,

група фінансово-правових норм докладно регламентує поря-

док складання, розгляду, затвердження і виконання Державно-

го і місцевих бюджетів (Закон України «Про бюджетну систему

України»).

‘” Тісно стикається фінансове право з адміністративним пра-

вом, оскільки діяльність по формуванню, розподілу і викорис-

танню фінансових ресурсів держави є за своїм характером уп-

равлінською. Між тим, предмет адміністративного права не

поглинає ті суспільні відносини, які відносяться до фінансово-

го права.

Адміністративне право визначає основні принципи держав-

ного управління, повноваження органів виконавчої влади на

видання управлінських актів, в тому числі і органів спеціально-

го управління фінансами держави, закріплює структуру цих

органів, організаційні форми їх діяльності, порядок призначення

і звільнення посадових осіб, закріплює їх права і обов’язки і

т.д. Спираючись на норми і принципи адміністративного пра-”

ва, фінансове право регулює ті відносини, які безпосередньо”

пов’язані з виконанням цими органами функцій по збиранню,

розподілу і використанню фінансових ресурсів держави, конт-

ролю за їх цільовим витрачанням.

Інакше кажучи, фінансове право регулює відносини, що

виникають з фінансової діяльності держави. Для того щоб дер-

жава могла існувати і виконувати свої завдання і функції, в

тому числі адміністративні, їй щоденно, повсякчасно потрібні

величезні суми грошових коштів. Фінансове право регулює їх

4*7-461

Загальна частина

акумуляцію і витрачання, забезпечуючи тим самимвиконання

державою свого призначення.

Ще тісніший зв’язок фінансового права в умовах ринкових

перетворень з цивільним правом, оскільки до предмету остан-

нього серед багатьох майнових відносин входять і грошові відно-

сини. Крім того, деякі органи державного управління спеціаль-

ної компетенції, наприклад, Національний банк України, вод-

ночас є господарською організацією — юридичною особою, що

діє на комерційних засадах. Між цими органами, з одного боку,

і підприємствами, установами, організаціями і громадянами —

з другого, виникають відносини на основі договорів. Наприк-

лад, на основі кредитної угоди.

Характерними для таких відносин є добровільність, рівність

і відокремленість сторін, відсутність переходу права власності

від одного суб’єкта до іншого тощо і тому до предмету фінан-

сово-правового регулювання не входять. Норми фінансового ;

права в даному випадку встановлюють джерела фінансово-кре-

дитних ресурсів, якими оперує Національний банк, порядок

утворення і розподілу створюваних ним грошових фондів; по-

рядок мобілізації НБУ грошових коштів в розпорядження дер-

жави; способи здійснення контролю за фінансовою діяльністю

організації тощо.

У всіх цих випадках Національний банк виступає як орган

виконавчої влади, що наділений владними повноваженнями.

Взаємозв’язане фінансове право і з іншими галузями права —

з трудовим, кримінальним і т.д.

Тісно пов’язане фінансове право, як галузь права і особли-

во як навчальна дисципліна з загальною теорією фінансів. Зок-

рема, фінансове право відображає у специфічних формах ті ж

явища об’єктивної реальності, шо і загальна теорія фінансів —

фінансові відносини. Понятійно-категоріальний апарат фінан-

сового права також є похідним від понятійно-категоріального

апарату загальної теорії фінансів. Що стосується фінансового

права як навчальної дисципліни, то його зовнішня подібність і

близькість із загальною теорією фінансів іноді призводить навіть

до фактичної підміни змісту предмета фінансів змістом пред-

мета фінансового права. Раніше така підміна зустрічалась навіть

в підручниках. В дійсності ж відмінності між фінансовим пра-

вом і загальною теорією фінансів не менш яскраві і промо-

висті, ніж подібність між ними.

Глава 2. Предмет, метод та система фінансового права
53

Причому якщо подібність їх відноситься до чисто зовнішніх

сторін, то відмінності між ними коріняться в їх змісті. Фінан-

сове право відображає надбудовні суспільні відносини, а за-

” гальна теорія фінансів — базисні суспільні відносини. Тобто

фінансове право і загальна теорія фінансів настільки подібні і

різні між собою, як подібні і різні між собою форма і зміст

будь-якого явища.

§ 3. Система і джерела фінансового права

Визначення предмета фінансового права і його місця в си-

стемі права України в цілому є однією з необхідних умов побу-

дови системи фінансового права. Під системою фінансового пра-

ва розуміємо об’єктивно обумовлену внутрішню його побудову,

об’єднання і розміщення фінансова-правових норм в певному взає-

мозв’язку і послідовності. Для створення такої системи необхід-

но знайти і вміло застосувати достатню кількість адекватних

об’єктивних критеріїв. При цьому необхідно враховувати еко-

номічний зміст в цілому і особливо окремих груп фінансово-

” ‘правових відносин при побудові системи фінансового права і

користуватись при цьому прийнятою систематикою фінансової

науки. З цим погоджуються, і небезпідставно, більшість вче-

них-правників, які займаються вивченням фінансового права.

Однак критерії економічного змісту норм і відносин не можуть

бути єдиними при встановленні системи фінансового права.

Фінансове право є галуззю права в цілому, і нехтування

юридичними особливостями норм, що входять до нього, в та-

кому принциповому питанні, як питання про систему права як

галузі, було б підміною права економікою, відмовою від аналізу

юридичної форми цих відносин.

Ось чому поряд із встановленням економічних критеріїв

змісту норм і відносин фінансового права, а також викорис-

танням систематики науки про фінанси, в питанні про систему

фінансового права необхідно виходити і з чисто юридичних

особливостей і правових принципів цієї галузі права.

Право не тільки відображає суспільні відносини. Його при-

значення — регулювати і активно впливати на них. Тому на

побудову системи фінансового права, групування норм, фор-

мування інститутів мають вплив і потреби суспільної практики.

54 Загальна частина

Тільки таке поєднання юридичних і економічних критеріїв,

суспільного призначення права створює достатні передумови

для встановлення науково обгрунтованої системи фінансового

права. Групування фінансово-правових норм має дві сторони

— зовнішню і внутрішню- Зовнішня сторона вказує на місце

фінансового права в системі права України. Внутрішня сторо-

на систематизації фінансово-правових норм має на увазі їх гру-

пування відповідно до внутрішнього змісту і ієрархії — загаль-

ногалузеві норми, норми підгалузеві, норми окремих фінансо-

во-правових інститутів.

У зв’язку з цим, а також аналогічно з іншими галузями пра-

ва України, фінансове право поділяється на два великих блоки

фінансоео-правових норм — Загальну і Особливу частини. Така

побудова системи фінансового права дозволяє науці, що його

вивчає, здійснювати дослідження загальних питань теорії цієї

галузі права, і розробку питань, пов’язаних з подальшим роз-

витком і удосконаленням окремих фінансове -правових інсти-

тутів з урахуванням вимог практики, сприяє поліпшенню вив-

чення цієї галузі права студентами, полегшує користування

відповідним законодавством, сприяє вирішенню актуальних

завдань систематизації фінансового законодавства.

В Загальну частину фінансового права, як галузі права, вхо-

дять фінансово-правові норми, що закріплюють: загальні прин-

ципи, правові форми і методи фінансової діяльності держави;

систему державних органів, що здійснюють фінансову діяльність,

їх ієрархію, компетенцію, правовий статус, завдання і функції,

форми і методи роботи; основні риси фінансово-правового

положення інших суб’єктів, з якими ці органи вступають у

фінансово-правові відносини: зміст, форми і методи фінансо-

вого контролю тощо. Загальна частина фінансового права бу-

дується в основному на аналізі правових елементів фінансових

відносин.

Норми Загальної частини фінансового права конкретизу-

ються у фінансово-правових нормах Особливої частини. За-

гальна і Особлива частини фінансового права перебувають в

нерозривному зв’язку, оскільки в своїй основі вони є відобра-

женням цілого і його елементів. Положення Загальної частини

застосовуються до усіх розділів Особливої частини.

/лава 2. Предмет, метод та система фінансового права
й

Особлива частина фінансового права складається з низки

великих розділів (їх іноді в юридичній літературі називають підга-

л.дузями), які в свою чергу складаються з фінансово-правових

інститутів. Кожний із фінансово-правових інститутів являє со-»

бою систему фінансово-правових норм, шо регулюють групу

однорідних фінансових відносин. А в розділи об’єднуються групи

споріднених фінансово-правових інститутів. Наприклад, розділ

«Правове регулювання державних витрат» складається з ІНСТИ-

ТУТІВ «правовий режим кошторисне -бюд?’ етного фінансуван-

ня» і «правовий режим фінансування окремих галузей народ-

ного господарства», розділ «Бюджетне право» також складаєть-

ся з двох фінансово-правових інститутів — «бюджетний устрій»,

«бюджетний процес».

В Особливу частину фінансового права входять розділи, що

об’єднують фінансово-правові норми, які регулюють суспільні

відносини в сфері: державного бюджету; позабюджетних дер-

жавних і муніципальних фондів; фінансів державних під-

приємств, державних і місцевих податків і інших обов’язкових

платежів; державного кредиту; державного страхування; дер-

жавних видатків; банківського кредитування і безготівкових роз-

рахунків; грошового обігу і валютного регулювання. Відповід-

но до системи фінансового права як галузі права побудована і

система фінансового права як навчальної дисципліни. Досвід

показав найбільш доцільне групування матеріалу за ознаками

Загальної і Особливої частин.

В Загальну частину системи курсу фінансового права вклю-

чаються питання, що стосуються усіх правових інститутів, які

об’єднуються в Особливій частині. Вони відображають загальні

риси і закономірності внутрішнього розвитку фінансово-пра-

вових відносин: поняття, предмет і метод фінансового права;

зміст фінансової системи; структура, особливості і види фінан-

сово-правової норми і фінансово-правового відношення; ієрар-

хія і компетенція органів держави, які управляють фінансовою

сферою, їх завдання і функції, форми і методи роботи; зміст,

види і методи фінансового контролю; співвідношення фінан-

сового права і фінансово-правової науки.

В Особливій частині навчального курсу фінансового права

окремо вивчаються норми кожного фінансово-правового інсти-

туту, тобто норми, які регулюють якісно однорідні фінансові

відносини.

56 Загальна частина

Таким чином, в системі навчального курсу «Фінансове пра-

во» немов би «фотографується», відображається вся фінансова

система України в цілому і окремі її ланки зокрема. Така побу-

дова навчального курсу фінансового права сприяє більш гли-

бокому усвідомленню норм, що регулюють складну єдність

фінансових відносин, і спрямовує зусилля вчених і студентів

одночасно на розробку загальних проблем фінансового права і

його окремих фінансове-правових інститутів, зміст і межі яких

в ході ринкових перетворень в Україні такі ж рухливі, як і пред-

мет фінансового права в цілому.

Від системи фінансового права як галузі права і як предме-

та викладення потрібно відрізняти систему фінансового законо-

давства, тобто систему усіх упорядкованих відповідним чином

нормативна-правових актів, що регулюють фінансові відносини в

державі. Фінансове законодавство — це зовнішня форма фінан-

сового права, що відображає його внутрішню структуру. Нор-

ми фінансового права містяться у великій кількості різномані-

тних правових нормативних актів, або джерелах, як загального

характеру, так і спеціально присвячених регулюванню фінан-

сово-правових відносин. До них належать акти законодавчих і

виконавчих органів державної влади, місцевого самоврядуван-

ня. Наприклад, фінансово-правові норми знайшли своє втілення

майже у двохстах законів, прийнятих Верховною Радою Украї-

ни після проголошення державної незалежності, а всього вони

розкидані нині більше ніж у десяти тисячах нормативно-пра-

вових актів.

Таким чином, джерела фінансового права України — це пра-

вові акти органів законодавчої і виконавчої влади і місцевого са-

моврядування, в яких містяться норми фінансового права.

В будь-якій державі головним джерелом фінансового права є

Конституція. В Конституції України закріплені основи право-

вої організації фінансової діяльності держави, її суб’єктний склад

в цілому і за окремими її напрямками зокрема. Найбільшу ува-

гу конституційне законодавство приділило бюджетній діяльності,

що пояснюється роллю бюджету як центральної ланки фінан-

сової системи. На відміну від інших галузей права, будь-якого

зведеного джерела типу кодексу фінансове право не має. Цей

факт, крім всього іншого, відображає також недостатній рівень

розвитку науки фінансового права. Відсутні поки що в Україні

і кодифіковані джерела з окремих разділів фінансового права.

Глава 2. Предмет, метод та система фінансового прача 57

Правда, уже розробляється і буде вноситись на розгляд Вер-

ховної Ради України Податковий Кодекс України. В більш відда-

леній перспективі ймовірна поява Основ фінансового законо-

давства. В даний час існують законодавчі акти Верховної Ради

України, в яких в систематизованому вигляді викладені пра-

вові норми, що регулюють окремі сторони фінансової діяль-

ності держави1.

Більшість законів, що містять в собі норми фінансового

права, мають комплексний характер і вмішують норми і інших

галузей права — конституційного, адмніністративного, цивіль-

ного, кримінального і т.д. До них належить пакет законів про

органи законодавчої і виконавчої влади, місцевого самовряду-

вання, про банки і банківську діяльність, про підприємництво

і підприємницьку діяльність тощо. Складається тенденція в

Україні до збільшення питомої ваги фінансових відносин, що

регулюються нормами законодавчих актів. Між тим поки

кількісно переважають фінансово-правові норми, що містяться

в Указах Президента України, постановах Кабінету Міністрів

України, актах Міністерства фінансів, Національного банку.

Фінансово-правові норми нерідко містяться і в актах органів

виконавчої влади — міністерств, відомств і інших, що регулю-

ють фінансові питання в межах відповідної галузі чи сфери

управління. В умовах проведення ринкових реформ і посилен-

ня демократичних паростків в управлінні фінансами з’явилась

нова група джерел фінансово-правових норм, таких як спільні

постанови фінансово-кредитних і інших органів, угод між ними.

Для значної групи фінансово-правових норм найбільш ха-

рактерними рисами є те, що вони, як правило, уточнюють і

конкретизують зміст більш загальних фінансово-правових норм,

що містяться в законах. Ці норми також перебувають в ди-

наміці, нерідко змінюються.

§ 4. Фінансове право і наука фінансового права

Фінансове право як галузь права і як навчальна дисципліна

тісно пов’язане з наукою фінансового права. Це, по суті, сто-

рони одного явища. Якщо фінансове право регулює суспільні

Це, наприклад, Закони України «Про бюджетну систему України» віз, 28
квітня

1995 року (до того часу Закон діяв в редакції від 5 грудня 1990 року);
«Про

державну податкову службу в Україні» від 24 грудня 1992 року; «Про
систему

оподаткування» від 18 лютого 1997 року і деякі інші.

58 Загальна частина

відносини в сфері управління державними фінансами, визна-

чає компетенцію, завдання і функції, форми і методи поведін-

ки суб’єктів фінансово-правових відносин, то наука фінансово-

го права вивчає фінансово-правові категорії і фінансово-правові

норми, розвиває їх і сприяє удосконаленню фінансового законодав-

ства шляхом вироблення рекомендацій. Якщо фінансове право

як галузь права матеріалізується в фінансово-правових прин-

ципах, нормах, методах, то наука фінансового права матеріалі-

зується в монографіях, статтях, навчальних посібниках, підруч-

никах з фінансового права. Як і кожна наука, наука фінансово-

го права має властиві тільки їй предмет і методи дослідження,

категоріально-понятійний апарат, свій зміст. Вона — частина

юридичної науки в цілому.

Предметом науки фінансового права є вся сукупність знань

про фінансове право, фінансову діяльність держави. Ці знання

за своїм елементним складом і структурою, за характером над-

звичайно строкаті і різнорідні. Найбільшу частину цих знань за

обсягом складає практичний досвід правозастосовної діяльності

органів управління фінансовими відносинами, що є тільки пер-

шим наближенням до власне наукового знання, і потребує ос-

мислення, узагальнення. Воно швидше всього «схоплює» яви-

ща у всій їх складності, багатоликості і суперечливості, але ще

не відображає їх в поняттях і категоріях науки.

Наступним, якісно змістовнішим рівнем знань про фінан-

сове право, фінансову діяльність держави є систематизовані і

узагальнені у формі наукових досліджень простих елементар-

них понять про фінансово-правові норми, відносини, інсти-

тути.

Нарешті, наука фінансового права досліджує знання про

фінансове право і фінансову діяльність держави у формі склад-

них, найбільш узагальнених фінансово-правових понять і кате-

горій. В них відбивається головне, суттєве, що характеризує

фінансово-правову дійсність.

Отже, науку фінансового права можна визначити, як внутр-

ішньо цілісну систему узагальнених специфічних знань про фінан-

сове право і фінансову діяльність держави і закономірності роз-

витку цих знань. Науці фінансового права властиві особливості,

що відрізняють її від інших суспільних наук. Перш за все вона

була і залишається суспільствознавчою наукою, а тому завжди

піддається всіляким деформаціям і політичній кон’юнктурі, її

ілава 2. Предмет, метод та система фінансового арена
59

предмет складають соціальні явища — фінансово-правові відно-

сини і норми, що їх регулюють. Жодна інша наука ці явища не

досліджує.

. • По-друге, наука фінансового права вивчає такі фінансово-

правові явища, які за своєю юридичною природою відносяться

до публічно-правових, що мають місце тільки в сфері держав-

них (публічних) фінансів. В сфері приватних фінансів, де відно-

сини відображають рівноправність їх суб’єктів, діють норми

цивільного права.

По-третє, наука фінансового права є юридичною наукою,

що вивчає такі фінансово-правові явища і поняття, багато з

яких двоякі за своєю природою, зіткані з правової і економіч-

ної «матерії». Наприклад, грошові кошти є одночасно і про-

дуктом дії економічного закону вартості, і витвором державної

влади. Наука фінансового права взагалі не може обходитись

без використання понятійно-категоріального апарату фінансо-

вої науки, який немов складає обов’язковий фундамент біль-

шості фінансово-правових понять. На такий подвійний харак-

тер фінансово-правових понять звернув увагу ще в кінці МИНУ-

ЛОГО століття визначний російський фахівець з фінансового

права В. А. Лебедєв, а в радянський час цю рису фінансово-

правових явиш незмінно підкреслював родоначальник фінан-

сового права в колишньому СРСР Ю. А. Ровшський.

Ще одна з особливостей науки фшансового права полягає

в тому, що вона покликана не тільки пояснювати фшансово-

правові явища, але й сприяти вирішенню практичних завдань

фтансовими органами, тобто виконувати відповідні, покладені

на неї функції. Якщо говорити про функції, що виконує наука

фінансового права по відношенню до чинного фінансового

права, то як на головні з поміж них слід вказати на аналітичну,

критичну, конструктивну і прогнозуючу функції.

Аналітична функція науки фшансового права полягає в ус-

відомленні «дослідного знання», класифікації фінансово-пра-

вових норм та їх науковому коментуванні, зведенні їх у внут-

рішньо цілісну органічну систему.

Критична функція полягає у виявленні дефектів і недоліків

у чинному фінансовому законодавстві, в фіксації невідповід-

ності правової норми вимогам суспільної практики.

Конструктивна функція сприяє утворенню нових фінансо-

во-правових норм, інститутів і розділів фінансового права. Ця

60 Загальна частина

функція завжди передує виданню нового закону чи іншого нор-

мативно-правового акту і постійно використовується в процесі

нормотворчої діяльності держави.

Прогнозуюча ж функція науки фінансового права, а іноді її

ще називають «орієнтовною» функцією, полягає в тому, що

наука фінансового права дає фінансово-правовій практиці важ-

ливі орієнтири в розвитку, вказує віхи, в напрямку яких ймо-

вірно будуть рухатись фінансово-правові відносини. І чим ви-

щий рівень розвитку фінансово-правової науки, тим точніші ці

орієнтири, тим на більшу відстань у часі можуть визначатись

такі віхи. Система знань про фінансове право і управління дер-

жавними фінансами тільки тоді сама по собі починає бути на-

укою фінансового права, коли вона стає спроможною створити

реальну концепцію розвитку фінансово-правових відносин,

перетворити цю концепцію через дії публічної влади в ефек-

тивні фінансово-правові норми.

У викладених вище сутності, особливостях і функціях на-

уки фінансового права проявляється її зміст в цілому.

Система науки фінансового права в певній мірі відповідає

системі фінансового права як галузі права, однак повністю не

збігається з нею. Так, наука фінансового права розробляє важ-

ливі теоретичні положення, які за своїм характером не можуть

знайти пряме відображення у фінансовому праві.

Наприклад, у фінансовому законодавстві неможливо знай-

ти визначення державних фінансів, класифікації фінансово-

правових актів або фінансово-правових норм, цілісного закрі-

плення будь-якої теоретичної концепції, що пояснює фінансо-

во-правові явища і т.д. З другого боку, не всі фінансово-правові

норми, що беруться із об’єктивної реальності і закріплюються

в нормативно-правових актах, осмислені наукою фінансового

права. Багато таких норм конструюються лише на базі «дослід-

ного знання», яке ще не є власне науковим.

В найбільш концентрованому вигляді зміст науки фінансо-

вого права проявляється в її термінах, перш за все поняттях і

категоріях. Фінансово-правова наука оперує як простими по-

няттями, що відображають однорідні явища фінансово-право-

вої дійсності, так і поняттями складними, що відображають

фінансово-правові явища на рівні цілих інститутів, розділів і

навіть підгалузей права. Найбільш загальні фундаментальні по-

няття, іцо відображають сутністні властивості фінансова-пра-

Глава 2. Предмет, метод та система фінансового права 61

вової дійсності і складають її постійну частину, основу науки

фінансового права, називаються фінансово-правовими категорія-

ми. Характерними рисами категорій науки фінансового права

є, по-перше, те, що вони стають такими лише після закріплен-

ня їх в законі і, по-друге, що вони, на відміну від інших по-

нять, утворюють постійну частину науки фінансового права.

В категоріях наука фінансового права досягає своєї доверше-

ності і зрілості.

Враховуючи значення науки про фінанси як науки, що вив-

чає економічний базис, не треба забувати про необхідність вив-

чення закономірностей самої надбудови, про активну творчу

роль права. Ось чому в галузі науки фінансового права, вико-

ристовуючи дані науки про фінанси, потрібно не підміняти пра-

вовий аналіз дійсності наведенням окремих положень науки

про фінанси, не розчиняти юридичну специфіку фінансово-

правових норм і відносин у вивченні їх економічного змісту.

Наука фінансового права відрізняється від науки про фінанси

тим, що вона, використовуючи дані науки про фінанси, вивчає

правову форму фінансової діяльності держави і відносин, що

виникають у зв’язку з цією діяльністю, досліджує вплив цієї

правової надбудови на економічний базис.

Власне українська наука фінансового права тільки починає

розвиватись. Але розвивається вона не на голому місці, а сягає

: своїми коріннями в радянську фінансово-правову науку, а че-

рез неї в загальновідому своїми значними традиціями і досяг-

неннями російську наукову школу фінансового права, вбирає в

себе все більше елементів науки про публічні фінанси захід-

ноєвропейської цивілізації-

В Російській імперії фінансова наука, що народила згодом

науку фінансового права, з’явилась значно пізніше, ніж у

Західній Європі. Хоча перші спроби аналізу фінансового стану

Росії були розпочаті ще в 1663-1667 роках (Котошихін, Крижа-

нич, Посошков). Помітну роль у формуванні і розвитку росій-

ської фінансово-правової думки відіграв М.М. Сперанський

(1772-1839 роки), державний діяч часів Олександра І і Миколи І.

В 1810 році у своїй записці «План фінансів» він першим запро-

понував надати державному бюджетові законодавчий характер,

ввести прибутковий податок, створити центральний банк і ви-

пустити кредитні гроші. Його план був схвалений Державною

Радою. Між тим це були ще тільки перші кроки до фінансової

62 Загальна частина

науки і науки фінансового права. У власному розумінні слова

«фінансова наука» була привнесена в Росію західноєвропейсь-

кими вченими, перш за все німецькими, яких царський уряд

регулярно запрошував до себе на роботу (X. Шльоцером,

Т. Шторхом, А. Вагнером і іншими). Зокрема, в 1824 р- вперше

було видано російською мовою підручник Християна Шльоце-

ра «Початкові основи державного господарства». Через деякий

час, в ]838 році, також російською мовою була опублікована

книжка першого міністра фінансів Росії Є. Канкріна «Стислий

огляд російських фінансів».

В 1841 р. з’явився по суті перший російський підручник з

фінансового права І.Я. Горлова «Теорія фінансів». Хоч в цьому

підручнику саме поняття «фінансове право» ще вживається з різ-

ними смисловими навантаженнями і змістом.

Вперше в сучасному розумінні термін «фінансове право»

вжив професор фінансового права, декан юридичного факуль-

тету Казанського університету Є.Г. Осокін. Серед найбільш відо-

мих його праць слід назвати: «Внутрішні митні збори в Росії»

(1850 р.), «Декілька спірних питань з історії російського фінан-

сового права» (1855 р.), «Про підвищення промислового подат-

ку і про історичний його розвиток в Росії» (1856 р.). Праця

«Декілька спірних питань з історії російського фінансового

права» була першою книжкою в Росії, де було вжито термін

«фінансове право».

Період після скасування кріпосного права в Росії з 1861 р. і

до 1917 р. був найбільш плідним у розвитку російської науки

фінансового права. Особливо це стосується періоду з 80-х ро-

ків XIX ст. до початку XX ст. В ці роки були створені три

кафедри фшансового права: в Московському, Казанському і

Новоросійському університетах. До цього періоду можна відне-

сти розквіт діяльності видатного професора фінансового права

Петербурзького університету В.А. Лебедєва, який опублікував

в 1-882 — 1883 рр. підручник «Фінансове право». Його з повним

правом сучасники називали енциклопедією фінансового права

і він був перекладений на основні європейські мови. В 1883 р.

була видана не менш яскрава книжка ярославського професора

кафедри поліцейського і фінансового права І.Т. Тарасова «На-

рис науки фінансового права», присвячена теоретичним пи-

танням предмету і методу науки фінансового права, історії

Глава 2, Предмет, метод та системи фінансового ярая»

фінансових установ, аналізу законодавства в галузі фінансово-

го управління.

Вражає географія написання і видання підручників і на-

вчальних курсів з фінансового права. Крім уже вищеназваних

книг, в 1883-1909 роках були підготовлені і опубліковані підруч-

ники з фінансового права професорів Новоросійського універ-

ситету І. Патлаєвського та С. їловайського. Казанського уні-

верситету — Д. Львова, Петербурзького Лісового інституту —

В. Яроцького, Московського університету — Ф. Мільгаузена,

І. Озерова, А. Нікітського, Київського університету — Г. Сидо-

ренка, Харківського університету — М. Алексеєнка, Казансь-

кого університету — Л. Вацури. Професор Московського уні-

верситету І. І. Янжул, уродженець м. Василькова Київської гу-

бернії, був єдиним академіком зі спеціальності «фінансове

право», обраним в Академію наук Росії. Цей плідний процес

був призупинений першою світовою війною, а в 1917 році вза-

галі обірвався.

В розвиткові радянської науки фінансового права виділя-

ються якісно відмінні між собою два періоди. Перший включає

час від захоплення більшовиками політичної влади в 1917 р. до

кінця 30-х років, коли закінчився перехідний період від капіта-

лізму до соціалізму, що на практиці означало повну заміну ба-

зисних і надбудовних суспільних відносин на принципово

відмінних від попередніх основах. Це період важкого, а в ок-

ремі роки трагічного внутрішньоутробного розвитку цієї на-

уки, часу її формування, визрівання, відмежування від інших,

одним словом, період виникнення.

Головне завдання нової науки фінансового права (стару

науку більшовики ліквідували, закривши кафедри фінансового

права у вузах) було сформульовано у розділі V Конституції

РРФСР, який називався «Бюджетне право». В ньому були вик-

ладені принципи і сутність фінансової политики нової влади.

На перше місце однозначно ставились «бюджетні інтереси»

«диктатури трудящих». Не випадково першою науковою пра-

цею в Радянській Росії з питань фінансового права стала моно-

графія А. М. Гурвича «Бюджетне право за законодавством

РРФСР» (М., 1918 р.). Майже одночасно з нею також вийшла

книжка А. А. Алексеєва «Бюджетне право народного представ-

ництва» (Харків, 1918 р.).

64

Загальна частина

Окрім названих вчених представниками радянської науки

фінансового права в цей період були С. А. Котляревський,

М. А. Гурвич, М. Д. Загряцков. Своїми дослідженнями вони

підготували грунт для виникнення науки радянського фінансо-

вого права.

Формально початок другого етапу розвитку радянської на-

уки фінансового права можна віднести до березня 1940 року,

коли в журналі «Советское государство й право» була опубліко-

вана принципово важлива стаття Ю. А. Ровінського «Предмет

радянського фінансового права». Тоді ж було опубліковано пер-

ший радянський підручник «Фінансове право». В них раніше

фрагментарні, неповні, несистематизовані знання з радянсь-

кого фінансового права були вишикувані в чітку, внутрішньо

цілісну систему категорій і понять, з чітко окресленим предме-

том науки і її методами.

В 50 — 60 роки, всупереч політиці державного тоталітариз-

му та ідеологічного пресу було завершено розробку теорії соці-

алістичного фінансового права. Завдяки виділенню і всебічно-

му обгрунтуванню таких фінансово-правових категорій і по-

нять, як предмет і метод, сутність і зміст, система і джерела

радянського фінансового права, фінансова діяльність соціалі-

стичної держави, фінансова система соціалістичної держави,

фінансово-правові акти і ряду інших концепція науки соціалі-

стичного фінансового права набула цілісного характеру.

Найкраще були розроблені в цей період питання бюджетного

права, пов’язані зі змістом бюджету, бюджетним регулюван-

ням, бюджетним процесом. Безсумнівну цінність представля-

ють собою розробки проблем бюджетної компетенції, бюджет-

них повноважень, бюджетно-правового статусу адміністратив-

но-територіальних одиниць.

Найбільший внесок у цю справу зробили відомі вчені-юри-

сти професори В. В. Бесчеревних, Л. К. Воронова, М. І. Піскотін,

Н. І. Хімічева, С. Д. Ципкін.

Разом з тим слід відмітити, що розробка фінансово-право-

вих категорій у статтях, підручниках і дисертаціях проходила в

умовах виняткового панування публічних фінансів, функціо-

нування жорстких централізованих фінансових структур, ви-

няткових державних повноважень центру, бюджетної системи,

що спиралась на Закон про бюджетні права СРСР і союзних

республик від ЗО жовтня 1959 року.

Глава 2. Предмет, метод та система фінансового права

65

В союзних республіках підручники з фінансового права за

роки радянської влади не видавались. Зрідка виходили тільки

навчальні посібники – Про неувагу до науки фінансового права

свідчить і те, шо за всі часи радянської влади в СРСР захисти-

ли докторські дисертації з фінансового права тільки сім осіб

(в Україні — тільки одна!).

В сучасних умовах, що докорінно змінились і для бюджету,

виникла необхідність свого роду інвентаризації бюджетно-пра-

вових категорій і понять, їх нового прочитання, а також до-

слідження ряду принципово нових аспектів бюджетного права,

народжених сучасними реаліями.

Науковою цілиною, по суті, залишаються інститути подат-

кового і кредитного права, питання відповідальності у фінан-

совому праві, фінансового контролю і ін.

Недостатньо розроблені питання теорії фінансового права.

Нерозвиненість науки фінансового права відбивається на

змістові фінансово-правових актів, які повинні враховувати її

досягнення.

Перехід до ринкової економіки, по суті, поставив проблему

перегляду всієї системи науки фінансового права, успадкова-

ної нами від соціалістичного суспільства, починаючи від її пред-

мету і методу і закінчуючи окремими категоріями і поняттями.

Він одночасно розширив і звузив об’єкт пізнання науки фінан-

сового права, звільнив її методологію від ідеологічних кайданів,

відкрив дорогу до нових пошуків істини. На порядку денному

сьогодні постають питання уточнення і поглиблення змісту тра-

,;| Диційних категорій і понять науки, вилучення з її числа заста-

Я рілих категорій і понять, реабілітації тих категорій і понять, від

яких радянська наука фінансового права відмовилась на рубежі

20-30-х років, тобто потребує суттєвого оновлення і зміни вся

система науки фінансового права.

КОНТРОЛЬНІ ПИТАННЯ

1. Що розуміють під предметом фінансового права?

2. Які групи відносин складають предмет фінансового права?

3. Як можна визначити поняття фінансового права?

4. Які характерні ознаки методу фінансово-правового регу-

лювання і чим він відрізняється від методу регулювання інших

галузей публічного права?

5. З якими галузями права тісно межує фінансове право?

5.7-4^1,

Загальна чистина

6. Яка система фінансового права як галузі права?

7. Яка система фінансового права як навчальної дисцип-

ліни?

8. Що таке джерела фінансового права?

9. Чоьгу’Конституція України є основним джерелом фінан-

сового права?

10. Що вивчає фінансово-правова наука?

• 11. Як розвивалась наука фінансового права?

Глава З

ФІНАНСОВО-ПРАВОВІ НОРМИ

ТА ФІНАНСОВО-ПРАВОВІ ВІДНОСИНИ

§ 1. Фінансово-правові норми, їх зміст,

особливості та види

Відносини, що виникають у процесі мобілізації, розподілу і

витрачання централізованих і децентралізованих фондів коштів

державою та її органами, регулюються фінансово-правовими

нормами. Норми фінансового права, як і будь-якої іншої га-

лузі, є загальнообов’язковими правилами поведінки, що вста-

новлені компетентними органами і забезпечені при їх застосу-

ванні примусовою силою держави. Норми права мають спе-

цифічні ознаки, які виділяють їх з великої кількості соціальних

правил, що існують у суспільстві.

Норми права всіх галузей — це обов’язкові правила пове-

дінки загального характеру. Приписи, що містяться в нормі і

вводяться в дію офіційно, повинні виконуватися кожним суб’єк-

том, якщо він опиняється в умовах, що передбачені правилом.

Кожна правова норма формулюється державою, містить чітко

визначені юридичні права і обов’язки. Якщо правило, предпи-

сане в нормі, не виконується добровільно, держава примушує

до цього, застосовуючи заходи, які передбачаються санкціями.

Таким чином, норми усіх галузей права мають імперативний,

тобто обов’язковий характер, забезпечений примусовою силою

держави. Всі ці ознаки властиві й фінансово-правовим нор-

мам, які регулюють відносини тільки в галузі фінансової діяль-

ності і містять приписи і заборони, що встановлюються держа-

вою з приводу порядку мобілізації, розподілу і використання

централізованих і децентралізованих фондів коштів. Вони ма-

Глаеа 3. Фінансово-правові норми та фінансово-правові відносини
67

ють імперативний характер, оскільки вміщують державне велі-

ння. Але імператив виступає в формі категоричного припису,

що виключає зміну умов норм за волевиявленням суб’єктів

відносин.

Норма фінансового права безпосередньо визначає поведін-

ку громадян, підприємств, організацій за певних обставин (на-

приклад, обов’язок сплачувати податок при наявності само-

стійного джерела доходів) і не ставить цю поведінку в залежність

від їх згоди.

, Категоричність фінансово-правової норми виявляється в усіх

.7-461

ю.

Зага.іьна частина

фінансового контролю в цілому, є норми, що враховують його

специфіку в окремих фінансово-правових інститутах.

Основний зміст фінансового контролю у відносинах, що

регулюються фінансовим правом, можна звести до наступного:

— перевірки виконання юридичними і фізичними особами

фінансових зобов’язань перед державою і органами місцевого

самоврядування;

— перевірки правильності використання державними і му-

ніципальними підприємствами, установами і організаціями гро-

шових ресурсів, що перебувають у їх господарському віданні чи

оперативному управлінні;

— перевірки дотримання правил здійснення фінансових

операцій, розрахунків і зберігання грошових коштів підприєм-

ствами, установами і організаціями на рахунках в кредитних

установах;

— виявлення внутрішніх резервів виробництва — можливо-

стей підвищення продуктивності праці, рентабельності, еко-

номії грошових і матеріальних ресурсів і т.д.;

— попередження і усунення виявлених порушень фінансо-

вої дисципліни. У випадку їх виявлення у встановленому дер-

жавою порядку притягаються до відповідальності організації,

посадові особи і громадяни, забезпечується відшкодування ма-

теріальної шкоди державі, організаціям, громадянам.

Ця відповідальність може бути виражена в адміністратив-

них, економічних або адміністративних і економічних одно-

часно заходах впливу на порушників фінансової дисципліни.

Економічні засоби впливу проявляються конкретно через фінан-

сові санкції, які є тими важелями фінансового механізму, що

істотно сприяють підвищенню ефективності виробництва, його

інтенсифікації, екологічному оздоровленню і т.д.

Проблеми посилення фінансової відповідальності, дієвості

фінансового контролю вимагають, з одного боку, скорочення

кількості санкцій, що застосовуються, а з іншого — підвищен-

ня їх результативності. Цьому, зокрема, покликана сприяти

здійснювана нині в Україні реформа оподаткування.

Специфіка будь-якого контролю як елемента управління —

його вторинність. Контролювати можна тільки те, що уже є

наяву. Фінансовий контроль сам по собі не є інструментом

безпосередньої організації фінансової діяльності. Його призна-

Глава 4. Правові основа фінансового контролю в Україні
83

чення полягає в попередженні або усуненні помилок у цій діяль-

ності, в поліпшенні її самої.

;, Для ефективного здійснення фінансового контролю не-

обхідні критерії, своєрідні еталони, з якими в ході контролю

порівнюється діяльність, що перевіряється. Для фінансового

контролю такі критерії визначаються фінансовим законодав-

ством і іншими нормативними актами, що регламентують фінан-

сову діяльність. Зокрема, такі критерії містяться, насамперед, в

Конституції України, в Законах України «Про державну подат-

кову службу в Україні», «Про державну контрольно-ревізійну

службу в Україні», «Про аудиторську діяльність» та в ряді інших,

а також в указах Президента України, постановах Кабінету

Міністрів України, наказах та інструкціях міністерств і відомств,

у статутах і положеннях, що регламентують правове становище

і компетенцію державних органів, громадських організацій,

органів місцевого самоврядування і містять в собі правові нор-

ми, які регулюють контрольні повноваження компетентних

органів.

Тому іншими словами фінансовий контроль можна визна-

чити як спостереження фактичного стану показників фінансової

діяльності суб’єктів фінансових правовідносин в порівнянні із за-

даними показниками.

§ 2. Види і методи фінансового контролю

Б залежності від критеріїв, взятих за основу, фінансовий

контроль поділяється на декілька видів. Найчастіше критерієм

класифікації фшансового контролю на види береться фактор

часу проведення контролю і на цій підставі виділяють попередній

фінансовий контроль, поточний фінансовий контроль і наступ-

ний фінансовий контроль. Такі види контролю притаманні усім

контролюючим органам.

Попередній фінансовий контроль здійснюється на етапі

розгляду і прийняття рішень з фінансових питань. Це стосуєть-

ся насамперед процесу визначення обсягу фінансових ресурсів

держави на плановий період та їх основної частини, що акуму-

люється в Державному бюджеті, а також їх розподілу між окре-

мими суспільними потребами та одержувачами державних

фшансових ресурсів.

Попередній фінансовий контроль здійснюється на стадії

розробки і прийняття законів і інших нормативних актів з фінан-

6* 7-461

84 Загальна частина

сових питань. З цією метою здійснюється кваліфікована екс-

пертна оцінка фінансових результатів впровадження того чи

іншого рішення, що може бути прийнятим. При цьому попе-

редній фінансовий контроль на основі глибокого аналізу і розра-

хунків фінансових результатів забезпечує об’єктивність оцінки

доцільності прийняття чи неприйняття відповідного рішення,

має важливе значення для профілактики порушень фінансової

дисципліни і інших фінансових правопорушень.

Попередній фінансовий контроль передує витрачанню

фінансових ресурсів та прийняттю будь-яких рішень з фінан-

сових (і не тільки фінансових!) питань. Він сприяє вибору най-

доцільніших рішень, що забезпечують поряд з найбільшою ефек-

тивністю використання фінансових ресурсів в оптимальну зба-

лансованість вартісних і натурально-речових пропорцій і

показників економічного і соціального розвитку суспільства.

З цією метою перевіряються документи, шо повинні бути після

цього затверджені і стати основою для наступної діяльності —

проекти бюджетів, фінансових планів і кошторисів, кредитні і

касові заявки і т.д. Як правило, попередній фінансовий конт-

роль завжди здійснюється вищими органами законодавчої вла-

ди. Хоч об’єктивно він мав би здійснюватись постійно всіма

суб’єктами фінансових правовідносин.

Поточний фінансовий контроль — це контроль за безпосе-

редньою оперативною фінансовою діяльністю, інакше кажучи

— за власне фінансовим процесом. Він полягає в систематичній

перевірці дотримання фінансової дисципліни, тобто дотримання

вимог фінансових норм і нормативів, насамперед — неухиль-

ного дотримання встановлених показників з обов’язкових пла-

тежів до бюджету і державних позабюджетних фондів. Цей вид

фінансового контролю справляє найбільший вплив на процес

формування і використання фінансових ресурсів у всіх струк-

турах суспільного виробництва. Як правило, він здійснюється

органами безпосереднього управління фінансовою діяльністю.

Хоч й у цьому виді контролю задіяні усі суб’єкти фінансових

правовідносин.

Наступний фінансовий контроль — це контроль за фінан-

совими результатами діяльності. Він проводиться після здійснен-

ня фінансових операцій (виконання фінансових зобов’язань

перед державою, одержання і використання грошових коштів

від держави на виплату заробітної плати працівникам бюджет-

Главо 4. Правові основи фінансового контролю в Україні

ної сфери та ін.) і, як правило, після завершення певних етапів

діяльності з метою з’ясування її ефективності. Наступний фінан-

ї> совий контроль — це база для аналізу й оцінки не лише ефек-

тивності використання фінансових ресурсів, але й ефективності

організації фінансової роботи, застосування контрольних фінан-

сових норм і нормативів в цілому. Однаково активну участь в

цьому виді фінансового контролю беруть усі суб’єкти фінансо-

во-правових відносин, з тією лише різницею, що кожен з них

здійснює наступний фінансовий контроль на своєму рівні та

в межах наданої йому державою компетенції.

Всі названі види фінансового контролю здійснюються без-

посередньо фінансовими працівниками структур, що займаються

виробничо-господарською та фінансовою діяльністю, а також

власниками фінансових ресурсів. Значення і роль усіх видів

фінансового контролю при цьому не змінюються, лише обме-

жується сфера застосування його — підприємством, установою,

організацією, фірмою і т.д. Особливістю є й те, що головний

, акцент при цьому робиться не на перевірку дотримання фінан-

сової дисципліни, хоч це не випускається з поля зору зовсім, а

на оборотність фінансових ресурсів, тобто ефективність їх ви-

користання та відображення цього в обліку і звітності.

На підставі інших критеріїв виділяють обов’язковий та ініціа-

тивний фінансовий контроль. Обов’язковий здійснюється:

а) в силу вимог нормативних актів (наприклад, контроль Ра-

хункової палати Верховної Ради України за виконанням бюд-

жету по підсумках року, що завершився) і б) за рішенням ком-

петентних органів держави (наприклад, податкової адмініст-

рації з метою з’ясування повноти виконання платниками

податків їх фінансових обов’язків перед державою), прокурату-

ри (з метою з’ясування дотримання законності в країні), суду

(з метою встановлення істини в ході розгляду конкретної судо-

вої справи) і т.д. Ініціативний фінансовий контроль здійснюється

на підставі власних рішень господарюючих суб’єктів.

Застосовуються й інші підстави класифікації видів фінан-

сового контролю, наприклад за суб’єктним складом органів,

що здійснюють фінансовий контроль. В цьому випадку фінан-

совий контроль поділяється на наступні види: 1) фінансовий

контроль органів законодавчої влади і місцевого самовряду-

вання; 2) фінансовий контроль Президента України; 3) фінан-

совий контроль органів виконавчої влади загальної компетенції;

Загальна частина

4) фінансовий контроль органів виконавчої влади спеціальної

компетенції; 5) фінансовий контроль фінансово-кредитних

органів; 6) відомчий фінансовий контроль; 7) внутрішньогос-

подарський фінансовий контроль; 8) громадський фінансовий

контроль; 9) аудиторський фінансовий контроль.

Фінансовий контроль здійснюється різними методами. Під

методом фінансового контролю розуміють засоби, прийоми і спо-

соби його здійснення. Вони дуже різноманітні і обираються не

довільно, а в залежності від сукупності факторів, насамперед

від: 1) суб’єкта контролю. Тут особливу роль відіграє правовий

статус і особливості форм діяльності органа, що здійснює кон-

троль; 2) від об’єкта контролю, 3) від мети і завдань, що стоять

перед суб’єктом контролю; 4) від підстав виникнення контрольних

правовідносин та ряду інших обставин.

Найчастіше застосовуються наступні методи фінансового

контролю — ревізії, перевірки (документації, стану обліку і

звітності, повноти виконання фінансових зобов’язань і т.д.),

заслуховування доповідей, інформацій посадових осіб про фінан-

сову діяльність на сесіях органів місцевого самоврядування,

засіданнях органів державної виконавчої влади, інвентаризації

і інші. Їх проведення, як правило, планується. Також можуть

здійснюватись вони і поза планом, у зв’язку з необхідністю, що

об’єктивно виникла.

Всі методи фінансового контролю конкретизуються в мето-

диках — тобто в технології (правилах) проведення контролю

різними суб’єктами відповідних об’єктів. Методика вказує кон-

кретні прийоми і засоби дій, орієнтує, як саме і в якій по-

слідовності починати, здійснювати і закінчувати перевірку. Для

всіх найчастіше вживаних методів фінансового контролю існу-

ють випробувані на практиці методики. Вони розроблені з вра-

хуванням форм власності, організаційної структури, інших

істотніх відмінностей об’єктів, що контролюються.

В Україні у наш час основними методами фінансового кон-

тролю є ревізії й перевірки. Зміст цих методів визначено зако-

нодавцем. Зокрема, в статті 2 Закону України «Про державну

контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26 січня 1993 року

встановлено:

«Ревізія — це метод документального контролю за фінансо-

во-господарською діяльністю підприємства, установи, органі-

зації, дотриманням законодавства з фінансових питань, досто-

Глава 4. Правові основи фінансового контролю в Україні 87

вірністю обліку і звітності, спосіб документального розкриття

недоліків, розтрат, привласнень і крадіжок коштів і матеріаль-

них цінностей, попередження фінансових зловживань. За ре-

зультатами ревізії складається акт.

Перевірка — це обстеження і вивчення окремих ділянок

фінансово-господарської діяльності підприємств, установ, орга-

нізацій чи їх підрозділів. Результати перевірки оформлюються

довідкою чи доповідною запискою».

Ревізія — це найглибше і найвсебічніше обстеження фінан-

сово-господарської діяльності підприємства, установи, органі-

зації з метою з’ясування її доцільності та законності. Ревізії

здійснюють практично всі суб’єкти, шо контролюють фінансо-

ву діяльність. Їх підставою є, як правило, завчасно складений

план заходів фінансового контролю суб’єкта, шо цей контроль

здійснює. Проте нерідко зустрічаються й позапланові ревізії,

що здійснюються за вимогою компетентних органів у зв’язку з

обставинами, що раніше не були передбачені. Позапланові ревізії

відзначаються раптовим характером і здійснюються з метою

з’ясування окремих питань. Найчастіше позапланові ревізії

призначаються правоохоронними органами.

За змістом ревізії поділяються на фактичні і документальні.

В ході фактичної ревізії перевіряється вся сукупність сторін

фінансової діяльності об’єкта перевірки. Ревізори організову-

ють інвентаризацію матеріальних цінностей, перевіряють стан

матеріальних і речових складів, підраховують, зважують і вимі-

ряють товарно-матеріальні цінності, що перебувають на скла-

дах і в процесі виробництва, перевіряють наявність грошей,

цінних паперів, документи тощо. Документальні ревізії вклю-

чають в себе лише перевірку різних фінансових документів, в

тому часлі рахунків, платіжних відомостей, ордерів, чеків, звітів,

кошторисів і т.д. В ході їх здійснення з’ясовується наявність

необхідних фінансових документів, якість їх оформлення,

ступінь надійності їх обліку і зберігання. На підставі аналізу

фінансових документів визначається законність і доцільність

витрачання коштів. ”

За критерієм періоду діяііьності, який обслідується, ревізії

поділяються на вибіркові і фронтальні. Вибіркова (часткова) ре-

візія є перевіркою фінансової діяльності за якийсь певний про-

міжок часу. При фронтальній (повній) ревізії перевіряється вся

фінансова діяльність підконтрольного об’єкта за якісно цільний

Загальна частина

період часу, наприклад за період з моменту одержання до по-

вного використання бюджетних коштів університетом в яко-

мусь конкретному році чи за декілька років підряд.

Повні ревізії, як правило, охоплюють всі сторони фінансо-

во-господарської діяльності об’єкта перевірки: стан зберігання

грошових коштів і матеріальних цінностей; відповідність їх на-

явності даним бухгалтерського обліку; відповідність фактичних

витрат бухгалтерським документам; своєчасність і правильність

проведення інвентаризації товарно-матеріальних цінностей,

розрахунків з підприємствами, установами, організаціями; пра-

вильність використання грошових коштів і матеріальних цінно-

стей; виконання фінансових і господарських планів і т.д.

За критерієм об’єкту діяльності, що перевіряється, ревізії

поділяються на комплексні, за яких перевіряється фінансова

діяльність обраного об’єкта в різних сферах і, як правило, в

них беруть участь ревізори одночасно декількох перевіряючих

органів, а також на тематичні ревізії, які зводяться до обсліду-

вання будь-якої однієї сфери фінансової діяльності (наприк-

лад, правильності сплати податків та інших обов’язкових пла-

тежів в бюджет та позабюджетні державні централізовані фонди).

Кожна ревізія повинна бути добре підготовлена. Для її

здійснення призначається склад ревізійної комісії, виробляєть-

ся програма проведення ревізії, вивчається необхідне законо-

давство та інші нормативні акти, члени комісії знайомляться з

висновками попередньої ревізії. Про проведення ревізії інфор-

мується керівник об’єкта перевірки. Строк ревізії, як правило,

не повинен перевищувати ЗО днів.

Ревізії фінансово-господарської діяльності бюджетних ус-

танов здійснюються не рідше одного разу у два роки, а в сфері

матеріального виробництва— нерідше разу на рік.

Результати ревізії оформляються актом ревізії — докумен-

том, що має важливе юридичне значення. Цей акт підписуєть-

ся керівником ревізійної групи, а також керівником і головним

бухгалтером об’єкта перевірки. За наявності заперечень чи зау-

важень по акту ревізії керівник і головний бухгалтер об’єкта,

перевірки додають до акту ревізії свої зауваження і заперечен-

ня. В акті ревізії вказується мета ревізії, основні результати

перевірки, виявлені факти порушень фінансової дисципліни, а

також причини, що зумовили дані порушення та особи, які їх

вчинили, пропонуються заходи по ліквідації виявлених пору-

[лава 4. Правові основи фінансового контролю * Україні

89

шень та міри відповідальності винуватих посадових осіб. В акті

ревізії фіксується лише те, що фактично встановлено, при цьо-

.му кожне положення повинно бути достатньо аргументованим.

Акт ревізії передається особі (юридичній чи фізичній), яка

призначила ревізію, а також у відповідні — по лінії прямих

функціональних зв’язків суб’єкта та об’єкта перевірки — фінан-

сові органи.

При необхідності може бути складений проміжний акт

ревізії. Він також передається керівнику, що призначив реві-

зію, для безвідкладного реагування. Найчастіше це здійснюється

при виявленні зловживань чи інших порушень, за які передба-

чена кримінальна відповідальність винуватців, а також пору-

шень, сліди яких можуть бути ліквідовані, наприклад недоста-

ча грошей в касі.

; Під час здійснення ревізії ревізор має право: перевіряти всі

^необхідні документи, а при виявленні підробок в документах

,або фіктивних документів вилучати їх; проводити контрольні

.заміри виконуваних робіт; вимагати проведення інвентаризації

-.тфондів товарно-матеріальних цінностей, грошових коштів; опе-

чатувати каси й інші приміщення; вимагати довідки і копії до-

^Кументів у осіб, підприємств, установ, організацій, пов’язаних

з фінансово-господарськими операціями об’єктів, що перевіря-

;ються; проводити зустрічні перевірки, тобто встановлювати

.. відповідність документів і даних об’єкта перевірки з докумен-

тами і даними, що належать тим підприємствам, установам,

організаціям, від яких одержані чи яким видані грошові кошти

і матеріальні цінності; залучати спеціалістів для визначення

кількості і якості продукції, послуг, виконаних робіт, перевірки

фактичних затрат сировини і матеріалів.

Висновки ревізії підлягають розгляду у двохтижневий строк

керівником, що призначив ревізію. На їх підставі визначаються

заходи по усуненню виявлених порушень фінансової дисциплі-

ни, відшкодуванню завданої матеріальної шкоди; розробляються

пропозиції по попередженню в майбутньому порушень фінан-

сової дисципліни; винуватці притягуються до відповідальності.

Керівник установи, що призначила ревізію, зобов’язаний за-

безпечити контроль за виконанням рішень, ухвалених на підставі

результатів ревізії.

Посадові особи, з вини яких допущені порушення фінан-

сової дисципліни, про що вказується в акті ревізії, можуть бути

притягнуті до матеріальної, дисциплінарної чи кримінальної

Глава 4. Правові основи фінансового контролю в Україні
91

Загальна частина

90

дів відповідальності

відповідальності, а також до декількох в»,сциплінарної або до

одночасно, наприклад, до матеріальної і дї

матеріальної і кримінальної- ,олю здійснюється з

Перевірка як метод фінансового контйяльності на підставі

окремих питань фінансово-господарської Її В ході її проведен-

звітних, балансових! розходних документі.си.ипліни та наміча-

ня видаляються порушення фінансової д^аслідків.

ються заходи по усуненню їх негативних Методів фінансового

Поряд з ревізіями і перевірками до . України обстежен-

контролю належать за фінансовим правої

ля, інспекції, спостереження, рляє окремі сторони

Обстеження, як і перевірка, також охсілц, але на відміну від

діяльності підприємств, установ, організаі,іу колу показників і

перевірки проводиться по значно ширшо/уб’єктів, перспекти-

виявляє фінансовий стан господарюючих ‘(й переорієнтації ви-

ви їх розвитку, необхідність реорганізації ^оються опитування,

робництва. В ході обстежень часто здійснятись за приписом

анкетування. Обстеження може здійсніс^ж насамперед пере-

законодавчих або виконавчих органів і таї^ої дисципліни.

слідує мету виявлення порушень фінансо’^сів, підприємств на

Інспекції — це перевірки стану фінаї’єктами — представ-

місцях, що періодично здійснюються суб^ганів. Вони, як пра-

никами держави в цілому чи її окремих оі^йомлення зі станом

вило, проводяться з метою загального озі^.рактичної допомоги.

справ на місцях та надання оперативної ї’^ансового контролю,

Спостереження — це такий метод фУ,ізнайомлення із ста-

який зводиться переважно до загального даови, підприємства,

ном фінансової діяльності бюджетної уст^и і спеціальним. Як

відомства. Спостереження буває загальні застосування інших

правило, спостереженню передує в часі

методів фінансового контролю.

ивого контролю

§ 3. Організація та органи фінансі . . ^ . .

, вирішальній мірі за-

Ефективність фінансового контролю розподілу ролей, ком-

лежить від правильної його організації та (й цій справі уже існує

петенції суб’єктів фінансового контролю, органів, які здійсню-

значний досвід. Він переконує, що систем^ивно, не може буду-

ють фінансовий контроль, аби діяти ефеїй.ювлюється об’єктив

ватись довільно, аби як. Вона неминуче зУщ.

ними причинами і суспільними традиціяі’

Фінансовий контроль є логічним продовженням і завер-

шенням державного управління фінансами. Тому в країнах з

розвинутими громадянським суспільством і ринковою економі-

кою не придумують довільно яку б то не було систему органів

фінансового контролю — вона все одно виявилася б нежиттєз-

датною — а застосовують до завдань фінансового контролю

систему органів державного управління фінансами, яка уже

склалася в країні давно. Ця система лише доповнюється окре-

мими специфічними елементами і в загальних рисах має на-

ступний вигляд: загальнодержавний фінансовий контроль; відом-

чий фінансовий контроль; аудит.

Функції державного фінансового контролю, як правило,

розподіляються в них між вищими органами державної влади

одночасно із закладами управління фінансовою та кредитно-

грошовою системою. Конкретні форми розподілу зумовлюють-

ся особливостями політичної системи держави. При цьому обо-

в’язково враховується принцип розподілу та врівноваження влад.

-ї На найвищому рівні державного фінансового контролю

основні контролюючі функції покладаються на парламенти чи

відповідні їх органи. Ними, як правило, створюються спеціальні

комітети чи комісії з питань фінансів, бюджету, податків і інших

питань фінансової політики, на які покладаються обов’язки

контролю за дотриманням норм фінансового законодавства, за

реалізацією фінансової політики органами виконавчої влади і

головним інструментом її реалізації — державним бюджетом.

У федеративних державах парламент здійснює контроль і за дот-

риманням норм фінансового законодавства всіма членами фе-

дерації. Фінансовий контроль парламенту насамперед здійс-

нюється в ході розгляду і затвердження проекту державного

бюджету на черговий рік і звіту уряду про його виконання, а

також в ході спеціальних парламентських слухань найпринци-

повіших, найгостріших і найскладніших питань фінансової по-

літики держави, в ході обговорення і прийняття фінансового

законодавства, в ряді інших випадків.

Оперативний державний фінансовий контроль здійснюють

міністерство фінансів і інші державні органи, наділені функці-

ями управління фінансами, а також спеціальні відомства дер-

жавного фінансового контролю.

Наприклад, в США чинна система державного фінансово-

го контролю інкорпорована в державно-правову систему як

92

Загальна частина

необхідний елемент державного регулювання балансу повно-

важень законодавчої і виконавчої властей. Взаємодія двох віток

державної влади в цій сфері здійснюється з допомогою як пар-

ламентського контролю за діяльністю міністерств і відомств,

так і адміністративного й фінансового контролю президента за

діяльністю його адміністрації.

Провідними фінансовими контролюючими органами США

є Головне контрольно-фінансове управління, шо відноситься

до вітки законодавчої влади, та Адміністративне- бюджетне уп-

равління, що відноситься до складу адміністрації президента-

Головне контрольно-ревізійне управління США було ство-

рене майже 80 років тому як незалежний від федеральної ад-

міністрації орган з метою контролю за правильністю й ефек-

тивністю використання бюджетних коштів виконавчими орга-

нами, включаючи й міністерство оборони. Закон США про

Головне контрольно-фінансове управління від 1974 р. значно

розширив його повноваження. Тепер до його функцій відно-

сяться, крім усіх попередніх, ще й аналіз федеральних програм

за методом «затрати-результати».

Головне контрольно-ревізійне управління СІЛА має дос-

туп практично до всіх фінансових документів міністерств і

відомств. В його штаті — біля п’яти тисяч співробітників,

більшість з яких працює у Вашингтоні і значно менша частка їх

зійняті в регіональних бюро та зарубіжних представництвах. За

дорученням палат і комісій Конгресу США чи навіть окремих

конгресменів Головне контрольно-ревізійне управління може

здійснювати оцінку результативності державних програм і діяль-

ності федеральних відомств; проводити спеціальні обстеження

і перевірки обгрунтованості цін на продукцію; фінансово-еко-

номічних аспектів контрактів міністерства оборони. Інспекто-

ри Головного контрольно-фінансового управління перевіряють

також діяльність ревізорів виконавчої влади. В окремих випад-

ках перевірки здійснюються в координації із слідчими органа-

ми міністерства юстиції та іншими органами, наділеними відпо-

відними повноваженнями.

У Франції виявлення і попередження бюджетно-фінансо-

вих зловживань покладено на Рахункову палату — одну з най-

старіших державних установ країни. Тут Рахункова палата є по

суті судовою адміністрацією. Законодавець відніс до її компе-

тенції здійснення загального контролю за державними фінан-

Глава 4. Правові основи фінансового контро.’гю в Україні 93

сами. Такого ж роду контроль в комунах, департаментах і регі-

онах за місцевими державними установами здійснюється регі-

ональними рахунковими палатами, створеними у 1982 році.

Рішення цих палат можуть бути оскаржені в Рахункову палату

Франції.

Рахункова палата Франції контролює фінансову діяльність

адміністративних інститутів, виявляє їх помилки і прорахунки,

що завдають шкоди державним фінансам. Зокрема, вона пере-

віряє, як саме використовуються кредити, фонди і цінності,

управління якими доручено державним службам та іншим офі-

ційним юридичним особам, здійснює контроль за різноманіт-

ними установами в сфері соціального забезпечення, рахунками

державних підприємств і їх філій, а також, в окремих випадках,

за приватними юридичними особами з числа тих, що одержу-

ють фінансову допомогу держави.

Органами державного фінансового контролю у Франції є

також Генеральна інспекція фінансів і Генеральна інспекція

адміністрації. Перебуваючи в безпосередньому підпорядкуванні

міністра економіки і фінансів, Генеральна інспекція фінансів

виконує функції контролю на місцях за діяльністю служб

міністерства економіки і фінансів. Вона контролює діяльність

всіх призначених державою бухгалтерів та адміністративної бух-

галтерії вторинних розпорядників кредитів, державних підпри-

ємств, а також тих недержавних органів і підприємств, що пе-

ребувають під фінансовим контролем держави. Ця ж установа

організовує та здійснює дослідження економічних і фінансо-

вих проблем на замовлення державних міністерств і відомств,

а також за власною ініціативою.

Функцією Генеральної інспекції адміністрації є здійснення

вищого контролю за персоналом, службами, установами і орга-

нами, що перебувають в підпорядкуванні міністерства внутрішніх

справ або піл контролем префектів, навіть якщо вони підпада-

ють під контроль ще якогось іншого державного інспектуючо-

го органу. Інспектори Генеральної інспекції адміністрації мо-

жуть одержувати письмові доручення від прем’єр-міністра,

міністра внутрішніх справ та інших зацікавлених міністерств,

що, таким чином, розширює їх компетенцію на персонал, служ-

би, установи й органи, які перебувають в підпорядкуванні інших

міністерств, крім міністерства внутрішніх справ.

94 Загальна частина

У Великобританії функції контролюючого бюджетно-фінан-

сового органу, що виступає від імені парламенту, виконує На-

ціональне контрольно-ревізійне управління. Воно було створе-

не у 1983 році у відповідності зі спеціальним законом замість

департаменту з фінансів і ревізії, що існував до цього. Назва-

ний закон зміцнив загальнофіяансову і оперативно-господарську

незалежність цього органу від уряду і поставив генерального

контролера-ревізора, що очолює його, у більш близькі стосун-

ки з парламентом у порівнянні з попереднім часом. В даний

час генеральний контролер-ревізор є посадовою особою пала-

ти общин.

Державний фінансовий контроль в Російській Федерації

здійснюють Федеральні Збори і їх дві палати — Державна дума

і Рада Федерації. Вищим спеціальним органом державного

фінансового контролю тут є Рахункова палата, яка у своїй діяль-

ності підзвітна Федеральним зборам. Вона проводить експер-

тизу федерального бюджету, федеральних позабюджетних фондів

і законодавчих актів, контролює виконання державного бюд-

жету та використання федеральної власності. Особливо слід

підкреслити те, що Рахункова палата Російської Федерації в

межах завдань, поставлених перед нею законодавцем, органі-

заційно та функціонально незалежна.

Контрольні функції в галузі фінансів виконують також ко-

мітети й комісії, що утворюються Радою Федерації та Держав-

ною Думою в межах їх компетенції. Особлива роль серед них

належить Комітету з бюджету, податків, банків і фінансів, що

здійснює фінансовий контроль в цій галузі в цілому.

У відання Державної Ради Федеральних Зборів Російської

Федерації переданий Контрольно-бюджетний комітет, що існу-

вав раніше у складі Верховної Ради Російської Федерації, на,

1 підставі Закону Російської Федерації «Про основи бюджетного:

устрою і бюджетного процесу». Комітет діє як незалежний від

адміністрації Президента і Уряду Російської Федерації орган.

Крім експертно-аналітичної роботи з фінансових питань, по-

в’язаних з доходами і видатками бюджетних коштів, до компе-

тенції Контрольно-бюджетного комітету відноситься також

проведення фінансового контролю за: виконанням федераль-

ного бюджету; дотриманням законності і підвищенням ефек-

тивності витрачання державних коштів, що виділяються на

Глава 4. Правові основи фінансового контролю в Україні
95.

фінансування бюджетних організацій, сфери матеріального ви-ч

робництва, оборони і правоохоронних органів; формуванням

доходів і видатків від зовнішньоекономічної діяльності; вико-

ристанням позабюджетних фондів.

Контрольно-бюджетний комітет при здійсненні своїх функ-

цій уповноважений проводити фінансові ревізії, перевірки й

обстеження в органах законодавчої і виконавчої влади, закла-

дах, на підприємствах, в державних установах, що діють за ру-

бежом; в інших організаціях, що облуговують зовнішньоеко-

номічні зв’язки і фінансуються з державного бюджету і в Цен-

тральному банку Російської Федерації з питань організації

касового виконання федерального бюджету, регулювання гро-

шово-кредитних відносин і емісії. При цьому Контрольно-бюд-

жетний комітет взаємодіє з іншими комітетами і комісіями

Федеральних Зборів Російської Федерації, з іншими контрольни-

ми органами, з правоохоронними органами, а з питань спільного

відання Російської Федерації і її суб’єктів — з їх органами влади.

Таким чином, досвід інших держав в організації державно-

го фінансового контролю свідчить про те, що цьому аспекту

державної фінансової діяльності приділяється особливо велика

увага. Він розглядається державами як необхідний інструмент

підтримання фінансово-господарського порядку в ринкових

умовах. Нашій вітчизняній практиці ще належить оволодіти

багато чим з того, що вже випробувано цивілізованим світом в

-^сфері державного фінансового контролю.

* ^у’І {“”Система органів державного фінансового контролю в Ук-

раїні перебуває на стадії формування. Хоч основні її елементи

вже склалися і діють, вдосконалюючи свою внутрішню струк-

туру та уточнюючи своє місце в загальнодержавній системі кон-

тролю взагалі. Як і в інших державах, фінансовий контроль в

Україні здійснюється органами законодавчої влади, органами

виконавчої влади, спеціальними органами державного фінан-

сового контролю, а також недержавними спеціалізованими

організаціями.

Верховна Рада України у відповідності зі статтею 85 Кон-

ституції України здійснює фінансовий контроль в ході розгля-

ду проектів та затвердження Державного бюджету України і

звітів про його виконання, на спеціальних парламентських слу-

ханнях Кабінету Міністрів України, що іменуються «днями уря-

ду», в ході експертиз та заслуховувань Програм діяльності уря-

96

Загальна частина

ду, обговорення і прийняття спеціального фінансового законо-

давства, у значній кількості інших форм-.

Парламентський контроль за витрачанням державних фінан-

сових ресурсів органами і установами виконавчої влади здійсню-

ють також всі постійні комітети Верховної Ради України, ко-

жен в своїй сфері. Крім того, у Верховній Раді України є два

спеціалізовані комітети: Комітет з питань бюджету і Комітет з

питань фінансів і банківської діяльності. Вони здійснюють без-

перервний парламентський контроль за станом і рухом дер-

жавних фінансів.

Особливими контрольними повноваженнями наділена Ра-

хункова палата Верховної Ради України. Голова, перший зас-

“тупник, заступник, головні контролери і секретар Рахункової

палати обираються на сесії Верховної Ради України таємним

голосуванням і вважаються обраними на сім років, якщо за це

проголосувало більшість народних депутатів від конституцій-

ного складу Верховної Ради. Повноваження Рахункової палати

поширюються на Верховну Раду України, органи виконавчої

влади, Національний банк України, Антимонопольний комі-

тет, Фонд державного майна і інші органи держави, створені

у відповідності з чинним законодавством України.

Рахункова палата має право контролювати місцеві державні

адміністрації, органи місцевого самоврядування, підприємства,

банки, господарські товариства, спілки, асоціації, незалежно

від форм власності, якщо вони одержують, перераховують, ви-

користовують кошти Державного бюджету України або мають

частку державної власності у їх статутному фонді чи викорис-

товують об’єкти державної власності або управляють ними.

В процесі реалізації завдань, покладених на Рахункову па-

лату, вона забезпечує ^ану систему контролю за виконанням

бюджету і позабюджетних фондів, що передбачає організацію і

здійснення оперативного контролю за виконанням бюджету

поточного року.

1 В даному й інших випадках з метою уникнення повторень ми не подаємо

розгорнутої характеристики компетенції та змісту діяльності тих органів
дер-

жавного фінансового контролю, чиї функції і компетенція уже викладені в

§ 2 глави 1 «Органи управління державними фінансами». В цій главі дана

розгорнута характеристика лише тим органам контролю за державними фінан-

сами, чия діяльність носить переважно або тільки контролюючий характер.

Глава 4. Правові основи фінансового контролю в Україні

97

Рахункова палата має право проведення комплексних ревізій

і тематичних превірок, аналізувати та з’ясовувати причини пору-

я шень бюджетної дисципліни, готувати на Верховну Раду України

пропозиції по їх усуненню та вдосконаленню бюджетного за-

конодавства. В межах регламенту Рахункової палати головні

контролери — керівники департаментів самостійно вирішують

усі питання організації своєї діяльності і несуть повну відпові-

дальність за результати своєї роботи.

с! Контрольні функції Президента України в сфері фінансо-

вої діяльності випливають з його статусу як глави держави і

глави виконавчої влади в Україні. Президент України безпосе-

редньо здійснює свої контрольні функції, наприклад коли він

підписує закони України про регулювання фінансової діяль-

ності. Водночас необхідно відзначити, що президентська вітка

державного контролю за фінансами в Україні ще остаточно не

сформувалась.

Зокрема, 20 липня 1995 року Президент України підписав

Указ «Про національний аудиторський комітет України». Він

створений при Президенті України. Основне призначення цього

комітету полягає в аналізі ефективності, економічності і пра-

вильності використання державних фінансових ресурсів. Ко-

мітет перевіряє головним чином рух бюджетних коштів на най-

вищому рівні — Кабінету Міністрів України, окремих міністерств

і відомств. В необхідних випадках контроль Національного ауди-

торського комітету України проводиться включно до первин-

них ланок бюджетних установ і закладів.

В організаційному плані Комітет складається з декількох

функціонально незалежних один від одного департаментів. Зок-

рема, перший департамент Комітету створено на базі Конт-

рольно-ревізійного управління Міністерства фінансів. Другим

департаментом повинен стати департамент аналізу. До речі,

нічого подібного в Україні до цього часу немає. Цей департа-

мент покликаний займатись аналізом законів, постанов, міждер-

жавних угод. Причому передбачено піддавати такому’ аналізу

як уже прийняті нормативні акти, так і проекти законів і по-

станов. Наприклад, цей Департамент зобов’язаний робити зак-

лючення, які наслідки потягне за собою укладення тих або інших

міждержавних угод. Тобто, образно кажучи, Департамент ана-

лізу є свого роду внутрішньою «фінансовою прокуратурою».

7.7-461

Загальна частина

; Ще одним структурним підрозділом Національного ауди-

торського комітету України є департамент аудиту і фінансових

розслідувань. Він не має вертикальної структури. Його основ-

не завдання — проведення аудиторських перевірок всіх без вик-

лючення міністерств і відомств. Це особливо важливо для пар-

ламенту і глави держави у випадку, коли виникає питання про

підтвердження правильності витрачання бюджетних коштів.

Адже в цивілізованих державах завжди до документа Міністер-

ства фінансів про витрачання бюджетних коштів обов’язково

додається довідка Національного аудиторського комітету краї-

ни, що підтверджує правильність чи неправильність витрачан-

ня цих коштів. Крім того, в пакеті з цими документами, як

правило, іде довідка про достовірність балансових рахунків

міністерств і відомств.

}• Кабінет Міністрів України здійснює контроль за держав-

ними фінансами в ході: безпосередньої практичної реалізації

фінансової політики України, державної політики в галузі ціно-

утворення і оплати праці, складання і виконання Державного

бюджету України і звіту про його виконання, здійснення за-

гальнодержавних і міждержавних економічних програм, ство-

рення і керівництва діяльністю різних фондів і т.д. Вся щоден-

на діяльність Кабінету Міністрів України нерозривно пов’я-

зана з управлінням державними фінансами, а, значить —

і з контролем за їх найбільш раціональним витрачанням.

В межах своїх повноважень здійснюють відомчий держав-

ний контроль за фінансами міністерства і відомства загальної

компетенції з точки зору управління державними фінансовими

ресурсами. Наприклад, Міністерство освіти України не рідше „

одного разу в рік перевіряє звіт університету про витрачання; |

виділених йому на рік бюджетних ресурсів, а також зароблених

університетом в ході своєї діяльності позабюджетних коштів. ,

^ ^На місцях фінансовий контроль здійснюється Верховною

^адою і Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, інши-

ми регіональними і місцевими органами самоврядування при ‘

розгляді проектів і затвердженні відповідних бюджетів і звітів

про їх виконання, при внесенні в ці бюджети змін і корективів

в ході їх виконання, при заслуховуванні інформацій і звітів голів

постійних комісій про витрачання бюджетних ресурсів, керів-

ників інших органів з питань фінансової діяльності.

^ Особлива роль в здійсненні державного фінансового конт-

ролю належить спеціалізованим органам державної виконавчої

Глава 4. Примі основи фінансового контролю в Україні
99

влади по управлінню фінансами, для яких сама фінансова

“діяльність є основною. Як уже відзначалося вище, ці органи

^створені спеціально для здійснення фінансового управління і

складають собою внутрішньо єдину підсистему фінансово-кре-

дитних органів.

Ця підсистема органів очолюється Міністерством фінансів

України. До неї входять також Міністерство фінансів Автоном-”

ної Республіки Крим, фінансові управління обласних. Київсь-

кої і Севастопольської міських державних адміністрацій, фінан-

сові відділи районних, районних в містах Києві і Севастополі

державних адміністрацій. Вони діють на підставі відповідних

Положень про них.

Міністерство фінансів України є центральним спеціалізо-

ваним органом державної виконавчої влади по управлінню

фінансами, а значить — і по контролю за рухом та витрачан-

ням державних фінансових ресурсів. Воно здійснює контроль,

за виконанням державного бюджету, за дотриманням устано-

вами Національного банку і комерційних банків правил касо-,

вого виконання державного бюджету по доходах. Крім цього,

Міністерство фінансів України встановлює порядок ведення

бухгалтерського обліку і складення звітності про виконання

Державного і місцевих бюджетів, кошторисів витрат бюджет-

них установ, встановлює форми обліку і звітності з касового

виконання бюджетів.

Міністерство фінансів України також здійснює контроль за

випуском і обігом цінних паперів, веде загальний реєстр ви-

пуску цінних паперів в Україні, видає дозволи на здійснення

діяльності по випуску і обігу цінних паперів. Міністерство

фінансів контролює також зберігання і ефективність викорис-

тання закріпленого за підприємствами, установами і організа4;

ціями державного майна. ,,

Регіональні і місцеві фінансові органи контролюють вико-

ристання коштів, виділених з вищестоячих бюджетів, ефек-‘

тивність використання коштів, виділених з позабюджетних

фондів місцевих органів самоуправління, контролюють дотри-

мання вимог законодавства про використання коштів, виділе-

них на оплату праці, утримання легкових автомобілів і служ^

бові відрядження; перевіряють правильність проведення вип-

лат і компенсацій за рахунок державного і місцевого бюджетів.

7*7-461

ию

Загальна частина

.(,’ В системі Міністерства фінансів України є також спеціальні

контрольні служби: Державне казначейство України- і Держав-

Ца контрольно-ревізійна служба в Україні.

Державна Контрольно-ревізійна служба в Україні створена

у відповідності із Законом України «Про державну контрольно-

ревізійну службу в Україні» від 26 січня 1993 року і є системою

Органів державної виконавчої влади. Щоб уявити міру впливу

її на державну фінансову систему, достатньо сказати, що в

Україні в даний час в Контрольно-ревізійній службі працює

біля 14 тис. чоловік, абсолютна більшість з яких — біля 13700

чоловік — здійснюють свою діяльність безпосередньо на місцях.

Державна Контрольно-ревізійна служба в Україні складаєть-

ся з Головного контрольно-ревізійного управління і контрольно-

ревізійних управлінь в Автономній Республіці Крим. містах

Києві і Севастополі, контрольно-ревізійних відділень і груп в

районах, містах і районах в містах. Державна Контрольно-реві-

зійна служба в Україні в своїй діяльності керується Конститу-

цією України, Законом України «Про державну контрольно-

ревізійну службу в Україні» і іншими законами України, поста-

новами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями

Президента України, декретами, постановами і розпоряджен-

нями Кабінету Міністрів України, Положенням про державну

контрольно-ревізійну службу в Україні від 5 липня 1993 року та

наказами міністра фінансів.

Головним завданням Контрольно-ревізійної служби в Ук-

раїні є здійснення державного контролю за використанням

коштів і матеріальних цінностей, їх зберіганням, станом і дос-

товірністю бухгалтерського обліку і звітності в міністерствах,

відомствах, державних комітетах, фондах, бюджетних устано-

вах, а також на підприємствах і в організаціях, які одержують

кошти з бюджетів всіх рівнів чи державних валютних фондів.

Витрати на утримання Державної контрольно-ревізійної

служби визначаються Кабінетом Міністрів України та фінансу-

ються з Державного бюджету.

Головне управління Контрольно-ревізійної служби очолює

заступник міністра фінансів — начальник Головного управлін-

ня Контрольно-ревізійної служби, який призначається Кабіне-

том Міністрів України на пропозицію міністра фінансів України.

Його повноваження в сфері контролю за державними фінансами детально

викладено в § 2 глави 1 «Органи управління державними фінансами».

Глава 4. Правові осями фінансового контролю в Україні

101

Контрольно-ревізійне управління в Автономній Республіці

Крим, областях, містах Києві і Севастополі очолюють началь-

* ники, які призначаються начальником Головного управління

Контрольно-ревізійної служби за погодженням з урядом Авто-

номної Республіки Крим, обласними. Київською і Севастополь-

скою міськими державними адміністраціями. Начальники кон-

трольно-ревізійних відділень і груп в районах, містах і районах

в містах призначаються начальниками вищестоячих територі-

альних органів державної контрольно-ревізійної служби за по-

годженням їх кандидатур з начальником Головного управління

Контрольно-ревізійної служби.

З метою скоординованого розв’язання питань, віднесених

законодавцем до компетенції Державної контрольно-ревізій-

ної служби, обговорення найважливіших завдань її діяльності в

Головному управлінні Державної контрольно-ревізійної служби

утворюється колегія в складі начальника Головного управління

(голова колегії), його заступників і інших керівників Держав-

ної контрольно-ревізійної служби. Члени колегії Державної

контрольно-ревізійної служби затверджуються наказом міністра

фінансів. Рішення колегії втілюються в життя, як правило, на-

казами начальника Головного управління Державної Конт-

рольно-ревізійної служби.

Головне управління Державної контрольно-ревізійної служ-

би, контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці

Крим, областях, містах Києві і Севастополі є юридичними осо-

бами, мають самостійні кошториси, розрахункові та інші рахунки

в банках, печатку із зображенням Державного гербу України і

своїм найменуванням. Вони здійснюють головним чином на-

ступні функції:

— організовують роботу контрольно-ревізійних підрозділів

в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі по

проведенню ревізій і перевірок, обговорюють підсумки доку-

ментальних ревізій і перевірок і у випадках, передбачених чин-

ним законодавством, інформують про них органи законодавчої

і виконавчої влади;

— здійснюють ревізії і перевірки фінансової діяльності, стану

зберігання коштів і матеріальних цінностей, достовірності об-

ліку і звітності в міністерствах, відомствах, державних коміте-

тах і інших органах державної виконавчої влади, в державних

102

ч. Загальна частина

фондах, в бюджетних установах, а також на підприємствах і в

організаціях, які одержують кошти з Державного бюджету місце-

вих бюджетів або державних валютних фондів;

— перевіряють правильність використання державних коштів

на утримання місцевих органів державної виконавчої влади,

установ і організацій, шо діють за кордоном і фінансуються за

рахунок державного бюджету;

— проводять ревізії і перевірки повноти оподаткування» пра-

вильності збереження і витрачання валютних коштів;

— здійснюють контроль за усуненням недоліків і порушень

виявлених попередніми ревізіями і перевірками;

— розробляють інструктивні та інші нормативні акти про

проведення ревізій і перевірок;

— здійснюють методичне керівництво і контроль за діяль-

ністю підпорядкованих контрольно-ревізійних підрозділів, уза-

гальнюють досвід проведення ревізій і перевірок і розповсюд-

жують його серед контрольно-ревізійних служб, розробляють

пропозиції по вдосконаленню контролю.

Органи контрольно-ревізійної служби розглядають листи,

заяви і скарги громадян про факти порушення законодавства з

фінансових питань. Звернення, в яких повідомляється про кра-

діжки, розтрати, недостачі, інші серйозні правопорушення,

негайно передаються ними правоохоронним органам для опе-

ративного прийняття рішень у відповідності з чинним законо-

давством.

Контрольно-ревізійні відділення і групи в районах, містах

і районах в містах виконують в основному такі ж функції.

З метою успішного здійснення своїх функцій Головне кон-

трольно-ревізійне управління України, контрольно-ревізійне

управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах

Києві і Севастополі, контрольно-ревізійні відділення і групи

в районах, містах і районах в містах наділені правом:

— проводити ревізії і перевіряти в міністерствах, держав-

них комітетах і інших органах державної виконавчої влади, дер- ; ^

хавних фондах, на підприємствах, в установах і організаціях і1 ‘

грошові і бухгалтерські документи, звіти, кошториси і інші до- її

кументи, що підтверджують надходження і витрачання коштів ;’

і матеріальних цінностей, здійснювати перевірку фактичної’ і

наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини,,;

матеріалів, готової продукції, устаткування тощо);

Глава 4. Правові основи фінансового контролю в Україні 103

— вільно входити в склади, сховища, виробничі й інші при-

міщення з метою їх обстеження і з’ясування питань, пов’яза-

них з ревізією чи перевіркою. Призупиняти на розрахункових

та інших рахунках в банках та інших фінансово-кредитних ус-

тановах операції у випадках, коли керівництво об’єкта ревізії

чи перевірки перешкоджає працівнику державної контрольно-

ревізійної служби виконувати свої обов’язки;

— залучати на договірних началах кваліфікованих фахівців

відповідних міністерств, державних комітетів, інших органів

державної виконавчої влади, державних фондів, підприємств,

установ і організацій для проведення контрольних обмірів буді-

вельних, монтажних, ремонтних та інших робіт, контрольних

запусків сировини і матеріалів у виробництво, контрольних

аналізів сировини, матеріалів і готової продукції, інших пере-

вірок з оплатою за рахунок спеціально передбачених на такі

цілі коштів;

— вимагати від керівників об’єктів ревізії чи перевірки про-

ведення інвентаризації основних фондів, товарно-матеріальних

цінностей, грошових коштів і розрахунків, а в необхідних ви-

падках опечатувати каси і касові приміщення, склади, архіви, а

при виявленні підробок, інших зловживань вилучати необхідні

документи на строк до завершення ревізії чи перевірки, скла-

даючи при ЦЬОМУ’ акт вилучення і копії чи реєстри вилучених

документів;

— одержувати від Національного банку України і його ус-

танов, комерційних банків і інших кредитних установ необхідні

відомості, копії документів, довідки про банківські операції і

залишки коштів на рахунок об’єктів ревізії та перевірок, а від

інших підприємств та організацій, в тому числі недержавної

форми власності — довідки і копії документів про операції і роз-

рахунки з об’єктами, що ревізуються або перевіряються;

— одержувати від службовців і матеріально відповідальних

осіб об’єктів ревізій та перевірок письмові пояснення з питань,’

що виникають в ході ревізій і перевірок;

— пред’являти посадовим особам і іншим службовцям

об’єктів ревізій та перевірок вимоги про усунення виявлених

порушень законодавства з питань зберігання і використання

державної власності і фінансів, перераховувати до бюджету

виявлені ревізіями чи перевірками приховані або занижені ва-

лютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами

104 Загальна частина

питання про призупинення бюджетного фінансування і креди-

тування у випадках, коли одержані підприємством, установою

чи організацією кошти і позики використовуються з порушен-

ням чинного законодавства;

— вилучати в дохід держави кошти, одержані міністерства-

ми, відомствами, державними комітетами і фондами, підприє-

мствами, установами і організаціями за незаконними угодами,

без передбачених законом підстав і з порушенням чинного за-

конодавства;

— у випадках, передбачених законодавством, накладати на

Керівників та інших службовців підприємств, установ і органі-

зацій адміністративні стягнення;

— застосовувати до підприємств, установ, організацій та

інших суб’єктів підприємницької діяльності фінансові санкції,

передбачені пунктом 7 статті 11 Закону України «Про держав-

ну податкову службу в Україні».

Державна контрольно-ревізійна служба в ході виконання

Покладених на неї функцій взаємодіє з центральними органа-

ми державної виконавчої влади і правоохоронними органами

України, органами Автономної Республіки Крим, місцевими

державними адміністраціями, органами місцевого самовряду-

вання, а також з відповідними органами інших держав.

Службовці Державної контрольно-ревізійної служби Украї-

ни є представниками органів державної виконавчої влади, їх

законні вимоги обов’язкові для виконання службовцями об’єктів

ревізій та перевірок.

Рішення Головного управління Контрольно-ревізійної служ-

би України у питаннях його статутної діяльності, прийняті в

рамках його компетенції, обов’язкові для виконання централь-

ними і місцевими органами державної виконавчої влади та орга-

нами місцевого самоврядування, а також підприємствами, ус-

тановами і організаціями незалежно від форм їх власності.

V До спеціальних органів державного фінансового контролю

належить також Державна пробірна палата України та підпо-

рядковані їй державні міжобласні інспекції, а також постійні

контролери на підприємствах по виробництву дорогоцінних

металів і обробці алмазів. Їх завданням є здійснення контролю

за випробуванням, виробництвом, використанням, оборотом,

обліком і зберіганням дорогоцінних металів і дорогоцінного

каміння, виконання операцій із цими цінностями. Пробірному

Глава 4. Правові основи фінансового контролю в Україні 105

нагляду підлягають всі суб’єкти підприємництва, незалежно від

форм власності, а також громадяни-підприємці, що здійсню-

;ють вищезазначені види діяльності.

Органи державного пробірного нагляду здійснюють випро-

бування, контрольний аналіз та клеймування ювелірних і інших

побутових виробів з дорогоцінних металів, як вироблених в

Україні, так і ввезених з-за кордону для продажі; роблять арбіт-

ражний контрольний аналіз для визначення вмісту дорогоцін-

них металів, реєструють підприємства, установи і організації,

а також громадян-підприємців, що здійснюють операції з до-

рогоцінним камінням, виконують інші функції.

Службовці органів державного пробірного нагляду наділені

правом проводити ревізії і перевірки на відповідних об’єктах,

вимагати необхідні документи і матеріали, брати пояснення,

проводити огляд приміщень, вилучати необхідні матеріали, ро-

бити приписи для усунення порушень, розглядати справи про

адміністративні правопорушення. Вони зобов’язнаі передавати

матеріали про правопорушення, що мають ознаки злочинів,

правоохоронним органам.

Начальник Державної пробірної палати і начальники дер-

жавних міжобласних інспекцій мають право накладати на осіб,

“що вчинили адміністративні правопорушення, штрафи. Поста-

нова про накладення ними штрафу передається в державну

податкову інспекцію, яка стягує штраф в безспірному порядку

‘у випадку відмови порушника виконати припис добровільно.

”,1 Значно поліпшити роботу органів та окремих службовців

‘Державної пробірної палати України допомогло прийняття За-

“кону України «Про визначення розміру збитків, завданих під-

приємству, установі, організації крадіжкою, знищенням (псу-

ванням), недостачею чи втратою дорогоцінних металів, доро-

гоцінного каміння і валютних цінностей» від 6 червня 1995 року.

В цьому законі дано уточнений з врахуванням новітньої прак-

тики перелік можливої шкоди підприємствам, установам і орга-

нізаціям відповідних видів діяльності робітниками, що викону-

ють операції з дорогоцінностями і валютними цінностями; сфор-

мульовані критерії розмірів шкоди, методика її визначення;

передбачені міри правової відповідальності.

В порівнянні з попередніми нормами права, що були чин-

ними в цій сфері, новий закон значно пом’якшив кримінальну

та різко посилив матеріальну, адміністративну і дисциплінарну

відповідальність осіб, винних в правопорушеннях. Закон пе-

106

Загальна частина

редбачив як один з видів стягнення з винуватих осіб збільшен-

ня відрахувань за їх рахунок в Державний бюджет України.

Специфічний фінансовий контроль здійснюється також

Українською державною страховою комерційною компанією,

що є правонаступником Головного управління державного стра-

хування України і його органів на місцях. Правління Укрдерж-

страху, Кримська автономна республіканська дирекція, обласні,

Київська і Севастопольська міські дирекції, міські і районні

відділення і філії забезпечують дотримання вимог норматив-

них актів України про страхування, розвиток страхових послуг,

•захист прав та інтересів учасників страхових відносин. Важли-

ве місце в їх функціях займає попередній контроль, що;’

здійснюється ними в процесі видачі ліцензій на страховую

і діяльність. За результатами поточного і наступного фінансово-

‘то контролю вони вправі призупинити, обмежити чинність

ліцензії чи відкликати її, здійснюють облік і контроль страхо-

вих, інвестиційних і комерційних операцій, що проводяться

ними. Наприклад, вони перевіряють, чи правильно і своєчасно

перераховуються на рахунки установ Укрдержстраху суми зборів

з обов’язкового страхування пасажирів, здійснюють інші опе-

рації. Декретом Кабінету Міністрів про страхування від 10 травня

1993 року страхування передано недержавним страхувальним

товариствам різних видів.

/ ^, , Важливе місце в системі органів державного фінансового

контролю займає Національний банк України. Насамперед НБУ

здійснює нагляд за діяльністю комерційних банків, їх відділень,

філій, представництв по всій території України. Цей нагляд

спрямований на забезпечення стабільності банківської систе-

ми, захист інтересів вкладників шляхом зменшення ризиків в

діяльності комерційних банків. Зміст нагляду визначається по-

вноваженнями, встановленими НБЦУ Законом України «Про

банки і банківську діяльність».

Система нагляду НБУ спрямована на скорочення зовнішніх

і внутрішніх банківських ризиків. До зовнішніх ризиків відно-

ситься ризик ліквідності (нездатність банку забезпечити безпе-

ребійну оплату своїх зобов’язань перед клієнтами); валютний

ризик (збитки від несприятливої зміни валютного курсу в умо-

вах наявності відкритої валютної позиції); ризик облікового про-

цента (збитки від зміни кредитної ставки, що встановлюєтсья

по кредитах НБУ за умови фіксованої кредитної ставки по на-

•Глава 4. Правові основи фінансового контролю в Україні 107

даних кредитах); ризик по цінних паперах (збитки від зміни кур-

су цінних паперів, що перебувають в портфелі банку).

‘•’ В практиці роботи НБУ по нагляду основна увага приділяєть-

ся зниженню ризику ліквідності. Валютний ризик незначний у

зв’язку з обмеженням можливостей здійснення комерційними

банками валютних операцій за власний рахунок. Також порівня-

но невеликий ризик по цінних паперах зумовлений поки що

недостатнім розвитком фінансового ринку в Україні, а низь-

кий рівень ризику облікової ставки — її встановленням НБУ на

рівні, значно нижчому від рівня інфляції.

До внутрішніх ризиків відносяться «комерційні ризики», по-

в’язані з людським фактором (кваліфікація персоналу і ділові

якості керівників, виконавська дисципліна, якість аудиту і т.д.),

а також «операційно-технічні ризики», що забезпечують внутрі-

шню роботу банку: системи безпеки, бухгалтерського обліку,

матеріально-технічних засобів і засобів зв’язку і т.д.

На пониження внутрішніх ризиків спрямовані процедури

реєстрації банків, ліцензування, аудиторські перевірки, інспек-

тування діяльності комерційного банку співробітниками НБУ.

Функцію нагляду здійснює Департамент банківського на-

гляду НБУ. Операції з нагляду виконують регіональні управлі-

ння НБУ у відповідності з доведеною їм програмою, а також

окремими завданнями Департаменту банківського нагляду.

Комерційні банки зобов’язані щомісячно надавати НБУ

наступну звітну інформацію: баланс з додатком розрахунку еко-

номічних нормативів; звіт про кредитний портфель; звіт про

портфель цінних паперів; звіт про валюту і валютні позиції;

звіт про ризик процентної ставки; звіт про надання і погашен-

ня родичами і близькими кредитів банку.

Комерційний банк зобов’язаний також не пізніше п’яти днів

після оформлення висновків місячної чи річної перевірки по-

дати НБУ звіт про роботу зовнішнього аудиту, а на наступний

день після оформлення відповідного кредитного договору —

звіт про «великі» кредити. Департамент банківського нагляду

також вправі вимагати від комерційного банку надання будь-

якої іншої інформації, необхідної для виконання його обов’язків,

навіть якщо вона віднесена до банківської, службової або ко-

мерційної таємниці. Проте ця остання інформація не може бути

оголошена без згоди комерційного банку.

108 Загальна частина

Робота у сфері банківського нагляду диференційована по

трьох основних напрямках: загальний нагляд, інтенсивний на-

гляд і нагляд високого ступеня.

Загальний нагляд поширюється на банки, що працюють ста-

більно, фінансове благонадійні та дотримуються економічних

нормативів, норм чинного законодавства і вказівок НБУ, ма-

ють добру ділову репутацію. Його здійснюють обласні установи

Національного банку України.

Зміст загального нагляду полягає в контролі за дотриман-

ням економічних нормативів та перевірках інших звітів, шо

подаються банками. Інформація про виявлені порушення по-

дається Правлінню для прийняття відповідних рішень.

Інтенсивний нагляд поширюється на банки, які періодично

порушують економічні нормативи, а також чинять інші незначні

порушення і не характеризуються фінансовою стабільністю.

Нагляд високого ступеня застосовується по відношенню до

банків, які систематично (два і більше разів у квартал) порушу-

ють економічні нормативи та допускають інші грубі порушен-

ня чи мають незадовільний фінансовий стан.

За статистикою Національного банку України, протягом

останнього року кожен третій комерційний банк мав серйозні

фінансові ускладнення і працював в режимі інтенсивного на-

гляду з боку НБУ, 21 банк було реорганізовано, 12 — збанкру-

тували і ще 17 перебували у стадії закриття. До 77 комерційних

банків України застосовувались санкції, «режим фінансового

оздоровлення» був застосований до 13 банків’. Внаслідок такої

ситуації в комерційних банках Національним банком України

підготовлено цілий ряд нових нормативних актів про створен-

ня страхових і ризикових фондів, що дозволить зміцнити пла-

тоспроможність комерційних банків України.

Приймаючи рішення про застосування інтенсивного нагляду

і нагляду високого ступеня, Департамент банківського нагляду

НБУ здійснює інспектування банків, їх відділень, філій, пред-

ставництв, спрямоване на з’ясування причин порушень і не-

доліків в роботі банку. Інспектори НБУ перевіряють законність

операцій, що здійснюються, діяльність внутрішнього і зовніш-

нього аудиту, стан обліку, достовірність звітів, установчих і інших

документів. За підсумками інспектування керівництву банку

Див.: Урядовий кур’єр. — 1997. — 12 лютого. — С. 6.

Глава 4. Правові основи фінансового контролю в Україні 109

направляється інформація, в якій зазначаються причини вияв-

лених недоліків, оцінюється фінансовий стан банку, його мож-

ливості і шляхи виходу із складної ситуації. Вимоги НБУ обо-

в’язкові для виконання.

На основі одержаної інформації про порушення в діяль-

ності комерційних банків Національний банк України органі-

зовує наради з керівництвом банків, на яких виявляються при-

чини недоліків та виробляються заходи по їх усуненню. Про

зміст заходів і строки їх реалізації керівництво банку інфор-

мується письмово.

Відповідний комерційний банк зобов’язаний у двохтижне-

вий термін інформувати НБУ про вжиті заходи по реалізації

одержаних приписів. При неприйнятті ним дієвих заходів Де-

партамент банківського нагляду направляє відповідну інфор-

мацію голові ради банку. Якщо після цього становище комер-

ційного банку не поліпшується. Національним банком Украї-

ни застосовуються санкції у відповідності із Законом України

«Про банки і банківську діяльність», які передбачають: здійснен-

ня заходів фінансового оздоровлення; призначення тимчасової

адміністрації по управлінню банком та період фінансового оз-

доровлення; стягнення грошового штрафу в розмірі доходу,

одержаного внаслідок неправомірних дій комерційного банку;

підвищення норм обов’язкових резервів; виключення комер-

ційного банку з Державної книги реєстрації банків.

Тимчасову адміністрацію призначають при невиконанні

приписів Національного банку, наданні недобросовісної інфор-

мації чи ненаданні передбаченої звітності, збитковій діяльності,

виникненні інших загроз інтересам вкладників і кредиторів

комерційного банку, протидії антимонопольним заходам з боку

керівництва комерційного банку. Тимчасовий адміністратор

призначається Правлінням НБУ. Він виконує обов’язки протя-

гом визначеного строку у відповідності із затвердженою про-;

грамою в межах наданих йому повноважень і може здійснюва-^

ти як постійний нагляд, так і безпосереднє управління поточ-ї

ними справами банку, не підмінюючи при цьому виконавчі

органи комерційного банку.

Тимчасовий адміністратор наділений правом перевіряти

канцелярську, касову, бухгалтерську, звітну та договірну доку-

ментацію, матеріали правління, оціночної і ревізійної комісій

банку. Він може бути присутнім на загальних зборах акціонерів

110 Загальна частина

банку, засіданнях правління, оціночної і ревізійної комісій.

В присутності членів правління адміністратор може перевіряти

касу, зберігання інших цінностей банку.

Тимчасовий адміністратор зобов’язаний інформувати Де-

партамент банківського нагляду і правління комерційного бан-

ку, про дії, що суперечать статуту банку, чинному законодав-

ству, рішенням Правління НБУ. Він також сповішає про свою

незгоду з діями посадових осіб банку по наданню позик, оцінці

застави, що є забезпеченням кредиту. Але найголовнішим в

його Діяльності є пошук законних неконфліктних заходів, спря-

мованих на усунення порушень в діяльності комерційного бан-

ку та поліпшення його фінансового стану.

До обов’язків адміністратора належить забезпечення належ-і

ної реалізації правовідносин, що стосуються зобов’язань бан^

ку. Зокрема, він повинен: і

— здійснювати контроль за тим, щоб загальна сума гарантій

та поручительств відносно третіх осіб не перевищувала розмір

ру, визначеного статутом комерційного банку чи встановлено-^

го Національним банком України; >

— перевіряти умови надання позик з метою попередження

можливих порушень встановлених показників ліквідності, без-

ресурсного надання кредитів та надання непередбачених пільг

при кредитуванні, дотримання інших норм і традицій банків-

ської практики;

— брати участь в оцінці майна, що приймається в заставу,

перевіряти дотримання інших умов забезпечення кредиту;

— здійснювати контроль за прийняттям передбачених за-

конодавством заходів по стягненню простроченої заборгова-

ності, поверненням стягнення на майно клієнтів-боржників

та ін.

Повноваження тимчасового адміністратора припиняються

по закінченню строку, встановленого НБУ, при достроковому

поліпшенні фінансового становища банку, а також у випадку

прийняття арбітражним судом до розгляду справи про припи-

нення діяльності комерційного банку.

Національний банк України здійснює також контроль за

дотриманням законодавства про валютне регулювання касових

операцій комерційними банками.

Комерційні банки не мають контрольних повноважень по

відношенню до своєї клієнтури в адміністративному порядку,

Глава 4. Правові основи фінансового контролю в Україні 111

Їм лише доручається на основі нормативних актів контролюва-

ти дотримання підприємствами, установами і організаціями

^.порядку ведення касових операцій і дотримання валютного за-

конодавства. Порушення цих правил тягне за собою застосу-

вання фінансових санкцій у вигляді штрафів, що перерахову-

ються до бюджету, у розмірі перевищення нормативів розра-

хункових операцій або наявності понадлімітного залишку готівки

в касі. У всіх інших випадках комерційні банки здійснюють

фінансовий контроль на цивільно-правовій основі як сторона

в договорі.

Окремі міністерства і відомства України здійснюють поза-у^-

відомчий державний фінансовий контроль. Так, Міністерство

зв’язку України контролює дотримання правил поштових пе-

реказів і пересилки валютних цінностей через митний кордон

України. Державний митний комітет України здійснює конт-‘

роль за дотриманням правил переміщення валютних цінностей’

через митний кордон України. ,

Має місце і відомчий фінансовий контроль. Це контроль

•міністерств, інших органів державного управління за діяльні-1

стю підвідомчих підприємств, установ, організацій. Йогр*

здійснюють функціонально самостійні структурні контрольної

ревізійні підрозділи (управління, відділи, групи) міністерств і’

відомств, підпорядковані безпосередньо керівникам цих органів.’

Робота контрольно-ревізійних підрозділів перебуває під пост-*

ійним наглядом Міністерства фінансів України. Не рідше од-

ного разу на рік міністерства та відомства інформують про стан

контрольно-ревізійної роботи Кабінет Міністрів України.

Основними завданнями відомчого контролю є: контроль за

виконанням державних завдань, економічним витрачанням

матеріальних і фінансових ресурсів, зберіганням державної влас-

ності, правильністю постановки бухгалтерського обліку, ста-

ном контрольно-ревізійної роботи, боротьба з приписками,

безгосподарністю, марнотратством та надмірностями.

Основними формами відомчого фінансового контролю є

ревізії і перевірки. Ревізії і перевірки фінансово-господарської

діяльності призначаються в кожному окремому випадку керів-

ником відповідного органу. Вони здійснюються в комерційних

організаціях один раз на рік, в інших організаціях та установах

— один раз у два роки. При проведенні ревізій ревізори зобо-

в’язані спиратися на трудові колективи, брати участь у вироб-

ленні пропозицій по усуненню виявлених порушень.

1-Й

Загальна частина

»ИВ рамках відомчого контролю здійснюється повсякденний,

систематичний внутрішньогосподарський фінансовий контроль,

тобто контроль, що здійснюється на конкретних підприємствах,

в установах і організаціях їх керівниками та функціональними

структурними підрозділами (бухгалтерією, фінансовим або

фінансове-плановим відділом, відділами планування та норму-

вання заробітної плати і т.д.).

Контрольні функції в даному випадку — необхідна умова

процесу повсякденної фінансово-господарської діяльності.

Найвідповідальніші функції у повсякденному фінансовому кон-

тролі належать головним (старшим) бухгалтерам підприємств,

установ, організацій.

Згідно Положенню про головних (старших) бухгалтерів вони

здійснюють бухгалтерський облік, перевірки, ревізії, контро-

люють, чи правильно оформляється прийомка і відпуск товар-

но-матеріальних цінностей, витрачається фонд заробітної пла-^

ти, встановлюються посадові оклади, дотримується штатна,’

фінансова і касова дисципліна, як проводиться інвентаризація

грошових коштів, товарно-матеріальних цінностей, основних

фондів, розрахункових і платіжних зобов’язань, вилучення у

встановлені терміни дебіторської та погашення кредиторської

заборгованості, дотримання платіжної дисципліни, чи законно

списуються з бухгалтерських балансів недостачі, дебіторські

заборгованості та інші витрати.

Головний (старший) бухгалтер несе персональну відпові-

дальність нарівні з керівником за зміст і правильність оформ-

лення фінансових документів. Він наділений правом другого

підпису документів, що є підставою зарахування на відповід-

ний рахунок чи витрачання грошей та товарно-матеріальних

цінностей. Кредитні і розрахункові обов’язки без підпису го-

ловного (старшого) бухгалтера недійсні. Головний (старший)

бухгалтер не має права приймати до виконання та оформлення

документи по операціях, шо суперечать чинному законодав-

ству. У випадку одержання такого документу головний (стар-

ший) бухгалтер зобов’язаний у письмовий формі звернути ува-

гу керівника на його незаконність і тільки після повторного

письмового розпорядження керівника виконати його.

В такому випадку всю повноту відповідальності за скоєні

дії несе керівник одноособове. Про таке своє рішення він зо-

бов’язаний терміново повідомити керівника вишестоячого

Глива 4. Правові основи фінансового контролю в Україні 113

органу. У випадку з’ясування незаконних дій посадових осіб

(приписки, використання коштів не за призначенням тощо)

головний бухгалтер зобов’язаний доповісти про це керівникові

підприємства, установи, організації.

Глибокі якісні перетворення у відносинах власності в Ук-

раїні, поява і розвиток господарюючих структур, заснованих на

недержавній формі власності, спричинили необхідність появи

адекватних органів фінансового контролю. Це, з одного боку,

неодмінна умова успішного функціонування самих цих госпо-

дарюючих суб’єктів, з іншого — це відповідає в силу ряду при-

чин принципового характеру також інтересам держави. Все це

зумовило появу в Україні аудиторського фінансового контролю.

Застосування аудиторської форми контролю дозволяє поєдну-

вати інтереси держави і недержавних господарюючих суб’єктів

без затрат бюджетних коштів на контрольну діяльність, що в

умовах постійного дефіциту державних фінансових ресурсів

також надзвичайно важливо.

Закон України «Про аудиторську діяльність» було прийня-

то Верховною Радою України 22 квітня 1993 року, і він продов-

жує діяти без істотних поправок до нього та змін по даний час-.

В цьому законі аудит визначено законодавцем як перевірка пуб-

лічної бухгалтерської звітності, обліку, первинних документів та

іншої інформації щодо фінансова-господарської діяльності суб’єктів

господарювання з метою визначення достовірності їх звітності,

обліку, його повноти і відповідності чинному законодавству та

встановленим нормативам.

Аудит здійснюється незалежними особами (аудиторами),

аудиторськими фірмами, які уповноважені суб’єктами госпо-

дарювання на його проведення. Аудит може проводитись з

ініціативи господарюючих суб’єктів, а також у випадках, пе-

редбачених чинним законодавством (обов’язковий аудит). Зат-

рати на проведення аудиту відносяться на собівартість товару

(продукції, послуг).

Аудиторська діяльність включає в себе організаційне та ме-

тодичне забезпечення аудиту, практичне виконання аудиторсь-

ких перевірок (аудит) і надання інших аудиторських послуг.

Аудиторські послуги можуть надаватися у формі аудиторських

перевірок (аудиту) і пов’язаних з ним експертиз, консультацій

‘ Див.: Закони України. Офіційне видання. Т. 5. — Київ, 1996. — С.
105-112.

8. 7-461

114 Загальна частина

з питань бухгалтерського звіту, звітності, оподаткування, аналізу

фінансово-господарської діяльності та інших видів економіко-

правового забезпечення підприємницької діяльності фізичних і

юридичних осіб. Прибуток (дохід) від аудиторської діяльності

оподатковується відповідно до чинного законодавства.

Більшість аудиторів України об’єднані в аудиторські фірми.

Аудиторська фірма — це організація, яка має ліцензію на право

здійснення аудиторської діяльності на території України і зай-

мається виключно наданням аудиторських послуг. Аудиторські

фірми можуть створюватися на основі будь-яких форм влас-

ності-

Аудиторські фірми представляють аудиторські висновки та

інші офіційні документи. Аудиторський висновок — це офіційний

документ, засвідчений підписом та печаткою аудитора (ауди-

торської фірми), який складається у встановленому порядку за

наслідками проведення аудиту і містить в собі висновок стосовно

достовірності звітності, повноти і відповідності чинному зако-

нодавству та встановленим нормативам бухгалтерського обліку

фінансово-господарської діяльності.

Законодавець передбачив випадки, коли аудит обов’язко-

вий для:

— підтвердження достовірності та повноти річного балансу

і звітності комерційних банків, фондів, бірж, компаній,

підприємств, кооперативів, товариств та інших господарюючих

суб’єктів незалежно від форми власності та виду діяльності,

звітність яких офіційно оприлюднюється, за винятком установ

та організацій, шо повністю утримуються за рахунок держав-

ного бюджету і не займаються підприємницькою діяльністю.

Обов’язкова аудиторська перевірка річного балансу і звітності

господарюючих суб’єктів з річним господарським оборотом

менш як двісті п’ятдесят неоподатковуваних мінімумів прово-

диться один раз на три роки;

— перевірки фінансового стану засновників комерційних

банків, підприємств з іноземними інвестиціями, акціонерних

товариств, холдінгових компаній, інвестиційних фондів, довір-

чих товариств та інших фінансових посередників;

— емітентів цінних паперів;

— державних підприємств при здачі в оренду цілісних май-

нових комплексів, приватизації, корпоратизації та інших змінах

форми власності;

Глава 4. Правові основи фінансового контролю в Україні 115

— порушення питання про визнання неплатоспроможним

або банкрутом.

Проведення аудиту є обов’язковим також в інших випад-

ках, передбачених законами України.

Всі господарюючі суб’єкти, для яких законодавством вста-

новлено обов’язкове проведення аудиту, зобов’язані до 1 груд-

ня поточного року повідомити відповідним податковим інспек*

ціям про укладення угоди на аудиторську перевірку. ‘

^ Крім того, господарюючі суб’єкти, перераховані в першій^

:.;);: групі суб’єктів, для яких проведення аудиту обов’язкове, зобо-‘.

і’ в’язані подати аудиторське заключення та інші документи пуб-

лічної бухгалтерської звітності у відповідну податкову адмініст-

рацію України протягом дев’яти місяців року, наступного за

звітним. Подання аудиторського заключення у відповідну по-

даткову адміністрацію здійснюється не пізніше десяти днів після

закінчення аудиторської перевірки. У випадку неподання або

невчасного подання аудиторського заключення відповідним

•податковим адміністраціям з вини господарюючого суб’єкта до

нього застосовуються адміністративні штрафи та інші фінан-

сові санкції згідно з чинним законодавством України.

Публічна бухгалтерська звітність у всіх інших випадках по-

винна бути перевірена аудитором (аудиторською фірмою) і може

оприлюднюватись протягом року, наступного за звітним. При

цьому відповідальність за дотримання порядку ведення бухгал-

терського обліку, визначеного законодавством України, своє-

часне і повне надання бухгалтерської звітності користувачам і

аудиторам покладається на керівника господарюючого суб’єкта.

Аудиторські перевірки не виключають здійснення держав-

ними податковими адміністраціями контролю за дотриманням

податкового законодавства і виконання контрольних функцій

іншими суб’єктами, уповаженими на це законами України.

Всю повсякденну роботу аудиторських фірм і окремих ауди-

торів в Україні контролює Аудиторська палата України. Вона

створюється і функціонує як незалежний, самостійний орган

на засадах самоврядування. Повноваження Аудиторської пала-

ти України визначаються Законом України «Про аудиторську

діяльність» та Статутом Аудиторської палати України. Ауди-

торська палата України здійснює сертифікацію і ліцензування

суб’єктів, що мають намір займатися аудиторською діяльністю,

затверджує програми підготовки аудиторів, норми і стандарти

Я*7-4й1 •

116

Загальна частина

аудиту, веде Реєстр аудиторських фірм та аудиторів, які одно-

особове надають аудиторські послуги.

Організація діяльності Аудиторської палати України прин-

ципово відрізняється від організації діяльності інших контро-

люючих фінансових органів. Так, якщо для всіх інших контро-

люючих фінансових органів їх діяльність однозначно і чітко

здійснюється лише на підставі приписів держави, то в Ауди-

торській палаті України вона самоорганізується на принципах

демократизму і доцільності.

КОНТРОЛЬНІ ЗАПИТАННЯ

1. Що таке фінансовий контроль?

2. Назвіть об’єкт фінансового контролю.

3. Які види фінансового контролю ви знаєте?

4. Охарактеризуйте методи фінансового контролю.

5. Назвіть органи, які здійснюють фінансовий контроль в Ук-

раїні.

6. Що таке аудит?

7. Що таке аудиторський висновок?

8. На підставі яких нормативних актів здійснюється фінан-

совий контроль в Україні?

Глава 5. Бюджетне право і бюджетний устрій України 117

ОСОБЛИВА ЧАСТИНА

‘”‘• РОЗДІЛ 1

ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ДЕРЖАВНИХ ТА МІСЦЕВИХ

ФОНДІВ КОШТІВ

Глава 5

БЮДЖЕТНЕ ПРАВО І БЮДЖЕТНИЙ УСТРІЙ УКРАЇНИ

§ 1. Поняття і значення бюджету

для функціонування держави

Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна,

правова держава, територія її в межах існуючого кордону є

цілісною і недоторканою. Людина, її життя і здоров’я, честь Ї

гідність, недоторканість і безпека визнаються в Україні найви-^

“їдою соціальною цінністю. Права і свободи людини та її га-

рантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Це

визначила Конституція держави Україна.

Безумовно, для виконання державних функцій, визначених

Конституцією України, потрібні матеріальні засоби, які в умо-

вах товарно-грошових відносин ринкової економіки мають гро-

шовий характер- Ресурси для покриття видатків, пов’язаних із

виконанням своїх функцій, кожна держава отримує шляхом

формування і використання централізованого фонду коштів —

свого бюджету.

Після утворення самостійної, незалежної держави України

її бюджет також змінився. Конституція України встановила,

що її бюджетна система будується на засадах справедливого і

неупередженого розподілу суспільного багатства між громадя-

нами і територіальними громадами.

Стаття 1 Закону України «Про бюджетну систему України»

визначає: Бюджет^ це план утворення і. використання фінан-

сових ресурсів для забезпечення функцій^ які здійснюються

органами державної влади України,, органами, влади АВТОНОМ-

НОЇ Республіки Крим та місцевими органами самоврядування.

Державний бюджет України — це загальнодержавний фонд

коштів, з якого органи державної влади отримують кошти для

матеріального опосередкування свого функціонування. Але це

118 Особлива частим»

визначення бюджету застосовується, коли йде мова про фінан-

сування державних потреб. На практиці величезна маса коштів,

про яку йдеться в Законі України «Про Державний бюджет

України» (наприклад, у 1997 році заплановано зібрати в Дер-

жавний бюджет 22 млрд. 390 млн- грн.), ніколи в цілісному

вигляді не існує, оскільки відразу після надходження коштів на

бюджетний рахунок вони використовуються на фінансування

державних потреб ^^зюджет — це лише форма утворення, план

формування централізованого ‘^юнщ~коштів~Гиого викорис-

тання. Їїе~велйкйй кошторис, розпис доходів і видатків, який

повинен бути узгоджений по термінах надходження й викори-

стання коштів. Відомий вчений С- І. їловайський формулював

поняття «бюджет» таким чином: Під бюджетом у власному і

тісному сенсі слова розуміють загальне можливе обчислення

майбутніх видатків і очікуваних для покриття їх доходів держа-

ви з підведеним балансом, для певного майбутнього періоду

часу, який має назву фінансовий або бюджетний рік”. Тобто

бюджет будь-якої держави — це її фінансовий план. Але це не

просто фінансовий план. Це її основний фінансовий план, оск-

ільки в державі існує багато фінансових планів, але бюджет як

фінансовий план, відіграє координуючу роль по відношенню

до них. Так, будь-яке міністерство має свій фінансовий план

(кошторис), але він залежить від бюджету, з якого надходять

асигнування, або в нього відраховуються платежі.

Для успішного функціонування кожній державі необхідно

запланувати можливе одержання доходів для покриття першо-

чергових видатків. Можливості планування на далеку перспек-

тиву обмежені, тому фінансовий план повинний бути присто-

сований до певного проміжку часу. Складання періодичного

плану достатньо повного, доволі чітко і правдиво складеного,

дає можливість привести в рівновагу доходи і видатки, зібрати

заплановані доходи і ефективно фінансувати витрати, необхідні

для виконання завдань, які Конституцією покладені на держа-

ву. Все це стосується бюджету як економічної категорії.

Бюджет у кожній державі відіграє і правову роль, оскільки

він всюди затверджується законом. Законом про бюджет на орган

виконавчої влади покладається обов’язок зібрати певну суму

‘ Про це детально пише професор М.І.Піскогін. Див.: Советскос
фина’ксовое

право.- М.: Юрид. лит., 1978.—С. 74-75.

г Див.: ИловайскииС.И. Учебник финансового права.’— С.-П., 1912.— С.
140.

Глава 3. Бюджетне право і бюджетний устрій України 119

коштів і дозволяється витратити ці кошти на видатки, пов’я-

зані із безперервним її функціонуванням- Правове призначен-

ня бюджету полягає в тому, що він надає владі, яка його зат-

верджує, вище і постійне керівництво у веденні фінансового

господарства, а також попередній періодичний нагляд і конт-

роль над діяльністю органів виконавчої влади. Постійнодіючі

закони, що регулюють видатки, податки, збори, мито, самі по

собі не дають можливості забезпечувати нагляд і контроль над

діяльністю органів виконавчої влади, оскільки вони не вста-

новлюють межі, якої треба досягти при зборі коштів, і можли-

вості їх витрачання. Бюджет надає фінансовій діяльності органів

виконавчої влади обов’язковий характер, оскільки приписи за-

кону про бюджет мають в основному конкретно-адресний ха-

рактер і зобов’язують ці органи їх виконувати. Закон про бюд-

жет періодизує результати ведення фінансової діяльності і на-

дає їм форми звітності по бюджету, а це робить можливим

контроль над їх доцільністю. В правовому призначенні бюдже-

ту полягає і одна з важливіших гарантій закономірності і необ-

хідності управління в країні, оскільки виконання будь-якої дії,

будь-якого управлінського рішення вимагає витрачання коштів.

Правового значення бюджет набуває тільки в країнах, де існує

волевиявлення представницького органу влади, де парламент

може затверджувати бюджет у формі закону. ^

Бюджет має і політичне значення, оскільки законодавчий;

орган за своїм волевиявленням затверджує об’ єм видатків і до-

ходів бюджету на планований рік і цим ставить уряд під свій”

контроль. Те ж саме слід сказати і про місцеві бюджети, які

затверджуються, згідно з статтею 143 Конституції України, те-

риторіальними громадами або через утворені ними органи місце-

вого самоврядування. Районні і обласні бюджети затверджують

районні і обласні ради.

Сутність бюджету будь-якої країни визначається її соціаль-

но-економічною будовою, завданнями і функціями держави.

Головна мета економічного розвитку України — подолання

кризових явищ і зупинення спаду виробництва, зміцнення

фінансово-кредитної і грошової системи. У соціальній сфері

держава намагається не допустити подальшого спаду життєво-

го рівня населення, поступово запровадити нові елементи соці-

ального забезпечення, удосконалити форми надання допомоги

малозабезпеченим громадянам. Суверенна держава піклується

120 Особлива частина

про оборону країни і фінансує витрати, пов’язані із здійснен-

ням цієї функції. Держава фінансує видатки, пов’язані з існу-

ванням правоохоронних органів, органів державної виконавчої

влади.

Для виконання цих завдань потрібні величезні суми коштів,

які держава в першу чергу може одержати з бюджету. Ці зав-

дання визначають витрати бюджету. Перехід до ринкової еко-

номіки робить основним доходним джерелом бюджету подат-

кові платежі, особливо надходження податку на добавлену

вартість, акцизного збору, податку на прибутки підприємств,

на прибуток населення, а також інших обов’язкових платежів.

Виходячи з вищевикладеного, бюджет держави можна виз-

начити як установлений нормами закону, прийнятого Верхов-

ною Радою або рішеннями місцевих рад, план утворення і ви-

користання централізованого (для держави або певної тери-

торії) фонду коштів, необхідного для здійснення їх завдань і

функцій держави в цілому і органів місцевого самоврядування.

У більшості країн бюджет установлюється на один рік. Пе-

ріод дії бюджету має назву бюджетного періоду. Подовження

періоду дії бюджету за межі одного року зменшує його дос-

товірність, послабляє вплив і контроль за ним законодавчого

органу.

Стаття 96 Конституції України встановила, що Державний

бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою

України на період з 1 січня по 31 грудня, а з особливих обста-

вин — на інший період, тобто бюджетний період в Україні

збігається з календарним роком.

У більшій частині європейських держав (Франція, Іспанія,

Австрія, Греція тощо) початок бюджетного періоду і кінець

його збігаються з початком і кінцем календарного року, але,

наприклад, в Англії, Данії бюджетний період продовжується з

1 квітня по 31 березня, в Італії, Норвегії, Японії — з 1 липня по

ЗО червня. Вибір для початку і кінця бюджетного періоду строків,

які не збігаються з початком і кінцем календарного року, пояс-

нюється строками бюджетних парламентських сесій. Палати не

встигають розглянути бюджет до початку календарного року,

тому бюджетний період починається після прийняття закону

про державний бюджет.

Не всі бюджетні рахунки можуть бути зведені за час бюд-

жетного періоду, особливо до капіталовкладеннях, тому зако-

Глава 5. Бюджетне право і бюджетний устрій України 121

нодавство багатьох країн дозволяє використовувати бюджетні

асигнування минулого року на протязі певного періоду, який

має назву пільгових строків. Час, який складається з бюджетно-

го періоду і пільгових строків, має назву рахункового періоду.

§ 2. Поняття бюджетного права.

Особливості бюджетно-правових відносин

В умовах проведення в Україні економічних і адміністра-

тивних реформ наявність видатків, які фінансуються на зво-

ротній основі, виникнення трансфертних відносин, боротьба з

бюджетним дефіїїитом і необхідність скорочення видатків, роз-

міри яких затверджені представницькими органами, вимагають

посилення контролю за всім бюджетним процесом як з боку

законодавчої, так і виконавчої влади. Відносини в галузі бюд-

жету ускладнюються і вимагають все детальнішої регламентації.

Регламентація відбувається за допомогою фінансово-правових

норм.

‘ Зважаючи на те, що бюджет є центральною ланкою фінан-

сової системи, грає величезну роль у діяльності держави, й вик-

ликає виникнення важливих для неї відносин, які регулюються

великою кількістю фінансово-правових норм. Ці норми ство-

рюють основний розділ фінансового права — бюджетне право.

Бюджетно-правові норми — складова частина фінансового

права. Їм властива особливість фінансово-правових, а саме:

категоричний характер імперативності. Жоден з суб’єктів бюд-

жетно-правових відносин не може змінити припису, який вміще-

но в нормі.

.Бюджетне право України — це сукупність фінансово-право-

вих норм, що регулюють фінансові відносини, які виникають у зв’яз-

ку з бюджетною діяльністю.

Предметом бюджетного права є відносини з приводу фор-

мування і використання державного і місцевих бюджетів в Ук-

раїні.

Бюджетне право тісно пов’язане з іншими розділами і інсти-

тутами фінансового права, особливо з розділами правового ре-

гулювання доходів і видатків.

З’ясування предмету бюджетного права і чітке відмежуван-

ня його від інших фінансове-правових інститутів має і прак-

тичне, і теоретичне значення. З теоретичного боку таке з’ясу-

вання необхідно через те, що це дозволяє краще систематизу-

122

Особлива частина

вати бюджетне-правові акти і легше орієнтуватися в них, а з

практичного — перш за все тому, що кожний фінансово-пра-

вовий інститут має свої засоби захисту прав суб’єктів фінансо-

вих правовідносин. ; ‘

Бюджетно-правові норми регулюють відносини при вста-

новленні бюджетної системи, розподілі доходів і видатків між

окремими видами бюджетів, у процесі складання, розгляду, зат-

вердження бюджетів, виконання їх та звітності про виконання

бюджетів. Суспільні відносини в галузі бюджету, що регулюють-

ся бюджетно-правовими нормами, мають назву бюджетно-пра-

вових.

Бюджетно-правові норми визначають права і обов’язки

суб’єктів відносин, що ними регулюються, вказують на обста-

вини, за яких учасники цих відносин стають носіями конкрет-

них прав і обов’язків, і передбачають наслідки, які неодмінно

наступають при невиконанні їхніх вимог.

Бюджетно-правові норми мають свою матеріальну обгрун-

тованість, вони є висновком з об’єктивних законів розвитку

суспільства у вигляді загальнообов’язкових правил для дій дер-

жавних органів. Верховна Рада України, як вищий законодав-

чий орган, може затвердити в законі про Державний бюджет

будь-які суми, але бюджетні показники, які одержують правову

оболонку, встановлюють тільки після пізнання економічних

можливостей держави, які пов’язані з об’єктивними законами

суспільного розвитку.

Регулююча роль бюджетно-правових норм полягає в тому,

що вони викликають певні дії державних органів, які, реалізу-

ючи свої права і обов’язки в галузі бюджетної діяльності, втілю-

ють у життя вимоги цих норм.

За часом дії бюджетно-правові норми можна поділити на

постійнодіючі і періодичні. Постійнодіючі містяться, наприклад,

у Законі України «Про бюджетну систему України», Законі

України «Про місцеве самоврядування в Україні», і перестають

діяти з прийняттям нових законів, періодичні — у правових

актах про Державний або місцеві бюджети, в актах Кабінету

Міністрів та відповідних виконавчих органів місцевого само-

врядування про бюджети. Постійнодіючі бюджетно-правові

норми не обмежені у часі, вони існують, поки суб’єкти відно-

син зберігають свою правомочність.

Останнім часом Верховна Рада продовжує дію деяких норм

щорічних законів про Державний бюджет. Наприклад, затвер-

Глава 5. Бюджетне право і бюджетний устрій України

123

джуючи Закон «Про Державний бюджет України на 1997 рік»,

Верховна Рада України продовжила на 1997 рік термін дії ста-

.тей 12, 24, 25, 39 (крім окремих частин в цих статтях) Закону

України «Про Державний бюджет України на 1995 рік», статей

11, 12, 31 Закону України «Про Державний бюджет на 1996

рік», змінила редакцію статті 12 Закону України «Про Держав-

ний бюджет України на 1996 рік» та доповнила текст статті 24

цього ж Закону.

Продовження дії статей законів про Державний бюджет за

минулий рік не змінює періодичного характеру цих приписів.

Дії норм продовжуються на певний час Верховною Радою Ук-

раїни.

Періодичні бюджетно-правові норми вступають у дію або

після їх затвердження або з настанням нового бюджетного року.

Так, стаття 96 Конституції України встановила, що Державний

бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою

України на період з 1 січня по 31 грудня, а стаття 92 — виключ-

но законами України встановлюється: Державний бюджет Ук-

раїни і бюджетна система України, тобто норми Конституції

України встановили тривалість бюджетного періоду і періо-

дичність закону про Державний бюджет.

Специфічна особливість регулювання бюджетної діяльності

за допомогою правових норм полягає в тому, що вони надають

економічним (бюджетним) відносинам офіційний характер,

державний захист. Економічні (бюджетні) відносини набува-

ють форми відносин (прав і обов’язків), тобто форми право-

відносин. В межах правовідносин відбувається діяльність дер-

жавних органів, скерована на формування бюджету та його

виконання у вигляді мобілізації коштів у бюджеті та їх викори-

стання відповідно до бюджетно-правових норм. Державні орга-

ни, шо беруть участь у бюджетній діяльності, співставляють

свої дії з вимогами норми (скільки треба зібрати доходів або

скільки можна витратити бюджетних коштів), підкоряють їй

свої дії і тим самим об’єктивно закріплюють фінансові відно-

сини.

Бюджетні правовідносини є наслідком правового регулю-

вання державою суспільних (економічних) відносин, що вияв-

ляється у наданні цим відносинам юридичної форми. Кожний

конкретний акт бюджетної діяльності (розподіл коштів або ви-

користання бюджетних асигнувань) здійснюється виключно на

124 Особлива частин»

правовій підставі, тобто у нерозривній єдності матеріального і

правового боку цих відносин. Об’єктивні економічні закони

визначають межі регулюючого впливу і характер регулювання

бюджетних відносин. Після врегулювання правовими нормами

бюджетні відносини не перетворюються на юридичні, а набу-

вають форми бюджетних правовідносин. Оскільки бюджетно-

правові відносини — вид фінансово-правових, їм властиві особ-

ливості останніх.

Особливістю юридичного змісту бюджетно-правових норм

є те, що вони встановлюють правила поведінки для особливого

кола суб’єктів, яке відрізняється від суб’єктів інших видів фінан-

сово-правових відносин. Це коло вужче, ніж, скажімо, у подат-

кових або кредитних відносинах. Під суб’єктами бюджетно-

правових відносин розуміють їх учасників, які виступають як

сторони. Кожен суб’єкт цих відносин бере участь у розподілі

доходів і видатків між бюджетами, одержанні бюджетних асиг-

нувань, у складанні, розгляді або затвердженні бюджетів.

В першу чергу суб’єктами бюджетних правовідносин висту-

пають Україна як суверенна держава, як правило, в особі Вер-

ховної Ради, Президента України та Кабінету Міністрів, Вер-

ховна Рада і Уряд Автономної Республіки Крим, місцеві орга-

ни самоврядування та їх виконавчі органи.

Найширші повноваження в галузі бюджету мають представ-

ницькі органи, оскільки їм, як представникам народу, Консти-

туція України надає бюджетну правомочність.

Обсяг прав і обов’язків органів виконавчої влади як суб’єктів

бюджетних правовідносин залежить від місця і ролі в системі

державного апарату і у системі виконавчих органів місцевого

самоврядування.

Органи виконавчої влади загальної компетенції здійсню-

ють фінансову діяльність паралельно з іншими своїми функ-

ціями.

У бюджетних правовідносинах беруть участь і галузеві орга-

ни виконавчої влади. Особливе місце серед органів виконавчої

влади посідають фінансові органи. Саме вони діють від імені

держави і вступають у бюджетні правовідносини з усіма огана-

ми держави, які збирають або витрачають бюджетні кошти, бе-

руть участь на стадіях бюджетного процесу. Ними не є ко-

мерційні підприємства, колгоспи, кооперативи, окремі грома-

дяни, тобто суб’єкти інших видів фінансових правовідносин,

Глава 5. Бюджетне право і бюджетний устрій України 125

у яких акти про бюджет не викликають виникнення прав і обо-

в’язків.

*»• 3 актами про бюджет пов’язана і друга особливість бюджет-

них правовідносин — періодичний характер. Акти про бюджет

(закони і рішення місцевих рад) діють тільки на протязі одного

бюджетного періоду — з 1 січня по 31 грудня — і перестають

існувати. Засновані на них бюджетні правовідносини також при-

пиняють своє існування 31 грудня і поновлюються з 1 січня

наступного року, якщо суб’єкти бюджетних правовідносин ми-

нулого року одержують права чи обов’язки на підставі нових

актів про бюджет.

До особливостей бюджетного права слід віднести велику

деталізованість. Норми бюджетного права ретельно регулюють

відносини в галузі бюджету, оскільки коштів бюджету не вис-

тачає на першочергові потреби, тому все, що стосується витра-

чання бюджетних коштів підлягає суворій регламентації. По-

рядок відпуску коштів і їх витрачання встановлений в актах,

які входять у фінансове законодавство.

В юридичній літературі бюджетно-правові норми прийнято

поділяти на матеріаігьні і процесуальні. Матеріальні встановлю-

ють матеріальний зміст бюджету, тобто структуру бюджетної

системи, джерела доходів і направлення видатків, їх обсяги,

розмежування доходів і видатків між окремими ланками бюд-

жетів, розміри резервних фондів тощо. Матеріальні норми в

учбовій літературі об’єднуються в правовий інститут «бюджет-

ний устрій», що входить в бюджетне право.

Процесуальні бюджетно-правові норми складають також ок-

ремий інститут — бюджетного права і регулюють бюджетний

процес, тобто відносини, що виникають при складанні, розг-

ляді, затвердженні бюджету, проведенні контролю, складанні,

розгляді і затвердженні звіту про виконання бюджету.

Відносини, що виникають в процесі бюджетної діяльності,

регулюються нормами Конституції України, бюджетним зако-

нодавством і спеціальними нормативними актами.

Стаття 85 Конституції України встановлює повноваження

Верховної Ради на затвердження Державного бюджету, вне-

сення змін до нього, контролю за його виконанням та прий-

няття рішення щодо звіту про його виконання. Законами Вер-

ховної Ради установлюються податки і доходи, які формують

Державний бюджет. Конституція надає Кабінету Міністрів по-

126 Особлива частина

вноваження на розробку проекту Державного бюджету і подан-

ня його на розгляд і затвердження Верховної Ради, а також на

подання Верховній Раді звіту про виконання Державного бюд-

жету.

Держава має спеціальні закони і нормативні акти, які регу-

люють бюджетні відносини в Україні. Так, основи організації

бюджетної системи України на базі її суверенітету і економіч-

ної самостійності установлює закон «Про бюджетну систему»

від 28 квітня 1995 року. Щороку Верховна Рада України прий-

має Закон про Державний бюджет, яким визначається загаль-

ний обсяг бюджету на рік, розміри асигнувань за напрямками

діяльності держави, розміри відрахувань у місцеві бюджети від

загальнодержавних доходів і податків і т.д. До цих актів нале-

жать і щорічні рішення місцевих рад. Важливу роль у регулю-

ванні бюджетних відносин відіграють нормативні акти, якими

встановлюються повноваження органів державної законодав-

чої і виконавчої влади.

Норми, які регулюють бюджетні відносини, вміщуються не

тільки у бюджетному законодавстві. Так, багато статей Закону

про Кабінет Міністрів України вмішують норми, які регулю-

ють бюджетні повноваження Уряду, Закон України «Про місцеве

самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року, Регламент

Верховної Ради України, Укази Президента України, наприк-

лад «Про заходи щодо забезпечення наповнення Державного

бюджету та посилення фінансово-бюджетної дисципліни» від

28 лютого 1997 р., Постанова Верховної Ради України від 6 трав-

ня 1996 р., якою затверджені Правила оформлення проекту За-

кону України про Державний бюджет України.

Бюджетне законодавство в Україні перебудовується на

підставі нової Конституції України, тому Закон України «Про

бюджетну систему України» повинен бути переробленим. Вра-

ховуючи нові тенденції розвитку ринкової економіки, перегля-

дають і нормативні акти Міністерства фінансів та Національ-

ного банку України. Розробляються Правила складання і вико-

нання Державного бюджету України.

§ 3. Бюджетний устрій в Україні

У відповідності зі статтею 2 Закону України «Про бюджетну

систему України» бюджетна система України складається з дер-

жавного бюджету України, республіканського бюджету Авто-

клава 5. Бюджетне право і бюджетний устрій України 127

номної Республіки Крим і місцевих бюджетів. У фінансово-

правовій літературі існує однозначне визначення бюджетної

системи — це заснована на економічних відносинах, врегульова-

них правовими нормами, сукупність видів бюджетів, які існують

на території держави.

Кожна держава має свою бюджетну систему і встановлює

принципи її побудови, з тим щоб власний бюджет мала сама.

держава, її частини (якщо це федерація) і всі адміністративне– ;:^

територіальні одиниці, тобто бюджетний устрій в державі виз- •;

начається формою державного устрою і включає в себе органі-; ^

зацію бюджетної системи, принципи її побудови, повноважен-. ‘„і;;’

ня законодавчих та виконавчих органів державної влади, органів; ,у

місцевого самоврядування та їх виконавчих органів. Стаття 3 ,;^

Закону України «Про бюджетну систему України» встановила:,;;;

«Бюджетний устрій — це організація і принципи побудови бюд-; ‘

жетної системи, її структури, взаємозв’язок між окремими лан-

ками бюджетної системи. Бюджетний устрій України визна-/

чається з урахуванням державного устрою і адміністративно-

територіального поділу.

Бюджетно-правові норми установлюють види бюджетів, які

діють на території держави, місце їх у бюджетній системі, взає-

мозв’язок між ними і принципи функціонування.

Бюджетний устрій залежить від державного устрою. Украї-

на — унітарна держава, в якій, відповідно до статті 7 Консти-

туції, визнається і гарантується місцеве самоврядування, фун-

кціонування якого без власних бюджетів неможливо. В зв’язку

з цим бюджетна система України складається з двох рівнів:

державного бюджету та республіканського бюджету Автоном-

ної Республіки Крим і місцевих бюджетів.

У державах з федеративною формою устрою існує трирів-

нева бюджетна система: федеральний бюджет; бюджети суб’єктів

федерації (наприклад, у Російській Федерації — республіканські

бюджети республік у складі РФ, крайові, обласні бюджети об-

ластей, міські бюджети міст Москви та Санкт-Петербурга, об-

ласні бюджети автономних областей, окружні бюджети авто-

номних областей); місцеві бюджети — районні бюджети рай-

онів, міські бюджети, районні бюджети в містах, бюджети селищ

і сіл. ;

Після проголошення незалежності України 24 серпня 1991г

року Україна змінила принцип побудови державного бюджету .1

В часи входження України в Союз РСР державний бюджет”

128

Особлива частина

України об’єднував в собі республіканський бюджет, бюджети

областей та міст Києва та Севастополя, тобто являв собою су-

купність усіх бюджетів.

• Тепер, у відповідності з статтею 2 Закону України «Про

бюджетну систему України» сукупність усіх бюджетів, що вхо-

дять до складу бюджетної системи України, є зведеним (консо-

лідованим, як називають зведені бюжети всюди, в тому числі

і в Росії) бюджетом України.

Зведений бюджет не затверджується Верховною Радою Ук-

раїни, а використовується для аналізу і визначення засад дер-

жавного регулювання економічного і соціального розвитку Ук-

,раїни.

:^ Кожний з видів бюджетів, які існують в Україні, затверд-

зжується відповідним органом місцевого самоврядування, але і

‘і в системі місцевих бюджетів існують зведені (консолідовані)

^ бюджети, які об’єднуються спочатку з бюджетом вищого рівня,

Іа потім — в бюджет області, а бюджети областей входять у зве-

дений (консолідований) бюджет України.

Зведеними (консолідованими) бюджетами в Україні є: Дер-

жавний бюджет, бюджет Автономної Республіки Крим; бюдже-

ти областей; бюджети районів; бюджети міст, які мають район-

ний поділ.

Бюджет Автономної Республіки Крим об’єднує республі-

канський бюджет та бюджети районів і міст республіканського

підпорядкування Автономної Республіки Крим. Хоча в бюд-

жеті Автономної Республіки Крим є республіканський і місцеві

бюджети, це не робить бюджетну систему України трирівне-

вою, оскільки стаття 134 Конституції України установила, що

Автономна Республіка Крим є невід’ємною складовою части-

ною України і в межах повноважень, визначених Конститу-

цією України, вирішує питання, віднесені до її відання. У статті

137 Конституції України, де закріплені питання, які норматив-

не регулює Автономна Республіка Крим, бюджетно-фінансо-

вих питань немає.

У статті 2 Закону України «Про бюджетну систему Украї-

ни» бюджет Автономної Республіки Крим відокремлено від

місцевих бюджетів, але в науковій літературі республіканський

бюджет Автономної Республіки Крим відносять до місцевих

бюджетів;-

Див.: Кравченко В.І. Фінанси місцевих органів влади України. Основи
теорії

і практики.- Київ: НДФІ, 1997.- С. 69.

Глава 5. Бюджетне право і бюджетний устрій України

129

Бюджет області об’єднує обласний бюджет та бюджети рай-

онів і міст обласного підпорядкування.

‘»••

Бюджет району об’єднує районний бюджет, бюджети міст

районного підпорядкування, селищні та сільські бюджети. Стат-

тя 2 Закону України «Про бюджетну систему України» вміщує

припис: «Селищні і сільські бюджети створюються за рішен-

ням районних, міських Рад за наявності необхідної фінансової

бази», але далі встановлено, що районні, міські Ради визнача-

ють доходи відповідних селищних і сільських бюджетів. Стаття

140 Конституції України встановила, що місцеве самовряду-

вання здійснюється територіальною громадою в порядку, вста-

новленому законом, як безпосередньо, так і через органи місце-

вого самоврядування’, сільські, селищні, міські ради та їх вико-

навчі органи. Районні і обласні ради є органами місцевого

самоврядування, що представляють спільні інтереси територі-

альних громад сіл, селищ та міст.

Зі статті 140 Конституції випливає, що сільські, селищні і

міські ради здійснюють місцеве самоврядування, що неможли-

во без достатньої матеріальної і фінансової бази. Стаття 142

Конституції установлює цю матеріальну і фінансову основу

місцевого самоврядування, в тому числі і доходи місцевих бюд-

жетів.

Стаття 61 Закону України «Про місцеве самоврядування в

Україні» чітко встановила, що органи місцевого самоврядуван-

ня в селах, селищах, містах, районах у містах самостійно роз-

робляють. затверджують і виконують відповідні місцеві бюдже-

ти. Це свідчить про те, що сільські, селищні та міські бюджети

існують.

Бюджет міста, яке має районний поділ, об’єднує міський

бюджет та бюджети районів, що входять до його складу. У ви-

падках, коли міській, районній в місті раді адміністративне

підпорядковані інші міста, селища чи сільські населені пункти,

бюджети цих адміністративно-територіальних утворень об’єдну-

ються відповідно у бюджеті міста або бюджеті району в місті,

радам яких ці населені пункти підпорядковані. (Див. таблицю 4).

Бюджетний устрій в Україні грунтується на принципах

єдності, повноти, достовірності, гласності, наочності і само-

стійності усіх бюджетів, що входять до бюджетної системи

України.

ї. 7-461

_•-.-

130

Особлива частина

“і ”«Принцип єдності бюджетної системи забезпечується існу-

ванням єдиного рахунку доходів і видатків кожної ланки бюд-

жетної системи. Єдність бюджетної системи забезпечується та-

кож єдиною правовою базою; єдиною бюджетною класифіка-

цією: єдністю форм бюджетної документації, що встановлюються

Міністерством фінансів України; наданнях статистичної і бюд-

жетної інформації для зведених бюджетів усіх рівнів; єдиною

грошовою системою в державі; на взаємодії бюджетних ланок

усіх рівнів. Бюджетна система України є єдиною і тому, що

при формуванні бюджетів використовується єдина бюджетна

політика, яка втілюється в щорічній бюджетній резолюції Вер-

ховної Ради- Найважливішим завданням бюджетної політики є

забезпечення соціальної стабільності, створення умов зростан-

ня життєвого рівня населення України, стабілізації виробниц-

тва; здійснення структурної перебудови й концентрації коштів

на пріоритетних напрямках розвитку економіки.

Єдність бюджетної системи виявляється у взаємодії бюд-

жетів усіх рівнів з питань доходів. Взаємодія йде шляхом роз-

поділу між бюджетами регулюючих доходних джерел, утворен-

ня і часткового перерозподілу цільових фондів. Єдність бюд-

жетної системи дозволяє проведення єдиної фінансової, в тому

числі податкової політики.

Принцип повноти полягає у відображенні у бюджеті всіх

доходів і видатків, які на підставі законодавства включаються в

нього і за рахунок яких повинні покриватися всі витрати, що

фінансуються з нього.

Правове значення цього принципу полягає в тому, що органи

держави при складанні і затвердженні бюджету зобов’язані вклю-

чати всі доходи і видатки, передбачені законодавством. Зако-

нодавство забороняє витрачання бюджетних коштів поза бюд-

жетом.

Принцип достовірності — це формування бюджету на ре-

альних показниках, науково обгрунтованих нормативах та відоб-

раження у звіті про виконання бюджету, тільки тих доходів і

видатків, які є результатом кінцевих касових операцій банку.

Це дуже важливий принцип, але в нашій бюджетній системі —

це принцип майбутнього, бо стан економіки поки що не дає

можливості формування бюджету на реальних показниках. На-

приклад, в 1996 році до Державного бюджету надійшло тільки

. 82,2 % до затверджених на рік, недоотримання запланованих

Глава 5. Бюджетне право і бюджетний устрій України

131

доходів негативно впливало на стан виконання видаткової ча-

„ стини. Непрофінансовані видатки на 4918 млн. гривень. І це

сталося не тому, що при складанні бюджету застосовувалися

недостовірні дані, а тому що при виконанні бюджету в 1996 році

знизилися практично всі макропоказники економічного і со-

ціального розвитку України через погіршення технічного і тех-

нологічного стану, кризи платежів, пасивну інвестиційну

діяльність, втрату традиційних ринків збуту продукції, повільну

структурну перебудову тощо. Ось після подолання цих причин

принцип достовірності буде життєздатним.

Принцип гласності означає обов’язковий відкритий розг-

ляд бюджетів усіх рівнів на сесіях представницьких органів —

Верховній Раді України і на радах місцевих оранів самовряду-

вання. Другою, нерозривною частиною цього принципу є

публічність, тобто обов’язкове обнародування бюджетних ма-

теріалів. Цей принцип витримується. Правда, тепер в законах

– •-•• про Державний бюджет з’явились статті, які не публікуються,

але в звіті про виконання бюджетів даються повні показники,

включаючи і статті, які не підлягають опублікуванню.

Принцип наочності передбачає відображення показників

бюджетів у взаємозв’язку із загальноекономічними показника-

ми в Україні та за її межами шляхом використання засобів мак-

симальної інформативності результатів порівняльного аналізу,

визначення темпів і пропорцій економічного розвитку.

Всі ланки бюджетної системи є самостійними. Самостійність,

згідно із Законом України «Про бюджетну систему України»,

забезпечується наявністю власних доходних джерел і правом

визначення напрямів їх використання відповідно до законо-

давства України.

Однією з головних ознак самостійності кожного виду бюд-

жету є конституційне право кожного органу представницької

влади самостійно затверджувати бюджет.

Велике правове значення в бюджетному устрою кожної дер-

жави має принцип спеціалізації показників доходів і видатків бюд-

жетів .

Цей принцип полягає у конкретному визначенні розмірів

доходів за джерелами утворення і видатків за їх призначенням.

Бюджет затверджується не тільки в загальній сумі доходів і

видатків. У ньому визначається, які суми надходять, від якого

‘>*7-461

132 Особлива частина

джерела доходу (податок на додану вартість, акцизний збір, плата

(податок) за землю, державне мито тощо), кому і скільки ви-

діляється коштів. Принцип спеціалізації здійснюється на всіх

стадіях бюджетного процесу за допомогою застосування вста-

новленої у визначеному порядку класифікації доходів і видатків

бюджету.

Закон України «Про бюджетну систему України» визначає

бюджетну класифікацію як єдине систематизоване, функціональне

згрупування доходів і видатків бюджету за однорідними ознака-

ми, що забезпечує загальнодержавну і міжнародну порівняльнїсть

бюджетних даних.

Структура бюджетної класифікації розробляється Кабіне-

том Міністрів і затверджується Верховною Радою України.

За допомогою бюджетної класифікації в фінансових, по-

даткових органах, кредитних та бюджетних установах прова-

диться облік доходів і видатків, складається звітність про вико-

нання бюджетів. Саме бюджетна класифікація допомагає про-

водити дійовий контроль за цільовим використанням бюджетних

коштів.

Постановою Верховної Ради України від 12 липня 1996 року

затверджена нова структура бюджетної класифікації України1

В умовах проведення реформ в економіці та управлінні вона

повинна забезпечити бюджетний облік і ефективність контро-

лю за бюджетом з боку законодавчої та виконавчої влади.

Призначення бюджетної класифіїсації — забезпечити спів-

ставлення показників бюджетів усіх рівней, тобто державного

бюджету і місцевих бюджетів. Вона використовується на всіх

стадіях бюджетного процесу, а також при складанні органами

виконавчої влади зведених (консолідованих) бюджетів.

Бюджетна класифікація України складається з чотирьох

розділів:

Розділ І. Доходи бюджету.

Розділ II. Видатки бюджету.

Розділ III. Фінансування бюджету.

Розділ IV. Державний борг.

Розділ І. Доходи бюджету поділяються на групи, підгрупи,

статті і підстатгі. Групи доходів — це податкові надходження та

‘ Див.: Відомості Верховної Ради України, 1996;— № 42.— Ст. 208.

Глава 5. Бюджетне право і бюджетний устрій України 133

неподаткові доходи, доходи від операцій з капіталом, офіційні

трансферти, державні цільові фонди.

” У групі податкові надходження виділяються підгрупи по ви-

дах податків, мита та зборів, а підгрупи поділені на статті —

види джерел, а також підстатті — не завжди, а якщо законо-

давство містить особливості правового регулювання або є не-

обхідність індивідуального обліку.

Наприклад, Розділ І. Доходи бюджету.

Група IV. Податкові надходження.

Підгрупа. Податки на доходи, податки на прибуток, подат-

ки на збільшення ринкової вартості.

Стаття — прибутковий податок з громадян-

Підстаття — прибутковий податок з робітників і служ-

бовців, включаючи членів кооперативів.

Бюджетна класифікація видатків бюджетів складається з:

1) функціональної структури видатків;

2) відомчої структури видатків;

3) економічної структури видатків1.

Функціональна структура видатків дозволяє визначати цільо-

ве скерування державної діяльності: розділи — державне уп-

равління, міжнародна діяльність, фундаментальні дослідження

і сприяння науково-технічному прогресу, освіта, промисловість

та енергетика тощо.

Розділи поділяються на підрозділи. Наприклад, Розділ «Ос-

віта» поділяється на 7 підрозділів: Дошкільна освіта. Початкова

і загальна середня освіта. Професійно-технічна освіта. Вищі

навчальні заклади 1 і 2 рівнів акредитації. Вищі навчальні зак-

лади 3 і 4 рівнів акредитації. Перепідготовка і підвищення ква-

ліфікації. Інші заклади і заходи в галузі освіти.

Підрозділи можуть мати цільові статті і види витрат, які

відбивають безпосередньо специфіку видатків.

Економічна класифікація видатків бюджетів України групує

видатки державного і місцевих бюджетів за їх економічним

змістом. _Вона поділяється на групи видатків: поточні видатки

і капітальні видатки; предметні статті, підстатті та елемен-

ти витрат. Так, у групі поточних витрат предметною статтею

будуть субсидії та поточні трансфертні виплати, підстаттею —

Функціональна структура видатків поділяється у відповідності з Наказом

Міністра фінансів.

134 Особлива частина

субсидії і трансферти населенню, елементами витрат — вип-

лата пенсій і допомоги, стипендії тощо.

У Розділі III. Фінансування бюджету розуміють залучення

коштів для фінансування видатків бюджету. Фінансування бюд-

жету поділяється на внутрішнє і зовнішнє.

Формами фінансування є: позики, одержані з державних

фондів, з бюджетів вищих рівнів, позики у банків тощо; зміна

структури залишків бюджетних коштів на рахунках в установах

банків.

У розділі Державний борг показуються сукупні боргові зобо-

в’язання внутрішні і зовнішні.

Відомча структура видатків бюджетної класифікації Украї-

ни, згідно з постановою Верховної Ради України від 12 липня

1996 р., затверджується Міністерством фінансів України за по-

данням відповідних міністерств і відомств, по місцевих бюдже-

тах — рішеннями відповідних органів місцевого самоврядуван-

ня. Однак порушувати принципи побудови і єдності бюджетної

класифікації не можна, бо Верховна Рада України затвердила

нову структуру бюджетної класифікації з метою створення єди-

ної інформаційної системи зведення державних доходів і ви-

датків на всіх рівнях влади, забезпечення загальнодержавної і

міжнародної порівняності бюджетних даних. Слід зазначити,

що бюджетна класифікація єдина як для доходів і видатків дер-

жавного бюджету, так і для місцевих, причому і для зведених

(консолідованих) для всіх рівнів. Однак частина бюджетної кла-

сифікації використовується тільки для державного бюджету. Так,

у функціональній структурі видатків у розділі 21 — Поповнен-

ня державних запасів і резервів — підрозділи Державні запаси

дорогоцінних металів і каміння. Державний матеріальний ре-

зерв. Інші державні запаси і резерви належать до відомчої кла-

сифікації видатків державного бюджету. Класифікація джерел

зовнішнього фінансування дефіциту або класифікація структу-

ри зовнішнього боргу також використовується для складання

державного бюджету.

В ході виконання бюджету на органи виконавчої влади по-

кладається обов’язок щодо кожного джерела доходів і витра-

чання бюджетних коштів- Затвердження бюджету без спеціалі-

зації або застосування недостатньої спеціалізації могло б при-

звести до необмежених дій розпорядників коштів і унеможливило

6 проведення дійового контролю за виконанням бюджету.

Глава 3. Бюджетне право і бюджетний устрій Україна 135

§ 4. Склад доходів і видатків бюджетів в Україні

Кожний бюджет можна поділити у горизонтальному і вер-

^’тикальному відношенні,

По горизонталі бюджет поділяється на доходну і видаткову

частини. Як правило, спочатку йде доходна, за нею видаткова

частини. Доходна частина має матеріальний характер, тобто

доходи класифікуються і систематизуються переважно за еко-

номічною і правовою природою джерела.

Видаткова частина являє собою об’єднання кошторисів

міністерств, відомств, утримання органів законодавчої влади,

судової влади. Тепер у нашому бюджеті в межах видатків про-

вадиться поділ на поточні і видатки розвитку.

Стаття 95 Конституції України встановила: держава прагне

до збалансованості бюджету України. Ця конституційна вимо-

га і повинна бути покладена в основу розподілу доходів і ви-

датків бюджетів на території держави, її буде враховано при

розробці нового закону про бюджетну систему.

Узагальнюючим джерелом доходів усіх видів бюджетів є ва-|

ловий внутрішній продукт країни’. ”

Доходи різних видів бюджетів можна класифікувати за різни-{

ми ознаками: соціально-економічними, за порядком зарахуван-

ня, юридичними формами.

За соціально-економічними ознаками доходи бюджетів поді-

ляються на: доходи від господарської діяльності; від викорис-

тання природних ресурсів; від зовнішньоекономічної діяльності;

від банківської діяльності; від реалізації дорогоцінних металів

з Державного фонду дорогоцінних металів і дорогоцінного ка-

міння; державне мито; митні платежі; збори та інші неподат-

кові платежі; доходи від приватизації; доходи від громадян тощо.

В недалекому минулому в СРСР з гордістю писали, що Радянський Союз

один в світі домігся того, що у Державний бюджет включається понад 65 %

національного доходу країни. Це давало можливість суворо централізувати

кошти і видатки в розпорядження союзного уряду. В сучасних державах з

переходом до ринкової економіки частка валового внутрішнього продукту

в бюджеті скорочується щороку. Держава надає можливість господарюю-

чим суб’єктам самим розпоряджатися своїми доходами. Приватизація май-

на державної і комунальної власності дозволить поступово ще більше ско-

ротити перерозподіл внутрішнього валового продукту через бюджетну сис-

тему. Бюджетною резолюцією на 1998 рік визначено, що доходи бюжегу-98

не можуть перевищувати 31 % від прогнозного розміру валового внутріш-

нього продукту.

136 Особлива частина

Доходи ці різняться джерелами та соціально-економічною зна-

чимістю.

За порядком та умовами зарахування доходів у бюджети вони

поділяються на закріплені і регулюючі.

Закріплені — це доходи, які постійнодіючими законодавчи-

ми актами віднесені у доходну частину певного рівня бюджет-

ної системи повністю у розмірі територіального надходження

або у твердо фіксованому розмірі (нормативі), що встановлюєть-

ся на довгий строк.

Регулюючі доходи — це доходи, надходження яких у нижче-

стоячі бюджети визначаються щорічно Верховною Радою Ук-

раїни або представницьким органом місцевого самоврядуван-

ня вищого рівня при затвердженні своїх актів про бюджет. Цим

регулюючі доходи відрізняються від закріплених. Верховна Рада

України щороку регулює в законі про Державний бюджет бюд-

жети республіканський Автономної Республіки Крим, обласні

та міські міст Києва та Севастополя. Наприклад, в 1997 році

Верховна Рада України затвердила відрахування у вищеназвані

бюджети по 50 % акцизного збору, що надходить на їх тери-

торії, крім акцизного збору з ввезених на територію України

підакцизних товарів, 100 % прибуткового податку з населення,

а нормативи відрахувань від податку на прибуток підприємств і

організацій усіх форм власності і підпорядкування та плати за

торговий патент на деякі види підприємницької діяльності у

диференційованих розмірах: для бюджетів Донецької, Запо-

різької, Полтавської, Харківської — по 80 %, Києва — 70 %,

для решти — по 100 %.

Крім відсоткових відрахувань від територіальних надход-

жень, як основного методу бюджетного регулювання, що зас-

тосовується в усіх, майже без винятку, країнах світу, в Україні

застосовуються методи дотацій і субвенцій’.

Дотація, як дохід місцевих бюджетів, являє собою перера-

хування коштів з вищестоячого бюджету в нижчестоячий з ме-

тою його збалансування. Дещо інакше з субвенціями як мето-

дом бюджетного регулювання. Субвенція — також вид грошо-

вої допомоги, але це часткова цільова допомога. Останню суму

коштів, що не вистачає для фінансування якогось заходу місце-

‘ Ці терміни походять від лот. сіоіагіо — подарунок, допомога для
покриття

видатків, субвенція — виЬуепіге також лат. походження, але допомога на

певні видатки. В Росії, наприклад, є спеціальний закон, норми якого
регу-

люють порядок надання допомог нижчестоячим бюджетам у різних формах.

Глава 5. Бюджетне право і бюджетний устрій України 137

вого органу самоврядування, він повинний профінансувати сам.

Тому цей метод не дуже бажаний для органів місцевого само-

врядування. До того ж, нецільове використання субвенційних

коштів тягне за собою обов’язок їх повернення.

У Державному бюджеті є тільки закріплені доходи, в місце-

вих — власні, які вони одержують із джерел, які є їх власністю,

закріплені за ними в повному розмірі надходжень або за норма-

тивами, що встановлені на певний строк, регулюючі, розмір

відрахувань яких встановлюється щороку. Всі ці види доходів

складають власні джерела бюджетних доходів.

У сучасних умовах кожна ланка бюджетної системи може

мати і позичені кошти. Стаття 70 Закону України «Про місцеве

самоврядування в Україні» дозволяє радам або за їх рішенням

іншим органам місцевого самоврядування відповідно до зако-

нодавства випускати місцеві позики, лотереї, цінні папери, от-

римувати позички з інших бюджетів на покриття тимчасових

касових розривів з їх погашенням до кінця бюджетного року,

а також отримувати кредити у банках.

За юридичними формами доходи бюджетів поділяються на

податкові і неподаткові. Україна, як все цивілізоване суспіль-

ство, будує ринкову економіку, для якої властиві в бюджетах

^саме податкові доходи. Так, у 1997 році заплановано податко-.

>,. вих надходжень у Державний бюджет України (у тому числі у

д Пенсійний і Чорнобильський фонди) 80 %, а всіх інших 20 %.

^Найбільш вагомим є надходження податку на додану вартість —

27 9с, податку на прибуток підприємств усіх форм власності —

12 %, акцизного збору — 3 %, до Пенсійного фонду 24 %. При-

бутковий податок з громадян повинний скласти 10 %1.

.Видатки бюджетів, які складають бюджетну систему Украї-

ни, відбивають значну частину витрат, що здійснюються дер-

жавою і органами місцевого самоврядування.

Розмір видатків визначає міру свободи розпорядчих дій

органів виконавчої влади по виконанню бюджету. Він установ-

лює межу між законом і можливістю використання бюджетних

коштів для виконання розпорядчих дій. Чим більше спеціалі-

зована система бюджету, тобто чим дрібніше її підрозділи, тим

глибше контроль законодавчої (або представницького органу в

системі місцевих бюджетів) влади над виконавчою і більш спе-

ціалізований бюджет у правовому відношенні.

Див.: Голос України; 1997.— 26 червня-— № 113-114.

138 Особлива частина

•Склад видатків визначається завданнями і функціями дер-

жави. Оскільки доходи будь-якої держави завжди обмежені, тому

фінансуються в першу чергу пріоритетні витрати, а пріори-

тетність визначається державою.

Причому пріоритетність витрат держави визначається її

Конституцією. Проголошення України соціальною державою

зробило необхідність змінити і напрям витрат Державного бюд-

жету: спочатку йдуть видатки на соціальний захист населення,

соціально-культурних закладів, установ та заходів, а потім на

народне господарство. У Державному бюджеті на 1997 рік зап-

лановано видатків: на соціальний захист населення — 12 %,

соціально-культурні заходи — 21 % загального обсягу видатків.

Стаття 17 Конституції України визначає, шо захист сувере-

нітету і територіальної цілісності України, забезпечення її еко-

номічної та інформаційної безпеки є найважливішими функ-

ціями держави і це покладається на Збройні Сили України,

тому на національну оборону в Державному бюджеті на 1997 рік

заплановано 6 % усіх видатків.

З Державного бюджету фінансуються видатки, пов’язані з

правоохоронною діяльністю і забезпеченням безпеки держави,

на функціонування загальнодержавних органів законодавчих і

виконавчих органів влади, місцевих державних податкових ад-

міністрацій, на утримання судової системи, на зовнішньополі-

тичну діяльність.

Щороку в Державному бюджеті передбачаються суми на

обслуговування державного зовнішнього та внутрішнього боргу.

В Державний бюджет на 1997 рік включаються шість за-

гальнодержавних фондів фінансових ресурсів (Чорнобильський,

Державний фонд сприяння зайнятості населення, Державний

цільовий фонд розвитку промисловості, Фонд соціального стра-

хування, Фонд охорони навколишнього природного середови-

ща та Державний дорожній фонд). З них також фінансуються

видатки, що мають загальнодержавне значення.

Оголошення незалежності України і створення суверенної,

незалежної держави внесло корективи у видаткову частину Дер-

жавного бюджету України- З’явилися видатки на національну

оборону, на Державну космічну програму та Національний центр

управління і випробувань космічних засобів.

Перехід до ринкової економіки викликає витрати, пов’я-

зані з наданням допомоги і часткових сплат відсотків за надані

Глава 5. Бюджетне право і бюджетний устрій України 139

кредити підприємцям, селянським (фермерським) господарствам

тощо.

•# За рахунок коштів Державного бюджету фінансуються за-

ходи по утворенню державних матеріальних і фінансових ре-

зервів.

Закон про бюджетну систему (ст. 33) передбачає випадки,

коли в ході виконання бюджету рівень дефіциту бюджету пере-

вищує встановлений або виникає значне зниження надходжень

від доходних джерел. Верховна Рада України, Верховна Рада

Автономної Республіки Крим і ради місцевих органів самовря-

дування за пропозицією Кабінету Міністрів і відповідних вико-

навчих органів місцевого самоврядування приймають рішення

про запровадження пропорційного скорочення затверджених

бюджетних видатків щомісячно по всіх видатках, крім захище-

них (перелік яких повинна щороку приймати рада при затвер-

дженні відповідного бюджету) до кінця бюджетного року. Якщо

Верховна Рада не приймає рішення щодо пропорційного ско-

рочення видатків, Президент України має право зупинити або

скоротити фінансування окремих видатків, попередивши про

це Верховну Раду України за 2 тижні.

Закон України «Про бюджетну систему України» (ст. 34)

передбачає можливість скорочення надходжень або виникнен-

ня чи збільшення видатків з Державного або місцевих бюд-

жетів через те, що відповідні ради або їх виконавчі органи прий-

няли рішення, що потягли за собою такі видадки. Тоді ці орга-

ни повинні передбачити джерела покриття цих видатків.

Стаття 18 Закону України «Про бюджетну систему Украї-

ни» поділяє видатки усіх бюджетів на поточні видатки та ви-

датки розвитку.

Поточні видатки — це витрати бюджетів на фінансування

мережі підприємств, установ, організацій і органів, які діють на

початок бюджетного періоду, а також на фінансування заходів

щодо соціального захисту населення та інших заходів.

До видатків розвитку належать витрати на фінансування

інвестиційної та інноваційної діяльності, субвенції та інші ви-

датки — порозширене відтворення.

Поділ витрат бюджетів на видатки розвитку, поточні видат-

ки має юридичне значення, оскільки за наявності дефіциту

бюджету першочерговому фінансуванню підлягають видатки,

які включаються в бюджет поточних видатків. Це новина, по-

140 Особлива частина

в’язана з новою державою. Отже, раніше в першу чергу фінан-

сувалися видатки на промисловість, сільське господарство, а не

на поточні витрати.

Склад і структура видатків Державного і місцевого бюд-

жетів визначаються їх економічним змістом, роллю в розподілі

валового внутрішнього продукту. Загальними принципами роз-

поділу видатків між ланками бюджетної системи України є

підвідомчість (підпорядкованість) установ і організацій, що

фінансуються з певного виду бюджету, та значимість заходів,

що фінансуються.

Бюджетні кошти витрачаються тільки за цільовим призна-

ченням і в межах, затверджених відповідним правовим актом

— законом про Державний бюджет чи рішенням ради місцево-

го органу самоврядування. У правові акти про бюджет не мо-

жуть включатися статті видатків, які не передбачені чинними

законами.

Значна частина видатків в Україні припадає на Державний

бюджет, оскільки основні функції керування державою, оздо-

ровлення економіки, фінансово-кредитної системи зосереджені

у віданні державних органів.

§ 5. Правові засади розподілу доходів і видатків

між окремими видами бюджетів України

Держава намагається наділити всіх суб’єктів бюджетного

права таким обсягом доходів, яких би вистачило для виконан-

ня кожним з них функцій, які закріплені за ними Конститу-

цією і другими актами, шо встановлюють повноваження органів

державної влади і органів місцевого самоврядування.

Держава залишає за собою право встановлювати основи

розподілу доходів і видатків бюджетів різного рівня і дбає про:

а) збалансованість кожного бюджету, незалежно від обсягу

закріплених за ним джерел доходів, забезпечення кожній адм-

іністративно-територіальній одиниці фінансування заходів, пе-

редбачених їх планами соціального і економічного розвитку;

б) створення умов, що забезпечують зацікавленість місце-

вих органів самоврядування в збільшенні бюджетних ресурсів

і виконанні встановлених планом надходжень в бюджет загаль-

нодержавних і місцевих платежів на своїй території, а також

можливість запобігання касових розривів (розбіжність строків

надходжень і видачі бюджетних коштів з рахунків).

Елава 5. Бюджетне право і бюджетний устрій України 141

Розподіляючи видатки між бюджетами різних рівнів, дер-

жава розробляє систему заходів для боротьби з бюджетним де-

фіцитом, прагнучи до збалансованості бюджету України. Зако-

нодавство встановлює порядок фінансування об’єктів і заходів,

які належать до компетенції органів державної влади і органів

місцевого самоврядування відповідного рівня.

До уваги завжди беруться підвідомчість об’єктів і заходів та

їх територіальне розміщення. Підвідомчість визначається зна-

ченням для держави. Наприклад, оборона країни, вища освіта

фінансуються з Державного бюджету, а дитячі садки — з місце-

вих бюджетів тієї адміністративно-територіальної одиниці, де

вони розташовані. Крім того, береться до уваги, в чиїй влас-

ності знаходиться об’єкт, що фінансується, або в який бюджет

необхідно відраховувати платежі.

Доходи Державного бюджету України формуються за ра-

хунок:

частини податку на добавлену вартість, яка визначається

Законом про Державний бюджет України на наступний рік;

” частини акцизного збору, яка визначається Законом про

Державний бюджет України на наступний рік;

податку на прибуток підприємств і організацій усіх форм

власності (крім комунальної) і підпорядкування у розмірі, що

дорівнює ЗО відсоткам від ставки, передбаченої законодавством

для відповідної категорії платників;

плати за землю, що дорівнює ЗО відсоткам від ставки, пе-

редбаченої законодавством України;

надходжень від зовнішньоекономічної діяльності;

частини доходів від приватизації державного майна, що

перебуває в загальнодержавній власності, яка визначається За-

коном про Державний бюджет України на наступний рік;

надходжень від реалізації державного майна, що перебуває

в загальнодержавній власності;

орендної плати за оренду майна цілісних майнових комп-

лексів, що перебувають у загальнодержавній власності;

внесків до Пенсійного фонду України;

внесків до Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації

наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту

населення;

внесків до Державного фонду сприяння зайнятості насе-

лення;

142 Особлива частина

внесків до інших загальнодержавних цільових фондів, ство-

рення яких передбачено законодавством України;

надходжень від внутрішніх позик;

перевищення доходів над видатками Національного банку

України;

повернутих державі позик, процентів по наданих державою

позиках і кредитах;

;^’і

дивідендів, одержаних від акцій та інших цінних паперів;

1?’

що належать державі в акціонерних господарських товариствах,

створених за участю підприємств загальнодержавної власностй,

плати за спеціальне використання природних ресурсів. ^

До Державного бюджету України зараховуються у повному,

обсязі суми адміністративних та інших штрафів, митних та іншщ^

зборів, що справляються державними органами, та інші дохо-^

ди, встановлені законодавством України і віднесені до доходщ

Державного бюджету України. І

Зрозуміло, закріплені доходи складають основу кожногй

бюджету. Орган влади, маючи в своєму розпорядженні власні

або закріплені на довгостроковій основі бюджетні доходи, відчу-і

ває себе самостійним. Однак тільки закріплені доходи має Дер-

жавний бюджет. Згідно з статтею 143 Конституції України дер-(

жава бере участь у формуванні доходів місцевого самоврядуї

вання і фінансове підтримує його. ‘1

Згідно з статтею 63 Закону України «Про місцеве самовря-

дування» в Україні доходи місцевих бюджетів формуються за

рахунок власних, визначених законом джерел та закріплених у

встановленому законом порядку загальнодержавних податків,

зборів та інших платежів.

До власних доходів республіканського бюджету Автономної

Республіки Крим та бюджетів органів місцевого самоврядуван-

ня належать доходи, які визначаються законом, формуються і

збираються на відповідній території, а саме: місцеві податки

і збори, доходи від майна і підприємств, що належать до кому-

нальної власності. Чинне законодавство не вирішує питання

про те, що ж належить до власних доходів місцевих бюджетів,

але стаття 142 Конституції України та стаття 35 Закону України

«Про власність» встановлюють об’єкти права комунальної влас-

ності. Ось доходи від цієї власності і використовуються для

Глава 5. Бюджетне право і бюджетний устрій України 143

забезпечення економічного і соціального розвитку відповідної

території.

, Друга група доходних джерел місцевих бюджетів — це зак-

ріплені за ними загальнодержавні доходи, збори та інші пла-

тежі. Закріпленими вважаються доходи, які повністю або част-

ково (в %) зараховуються у певні види бюджетів безстрокове

або на довготерміновій основі і для їх включення не потрібно

рішення ніяких органів влади вищого рівня.

Закон України «Про бюджетну систему України» в статтях

12, ІЗ, 14 та 15 має перелік закріплених доходів за різними

рівнями бюджетної системи. Але Закон був прийнятий до Кон-

ституції України. Згідно з статтею 143 Конституції України вста-

новлено, що обласні і районні бюджети формуються з коштів

державного бюджету для їх відповідного розподілу між терито-

ріальними громадами та з коштів, залучених на договірних за-

садах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-

економічних і культурних програм. Із змісту статті 143 Консти-

туції України видно, шо власних доходів в обласних і районних

бюджетах немає, а є в основному закріплені, а також залучені,

якщо фінансується спільна програма. Крім того, із змісту цієї

статті випливає, що в обласні і районні бюджети не включа-;

ються як закріплені доходи надходження від комунальної влас-

ності.

У відповідності з статтею 12 Закону України «Про бюджет-

ну систему України» у доходи республіканського бюджету Ав-

тономної Республіки Крим, обласних. Київського і Севасто-

польского міських бюджетів зараховуються:

частина податку на додану вартість, яка визначається зако-

ном про Державний бюджет України на наступний рік, але не

менш як 20 відсотків;

частина акцизного збору, яка визначається Законом про

Державний бюджет України на наступний рік, але не менш як

20 відсотків;

податок на прибуток підприємств і організацій усіх форм

власності (крім комунальної) і підпорядкування у розмірі, що

дорівнює 70 відсоткам від ставки, передбаченої чинним зако-

нодавством для відповідної категорії платників, та 100 відсотків

податку на прибуток підприємств та організацій комунальної

власності цього рівня;

144 Особлива частина

плата за землю, що дорівнює 10 відсоткам від ставки, пе-

редбаченої законодавством України до республіканського бюд-

жету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів, і 70

відсотків — до Київського і Севастопольського міських бюд-

жетів;

• надходження від внутрішніх позик і грошово-речових лоте-

І^рей, шо проводяться за рішеннями відповідних місцевих Рад

згідно з законами України;

частина доходів від приватизації державного майна, яка;

визначається законом про Державний бюджет України на на-

‘: ступний рік;

‘ інші надходження, встановлені законами України. У відпо-

відності з статтею 13 Закону України «Про бюджетну систему

і України» у доходи районних бюджетів, міських (міст обласного

‘ підпорядкування) бюджетів в порядку, на умовах і в межах,

встановлених законами України, зараховуються:

податок на прибуток підприємств і організацій усіх форм

власності (крім комунальної) і підпорядкування у розмірі, виз-

наченому радою місцевого самоврядування вищого рівня, та

100 відсотків податку на прибуток підприємств та організацій

комунальної власності цього рівня;

прибутковий податок з громадян у розмірі, визначеному

радою вищого рівня;

плата за землю до районних бюджетів у розмірах, визначе-

них радою місцевого самоврядування вищого рівня, і 60 відсотків

— до міських бюджетів (міст обласного підпорядкування);

частина доходів від приватизації державного майна, яка

визначається радою місцевого самоврядування вищого рівня;

інші надходження.

У відповідності з статтею 14 Закону України «Про бюджет-

ну систему України» у доходи районних у містах бюджетів за-

раховуються:

податок на прибуток підприємств і організацій усіх форм

власності (крім комунальної) і підпорядкування у розмірі, виз-

наченому радою місцевого самоврядування вищого рівня, та

100 відсотків податку на прибуток підприємств та організацій

комунальної власності цього рівня;

прибутковий податок з громадян у розмірі, визначеному

радою місцевого самоврядування вищого рівня, але не менш

як 50 відсотків;

Глава 5. Бюджетне право і бюджетний устрій Україна 14;

плата за землю у розмірах, визначених радою місцевого са-

моврядування вищого рівня;

в місцеві податки і збори у розмірах, визначених міською ра-

дою місцевого самоврядування, крім винятків, передбачених

законодавством України;

частина доходів від приватизації державного майна, яка

визначається радою місцевого самоврядування вищого рівня;

•’: надходження від оренди цілісних майнових комплексів, що

; перебувають у комунальній власності цього рівня; інші надход-

; ження.

Види податків та інших платежів, які підлягають зарахуван-

ню до районного в місті бюджету, встановлюються міською

радою місцевого самоврядування відповідно до законів Украї-

ни, чинного законодавства Автономної Республіки Крим і

рішень відповідних рад місцевого самоврядування вищого рівня,

прийнятих у межах їх компетенції.

У доходи селищних, сільських, міських (міст районного

підпорядкування) бюджетів у порядку і на умовах, встановле-

них законами України, зараховуються;

податок на прибуток підприємств і організацій усіх форм

власності (крім комунальної) і підпорядкування у розмірі, виз-

наченому радою місцевого самоврядування вишого рівня, та

100 відсотків податку на прибуток підприємств та організацій

комунальної власності цього рівня; і!’-

прибутковий податок з громадян у розмірі, визначеному

радою місцевого самоврядування вищого рівня; *

плата за землю, шо дорівнює 60 відсоткам від ставки, пе-

редбаченої законодавством;

місцеві податки і збори, крім винятків, передбачених зако-

нодавством України;

частина доходів від приватизації державного майна, яка

визначається радою місцевого самоврядування вищого рівня;

надходження від оренди цілісних майнових комплексів, що

перебувають у комунальній власності цього рівня;

відрахування, дотації і субвенції, отримані з бюджетів ви-

щого рівня;

інші надходження.

Розмежування доходів, закріплених за бюджетами Автоном-

ної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, між

республіканським бюджетом Автономної Республіки Крим,

обласними, Київським і Севастопольським міськими бюджета-

10. 7-461

Особлива частина

ми і бюджетами районів, міст республіканського підпорядку-

вання Автономної Республіки Крим, міст обласного підпоряд-

кування, районів у містах (міст Києва і Севастополя), здій-

снюється відповідно Верховною Радою Автономної Республіки

Крим, обласними, міськими (міст Києва і Севастополя) рада-

ми місцевого самоврядування, з урахуванням економічного,

соціального, екологічного, природного стану відповідних рай-

онів та населених пунктів за поданням рад нижчих рівнів.

Процентні відрахування від окремих видів доходів в межах,

визначених законами України, затверджуються:

до бюджетів районів і міст республіканського (Автономної

Республіки Крим) та обласного підпорядкування — Верховною

Радою Автономної Республіки Крим та обласними радами місце-

вого самоврядування;

до бюджетів міст. селищних і сільських бюджетів — район-

ними та міськими (міст обласного підпорядкування) радами

місцевого самоврядування;

до районних у містах бюджетів, до бюджетів міст, шо зна-

ходяться в адміністративному підпорядкуванні іншого міста —

міськими радами місцевого самоврядування.

Перегляд процентних відрахувань щодо затвердженого бюд-

жету не може поширюватися на час, що вже минув.

Доходів, закріплених за республіканським бюджетом Авто-

номної Республіки Крим та місцевими бюджетами усіх рівнів,

для фінансування витрат, пов’язаних з виконанням планів со-

ціального та економічного розвитку на відповідних територіях,

не вистачає. У разі коли вичерпано можливості збалансування

доходів і видатків місцевих бюджетів і при цьому не забезпе-

чується покриття видатків, необхідних для здійснення органа-

ми місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень

та забезпечення населення послугами не нижче рівня мінімаль-

них соціальних потреб, держава забезпечує збалансування місце-

вих бюджетів шляхом передачі необхідних коштів до’відповід-

них місцевих бюджетів у вигляді дотацій, субвенцій, субсидій

відповідно до закону, тобто застосовується бюджетне регулю-

вання.

Бюджетне регулювання — це надання коштів із загально-

державних доходних джерел, що закріплені за бюджетами ви-

Глава 5. Бюджетне право і бюджетний устрій України 147

щих рівнів, бюджетам нижчестоячих рівнів з метою збалансу-

вання їх на рівні, необхідному для виконання планів економі-

чного і соціального розвитку на певній території.

Для збалансування бюджету кожної адміністративно-

територіальної одиниці необхідно маневрувати доходними дже-

релами і регулювати всю бюджетну систему.

Регулювання республіканського бюджету Автономної Рес-

публіки Крим, обласних і міських (міст Києва і Севастополя)

— компетенція Верховної Ради України. Ради органів місцево-

го самоврядування вищого рівня регулюють бюджети безпосе-

редньо нижчих рівнів рад місцевого самоврядування: обласні

ради місцевого самоврядування регулюють районні і міські (міст

обласного підпорядкування), районні ради — селищні і сільські

бюджети.

Згідно з Законом України «Про бюджетну систему Украї-

ни» у бюджетній практиці України застосовуються кілька ме-

ходів бюджетного регулювання: 1) метод процентних відраху-

вань від територіальних надходжень загальнодержавних податків

і зборів за нормативами, що встановлюються щорічно радою

вищого рівня в своєму акті про бюджет на наступний рік (за-

коні чи рішенні про бюджет); 2) дотації; 3) субвенції.

Регулюючими доходами республіканського бюджету Ав-

тономної Республіки Крим, обласного, міського (міст Києва

і Севастополя) бюджетів є:

— частина податку на додану вартість, яка визначається за-

коном про Державний бюджет на наступний рік. В 1997 р. всі

суми надходжень по цьому податку зараховуються в Держав-

ний бюджет;

— частина акцизного збору, яка визначається законом про

Державний бюджет України на наступний рік, але не менш як

20 %;

— частина прибуткового податку з громадян. В 1997 році

цей податок повністю зараховується у місцеві бюджети;

— частина доходів від приватизації державного майна, яка

визначається законом про Державний бюджет на поточний рік;

— відрахування, дотації і субвенції з Державного бюджету

України.

У районних бюджетах районів у містах, міських (міст об-

ласного підпорядкування) бюджетах регулюючими доходами є:

10* 7-461

148

Особлива частина

—• податок на прибуток підприємств і організацій усіх форм

власності і підпорядкування (крім комунальної) у розмірі, виз-

наченому радою місцевого самоврядування вищого рівня;

— прибутковий податок з громадян у розмірі, визначеному

радою місцевого самоврядування вищого рівня;

— частина доходів від приватизації майна, яка визначаєть-

ся радою місцевого самоврядування вищого рівня, та відраху-

вання, дотації і субвенції, отримані з бюджетів вищого рівня.

Доходи районних бюджетів у містах формуються в основ-

ному за рахунок регулюючих доходів. Причому, навіть місцеві

податки і збори включаються у доходи бюджетів районів у роз-

мірах, які визначаються міською радою місцевого самовряду-

вання. Закріплюються за цими бюджетами надходження від

оренди цілісних майнових комплексів, що перебувають у кому-

нальній власності цього рівня.

За міськими (міст районного підпорядкування), сільськи-

ми, селищними бюджетами закришені: 100 % податку на при-

буток підприємств та організацій комунальної власності цього

рівня; 60 % плати за землю; місцеві податки і збори; надход-

ження від оренди цілісних майнових комплексів, що перебува-

ють у комунальній власності цього рівня.

Регулюючими доходами для цих бюджетів будуть податок

на прибуток підприємств і організацій усіх форм власності і

підпорядкування, прибутковий податок з населення, частина

доходів від приватизації майна. Розміри відрахувань від цих

доходів визначаються радами місцевого самоврядування вищо-

го рівня.

Крім основного методу бюджетного регулювання, в Україні

застосовуються і додаткові, а саме — дотації, субвенції.

Бюджетна дотація — це виділена безповоротно тверда сума

з вищестоячої ланки бюджетної системи для збалансування

цього бюджету у випадках перебільшення видатків над дохода-

ми. Дотація виділяється в твердій сумі коштів. Такий метод

широко практикувався в Радянському Союзі. В Україні зараз

він практично не застосовується.

Субвенції — метод, що широко застосовується як в Україні,

так і в усіх інших державах. Субвенція видається нижчестоячо-

му бюджету з чітко обумовленим цільовим призначенням, як

допомога на програми і заходи соціального розвитку. Кошти у

вигляді субвенції додаються як часткова допомога до фінансо-

Глава 5. Бюджетне право і бюджетний устрій України 149

вих ресурсів, які виділяються з бюджету на певні цілі. Регіо-

нальний або місцевий орган самоврядування не має права ви-

користовувати ці кошти на інші цілі.

Згідно з Законом України «Про бюджетну систему Украї-

ни» порядок та умови надання і використання дотацій та суб-

венцій з Державного бюджету України, республіканського бюд-

жету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів затвер-

джуються Верховною Радою України.

В останні роки з’являються нові відносини між Державним

і місцевими бюджетами, які одержали закріплення у статі 62

Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»: у разі,

коли доходи від закришених за місцевими бюджетами загаль-

нодержавних податків і зборів перевищують розмір місцевого

бюджету, держава вилучає із місцевого бюджету до державного

бюджету частину надлишку в порядку, встановленому законом

про Державний бюджет-

У Законі про Державний бюджет на 1997 рік до Державного

бюджету України на 1997 рік з бюджетів Запорізької, Полтавської

областей та м. Києва передаються кошти у розмірі 404.160,8

тис. гривень. Перерахування зазначених коштів до Державного

бюджету України здійснюється в розмірах, визначених поквар-

тальним розписом доходів і видатків Державного бюджету Ук-

раїни на 1997 рік.

Бюджетні кошти витрачаються тільки за цільовим призна-

ченням і в межах, затверджених відповідним правовим актом

— законом про Державний бюджет чи рішенням ради місцево-

го самоврядування. У правові акти про бюджет не можуть вклю-

чатися статті видатків, які не передбачені чинними законами.

Значна частка видатків в Україні падає на державний бюд-

жет, оскільки основні функції керування державою, оздоров-

лення економіхи, фінансово-кредитної системи зосереджені

у віданні центральних органів.

Склад і структура видатків Державного і місцевого бюд-

жетів визначається їх економічним змістом, роллю в розподілі

національного доходу. Загальними принципами розподілу ви-

датків між ланками бюджетної системи України є підвідомчість

(підпорядкованість) установ і організацій, що фінансуються з

певного виду бюджету, та значимість заходів, шо фінансуються.

Видатки всіх бюджетів поділяються на поточні видатки і

видатки розвитку. Поточні видатки —це витрати бюджетів на

150 Особлива частина

фінансування мережі підприємств, установ, організацій і органів,

які діють на початок бюджетного періоду, а також на фінансу-

вання заходів щодо соціального захисту населення та інших

заходів.

До видатків розвитку належать витрати на фінансування

інвестиційної та інноваційної діяльності, субвенції та інші ви-

датки — на розширення відтворення.

З Державного бюджету України фінансуються видатки на

централізовані програми підтримання та підвищення життєво-

го рівня народу, заходів щодо соціального захисту населення,

2) на одержання закріплених за Державним бюджетом до-

Іюдів у відповідності з статтею 11 Закону України «Про бюд-

‘”ІНетну систему України»;

А !” 3) на визначення направлень використання бюджетних асиг-

нувань та їх розмірів за направленнями (стаття 19 Закону Ук-

раїни «Про бюджетну систему України» та стаття 95 Консти-

туції України);

4) на утворення в Державному бюджеті резервного фонду в

розмірі до двох відсотків від обсягу видатків Державного бюд-

жету України для фінансування невідкладних витрат (ст. 19

Закону України «Про бюджетну систему України»), а також

інших цільових фондів. Наприклад, в Державному бюджеті на

1997 р. було створено Державний цільовий фонд розвитку про-

мисловості і встановлено порядок його формування — за раху-

нок відрахувань в розмірі одного відсотка обсягів реалізованої

продукції (робіт, послуг) підприємств, що належать до сфери

управліїюя Міністерства промисловості України, крім підпри-

ємств деревообробної та легкої промисловості;

5) право на утворення в державному бюджеті понад перед-

бачені видатки оборотної касової готівки в розмірі до двох

відсотків загального обсягу видатків бюджету (ст. 19 Закону

України «Про бюджетну систему України»);

6) право на організацію і здійснення бюджетного процесу

(п. 6 статті 116, 95, 96 та 97 Конституції України, розділ IV

«Основи бюджетного процесу та загальні принципи складання

160 Особлива частина

і’і розгляду проектів бюджетів та їх затвердження», Закону Ук-

раїни «Про бюджетну систему України»;

7) право на встановлення граничного розміру дефіциту Дер-

жавного бюджету та джерел його покриття (ст. 28 Закону Ук-

раїни «Про бюджетну систему України», а також щорічні зако-

ни про Державний бюджет) і застосування заходів при його

зростанні в процесі виконання бюджету (ст. 33 Закону України

«Про бюджетну систему України»;

8) на визначення переліку регулюючих джерел в складі до-

ходів Державного бюджету та порядок Їх затвердження. Це по-

вноваження передбачено статтями 12, 13, 14, 15, 16 та 17 роз-

ділу «Доходи бюджетів», Закону України «Про бюджетну сис-

тему України»;

9) на уточнення статтей доходів і видатків по Державному

бюджету України в процесі його виконання. Стаття 36 Закону

України «Про бюджетну систему України» передбачає мож-

ливість внесення змін і доповнень до Закону про Державний

бюджет України в процесі виконання бюджету. Стаття 9.1.9

Регламенту Верховної Ради також передбачає таку можливість

за поданням осіб і органів, які мають право законодавчої ініціа-

тиви;

10) на затвердження звіту про виконання Державного бюд-

жету (ст. 85 Конституції України);

11) на проведення контролю за виконанням Державного

бюджету. Стаття 38 Закону України «Про бюджетну систему

України» покладає обов’язок проведення контролю за вико-

нанням Державного бюджету та використанням органами дер-

жавної виконавчої влади коштів, позабюджетних фондів на

Верховну Раду, Конституція України в статті 98 встановлює

положення про те, що контроль за використанням коштів Дер-

жавного бюджету України від імені Верховної Ради здійснює

Рахункова палата.

Майже такі повноваження має Російська Федерація щодо

федерального бюджету Росії’.

Україна в особі Верховної Ради та органів виконавчої влади

наділена повноваженнями і по відношенню до бюджетів органів

місцевого самоврядування. На підставі Закону України «Про

місцеве самоврядування» держава наділена повноваженнями:

‘ Див.: Финансовое право. Учебник / Отв. ред. д-р юрид. наук, проф. Н-И.
Хи-

мичева. – М.: БЕК, 1995.-С. 143-148.

Тяава 6. Бюджетні повноваження України та місцевих органів
самоврядування 161

1) підтримувати фінансове місцеве самоврядування і брати

участь у формуванні місцевих бюджетів; :

* 2) гарантувати органам місцевого самоврядування доходну

базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні

мінімальних соціальних потреб;

3) затверджувати диференційовані та єдині нормативи відра-

хувань від регулюючих доходів до обласних, республіканського

АВТОНОМНОЇ Республіки Крим та міських міст Києва та Севас-

тополя бюджетів:

4) має право вилучати з місцевого бюджету до Державного

бюджету частину надлишку у випадках, коли доходи від закрі-

плених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків;

та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету;’

5) визначати розміри дотацій, які передаються в обласні,

республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, бюд-

жети міст Києва та Севастополя.

Згідно із статтею 138 Конституції України до відання Авто-

номної Республіки Крим належить розроблення, затвердження

та виконання бюджету Автономної Республіки Крим на основі

єдиної податкової і бюджетної політики України. В зв’язку з

цим бюджетні повноваження України по відношенню до рес-

публіканського бюджету Автономної Республіки Крим такі ж,

як і по відношенню вищого рівня органів місцевого самовряду-

вання;

6) визначати розміри субвенцій і цільових направлень їх

використання;

7) здійснювати контроль за законним, доцільним, економ-

ним витрачанням коштів та належним їх обліком.

§ 3. Бюджетні повноваження місцевих органів

самоврядування та їх виконавчих органів

Конституція України в статті 140 встановила, що місцеве

самоврядування є правом територіальної громади самостійно

вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції

і Законів України.

В силу того, що в Україні існує єдина бюджетна система і

бюджетні відносини регулюються єдиним бюджетним законо-

давством, органи місцевого самоврядування, самостійно вирі-

шуючи питання місцевого значення, мають права і обов’язки,

які можна об’єднати в три групи: 1) по відношенню до Держав-

11.7-161

162

Особлива частина

ного бюджету України; 2) по відношенню до власного бюдже-

ту; 3) по відношенню до бюджету нижчого рівня.

До першої групи повноважень можна віднести:

— права органів місцевого самоврядування на одержання з

Державного бюджету України у повному обсязі фінансування

для здійснення окремих повноважень органів виконавчої вла-

ди, які на підставі статті 143 Конституції України їм переда-

ються Законами. Держава для здійснення цих повноважень

передає органам місцевого самоврядування кошти з Держав-

ного бюджету або відносить до місцевого бюджету у встановле-

ному законами порядку окремі загальнодержавні податки і пе-

редає їм об’єкти державної власності, а місцеві органи само-

врядування сприяють повному і своєчасному надходженню

загальнодержавних податків і зборів на своїй території. У ви-

падках неможливості покриття своїх першочергових потреб за

рахунок власних та закріплених і регулюючих доходів вони ма-

ють право на одержання цільової допомоги у вигляді дотацій,

субвенцій і субсидій. За цільове використання цих коштів орга-

ни місцевого самоврядування відповідають перед державою на

підставі бюджетного законодавства;

— право виконувати рішення органів державної влади, які

призводять до додаткових видатків органів місцевого самовря-

дування, тільки в межах переданих їм ресурсів;

— право органів місцевого самоврядування одержувати ком-

пенсацію з Державного бюджету у випадках, коли держава не

забезпечує попередньо їх витрати на виконання рішень дер-

жавних органів;

— обов’язок місцевих органів самоврядування передати з

місцевого бюджету у Державний бюджет частину надлишку

доходів над видатками у випадках, коли доходи від закріплених

за місцевими бюджетами загальнодержавних податків і зборів

перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету.

Друга група повноважень включає:

— право усіх представницьких органів місцевого самовря-

дування затверджувати свої бюджети;

— право на гарантовану державою доходну базу, достатню

для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних

соціальних потреб;

— право на встановлення нормативів бюджетної забезпече-

ності на одного жителя з урахуванням економічного, соціаль-

Глава 6. Бюджетні повноваження України та місцевих органів
самоврядування 1б3

ного, природного та екологічного стану відповідних територій,

виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб, встановлено-

го законом;

— право на власні та закріплені законом за місцевими бюд-

жетами на стабільній основі загальнодержавні доходи і визна-

чення напрямів використання бюджетних коштів як гарантію

самостійності,

— право на забезпечення збалансування своїх бюджетів з

боку центральних органів державної влади без врахування при

цьому вільних залишків коштів попереднього року, а також

доходів від місцевих податків і зборів;

— право на визначення у законодавстві власних доходних

джерел у своїх бюджетах (стаття 143 Конституції України та

стаття 63 Закону України «Про місцеве самоврядування»);

— право на формування доходів бюджету розвитку за раху-

нок частини податкових надходжень, коштів, залучених від

розміщення місцевих позик, а також інвестиційних субсидій

з’ інших бюджетів;

— право на визначення в доходній частині місцевого бюд-

жету доходів, необхідних для виконання власних повноважень і

доходів, необхідних для забезпечення виконання делегованих

законом повноважень органів виконавчої влади;

— право на поділ видатків своїх бюджетів на дві частини:

видатки, пов’язані з виконанням власних повноважень і видат-

ки, пов’язані з виконанням делегованих повноважень органів ви-

конавчої влади;

— право на спрямування коштів поточного бюджету на

фінансування установ і закладів, що утримуються за рахунок

бюджетних асигнувань;

— право на спрямування коштів бюджету розвитку на реа-

лізацію програм соціально-економічного розвитку своєї тери-

торії, пов’язаних із здійсненням інвестиційної та інноваційної

діяльності, а також на фінансування субвенцій та інших ви-

датків, пов’язаних з розширеним відтворенням;

— право на використання доходів, додатково одержаних в

процесі виконання місцевих бюджетів, сум перевищення доходів

над видатками, що утворилися в результаті збільшення надход-

жень до бюджету чи економії по видатках, за рішенням відпо-

відної ради;! •1′-! ‘ ї!- 1! “;1: •1•:•’1^•.-1 ;’•’ ‘ !..
•:1!11^;’.’; .” Статтею 5 Закону «Про Державний бюджет» передбачають-

ся нормативи відрахувань від загальнодержавних податків, зборів

та інших обов’язкових платежів до бюджетів Автономної Рес-

публіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя.

Статтями 6 і 7 Закону передбачаються обсяги дотацій, суб-

венцій до бюджетів Автономної Республіки Крим, областей,

міст Києва та Севастополя.

Фактичний зміст цих основних статей Закону про Держав-

ний бюджет заповнюється щороку іншими показниками, а

юридичний — залишається незмінним. В інших статтях Закону

про Державний бюджет України можуть бути інші положення,

але без перерахованих вище Закону бути не може.

Бюджет — це цифри, але Закон про Державний бюджет —

це не тільки показники, цифри. Це правові приписи, які мають

конкретно-адресний зміст. Саме факт включення показника

– ‘по доходах чи видатках — це надання органу державної вико-

навчої влади та особі, яким делеговані повноваження по вико”*

ристанню бюджетних коштів, і покладення обов’язку по зби-1

ранню коштів на державні органи, які відповідають за це. За-

гальний обсяг бюджету — це завдання Кабінету Міністрів»,

України — зібрати суму коштів, витратити їх суворо за призна-

ченням, не перевищуючи граничного розміру дефіциту, зат-

вердженого Верховною Радою України.

У конкретно-адресному змісті приписів, які складають ос-

новну частину статей Закону «Про Державний бюджет» є його

особливість, яка дає привід багатьом юристам-теоретикам вва-

жати цей акт законом у формальному розумінні, тобто законом

за формою, але не за змістом.

Однак в законах про Державний бюджет, як і в рішеннях

про місцеві бюджети, є приписи, які не мають конкретно-ад-

ресного змісту. Це приписи, якими затверджуються розміри

відрахувань від територіальних надходжень загальнодержавних

доходів і податків у бюджети нижчих рівнів. Бюджетні право-

відносини між вищестоящими і нижчестоящими органами ви-

конавчої влади або органами виконавчої влади і виконавчими

органами місцевих рад, виникають кожного разу, коли в наяв-

ності такий юридичний факт як платіж в бюджет, сума якого

розподіляється між бюджетами. Таким чином, ці приписи є

. 121 7-461

180 Особлива частина

правовими нормами, які розраховані на багаторазове застосу-

вання.

Ось чому не можна погодитися, що закон або рішення місце-

вого органу самоврядування про відповідний бюджет є такими

тільки за формою, а не змістом.

Закон про Державний бюджет підписує Голова Верховної

Ради України і невідкладно направляє його Президентові Ук-

раїни.

Президент України протягом п’ятнадцяти днів після отри-

мання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно

оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими

та сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України

для повторного розгляду.

У разі, якшо Президент України протягом установленого

строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вва-

жається схваленим Президентом України і має бути підписа-

ний та офіційно оприлюднений’.

Якщо під час повторного розгляду закон про державний

бюджет буде знову прийнятий Верховною Радою України не

менше як двома третинами від її конституційного складу. Пре-

зидент України зобов’язаний його підписати та офіційно опри-

люднити протягом 10 днів2.

‘ Див.: Ст. 94 Конституції України.

2 Цікавим і безпрецедентним був процес розробки і прийняття Закону про

Державний бюджет на 1997 рік.

14 вересня 1996 року Кабінет Міністрів України вніс на розгляд Верховної

Ради України проект Державного бюджету України на 1997 рік разом з мате-

ріалами і обгрунтуваннями, передбаченими Правилами оформлення проекту

закону про Державний бюджет України. Після аналізу економічної ситуації

та попередніх підсумків функціонування економіки у 1996 році Кабінет

Міністрів за участі народних депутатів України розробив пакет проектів

законодавчих актів щодо реформування податкової системи, впорядкування

державних видатків, подолання кризи платежів,

З урахуванням цього 21 листопада 1996 року Кабінет Міністрів України по-

дав уточнений проект Державною бюджету на 1997 рік. У першому читанні

19 грудня 1996 року Верховна Рада розглянула цей проект і прийняла
відпо-

відну постанову, як передбачено Регламентом Верховної Ради.

Розгляд поданого Кабінетом Міністрів України пакету проектів законодав-

чих актів затягнувся, а без їх прийняття неможливо було приймати бюджет,

тому Уряд України звернувся з проханням до Верховної Ради України з

пропозицією розглянути і прийняти ці проекти законів у позачерговому

порядку. Доопрацьований проект Державного бюджету на 1997 рік було по-

дано на друге читання 25 квітня 1997 року з урахуванням висновків і
пропо-

Глава 7. Бюджетний процес в Україні 181

§ 5. Порядок виконання бюджету

Четвертою, але основною стадією бюджетного процесу є

виконання бюджету.

Виконати бюджет — це зібрати доходи, мінімальна сума

яких встановлена в законі про державний чи місцевий бюджет

(перевиконати встановлений об’єм — це добре, а недовико-

нання — це збільшення дефіциту), та профінансувати видатки

(покривати видатки можна не перевищуючи їх граничний об’єм,

бо фінансування понад встановлену межу — це збільшувати

дефіцит, підвищувати розмір видатків на певні заходи — це

неодмінно зменшувати витрати на будь-які інші видатки, але ж

в бюджет внесені першочергові, пріоритетні витрати).

Згідно з статтею 116 Конституції України забезпечення ви-

конання затвердженого бюджету покладено на Кабінет Міністрів

України. Щодо місцевих бюджетів, то Конституція України в

статті 143 записала, що сільські, селищні та міські ради затвер-

. джують бюджети відповідних адміністративно-територіальних

одиниць, як і обласні та районні ради, й контролюють їх вико-

нання, а зрозуміло, виконання покладено на виконавчі органи.

зицій депутатів. 4 червня 1997 року Кабінет Міністрів України додатково

надіслав до Верховної Ради України уточнену редакцію проекту Закону Ук-

раїни «Про Державний бюджет України на 1997 рік». Після детального обго-

ворення показників доопрацьованого четвертого проекту Державного бюд-

жету України на 1997 рік в комітетах Верховної Ради за участі
представників

Уряду, Закон про Державний бюджет на 1997 рік 1 липня 1997 року був

прийнятий. Але всі його статті, крім 27 і 29 Закону, вводяться в дію з 1
січня

1997 року.

Статті 27 і 29 Закону про Державний бюджет на 1997 рік введені в дію з 1

липня (стаття 27 — включення до складу Державного бюджету України на

1997 рік коштів Фонду соціального страхування України та Фонду охорони

навколишнього природного середовища; стаття 29 — зменшує наполовину

внески у Чорнобильський фонд для всіх підприємств, установ та
організацій

з 1 липня 1997 року).

Президент України Леонід Кучма підписав Закон «Про Державний бюджет

України на 1997 рік», виходячи з того, що «відсутність держбюджету
викли-

кала політичну напругу в суспільстві, затримку з прийняттям місцевих
бюд-

жетів, породжувала невирішеність з виплатою зарплат і пенсій, а також
зат-

римувала реалізацію програми зовнішніх позик». Президент України засто-

сував вето до акту «Про введення в дію Держбюджету на 1997 рік», у
якому,

на його думку, вміщуються низка положень, що протирічать Конституції

(положення про скасування пільг окремим категоріям «чорнобильців», а та-

кож введення податку за землю в подвійному розмірі «заднім числом»)

// Бухучет, налоги, бизнес, 1997.— № 28.

182 Особлива частина

Обласні і районні бюджети виконують, згідно з статтею 61 За-

кону України «Про місцеве самоврядування», відповідні дер-

жавні адміністрації на підставі Закону України «Про бюджетну

систему України».

Виконання бюджетів здійснюється на підставі законодав-

ства та нормативно-правових актів про бюджет на певний бюд-

жетний період і у відповідності з розписом доходів і видатків

бюджету, який затверджується фінансовими органами.

Відповідно до статті 36 Закону України «Про бюджетну си-

стему України» Кабінет Міністрів України організовує вико-

нання Державного бюджету України через Міністерство фінансів

України, міністерства, відомства, інші органи державної вико-

навчої влади, Уряд Автономної Республіки Крим, виконавчі

органи місцевого самоврядування.

Державний бюджет України виконується за розписом до-

ходів і видатків з поквартальним розподілом, що складається

Міністерством фінансів України відповідно до показників цьо-

го бюджету, затвердженого Верховною Радою України. Дер-

жавний бюджет України виконується по видатках в тих самих

пропорціях щодо загальної суми видатків бюджету, які затвер-

джено Верховною Радою України. Контроль за пропорційним

фінансуванням здійснюється щоквартально.

У разі, коли в процесі виконання бюджетів органи вико-

навчої влади або органи місцевого самоврядування приймають

рішення, на підставі яких необхідно виділення фінансових ре-

сурсів понад затверджених у відповідному бюджеті, вони МО-

ЖУТЬ бути реалізовані тільки після внесення відповідних змін у

закон про Державний бюджет або рішення органу місцевого

самоврядування про місцевий бюджет.

Виконання бюджетів здійснюється в межах доходів, що на-

дійшли, і коштів на фінансування дефіциту бюджету.

Безпосередньо виконання доходної частини покладене на по-

даткову адміністрацію, яка здійснює контроль за правильністю

і повнотою обчислення обов’язкових платежів і податків, своє-

часністю їх зарахування у відповідні бюджети.

Особлива роль у виконанні бюджету належить фінансовим

органам, через які Кабінет Міністрів організує їх виконання.

Міністерство фінансів забезпечує в установленому порядку ви-

конання державного бюджету і цільове використання коштів,

які виділяються з бюджету підприємствам і організаціям; скла-

Глава 7. Бюджетний процес в Україні 183

дає звіт про виконання державного і зведеного (консолідова-

ного) бюджету. Маючи владні повноваження, Міністерство

фінансів вимагає подання йому матеріалів для здійснення кон-

тролю за виконанням бюджету, зв’язаних із використанням

бюджетних коштів. У разі з’ясування нецільового витрачання

коштів Міністерство фінансів України може обмежувати або

й припиняти фінансування таких установ і організацій.

Аналогічні функції здійснюють місцеві фінансові органи

щодо виконання місцевих бюджетів.

В Україні, як і у багатьох країнах СНД, введена казначейсь-

ка система виконання бюджетів’, для чого при Міністерстві

фінансів України створено систему органів державної вико- ^

навчої влади, які зайняті організацією виконання Державного;’

бюджету — Державне Казначейство2.

Державне казначейство:

— організує виконання державного бюджету і здійснює кон-

троль за ним;

— здійснює управління наявними бюджетними коштами як

в національній, так і в іноземній валюті, і коштами державних

позабюджетних фондів у межах витрат, установлених на відпо-

відний період;

— фінансує видатки державного бюджету;

— веде облік касового виконання державного бюджету, скла-

дає звітність про стан виконання державного і зведеного бюд-

жету;

— здійснює управління державним внутрішнім і зовнішнім

боргом у відповідності з чинним законодавством;

— розподіляє між державним бюджетом, республіканським

бюджетом Автономної Республіки Крим і місцевими бюджета-

ми відрахування від загальнодержавних податків і зборів та обо-

‘ Згідно з постановою Кабінету Міністрів і Національного банку України
від

9 травня 1997 року з 1 червня 1997 року введено казначейське виконання

кошторисних видатків на утримання апарату міністерств, інших централь-

них органів виконавчої влади і підвідомчих їм органів. З метою посилення

контролю за використанням бюджетних коштів виконання видатків буде

здійснюватися безпосередньо суб’єктами господарської діяльності, які
нада-

ли послуги або виконали роботи для державних органів. Виняток було нада-

но Управлінню справами Верховної Ради, Адміністрації Президента,
Міністер-

ству закордонних справ, Державній митній службі, Генеральній прокура-

турі, судам та деяким іншим органам виконавчої влади.

? Положення про Державне Казначейство затверджено постановою Кабінету

Міністрів України від 31 липня 1995 року.

Особлива частина

в’язкових платежів за нормативами, затвердженими Верховною

Радою України.

Казначейська система виконання державного бюджету пе-

редбачає акумулювання всіх коштів державного бюджету на

рахунках, які відкриваються в установах банків на ім’я органів

Державного казначейства.

Ці рахунки діють у єдиному режимі, створюючи загально-

державну систему єдиного казначейського рахунку. Органи Дер-

жавного казначейства безпосередньо здійснюватимуть платежі

на користь суб’єктів господарської діяльності та інших суб’єктів,

які виконували роботи або надавали послуги бюджетним уста-

новам, спеціально уповноваженим особам, розпорядникам бюд-

жетних коштів.

За своїм правовим станом розпорядники коштів, поділя-

ються на головних та нижчестоячих розпорядників коштів, які в

свою чергу можуть поділятися на розпорядників коштів І та

II ступеня. Так, у системі Міністерства освіти головним розпо-

рядником бюджетних коштів є міністр; ректори вузів (універ-

ситетів та інститутів) є нижчестоячими розпорядниками коштів

або розпорядниками II ступеня, які одержують бюджетні фінан-

сування в цілому на вуз з усіма структурними підрозділами —

і тими, що мають права юридичної особи (наукові, учбові інсти-

тути, астрономічні обсерваторії, ботанічні сади, обчислювальні

центри), і підрозділами без права юридичної особи. В таких

випадках установи, що входять до складу вузу, одержують бюд^

жетне фінансування від розпорядника бюджетних коштів І сту-

пеня, а керівники цих установ є розпорядниками бюджетній

коштів II ступеня.

До повноважень головних розпорядників бюджетних коштів

належать права: одержувати кошти на утримання всієї систе-

ми; розподіляти їх поміж нижчестоящими розпорядниками

бюджетних коштів, відкривати бюджетне фінансування нижче-

стояшим розпорядникам бюджетних коштів, одержувати й вит-

рачати кошти на утримання апарату, що його вони очолюють;

контролювати цільове й доцільне витрачання коштів підвідом-

чими органами; здійснювати централізовані заходи.

По місцевих бюджетах головними розподрядниками бюд-

жетних коштів є керівники галузевих відділів місцевих органів

самоврядування (охорони здоров’я, освіти і т. ін.), яким підпо-

рядковані місцеві установи та організації.

Глава 7. Бюджетний процес в Україні

185

Розпорядники бюджетних коштів І ступеня одержують бюд-

жетне фінансування як безпосередньо на утримання очолюва-

них організацій, так і для фінансування підлеглих їм установ,

що перебувають на самостійному балансі; використовують кошти

на виробничо-господарську діяльність своєї організації, відкри-

вають бюджетне фінансування підвідомчим установам; конт-

ролюють цільове використання їх та організують приймання

звітів стосовно використання бюджетного фінансування.

До повноважень розпорядників бюджетних коштів II сту-

пеня входить одержання бюджетного фінансування в обсязі,

визначеному за встановленими економічними нормативами;

використання одержаного фінансування за цільовим призна-

ченням з додержанням режиму економії; своєчасне подання

звітності про фактичне використання коштів.

Розпорядник бюджетних коштів провадить фінансування у

загальному обсязі з обов’язковим розмежуванням асигнування,

Призначеного на заробітну плату, на виконання наукових дос-

ліджень, стипендії (для учбових закладів), на харчування, ме-

дикаменти (для медичних та дитячих дошкільних установ), прид-

бання твердого інвентаря і капітальний ремонт приміщень та

устаткування. По всіх інших статтях кошторису видатків (ст.2.

Нарахування на заробітну плату; ст. 3. Господарські та канце-,

лярські витрати; ст. 4. Відрядження та службові роз’їзди; ст. 5.

Навчальні витрати; ст. 14. Придбання м’якого інвентаря; ст-

18. Інші видатки) бюджетні асигнування виділяються загаль-

ною сумою за ст. 19. Розпорядникам бюджетних коштів надане

право переглядати й перерозподіляти фінансування по зазна-‘

чених статтях кошторису витрат.

Для повного обліку бюджетних коштів і контролю за їх цільо-

вим використанням у відповідності до закону про державний

бюджет України на певний бюджетний рік, в органах Держав-

ного казначейства відкривається реєстраційний рахунок на кож-

ний рік^ а після закінчення бюджетного року він поновлюється.

Реєстраційні рахунки відкриваються розпорядниками бюджет-

них коштів для обліку видатків. Для відкриття реєстраційного

рахунку заводяться особові справи, в які вкладаються такі до-

кументи:

— заява на відкриття рахунку в системі органів Державного

Казначейства, підписана керівником і головним бухгалтером; –

186 Особлива частина

— довідка про внесення в Єдиний державний реєстр

підприємств і організацій України з вказівкою ідентифікацій-

ного коду;

— копія затвердженого положення або статуту підприєм-

ства, установи, завірена вищестоячою установою або нотарі-

ально;

— доведений до розпорядника коштів поквартальний об’єм

асигнувань, передбачених в бюджеті України, з розподілом по

розділах, параграфах і статтях бюджетної класифікації;

— затверджений кошторис доходів і видатків з покварталь-

ним розподілом;

— картка із зразками підписів осіб, яким у відповідності з

законодавством України надано право розпоряджатися рахун-

ком і підписувати грошові документи, та відбитком печатки;

— звіт про виконання кошторису витрат установи на дату

закриття фінансування на поточні бюджетні рахунки в устано-

вах уповноважених банків;

і — виписка з особової картки розпорядника коштів, якщо

;’1змінюється адреса і орган Державного казначейства.

‘ Після реєстрації розпорядника коштів йому присвоюється

Номер. Дані номери є складовою частиною кода їх реєстрацій-

них рахунків, які відкриваються в розрізі розділів бюджетної

класифікації.

Про відкриття реєстраційного рахунку в органі Державного

казначейства повідомляється розпорядник коштів.

Для регулювання відносин, пов’язаних з виконанням дер-

жавного бюджету, органи Державного казначейства укладають

договори з розпорядниками бюджетних коштів на розрахунко-

ве обслуговування у відповідності з установленими лімітами,

затвердженим кошторисом. Це специфічний вид договорів,

оскільки бюджетним правовідносинам, які будуть здійснюва-

тися за цими договорами, властиві ті ж особливості, про які

йшла мова в загальній частині фшансового права.

Умови цих відносин та їх сутність передбачені норматив-

ними актами.

Договір укладається за формою, яка встановлена Міністер-

ством фінансів України, і повинний вміщувати: предмет до-

говору (а він визначений Інструкцією Мінфіну України від

12 травня 1997 р.), права і обов’язки сторін, які також визна-

чені Мінфіном (вимагати від клієнта правильності оформлених

Глава 7. Бюджетний процес в Україні 187

розрахункових документів на перерахування коштів, перевіря-

ти фшансово- бухгалтерські документи про зарахування, пере-

махування і використання бюджетних коштів, припиняти фінан-

сування у випадках виявлення фактів порушень установленого

порядку виконання бюджету з повідомленням клієнта.

Казначейство готує виписки з рахунків клієнтів на наступ-

ний день після операції, забезпечує таємницю операцій на ра-

хунках клієнтів. Але всі ці права Державне казначейство має як

суб’єкт відносин, наділений владними повноваженнями. Клієнт

має право розпоряджатися коштами, що знаходяться на рахун-

ку, але тільки в межах затвердженого кошторису і затвердже-

ного головним розпорядником коштів лімітів видатків, одержу-

вати необхідну інформацію, пов’язану з виконанням договору і

контролювати своєчасність зарахування коштів на свої рахунки.

Клієнт бере на себе обов’язок подавати всі необхідні доку-

менти, в тижневий строк повідомляти про всі зміни в реквізи-

тах і кошторисах видатків.

.., Що дуже позитивне в новому порядку виконання держав-

ного бюджету — це можливість оскарження дій Державного

казначейства у судовому порядку, якщо сторони не можуть

ліквідувати розбіжності шляхом переговорів.

Договір може бути припинений за ініціативою однієї з сторін

у випадках виявлення фактів порушень установленого порядку

виконання державного бюджету або у випадках припинення

діяльності однієї з сторін.

Реєстраційний рахунок відкривається на один рік і щороку

поновлюється, тобто рахунок, як і всі бюдхетно-правові відно-

сини, має періодичний характер.

Реєстраційні рахунки відкриваються в уповноважених банках.

У відповідності з постановами Кабінету Міністрів України

та Національного банку України «Про касове виконання Дер-

жавного бюджету України» від 3.04.96 р. (з доповненнями від

3.12.96 р., 18.03.97 р., 21.03.97 р. та 16.04.97 р.) обслуговування

бюджетних рахунків доручено банкам «Україна» (Київ), Про-

мінвестбанку (Київ), Ощадбанку (Київ), Укрсоцбанку (Київ),

Державному експортно-імпортному банку (Київ), «Аваль»

(Київ), Приватбанку (Дніпропетровськ), Брокбізнесбанку (Київ),

Українському кредитному банку (Київ), Об’єднаному комер-

ційному банку (Сімферополь), київському банку «Надра» та Ак-

ціонерному комерційному інноваційному банку «Укрсиббанк».

188 Особлива частина

– Касовими видатками бюджету вважаються всі суми, видані

Готівкою і по безготівкових розрахунках, при перерахуванні

коштів на рахунки юридичних осіб та при розрахунках з інши-

ми бюджетами; повернення доходів, перекази сум по коротко-

строкових позичках тощо.

Фактичними видатками є дійсні витрати установ, оформ-

лені відповідними документами, які включають видатки по не-

сплачених рахунках кредиторів, по нарахуванню зарплати і сти-

пендіях.

Постановою Кабінету Міністрів України від 31 серпня 1996 р.

передбачені заходи щодо залучення додаткових надходжень до

бюджету та підвищення ефективності витрачання бюджетних

коштів для забезпечення соціальних виплат населенню.

Цією постановою заборонялося без дозволу Міністерства

фінансів асигнування на придбання легкових автомобілів усім

бюджетним установам.

Кошти з бюджетів усіх рівнів на виплату зарплати пере-

раховуються відповідними органами бюджетним установам і

організаціям на спеціальні рахунки в установах банків. Штат-

ний розпис та кошторис витрат бюджетних установ і органі-

зацій, незалежно від того, з якого бюджету вони фінансуються,

затверджується для них керівниками вищестоящих органів за

підпорядкованістю установи.

Постановою Кабінету Міністрів України від 21 лютого 1997 р.

затверджено Положення про порядок складання єдиного кош-

, торису доходів і видатків бюджетної установи, організації.

^ Єдиний кошторис доходів і видатків складається бюджет-

Іними установами на календарний рік і затверджується керів-

никами вищестоящих організацій, за винятком центральних

органів виконавчої влади, Верховної Ради та Ради Міністрів

Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севасто-

польської міських рад і державних адміністрацій, які затверд-

жуються Кабінетом Міністрів, після експертизи в Міністерстві

фінансів України- .

Витрати бюджетної установи повинні чітко вписуватися в

рамки фінансування. Єдиний кошторис установи складається

з двох розділів — доходів і видатків. Доходна частина коштори-

1 Підписує кошториси цих установ віцс-прем’єр-міністр України з питань
е»^

ношки, а по всіх інших установах управлінських органів — керівники вище,

стоячих органів або їх заступники.
.

т

Глава 7. Бюджетний процес в Україні
189

су складається з бюджетних асигнувань і позабюджетних коштів.

Видаткова частина кошторису поділяється на видатки, які про-

вадяться за рахунок бюджетних асигнувань, і на видатки, які

покриваються за рахунок інших (позабюджетних) надходжень,

з виділенням видатків, які провадяться установою за рахунок

прибутку, що залишається в її розпорядженні.

У відповідності з Указом Президента України «Про заходи

щодо забезпечення наповнення Державного бюджету та поси-

лення фінансово-бюджетної дисципліни» від 28 лютого 1997 року

бюджетним установам і організаціям незалежно від того, з яко-

го бюджету здіснюється фінансування, заборонено витрачати

кошти на цілі, не передбачені затвердженими кошторисами

доходів і видатків. Без затверджених в установленому порядку

кошторисів доходів і видатків фінансування не здійснюється.

Кошториси доходів і видатків і штатні розписи затверджу-

ються не пізніше ніж в місячний строк після затвердження відпо-

відних бюджетів- Кошториси затверджують виконавчі органи

по підпорядкованості після попередньої експертизи відповід-

них фінансових органів.

Указом Президента бюджетним організаціям заборонено:

— витрачати кошти на цілі, не передбачені затвердженими

кошторисами доходів і видатків, та на понадлімітне викорис-

тання бюджетних асигнувань. Персональна відповідальність у

вигляді звільнення з посад і притягнення до відповідальності,

передбаченої законодавством, покладається на керівників і го-

ловних бухгалтерів цих бюджетних установ;

— розміщувати за рахунок відповідного бюджету замовлен-

ня на продукцію, роботи і послуги, фінансування яких не пе-

редбачалося відповідними бюджетами чи затвердженими у вста-

новленому порядку кошторисами доходів і видатків.

Кабінет Міністрів України одержав право визначати поря-

док затвердження титульних списків на будівництво об’єктів за

бюджетні кошти або за кошти державних підприємств.

Кабінет Міністрів запроваджує щоденне збирання інфор-

мації про надходження доходів до зведеного бюджету та щомі-

сячну звітність бюджетних організацій і підприємств недержав*

ної форми власності, яким надаються бюджетні кошти, пр(»

витрачання цих коштів.

В процесі виконання бюджетів Уряд України органи місце-

вого самоврядування мають право вносити зміни по видатках

190 Особлива частина

відповідного бюджету в межах затверджених асигнувань за роз-

ділами і підрозділами функціональної бюджетної класифікації.

Виконання бюджетів здійснюється в межах доходів, які над-

ходять, і коштів на фінансування дефіциту бюджету, затверд-

жених у бюджеті на черговий рік.

Доходи, додатково одержані, спрямовують на фінансуван-

ня народногосподарських і соціально-культурних заходів, вклю-

чаючи капітальні вкладення. Додатково одержаними не вважа-

ються суми, одержані в результаті розширення джерел на підставі

рішень директивних органів після затвердження бюджету, а та-

кож переплати і суми, достроково внесені в бюджет.

Суми додаткових доходів визначаються в цілому по відпов-

ідному бюджету на основі квартальних даних про виконання

бюджету. При цьому витрати за рахунок додаткових доходів

можуть проводитись лише за умови, якщо буде встановлено,

що виконання дохідної частини бюджету забезпечує перевико-

нання доходів по річному бюджету в цілому.

З бюджету фінансуються тільки видатки, передбачені в бюд-

жеті. Фінансування установ, підприємств і організацій з де-

кількох бюджетів не допускається.

Фінансування з бюджету здійснюється в межах асигнувань,

передбачених у поквартальному розподілі річного розпису доходів

і видатків.

В процесі виконання бюджетів Автономної Республіки Крим

та місцевих бюджетів можуть виникати тимчасові касові розри-

ви. Для їх покриття можна одержати позички, які за клопотан-

ням Ради Міністрів Автономної Республіки Крим та відповід-

них виконавчих органів місцевого самоврядування надаються з

бюджетів вищого рівня на підставі рішень керівників фінансо-

вих органів- Бюджетні позички, які повинні бути погашені

у встановлені строки в межах поточного бюджетного року.

У видаткові частини Державного і місцевих бюджетів вклю-

чаються резервні фонди. Порядок використання резервного

фонду Кабінету Міністрів України встановлено Постановою

Верховної Ради України 22 лютого 1996 року. Резервний фонд

передбачено не більше 2 відсотків від обсягу видатків Держав-

ного бюджету. Загальна сума резервного фонду визначається

щороку. Обмеженість коштів, які знаходяться у розпорядженні

держави, примушує суворо контролювати цільове використан-

ня коштів резервного фонду. ••’

т

Глава 7. Бюджетний процес в Україні

191

Фінансування видатків з резервного фонду здійснюється за

постановою Кабінету Міністрів України. Для одержання коштів

з резервного фонду до Кабінету Міністрів України подаються

обгрунтовані прохання міністерств, відомств, інших органів

державної виконавчої влади та висновків Міністерства фінансів

та Міністерства економіки України щодо економічної доціль-

ності та ефективності фінансування видатків за рахунок резер-

вного фонду.

Положення про резервний фонд забороняє використовува-

ти, кошти з нього на:

— погашення боргів, у тому числі пов’язаних з гарантіями

чи іншими видами забезпечення, наданими Урядом України;

— збільшення сум по статтях видатків, передбачених у дер-

жавному бюджеті.

При вирішенні питання про надання коштів з резервного

фонду Кабінет Міністрів на своє засідання письмово запрошує

представників комітету з питань бюджету, які можуть виступа-

ти на засіданні.

• ? Кошти з резервного фонду надаються на фінансування:

1) витрат, пов’язаних з надзвичайними ситуаціями;

2) робіт по ліквідації наслідків стихійних явиш та аварій;

3) непередбачених витрат, пов’язаних із введенням законів;

4) інших заходів, не передбачених і які не могли бути пе-

редбачені під час затвердження Державного бюджету України,

з визначенням при цьому розміру коштів, який не може пере-

вищувати 20 відсотків загального обсягу резервного фонду.

Цільове призначення коштів з резервного фонду визначає

Кабінет Міністрів України в своїй постанові, а контроль за їх

використанням здійснює Міністерство фінансів України разом

з органами державної виконавчої влади та виконавчими орга-

нами місцевого самоврядування.

Верховна Рада України здійснює жорсткий контроль за вит-

рачанням коштів з резервного фонду. Кабінет Міністрів Украї-

ни щомісяця подає Верховній Раді України докладні письмові

звіти про витрати з резервного фонду з обгрунтуванням їх не-

обхідності, економічності та ефективності та підтвердження

цього при витрачанні цих коштів.

У разі виявлення Верховною Радою України нецільового

або неефективного використання коштів резервного фонду

Кабінетом Міністрів і підприємством, винним в нецільовому

чи неефективному використанні цих коштів. Верховна Рада не

192 Особлива частина

затверджує ці видатки і ставить питання про повернення їх

разом із відсотками по них за рахунок коштів винних осіб чи за

рахунок коштів, виділених у державному бюджеті на відповід-

ний орган.

Фінансування видатків з резервного фонду Уряду Автоном-

ної Республіки Крим, виконавчих органів обласних, міських

(міст Києва і Севастополя та міст обласного підпорядкування),

районних органів місцевого самоврядування здійснюється за

обгрунтованою постановою відповідного виконавчого органу.

Уряд Автономної Республіки Крим, виконавчі органи місцево-

го самоврядування подають до відповідних рад щоквартальні

докладні письмові звіти про видатки з резервних фондів з об-

грунтуванням їх необхідності, економічності, ефективності.

Розгляд і прийняття рішень щодо схвалення цих видатків та

можливого відновлення резервного фонду здійснює Верховна

Рада Автономної Республіки Крим під час найближчого роз-

гляду питання про внесення змін та доповнень до закону про

республіканський бюджет Автономної Республіки Крим або про

його виконання, а відповідні місцеві Ради — на найближчій

сесії.

Доходи, додатково одержані при виконанні бюджетів, суми

перевищення доходів над видатками, заощадження у видатках

вилученню не підлягають і використовуються виконавчими орга-

нами після того, як буде поновлено розмір оборотної касової

готівки, на заходи, які затверджені в Законі про Державний

бюджет та рішеннях органів місцевого самоврядування. Рішен-

ня про використання додатково одержаних чи заощаджених

коштів, згідно з статтею 65 Закону України «Про місцеве само-

врядування в Україні», приймається відповідною радою.

Рішення органів державної влади, які призводять до додат-

кових видатків органів місцевого самоврядування, обов’язково

супроводжуються передачею їм необхідних фінансових ресурсів.

Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внас-

лідок рішень органів державної влади і попередньо не забезпе-

чені відповідними фінансовими ресурсами, компенсуються дер-

жавою’.

Згідно з статтею 33 Закону України «Про бюджетну систе-

му України» у разі, коли в ході виконання бюджету рівень де-

фіциту бюджету перевищує встановлений або виникає значне

Стаття 67, ч. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування України».

Глава 7. Бюджетний процес в Україні 193

зниження надходжень від дох одних джерел, Верховна Рада

України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, місцеві

Ради народних депутатів за пропозицією Кабінету Міністрів

України, виконавчих органів відповідних рад приймають рішення

про запровадження пропорційного скорочення затверджених бюд-

жетних видатків щомісячно по всіх статтях бюджету (крім за-

хищених статей, перелік яких визначається відповідною радою)

до кінця бюджетного року. Пропорційне скорочення може бути

запроваджено також, якщо в ході виконання бюджету його де-

фіцит не зменшується, внаслідок чого виникає неспроможність

фінансування передбачених бюджетом заходів.

Якщо Верховна Рада не реагує оперативно на збільшення

дефіциту бюджету, не приймає рішення щодо пропорційного

скорочення видатків, Президент України, в силу бюджетного

законодавства, має право зупинити або скоротити фінансуван-

ня окремих видатків, попередивши про це Верховну Раду Ук-

раїни за два тижні.

Контроль за виконанням бюджетів здійснюється органами

державної влади та органами місцевого самоврядування в ме-

жах їх компетенції.

Від імені Верховної Ради на підставі статті 98 Конституції

контроль за використанням коштів Державного бюджету Ук-

раїни здійснює Рахункова палата1.

Виконуючи Державний бюджет України, щоденний конт-

роль за витрачанням коштів бюджетів здійснює система органів

Державного казначейства. Крім цього створено спеціальний

орган фінансового контролю — Державну контрольно-ревізій-

ну службу в Україні при Міністерстві фінансів України (КРУ)2-

Такі ж контрольні органи працюють на місцях. Міністерства

мають свої контрольні відділи.

У березні 1997 р. постановою Кабінету Міністрів України

була створена тимчасова комісія, яка контролює питання за-

безпечення своєчасної сплати податків, зборів та інших обо-

1 Рахункова палата Верховної Ради України діє на підставі Закону про неї
від

11 липня 1996 року. Згідно з цим Законом Рахункова палата здійснює кон-

троль за всією фінансовою діяльністю усіх організацій на території
України,

тому її повноваження такі ж, як і усіх контрольних органів разом узятих.

Першим запитом Президента України до Конституційного Суду України

було питання про конституційність повноважень Рахункової палати.

г Закон «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» було
прийня-

то 26 січня 1993 року.

13.7-461

194

Особлива частина

в’язкових платежів і слідкує за ефективним витрачанням бюд-

жетних коштів. До функцій комісії відноситься і координація

роботи тимчасових комісій, які створюються у відповідності з

рішенням Кабінету Міністрів України від 3 березня 1997 року

в Криму, в областях України.

Постійний контроль за своєчасністю і повнотою внесення

платежів у бюджет здійснює Державна податкова адміністрація

з податковою поліцією1. Мабуть, головним завданням контро-

люючих органів є уникнути дублювання завдань та засобів кон-

тролю. Необхідна єдина структура механізмів контролю, шо

підвищить ‘їх ефективність. Вони будуть не тільки зосереджува-

ти увагу на перевитратах коштів, а й робити оціночні дослід-

ження дотримання норм бюджетного законодавства.

У 1997 році Верховна Рада поклала на Рахункову палату та

комітет з питань бюджету контроль за виконанням Державного

бюджету.

Законом України «Про бюджетну систему України» перед-

бачено відповідальність за порушення бюджетного законодав-

ства і найбільш поширені види порушень. Такими порушення-

ми є нецільове використання бюджетних коштів або в обсягах,

що перевишують межу видатків, затверджену актами про бюд-

жет; невиконання умов пропорційного фінансування видатків

бюджетів усіх рівнів; видання органами державної влади і по-

садовими особами актів, які змінюють доходи і видатки бюд-

жету всупереч виключній компетенції Верховної Ради України

щодо встановлення обов’язкових платежів та видатків Держав-

ного бюджету; порушення строків проходження бюджету.

За зазначені порушення, у відповідності з статтею 39 Зако-

ну «Про бюджетну систему України», посадові особи органів

державної виконавчої влади повинні нести дисциплінарну, ад-

міністративну та кримінальну відповідальність згідно з чинним

законодавством2.

В кінці бюджетного року, 31 грудня кожного року, припи-

няється право бюджетних організацій на витрачання бюджет-

‘ Незважаючи на таку розгалужену систему контролю, зростає кількість нс-

лі. платежів, перевитрат коштів бюджетів тощо.

1а Ця норма бюджетного законодавства не працює. Розглядають усі органи,
які

І’ уповноважені це робити, звіти про недобір доходів, перевитрати
коштів,

повертають звіти про виконання, але жодна посадова особа, крім міністрів

фінансів, яких часто відправляють у відставку, щоправда, не за такі дії,
ще не

притягалася до відповідальності.

Глава 7. Бюджетний процес в Україні

195

них коштів навіть у випадках, коли на бюджетних рахунках

залишаються кошти. Винятком є ті організації, яким надають-

•’ ся пільгові строки, вони припиняють користуватися бюджетни-

ми асигнуваннями після закінчення рахункового періоду.

31 грудня залишки невикористаних бюджетних асигнувань зак-

риваються органами Державного казначейства або уповнова-

женими банками. Вони можуть використовуватися для фінан-

сування видатків відповідних бюджетів у наступному бюджет-

ному році.

1і;:-.

§ 6. Звітність про виконання бюджетів і^.

Бюджетний цикл за певним бюджетом закінчується опри- ‘:,

людненням звіту про виконання бюджету. Конституція Украї-^

ни встановила, що Кабінет Міністрів України відповідно до

закону подає Верховній Раді України звіт про виконання дер-

жавного бюджету України (ст. 97).

Стаття 40 Закону України «Про бюджетну систему Украї-

ни» встановила строк подання звіту про виконання Державно-

го бюджету за попередній рік — 1 травня, але не встановлено

строку затвердження такого звіту. Наприклад, звіти про вико-

нання Державного бюджету у 1994 та 1995 роках досі не затвер-

джені, вони поверталися Кабінету Міністрів, але до цього часу

звіти не оприлюднені, як цього вимагає Конституція.

Звіт про виконання Державного бюджету України представ-

ляє на засіданні Верховної Ради України Кабінет Міністрів

України. З доповіддю про виконання Державного бюджету Ук-

раїни виступає Міністр фінансів України або особа, що вико-

нує його обов’язки.

До звіту про виконання Державного бюджету України до-

даються пояснення щодо всіх відхилень від затвердженого За-

кону про Державний бюджет України як по доходах, так і по

видатках.

Звіти про виконання республіканського бюджету Автоном-

ної Республіки Крим, обласного, міського (крім міст районно-

го підпорядкування), районного, районного в місті бюджету

складають відповідно Міністерство фінансів Автономної Рес-

публіки Крим, фінансове управління (відділ) виконавчих органів

міської, районної в місті рад місцевого самоврядування про

виконання міського бюджету (міст районного підпорядкуван-

1;’* 7-161

196 Особлива частина

ня), селищного та сільського бюджету — виконавчі органи відпо-

відних рад.

Виходячи із змісту статті 61 (ч. 3) Закону України «Про місце-

ве самоврядування в Україні», звіт про виконання обласних і

районних бюджетів складають відповідні державні адміністрації.

Протягом 2 тижнів після подання матеріалів про виконан-

ня бюджету Верховній Раді комітети розглядають звіт і готують

висновки. Звіт про виконання Державного бюджету повинен

бути розглянутий не пізніше 1 травня. На засіданні Верховної

Ради заслуховуються висновки Комітету з питань бюджету та

інших комітетів.

Після обговорення приймається постанова про звіт про

виконання Державного бюджету.

Верховна Рада може і не затвердити звіт про виконання

бюджету і розглянути питання про відповідальність державних

органів і посадових осіб виконавчої влади за порушення бюд-

жетного законодавства. Затвердженням звіту про виконання

бюджету Верховна Рада України здійснює контроль за його

виконанням, оцінює правомірність дій органів виконавчої вла-

ди, доцільність змін, що вносилися в бюджет піл час його ви-

конання. Затвердження звіту про виконання бюджету є схва-

ленням дій органів виконавчої влади, які виконували приписи

Ради, що містилися в акті про бюджет.

Постанови про затвердження звіту про виконання бюдже-

ту, як і самі акти про бюджет (закон і рішення місцевих Рад)

публікуються і доводяться до загального відома.

КОНТРОЛЬНІ ПИТАННЯ

1. Що таке бюджетний процес? Чим відрізняється ^юджет-

ний процес від цивільного та кримінального?

2. Що таке бюджетний цикл?

3. На яких матеріалах і документах базується проект дер-

жавного і місцевих бюджетів?

4. Що таке бюджетна резолюція, її основний зміст, проце-

дура прийняття?

5. Який порядок складання проекту бюджету в Україні?

6. Порядок розгляду проекту бюджету за Регламентом Вер-

ховної Ради України.

7. Зміст актів про бюджет.

8. Які органи керують виконанням бюджету?

Глава 8. Правовий режим цільових державних і місцевих фондів коштів
197

9. Роль Державного казначейства у виконанні бюджету.

10. Яким банкам довірено касове виконання бюджету? Що

таке касове виконання бюджету?

11. Що таке фактичне виконання бюджету?

12. Хто належить до розпорядників бюджетних коштів ? Як

вони класифікуються?

13. Який порядок витрачання резервних фондів?

14. Як заключається бюджет і коли?

15. Звітність про виконання бюджету.

Глава 8

ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ЦІЛЬОВИХ ДЕРЖАВНИХ

І МІСЦЕВИХ ФОНДІВ КОШТІВ

§ 1. Поняття, класифікація і основи правового

регулювання цільових державних і місцевих фондів

До недавнього часу, коли Україна була частково в СРСР;

про створення якихось державних фондів коштів з цільовим

призначенням мови не було. Фінансовими ресурсами розпо-

ряджалися з центру. З проголошенням незалежності в Україні

з’являються різні ланки фінансових ресурсів, спочатку тільки

як централізовані, наприклад Пенсійний фонд, а потім — галу-

зеві, місцеві- Органи державної виконавчої влади і місцеві органи

почали відшукувати можливості одержувати кошти не тільки з

бюджету, оскільки потреб завжди багато, а обмежені бюджетні

асигнування не дозволяють їх фінансувати.

Позабюджетні цільові фонди почали виникати часто, на

різних рівнях, особливо багато їх було створено на місцях за

ініціативою місцевих органів виконавчої влади.

За рахунок позабюджетних фондів місцеві органи швидко

досягали цілі, для втілення в життя якої вони і створювалися.

Після цього одні фонди припиняли існування, а нові створю-

валися і функціонували.

В середині 1996 року в Україні діяло понад 140 позабюд-

жетних фондів, створених центральними органами, та від 100

до 300 фондів у кожній області, створених з ініціативи вико-

навчих органів місцевого самоврядування. Відрахування в усі з

них здійснювали у порядку, передбаченому для здійснення обо-

в’язкових платежів до державного бюджету. На це не міг не

прореагувати Уряд. Постановою Кабінету Міністрів від 23 ве-

198 Особлива частина

ресня 1996 р. міністерствам доручено було ліквідувати всі цільові

позабюджетні фонди, діяльність яких не передбачена законодав-

ством. За даними Міністерства статистики України, загальна

сума коштів, що містяться на рахунках позабюджетних фондів,

становила на 1 липня 1996 року 8375,6 млрд крб. Постановою

пропонувалося спрямувати кошти, що вилучаються із держав-

них позабюджетних фондів, на погашення бюджетної заборго-

ваності з виплати зарплат і соціальних виплат.

Після впорядкування питання про формування цільових

позабюджетних фондів, яке було проведено на підставі поста-

нови Кабінету Міністрів України від 23 вересня 1996 р. «Про

ліквідацію галузевих цільових позабюджетних фондів» в Україні

зараз існують два види цільових фондів:

1) цільові бюджетні фонди;

2) державні і місцеві позабюджетні фонди.

Будь-який цільовий бюджетний фонд утворюється або на

підставі закону, або на підставі нормативного акту, який ви-

дається для виконання заходів, передбачених в якомусь законі.

Види цільових фондів, особливо бюджетних цільових постійно

змінюються.

Так, до 1997 року Пенсійний фонд включався в Державний

бюджет, а Фонд соціального страхування був позабюджетний.

В 1997 р. Законом «Про Державний бюджет України» Фонд

соціального страхування включено в Державний бюджет, а Пен-

сійний фонд виділено як державний позабюджетний.

Державні і місцеві позабюджетні фонди, як і цільові бюд-

жетні фонди класифікуються за різними ознаками: за цільовим

призначенням; за способом утворення; за рівнем управління,

за юридичною природою’.

За цільовим призначенням позабюджетні фонди можуть бути

економічні і соціальні. До другого виду належить державний по-

забюджетний Пенсійний фонд України, Фонд для здійснення

заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи

та соціального захисту населення, Фонд соціального страху-

вання, Фонд охорони навколишнього природного середовища;

Фонд зайнятості населення.

До економічних можна віднести Державний інноваційний

фонд, Фонд розвитку паливно-енергетичного комплексу.

‘ У Російській Федерації існують три види цільових фондів: 1) державні і

місцеві позабюджетні; 2) цільові бюджетні; 3) державні цільові фонди
Уряду

‘•” РРФСР, — Див.: Химичева Н.И. Цит. праця.- С. 192-197. ‘

Глава 8. Правовий режим цільових державних і місцевих фондів коштів 199

За засобами утворення цільові державні фонди поділяються

на 2 види: ті, кошти яких включені в бюджети, і ті, що мають

своє управління, наприклад Пенсійний фонд. Фонд здійснення

заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи

та соціального захисту.

За юридичною природою цільові фонди поділяються на ті,

які створюються за законами, наприклад Пенсійний фонд ство-

рено за Законом України «Про пенсійне забезпечення», і ті,

які створюються в силу вимог законів, наприклад після прий-

няття Закону України «Про основи соціальної захищеності

інвалідів в Україні» від 21.03.1991 р. із змінами, внесеними

14.10.1994, було створено Фонд захисту інвалідів.

§ 2. Правовий режим цільових бюджетних фондів

В складі державного бюджету України створюються цільові

фонди коштів для їх більш оперативного і ефективного вико-

ристання для розвитку галузей народного господарства, боротьби

з незайнятістю, задоволення соціальних потреб населення, бо

кошти, які вносять в бюджет платники, мають цільове призна-

чення. Крім того, джерелами формування цільових бюджетних

фондів можуть бути бюджетні кошти, цільові державні позики.

Законом України «Про Державний бюджет України на 1997

рік» в Державний бюджет включені Фонд для здійснення за-

ходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та

соціального захисту населення; Державний фонд сприяння за-

хисту населення; Фонд розвитку паливно-енергетичного ком-

плексу; Державний цільовий фонд розвитку промисловості;

Державний інноваційний фонд; Фонд соціального страхуван-

ня; Фонд охорони навколишнього природного середовища.

Ці фонди, крім Державного цільового фонду розвитку про-

мисловості, утворені кілька років тому. Кожний з них спочатку

був позабюджетним. В цьому році скрутне економічне стано- –

вище вимагає об’єднання цих фондів коштів з коштами бюд-

жету.

Нову правову основу одержав Фонд, який має поширену

назву «Чорнобильського».

Верховна Рада України прийняла 20 червня 1997 року но-

вий Закон «Про формування Фонду для здійснення заходів по ?

ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи і соціального , •

захисту населення».

200

Особлива частина

Платниками збору в Фонд є: суб’єкти підприємницької діяль-

ності, яка пов’язана з одержанням прибутку, незалежно від форм

власності та їх підпорядкованості як на території України, так і

за її межами, що здійснюють оплату праці, філіали та інші відок-

ремлені підрозділи платників збору, які платять за працю, але

не мають статусу юридичної особи.

Збір вносять і нерезиденти, які одержують доходи в Україні

і здійснюють оплату праці, крім тих, які належать до диплома-

тичного корпусу або мають імунітет згідно з міжнародними

договорами.

Постійні представництва нерезидентів, які одержують до-

ходи з джерел в Україні або виконують представницькі функції,

що стосуються таких нерезидентів або їх засновників, які спла-

чують за працю.

Об’єктом обкладання є фактичні витрати на оплату праці у

будь-якому вигляді. Збір зараховується в склад доходів Держав-

ного бюджету, а сплачується він одночасно з одержанням коштів

у банку на оплату праці.

Звільняються від сплати внесків до Фонду Чорнобиля:

підприємства вугільної промисловості; підприємства по видо-

бутку залізної та марганцевої руд підземним способом і будів-

ництву шахт; підприємства і організації Української спілки

Сліпих та та глухих за переліком Кабінету Міністрів України,

але за умов, що інваліди складають понад 50 % загальної чи-

сельності працюючих на основному виробництві.

Кошти Фонду витрачаються на фінансування видатків, пе-

редбачених Законами України «Про статус і соціальний захист

громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катаст-

рофи» і «Про правовий режим території, що зазнала радіоак-

тивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофа-

Закон забороняє використовувати кошти фонду не за цільовим

призначенням, в тому числі на кредитні, депозитні операції,

надання позик тощо.

. Ставка збору складає 10 % від об’єкта оподаткування з відне-

сенням сплачених сум на валові витрати виробництва і обігу

платників1.

1 До прийняття Закону України «Про Державний бюджет України на 1997

рік» до Чорнобильського Фонду ставка внесків дорівнювала 12 %. У проекті

і Закону «Про Державний бюджет України на 1997 рік» пропонувалося
ставку

^ в 12 % зберегти до 1 липня, азі липня 1997 року встановити ставку у

розмірі 6 % фонду оплати праці. В кінцевому підсумку ставку затвердили
на;

1997 рік у розмірі 10 %.

Глава 8. Правовий режим цільових державних і місцевих фондів кошті» 201

Закон також забороняє змінювати об’єкт обкладання, став-

ку збору, порядок його обчислення, строк сплати і пільги інак-

„ше, як внесенням змін в цей Закон.

У Державному бюджеті України на 1997 рік за рахунок коштів

Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорно-

бильської катастрофи та соціального захисту населення запла-

новано профінансувати витрати на соціальний захист грома-

дян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та

медичне забезпечення цих громадян; на державні капітальні

вкладення; самостійне переселення громадян з радіаційне заб-

руднених територій і будівництво житла для громадян, віднесе-

них до першої категорії потерпілих; забезпечення робіт у зоні

відчуження та інші цільові витрати Чорнобильської програми.

Законом України «Про Державний бюджет на 1997 рік»

передбачено створення Державного цільового Фонду розвитку

промисловості за рахунок відрахувань в розмірі одного відсот-

ка обсягів реалізованої продукції (робіт, послуг) підприємств,

” що належать до сфери управління Міністерства промисловості

України, крім підприємств деревообробної та легкої промис-

ловості. Суми зазначених витрат відносяться на собівартість

продукції (робіт, послуг). Кошти цього фонду повинні надхо-

дити на спеціальний рахунок в Головному управлінні Держав-

ного казначейства України і використовуватися суворо за при-

значенням’.

До складу Державного бюджету України з 1995 року включе-

но фонд розвитку паливно-енергетичного комплексу з метою

забезпечення суспільного виробництва паливно-енергетични-

У 1985 році на підставі Міжурядової угоди (СРСР, НДР, Болгарія, Румунія,

Чехословаччина) було розпочато будівництво Криворізького гірничо-збага-

чувального комбінату окислених руд. Тепер комбінат буде власністю Украї-

ни і для закінчення його будівництва необхідно вкласти в 1997 році 320
млн

гривень, а в 1998 році — 600 млн гривень. Країни-партнери за 3 останні

роки внесли близько 70 млн доларів США, за що їм треба поставити продук-

цію комбінату — обкатиші. В бюджеті таких коштів немає. Згідно з Указом

Президента України від 14 червня 1996 р. № 425 «Про заходи щодо завер-

шення будівництва Криворізького гірничо-збагачувального комбінату окис-

лених руд та реконструкції пов’язаних з ним об’єктів» необхідно створити

Фонд. Положення про цей Фонд та порядок формування, обліку і викорис-

тання коштів затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 14
сер-

пня 1996 р.

202 Особлива частина

ми ресурсами’. Кошти Фонду використовуються для фінансу-

вання будівництва об’єктів виробничого призначення палив-

но-енергетичного комплексу (насамперед пускових), придбання

обпадань для нових очисних і підготовчих вибоїв, фінансуван-

ня заходів щодо технічного переозброєння підприємств, енер-

гозбереження.

Фонд формується за рахунок відрахувань від непрямих по-

датків, які сплачують суб’єкти підприємництва, від реалізації

методів та реалізації на експорт металобрухту, карбаміду і амі-

аку (з віднесенням на собівартість) підприємств металургійної

та хімічної промисловості незалежно від форм власності.

До складу Державного бюджету на 1997 рік включається

Фонд охорони навколишнього природного середовища. Цей

Фонд утворюється як на державному, так і на місцевих рівнях,

відповідно до статті 47 Закону України «Про охорону навко-

лишнього природного середовища», та законами «Про природ-

но-заповідний фонд України»2.

Джерелами формування Фонду охорони навколишнього

середовища є: ••

— платежі за викиди, скиди забруднюючих речовин у на-

вколишнє середовище від стаціонарних джерел забруднення і

розміщення відходів у межах установлених лімітів та від пере-

сувних джерел;

— суми штрафів за порушення законодавства про охорону

навколишнього природного середовища;

— суми грошових стягнень на відшкодування збитків, за-

подіяних порушенням законодавства про охорону навколиш-

нього середовища в результаті господарської чи іншої діяль-

ності юридичних осіб;

— цільові та інші добровільні внески юридичних осіб і гро-

мадян, а також надходження від реалізації конфіскованого відпо-

1 Фонд розвитку паливно-енергетичного комплексу було створено на
підставі

доповнення ст. 37 Закону про Державний бюджет України на 1995 рік. По-

ложення «Про фонд розвитку паливно-енергетичного комплексу» затверд-

жено постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.96 р. із змінами,
вне-

сеними в серпні 1996 р.

2 Джерела формування цього фонду були встановлені названими законами та

Положенням про республіканський позабюджетний фонд охорони навко-

лишнього природного середовища, затвердженим постановою Кабінету

Міністрів України від 13 січня 1992 року.

Глава 8. Правовий режим цільових державних і місцевих фондів коштів 203

відно до законодавства майна, яке було предметом екологічно-

го порушення.

р” Використовуються кошти бюджетного цільового фонду на

розробку та здійснення загальнодержавних та регіональних ком-

плексних програм щодо охорони навколишнього природного

середовища і раціонального користування природними ресур-

сами, на вжиття заходів у надзвичайних екологічних ситуаціях

та на проведення робіт по ліквідації негативних екологічних

наслідків від аварій та катастроф.

Фонд соціального страхування України включено в Дер-

жавний бюджет України’-.

Відрахування до Фонду соціального страхування України й

до Централізованого фонду соціального страхування колгосп-

ників проводиться від зроблених нарахувань на заробітну плату

усіх без винятку підприємств, установ, організацій і колгоспів2.

За рахунок вказаних фондів робляться витрати:

— допомоги через тимчасову непрацездатність робітникам,

службовцям’! колгоспникам; допомоги по вагітності й пологах;

— одноразова допомога при народженні дитини, на охоро-

ну здоров’я, матеріальну допомогу;

— придбання путівок до санаторіїв, будинків відпочинку,

піонерських таборів, на бази відпочинку;

— на індексацію допомоги за тимчасовою непрацездатні-

стю, по вагітності й пологах, а також по всіх видах одноразової

допомоги відповідно до Закону УРСР від 3 липня 1991 р. «Про

індексацію грошових доходів населення».

‘ Положення про Фонд соціального страхування України затверджено поста-

новою Ради Міністрів УРСР і ради Федерації незалежних профспілок Украї-

ни від 11.02.1991 р. Згідно з цим Положенням Фонд не включався в Держав-

ний бюджет. Законом України від 2 лютого 1994 року «Про внесення змін і

доповнень до Закону «Про систему оподаткування» Фонд соціального стра-

хування було віднесено до державних цільових фондів, а внески в нього —

до обов’язкових платежів.

2 Відповідно до Закону України «Про Державний бюджет України на 1997

рік» з 1 липня 1997 р. збори на обов’язкове соціальне страхування та
обо-

в’язкове пенсійне страхування і до Фонду здійснення заходів щодо
ліквідації

наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення
про-

вадяться в установлених розмірах від загального обсягу витрат на грошове

забезпечення осіб рядового і начальницького складу Державної служби охо-

рони при Міністерстві внутрішніх справ України, з віднесенням цих коштів

на собівартість послуг охорони.

204 Особлива частина

Фонд соціального страхування, крім обов’язкових відраху-

вань вищеперерахованими платниками, поповнюється за раху-

нок сум, одержуваних від трудящих за видані профспілковими

організаціями путівки на санаторно-курортне лікування, відпо-

чинок та туризм; сум витрат на виплату допомоги по тимча-

совій непрацездатності, спричиненої трудовим каліцтвом і про-

фесійними захворюваннями в результаті порушень адміністра-

цією діючих правил захисту праці і техніхи безпеки; у зв’язку з

підвищеною захворюваністю з вини адміністрації, а також трав-

мами, скоєними з провини інших організацій чи окремих осіб;

суми нарахованої пені у випадках несплати страхових внесків.

В організаціях за рахунок коштів Фонду проводяться вит-

рати на виплату допомоги по тимчасовій непрацездатності, по

вагітності, при народженні дитини, на поховання; організацію

санаторно-курортного лікування та відпочинку трудящих, дітей,

ветеранів та інвалідів.

Ще в 1991 році було прийнято Закон України «Про джере-

ла фінансування шляхового господарства України». В 1997 році

в нього були внесені чергові зміни і доповнення. Тепер в струк-

турі Державного бюджету створено Державний дорожній фонд.

У формуванні цього Фонду беруть участь підприємства і

господарські організації незалежно від форм власності. Вони

відраховують кошти на покриття витрат, пов’язаних з будів-

ництвом, ремонтом і утриманням автомобільних доріг загаль-

ного користування. ІІі відрахування здійснюються за нормами,

установленими Верховною Радою Республіки Крим, обласни-

ми радами в залежності від обсягів виробництва продукції та

виконаних робіт (у межах 0.4-0.8 %), постачальницько-збуто-

вих організацій в межах 0.03-0.06 % від товарообороту (обігу), а

від продажу бензину, дизельного палива, зрідженого газу — 7 %

від обсягу реалізації, від доходів від експлуатації автотранспор-

ту — 2 %. В цей фонд зараховується і збір за проїзд дорогами

України транспортних засобів іноземних власників у ВКВ. Стя-

гує збір з іноземців «Укрінтеравтосервіс» безпосередньо на кон-

трольно-пропускних пунктах державного кордону. Підприєм-

ства «Укрінтеравтосервісу» 5 % зборів залишають собі для по-

кращення дорожнього сервісу.

З 1997 року в цей Фонд буде зараховуватися ввізне мито і

акцизні збори з нафтопродуктів, з імпортних автомобілей, по-

даток з власників транспортних засобів та деякі інші надход-

ження, пов’язані з експлуатацією автотранспорту.

Глава 8. Правовий режим цігьових державних і місцевих фондів коштів 205

Такі ж фонди формуватимуться у складі місцевих бюджетів.

У зв’язку з важливістю питання, яке вирішила Верховна Рада в

зв’язку з джерелами формування Дорожнього фонду, були прий-

няті доповнення до діючого законодавства України відносно

системи оподаткування. До числа податків і зборів віднесені

платежі, передбачені законом «Про джерела фінансування до-

рожнього господарства».

До складу Державного бюджету України включається Дер-

жавний фонд сприяння зайнятості населення. Він створювався

як самостійна ланка фінансової системи України на підставі

Закону України «Про зайнятість населення». Він був створе-

ний на державному і місцевому рівнях за рахунок:

— асигнувань з Державного і місцевих бюджетів;

— обов’язкових внесків підприємств, установ і організацій

усіх форм власності і видів діяльності за нормативом, що вста-

новлюється щорічно Верховною Радою України при затверд-

женні Державного бюджету’;

•— добровільних внесків громадських об’єднань, громадян;

іноземних фірм тощо;

— коштів служби зайнятості, отриманих нею від проведен-

ня господарської діяльності;

— цільових фінансових відрахувань підприємств, якщо вони

відмовляють у прийнятті на роботу за рахунок 5% квоти2 або у

випадку порушення строків інформування служби зайнятості

при вивільненні працівників3.

Суми внесків до Державного фонду зайнятості населення

визначаються самими платниками виходячи з коштів, спрямо-

ваних на споживання для всіх категорій працівників. Платежі є

обов’язковими і при закінченні строків стягуються в установ-

леному порядку.

‘ Тут є протиріччя в законодавстві. Закон України «Про систему
оподаткуван-

ня» забороняє змінювати ставки обов’язкових платежів у будь-яких, крім

спеціальних, законах, а Закон «Про зайнятість населення» приписує мож-

ливість щорічних змін ставок цього платежу. Законом «Про Державний бюд-

жет України на 1997 рік» встановлено, шо обов’язкові внески до
Державного

фонду сприяння зайнятості населення з 1 липня 1997 р. провадяться у
розмірі

1 відсотка фонду оплати праці з віднесенням цих витрат на собівартість
на-

селення. Розміри відрахувань до цього Фонду з місцевих бюджетів встанов-

ім люються відповідними радами.

*’;’•• Див.: ст. 5 Закону України «Про зайнятіств населення» // Галицькі
контрак-

ьа .ти, 1997.— № 4, із змінами і доповненнями.

ї Див.: Там же, ст. 20.

206 Особлива частина

Звільняються від сплати внесків до Державного фонду зай-

нятості населення: бюджетні та наукові установи в частині бюд-

жетних коштів; підприємства, основною діяльністю яких є ви-

роблення сільськогосподарської продукції в частині коштів

фонду споживання, виплачених робітникам, зайнятим у вироб-

ничому процесі; підприємства, на яких працюють самі пенсіо-

нери або на яких понад 50 % загальної чисельності працівників

становлять інваліди; громадські організації, шо утримуються за

рахунок членських внесків; соціально-культурні заклади проф-

спілок; творчі спілки.

Детальний порядок стягнення, обліку і витрачання коштів

цього Фонду регулюється Інструкцією Мінпраці, Мінфіну та

Національного банку України1.

Державний інноваційний фонд було створено на підставі

постанови Кабінету Міністрів України від 18.02.1992 р. (з до-

повненнями 6.12.1993 р.) «Про створення Державного іннова-

ційного фонду», прийнятої на виконання Закону України «Про

основи державної політики у сфері науки і науково-технічної

діяльності».

Кошти Фонду формують за рахунок бюджетних асигнувань,

шо виділяються державою для підтримки науково-технічної

діяльності, відрахувань коштів підприємств, об’єднань, органі-

зацій, внесків юридичних і фізичних осіб.

Розмір платежів — 1 % від обсягу реалізації продукції з відне-

сенням їх на собівартість продукції. . :

Посередницькі, оптові, постачальницько-збутові і торго-

вельні підприємства суми відрахувань визначають, виходячи із

розміру валового доходу, одержаного ними від реалізації то-

варів, виконання робіт та послуг.

Кошти фонду формуються за рахунок щомісячних відраху-

вань підприємств, об’єднань і організацій незалежно від форм

власності та підпорядкування2. Такі ж фонди дозволено утво-

рювати за галузями.

‘ Див.: Інструкція про порядок надходження, обліку і витрачання коштів
Дер-

жавного фонду сприяння зайнятості населення із змінами і доповненнями,

внесеними листам Мінпраці України, Мінфіну України і Нацбанку України

від 20 липня 1993 р. // Галицькі контракти, 1997.— № 4.

2 Див.: Лист Мінфіну України, Мінекономіки України та Комітету по науко-

во-технічному прогресу при Кабінеті Міністрів України «Порядок форму-

вання і використання фонду позабюджетних коштів цільового призначення»

від 21.02.92 р. з доповненнями від 10.11.92 р. .

їлава 8. Правовий режим цільових державних і місцевих фондів коштів 207

Кошти позабюджетних фондів цільового призначення ви-

користовуються для фінансування галузевих та міжгалузевих

науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт, заходів

щодо освоєння нових технологій і виробництва нових видів

продукції. Ці кошти не можуть направлятися на капітальні вкла-

дення.

§ 3. Правовий режим державних позабюджетних фондів

Чинне Українське законодавство дозволяє мати на тери-

торії України державні позабюджетні кошти. За цільовим при-

значенням вони також можуть бути соціальними і економічни-

ми. За допомогою коштів цих фондів надається допомога як

населенню, так і для розвитку економіки, окремих галузей ви-

робництва. Особливу роль у сучасних умовах відіграють поза-

бюджетні фонди соціального призначення.

Пенсійний фонд України є не тільки централізованим фон-

дом коштів держави. Він вважається центральним органом дер-

жавної виконавчої влади, що здійснює управління фінансами

пенсійного забезпечення’.

Платниками внесків є підприємства і організації незалежно

від форм власності та господарювання, виду діяльності та галу-

зевої належності, громадяни-підприємці, що використовують

працю фізичних осіб на умовах найму, та всі працюючі грома-

дяни, в тому числі ті, що працюють за угодами цивільно-пра-

вового характеру.

Порядок сплати внесків до Пенсійного фонду регулюється

Інструкцією Пенсійного фонду.

Верховна Рада України, затверджуючи Державний бюджет

України на 1997 рік, зменшила ставку внесків підприємств,

установ та організацій в Пенсійний фонд; тепер вона дорівнює

32 % від фонду оплати праці.

«Положення про Пенсійний фонд України» затверджене постановою Кабі-

нету Міністрів України від 1 червня 1994 р. № 345, а Інструкція «Про
поря-

док обчислення і сплати підприємствами, установами, організаціями та
гро-

мадянами страхових внесків до Пенсійного фонду України, а також обліку

надходження і витрачання його коштів» затверджена постановою правління

Пенсійного .фонду України від 6 вересня 1996 р. № 11-1 // Галицькі кон-

тракти, 1996.- № 49.

208 Особлива частина

Закон України «Про Державний бюджет України на 1997

рік» передбачив створення централізованого цільового поза-

бюджетного Фонду сприяння виробництву та впровадженню при-

ладів обліку споживання газу в побуті. Цей Фонд утворюється за

рахунок підвищення ціни на газ, що використовується про-

мисловими споживачами, у розмірі 1 відсотка діючого тарифу.

Кошти цього фонду акумулюються на основному рахунку Дер-

жавного казначейства України.

Цей позабюджетний Фонд було створено ще в серпні

1995 року на підставі Постанови Кабінету Міністрів України

від 14 червня 1995 р. № 422 «Про виробництво та впроваджен-

ня приладів обліку споживання газу в побуті». Як відомо, 18

лютого 1997 р. було прийнято нову редакцію Закону України

«Про систему оподаткування». В цьому Законі не передбачені

відрахування в Фонд сприяння виробництву та впровадженню

приладів обліку споживання газу в побуті. Соціальна значимість

такого фонду величезна, тому і внесено в Закон «Про Держав-

ний бюджет на 1997 рік» такий вид платежів на створення по-

забюджетного Фонду.

Не можна не оцінити позитивно Фонд соціального захисту

інвалідів, створений відповідно до Закону України «Про осно-

ви соціальної захищеності інвалідів в Україні» від 21 березня

1991 року із змінами, прийнятими 14 жовтня 1994 року’.

Підприємства, які не створили або створили менше, ніж

передбачено програмами, місць для працевлаштування інвалідів,

щорічно зобов’язані відраховувати до фонду цільові кошти.

Норматив робочих місць для працевлаштування інвалідів —

не менше 4 % від загальної чисельності працюючих на підпри-

ємстві. Якщо кількість працюючих не більше 25 чоловік, нор-

матив встановлюється в розмірі 1 робоче місце.

Розмір відрахувань до фонду — середня річна заробітна плата

на відповідному підприємстві за кожне не створене або не зай-

няте робоче місце для інваліда.

Державний фонд сприяння конверсії створений за рахунок

внесків підприємств оборонного комплексу. Вони вносять у

1 Положення про фонд України соціального захисту інвалідів затверджено

постановою Кабінету Міністрів України 18 липня 1991 р. з доповненнями

4.09.93 р.; 19.09.94 р.; 21;06.95 р.

1

Глава 8. Правовий режим цільових державних і місцевих фондів коштів 209

фонд кошти в розмірі 3 % від вартості товарної продукції щок-

вартально не пізніше 20 числа місяця, наступного за звітним

кварталом.

Державний фонд охорони праці створено відповідно до За-

кону України «Про охорону праці». Для їх формування підпри-

ємства усіх форм власності вносять кошти на утворення фондів

охорони праці усіх рівнів у розмірі 1% від фактичного обсягу

реалізації продукції (робіт, послуг), за виключенням сум подат-

ків, з віднесенням цих сум до витрат виробництва і обігу. Від

загальної суми відрахувань підприємства направляють: 60 % —

до фонду охорони праці підприємств, 10 % — до регіональних

фондів, ЗО % — до галузевого фонду охорони праці. Галузевий

фонд 50 % одержаних сум перераховує до Державного фонду.

В цей Фонд зараховуються кошти від застосування органа-

ми державного нагляду за охороною праці штрафних санкцій

до підприємств, штрафи за нещасні випадки та професійні зах-

ворювання.

Зібрані кошти в установлених розмірах розподіляються між

Державним, галузевими та місцевими фондами.

§ 4. Цільові фонди коштів органів місцевого

самоврядування

Ради органів місцевого самоврядування мають право ство-

рювати в межах законодавства цільові фонди для розв’язання

будь-яких соціальних і економічних проблем на підвідомчій

території. Цільові фонди є складовою частиною позабюджетних

фондів. Так, Закон УРСР «Про зайнятість населення» у ст. 22

передбачив створення на центральному і на місцевому рівнях

державного фонду сприяння зайнятості населення. Відрахування

до цього фонду з місцевих бюджетів здійснюються за розміром,

що визначається самостійно відповідними місцевими радами.

Закон України «Про приватизацію майна державних

підприємств» у ст. 23 передбачив утворення позабюджетних

фондів приватизації Автономної Республіки Крим та інших

адміністративно-територіальних одиниць України. Було вста-

новлено, що кошти зазначених фондів спрямовуються на пога-

шення внутрішньго державного боргу України, а також на

відшкодування витрат, пов’язаних з приватизацією, кредиту-

И.7-46]

210 Особлива частина

вання технічного переозброєння приватизованих підприємств,

розвиток підприємництва та створення нових робочих місць у

межах, що встановлюються Державною програмою привати-

зації. Порядок використання коштів, одержаних від привати-

зації державного майна, щороку визначається Верховною Ра-

дою у законі про Державний бюджет. Наприклад, стаття 23

Закону України «Про Державний бюджет України на 1997 рік»

встановила, що у 1997 році 80 % коштів, шо надійдуть до відпо-

відних позабюджетних фондів приватизації адміністративно-

територіальних одиниць від приватизації підприємств комуналь-

ної власності, зараховуються до відповідних місцевих бюджетів.

В процесі приватизації державного житлового фонду пе-

редбачено створення окремих позабюджетних рахунків місцевих

рад. Ст. 9 Закону України «Про приватизацію державного жит-

лового фонду» від 23 червня 1992 року встановила, що кошти,

одержані від приватизації державного житлового фонду, зара-

ховуються у спеціально створені позабюджетні приватизаційні

житлові фонди місцевих рад або відповідні фонди підприємств,

на балансі яких є відомче житло. Ці кошти використовуються

на житлове будівництво та на ремонт житла з метою забезпе-

чення житлом громадян, яким необхідно поліпшити житлові

умови. 20 % коштів цих фондів перераховуються до Державно-

го приватизаційного житлового фонду, який створюється для

фінансування житлового будівництва в регіонах з низьким

рівнем забезпеченості громадян житлом та утворення резерву

коштів для забезпечення гарантій прав на безкоштовне дер-

жавне житло новонароджених громадян України.

Законодавство України передбачає формування позабюд-

жетних фондів місцевих рад для фінансування шляхових робіт.

Згідно із Законом України Власні доходи у відповідності з статтею 60 Закону України «Про

; місцеве самоврядування в Україні» мають територіальні громади

‘ сіл, селищ, міст, районів у містах, а розпоряджаються цією ко-

мунальною власністю органи місцевого самоврядування.

Держава для покриття своїх видатків залучає в своє розпо-

рядження частину доходів різних власників — не тільки дер-

жавних, але й комунальних, громадських, приватних підпри-

ємств, а також громадян. Причому держава, не будучи власни-“‘

ком цих доходів, за допомогою фінансово-правових норМі

регулює відносини, пов’язані з переходом частини доходів, що

належать іншим власникам, до неї.

Платежі юридичних осіб — підприємств різних форм влас-

ності і громадян регулюються законодавством України. Стат-

тя 92 Конституції України встановила, шо виключно законами

України встановлюються система оподаткування, податки і збо-

ри, порядок утворення і погашення державного внутрішнього

і зовнішнього боргу.

Систему державних доходів характеризує певна єдність, що

забезпечує єдиний підхід при поділі доходів різних рівнів (дер-

жавні, Автономної Республіки Крим, місцеві тощо)’.

На наш погляд, не можна ототожнювати поняття державних доходів і фінан-

сових ресурсів держави. Якщо державні доходи — це кошти, жо надходять

до держави і переходять у її власність, без будь-яких умов і обов’язків
по

відношенню до інших осіб, то фінансові ресурси держави — поняття більш

широке. Державні доходи складають один із елементів, що входять до по-

няття фінансових ресурсів держави. До останніх належать і вклади
населен-

ня в Ощадбанку, кошти, що одержані від розповсюдження облігацій держав-

них позик (які використовуються державою, але з обов’язковою умовою

повернення громадянам).

1ЇА Особлива частина

Відносини, які виникають при формуванні державних до-

ходів, в основному виступають у правовій формі. Держава вста-

новлює систему платежів у Законі України «Про систему опо-

даткування», в ньому визначається і коло можливих суб’єктів,

фактичний склад, форми і методи, розміри, строки стягнення.

Законодавець, здійснюючи правове регулювання системи пла-

тежів, ставить за мету забезпечити мобілізацію великих, регу-

лярних і більш-менш стійких доходних джерел для централізо-

ваних фондів коштів. Держава у законодавчому порядку регла-

ментує права і обов’язки учасників відносин при внесенні

платежів державі, заходів заохочення і відповідальності за не-

виконання приписів держави. Держава, безумовно, бажає от-

римати більше коштів у своє розпорядження, але вона зацікав-

лена у розвитку виробництва, у підвищенні життєвого рівня

населення, тому вона намагається так вплинути на розподільні

відносини, на утворення накопичення підприємств усіх форм

власності і доходи населення, щоб збільшити прибутки, дохо-

ди, що потім призведе до можливості збільшення платежів у цен-

тралізовані фонди.

Таким чином, держава намагається встановити такий пра-

вовий режим платежів у централізовані фонди, щоб він сприяв

розвиткові виробництва, підйому економіки, використанню

внутрішніх резервів.

Єдина система державних доходів не виключає, а, навпаки,

припускає класифікацію їх на різноманітні групи. В основі кла-

сифікації можуть лежати різні підстави. Найбільш принципо-

вим є поділ доходів держави в залежності від порядку форму-

вання їх системи.

В цьому випадку їх можна поділити на:

— централізовані доходи, що залишаться в розпорядженні

держави і надходять на формування централізованих грошових

фондів (державного і місцевого рівнів, Пенсійного фонду Ук-

раїни, Фонду сприяння зайнятості населення і т.д.). Централі-

зовані державні доходи, перш за все, формуються за рахунок

податкових надходжень та інших, що складають основу доход-

ної частини бюджету;

—децентралізовані доходи, що надходять в розпорядження

окремих державних підприємств, установ і організацій, що

формуються за рахунок їх доходів і використовуються відповід-

но до їх фінансових планів.

Глава 9. Поняття і система державних доходів. Основи правового
регулювання 215

Диференціація доходів за джерелами утворення дає мож-

ливість деталізувати їх склад і визначити форми надходжень їх

,у централізовані фонди. Так, доходи від юридичних осіб і грома-

дян-підприємців складаються з:

1) доходів, які безпосередньо надходять від них у формі:

податків, рентних платежів, відрахувань на покриття витрат на

геологорозвідувальні роботи, внесків у пенсійний фонд та на

соціальне страхування тощо;

2) платежів за користування природними ресурсами та пла-

ти за забруднення природного середовища, відрахування на

будівництво та ремонт автомобільних доріг;

3) плати за надання послуг органами держави (державне

мито, мито, митні збори, збори за державну реєстрацію, про-

; бірний збір тощо).

,; Доходи від населення надходять у формі державних і місце-

; вих податків, платежів у Пенсійний фонд та добровільних

внесків (придбання облігацій державних та місцевих позик).

Аналіз правового режиму доходів, які надходять у розпо-

рядження держави або органу місцевого самоврядування,

свідчить про те, що більшість з них є обов’язковими платежа-

ми. Так їх визначає ст. 14 Закону України «Про систему опо-

даткування». Перелік обов’язкових платежів, шо міститься в

ст. 14, повинен бути вичерпним, а всі інші платежі можна вва-

жати добровільними. Справа в тому, що всі платежі, які виз-

нані законодавче обов’язковими, можна стягувати примусово.

Якщо виду платежу в Законі «Про систему оподаткування» не-

має, платники можуть його не вносити. Останнім часом поча-

сти вносити доповнення в Закон України «Про систему опо-

даткування», інакше податкові адміністрації не можуть ставити

питання про примусове стягнення платежів (наприклад, це ста-

лося з внесками до Державного Інноваційного фонду. Поки

внески до цього фонду не включили у перелік обов’язкових

платежів, установлених у ст. 14 Закону України «Про систему

оподаткування» (редакція 18 лютого 1997 року), Державні по-

даткові адміністрації не мали права примусово стягувати їх).

Обов’язкові платежі стягуються двома методами — подат-

ковим і неподатковим. Податкові платежі — це різновид обо-

в’язкових. Податки сплачують усі підприємства, незалежно від

форм власності і виду діяльності, та населення.

216 Особлива частина

Доходи можна також диференціювати з урахуванням зако-

нодавче встановлених конкретних умов їх збору і використання.

За цим критерієм доходи можна розрізняти: зворотні і беззво-

ротні, вїдплатні і безвідплатні’, загальні і цільові.

Як правило, обов’язкові платежі є беззворотними (податки,

внески тощо), а доходи по державному кредиту (коли держава

є позичальником, а населення придбаває облігації державних

чи місцевих позик) зворотні.

Те ж саме можна сказати і про безвідплатність. Платежі в

бюджет чи централізовані або комунальні фонди безвідплатні,

але платежі за користування природними ресурсами безвідплат-

ними не можна вважати, бо державне мито чи митні збори —

це плата за послуги держави.

Платежі в бюджет у більшості своїй не мають цільового

призначення, наприклад, податки, але останнім часом в дер-

жавному і місцевих бюджетах утворюються цільові бюджетні

фонди. Тому платники вносять платежі цільового призначення

— до Чорнобильського фонду, на соціальне страхування тощо.

Таким чином, під системою доходів державного бюджету

можна розуміти взаємозв’язок всієї сукупності доходів та її ди-

ференціацію на окремі групи і види.

Виходячи з економічного змісту і особливостей правового

регулювання доходів, їх можна об’єднати в такі групи:

1) податки;

2) доходи від інших обов’язкових платежів;

3) доходи від державного кредиту;

4) доходи від обов’язкового майнового і особистого страху-

вання.

Особливості правового регулювання цих груп доходів доз-

воляють об’єднати відносини, в процесі яких доходи віл різних

джерел поступають у власність держави, в окремі інститути ве-

ликого розділу державних доходів.

Глава 10

ПОДАТКОВЕ ПРАВО

§ 1. Поняття податку, принципи оподаткування

Термін «податок» може розглядатися як правова і як при-

кладна категорії. Більшість вчених, характеризуючи податок як

правову категорію, роблять акцент на перехід права власності •

Глава 10. Податкове право
217

^ від платника до держави, тобто на зміну форми власності при

внесенні платником податку до бюджету (державного чи місце”

вого).

Справді, подібний підхід був в основі радянського законо-

давства, де чітко витримувався примат державної власності і

влаштовувався різноманітний податковий режим залежно від

форми власності платника. В сучасних умовах всі форми влас-

ності рівні, мають однакові економічні і правові основи функціо-

нування. Крім того, визначення податку як правової категорії

мусить містити головну ознаку фінансових відносин. З позицій

предмету фінансового права головне в податку — мобілізація

коштів державою у централізований фонд для задоволення сус-

пільних потреб, а перехід права власності, хоча він є, не голов-

на ознака податку, а одна з його рис.

При визначенні податку як прикладної категорії фактично

визначаються всі його основні ознаки. Як прикладна категорія,

податок становить нецільовий, безвідплатний, безповоротний, бе-

зумовний і обов’язковий платіж, що надходить від юридичних і

фізичних осіб до бюджету відповідного рівня (або цільовий

бюджетний фонд) на підставі акта Верховної Ради або ради

місцевого самоврядування.

Враховуючи ці дві сторони єдиної категорії, можна, перш

за все, визначити податок як форму примусового відчуження

результатів діяльності юридичних і фізичних осіб, що прийма-

ють грошову форму у власність держави, які надходять до бюд-

жету відповідного рівня (або цільовий фонд), на підставі акта

компетентного органу державної влади цей платіж вноситься

як нецільовий, безвідплатний, безповоротний, безумовний і

обов’язковий. Наш законодавець не робить різниці між подат-

ками і іншими обов’язковими платежами. Стаття 2 Закону Ук-

раїни «Про систему оподаткування» від 2 лютого 1994 року вста-

новила, що «під податком, збором, іншим обов’язковим плате-

жем до бюджетів і внеском до державних цільових фондів

розуміється обов’язковий внесок до бюджету відповідного рівня

або державного цільового фонду, здійснюваний платниками в

порядку і на умовах, що визначаються законодавчими актами

України». Проте, розрізнення податків, зборів і інших обов’яз-

кових платежів як схожих, але різноманітних інструментів, на-

стійно необхідне. Особливо важливе це при розв’язанні спірних

питань на стику фінансового та інших галузей права.

218 Особлива частина

Які ж функції виконують податки у суспільстві? У податках

вони похідні від функцій фінансів, реалізують вони ті ж зав-

дання, але в більш вузьких межах.

Функції податків повинні відбивати їх суттєвість. Найваж-

ливішою’ функцією податків є фіскальна (ЙЕЄІІЗ (лат.) — дер-

жавна казнауВідітовідно до цієї функції, податки виконують

своє основне призначення — насичення доходної частини бюд-

жету, для задоволення суспільних потреб. В період становлен-

ня буржуазної держави ця направленість податків визнавалася

єдиною. Проте до кінця XX ст. нова концепція податків визнає

їх як соціальний регулятор, знаряддя реформ, і до кінця 30-х

років XX ст. податки розглядаються вже і як засіб регулювання

економіки, забезпечення стабільного економічного зростання1.

Дуже важливо підкреслити стабільність фіскальної функції

податків, яка означає не просто формування переліху надход-

жень в бюджет, а механізм цих надходжень, що діє на постійній,

стабільній основі і забезпечує централізоване стягнення податків.

Регулююча функція податку слугує своєрідним доповнен-

ням попередньої і скерована як на регулювання виробництва,

так і на регулювання споживання (наприклад, непрямі подат-

ки). При цьому регулюючий механізм існує об’єктивно, і вплив

на платників здійснюється незалежно від волі держави. Дуже

часто під регулюючою функцією розуміють лише надання ггільг

окремим галузям чи виробникам. Проте податкове регулюван-

ня — надто складний механізм впливу, що враховує не тільки

податковий тиск, але і перспективи того чи іншого виду діяль-

ності, рівня прибутковості тощо.

Розподігьна функція податку являє своєрідне віддзеркален-

ня фіскальної: наповнити казну, щоб потім розподілити одер-

жані кошти. Але на стадії розподілу ця функція дуже тісно пе-

реплітається з регулюючою функцією, і в одній дії можуть про-

являтися обидві. Наприклад, непрямі податки, які регулюють

споживання, створюють основи для перерозподілу коштів від

одних платників до інших (акциз на делікатесні види продуктів

тощо). Це дозволяє говорити про існування первинного і вто-

ринного (перерозподілу) розподілу за допомогою податків.

1 Див.: Фінансове право: Дідручник / Дід ред. проф. О. Н. Горбунової.—-
М.,

1996.- С. 181-182.

Глава 10. Податкове право 219

‘ Стимулююча (дестимулююча) функція податку створює

орієнтири для розвитку чи руйнування виробництва, діяльності.

Як і регулююча, вона може бути пов’язана з застосуванням

Механізму пільг, зміною об’єкту оподаткування, зменшенням

бази оподаткування. Інколи цю функцію характеризують як

підвид третьої.

Контрольна функція реалізується в ході оподаткування при

регламентації державою фінансово-господарської діяльності

підприємств і організацій, одержанні доходів громадянами, ви-

користанні ними майна. За допомогою цієї функції оцінюється

раціональність, збалансованість податкової системи, кожного

податку зокрема, перевіряється, наскільки податки відповіда-

ють реалізації своєї мети в умовах, що склалися.

Реалізація функцій податку безпосередньо пов’язана з тими

принципами, що в ньому закладені і втілюються в окремому

виді податку.

Принципи податку реалізуються крізь конкретні прояви, шо

Характеризують особливості цього специфічного механізму:

1) одноразовість обкладання означає, що один і то же об’єкт

може оподатковуватися одним видом податку тільки один раз

за певний період (податковий період);

2) найбільш важливі податки, які здійснюють основні

надходження коштів у бюджет, і перелік всіх інших визнача-

ються вищим органом законодавчої влади. Механізм оподатку-

вання регулює уряд;

3) універсалізація податку припускає незалежність подат-

кового тягаря від форм власності платника, рівний підхід до

умов оподаткування будь-яких суб’єктів. Цей принцип формує

також умови рівного відрахування будь-якої частини об’єкту,

незалежно від джерел його одержання. Таким чином, всі плат-

ники зобов’язані відраховувати рівну частку’ прибутку, залежно

від своєї діяльності;

4) науковий підхід в формуванні елементів податкового ме-

ханізму.

Розподіляючи види вилучень в бюджет і зупиняючись на

характеристиці податків, важливо виділити їх основні ознаки:

1. Вид платежу, що регулюється актом компетентного орга-

ну державної влади.

2. Близько до цієї ознаки прилягає ознака індивідуальної

безвідплатності чи однобічного характеру його встановлення.

220 Особлива частина

В основі цієї ознаки податку закладено односкерований рух

коштів від платника до держави. При цьому платник не одер-

жує (на перший погляд) нічого замість внесених коштів. Це не

означає виникнення зустрічних обов’язків держави. Надані

кошти (кожного платника) скеровуються на задоволення сусп-

ільних потреб.

3. Безумовний характер податку є продовженням поперед-

ньої ознаки- Це означає сплату податку, яка не зв’язана ні з

якими зустрічними діями, привілеями з боку держави- Останні

дві ознаки, мабуть, найбільш чітко характеризують суттєвість

податків.

4. Нецільовий характер податкового платежу означає над-

ходження його в фонди, що акумулюються державою і викори-

стовуються на задоволення державних потреб. При цьому не-

відомо, на задоволення яких саме цілей ідуть надходження від

конкретного податку. Таким чином, формується немовби роз-

митий грошовий фонд держави. Зрозуміло, вимагає окремого

розгляду проблема деяких видів податків, шо за своїм характе-

ром дуже схожі на збори (податок на промисел; податок з влас-

ників транспортних засобів тощо).

5. Податок — це платіж, що надходить в бюджет відповід-

ного рівня чи цільовий фонд. Розподіл податків по бюджетах,

фондах здійснюється у відповідності з бюджетним законодав-

ством і може проводитися двома основними шляхами: закріп-

ленням податку за певним бюджетом чи розподілом його між

бюджетами.

6. Обов’язковий характер податку припускає неможливість

законного відхилення від нього (крім пільг, закріплених в

нормативному акті). У платника немає вибору: сплачувати або

не сплачувати, у нього єдиний законний шлях — перерахуван-

ня податку в бюджет (хоча цей шлях не завжди обирається ним).

Обов’язковість відображається навіть у першочерговості подат-

кових платежів.

7. Безвідплатний характер податку, мабуть, не вимагає особ-

ливих коментарів, хоча слід звернути увагу на один аспект. В кін-

цевому підсумку платник одержує віддачу від внесених ним

податків, коли держава реалізує потреби, в яких зацікавлено

суспільство і кожний його індивід (охорона суспільного поряд-

ку, охорона здоров’я, освіта) і в ньому розумінні податки ніби-

то повертаються до платника. Природно, податку, миту, збо-

Глака 10. Податкове право 221

рам властиві спільні риси1. До них належать: обов’язковість спла-

ти податків, зборів, платежів у відповідні бюджети і фонди;

точне надходження їх в бюджети і фонди, за якими вони закр-

іплені; вилучення їх на основі законодавче закріпленої форми

і порядку надходження; примусовий характер вилучення;

здійснення контролю єдиним органом Державної податкової

адміністрації; в певній мірі безеквівалентний характер платежів.

Проте, незважаючи на схожість цих механізмів, вони ха-

рактеризуються чіткою різницею один від одного. Мито і збори

відрізняються від податків за призначенням. Податкові платежі

забезпечують до 80 % надходжень в доходну частину бюджету,

інші види відрахувань — відповідно, менше; за метою. Мета

податків — задоволення потреб держави, ціль мита і зборів —

задоволення певних потреб чи витрат установ; за обставинами.

Податки становлять безумовні платежі; мито, збори виплачу-

ються в зв’язку з послугою, шо надається платнику державним

закладом, шо реалізує державно-владні повноваження2 за ха-

рактером обов’язку- Сплата податку пов’язана із чітко відби-

тим обов’язком платника: мито, збір характеризується певною

добровільністю дій і не регулюється, іноді, нормами імпера-

тивного характеру; за періодичністю. Збори, платежі, мито ма-

ють разовий характер і їх сплата здійснюється без певної систе-

ми; податки характеризуються певною періодичністю; для мита,

зборів, на відміну від податків, характерна від платність.

Таким чином, на відміну від загальних податкових платежів

збори і мито мають індивідуальний характер і їм завжди влас-

тива спеціальна мета і інтереси.

Законодавчого розрізнення мита і зборів в Україні немає.

Раніше головним критерієм було адресне надходження коштів.

Якщо платіж в бюджет — мито, якщо на рахунок організації —

збір. В сучасних умовах акценти дещо змінилися: збір — платіж

за наявність особливого права; мито — платіж за вчинення на

адресу платників юридичне вагомих дій.

Сукупність податків вимагає їх систематизації за багатьма

певними підставами. Зупинимося на головних.

1 Див.: Финансовое право. Учебннк / Под ред. проф. Н. Й. Химичевой.- М.,

1995.— С. 230; Финансовое право. Учебник / Под ред. проф. О. Н. Горбуно-

вой,- М., 1966. – С. 180.

-‘ Див.: Основи налогового права / Под ред. С. Г. Пепеляева. —М.,
1995.—С. 28.

222

1. Зшежно від платника’. . ._;і,д„„ ‘ „,у{,-. .’зд

А. Податки з юридичних осіб (податок на прибуток, пода-

ток на добавлену вартість, акцизний збір тощо).

Б. Податки з фізичних осіб (подоходний податок, податок

на промисел тощо).

В. Змішані — податки, що справляються з юридичних і

фізичних осіб (податок з власників транспортних засобів, зе-

мельний податок тощо).

2. Залежно від форми обк.іадання:

А. Прямі (подоходно-майнові — податки, що справляються

в процесі придбання і акумуляції матеріальних благ, що визна-

чаються розміром об’єкту обкладання і включаються в ціну то-

вару та сплачуються виробником чи власником. Прямі подат-

ки, в свою чергу, поділяються на:

а) особові — податки, що сплачуються платником за раху-

нок і залежно від одержаного ним прибутку (доходу) і які вра-

ховують платоспроможність платника;

б) реальні (геаі (англ.) — майно) — податки, що сплачують

із майна, в основі яких лежить прибуток, що припускає се-

редній рівень прибутку.

Б. Непрямі (на споживання) — податки, що справляються

в процесі використання матеріальних благ, що визначаються

розміром споживання, включаються у вигляді добавки до ціни

товару, які сплачуються споживачем- При непрямому оподат-

куванні формальним платником є продавець товару (робіт, по-

слуг), що виступає посередником між державою і споживачем

товару (робіт, послуг). Останній становить платника реально-

го. Саме критерій поєднання юридичного і фактичного плат-

ника є основним при розподілі податків на прямі і непрямі’.

При прямому оподаткованні — юридичний і фактичний плат-

ник співпадає, в непрямому — ні.

Ще одне важливе зауваження при розподілі прямих і не-

прямих податків — участь в утворенні ціни. Якщо прямі подат-

ки закладаються в ціну на стадії виробництва, у виробника, то

непрямі — тільки на стадії реалізації і як добавка до ціни то-

вару.

Див.: Финансовое право. Учебиик / Под ред. проф. Н. Й. Химичевой.— М.,

1995.— С, 232; Финансовое право. Учебник / Под ред. проф. О. Н. Горбуно-

вой.- М., 1996.- С. 185.

Глава 10. Податкове право 223

Таким чином, податки — це обов’язкові, за юридичною форт;

мою індивідуально безвідплатні, нецільові, безповоротні, безу-

мовні платежі юридичних і фізичних осіб, що встановлені ор-

ганом законодавчої влади або органом місцевого самовряду-

вання для зарахування в державний чи місцевий бюджет або

в цільовий фонд у точно визначеному розмірі і терміні.

Принципи оподаткування відбивають особливості і тенденції

сучасної податкової системи:

1) стабільність, яка припускає незмінність основних подат-

кових платежів правил стягнення податку протягом тривалого

Часу, а також логічність змін податкового законодавства. Стат-

тя 7 Закону «Про систему оподаткування встановила, що став-

ки податків не змінюються протягом бюджетного року, якщо

інше не передбачено законодавчими актами України;

2) гнучкість — припускає оперативну зміну податкових пла-

тежів, засобів їх нарахування, системи пільг і санкцій в залеж-

ності від зміни ситуації (але цей принцип не заперечує стабіль-

ності);

3) рівновага — забезпечує орієнтацію держави на підтримку

за допомогою податків структурної рівноваги;

4) рухомість — відбиває чітку зміну податкових платежів у

галузі формування, бази оподаткування чи появи нових форм

податків;

5) чітка антиінфляційна направленість податкових вилучень;

6) вигода як для платника при внесені податкових платежів,

так і для контролюючого суб’єкту по вилученню податку, дер-

жави при використанні податкових механізмів;

7) рівність, яка забезпечує однаковий обов’язок платників

при рівних оціночних умовах і розмірах прибутку;

8) стимулювання — виступає як формування економічних і

правових інтересів при здійсненні певної діяльності і одержанні

більш високих доходів;

9) економічність, яка співвідносить видатки по збиранню

податку (витрати апарату, опрацювання документації тощо)

і прибуток від збирання податкових надходжень.

Стаття 3 Закону України «Про систему оподаткування» вста-

новлює принципи побудови та призначення системи оподат-

кування: система оподаткування будується за принципами обо-

в’язковості, економічної доцільності, соціальної справедливості,

поєднання інтересів держави, регіонів, підприємств і громадян

224 Особлива частина

та забезпечує надходження коштів до бюджетів відповідних

рівнів і державних цільових фондів.

В Україні розмежування податків йде по двох рівнях: на

державні і місцеві. За державним бюджетом закріплюються

більшість загальнодержавних податків і зборів, за республікансь-

ким Автономної Республіки Крим і місцевими бюджетами зак^

ріплюється частина загальнодержавних податків (повністю або

за певними нормативами) і місцеві податки і збори. Загально-

державні податки регулюють республіканський бюджет Авто-

номної Республіки Крим і місцеві бюджети.

Поділ податків за рівнями компетенції органів державної

влади означає закріплення за конкретними органами повнова-

жень у галузі встановлення, зміни чи скасування податків. По-

даткове регулювання здійснюється передусім на основі права

(компетенції) державного органу влади вводити податки і зби-

рати їх в процесі виконання бюджету. Стаття 1 Закону України

«Про систему оподаткування» підкреслює, що встановлення

скасування податків, зборів і платежів, а також пільг здійснюєть-

ся Верховною Радою України, Верховною Радою Республіки

Крим і місцевими радами, причому Верховна Рада Республіки

Крим і місцеві ради можуть вводити додаткові пільги у галузі

оподаткування в межах сум, що надходять до їх бюджетів.

§ 2. Податкове право, податкові правовідносини

Значимість відносин, які виникають при зборі податків,

величезна, тому держава ретельно регулює їх за допомогою

правових норм. Сукупність цих норм складає податкове право.

Податкове право — частина фінансового, але податкові пра-

вові норми мають певні особливості. Податкові відносини виз-

начають рух коштів від платника до відповідних централізова-

них фондів у формі податкових платежів. Відносини суб’єктів

при сплаті податків складають певні групи:

1) між державою і податковими органами;

2) між податковими органами і платниками;

3) між державою, податковими органами і фінансово-кре-

дитними установами по акумуляції податкових платежів.

Податкове законодавство України розгалужене, бо включає

закони по всіх видах податків, інструкції Головної державної

-податкової адміністрації, їх численні листи, телеграми тощо.

Але є і так званий основний закон, що встановлює види усіх

Глава 10. Податкове право

225

податків, обов’язкових платежів, принципи і систему оподат-

кування. Це Закон України «Про систему оподаткування»1. Цей

Закон складається з трьох розділів. Перший — «Загальні поло-

ження» містить основний перелік податкових інструментів, шо

конкретизуються у вузьких нормативних актах і регулюють ок-

ремі податкові платежі. Цей розділ найважливіший і може ви-

користовуватися в проекті Податкового Кодексу. Другий розділ

присвячений переліку податків, зборів і платежів, що справля-

ються на території України. Розділ III «Заключні положення»

містить ряд окремих положень, шо порушують питання поряд-

ку сплати податків, контролю за цим, усунення подвійного

оподаткування тощо.

Податкові закони і підзаконні податкові акти називають

елементи податкового механізму, які можна поділити на дві

групи:

1. Основні — головні характеристики податку, без яких не-

можливо уявити відповідний податковий механізм:

-а) платник податку; б) об’єкт оподаткування; в) ставка по-

датку.

Фактично на підставі цих елементів можна мати загальне

поняття про податок. Відсутність будь-якого з цих елементів

залишає питання відкритим і повністю невизначеним.

2. Додаткові — необхідні характеристики податку, що роз-

кривають специфіку податкового механізму і його використання:

а) пільги по оподаткуванню; б) особливості обчислення

об’єкта; в) бюджет чи фонд, куди поступають податкові пла-

тежі; г) терміни і періодичність перерахування податку.

Відносини, які виникають у галузі податків, регулюються,

як і всі фінансові відносини, фінансове -правовими нормами

і набувають форми податкових правовідносин.

Система податкових правовідносин підпорядкована певній

меті, а саме: встановленню і стягненню податків. Податкові

правовідносини мають чіткі, встановлені законодавчими нор-

мами, зв’язки між суб’єктами, які ніколи не можуть бути рівни-

ми, їх права і обов’язки перед державою.

Держава зацікавлена в тому, щоб своєчасно надходили по-

/ даткові платежі, які вже стають власністю держави. Держава

! Див.: Закон України F?F H E I J ? ( (   ‚ o naZ O o oe * ? | | ae ae ? – 0 2 ? \ \ O >

?

’

?

Z \ E B

1/4

D

1/4

t

i

?

?

~ ? ’ ” 3/4 A B

?

R

AE

E

(

?

?

o

?

?

th

(

?

n

a

`

O

?

TH

6

8

?

?

&

?

?

ae

ae

V

X

O

0

2

¤

p-

a-

p

e

Z

?

¬

!

!

”

”

r”

ae”

X#

~#

?#

?#

j$

a$

%

°%

?%

,&

?&

E&

I&

2′

?’

O’

Oe’

Oe’

D(

1/4(

🙂

°)

*

*

|*

oe*

p+

e+

?,

 ,

°,

?,

?,

1/4,

TH,

a,

V-

O-

J.

3/4.

4/

?/

$0

’0

1

,1

.1

.1

?1

2

2

3

†3

th3

*4

,4

?4

o4

o4

b5

TH5

^6

Ue6

\7

a7

V8

?8

D9

A9

.:

¤:

;

”;

h>

?

?

x?

??

?

@

†@

A

xA

?A

?A

ueA

xB

”B

–B

C

?C

oC

fD

OD

NE

AeE

6F

?F

(G

?G

?G

H

?H

IH

IH

NI

EI

m „m um uem ”n –n An An 4o ¬o &p ?p ap aep Nq Aeq >r

?r

0s

?s

?s

is

is

Zt

Ot

Du

bu

du

Ou

Hv

Av

6w

?w

.x

cx

y

?y

thy

xz

oz

d{

Ue{

-|

|

?|

3/4|

A|

0}

¤}

,~

,~

¤~



n

p

A

A

2?

¤?

‚

v‚

i‚

f?

??

O?

B„

A„

6…

°…

*†

?†

*‡

¬‡

o‡

o‡

f?

Oe?

T‰

T‰

Oe‰

N?

AE?

— — |— u— n? ?? o? ?™ ? ¤? :› Ae› X? ae? ? ?? 0? ?? F  f  h  h  oe  \! ^! ae! zc F ?F ¤ ?¤ 8Y IY V¦ a¦ ae¦ 4§ 6§ ¶§ ? ? –? © H© J© A© *? ,? ¤? O? O? O? F« A« ae

Lae

Nae

Aae

:a

?a

4ae

?ae

?ae

?ae

1/4ae

*c

 c

e

”e

–e

e

‚e

ue

re

¬e

®e

“e

?e

i

?i

i

ai

ai

\i

?i

Hi

?i

2i

?i

?i

?

†?

th?

th?

,n

.n

’n

o

†o

uo

o

o

vo

eo

bo

Uo

oeo

oo

ho

aeo

aeo

Xoe

Ioe

F/

1/4/

2o

®o

$u

?u

u

?u

u

:u

:u

0 ¤ ¦ jlTHZ E E Ue TH ??6 z | i ? ? ? ? ? ? ? ? ђ ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ^ i D 3/4 " ? j ? ‚   c D F ? ? ¶ и робітників всіх податкових органів). 3. Взаємодії з правоохоронними і іншими податковими орга- нами. Права органів податкової поліції полягають: 1) у вияві і припиненні податкових правопорушень (пере- вірка платників податків і примішень, одержання інформації і пояснень від громадян тощо); 2) використанні заходів примусу (припинення операцій плат- ників податку, застосування адміністративного затримання, зас- тосування зброї і спеціальних засобів; 3) накладенні стягнень (застосування санкцій за податкові правопорушення, адміністративних штрафів). Глава 11. Податки з юридичних осіб 237 Обов'язки податкових органів поділяються на: а) контрольні: проведення планових перевірок; вимога усу- нення виявлених порушень; . •, б) облікові: організація обліку платників і майна; в) інформаційні: інформація платників; забезпечення документацією і бланками платників податків; г) організаційні: залік (повернення) зайво сплачених плат- ником податків; додержання податкової таємниці; здійснення р виробництва по справам про податкові правопорушення. Спеціальними нормами регулюється відповідальність подат- кових органів, посадових осіб та інших працівників цих органів'. КОНТРОЛЬНІ ПИТАННЯ 1. Поняття податків, їх роль у формуванні доходної части- ни бюджету. 2. На яких принципах будується 'оподаткування? 3. Податкова система України. 4. Елементи податкового механізму. 5. Порядок установлення податків. .6. Податкове право. 7. Особливості податкових правовідносин. 8. Суб'єкти податкових правовідносин. 9. Повноваження податкових адміністрацій. 10. Права і обов'язки платників податків. Глава 11 .. ПОДАТКИ 3 ЮРИДИЧНИХ ОСІБ § Ї. Оподаткування прибутку Верховна Рада України 22 травня 1997 року прийняла За- кон «Про внесення змін і доповнень в Закон України від 28 грудня 1994 р. «Про оподаткування прибутку тдприєм^ств^ід.о_ вступив у дію з 1.^7.97^Еоку_. Див.: Закон України "Про державну податкову службу в Україні" з доповнен- нями від 24.12.93 р. та Указ Президента України "Про створення Державної податкової адміністрації України та місцевих державних податкових адмініст- рацій" від 22.08.96 р. Для подальшого підвищення забезпечення економічної безпеки держави в Україні створена податкова поліція. Податкова поліція за- хищає конституційні права громадян та інтереси держави в галузі оподатку- вання. Податкова поліція діє при Державній податковій адміністрації. 238 Особлива частина д Згідно зі статтею 2 цього закону платниками податку є всі суб'єкти підприємницької діяльності (в тому числі бюджетні та громадські організації), які одержують прибуток від господарсь- кої діяльності, а також відокремлені підрозділи, що складають окремий баланс, і представництва, що мають розрахунковий ,, (поточний) рахунок; нерезиденти, які здійснюють ггідприєм- !;;;',' ницьку діяльність через постійні представництва в Україні; не- ;'президенти, які здійснюють репатріацію прибутків, одержаних і;; із джерел в Україні; підриємства без статусу юридичної особи. ^ Особливості сплати податку на прибуток визначено для ус- ,^|танов пенітенціарної системи та їх підприємств. Доходи, які ,^ ^ вони отримують, спрямовуються на фінансування їх основної '^діяльності; підприємств залізничного транспорту. Податок на й:^ прибуток, одержаний від основної діяльності, сплачують уп- ,^ равління залізниці, а від іншої діяльності — підприємства заліз- ;•:' ничного транспорту та їх структурні підрозділи. '; Консолідований податок можуть сплачувати підприємства, : які мають підрозділи без статусу юридичних осіб, з урахуван- ням сум податку, сплаченого відокремленими підрозділами за їх місцем знаходження, але за умови подання заяви до перехо- ду на сплату консолідованого податку до 1 липня року, що пе- редує року, з якого платник податку переходить на сплату кон- солідованого податку. Однак платники повинні пам'ятати, що з бюджету не відшко- довуються суми податку, сплаченого відокремленими підрозді- лами, у випадках, якщо сума податку за консолідованим балан- сом виходить меншою від суми вже сплаченого податку'. Стаття 4 Закону в новій редакції дає перелік доходів, які ^включаються до складу валового доходу. З метою оподаткуван-" ня із валового доходу виключаються: суми прямих і непрямих податків; суми коштів або вартість майна, шо надходять у виг- ляді прямих інвестицій або реінвестицій в корпоративні права, в тому числі грошові або майнові внески згідно з договорами про сумісну діяльність; — суми доходів центральних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування від надання державних по- слуг (сертифікатів, посвідчень, реєстрації інших послуг, обо- в'язковість яких законодавче встановлена), у разі зарахування цих доходів до бюджетів; Глава 11. Податки з юридичних осіб 239 :. — дивіденди, одержані платником податку від інших плат- ників податку; >•’ — кошти або майно, що надходять у вигляді міжнародної

технічної допомоги.

Стаття 5 Закону в новій редакції по-новому визначає валові

витрати виробництва. До складу валових витрат платника те-

пер включаються суми валових внесків найманого працівника

до додаткових пенсійних планів, але не більше 15 % сукупного

доходу, отриманого таким працівником від платника податку

протягом податкового періоду, коли було здійснено перераху-

вання.

Стаття 10 встановила єдину ставку податку на прибуток у

розмірі ЗО %, включаючи підприємства, засновані на власності

окремої фізичної особи.

Доходи від страхової діяльності (від страхових внесків, стра-

хових платежів, страхових премій за договорами страхування і

перестрахування ризиків на території України або за її межа-

ми) оподатковуються за ставкою 3 % від суми валового доходу.

Доходи, одержані за договорами страхування і перестраху-

вання життя, обкладаються податком за ставкою 10 % у джере-

ла їх виплати за рахунок таких виплат. Дивіденди оподаткову-

ються за ставкою ЗО % від нарахованої суми виплат за рахунок

цих виплат.

За таким же порядком, як дивіденди, оподатковуються до-

ходи від спільної діяльності без створення юридичної особи.

‘ Доходи нерезидентів, одержані від підприємницької діяль-

ності в Україні, оподатковуються на загальних підставах — ЗО %-

Пасивні доходи нерезидентів, отримані з джерел на тери-

торії України, оподатковуються за ставкою 15 % у разі виплати

або перерахування таких доходів за рахунок таких виплат. Ва-

лові доходи нерезидентів, які не проводять підприємницької

діяльності в Україні через постійне представництво, отримані з

джерел на території України (включаючи постійні представ-

ництва таких нерезидентів) у вигляді процентів (доходу) від

операцій з цінними паперами, емітованими (випущеними) в

обії- особами, які не є платниками цього податку, оподаткову-

ються за ставкою ЗО % під час виплати тих доходів за рахунок

таких виплат. Тобто податок з нерезидента має бути утримано

не в момент репатріації прибутків за межі України, а у момент

238

Особлива частина

Згідно зі статтею 2 цього закону платниками податку є всі

^суб’єкти підприємницької діяльності (в тому числі бюджетні та

громадські організації), які одержують прибуток від господарсь-

кої діяльності, а також відокремлені підрозділи, що складають

окремий баланс, і представництва, що мають розрахунковий

(поточний) рахунок; нерезиденти, які здійснюють підприєм-

ницьку діяльність через постійні представництва в Україні; не-

резиденти, які здійснюють репатріацію прибутків, одержаних

із джерел в Україні; тгідриємства без статусу юридичної особи.

Особливості сплати податку на прибуток визначено для ус-

танов пенітенціарної системи та їх підприємств. Доходи, які

вони отримують, спрямовуються на фінансування їх основної

діяльності; підприємств залізничного транспорту; Податок на

прибуток, одержаний від основної діяльності, сплачують уп-

равління залізниці, а від іншої діяльності — підприємства заліз-

ничного транспорту та їх структурні підрозділи.

Консолідований податок можуть сплачувати підприємства,

які мають підрозділи без статусу юридичних осіб, з урахуван-

ням сум податку, сплаченого відокремленими підрозділами за

їх місцем знаходження, але за умови подання заяви до перехо-

ду на сплату консолідованого податку до 1 липня року, що пе-

редує року, з якого платник податку переходить на сплату кон-

солідованого податку.

Однак платники повинні пам’ятати, що з бюджету не відшко-

довуються суми податку, сплаченого відокремленими підрозді-

лами, у випадках, якщо сума податку за консолідованим балан-

сом виходить меншою від суми вже сплаченого податку.

Стаття 4 Закону в новій редакції дає перелік доходів, які

^включаються до складу валового доходу. З метою огіодаткуван-”

ня із валового доходу виключаються: суми прямих і непрямих

податків; суми коштів або вартість майна, що надходять у виг-

ляді прямих інвестицій або реінвестицій в корпоративні права,

в тому числі грошові або майнові внески згідно з договорами

про сумісну діяльність;

— суми доходів центральних органів виконавчої влади,

органів місцевого самоврядування від надання державних по-

слуг (сертифікатів, посвідчень, реєстрації інших послуг, обо-

в’язковість яких законодавче встановлена), у разі зарахування

цих доходів до бюджетів;

Глава II. Податки з юридичних осіб 239

— дивіденди, одержані платником додатку від інших плат-

ників податку;

* — кошти або майно, що надходять у вигляді міжнародної

технічної допомоги.

Стаття 5 Закону в новій редакції по-новому визначає валові

витрати виробництва. До складу валових витрат платника те-

пер включаються суми валових внесків найманого працівника

до додаткових пенсійних планів, але не більше 15 % сукупного

доходу, отриманого таким працівником від платника податку

протягом податкового періоду, коли було здійснено перераху-

вання.

^ Стаття 10 встановила єдину ставку податку на прибуток у

розмірі ЗО %, включаючи підприємства, засновані на власності

, окремої фізичної особи.

;:,, Доходи від страхової діяльності (від страхових внесків, стра-

а; хових платежів, страхових премій за договорами страхування І

перестрахування ризиків на території України або за її межа-

/да-^ми) оподатковуються за ставкою 3 % від суми валового доходу.

Доходи, одержані за договорами страхування і перестраху-

вання життя, обкладаються податком за ставкою 10 % у джере-

ла їх виплати за рахунок таких виплат. Дивіденди оподаткову- –

ються за ставкою ЗО % від нарахованої суми виплат за рахунок

цих виплат.

За таким же порядком, як дивіденди, оподатковуються до-

ходи від спільної діяльності без створення юридичної особи. ,

Доходи нерезидентів, одержані від підприємницької діяль-

ності в Україні, оподатковуються на загальних підставах — ЗО %.

Пасивні доходи нерезидентів, отримані з джерел на тери-

торії України, оподатковуються за ставкою 15 % у разі виплати

або перерахування таких доходів за рахунок таких виплат. Ва-

лові доходи нерезидентів, які не проводять підприємницької

діяльності в Україні через постіїїне представництво, отримані з

джерел на території України (включаючи постійні представ-

ництва таких нерезидентів) у вигляді процентів (доходу) від

операцій з цінними паперами, емітованими (випущеними) в

обії’ особами, які не є платниками цього податку, оподаткову-

ються за ставкою ЗО % під час виплати тих доходів за рахунок

таких виплат. Тобто податок з нерезидента має бути утримано

не в момент репатріації прибутків за межі України, а у момент

240 Особлива частина

виплати належного нерезиденту доходу, що дасть можливість

запобігти уникненню нерезидентами оподаткування.

Доходи нерезидентів, одержані на території України у виг-

ляді дивідендів від операцій страхування ризиків, надання рек-

ламних послуг, оподатковуються за ставкою ЗО % за рахунок

таких виплат.

Доходи нерезидентів від операцій перестрахування ризиків

на території України будуть оподатковуватись за ставкою 10 %

у джерела їх виплати за рахунок таких виплат.

• За ставкою 6 % оподатковуються доходи резидентів від фрах-

ту у зв’язку із здійсненням міжнародних перевезень. ^

За новим Законом до сплати податку залучаються підприє-

мства агропромислового комплексу від виробництва і реалізації

сільськогосподарської продукції. У той же час для таких

підприємств передбачено сплату податку на прибуток здійсню-

вати за результатами звітного податкового року. Але зазначену

норму пропонується застосувати для оподаткування доходів,

починаючи з підсумків діяльності за 1998 рік. При цьому вста-;

новлено проведення індексації валових доходів і витрат

підприємств — виробників сільськогосподарської продукції ви-

ходячи з офіційного індексу інфляції.

Підприємствам — виробникам сільськогосподарської про-

дукції надано право зменшувати суму нарахованого податку на

прибуток на суму податку на землю), що використовується у

сільськогосподарському виробничому обороті, в той час, як всі

інші платники відносять суму податку на землю до валових

витрат.

У п. 7.11 статті 7 Закону визначено перелік установ і органі-

зацій, які відносяться до неприбуткових, їх доходи, отримані у

вигляді безоплатної фінансової допомоги, добровільних пожер-

твувань, коштів, майна, що надходять як компенсація вартості

отриманих державних послуг, звільняються від оподаткування.

Доходи від надання передбачених законодавством платних

послуг бюджетними установами спрямовуються до бюджету, а

у разі недостатнього бюджетного фінансування цих установ

зараховуються на спеціальний рахунок і використовуються вик-

лючно на їх фінансування в частині непрофінансованого кош-

торису.

Введено нові форми амортизаційних відрахувань і новий

порядок визначення амортизації (стаття 8). Тепер податкова

Глава 11. Податки з юридичних осіб

241

база зменшується на витрати на придбання, виготовлення або

поліпшення основних фондів шляхом нарахування амортиза-

“ігійних відрахувань не з часу введення основних фондів в екс-

плуатацію, як було за старим порядком, а з моменту здійснен-

ня цих витрат.

Пільг при оподаткуванні прибутку юридичних осіб обмаль.

Так, згідно з п. 7.13 ст. 7 від оподаткування звільняється прибу-

ток, одержуваний підприємствами від реалізації спеціальних

продуктів дитячого харчування власного виробництва за умо-

ви, що вивільнена сума спрямовується на збільшення обсягів

виробництва та зниження роздрібних цін на такі продукти.

Звільняєгься від оподаткування прибуток, одержуваний

підприємствами громадських організацій інвалідів від реалізації

продукції власного виробництва (за винятком підакцизних то-

варів, прибутку від посередницької діяльності, грального бізне-

су), за умови, якщо кількість інвалідів, які мають там основне

місце роботи, становить не менше 50 % загальної чисельності

працюючих та фонд оплати праці таких інвалідів становить

протягом звітного періоду не менше 25 % суми загальних вит-

рат на оплату праці.

Крім того, до валових витрат включається:

— сума коштів або вартість майна, добровільно перерахова-

них (переданих) до державного або місцевих бюджетів, до не-

прибуткових організацій, але не більше 4 % оподатковуваного

прибутку звітного періоду;

— сума коштів, перерахованих підприємствами всеукраї-

нських об’єднань осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильсь-

кої катастрофи, на яких працює за основним місцем роботи не

менше 75 % таких осіб, цим об’єднанням для провадження їх

благодійної діяльності, але не більше 10 % оподатковуваного

прибутку звітного періоду.

Крім того, передбачено, що в період з 01.07.1997 р. до

01.01.2002 р. податок на прибуток підприємств у розмірі 1,5 %

від нарахованої його суми зараховується на спеціальний раху-

нок місцевого бюджету для фінансування житлового будівниц-

тва для військовослужбовців.

Законом України (стаття 12) введено норму, згідно з якою

будь-який банк або небанківська фінансова установа (крім стра-

хових компаній) мають право створювати страховий резерв для

відшкодування збитків від безнадійної заборгованості позичаль-

.ників (дебіторів) по основному боргу (без процентів та комісій)

16.7-461

243

Особлива частина

за всіма видами кредитів та інших активних операцій. Сума

таких резервів відноситься до валових витрат платника податку.

Створення зазначеного страхового резерву здійснюється

фінансовою установою самостійно у розмірі, достатньому для

покриття безнадійної заборгованості.

З метою оподаткування розмір страхового резерву обмежено:

— для комерційних банків — 20 % від суми боргових вимог;

— для небанківських фінансових установ розмір встанов-

люється відповідним законодавством про небанківські фінан-

сові установи, але не більше ЗО відсотків суми боргових вимог.

Платники податку самостійно визначають суми податку,

належного до сплати, і сплачують його не пізніше 20 числа

місяця, що настає за звітним кварталом. Декларація про при-

буток за звітний квартал і розрахунок його суми подаються

платниками державній податковій адміністрації не пізніше 25

числа місяця, що настає за звітним кварталом. Подання бух-

галтерської звітності передбачено лише за результатами діяль-

ності платника податку за рік, не пізніше 15 лютого року, що

настає за звітним. У випадках, передбачених законодавством,

річний бухгалтерський звіт повинен бути підтверджений вис-

новками аудиту.

Підприємства — виробники сільськогосподарської продукції

подають декларацію про прибуток, розрахунок податку та спла-

чують його разом з річним бухгалтерським звітом-

Протягом кварталу платники податку, за винятком нерези-

дентів і виробників сільськогосподарської продукції, сплачу-

ють авансові внески податку до бюджету за перший і другий

місяці кварталу наростаючим підсумком з початку року, вихо-

дячи з прибутку, шо підлягає оподаткуванню з урахуванням

вартості торгових патентів.

Розрахунки авансових внесків за перший і другий місяці

кварталу здійснюються платником самостійно і сплачуються

відповідно до 20 числа другого і третього місяця кварталу.

Нерезиденти, які здійснюють діяльність на території Украї-

ни через постійне представництво, повинні обчислювати суму

податку на прибуток самостійно і сплачувати її за результатами

звітного кварталу.

Стаття 20 Закону України «Про оподаткування прибутку

підприємств» у редакції 22 травня 1997 року передбачила відпо-

відальність платників за порушення вимог цього Закону.

Глава 11. Додатки з юридичних осіб 243

1) Платники податку, які не мають на момент перевірки

державною податковою адміністрацією бухгалтерських звітів і

балансів, декларацій і розрахунків, пов’язаних з нарахуванням

та сплатою податку за відповідні періоди, сплачують штраф у

розмірі десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян

за одноразове порушення.

2) Якщо протягом наступних’12 місяців платник податку

допускає друге або більше таких порушень, він сплачує штраф

у сумі десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, по-

множених на число таких порушень. Початком відрахунку заз-

начених 12 місяців є податковий період, на який припадає ос-

таннє порушення.

• 3) Платники податку, які не подали або невчасно подали до

податкової адміністрації декларацію про прибуток, його розра-

хунок, платіжне доручення на перерахування податку до бюд-

жету при наявності коштів на рахунку, сплачують штраф у розмірі

10 % суми нарахованого податку за кожний випадок порушення.

4) У випадку приховування або заниження сум податку його

платник сплачує суму донарахованого податковою адміністра-

цією податку, штраф у розмірі, встановленому законодавством,

та пеню, обчислену виходячи із 120 % облікової ставки Нащональ –

ного банку України, що діяла на момент сплати, нараховану на

повну суму недоїмки (без урахування штрафів) за весь її строк.

Не застосовуються штрафні санкції, передбачені цим пунк-

том, до платників податку, які до початку перевірки податко-

вою адміністрацією виявили факт заниження оподатковувано-

го прибутку, письмово повідомили про це податкову адмініст-

рацію та сплатили суму недоїмки, а також пеню, обчислену

виходячи з 120 % облікової ставки Національного банку Украї-

ни, що діяла на момент сплати, нараховану на повну суму не-

доїмки за весь її строк.

Законом введено норму, згідно з якою керівник відповід-

ного податкового органу може прийняти рішення про незасто-

сування фінансових санкцій до платника податку у разі, якщо

^ за наслідками перевірки податковою адміністрацією виявлено

,4 випадки арифметичних помилок або описок, що призвели до

‘ заниження суми податку, але не більш як 5 % суми загальних •

зобов’язань платника щодо сплати податку за період, який було.

перевірено.

16* 7-461

244 Особлива частина

§ 2. Непрямі податки з юридичних осіб

Непрямі податки закладаються в ціні реалізованого товару

або наданої послуги. Розмір непрямого податку не залежить від

матеріального стану платника, тому державі зручно його справ-

ляти. Введення непрямих податків дозволяє носію податка

перекладати податковий тягар на плечі споживачів товару, по-,

слуг, робіт, якими можуть бути як фізичні, так і юридичні особи,.”

Податок на додану вартість — платіж, який приносить ле.'””

вову частку доходів у державний бюджет. їу

Стягується податок на підставі Закону України «Про по-

даток на додану вартість» від 03.04.97 р., який вступив у дію

з 01.10.97 р.

Суб’єктами цього податку є як суб’єкти, так і не суб’єкти

підприємницької діяльності за умови, що обсяг їх операцій з реа-

лізації послуг, товарів, робіт протягом будь-якого періоду з ос-

танніх 12 місяців перевищує 600 неоподатковуваних МІНІМУМІВ

доходів громадян.

Фізичні особи без створення юридичної особи, що здійсню-

ють торгівлю за готівкові кошти і сплачують ринковий збір за

новим законодавством, не будуть платником податку на дода-

ну вартість.

Платником податку тепер є особи, які на митній території

України надають транспортні послуги, пов’язані з транзитом

пасажирів або вантажів через митну територію, а також імпор-

тують товари, роботи, послуга-

Законом «Про податок на додану вартість» запроваджуєть-

ся спеціальна реєстрація платників податку на додану вартість

у державній податковій адміністрації за місцем її знаходження.

Податкова адміністрація видає платникам свідоцтво про реєст-

рацію та індивідуальний податковий номер1.

Всі категорії платників сплачують податок на додану вартість

на однакових умовах, незалежно від того, в якій валюті прова-

дяться розрахунки.

Для обчислення податку на додану вартість застосовується

дві ставки — 20 % і нульова ставка.

Порядок реєстрації встановлено Положенням про Реєстр платників податку

на додану вартість, затверджено Наказом Державної податкової
адміністрації

України від 27.05.97 р.

Глава 11. Податки з юридичних осіб 245

•Нульова ставка застосовується при обчисленні податку на

додану вартість у разі продажу товарів, робіт або послуг на ек-

спорт. Застосування нульової ставки означає повне відшкоду-

вання податку на додану вартість, сплаченого постачальником

за товари, роботи, послуги, що використані для здійснення

поставок на експорт.

Імпортовані підакцизні товари оподатковуються обов’язково.

Пільги за податком на додану вартість передбачені на по-

слуги, які надаються в лікувальних закладах, закладах освіти,

архівних установах, у сфері соціального захисту дітей, людей

похилого віку, інвалідів, службах зайнятості.

Надаються пільги на операції з продажу товарів спеціаль-

ного призначення для інвалідів, лікарських засобів та виробів

медичного призначення, путівок на санаторно-курортне ліку-

вання, послуг з доставки пенсій та грошової допомоги, а також

робіт з будівництва житла за рахунок коштів інвесторів для

військовослужбовців, ветеранів війни та членів сімей військо-

вослужбовців, які загинули піл час виконання службових обо-

в’язків.

і Закон України «Про податок на додану вартість» встановив

Шати виникнення податкових зобов’язань (п. 7.3).

1 По-новому викладається поняття і сутність податкового

Кредиту. Податковий кредит в механізмі стягнення податку на

додану вартість — це сума, на яку платник податку має право

зменшити податкове зобов’язання звітного періоду, тобто та

сума, яка підлягає відшкодуванню платнику з бюджету.

Досить багато проблем та хибних поглядів пов’язано із по-

датком на додану вартість. Викликано це тим, що не прово-

диться вкрай важлива для розуміння непрямого оподаткування

різниця між особою, яка фактично оплачує податок (носієм

податку), та особою-платником, на якому лежить податкове

зобов’язання по його оплаті. Інколи із цього роблять висновок,

начебто у платника податку на додану вартість частина об’єкта

оподаткування (заробітна плата і прибуток) підпадає піл под-

війне оподаткування — через важелі податку на додану вартість,

податку на прибуток підприємства та прибуткового податку з

громадян. Проте, якшо два останні сплачуються виробником,

то податок на додану вартість не зменшує коштів підприємства

і сплачується споживачем продукції в ціїгі товару. Звичайно,

підприємство-виробник сплачує і доход працівнику і податок

на прибуток, але тому підприємству, у якого воно закупило

246 Особлива частина

сировину, комплектуючі тощо, тобто тоді, коли воно саме вис-

, тупає покупцем.

‘І ; Акцизний збір. Одним із видів непрямих податків є акциз.

В сучасних податкових законодавствах вони звичайно займають

наступне місце після податку на додану вартість (або податків,

що їх заміняють) і за значенням, і за обсягом надходжень в

бюджет. Проте податкові системи XIX століття включали ак-

циз як основний канал забезпечення непрямого оподаткуван-

ня, і нерідко «акциз» використовувався як синонім до всієї сис-

теми непрямих податків.

Акциз являє собою непрямий податок на певні товари, що

включається в ціну товару і сплачується покупцем. Він вста-

новлюється, як правило, на дефіцитну і високорентабельну’

продукцію і товари, призначені для населення, і є монополією

держави. Акцизний збір вміщує в собі фіскальну функцію, на-

повнюючи державний бюджет, і регулюючу функцію податків.:,

Остання коригує попит та пропозицію, збільшуючи ціну товару

за рахунок акцизу або зменшуючи її шляхом винятку з переліку

оподатковуваних товарів.

; зобов’язані подати в податкові адміністрації до 1 березня нач;

д ступного за звітним роком за місцем проживання декларації

,ф про прибуток за місцем основної роботи і за місцем неоснов-

ну ної роботи. Після цього використовується механізм пільг, які

,.„;, не враховувалися при обчисленні оподатковуваного доходу на

підприємстві.

В окремому розділі регулюється порядок оподаткування

прибутків від заняття підприємницькою діяльністю (Розділ IV).

Платниками, відповідно до даного розділу, є громадяни, що

займаються підприємницькою діяльністю і що одержують до-

ход від її здійснення і інші прибутки.

§ 2. Податок на промисел

З 1 червня 1996 року Декретом Кабінету Міністрів України

від 17 березня 1993 р. «Про податок на промисел» був введений

відносно новий податковий важіль. Платниками його є фізичні

особи: громадяни України, іноземні громадяни, особи без гро-

мадянства, що протягом року несистематичне (не більше чоти-

рьох разів в календарному році) здійснюють продаж продукції і

не зареєстровані як суб’єкти підприємницької діяльності. За-

конодавець підкреслює, що в даній ситуації піл платником ро-

зуміються особи, що реалізують вироблену, перероблену, купо-

вану продукцію, речі, товари-

Об’єктом оподаткування виступає сумарна вартість товарів

за ринковими цінами, що зазначаються платниками в декла-

рації і що вони збираються реалізувати на ринках і в інших

місцях, визначених виконавчими органами місцевого само-

Глава 12. Податки з населення 255

врядування. Декларація, на основі якої визначається об’єкт опо-

даткування, подається в податкову адміністрацію за місцем

іПроживання громадян України або в податковий орган за місцем

реалізації товару (якщо громадянин не має постійного місця

проживання). В декларації, крім загальних відомостей про гро-

мадянина, зазначається перелік товарів, які будуть реалізовані,

і їх вартість.

Стаття 2 Декрету від 17 березня 1993 року, крім характери-

стики об’єкта, включає і своєрідну пільгу за даним податком:

не декларується і не обкладається податком реалізація продукції,

виробленої в особистому підсобному господарстві як в сирому,

так і у вигляді первинної переробки.

Припускається використання двох ставок податку на про-

мисел: 10 % від вартості товарів, зазначених в декларації, якщо

вони підлягають реалізації на протязі трьох днів (базова став-

ка), але не менше однієї мінімальної заробітної плати. При

збільшенні терміну реалізації товарів до семи днів ставка по-

датку зростає в 2 рази.

Податок сплачується шляхом придбання одноразового па-

тенту і внесення коштів в установи Ощадбанку в сумі, що виз-

начається податковим інспектором. Одноразовий патент ви-

дається на три чи сім календарних днів і в разі, якщо він не

використаний за призначенням, сплачений податок не повер-

тається. Податок на промисел зараховується в місцеві бюджети

за місцем придбання одноразового патенту.

На громадян, що реалізують товари без оформлення па-

тентів або що використовують їх з порушеннями, може бути

накладено адміністративний штраф в розмірі від одного до де-

сяти, а при повторному порушенні на протязі року від десяти

до дванадцяти мінімальних розмірів заробітної плати.

В разі, якщо громадяни систематично займаються реаліза-

цією продукції, їм необхідно зареєструвати цю діяльність. Така

реєстрація здійснюється на загальних підставах у виконавчих

органах місцевого самоврядування за місцем проживання чи

діяльності громадян. В даному випадку оподагкування буде

здійснюватися відповідно до Декрету Кабінету Міністрів Ук-

раїни від 26 грудня 1993 р. «Про прибутковий податок з грома-

дян».

256 Особлива частина

;• .;•;; Глава 13 ;^

ПОДАТКИ, ЩО СПЛАЧУЮТЬ ЮРИДИЧНІ.! ФІЗИЧНІ ОСОБИ

‘^. й;;

§ Т. Податок з власників транспортних засобів

В своєрідну групу податків, що можуть скласти певну підси-

стему, входять податок із власників транспортних засобів і інших

самохідних машин і механізмів, а також деякі інші. Своєрідність

цієї частини податкової системи виражена в тому, шо при кла-

сифікації податкових важелів за принципом платника вони ста-

новлять групу, відмінну від всіх інших, бо в якості платника тут

виступають і юридичні, і фізичні особи, тобто мова іде про

змішаного платника.

На протязі багатьох десятиріч громадяни — власники транс-

портних засобів сплачували місцевий збір. З прийняттям в 1981

році Положення про місцеві податки збір був замінений місце-

вим податком і до оподаткування притягнуто як міське насе-

лення, так і сільське населення. Починаючи з 1988 року, пода-

ток розповсюдився і на транспортні засоби підприємств. В Ук-

раїні податок із власників транспортних засобів утримується

на підставі Закону України від 11.12.91 р. № 1963-ХП «Про

податок із власників транспортних засобів і інших самохідних

машин і механізмів». Нова редакція Закону прийнята 18 люто-

го 1997 року.

Податок із власників транспортних засобів є одним із дже-

рел формування коштів, що надходять на фінансування, будів-

ництво, реконструкцію, ремонт та утримання автомобільних

доріг загального користування. Платниками його є юридичні

та фізичні особи (як українські, так і іноземні, або особи без

громадянства), що мають власні транспортні засоби та інші

самохідні машини і механізми на пневматичному ходу. До плат-

ників податку належать також власники моторних човнів, ка-

терів, яхт, мотосаней тощо, що перераховують кошти до бюд-

жетів місцевого самоврядування за місцем знаходження влас-

ників транспортних засобів.

Не є платниками податку іноземні дипломатичні та кон-

сульські представництва і прирівнені до них міжнародні органі-

зації і т.д. Податком на власників транспортних засобів обкла-

даються транспортні засоби, що у встановленому порядку підля-

гають реєстрації з одержанням реєстраційних знаків (державних)

Глава ІЗ. Податки, що сплачують юридичні і фізичні особи
257

для участі в дорожньому русі. Реєстрація, перереєстрація чи тех-

нічний огляд транспортних засобів без пред’явлення квитанції

і платіжного доручення про сплату податку не здійснюється.

Ставки даного податку закріплені ст. З Закону України «Про

внесення змін до Закону України «Про податок із власників

транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів»

від 18 лютого 1997 року. Розмір ставки податку встановлюється

в залежності від об’єкта оподаткування (автомобілі легкові, ван-

тажні, мотоцикли, моторолери, мотоблоки і т.д.) та об’єму

циліндрів двигуна, з 1 кВт потужності двигуна або 1 см довжи-

ни транспортного засобу.

Наприклад,

За колісні трактори

(крім гусеничних) — 0,32 ЕКЮ за 100 см3.

Автомобілі для перевезення не менш

як 10 осіб, включаючи водія — 0,45 ЕКЮ за 100 см3.

Автомобілі з електродвигуном — 0,22 ЕКЮ за 1 кВт

Мотоцикли (мопеди), велосипеди

з двигуном (крім тих, що мають

об’єм циліндра двигуна до 50 см3) — 0,45 ЕКЮ за 100 см3.

Човни моторні і катери, крім човнів

з підвісним двигуном

(крім спортивних);

морські — 0,03 ЕКЮ за 1 см

довжини

Даний податок зараховується в місцеві бюджети залежно

від місцеперебування чи місцепроживання платника. Суми, що

надходять за рахунок цього каналу, розподіляються у співвідно-

шенні: 90% — використовується на шляхове будівництво, 10 %

— відрахування на рахунок органів державтоінспекцій. Плат-

ники вносять податок перед реєстрацією, перереєстрацією або

технічним оглядом транспортних засобів. Сплата податку про-

вадиться за період до наступного технічного огляду.

Якщо транспортні засоби придбано фізичною особою у дру-

гому півріччі, то податок сплачується у половинному розмірі.

Від сплати податку звільнюються:

а) бюджетні організації;

б) підприємства автомобільного транспорту загального

користування щодо транспортних засобів, зайнятих на переве-

зенні за плату пасажирів;

17.7^61

258

Особлива частина

в) чорнобильці, ветерани війни і праці та інші громадяни

похилого віку щодо одного легкового автомобіля з об’ємом

циліндрів до 2200 см3;

г) на 50 % — сільськогосподарські підприємства — товаро-

виробники за трактори колісні, автобуси та спеціальні автомо-

білі для перевезення людей з кількістю місць не менше десяти.

Стаття 7 Закону передбачає відповідальність платників. У разі

приховування об’єктів оподаткування з юридичних осіб у дохід

відповідного бюджету податковими органами стягується вся сума

приховуваного податку і штраф у двократному розмірі тієї ж

суми за рахунок прибутку, шо залишається у розпорядженні

підприємств. За неналежне ведення обліку, несвоєчасне по-

дання податковим органам розрахунків, юридичні особи спла-

чують до відповідного бюджету додатково 50 % належних сум

податку.

§ 2. Земельний податок

Одним з найбільш традиційних і тих, що мають давню істо-

рію, в сучасних податкових системах є земельний податок. Він,

як і система акцизних зборів, включається у механізм рентних

важелів і застосовується до специфічного природного чинника

— землі. За його допомогою перерозподіляється та частина

чистого прибутку, яка одержана виробниками поза всяким зв’яз-

ком з ‘їх витратами і зусиллями, завдяки безпосередньо земельній

ділянці.

Стягнення земельного податку регулюється Земельним Ко-

дексом України, Законом України «Про плату за землю» від

З липня 1992 року, наступними Постановами Кабінету Міністрів,

змінами, які вносяться майже щорічно законами про Держав-

ний бюджет.

Плата за землю в Україні стягується у вигляді земельного

податку або орендної плати, що залежить від якості та місце-

знаходження ділянки, виходячи з кадастрової оцінки землі.

Розмір цього податку встановлюється із розрахунку на рік і у

вигляді платежів за одиницю земельні площі. При цьому вели-

чина податку не залежить від результатів господарської діяль-

ності власників чи користувачів.

Платником названого податку може бути або власник землі,

або землекористувач. В цьому випадку платниками виступають

як юридичні, так і фізичні особи. Таким чином, земельний по-

даток при класифікації за принципом виду платника також

Глава ЇЗ. Податки, що сплачують юридичні і фізичні особи

259

належить до категорії змішаних податків (як і податок з влас-

ників транспортних засобів).

В разі припинення права власності чи права користування

земельною ділянкою податок сплачується за фактичний період

знаходження землі у власності чи користуванні в поточному

році. Припинення права користування землею, згідно з ст. 27

Земельного кодексу України, відбувається за рішенням відпов-

ідної ради місцевого органу самоврядування (навіть при доб-

ровільній відмові від земельної ділянки).

Об’єктом оподаткування є земельна ділянка, що знаходиться

у власності, користуванні (в тому числі і на умовах оренди).

Залежно від розмірів земельних ділянок і їх виробничого при-

значення виділено групи земель сільськогосподарського при-

значення та землі несільськогосподарського призначення- По-

датком обкладається вся земельна ділянка, включаючи площу,

зайняту будівлями і спорудами.

Для обчислення земельного податку законодавець встанов-

лює 2 види середніх ставок: за 1 га земель сільськогосподарсь-

кого призначення; за 1 м2 земель в межах населених пунктів.

Ставки податку за землі сільськогосподарського призначення

диференційовані по областям та в залежності від виду земель:

1) Рілля і багаторічні насадження; 2) Сіножаті та пасовища.

На підставі середніх ставок обласні ради (а також Верховна

Рада Автономної Республіки Крим, Київська, Севастопольська

міські ради), спираючись на кадастрову оцінку угідь, затверд-

жують ставки земельного податку за групами грунтів. В тому ж

порядку, за тими ж ставками, що і землі сільськогосподарсько-

го призначення, оподатковуються сільськогосподарські угіддя,

що входять до складу земель лісового фонду, а також які знахо-

дяться у межах населених пунктів і використовуються на

сільськогосподарські потреби.

При затвердженні ставок земельного податку у межах насе-

леного пункту враховуються такі умови: чисельність жителів

населеного пункту; категорія населеного пункту (для міст рес-

публіканського та обласного підпорядкування встановлено

підвищений коефіцієнт); економічна оцінка території; місце-

положення ділянки.

В залежності від кількості жителів в населеному пункті,

розрізняють 11 груп платників податку. До 1 групи належать

жителі міст та сіл з чисельністю населення до 200 чоловік; до